Ustavno Pravo i organizacija pravosuđa

[email protected]

Prof. dr Bogoljub Milosavljević

USTAVNO PRAVO sa tekstom Ustava Republike Srbije i Zakona o Ustavnom sudu

ORGANIZACIJA PRAVOSUĐA —peto ažurirano izdanje —

Beograd 2014.

1

[email protected]

USTAVNO PRAVO sa tekstom Ustava Republike Srbije ORGANIZACIJA PRAVOSUĐA peto ažurirano izdanje Autor

Prof. dr Bogoljub Milosavljević Izdavač

PROJUIUS

Organizacija za pravnu edukaciju i kulturu prava PROJURIS DOO Beograd, Trg Nikole Pašiéa 2 (web Site: www.projuris.org) Urednik Vladimir Todorović

Sampa BIG štampa, Beograd Tiraž

1000 ISBN 978-86-86105-56-1

Napomena: Fotokopiranje ili na drugi način umnožavanje ovë lmjige bez pismene dozvole izdavača sankcionisano je odredbama Zakona o autorskim i srodnim pravima i Krivičnog zakonika

2

[email protected]

SADRŽAJ Napomen uz peto izdanje Napomena uz četvrto izdanje

USTAVNO PRAVO I.

II.

III.

IV.

USTAV KAO OSNOVNI IZVOR USTAVNOG PRAVA 1. Izvori ustavnog prava 2. Pojam Ustava 3. Materija i svojstva ustava 4. Vrste ustava 5. Promena Ustava 6. Ustav Republike Srbije od 2006. godine: donošenje, obeležja i sistematika NAČELA I OSNOVNE INSTITUCIJE USTAVNOG PRAVA 1. Pojam i obeležja Republike Srbije 2. Državna teritorija i državni simboli Republike Srbije 3. Državljanstvo Republike Srbije 4. Jezik i pismo u službenoj upotrebi 5. Načelo narodne (građanske) suverenosti 6. Načelo podele vlasti 7. Načelo vladavine prava, ustavnost i zakonitost 8. Načelo političkog pluralizma 9. Načelo zabrane sukoba interesa 10. Odnos između crkve i države 11. Odnos unutrašnjeg i međunarodnog prava 12.Načelo jedinstva privrednog područja i jedinstva tržišta 13.Nadležnost Republike Srbije LJUDSKA I MANJINSKA PRAVA I SLOBODE 1. Ustavna koncepcija i podela ljudskih i manjinskih prava i sloboda 2. Lična prava i slobode 3. Politička prava i slobode 4. Ekonomska, socijalna i kulturna prava 5. Prava pripadnika nacionalnih mąjina 6. Ustavne dužnosti 7. Prava i dužnosti stranaca 8. Ostvarivanje i zaštita Ijudsldh i manjinskih prava i sloboda 8.1. Zaštita pred domaćim organima 8.2. Zaštita pred međunarodnim organima 9. Međunarodne konvencije o Ijudsldm pravima i slobodama EKONOMSKO UREĐENJE I JAVNE FINANSIJE 1. Načela ekonomskog uređenja 3

[email protected]

V.

VI.

VII.

VIII.

IX.

X.

2. Svojinski odnosi 3. Javne finansije ZAKONODAVNA VLAST 1. Narodna skupština 1.1. Nadležnost i način rada 1.2. Sastav, izbor i mandat narodnih poslanika 1.3. Konstituisanje, prestanak mandata i raspuštanje 1.4. Imunitet narodnih poslanika i drugih funkcionera 1.5. Unutrašnja organizacija, radna tela i funkcioneri 1.6. Postupak donošenja zakona i ratifikacije međunarodnih ugovora 2. Referendum i narodna inicijativa u Republici Srbiji IZVRŠNA VLAST 1. Predsednik Republike 1.1. Nadležnost 1.2. Izbor i prestanak mandata 1.3. Odgovornost predsednika Republike 2. Vlada 2.1. Sastav i izbor 2.2. Nadležnost i akti 2.3. Odgovornost Vlade i ministara 2.4. Odgovornost državne uprave 3. Vojska Srbije USTAVNI SUD 1. Položaj i nadležnost Ustavnog suda 1.1. Položaj Ustavnog suda 1.2. Nadležnost Ustavnog suda 2. Izbor i imenovanje sudija i uređenje Ustavnog suda 3. Pokretanje i tok postupka pred Ustavnim sudom 4. Pravno dejstvo odluka Ustavnog suda TERITORIJALNA AUTONOMIJA 1. Pojam i jedinice teritorijalne autonomije 2. Prava i dužnosti autonomnih pokrajina 3. Organi autonomnih pokrajina, njihove nadležnosti i akti LOKALNA SAMOUPRAVA 1. Pojam lokalne samouprave i jedinice lokalne samouprave 2. Izvorni i povereni poslovi opštine 3. Finansiranje poslova opštine 4. Učešće građana u obavljanju poslova lokalne samouprave 5. Organizacija, nadležnost i akti opštinskih organa 6. Nadzor države nad lokalnom samoupravom 7. Zaštita lokalne samouprave USTAVNOST U VANREDNOM I RATNOM STANJU 1. Pojam vanrednog i ratnog stanja 4

[email protected]

2. Odstupanja od Ijudskih prava

ORGANIZACIJA PRAVOSUĐA I.

II.

III.

SUDOVI 1. Pojam suda i sudske funkcije 2. Ustavna načela o sudovima i suđenju 3. Vrste sudova 4. Nadležnost osnovnih sudova 5. Nadležnost viših sudova 6. Nadležnost apelacionih sudova 7. Nadležnost privrednih sudova 8. Nadležnost Upravnog suda 9. Prekršajni sudovi 10.Nadležnost Vrhovnog kasacionog suda 11.Sudska odeljenja i sednica svih sudija 12.Opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda 13.Sudska uprava 14.Pravosudna uprava 15.Sudski poslovnik 16.Organizacija i rad sudske pisarnice 17.Nadzor nad sudovima u pogledu postupanja u rokovima 18.Visoki savet sudstva 19.Izbor sudija i sudija porotnika 20.Prestanak sudijske funkcije i dužnosti sudije porotnika 21.Sudsko osoblje i pravosudna straža 22.Odgovornost za štetu koju prouzrokuje sudija 23.Obuka i stručno usavršavanje sudija (i tužilaca) 24.Arbitraže JAVNO TUŽILAŠTVO 1. Funkcija javnog tužilaštava i način njenog obavlianja 2. Organizacija i rad javnog tužilaštva 3. Nadležnost i ovlašćenja javnog tužilaštva 4. Državno veće tužilaca 5. Izbor javnih tužilaca i njihovih zamenika 6. Prestanak funkcije i razrešenje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca 7. Javnotužilačko osoblje ADVOKATURA 1. Funkcije advokature i način njihovog obavljanja 2. Uslovi za obavljanje advokatske profesije 3. Prava i dužnosti advokata 4. Zabrana i prestanak obavljanja advokatske profesije 5

[email protected]

IV. V. VI.

5. Disciplinska odgovornost advokata i advokatskih pripravnika 6. Advokatski pripravnici 7. Advokatska komora JAVNO PRAVOBRANILAŠTVO JAVNO BELEŽNIŠTVO SLUŽBE PRAVNE POMOĆI JEDINICA LOKALNE SAMOURPAVE

Napomena uz peto izdanje U petom izdanju učinjena su neophodna manja ažuriranja i ispravke. Knjizi je pridodat važeći tekst Ustava Republike Srbije iz 2006. godine, što će omogućiti 6

[email protected]

lakše snalaženje u povezivanju stručnog teksta sa normativnim rešenjima o kojima se govori. u Beogradu, 25. novembra 2013. g.

Izdavač

Napomena uz četvrto izdanje Kao i prethodna dva ponovljena izdanja ovog priručnika (od 2009. i 2011. godine), četvrto izdanje je inovirano novim sadržajima. Unesene su sve promene u propisima ustavnog prava, usvojenim do sredine meseca februara 2012. godine, kao i pridodata pojedina nova pitanja. Izvršene su i korekcije teksta kod većeg broja obrađenih pitanja radi pojašnjenja ili preciziranja instituta i ispravljanja uočenih pogrešaka. Beograd, 25. februara 2012. godine

Autor

USTAVNO PRAVO I. USTAV KAO OSNOVNI IZVOR USTAVNOG PRAVA 1. Izvori ustavnog prava Poznavanje izvora ustavnog prava ima za svrhu da nam pruži odgovor na pitanje o tome gde se nalaze norme ove grane prava. Misli se prvenstveno na opšte pravne akte u kojima su sadržane te norme, na tzv. formalne izvore prava.

7

[email protected]

Pre nabrajanja i upoznavanja tih izvora, valja se podsetiti dveju činjenica, od kojih svaka bitno utiče na njihovo razumevanje. Prva se tiče karaktera samog ustavnog prava: kao što je ustav jedna vrsta nadstrukture, koja je, po rečima Fridriha Hajeka, podignuta „da osigura održavanje prava", tj. svih grana unutrašnjeg prava, tako je i ustavno pravo osnovna grana pravnog sistema. Ono je ona grana unutrašnjeg javnog prava koja obuhvata pravne norme o glavnim organima državne vlasti i odnosima tih organa sa građanima. Ili, kako se to još kaže, ustavno pravo uređuje odnose između građana i vlasti povodom obrazovanja i vršenja vlasti. Izvan njegovog predmeta ostaje čitav niz detaljnih pravnih normi o organima vlasti i ostvarivanju ljudskih prava koje ulaze u predmete pojedinih drugih grana pravnog sistema (na primer, upravnog prava, pravosudnog organizacionog prava). Druga činjenica na koju valja podsetiti jeste ta da formalni izvori prava uopšte, pa tako i izvori ustavnog prava, imaju različitu pravnu snagu i da su odnosi među njima uređeni na načelu hijerahije. Iz tog načela sledi da norme u aktu niže pravne snage moraju biti saglasne normama u pravnom aktu više pravne snage, kao i da se samo aktom više pravne snage mogu menjati akti niže pravne snage (a ne i obratno). Hijerarhija pisanih izvora ustavnog prava je poznata i ona se obično utvrđuje u samom ustavu, a pitanje o pravnoj snazi odluka sudova i običaja kao izvora ustavnog prava ima drugačiji izgled. Naročito složeno može biti pitanje o pravnoj snazi međunarodnih ugovora i opštih načela međunarodnog prava, kao i normi komunitarnog prava. I još nešto važno: pravnu snagu propisa ne treba mešati sa njihovom pravnom obaveznošću. Svi pravni propisi podjednako obavezuju subjekte na koje se odnose. Međutim, kada između dva propisa postoji neslaganje, takva situacija razrešava se pomoću načela hijerarhije, pa će prednost imati onaj propis koji je više pravne snage. Ako se, međutim, neslaganje tiče dva propisa koji su iste pravne snage i stepena opštosti (na primer, dva zakona o istom predmetu), prednost će imati onaj koji je noviji (lex posterior derogat priori), a ako je neslaganje između dva propisa o istom predmetu i iste pravne snage od kojih je jedan opštiji a drugi konkretniji — prednost će imati ovaj drugi (lex specialis derogat legi generali). Na primer, karakter specijalnog zakona imaju zakoni o vojsci i policiji, a karakter opšteg zakona ima Zakon o državnoj upravi. Izvore ustavnog prava, pored ustava, čine: određeni zakoni, uredbe sa zakonskom snagom, podzakonski akti, poslovnici parlamenta i drugih državnih organa, opšti akti teritorijalnih jedinica, odluke sudova, običaji, norme međunarodnog i komunitarnog prava. 1) Ustav je osnovni i najviši izvor ustavnog prava. Ali, u ustavu se ne nalaze sve norme koje čine ustavno pravo, već samo određeni, veći ili manji, broj takvih normi. Upravo zato uz ustav postoje i drugi izvori ustavnog prava, pa 8

[email protected]

se tek i njihovim proučavanjem može upoznati sadržina ove grane prava. To isto može se reći i na ovaj način: ustav u formalnom smislu jeste jedan, a ređe više od jednog pisanog pravnog akta, dok ustav u materijalnom smislu jesu sva pravna pravila koja se tiču organizacije vlasti i ljudskih prava. Ona se nalaze ne samo u ustavu u formalnom smislu, već i u zakonima, drugim pisanim pravnim aktima i običajnim pravnim pravilima. Ustav u materijalnom smislu je širi pojam od ustava u formalnom smislu. Zato se i sadržina ustava (ustav u materijalnom smislu) jedino može doznati proučavanjem svih navedenih izvora ustavnog prava. Osim što norme u drugim izvorima ustavnog prava ne mogu biti nesaglasne ustavu, ima još nešto što je potrebno uočiti. Uobičajeno je, naime, da postoji jedan izvestan krug pitanja koji se može uređivati samo ustavom, a ne i propisima nižim od njega. Taj krug pitanja čini tzv. ustavne rezervate. Ustavotvorac je rezervisao takva pitanja za sebe i izričito utvrdio (u ustavu) da ih ne može uređivati niko drugi (zakonodavac ili izvršna vlast). To znači da kod ustavnih rezervata nema drugih izvora ustavnog prava do samog ustava. 2) Među zakonima koji čine izvore ustavnog prava razlikuju se ustavni i organski zakoni, na jednoj, od običnih zakona, na drugoj strani. Ustavni i organski zakoni su po snazi odmah iza ustava, a pre običnih zakona. Izrazom ustavni zakon označavaju se različiti akti. (1) Prvo, to mogu biti zakoni kojima se, posle donošenja ustava, uređuju određena pitanja koja spadaju u ustavnu materiju, a koja nisu uređena ustavom ili su uređena samo načelno (na primer, takav zakon može biti Zakon o ljudskim pravima, donet posle ustava u kome ta prava nisu uređena). (2) Istim izrazom nazivani su ponekad i akti o promeni ustava (na primer, takav je bio Ustavni zakon od 1953. godine, kojim je izvršena delimična revizija Ustava FNRJ od 1946. godine). (3) Jedno vreme su i najviši pravni akti autonomnih pokrajina (1968-1974) bili unapređeni u ustavne zakone, i to u smislu kategorije koja je ispod ustava a iznad zakona. Istorija naziva tih akata je inače bila promenljiva: sve do 1968. godine nosili su naziv statuta, od 1968. do 1974. naziv ustavnih zakona, od 1974. do 1990. naziv ustava i od tada na ovamo naziv statuta. (4) Konačno, ustavnim zakonom se može označiti i zakon donet radi sprovođenja ustava. Njime se uređuje režim prelaska sa starog na novo ustavno uređenje i donosi se istovremeno sa donošenjem ustava. Na primer, Ustavnim zakonom za sprovođenje Ustava Republike Srbije od 2006. godine uređuje se način primene pojedinih odredaba Ustava, važenje zatečenih zakona i rokovi za njihovo usklađivanje sa Ustavom, rokovi za sprovođenje izbora i još neka pitanja.

9

[email protected]

Izraz organski zakon odnosi se na zakone kojima se, na osnovu ustava, uređuje način izbora, nadležnost i način rada pojedinih državnih organa. Takvi bi bili zakoni o parlamentu, šefu države, Vladi, ministarstvima, sudovima i drugim državnim organima. U zemljama koje takvim zakonima daju poseban karakter (na primer, u Francuskoj), postoji pravilo da se oni donose u naročitom otežanom postupku i da imaju jaču pravnu snagu od običnih zakona. Kod nas se organskim zakonima ne pridaje takav karakter, jer se donose na isti način kao i drugi zakoni i imaju pravnu snagu jednaku svim zakonima. Iako nemaju poseban karakter, oni se u pravnim analizama izdvajaju kao zakoni koji dolaze u red najvažnijih izvora ustavnog prava. Među ostalim zakonima kao izvori ustavnog prava značajni su naročito izborni zakoni, zakoni o uređenju teritorijalnih jedinica i njihovih poslova, zakoni koji uređuju ostvarivanje i zašitu pojedinih ljudskih prava, način učešća građana u vršenju vlasti i još neka pitanja. 3) Uredbe sa zakonskom snagom jesu akti izvršne vlasti kojima se primarno uređuje zakonska materija na osnovu ustava. One mogu da, najpre, postoje kao tzv. uredbe-zakoni (dekreti-zakoni), kada se donose od strane Vlade na osnovu zakonodavnih ovlašćenja koja joj delegira ustav ili parlament. Posebnu vrstu takvih uredbi predstavljaju tzv. uredbe po nuždi, koje se donose za vreme vanrednog i ratnog stanja i koje traju privremeno (dok traje takvo stanje), a za njihovo donošenje nadležna je Vlada, šef države ili drugi ustavom određeni organ. Kad je i koliko je to ustavom dopušteno, takvim uredbama se mogu propisati mere odstupanja od pojedinih ljudskih prava u obimu koji je neophodan, pa su u tom smislu i one izvor ustavnog prava. 4)

Podzakonski akti izvršne Vlasti (tzv. sekundarno zakonodavstvo) retko predstavljaju izvore ustavnog prava. Donose se radi razrade i konkretizacije zakona, i to kao uredbe (spontane i izvršne uredbe), pravilnici, naredbe, uputstva i slični akti. Razliku između izvršnih i spontanih uredbi čini to što je kod prvih izvršnoj vlasti potrebno izričito ovlašćenje dato zakonom za svaki pojedini slučaj, a kod drugih se to ovlašćenje daje ustavom kao generalno. Za razliku od njih, podzakonski akti parlamenta i centralnog organa za sprovođenje izbora (tj. državne izbome komisije) mogu bi ti u izvesnoj meri izvori ustavnog prava. Svi podzakonski akti moraju biti saglasni zakonu. 5) Poslovnik parlamenta predstavlja opšti akt kojim parlament uređuje svoju organizaciju i porocedure za rad. Kada parlament ima dva ili više domova, donose se i poslovnici domova. Takvi akti mogu biti značajan izvor ustavnog prava, naročito kada ne postoji poseban zakon o parlamentu. Poslovnici vlade i drugih državnih organa mogu biti u određenoj meri izvori ustavnog prava. 10

[email protected]

6) Opšti akti teritorijalnih jedinica predstavljaju statute autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, kao i njihove pojedine odluke kojima se uređuju nadležnosti, organizacija i način rada organa tih jedinica. 7) Odluke redovnih sudova u zemljama kontinentalnog prava ne predstavljaju izvore ustavnog prava, dok u zemljama anglosaksonskog prava takve odluke (precedenti) mogu biti izvori ove grane prava (Judge made law). Naravno, precedenti su izvor ustavnog prava ukoliko se tiču ustavne materije. Na drugoj strani, odluke ustavnih sudova ili drugih organa za kontrolu ustavnosti redovno predstavljaju izvore ustavnog prava, jer se njima tumače pojedine ustavne norme. 8) Običaji mogu biti izvor ustavnog prava u izuzetnim slučajevima, kako u zemljama anglosaksonskog, tako i u zemljama kontinentalnog prava. Pošto se tiču ustava, nazivaju se ustavnim običajima, a nastaju u praksi državnih organa, i to dugotrajnim ponavljanjem istog ponašanja koje je praćeno svešću o obaveznosti tog ponašanja. Može se raditi o potrebi da uopštena norma ustava bude običajem precizirana (običaj secundum constitutionem) ili da se običajem dopuni pravna praznina u ustavnom tekstu (običaj praeter constitutionem). Takođe, kada ustavi ostaju dugo na snazi događa se da pojedine njihove norme budu prevaziđene i da se u praksi stvori običaj koji u suštini menja određenu normu ustava (običaj contra constitutionem). Što se tiče pravne snage ustavnih običaja, oni dolaze posle pisanih izvora. Pored izloženih tipova ustavnih običaja, postoji i naročita vrsta njima sličnih nepisanih pravila pod imenom ustavnih konvencija. Karakteristične su naročito za Veliku Britaniju, gde imaju značaj nepisanih društvenih pravila koja nastaju u praksi državnih organa i koja ne uživaju sudsku zaštitu, ali se veoma poštuju. Tiču se međusobnih odnosa između vlade i poslanika, vlade i parlamenta, domova parlamenta; ministara i službenika, ministara i sudova, kao i međusobnih odnosa između Velike Britanije i zemalja članica Komonvelta. Ustavnih konvencija ima i u zemljama s pisanim ustavima (SAD, Francuska, Belgija, Italija itd). Primer ustavne konvencije u V. Britaniji je, recimo, obaveza monarha da pozove vođu pobedničke stranke da posle izbora sastavi Vladu. Od takvog se ponašanja nikad ne odstupa, iako ni jedan političar ne može da se obrati sudu za zaštitu, ukoliko bi monarh drukčije postupio. Ustavnu konvenciju predstavlja isto tako obaveza ministra da odstupi i podnese ostavku onda kad je, prilikom glasanja, izgubio podršku parlamenta. Takvu obavezu ne nalaže ministru nikakav zakon, ali se ona uvek poštuje. Nezamislivo je da neko čiju političku radnju parlament ne odobrava ostane i dalje ministar.

9) I sama pomisao da norme medunarodnog prava mogu biti izvori ustavnog prava smatrana je ne tako davno za pravu jeretičku ideju. Razvoj međunarodnog prava u prošlom veku, a naročito razvoj ljudskih prava u drugoj polovini tog veka, doveo je do nužnih promena u gledanjima na ovo 11

[email protected]

pitanje. Sledstveno tome i naš ustav propisuje da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije, odnosno da mogu biti izvori ustavnog prava, ukoliko se odnose na ustavnu materiju. Takvi su prvenstveno oni od tih ugovora i pravila koji se tiču ljudskih prava. 10) Pravo Evropske unije (EU) ili komunitarno pravo predstavlja izvor ustavnog prava u zemljama članicama te unije. Ono je po svom karakteru nadnacionalno pravo i obuhvata tzv. primarno (ugovori o osnivanju evropskih zajednica i ugovori o EU) i sekundarno zakonodavstvo (propisi koje donose organi EU). Kao takvo, komunitarno pravo direktno ili indirektno obavezuje države članice. Sada bi mogli da sačinimo kompletnu listu izvora ustavnog prava po njihovoj hijerarhiji: (1) ustav; (2) opšteprihvaéena pravila međunarodnog prava i potvrđeni međunarodni ugovori, kao i komunitarno pravo (za zemlje Elanice EU); (3) zakoni (ustavni, organski i obični zakoni) i uredbe sa zakonskom snagom; (4) opšti akti teritorijalnih jedinica, podzakonski akti i poslovnici o radu državnih organa vlasti; (5) sudske odluke (u zemljama koje takvim odlukama daju karakter precedenata) i odluke ustavnih sudova ili drugih organa za kontrolu ustavnosti; i (6) ustavni običaji i ustavne konvencije. 2. Pojam ustava 1) Postanak ustava. — Do pred kraj 18. veka nema pisanih ustava, ustava u formalnom smislu. Ustavnost je, dakle, jedno od velikih dostignuća modernog doba. To, međutim, ne znači da pre tog vremena nisu postojale ideje o ustavu, kao ni to da u pojedinim zemljama nisu postojali običaji i izvesni pisani akti koji su delom uređivali organizaciju vlasti i ograničavali vlast putem utvrđivanja garantija određenih prava i sloboda podanika. Još u staroj Grčkoj bilo je pokušaja da se ustanove naročita pravila koja bi se odnosila na državno uređenje i vršenje vlasti, a za njih je korišćen pojam politeia. Aristotel i njegov učitelj Platon dali su osnovne pojmove o upravljanju državom, zakonima, oblicima vladavine, pravičnosti, pravdi i slobodi. U starom Rimu činila se razlika između zakona koji se odnose na državu i ostalih, običnih zakona. Iz rimskog prava potiče i termin constitutio, kojim su označavani akti imperatora. Od tog izraza vodi poreklo današnja reč za ustav u engleskom i romanskim jezicima. Rimski pravnici su se bavili pojedinim funkcijama države, naročito nosiocima upravne funkcje. Uređenje rimske države u doba republike bilo je najpribližnije poimanju ustavne države, ali se ni ovde nije znalo za pojam ustava.

Tokom srednjeg veka donose se prvi akti koji uređuju neka od pitanja za koja se može reći da čine ustavnu materiju, ustav u materijalnom smislu. Takvi su akti najčešće nastajali kao rezultat borbe plemstva za ograničavanje vladarske Vlasti 12

[email protected]

i dobijanje izvesnih prava i sloboda. Danas su nam najviše poznati takvi akti koji su doneti u Engleskoj (Velika povelja o slobodama od 1215. godine, na primer), pošto oni i dalje čine glavne izvore ustavnog prava te zemlje. Takvih akata je bilo i u drugim zemljama u srednjem veku (Španiji, Ugarskoj, Francuskoj i nemačkim zemljama), ali su oni kasnije potisnuti u zaborav, jer su u tim zemljama, za razliku od Engleske, doneti pisani ustavi. Postojali su i statuti srednjovekovnih gradova, koji imaju najviše sličnosti sa modernim ustavima, jer uređuju organizaciju vlasti u gradovima i prava stanovnika grada. Postojala su i dva pisana ustava veoma starog datuma (sicilijanski Ustav iz Melfija od 1231. godine i Kromvelov Instrument vladavine od 1653. godine), ali su oni veoma kratko važili i nisu imali trajniji odraz na razvoj ustavnosti. Srednjovekovna Srbija je takođe imala propise ustavnog karaktera, od kojih se po značaju izdvaja Dušanov zakonik (1349. i 1354. godine). U njemu postoje odredbe kojima se uređuje sudstvo, odnosi među staležima i delatnost uprave. Često je citirana odredba člana 172. tog zakonika, koja propisuje obavezu sudijama da sude po zakonu, a ne po volji cara: „Sve sudije da sude po zakoniku, pravo, kako piše u zakoniku, a da ne sude po strahu od carstva mi”. Time se ograničava vladar, a zakon stavlja iznad njegove volje. Uz to, članom 171. tog zakonika sudije su izričito ovlašćene da odbace carsku naredbu suprotnu zakonu: „Ako piše pismo carstvo mi, ili iz srdžbe, ili iz ljubavi, ili iz milosti za nekoga, a to pismo razara zakonik, nije po pravdi i po zakonu, kako piše zakonik, sudije tome pismu da ne veruju, nego da sude i vrše kako je po pravdi”. Već u 15. veku, a naročito u dva naredna veka, dolazi do jačanja prakse apsolutističke monarhije i njoj odgovarajućih shvatanja o državi kao apsolutnoj Vlasti (Makijaveli, Boden, Hobs). Kao reakcija na tu praksu, prodire i hvata duboke korene učenje o društvenom ugovoru i prirodnom pravu na otpor tiranskoj vladavini. Ubrzo se uobličavaju ideje o konstitucionalizmu, naročito u delima Loka, Monteskjea i Rusoa. Oni utiru put ideji o ustavu kao osnovnom i najvišem zakonu u kome se postavljaju granice vladalačkoj Vlasti i garantuju prava pojedincima kao njihova prirodna prava. Te ideje su bile upravo one koje je mlada buržoazija pretvorila u svoje revolucionarne ciljeve i zatim ih uobličila u prve ustavne tekstove.

13

[email protected]

2) Termin ustav. — Termin ustav (constitutio) u današnjem značenju, prema nekim tvrdnjama, prvi je upotrebio De Vatel sredinom 18. veka u svome udžbeniku međunarodnog prava, kada je napisao da je ustav države (la constitution de l'Etat) ono što određuje način vršenja javne vlasti. Američka i Velika francuska revolucija, krajem 18. veka, prihvataju pisani ustav kao ideju vodilju svoje borbe i pretpostavku moderne države. U srpskom jeziku je za pojam konstitucije skovan sopstveni izraz ustav, a tvorcem te reči smatra se pisac našeg prvog ustava, Sretenjskog od 1835. godine, Dimitrije Davidović. On je u ustavu video branu, prepreku ili ustavu, koja vlast sprečava da čini što hoće. Etimološki posmatrano, ustav bi dakle, bio ono što zaustavlja samovolju vlasti. 3) Politički, sociološki i pravni pojam ustava. — Sve što je rečeno do sada ukazuje na prethodni pojam ustava kao akta ili sredstva ograničavanja političke vlasti. Taj pojam je, zapravo, izraz političkog ili, bolje, politikološkog shvatanja ustava. Ovo shvatanje u ustavu vidi jedan od glavnih načina za ograničavanje vlasti. Utakmica za osvajanje vlasti biva pomoću ustava podvrgnuta pravu juridizacija politike), a oni koji osvoje vlast ne mogu da je vrše samovoljno i zloupotrebljavaju. Ipak, ustav nije jedini način, niti jedino sredstvo ograničavanja nosilaca vlasti. U modernome društvu tome služe i sredstva javnog obaveštavanja (mediji), udruživanje građana u političke stranke, spontano delovanje raznih društvenih grupa (protesti, kampanje), delovanje nevladinih organizacija i drugi oblici angažovanja tzv. civilnog sektora. Sociološko shvatanje vidi u ustavu skup normi o uređenju društva, pravila koja daju druševru ustrojstvo i drže njegove članove na okupu. Kao što je govorio Ciceron, svako društvo uvek ima neke norme po kojima se upravlja (ubi societas ibi ius). Te norme ne moraju biti u pisanom ustavu, niti ono što piše u ustavu mora odgovarati realnom stanju. Pisani ustav može biti tek list hartije, a stvarni je ustav skup onih pravila po kojima se društvo upravlja. To je svojevremeno izrekao F. Lasal, a na svoj način i francuski predsednik, general De Gol, koji je kazao kako ustav nije drugo do „duh ustanova (i) jedna praksa”. Pravni pojam ustava najpre u ustavu vidi jedan zakon, ali zakon naročit i različit od drugih. Ustav je osnovni i najviši zakon, različit od drugih zakona po načinu donošenja, po načinu promene i po sadržini. Razlikovanje ustava od drugih zakona po načinu donošenja i promene vodi nas pojmu ustava u formalnom smislu, a razlikovanje po sadržini pojmu ustava u materijalnom smislu.

14

[email protected]

Ustav u formalnom smislu predstavlja, dakle, osnovni i najviši pravni akt zemlje koji se donosi i menja od strane naročitog organa i po naročitom postupku. Ustav donosi i menja ustavotvorna, a zakon zakonodavna vlast. Te dve vlasti mogu biti takve da svaka ima sopstveni organ. Na primer, narod može zadržati za sebe ustavotvornu vlast, odnosno učestvovati u njenom vršenju uz parlament, ili se ta vlast može poveriti naročitom organu (ustavotvorna skupština). U najvećem broju država, međutim, nema podvajanja ustavotvornog i zakonodavnog organa. Parlament donosi zakone i istovremeno je ovlašćen da donese ustav, ali se tada za donošenje ustava koristi drugačiji postupak i zahteva naročita većina. Kada se radi o načinu promene ustava, važno je uočiti da se on ne može menjati kao i običan zakon, veé na poseban način koji se po pravilu predviđa u samom ustavu (o tome se bliže govori u posebnom pitanju). Ustav u materijalnom smislu predstavlja pravni akt zemlje u kome se uređuju organizacija vlasti i granice njenog vršenja, odnosno ljudska prava. Sadržina ustava je, dakle, ono što ga odlikuje od drugih zakona, ono što ustav čini ustavom. Bez obzira na formu akta kojim se to čini, taj akt predstavlja ustav. To je ono što se zove ustavom u materijalnom smislu, ili materijalnim pojmom ustava. Idealna je situacija ona u kojoj se pojmovi ustava u materijalnom i formalnom smislu poklapaju. Tada postoji formalni pravni akt nazvan ustavom i donet po naročitoj proceduri u kome se uređuju organizacija vlasti i ljudska prava u jednoj zemlji. Moguće je, međutim, da se ustav u materijalnom i ustav u formalnom smislu razlikuju. Tako, događa se da se u aktu koji predstavlja ustav u formalnom smislu nađu i norme koje se ne odnose ni na organizaciju vlasti, ni na ljudska prava. Te norme su onda, s formalnog stanovišta, ustavne norme, ali sa materijalnog stanovišta to nisu (na primer, norme o položaju preduzeća u jugoslovenskim ustavima od 1963. i 1974. godine). Na drugoj strani, Velika Britanija, kao postojbina moderne ustavnosti, predstavlja zemlju koja nema pisani kodifikovani ustav u formalnom smislu, ali itekako ima ustav u materijalnom smislu. 3. Materija i svojstva ustava Sadržinu ili materiju ustava (materiae constitutionis), tj. ono što ustav uređuje, kao što je veé rečeno, čine ljudska prava i organizacija vlasti. To su dve velike grane ustavne materije. Na pitanje da li je moguć ustav bez jedne od tih grana, obično se odgovara da odredbe o organizaciji vlasti čine obaveznu sadržinu ustava, odnosno da ustav bez deklaracije o ljudskim pravima ipak jeste ustav, dok ustav u kom se ne određuje sema vlasti, nije ustav. Danas je teško zamisliv ustav bez odredaba o ljudskim pravima. Iz prošlosti se obično navodi primer najstarijeg pisanog ustava američkog od 1787. godine. Odredbe o ljudskim 15

[email protected]

pravima su, međutim, tom ustavu dodate vrlo brzo — već 1791. prvom serijom amandmana, koja je ponela naziv Povelje o slobodama (Bill of Rights). Ljudska prava su prava koja svaki pojedinac uživa samim tim što je ljudsko biće i ona danas predstavljaju tačku susreta međunarodnoga prava s ustavnim. Ona su postala redovan i obavezan element sadržine ustava (konstitucionalizacija ljudskih prava), ali i ustanova međunarodnog prava, kako bi se, čak i nasuprot volji pojedinih država, obezbedilo njihovo poštovanje (internacionalizacija i univerzalizacija ljudskih prava). Organizacija vlasti obuhvata određivanje načina formiranja državnih organa i granica njihove vlasti. Ustav raspoređuje državnu Vlast (zakonodavnu, izvršnu i sudsku) među državnim organima. Način na koji se to čini u pojedinim državama daje različite obrasce podele Vlasti, od kojih su najpoznatiji parlamentarni i predsednički obrazac, a uz njih polupredsednički i tzv. konsocijativni obrazac (power sharing). Uz takve obrasce, opstaje i obrazac demokratskog jedinstva vlasti (tzv. skupštinski sistem). Pored takve, horinzontalne podele Vlasti, ustav određuje i uspravnu podelu Vlasti u državi, odnosno udele različitih teritorijalnih jedinica u vlasti. Na ovaj drugi način dolazimo do različitih oblika državnog uređenja i decentralizacije. Ustavu se pripisuju pravna i politička svojstva. Prvima se podvlači da je on opšti pravni akt, a drugima da je ideološko-politički i programski dokument. Kao opšti pravni akt, ustav je osnovni i najviši zakon. Osnovni je po tome što ustanovljava organizaciju vlasti i njena ograničenja, razdvajajući tako sferu državne vlasti od sfere lične slobode. Najviši je po tome što iz njega proizlazi pravni sistem zemlje i što stoji na vrhu lestvice opštih pravnih akata. Svi drugi opšti pravni akti moraju biti u saglasnosti sa ustavom, a u njemu se određuje pravna snaga svih drugih pravnih akata. Akti koji nisu saglasni ustavu lišavaju se pravne snage i uklanjaju iz pravnog poretka. Iako je ustav prevashodno pravni akt, u njemu se nalaze i određeni sadržaji koji ga čine ideološko-političkim i programskim dokumentom. Tvorci ustava, obično u preambuli, ističu određene ideološke i političke stavove o karakteru i ulozi države i navode ciljeve koji se žele postići stvaranjem ustava i njegovim funkcionisanjem (na primer, privrženost demokratiji, miru u svetu, pravima i slobodama čoveka, federalizmu, socijalnoj pravdi i sličnim idealima). Problem nastaje kada se ideološko-politički i programski sadržaji unose u normativni deo ustava (umesto u preambulu, gde im je mesto). Tada u normativnom delu ustava postoje dve vrste odredaba: programske (neprave) i propisujuće (prave pravne norme). Samo ove druge su podobne da budu dosledno poštovane i da im se pribavi sudska zaštita. 16

[email protected]

Iz dva navedena svojstva ustava proističu i njegove dve najvažnije funkcije. Ustav, najpre, ima funkciju da ograniči državnu Vlast i zaštiti lične slobode, tako što definiše organizaciju Vlasti i njenu nadležnost, na jednoj strani, i slobode građana, na drugoj. Određujući nadležnost državne Vlasti, ustav određuje sferu u kojoj je državna Vlast suverena. Izvan nje ostaje sfera lične slobode, sfera u kojoj se građanima i nedržavnim subjektima garantuje sloboda od mešanja državne vlasti. U tom smislu, ustav je instrument koji ograničava državnu Vlast i isključuje njenu samovolju, jer štiti pojedince i nedržavne subjekte od samovoljnog zadiranja državne vlasti u njihovu slobodu. Ovu funkciju ustava ne treba shvatiti u bukvalnom smislu kao neko potpuno odvajanje državne vlasti od građana. S jedne strane, pošto vlast u demokratskom društvu potiče od građana, oni tvore organe vlasti i njima bi ti organi trebalo da polažu račun o svom radu. S druge strane, sfera slobode građana nije jednoznačna kategorija: ona može da podrazumeva neaktivnost vlasti (zabranu mešanja u slobode građana), ali i obavezu delovanja vlasti da bi se pojedina prava i slobode građana mogla ostvariti (na primer, pravo na zdravstvenu zaštitu, besplatno školovanje). U prvom slučaju radi se o pravima građana sa tzv. negativnim statusom, a u drugom o pravima sa tzv. pozitivnim statusom. Druga funkcija ustava stoji u vezi sa njegovim ideološko-političkim i programskim svojstvom. Kao dokument koji izražava određene političke vrednosti i ciljeve društva, ustav služi kao skup nacionalnih ideala čijem ostvarenju treba da teže svi organi vlasti, političke snage i svi članovi društva. U tom smislu, ustav ima funkciju nacionalnog političkog programa oko kog se okuplja nacija i integrišu njeni napori. On je neka vrsta racionalnog plana za budućnost jedne nacije ili, kako kaže italijanski autor Ðovani Sartori, „ustavi su kao trase, oni su kao saobraćajnice". Pored dve navedene, ustavu se pripisuju i druge funkcije, od kojih izdvajamo tri. Prvo, ustavu se pripisuje simbolička funkcija, jer on simbolizuje nezavisnost države i nacionalno jedinstvo. Ustav može doneti samo nezavisna država i čin donošenja prvog ustava smatran je u mnogim slučajevima završnim činom borbe za nezavisnost (američki ustav, indijski ustav i ustavi mnogih drugih bivših kolonija). Takođe, ustav simbolizuje jedinstvo zemlje, kao zastava, grb, himna ili valuta. Drugo, ustav potpomaže legitimisanju vlasti, jer se samo vlast koja se uspostavlja prema pravilima ustava može smatrati elementarno legitimnom. Tu funkciju ustav ima i prema međunarodnoj zajednici, jer je postojanje ustava u jednoj zemlji preduslov da ona bude priznata od drugih država. Zato i diktatorski režimi, koji mnogo ne mare za ustav, teže da imaju i očuvaju ustav, svejedno što ga smatraju samo fasadom za neograničenu vlast. Treće, ustav ima funkciju da obezbeđuje stabilnost vlasti, jer on utvrđuje odnose među

17

[email protected]

organima vlasti, njihova ovlašćenja i mehanizme za prevazilaženje sukoba među njima. 4. Vrste ustava Ustavi se mogu razvrstavati prema različitim merilima, koja prate osobena svojstva ustava. Tako se ustavi mogu razvrstati po načinu donošenja, po načinu promene i obliku, kao i po drugim merilima. Po načinu donošenja, odnosno organu koji donosi ustav, čini se razlika između ustava koji donosi monarh (oktroisani ustav), ustava koji usvaja narodno predstavništvo (narodni ustav) i ustava koji u sadejstvu donose monarh i narodno predstavništvo (ustavni pakt). Ovo je razlikovanje mahom istorijskog značaja, jer moderne ustavne monarhije retko daju ustavotvornu vlast monarhu. Po načinu promene, odnosno po tome da li se teško ili lako menjaju, ustavi se razlikuju na čvrste i gipke. Prvi su, na primer, naš važeći Ustav i onaj prethodni od 1990. godine, zatim ustavi Crne Gore od 1992. i 2007. godine i Ustav SAD od 1787. godine. Postupak promene tih ustava je veoma otežan i takvi ustavi danas preovlađuju u svetu, a težina njihove promene smatra se garantijom ustavnosti. Nasuprot čvrstim ustavima, gipki ustavi se mogu menjati načinom koji nije preterano težak i koji se obično svodi na kvalifikovanu većinu u parlamentu ili na proceduru jednaku onoj za donošenje zakona. (o ovoj podeli govori se detaljnije u okviru narednog pitanja). Po obliku razlikuju se najpre pisani i nepisani ustavi. Prvi su danas pravilo, a čitava ova podela se zadržava zbog slučaja Velike Britanije. Ustav u toj zemlji čine više pisanih dokumenata, ali i splet nepisanih običajnih odredaba (ustavne konvencije) koje su nastale u engleskoj ustavnoj povesnici i potom proširene na celu zemlju. lako ne uživaju nikakvu sudsku zaštitu, ustavni konvencije smatraju se obaveznim i upravo menjaju smisao nekih starih pisanih odredaba, koje su se, kao puka forma, do danas održale. Zbog vrlo velike uloge običaja u ustavnom pravu te zemlje kaže se da je britanski ustav nepisan, za razliku od ostalih koji su, po pravilu, pisani. Po obliku razlikuju se još kodifikovani i nekodfikovani ustavi. Prvi su oni čije su norme sakupljene u jedan dokument i takve ustave ima većina savremenih država. Nekodifikovani ustav je ustav sadržan u više različitih zakonskih akata. U 19. veku je takav ustav imala Francuska treća republika, a danas ga ima Izrael. Takav ustav imala je i državna zajednica Srbija i Crna Gora, sastavljen od dve ustavne povelje.

18

[email protected]

Pored navedenih, moguće su i druge podele ustava, kao što su, na primer, podele po ideološkim kriterijumima (na ustave kapitalističkih i komunističkih zemalja, na ustave liberalnih i neslobodnih zemalja i slično). Uzimajući kao kriterijum odnos ustava prema društvenoj stvarnosti, neki dele ustave na normativne (realne ili ustave-bilanse) i nominalne (nerealne ili ustaveprograme). Konačno, prema kriterijumu trajnosti, ustavi se mogu podeliti na stabilne i nepostojane. Pored naših ustava u doba socijalizma, koji su se menjali na otprilike desetak godina, navodi se slična praksa zemalja Latinske Amerike. Tamošnjih dvadesetak država je od sticanja nezavisnosti do kraja 20. veka donelo oko 260 ustava, od čega je Brazil imao osam, a Venecuela čak 25 ustava. S tim u vezi, a imajući u vidu i podelu ustava na čvrste i meke, može se postaviti pitanje kakvi treba da budu ustavi da se ne bi često menjali? Načelno, ustav ne treba da bude toliko teško promenljiv da koči razvoj društva. Tvorci francuske Deklaracije prava čoveka i građanina, koja je usvojena kao prvi deo Ustava od 1793. godine, zapisali su u njenom članu 28. sledeće: „Narod uvek ima pravo da pregleda, popravlja i menja svoj ustav. Ni jedno pokoljenje ne može potčiniti svojim zakonima buduća pokoljenja". S druge strane, ustav ne treba da bude ni takav da ga je moguće menjati kao običan zakon, zavisno od promenljive volje i potreba trenutnih nosilaca vlasti. Takav ustav i ne bi bio ustav jer ne bi ograničavao nosioce vlasti. Dobar ustav treba da bude okrenut budućnosti (da omogućuje društveni razvoj), ali i istovremeno da bude realan, a ne neki dalekosežni program za utopijsku budućnost (kakvi su bili, na primer, socijalistički ustavi). Upravo nerealnost i utopijski karakter ustava mogu biti razlog za njegovo često menjanje (i kršenje). Uspešnost ustava, dakle, podrazumeva ispunjenje dva zahteva koja nije lako pomiriti. S jedne strane, oni treba da budu dovoljno fleksibilni da bi se u okviru šireg obrasca koji daju mogle odvijati promene i napredak društva. S druge strane, ta fleksibilnost mora da podrazumeva otežani postupak za menjanje ustava, jer, kako jedan američki autor (Endrju Hejvud) s pravom primećuje, „ustavi koji su beskonačno fleksibilni, uopšte nisu ustavi." 5. Promena ustava Za donošenje prvog ustava u nekoj zemlji ne postoje unapred propisana pravila, jer takvih pravila prosto nema. Ona se jedino mogu propisati ustavom. U tom smislu, ustavotvorac koji donosi prvi ustav slobodan je da originemo uredi ustavni poredak. Njegova je vlast tada u punoj meri neograničena i po tome suverena. On tada, po rečima opata Sjejesa, jednog od vodećih ideologa Velike 19

[email protected]

francuske revolucije, vrši ustanovljavajuću vlast — ustanovljava ustavni poredak. Izvan navedenog slučaja, donošenje svakog narednog ustava i njegova delimična promena potpadaju pod unapred propisana pravila. Ta pravila se propisuju u samom ustavu, obično u posebnom delu koji dolazi na kraj ustavnog teksta. Svrha je tih pravila da obezbede stabilnost ustavnog poretka i zaštite ustav od čestih promena koje bi mogle biti potaknute dnevno-političkim interesima nosilaca vlasti. S tim u vezi, treba se podsetiti podele ustava na čvrste i gipke, koja se izvodi prema načinu njihove promene. Već je rečeno da se ustav odlikuje i time što njegovo donošenje i promena potpadaju pod naročita pravila koja propisuju jednu drugačiju i težu proceduru od one koja vredi za donošenje i menjanje zakona. Ta pravila pretpostavljaju da se ustav može potpuno izmeniti i umesto njega doneti novi ustav (to je slučaj potpune ustavne revizije) ili izvršiti promena pojedinih delova, odnosno odredaba ustava (to je delimična revizija), ali samo od strane u ustavu označenog organa i u postupku koji je propisan Ustavom. Sa stanovišta postupka (načina promene) totalna i delimična ustavna revizija potpadaju pod ista pravila. Svaka promena ustava se mora, dakle, izvesti u naročitom postupku, koji sam ustav predviđa i to je ono što ga odlikuje i odvaja od običnog zakona. U načelu, postupak delimične ili potpune promene ustava može da bude manje ili više otežan (u odnosu na zakonodavni postupak). Ustavna praksa poznaje čitavu lepezu rešenja o tom pitanju. Postupak promene ustava ne mora se poklopiti s onim postupkom koji je važio za donošenje ustava. Na primer, Ustav Austrije je donela ustavotvorna skupština, ali sam ustav ne predviđa nov saziv tog organa za sopstvenu promenu. Redovna skupština je ovlašćena da menja ustav, ali u posebnom postupku. Slično je i u SAD. Ustavotvorna skupština je 1787. godine donela ustav, čijim se promenama pristupilo više puta, ali ni jednom uz pomoć sazivanja tadašnjeg ustavotvornog organa. Po pravilu, vlast menjanja ustava (reviziona vlast) daje se zakonodavnom organu (parlamentu), a u nekim slučajevima zahteva se i učešće narodne volje (obavezni ili fakultativni referendum) ili se reviziona vlast daje naročitom ustavotvornom organu. Kada se reviziona vlast daje isključivo parlamentu, obično se zahteva da odluku o promeni ustava parlament donese na jedan od sledećih načina: kvalifikovanom većinom (na primer, dvotrećinskom većinom), putem dva uzastopna glasanja (u određenom vremenskom razmaku) ili u dva različita saziva.

20

[email protected]

Učešće narodne volje u reviziji ustava moguće je u obliku fakultativnog ili obaveznog referenduma. U prvom slučaju, parlament usvaja akt o promeni ustava i potom ima pravo da taj akt, ako tako odluči, iznese na potvrdu biračkom telu. U drugom slučaju, akt o promeni ustava koji je usvojio parlament mora se izneti na referendum, jer tu fazu u donošenju akta o promeni ustava kao obaveznu predviđa sam ustav. Kao naročiti ustavotvorni organ koji se obrazuje isključivo za donošenje odluke o promeni ustava, ima se u vidu ustavotvorna skupština ili konstituanta. Ona se bira samo za tu svrhu i po donošenju akta o promeni ustava njena funkcija prestaje. Postupak za promenu našeg Ustava uređen je u posebnom, devetom delu Ustava (Promena ustava, čl. 203. do 205). Postupak se sastoji od (1) podnošenja predloga za promenu Ustava i (2) odlučivanja o samom aktu o promeni Ustava. 1) Predlog za promenu Ustava mogu podneti najmanje jedna trećina od ukupnog broja narodnih poslanika, predsednik Republike, Vlada ili najmanje 150.000 birača (ovlašćeni predlagači). O predlbgu odlučuje Narodna skupština dvotrećinskom većinom. Ako Narodna skupština usvoji predlog, pristupa se izradi akta o promeni Ustava ili njegovom razmatranju (u zavisnosti od toga da li je predlagač već podneo takav akt ili nije). 2) U drugoj fazi odlučuje se o samom aktu o promeni Ustava, a za donošenje takve odluke predviđena su dva različita puta. Koji će se put koristiti, zavisi od toga na koje se delove Ustava promene odnose. (1) Ako se promena odnosi na preambulu Ustava, načela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglašavanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili na sam postupak za promenu Ustava, onda je za usvajanje akta o promeni Ustava potrebno da taj akt najpre usvoji Narodna skupština dvotrećinskom većinom i da zatim on bude potvrđen na republičkom referendumu. Za razliku od toga, (2) promene koje se odnose na ostale delove Ustava usvaja Narodna skupština dvotrećinskom većinom, s tim što i ovde ona može odlučiti da usvojeni akt o promeni Ustava iznese radi potvrde na republički referendum. U prvom je slučaju referendum obavezan, a u drugom fakultativni. U oba slučaja, promena Ustava smatra se potvrđenom na referendumu ako za akt o promeni Ustava glasa većina izašlih birača. Potom, Narodnoj skupštini ostaje još da proglasi usvojenu promenu Ustava.

21

[email protected]

Pored toga, u članu 204. izričito je propisano da Ustav ne može biti promenjen za vreme ratnog ili vanrednog stanja. Svrha je ove zabrane da se očuva ustavnost od autokratskih izazova kojih može biti više u neredovnim nego u redovnim vremenima. Opisani postupci za promenu ustava, ma koliko teški, najčešće se poštuju i kada je to slučaj govorimo o pravnoj ili formalnoj reviziji ustava. Događa se ipak da ustav bude menjan i bez poštovanja propisane procedure i tada govorimo o faktičkoj reviziji ustava ili o revolucionarnoj promeni ustava. 1) Kod faktičke revizije ustava radi se o promeni pojedinih odredaba ustava putem ustavnih običaja, sudske prakse ili zakona. Ustavnim običajima se menjaju pojedina rešenja ustava tako što se u praksi formiraju ponašanja drugačija od onih u Ustavu. Slično tome, kada sudovi imaju ovlašćenje da tumače Ustav, oni mogu da svojim odlukama izmene pojedine odredbe ustava. Konačno, promena ustava putem zakona moguća je u onim sistemima koji ne poznaju ocenu ustavnosti zakona, pa se događa da zakon odstupa od ustava. 2) Kod revolucionarne promene ustava novi posednici vlasti, koju su osvojili revolucijom ili državnim udarom, donose ustav ne držeći se procedure propisane ranijim ustavom. Time se prekida ustavni kontinuitet, a takav je slučaj, na primer, bio sa Ustavom FNRJ od 1946. godine. 6. Ustav Republike Srbije od 2006. godine: donošenje, obeležja i sistematika Do novembra 2006. godine, u Srbiji je bio na snazi Ustav donet septembra 1990. godine. Taj ustav je donela ondašnja jednopartijska skupština-Skupština Socijalističke Republike Srbije, u vreme nasilnog rasturanja države SFRJ. U odnosu na ranije ustave starog poretka, taj ustav je sadržao mnoge novine i poboljšanja, ali je imao i brojne slabosti i nedostatke. Jamčio je društvenu svojinu kao oblik jednak drugim svojinskim oblicima, slabo je uređivao materiju ljudskih prava i sadržao je odredbe o svom odnosu prema Ustavu SFRJ. Te slabosti i okolnost da države SFRJ i njenog ustava više nema bile su povod neuspešnim brojnim pokušajima opozicije da izdejstvuje ustavnu reviziju pod režimom Miloševića. Međutim, tek posle demokratskih promena od oktobra 2000. godine ustavna revizija je uvršćena u dnevnii red srpskog parlamenta. 22

[email protected]

Uprkos tome, od tada pa sve do septembra 2006. godine, izgledalo je kao da je Srbija još uvek daleko od novog ustava. Tom zastoju bilo je više uzroka. Izborna koalicija nazvana Demokratskom opozicijom Srbije (skraćeno DOS), koja je odnela ubedljivu pobedu na izborima u Srbiji decembra 2000. godine, bila je sastavljena od 18 stranaka. Neminovno raslojavanje te koalicije, koje je usledilo relativno brzo, učinilo je gotovo nemogućim da u parlamentu bude postignuta dvotrećinska većina za predlog novog ustava. Ustav od 1990. godine je, naime, predviđao dva teško ostvariva uslova za svoju promenu. Akt o promeni ustava trebalo je da bude najpre usvojen glasovima dve trećine poslanika, a zatim potvrđen na referedumu i to većinom glasova od ukupnog broja upisanih birača. U nameri da zaobiđe navedene teške uslove, većina u Narodnoj skupštini koja je podržavala Vladu usvojila je aprila 2003. godine, zakon po kome je za usvajanje akta o promeni ustava dovoljna većina od ukupnog broja poslanika umesto dvotrećinske većine. Ublažen je i uslov za potvrđivanje akta na referendumu, tako što je predviđeno kao dovoljno da na referendum izađe više od polovine birača i većina od njih glasa za ustav. Legitimnost tog zakona bila je dvostruko sporna. Donet u vreme vanrednog stanja, koje je uvedeno posle ubistva premijera Zorana Đinđića (12. marta 2003), zakon je predstavljao očigledan pokušaj uzurpacije ustavotvorne vlasti od strane zakonodavne. Iz tih razloga je ovaj zakon stavljen ad acta. Potom je Vlada izašla u javnost sa svojim nacrtom ustava (2004), a uskoro je javnosti bio predstavljen i model ustava koji je, na poziv predsednika Republike Srbije, izradila jedna ekspertska grupa. U tom momentu već je postojalo desetak drugih modela koje su izradile pojedine političke stranke, ne vladine organizacije i pojedinci. Na tekstu novog ustava radila je i Ustavna komisija Narodne skupštine, ali se u njenom radu nije napredovalo. Referendum o nezavisnosti Crne Gore od 21. maja 2006, godine i činjenica da je Srbija postala samostalna država, a zatim i intenziviranje pregovora o konačnom statusu Kosova i Metohije, uticali su na ubrzanje priprema za donošenje ustava. Po „dobrom” srpskom običaju, tekst ustava je posle skoro šest godina oklevanja skrojen na brzinu i takoreći bez valjane pravne redakcije dospeo u skupštinu gde je odmah usvojen. Narodna skupštinaje 30. septembra usvojila dvotrećinskom većinom Ustav, a zatim je on konačno bio usvojen na republičkom referendumu 28. i 29. oktobra. Prema zvaničnim podacima, za novi ustav glasalo je 53,04% od ukupnog broja građana Srbije sa biračkim pravom. Na osnovu takve odluke građana, Narodna skupština je svečano proglasila Ustav 8. novembra 2006. godine. 23

[email protected]

U toku referendumske kampanje, kao kvaliteti novog Ustava isticana su u prvi plan sledeća dva: 1) unošenje u ustavni tekst nedvosmislenog opredeljenja o tome da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije i 2) ustavnopravno zaokruživanje Srbije kao suverene i samostalne države i njeno jasno opredeljivanje za pripadnost evropskim principima i vrednostima. Često je isticano i da ovim ustavom Srbija posle 103 godine (tj. računajući od Ustava donetog 1903. godine) konačno dobija ustav kao samostalna država i okončava gotovo devet decenija dugi period različitih oblika državnog suživota sa drugim narodima na ovim prostorima. Nezavisno od izvesnih pravnotehničkih mana, pa i velike sličnosti najvećeg broja rešenja o organizaciji vlasti sa prethodnim ustavom, činjenica je da Ustav od 2006. godine predstavlja jedan moderan ustav koji je po nizu svojih rešenja (ne i svih!) na visini zadatka. To, ipak, ne znači da nisu moguća i potrebna njegova poboljšanja. Prema obimu, kao formalnom obeležju, ovaj Ustav sa svojih 206 članova dolazi među ustave srednje dužine. S tim u vezi, obično se navodi da je Ustav SAD jedan od najkraćih na svetu (sa svega sedam članova i 27 amandmana, pri čemu su članovi tog ustava prilično opširni i podeljeni u 21 odeljak), a na drugoj strani za najduže ustave na svetu smatraju se ustavi Indije od 1949. godine (395 članova) i Brazila od 1988. godine (245 članova plus 200 prelaznih odredaba), ali je duži od njih bio Ustav SFRJ od 1974. godine, sa svojih 406 članova. Novi ustavi pojedinih latinskoameričkih zemalja su još duži: Ustav Bolivije ima 411 članova, a Ustav Ekvadora 444 člana. Prema sadržinskom merilu, Ustav od 2006. godine ukazuje se kao standardan, jer se zadržava na uređivanju svih onih pitanja koja čine ustavnu materiju. On, dakle, uređuje sve bitne principe o organizaciji vlasti i ljudskim pravima, s tim što su neka od pitanja ostala nedovoljno, a druga preterano detaljno uređena. Pisci ovog akta izgleda da nisu u tome uspeli da nađu pravu meru. Što se tiče rasporeda ustavne materije u odgovarajuće celine (sistematike ustava), Ustav poštuje uobičajene standarde u tome. On ima kraću preambulu i normativni deo raspoređen u 10 delova. U preambuli se podvlači da građani Republike Srbije donose Ustav polazeći od: 1) „državne tradicije srpskog naroda i ravnopravnosti svih građana i etničkih zajednica u Srbiji" i 2) „od toga da je Pokrajina Kosovo i Metohija sastavni deo teritorije Srbije, da ima položaj suštinske autonomije u okviru suverene države Srbije i da iz takvog položaja Pokrajine Kosovo i Metohija slede ustavne obaveze svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji u svim unutrašnjim i spoljnim političkim odnosima". 24

[email protected]

Preambula inače predstavlja deo ustava koji prethodi normativnom delu. Ona je neka vrsta kratkog uvoda u ustav (reč praeambulum u latinskom znači predgovor, uvod) i predstavlja svečanu izjavu političko-programske prirode. Preambule obično sadrže pozivanje na ciljeve koji se žele postići donošenjem ustava, ističu glavne principe na kojima se zasniva ustavno uređenje i imenuju donosioca ustava, kao i ističu posebne okolnosti u kojima se donosi ustav. U njima se često mogu naći isticanje privrženosti miru u svetu i ljudskim pravima i slične vrednosne orijentacije, kao i pozivanja na nacionalnu istoriju i tradiciju. Po pozivanju na istoriju je preambula Ustava Republike Hrvatske od 1991. godine među najdužima na svetu, jer se u njoj na čitave dve stranice teksta ređaju, počev od VII stoleća na ovamo, „povijesna zbivanja" koja bi građanima Hrvatske i svima u svetu trebalo da potvrde „tisućljetnu nacionalnu samobitnost i državnu opstojnost hrvatskoga naroda. Što se tiče pravne prirode preambule, postoje ustavi u kojima se izričito utvrđuje da ona čini sastavni deo ustava, čime se određuje njen obavezujući karakter. Kada to nije slučaj, postavlja se pitanje njene pravne prirode. Po jednom mišljenju, ona je samo politička izjava a ne pravna norma, pa i nema pravno obavezujući karakter. To mišljenje polazi od programskog, svečarskog i ideološkog karaktera preambule, kao i činjenice da ona fizički prethodi normativnom delu ustava. Na drugoj strani, smatra se da preambula ima pravno obavezujući karakter, jer se nalazi na početku ustava i njegov je najvažniji deo. Treće mišljenje, koje smatramo najprihvatljivijim, podvlači da u svakom pojedinom slučaju treba ispitati karakter preambule. Ona može da sadrži jasno pravilo ponašanja, kao što je to slučaj sa drugim stavom u preambuli našeg Ustava (koji utvrđuje obavezu svih državnih organa da zastupaju i štite državne interese Srbije na Kosovu i Metohiji), pa bi tada imala i pravno obavezujući karakter. Za razliku od toga, u preambuli ne moraju biti formulisana pravila ponašanja, pa bi ona tada bila samo politička izjava (neka vrsta tzv. mekog prava soft law), Njena uloga je u tom slučaju da služi prilikom utvrđivanja smisla pojedinih normi ustava, da predstavlja orijentir prilikom tumačenja normativnog dela ustava (kao čvrstog prava - hard law). Normativni deo ustava predstavlja glavni i obavezni deo svakog ustava, jer je ustav pravni akt par excellence. U tom delu ustava sadržane su pravne norme o organizaciji vlasti i ljudskim pravima, o onome što čini ustavnu materiju. Pravne norme se formulišu u članovima, koji mogu da sadrže jednu ili više pravnih 25

[email protected]

normi. Kada se u jednom članu formuliše dve ili više normi, kao i kada se jedna norma razrađuje, onda se u takvom članu nalaze dva ili više stavova, a stavovi se mogu dalje deliti u tačke i alineje. Članovi mogu da budu označeni naslovima, koji kratko izražavaju njihovu sadržinu i takav se naslov naziva rubrum. Više članova koji uređuju jedno ili slična pitanja grupišu se u glave, odeljke i delove ustava. Naš Ustav ima sledeće delove: 1. Načela Ustava, 2. Ljudska i manjinska prava i slobode, 3. Ekonomsko uređenje i javne finansije, 4. Nadležnost Republike Srbije, 5. Uređenje vlasti, 6. Ustavni sud, 7. Teritorijalno uređenje, 8. Ustavnost i zakonitost, 9, Promena Ustava, i 10. Završna odredba. Posle normativnog dela ustava mogu postojati dodaci i prilozi ustavu, u kojima se detaljnije razrađuju pojedine odredbe ustava i oni imaju istu pravnu snagu kao i normativni deo ustava. Izdvajaju se radi rasterećenja ustavnog teksta, a u njima mogu biti, na primer, precizirane nadležnosti savezne države i država članica, sastav domova parlamenta, opisi teritorije država članica i slična pitanja (dodaci i prilozi se češće sreću u ustavima bivših britanskih kolonija). Amandmani predstavljaju sastavne delove ustava u slučaju kada su prihvaćeni kao posebna tehnika za dopunjavanje ili izmene pojedinih delova ustava. Njima se, dakle, mogu uređivati pitanja koja uopšte nisu u ustavu uređena (dopuna ustava) ili vršiti izmena pojedinih ustavnih normi (izmena ustava). Pošto se donose naknadno, tj. posle donošenja ustava, dodaju se na kraju ustavnog teksta i čine sastavni deo ustava. Imaju istu pravnu snagu kao i norme ustava i donose se po postupku predviđenom za promenu ustava. Već je pomenuto da je Ustav SAD dopunjen i menjan sa 27 amandmana u toku više od dva veka njegovog važenja. Kao negativan primer za preterano intervenisanje putem amandmana u prvobitni ustavni tekst može se navesti slučaj kratkotrajnih Ustava SFRJ od 1963. i 1974. godine (na prvi je bilo doneto 42, a na drugi 48 amandmana, kojima se uveliko narušavala prvobitna koncepcija ustava).

II. NAČELA I OSNOVNE INSTITUCIJE USTAVNOG PRAVA 1. Pojam i obeležja Republike Srbije Republika Srbija je članom 1. Ustava definisana kao „država srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive, zasnovana na vladavini prava i socijalnoj pravdi, načelima građanske demokratije, ljudskim i manjinskim pravima i slobodama i pripadnosti evropskim principima i vrednostima." Iz ove definicije mogu se izvesti kao osnovna sledeća tri obeležja Republike Srbije: prvo, ona je država sa republikanskim oblikom vladavine; drugo, titular suverenosti u Srbiji jeste 26

[email protected]

srpski narod zajedno sa svim građanima drugih nacionalnosti koji u njoj žive; i, treće, osnovne vrednosti na kojima se ona zasniva i kojima se njeni organi imaju da rukovode jesu vladavina prava i socijalna pravda, načela građanske demokratije, ljudska i manjinska prava i slobode i pripadnost evropskim principima i vrednostima. Navedena obeležja zaslužuju kraći komentar. 1) Republikanski oblik vladavine podrazumeva biranog predsednika kao Šefa države. Na odgovarajućem mestu biće reči o načinu njegovog izbora, ovlašćenjima i odgovornostima. Napomenimo ovde da ovakvo rešenje odražava kontinuitet sa oblikom vladavine uspostavljenim neposredno posle Drugog svetskog rata. Mada je u Srbiji sve do stvaranja prve jugoslovenske države (1918), kao i u toj prvoj jugoslovenskoj državi, postojao monarhijski oblik vladavine, ideja o eventualnom ponovnom uspostavljanju monarhije umesto republike nije u ovoj i protekloj deceniji imala relevantan broj pristalica. 2) Određenje Republike Srbije kao „države srpskog naroda i svih građana koji u njoj žive” saglasno je tradiciji poimanja narodne suverenosti. Takva je definicija rezultat uspešne i ne baš lako postignute kompromisne formule između dve varijante koje su bile postavljene kao oprečne i gorljivo branjene tokom pripremanja ustava: dok su jedni smatrali da Srbiju treba definisati kao državu srpskog naroda, drugi su isključivo bili za definiciju Srbije kao države njenih građana. Prva je definicija loše primana od građana Srbije koji ne pripadaju srpskom narodu, a druga formulacija korišćena je u našem ranijem ustavu (iz 1990. godine), čijim je članom 1. Republika Srbija bila definisana kao „demokratska država svih građana koji u njoj žive, zasnovana na slobodama i pravima čoveka i građanina, na vladavini prava i na socijalnoj pravdi”. Ta formulacija, međutim, ne kazuje ništa, jer država inače ne može pripadati bilo kome drugom do njenim građanima. 3) Osnovne vrednosti na kojima se država zasniva kao sastavni deo definicije Republike Srbije (vladavina prava, socijalna pravda, načela građanske demokratije, ljudska i manjinska prava i slobode i pripadnost evropskim principima i vrednostima), kao što se može videti, predstavljaju skup onih vrednosti kojima teži većina modernih demokratskih država. Smisao njihovog nabrajanja u definiciji države jeste u tome da ona obavezuju kao temeljna načela i usmerenja za vođenje politike i delovanje zakonodavca i drugih državnih organa. Kao takva, ona su uopštena i pre mogu ostati sa političkom nego pravnom sadržinom, naročito kad ih ustavotvorac bliže ne razrađuje u samom ustavu. Ovo je drugo inače teško učiniti sa promenljivim skupom „evropskih principa i vrednosti”, za koja nije uvek jasno šta tačno obuhvataju i koji smisao imaju, uprkos nespornoj potrebi i faktičkoj nužnosti da se Srbija izgrađuje kao moderna demokratija evropskog prostora kome jedino i pripada. 27

[email protected]

2. Državna teritorija i državni simboli Republike Srbije Teritorija Republike Srbije je Ustavom određena kao jedinstvena i nedeljiva, a granica Republike Srbije kao nepovrediva (Član 8. st. 1. i 2). Takvo određenje je u skladu sa široko prihvaćenim ustavnim načinom određenja državne teritorije (načelo integriteta i nepovredivosti državne teritorije). Dodatno i dosledno tome, utvrđeno je da se granica Republike Srbije može promeniti samo po postupku predviđenom za promenu Ustava. Mogućnost menjanja državne granice na taj način upravo osnažuje stav o njenoj nepovredivosti bilo kojim drugim putem. Republika Srbija je unitarno uređena država, u čijem teritorijalnom uređenju postoje autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave (opštine, gradovi i grad Beograd) kao teritorijalne zajednice i oblici teritorijalne decentralizacije. Autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave izraz su prava građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu, koje im Ustav garantuje i kojim je, uz to, ograničena državna Vlast (član 12). To pravo građana podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti. Teritorijalnom uređenju je posvećen i poseban deo Ustava (sedmi deo, čl. 176. do 193), u kome se detaljnije razrađuje načelo pokrajinske autonomije i lokalne samouprave. Pošto se ta pitanja izlažu detaljno na drugom mestu, napomenimo ovde samo još to da se teritorija autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave određuje zakonom, s tim što se teritorija autonomnih pokrajina ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, dok promeni teritorije jedinice lokalne samouprave prethodi savetodavni referendum na teritoriji te jedinice (član 182. stav.4. i član 188. stav 3. Ustava). Kao i druge države, Republika Srbija ima svoje državne simbole (insignije): grb, zastavu i himnu (član 7. Ustava). Za državni grb je u Ustavu rečeno da se koristi kao Veliki grb i kao Mali grb, za zastavu da postoji i da se koristi kao Narodna zastava i kao Državna zastava, a za himnu da ona jeste svečana pesma „Bože pravde”. Izgled i upotreba grba, zastave i himne, uređuju se zakonom. Zakon o izgledu i upotrebi grba, zastave i himne Republike Srbije donet je 2009. godine. U posebnom članu Ustava (član 9) utvrđeno je da je Beograd glavni grad Republike Srbije, iz čega sledi da su u njemu sedišta državnih organa, izuzev 28

[email protected]

onih koji su detaširani ili čiji su delovi detaširani u druga mesta (dekoncentracija). Položaj grada Beograda, kao glavnog grada i kao jedinice lokalne samouprave, uređuje se zakonom o glavnom gradu i njegovim statutom (član 189. Stav 5).

3. Državljanstvo Republike Srbije Kao jedno od osnovnih prava svakog čoveka, pravo na državljanstvo garantovano je najvažnijim međunarodnim dokumentima. Članom 15. Univerzalne deklaracije o pravima čoveka (1948) utvrđeno je da svako ima pravo na jedno državljanstvo i da niko ne sme biti samovoljno lišen državljanstva niti prava da promeni državljanstvo. U članu 24. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima (1966) utvrđeno je, kao jedno od prava deteta, i pravo svakog deteta na državljanstvo. Svrha je ovih garantija u izbegavanju situacija apatridije i bipatridije kao nepoželjnih i neredovnih. Državljanstvo predstavlja poseban pravni odnos javnopravnog karaktera koji se uspostavlja kao lična veza između fizičkog lica i države. U pitanjuje dvostrani odnos, jer iz njega proizlaze međusobna prava i obaveze, tj. prava i obaveze građana prema državi i prava i obaveze države prema njima. Za državljanstvo se često kaže da predstavlja odnos redovnog i trajnog karaktera. Redovan je po tome što se odsustvo državljanstva (apatridija) i posedovanje više od jednog državljanstva (bipatridija) pojavljajuju kao izuzeci, a trajan po tome što se obično zasniva rođenjem i retko se kasnije menja. Inače, pravni poredak jedne zemlje je u celini važeći za domaće državljane, dok za strance (tj. strane državljane) i lica bez državljanstva (apatride) mogu da važe određena ograničenja u pravima, kao i u pogledu utvrđivanja određenih obaveza (koje se mogu nametnuti samo domaćim državljanima). Postoje i određena prava koja se garantuju samo strancima (npr. pravo na azil). Na izloženim postavkama bazirana su i rešenja našeg Ustava. U njegovom članu 38. najpre se utvrđuje da sticanje i prestanak državljanstva Republike Srbije uređuje zakon. Zatim se državljanima Republike Srbije garantuje da ne mogu biti proterani, ni lišeni državljanstva ili prava da ga promene. Konačno, posebnim stavom navedenog člana priznaje se princip ius soli, prema kome dete rođeno u Republici Srbiji ima pravo na državljanstvo Republike Srbije, ako nisu ispunjeni uslovi da stekne državljanstvo druge države.(O materiji državljanstva, uključujući načine sticanja i prestanka državljanstva, izlaže se detaljnije u upravnom pravu). 29

[email protected]

Novi Ustav, za razliku od onog iz 1990. godine, ne izjašnjava se o izručenju (ekstradiciji) domaćih državljana drugim državama. Iz toga sledi da je izručenje moguće, očigledno u skladu sa međunarodnim obavezama zemlje. Novi Ustav Crne Gore (2007) sadrži o tom pitanju sledeću odredbu: „Crnogorski državljanin ne može biti prognan niti izručen drugoj državi, osim u skladu sa međunarodnim obavezama Crne Gore” (Član 12. stav 3). Kao jednu od novina, Ustav izričito ustanovljava načelo zaštite domaćih državljana i Srba u inostranstvu (Član 13). S jedne strane, Republika Srbija ima obavezu da štiti prava i interese svojih državljana u inostranstvu. S druge strane, kada se radi o onom delu srpske dijaspore koji ne poseduje državljanstvo Republike Srbije, rečeno je da Republika Srbija ima obavezu da razvija i unapređuje odnose Srba koji žive u inostranstvu sa matičnom državom. U red posebnih načela Ustava uvršćeno je i načelo o položaju stranaca (Član 17), Oni, u skladu sa međunarodnim ugovorima, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije. Svojinska prava stranaca (tj. stranih fizičkih i pravnih lica) i njihov položaj na tržištu uređuju se u delu Ustava o ekonomskom uređenju. 4. Jezik i pismo u službenoj upotrebi U Republici Srbiji u službenoj upotrebi su srpski jezik i ćirilično pismo, a službena upotreba drugih jezika i pisama uređuje se zakonom, na osnovu Ustava (član 10). Ovo praktično znači da se zakonom može urediti da na pojedinim područjima Srbije (na kojima žive nacionalne manjine u znatnijem broju) bude u službenoj upotrebi i drugi jezik i pismo, pored srpskog jezika i čiriličnog pisma. Naime, članom 79. Ustava, kao jedno od prava pripadnika nacionalnih manjina, utvrđeno je njihovo pravo na to „da u sredinama gde čine značajnu populaciju" postupak pred državnim organima, organizacijama kojima su poverena javna ovlašćenja, organima autonomnih pokrajina i lokalne samouprave bude vođen i na njihovom jeziku. To je rešenje u skladu sa Okvirnom konvencijom za zaštitu nacionalnih manjina, koju je Srbija ratifikovala. Pod službenom upotrebom jezika i pisama smatra se upotreba jezika i pisama u radu državnih organa, organa autonomnih pokrajina, opština i gradova, kao i javnih službi i drugih organizacija koje vrše javna ovlašćenja. To se odnosi na vođenje sudskih, upravnih i drugih postupaka u kojima se ostvaruju prava, dužnosti i odgovornosti građana i pravnih lica, na međusobno komuniciranje organa i organizacija, vođenje propisanih evidencija i izdavanje javnih isprava,

30

[email protected]

na ispisivanje naziva mesta, ulica, firmi i drugih javnih natpisa, na ispisivanje obaveštenja i upozorenja za javnost i slično. Činjenica da se sudski i upravni postupci vode samo na službenom jeziku (jezik postupka) ne može da stoji u suprotnosti sa pravima onih koji ne poznaju jezik postupka. U tom cilju su članom 199. Ustava utvrđene dve posebne garantije: (1) da svako ima pravo da koristi svoj jezik u postupku pred sudom, drugim državnim organom ili organizacijom koja vrši javna ovlašćenja, kada se rešava o njegovom pravu ili obavezi; i (2) da neznanje jezika na kome se postupak vodi ne sme biti smetnja za ostvarivanje i zaštitu ljudskih i manjinskih prava. Ovome treba dodati i posebne garantije prava lica lišenog slobode, među kojima je i obaveza državnog organa koji sprovodi lišenje sÌobode da takvo lice odmah, i to na jeziku koji ono razume, obavesti o razlozima lišenja slobode, optužbi koja mu se stavlja na teret i njegovim pravima (član 27. stav 2. Ustava). 5. Načelo narodne (građanske) suverenosti Ideja narodne suverenosti često se vezuje uz ime žana Zaka Rusoa, mada je ona postepeno razvijana još u okviru škole prirodnog prava i potom u delima Džona Loka, Šarla Monteskjea i drugih pisaca. Ona je značila odbacivanje starog mita o suverenosti kao pojma u kome se identifikuju država kao nosilac suverene vlasti. Suverenost, dakle, leži u narodu, pa od naroda mora poticati sva vlast u državi. Narodu stoga pripada pravo da neposredno vrši vlast ili da izabere svoje predstavnike koji će vladati u skladu sa dobijenim mandatom, a u oba slučaja narodna suverenost ne znači ništa drugo do zahtev za demokratskom vladavinom i poštovanjem prava i sloboda čoveka. Upravo na tim idejama zasnivaju se američka Deklaracija o nezavisnosti (1776) i francuska Deklaracija prava čoveka i građanina (1789), kao dokumenti koji su prethodili prvim pisanim ustavima. Narod je nosilac suverenosti u tom smislu što od njega potiče vlast u državi i što on tu vlast ređe vrši neposredno, a češće preko svojih predstavnika. Narod u oba slučaja znači biračko telo — građane sa biračkim pravom, a narodnoj suverenosti logično odgovaraju opšte i jednako pravo glasa i demokratski režim vladavine. Većina modernih ustava i polazi od ideje narodne suverenosti, određujući narod, naciju ili građane kao nosioce suverenosti. U našem Ustavu utvrđuje se da suverenost potiče od građana koji je vrše referendumom, narodnom inicijativom i preko svojih slobodno izabranih predstavnika, kao i da nijedan državni organ, politička organizacija, grupa ili pojedinac ne može prisvojiti suverenost od građana, niti uspostaviti vlast mimo slobodno izražene volje građana (član 2). 31

[email protected]

Kao što se može videti, Ustav jasno podvlači da se pravo građana na učešće u vršenju vlasti ostvaruje na dva osnovna načina: neposredno (putem referenduma i narodne inicijative) i posredno (preko izabranih predstavnika). Prvi način daje neposrednu, drugi posrednu, a njihova kombinacija poluneposrednu demokratiju. Puna neposredna demokratija postoji kada svi građani vrše zakonodavnu vlast, bez obrazovanja posebnog zakonodavnog organa. Takav oblik demokratije postojao je u staroj Atini u V i IV veku pre nove ere. U savremeno doba, međutim, tako nešto je teško zamislivo i u tehničkom smislu je neizvodljivo, ne samo na državnom nivou, već i u lokalnim zajednicama koje su postale mnogoljudnije. Zbog toga su čisti oblici neposredne demokratije očuvani u današnje vreme kao „istorijski kurioziteti" jedino u malim švajcarskim kantonima i seoskim opštinama švajcarske, SAD i još nekih zemalja. Kao jedan od modaliteta za prevazilaženje tehničke strane ovog problema (tj. nemogućnosti okupljanja velikog broja građana na jednom mestu), nudi se izlaz u elektronskim debatama i elektronskom glasanju. Takva vrsta debate i glasanja mogla bi, prema izvesnim viđenjima, da bude supstitucija klasičnim okupljanjima građana na skupštine i da osnaži neposrednu demokratiju. Na takvim idejama sprovode se eksperimenti u švajcarskim kantonima Ženeva, Cirih i Nojšatel od 2003. godine. Elektronsko glasanje se odvija posle debate, putem elektronskih glasačkih listića, koje birači šalju izbornim komisijama, a primećuje se da glavnu brigu izaziva problem obezbeđenja sigurnosti procedure (tj. zaštite tajnosti glasanja sprečavanja zloupotreba). Posredna ili predstavnička deomokratija je u novovekovnoj državi postala glavni oblik demokratije. Ona svodi građane na birače, jer je njihovo učešće u vršenju vlasti vidljivo jedino u činu glasanja, u imenovanju onih koji će u njihovo ime da vrše vlast. Pri tom, birači nemaju dovoljna sredstva za efektivnu kontrolu rada predstavničkih organa. Još je Ruso nalazio da predstavnici naroda iskrivljuju narodnu volju (volju birača) i da vladaju u ime aristokratije (danas bi rekli u ime političkih i interesnih grupa), a ne u ime svojih birača i njihovih interesa. Time se otuđuje suverenitet od naroda. Rusoove kritike ponovo su postale aktuelne u prošlom veku, naročito zbog uočavanja izvesnih problema predstavničke demokratije, kakvi su pasivnost biračkog tela i teškoće u obezbeđenju legitimiteta. Stoga se nanovo pristupilo izgradnji ustanova poluneposredne demokratije u mnogim zemljama sveta. Poluneposredna demokratija postoji onda kada se u okviru predstavničke demokratije uvedu ustanove neposredne demokratije. Tim ustanovama se građanima omogućuje da neposredno učestvuju u vršenju vlasti, tako što se jedan broj najvažnijih pitanja rezerviše za njihovo neposredno odlučivanje (referendum) i, uz to, pruža im se mogućnost da budu aktivni u predlaganju odluka i utvrđivanju politike (narodna inicijativa). Predstavnički organ tada ne 32

[email protected]

može uopšte ili ne može bez učešća građana doneti odluke o onim pitanjima koja su rezervisana za građane. Uz to, građani dobijaju pravo da predlažu donošenje zakona i drugih odluka, da pokreću rešavanje pojedinih pitanja i učestvuju u realizaciji pojedinih odluka. Vlast tada mora da informiše građane o svom radu i odlukama koje namerava da donese i omogući im da postanu njeni partneri i kritičari. Osnovni i pravno najvažniji oblici učešća građana u vršenju vlasti jesu referendum i narodna inicijativa. Pored tih oblika, građani imaju pravo na peticiju i javnu kritiku, pravo da budu konsultovani o namerama organa Vlasti, kao i pravo da budu informisani o radu tih organa i da kontrolišu njihov rad. 6. Načelo podele vlasti Prihvatajući načelo podele vlasti kao jedno od osnovnih, naš Ustav u članu 4. utvrđuje da uređenje Vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, zatim da se odnos između tri grane vlasti zasniva na ravnoteži i međusobnoj kontroli, kao i da je sudska vlast nezavisna. Mada je podela vlasti jedno od starih demokratskih načela, možda nije suvišno da se ovde ukratko podsetimo nekih od njegovih elemenata, jer je ono kod nas uvedeno 1990. godine, posle poluvekovne primene njemu suprotnog načela jedinstva vlasti. Najopštije određeno, podela vlasti je takvo načelo za uređenje vlasti koje prvenstveno znači to da svaka grana državne vlasti treba da ima sopstvenog nosioca. Prema preovlađujućoj trijalističkoj (trojnoj) koncepciji o podeli vlasti, koju je utemeljio Monteskje, postoje tri državne funkcije, odnosno vlasti (zakonodavna, izvršna i sudska) i svaku od njih treba da vrše različiti organi vlasti. Zakonodavna vlast formuliše opšte pravna pravila i nju vrši parlament, uz eventualno učešće građana. Izvršna vlast ostvaruje konkretne i neposredne interese i ciljeve države i svojim aktima izvršava zakon, a nju vrše šef države i vlada sa upravom. Konačno, sudska vlast rešava sporove o primeni prava i nju vrše sudovi. Upravo takve uloge organa vlasti, uz dodatno apostrofiranje nosioca ustavotvorne vlasti i funkcije zaštite ustavnosti, bile su naznačene u pet stavova člana 9. Ustava od 1990. godine: „(1) Ustavotvorna i zakonodavna vlast pripada Narodnoj skupštini; (2) Republiku Srbiju predstavlja i njeno državno jedinstvo izražava predsednik Republike; (3) Izvršna vlast pripada Vladi; (4) Sudska vlast pripada sudovima; (5) Zaštita ustavnosti, kao i zaštita zakonitosti u skladu s Ustavom, pripada Ustavnom sudu.” 33

[email protected]

U pogledu značaja načela podele vlasti vredi pomenuti da su još autori francuske Deklaracije prava čoveka i građanina (1789) izrekli stav da društvo u kome nije sprovedena podela vlasti uopšte nema ustava, pa je podela vlasti po tome jedan od glavnih sastojaka svakog ustava. Zapravo, u iznetom stavu se, polazeći od Monteskjeove tvrdnje da poveravanje istom nosiocu zakonodavne i izvršne vlasti vodi despotizmu, insistira na podeli vlasti kao uslovu slobode. Bez podele vlasti nema, dakle, ni lične slobode, pa su ustav i podela vlasti nerazdvojni. Na tim idejama uređena je podela vlasti u Ustavu SAD od 1787. godine, a zatim i u nizu drugih ustava. Može se reći da je podela vlasti danas, uz manji broj izuzetaka, dominantna pojava u svetu. U primeni načela podele vlasti nastalo je više varijanti, koje se nazivaju sistemima organizacije vlasti. Pre kratkog osvrta na te sisteme, potrebno je dati dve napomene. Prvo, središno pitanje tih sistema jeste pitanje o odnosu između izvršne i zakonodavne vlasti i taj se odnos može različito uspostaviti. Kada se radi o sudskoj vlasti, njoj se u svim sistemima priznaje svojstvo samostalne i nezavisne vlasti, a njeno se vršenje organizuje tako da ona bude pod zakonom, ali da ostane nezavisna od zakonodavne i izvršne viasti. Drugo, podela vlasti ne znači mogućnost apsolutnog podvajanja nosilaca pojedinih funkcija vlasti, jer bi to opet moglo da vodi despotizmu i drugim lošim ishodima. Stoga podela vlasti uvek podrazumeva to da organi jedne vlasti u izvesnoj manjoj meri zalaze u poslove drugih, ali i još nešto važnije od toga: da postoje instrumenti za međusobno uravnotežavanje, ograničavanje i kontrolu organa vlasti (checks and balances). Parlamentarni sistem organizacije vlasti jeste sistem koji preovlađuje u svetu i koji se sreće u više podvrsta (dvostranački i višestranački, monistički i dualistički, nepojačani i pojačani). Njegovu glavnu odliku predstavlja odnos između Vlade i parlamenta: Vlada je nosilac izvršne vlasti, bira je parlament i ona opstaje dok uživa poverenje većine u parlamentu. S druge strane, Vlada ima pravo raspuštanja parlementa, koje obično vrši zajedno sa šefom države. U parlamentarnom sistemu postoji i šef države, koji ima manji udeo u izvršnoj vlasti, pa se kaže da je izvršna vlast dvoglava (bicefalna), jer je vrše dva organa. Na drugoj strani, predsednički sistem, naročito u njegovoj američkoj varijanti, počiva na krutoj podeli zakonodavne i izvršne vlasti, a ovu drugu u celini vrši predsednik kao inokosni organ biran od građana. Zbog toga se kaže da je izvršna vlast u predsedničkom sistemu jednoglava ili monocefalna. Postoji i mogućnost ukrštanja predsedničkog i parlamentarnog sistema: takav je slučaj bio u Vajmarskoj republici, a danas postoji i sa uspehom funkcioniše u Francuskoj (tzv. polupredsednički sistem). U novije vreme polupredsednički sistem je primenjen u većem broju zemalja, među kojima su Rusija, Ukrajina, 34

[email protected]

Poljska, Portugal i Rumunija. Ovaj se sistem odlikuje širim ovlašćenjima predsednika u polju izvršne vlasti i njegovim izborom od strane građana. U krilu parlamentarnog sistema nastao je i jedan specifičan sistem organizacije vlasti, koji se naziva konsocijativnim sistemom ili sistemom udeone vladavine (power sharing). Ovde se teži jednom pažljivijem deljenju vlasti među različitim društvenim i političkirn činiocima i takvi se sistemi grade za nehomogena društva. Razlog tome je u uviđanju da demokratsko načelo, shvaćeno kao bukvalna vladavina većine (51%), može u takvim društvima biti štetno po položaj manjina.

Pomenuti manji broj izuzetaka od načela podele vlasti tiče se zadržavanja suprotnog načela — načela jedinstva vlasti. I kod jedinstva vlasti se zakonodavna i izvršna vlast poveravaju različitim organima, ali ovde zakonodavni organ ima punu nadmoć nad izvršnim i radnju ovog drugog podređuje svojoj punoj volji, jer je on predstavništvo građana. To je skupštinski sistem organizacije vlasti, čije poreklo nalazimo još u Velikoj francuskoj revoluciji (1789) i njenom Ustavu od 1795. godine. Takav sistem već dugo vremena uspešno funkcioniše u Švajcarskoj (od 1848. godine), dok su se pokušaji primene skupštinskog sistema u drugim zemljama pokazivali manje uspešnim, uključujući tu i naš slučaj (1946-1990). Postoje, međutim, ozbiljno utemeljene tvrdnje prema kojima u švajcarskom sistemu prevlast ipak ima izvršna vlast, a ne skupština. Podela vlasti u našem Ustavu izvedena je u u okvirima obrasca parlamentarnog sistema. Nema elemenata za mišljenje da taj obrazac naginje polupredsedničkom. Postoje ipak nekoliko slabih rešenja ili odstupanja od obrasca parlamentarnog sistema, koja bi trebalo otkloniti zakonima, odnosno poštovanjem zakona, ili promenama Ustava, a koja se tiču prvenstveno vlasništva nad poslaničkim mandatorn, nedostatka kontrole nad finansiranjem političkih stranaka, nedovoljne međusobne kontrole i ravnoteže među organima vlasti, nedovoljne sudske nezavisnosti, slabe budžetske kontrole, napuštanja merit sistema u upravi (u korist ”sistema plena"), nepoštovanja sudskih odluka od strane organa vlasti, slabosti izbornog sistema i slično. Iste slabosti su istovremeno indikatori nedostataka u vladavini prava i utemeljenju ustavne države. Napomenimo na kraju i to da je upotreba izraza „podela vlasti" na izloženi način uobičajena, ali da se isti izraz koristi u još jednom značenju. Naime, osim njene podele na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, vlast se može deliti na još jedan način 35

[email protected]

(između različitih nivoa). Podela vlasti između različitih nivoa na kojima se ona vrši naziva se uspravnom ili vertikalnom podelom vlasti, a njena podela na zakonodavnu, izvršnu i sudsku naziva se horinzontalnom ili vodoravnom podelom vlasti. Vertikalna podela vlasti u ustavnom pravu obuhvata se pojmovima oblika državnog uređenja i teritorijalne decentralizacije. 7. Načelo vladavine prava, ustavnost i zakonitost Pored toga što je u definiciji Republike Srbije (Član 1. Ustava) rečeno da je ona država koja se zasniva na vladavini prava (i drugim u tom Članu navedenim vrednostima), načelu vladavine prava posvećen je i poseban Član Ustava. To je Član 3, u čijem se prvom stavu kaže da je vladavina prava osnovna pretpostavka Ustava i da počiva na neotuđivim ljudskim pravima. Drugi stav tog Člana glasi: „Vladavina prava se ostvaruje slobodnim i neposrednim izborima, ustavnim jemstvima ljudskih i manjinskih prava, podelom vlasti, nezavisnom sudskom vlašću i povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu. Navedeno ustavno određenje vladavine prava je znatno šire nego ono u Ustavu od 1990. godine, koji je vladavinu prava svodio na vladavinu ustava i zakona, tj. na vezanost vlasti (i svih drugih) ustavom i zakonom. Tu istu misao sadrži i citirana formulacija u članu 3. stav 2. in fine, kada utvrđuje da se vladavina prava ostvaruje „povinovanjem vlasti Ustavu i zakonu”. Taj uži pristup načelu vladavine prava bio je ispoljen i u tzv. „Žabljačkim ustavima” od 1992. godine: Ustavu SRJ i Ustavu Republike Crne Gore. Upravo je taj smisao vladavini prava bio i najpre dat u zemlji porekla — Engleskoj, gde se još u 17. veku tvrdilo da je kraljevska vlast potčinjena pravu (sudija Edvard Kouk). Istu je ideju podrazumevao i koncept pravne države u kontinentalnoj Evropi, koji je naročito insistirao na vezivanju uprave pravom. Pored povinovanja vlasti pravu koje treba da isključi arbitrerno vršenje vlasti, vladavina prava znači još barem dve bitne stvari: pravnu jednakost svih i sudsku zaštitu ljudskih prava koju pruža nezavisno sudstvo. Vladavina prava (Rule of Law) vremenom je postala bitna odlika pojma ustavne države i ona danas počiva na više posebnih načela i ustavnih garantija. U teoriji i uporednoj ustavnoj praksi, kao i u našem Ustavu, među načelima i garantijama vladavine prava ističu se: legitimnost vlasti (zahtev da vlast bude izabrana ustavnim putem na slobodnim i demokratskim izborima i da način njenog vršenja odobrava većina građana), podela vlasti, nezavisnost sudske vlasti, ustavna jemstva Ijudskih prava, ustavnost i zakonitost, jednakost svih pred zakonom, sloboda privređivanja i slična načela i garantije. Pošto je o značenju većine tih načela i garantija bilo ili će biti posebno reči, ostaje nam da ovde pod okrilje sadržaja vladavine prava jasno podvedemo one garantije tog načela koje se nalaze u okviru osmog dela Ustava (čl. 194. do 202), posvećenog ustavnosti i zakonitosti. 36

[email protected]

Ustavnost i zakonitost izražava formalnu stranu vladavine prava, jer ona prvenstveno znači saglasnost svih ponašanja i nižih pravnih akata sa ustavom i zakonom (načelo legaliteta). Kao što je rečeno, vladavina prava podrazumeva znatno više od toga: da pozitivnopravni poredak poseduje određene kvalitete, tj. da bude saglasan određenim načelima i da pruža određene garantije od zloupotreba vlasti. Prema Ustavu (čl. 194. do 197), ustavnost i zakonitost uključuje više važnih elemenata. Najpre, pravni poredak Republike Srbije je jedinstven, a Ustav je najviši pravi akt (suprematija ustava). Svi zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji moraju biti saglasni sa Ustavom i ne smeju biti u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorima i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava. Ti međunarodni ugovori i pravila takođe su deo domaćeg pravnog poretka, a za međunarodne ugovore se još utvrđuje da ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom. (O odnosu između unutrašnjeg i međunarodnog prava govori se posebno). Dalje, Ustav utvrđuje princip zakonitosti, izrekom da svi opšti akti niži od zakona moraju biti saglasni zakonu (podzakonski akti državnih organa, opšti akti organizacija koje vrše javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata i udruženja građana, kolektivni ugovori, statuti, odluke i svi drugi opšti akti pokrajina, opština i gradova). Da bi se hijerarhija domaćih opštih pravnih akata potpuno utvrdila, Ustav posebno sadrži i zahtev da svi opšti akti pokrajina, opština i gradova moraju biti saglasni njihovim statutima (tzv. princip statutarnosti). Objavljivanje zakona i drugih opštih akata pre njihovog stupanja na snagu takođe je podignuto na rang ustavne obaveze, s tim što je utvrđeno da se Ustav, zakoni i podzakonski opšti akti Republike Srbije objavljuju u republičkom službenom glasilu („Službeni glasnik Republike Srbije"), a statuti i opšti akti pokrajinskih i lokalnih organa u pokrajinskom, odnosno lokalnom službenom glasilu. Svi opšti akti stupaju na snagu najranije osmog dana od dana objavljivanja (vacatio legis — vreme u kome se subjekti mogu upoznati sa aktom). Po izuzetku, opšti akti mogu da stupe na snagu ranije (tj. u periodu kraćem od osam dana, obično danom objavljivanja) samo ako za to postoje naročito opravdani razlozi, utvrđeni prilikom njihovog donošenja. Zabrana retroaktivnosti jedan je od poznatih, ali ne uvek i poštovanih principa vladavine prava. Prema članu 197, zakoni i svi drugi opšti akti ne mogu imati povratno dejstvo, a izuzetno to mogu samo pojedine odredbe zakona ako to nalaže opšti interes utvrđen pri donošenju zakona. Za razliku od toga, odredba krivičnog zakona može imati povratno dejstvo samo ako je blaža za učinioca krivičnog dela.

37

[email protected]

Poseban član u ovom delu Ustava posvećen je principu zakonitosti uprave (član 198), koji se izražava najpre u zahtevu da svi pojedinačni akti i radnje uprave moraju biti zasnovani na zakonu, a zatim i u utvrđivanju pravila da su konačni upravni akti podložni preispitivanju njihove zakonitosti pred sudom u upravnom sporu. Izuzetak od ovog pravila (tj. isključenje upravnog spora) moguć je samo kad je u određenom slučaju zakonom predviđena drugačija sudska zaštita. Konačno, u delu Ustava o ustavnosti i zakonitosti sadržana su i naročita pravila o proglašavanju vanrednog i ratnog stanja i propisivanju mera odstupanja od Ustavom zajemčenih Ijudskih i manjinskih prava (čl. 200. do 202). O tome će biti posebno reči.

8. Načelo političkog pluralizma Počev od 1990. godine i raspada SKJ, kada je u Srbiji napušten dotadašnji jednostranački komunistički sistem, načelo stranačkog ili političkog pluralizma postaje sastavni deo našeg ustavnog uređenja. Ono je u samoj logici stvari, jer je vlast jedne partije uvek tiranija manjine nad većinom naroda (partija je tek jedan deo naroda i njeno ime se izvodi od latinske reči pars koja upravo znači deo celine). Pluralizam omogućuje konkurentsku ulogu političkih stranaka i njihovo nadmetanje za glasove građana, koji u ulozi birača periodično vrše izbor između više ponuđenih političkih programa. Inače, praksa da se u ustavima izričito utvrđuje uloga političkih stranaka vezana je za novije vreme, tj. za vreme posle Drugog svetskog rata. Stariji ustavi, za razliku od toga, ne sadrže posebne odredbe o političkim strankama (u njima se garantuje šira i opštija sloboda građana na udruživanje, koja obuhvata političko, sindikalno i drugo udruživanje). Uz to, u nizu zemalja postoje posebni zakoni o političkim strankama ili samo o njihovom finansiranju, dok se njihovo učešće na izborima uređuje izbornim propisima. Prema našem Ustavu, najpre se „jamči i priznaje uloga političkih stranaka u demokratskom oblikovanju političke volje građana" (član 5. stav 1). Gotovo identičnu odredbu nalazimo u nemačkom Osnovnom zakonu („političke stranke učestvuju u demokratskom oblikovanju volje naroda"), a slično tome, italijanski Ustav utvrđuje da političke stranke imaju za cilj da političkim sredstvima doprinose određivanju nacionalne politike, dok španski Ustav utvrđuje da one pomažu u oblikovanju i izražavanju volje naroda, kao i da su osnovni instrument 38

[email protected]

za političko učešće. Kada se radi o učešću stranaka u oblikovanju političke volje građana, možda je potrebno napomenuti da se to njihovo učešće, barem teorijski gledano, ostvarulje na taj način što one: (a) formulišu ciljeve razvoja društva, (b) pomažu u artikulaciji i objedinjavanju različitih interesa u društvu, i (v) doprinose političkom obrazovanju i mobilizaciji biračkog tela. Uz navedenu ulogu, stranke se nalaze u ulozi predstavnika volje građana i učestvuju u organizovanju i vršenju vlasti. Takođe, one regrutuju i obučavaju buduće političare. Njihova je uloga, dakle, trojaka. Što se tiče učešća stranaka u organizovanju i vršenju vlasti, to je činjenica koju su prihvatila sva savremena demokratska društva. Istovremeno, to je i glavni cilj osnivanja stranaka. One su, posle birača, najvažniji činilac izbornog procesa i njihovi predstavnici čine parlament, a stranke koje imaju većinu u parlamentu obrazuju vladu. Stranke u manjini obrazuju parlamentarnu opoziciju i imaju važnu ulogu da ograniče volju većine, koriguju i kritikuju njene poteze. U tom smislu se i kaže da su stranke prave mašine za osvajanje vlasti. S tim u vezi, naš ustavotvorac je utvrdio da „političke stranke ne mogu neposredno vršiti vlast, niti je potčiniti sebi" (član 5. stav 4. Ustava). Time se očigledno želelo da stane na put mogućnosti srastanja stranaka i države i pretvaranju države u instrument potčinjen ostvarivanju stranačkih ciljeva, tj. u partijsku državu. Sledeća stvar koja se u Ustavu uređuje jeste ta da je osnivanje političkih stranaka slobodno (član 5. stav 2), a ta sloboda inače proizlazi iz šireg prava na udruživanje, zajemčenog u članu 55. stav 1. Ustava. Prema toj odredbi, jamči se sloboda političkog, sindikalnog i svakog drugog udruživanja, kao i pravo da se ostane izvan svakog udruženja. Na osnovu tog prava, građani mogu da slobodno osnivaju poličke stranke, sindikalne organizacije i druge vrste udruženja koja nemaju političke i sindikalne, već neke druge ciljeve, kakvi su, na primer, humanitarni ciljevi, zaštita prirode i drugi ciljevi. Pravo na udruživanje spada u politička prava i garantovano je najvažnijim međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima (Univerzalnom deklaracijom o pravima čoveka, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima i Evropskom konvencijom o ljudskim pravima). Zbog različite prirode i uloge političkih stranaka i udruženja građana, njihovo osnivanje se uređuje posebnim zakonima (Zakon o političkim strankama i Zakon o udruženjima, oba iz 2009. godine). Pravo na udruživanje u političke stranke je šire od prava njihovog osnivanja, jer obuhvata dva povezana prava: pravo da se organizuje politička stranka i pravo da se pripada takvoj stranci. Socijalistički ustavi priznavali su samo drugo pravo, dok je prvo bilo izričito uskraćeno da bi se očuvao položaj jedine — komunističke stranke. Osnivanje političkih stranaka moguće je po dva sistema: sistemu prijave i sistemu odobrenja. Naš Ustav je prihvatio liberalniji sistem - sistem prijave. 39

[email protected]

Prema tom sistemu, politička stranka se osniva bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar stranaka koji vodi nadležni državni organ (član 55. stav 3). Suprotnost tom sistemu predstavlja sistem odobrenja, koji podrazumeva prethodnu dozvolu za osnivanje stranke. Loša strana tog sistema ogleda se u diskrecionoj moći državnih organa da uskrate odobrenje za osnivanje političke stranke, odnosno u ostavljanju prostora slobodne ocene u rukama državnih organa i mogućnosti njihovog uticaja na izged političke scene. Stranački sistem u Srbiji odlikovao se do nedavno mnoštvom stranaka, od kojih je većina bila minorna, a dobar deo pasivan. Da bi se "prečistio” ogromni spisak stranaka, Zakonom o političkim strankama (2009) propisano je da stranku može osnovati najmanje 10.000, a stranku nacionalne manjine najmanje 1.000 punoletnih i poslovno sposobnih građana. Postojeće stranke su bile obavezne da se preregistruju, pa je tako spisak od preko 600 stranaka sveden na nešto preko 70.

Osnivanje političkih stranaka u demokratskom društvu može biti ograničeno u pogledu ciljeva njihovog osnivanja. Prema našem Ustavu, političke stranke se ne mogu osnivati kao tajna i paravojna udruženja, već kao javna i nenaoružana udruženja sa političkim ciljevima (javnost bi podrazumevala i transparentnost koje uglavnom nema). Osim toga, Ustavom je zabranjeno osnivanje i delovanje stranaka koje je usmereno na nasilno rušenje ustavnog poretka, kršenje zajemčenih ljudskih i manjinskih prava ili izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje. Zabranu političke stranke koja bi tako delovala može izreći Ustavni sud (član 5. stav 3. i član 55. stav 4). Posebnim zakonom od 2009. godine su kod nas zabranjene manifestacije neonacističkih ili fašističkih organizacija i udruženja i upotreba naonacističkih ili fašističkih simbola i obeležja. Razlozi za zabranu stranaka mogu biti u pojedinim zemljama još obuhvatniji. Na primer, Ustavom Poljske zabranjuje se osnivanje političkih stranaka čiji su programi zasnovani na totalitarnim metodama i nacističkim, fašističkim ili komunističkim načinima delovanja. Slično tome, Osnovnim zakonom (Ustavom) SR Nemačke kao protivustavne kvalifikovane su stranke koje su po ciljevima i ponašanju svojih pristalica usmerene na podrivanje ili rušenje temelja slobodnog demokratskog poretka ili ugrožavanje opstanka zemlje. I pravo da se bude član političke stranke može se po izuzetku ograničiti. To se čini u pogledu građana koji zauzimaju određene državne funkcije ili obavljaju određene poslove u državnom aparatu. Takva ograničenja nisu nesaglasna međunarodnim dokumentima o ljudskim pravima, a njihova je svrha u očuvanju 40

[email protected]

političke neutralnosti nosilaca određenih državnih funkcija. Prema članu 55. stav 5. Ustava, ne mogu biti članovi političkih stranaka sudije Ustavnog suda, sudije, javni tužioci, Zaštitnik građana, pripadnici policije i vojske. Uz to je Zakonom o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije (2007) i pripadnicima tih službi zabranjeno članstvo u političkim strankama. Pored izloženih elemenata, pojedini ustavi sadrže načela o finansiranju stranaka, njihovoj organizaciji i još nekim pitanjima. Tako, portuglaski, mađarski i grčki ustavi predviđaju da će se finansiranje stranaka urediti zakonom, a nemački Ustav obavezuje stranke da javno polažu račun o poreklu svojih sredstava i imovine. Na drugoj strani, španski Ustav propisuje da unutrašnje uređenje i delovanje stranaka mora biti demokratsko, a portugalski Ustav da niko ne može istovremeno biti član više od jedne političke stranke, kao i da se strankama mora upravljati na načelima transparentnosti, demokratskog uređenja i učestvovanja svih članova.

9. Načelo zabrane sukoba interesa Unošenju načela zabrane sukoba interesa u Osnovna načela Ustava prethodilo je donošenje Zakona o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija od 2004. godine, kao jednog od pravnih akata koje do tada nismo imali. (U međuvremenu je ovaj zakon prestao da važi, jer su njegove odredbe preuzete u Zakon o Agenciji za borbu protiv korupcije od 2008. godine). Načelo zabrane sukoba interesa predstavlja, dakle, ustavnu novinu, pošto su naši raniji ustavi poznavali jedino načelo nespojivosti (inkompatibiliteta) između određenih funkcija i poslova, koje je užeg značenja. Naime, inkompatibilitet podrazumeva zabranu istovremenog obavljanja više funkcija koje su tačno utvrđene. Zabrana sukoba interesa, pored toga, podrazumeva onemogućavanje korišćenja položaja, tj. državne i javne funkcije, radi ostvarivanja sopstvenih ličnih i drugih privatnih interesa, kao i određene druge obaveze nosilaca funkcija, koje su utvrđene zakonom (davanje podataka o imovini, prijavljivanje mogućeg sukoba interesa i drugo). Može se reći da je načelo zabrane sukoba interesa takvo da u sebi konzumira načelo nespojivosti između određenih funkcija i poslova, ali da podrazumeva i određene druge sadržaje, odnosno ograničenja i odgovornosti pri obavljanju državnih i javnih funkcija. Ustavna formulacija načela zabrane sukoba interesa data je u dva stava člana 6, od kojih se prvim stavom utvrđuje da niko ne može vršiti državnu ili javnu 41

[email protected]

funkciju koja je u sukobu sa njegovim drugim funkcijama, poslovima ili privatnim interesima, a drugim stavom upućuje na to da se postojanje sukoba interesa i odgovornost u vezi s tim određuju Ustavom i zakonom. U delu Ustava o organizaciji vlasti bliže je uređeno koje su funkcije i poslovi nespojivi sa određenim funkcijama, odnosno utvrđeno je ovlašćenje za zakonodavca da uredi koje su funkcije, poslovi ili privatni interesi u sukobu sa određenim funkcijama. Tako, članom 102. stav 3. uređeno je to pitanje u odnosu na narodne poslanike, članom 115. u odnosu na predsednika Republike, članom 126. u odnosu na članove Vlade, članom 152. u odnosu na nosioce sudijske funkcije i članom 163. u odnosu na nosioce tužilačke funkcije. Na isti način je postupljeno i u odnosu na sudije Ustavnog suda (član 173). Nespojivost pojedinih funkcija utvrđena je i u pojedinim zakonima (npr. u Zakonu o lokalnoj samoupravi).

10.Odnos između crkve i države Odnos između crkve i države postavljen je u Ustavu Republike Srbije na načelu svetovnosti države. Po tom načelu, crkva i verske zajednice su odvojene od države, a u državi nema religije koja bi se mogla smatrati državnom ili obaveznom. Upravo nam te elemente ustavnog uređenja saopštava član 11. Ustava, čija tri stava glase: (1) Republika Srbija je svetovna država; (2) Crkve i verske zajednice su odvojene od države; i (3) Nijedna religija ne može se uspostaviti kao državna ili obavezna. Sagalasno ovom načelu, u članu 44. Ustava (st. 1. i 2) utvrđeno je da su crkve i verske zajednice ravnopravne i slobodne da samostalno uređuju svoju unutrašnju organizaciju i verske poslove, da javno vrše verske obrede, da osnivaju verske škole, socijalne i dobrotvorne ustanove i da njima upravljaju, u skladu sa zakonom. Nijedna od crkava nije u Ustavu izričito pomenuta, čime je dodatno pojačan stav o njihovoj i ravnopravnosti. Stavom 3. člana 44. propisano je da Ustavni sud može zabraniti versku zajednicu samo ako njeno delovanje ugrožava određene, tačno utvrđene vrednosti, i to: pravo na život, pravo na psihičko i fizičko zdravlje, prava dece, 42

[email protected]

pravo na lični i porodični integritet, pravo na imovinu, javnu bezbednost i javni red ili ako izaziva i podstiče versku, nacionalnu ili rasnu netrpeljivost. U posebnoj odredbi Ustava, u okviru poglavlja o ljudskim pravima i slobodama, bliže je uređena i sadržina slobode veroispovesti (član 43). 11.Odnos unutrašnjeg i međunarodnog prava Unutrašnje i međunarodno pravo posmatrani su u jednom dugom periodu vremena kao dva odvojena kruga pravnih normi ili dva pravna sistema, od kojih je prvi važio unutar države, a drugi u međusobnim odnosima država (dualističko gledište). Iz toga je sledilo da norme međunarodnog prava nikada ne mogu biti više pravne snage od normi unutrašnjeg prava. Time se naglašavala puna suverenost države u regulisanju unutrašnjih odnosa, a na ustavno pravo se gledalo kao na najviši izraz te suverenosti. Razvoj međunarodnog prava u prošlom veku, a naročito razvoj ljudskih prava u drugoj polovini tog veka, doveo je do nužnih promena u gledanjima na ovo pitanje. Međunarodno i unutrašnje pravo čine jedan sistem normi (monističko gledište), a normama međunarodnog prava često se priznaje primat u odnosu na norme unutrašnjeg prava. U ovom smislu kod nas se po prvi put izjasnila Ustavna povelja državne zajednice SCG (2003), u čijem je članu 17. stajalo sledeće: „Ratifikovani međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava imaju primat nad pravom Srbije i Crne Gore i pravom država članica". U stavu 2. člana 16. našeg Ustava prihvaćeno je, najpre, monističko gledište o odnosu unutrašnjeg i međunarodnog prava, izrekom da su potvrđeni međunarodni ugovori i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava deo pravnog poretka Republike Srbije i da se neposredno primenjuju, s tim što je izričito rečeno da potvrđeni međunarodni ugovori ne smeju biti u suprotnosti sa Ustavom. Iz toga sledi mogućnost ocene njihove saglasnosti sa Ustavom od strane Ustavnog suda. Što se tiče pravne snage potvrđenih međunarodnih ugovora i opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava, oni su odmah ispod Ustava, što znači da zakoni i drugi opšti akti doneti u Republici Srbiji ne smeju biti u suprotnosti sa njima (čl. 16. St. 2. i čl. 194. st. 4. i 5. Ustava). U pogledu neposredne primene međunarodnog prava, Ustav sadrži najpre rešenje po kome se njime jemče, i kao takva neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima (pored onih prava zajemčenih Ustavom). Ovim se korpus ljudskih i manjinskih prava zajemčenih Ustavom dosledno proširuje novim pravima koje jemče međunarodno pravo i zakoni. 43

[email protected]

Pored toga je u članu 142. stav 2. utvrđeno da sudovi sude na osnovu Ustava, zakona, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora. Kao što se vidi, međunarodno pravo je navedeno posle zakona. U članu 145. stav 2. propisano je, međutim, da se sudske odluke zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona. Ovde je, takođe, međunarodni ugovor naveden posle zakona, a uz to su opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava, verovatno greškom, izostavljena. 12.Načelo jedinstva privrednog područja i jedinstva tržišta U delu Ustava o ekonomskom uređenju i javnim finansijama, kao jedno od osnovnih načela tog uređenja, izričito je utvrđeno da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem robe, rada, kapitala i usluga (član 82. Stav 2). Iz ovog načela sledi jedinstveno pravno uređenje uslova privrednog poslovanja, odnosno sistema obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti na teritoriji Republike Srbije, kao i jednakost pravnog položaja svih privrednih subjekata na tržištu. To dalje uključuje jedinstven monetarni, bankarski, devizni, carinski i poreski sistem, kao i jedinstvenu politiku ekonomskih i kreditnih odnosa sa inostranstvom. Iz jedinstva privrednog područja slede i jedinstvena politika razvoja, politika i mere za podsticanje ravnomernog razvoja pojedinih delova Republike Srbije, uključujući i razvoj nedovoljno razvijenih područja i druge političke i mere. Jedinstveno tržište robe, rada, kapitala i usluga, prema Ustavu, podrazumeva najpre jednak pravni položaj svih subjekata na tržištu, kao i zabranu svih akata kojima se, suprotno zakonu, ograničava slobodna konkurencija putem stvaranja ili zloupotrebe monopolskog ili dominantnog položaja. U sadržinu ovog načela uvršćene su još dve bitne garantije: (1) prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu zakonom biti umanjena, i (2) strana lica izjednačena su na tžištu sa domaćim. 13.Nadležnost Republike Srbije U četvrtom delu Ustava, koji sadrži samo jedan obiman član, uređuje se nadležnost Republike Srbije (član 97). Ta je nadležnost utvrđena u 17 tačaka, nabrajanjem pojedinih oblasti, odnosno pitanja, koja Republika Srbija uređuje i obezbeđuje: Među tim pitanjima nalaze se sva ona pitanja koja inače dolaze u nadležnost suverenih, unitarno uređenih država. Primera radi, u prvoj tački su suverenost, nezavisnost, teritorijalna celovitost i bezbednost Republike Srbije, njen međunarodni položaj i odnosi sa drugim državama i međunarodnim 44

[email protected]

organizacijama, a u sedmoj tački su svojinski i obligacioni odnosi i zaštita svih oblika svojine. (za ostale tačke član 97). O razgraničenju nadležnosti između državnih organa Republike Srbije, autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave (član 177. i drugi članovi Ustava), biće reči kod izlaganja teritorijalne autonomije i lokalne samouprave. III.

LJUDSKA I MANJINSKA PRAVA I SLOBODE

1. Ustavna koncepcija i podela ljudskih i manjinskih prava i sloboda Koncepcija ljudskih prava razvijana je na ideji o pravednom uređenju odnosa između pojedinca i državne vlasti. Ta su prava, kao što smo već videli, postala jedna od dve glavne grane ustavne materije i njima se određuju granice vršenja državne vlasti. To se postiže utvrđivanjem jemstava prava i sloboda pojedinaca, a time i prostora njihove suverene slobode u koji državne vlasti ne mogu da proizvoljno posežu. Time što ograničavaju vlast, ljudska prava su i pretpostavka ustavne vladavine. Za ljudska prava se obično kaže da pripadaju svakom čoveku samim tim što je ljudsko biće, odnosno da su univerzalna, a pored toga se redovno naglašava da je „građevina" ljudskih prava utemeljena na sledećim principima: poštovanju ljudskog dostojanstva, neotuđivosti (ne mogu se nikome oduzeti, niti ih se iko može odreći) i jednakosti (svako ljudsko biće ima ista ljudska prava, bez ikakve diskriminacije). U našem Ustavu je njegov drugi deo posvećen materiji ljudskih i manjinskih prava i sloboda. Taj deo Ustava je veoma obiman i obuhvata blizu trećine od ukupnog broja članova Ustava (čl. 18. do 81), a podeljen je u tri odeljka: 1) osnovna načela, 2) ljudska prava i slobode i 3) prava pripadnika nacionalnih manjina. Uz to, određena pitanja u vezi sa ljudskim pravima uređuju se u drugim odredbama Ustava. Pri tom, sama lista ljudskih prava koja je utvrđena u Ustavu, mada je dosta široka i uticala je na obim čitavog Ustava, ipak nije iscrpna, jer se u članu 18. stav 2. kaže da se „Ustavom jemče, i kao takva, neposredno primenjuju ljudska i manjinska prava zajemčena opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorima i zakonima." Odredbe Ustava svrstane u prvi odeljak (osnovna načela, čl. 18. do 22) sadrže nekoliko bitnih načela. Najpre, to je načelo neposredne primene ljudskih prava zajemčenih Ustavom (član 18), prema kome se ljudska prava primenjuju neposredno, bez intervencije zakonodavca. Zakonom se može propisati način ostvarivanja pojedinih prava samo kad je to Ustavom izričito predviđeno ili kad je to neophodno zbog njihove prirode. U istom članu Ustava proklamovan je i progresivni princip u tumačenju ustavnih odredaba o ljudskim pravima, na taj način što je utvrđeno da se te odredbe tumače u korist unapređenja vrednosti demokratskog društva, a saglasno važećim međunarodnim standardima ljudskih prava i praksi međunarodnih institucija koje nadziru njihovo sprovođenje. 45

[email protected]

Svrha ustavnih jemstava ljudskih prava (član 19) sastoji se u očuvanju ljudskog dostojanstva i ostvarenju pune slobode i jednakosti svakog pojedinca. Sloboda i jednakost su inače oduvek (od Aristotelovog doba) smatrane temeljnim vrednostima demokratije i svake pravedne vladavine. Ograničavanja ljudskih prava (član 20) moguća su samo zakonom kad to dopušta Ustav, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji i uz poštovanje principa srazmernosti. Prilikom ograničenja pojedinog prava, svako ograničenje mora biti legitimno, opravdano i njime se ne sme zadirati u suštinu zajemčenog prava. Važan princip koji se mora poštovati prilikom primene mera ograničenja pojedinih prava jeste princip srazmernosti ili proporcionalnosti, prema kome mera ograničenja mora biti srazmerna legitimnoj svrsi ograničenja. Od ograničenja pojedinih prava, treba jasno razlikovati mogućnost privremenog odstupanja od pojedinih ljudskih prava, koja strogo stoji u vezi sa ratnim i vanrednim stanjem. Konačno, mogu postojati i posebne mere ograničenja pojedinih prava koje služe zaštiti demokratskog poretka, kakva je već pomenuta mera zabrane političke stranke.

Princip jednakosti svih pred zakonom i zabrane svake diskriminacije, garantovan je posebno u članu 21. kao preduslov ostvarivanja svih Ijudskih prava. S tim u vezi, svako izazivanje i podsticanje rasne, nacionalne, verske i druge neravnopravnosti, mržnje i netrpeljivosti zabranjeno je i kažnjivo (član 49). Oblici diskriminacije i mere za njeno sprečavanje i suzbijanje uređuju se posebnim zakonom (Zakon o zabrani diskriminacije od 2009. godine). Tim je zakonom ustanovljen i poseban državni organ — Poverenik za zaštitu ravnopravnosti. Postoji i poseban Zakon o ravnopravnosti polova od 2009. godine, koji ima za cilj da onemogući diskriminaciju po osnovu pola, odnosno da podstakne ostvarivanje pune ravnopravnosti polova. Od diskriminacije, kao zabranjene i negativne pojave, potrebno je razlikovati tzv. pozitivnu diskrminaciju. Ona obuhvata mere koje treba da unaprede položaj određenih diskriminisanih grupa, odnosno da otklone postojeću neravnopravnost. Konačno, pošto utvrđivanje jemstava ljudskih prava u Ustavu ne vredi mnogo bez predviđanja pravnih sredstava za njihovu zaštitu, članom 22. utvrđeno je pravo na sudsku zaštitu, kao i pravo obrađanja međunarodnim institucijama radi zaštite prava i sloboda zajemčenih Ustavom. Pošto su Ijudska prava brojna i po određenim obeležjima različita, moguće su njihove podele po raznim merilima. (1) Prema oblasti, odnosno predmetu, mogu se razlikovati lična, politička; ekonomska, socijalna i kulturna prava (na 46

[email protected]

toj je podeli ovde organizovano njihovo izlaganje). (2) Prema etapama njihovog nastanka i priznavanja, Ijudska prava se okvirno svrstavaju u tri generacije: građanska i politička prava su najpre nastala (u 18. i 19. veku) i ona se označavaju pravima prve generacije; ekonomska, socijalna i kulturna prava su mlađa po nastanku (pretežno nastala u 20. veku) i označvaju se pravima druge generacije; dok prava treće generacije, kao najnovija, obuhvataju prava kolektiviteta (u njih spadaju, na primer, pravo na razvoj i pravo na zdravu životnu sredinu). (3) Prema obavezama države u odnosu na pojedina prava, mogu se razlikovati prava negativnog statusa (u njih država ne sme posezati i tu je pojedinac zaštićen od akcije državne Vlasti) i prava pozitivnog statusa (država je ovde dužna da deluje u korist ostvarivanja prava građana, a oni ovlašćeni da od nje zahtevaju činjenje). U posebnu grupu izdvajaju se prava aktivnog statusa, a to su ona koja pojedinca ovlašćuju na učešće u političkom životu. (4) Prema nosiocu prava, govori se o pojedinačnim i grupnim ili kolektivnim pravima; nosilac prava je u prvom slučaju pojedinac, a u drugom slučaju je to grupa Ijudi, odnosno pojedinci kao pripadnici grupe (manjinska prava, na primer).

U okviru ove poslednje podele moguće je dalje razlikovati prava koja se garantuju bilo kom pojedincu, tj. Ijudskom biću, nezavisno od toga da li je državljanin, stranac ili lice bez državljanstva (Ustav tada koristi formulaciju „svako ima pyavo” ili drugu iz koje je vidljivo da se odnosi na sva lica). Postoje zatim prava koja se garantuju samo domaćim državljanima (na primer, biračko pravo) ili pojedincima s obzirom na određena svojstva (na primer, dete, zaposleni, stranac ili drugi titulari posebnih prava). Konačno, određena prava utvrđuju se u korist pravnih lica (na primer, univerzitet, udruženja, privredni subjekti). 2. Lična prava i slobode Razvijena grupacija ličnih prava i sloboda ima za cilj da što potpunije obezbedi privatnu ličnost čoveka, da zaštiti njegov fizički i psihički integritet i pruži mu prostor lične slobode od države i njenih organa. Pošto se radi o većem broju posebnih prava i sloboda, neka od njih će biti samo ovlaš komentarisana ili pomenuta uz druga. Dakle, lična prava i slobode, utvrđene u čl. 23. do 45. i članu 47. Ustava, jesu: 1) Pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti. — Svi su dužni da poštuju i štite ljudsko dostojanstvo kao neprikosnoveno. Pravo na slobodan

47

[email protected]

razvoj ličnosti garantuje se svakome, a njegove su granice u zabrani kršenja ustavnih prava drugih. 2) Pravo na život i nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta. — Ljudski život je neprikosnoven, a život se štiti po pravilu od momenta rođenja (u nekim zemljama od momenta začeća). Smrtna kazna je u Srbiji ukinuta i zabranjeno je kloniranje Ijudskih bića. Fizički i psihički integritet je nepovrediv i zabranjen je svaki oblik torture (mučenja), nečovečnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja. Podvrgavanje medicinskim i naučnim ogledima nije moguće bez lično i slobodno datog pristanka. 3) Zabrana ropstva, položaja sličnog ropstvu i prinudnog rada. — Ropstvo, položaji slični ropstvu, svaki oblik trgovine Ijudima i prinudni rad su zabranjeni. Prinudnim radom se smatra i seksualno ili ekonomsko iskorišćavanje lica koja su u nepovoljnom položaju, a ne smatra se: rad ili služba lica na izdržavanju kazne lišenja slobode (ako je zasnovan na principu dobrovoljnosti, uz novčanu naknadu), rad ili služba lica na vojnoj službi, kao ni rad ili služba za vreme ratnog ili vanrednog stanja. 4) Pravo na slobodu i bezbednost i lišenje slobode. — Lična sloboda može se ograničiti zakonitim lišenjem slobode, koje može biti na osnovu odluke suda ili bez takve odluke, ali u oba slučaja samo iz razloga i u postupku koji su predviđeni zakonom. Državni organ koji sprovodi lišenje slobode dužan je da odmah obavesti lice, na jeziku koji ono razume, o razlozima lišenja, optužbi koja mu se stavlja na teret i njegovim pravima, a ono ima i pravo da bez odlaganja o lišenju obavesti lice po svom izboru. Svako lice lišeno slobode ima pravo žalbe sudu, koji je dužan da hitno odluči o zakonitosti lišenja i naredi puštanje na slobodu ako je lišenje bilo nezakonito. Prema licu lišenom slobode mora se postupati čovečno i s uvažavanjem dostojanstva njegove ličnosti, nad njim se ne sme sprovoditi nasilje ili od njega iznuđivati iskazi. Kad je lice lišeno slobode bez odluke suda, odmah mu se saopštavaju njegova dopunska prava (da ništa ne izjavi i da ne bude saslušano bez prisustva branioca) i ono se mora bez odlaganja, a najkasnije u roku od 48 sati (vreme najdužeg trajanja tzv. zadržavanja lica ili policijskog pritvora) predati nadležnom sudu ili pustiti na slobodu (Habeas corpus). 5) Prava pritvorenih lica. — Kao mera koja se može primeniti prema licu za koje postoji osnovana sumnja da je učinilo krivično delo i samo kad je to neophodno radi vođenja krivičnog postupka, pritvor se može sprovesti jedino na osnovu odluke suda. Rešenje o pritvoru uručuje se pritvoreniku najkasnije 12 časova od pritvaranja, a odluka o žalbi na pritvor donosi se i dostavlja u roku od 48 časova. Do podizanja optužnice, pritvor može trajati najduže šest meseci, a posle toga njegovo trajanje sud svodi na najkraće neophodno vreme „u skladu sa zakonom” i ustavnim načelom prema kome se pritvorenik pušta da se brani sa slobode čim prestanu razlozi zbog Kojic je pritvor određen (član 31). 48

[email protected]

6) Pravo na pravično suđenje. — Ovo pravo, prema članu 32, obuhvata pravo svakoga na to da (1) nezavisan, nepristrasan i zakonom ustanovljen sud, (2) pravično i u razumnom roku, (3) javno raspravi i odluči o njegovim pravima i obavezama, osnovanosti sumnje koja je bila osnov za pokretanje postupka i optužbama protiv njega. Ovamo dolazi i pravo na besplatnog prevodioca i tumača, kao i mogućnost ograničenja javnosti u čitavom ili delu sudskog postupka radi zaštite interesa nacionalne bezbednosti, javnog reda i morala, interesa maloletnika ili privatnosti učesnika u postupku. 7) Posebna prava okrivljenog. — Kao sastavni deo prava na pravično suđenje, Ustav utvrđuje u članu 33. posebna prava okrivljenog za krivično delo, a ta prava proširuje i na sva ostala lica protiv kojih se vodi postupak za druga kažnjiva dela (prekršaji i privredni prestupi). To su šest sledećih prava: (1) pravo na obaveštenost o prirodi dela za koje se tereti i dokazima prikupljenim protiv njega; (2) pravo na odbranu,(da se sam brani i uzme branioca, da sa braniocem nesmetano opšti, da dobije vreme i uslove za pripremu odbrane, pravo na besplamog branioca); (3) pravo na suđenje u prisustvu branioca i uz davanje mogućnosti da bude saslušan i da se brani; (4) pravo iznošenja dokaza u svoju korist, ispitivanja svedoka optužbe i pravo da se svedoci odbrane ispitaju pod istim uslovima kao i svedoci optužbe; (5) pravo na suđenje bez odugovlačenja; i (6) sloboda od samooptuživanja, davanja iskaza protiv lica bliskih sebi i od priznavanja krivice. 8) Pravna sigurnost u kaznenom pravu. — U okvire ovog ljudskog prava dolaze nekoliko temeljnih načela čitavog kaznenog prava: (1) načelo legaliteta (Nullum crimen, nulla poena sine lege „Nema krivičnog dela ni kazne bez zakona"); (2) načelo primene blažeg zakona (kazne se određuju prema propisu koji je važio u vreme kad je delo učinjeno, izuzev kad je kasniji propis povoljniji za učinioca); (3) pretpostavka nevinosti (svako se smatra nevinim dok se njegova krivica ne utvrdi pravnosnažnom odlukom suda); (4) Ne bis in idem (niko ne može biti gonjen ili kažnjen za delo za koje je pravnosnažnom presudom oslobođen ili osuđen ili za koje je optužba pravnosnažno odbijena ili postupak pravnosnažno obustavljen); i (5) nezastarivost gonjenja i izvršenja kazne za ratni zločin, genocid i zločin protiv čovečnosti. Uz to, Ustav utvrđuje mogućnost i opšte uslove za dopuštenost ponavljanja postupka, čime se, u stvari, uobičajeno odstupa od načela Ne bis in idem. 9) Pravo na rehabilitaciju i naknadu štete. — Neosnovano ili nezakonito pritvorena, lišena slobode ili osuđena lica imaju pravo na rehabilitaciju, naknadu štete i druga prava. Pravo na naknadu štete ima i svako kome je šteta nanesena nezakonitim ili nepravilnim radom uprave i drugih državnih organa, imalaca javnih ovlašćenja, pokrajinskih ili lokalnih organa. Štetu naknađuje država, a zakon određuje uslove pod kojima oštećeni ima pravo da 49

[email protected]

zahteva naknadu štete neposredno od lica koje je štetu prouzrokovalo. Pored takve, uobičajene rehabilitacije, koja kao institut uvek postoji, posebnim Zakonom o rehabilitaciji, koji je donet najpre 2006. a potom 2011. godine, omogućena je rehabilitacija lica koja su sudskom ili administrativnom odlukom ili bez takve odluke bila, iz političkih, verskih, nacionalnih ili ideoloških razloga, lišena života, slobode ili nekih drugih prava (počev od 6. aprila 1941. godine). Od takve rehabilitacije i vraćanja imovine su izuzeta lica koja su proglašena za ratne zločince, odnosno učesnike u ratnim zločinima. 10) Pravo na jednaku zaštitu prava i na pravno sredstvo. — Svima se jamči pravo na jednaku zaštitu prava pred sudovima, drugim državnim organima, imaocima javnih ovlašćenja i pokrajinskim i lokalnim organima. To proizlazi iz već navedene zabrane diskriminacije. Radi zaštite prava, svakome se jamči pravo na žalbu ili drugo pravno sredstvo protiv odluke kojom se odlučuje o njegovom pravu, obavezi ili pravnom interesu. 11) Pravo na pravnu ličnost i pravo na državljanstvo. — Kao preduslov za ostvarivanje drugih prava, pravo na pravnu ličnost (da se bude subjekt prava) uključuje pravnu sposobnost (ima je svako lice od momenta rođenja, a u nekim slučajevima i pre rođenja), zatim poslovnu sposobnost (stiče se sa navršenih 18 godina, tj. punoletstvom, a ona znači sposobnost samostalnog odlučivanja o svojim pravima i obavezama) i pravo na izbor i korišćenje ličnog imena i imena svoje dece. O pravu na državljanstvo bilo je reči. 12) Sloboda kretanja. — Puna sloboda kretanja podrazumeva pravo svakog da se slobodno kreće i nastanjuje u Republici Srbiji, da je napusti i da se u nju vrati. Ograničenja slobode kretanja i nastanjivanja i prava da se napusti Republika Srbija moguća su zakonom, i to zbog vođenja krivičnog postupka, zaštite javnog reda i mira, sprečavanja širenja zaraznih bolesti ili odbrane Republike Srbije. Ulazak i boravak stranaca, kao i mera njihovog proterivanja, uređuju se zakonom, a proterivanje podrazumeva odluku nadležnog organa, obezbeđeno pravo žalbe i zabranu proterivanja tamo gde strancu preti progon ili ozbiljno kršenje prava. 13) Pravo na privatnost. — U ovo, danas razvijeno pravo, dolaze zabrane proizvoljnog mešanja države u privatni i porodični život, stan, prepisku i podatke o ličnosti, kao i pravo na zakonsku zaštitu od napada na privatnost. Najvažnije su garantije nepovredivosti stana, tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja, kao i zaštita podataka o ličnosti. Ulazak u tuđi stan ili druge prostorije protiv volje njihovog držaoca i pretres istih moguć je na osnovu pismene odluke suda i bez odluke suda. U prvom slučaju, držalac stana ima pravo da uz još dva svedoka prisustvuje pretresanju, a ako je odsutan — pretresanje je dopušteno u prisustvu dva svedoka. Drugi slučaj je moguć kad je to neophodno radi lišenja slobode učinioca krivičnog dela ili uklanjanja neposredne i ozbiljne opasnosti za 50

[email protected]

ljude i imovinu. Odstupanja od tajnosti pisama i drugih sredstava opštenja (komuniciranja) moguća su na određeno vreme i na osnovu odluke suda, radi vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti države. Podaci o ličnosti mogu se prikupljati, držati, obrađivati i koristiti samo u skladu sa zakonom, a zabranjena je i kažnjiva njihova upotreba izvan svrhe za koju su prikupljeni. Od te zabrane se može odstupiti za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti države. Svako ima pravo da bude obavešten o prikupljenim podacima i pravo na sudsku zaštitu zbog njihove zloupotrebe. Ova je materija uređena konvencijama i Zakonom o zaštiti podataka o ličnosti od 2008. godine, a o zaštiti se posebno stara Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. 14) Pravo na duhovni integritet ličnosti. — Ustav garantuje i jedan broj prava kojima se posebno štiti duhovni integritet ličnosti. Najpre, svakome je zajemčena sloboda misli, savesti, uverenja i veroispovesti, pravo da se ostane pri svom uverenju ili veroispovesti i da se oni promene. Niko nije dužan da se izjašnjava o svojim verskim i drugim uverenjima, slobodan je da ispoljava svoju veru i uverenja, a to ispoljavanje može se ograničiti zakonom, ako je to neophodno radi zaštite određenih vrednosti demokratskog društva (život i zdravlje ljudi, moral, slobode i prava drugih, javna bezbednost i javni red). Posebno je zagarantovana sloboda izražavanja nacionalne pripadnosti, koja uključuje i pravo lica da se ne izjašnjava o svojoj nacionalnoj pripadnosti. Konačno, prigovor savesti podrazumeva pravo lica, čijoj je veri ili ubeđenjima to protivno, da ne ispunjava vojnu ili drugu obavezu koja uključuje upotrebu oružja, s tim što takvo lice može biti pozvano da ispuni vojnu obavezu bez oružja. 3. Politička prava i slobode Kao izraz narodne (građanske) suverenosti i jedna od glavnih tekovina liberalne misli i borbe za demokratiju, politička prava i slobode predstavljaju instrumente za učešće građana u političkom i javnom životu. Zbog toga se često označavaju i kao skup prava političke participacije. Putem ovih prava i sloboda, građani učestvuju u stvaranju državnih vlasti i državne volje, iznose svoje stavove o političkim pitanjima i učestvuju u upravljanju javnim poslovima, kao i kontrolišu organe vlasti. Grupacija političkih prava i sloboda je brojna i nju, prema našem Ustavu (čl. 46. i 50. do 56), sačinjavaju: 1) Sloboda mišljenja i izražavanja. — Svakome se jamči sloboda izražavanja mišljenja, kao i sloboda da govorom, pisanjem, slikom ili na drugi način traži, prima i širi obaveštenja i ideje. Ova se sloboda može ograničiti zakonom, radi zaštite prava i ugleda drugih, čuvanja autoriteta i nepristrasnosti suda, zaštite javnog zdravlja, morala i nacionalne bezbednosti. 51

[email protected]

2) Sloboda medija. — Novine i druga sredstva javnog obaveštavanja mogu se osnivati slobodno i bez odobrenja, na način predviđen zakonom, a televizijske i radio stanice osnivaju se u skladu sa zakonom. Cenzura ne postoji, a nadležni sud može sprečiti širenje informacija i ideja putem sredstava javnog obaveštavanja samo ako je to u demokratskom društvu neophodno radi (1) sprečavanja pozivanja na nasilno rušenje ustavnog poretka ili narušavanje teritorijalnog integriteta, (2) sprečavanja propagiranja rata ili podstrekavanja na neposredno nasilje, i (3) sprečavanja zagovaranja rasne, nacionalne ili verske mržnje, kojim se podstiče na diskriminaciju, neprijateljstvo ili nasilje. Ustav garantuje još pravo na ispravku (neistinite, nepotpune i netačno prenete informacije kojom se povređuje nečije pravo ili interes) i pravo na odgovor (na objavljenu informaciju) i upućuje da se ta prava uređuju zakonom. Ovde se može još napomenuti da Ustav u posebnoj odredbi (Član 49) utvrđuje da je zabranjeno i kažnjivo svako izazivanje i podsticanje rasne, nacionalne, verske ili druge neravnopravnosti, mržnje i netrpeljivosti. 3) Pravo na obaveštenost i na pristup podacima u posedu javnih vlasti. — Pravo na istinito, potpuno i blagovremeno obaveštavanje o pitanjima od javnog značaja pripada svakome, a to pravo dužna su da poštuju sredstva javnog obaveštavanja. Takođe, Ustav posebno garantuje pravo na pristup podacima u posedu državnih organa i organizacija koje vrše javna ovlašćenja. Oba ova prava, međutim, podrazumevaju neposredne obaveze za organe javnih vlasti (da obaveštavaju svakoga i naročito medije o pitanjima od javnog značaja i da svakome omoguće pristup podacima u svom posedu). Slobodan pristup podacima od javnog značaja koji su u posedu organa javne vlasti bliže je uređen posebnim zakonom od 2004. godine, na osnovu kog je ustanovljena i institucija poverenika, kao nezavisnog državnog organa koji se stara o poštovanju tog zakona. 4) Biračko (izborno) pravo. — Ovo pravo je glavni instrument predstavničke demokratije, a sastoji se od aktivnog i pasivnog biračkog prava: prava da se bira i prava da se bude biran. Naš Ustav predviđa da oba prava imaju punoletni i poslovno sposobni državljani Republike Srbije. Biračko pravo je opšte (imaju ga svi građani pod istim uslovima) i jednako (glas svakog birača jednako vredi, tj. jedan čovek — jedan glas). Izbori su slobodni i neposredni, a glasanje je tajno i lično. Zbog značaja, izborno pravo uživa pravnu žaštitu koja se uređuje zakonom. 5) Pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima. — Građanima se garantuje pravo da učestvuju u upravljanju javnim poslovima (tj. putem oblika neposredne demokratije i putem slobodno izabranih predstavnika), kao i pravo da pod jednakim uslovima stupaju u javne službe i na javne funkcije. 52

[email protected]

6) Sloboda okupljanja. — Ova sloboda podrazumeva pravo građana na slobodno mirno okupljanje u zatvorenom i na otvorenom prostoru. U prvom slučaju (zatvoreni prostor), okupljanje ne podleže odobrenju, ni obavezi prijavljivanja. Okupljanja na otvorenom prostoru (zborovi, demonstracije i druga okupljanja) prijavljuju se nadležnom organu, u skladu sa zakonom. Sloboda okupljanja može da se zakonom ograniči, samo ako je to neophodno radi zaštite javnog zdravlja, morala, prava drugih ili bezbednosti države. 7) Sloboda udruživanja. — Političko, sindikalno i svako drugo udruživanje je slobodno, a ova sloboda uključuje pravo osnivanja udruženja i pravo da se bude član udruženja, kao i pravo da se ostane izvan svakog udruženja. Udruženja se osnivaju bez prethodnog odobrenja, uz upis u registar koji vodi nadležni državni organ. Sloboda udruživanja ograničena je, najpre, zabranom osnivanja tajnih i paravojnih udruženja. Zatim, Ustavni sud može zabraniti ono udruženje čije je delovanje usmereno na: (1) nasilno rušenje ustavnog poretka, (2) kršenje zajemčenih ljudskih ili manjinskih prava, ili (3) izazivanje rasne, nacionalne ili verske mržnje. Već je napomenuto (kod političkog udruživanja, u okviru izlaganja o načelu političkog pluralizma) da je udruživanje regulisano Zakonom o udruženjima, kao i da je posebnim zakonom propisana zabrana manifestacija neonacističkih ili fašističkih organizacija i udruženja, kao i upotreba neonacističkih ili fašističkih simbola i obeležja. 8) Pravo na peticiju. Peticije i druge predloge državnim organima, organizacijama koje vrše javna ovlašćenja i pokrajinskim i lokalnim organima može da upućuje svako sam ili zajedno sa drugima. Ovo pravo se sastoji u upućivanju pritužbi na rad organa vlasti i davanju predloga, a podrazumeva i pravo da se dobije odgovor na peticiju i predlog, pod uslovom da se odgovor traži, kao i zaštitu od štetnih posledica zbog upućivanja peticija i predloga. Ta je zaštita Ustavom predviđena, izuzev kad je podnosilac peticije i predloga stavovima koje je izneo učinio krivično delo.

4. Ekonomska, socijalna i kulturna prava Pregled ličnih i većine političkih prava i sloboda pokazuje nam da se kod obe grupacije radi o pravima negativnog statusa — takvima gde se od države zahteva da ograniči slobodu akcije svojih organa i da pojedinca zaštiti od proizvoljnog mešanja u sferu njegove slobode. Za razliku od toga, ekonomska, socijalna i kulturna prava ukazuju se kao prava pozitivnog statusa, jer se ovde od države očekuje da deluje u korist dobrobiti građana, da činjenjem pomogne njihov ekonomski, socijalni i kulturni status. Država ovde, dakle, interveniše u izvesne socijalno-ekonomske i kulturne odnose, s tim što je ona dužna da čini sve što je u njenoj moći, a u zavisnosti od svojih materijalnih mogućnosti. Otud 53

[email protected]

su ova prava zagarantovana u posebnom međunarodnom paktu (1966), za razliku od ličnih i političkih prava koja su neposredno i neodložno primenljiva, pa su utvrđena u drugom međunarodnom paktu od iste godine. Uz takva prava, u ovoj grupaciji su i prava kod kojih se od države zahteva da zagarantuje njihovo uživanje i tako građanima omogući da stiču ekonomska dobra i poboljšaju svoj ekonomski i socijalni položaj. Takva prava su pravo na imovinu i nasleđivanje, sloboda preduzetništva i pravo na rad. Napomenuto je da je ova grupacija Ijudskih prava utemeljena i obogaćena u prošlom veku i stoga se smatra pravima druge generacije. Prema našem Ustavu (čl. 58. do 74), grupaciju ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava čine: 1) Pravo na imovinu. — Ustav jemči mimo uživanje svojine i drugih imovinskih prava stečenih na osnovu zakona (otud bi bilo bolje da je ovo pravo nazvano pravom na svojinu). Pravo svojine može se oduzeti ili ograničiti samo u javnom interesu i uz naknadu koja ne može biti niža od tržišne (eksproprijacija). Način korišćenja imovine može se ograničiti zakonom, a oduzimanje ili ograničenje imovine radi naplate poreza i drugih dažbina ili kazni, dozvoljeno je samo u skladu sa zakonom. 2) Pravo nasleđivanja. — Ovo pravo je zajemčeno i ne može biti isključeno ili ograničeno zbog neispunjavanja javnih obaveza. 3) Pravo na rad. — Pravo na rad je zajemčeno, a svako ima i pravo na slobodan izbor rada. Svima su, pod jednakim uslovima, dostupna sva radna mesta. Onima koji rade, Ustav garantuje prava po osnovu rada: na poštovanje dostojanstva ličnosti na radu, bezbedne i zdrave uslove rada, zaštitu na radu, ograničeno radno vreme, dnevni i nedeljni odmor, plaćeni godišnji odmor, pravičnu naknadu za rad i na pravnu zaštitu za slučaj prestanka radnog odnosa. Tih se prava oni ne mogu odreći. Posebna zaštita na radu i uslovi rada omogućuju se ženama, omladini i invalidima. 4) Pravo na štrajk. — Zaposleni imaju pravo na štrajk, u skladu sa zakonom i kolektivnim ugovorom, a to pravo se može ograničiti zakonom — shodno prirodi ili vrsti delatnosti. Zakonom o policiji (2005) ograničeno je pravo na štrajk pripadnicima policije, a Zakonom o Vojsci Srbije (2007) je međutim utvrđeno da pripadnici Vojske to pravo nemaju. 5) Zaštita braka, porodice, dece i roditelja. — Ustav je u čl. 62. do 66. posvetio znatnu pažnju zaštiti braka, porodice, dece i roditelja. Odlučivanje o zaključenju i raskidanju braka je slobodno, a brak počiva na ravnopravnosti muškarca i žene. Vanbračna zajednica se izjednačava sa brakom. Odlučivanje o rađanju dece je slobodno, a država podstiče roditelje da se odluče na rađanje dece i pomaže im u tome. Deca uživaju ljudska prava primereno svom uzrastu i duševnoj zrelosti, a kao posebna prava garantuju im se pravo na lično ime, upis u matičnu knjigu rođenih, pravo da saznaju svoje poreklo i da očuvaju svoj identitet, kao i zaštita od psihičkog, fizičkog, ekonomskog i svakog drugog iskorišćavanja ili zloupotrebljavanja. Deca rođena van braka imaju jednaka prava kao deca rođena u braku. Roditelji imaju pravo i dužnost 54

[email protected]

6)

7)

8)

9)

da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu i u tome su ravnopravni. Oduzimanje pojedinih ili svih roditeljskih prava moguće je samo odlukom suda. Porodica, majka, samohrani roditelj i dete uživaju posebnu zaštitu, u skladu sa zakonom. Posebna podrška i zaštita pruža se majci pre i posle porođaja, a posebna zaštita deci o kojoj se roditelji ne staraju i deci ometenoj u psihičkom ili fizičkom razvoju. Deca mlađa od 15 godina ne mogu biti zaposlena, a deca starija od 15 i mlađa od 18 godina ne mogu da rade na poslovima štetnim po njihovo zdravlje i moral. Pravo na pravnu pomoć. Ovo pravo se jemči svakome, a pravnu pomoć pruža advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave. Zakonom se određuje kadje pravna pomoć besplatna. Zdravstvena zaštita. — Ovo pravo pripada svakome, a država obezbeđuje zdravstvenu zaštitu iz javnih prihoda samo deci, trudnicama, majkama tokom porodiljskog odsustva, samohranim roditeljima sa decom do sedme godine i starima — i to ukoliko oni tu zaštitu ne ostvaruju na drugi način. Država još pomaže razvoj zdravstvene i fzičke kulture. Socijalna zaštita. — Pravo na socijalnu zaštitu imaju građani i porodice kojima je neophodna društvena pomoć radi savladavanja socijalnih i životnih teškoća i stvaranja uslova za zadovoljavanje osnovnih životnih potreba. Pružanje te zaštite zasniva se na načelima socijalne pravde, humanizma i poštovanja ljudskog dostojanstva. Zaposleni i njihove porodice imaju pravo na socijalno obezbeđenje i osiguranje, koje se uređuje zakonom. Zaposleni imaju i pravo na naknadu zarade u slučaju privremene sprečenosti za rad (bolovanje), kao i u slučaju privremene nezaposlenosti. Invalidima, ratnim veteranima i žrtvama rata pruža se posebna zaštita. Penzijsko osiguranje. — Ovo osiguranje uređuje se zakonom, a država se stara o ekonomskoj sigurnosti penzionera.

10) Zdrava životna sredina. — Pravo na zdravu životnu sredinu, prema našem Ustavu, obuhvata: (1) pravo svakoga na takvu sredinu i na blagovremeno i potpuno obaveštavanje o njenom stanju, (2) dužnost svih da čuvaju i poboljšavaju životnu sredinu i (3) odgovornost svakog, a posebno Republike Srbije i autonomne pokrajine za zaštitu životne sredine. 11) Pravo na obrazovanje — Osim proklamacije da ovo pravo pripada svakome, Ustav utvrđuje da je osnovno obrazovanje obavezno i besplatno, a srednje obrazovanje — besplatno. Kada se radi o visokom obrazovanju, utvrđuje se da pristup tom obrazovanju imaju svi pod jednakim uslovima i da država omogućuje uspešnim i nadarenim učenicima slabijeg imovnog stanja besplatno visokoškolsko obrazovanje, u skladu sa zakonom. 55

[email protected]

12) Autonomija univerziteta — Autonomija univerziteta, visokoškolskih i naučnih ustanova se jemči, pa one samostalno odlučuju o svome uređenju i radu u skladu sa zakonom. 13) Sloboda naučnog i umetničkog stvaranja — Uz proklamovanje slobode naučnog i umetničkog stvaralaštva, Ustav jemči autorima naučnih i umetničkih dela moralna i materijalna prava (autorsko pravo), a država se obavezuje da podstiče i pomaže razvoj nauke, kulture i umetnosti. U odnosu na karakter navedenih prava, u literaturi se često navodi da prva četiri jesu ekonomska, poslednja tri kulturna, a sva ostala socijalna prava. 5. Prava pripadnika nacionalnih manjina Republika Srbija je zemlja sa multietničkim sastavom stanovništva, zbog čega je garantovanje posebnih prava pripadnicima nacionalnih manjina u njenom Ustavu od naročitog značaja. Upravo time su se rukovodili pisci Ustava i u njemu je poseban odeljak posvećen tim pravima (čl. 75. do 81). Koncept ovih prava podrazumeva to da su u pitanju dodatna prava (tj. takva koja pripadnici manjina imaju pored prava koja Ustav jemči svim građanima). Ta prava su individualna i kolektivna prava. U prvom slučaju, ona se ostvaruju pojedinačno, a u drugom u zajednici sa drugima. Putem kolektivnih prava, pripadnici manjina učestvuju u odlučivanju ili sami odlučuju o pojedinim pitanjima vezanim za svoju kulturu, obrazovanje, obaveštavanje i službenu upotrebu jezika i pisama. Radi ostvarivanja samouprave u navedenim oblastima, pripadnici manjina mogu obrazovati svoje nacionalne savete, u skladu sa zakonom (Zakon o nacionalnim savetima nacionalnih manjina od 2009. godine). Zaštita prava nacionalnih manjina uređena je posebnim zakonom od 2002. godine (Zakon o zaštiti sloboda i prava nacionalnih manjina).

Grupaciju dodatnih piava pripadnika nacionalnih manjina u našem Ustavu čine: 1) Zabrana diskriminacije nacionalnih majina. — Pripadnicima nacionalnih manjina se jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita, a zabranjuje bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini. Ne smatraju se diskriminacijom posebni propisi i mere koje država može uvesti radi postizanja pune ravnopravnosti između pripadnika nacionalnih manjina i građana koji pripadaju većini (tzv. pozitivna diskriminacija ili afirmativna akcija). 2) Ravnopravnost u vođenju javnih poslova.— Pripadnici nacionalnih manjina imaju pravo da pod istim uslovima kao ostali građani učestvuju u upravljanju javnim poslovima i da stupaju na javne funkcije. Pri 56

[email protected]

3)

4)

5)

6)

zapošljavanju u državnim organima, javnim službama i pokrajinskim i lokalnim organima vodi se računa o nacionalom sastavu stanovništva i odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina. Zabrana nasilne asimilacije. — Zabranjena je nasilna asimilacija pripadnika nacionalnih manjina, a njihova zaštita od svake radnje usmerene tome uređuje se zakonom. Pored toga, Ustav izričito zabranjuje preduzimanje mera koje bi prouzrokovale veštačko menjanje nacionalnog sastava stanovništva na područjima gde pripadnici nacionalnih manjina žive tradicionalno i u značajnom broju. Pravo na očuvanje posebnosti. — Radi očuvanja posebnosti, Ustav u članu 79. garantuje pripadnicima nacionalnih manjina 10 posebnih prava, uz ostavljanje mogućnosti pokrajini da ona, na osnovu zakona i u skladu sa Ustavom, ustanovi dodatna prava pripadnika nacionalnih manjina. Među 10 pomenutih prava nalaze se prava na: izražavanje nacionalne posebnosti, upotrebu simbola, korišćenje jezika i pisma, školovanje na svom jeziku, osnivanje privatnih obrazovnih ustanova, obaveštavanje na svom jeziku i osnivanje sopstvenih sredstava javnog obaveštavanja. Pravo na udruživanje i na saradnju sa sunarodnicima. — Pripadnicima nacionalnih manjina priznaje se pravo osnivanja prosvetnih i kulturnih udruženja, koja dobrovoljno finansiraju i kojima država priznaje posebnu ulogu u ostvarivanju prava nacionalnih manjina. Imaju i pravo nesmetanog održavanja veza i saradnje sa sunarodnicima izvan teritorije Republike Srbije. Razvijanje duha tolerancije. — Država putem mera u obrazovanju, kulturi i javnom obaveštavanju podstiče duh tolerancije, međukulturnog dijaloga i uzajamnog poštovanja, razumevanja i saradnje među svim ljudima, bez obzira na njihov etnički, kulturni, jezički ili verski identitet. Po sadržini ista odredba utvrđena je i članom 48. Ustava, sa naslovom „Podsticanje uvažavanja razlika".

6. Ustavne dužnosti Utvrđivanje dužnosti građana u samom ustavu (po čemu bi one bile ustavne dužnosti) nije nikada odlikovalo ustavne tekstove. To je u samoj prirodi liberalnih shvatanja o ustavnosti, koje u ustavu vide povelju građanske slobode i dokument kojim se državne vlasti obavezuju prema svojim građanima, a ne dokument koji utvrđuje popis dužnosti i obaveza građana prema državi. Iz tih razloga ustavi utvrđuju samo manji broj dužnosti građana. Od tog pravila su odstupali socijalistički ustavi, koji su težili da utvrde širi popis dužnosti građana. 57

[email protected]

U skladu sa izloženim, naš novi Ustav izričito utvrđuje mali broj dužnosti građana, a izostavlja neke od dužnosti koje je sadržao Ustav od 1990. godine. Među dužnostima koje su izostavljene naročito je uočljivo izostavljanje dužnosti odbrane zemlje, pružanja pomoći drugome i učestvovanja u otklanjanju opšte opasnosti. Promena u pristupu uređivanju dužnosti građana vidljiva je i u nazivima poglavlja o ljudskim pravima u ta dva ustava: u Ustavu od 1990. godine to poglavlje nosi naziv „Slobode, prava i dužnosti čoveka i građanina, a u novom Ustavu „Ljudska i manjinska prava i slobode”. Među malobrojnim dužnostima koje su u novom Ustavu izričito utvrđene, nalaze se sledeće: dužnost poštovanja dostojanstva i prava drugih (član 23); dužnost (i pravo) roditelja da izdržavaju, vaspitavaju i obrazuju svoju decu (član 65. Stav 1); obavezno osnovno obrazovanje (član 71. Stav 2); dužnost čuvanja i poboljšavanja životne sredine (član 74. Stav 3); dužnost čuvanja prirodnih retkosti i naučnog, kulturnog i istorijskog nasleđa (član 89. Stav 1); obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina (član 91. Stav 2). Iz načela vladavine prava proizlazi i temeljna dužnost svih da se pokoravaju utsavu i zakonu. S druge strane, činjenica da Ustav utvrđuje mali broj dužnosti građana (ustavne dužnosti) ne znači to da građani nemaju i druge dužnosti i obaveze, koje se utvrđuju zakonom i drugim pravnim aktima. Naravno da takve druge dužnosti i obaveze građana postoje i da su veoma brojne, ali njihov rang nije ustavni, već zakonski. Ono što je za položaj građana bitno to je da nijedna od tih zakonskih dužnosti i obaveza ne može stajati u opreci sa pravima i slobodama koje su im zajemčena Ustavom. U tome i jeste svrha ustavnih jemstava Ijudskih prava i njihovog stalnog širenja. Može se reći i ovako: što je prostor zajemčenih Ijudskih prava širi, to je uži prostor za nametanje zakonskih dužnosti i obaveza.

7. Prava i dužnosti stranaca Položaj stranaca opredeljen je načelno u članu 17. Ustava, koji utvrđuje da stranci, u skladu sa međunarodnim ugovorom, imaju u Republici Srbiji sva prava zajemčena Ustavom i zakonom, izuzev prava koja po Ustavu i zakonu imaju samo državljani Republike Srbije. Ovo načelo praktično propisuje opšte pravilo prema kome stranci načelno imaju ista prava kao i domaći državljani, s tim što ne mogu imati ona prava koja su isključivo rezervisana za domaće 58

[email protected]

državljane (to su: zabrana proterivanja i oduzimanja državljanstva, biračko pravo, pravo na učešće u upravljanju javnim poslovima, pristup visokoškolskom obrazovanju, izvesna prava iz socijalne zaštite i drugo). Od tog opšteg pristupa postoje i pozitivna odstupanja, putem kojih se strancima garantuju izvesna dopunska prava koja nemaju domaći državljani. Najvažnije takvo pravo stranaca je pravo na utočište (azil). Može ga steći stranac koji osnovano strahuje od progona zbog svoje rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili pripadnosti nekoj grupi ili zbog svojih političkih uverenja (član 57). Strancima je zagarantovana i zaštita od proizvoljnog proterivanja. Naime, za razliku od domaćih državljana koji ne mogu biti proterani iz Republike Srbije (Član 38. stav 2), stranci mogu biti proterani, ali pod posebnim uslovima utvrđenim u okviru odredaba o slobodi kretanja (član 39. stav 3). Utvrđeno je da se ulazak stranaca u Republiku Srbiju i boravak u njoj uređuju zakonom, kao i da stranac može biti proteran samo na osnovu odluke nadležnog organa, u zakonom propisanom postupku i ako mu je obezbeđeno pravo žalbe, s tim da se ne može proterati tamo gde mu preti progon (zbog njegove rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti, državljanstva, pripadnosti određenoj društvenoj grupi ili političkog mišljenja) ili gde mu preti ozbiljno kršenje prava zajemčenih ovim ustavom. Posebna prava stranaca utvrđena su u delu Ustava o ekonomskom uređenju i javnim finansijama. Najpre, strana lica izjednačena su na tržištu sa domaćim (član 84. stav 4). Zatim, strana fizička i pravna lica mogu steći svojinu na nepokretnostima, u skladu sa zakonom i međunarodnim ugovorom (član 85. stav 1). Konačno, stranci mogu steći pravo koncesije na prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa, kao i druga prava određena zakonom (član 85.stav 2).

8. Ostvarivanje i zaštita Ijudsldh i manjinskih prava i sloboda Propisivanje duge liste Ijudskih prava u međunarodnim i domaćim pravnim aktima predstavlja znatno lakši deo posla od obezbeđivanja efektivnog ostvarivanja i zaštite tih prava u realnom životu. Ostvarivanje ljudskih prava može da bude otežano komplikovanim zakonskim procedurama i sporim radom uprave i sudstva, trajnijim nedostatkom materijalnih i drugih društvenih 59

[email protected]

preduslova ili vanrednim nepovoljnim okolnostima u kojima se društvo nalazi, ali i otvorenim i grubim nasrtajima na ljudska prava od strane državnih i lokalnih organa vlasti. Ukratko, ljudska prava, a naročito pojedina od njih, ne ostvaruju se lako, a isto tako se u manjoj ili većoj meri krše, i to svuda u svetu. Zbog svega toga se pokazuje veoma bitnim da postoje ustanovljene procedure i tela za nadzor nad ostvarivanjem ljudskih prava, ali i obezbeđeni adekvatni mehanizmi i sredstva za pravnu zaštitu od povreda ljudskih prava. Pošto se tela i mehanizmi za zaštitu Ijudskih prava grade na unutrašnjem i međunarodnom planu, uobičajeno je da se razlikuju dva sistema zaštite Ijudskih prava: unutrašnji i međunarodni, odnosno sistem zaštite Ijudskih prava pred domaćim i pred međunarodnim organima. Odnos između ta dva sistema zabeležio je značajnu evoluciju. Unutrašnji sistem je dugo vremena bio primaran i pojedincu jedino dostupan, a on ostavljen savesti državnih zvaničnika i njihovoj spremnosti da priznaju kršenje prava. Međutim, sa prihvatanjem prava pojedinca da se obraća međunarodnim institucijama radi zaštite svojih prava, međunarodni sistem zaštite ljudskih prava je iz osnova izmenio svoj karakter. Pojedinac time stiče pravo da uputi predstavku protiv svoje države i da dobije zadovoljenje od nje kao prekršioca svojih prava, pošto nju međunarodna institucija na to obaveže. Da bi stekao pravo obraćanja međunarodnim institucijama, pojedinac pre toga treba da iscrpi sva pravna sredstva za zaštitu pred domaćim organima. 8.1.

Zaštita pred domaćim organima Ustav u članu 22. stav 1. utvrđuje da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko Ijudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale. U delu Ustava o nadležnosti Republike Srbije (član 97), utvrđeno je da ona, pored drugog, uređuje i obezbeđuje ostvarivanje i zaštitu sloboda i prava građana, kao i odgovornost i sankcije za povredu sloboda i prava građana utvrđenih Ustavom. Kao nosioci zaštite Ijudskih prava, pored sudova i države, označeni su u Ustavu još: Zaštitnik građana (član 138), Ustavni sud (član 166), autonomne pokrajine (član 183. stav 3) i jedinice lokalne samouprave (član 190. stav 3). Imajući to sve u vidu, kao važnije domaće organe pred kojima se ostvaruje Ijudskih prava mogli bi da označimo organe uprave, sudove, Ustavni sud i Zaštitnika građana. 1) Organi uprave.—Pred organima uprave (državnim, pokrajinskim,opštinskim i gradskim) i organizacijama kojima su poverena javna ovlašćenja (u daljem tekstu: organi uprave) ostvaruju se i štite brojna ljudska prava. Organi uprave u upravnom postupku odlučuju o ostvarivanju velikog broja prava građana, kao i o njihovim obavezama i pravnim interesima. U tom postupku organi uprave donose upravne akte, bez kojih 60

[email protected]

građani ne mogu da ostvare izvesna svoja prava koja im jemči Ustav. Na drugoj strani, upravnim aktima se može obezbediti zaštita pojedinih Ijudskih prava od ugrožavanja (na primer, upravnim aktom se može narediti obustavljanje radova čijim se izvođenjem ugrožava nečije pravo svojine). Konačno, policija je dužna da pruža bezbednosnu zaštitu Ijudima i imovini, a ta zaštita obuhvata policijsku zaštitu života, prava, sloboda i ličnog integriteta lica, kao i bezbednosnu zaštitu imovine. Inače, upravni postupak je dvostepen, tako da se protiv prvostepenih odluka može uložiti žalba drugostepenom organu uprave. Zakonitost konačnih upravnih akata može se proveriti od strane suda u upravnom sporu, na osnovu tužbe stranke koja je nezadovoljna upravnim aktom. Dodajmo i da je uloga uprave u domenu Ijudskih prava dvojna: osim što je uprava nosilac aktivnosti kojima se Ijudska prava ostvaruju i štite, ona je i nosilac određenih, zakonom dozvoljenih aktivnosti, kojima se poseže u ljudska prava (na primer, policijska ovlašćenja, postupak eksproprijacije i drugo). U ovoj svojoj drugoj ulozi, uprava se često pojavljuje i kao strana od čije akcije (pojedinačnih akata i radnji) treba sudskim putem zaštifiti ljudska prava. 2) Sudovi. — Već smo videli da je sudska zaštita Ustavom označena kao glavni vid zaštite Ijudskih prava. Pored zaštite u upravnom sporu, koja je pomenuta, redovni sudovi su nadležni da odlučuju po tužbama koje svako može podnositi kada mu je povređeno ili uskraćeno neko od Ijudskih ili manjinskih prava. Tužbom se može tražiti prestanak i uzdržavanje od radnji kojima se povređuje neko pravo, uspostavljanje pređašnjeg stanja i naknada štete zbog povrede ili uskraćivanja prava. Postoje i posebni postupci u kojima sud odlučuje o rehabilitaciji i naknadi štete u slučaju neosnovanog ili nezakonitog lišenja slobode, pritvaranja ili osude za kažnjivo delo. 3) Ustavni sud. — Već u definiciji Ustavnog suda rečeno je da je on samostalan i nezavisan organ koji štiti ustavnost i zakonitost i Ijudska i manjinska prava i slobode. Kao nosilac posebne, ustavnosudske zaštite Ijudskih prava, Ustavni sud ostvaruje tu zaštitu na dva načina: kontrolom ustavnosti i zakonitosti (čime se obezbeđuju vladavina ustava i zakona i pravna sigurnost) i odlučivanjem o ustavnim žalbama. Dok se za prvi način može reći da se njime Ijudska prava posredno štite, za ustavne žalbe je izvesno da predstavljaju način za neposrednu zaštitu tih prava. Te su žalbe bile uvedene prvi put 1992. godine ustavima SRJ i Crne Gore, a u Srbiji tek sadašnjim ustavom.

Osnovni elementi ustavne žalbe su ovi: (1) može se izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, (2) izjavljuje se zbog povreda ili uskraćivanja Ijudskih ili manjinskih prava i sloboda zajemčenih Ustavom, i (3) uslov za 61

[email protected]

izjavljivanje ustavne žalbe jeste taj da su iscrpljena ili da nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu ili da ta sredstva nisu delotvorna. Drugi uslovi za izjavljivanje ustavne žalbe (na primer, rok u kome se izjavljuje) i postupak pred Ustavnim sudom, uređeni su Zakonom o Ustavnom sudu (2007). Ustavna žalba ima, dakle, dvojak karakter. U jednom slučaju (kada se koristi pošto su druga sredstva iscrpena ili nisu delotvorna), ona ima karakter dopunskog ili supsidijarnog sredstva, a u drugom slučaju (kada druga sredstva nisu predviđena), ona predstavlja jedino sredstvo za zaštitu prava. S tim u vezi je i pitanje da li je korišćenje ustavne žalbe preduslov za obraćanje Evropskom sudu za Ijudska prava? Na ovo pitanje je dao odgovor sam taj sud u slučaju Vinčić i drugi protiv Srbije, koji je presuđen 1. decembra 2009. godine. Sud je zauzeo Stav da se u svim predstavkama građana Srbije, koje su podnete nakon 7. avgusta 2008. godine (datum objavljivanja prve meritorine odluke Ustavnog suda o jednoj ustavnoj žalbi), ima uzeti da podnosioci predstavki nisu iskoristili unutrašnja pravna sredstva ako se nisu obratili Ustavnom sudu sa ustavnorn žalbom. Time je ustavnoj žalbi dat značaj delotvornog unutrašnjeg pravnog sredstva za zaštitu Ijudskih prava, u smislu člana 35. Evropske konvencije o Ijudskim pravima. 4) Zaštitnik građana. — U našem sistemu nova, a u čitavom svetu pre toga prihvaćena, institucija ombudsmana dolazi u red posebnih organa za zaštitu Ijudskih prava putem kontrole uprave. Institucijaje nastala u Švedskoj 1809. godine, pa je i njen naziv iz švedskog jezika preuzet u mnoge druge jezike. Kod nas je ovaj naziv zadržan u AP Vojvodini (Pokrajinski ombudsman), dok je na lokalnom nivou (opštine i gradovi) najpre bio nazvan građanskim braniocem (Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2002) i zatim zaštitnikom građana (Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2007). I na državmorn nivou je upotrebljen naziv Zaštitnik građana. Zamišljen je kao nezavisna institucija koja kontroliše rad organa uprave i javnih službi i štiti prava građana od lošeg postupanja tih organa i službi. Ombudsman ostvaruje svoju ulogu tako što sprovodi istrage na osnovu pritužbi građana ili po sopstvenoj inicijativi i što rezultat tih istraga, sa preporukom i mišljenjem o tome kako treba ispraviti pogreške u radu, dostavlja potom upravi. Njegova istraga obuhvata svaki vid nezakonitosti i nepravilnosti i nije ograničena samo na krupne propuste uprave, već obuhvata i one koji se tiču bilo kog vida lošeg postupanja i nepravde koju uprava nanosi građanima. On ne može da menja odluke uprave donete u upravnom postupku, ali ako uprava ne postupi po njegovoj preporuci i mišljenju, ovlašćen je da o tome obavesti parlament i da se obrati javnosti, kao i da pokreće postupke za utvrđivanje odgovornosti službenika i funkcionera uprave. Od njegove kontrole izuzeti su rad Narodne skupštine, predsednika Republike, Vlade, Ustavnog suda, sudova i javnih tužilaštava, kao i rad pokrajinskih i lokalnih organa u vršenju poslova iz sopstvenog delokruga. U jednom broju zemalja prihvaćeni su izvesni oblici kontrole ombudsmana nad 62

[email protected]

sudovima u delu poštovanja pravila postupka, sudske uprave, odugovlačenja postupka i slično (Švedska, Finska, Češka, Slovačka, Slovenija i Crna Gora, a delimično V. Britanija i Francuska). Pored ombudsmana, za zaštitu prava značajan je Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, kao samostalni državni organ koji je nezavisan u vršenju poslova iz svoje nadležnosti. Nadležnost Poverenika je da, na opravdan zahtev fizičkih i pravnih lica, obezbedi pristup informacijama od javnog značaja kojima raspolažu organi javne vlasti, kao i da se stara o zaštiti podataka o ličnosti. Zakonom o zabrani diskriminacije ustanovljen je i Poverenik za zaštitu ravnopravnosti, takođe kao samostalan i nezavisan državni organ, koji postupa u slučajevima narušavanja ravnopravnosti građana i diskriminacije. Ove poverenike, kao tzv. nezavisna regulatorna tela, bira i razrešava Narodna skupština. 8.2.

Zaštita pred međunarodnim organima Uvažavajući postojanje i značaj međunarodnih institucija koje se bave zaštitom ljudskih prava, ali i ranije preuzete međunarodne obaveze, Ustav je u stavu 2. člana 22. utvrdio da građani imaju pravo obraćanja tim institucijama radi zaštite svojih sloboda i prava zajemčenih Ustavom. Inače, u sistemu međunarodne zaštite ljudskih prava postoje različiti mehanizmi, počev od onih koji imaju ovlašćenja da traže izveštaje od država i vrše izvesne oblike nadzora (monitoring) nad primenom konvencija o ljudskim pravima, pa do onih koji su ovlašćeni da ispituju predstavke država i pojedinaca zog kršenja Ijudskih prava i, konačno, pravih sudskih organa čije odluke obavezuju države. Sa stanovišta njihovog prostiranja, razlikuju se univerzalni sistem zaštite ljudskih prava ili sistem u okviru poretka Ujedinjenih nacija (UN), na jednoj, i evropski sistem zaštite ljudsldh prava kao regionalni, na drugoj strani. 1) Razvoj univerzalnog sistema zaštite ljudskih prava otpočeo je krajem 19. veka (konvencije o humanitarnom pravu i zaštita manjina) i lagano je napredovao u prvoj polovini 20. veka (Versajski sistem zaštite manjina, delatnost Međunarodne organizacije rada i Društva naroda). Tek sa Poveljom UN (1945), stvaraju se organi sa opštom nadležnošću staranja o ljudskim pravima (Generalna skupština, Ekonomski i socijalni savet), a Univerzalna deklaracija o pravima čoveka (1948) i dva međunarodna pakta o ljudskim pravima (1966) stvaraju široke osnove za univerzalni sistem ljudskih prava. U tom sistemu mogu se, načelno, razlikovati dve vrste organa i tela za zaštitu ljudskih prava: (1.1.) nadzorna tela stvorena pojedinim međunarodnim ugovorima i (1.2.) posebni organi i tela koja se zasnivaju na Povelji UN.

63

[email protected]

1.1.

Većina značajnijih međunarodnih ugovora o ljudskim pravima, koji su nastali pod okriljem UN, predviđa uspostavljanje odgovarajućih nadzornih tela. Ona vrše nadzor nad poštovanjem odnosnog ugovora od strane država potpisnica i preporučuju mere za unapređenje stanja ljudskih prava koja ugovor proklamuje i štiti. Kao primere takvih tela možemo uzeti Komitet za ljudska prava (osnovan prema odredbama Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima) i Komitet protiv torture (osnovan prema odredbama Konvencije UN protiv torture).

Konkretnije, Komitet za ljudska prava razmatra godišnje izveštaje država o merama koje su preduzele radi ostvarivanja prava priznatih navedenim paktom i usvaja preporuke i opšte komentare na izveštaje. Pored toga, Komitet rešava žalbe koje države potpisnice upućuju jedne protiv drugih (međudržavne žalbe). Najvažnije ovlašćenje Komiteta ustanovljeno je Fakultativnim protokolom uz Pakt, prema kome se mogu podnositi individualne žalbe (predstavke) protiv država potpisnica. Na osnovu takvih žalbi, Komitet usvaja preporuku i upućuje je državi radi otklanjanja posledica kršenja ljudskih prava. Od 2001. godine i naši građani imaju pravo podnošenja takvih žalbi. Na drugoj strani, Komitet protiv torture ima, pored sva tri pomenuta ovlašćenja (razmatranje izveštaja država, međudržavnih žalbi i individualnih žalbi), još i ovlašćenje da preduzima istražne aktivnosti na sopstvenu inicijativu, ali pod uslovom da primi pouzdanu informaciju o postojanju sistematskog mučenja u nekoj zemlji i da se ta zemlja saglasi sa istragom. 1.2.

Na samoj Povelji UN zasnivaju se sledeća tela: Komisija za Ijudska prava, Potkomisija za sprečavanje diskriminacije i zaštitu manjina, Komisija za položaj žena, Visoki komesar za Ijudska prava. Takođe, u UN postoje naročiti postupci za bavljenje teškim kršenjima Ijudskih prava.

Komisija za Ijudska prava osnovana je 1946. godine, sa prvobitnom ulogom da podnosi predloge, preporuke i izveštaje Ekonomskom i socijalnom savetu UN u vezi sa međunarodnim instrumentima o Ijudskim pravima, da promoviše vrednosti Ijudskih prava i izrađuje predloge međunarodnih ugovora o Ijudskim pravima. U novije vreme, ona je postala središni deo sistema UN za Ijudska prava i koordinira brojne radne grupe za pojedina Ijudska prava i specijalne izvestioce koji se bave određenim temama ili zemljama. Ima i sopstvene potkomisije, a angažuje radne grupe i izvestioce da razmotre individualne predstavke koje ukazuju na masovna kršenja Ijudskih prava. Iz tih razmatranja mogu da ishode rezolucije Generalne skupštine, kojima se odnosne vlade pozivaju na poštovanje Ijudskih prava. 64

[email protected]

1.3.

Konačno, u sistemu UN postoje i izvesni sudski organi sa određenim nadležnostima u oblasti zaštite Ijudskih prava. Pored Međunarodnog suda pravde, stvoren je i Međunarodni krivični sud sa sedištem u Rimu, kao i tribunali za bivšu Jugoslaviju i Ruandu.

2) Evropski sistem zaštite Ijudskih prava razvijen je u krilu Saveta Evrope, počev od usvajanja Evropske konvencije o Ijudskim pravima (1950). Kasnije su usvojene i druge regionalne konvencije o Ijudskim pravima, kao što su ona protiv mučenja, Evropska socijalna povelja i konvencije o pravima manjina. Prvobitno uspostavljeni sistem za nadzor nad poštovanjem Evropske konvencije o Ijudskim pravima obuhvatao je Evropsku komisiju za Ijudska prava i Evropski sud za Ijudska prava, uz izvesnu nadzornu ulogu Komiteta ministara Saveta Evrope. Taj je sistem revidiran i unapređen 1994. godine, na osnovu Protokola broj 11 uz Evropsku konvenciju o Ijudskim pravima. Komisija za Ijudska prava je ukinuta i neke od nadležnosti Komiteta ministara su sužene, a Evropski sud za Ijudska prava postao je najvažnija od svih regionalnih institucija za zaštitu Ijudskih prava. Evropski sud za Ijudska prava počeo je sa radom 1961. godine, kada je rešio svega dva predmeta, da bi na početku ovog veka rešavao godišnje blizu hiljadu predmeta. Njegovo sedišteje u Strazburu, a broj sudija jednak je broju država članica Saveta Evrope. Po jednog sudiju iz svake zemlje bira Parlamentarna skupština Saveta Evrope na period od šest godina, sa liste od tri kandidata koje predlaže zemlja članica. Sud razmatra predmete u odborima od tri sudije, većima od sedam sudija i Velikom veću od 17 sudija. Na opštoj sednici suda biraju se predsednik i potpredsednici suda, predsednici veća i sekretar suda, obrazuju veća i donosi poslovnik o radu suda. Sudu mogu da se obraćaju države ugovornice u vezi sa povredama Evropske konvencije o Ijudskim pravima od strane druge ugovornice (međudržavni sporovi), kao i pojedinci, nevladine organizacije i grupe lica koje tvrde da su žrtve povreda prava ustanovljenih Konvencijom i protokolima uz nju. Uz to, sud može davati savetodavna mišljenja.

Da bi pojedinačna predstavka bila prihvaćena, zahteva se ispunjenje nekoliko uslova: iscrpenost svih unutrašnjih pravnih lekova (izuzev onih koji su nedelotvorni ili nedostupni), blagovremenost (da nije prošlo više od šest meseci od pravnosnažne odluke po unutrašnjim pravnim lekovima), predstavka ne može biti suštinski ista sa predstavkom koju je sud već razmatrao, mora biti potpisana 65

[email protected]

i spojiva sa odredbama Konvencije (tj. da je država protiv koje se podnosi ratifikovala Konvenciju, da se povreda prava dogodila posle ratifikacije i na teritoriji države potpisnice, da se predmet predstavke odnosi na neko od prava iz Konvencije itd). Postupak se odvija u dve faze — u prvoj se ispituje prihvatljivost predstavke, a u drugoj odlučuje o predmetu spora, s tim što je pre druge faze moguće da se postigne poravnanje. Kada se presudom utvrdi prekršaj Konvencije, podnosilac predstavke ima pravo na pravično zadovoljenje, koje može da obuhvati otklanjanje posledica kršenja njegovog prava, odštetu i naknadu troškova. Presude postaju pravnosnažne i izvršne posle preispitivanja u Velikom veću, a njihovo izvršenje nadgleda Komitet ministara. Građani Srbije stekli su pravo obraćanja Sudu posle naše ratifikacije Evropske konvencije o Ijudskim pravima. Od tog vremena pa do sada, broj podnetih predstavki građana iz Srbije izbio je u sam vrh (u poređenju s drugim zemljama). Među presudama koje je taj sud do sada doneo po predstavkama građana Srbije, ubedljivu većinu čine one koje se tiču povrede prava na suđenje u razumnorn roku. (Svi podaci o tome dostupni su na: www.zastupnik.gov.rs). 9. Međunarodne konvencije o Ijudsldm pravima i slobodama Ljudska i manjinska prava utvrđena međunarodnim ugovorima koje je naša zemlja ratifikovala, kao i opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, sastavni su deo našeg pravnog poretka, Ustavom se jemče i neposredno primenjuju (čl. 16. Stav 2. i 18. Stav 2). Iz ovih ustavnih odredaba proizlazi da domaći sudovi i drugi državni organi moraju veoma dobro da poznaju pravila ratifikovanih međunarodnih ugovora o Ijudskim pravima i opšteprihvaćena pravila međunarodnog prava koja se na Ijudska prava odnose, jer su dužni da ih neposredno primenjuju. Skupina međunarodnih konvencija o Ijudskim pravima je veoma brojna, a među njima je znatan udeo onih koje je naša zemlja ratifikovala, odnosno koje je obavezuju na osnovu pravila o sukcesiji. Ovde je zbog toga jedino moguće pomenuti važnije od njih, bez zalaženja u njihovu sadržinu. Pri tom je, kao i u slučaju upoznavanja sistema međunarodne zaštite Ijudskih prava, opravdano posebno ukazati na konvencije univerzalnog i regionalnog značaja. Obe su višestrani (multilateralni) ugovori, s tim što su prve otvorene za pristup svim državama sveta i zaključuju se pod okriljem UN, a druge su one koje se zaključuju među državama određenog regiona (Evrope, na primer). Kao konvencija najbliža pojmu univerzalnosti može se označiti Konvencija o pravima deteta (ratifikovana od strane 194 države) a posle nje Konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (170 država) i Međunarodni pakt o građanskim i političkim pravima (154 države). Od drugih važnijih konvencija o Ijudskim pravima sa univerzalnim značajem mogu se pomenuti Međunarodni 66

[email protected]

pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima, Konvencija o ukidanju i sprečavanju zločina genocida, Međunarodna konvencija o ukidanju i kažnjavanju zločina aparthejda, Konvencija o ukidanju svih oblika diskriminacije žena, Konvencija protiv mučenja i drugih svirepih, nečovečnih ili ponižavajućih kazni i postupaka, Konvencija o statusu izbeglica i Konvencija o ukidanju ropstva i trgovine robljem. Univerzalna (ili opšta) deklaracija o pravima čoveka od 1948. godine, kao što se vidi iz njenog naziva, nije usvojena kao ugovor, već kao politički dokument koji nema pravno obavezujuću snagu. Međutim, ona je od usvajanja doživela transformaciju i danas joj malo ko osporava pravnu snagu, s tim što postoje neslaganja o samoj prirodi njene obaveznosti, tj. da li je ona deo običajnog međunarodnog prava ili ima status opštih načela prava ili predstavlja obavezno tumačenje Povelje UN. U evropskom sistemu zaštite Ijudskih prava, koji je, kao što je već pomenuto, razvijen pod okriljem Saveta Evrope, najvažniju konvenciju predstavlja Evropska konvencija za zaštitu Ijudskih prava i osnovnih sloboda od 1950. godine. Uslov za njenu ratifikaciju je članstvo u Savetu Evrope, tako da je Konvenciju i njenih 13 protokole ratifikovala državna zajednica Srbija i Crna Gora 26.12.2003. godine. Odredbe Konvencije i bogata praksa Evropskog suda za Ijudska prava u njenoj primeni predstavljaju ugaoni kamen temeljac u izgradnji efektivnog sistema Ijudskih prava u Evropi. Pored te konvencije, od velikog značaja za zaštitu Ijudskih prava jesu i sledeće: Evropska socijalna povelja; Okvirna konvencija za zaštitu nacionalnih manjina, Evropska povelja o regionalnim i manjinskim jezicima i Evropska konvencija o sprečavanju mučenja i nečovečnih ili ponižavajućih postupaka i kažnjavanja.

IV. EKONOMSKO UREĐENjE I JAVNE FINANSIJE 1. Načela ekonomskog uređenja Poseban deo Ustava (treći) posvećen je ekonomskom uređenju i javnim finansijama (čl. 82. do 96). Sam obim ustavnog normiranja ekonomskog uređenja je,pri tom, nevelik i primeren opredeljenju Republike Srbije za slobodnu privredu, tako da se Ustav zadržava na utvrđivanju jednog broja načela koja koncepcijski odgovaraju tom opredeljenju. Osnove ekonomskog uređenja u Republici Srbiji, prema članu 82. Ustava, čine: tržišna privreda,otvoreno i slobodno tržište, sloboda preduzetništva, samostalnost privrednih subjekata i ravnopravnost privatne i drugih oblika svojine. Pored toga, u istom članu je utvrđeno da je Republika Srbija jedinstveno privredno područje sa jedinstvenim tržištem robe, rada, kapitala i usluga (o čemu je bilo posebno reči). Isti član sadrži i odredbu prema kojoj se uticaj 67

[email protected]

tržišne privrede na socijalni i ekonomski položaj zaposlenih usklađuje kroz socijalni dijalog između sindikata i poslodavaca. Sloboda preduzetništva podazumeva slobodu organizovanja i delovanja privrednih subjekata pod jednakim uslovima. Preduzetništvo može da se ograniči zakonom, radi zaštite zdravlja Ijudi, životne sredine i prirodnih bogatstava i radi bezbednosti Republike Srbije. Država uređuje i obezbeđuje pravni položaj privrednih subjekata, sistem obavljanja pojedinih privrednih i drugih delatnosti, uključujući delatnosti javnih službi, poreski sistem i kontrolu zakonitosti raspolaganja sredstvima pravnih lica, ekonomske odnose sa inostranstvom i još neke druge sisteme ili pitanja od značaja za preduzetništvo. Autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju pravo i dužnost da uređuju pitanja od pokrajinskog, odnosno lokalnog značaja, u određenim privrednim oblastima ili delatnostima (čl. 2 183. Stav 2. i čl. 190). Jednak položaj na tržištu zagarantovan je Uštavom svim domaćim i stranim licima. Da bi se takav položaj mogao da ostvari zabranjuju se akti kojima se, suprotno zakonu,ograničava slobodna konkurencija, stvaranjem ili zloupotrebom monopolskog ili dominantnog položaja (član 84). Istim članom se posebno utvrđuje i da prava stečena ulaganjem kapitala na osnovu zakona, ne mogu biti zakonom umanjena. To znači da kasniji zakon ne može derogirati prava stečena ulaganjem na osnovu ranijeg zakona. Zaštita potrošača predstavlja jednu od novina ovog Ustava (član 90). U prvom stavu ovog člana utvrđuje se da država štiti potrošače, a u drugom da su posebno zabranjene radnje usmerene protiv zdravlja, bezbednosti i privatnosti potrošača, kao i sve nečasne radnje na tržištu. 2. Svojinski odnosi Svojinski odnosi počivaju na pluralitetu oblika svojine, njihovoj ravnopravnosti i jednakoj pravnoj zaštiti koja im se pruža. Prema članu 86. Ustava, jemče se privatna, zadružna i javna svojina. Pored ova tri oblika svojine, Ustav okončava postojanje još jednog oblika svojine — društvene svojine, koja je bila dominantni svojinski oblik u socijalističkom dobu. Postojeća društvena svojina pretvara se u privatnu svojinu pod uslovima, na način i u rokovima predviđenim zakonom (Stav 3. član 86). U pogledu privatne svojine utvrđeno je Ustavom još i to da ravnopravnost privatne i drugih oblika svojine predstavlja jedno od osnovnih načela ekonomskog uređenja, čime je ovom svojinskom obliku dodeljeno mesto istaknute ekonomske kategorije. U posebnom članu Ustava (član 88) utvrđena je sloboda korišćenja i raspolaganja poljoprivrednim zemljištem, šumskim zemljištem i gradskim građevinskim zemljištem u privatnoj svojini. Međutim, 68

[email protected]

zakonom se mogu ograničiti oblici korišćenja i raspolaganja, odnosno propisati uslovi za korišćenje i raspolaganje, da bi se otklonila opasnost od nanošenja štete životnoj sredini ili da bi se sprečila povreda prava i na zakonu zasnovanih interesa drugih lica. Javna svojina predstavlja zbirni pojam za državnu svojinu, svojinu autonomne pokrajine i svojinu jediniee lokalne samouprave, kao podoblike javne svojine. Sredstva iz javne svojine otuđuju se na način i pod uslovima utvrđenim zakonom. Državnu svojinu čine prirodna bogatstva, dobra za koja je zakonom određeno da su od opšteg interesa i imovina koju koriste organi Republike Srbije, a u državnoj svojini (u Ustavu piše „u državnoj imovini”) mogu biti i druge stvari i prava u skladu sa zakonom. Prirodna bogastva koriste se pod uslovima i na način predviđen zakonom. Fizička i pravna lica mogu steći pojedina prava na određenim dobrima u opštoj upotrebi, pod uslovima i na način predviđen zakonom. Svako je dužan da čuva prirodne retkosti i naučno, kulturno i istorijsko nasleđe, kao dobra od opšteg interesa, a posebnu odgovornost za očuvanje nasleđa imaju država, pokrajine, gradovi i opštine. Imovina pokrajina i jedinica lokalne samouprave i način njenog korišćenja i raspolaganja, uređuju se zakonom. Pokrajine, opštine i gradovi nisu imali sopstvenu imovinu praktično od Drugog svetskog rata, a sva imovina koju su koristili nalazila se u državnoj svojini. Zakonom o javnoj svojini (2011) konačno je određeno koja se imovina i imovinska prava nalaze u njihovoj, a koja u državnoj svojini. Ustavom je još utvrđeno da pokrajine, opštine i gradovi upravljaju svojom imovinom (čl. 183. stav 5. i čl. 190. stav 4). Svojinska prava stranaca, kao što je veé rečeno, posebno su utvrđena u članu 85. Ustava (mogućnost sticanja svojine na nepokremostima i prava koncesije na prirodnim bogatstvima i dobrima od opšteg interesa). 3. Javne finansije Osnovna pitanja koja Ustav uređuje u vezi sa javnim finansijama jesu: izvori sredstava, instrumenti za utvrđivanje i raspolaganje sredstvima, namene koje se finansiraju, kao i način kontrole trošenja sredstava. U odeljku Ustava pod naslovom „Javne finansije” utvrđen je i princip ujednačavanja razvoja, kao i uređena Narodna banka Srbije. Sredstva iz kojih se finansiraju nadležnosti Republike Srbije, pokrajina, opština i gradova obezbeđuju se iz poreza i drugih prihoda utvrđenih zakonom. Obaveza plaćanja poreza i drugih dažbina je opšta i zasniva se na ekonomskoj moći obveznika (Član 91). Republika, pokrajine, opštine i gradovi mogu da se zadužuju (javni dug), pod uslovima i po postupku uređenom zakonom (član 93). 69

[email protected]

Autonomna pokrajina ima izvorne prihode kojima finansira svoje nadležnosti. Vrste i visina tih prihoda, kao i učešće pokrajine u delu prihoda Republike, određuju se zakonom (član 184. st. 1. do 3). Poslovi jedinice lokalne samouprave finansiraju se iz njenih izvornih prihoda, budžeta Republike i budžeta pokrajine — kada je pokrajina poverila opštini i gradu obavljanje poslova iz svoje nadležnosti (Član 188. stav 4). Republika, pokrajine, opštine i gradovi imaju budžete u kojima moraju biti prikazani svi prihodi i rashodi kojima se finansiraju njihove nadležnosti. Rokovi u kojima budžet mora biti usvojen i način privremenog finansiranja određuju se zakonom (Član 92. st. 1. i 2). Na privremeno finansiranje se prelazi kada se budžet ne usvoji u roku i to finansiranje, kao što mu ime kaže, jeste vremenski ograničeno, tako da traje obično tri meseca. Budžet Republike i završni račun usvaja Narodna skupština, na predlog Vlade (član 99. stav 1. tačka 11). Budžet AP Vojvodina iznosi najmanje sedam odsto u odnosu na budžet Republike, s tim što se tri sedmine od budžeta AP Vojvodina koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (član 184. stav 4). Pokrajine, opštine i gradovi donose svoje budžete i završne račune, na predlog njihovih izvršnih organa. Jedinstvena pravila o pripremanju, usvajanju i korišćenju budžeta sadrži Zakon o budžetskom sistemu od 2009. godine. Pored kontrole putem završnog računa i drugih instrumenata za budžetsku kontrolu, izvršavanje svih budžeta kontroliše Državna revizorska institucija, a Narodna skupština razmatra predlog završnog računa budžeta po pribavljenom mišljenju te institucije (član 92. st. 3. i 4). Ova institucija je Ustavom definisana kao najviši državni organ revizije javnih sredstava u Republici. Samostalna je i podleže nadzoru Narodne skupštine, kojoj i odgovara. O instituciji se donosi zakon (Član 96). Narodna banka Srbije jeste centralna banka Republike, samostalna je i podleže nadzoru Narodne skupštine, kojoj i odgovara. Narodnom bankom rukovodi guverner, koga bira Narodna skupština, a o Narodnoj banci se donosi zakon (član 95). U ovom odeljku je i odredba Ustava o ujednačavanju razvoja, prema kojoj se Republika stara o ravnomernom i održivom regionalnom razvoju, u skladu sa zakonom (član 94).

V.

ZAKONODAVNA VLAST 1. Narodna skupština Nosilac ustavotvorne i zakonodavne Vlasti i najviše predstavničko telo jeste Narodna skupština. U vršenju obe navedene Vlasti učestvuju i građani putem 70

[email protected]

referenduma i narodne inicijative. Osnovna pitanja u vezi sa Narodnom skupštinom uređena su Ustavom, Zakonom o Narodnoj skupštini od 2010. godine i Poslovnikom Narodne skupštine, koji je takođe donet 2010. godine. Materija o Narodnoj skupštini ovde je razdeljena u šest potpitanja. 1.1.

Nadležnost i način rada

Glavna funkcija parlamenta je donošenje zakona, zbog čega se on naziva zakonodavnim telom ili predstavništvom građana koje vrši zakonodavnu Vlast, mada vrši i druge funkcije. Kao nosilac najviše — zakonodavne Vlasti, parlament je ograničen ustavom i u materijalnom i u formalnom smislu. Pored vršenja zakonodavne Vlasti, osnovne funkcije parlamenta jesu: donošenje i promena ustava, nadzor nad radom Vlade, izbor nosilaca određenih funkcija, odlučivanje o ratu i miru, uređivanje sopstvene organizacije i kvazi-sudska funkcija (u nekim zemljama parlament ima pravo da sudi nosiocima izvršne Vlasti — impeachment, a kod nas Narodna skupština odlučuje o razrešenju predsednika Republike zbog povrede Ustava, na osnovu odluke Ustavnog suda o postojanju povrede Ustava). Prema članu 99. Ustava, Narodna skupština ima sledeće nadležnosti: 1) donosi i menja Ustav; 2) odlučuje o promeni granice Republike Srbije; 3) raspisuje republički referendum; 4) potvrđuje međunarodne ugovore kada je zakonom predviđena obaveza njihovog potvrđivanja; 5) odlučuje o ratu i miru i proglašava ratno i vanredno stanje; 6) donosi zakone i druge opšte akte iz nadležnosti Republike; 7) daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine; 8) usvaja strategiju odbrane; 9) usvaja plan razvoja i prostorni plan; 10) usvaja budžet i završni račun Republike Srbije, na predlog Vlade; 11) daje amnestiju za krivična dela. Pored toga, Narodna skupština vrši i druge poslove određene Ustavom i zakonom. U okviru svojih izbornih prava, Narodna skupština: 1) bira i razrešava Vladu i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara; 2) bira i razrešava sudije Ustavnog suda; 3) bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republičkog javnog tužioca, javne tužioce, sudije i zamenike javnih tužilaca, u skladu sa Ustavom i zakonom; 4) bira i razrešava guvernera Narodne banke Srbije i Savet guvernera; 5) bira i razrešava Zaštitnika građana; 6) bira i razrešava i druge funkcionere određene zakonom. U okviru kontrolne funkcije, koja se sastoji u vršenju parlamentarnog nadzora, Narodna skupština vrši nadzor nad radom Vlade, službi bezbednosti, guvernera Narodne banke Srbije, Zaštitnika građana i drugih organa i tela, u skladu sa zakonom.

71

[email protected]

Uz tri navedene funkcije (zakonodavnu, izbornu i kontrolnu funkciju), prema Zakonu o Narodnoj skupštini postoji i četvrta funkcija označena kao "predstavnička”, a ona bi se sastojala u (1) razmatranju predstavki i predloga građana i (2) održavanju sastanaka sa građanima u Narodnoj skupštini i u njenim kancelarijama van sedišta. Narodna skupština ostvaruje svoje funkcije radom svojih odbora i u plenumu, a njen rad odvija se po naročitim procedurama, detaljno propisanim poslovnikom o radu. Razlikuju se skupštinska zasedanja i sednice. Zasedanja mogu biti redovna i vanredna. Po pravilu, postoje dva redovna zasedanja u godini dana, od kojih, po našem Ustavu, prvo počinje prvog radnog dana u martu mesecu, a drugo prvog radnog dana u oktobru. Ona traju najduže po 90 dana. Kada za to postoji potreba, moguće je vanredna zasedanja, koja se održavaju između redovnih. Prema članu 106. Ustava, Narodna skupština se sastaje u vanredno zasedanje na zahtev najmanje jedne trećine narodnih poslanika ili na zahtev Vlade, sa unapred utvrđenim dnevnim redom. U toku jednog zasedanja održava se više sednica, na kojima skupština ostvaruje svoje funkcije u plenumu. Da bi skupština mogla da radi na sednici, potrebno je da bude prisutan utvrđeni broj poslanika (kvorum). Na početku sednice utvrđuje se dnevni red — redosled pitanja o kojima će se raspravljati i odlučivati. Pošto se obavi rasprava o pojedinoj tački dnevnog reda, pristupa se odlučivanju putem glasanja, koje može biti javno ili tajno. Moguće je i da se odredi posebna sednica na kojoj će se obaviti glasanje o svim tačkama dnevnog reda („dan za glasanje”). Za donošenje odluka potrebna je većina glasova poslanika utvrđena Ustavom ili poslovnikom. To može biti obična većina (većina od prisutnog broja poslanika na sednici kojoj prisustvuje više od polovine poslanika) ili kvalifikovana većina. Ova druga se zahteva za važnije odluke i ona se može odrediti kao apsolutna većina (većina glasova od ukupnog broja poslanika, tj. 50% plus jedan glas) ili kao dvotrećinska ili slična većina. Narodna skupština donosi odluke većinom glasova narodnih poslanika na sednici na kojoj je prisutna većina narodnih poslanika. Većinom glasova svih narodnih poslanika Narodna skupština: 1. daje amnestiju za krivična dela, 2. proglašava i ukida vanredno stanje, 3. propisuje mere odstupanja od ljudskih i manjinskih prava u ratnom i 72

[email protected]

vanrednom stanju, 4. donosi zakon kojim Republika Srbija poverava autonomnim pokrajinama i jedinicama lokalne samouprave pojedina pitanja iz svoje nadležnosti, 5. daje prethodnu saglasnost na statut autonomne pokrajine, 6. odlučuje o Poslovniku o svom radu, 7. ukida imunitet narodnim poslanicima, predsedniku Republike, članovima Vlade i Zaštitniku građana, 8. usvaja budžet i završni račun, 9. bira članove Vlade i odlučuje o prestanku mandata Vlade i ministara, 10. odlučuje o odgovoru na interpelaciju, 11. bira sudije Ustavnog suda i odlučuje o njihovom razrešenju i prestanku mandata, 12. bira predsednika Vrhovnog kasacionog suda, predsednike sudova, Republičkog javnog tužioca i javne tužioce i odlučuje o prestanku njihove funkcije; 13. bira sudije i zamenike javnih tužilaca, u skladu s Ustavom; 14. bira i razrešava guvernera Narodne banke Srbije, Savet guvernera i Zaštitnika građana, 15. vrši i druge izborne nadležnosti Narodne skupštine. Većinom glasova svih narodnih poslanika Narodna skupština odlučuje o zakonima kojima se uređuju: 1. referendum i narodna inicijativa, 2. uživanje individualnih i kolektivnih prava pripadnika nacionalnih manjina, 3. plan razvoja i prostorni plan, 4. javno zaduživanje, 5. teritorija autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, 6. zaključivanje i potvrđivanje međunarodnih ugovora, 7. druga pitanja određena Ustavom Postoji i jedan broj najvažnijih pitanja o kojima ona odlučuje dvotrećinskom većinom glasova svih narodnih poslanika (o predlogu za promenu Ustava i aktu o promeni Ustava, o zakonu iz člana 182. Stav 2. i predlogu za osnivanje novih ili ukidanje ili spajanje postojećih pokrajina, o predlogu za razrešenje predsednika Republike). O ostalim pitanjima odlučuje se većinom glasova narodnih poslanika na sednici na kojoj je prisutna većina narodnih poslanika. 1.2.

Sastav, izbor i mandat narodnih poslanika

Broj poslanika Narodne skupštine određen je Ustavom kao tačan broj (numerus clausus). Ona ima 250 narodnih poslanika, koji se biraju na četvorogodišnji period vremena (mandat). Organizovana je kao jednodomni parlament i ima 73

[email protected]

jednostavnu strukturu. Svi narodni poslanici čine jedno telo i kao celina vrše nadležnosti Narodne skupštine. Narodni poslanici biraju se na neposredim izborima, tajnim glasanjem, a u Narodnoj skupštini obezbeđuje se ravnopravnost i zastupljenost polova i predstavnika nacionalnih manjina, u skladu sa zakonom. U vezi sa obezbeđenjem nesmetanog rada poslanika i njihove nezavisnosti u radu, uspostavljena je i zabrana obavljanja poslova koji su nespojivi sa poslaničkom funkcijom — inkompatibilitet. Narodni poslanik ne može biti poslanik u pokrajinskoj skupštini, funkcioner u organima izvršne vlasti i pravosuđa, niti obavljati druge poslove i dužnosti za koje je zakonom utvrđeno da predstavljaju sukob interesa. Izbore za narodne poslanike raspisuje predsednik Republike, 90 dana pre isteka mandata Narodne skupštine, tako da se izbori okončaju u narednih 60 dana. Ovi se izbori nazivaju parlamentarnim i odvijaju na osnovu posebnog izbornog zakona, različitog od zakona za predsedničke i lokalne izbore. U logici izbora je njihovo periodično održavanje, a s tim u vezi mogu se razlikovati redovni, prevremeni, dopunski i ponovni izbori. Naši parlamentarni izbori odvijaju se prema proporcionalnom izbornom sistemu, a čitavo područje Republike predstavlja jednu izbornu jedinicu. Pošto predsednik Republike raspiše izbore, pristupa se obavljanju pripremnih radnji za sprovođenje izbora, od kojih su najvažnije uređivanje biračkih spiskova i određivanje biračkih mesta i organa za sprovođenje izbora. Uređivanje biračkih spiskova obuhvata (1) obaveštavanje građana da mogu izvršiti uvid u birački spisak i tražiti upis, brisanje, izmenu, dopunu ili ispravku u tom spisku, (2) rešavanje o takvim zahtevima građana, (3) zaključivanje biračkog spiska, (4) objavljivanje ukupnog broja birača i (5) dostavljanje izvoda iz biračkog spiska za svako biračko mesto. Birač koji nije upisan u birački spisak ne gubi biračko pravo, ali ne može glasati na izborima za koje je spisak zaključen. Birački spisak je javna isprava u kojoj se vodi evidencija birača — građana koji imaju biračko pravo. Pravila o njegovom vođenju i uređivanju propisana su Zakonom o jedinstvenom biračkom spisku od 2009. godine. Biračka mesta su mesta u izbornim jedinicama na kojima birači jedino mogu obaviti glasanje, i to samo u vremenu određenom za glasanje (obuhvataju područja s najviše 2.500 birača). Po izuzetku, dopušta se glasanje birača van biračkog mesta (putem pisma) kada je to opravdano (na primer, za birače koji su bolesni ili na drugi način sprečeni da glasaju na biračkom mestu), mada se na taj način glasanja često upućuju prigovori. 74

[email protected]

Organi za sprovođenje izbora jesu Republička izborna komisija i birački odbori za svako biračko mesto. Ovi organi su nezavisni u svom radu, imaju stalni i prošireni sastav, staraju se o pravilnosti izbora i utvrđuju rezultate izbora. Pored njih, zaštitu izbornog prava pružaju redovni sudovi i Ustavni sud. Izborni proces u užem smislu započinje predlaganjem kandidata za poslanike, a to pravo imaju političke stranke, bilo same ili udružene kao koalicije, a uz njih i grupe građana. U ovom tipu izbornog sistema kandidati se predlažu na listama kandidata, a predlozi moraju biti podržani potpisima 10.000, birača. Posle kandidovanja, podnosioci izbornih lista i kandidati vode kampanju (izborna kapmanja) radi pridobijanja glasača za svoje izborne programe. Kampanja se mora okončati pre dana glasanja, obično 48 sati pre početka glasanja (tzv. izborna tišina), kako bi se biračima ostavilo vreme da se nesmetano opredele za ponuđene opcije. Pre dana određenog za glasanje, izborna komisija priprema izborni materijal, koji obuhvata overene glasačke listiće, kandidatske liste, zapisnike o glasanju i pribor za glasanje (glasačke kutije i drugo). Štampanje i brojanje glasačkih listića obavlja se, takođe, pod nadzorom organa za sprovođenje izbora. Na dan glasanja, a pre otvaranja biračkih mesta, birački odbori proveravaju ispravnost primljenog izbornog materijala. Potom otvaraju biračka mesta i staraju se o regularnosti glasanja, naročito o tome da na birače niko ne utiče kako će glasati i da glasanje bude tajno. Posle zatvaranja biračkog mesta, birački odbori utvrđuju rezultate glasanja, sastavljaju zapisnik i dostavljaju ga, zajedno sa izbornim materijalom, izbornoj komisiji. Ona utvrđuje rezultate glasanja, saopštava ih javnosti i publikuje u službenom glasilu. Utvrđivanje rezultata izbora obuhvata i raspodelu mandata, koja se kod nas odvija po tzv. D "Ontovom sistemu (nazvan po imenu belgijskog profesora, koji ga je osmislio 1882. godine). Po ovom sistemu se broj glasova koji dobije svaka lisa deli sa 1, 2, 3, 4 i tako dalje, sve do ukupnog broja poslanika koji se bira u izbonoj jedinici (u našem slučaju deli se brojevima od 1 do 250). Onda se izdvaja onoliko najvećih dobijenih količnika koliko se bira poslanika, pa se listama dodeljuju mandati prema tome koliko na njihove osvojene glasove dolazi tih količnika. Da bi se izbeglo da u parlament uđu i stranke čije su liste dobile minoran broj glasova, u većini proporcionalnih izbomih sistema utvrđuje se minimalna Kvota (izborni prag ili cenzus) u vidu najmanjeg procenta glasova koji treba osvojiti da bi se učestvovalo u raspodeli mandata. Kod nas je izborni prag utvrđen na 5%, s tim što on ne važi za političke stranke nacionalnih manjina. One učestvuju u 75

[email protected]

raspodeli mandata i kad osvoje manje od 5% glasova od ukupnog broja birača koji su glasali, a da bi to pravo imale moraju se deklarisati kao stranke nacionalnih manjina, što se i naznačava na njihovim kandidatskim listama. Странка А

Странка Б

Странка В

Странка Г

гласова

30.000

26.000

18.000

13.000

место 1

30.000

26.000

18.000

13.000

место 2

15.000

26.000

18.000

13.000

место 3

15.000

13.000

18.000

13.000

место 4

15.000

13.000

9.000

13.000

место 5

10.000

13.000

9.000

13.000

место 6

10.000

8.666

9.000

13.000

место 7

10.000

8.666

9.000

6.500

место 8

7.500

8.666

9.000

6.500

мандата

3

2

2

1

Mandat izabranog narodnog poslanika počinje da teče danom potvrđivanja mandata u Narodnoj skupštini i traje četiri godine, odnosno do prestanka mandata poslanika tog saziva Narodne skupštine. Pojedinom poslaniku mandat može prestati pre isteka na neki od sledećih načina: gubitkom pasivnog biračkog prava, osudom na kaznu zatvora, preuzimanjem funkcije ili posla koji su nespojivi sa poslaničkom funkcijom, podnošenjem ostavke, smrću poslanika i slično. U vezi sa mandatom narodnog poslanika postoji još jedno veoma bitno pitanje: kakve je prirode taj njegov mandat i kome on, u krajnjoj liniji, pripada 76

[email protected]

— njemu ili političkoj stranci sa čije je liste izabran? Za odgovor na ovo pitanje potrebno je malo teorijskog podsećanja na prirodu predstavništva. Prvobitna ideja predstavničkog sistema bila je ta da su birači, kao titulari suverenosti, vlasni da u svako doba opozovu svoje predstavnike ukoliko nisu zadovoljni njihovim radom. Birači su, dakle, vlasnici datog mandata i pravna veza između njih i izabranih predstavnika ostaje trajna. Na tom stavu izgrađena je radikalna teorija o vezanom ili imperativnom mandatu, koja je, barem formalno važila u SFRJ. Prema delegatskom sistemu, birači su imali pravo da daju uputstva svojim predstavnicima (delegatima), a ovi obavezu da deluju po tim uputstvima, uz mogućnost opoziva u slučaju suprotnog ponašanja. Kao suprotnost tome, nastala je teorija o slobodnom mandata, prema kojoj birači imaju jedino funkciju da izaberu predstavnike. Kada glasaju, birači to čine u ime čitavog naroda kao titulara suverenosti, pa se onda i oni koji su izabrani nalaze u ulozi predstavnika čitavog naroda a ne pojedinih birača. Birači nemaju pravo da im izdaju obavezna uputstva, niti da ih opozovu, a poslanici se opredeljuju po sopstvenoj savesti u ime čitavog naroda. Teorija o slobodnom mandatu pretrpela je, međutim, značajne izmene sa ulaskom političkih stranaka u izbore i čitav politički proces. U skladu s tim, ali i sa namerom da se okonča praksa tzv. trgovine mandatima, nastala devedesetih godina prošlog veka, novi Ustav je u članu 102. stav 2. ovo pitanje rešio sledećom formulacijom: „Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji predlog je izabran za narodnog poslanika.” Ono što ovu formulaciju čini neuobičajenom jeste upravo to što ona polazi od ideje da mandat pripada poslaniku, dajući mu „slobodu” da svoj mandat stavi na raspolaganje stranci. Ta sloboda poslanika je, zapravo, samo iluzorna, jer se njemu kao preduslov za kandidovanje u praksi traži da upravo učini korak odricanja od te slobode: da stavi svoj budući mandat na raspolaganje stranci. On to čini potpisivanjem tzv. blanko ostavke, koju njegova stranka može da aktivira kad to poželi i time okonča njegov mandat. Međutim, u uporednoj evropskoj praksi takvo rešenje nije prihvaćeno, jer ono radikalno sužava slobodu poslanika da glasa po svojoj savesti i birača bukvalno svodi na glasača (ovo drugo se postiže pravom stranaka da mandat dodeljuju kandidatima sa liste bez obzira na redosled). Prema uporednoj praksi se, naime, toleriše sloboda poslanika da ne sledi uvek stavove svoje stranke, odnosno da se opredeljuje i glasa po sopstvenom uverenju, kao i da napusti svoju stranku u toku trajanja mandata, ali mu se zabranjuje da se priključi drugoj stranci ili poslaničkoj grupi. 77

[email protected]

Zakonodavac je, tek pod pritiskom Evropske unije, pristao da 2011. godine izmeni Zakon o izboru narodnih poslanika i ukine blanko ostavke. Ostavku može sada podneti samo narodni poslanik lično, uz njegovu prethodnu overu kod organa nadležnog za overu potpisa. Uz to je dopunama zakona obezbeđeno da na izbornim listama među svaka tri kandidata mora biti po jedan kandidat — pripadnik pola koji je manje zastupljen na listi, kao i da se mandati dodeljuju kandidatima po redosledu na izbornoj listi (tj. uvedena je tzv.vezana umesto tzv. nevezane liste). Mada Ustav nije ništa propisao u pogledu odborničkog mandata, Zakon o lokalnim izborima (2007) je istu logiku primenio i na odnos odbornika i njegove stranke. Cak je sporazum između stranke i budućeg odbornika nazvan ugovorom. Sadržinu tog nazovi ugovora čini regulisanje međusobnih odnosa između podnosioca izborne liste i kandidata za odbornika, a tim ugovorom podnosilac izborne liste stiče pravo da raspolaže mandatom odbornika (član 47). Ustavni sud je ovu odredbu oglasio neustavnom 2010. godine, utvrđujući da mandat pripada odborniku a ne stranci sa čije je liste biran. Ukidanje blanko ostavke je, zatim, rešeno izmenama Zakona o lokalnim izborima (2011). Takođe su uvedena pravila o obezbeđenju zastupljenosti žena (svaki treći kandidat) i vezanoj listi. 1.3.

Konstituisanje, prestanak mandata i raspuštanje

Mandat parlamenta započinje danom njegovog konstituisanja. Prema našem Ustavu, predsednik Narodne skupštine iz prethodnog saziva dužan je da, posle sprovedenih izbora, sazove prvu sednicu nove Narodne skupštine, i to u roku od 30 dana od dana proglašenja konačnih rezultata izbora. Na toj sednici potvrđuju se poslanički mandati, biraju predsednik i potpredsednici i imenuje sekretar Narodne skupštine, a ona se smatra konstituisanom kada se potvrde mandati dve trećine narodnih poslanika. Time prestaje i mandat prethodnog saziva Narodne skupštine. Posle potvrđivanja njihovog mandata, narodni poslanici polažu zakletvu. Mandat parlamenta produžava se u slučaju vanrednog ili ratnog stanja i tako produženi mandat traje do okončanja tog stanja. To zbog toga što u takvim stanjima nije moguće sprovesti izbore. Nasuprot produženju mandata, postoje ustavi koji poznaju i mogućnost skraćenja mandata od strane samog parlamenta. Odluku o tome donosi parlament, na način određen ustavom i to bi bio slučaj samoraspuštanja parlamenta.

78

[email protected]

Za razliku od skraćenja mandata odlukom parlamenta, postoji institut raspuštanja parlamenta. Taj se institut nalazi u rukama egzekutive i njegova je svrha da okonča krupna neslaganja između Vlade i parlamenta, odnosno blokadu u radu ustavnih organa. Kod nas predsednik Republike ima pravo da, na obrazloženi predlog Vlade, raspusti Narodnu skupštinu. Vlada, pri tom, ne može predložiti raspuštanje Narodne skupštine ako je u skupštini već podnet predlog da se Vladi izglasa nepoverenje ili ako je sama Vlada postavila pitanje svoga poverenja, kao ni kada je Vladi prestao mandat. Takođe, Narodna skupština ne može biti raspuštena za vreme ratnog ili vanrednog stanja. Postoje i naročiti slučajevi predviđeni Ustavom, u kojima se Narodna skupština raspušta, odnosno u kojima joj mandat prestaje po sili Ustava — čim nastupi takav slučaj. Po sili Ustava, mandat Narodnoj skupštini prestaje ako ne izabere Vladu u roku od 90 dana od dana svog konstituisanja (član 109. Stav 3). Takav se slučaj zamalo dogodio u maju 2007. godine, kada je Vlada formirana pri isteku devedesetog dana od dana konstituisanja skupštine. U dva naredna slučaja dolazi do raspuštanja Narodne skupštine: prvi takav slučaj je kada Narodna skupština ne izabere novu Vladu u roku od 30 dana od dana izglasavanja nepoverenja aktuelnoj Vladi (član 130. Stav 4), a drugi je kada Narodna skupština ne izabere novu Vladu u roku od 30 dana od dana konstatacije ostavke predsednika Vlade (član 132. stav 5). Predsednik Republike donosi ukaz o raspuštanju Narodne skupštine i istovremeno raspisuje izbore za narodne poslanike, tako da se izbori okončaju najkasnije za 60 dana od dana njihovog raspisivanja. U toku tih 60 dana, Narodna skupština koja je raspuštena postoji i dalje, ali vrši samo tekuće ili neodložne poslove, određene zakonom. 1.4.

Imunitet narodnih poslanika i drugih funkcionera

Poslanici imaju određena prava i dužnosti koja stiču momentom verifikacije njihovog mandata u parlamentu. Ta prava i dužnosti uređuju se Ustavom, izbornim zakonom, Zakonom o Narodnoj skupštini i poslovnikom o njenom radu. Prava poslanika obuhvataju: (1) pravo na obavljanje poslaničke funkcije (koje se sastoji od prava da učestvuju u svim oblicima rada parlamenta, da iznose i brane svoje stavove, podnose amandmane, predlažu zakone i podnose druge predloge i inicijative, da glasaju, postavljaju poslanička pitanja i da, zajedno sa drugim poslanicima, podnose interpelacije, zahtevaju sazivanje vanrednog zasedanja parlamenta i vrše druga svoja prava), (2) materijalna prava (pravo na platu ili naknadu na ime razlike do poslaničke plate, pravo na naknadu troškova u vezi sa obavljanjem te funkcije, pravo na besplatan prevoz ili troškove za korišćenje 79

[email protected]

automobila, ishranu i hotelski smeštaj, pravo na osiguranje, poreske olakšice i slična prava) i (3) poslaničke imunitete. Dužnosti poslanika su opisane šturo. Pored opšte dužnosti poštovanja Ustava, zakona i poslovnika parlamenta, on je dužan da učestvuje u radu skupštine i njenih odbora, da čuva podatke koji predstavljaju tajnu, da čuva ugled, poštuje dostojanstvo i propisani red na sednicama i da se obraća drugim poslanicima sa uvažavanjem. Poslanički imuniteti imaju za svrhu da se putem njih obezbedi nesmetani rad poslanika kao narodnih predstavnika, odnosno u njihovoj zaštiti od akcija izvršne i sudske vlasti. Imuniteti obuhvataju: (1) isključenje odgovornosti za izraženo mišljenje i glasanje u parlamentu (materijalni ili funkcionalni imunitet) i (2) privremenu zaštitu od hapšenja i vođenja krivičnog i drugog kaznenog poatupka (procesni imunitet). Isključenje odgovornosti za izraženo mišljenje i glasanje prihvaćeno je širom sveta kao neophodan uslov za ostvarivanje poslaničke funkcije. Poslanik je, dakle, slobodan da govori i glasa, bez straha od krivične ili druge odgovornosti za ono što je izrekao i način na koji je glasao. Ova se zaštita prostire i na vreme po prestanku poslaničke funkcije, kao i na sve elemente obavljanja te funkcije, tj. na njegov rad u radnim telima i na sednicama parlamenta, kao i u drugim oblicima njegovog poslaničkog angažovanja (na primer, u parlamentarnim delegacijama i misijama). To, međutim, ne znači da poslanik ne može disciplinski odgovarati zbog povrede poslovnika, ali se tu radi o ograničenju slobode koje nameće sam parlament. Za takve povrede izriču se mere upozorenja (opomena), oduzimanja reči i privremenog udaljenja sa sednice. Osim toga, isključenje odgovornosti za izraženo mišljenje i dati glas ne treba mešati sa ponašanjem poslanika van vršenja svoje funkcije. Ta ponašanja su predmet zaštite koja se pruža preko druge vrste imuniteta — procesnog imuniteta. Procesni imunitet postoji u većini zemalja sveta (ne u svim!) i pruža privremenu zaštitu poslaniku od hapšenja i krivičnog gonjenja, i to za akte koje učini izvan onih koje može počiniti putem izražavanja mišljenja i glasanja u parlamentu. Ovde se radi o zaštiti koja nije apsolutna, već relativna. Poslanik koji se pozove na imunitet, naime, ne može bez odobrenja parlamenta biti uhapšen ili pritvoren, niti se protiv njega može voditi krivični postupak ili drugi postupak u kome se može izreći kazna zatvora. Ako parlament odluči da mu ukine imunitet, navedeni postupci će moći da se odmah potom vode, a ako parlament ne ukine imunitet — takvi postupci neće moći da se vode sve dok poslaniku ne prestane poslanička funkcija. Uspostavljanje imuniteta ima, prema 80

[email protected]

tome, privremeno dejstvo, pa se za to vreme zaustavlja i tok rokova za vođenje navedenih postupaka. Potrebno je uočiti da se protiv poslanika koji se nije pozvao na imunitet može, bez odobrenja Narodne skupštine, voditi krivični ili drugi postupak u kome se može izreći kazna zatvora, s tim što se odlukom Narodne skupštine i takvom poslaniku može naknadno uspostaviti imunitet. Takođe, nema imuniteta za vođenje prekšajnog postupka u kome se može izreći samo novčana kazna. Značajniji izuzetak od izloženih pravila o procesnom imunitetu predstavlja uskraćivanje tog imuniteta za teška krivična dela. Prema našem Ustavu, narodni poslanik koji je zatečen u izvršenju krivičnog dela za koje je propisana kazna zatvora u trajanju dužem od pet godina može biti pritvoren bez odobrenja Narodne skupštine. Na drugoj strani, postoje zemlje koje ovu vrstu imuniteta ne poznaju uopšte. U tim su zemljama poslanici koji počine kažnjiva dela su u položaju običnih građana, a takav je slučaj u Velikoj Britaniji i SAD. Po mišljenju autora ovog priručnika, ovo se rešenje čini razumnim, jer je u vreme svog nastanka ustanova procesnog imuniteta imala za svrhu da zaštiti slabe (narodne predstavnike) od jakoga i neograničenog vladaoca, a danas ona izgleda kao nepotrebna zaštita onih koji inače čine najviši organ vlasti. Imunitetska prava, jednaka onima koja imaju narodni poslanici, uživaju predsednik Republike, predsednik i članovi Vlade, sudije Ustavnog suda i Zaštitnik građana. Po sadržini poseban imunitet imaju sudije i članovi Visokog saveta sudstva, kao i javni tužioci i članovi Državnog veća tužilaca (o tome će biti reči kod izlaganja statusa sudija i javnih tužilaca). 1.5.

Unutrašnja organizacija, radna tela i funkcioneri Parlamenta

Pod unutrašnjom organizacijom parlamenta imaju se u vidu radna tela, parlamentarni funkcioneri i poslaničke grupe, a u zemljama sa dvodomnim parlamentom i pitanje o organizaciji, radu i odnosima domova. S tim u vezi, napomenimo samo to da je dvodomnost (bikameralizam) raširena pojava u svetu, jer takvi parlamenti, osim u federalno uređenim državama (u kojima jedan dom predstavlja federalne jedinice, a drugi građane čitave države), postoje i u velikom broju unitarno uređenih država (gornji i donji dom). Radna tela parlamenta predstavljaju oblik rada parlamenta, u okviru kog se obavlja detaljno razmatranje predloga koji se potom iznose na sednicu parlamenta, ostvaruje stalna kontrola rada vlade i uprave i obavljaju određeni povremeni zadaci. Za povremene zadatke obrazuju se ad hoc (povremena) radna tela. Stalna radna tela se obrazuju kao odbori i komisije za pojedine oblasti 81

[email protected]

(budžet, finansije, spoljna politika itd). U njihovom sastavu su poslanici, obično birani u srazmeri sa zastupljenošću stranaka u parlamentu. Kao uži sastavi poslanika i specijalizovana tela za pojedine oblasti, odbori su veoma pogodni da temeljno i u detalje analiziraju predloge zakona uz učešće predstavnika Vlade kao predlagača i eventualno drugih stručnjaka. Značaj odbora je dobro izrazio Vudro Vilson, bivši predsednik SAD, sledećim rečima: „Vladavina Kongresa je vladavina odbora. Kongres u zasedanju je Kongres na javnoj izložbi. Kongres u kabinetima svojih odbora je Kongres na delu". Tome se dodaje da jaki parlamenti imaju jake odbore. Sistem odbora u SAD je moćan iz više razloga, među kojima se ističu bezrezervna finansijska podrška njihovom radu, specijalizacija, pristup informacijama i jasna kontrolna ovlašćenja. Na drugoj strani, zapaža se da je sistem odbora manje uspešan u parlamentima u kojima vlada stroga stranačka disciplina i gde članovi odbora deluju tako da jedni uvek bivaju lojalni vladinoj većini a drugi uvek ostaju na opozicionoj liniji. Parlamentarni funkcioneri jesu zvaničnici parlamenta, koje bira parlament iz svog sastava da bi organizovali njegov rad i predstavljali ga. Predsednik parlamenta u slučaju jednodomnog parlamenta rukovodi radom parlamenta, zakazuje sednice i priprema dnevni red sednica, predsedava sednicama, stara se o redu na njima i organizuje rad parlamentarnih službi. On i predstavlja parlament (potpisuje akte parlamenta, zastupa parlament u javnosti i odnosima s drugim državnirn organima i slično). Može da ima i određene posebne dužnosti, kao što je po našem Ustavu zamenjivanje predsednika Republike i raspisivanje izbora za predsednika Republike. Uz predsednika, mogu postojati i potpredsednici parlamenta, koji pomažu predsedniku i zamenjuju ga u slučaju njegove odsutnosti. U organizovanju rada parlamentarnih službi i pripremanju sednica parlamenta, predsedniku pomaže sekretar parlamenta (koji rukovodi Službom Narodne skupštine). Poslaničke grupe obrazuju poslanici iste stranke ili stranaka sličnih uverenja. Uslove za formiranje utvrđuje poslovnik o radu parlamenta, a one se još nazivaju poslaničkim klubovima. Njihova osnovna uloga se sastoji u usaglašavanju stavova i aktivnosti poslanika određene stranke, odnosno stranaka. 1.6.

Postupak donošenja zakona i ratifikacije međunarodnih ugovora

Parlamentarne procedure ulaze u red veoma bitnih pitanja, jer one moraju da slede precizno propisane uslove i faze za donošenje pojedinih vrsta odluka (na primer, promena Ustava, donošenje zakona, razrešenje predsednika Republike). Otud se one mogu i moraju da međusobno razlikuju. Prema Zakonu o Narodnoj 82

[email protected]

skupštini razlikuje se čak 18 posebnih postupaka za donošenje pojedinih vrsta akata ili obavljanje drugih nadležnosti (neki od tih postupka su postupak za promenu Ustava, postupak za donošenje zakona, postupak za potvrđivanje međunarodnih ugovora, postupak za donošenje budžeta, postupak za autentično tumačenje zakona, postupak za izbor i prestanak funkcije i drugi). Svi takvi postupci se detaljno uređuju Poslovnikom o radu Narodne skupštine. Kao naročito složena i po značaju centralna, ukazuje se procedura za donošenje zakona. Ona se odvija u nekoliko faza, a u njoj pored Narodne skupštine učestvuju i drugi ovlašćeni subjekti i organi vlasti. Prvu fazu te procedure čini zakonodavna inicijativa, koja se sastoji u pravu predlaganja zakona. To pravo kod nas imaju svaki narodni poslanik, Vlada, skupština autonomne pokrajine i najmanje 30.000 birača, a u ograničenom obimu još Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije (u pogledu zakona koji se tiču njihove nadležnosti). Inače, u parlamentarnom sistemu, najznačajniju ulogu u predlaganju zakona ima vlada, koja tim putem ostvaruje svoj program rada. Druga faza zakonodavne procedure obuhvata pretresanje i usvajanje zakona u parlamentu. U toj fazi obavlja se rasprava o predloženom zakonu u odborima parlamenta, a zatim na sednici parlamenta. Raspravlja se o predlogu zakona u načelu i u pojedinostima. Ovlašćeni predlagači imaju pravo da predlažu amandmane na predlog zakona (izmene i dopune). Potom se pristupa glasanju o zakonu i on se usvaja većinom glasova, određenom Ustavom. Treću fazu čine proglašenje (promulgacija) i stupanje zakona na snagu. U ovoj fazi obično dolazi do izražaja uloga izvršne vlasti, tačnije Šefa države, koji može imati suspenzivni veto (kakavje slučaj i kod nas) ili, ređe, pravo sankcije zakona (apsolutni veto). Apsolutni veto znači mogućnost davanja ili nedavanja potvrde zakonu, a suspenzivni mogućnost odlaganja proglašenja zakona i ponovno glasanje o zakonu u parlarlamentu.O tome će biti još reči kod razmatranja ovlašćenja predsednika Republike. Potvrđeni, odnosno proglašeni zakon se zatim obnaroduje i stupa na snagu u roku koji je određen. Ako parlament odluči da u donošenju zakona učestvuje i narodna volja ili ako je to predviđeno ustavom kao obavezan element zakonodavne procedure, parlament donosi odluku o raspisivanju referenduma. Nadležan je i za raspisivanje referenduma u svim drugim slučajevima predviđenim ustavom. Ovlašćenje parlamenta da donosi zakone prostire se na sve oblasti društvenog života, odnosno na originerno zakonsko uređivanje svih takvih oblasti (uz izuzetak tzv. ustavnih rezervata). Međutim, deo zakonodavne vlasti delegira se organima izvršne vlasti i tako nastaje podzakonodavstvo. Ta delegacija ima svoj 83

[email protected]

praktični uzrok, jer se parlament, po prirodi stvari, ne može i ne treba da bavi svim detaljima regulisanja društvenih odnosa. Osnovno je pravilo da egzekutiva može donositi podzakonske akte samo onda kad je za to izričito ovlašćena (ustavom ili pojedinim zakonom) i takvi se akti donose radi izvršavanja zakona. Ima i zemalja u kojima egzekutiva donosi akte sa zakonskom snagom, kojima autonomno i originerno uređuje pojedine društvene odnose. Uopšte, zapaža se da je udeo egzekutive u zakonodavstvu sve veći i da se time znatno sužava zakonodavna vlast parlamenta. U okviru vršenja zakonodavne Vlasti, parlament u formi zakona potvrđuje međunarodne ugovore koje zaključuju Vlada ili šef države. Kao što je već bilo pomenuto, iz našeg Ustava sledi da se ne može ratifikovati međunarodni ugovor koji je u suprotnosti sa Ustavom. Zakoni kojima se potvrđuju međunarodni ugovori, zajedno sa tekstom ugovora, objavljuju se na isti način kao i drugi zakoni, tj. u državnom službenom glasilu. Posebnu vrstu zakona predstavljaju zakoni o budžetu. Odlučivanje o budžetu obuhvata usvajanje budžeta i završnog računa, a te dokumente parlament usvaja u formi zakona, na predlog vlade. Budžet sadrži plan državnih prihoda i rashoda, a završni račun pregled ostvarenih prihoda i rashoda u jednoj budžetskoj godini. U okvire budžetskog prava parlamenta dolazi i kontrola nad trošenjem budžetskih sredstava, koju parlament ostvaruje preko svojih radnih tela i posebnih institucija koje se osnivaju za te svrhe (kod nas Državna revizorska institucija). Pored zakona, parlament donosi druge propise i opšte pravne akte (odluke, poslovnik o svom radu i akte drugog naziva), zatim donosi pojedinačne pravne akte (akti o izboru funkcionera, ukidanju imuniteta i slično), zaključke i političke akte (rezolucije, deklaracije i preporuke). U vezi sa pripremanjem zakona i drugih propisa, za pravnike a naročito one koji rade u državnim organima uprave, službamaVlade i Narodne skupštine, od velikog značaja je poznavanje nomotehnike, odnosno metodoloških zahteva koje treba slediti prilikom izrade propisa. Upravo da bi se kvalitet propisa unapredio, Narodna skupština je donela Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa ("SI. głasnik RS”, 21/10). 2. Referendum i narodna inicijativa u Republici Srbiji Slično uporednim rešenjima, naš Ustav poznaje obavezni i fakultativni republički (državni) referendum. Prvi se mora primeniti u ustavom ili zakonom unapred tačno određenim slučajevima, a drugi kad se steknu formalni uslovi čijim se ispunjenjem pokreće mehanizam referenduma. Obavezni referendum predviđen je u dva slučaja: (1) kad se odlučuje o osnivanju, ukidanju ili spajanju 84

[email protected]

autonomnih pokrajina (član 182. stav 3); i (2) kad se odlučuje o promeni Ustava (član 203. Stav 7). Referendum o promeni Ustava (ustavotvorni referendum), osim kao obavezan (tj. po članu 203. Stav 7), moguć je i kao fakultativan (tj. po članu 203. Stav 6). Razliku čine pitanja na koja se promena Ustava odnosi: kod obaveznog referenduma utvrđena su pitanja (delovi Ustava) za čiju reviziju je neophodna potvrda na referendumu, a kod ostalih pitanja (delova Ustava) ostavljenaje mogućnost Narodnoj skupštini da odluči da li će promenu koja se na ta pitanja odnosi izneti na republički referendum radi potvrđivanja. Akt o promeni Ustava iznosi se na referendum najkasnije u roku od 60 dana od dana usvajanja tog akta u Narodnoj skupštini, a smatra se potvrđenim ako za taj akt na referendumu glasa većina izašlih birača. Pored navedenog slučaja fakultativnog referenduma, Ustav u članu 108. predviđa još dva, bitno različita slučaja. U prvom, postoji mogućnost da Narodna skupština raspiše referendum ako većinom glasova svih narodnih poslanika odluči da o pojedinom pitanju iz njene nadležnosti odluku donesu građani na republičkom referendumu. U drugom slučaju, Narodna skupština je dužna da raspiše referendum o pitanju iz njene nadležnosti ako to zahteva najmanje 100.000 birača. Predmet referenduma može biti bilo koje pitanje iz nadležnosti Narodne skupštine, izuzev sledećih pitanja: obaveze iz međunarodnih ugovora, zakoni koji se odnose na Ijudska i manjinska prava i slobode, poreski i drugi finansijski zakoni, budžet i završni račun, uvođenje vanrednog stanja i amnestija, kao ni pitanja koja se tiču izbornih nadležnosti Narodne skupštine. Ta su pitanja, dakle, isključena iz predmeta referenduma kao ona koja nisu pogodna za neposredno odlučivanje građana. Ako bi birači podneli zahtev da se neko od tih pitanja iznese na referendum, takva bi inicijativa bila odbačena. Time je predmet referenduma ograničen, a slična rešenja postoje i u uporednom pravu. Način odlučivanja građana na referendumu bliže se uređuje zakonom. Prema važećem Zakonu o referendumu i narodnoj inicijativi od 1994. godine, moguće je i raspisivanje referenduma radi prethodnog izjašnjavanja (prethodni referendum), kao i referenduma radi potvrđivanja akta koji je doneo nadležni organ (naknadni referendum). Takođe je, pored obavezujućeg, moguć i savetodavni referendum. Predviđen je i mehanizam za zaštitu prava građana od povreda i nepravilnosti učinjenih tokom referenduma, a ovaj zakon treba da bude usklađen s novim Ustavom. Inače, od 1990. godine do sada u Srbiji su održana četiri republička referenduma. Na referendumu održanom 1992. godine, građani su se izjašnjavali radi potvrđivanja Amandmana I na Ustav Republike Srbije, a iste godine održan je i referendum o državnim simbolima (čije rezultate Vlast nije uvažila). Zatim 85

[email protected]

je 23. aprila 1998. godine bilo izjašnjavanja građana o tome da li prihvataju učešće stranih predstavnika u rešavanju problema na Kosoni i Metohiji. Referendum o novom Ustavu održan je 28. i 29. oktobra 2006. godine. Prema podacima Republičke izborne komisije, na tom je referendumu od ukupno 6.639.385 upisanih birača glasalo njih 3.645-517 (54,91%), a od toga je 3.521.724 ili 53,04% dalo svoj glas novom Ustavu i 97.497 ili 1,47% bilo protiv. Izložena ustavna pravila se odnose na republički referendum, a pored takvog referenduma Ustav predviđa mogućnosti za referendume koji se organizuju na užim područjima Republike. Prema članu 182. stav 4. Ustava, teritorija autonomnih pokrajina ne može se menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu, u skladu sa zakonom. Ovde se radi o zaštiti granica autonomnih pokrajina i referendumu koji se organizuje za njihovo područje. Sličan princip Ustav sadrži i u odnosu na granice jedinica lokalne samouprave, utvrđujući da osnivanju, ukidanju i promeni teritorije tih jedinica prethodi savetodavni referendum na teritoriji odnosne jedinice (član 188. stav 3). Posebnu vrstu predstavlja opštinski referendum, čije raspisivanje Ustav stavlja u nadležnost skupštine opštine (član 191. stav 2). Za razliku od ranijeg Ustava, koji je opštinski referendum izričito utvrdivao kao jedan od načina odlučivanja o poslovima opštine, važeći Ustav je to učinio samo posredno. Inače, materiju opštinskog referenduma konkretnije uređuju Zakon o lokalnoj samoupravi i opštinski statuti, a ovaj oblik neposrednog odlučivanja građana je u dosadašnjoj praksi korišćen ređe nego što je to potrebno. Moguć je kao referendum za čitavo područje opštine i za deo njene teritorije (na primer, za područje mesne zajednice). I ovakvi referendumi se mogu raspisati na osnovu odluke skupštine opštine i na osnovu inicijative odgovarajućeg broja građana. Narodna ili građanska inicijativa predstavlja drugi po značaju oblik neposrednog učešća građana u vršenju vlasti ili, kako se još kaže, „drugi stub neposredne demokratije". Ona se sastoji u ovlašćenju određenog broja birača da predlože donošenje zakona ili rešavanje određenog pitanja i u obavezi predstavničkog tela da o podnetom predlogu održi debatu i da se izjasni. U suštini, narodna inicijativa je vid učešća građana u zakonodavstvu i najčešće se koristi tako što se njome parlamentu podnose predlozi zakona. Prema svom predmetu, inicijativa se može odnositi na promenu ustava (ustavotvorna inicijativa), donošenje zakona, drugog propisa ili opšteg akta (zakonodavna inicijativa) ili na predlaganje rešavanja kog drugog pitanja iz nadležnosti predstavničkog tela (koje ne podrazumeva potrebu donošenja pravnog akta).

86

[email protected]

Prema formi, odnosno stepenu konkretizacije, moguće su dve vrste inicijative. Ona može biti u formi opšteg predloga, kojim se izražava opšti politički zahtev, kao i u formi konkretnog predloga, kojim se podnosi formulisana nova pravna odredba ili čitav pravni akt. U prvom slučaju, predstavničkom telu se ostavlja da samo formuliše akt koji se inicijativom predlaže, a u drugom to čine podnosioci inicijative, iskazujući time na potpuniji način svoju volju. U zavisnosti od toga da li predstavničko telo može posle debate prosto odbiti predlog ili je dužno da uz odluku o odbijanju predloga istovremeno raspiše referendum, razlikuju se uži i širi pravni domašaj narodne inicijative. Uži domašaj svodi inicijativu na pravo birača da stave na politički dnevni red pitanje koje žele. Predstavničko telo je tada u obavezi da održi debatu o predlogu i o njemu odluči, pa ako predlog usvoji, inicijativa će uroditi rezultatom. U protivnom, tj. ako predstavničko telo odbije predlog, inicijativa neće dovesti do realizacije biračke volje. Širi domašaj inicijative postoji kada je predstavničko telo dužno da podneti predlog koji ne usvoji iznese na konačno izjašnjavanje biračkom telu. Ovde postoji obaveza predstavničkog tela da, u slučaju odbijanja predloga, raspiše o tom predlogu referendum. Time se neposredna demokratija ostvaruje u punom obimu, jer se zakonski predlog može pretvoriti u zakon i bez učešća predstavničkog tela. Narodnu inicijativu poznaje i naš Ustav, koji joj daje uži pravni domašaj. Pravo učestvovanja u narodnoj inicijativi imaju građani sa biračkim pravom, a za njenu punovažnost potrebno je da ona bude podržana potpisima odgovarajućeg broja birača. Predlog za promenu Ustava može podneti najmanje 150.000 birača, a za njegovo usvajanje potrebna je dvotrećinska većina od ukupnog broja narodnih poslanika. Pravo predlaganja zakona, drugih propisa i opštih akata (zakonodavna inicijativa) ima najmanje 30.000 birača. U oba slučaja, inicijativa se podnosi Narodnoj skupštini, koja o njoj odlučuje. U slučaju neprihvatanja predloga, Narodna skupština je dužna da o tome obavesti podnosioce inicijative. Oni mogu potom nanovo podneti istu inicijativu, s tim što se kod ustavotvorne inicijative istovetni predlog može podneti tek posle proteka godine dana. Inicijative se kod nas mogu podnositi ne samo Narodnoj skupštini (na državnom nivou), već i skupštinama autonomne pokrajine, opštine i grada — svakoj od njih za pitanja iz njene nadležnosti. Broj birača koji treba da svojim potpisima podrže inicijative upućene pokrajinskoj, opštinskoj i gradskoj skupštini utvrđuje se njihovim statutima (u opštinama i gradovima se traži najmanje pet odsto birača). Detalje o načinu započinjanja inicijative, prikupljanja potpisa, dostavljanju inicijative i odlučivanju o njoj uređuje Zakon o referendumu i narodnoj inicijativi.

VI. IZVRŠNA VLAST 87

[email protected]

Parlamentarni sistem organizacije Vlasti, primenjen i kod nas, bitno se odlikuje ne samo naročitim odnosima između parlamenta i Vlade, već i izvesnim učešćem šefa države (pored Vlade) u vršenju izvršne vlasti. U tom sistemu, kao i u skupštinskom i konsocijativnom sistemu, izvršna Vlast je bicefalna, a udeo šefa države u izvršnoj Vlasti, mada različit od zemlje do zemlje, po pravilu je nevelik. Za razliku od toga, u predsedničkom sistemu (SAD i neke druge zemlje) sva Vlast pripada inokosnom nosiocu — predsedniku, pa je ta Vlast u pravom smislu reči organizovana kao monocefalna. 1. Predsednik Republike 1.1. Nadležnost Predsednik Republike je u našem, Ustavu koncipiran kao šef države koja ima parlamentarni obrazac Vlasti, tako da mu pripada jedan manji deo izvršne vlasti. O predsedniku Republike donosi se zakon (Zakon o predsedniku Republike, 2007), a njegove nadležnosti utvrđene su članom 112. Ustava, kao i pojedinim drugim ustavnim odredbama. Suštinu tih nadležnosti možemo izraziti u narednih pet grupa: 1) Predstavljanje države u zemlji i inostranstvu. Kao funkcioner koji oličava jedinstvo države, predsednik Republike istupa u ime države i predstavlja je na javnim skupovima u zemlji i inostranstvu. On učestvuje u održavanju međunarodnih odnosa, vodi međunarodne pregovore i prima akreditivna i opozivna pisma stranih diplomatskih predstavnika, s jedne, kao i postavlja i opoziva ambasadore svoje zemlje, s druge strane. Takođe, predsednik dodeljuje državna odlikovanja i priznanja, na osnovu predloga Vlade i drugih nadležnih organa. 2) Predlaganje nosilaca određenih državnih funkcija. U ovlašćenja predsednika Republike spada pravo predlaganja mandatara za sastav Vlade, a to pravo on vrši uz konsultovanje sa predstavnicima stranaka zastupljenih u parlamentu. Pored toga, on je ovlašćen da Narodnoj skupštini predlaže kandidate za određene druge funkcije (sudije Ustavnog suda i nosioce drugih funkcija). 3) Proglašenje zakona. U većini zemalja šefu države pripada ovlašćenje na suspenzivni veto i pravo proglašenja zakona. Prema našem Ustavu, predsednik Republike ukazom proglašava zakone. On ima dužnost da u roku od 15 dana, odnosno u roku od sedam dana (kad se radi o zakonima donetim po hitnom postupku), donese ukaz o proglašenju zakona ili da zakon, uz pismeno obrazloženje, vrati Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje. 88

[email protected]

Među razlozima za takav postupak, nalazi se njegova ocena da zakon nije saglasan sa Ustavom ili da je u suprotnosti sa potvrđenim međunarodnim ugovorom ili da pri donošenju zakona nije poštovana propisana procedura ili da zakon ne uređuje neku oblast na odgovarajući način. Vraćeni zakon skupština može da iznese na ponovno glasanje i ako ga izglasa većinom od ukupnog broja poslanika, takav zakon je predsednik Republike dužan da proglasi svojim ukazom (ako to ne učini, ukaz će doneti predsednik Narodne skupštine). Radi se, dakle, o suspenzivnom vetu, jer njime predsednik ne može da obustavi, već može da privremeno odloži donošenje zakona. Narodna skupština ima konačnu reč o sudbini zakona. Izuzetno od izloženih pravila, predsednik Republike ne može da vrati Narodnoj skupštihi na ponovno odlučivanje zakon o kome su se građani izjasnili na referendumu pre njegovog donošenja i zakon koji su građani potvrdili na referendumu. 4) Komandovanje oružanim snagama. Šefu države u mnogim zemljama pripada vrhovna komanda nad oružanim snagama. Prema našem Ustavu, predsednik Republike, u skladu sa zakonom, komanduje Vojskom i postavlja, unapređuje i razrešava oficire Vojske Srbije. Za razliku od toga, u nekim zemljama je komandovanje oružanim snagama povereno naročitom telu, čiji je jedan od članova šef države. Pored komandovanja oružanim snagama, šefu države pripadaju i naročita ovlašćenja u vezi sa vanrednim i ratnim stanjem. Prema našem Ustavu, odlučivanje o ratu i miru i proglašenju vanrednog i ratnog stanja spada u nadležnosti Narodne skupštine. Međutini, kada ona nije u mogućnosti da se sastane, odluku o proglašenju vanrednog i ratnog stanja donose zajedno predsednik Republike, predsednik Narodne skupštine i predsednik Vlade. Takođe, kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, Vlada je ovlašćena da uredbom propiše mere odstupanja od Ijudskih i manjinskih prava u vanrednom stanju, a tu uredbu supotpisuje predsednik Republike. Za slučaj ratnog stanja, takve mere propisuju predsednici Republike, Narodne skupštine i Vlade. 5) Ostala tradicionalna ovlašćenja šefa države obuhvataju davanje pomilovanja, kao i neke druge poslove (na primer, raspisivanje parlamentarnih izbora i još neki poslovi, kao što je njegova specifična uloga u raspuštanju parlamenta ili imenovanje jedne trećine od ukupnog broja sudija Ustavnog suda). 1.2.

Izbor i prestanak mandata

Predsednik republike dolazi na položaj putem izbora, a može biti biran na dva načina: od strane naroda (neposredan izbor) i od strane parlamenta (posredan izbor). U prvom slučaju, njegova legitimnos je jača, a u drugom slabija. Neposredan izbor je u logici predsedničkog sistema. Drugi način izbora 89

[email protected]

predsednika (u parlamentu) odgovara parlamentarnom sistemu. Međutim, postoje i zemlje sa parlamentarnim sistemom u kojima se predsednik bira od strane građana i tada je njegov udeo u izvršnoj vlasti nešto prostraniji. Izbor predsednika Republike Srbije obavlja se od strane građana, tj. na neposrednim izborima, tajnim glasanjem svih birača. Način izbora uređen je posebnim zakonom (Zakon o izboru predsednika Republike, 2007), koji reguliše specifičnosti predsedničkih izbora, tako da se na sva druga pitanja koja njime nisu uređena shodno primenjuju odredbe Zakona o izboru narodnih poslanika. Izbore raspisuje predsednik Narodne skupštine, i to 90 dana pre isteka mandata predsedniku Republike, a izbori treba da se okončaju u narednih 60 dana. Kandidat za predsednika treba da bude punoletan, poslovno sposoban državljanin Republike Srbije i da ima prebivalište na njenoj teritoriji, a kandidate mogu da predlažu političke stranke, koalicije tih stranaka i grupe građana, uz 10.000 potpisa birača. Predlog se podnosi Republičkoj izbornoj komisiji, najkasnije 20 dana pre dana izbora. Ona utvrđuje listu kandidata, a redni broj kandidata na listi određuje se žrebom. Za predsednika je izabran kandidat koji dobije većinu glasova birača koji su glasali (do 2004. godine, zahtevalo se da na izbore izađe najmanje polovina birača). Drugi krug glasanja moguć je kada u prvom nijedan kandidat ne dobije potrebnu većinu. Na takvom glasanju učestvuju najmanje dva kandidata koji su dobili najveći broj glasova, ili više njih ako su dobili jednak i najveći broj glasova. Pobednik u drugom krugu je onaj ko osvoji više glasova. U rangu izuzetne mogućnosti, stoji mogućnost održavanja trećeg kruga izbora, do čega bi došlo ako u drugom krugu kandidati osvoje isti broj glasova. Predsednik Republike ne može obavljati nijednu drugu javnu funkciju ili profesionalnu delatnost. Dužan je da poštuje propise o sprečavanju sukoba interesa pri vršenju javnih funkcija i da obezbedi javnost u svom radu. On uživa isti imunitet kao i narodni poslanici, a o njegovom imunitetu odlučuje Narodna skupština. Trajanje mandata predsednika u većini zemalja iznosi četiri ili pet godina. U manjem broju zemalja dužina mandata je veća (šest ili sedam godina). Naš Ustav utvrđuje period od pet godina, koji počinje da teče od dana polaganja zakletve predsednika pred Narodnom skupštinom. Isto lice može biti birano za predsednika Republike najviše dva puta. Mandat predsedniku prestaje istekom vremena na koje je izabran, a produžava se za vreme vanrednog ili ratnog stanja. On ima pravo i da podnese ostavku na svoju funkciju, koju ne treba mešati sa razrešenjem (ostavka je lični čin, a 90

[email protected]

razrešenje posledica utvrđene odgovornosti). Ostavka je punovažna danom njenog podnošenja, a predsednik o njoj obaveštava javnost i predsednika Narodne skupštine. Predsednik Republike nema zamenika (potpredsednika), a u slu;aju njegove spre;enosti da obavlja dužnost ili kad mu mandat prestane pre isteka vremena na koje je biran, zamenjuje ga predsednik Narodne skupštine. To zamenjivanje po slovu Ustava ne može trajati duže od tri meseca. U tom se periodu imaju održati i predsednički izbori. Napomenimo i to da je u državama sa republikanskim uređenjem moguće da šef države bude kolegijalni organ — predsedništvo ili organ drugog naziva. Radi se o izuzecima, kakvo je bilo osmočlano Predsedništvo SFRJ, ustanovljeno Ustavom SFRJ od 1974. godine, i predsedništva u republikama i pokrajinama iz istog perioda. Tada postoji funkcija predsedavajućeg, na koju se dolazi putem rotacije. Drugi model kolegijalnog šefa države pojavljuje se u skupštinskom sistemu, kada izvršni organ skupštine obavlja čitavu izvršnu vlast. I za ovaj model imamo primer u našoj ustavnoj istoriji — u Prezidijumu Narodne skupštine FNRJ (1946-1953). 1.3.

Odgovornost predsednika Republike

Pitanje o odgovornosti šefa države postavlja se na potpuno drugačiji način u monarhijama i republikama. Monarh se oduvek smatrao pravno i politički neodgovornom ličnošću mada je njegova vlast kroz vekove pretrpela krupne promene, dogma o njegovoj neodgovornosti je očuvana. Problem njegove neodgovornosti prevaziđen je institutom premapotpisivanja akata koje on donosi. Lice koje te akte premapotpisuje (resorni ministar ili premijer) time i preuzima odgovornost za njih. Za razliku od toga, predsednik republike može potpasti pod odgovornost, s tim što se tu radi o izuzetnim slučajevima i različitim rešenjima u pojedinim sistemima organizacije vlasti. U predsedničkom i parlamentarnom sistemu predsednik ne snosi političku odgovornost za obavljanje svoje funkcije, ali može potpasti pod pravnu odgovornost. Politička odgovornost predsednika u predsedničkom sistemu ne postoji zato što je izvršna vlast krutom podelom vlasti odvojena od parlamenta i njemu neodgovorna. U parlamentarnom sistemu, pak, predsednik nije politički odgovoran zato što se odgovornost izvršne vlasti ostvaruje preko odgovornosti Vlade, a ne preko predsedničke odgovornosti. Samo u skupštinskom sistemu postoji politička odgovornost predsednika pred parlamentom.

91

[email protected]

Pravna odgovornost predsednika u sva tri sistema vlasti svodi se na odgovornost za veleizdaju i povredu ustava. Postupci za utvrđivanje njegove odgovornosti su različito uređeni, a u njima mogu da učestvuju parlament i ustavni sudovi ili najviši sudski organi zemlje. Tako, prema italijanskom Ustavu predsednik nije odgovoran za dela koja počini u vršenju svoje funkcije, osim u slučajevima veleizdaje i kršenja ustava, a tada ga Parlament na zajedničkoj sednici oba doma stavlja pod optužbu i o tome odlučuje apsolutnom veéinom glasova svojih članova. Prema nemačkom Ustavu, predsednika savezne države mogu optužiti Savezno veće ili Veće zemalja, i to zbog namerne povrede Ustava. Za podizanje optužbe je potrebna dvotrećinska većina glasova poslanika jednog ili drugog veća, a o postojanju povrede Ustava odlučuje Savezni ustavni sud, koji i donosi odluku o razrešenju predsednika. Prema našem Ustavu, predsednik Republike može biti razrešen dužnosti zbog povrede Ustava, i to odlukom Narodne skupštine, koja se donosi dvotrećinskom većinom glasova narodnih poslanika. Postupak za razrešenje može da pokrene Narodna skupština, na predlog jedne trećine narodnih poslanika, a taj predlog zatim treba da usvoji većina od ukupnog broja poslanika. Pošto se postupak pokrene, Ustavni sud je dužan da, najkasnije u roku od 45 dana, odluči o postojanju povrede Ustava. Proizlazi da Narodna skupština bez takve odluke Ustavnog suda ne može razrešiti predsednika Republike. Naime, ako Ustavni sud odluči da predsednik Republike nije povredio Ustav, postupak za njegovo razrešenje se obustavlja. Međutim, ako taj sud odluči da je predsednik povredio Ustav, Narodna skupština odlučuje o njegovom razrešenju i za tu odluku je potrebna dvotrećinska većina poslanika. Navedenim rešenjem Ustava odstupljeno je od rešenja iz ranijeg našeg ustava (onog iz 1990. godine), prema kome je konačnu reč u postupkii razrešenja predsednika Republike imao onaj ko ga je i birao — biračko telo. 2. Vlada 2.1.

Sastav i izbor

U parlamentarnom sistemu Vlada je nosilac izvršne vlasti. Manji deo te vlasti, kao što smo videli, pripada šefu države. U Engleskoj je tokom 18. veka došlo do nastanka prve Vlade u današnjem smislu reči — posebnog organa koji obrazuje parlamentarna većina, sa zadatkom da vodi unutrašnju i spoljnu politiku zemlje, izvršava zakone i predvodi upravu. U pojmu Vlade nalazi se i njena odgovornost parlamentu. Za vladu se još koriste nazivi ministarski savet, savet ministara i kabinet, a čine je premijer (prvi ministar, predsednik) i članovi-ministri. 92

[email protected]

U zavisnosti od toga da li parlamentarnu većinu koja obrazuje Vladu čini jedna ili više sranaka, Vlada može biti jednostranačka ili koaliciona. Osim toga, Vlada može biti manjinska i koncentraciona: prvu obrazuje stranka koja ima najviše poslanika ali nema većinu u parlamentu, a drugu obrazuju sve parlamentarne stranke. Sve takve vlade su, dakle, sastavljene od stranačkih ličnosti. Za razliku od toga, moguć je i tip Vlade koju čine nestranačke ličnosti. Takva Vlada može biti činovnička i ekspertska: prva je prelaznog karaktera i čine je najviši upravni funkcioneri, a druga je rezultat htenja da u Vladu uđu najbolji stručnjaci zemlje da bi se prevazišla ekonomska i društvena kriza. Prema ulozi mandatara prilikom izbora Vlade, one mogu biti kancelarske i parlamentarne. Osobenost prve je ta da parlament bira samo premijera i da on potom samostalno imenuje i razrešava članove Vlade, uz obavezu da o tome obavesti parlament. Drugi tip Vlade postoji u većini zemalja sa parlamentarnim sistemom i tu parlament bira premijera i članove vlade. Ove druge predlaže premijer, a oni su odgovorni i njemu i parlamentu. U slučaju kancelarske vlade, pred parlamentom je odgovoran samo premijer. Prema mogućnosti da članovi Vlade budu istovremeno i poslanici, razlikuju se poslanička, neposlanička i mešovita Vlada. Neposlanički tip vlade postao je na ideji da parlament treba da konroliše Vladu i da se ta dva organa moraju personalno da razdvoje. U našem Ustavu je utvrđena nespojivost između funkcije člana Vlade i poslaničke funkcije. Osim toga, član Vlade kod nas ne može biti ni poslanik u pokrajinskoj skupštini, odbornik u opštinskoj i gradskoj skupštini, kao ni član izvršnog veća pokrajine, opštine i grada. Prema položaju članova Vlade, razlikuju se Vlade u kojima svi članovi imaju isti položaj od Vlada u kojima se čini razlika između užeg i šireg sastava. Uži sastav Vlade naziva se kabinetom, a nastanak kabineta objašnjava se prevelikom Vladom i potrebom njenog operativnijeg delovanja. Konačno, prema trajanju mandata Vlade, mogu se razlikovati Vlade čiji je mandat vezan za sudbinu parlamenta i traje koliko i mandat parlamenta, na jednoj, od vlada sa kraćim mandatom, na drugoj strani. Vlada sa kraćim mandatom može se nazvati i prelaznom Vladom. Za razliku od nje, Vlada kojoj je mandat istekao ili prestao na drugi način, a koja obavlja tekuće poslove do izbora nove vlade, naziva se tehničkom vladom. Vlada je uvek kolegijalni organ, a čine je predsednik (premijer) i članovi — ministri, koji mogu biti na delu upravnih resora (ministarstava) ili bez portfelja. Ovi drugi ne rukovode ministarstvima, već mogu da imaju neka druga zaduženja u vladi. Uz to, u Vladi može biti jedan ili više potpredsednika. Oni pomažu predsedniku vlade i koordiniraju rad organa državne uprave u pojedinim 93

[email protected]

oblastima, a jedan od njih može biti određen da zamenjuje predsednika vlade za vreme njegovog odsustva. Predsednik vlade vodi i usmerava rad vlade, usklađuje rad članova vlade i predstavlja Vladu. Član vlade koji rukovodi ministarstvom ima dvostruku nadležnost i odgovornost: rukovođenje ministarstvom i odgovornost za rad ministarstva, na jednoj strani, i učestvovanje u radu Vlade i snošenje političke odgovornosti za njen rad, na drugoj strani. Vlada donosi odluke na sednici, većinom glasova svih članova, a u slučaju da Vlada ima paran broj članova i njihovi se glasovi jednako podele, prevagu će imati ona polovina u kojoj je glas predsednika vlade (rešenje našeg Zakona o Vladi). Vlada ima svoje službe, a za pojedine svoje zadatke može da obrazuje savete, odbore i uža tela od ministara i drugih ličnosti (obično, visokih upravnih funkcionera). Posle svakog konstituisanja parlamenta, pristupa se obrazovanju Vlade. Mandatar za sastav Vlade, koga određuje šef države, jeste kandidat za predsednika buduće vlade. On u parlamentu iznosi program vlade i predlaže njen sastav (parlamentarni tip vlade). Prema našem Ustavu, Vlada je izabrana ako za njen izbor glasa većina od ukupnog broja narodnih poslanika. Posle izbora, predsednik i članovi Vlade polažu zakletvu pred Narodnom skupštinom, čime počinje da teče mandat Vlade. Mandat vlade može da traje do isteka mandata parlamenta koji ju je izabrao. Taj mandat može prestati i ranije na dva osnovna načna: izglasavanjem nepoverenja Vladi i ostavkom vlade. Ostavku u ime vlade podnosi premijer, čime prestaje mandat čitavoj vladi. Ostavka se samo konstatuje i potom se pokreće postupak za izbor nove vlade. Izglasavanje nepoverenja ima sasvim drugačiju prirodu i stoji u vezi sa odgovornošću vlade. O tome se govori u potpitanju o odgovornosti vlade. Pored ostavke i izglasavanj a nepoverenja, Vladi prestaje mandat i u sledećim slučajevima: istekom vremena na koje je izabrana, raspuštanjem parlamenta, kao i u još nekim Ustavom predviđenim slučajevima.

Mandat pojedinim članovima vlade može prestati takođe ostavkom, koju podnose predsedniku vlade, zatim izglasavanjem nepoverenja u parlamentu (nepoverenje se može izglasati čitavoj Vladi ili pojedinom njenom članu) i razrešenjem na predlog predsednika vlade, kao i u svim slučajevi ma prestanka mandata vladi. O izglasavanju nepoverenja i razrešenju Člana vlade biće reči u okviru potpitanja o odgovornosti vlade. Predsednik i članovi vlade uživaju imunitet, koji obuhvata isključenje odgovornosti za mišljenje izneto na sednici Vlade i parlamenta, kao i za glasanje na sednici vlade. Obim njihovog imuniteta, prema našem Ustavu, jednak je imunitetu poslanika, a o imunitetu predsednika i članova Vlade odlučuje Vlada. 94

[email protected]

2.2.

Nadležnost i akti

Moderna vlada u parlamentarnom sistemu, pored izvršavanja zakona, kreira i sprovodi praktičnu politiku zemlje, usmerava zakonodavmu aktivnost parlamenta, učestvuje u stvaranju prava putem predlaganja zakona i vršenjem svoje uredbodavne vlasti, gazduje državnim budžetom, upravlja državnom administracijom-jezgrom same države i ima odlučujuću ulogu u rešavanju kriza. Njena je uloga ojačala i dalje jača na račun uloge parlamenta i Šefa države. Konkretnije, glavna ovlašćenja vlade jesu: 1) Utvrđivanje i sprovođenje unutrašnje i spoljne politike zemlje. Parlament određuje politiku zemlje samo u načelu, a Vlada je konkretno utvđuje i sprovodi. Ona donosi strateške razvojne i konkretne političke dokumente i preduzima mere za njihovo sprovođenje, kao i predlaže zakone potrebne za sprovđenje te politike. U oblasti spoljne politike, Vlada utvrđuje politiku odnosa sa pojedinim zemljama i međunarodnim organizacijama i stara se o njenom sprovođenju, održava međunarodne kontakte, vodi pregovore i učestvuje u zaključivanju međunarodnih ugovora. Kao što je već rečeno, određenu ulogu u oblasti spoljne politike može imati i Šef države. 2) Izvršavanje zakona i drugih opštih akata parlamenta. U okviru ove funkcije, Vlada je dužna da se stara o potpunom i pravilnom izvršavanja zakona i drugih opštih akata parlamenta, a to čini najpre tako što donosi opšte i pojedinačne akte iz svoje nadležnosti i preduzima druge mere na koje je ovlašćena. Težišnu ulogu u praktičnom izvršavanju zakona imaju, naravno, organi uprave. Vlada nadzire i usmerava njihov rad u tome i reaguje kada oni učine propuste.

3) Normativna funkcija vlade obuhvata njena ovlašćenja za donošenje uredaba i drugih opštih akata radi izvršavanja zakona. U nekim zemljama Vlada može da ima i ovlašćenje za originerno uređivanje određenih društvenih odnosa i u tom slučaju njene uredbe imaju snagu zakona (autonomne uredbe, dekreti-zakoni, ordonanse). Kod nas je Vlada ovlašćenja samo na donošenje uredbi i drugih podzakonskih akata radi izvršavanja zakona i drugih opštih akata Narodne skupštine. Takvih uredbi može biti dve vrste: (1) one koje se donose na osnovu generalnog ustavnog ovlašćenja i (2) one koje se donose na osnovu posebnog (izričitog) ovlašćenja datog u zakonu. Prve se nazivaju generalne ili spontane uredbe, a druge konkretne ili izvršne uredbe. 95

[email protected]

4) Predlaganje zakona i drugih opštih akata parlamentu. Kao glavni nosilac zakonodavne inicijative, Vlada priprema (uz pomoć organa uprave) i parlamentu predlaže donošenje zakona, budžeta i drugih opštih akata. U slučaju budžeta i završnog računa, ona je jedini ovlašćeni predlagač. Kada drugi nosioci zakonodavne inicijative (poslanici, građani i drugi) predlože zakon ili drugi opšti akt parlamentu, Vlada o takvim predlozima daje svoje mišljenje. To njeno pravo je u saglasnosti sa njenom odgovornošću za izvršavanje zakona. 5) Ovlašćenja prema organima državne uprave. Pošto je nosilac izvršne vlasti, Vlada je ovlašćena da nadzire rad organa državne uprave, da ih usmerava u njihovom radu na izvršavanju zakona i sprovođenju politike, kao i da usklađuje njihov rad. Ona i odgovara parlamentu za rad organa državne uprave. Otud su ti organi stavljeni pod njenu neposrednu kontrolu i učinjeni njoj odgovornim. U okviru svojih ovlašćenja prema organima državne uprave, Vlada raspolaže širokim organizacionim, personalnim i funkcionalnim pravima. Ona propisuje njihovo unutrašnje uređenje i organizaciju, postavlja i razrešava određene funkcionere, rešava sukobe nadležnosti između organa, poništava i ukida njihove propise koji su nesaglasni zakonu ili propisu Vlade, određuje im konkretne zadatke i rokove za izvršenje zadataka, zahteva od njih izveštaje i kontroliše njihov rad itd. Organi državne uprave predstavljaju državni aparat i taj je aparat, dakle, pod komandom Vlade. Taj aparat obuhvata i državni aparat za primenu sile u unutrašnjim odnosima (policija), kao i službe bezbednosti. Upravo ta vlast Vlade, zajedno sa raspolaganjem državnim budžetom i kontrolom državnih preduzeća, čini vladinu moć zaista velikom. 6) Ovlašćenja u vanrednom stanju i upravljanju krizama. U nizu zemalja, Vlada dobija naročita ovlašćenja za vreme vanrednog stanja, a takva ovlašćenja u drugim zemljama pripadaju šefu države. Kod nas, Vlada može donositi uredbe u vanrednom stanju, ali uz supotpis predsednika Republike. Pravo proglašenja vanrednog i ratnog stanja (kada Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane) imaju zajednički predsednici Republike, Narodne skupštine i Vlade. Kada se radi o upravljanju kizama koje nemaju karakter vanrednog stanja, u ustavima se to ovlašćenje Vlade i ne pominje kao posebno, ali ono proizlazi iz njenih opštih nadležnosti. U odnosu na parlament, Vlada može da brzo i odlučno deluje kada dođe do krize, bilo na unutrašnjem ili međunarodnom planu. Može se, na primer, raditi o elementarnim nepogodama, terorističkom napadu, privrednim poremećajima ili građanskim nemirima. U takvim krizama stavlja se na probu efikasnost Vlade, a njena ovlašćenja ponekad prećutno proširuju, ukoliko već nisu predviđena posebnim zakonima. 96

[email protected]

7) Ostala ovlašćenja Vlade mogu da obuhvataju konkretne poslove određene ustavom i zakonom, kao što je kod nas slučaj sa ovlašćenjem Vlade da raspolaže imovinom u državnoj svojini, zastupa Republiku Srbiju kao pravno lice, osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, nadzire rad lokalne samouprave i slično. U ostvarivanju svojih funkcija, Vlada donosi pravne i političke akte. Politički akti vlade su deklaracije, kojima izražava svoje stavove o nekom pitanju unutrašnje i spoljne politike, kao i strategije i planovi razvoja (političkousmeravajući akti, kojima se utvrđuju stanje i mere za razvoj pojedinih oblasti). Opšti pravni akti vlade obuhvataju uredbe, odluke i akte drugog naziva. Kao što je već rečeno, uredbi može biti tri vrste: uredbe-zakoni, uredbe po nuždi i uredbe za izvršavanje zakona (kod nas Vlada donosi samo ove treće). Odluke su kod nas akti Vlade kojima ona osniva javna preduzeća, ustanove i druge organizacije, preduzima mere i uređuje pitanja od opšteg značaja ili odlučuje o drugim stvarima u skladu sa zakonom i uredbom. Naša Vlada donosi i zaključke, kao akte kojima se obično utvrđuju smernice i stavovi Vlade za rad organa državne uprave ili im se utvrđuju konkretni zadaci, obaveze i rokovi. Vlada donosi i svoj poslovnik o radu. Vlada može da donosi i pojedinačne pravne akte u obliku rešenja, kojima odlučuje o postavljenjima, imenovanjima i razrešenjima lica, zatim u upravnim stvarima i u drugim pitanjima od pojedinačnog značaja. 2.3.

Odgovornost Vlade i ministara

Suštinsku ideju parlamentarnog sistema čini upravo specifičan odnos između Vlade i parlamenta. Parlament bira Vladu i odlučuje o prestanku njenog mandata, a ona opstaje dok uživa poverenje parlamentarne većine. Vlada je u načelu samostalna u okviru svojih nadležnosti, ali je istovremeno ograničena pravom parlamenta da kontroliše njen rad i odgovorna pred njim. Odgovornost Vlade pred parlamentom je politička. „Vlada je odgovorna Narodnoj skupštini za politiku Republike Srbije, za izvršavanje zakona i drugih akata Narodne skupštine i za rad organa državne uprave” (član 124. Ustava). Pored kolektivne odgovornosti vlade kao celine, koja je politička, postoji i pojedinačna — ministarska odgovornost, koja može biti politička i pravna. Parlamentarna kontrola vlade počiva na više sredstava ili mehanizama. Pored donošenja budžeta kao jednog od efikasnih sredstva kontrole Vlade, parlament ima na raspolaganju niz drugih sredstava za kontrolu, kakva su: stalna radna tela 97

[email protected]

i poverenici parlamenta, poslanička pitanja, interpelacije, anketne komisije i glasanje o nepoverenju Vladi ili pojedinom njenom članu. Svako od stalnih radnih tela parlamenta u svojoj oblasti preuzima zadatak kontrole vlade. Uz to, kao specijalizovana kontrolna tela, parlament može obrazovati naročite odbore ili komisije za kontrolu službi bezbednosti ili nekih drugih naročito osetljivih oblasti delatnosti države. Iz istih razloga, parlament može imenovati svog naročitog poverenika da u njegovo ime sprovodi kontrolu. To može biti, na primer, poverenik za kontrolu uprave — ombudsman (Zaštitnik građana), poverenik za slobodan pristup informacijama i za zaštitu podataka o ličnosti, poverenik za zaštitu ravnopravnosti i slično. Poslaničko pitanje vodi poreklo iz engleske parlamentarne prakse. Svaki poslanik ima pravo da Vladi ili njenom članu postavi pitanje i zatraži odgovor, tj. informacije i objašnjenja o nekoj meri Vlade ili problemu na koji bi Vlada bila dužna da reaguje. Pitanja se mogu postaviti usmeno i pismeno, a odgovor se daje na sednici na kojoj je pitanje postavljeno ili na narednoj sednici parlamenta. O odgovoru se ne može otvarati pretres, a poslanik koji je postavio pitanje ima pravo da kratko komentariše odgovor i postavi dopunsko pitanje. Interpelacija ima drugačiji karakter od poslaničkog pitanja. I ona se tiče rada Vlade ili pojedinog ministra i podnosi se pismeno u formi pitanja. Kada se na nju da odgovor, dolazi do otvaranja rasprave (debate) i glasanja o odgovoru. Ako se odgovor Vlade ili ministra prihvati, stvar se okončava. Međutim, kada se odgovor ne prihvati, pristupa se glasanju o nepoverenju Vladi ili ministru. Interpelacija tako može dovesti do pada vlade ili odlaska jednog od njenih članova. Zbog takvog značaja, interpelaciju može podneti samo određeni broj poslanika, pa je ona kolektivno, a ne pojedinačno pravo poslanika. Prema našem Ustavu, interpelaciju može podneti najmanje 50 narodnih poslanika, a Vlada je dužna da na nju da odgovor u roku od 30 dana. Isto pitanje ne može se ponovo raspravljati pre isteka roka od 90 dana. Anketni odbori su odbori preko kojih parlament sprovodi istragu da bi prikupio činjenice i obaveštenja o nekom pitanju koje se tiče rada vlade. Za te svrhe, parlament obrazuje ad hoc odbor, sastavljen od poslanika. Izveštaj odbora se razmatra na sednici parlamenta, a kao rezultat razmatranja može se postaviti pitanje nepoverenja vladi. Glasanje o nepovereąju vladi ili pojedinom njenom članu predstavlja klasično sredstvo kontrole vlade u rukama parlamenta. Predlog za glasanje može podneti određeni broj poslanika, koji prema našem Ustavu iznosi 60. O tom se predlogu vodi najpre rasprava i potom glasa. Za izglasavanje nepoverenja potrebna je 98

[email protected]

većina poslanika koja se traži za izbor vlade. Kada se izglasa nepoverenje vladi, pokreće se postupak za izbor nove vlade, a kada se izglasa nepoverenje pojedinom članu vlade — postupak za izbor novog člana vlade. Da bi se sprečilo da vlada bude stalno na udaru takvih predloga, obično se predviđa jedan rok u kome isti poslanici ne mogu podnositi novi predlog (kod nas je taj rok utvrđen na 180 dana). Na drugoj strani, i sama Vlada ima pravo da postavi pitanje svog poverenja u parlamentu. Ona to čini da bi proverila svoj kredibilitet i ostvarila pritisak na parlament, ali je dužna da podnese ostavku ukoliko joj parlament izglasa nepoverenje. Pored toga, Vlada ima na raspolaganju još dva sredstva koja može koristiti da bi očuvala svoju samostalnost. To je, najpre, njeno pravo da podnese ostavku, koje pripada premijeru i, s tim u vezi, mogućnost da koristi pretnju ostavkom. Ovom pretnjom ona vrši pritisak na parlament da bi on odustao od neke svoje mere ili podržao neki Vladin predlog. Pošto parlament mora računati sa činjenicom da obrazovanje nove vlade može naići na teškoće i time dovesti do njegovog raspuštanja, pretnja ostavkom Vlade, ako je upotrebljena u pravom trenutku, uzima se ozbiljno. Drugo sredstvo je predlog za raspuštanje parlamenta, koji Vlada može podneti obično šefu države i time okončati svoj i mandat parlamenta. Ministarska odgovornost je šira od odgovornosti Vlade kao celine u tom smislu što ona može biti politička i pravna. Do političke odgovornosti ministara može doći zbog gubitka poverenja u parlamentu. Taj momenat obično nastupa usled nezadovoljstva politikom koju ministar vodi u svom resoru i radom „njegovog" ministarstva. Tu politiku i rad parlament prosto ocenjuje kao necelishodnu ili pogrešnu. Ministar kom je parlament izglasao nepoverenje gubi mandat i dužan je da odmah odstupi sa položaja. Pravna odgovornost ministra može biti krivična i materijalna. U prvom slučaju, on odgovara zato što je počinio krivično delo u vršenju službene dužnosti, a u drugom je odgovoran za štetu koju je prouzrokovao nezakonitom radnjom prilikom vršenja službene dužnosti. O krivici ministra u većini zemalja, kao i kod nas, odlučuje sud. Dok ministri imaju imunitet, za sudsku akciju biće potrebna odluka vlade o ukidanju imuniteta, odnosno čekanje da mandat ministra prestane. Pored odgovornosti parlamentu, ministri su odgovorni još Vladi i u nekim zemljama lično predsedniku vlade. Prema članu 125. stav 3. našeg Ustava, ministri su za svoj rad i za stanje u oblasti iz delokruga ministarstva odgovorni predsedniku Vlade, Vladi i Narodnoj skupštini. Upravo s tim u vezi, predsednik Vlade ima pravo da Narodnoj skupštini predloži razrešenje pojedinog člana Vlade. Ona razmatra taj predlog i glasa o njemu na prvoj narednoj sednici.

99

[email protected]

Od momenta podnošenja predloga za njegovo razrešenje, pa do donošenja odluke o tom predlogu u Narodnoj skupštini, ministar ne može vršiti svoja ovlašćenja. Ta ovlašćenja preuzima član Vlade kog odredi predsednik Vlade (on zastupa ministra za čije je razrešenje podnet predlog). Isto se pravilo o preuzimanju ovlašćenja primenjuje i pošto ministru prestane mandat, a pre izbora novog ministra. Za razliku dd toga, kada ministar podnese ostavku dužan je da vrši tekuće poslove sve dok mu ne prestane mandat, tj. dok Narodna skupština ne konstatuje ostavku. Sva ova pravila su nužna zbog toga što ministri kod nas nemaju svoje zamenike. 2.4.

Organi državne uprave

Odeljak Ustava o državnoj upravi ima svega dva člana (čl. 136. i 137), u kojima je sadržan izvestan broj osnovnih načela i rešenja o ovoj važnoj delatnosti države. U prvom od ta dva člana uređuje se položaj državne uprave, a u drugom poveravanje javnih ovlašćenja i javne službe. U tekstu Ustava postoje i pojedine druge odredbe u kojima se utvrđuju izvesna načela bitna za državnu upravu. Početno načelo o državnoj upravi u Ustavu glasi da je državna uprava samostalna, vezana Ustavom i zakonom, a za svoj rad odgovorna je Vladi. Samostalnost uprave znači samostalnost u obavljanju uprasmih poslova, tj. da niko ne može spolja uticati na organe uprave kada odlučuju o pravima, obavezama i interesima građana i drugih stranaka, donoseći upravne akte i da su u tome vezani samo zakonom. Vezanost državne uprave Ustavom i zakonom predstavlja rezultat duge borbe za pravnu državu i znači to da je uprava podređena načelu legaliteta. To načelo uključuje zakonsko uređivanje nadležnosti, ovlašćenja i postupka u kome uprava donosi upravne akte, kontrolu zakonitosti konačnih upravnih akata od strane sudova u upravnom sporu, kao i odgovornost države za nezakonit i nepravilan rad uprave. Ova odgovornost države je posebno propisana Ustavom, o čemu je bilo reči. Odgovornost državne uprave Vladi logična je posledica činjenice da je Vlada nosilac izvršne Vlasti da ona snosi pred Narodnom skupštinom odgovornost za izvršavanje zakona. Vlada propisuje unutrašnje uređenje ministarstava i drugih organa državne uprave i organizacija. Kod razmatranja nadležnosti Vlade bilo je reči o njenim širokim ovlašćenjima prema organima državne uprave. Državna uprava je, razume se, podređena i Narodnoj skupštini, ali preko Vlade i instituta ministarske odgovornosti. Narodna skupština zakonom određuje poslove državne uprave i broj ministarstava, odobrava organima državne uprave sredstva za rad u budžetu, imenuje i razrešava ministre, uređuje zakonima poslove uprave i način njihovog obavljanja. Ona bira i Zaštitnika građana, koji 100

[email protected]

štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave i imalaca javnih ovlašćenja. Prema sadašnjim zakonskim rešenjima, kao poslovi državne uprave smatraju se: učestvovanje u oblikovanju politike Vlade, praćenje stanja, ivršavanje zakona, drugih propisa i opštih akata Narodne skupštine i Vlade, donošenje propisa (pravilnika, naredaba i uputstava kao podzakonskih propisa koje uprava donosi uvek po izričitom ovlašćenju), rešavanje u upravnim stvarima i donošenje upravnih akata, vršenje inspekcijskog nadzora, staranje o javnim službama i podsticanje i usmeravanje razvoja. Poslove državne uprave obavljaju ministarstva, organi uprave u sastavu ministarstava i posebne (upravne) organizacije. Za sve njih koristi se zajednički pojam organi državne uprave. Značajan deo poslova iz nadležnosti Republike ne obavlja se od strane njenih organa, već preko drugih, nedržavnih subjekata. Takvi poslovi se poveravaju kao javna ovlašćenja, najpre autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave, i to kada je to u interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad. Pojedina javna ovlašćenja mogu se poveriti i preduzećima, ustanovama, organizacijama i pojedincima, kao i posebnim organima preko kojih se ostvaruje regulatorna funkcija u pojedinim oblastima ili delatnostima. Javna ovlašćenja se mogu poveriti jedino zakonom, a onaj kome su ovlašćenja poverena (imalac ovlašćenja) stiče pravo da u obavljanju poverenih poslova istupa sa autoritetom. Nad obavljanjem poverenih poslova zadržava se puni nadzor i odgovornost organa državne uprave. U ovom delu Ustava načelno je utvrđeno da Republika, pokrajine i jedinice lokalne samouprave mogu osnivati javne službe, kao i da se delatnosti i poslovi zbog kojih se osnivaju javne službe, njihovo uređenja i rad propisuju zakonom. Napomenimo da se delatnosti i poslovi javnih službi obavljaju preko ustanova i javnih preduzeća u nizu značajnih oblasti. Ustanove se osnivaju u oblastima obrazovanja, nauke, kulture, fizičke kulture, učeničkog i studentskog standarda, zdravstvene i socijalne zaštite, društvene brige o deci, socijalnog osiguranja i zdravstvene zaštite životinja. Preduzeća se osnivaju u oblastima javnog informisanja, poštanskog, železničkog i vazdušnog saobraćaja, energetike, telekomunikacija, dobara od opšteg interesa, komunalnih delatnosti i određenim drugim oblastima. Pored javnih službi, na svim nivoima vlasti mogu se osnivati javne agencije, koje su postale veoma brojne i koje ne spadaju u upravu. One, međutim, mogu obavljati regulatorne, razvojne i stručne poslove, kao i javna ovlašćenja, tako da u osnovi imaju karakter kvazi-uprave. 101

[email protected]

3. Vojska Srbije U posebnom odeljku o Vojsci Srbije (čl. 139. do 141) uređuju se nadležnost Vojske, upotreba van granica Srbije i kontrola nad Vojskom. Vojska je u sastavu Ministarstva odbrane i deo je državne uprave, a ona i policija se uobičajeno definišu kao aparat državne sile ili kao oružani organi državne uprave (za razliku od ostalih — neoružanih organa državne uprave). Vojska Srbije, prema članu 139. Ustava, brani zemlju od oružanog ugrožavanja spolja i izvršava druge misije i zadatke, u skladu sa Ustavom, zakonom i principima međunarodnog prava koji regulišu upotrebu sile. članom 140. utvrđeno je da se Vojska može upotrebiti van granica Republike Srbije, ali samo po odluci Narodne skupštine i u skladu sa posebnim zakonom. Poslednji od tri člana o Vojsci utvrđuje da je ona pod demokratskom i civilnom kontrolom, kao i da se o Vojsci donosi zakon. Od drugih ustavnih odredaba koje se odnose na Vojsku pomenuta je odredba o tome da predsednik Republike komanduje Vojskom i postavlja, unapređuje i razrešava oficire Vojske. Prema Zakonu o Vojsci, predsednik Republike postavlja i razrešava načelnika Generalštaba Vojske (uz mišljenje ministra odbrane), kao i postavlja, unapređuje i razrešava oficire na formacijska mesta za koja je propisan čin generała i odlučuje o prestanku njihove službe, na predlog ministra odbrane. Takođe je pomenuta odredba o prigovoru savesti, prema kojoj lice nije dužno da, protivno svojoj veri i ubeđenjima, ispunjava vojnu ili drugu obavezu koja uključuje upotrebu oružja, kao i da ono može biti pozvano da ispuni vojnu obavezu bez obaveze da nosi oružje (član 45). Ovom odredbom je potvrđena moguđnost postojanja vojne obaveze, odnosno uvođenja dužnosti njenog ispunjavanja sa oružjem ili bez oružja, a u skladu sa zakonom. Inače, od 1. januara 2011. godine, Vojska Srbije je prešla na sistem profesionalnog sastava, čime je ukinuta obaveza služenja vojnog roka (regrutni sastav vojske).

VII. USTAVNI SUD 1. Položaj i nadležnost Ustavnog suda 102

[email protected]

1.1.

Položaj Ustavnog suda

Ustavni sud predstavlja poseban organ u sistemu organa državne vlasti, kome se dodeljuje uloga čuvara ustava, odnosno kontrole ustavnosti. Može se reći da je on specijalni organ sudskog tipa, ali po svojoj nadležnosti i određenim drugim elementima temeljno različit od sudova kao nosilaca sudske vlasti. Položaj Ustavnog suda je u članu 166. opredeljen time što je on definisan kao samostalan i nezavisan državni organ, čija je osnovna uloga da štiti ustavnost i zakonitost i Ijudska i manjinska prava i slobode. Njegova samostalnost i nezavisnost ogledaju se u činjenici daje on jedini organ te vrste, da nije podređen ni jednom drugom organu vlasti i da ima moć donošenja odluka koje su konačne, izvršne i opšteobavezujuće. Uređenje Ustavnog suda sadržano je u posebnom delu Ustava, koji obuhvata odredbe članova 166. do 175. Sam postupak pred Ustavnim sudom, kao i njegovo uređenje i pravno dejstvo njegovih odluka, detaljnije se uređuju zakonom (Zakon o Ustavnom sudu, 2007, 2011). Za bolje razumevanje položaja i nadležnosti Ustavnog suda potrebno je podsetiti se pojma i sistema kontrole ustavnosti. Naime, sa pojavom pisane ustavnosti, postao je zahtev da zakoni ne smeju protivrečiti ustavu. Kao akt manje pravne snage, svaki zakon mora biti saglasan ustavu — imati svojstvo ustavnosti. Ocena o tome da li je zakon saglasan ustavu naziva se kontrolom ustavnosti. Kada ustav ne bi stajao na hijerarhijski višem mestu od zakona, onda bi jednostavno mogao biti menjan voljom zakonodavca od slučaja do slučaja. Ali, ustav tada ne bi ni mogao biti temelj organizacije vlasti i garant ljudskih prava. Pravilo o superiornosti ustava nad zakonom prosto znači to da ustav derogira njemu suprotan zakon (lex superior derogat legi inferiori). To je pravilo bilo prvi put istaknuto u jednom eseju Aleksandra Hamiltona, u vreme borbe za usvajanje američkog federalnog ustava. On je označio sudsku vlast kao čuvara ustava i individualnih prava, ali pravo sudova da cene ustavnost zakona nije bilo izričito sadržano u Ustavu SAD od 1787. godine. Za njegovo uvođenje u život zaslužan je predsednik Vrhovnog suda SAD Maršal (John Marshall), koji je 1803. godine jasno formulisao pravo sudova da cene ustavnost zakona (judicial review) u slučaju Marberi protiv Medisona (Marbury versus Madison). Američki primer izazvao je veliko interesovanje u svetu, ali je bilo potrebno više od jednog veka da kontrola ustavnosti postane obavezni institut svetskog ustavnog prava (sa izuzetkom V. Britanije i još jednog manjeg broja zemalja), pri čemu je sudska kontrola ustavnosti postala jedan ali ne i jedini oblik te kontrole. Pošto postoji više oblika kontrole ustavnosti, govorimo o različitim sistemima te kontrole. Razvrstavanje tih sistema uobičajeno se vrši prema sledeća dva kriterijuma: nosiocu kontrole i oblicima kontrole. 103

[email protected]

1) Prema nosiocu kontrole, razlikuju se sudska i vansudska kontrola ustavnosti. Sudska kontrola može biti poverena naročitom sudu — ustavnom sudu ili redovnim sudovima, a u ovom drugom slučaju najvišem sudu zemlje (Japan, Indija, Brazil, Urugvaj) ili svim redovnim sudovima (SAD, Argentina). Ustavno sudstvo je prihvaćeno u većini zemalja koje pripadaju evropskom kontinentalnom pravu, a prvi takav sud stvoren je asutrijskim Ustavom od 1920. godine, čiji je pisac bio Hans Kelzen. SFRJ je bila prva socijalistička zemlja sa ustavnim sudom, a krajem prošlog veka je ustavno sudstvo postalo redovni element ustavnog uređenja evropskih zemalja nove demokratije. U vansudskim sistemima se kontrola ustavnosti poverava naročitom telu ili zadržava u okviru parlamenta (tj. kao samokontrola), a nastala je na temelju stavova o suprematiji parlamenta i nepoverenju u sudove (ističe se da je parlament telo koje predstavlja suverenu volju naroda, dok su sudovi u suštini činovnički organi koji ne treba da se bave ustavnim sporovima kao sporovima sa političkom prirodom). U osnovi, zemlje koje zadržavaju kontrolu ustavnosti u rukama parlamenta i nemaju kontrolu ustavnosti, jer se tim putem parlament ne sprečava da donosi neustavne zakone. Najznačajniji primer posebnog tela za kontrolu ustavnosti predstavlja francuski Ustavni savet, uobličen Ustavom od 1958. godine. 2) Prema oblicima kontrole, razlikuju se prethodna i naknadna kontrola ustavnosti. Prva se vrši posle usvajanja zakona, a pre stupanja na snagu (tj. u vremenskom intervalu izrneđu usvajanja zakona i njegovog proglašenja). Ona je preventivnog karaktera i njena je svrha da se zakon usaglasi sa ustavom pre stupanja na snagu i tako spreči primenjivanje neustavnog zakona. Naknadna kontrola ustavnosti ostvaruje se posle stupanja zakona na snagu i ona je preovlađujući model u svetu. Ona se može vršiti u dva podoblika: kao apstraktan spor o ustavnosti i konkretan spor o ustavnosti. Oba navedena podoblika mogu da istovremeno postoje (kao kod nas) ili da se jedan od njih uzme kao jedino dopušteni. Kod apstraktnog spora o ustavnosti kontrola se pokreće akcijom ovlašćenog organa nezavisno od nekog konkretnog slučaja u kom je sporni zakon primenjen. Tu, dakle, nije potrebno da se prvo zakon primeni i pojavi kao sporno pitanje o njegovoj saglasnosti sa ustavom, pa da se onda pokrene postupak za ocenu ustavnosti. Dovoljno je da ovlašćeni subjekti zahtevaju ocenu (i da navedu razloge za svoju sumnju u ustavnost zakona). Kod drugog podoblika (konkretan spor o ustavnosti) do pokretanja postupka za ocenu ustavnosti može doći tek pošto se primeni zakon na neki konkretan slučaj, tj. u vezi sa tim slučajem. Rešavanje konkretnog slučaja se tada 104

[email protected]

prekida da bi se najpre rešilo pitanje o ustavnosti. Ovde je sumnja u ustavnost zakona konkretno osnovana. Ova vrsta spora o ustavnosti jasno je predviđena u našem Zakonu o Ustavnom sudu (Član 63): „Ako se u postupku pred sudom opšte ili posebne nadležnosti postavi pitanje saglasnosti zakona ili drugog opšteg akta sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom, sud će, ako oceni osnovanim takvo pitanje, zastati sa postupkom i pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti tog akta pred Ustavnim sudom”. Ova situacija je pravnicima poznata kao ono što se uobičajeno smatra prethodnim pitanjem u nekom sudskom ili upravnom postupku. 1.2.

Nadležnost Ustavnog suda

Uporedno posmatrano, nadležnost ustavnih sudova u prvom redu obuhvata kontrolu ustavnosti zakona i drugih propisa i opštih akata. U nekim zemljama ta se kontrola prostire i na kontrolu zakonitosti, tj. na kontrolu saglasnosti opštih akata nižih od zakona sa zakonom. Ustavni sud ceni ustavnost zakona i donosi odluku o tome. Većina ustavnih sudova vrši naknadnu kontrolu ustavnosti u apstraktnom ili konkretnom sporu o ustavnosti, ali ima i sudova koji su nadležni da vrše prethodnu kontrolu ustavnosti ili da postupaju samo u konkretnom sporu o ustavnosti. Naš Ustavni sud ima široko postavljenu nadležnost, jer ocenu ustavnosti i zakonitosti može da vrši kao prethodnu i naknadnu, a ovu drugu u apstraktnom i konkretnom sporu o ustavnosti. Pored navedene osnovne nadležnosti, ustavni sudovi mogu da imaju i druge nadležnosti, kao što su: (1) rešavanje sukoba nadležnosti između organa državne Vlasti (federalnih organa i organa federalnih jedinica, sudova i organa uprave); (2) odlučivanje o povredi ustava od strane šefa države, ustavnosti akata i zabrani rada političkih stranaka, određenim izbornim sporovima, ustavnim žalbama zbog povreda ljudskih prava učinjenih pojedinačnim aktima ili radnjama državnih organa; i (3) ostale nadležnosti, kao što su tumačenje ustava, ocena saglasnosti međunarodnih ugovora sa ustavom i još neke druge nadležnosti. I kod nas osnovnu nadležnost Ustavnog suda predstavlja kontrola ustavnosti i zakonitosti (član 167. stav 1. Ustava), koja obuhvata odlučivanje o saglasnosti: 1) zakona i drugih opštih akata sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravllima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima; 2) potvrđenih međunarodnih ugovora sa Ustavom; 3) drugih opštih akata sa zakonom; 4) statuta i opštih akata autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave sa Ustavom i zakonom; 105

[email protected]

5) opštih akata organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, političkih stranaka, sindikata, udruženja građana i kolektivnih ugovora sa Ustavom i zakonom. Druga grupa nadležnosti Ustavnog suda obuhvata rešavanje sukoba nadležnosti između: sudova i drugih državnih organa, republičkih i pokrajinskih organa, republičkih organa i organa jedinica lokalne samouprave, pokrajinskih organa i organa jedinica lokalne samouprave, organa različitih pokrajina ili različitih jedinica lokalne samouprave. Treću grupu nadležnosti Ustavnog suda predstavlja odlučivanje o ustavnim žalbama i žalbama nosilaca pravosudnih funkcija. Ustavne žalbe se podnose protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju Ijudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom. Takođe, Ustavni sud odlučuje o žalbama sudija, javnih tužilaca i njihovih zamenika na odluke o prestanku funkcije (čl. 148. stav 2. i čl. 161. stav 4), kao i na odluke Visokog saveta sudstva (član 155). U oblasti izbornih sporova, Ustavni sud odlučuje o onim od tih sporova za koje zakonom nije određena nadležnost sudova (supsidijarna nadležnost). Konačno, Ustavni sud odlučuje o zabrani rada političke stranke, sindikalne organizacije ili udruženja građana i verske organizacje, kao i obavlja druge poslove predviđene Ustavom i zakonom. Među tim drugim poslovima nalaze se: (1) odlučivanje o povredi Ustava od strane predsednika Republike i (2) odlučivanje o žalbdma za zaštitu teritorijalne autonomije i lokalne samouprave (čl. 187. i 193). Ustavni Sud odlučuje i o imunitetu svojih sudija, daje inicijative za razrešenje svojih sudija, donosi poslovnik o svom radu i obavlja određene druge poslove. Takođe, Ustavni sud obaveštava Narodnu skupštinu o stanju i problemima ostvarivanja ustavnosti i zakonitosti, daje mišljenja i ukazuje joj na potrebu donošenja i izmene zakona i preduzimanja drugih mera radi zaštite ustavnosti i zakonitosti 2. Izbor i imenovanje sudija i uređenje Ustavnog suda Ustavni sud čini određeni broj sudija, a taj broj se, uporedno posmatrano, najčešće kreće od devet do 15. Pored opštih uslova (državljanstvo, punoletstvo i poslovna sposobnost), za sudije ustavnih sudova obično se zahteva da budu istaknuti pravnici i da imaju duže profesionalno iskustvo. Njihova funkcija nije spojiva sa obavljanjem druge službe ili funkcije. Izbor sudija može biti poveren parlamentu, koji ih bira na predlog Šefa države, ali ima i zemalja u kojima se sudije imenuju aktom Šefa države ili tako što jedan 106

[email protected]

broj sudija bira parlament, a drugi imenuje Šef države. Mandat sudija je duži od mandata parlamenta (sedam, 10 ili više godina), tako da položaj sudija ne zavisi od promenljivog sastava parlamenta. I prestanak mandata sudija propisuje se ustavom, kako bi sudije bile zaštićene od proizvoljnog udaljenja sa dužnosti. Osim po sopstvenoj volji i u slučaju isteka mandata ili ispunjavanja uslova za penziju, sudijama može prestati funkcija i putem razrešenja od dužnosti, a to može biti kada počine krivično delo, preuzmu obavljanje neke druge dužnosti ili funkcije, kao i kada nastupi trajna nesposobnost za obavljanje posla. Sastav našeg Ustavnog suda čini 15 sudija, čiji mandat iznosi devet godina. Pet sudija bira Narodna skupština, između 10 kandidata koje joj predloži predsednik Republike. Narednih pet sudija imenuje predsednik Republike, između 10 kandidata koje mu predloži Narodna skupština. Preostalih pet sudija imenuje opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda Srbije, između 10 kandidata koje na zajedničkoj sednici predlože Vrhovni savet sudstva i Državno veće tužilaca. Ovakav način odredivanja sastava ustavnog suda postoji već više od pola veka u Italiji, čijim je Ustavom (1947) utvrđeno sledeće: „Ustavmi sud sačinjava petnaest sudija, od kojih jednu trećinu imenuje Predsednik Republike, jednu trećinu Parlament na zajedničkoj sednici, a jednu trećinu vrhovni redovmi i administrativni sud” (član 135. stav 1). Slična rešenja se primenjuju u Španiji, Rumuniji i Bugarskoj. Kao posebne uslove za izbor sudija, naš Ustav propisuje da kandidati moraju biti istaknuti pravnici sa najmanje 40 godina života i 15 godina iskustva u pravnoj struci. Uz to, sa svake od tri liste kandidata jedan od izabranih kandidata mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina. Sudija Ustavnog suda može ponoviti mandat još jednom. On ne može vršiti, drugu javnu ili profesionalnu funkciju, niti posao, izuzev profesure na domaćim pravnim fakultetima (zabrana sukoba interesa). Sudije uživaju imunitet kao i narodni poslanici, a o njihovom imunitetu odlučuje Ustavni sud. Dužnost sudiji prestaje istekom mandata, na njegov zahtev, kad ispuni zakonom propisane opšte uslove za starosnu penziju ili razrešenjem. Mada Ustav jasno kaže da sudiji prestaje dužnost ispunjenjem uslova za starosnu penziju, izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu od 2011. godine (član 5) piopisana je mogućnost produženja radnog veka sudiji, najkasnije do isteka vremena na koje je izabran, odnosno imenovan. Razrešenje je moguće ako sudija povredi zabranu sukoba interesa, trajno izgubi radnu sposobnost, bude osuđen na kaznu zatvora ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim dužnosti sudije Ustavnog suda. O prestanku dužnosti odlučuje Narodna skupština, na zahtev ovlašćenih predlagača za izbor, odnosno imenovanje sudija. Inicijativu za pokretanje postupka za razrešenje može podneti i Ustavni sud.

107

[email protected]

Sudije među sobom biraju predsednika Ustavnog suda na period od tri godine, a taj izbor se obavlja tajnim glasanjem. On predstavlja sud, saziva sednice suda i predsedava im, uskladuje rad suda i stara se o sprovođenju akata suda. Ustav propisuje da Ustavni sud donosi odluke većinom glasova svih sudija, osim odluke o samostalnom pokretanju postupka za ocenu ustavnosti ili zakonitosti, koja se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih sudija. Ova odredba nije bila razrađena u Zakonu o Ustavnom sudu (2007), tako da se sve odluke, uključujući i one procesne prirode, donose isključivo na sednici svih sudija. Pošto je takav način odlučivanja vodio usporavanju rada, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom Sudu (2011) uvedena su tri načina odlučivanja. Na sednici svih sudija donose se opšti akti i odluke o oceni ustavnosti i zakonitosti, zabrani rada političke stranke i udruženja, povredi Ustava od strane predsednika Republike, odbijanju predloga za utvrđivanje neustavnosti ili nezakonitosti, kao i odlučuje o drugim važnijim pitanjima. Na sednici Velikog veća, koje čine predsednik Ustavnog suda i sedam sudija (a kojih ima dva), odlučuje se o izbornim sporovima, ustavnim žalbama, žalbama autonomnih pokrajina i jedinica lokalne samouprave, žalbama sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca na odluke o prestanku funkcije, donošenju procesnih rešenja i još nekim pitanjima. Konačno, na sednici Malog veća, koje čine troje sudija, donose se rešenja o odbacivanju ustavnih žalbi zbog neispunjenosti procesnih pretpostavki i zaključci o odbacivanju inicijativa,predloga i žalbi zbog nenadležnosti, neblagovremenosti, neurednosi, zloupotrebe prava, anonimnosti podnosioca i sličnih nedostataka. Ustavni sud ima svoju stručnu službu i sekretara suda. Sredstva za rad Suda i njegove službe obezbeđuju se u budžetu Republike Srbije. Izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu (2011) ostvarena je veća finansijska samostalnost ove institucije u sastavljanju i izvršenju njenog budžeta, kao i poboljšanje materijalnog položaja sudija i zaposlenih u stručnoj službi suda. 3. Pokretanje i tok postupka pred Ustavnim sudom Postupak pred Ustavnim sudom, kao što je napomenuto, načelno se uređuje u Ustavu, dok je njegovo detaljnije uređenje predmet zakona. Radi se o postupku koji je specifičan ne samo po tome što je drugačiji od standardnih sudskih postupaka, već i o postupku u okviru kog postoje više različitih postupaka ili modaliteta za pokretanje i vođenje postupka, prilagođenih ostvarivanju pojedinih nadležnosti Ustavnog suda. To znači da će Ustavni sud različito postupati kada ostvaruje svoju glavnu nadležnost (ocenjuje ustavnost i zakonitost opštih akata) i kada, na primer, rešava sukobe nadležnosti ili odlučuje o izbornim sporovima. 108

[email protected]

Kada se govori o pokretanju i toku postupka pred Ustavnim sudom obično se misli na postupak za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opštih akata, čije osnovne elemente i propisuje Ustav. Taj postupak će i ovde biti u prvom planu. Ustav čini razlikovanje između postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti po sistemu naknadne kontrole, na jednoj strani, i postupka za ocenu ustavnosti zakona pre njegovog proglašenja (tj. po sistemu prethodne kontrole), na drugoj strani. O prvom postupku govori se u članu 168, a o drugom u članu 169. Ustava. (1) Ocenu ustavnosti zakona nakon njegovog donošenja i proglašenja mogu da pokrenu državni organi, organi pokrajine, organi lokalne samouprave i najmanje 25 narodnih poslanika (ovlašćeni predlagači). Kada oni podnesu predlog za pokretanje postupka, taj se postupak smatra pokrenutim danom podnošenja predloga. Postupak može da pokrene i sam Ustavni sud, odlukom koja se donosi dvotrećinskom većinom glasova svih sudija. S druge strane, svako fizičko i pravno lice ima pravo na inicijativu za pokretanje tog postupka. Tada Ustavni sud ceni da li ima osnova za pokretanje postupka povodom inicijative, pa ako nađe da ima osnova, prihvatiće inicijativu i doneti rešenje o pokretanju postupka. Prilikom ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti Ustavni sud nije ograničen zahtevom predlagaěa, odnosno inicijatora. Uobičajeno je da Ustavni sud od donosioca osporenog akta zatraži odgovor na predlog, inicijativu i rešenje o pokretanju postupka, a donosilac akta je dužan da sudu dostavi osporeni opšti akt i potrebnu dokumentaciju i da mu pruži podatke i obaveštenja od značaja za vođenje postupka i odlučivanje. Ustavni sud ima pravo da, do donošenja konačne odluke o ustavmosti i zakonitosti, naredi obustavljanje od izvršenja pojedinačnih akata i radnji preduzetih na osnovu zakona ili opšteg akta čiju ustavnost i zakonitost ocenjuje. Time on može da spreči dalje proizvođenje posledica osporenog opšteg akta. S druge strane, on ima i pravo da zastane sa postupkom, kako bi pružio mogućnost donosiocu osporenog akta da izmeni taj akt. Ako se time otkloni uočena neustavnost ili nezakonitost, Ustavni sud može da obustavi postupak. Osnovno je pravilo da Ustavni sud ceni ustavnost i zakonitost opštih akata koji su na snazi, ali to može činiti čak i pošto takvi akti prestanu da važe, pod uslovom da je postupak pred njim pokrenut najkasnije u roku od šest meseci od prestanka njihovog važenja. Smisao ove odredbe je u mogućnosti otklanjanja štetnih posledica koje su takvi akti proizveli u vreme njihovog važenja.

109

[email protected]

(2) Ocena ustavnosti zakona nakon donošenja ali pre njegovog proglašenja predstavlja novinu u našem pravnom sistemu, koju do donošenja novog Ustava raniji Ustav nije poznavao. Naime, na zahtev jedne trećine narodnih poslanika, Ustavni sud je dužan da u roku od sedam dana oceni ustavnost zakona koji je izglasan a ukazom nije još proglašen. U slučaju da Ustavni sud oceni zakon neustavnim, njegova odluka stupa na snagu danom proglašenja zakona. Kada, nasuprot tome, Ustavni sud utvrdi da je zakon usklađen sa Ustavom, postupak za ocenu ustavnosti tog zakona ne može se kasnije pokrenuti. Ako, međutim, zakon za koji je Ustavni sud započeo postupak ocene pre njegovog proglašenja u međuvremenu bude proglašen, Ustavni sud nastavlja postupak ocene ustavnosti. U vezi sa ovim postupkom, lako se mogu uočiti slabe strane rešenja po kome se ne može pokrenuti postupak za naknadnu ocenu ustavnosti onog zakona koji je u prethodnom postupku ocenjen kao usklađen sa Ustavom. U praksi to rešenje može da predstavlja veliki problem, jer se pravi nedostaci jednog zakona, pa i njegovo odstupanje od ustavnih pravila, otkrivaju tek njegovom primenom na pojedinačne, specifične slučajeve. Od ostalih postupaka, naročito je važno da detaljno bude razrađen postupak po ustavnoj žalbi, postupak za odlučivanje o povredi Ustava od strane predsednika Republike, kao i postupak odlučivanja o zabrani rada poličke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana i verske zajednice. Kada se radi o postupku po ustavnoj žalbi, Ustavom je jedino utvrđeno da se takva žalba može izjaviti samo kada su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za zaštitu Ijudskih ili manjinskih prava i sloboda od povreda koje se mogu učiniti pojedinačnim aktima ili radnjama državnih organa i organizacija kojima su poverena javna ovlašéenja. Zakonom je uređeno nekoliko sledećih važnih pitanja: 1) ustavna žalba se može izjaviti i kad nisu iscrpljena pravna sredstva, ako je podnosiocu žalbe uskraćeno pravo na pravično suđenje, tj. kada je pravno sredstvo očigledno nedelotvorno (ovo je važno pravilo zbog poznate prakse naših sudova da rešavanje o zaštiti pojedinačnih interesa odugovlače godinama); 2) ustavnu žalbu, pored lica koje smatra da su mu povređena ili uskraćena prava, može, na osnovu njegovog pismenog ovlašćenja, izjaviti i drugo fizičko lice, državni organ ili organ nadležan za zaštitu Ijudskih prava; 3) rok u kom se ta žalba može izjaviti iznosi 30 dana, uz mogućnost povraćaja u pređašnje stanje u roku od tri meseca; 4) izuzetno, žalba može imati odložno dejstvo; 5) odluka Ustavnog suda ima dejstvo i na lica koja se nalaze u istoj pravnoj situaciji a koja nisu izjavila žalbu; i 6) odluka Ustavnog suda kojom se usvaja žalba sadrži i odluku o naknadi materijalne i nematerijalne štete kad je takav zahtev postavljen, kao i o merama i radnjama za otklanjanje drugih štetnih posledica.

110

[email protected]

Inače, svaki postupak pred Ustavnim sudom, pored razlika koje su naglašene u vezi sa ostvarivanjem pojedinih nadležnosti, ima načelno istu prethodnu fazu (prethodni postupak). U toj se fazi ispituje da li postoje procesne pretpostavke za vođenje postupka (da li je Ustavni sud nadležan za odlučivanje, a predlog podnet od ovlašćenog predlagača, razumljiv i potpun i slično). Ustavni sud može da odbaci predlog za ocenu ustavnosti, ustavnu žalbu i drugi akt kojim se pokreće postupak kad utvrdi da ne postoje procesne pretpostavke za vođenje postupka (nije nadležan za odlučivanje, propušten je rok, podnosilac je anoniman ili nije otklonio nedostatke koji sprečavaju postupanje i drugo). U ovom, prethodnom postupku, pribavljaju se odgovori i obaveštenja od učesnika u postupku, stručna i druga mišljenja, dokazi i drugi podaci od značaja za odlučivanje, kao i određuje sudija izvestilac. Pre donošenja odluke, pravilo je da se održi javna rasprava, i to u (1) postupcima ocenjivanja ustavnosti i zakonitosti, (2) postupcima odlučivanja o izbornim sporovima i (3) postupcima za zabranu političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice. Rasprava se ne mora održati ako je stvar po oceni Ustavnog suda dovoljno razjašnjena ili je o njoj već odlučivao ili kada postoje uslovi za obustavu postupka. Na raspravu se pozivaju svi učesnici u postupku radi izlaganja stavova i davanja obaveštenja, kao i druga lica, uključujući naučne i javne radnike, radi davanja mišljenja i objašnjenja. Ustavni sud donosi odluke, rešenja i zaključke. Odlukom se utvrđuje da opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom ili zakonom, odlučuje o izbornom sporu, ustavnoj žalbi i žalbi nosilaca pravosudnih funkcija, zabranjuje rad stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice, odlučuje u postupku za utvrđivanje povrede Ustava od strane predsednika Republike, kao i odbija predlog za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti. Rešenjem se pokreće postupak, rešavaju sukobi nadležnosti između državnih i drugih organa, obustavlja izvršenje pojedinačnih akata i radnji, ne prihvata inicijativa za pokretanje postupka, obustavlja postupak, odbacuje ustavna žalba zbog nepostojanja procesnih pretpostavki, kao i odbacuje zahtev za ocenjivanje ustavnosti i zakonitosti opšteg akta o kom je već odlučivano. Odluka i rešenje sadrže uvod, izreku i obrazloženje. Zaključcima se odlučuje o ostalim pitanjima. Odluke Ustavnog suda, izuzev odluka o ustavnim žalbama, objavljuju se u „Službenom glasniku Republike Srbije” , kao i službenom glasilu u kom je objavljen statut i drugi opšti akt ili kolektivni ugovor o kom je Ustavni sud odlučivao. Po izuzetku, odluka o ustavnoj žalbi, kao i rešenja od šireg značaja za zaštitu ustavnosti i zakonitosti, mogu se objaviti u "Službenom głasniku”.

111

[email protected]

4. Pravno dejstvo odluka Ustavnog suda Odluke Ustavnog suda su konačne, izvršne i opšteobavezujuće (član 166. stav 2. Ustava). To znači da protiv njih ne postoji pravni lek, da imaju svojstvo izvršnosti i da deluju erga omnes. One, dakle, deluju prema svakome, a ne samo u konkretnom slučaju povodom kog je pokrenut postupak. Za odluke Ustavnog suda je u Ustavu još rečeno (u Članu 171) da je svako dužan da ih poštuje i izvršava, da Ustavni sud u svojim odlukama uređuje način njihovog izvršenja kad je to potrebno, kao i da se zakonom uređuje izvršenje tih odluka. Početak pravnog dejstva odluka Ustavnog suda razlikuje se u zavisnosti od toga da li se one tiču pojedinačnih stvari ili opšňh akata. U prvom slučaju, odluke Ustavnog suda proizvode pravno dejstvo od dana dostavljanja učesnicima postupka ili nadležnom organu (odluke donete o ustavnim žalbama, žalbama sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca, organa pokrajina, opština i gradova, o zabrani političke stranke i udruženja, izbornim sporovima, sukobima nadležnosti, povredi Ustava od strane predsednika Republike, odlaganju stupanja na snagu opšteg akta pokrajine). Na drugoj strani, odluke o oceni ustavnosti ili zakonitosti opštih akata poizvode pravno dejstvo od dana objavljivanja u službenom glasilu. Od ovog pravila postoji izuzetak u vidu posebnog rešenja koje važi za odluku o prethodnoj oceni ustavnosti zakona, koja ima pravno dejstvo od dana proglašenja zakona. Za početak pravnog dejstva odluka Ustavnog suda, kojima on ostvaruje svoju osnovnu nadležnost — ocenu ustavnosti i zakonitosti, presudan je, dakle, momenat objavljivanja tih odluka. Konkretnije, kada Ustavni sud utvrdi da zakon ili drugi opšti akt nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorom, takav zakon ili opšti akt prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu. Isto tako, kada Ustavni sud utvrdi da opšti akt ili kolektivni ugovor nije u saglasnosti sa zakonom, taj opšti akt ili kolektivni ugovor prestaje da važi danom objavljivanja odluke Ustavnog suda u službenom glasilu. Međutim, izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu (2011) utvrđena je mogućnost odlaganja objavljivanja odluke, najduže za šest meseci. Odredba konstituiše diskreciono pravo Ustavnog suda, a njen ratio jeste u davanju mogućnosti donosiocu osporenog opšteg akta da donese novi opšti akt kako bi se izbeglo nastajanje pravne praznine. Odlaganje objavljivanja odluke, s druge strane, odlaže i momenat prestanka važnosti neustavnog ili nezakonitog opšteg akta, omogućujući njegovu dalju primenu. Naime, za prestanak važnosti takvih akata vezani su (1) nemogućnost njihovog primenjivanja na odnose koji su nastali pre dana objavljivanja odluke Ustavnog suda, a koji nisu do tog dana pravnosnažno rešeni; (2) obustavljanje od primene izvršnih propisa donetih za izvršenje takvih opštih akata; i (3) 112

[email protected]

obustavljanje od izvršenja pojedinačnih pravnih akata donetih na osnovu takvih opštih akata. Uz izložena dejstva, za fizička i pravna lica veoma je značajno naročito dejstvo odluka Ustavnog suda na konačne ili pravnosnažne pojedinačne akte, donete na osnovu zakona ili drugog opšteg akta za koji je utvrđeno da nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaéenim pravilima međunarodnog prava, potvrđenim međunarodnim ugovorom ili zakonom. Svako ima pravo da traži od nadležnog organa izmenu tog pojedinačnog akta u roku od šest meseci od dana objavljivanja odluke Ustavnog suda, pod uslovom da se radi o pojedinačnim aktima koji nisu stariji od dve godine. Dodatno, Ustavni sud može odrediti da se posledice nastale usled primene pojedinačnog akta, a koje se ne mogu otkloniti njegovom izmenom, otklone povraćajem u pređašnje stanje, naknadom štete ili na drugi način. Odluke Ustavnog suda, donete u drugim stvarima iz njegove nadležnosti imaju pravna dejstva saglasna prirodi tih stvari. Tako, na primer, Odluka o zabrani rada političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice podrazumeva brisanje te stranke, organizacije, udruženja ili zajednice iz odgovarajućeg registra, a kad se radi o zabrani tajnih i paravojnih udruženja, Ustavni sud odlukom konstatuje da je njihovo delovanje zabranjeno Ustavom i može odrediti mere koje su neophodne da se to delovanje spreči. Odluka o izbornom sporu može da uključi poništenje celog izbornog postupka ili dela tog postupka. Kada usvoji ustavnu žalbu, Ustavni sud odlukom poništava pojedinačni akt ili zabranjuje dalje vršenje određene radnje, kao i određuje naknadu štete i mere za uklanjanje štetnih posledica u određenom roku.

VIII. TERITORIJALNA AUTONOMIJA 1. Pojam i jedinice teritorijalne autonomije Za određivanje pojma teritorijalne autonomije (i kasnije, lokalne samouprave) neophodno je podsećanje na značenje pojma decentralizacija. Taj je pojam potrebno, najpre, razlučiti od pojma dekoncentracije. U pitanju su pojmovi različiti po svojoj suštini: dekoncentracija ima administrativni, a decentralizacija politički sadržaj. Odličan primer za dekoncentraciju pružaju naši upravni okruzi. Oni su područni centri državne uprave, u kojima se nalaze područne jedinice i radnici ministarstava i republičkih organizacija. Ima ih 29 i obuhvataju područja od tri do 12 opština i gradova (sa izuzetkom Beograda, za koji se ne obrazuje okrug, jer su tu sedišta organa državne uprave). Na čelu okruga je načelnik, kog postavlja Vlada. Okrug nije, dakle, nikakav oblik regiona, samouprave ili druge vrste decentralizacije, jer nema sopstvene nadležnosti. 113

[email protected]

U Francuslcoj, u kojoj je pojam dekoncentracije i nastao, kaže se da je dekoncentracija plod priznanja da se upravljanje od strane države ne može vršiti iz prestonice, već samo na licu mesta („iz blizine"). Na teritoriji država mora da razmesti ispostave svojih upravnih organa, da ima svoju administrativnu mrežu putem koje će efikasno upravljati. Ti detaširani organi su delovi njenih ministarstava podređeni centru, a ne organi nekih lokalnih vlasti. Članovi lokalne zajednice time ne dobijaju nikakvu vlast, već samo priliku da u detaširanim organima države lakše ostvare svoja prava i obaveze. Decentralizacija, nasuprot tome, ima političku sadržinu, jer se njome prenosi izvestan deo poslova državne vlasti na odlučivanje nekom telu koje nije državno, koje je van državne vlasti. Država priznaje tom telu izvesnu samostalnost u obavljanju decentralizovanih poslova, a nad tim poslovima zadržava samo kontrolu ustavnosti i zakonitosti, odričući se kontrole celishodnosti. Takva decentralizacija može biti realna, personalna i teritorijalna. Razlikovanje između ove tri vrste decentralizacije može se najlakše izvesti po tome kakve je prirode telo kome se prenose poslovi iz delokruga države. Kod realne decentralizacije radi se o telu koje ima karakter javne službe (na primer, univerzitet, škola, zdravstvena ustanova, vodoprivredna zajednica, zajednica stanovanja, uprava javnih parkova i slično). Kod personalne decentralizacije prenos poslova vrši se nekom od socijalnih kolektiviteta, kakvi su udruženje građana, etnička grupa, jezička ili verska grupa. Teritorijalna decentralizacija počiva na kolektivitetu koji se organizuje po teritorijalnom principu (pokrajina, regija, opština, grad, selo i slično). Takav je kolektivitet, dakle, teritorijalna zajednica stanovništva, koja se organizuje na delu državnog zemljišta. Slično državi, ima svoju teritoriju (područje), stanovništvo i organe vlasti. Samo je svaki od ova tri elementa drugačije prirode u poređenju sa elementima države. Granice teritorijalnih zajednica su unutrašnje ili administrativne granice, koje država može menjati uz konsultovanje stanovništva sa odnosnog područja. Veza stanovnika i takve zajednice izražava se prebivalištem i boravištem, a ne državljanstvom. Organi vlasti takvih zajednica su lokalni organi i nemaju suverenost, jer su podređeni nadzoru državnih organa kao suverenih. Teritorijalna decentralizacija, po rečima Slobodana Jovanoviéa, može se objasniti i time što ona dovodi do pluraliteta javnopravnih ličnosti. Pored države „postoje i druge javno-pravne ličnosti, koje se od države razlikuju time što je država suverena, a one nisu. Te javno-pravne ličnosti postaju tako, što izvesnim 114

[email protected]

zajednicama socijalnog karaktera, na prvom mestu, zajednicama koje postoje između stanovnika istog mesta ili istog kraja, država priznaje sposobnost javnopravne ličnosti, dajući im pravo zapovedanja." Pravo zapovedanja o kome govori Slobodan Jovanović jeste pravo obavljanja izvesnih poslova vlasti od lokalnog i regionalnog značaja. Ti poslovi se daju u nadležnost teritorijalnim zajednicama da ih obavljaju sa autoritetom dobijenim od države. One ih obavljaju kao sopstvene poslove i njima same upravljaju, pa se kaže da ti poslovi čine njihov izvorni delokrug. Saglasno načelu narodne suverenosti, vlast nad obavljanjem tih poslova pripada građanima tih zajednica. Građani dakle, u domenu tih poslova upravljaju sami sobom (samouprava). To pravo građanima garantuje Ustav i štiti ga od posezanja državnih organa vlasti. Upravo to nam saopštava naš Ustav u članu 12, koji glasi: „Državna vlast ograničena je pravom građana na pokrajinsku autonomiju i lokalnu samoupravu. Pravo građana na teritorijalnu autonomiju i lokalnu samoupravu podleže samo nadzoru ustavnosti i zakonitosti." Prema stepenu samostalnosti i obimu svojih poslova, teritorijalne zajednice u pojedinim državama mogu biti veoma različite. Globalno uzev, može se govoriti o dva osnovna oblika takvih zajednica: teritorijalnoj autonomiji i lokalnoj samoupravi. Prvi oblik ima jači stepen samostalnosti, a drugi slabiji. Ili, drugačije rečeno, teritorijalna autonomija se odlikuje višim stepenom samostalnosti i širim krugom poslova vlasti od lokalne samouprave. Oblici teritorijalne autonomije postoje u većem broju država, a među razlozima za njihov nastanak ističu se posebnosti određenih područja, kakve su etničke, ištorijske, kulturne, jezičke, verske, geografske i druge posebnosti. Te posebnosti su takvog kvaliteta da zahtevaju izvesnu političku samostalnost tih područja. Za njih se osnivaju teritorijalne jedinice sa određenom autonomijom. Mada se položaj i obim nadležnosti, kao i nazivi tih jedinica, mogu da u pojedinim zemljama znatnije razlikuju, postoji ipak nešto što ih zajednički obeležava. To je njihov stepen samostalnosti, koji je viši od samostalnosti lokalne samouprave, a niži od samostalnosti koju imaju federalne jedinice. U tom smislu, teritorijalna autonomija se nalazi na pola puta između lokalne samouprave i država članica u federalno uređenim državama. Teritorijalna autonomija može biti organizovana na teritoriji čitave države i tada ona takvoj državi daje oblik naročtog simetričnog uređenja, koje se označava regionalnom državom (takvo uređenje imaju Italija i Spanija). Druga je mogućnost da samo pojedina područja unitarne države imaju status teritorijalne autonomije, kao što je to slučaj sa našim autonomnim pokrajinama, sa Severnom Irskom, Škotskom i Velsom u Ujedinjenom kraljevstvu Velike Britanije i Severne Irske, Alandskim ostrvima u Finskoj, Azorskim ostrvima i Maderom u Portugaliji ili sa Farskim ostrvima u Danskoj. Treću mogućnost pružaju federalne države, u kojima se na područjima federalnih jedinica mogu da 115

[email protected]

uspostave oblici teritorijalne autonomije. Na primer, takve su bile naše autonomne pokrajine dok je Srbija bila u sastavu SFRJ, a danas ima takvih primera u Indiji, Kanadi i nekim drugim federacijama. U ova dva poslednja slučaja, teritorijalno uređenje je asimetrično, jer autonomija postoji samo na izvesnim područjima zemlje. U pojmu teritorijalne autonomije nalazi se pravo stanovništva na delu državne teritorije da samostalno donosi i izvršava pravna pravila, i to (1) u okviru nadležnosti koja mu je dodeljena od strane države i (2) pod uslovom da ta pravna pravila budu saglasna državnom pravu (ustavu i zakonu). To nam govori i sam pojam autonomije, koji je nastao spajanjem dveju reči grčkog porekla: autos — sam i nomos — zakon. Autonomija, prema tome, prvenstveno znači samozakonodavstvo, koje nastaje prenošenjem dela zakonodavne vlasti sa države na podređene autonomne institucije. Jedinice teritorijalne autonomije nemaju svoj ustav i ne učestvuju u državnom suverenitetu, tj. u formiranju državnih organa (kao što je to slučaj sa federalnim jedinicama). Njihovi pravni akti mogu se u formalnom smislu nazivatí i zakonima, ali su to zakoni nižeg reda od državnih zakona. Uobičajeno je da se teritorijalna autonomija garantuje ustavom, mada ima i zemalja u kojima se ona garantuje samo državnim zakonom. Ustavom se mogu odrediti i oblasti u kojima organi teritorijalne autonomije imaju nadležnosti, s tim što se ta nadležnost redovno precizira državnim zakonima. Ako Ustav (kao kod nas) putem enumeracije utvrdi njihove nadležnosti, one se ne mogu proširivati zakonom, a ako se ustavom ne zaključuje popis nadležnsoti, onda ih je zakonom moguće širiti. U vršenju svojih nadležnosti, teritorijalna autonomija potpada pod nadzor ustavnosti i zakonitosti koji vrše državni organi. Zaštita teritorijalne autonomije takođe se garantuje ustavom i zakonom, a njene granice ne mogu se menjati bez njenog pristanka. U pojmu teritorijalne autonomije jeste i njena finansijska autonomija, odnosno njeno pravo na sopstvene izvore prihoda i budžet. Bez toga bi autonomija bila svedena na običnu formu. Za pojam teritorijalne autonomije se na engleskom govornom području koristi izraz devolucija (devolution). Pored tih pojmova, u novije vreme je veoma raširena upotreba pojmova regioni i regionalizacija. Pojam regiona izveden je od latinske reči regio, u značenju oblast, pokrajina, kraj, područje, regija. Regionalizacijom se, s druge strane, označava proces stvaranja regiona i način vođenja politike države koji uzima u obzir specifične potrebe pojedinih područja, a regionalizmom težnja pojedinih područja da budu priznata i konstituisana kao regioni sa određenom autonomijom. Sam pojam regiona, međutim, može da ima različita značenja, od kojih se samo jedno poklapa sa pojmom teritorijalne autonomije. Kao primer takvog značenja, već smo naveli italijanske regione, koji tu zemlju čine regionalnom državom. 116

[email protected]

Uže od toga je značenje regiona kao najvišeg stepena lokalne samouprave, karakteristično za zemlje u kojima postoji višestepena lokalna samouprava. Takođe su užeg značenja regioni sa ekonomskim i planskim funkcijama, u kojima se ne organizuje sopstvena, regionalna vlast. Tom tipu pripadaju i naši ekonomsko-planski i statistički regioni (tzv. NUTS regioni), uvedeni Zakonom o regionalnom razvoju od 2009. godine. Ideja o takvim regionima stvorena je u Evropskoj uniji, da bi se unapredila evropska regionalna politika, bez zadiranja u suvereno pravo država da same odlučuju o svojoj teritorijalnoj organizaciji. Radi se o statističkoj klasifikaciji prostornih jedinica tipa regiona, za koju se koristi skraćenica NUTS (fr.Nomenclature d'unités teritoriales statistiques). Klasifikacija obuhvata prostorne jedinice koje imaju teritorijalnu ili administrativnu vlast, s pravom donošenja administrativnih odluka ili odluka u vezi sa ekonomskim razvojem. U klasifikaciji se razlikuje pet nivoa: NUTS 1 obuhvata oblasti od tri do osam miliona stanovnika, NUTS 2 oblasti od 800.000 do tri miliona stanovnika, a NUTS 3 oblasti od 150.000 do 800.000 stanovnika, dok se nivoi NUTS 4 i NUTS 5 odnose na jedinice lokalne samouprave, manje od nivoa NUTS 3. Za ovu klasifikaciju članice EU ne moraju stvarati nove lokalne ili regionalne samouprave, već mogu da svrstaju postojeće opštine i druge jedinice u NUTS regione i obezbede im uticaj na razvoj i raspodelu sredstava. Srbija je navedenim zakonom osnovala pet regiona: Region Vojvodine, Beogradski region, Region Šumadije i Zapadne Srbije, Region Južne i Istočne Srbije i Region Kosova i Metohije. Oni su definisani kao statističke funkcionalne celine, uspostavljene za potrebe planiranja i sprovođenja politike regionalnog razvoja, odgovaraju nivou NUTS 2, nisu administrativne jedinice i nemaju pravni subjektivitet. Dele se odlukom Vlade na jednu ili više oblasti veličine NUTS 3. Vlada obrazuje Nacionalnu agenciju za re gionalni razvoj, kao i Regionalnu razvojnu agenciju i Regionalni razvojni savet za svaki region. S obzirom na činjenicu da rasprave o regionalizaciji u Srbiji još uvek traju, ostaje da se vidi kako će funkcionisati izložena zamisao NUTS regiona, odnosno da li će oni eventualno dobiti status regiona u smislu regionalne samouprave. Regionalna politika EU svakako ima i svoje političke dimenzije, a ne samo razvojno-ekonomske. S jedne strane, interes zemalja za uvođenje regiona podstiče se mogućnošću direktne raspodele pomoći iz Evropskog fonda za regionalni razvoj. S druge strane, od osamdesetih godina gradi se koncept 'Evrope regiona", sa osnovnom idejom da se stvori protivteža rastućoj centralizaciji u okviru najveće evropske intergacije. EU bi trebalo da ima trostepenu strukturu odlučivanja, koju bi sačinjavali nadnacionalni nivo (tj. organi i tela EU), zatim nacionalni (državni) nivo i, kao treći, regionalni nivo. Regioni, kojima se naziva svaki nivo vlasti koji se nalazi odmah ispod državnog nivoa, bez obzira na stepen njegove samostalnosti (federalna jedinica, 117

[email protected]

teritorijalna autonomija ili region kao najviši stepen lokalne samouprave), dobili su za sada pravo saodlučivanja, preko Komiteta regiona. Tim putem, regionalne institucije dobijaju direktan pristup telima EU, zaobilazeći nacionalne vlade. 2. Prava i dužnosti autonomnih pokrajina U Republici Srbiji postoje dve autonomne pokrajine kao oblik teritorijalne autonomije. Njihov status je uređen u delu Ustava koji nosi naziv „Teritorijalno uređenje” i koji je posvećen i lokalnoj samoupravi (čl. 176. do 193). I u pojedinim drugim članovima Ustava postoje odredbe koje se tiču autonornnih pokrajina. Već je ranije citirana preambula Ustava, u kojoj se izražava stav ustavotvorca o Autonomnoj pokrajini Kosovu i Metohiji. Uz činjenicu da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu (u daljem tekstu: AP Vojvodina) i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohiju, Ustav nam saopštava da će se suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava (član 182. Stav 2). Takođe, Ustav utvrđuje da se nove autonomne pokrajine mogu osnivati, a već osnovane ukidati ili spajati, samo po postupku predviđenom za promenu Ustava. Predlog za osnivanje novih ili ukidanje, odnosno spajanje postojećih pokrajina, utvrđuju građani na referendumu, u skladu sa zakonom. Uz to, Ustav utvrđuje zaštitu granica autonomnih pokrajina i propisuje da se teritorija autonomne pokrajine ne može menjati bez saglasnosti njenih građana izražene na referendumu. U krugu prava i dužnosti autonomnih pokrajina razlikuju se njihove izvorne (sopstvene, autonomne) i poverene nadležnosti, odnosno poslovi. Ove dve vrste nadležnosti ne treba mešati, jer se time dobijaju ustavnopravno sumnjivi kokteli. Generalno, odnosi između republičkih i pokrajinskih organa u vezi sa izvornim nadležnostima zasnivaju se na međusobnoj saradnji i pravu republičkih organa da vrše nadzor ustavnosti i zakonitosti, kao i na pravu pokrajinskih organa na pravnu zaštitu od posezanja republičkih organa u teritorijalnu autonomiju. Izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, prema Ustavu, obuhvataju: 1) uređivanje pitanja od pokrajinskog značaja u nizu Ustavom pobrojanih oblasti (prostorno planiranje i razvoj, poljoprivreda, vodoprivreda, šumarstvo, lov, ribolov, turizam, ugostiteljstvo, banje i lečilišta, zaštita životne sredine, industrija i zanatstvo, drumski, rečni i železnički saobraćaj i uređivanje puteva, prosveta, sport, kultura, zdravstvena i socijalna zaštita i javno informisanje na pokrajinskom nivou); 2) staranje o ostvarivanju Ijudskih i manjinskih prava, u skladu sa zakonom; 3) utvrđivanje simbola pokrajine i načina njihovog korišćenja; 4) upravljanje pokrajinskom imovinom na način predviđen zakonom;

118

[email protected]

i 5) raspolaganje sopstvenim prihodima, donošenje svog budžeta i završnog računa.

Stvarni obim nadležnosti pokrajina u oblastima navedenim u prethodnom stavu pod „1)“, precizira se zakonom. Kada se radi o nadležnostima AP Vojvodine, one su bliže određene Zakonom o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine Od 2009. godine. Inače, Ustav sadrži i jedan upućujući kriterijum za zakonodavca, kojim on treba da se rukovodi prilikom razgraničenja nadležnosti u pojedinim pitanjima između Republike, autonomnih pokrajina i lokalne samouprave (član 177. Ustava). Prema toj odredbi, jedinice lokalne samouprave nadležne su u pitanjima koja se, na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar jedinice lokalne samouprave, a autonomne pokrajine u pitanjima koja se na svrsishodan način, mogu ostvarivati unutar autonomne pokrajine, a kojima nije nadležna Republika. Radi se o formulaciji sličnoj, ali ne i identičnoj principu supsidijarnosti, koji je proklamovan najpre u Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi (1985), a zatim i u uređenju EU. Prema tom principu, prvenstvo u vršenju javnih poslova treba da imaju one Vlasti koje su najbliže građanima, osim kada priroda i obim poslova ili zahtevi efikasnosti i ekonomičnosti nameću potrebu da se takvi poslovi utvrde kao poslovi viših vlasti. Ustav posebno garantuje pokrajinama pravo da sarađuju sa odgovarajućim teritorijalnim jedinicama drugih država, u okviru spoljne politike Republike Srbije i uz poštovanje njenog teritorijalnog jedinstva i pravnog poretka. Pod tim istim uslovima, AP Vojvodini je zakonom priznato pravo da zaključuje međuregionalne sporazume i osniva regionalna predstavništva. Finansijska autonomija pretpostavlja pravo autonomnih pokrajina na sopstvene prihode kojima one mogu da finansiraju svoje izvorne nadležnosti. Vrste i visina tih prihoda određuju se zakonom, kao i visina učešća pokrajina u delu prihoda Republike. Ustavom je utvrđeno da budžet AP Vojvodine iznosi najmanje sedam odsto u odnosu na budžet Republike, s tim što se tri sedmine pokrajinskog budžeta koristi za finansiranje kapitalnih rashoda (član 184. Stav 4). Autonomne pokrajine imaju svojstvo pravnog lica i pravo da se zadužuju (kao i Republika, opština i grad). U pogledu imovine, Zakonom o javnoj svojini određeno je koja se imovina nalazi u svojini AP Vojvodine. Pored izvornih nadležnosti, autonomne pokrajine mogu da obavljaju i pojedine poslove koje im Republika poveri iz kruga svojih nadležnosti. U Pitanju su poverene nadležnosti ili poslovi, u čijem obavljanju pokrajina ima drugačiji 119

[email protected]

položaj. Takvi poslovi ostaju poslovi države, a pokrajinski organi su samo agenti koji u ime i za račun države obavljaju te poslove. Sredstva za obavljanje tih poslova obezbeđuje Republika u svom budžetu i njeni organi imaju punu kontrolu nad obavljanjem takvih poslova (tj. kontrolu zakonitosti i celishodnosti, koja uključuje niz posebnih prava ministarstava i Vlade u obavljanju te kontrole). Novinu predstavlja i rešenje iz Zakona o utvrđivanju nadležnosti AP Vojvodine, prema kome je ona nadležna da svojim propisom privremeno uredi pitanje sprovođenja zakona na svom području, ako nadležni republički organ ne donese propis za izvršavanje zakona u roku utvrđenom zakonom. To rešenje može biti ustavno sporno. I autonomne pokrajine imaju pravo da pojedine poslove iz svoje izvorne nadležnosti povere jedinicama lokalne samouprave na svom području. Tada su dužne da tim jedinicama obezbede i sredstva za obavljanje poverenih poslova. Ovde treba jasno uočiti da pokrajina ne može jedinicama lokalne samouprave da poverava poslove koje je njoj poverila Republika, već samo svoje izvorne poslove. U okviru prava nadzora nad radom organa autonomne pokrajine, Vlada može pred Ustavnim sudom pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti odluke autonomne pokrajine, pre njenog stupanja na snagu. Ustavnom sudu je dato pravo da u takvom slučaju, do donošenja svoje odluke, odloži stupanje na snagu osporene odluke autonomne pokrajine (član 186. Ustava). Ova vrsta nadzora se odnosi na odluke pokrajine iz njenog izvornog delokruga, dok je nadzor u domenu poverenih poslova, kao što je već napomenuto, daleko potpuniji. Kao specifična pravna sredstva za zaštitu pokrajinske autonomije, Ustav predviđa dva takva stedstva. Prvo se sastoji u pravu organa, određenog statutom pokrajine, da podnese žalbu Ustavnom sudu ako se pojedinačnim aktom ili radnjom državnog organa ili organa jedinice lokalne samouprave onemogućava vršenje nadležnosti autonomne pokrajine. Drugo sredstvo služi zaštiti pokrajinske autonomije od povreda koje bi mogle biti učinjene zakonom ili drugim opštim aktom Republike ili opštim aktom jedinice lokalne samouprave. U takvim slučajevima, nadležni organ pokrajine može da pokrene postupak pred Ustavnim sudom za ocenu ustavnosti ili zakonitosti navedenih akata. 3. Organi autonomnih pokrajina, njihove nadležnosti i akti Uređenje Vlasti u autonomnim pokrajinama počiva na istim onim principima koji vrede za uređenje čitavog sistema vlasti. Otud se u Ustavu, najpre, utvrđuje da građani svoje pravo na pokrajinsku autonomiju ostvaruju neposredno i preko 120

[email protected]

svojih slobodno izabranih predstavnika (tj. preko predstavničkih organa). U prvom slučaju, učešće građana u vršenju Vlasti obuhvata njihovo pravo da određene odluke donose na referendumu, da podnose građanske (narodne) inicijative i koriste druge oblike neposrednog učešća. Pokrajinski referendum raspisuje pokrajinska skupština na osnovu odluke te skupštine i kada to zahteva najmanje 30.000 birača (prema Statutu AP Vojvodine). Građansku inicijativu može podneti najmanje 15.000 birača. Skupština autonomne pokrajine je predstavnički i najviši organ pokrajine, a čine je poslanici, koji se biraju na četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem. Broj poslanika i način njihovog izbora uređuju se pokrajinskim aktima a prema Statutu AP Vojvodine njena skupština je jednodomna i ima 120 poslanika. Oni se biraju po mešovitom izbornom sistenu, tako što se polovina bira po proporcionalnom a druga polovina po većinskom izbornom sistemu. U sastavu skupštine obezbeđuje se srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina. Poslanici uživaju imunitet. Skupština je nosilac normativne funkcije u okviru nadležnosti pokrajine (donosi statut, odluke i druge opšte akte), usvaja budžet i završni račun pokrajine, bira i razrešava predsednika i članove pokrajinske vlade, nadzire rad tog organa, osniva pokrajinske organe uprave i nadzire njihov rad i vrši druge poslove. Pravo predlaganja opših akata iz nadležnosti pokrajinske imaju Pokrajinska Vlada, poslanici, skupština opštine i grada i najmanje 15.000 birača. Pokrajinski ombudsman može predlagati donošenje odluka iz oblasti svoje nadležnosti. Osim najosnovnijeg uređenja pokrajinske skupštine, Ustav se nije upuštao u dalje uređivanje organa pokrajine. Saglasno pravu pokrajina na Samostalno uređivanje svojih organa, Ustav im prepušta da propišu uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi. Prema sadašnjem uređenju tih organa u AP Vojvodini, postoje Pokrajinska Vlada, pokrajinski organi uprave (sekretarijati i drugi organi i organizacije) i Pokrajinski ombudsman, kao i pokrajinske javne i stručne službe. Pokrajine ne mogu osnivati sudove, jer se oni osnivaju isključivo kao organi državne vlasti. Najviši pravni akt autonomne pokrajine jeste njen statut. Donosi ga njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine (AP Vojvodina je donela svoj statut 2009. godine). O pitanjima iz svoje nadležnosti, koja uređuje samostalno u skladu sa Ustavom i zakonom, AP Vojvodina može donositi pokrajinske skupštinske odluke, pokrajinske odluke i uredbe i druge opšte akte. AP Vojvodina ima svoje simbole, koje uređuje svojim aktima. Novi Sad je označen kao glavni, administartivni centar i sedište pokrajinskih organa. Što se tiče AP Kosovo i Metohija, čiji se status od 1999. godine, nalazi u fazi međunarodnog rešavanja, podsećamo na nekoliko činjenica. Posle masovnih demonstracija i pokušaja ugrožavanja teritorijalnog integriteta Srbije od 1989. 121

[email protected]

godine, Skupština Socijalističke Republike Srbije donela je Zakon o prestanku rada Skupštine i Izvršnog veća te pokrajine.Prava tih organa preuzeli su republički organi, a nakon donošenja Ustava od 1990. godine, bilo je predviđeno da se u toj pokrajini održe izbori i konstituišu pokrajinski organi. Zbog nepristajanja albanske većine na ustavna rešenja do toga nije ni došlo. Takvo stanje je održavano sve do izbijanja velike terorističke pobune i neuspelih „pregovora“ u Rambujeu i Parizu, nakon čega je 1999. godine, usledila intervencija NATO snaga i bombardovanje SRJ. Rezolucijom 1244 SB UN na teritoriji Kosova i Metohije zavedena je privremena uprava UN (UNMIK), koja upravlja tom pokrajinom zajedno sa lokalnim kosovskim vlastima. Kosovski Albanci su, međutim, protivno navedenoj rezoluciji UN jednostrano proglasili nezavisnost te pokrajine (17. februara 2008), a Republika Srbija odlučno odbila priznanje tog nelegalnog čina. Uprkos tome, nezavisnost Kosova je dobila priznanje jednog broja država (preko šezdeset). Na inicijativu Srbije, rezolucijom Generalne skupštine UN zatraženo je od Međunarodnog suda pravde savetodavno mišlienje o legalnosti jenostranog akta kosovskih Albanaca. Po dobijanju tog mišljenja, usvojena je 9. septembra 2010, godine u Generalnoj skupštini UN rezolucija kojom su Srbija i lokalne kosovske vlasti pozvane na dijalog, uz posredovanje EU.

IX. LOKALNA SAMOUPRAVA 1. Pojam lokalne samouprave i jedinice lokalne samouprave Lokalna samouprava kakvu danas poznajemo ima veoma stare korene, a u savremenim društvima ona predstavlja vlast u lokalnim zajednicama koju organizuju i vrše stanovnici tih zajednicao. Oni sami upravljaju sopstvenim, lokalnim poslovima. To su javni poslovi, poslovi vlasti, ali od lokalnog značaja (uređenje naselja, vodosnabdevanje, urbanizam, održavanje stambenih zgada, održavanje ulica i lokdlnih puteva, lokalni javni prevoz, lokalni ekonomski razvoj, osnovno obrazovanje, osnovna zdravstvena zaštita, kultura, turizam i slični poslovi). Politička teorija u lokalnoj samoupravi vidi institucionalni odgovor na dve temeljne potrebe modernog društva: da postoji politička protivteža vlasti državnih organa, na jednoj strani, i da postoji posebna organizacija za redovno obavljanje poslova kojima se zadovoljavaju lokalne potrebe, na drugoj strani. U prvoj funkciji, lokalna samouprava se označava civilizacijskom tekovinom slobodarskog duha i bitnim obeležjem demokratskog uređenja. U drugoj funkciji, ona je delotvornija i senzibilnija solucija u poređenju sa dekoncentracjom kao drugim mogućim modelom obavljanja lokalnih poslova. 122

[email protected]

Da bi se moglo govoriti o lokalnoj samoupravi, smatra se da je potrebno da ona ispunjava sledeća četiri uslova ili principa: 1) postojanje utvrđenog kruga javnih poslova lokalnog karaktera koje jedinice lokalne samouprave obavljaju samostalno, uz nadzor ustavnosti i zakonitosti koji sprovode državni organi; 2) slobodan izbor lokalnih organa i funkcionera i njihova odgovornost prema biračima u lokalnoj zajednici (a ne prema državnim organima); 3) postojanje pravne nezavisnosti jedinica lokalne samouprave, koja im se garantuje zakonom i, još bolje, ustavom, uz priznavanje svojstva pravnog lica i predviđanje sredstava za pravnu zaštitu od posezanja državnih organa; i 4) postojanje finansijske autonomije (posebnih izvora prihoda za ostvarivanje funkcija) i lokalne imovine (imovine u svojini jedinice lokalne samouprave). Osnovne principe o lokalnoj samoupravi na evropskom prostoru utvrđuje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi od 1985. godine. U njoj su, pored četiri već navedena principa, utvrđeni i pojedini drugi principi. Tako, lokalna samouprava ima pravo da bude konsultovana o odlukama državnih vlasti koje se tiču njenog položaja i interesa. Njene granice ne mogu da se menjaju bez prethodnog konsultovanja stanovništva, koje se, po pravilu, vrši putem referenduma. Lokalna samouprava treba da ima dovoljno zakonskog prostora da organizuje lokalnu upravu koja je njoj odgovarajuća i ustrojena kao profesionalna uprava. Nosioci funkcija u lokalnim organima vlasti treba da budu zaštićeni od nelegalnih pritisaka i uticaja i da na svoje položaje dolaze po unapred propisanoj demokratskoj proceduri. Takođe, lokalna samouprava treba da uživa pravo na saradnju sa drugim jedinicama lokalne samouprave u zemlji i inostranstvu, kao i pravo na udruživanje u asocijacije lokalnih vlasti. Za razliku od teritorijalne autonomije koja može postojati samo na delu državne teritorije, kod lokalne samouprave važi pravilo da se ona organizuje na čitavoj teritoriji. U svetu se koristi različiti sistemi organizovanja lokalne samouprave, a u svakoj zemlji postoje izvesne specifičnosti njenog uređenja. Ipak, za potrebe upoznavanja glavnih sistema najčešće se koriste sledeće četiri klasifikacije: 1) Jednostepena i višestepena lokalna samouprava. Ova klasifikacija ima za osnov broj nivoa na kojima se lokalna samouprava organizuje. Jednostepena lokalna samouprava podrazumeva samo jedan njen nivo i taj je sistem ređi od sistema lokalne samouprave na dva ili više nivoa. Prvi stepen čine najmanje jedinice, najčešće opštine. Drugi stepen podrazumeva šire područje (okrug, distrikt grad), a treći i četvrti su obično regionalnog značaja. Kada postoji 123

[email protected]

više od jednog stepena lokalne samouprave, njihov međusobni odnos može biti uređen na načelu hijerarhije ili kao dva samostalna nivoa. 2) Monotipska i politipska lokalna samouprava. Kada su jedinice lokalne samouprave ustrojene na isti način i sa istim nadležnostima, govorimo o monotipskoj, a kada im se pruža mogućnost da se različito organizuju i imaju različite nadležnosti — o politipskoj lokalnoj samoupravi. 3) Neposredn i predstavnička lokalna samouprava. Prema načinu učešća građana u upravljanju poslovima lokalne samouprave, mogu se razlikovati sistemi u kojima se odlučuje neposredno od strane građana i sistemi koji su zasnovani na posrednom ili predstavničkom odlučivanju, kao i njihova kombinacija. 4) Nezavisna i podređena lokalna samouprava. Prema stepenu nezavisnosti od državnih vlasti, razlikuju se sistemi u kojima lokalna samouprava uživa veći stepen samostalnosti od državnih organa i sistemi u kojima je ona podređena tim organima. Postojeći sistem lokalne samouprave u Srbiji je jednostepen i monotipski, s tim što je monotipnost donekle ublažena postojanjem gradova. Inače, naša lokalna samouprava je imala veoma dugu i burnu evoluciju. U socijalističkoj Jugoslaviji umesto lokalne samouprave uvodi se komunalni sistem, koji lokalne vlasti integriše u jedinstveni sistem vlasti. I sam pojam lokalne samouprave nestaje iz upotrebe sve do Ustava od 1990. godine. Međutim, taj ustav čini samo blagi pomak ka pravoj lokalnoj samoupravi, jer su po njemu opštine bile lišene prava na sopstvenu imovinu, a čitava vlast je bila koncentrisana na državnom nivou. Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2002. godine i novim Ustavom konačno se konstituiše jedan savremeni sistem lokalne samouprave, koji se zaokružuje novim Zakonom o lokalnoj samoupravi od 2007. godine. Opštinama se vraća pravo na imovinu u sopstvenoj svojini, a to pravo je oživotvoreno tek donošenjem Zakona o javmoj svojini (2011). Osnovni ustavni principi o lokalnoj samoupravi počivaju na istim onim sadržajima koje utvrđuje Evropska povelja o lokalnoj samoupravi. Jedinice lokalne samouprave su opštine, gradovi i grad Beograd. Osnivaju se i njihova teritorija i sedišta određuju zakonom (Zakon o teritorijalnoj organizaciji). Osnivanju, ukidanju i promeni teritorije jedinice lokalne samouprave obavezno prethodi referendum na teritoriji jedinice lokalne samouprave (savetodavni referendum). Opštine su osnovne jedinice lokalne samouprave i obrazuju se na čitavoj teritoriji Republike. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, opština se obrazuje za područje jednog ili više naseljenih mesta, na kome ima najmanje 10.000 stanovnika, a po izuzetku i na području sa manje od tog broja stanovnika. 124

[email protected]

Ukupan broj opština u Srbiji iznosi 150, od čega je 83 opštine na području centralne Srbije, 39 na području Vojvodine i 28 na području Kosova i Metohije. Grad je definisan kao jedinica lokalne samouprave koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od 100 000 stanovnika, a po izuzetku manje od tog broja. Do kraja 2007. godine, tj. donošenja novog Zakona o teritorijalnoj organizaciji, bilo je svega pet gradova (pored Beograda, taj status imali su Novi Sad, Kragujevac i Niš, kao i Priština). Navedenim zakonom je broj gradova povećan na 24 (Beograd, Valjevo, Vranje, Zaječar, Zrenjanin, Jagodina, Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Loznica, Niš, Novi Pazar, Novi Sad, Pančevo, Požarevac, Priština, Smederevo, Sombor, Sremska Mitrovica, Subotica, Užice, Čačak, Šabac). Grad ima nadležnosti kao i opština, s tim što mu se zakonom mogu poveriti i druge nadležnosti (tj. može imati šire nadležnosti od opštine). Na teritoriji grada mogu se obrazovati dve ili više gradskih opština, a njihovo obrazovanje i poslovi koje vrše opredeljuju se statutom grada (postoje samo u Beogradu i Nišu). Gradske opštine očigledno nemaju isti status kao opštine van gradova. One u Ustavu i zakonu i nisu označene kao jedinice lokalne samouprave. Organi grada su: skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava. Položaj grada Beograda je, pri tom, poseban zbog činjenice da je glavni grad i taj se položaj uređuje posebnim zakonom o glavnom gradu (koji je po prvi put donet krajem 2007. godine) i statutom grada. I on ima nadležnosti koje su Ustavom i zakonom poverene opštini i gradu, kao i dodatne nadležnosti koje mu se poveravaju Zakonom o glavnom gradu. U svom sastavu, Beograd ima 17 gradskih opština. 2. Izvorni i povereni poslovi opštine Opštine obavljaju dve vrste poslova: sopstvene i poverene poslove. Prvi čine njihov izvorni ili samoupravni delokrug. To su poslovi koje je država Putem decentralizacije prenela opštini. Poslovi u izvornom delokrugu opštine određeni su u Ustavu, i to najpre nabrajanjem poslova ili oblasti u kojima opština obavlja određene poslove. Ti poslovi i oblasti obuhvataju: 1) uređivanje i obezbeđivanje obavljanja i razvoja komunalnih delatnosti i lokalnog prevoza, korišćenja građevinskog zemljišta i poslovnog prostora; 2) staranje o izgradnji, održavanju i korišćenju lokalnih puteva i ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, razvoju i unapređenju turizma, zanatstva, ugostiteljstva i trgovine, zadovoljavanju potreba građana u oblasti prosvete, kulture, zdravstvene i soeijalne zaštite, dečje zaštite, sporta i fizičke kulture; 3) staranje o zaštiti životne sredine i zaštiti od 125

[email protected]

elementarnih i drugih nepogoda, kao i o zaštiti kulturnih dobara od opštinskog značaja; 4) zaštitu, unapređenje i korišćenje poljoprivrednog zemljišta; i 5) obavljanje i drugih poslova određenih zakonom. Te su nadležnosti delom proširene Zakonom o lokalnoj samoupravi. Kao i u slučaju određivanja poslova u izvornom delokrugu teritorijalne autonomije, stvarni obim nadležnosti opština u oblastima navedenim u prethodnom stavu, precizira se zakonima koji se donose u svakoj od tih oblasti. Prilikom razgraničenja delokruga države i lokalne samouprave, zakonodavac je dužan da primenjuje kriterijum iz člana 177. Ustava (kao i u slučaju razgraničenja delokruga države i teritorijalne autonomije). Pored navedenih poslova, opština donosi svoj budžet i završni račun, urbanistički plan i program razvoja opštine, utvrđuje simbole opštine i njihovu upotrebu, stara se o zaštiti i unapređenju Ijudskih i manjinskih prava i o javnom informisanju od značaja za opštinu, upravlja svojom imovinom i propisuje prekršaje za povrede opštinskih propisa. Pod istim uslovima koji su utvrđeni za pokrajine, jedinice lokalne samouprave imaju pravo na saradnju sa lokalnim jedinicama u zemlji i inostranstvu. Poslovi u poverenom delokrugu opštine nastaju poveravanjem određenih poslova, odnosno pitanja iz nadležnosti države. Poveravanje je moguće samo zakonom, a opština poverene poslove obavlja za potrebe države i pod punom njenom kontrolom. Opšti cilj i kriterijume za poveravanje poslova utvrđuje Ustav na sledeći način: „U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana i zadovoljavanja njihovih potreba od neposrednog interesa za život i rad, zakonom se može poveriti obavljanje određenih poslova iz nadležnosti Republike Srbije autonomnoj pokrajini i jedinici lokalne samouprave" (Član 137. stav 1). O poveravanju pojedinih pitanja govori član 178. Ustava. I autonomna pokrajina ima pravo da opštinama na svom području poveri određene poslove iz svog izvornog delokruga. To znači, da pokrajina ne može opštinama poveravati poslove koje je njoj Republika poverila. Za obavljanje poverenih poslova Republika, odnosno pokrajina, dužna je da opštini obezbedi posebna sredstva. Nadzor nad obavljanjem poverenih poslova je potpun, jer obuhvata kako nadzor u pogledu ustavnosti i zakonitosti, tako i nadzor u pogledu celishodnosti obavljanja poverenih poslova (konkretni oblici tog nadzora proučavaju se u okviru upravnog prava). Za razliku od nadzora nad obavljanjem poverenih poslova, nadzor države nad obavljanjem poslova iz izvornog delokruga opštine je uži i drugačijeje prirode, a o njemu se govori ovde u okviru posebnog pitanjh. 126

[email protected]

Kao što je napomenuto, grad ima iste nadležnosti kao i opština, s tim što se gradu mogu poveriti dodatne nadležnosti zakonom. Saglasno tome, Zakonom o lokalnoj samoupravi utvrđeno je pravo gradova da obrazuju komunalnu policiju kao svoju posebnu službu (ta je služba bliže uređena Zakonom o komunalnoj policiji od 2009. godine). Zakonom o glavnom gradu utvrđene su i izvesne dodatne nadležnosti grada Beograda (u oblastima putne privrede, vodoprivrede, zaštite od požara i javnog informisanja). 3. Finansiranje poslova opštine Poslovi opštine, prema članu 188. stav 4. Ustava, finansiraju se iz izvornih prihoda opštine, budžeta Republike Srbije i budžeta autonomne pokrajine, kada je autonomna pokrajina poverila opštinama obavljanje poslova iz svoje nadležnosti. Konkretnije uređenje načina finansiranja sadrži Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006). Prema njegovim rešenjima, opštine se finansiraju iz tri vrste prihoda: (1) izvornih javnih prihoda (porez na imovinu, naknada za korišćenje građevinskog zemljišta, lokalne komunalne takse i drugo); (2) javnih prihoda koje im Republika ustupa (od određenih poreza i naknada ubranih na njihovom području, kao što je, na primer, porez na zarade u kom učestvuju sa 80% od 2011. godine); i (3) sredstava koje im Republika prenosi iz svog budžeta (transferna sredstva). U slučaju opština sa područja pokrajina, u te prihode treba pridodati i sredstva koja se opštinama prenose iz pokrajinskog budžeta. Pod lokalnim komunalnim taksama treba razumeti lokalne dažbine koje se odlukom skupštine opštine i grada mogu uvoditi za korišćenje prava, predmeta i usluga, utvrđenih zakonom. Već je pomenuto da je opštinama i autonomnim pokrajinama tek novim Ustavom priznato pravo na sopstvenu imovinu, kao i da je opštinska imovina, kao oblikjavne svojine, određena Zakonom o javnoj svojini. Takvu imovinu i u uporednom pravu čine javni domen (lokalni putevi, ulice, trgovi) i privatni domen (dobra u svojini opštine kao pravnog lica). Uspostavljanjem svojinskih prava, opštine konačno dobijaju sva obeležja pravnog lica i mogu biti nosioci prava, obaveza i odgovornosti, uključujući i mogućnost javnog zaduživanja. 4. Učešće građana u obavljanju poslova lokalne samouprave Ustavom se jamči pravo građana na lokalnu samoupravu, kao pravo kojim se ograničava Vlast državnih organa. To svoje pravo, građani ostvaruju, kao i u slučaju teritorijalne autonomije, neposredno i preko svojih slobodno izabranih predstavnika (poluneposredna demokratija). Zakon o lokalnoj samoupravi predviđa tri oblika neposrednog učešéa građana u odlučivanju o poslovima lokalne samouprave. To su: referendum, građanska 127

[email protected]

inicijativa i zbor građana. Pri tom je samo referendum oblik donošenja odluka, dok su ostala dva oblici učešća građana u predlaganju rešavanja pitanja. Referendum se može raspisati za čitavo područje opštine (opšfnski referendum) ili na delu tog područja. Odluku o raspisivanju donosi skupština opštine, po sopstvenoj inicijativi ili na zahtev građana. Mada ne postoji ni jedno pitanje za koje je zakonom ili statutima utvrđena obaveza raspisivanja referenduma (tzv. obavezni referendum), skupština je dužna da raspiše referendum kada građani podnesu zahtev u skladu sa zakonom i statutom opštine. Takav zahtev treba da bude potpisan od najmanje 10% birača. Odluka na referendumu je doneta ako se za nju izjasnila većina građana koji su glasali, pod uslovom da je glasalo više od polovine ukupnog broja birača. Referendum na delu teritorije opštine održava se o pitanjima koja se odnose na potrebe i interese stanovnika tog dela teritorije (na primer, za naseljeno mesto). Građanskom inicijativom birači predlažu skupštini opštine da donese opšti akt ili da na drugi način reši neko pitanje iz izvornog delokruga. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, statutom opštine utvrđuje se broj potpisa birača potreban za punovažnost inicijative, s tim što taj broj ne može biti manji od pet odsto birača. Krajnji domet inicijative sastoji se u obavezivanju skupštine da se izjasni o predlogu sadržanom u inicijativi i potom obavesti podnosioce da li prihvata ili odbija predlog. Zborovi građana održavaju se za delove teritorije opštine, a na njima se raspravlja i daju predlozi o pitanjima iz nadležnosti organa opštine. Na zborovima se građani mogu i da konsultuju o važnijim pitanjima i predlozima za njihovo rešavanje. Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, skupština i drugi organi opštine imaju dužnost da u roku od 60 dana razmotre predloge zbora građana, zauzmu o njima stav i o tome obaveste građane. Istim zakonom je predviđeno da se na području opština mogu osnivati mesne zajednice i drugi oblici mesne samouprave, kao oblik interesnog povezivanją građana radi rešavanja pitanja od zajedničkog interesa. Oblici mesne samouprave osnivaju se odlukom skupštine opštine, kojom se uređuju i njihovi poslovi, organizacija i način finansiranja. Opština može da njima poveri obavljanje određenih poslova iz svog izvornog delokruga. Oblici mesne samouprave imaju statut kao osnovni pravni akt, kao i svojstvo pravnog lica u okviru prava i dužnosti utvrđenih tim statutom i opštinskom odlukom o osnivanju. Sredstva za njihov rad čine sredstva koja im prenosi opština, sredstva koja građani obezbede samodoprinosom, sredstva od naknada za usluge, pokloni i druga sredstva. 5. Organizacija, nadležnost i akti opštinskih organa

128

[email protected]

Opština, kao i pokrajina, ima pravo da svojim statutom propiše uređenje i nadležnost svojih organa. Upravo se u širini tog prava opštine vidi razlika između njenog statusa i statusa pokrajine, jer pokrajina svoje organe uređuje samo u skladu sa Ustavom, a opština u skladu sa Ustavom i zakonom. To znači da se osnovni izgled opštinskih organa i njihove nadležnosti, osim u Ustavu, bliže uređuju zakonom, tako da se odredbe opštinskog statuta u tom delu moraju kretati u granicama ne samo Ustava, već i zakona. Inače, Ustav predviđa da opština, kao svoj najviši predstavnički organ, ima skupštinu, koju čine odbornici. Biraju se na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, a način njihovog izbora propisuje se zakonom (opet različito od izbora poslanika pokrajinske skupštine). I u sastavu skupštine opštine treba da bude obezbeđena srazmerna zastupljenost nacionalnih manjina. Izbori odbornika u skupštinu opštine odvijaju se prema odredbama Zakona o lokalnim izborima (2007). Primenjen je proporcionalni izborni sistem, a čitava opština predstavlja jednu izbornu jedinicu. Raspodela mandata obavlja se primenom sistema najvećeg količnika. Uporedna rešenja, međutim, po pravilu usvajaju većinski tip izbornog sistema ili neki modalitet mešovitog izbornog sistema kao adekvatniji za lokalni nivo. Skupština je nosilac normativne funkcije (donosi statut kao najviši pravni akt opštine i druge opšte akte iz svoje nadležnosti), usvaja budžet i završni račun opštine, donosi plan razvoja i prostorni plan opštine, raspisuje opštinski referendum i vrši druge poslove. Ona odlučuje i o izboru izvršnih organa opštine, u skladu sa zakonom i statutom. Prema zakonu, skupština opštine ima od 19 do 75 odbornika (u okviru tih brojeva, statutom opštine određuje se tačan broj odbornika). Izvršni organi u opštini su predsednik opštine i opštinsko veće, koje bira skupština opštine. Inače, predsednik opštine i gradonačelnik u gradu bili su po ranijem zakonu definisani kao nosioci izvršne funkcije u opštini, odnosno gradu, i birani na neposrednim izborima, na vreme od četiri godine. Pored tri navedena organa i opštinske uprave, u opštinama se osnivaju Saveti za međunacionalne odnose kao obavezni organi opština sa nacionalno mešovitim sastavom stanovništva, a zatim i određeni fakultativni organi (zaštitnik građana). Uz njih, opštine mogu da osnivaju svoje javne službe. Opštinska uprava se obrazuje po dva osnovna modela: (1) kao jedinstvena služba (jedna opštinska uprava) u opštinama do 50.000 stanovnika i (2) kao Opštinske uprave za pojedine oblasti (tj. dve ili više opštinskih uprava) u opštinama koje imaju više od 50.000 stanovnika. Radom opštinske Uprave rukovodi načelnik (načelnici) opštinske uprave.

129

[email protected]

Sve što je rečeno za opštinu važi i za gradove, jedino se skreće pažnja na različite nazive gradskih organa: skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće, gradska uprava i drugo. Postoji i ustavna mogućnost da se zakonom drugačije uredi izbor izvršnih organa grada (član 191. stav 5). Osnovni i najviši pravni akt opštine i grada jeste Statut. Donosi ga skupština opštine, odnosno grada. Njegovu sadržinu, odnosno određena pitanja koja se njime uređuju, propisuje Ustav, a u Ustavu je utvrđeno i da svi akti opštine i grada moraju biti saglasni njihovim Statutima (član 195. stav 3). Pored statuta, u opštinama i gradovima se donose i drugi opšti akti od kojih se u Ustavu pominju odluke kao tipični i najvažniji opšti akti. Za sve opšte akte opštine i grada važe ustavna pravila o objavljivanju i stupanju na snagu, propisana u okviru dela Ustava posvećenog ustavnosti i zakonitosti. Isto tako, pojedinačni akti i radnje organa opština moraju biti zasnovani na zakonu i podležu kontroli zakonitosti pred sudom u upravnom sporu. 6. Nadzor države nad lokalnom samoupravom U samom pojmu lokalne samouprave nalazi se izvestan stepen njene samostalnosti od države kada obavlja poslove u izvornom delokrugu. Bez te vrste samostalnosti lokalna samouprava ne može ni postojati. I sama reč Samouprava nam govori da se ona sastoji u samostalnom upravljanju određenim poslovima. Isto značenje ima i engleski termin local self-government. Na drugoj strani, država ne može ostaviti bez ikakvog nadzora vršenje izvornih poslova organa lokalne samouprave. Nadzor državnih vlasti mora, dakle, postojati, ali da bi bio primeren ideji lokalne samouprave, on se svodi na nadzor ustavnosti i zakonitosti. Prema Ustavu, Vlada u vršenju nadzora nad radom opštine raspolaže sa dva posebna sredstva: 1) pravom i dužnošću da obustavi od izvršenja opšti akt opštine za koji smatra da nije saglasan Ustavu ili zakonu i da u roku od pet dana pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenjivanje njegove ustavnosti ili zakonitosti; i 2) pravom da, pod uslovima određenim zakonom, raspusti skupštinu opštine (prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, to pravo Vlada ima u tri slučaja: kada skupština ne zaseda duže od tri meseca, kada ne donese budžet ili statut u roku utvrđenom zakonom i ako ne izabere predsednika opštine i opštinsko veće u roku od mesec dana od dana konstituisanja skupštine ili od dana njihovog razrešenja ili ostavke). Istovremeno sa raspuštanjem skupštine, Vlada imenuje privremeni organ koji obavlja poslove iz nadležnosti 130

[email protected]

skupštine, vodeći računa o političkom i nacionalnom sastavu raspuštene skupštine opštine. Navedena ustavna ovlašćenja podrazumevaju zakonsku razradu određenih konfrotnih mehanizama, pomoću kojih bi organi državne uprave mogli da predlažu Vladi preduzimanje mera nadzora ili da sami obavljaju nadzor. Prema rešenjima iz Zakona o državnoj upravi i Zakona o lokalnoj samoupravi, organi državne uprave imaju pravo da od opštinskih organa traže izveštaje, podatke i obaveštenja o obavljanju poslova iz izvornog delokruga, kao i o pitanjima od interesa za ostvarivanje uloge i rad organa Republike. Uz to, nadležno ministarstvo ima pravo da pokrene postupak za ocenu ustavnosti i zakonitosti statuta, propisa ili drugog opšteg akta opštinei grada pred Ustavnim sudom. Takođe, ministarstvo nadležno za poslove lokalne sarnouprave ima pravo da ukaže skupštini opštine i grada na to da opšti akt organa opštine i grada nije u saglasnosti sa statutom, pa ako skupština ne postupi po predlogu, ministarstvo može pokrenuti postupak pred Upravnim sudom i piedložiti Vladi da obustavi od izvršenja taj akt. Konačno, isto ministarstvo ima pravo da predloži lokalnoj skupštini da pojedinačni akt lokalnog organa i službe, protiv kog nije obezbeđena sudska zaštita, ukine ili poništi, pa ako skupština ne postupi po tom predlogu, ministarstvo može ukinuti ili poništiti sporni akt. Na teritoriji pokrajina, određena nadzorna samoupravom imaju i pokrajinski organi.

ovlašćenja

nad

lokalnom

Na pitanje da li je nadzor nad lokalnom samoupravom efikasan, nije teško dati negativan odgovor: Naročito je nerazvijen preventivni nadzor, a naknadni nadzor je nedovoljno sistematičan. 7. Zaštita lokalne samouprave Lokalna samonprava uživa zaštitu od uzurpacije njenih prava, kako od strane državnih organa, tako i od strane pokrajinskih organa. Ustav predviđa dva pravna sredstva za zaštitu lokalne samouprave. Prvo je pravo žalbe Ustavnom sudu zbog onemogućavanja vršenja nadležnosti opštine, i to putem pojedinačnog akta ili radnje državnog organa ili organa pokrajine. Drugo sredstvo omogućuje zaštitu od povreda prava opštine učinjenih putem opštih akata Republike ili pokrajine. U tom slučaju, opština ima pravo da pred Ustavnim sudom pokrene postupak za ocenu ustavnosti ili zakonitosti zakona ili drugog opšteg akta.

X. USTAVNOST U VANREDNOM I RATNOM STANJU 1. Pojam vanrednog i ratnog stanja 131

[email protected]

Prema bogatom istorijskom iskustvu, sloboda, svojina i druge vrednosti liberalnog ustavnog uređenja, pa i čitavo to uređenje najočitije se dovode u pitanje privremenom koncentracijom moći u vreme rata i vanrednog stanja. Tada se kao primarni cilj postavlja odbrana zemlje ili neutralisanje neke druge izuzetne opasnosti. Radi ostvarenja tog cilja se donose tzv. zakoni i uredbe i u njima utemeljuju široka ovlašćenja državnih organa, umesto njihovih uobičajenih ovlašćenja. Takva ovlašćenja ne smeju biti korišćena van potreba odbrane zemlje ili otklanjanja vanredne opasnosti, a ukoliko se radi o vanrednom stanju onda su takva ovlašéenja legitimna samo dok se koriste za odbranu ustavnog poretka. Osnovno je, dakle, da legalitet ni u vanrednom stanju „ne odlazi sasvim na odmor", nego da se tada stvaraju mogućnosti za šira zakonska ograničenja određenih Ijudskih prava, u meri koja je najnužnija i srazmerna cilju. U teoriji ustavnog prava se ističe da svi ustavi poznaju neki aranžman za prevladavanje kriznih stanja i da ti aranžmani počivaju na koncentraciji ovlašćenja u rukama izvršne Vlasti, a na račun zakonodavne ("privremeni poremećaj ustavnih nadležnosti"). Takvi se aranžmani označavaju imenom "ustavne diktature" ili vladavine", poznati su još od antičkih vremena i njihova je osnovna svrha u prevladavanju krize radi povratka redovnom funkcionisanju ustava. Upravo zbog takvog značaja ove materije, osvrnučemo se na norme Ustava o vanrednom i ratnom stanju, koje su sadržane u članovima 200. do 202, u delu Ustava posvećenom ustavnosti i zakonitosti. Vanredno stanje proglašava Narodna skupština kada javna opasnost ugrožava opstanak države ili građana, a odluka o vanrednom stanju važi najduže 90 dana, uz mogućnost produženja za isto toliko vremena. Ovde se, bez većeg napora, može primetiti da su pojmovi „javna opasnost" i „ugrožavanje opstanka države ili građana" prilično neodređeni (što se koristi i u uporednoj praksi, a pravda potrebom da se takvim pojmovima obuhvate razlićite moguće opasnosti), kao i da je period vremena na koji se može protegnuti trajanje vanrednog stanja prilično dug. Kada proglasi vanredno stanje, Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih Ijudskih i manjinskih prava. O tim odstupanjima govori se u okviru posebnog pitanja. Za vreme vanrednog stanja, Narodna skupština se sastaje bez posebnog poziva i ne može biti raspuštena. Za slučaj da Narodna skupština nije u mogućnosti da se sastane, vanredno stanje mogu zajedničkom odlukom proglasiti predsednici Republike, Narodne skupštine i Vlade, a mere odstupanja može tada uredbom propisati Vlada uz supotpis predsednika Republike. Odluku o proglašenju vanrednog stanja i uredbu o merama odstupanja potvrđuje Narodna skupština u roku od 48 sati, 132

[email protected]

odnosno čim bude u mogućnosti da se sastane. Ako Narodna skupština ne potvrdi tu odluku, odnosno uredbu, one prestaju da važe. Ista pravila koja su utvrđena za proglašavanje vanrednog stanja u načelu vrede i za ratno stanje: proglašava ga Narodna skupština, a kada ona nije u mogućnosti da se sastane — odluku o proglašenju zajednički donose predsednici Republike, Narodne skupštine i Vlade. Proglašavajući ratno stanje, Narodna skupština može propisati mere kojima se odstupa od Ustavom zajemčenih Ijudskih i manjinskih prava. Kada, međutim, ona nije u mogućnosti da se sastane, takve mere zajednički utvrđuju, sva tri predsednika (što predstavlja razliku u poređenju sa vanrednim stanjem, kod koga takve mere uredbom propisuje Vlada uz supotpis predsednika Republike). Sve mere propisane u periodu ratnog stanja potvrđuje Narodna skupština kad bude u mogućnosti da se sastane. Ovome treba dodati da je u posebnoj odredbi Ustava utvrđena zabrana promene Ustava za vreme ratnog i vanrednog stanja (član 204). 2. Odstupanja od Ijudskih prava Mere kojima se privremeno odstupa od Ijudskih prava imaju naročiti karakter, jer se mogu uvesti jedino u vanrednim prilikama kakve su vanredno i ratno stanje i primenjivati dok takva stanja traju. Mogućnost privremenog odstupanja od Ijudskih prava uređuje se u ustavima, obično u okviru posebnih odredaba o vanrednom i ratnom stanju, a ne kod pojedinih prava (kao što je slučaj sa uređivanjem mogućnosti ograničenja tih prava zakonom u redovnim prilikama). Pretpostavka za propisivanje mera kojima se privremeno odstupa od Ijudskih prava jeste prethodno zvanično proglašenje vanrednog ili ratnog stanja. Zahtev da vanredno ili ratno stanje budu proglašeni zvaničnim putem podrazumeva odluku donetu od strane nadležnih državnih organa utvrđenih ustavom. Zbog nužne neodređenosti pojma vanrednog stanja, ali i mogućnosti da pojedine države takvo stanje proglase proizvoljno i time suspenduju određena Ijudska prava, Evropska komisija za Ijudska prava i Evropski sud za Ijudska prava (organi ustanovljeni Evropskom konvencijom o Ijudskim pravima) utvrdili su izvesna merila kao međunarodno prihvatljive razloge za proglašenje vanrednog stanja. Prema tim merilima, opasnost mora biti izuzetna, neposredna, pretiti čitavoj državi i ugrožavati organizovani život u zemlji. Ukratko, svrha proglašenja vanrednog stanja treba da bude legitimna, a to će biti ako cilj takve odluke nije sračunat na uvođenje diktature ili kršenje Ijudskih prava, već na 133

[email protected]

otklanjanje ozbiljnih opasnosti i brzi povratak zemlje normalnom funkcionisanju ustavnog sistema i punom uživanju Ijudskih prava. Država koja propisuju mere odstupanja od Ijudskih prava stoji pod izvesnim međunarodnim nadzorom. Ona je, prema članu 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima, dužna da o tom činu odmah obavesti Generalnog sekretara UN, sa navođenjem Ijudskih prava od kojih se odstupa i razloga zbog kojih je to učinila. Isto tako, dužna je da učini novo saopštenje na dan okončanja odstupanja od Ijudskih prava. Identične obaveze sadrži i član 15. Evropske konvencije o Ijudskim pravima, s tim što se u ovom slučaju obaveštenja podnose generalnom sekretaru Saveta Evrope. Posledica mera odstupanja od određenih Ijudskih prava su veoma ozbiljne, jer se sastoje u privremenom opozivanju (derogiranju ili suspendovanju) tih prava, tj.u nemogućnosti njihovog privremenog uživanja. Zbog toga se postavlja jedan broj važnih zahteva kojima akti odstupanja od Ijudskih prava treba da udovolje. Najpre, zahteva se da odstupanja budu samo „u najnužnijoj meri koju iziskuje hitnost situacije” (član 15. Evropske konvencije o Ijudskim pravima), odnosno samo „u obimu strogo određenom zahtevima situacije” (član 4. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima). U našem Ustavu se taj zahtev izražava tako što se kaže da su mere odstupanja dozvoljene „samo u obimu u kojem je to neophodno" (član 202. stav 1). Drugo, takve mere ne smeju biti u neskladu sa obavezama države koje joj nameće međunarodno pravo. I treće, mere odstupanja ne smeju dovoditi do diskriminacije na osnovu rase, pola, jezika, veroispovesti, nacionalne pripadnosti ili društvenog porekla (član 202. stav 2). Preostala dva zahteva tiču se ograničenog trajanja mera i prava od kojih se ne može odstupati. Privremenost ulazi u red suštinskih obeležja same ideje o mogućnosti odstupanja od Ijudskih prava i, kao što je rečeno, mere odstupanja od Ijudskih prava u vanrednom Stanju važe najduže 90 dana, s tim što se po isteku tog roka mogu obnoviti za isti period vremena. Mere odstupanja koje propisuje Vlada podležu naknadnoj kontroli i odobrenju Narodne skupštine. Vlada je zato dužna da uredbu o takvim merama podnese na potvrdu Narodnoj skupštini u roku od 48 sati od donošenja, odnosno čim Narodna skupština bude u mogućnosti da se sastane. Ako Narodna skupština tu uredbu ne potvrdi ili je Vlada ne podnese na potvrdu, mere odstupanja prestaju da važe u roku od 24 sata od početka prve sednice Narodne skupštine održane po proglašenju vanrednog stanja. Sa merama odstupanja od Ijudskih prava u ratnom stanju stvari stoje drukčije utoliko što se trajanje takvog stanja ne može unapred znati. Zbog toga se Ustavom utvrđuje samo to da sve mere propisane u periodu ratnog stanja 134

[email protected]

potvrđuje Narodna skupština kad bude u mogućnosti da se sastane (član 201. stav 5). Privremena odstupanja su moguća samo u odnosu na pojedina Ijudska prava. To znači da postoje i Ijudska prava od kojih se ne može nikada odstupati i koja se zbog toga nazivaju neprikosnovenim Ijudskim pravima (i manje precizno, apsolutnim pravima). Ona se metodom enumeracije (nabrajanja) tačno utvrđuju u ustavima i osnovnim međunarodnim dokumentima o Ijudskim pravima. Spisak tih prava prema našem Ustavu obuhvata 17 prava, među kojima su pravo na život i nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta, zabrana ropstva, položaja sličnog ropstvu i prinudnog rada, pravo na pravično suđenje, pravo na državljanstvo, sloboda misli, savesti i veroispovesti i još neka prava. Kompletan spisak tih prava (sa članovima Ustava u kojima su zajemčena) obuhvata: pravo na dostojanstvo i slobodan razvoj ličnosti (23), pravo na život (24), nepovredivost fizičkog i psihičkog integriteta (25), zabranu ropstva, položaja sličnog ropstvu i prinudnog rada (26), postupanje s licem lišenim slobode (28), pravo na pravično sudenje (32), pravnu sigurnost u krivičnom pravu (34), pravo na pravnu ličnost (37), pravo na državljanstvo (38), slobodu misli, savesti i veroispovesti (43), prigovor savesti (45), slobodu izražavanja nacionalne pripadnosti (47), zabranu izazivanja rasne, nacionalne i verske mržnje (49), pravo na zaključenje braka i ravnopravnost supružnika (62), slobodu odlučivanja o rađanju (63), prava deteta (64) i zabranu nasilne asimilacije (78). Ostala Ijudska prava mogu, dakle, biti podvrgnuta privremenom odstupanju. Takva prava su, na primer, pravo na ličnu slobodu i dopunska prava lica lišenih slobode (čl. 27, 29, 30. i 31) posebna prava okrivljenog (član 33), sloboda kretanja, nepovredivost stana i tajne pisama (čl. 39. do 41), sloboda delovanja crkve i verske zajednice (član 44), sloboda mišljenja i izražavanja (član 46), sloboda medija i pravo na obaveštenost (čl. 50. i 51), izborno pravo i druga politička prava, prava na imovinu, nasleđivanje, rad, štrajk i druga prava. Koja će od prava biti izložena odstupanjima i u kom obimu, zavisi od tipa i zahteva konkretne situacije, odnosno procene koju o tome učini organ nadležan za propisivanje mera odstupanja. Kontrola te procene, kao i samih mera odstupanja, postoji u obliku naknadne kontrole.

ORGANIZACIJA PRAVOSUĐA I. SUDOVI 135

[email protected]

1. Pojam suda i sudske funkcije Sudovi su državni organi koji vrše sudsku vlast i u tome su nezavisni od zakonodavne i izvršne vlasti. Kao posebni i nezavisni državni organi, sudovi su nastali u novom veku, posle Velike francuske revolucije. Izuzetak predstavlja Engleska, u kojoj se oni formiraju krajem 17. veka. Funkcija suđenja pripadala je do tada monarhu i parlamentu. Monarh je bio glavni nosilac funkcije suđenja sve do pred kraj srednjeg veka, a poslove suđenja obavljali su i feudalci, Crkva, samoupravni i od monarha zavisni sudovi. Parlament je pri kraju srednjeg veka preuzeo od monarha funkciju suđenja, da bi se ona onda od njega odvojila kao posebna funkcija koja pripada sudovima. Nezavisnost sudske vlasti predstavlja samu suštinu ustavne vladavine, uslov bez kojeg, po rečima Monteskjea, nema slobode (kao ni bez razdvajanja zakonodavne i izvršne vlasti). ,Ako bi izvršna vlast”, pisao je Harold Laski, „udešavala sudske odluke prema svojim željama, ona bi bila neograničeni gospodar države", U takvom poretku stvari očigledno ne bi bilo mesta pravdi. A pravda je od Platona na ovamo, podseća Karl Fridrih, tumačena kao „primarna ili čak jedina svrha idealne vladavine”, odnosno temelj vladavine, kako se govorilo još u starom Rimu (iustitia regnorum fundamentum). U modernoj državi, koja počiva na pravu, pravda dobija izgled zakonske pravde i podrazumeva jednakost svih pred zakonom. Stari koncept suđenja, koji je postojao pre nastanka sudova kao posebnih i nezavisnih organa, počivao je na suđenju bez zakona, na nalaženju pravde u nekim višim vrednostima. Sudska funkcija u modernom dobu se sastoji u primenjivanju zakona na pojedinačne slučajeve radi rešavanja sporova o pravu. Postojanje zakona, odnosno prava, bilo ono pisano ili nepisano, čini temeljnu pretpostavku za mogućnost suđenja. Kada rešava sporove o pravu, sud tumači i primenjuje pravo da bi na osnovu opšte norme u svojoj presudi izrekao konkretno pravilo za sporni slučaj. Sa stanovišta suda, pravo se pojavljuje kao neophodna „sistematizovana celina autoritativnih smernica za odlučivanje”, navodi Rosko Paund. Vezanost suda pravom izražava se načelom legaliteta, prema kome sudovi sude na osnovu ustava, zakona i drugih opštih akata, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodníh ugovora (član 142. stav 2. Ustava). Oni su, dakle, podređeni zakonu i vezani njime, pa ne mogu suditi samovoljno ili po nalozima političara ili pod kakvim drugim uticajima. Ipak, postoje slučajevi u kojima sud nije do kraja vezan pravom. Takvi slučajevi obuhvataju izuzetne mogućnosti koje poznaju pojedini pravni sistemi i po kojima se sud, u nedostatku pravnih pravila, može rukovoditi prirodnom pravdom (prirodno pravo, univerzalna pravda i razum) i principom pravičnosti (equity). Takvi izuzeci ne dovode u pitanje osnove načela legaliteta. 136

[email protected]

Od opšteg shvatanja sudske vlasti kao vlasti izdavanja pojedinačnih pravnih pravila na osnovu i u granicama opštih pravnih pravila (koje propisuje zakonodavna vlast) postoji jedno znatnije odstupanje u vidu prakse precedenata (presedana) u anglosaksonskom pravnom sistemu. Uloga anglosaksonskih sudova je šira od sudova u zemljama sa evropskim kontinentalnirn pravnim sistemom, jer prvi mogu i da stvaraju precedente kada nema pravila zakona, a drugi ne mogu. Precedent je pravilo postavljeno u prethodnoj odluci kojeg se sud mora držati u narednoj odluci iste vrste. Ranija odluka obavezuje sud da postupa po njoj, da se drži već odlučenog (stare decisis), sve dok se sudska praksa ne izmeni. Na ovaj način, obezbeđuje se usavršavanje pravnog sistema (tj. popunjavanje pravnih praznina), njegov kontinuitet i izvesnost (tj. izvesnost da će slični slučajevi biti rešavani na sličan način). Osim toga, precedenti pružaju sudu jednu dozu komoditeta, manjeg napora u rešavanju problema. S tim u vezi, Karl Fridrih navodi reči američkog sudije Kardoža (Cardozo), koji je moć precedenata ocenio kao „moć ugažene staze”. Isti autor ukazuje da ovu drugu funkciju precedenata u evropskom kontinentalnom pravu ima sudska praksa (usus fori), koju sudije, kao članovi jedne hijerarhijski organizovane birokratije, uče dugim šegrtovanjem u sudu (pre izbora za sudiju) i tokom svoje karijere koja počiva na ideji stalnosti. Za pojam sudske funkcije bitno je postojanje spora o pravu. Po tome se sudska funkcija razlikuje od funkcije uprave. I uprava, kao i sud, primenjuje zakon na pojedinačne slučajeve i, na osnovu toga, izdaje pojedinačno pravno pravilo. U oba slučaja se jedna pojedinačna situacija podvodi pod pravilo zakona. Ali, upravna akcija pokriva samo one situacije u kojima nema spora o tome da potpadaju pod pravila određenog zakona. Čim se pojavi spor o tome, takva situacija, kao sporna, postaje sudska stvar: sud tada treba da odluči da li ona potpada pod pravila određenog zakona ili ne. Zato se kaže da uprava rešava vansporne pravne situacije, a sud one koje su sporne ili sporove o pravu. Sudovi, dakle, rešavaju sporove o pravu. Dve vrste takvih sporova čine suštinu sudske funkcije. Prvo, to su sporovi između privatnih lica o njihovim pravima i obavezama, tzv. građanskopravne panice, koje rešava građanski sud. Drugo, to su sporovi koji se vode zbog učinjenog krivičnog dela i izricanja sankcijesporovi o postojanju krivičnog dela i kažnjavanju počinioca. Njih rešavaju krivični sudovi u krivičnom postupku. Uz te dve osnovne vrste sporova, sudska funkcija obuhvata i rešavanje niza drugih specijalnih vrsta sporova, kakvi su sporovi o zakonitosti upravnih akata (upravni sporovi), izborni sporovi, trgovinski, carinski, prekršajni, radni i drugi sporovi. 137

[email protected]

Bez postojanja spora o pravu ne može ni doći do pokretanja sudskog postupka. Spor podrazumeva dve strane: jednu koja tvrdi da joj je učinjena nepravda (povređeno neko pravo) i drugu koju ona označava kao onog ko je učinio tu nepravdu. Između njih postoji spor, koji se iznosi sudu na rešavanje. Inicijativa prve strane je uslov za pokretanje sudskog postupka, što znači da sud ne može pokrenuti postupak bez spoljne inicijative. Ta inicijativa, dakle, uvek dolazi od subjekta koji se nalazi van sudstva. On postavlja zahtev za rešavanje sporne situacije, a druga strana ima pravo da se brani od optužbi (kontradiktornost postupka). Sud odlučuje u postupku koji se uređuje zakonom i taj se postupak prilagođava potrebama rešavanja određenih vrsta sporova (krivični sudski postupak, građanski sudski postupak i drugi). Kad sud donese odluku u jednom sporu i njome razreši spornu situaciju, ta njegova odluka (presuda) ima karakter zakonske istine, pa se kaže da sudovi izriču definitivan stav o pravu u pojedinačnim slučajevima. Pravo tada glasi onako kako je izrekao sud. Pravnosnažno presuđena stvar je završena stvar — res iudicata. Otud pravilo o zabrani ponovnog suđenja u istoj stvari (ne bis in idem). Odluka suda je izvršna i može se, kad je potrebno, sprovesti prinudnim putem. Sudsku odluku ne mogu ni jedna druga vlast ili privatno lice da osporavaju ili menjaju. Bez donošenja nove sudske odluke, jedino se pomilovanjem ili amnestijom može da izrečena kazna oprosti u celini ili delimično. 2. Ustavna načela o sudovima i suđenju Moderno sudstvo počiva na izvesnim načelima koja se tiču uređenja sudova, načina suđenja i nosilaca sudijske funkcije sudija, kao i prava građana u postupcima pred sudovima. Do tih se načela došlo stalnim unapređivanjem shvatanja o značaju sudske funkcije kao garanta slobode i ona su danas u samim temeljima vladavine prava. Utvrđuju se ustavima, a razrađuju u zakonima. Pojedina od tih načela utvrđena su i osnovnim međunarodnim dokumentima o Ijudskim pravima. Postoje i međunarodni dokumenti političke prirode koji naročito razrađuju načelo nezavisnosti sudova i garantije položaja lica u sudskim postupcima (Osnovna načela UN o nezavisnosti sudstva od 1985. godine i Preporuka Saveta Evrope o nezavisnosti, efikasnosti i ulozi sudija od 1994. godine). Osnovna načela o sudovima i suđenju jesu: 1) Samostalnost i nezavisnost sudova. U svom radu, sudovi su samostalni i nezavisni. Samostalnost podrazumeva organizacionu i funkcionalnu odvojenost sudova od drugih vlasti (naročito od izvršne vlasti i javnog tužilaštva), a nezavisnost slobodu sudova od bllo kakvih političkih ili drugih pritisaka i mešanja u njihov rad. Njihove odluke ne može niko menjati 138

[email protected]

vansudskim putem (osim pomenutog izuzetka u slučaju amnestije ili pomilovanja). Ovim se potvrđuje pravilo da sud ima isključivu nadležnost u stvarima sudske prirode. Samo on može da menja svoje odluke u postupku njihovog preispitivanja (tj. Viši sud može menjati odluke nižeg suda). Sudska nezavisnost ima svoju granicu u načelu legaliteta, a to znači da sud ne može odlučivati proizvoljno ili pod uticajima drugih, već da je u odlučivanju podređen zakonu i vezan njime. Nezavisnost znači i zahtev da se sudovi ne mešaju u rad drugih vlasti, naročito uprave, izuzev kada su ovlašćeni da kontrolišu zakonitost njenih akata. Isto tako, nezavisnost suda podrazumeva zabranu njegovog mešanja u politička pitanja društva, izuzev kada su ona predmet spora i imaju pravnu sadržinu. Nezavisnosti suda nije protivna izvesna kontrola koja se obavlja u okviru tzv. pravosudne uprave ili delatnosti ombudsmana, u oba slučaja bez mešanja u tu nezavisnost. 2) Načelo dvostepenosti i pravo na žalbu. Suđenje treba da se odvija u dve instance (stepena), tako da stranke imaju mogućnost da žalbom osporavaju odluku suda (prvostepenu) i da o njihovoj žalbi odluči sud višeg stepena. U vezi sa ovim načelom je i zahtev da sve odluke suda moraju biti obrazložene, kako bi se videlo na kojimje činjenicama i propisima sud zasnovao svoju odluku i omogućilo korišćenje žalbe. Ovim putem se omogućuje instanciona kontrola sudskih odluka unutar sudskog sistema i uklanjanje grešaka u radu nižih sudova od strane viših. 3) Zbornost suđenja. Sudovi sude u veću, a samo zakonom se može predvideti da u određenim stvarima (tj. po izuzetku) sudi sudija pojedinac. Osnovno pravilo je da sudija pojedinac može suditi samo u stvarima od manje važnosti. Suđenje u veću je jedna od garantija objektivnosti suda i kvalitetnijeg suđenja. Zakonom se određuje koliko članova imaju sudska veća (tri, pet ili više članova). 4) Učešće građana u suđenju. Pored profesionalnih sudija, u suđenju učestvuju i sudije porotnici. Ovo načelo u našem Ustavu, pri tom, nije postavljeno kao apsolutno, jer je predviđena mogućnost da se zakonom propiše da u određenim sudovima i u određenim stvarima sude samo profesionalne sudije (Član 142. stav 5). Učešće laika u suđenju (sistem porote) prihvaćeno je u mnogim zemljama sveta. U korenu ideje o uvođenju laičkog elementa u suđenje bila je bojazan o moguénosti da profeSionalne sudije, kao službenici države, prilikom sudenja slede želje izvršne vlasti. Generalno, postoje dva sistema porotnog suđenja. Po anglosaksonskom sistemu, porota građana ima važniju ulogu i ona u krivičnim stvarima odlučuje o krivici optuženog, a profesionalni sudija odlučuje o pravnim pitanjima i izriče kaznu. Drugi sistem podrazumeva mešovito sudsko veće, sastavljeno od određenog broja porotnika i profesionalnih sudija, koje ravnopravno učestvuje u svim fazama suđenja. Takav je i naš sistem. 139

[email protected]

5) Javnost suđenja. Svrha ovog načela je da obezbeđi pravičnije suđenje, ali i nezavisnost suda. Pod ovo načelo praktično potpada faza raspravljanja pred sudom (javna rasprava) i samo izricanje presude, a ne i ostale faze sudskog procesa (tj. faze koje prethode raspravi i faza donošenja presude). Javnost rasprave može se ograničiti, a to će biti slučaj kada se radi o zaštiti tajne, morala, interesa maloletnika ili drugih opštih interesa. Kad je rasprava javna, njoj može prisustvovati zainteresovana javnost — građani i mediji. 6) Stalnost sudijske funkcije. Da bi sudovi doista bili samostalni i nezavisni u svom radu, neophodno je da se nosiocima sudijske funkcije obezbede garantije njihovog položaja. Te garantije obuhvataju stalnost sudijske funkcije, sudijski imunitet i nespojivost sudijske funkcije. Pod stalnošću sudijske funkcije podrazumeva se da sudija, posle izbora na svoju funkciju, ne podleže ponovnom izboru, da ne može biti premešten protiv svoje volje u drugi sud i da mu funkcija ne može prestati izvan slučajeva utvrđenih zakonom. To načelo poznaje i naš Ustav („sudijska funkcija je stalna”, član 146. Stav 1), ali predviđa da se lice, koje se prvi put bira za sudiju, bira na trogodišnji period, tako da podleže reizboru (stav 2. navedenog člana). Uporedni ustavni sistemi poznaju i rešenja po kojima se sudije biraju na određeni broj godina, odnosno podležu reizboru, što je u neskladu sa idejom o stalnosti sudijske funkcije. Nepremestivost sudija znači da oni imaju pravo da vrše sudijsku funkciju u sudu za koji su izabrani. Dosledno tome, potreban je njihov pristanak za premeštaj ili upućivanje u drugi sud. Ovo ne važi za slučaj ukidanja suda, kada se sudija i bez njegove saglasnosti može trajno premestiti ili uputiti u drugi sud. U tom slučaju sudija može biti premešten samo u sud istog stepena koji preuzima nadležnost suda koji je ukinut ili kojem je ukinut pretežni deo nadležnosti, na osnovu kriterijuma koje propisuje Visoki savet sudstva. Prestanak sudijske funkcije moguć je na zahtev sudije, zatim nastupanjem zakonom propisanih uslova (kad ispuni uslove za penziju) ili razrešenjem. Svakako, najosetljivije pitanje je ono o slučajevima u kojima se sudija može razrešiti od dužnosti i postupka u kom se razrešenje obavlja. U načelu, kao opravdani razlozi za razrešenje smatraju se (1) ponašanja nespojiva sa sudijskom funkcijom (ako počini krivično delo određene težine, ako počne da obavlja dužnost nespojivu sa sudijskom i slično) i (2) nesposobnost za obavljanje sudijske funkcije (nestručnost,nerad ili gubitak radnih sposobnosti). Prema našem Ustavu, odluku o prestanku sudijske funkcije donosi Visoki savet sudstva, a protiv odluke tog tela sudija ima pravo žalbe Ustavnom sudu. Sam postupak i razlozi za prestanak sudijske funkcije uređuju se zakonom. 140

[email protected]

U pojedinim od bivših komunističkih zemalja, a u sklopu mera za pravno prevladavanje nasleđa prošlosti (lustracija drugo), došlo je do odstranjivanja sa položaja sudija koje su u starim režimima bili doušnici službi bezbednosti, učestvovali u montiranim sudskim procesima i slično. Takve su mere bile pravno korektne ukoliko su sprovođene na bazi iakona, i uz dokazivanje da je sudija kršio ljudska prava, ali i uz njegovo pravo da iznese odbranu i koristi pravno sredstvo za zaštitu. 7) Sudijski imunitet. Sudija ne može biti pozvan na odgovornost za izraženo mišljenje ili glasanje prilikom donošenja sudske odluke, osim ako time učini krivično delo kršenja zakona od strane sudije. Kada počini krivično delo u obavljanju sudijske funkcije, ne može biti lišen slobode bez odobrenja Visokog saveta sudstva. Van vršenja sudijske funkcije, sudije potpadaju pod odgovornost kao i obični građani. 8) Nespojivost sudijske funkcije. Da bi bio nepristrasan u svom radu, sudija ne može obavljati određene poslove ili funkcije, koje se bliže određuju zakonom. Takođe, on ne može da ima u konkretnom slučaju sopstvene privatne interese, a ako je to slučaj (tj. radi se o njegovoj stvari ili stvari s njim povezanih lica), primenjuje se institut izuzeća. Dodatno, naš Ustav izričito zabranjuje političko delovanje sudija (član 152. stav 1). 3. Vrste sudova Sudovi se organizuju i funkcionišu po načelu jedinstva sudskog sistema. Ono znači da između sudova postoji jasna podela nadležnosti, uređeni odnosi izmedu viših i nižih sudova i obaveza usklađivanja prakse u primeni zakona (sudska praksa). Osnivanje, organizacija, nadležnost, uređenje i sastav sudova propisuju se zakonom. Sudovi su stalni, zakonom ustanovljeni organi i ne mogu se osnivati kao privremeni, preki ili vanredni sudovi. Ustavi se obično zadržavaju na uređivanju najvišeg suda zemlje, dok uređivanje ostalih sudova prepuštaju zakonodavcu. Takav je slučaj i u našem Ustavu. Sistem sudova počiva na opštim i specijalizovanim sudovima. Prvi su sudovi opšte nadležnosti i oni se u nekim zemljama posebno organizuju kao krivični i građanski sudovi. U većini zemalja, sudovi opšte nadležnosti su jedinstveni, s tim što se u njima formiraju posebna odeljenja za građanska i krivična suđenja. Takva je organizacija primenjena i kod nas. Sudovi opšte nadležnosti moraju se organizovati kao prvostepeni i drugostepeni, da bi se obezbedilo načelo dvostepenog suđenja. Moguće je i da postoje dve vrste prvostepenih sudova, od kojih će niži suditi manje složene građanske i 141

[email protected]

krivične stvari, a viši one složenije. Tada se moraju obrazovati i naročiti drugostepeni sudovi (apelacioni), koji će odlučivati o žalbama protiv odluka provostepenih sudova. Logično je i da postoji jedan najviši sud zemlje, koji ima i kasacionu vlast. Sistem sudova opšte nadležnosti kod nas su dugo vremena činili opštinski, okružni i Vrhovni sud Srbije. Od 1. januara 2010. godine mrežu sudova opšte nadležnosti čine osnovni, viši, apelacioni i Vrhovni kasacioni sud. Osnovnih sudova je 66 (do promena od 2013. godine bilo ih je 34) i osnivaju se za područje jedne ili više opština, a većina njih ima sudske jedinice van svog sedišta. Te jedinice su opredeljene kao područne jedinice suda, organizovane za teritoriju grada, odnosno jedne ili više opština sa područja suda. U stvari, te jedinice se ukazuju kao područni (dekoncentrisani) sudski organi osnovnog suda, a u praktičnom smislu kao izraz sniženog statusa za one opštinske sudove koji nisu postali osnovni sudovi. Osnovni sudovi imaju nadležnost da sude u prvom stepenu za krivična dela za koja je propisana novčana kama ili kazna zatvora do 10 godina (osim onih za koja je nadležan Viši sud), u manje složenim građanskopravnim sporovima, stambenim i radnim sporovima i još nekim stvarima. Viših sudova je 25 i osnivaju se za područje jednog ili više osnovnih sudova. Viši sud je prvostepeni za krivivična dela za koja je propisana kazna zatvora preko deset godina i za određena krivična dela za koja je propisana manja kazna, kao i u složenijim grđanskopravnim sporovima. Odlučuje i kao drugostepeni sud o žalbama na određene odluke osnovnih sudova. Apelacionih sudova je četiri i nalaze se u Beogradu, Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. Odlučuju o žalbama na odluke viših sudova i o žalbama na odluke osnovnih sudova za koje nije nadležan Viši sud. Vrhovni kasacioni sud odlučuje o vanrednim pravnim lekovima izjavljenim na odluke sudova, rešava sukobe nadležnosti između sudova i još neke stvari. Sedište Vrhovnog kasacionog suda je u Beogradu. Specijalizovani sudovi osnivaju se za određene vrste sporova i u tom smislu imaju posebnu ili specijalizovanu a ne opštu nadležnost. Takvi sudovi mogu biti trgovinski (privredni), vojni, upravni, izborni i drugi. Kod nas postoje privredni sudovi, Privredni apelacioni sud, prekršajni sudovi, Prekršajni apelacioni sud i Upravni sud. Privredni sudovi rešavaju sporove trgovinske prirode, odnosno sporove u vezi sa obavljanjem privrednih delatnosti, i sude za privredne prestupe. Postoje prvostepeni privredni sudovi, koji su organizovani za područje više opština (ima ih 16) i Privredni apelacioni sud (za teritoriju Republike), koji odlučuje u 142

[email protected]

drugom stepenu o žalbama na odluke prvostepenih privrednih sudova i u prvom stepenu sudi složenije sporove. I ovde je primenjen princip sudskih jedinica, na način kao kod osnovnih sudova, tako da prvostepeni privredni sudovi imaju sedam takvih jedinica. Prekršajni sudovi se osnivaju za teritoriju grada ili jedne i više opština, ukupno ih je 44 a većina njih ima odeljenja u pojedinim opštinama (tj. kad se osnivaju za područje više od jedne opštine). Kao drugostepeni prekršajni sud postoji Prekršajni apelacioni sud, sa odeljenjima u Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. Napomenimo da su prekršajni sudovi po prvi put u punoj meri inkorporirani u sudski sistem. Kao što im ime kaže, prekršajni sudovi su nadležni za suđenje u posebnoj vrsti kažnjivih dela koja se nazivaju prekršaji. Ipak, nemaju nadležnost za sve prekršaje, jer su organi uprave nadležni da vode prvostepeni prekršajni postupak za pojedine prekršaje za koje se može izreći novčana kazna. Upravni sud je jedan za čitavu teritoriju Republike i ima nadležnost u upravnim sporovima, kao i u još nekim stvarima. Odeljenja Upravnog suda su u Kragujevcu, Nišu i Novom Sadu. U uređenju sudova razlikuju se, dakle, sudske jedinice i sudska odeljenja van sedišta suda: prve postoje kod osnovnih sudova i privrednih sudova, a sudska odeljenja kod prekršajnih sudova, Prekršajnog apelacionog suda i Upravnog suda. U oba organizaciona oblika (jedinice i odeljenja) sud može da sudi i preduzima druge sudske radnje. I područje na kom se organizuju određeno je na isti način: teritorija grada, odnosno jedne ili više opština sa područja suda. Do kraja 2004. godine, postojali su i vojni sudovi kao specijalizovani. Oni su tada ukinuti, a njihova nadležnost je najpre preneta na određene Okružne sudove i potom (od 01.01.2010) na određene Više sudove. Inače, napori da se reformiše pravosudni sistem u Republici Srbiji traju od 2001. godine. Od seta pravosudnih zakona usvojenih te godine očekivalo se mnogo. Oni su imali za cilj da otklone slabosti ranijeg zakonskog uređenja od 1991. godine i nasleđenog nezadovoljavajućeg stanja u pravosuđu, a pored niza drugih novina, njima je bilo predviđeno uvođenje apelacionih sudova i Upravnog suda, kao i otvoren put za promene u nadležnostima opšinskih, okružnih i Vrhovnog suda Srbije. Sa istim idejama usvojeni su 2006. godine, Nacionalna strategija reforme pravosuđa i Zakon o obuci sudija, javnih tužilaca, zamenika javnih tužilaca i sudijskih i tužilačkih pomoćnika. Međutim, apelacioni sudovi i Upravni sud nisu počeli sa radom u prvobitno utvrđenom roku (1. oktobar 2002), kao ni u rokovima koji su pomerani sve do donošenja novog Ustava. Umesto Vrhovnog suda, novim Ustavom je predviđen Vrhovni kasacioni sud, kao najviši sud u Republici, a u Ustavnom zakonu za 143

[email protected]

sprovođenje Ustava (član 6. Stav 2) propisano je da će rok za početak rada sudova, koji nisu počeli sa radom, biti određen zakonima kojima se njihova organizacija i nadležnost usklađujli sa Ustavom. Usklađivanje tih zakona obavljeno je krajem 2008. godine, i to tako što su doneti novi pravosudni zakoni (Zakon o uređenju sudova, Zakon o sudijama, Zakon o Visokom savetu sudstva, Zakon o javnom tužilaštvu, Zakon o Državnom veću tužilaca i Zakon o sedištima i područjima sudova i javnih tužilhštava; svi objavljeni u „SI. glasniku RS”, 116/08). Sa izuzetkom poslednjeg od navedenih šest zakona, svi ostali su pretpreli manje ili veće promene u 2009, 2010. i 2011. godini. Krajem 2009. godine doneti su Zakon o Pravosudnoj akademiji (kojim je zamenjen pomenuti Zakon o obuci sudija, javnih tužilaca, zamenika javnih tužilaca i sudijskih i tužilačkih pomoćnika), kao i novi Sudski poslovnik, a sredinom 2010. godine i Zakon o sudskim veštacima. U nastavku reformi, novembra meseca 2013. godine donet je novi Zakon o sedištima i područjima sudova i javnih tužilaštava, a značajno su novelirani Zakon o uređenju sudova, Zakon o sudijama i Zakon o javnom tužilaštvu (svi objavljeni u "SI. glasniku RS”, 101/13). Za razliku od normativne strane reforme koja je tekla uglavnom uspešno, drugi ciljevi reforme ne ostvaruju se ni izbliza na uspešan način. O tome su svoje stavove izrekli nadležni organi EU, a naročito domaća stručna i opšta javnost. Izrazito veliki problemi su nastali u vezi sa tzv. reizborom sudija, o čemu se govori u okviru pitanja o izboru sudija i sudija porotnika. 4. Nadležnost osnovnih sudova Osnovni sud je nadležan da:  u prvom stepenu sudi za krivična dela za koja je kao glavna kazna predviđena novčana kazna ili kazna zatvora do deset i deset godina ako za pojedina od njih nije nadležan drugi sud (viši sud) i odlučuje o molbi za prestanak mere bezbednosti ili pravne posledice osude za krivična dela iz svoje nadležnosti;  u prvom stepenu sudi u građanskopravnim sporovima ako za pojedine od njih nije nadležan drugi sud i vodi izvršne i vanparnične postupke za koje nije nadležan neki drugi sud;  sudi u stambenim sporovima, sporovima povodom zasnivanja, postojanja i prestanka radnog odnosa; o pravima, obavezama i odgovornostima iz radnog odnosa; o naknadi štete koju zaposleni pretrpi na radu ili u vezi sa radom; sporovima povodom zadovoljavanja stambenih potreba po osnovu rada; 144

[email protected]

 pruža građanima pravnu pomoć, međunarodnu pravnu pomoć i vrši druge poslove određene zakonom. Uz to, zakonom se može predvideti da u određenim vrstama pravnih stvari postupaju samo neki osnovni sudovi sa područja istog višeg suda. 5. Nadležnost viših sudova Viši sud u prvom stepenu:  sudi za krivična dela za koja je kao glavna kazna predviđena kazna zatvora preko deset godina;

 sudi za krivična dela: protiv čovečnosti i drugih dobara zaštićenih međunarodnim pravom, protiv Vojske Srbije; odavanje državne tajne; odavanje službene tajne; krivično delo propisano zakonom koji uređuje tajnost podataka; pozivanje na nasilnu promenu ustavnog uređenja; izazivanje nacionalne, rasne i verske mržnje i netrpeljivosti; povreda teritorijalnog suvereniteta; udruživanje radi protivustavne delatnosti; povreda ugleda Republike Srbije; povreda ugleda strane države ili međunarodne organizacije; pranje novca; kršenje zakona od strane sudije, javnog tužioca i njegovog zamenika; ugrožavanje bezbednosti vazdušnog saobraćaja; ubistvo na mah; silovanje; obljuba nad nemoćnim licem; obljuba zloupotrebom položaja; otmica; trgovina maloletnim licima radi usvojenja; nasilničko ponašanje na sportskoj priredbi i javnom skupu; primanje mita; zloupotreba položaja odgovornog lica (član 234. stav 3. Krivičnog zakonika); zloupotreba u javnim nabavkama (član 234a. stav 3. Krivičnog zakonika);  sudi u krivičnom postupku prema maloletnim učiniocima krivičnih dela;  odlučuje o molbi za prestanak mere bezbednosti ili pravne posledice osude za krivična dela iz svoje nadležnosti;  odlučuje o zahtevima za rehabilitaciju;  odlučuje o zabrani rasturanja štampe i širenja informacija sredstvima javnog informisanja;  sudi u građanskopravnim sporovima kad vrednost predmeta spora omogućuje izjavljivanje revizije; u sporovima o autorskim i srodnim pravima i zaštiti i upotrebi pronalazaka, industrijskog dizajna, modela, uzoraka, žigova, oznaka 145

[email protected]

geografskog porekla, topografije integrisanih kola, odnosno topografije poluprovodničkih proizvoda i oplemenjivača biljnih sorti ako nije nadležan drugi sud; u sporovima o osporavanju ili utvrđivanju očinstva i materinstva; u sporovima za zaštitu od diskriminacije i zlostavljanja na radu; u sporovima o objavljivanju ispravke informacije i odgovora na informaciju zbog povrede zabrane govora mržnje, zaštite prava na privatni život, odnosno prava na lični zapis, propuštanja objavljivanja informacije i naknade štete u vezi sa objavljivanjem informacije;  sudi u sporovima povodom štrajka; povodom kolektivnih ugovora ako spor nije rešen pred arbitražom; povodom obaveznog socijalnog osiguranja ako nije nadležan drugi sud; povodom matične evidencije; povodom izbora i razrešenja organa pravnih lica ako nije nadležan drugi sud; Viši sud u drugom stepenu:  odlučuje o žalbama na odluke osnovnih sudova: o merama za obezbeđenje prisustva okrivljenog; za krivična dela za koje je propisana novčana kazna i kazna zatvora do pet godina; na rešenja u građanskopravnim sporovima; na presude u sporovima male vrednosti u vanparniönim postupcima.  vodi postupak za izručenje okrivljenih i osumljičenih lica, pruža međunarodnu pravnu pomoć u postupcima za krivična dela iz svoje nadležnosti, izvršava krivičnu presudu inostranog suda, odlučuje o priznanju i izvršenju stranih sudskih i arbitražnih odluka ako nije nadležan drugi sud, odlučuje o sukobu nadležnosti osnovnih sudova sa svog područja, obezbeđuje i pruža pomoć i podršku svedocima i oštećenima i vrši druge poslove određene zakonom. Napomena: U delu Zakona o uređenju sudova, koji se bavi unutrašnjim uređenjem suda, propisano je da se u pojedinim višim i apelacionim sudovima mogu obrazovati odeljenja za krivična dela protiv Vojske Srbije, za krivična dela organizovanog kriminala, ratnih zločina i visokotehnološkog kriminala, u skladu sa zakonom (član 39. stav 2). Za pravilno shvatanje ove odredbe potrebno je imati u vidu da su, u vreme prethodnog uređenja sudova (tj. do 1. januara 2010), postojale zakonima utvrđene posebne nadležnosti pojedinih okružnih sudova, kao proširene izvesnim specifičnim materijama u odnosu na ostale okružne sudove. Razlozi tome bili su u ukidanju vojnih sudova, na jednoj strani, i potrebi da se stvore specijalizovana sudska odeljenja za suđenje u određenim, naročito složenim krivičnim stvarima, na drugoj strani.

146

[email protected]

Naime, posle ukidanja vojnih sudova, njihova nadležnost je preneta na okružne sudove u Beogradu, Novom Sadu i Nišu. To je učinjeno Zakonom o prenošenju nadležnosti vojnih sudova, vojnih tužilaštava i vojnog Pravobranilaštva na organe država članica („SI. list SCG", 55/04) i Zakonom o preuzimanju nadležnosti vojnih sudova, vojnih tužilaštava i vojnog pravobranilaštva („SI. glasnik RS", 137/04). Preneta nadležnost obuhvata suđenje u prvom stepenu za krivična dela protiv Vojske Srbije, špijunažu, krivična dela protiv službene dužnosti učinjena u vezi sa vršenjem službe u Vojsci Srbije i ministarstvu nadležnom za poslove odbrane, krivična dela koja učine pripadnici Vojske i navedenog ministarstva kada su u sastavu mirovnih snaga u inostranstvu i krivična dela koja učine ratni zarobljenici ako za njih nije određena nadležnost drugog suda. U Okružnom sudu u Beogradu ustanovljena su posebna odeljenja za: (1) suđenje učiniocima krivičnih dela organizovanog kriminala (na osnovu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala, „SI. glasnik RS', 42/02 i niz izmena) i (2) suđenje za ratne zločine (na osnovu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine, „SI. glasnik RS', 67/03 i niz izmena). U istom sudu formirano je i posebno veće za borbu protiv visokotehnološkog kriminala (krivična dela kod kojih su objekti ili sredstvo izvršenja računari, računarske mreže, podaci i proizvodi). Ovo je veće organizovano na osnovu Zakona o organizaciji i nadležnosti državnih organa za borbu protiv visokotehnološkog kriminala („SI. glasnik PS", 61/05). 6. Nadležnost apelacionih sudova Osnovnu nadležnost apelacionih sudova čini odlučivanje o žalbama na odluke viših sudova, kao i o žalbama na odluke osnovnih sudova donete u krivičnim i građanskim stvarima, a za koje nije nadležan Viši sud. Oni su, dakle, drugostepeni sudovi u odnosu na više sudove, a delom i u odnosu na osnovne sudove. U ovom drugom slučaju, odlučuju samo o žalbama na odluke osnovnih sudova danete u krivičnom postupku, u skraćenom krivičnom postupku i u građanskopravnim sporovima, ukoliko za odlučivanje o žalbi nije utvrđena nadležnost Višeg suda. Pored toga, apelacioni sudovi odlučuju o sukobu nadležnosti između nižih sudova sa svog područja ako za odlučivanje nije nadležan viši sud i o prenošenju nadležnosti osnovnih i viših sudova kad su sprečeni ili ne mogu da postupaju u nekoj pravnoj stvari. Vrše i druge poslove određene zakonom. 7. Nadležnost privrednih sudova

147

[email protected]

Nadležnost privrednog suda u prvom stepenu obuhvata suđenje u sporovima između domaćih i stranih privrednih društava, preduzeća, zadruga i preduzetnika i njihovih asocijacija (u daljem tekstu: privredni subjekti), u sporovima koji nastanu između tih subjekata i drugih pravnih lica u obavljanju privrednih delatnosti (pa i kad je jedna od stranaka fizičko lice ako je sa strankom u odnosu materijalnog suparničarstva), u sporovima između privrednih subjekata o autorskom pravu i zaštiti i upotrebi pronalazaka, modela, uzoraka, žigova i geografskih oznaka porekla, u sporovima povodom izvršenja i obezbeđenja iz nadležnosti privrednih sudova, u sporovima povodom odluka izabranih sudova koje su donete u vezi sa privrednim subjektima, u sporovima povodom primene Zakona o privrednim društvima ili primene drugih propisa o statusu i organizaciji privrednih subjekata, u sporovima o primeni propisa o privatizaciji, stranim ulaganjima, brodovima i vazduhoplovima, plovidbi na moru i unutrašnjim vodama i sporovima u kojima se primenjuje vazduhoplovmo pravo (izuzev sporova o prevozu putnika), u sporovima o zaštiti firme, povodom upisa u sudski registar, reorganizacije, sudske i dobrovoljne likvidacije i stečaja.

Isti sud u prvom stepenu vodi postupak za upis u sudski registar pravnih lica i drugih subjekata ako za to nije nadležan drugi organ; vodi postupak stečaja i reorganizacije; određuje i sprovodi izvršenje na osnovu verodostojnih isprava kada se odnose na privredne subjekte; određuje i sprovodi izvršenje i obezbeđenje odluka privrednih sudova, odlučuje o priznanju i izvršenju stranih sudskih i arbitražnih odluka u vezi sa sporovima iz svoje nadležnosti, određuje i sprovodi izvršenje i obezbeđenje na brodovima i vazduhoplovima; vodi vanparnične postupke koji proizlaze iz primene Zakona o privrednim društvima. Takođe, ovaj sud u prvom stepenu odlučuje o privrednim prestupima i, s tim u vezi, o prestanku zaštitne mere ili pravne posledice osude, pruža međunarodnu pravnu pomoć, kao i vrši druge poslove određene zakonom. Privredni apelacioni sud odlučuje o žalbama na odluke privrednih sudova i drugih organa, u skladu sa zakonom. Pored toga, odlučuje o sukobu nadležnosti i o prenošenju nadležnosti privrednih sudova, utvrđuje pravne stavove radi jedinstvene primene zakona iz nadležnosti privrednih sudova i vrši druge poslove određene zakonom. 8. Nadležnost Upravnog suda Suđenje u upravnim sporovima, kao svoju glavnu nadležnost, ima Upravni sud. Uz to, on pruža međunarodnu pravnu pomoć iz svoje nadležnosti i vrši i druge 148

[email protected]

poslove određene zakonom. O vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na odluke Upravog suda odlučuje Vrhovni kasacioni sud. Prema Zakonu o upravnim sporovima ("SI. glasnik RS”, 111/09), u upravnom sporu sud odlučuje o: (1) zakonitosti konačnih upravnih akata, osim onih u pogledu kojih je predviđena drugačija sudska zaštita; (2) zakonitosti konačni pojedinačnih akata kojima se rešava o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu, ako u određenom slučaju nije zakonom predviđena drugačija sudska zaštita; i (3) zakonitosti drugih konačnih pojedinačnih akata kad je to zakonom predviđeno. Pored konačnog upravnog i pojedinačnog akta, predmet upravnog spora može biti i ćutanje uprave. Sporedni predmet upravnog spora može biti povraćaj oduzetih stvari i naknada štete koja je tužiocu naneta izvršenjem akta koji se osporava. Presude Upravnog suda su pravnosnažne protiv njih se mogu koristiti dva vanredna pravna sredstva: zahtev za preispitivanje sudske odluke (o kome odlučuje Vrhovni kasacioni sud) i ponavljanje postupka (o zahtevu za ponavljanje odlučuje Upravni sud).

9. Prekršajni sudovi Uvođenje prekršajnih sudova umesto ranijih prekršajnih organa bilo je predviđena još krajem 2005. godine, kada je donet Zakon o prekršajima („SI. glasnik RS”, 101/2005). Taj zakon je, pored prekršajnih sudova, celovito uiredio materiju prekršaja (pojam prkršaja, uslove za prekršajnu odgovornost i propisivanje i primenu sankcija, sistem sankcija, prekršajni postupak i postupak izvršenja odluka). U njegovim prelaznim odredbama bilo je propisano da se primenjuje od 1. januara 2007. godine, od kada je trebalo da počnu sa radom i prekršajni sudovi. Međutim, to se nije dogodilo. Kao što je već napomenuto, krajem 2008. godine je Zakonom o uređenju sudova prekršajno sudstvo kao vrsta specijalizovanog sudstva potpuno inkorporirano u sistem sudova, a u isto vreme su izvršene izmene i dopune Zakona o prekršajima („SI. głasnik RS”, 116/2008). Prekršajni postupak u prvom stepenu vode prekršajni sudovi, ukoliko za vođenje tog postupka nisu nadležni organi uprave. Nadležnost organa uprave za vođenje prekršajnog postupka propisuje se zakonom, a oni mogu voditi prvostepeni postupak samo za pojedine prekršaje za koje se može izreći novčana kazna. To je saglasno Ustavu, prema kome kaznu koja obuhvata lišenje slobode može izreći samo sud (član 27. stav 4). Drugostepeni prekršajni postupak vodi prekršajni sud u slučaju kad je u prvom stepenu odlučivao organ uprave, a Viši prekršajni sud u slučaju kad je u prvom stepenu odlučivao prekršajni sud. 149

[email protected]

Prekršajni sud, prema tome, u prvom stepenu sudi u prekršajnim postupcima za koje nisu nadležni organi uprave i odlučuje o žalbama na odluke koje u prekršajnom postupku donose organi uprave. Uz to, prekršajni sud odlučuje o određenim pitanjima u prekršajnom postupku koji se vodi pred organom uprave (o dovođenju i zadržavanju lica, jemstvu, zadržavanju putne isprave, pretresanju i drugim pitanjima za koja je po Zakonu o prekršajima isključivo nadležan sud), pružaju međunarodnu pravnu pomoć u okviru svoje nadležnosti i vrši druge poslove određene zakonom. Viši prekršajni sud odlučuje o žalbama na odluke prekršajnog suda, o žalbama na doluke koje u prekršajnom postupku donose organi uprave, o sukobu i prenošenju mesne nadležnosti prekršajnih sudova i vrši druge poslove određene zakonom. 10.Nadležnost Vrhovnog kasacionog suda Vrhovmi kasacioni sud je najviši sud u Republici Srbiji. Neposredno je viši sud za Privredni apelacioni sud, Upravni sud i apelacione sudove. Njegove nadležnosti u suđenju obuhvataju odlučivanje o vanrednim pravnim sredstvima izjavljenim na odluke sudova Republike Srbije i u drugim stvarima određenim zakonom, odlučivanje o sukobu nadležnosti između sudova (kada za odlučivanje nije nadležan drugi sud), kao i odlučivanje o prenošenju nadležnosti sudova radi lakšeg vođenja postupka ili drugih važnih razloga. Ako zakonom nije drukčije određeno, o vanrednim pravnim sredstvima odlučuje u veću od troje sudija. Nadležnosti Vrhovnog kasacionog suda izvan suđenja obuhvataju i obezbeđenje jedinstvene sudske primene prava i jednakosti stranaka u sudskim postupcima; razmatranje primene zakona i drugih propisa i rada sudova; imenovanje sudija Ustavnog suda (prema članu 172. Ustava, opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda imenuje pet sudija Ustavnog suda između 10 kandidata koje na zajedničkoj sednici predlože Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca); davanje mišljenja o kandidatu za predsednika Vrhovnog kasacionog suda i vršenje drugih nadležnosti određenih zakonom. Odluke Vrhovnog kasacionog suda bitne su za praksu sudova i svi načelni pravni stavovi objavljuju se u posebnoj zbirci. 11.Sudska odeljenja i sednica svih sudija Unutrašnja organizacija sudova počiva na sudskim odeljenjima (krivično; građansko i druga), u kojima postoje veća i sudije. Odeljenjem rukovodi 150

[email protected]

predsednik odeljenja, koga po pribavljenom mišljenju sudija odeljenja postavlja predsednik suda. Sudska odeljenja se, po zakonu, formiraju u sudovima u kojima više veća i sudija pojedinaca postupa u istoj pravnoj oblasti. Prema Sudskom poslovniku, odeljenja se mogu formirati kada najmanje tri sudije u sudu postupa u istoj pravnoj oblasti, a pored pomentuih odeljenja, mogu se formirati odeljenja za radne, porodične i statusne sporove, vanparnično, ostavinsko, izvršno, odeljenje sudske prakse i druga. Može se formirati i pripremno odeljenje, koje ispituje ispunjenost procesnih pretpostavki za vođenje postupaka i dr. U višim i apelacionim sudovima postoje posebna odeljenja za krivične postupke protiv maloletnika i za radne sporove. U pojedinim višim i apelacionim sudovima mogu da se obrazuju odeljenja za krivična dela protiv Vojske Srbije, organizovanog kriminala, ratnih zločina i visokotehnološkog kriminala (o čemu je već bilo reči). U prekršajnim sudovima mogu se formirati odeljenja za prekršajne postupke u oblastima javnih prihoda, carinskog, deviznog, spoljnotrgovinskog poslovanja. U slučaju Vrhovnog kasacionog suda ostavljeno je Poslovniku o uređenju i radu tog suda da opredeli da li će taj sud imati odeljenja. Na sednici odeljenja razmatraju se rad odeljenja, pravna pitanja, načini poboljšanja rada i stručnosti sudija, sudijskih pomočnika i pripravnika, kao i druga pitanja od značaja za odeljenje. Sednice odeljenja mogu sazvati predsednik odeljenja i predsednik suda, a predsednik suda može da učestvuje u radu i odlučivanju sednice odeljenja. Odeljenje sudske prakse, kao posebno, postoji u sudu s većim brojem sudija, a ono prati i proučava praksu sudova i međunarodnih sudskih organa i upoznaje sudije, sudijske pomoćnike i pripravnike s pravnim shvatanjem sudova. I ovim odeljenjem rukovodi sudija kog postavlja predsednik suda. Zajednička sednica odeljenja saziva se kad je za razmatranje pravnog pitanja potrebna saradnja najmanje dva odeljenja, a sazivaju je zajedno predsednici odeljenja ili predsednik suda. Na sednici svih sudija suda razmatraju se izveštaji o radu suda i sudija, odlučuje o pokretanju postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti propisa i drugih opštih akata, razmatra primena propisa kojima se uređuju pitanja iz delokruga sudova, daje mišljenje o kandidatima za sudije i sudije porotnike i odlučuje o drugim pitanjima vaznim za ceo sud. Sednicom rukovodi predsednik suda, a isti je saziva po svom nahođenju, na zahtev sudskog odeljenja ili četvrtine svih sudija. 151

[email protected]

12.Opšta sednica Vrhovnog kasacionog suda Opštu sednicu čine predsednik i sudije Vrhovnog kasacionog suda. Za punovažno odlučivanje potrebno je učešće većine sudija od ukupog broja, a odluke se donose većinom glasova prisutnih sudija: (prosta većina). Sednicom rukovodi predsednik suda, a saziva je po potrebi, odnosno na zahtev sudskog odeljenja ili najmanje trećine svih sudija. Opšta sednica obavlja poslove iz nadležnosti ovog suda koje on ima van suđenja. Ona usvaja načelne pravne stavove, razmatra primenu zakona i drugih propisa i rad sudova, imenuje sudije Ustavnog suda (tj. pet sudija tog suda), daje mišljenje o kandidatu za predsednika Vrhovnog kasacionog suda, donosi poslovnik o uređenju i radu tog suda i vrši druge poslove određene zakonom i poslovnikom o radu tog suda. Posebno je predviđena obaveza sazivanja opšte sednice kad između veća iz različitih odeljenja ili između različitih odeljenja nastane nesaglasnost u primeni propisa, kad se u jednom odeljenju odstupi od načelnog pravnog stava ili kad na sednici odeljenja ne može da se usvoji pravno shvatanje. Načelni pravni stav usvojen na opštoj sednici obavezuje sva veća i odeljenja Vrhovnog kasacionog suda. 13.Sudska uprava Na čelu suda nalazi se predsednik suda, koji predstavlja sud, rukovodi sudskom upravom i odgovara za pravilan i blagovremen rad suda. On obezbeđuje zakonitost, red i tačnost u sudu, nalaže otklanjanje nepravilnosti i sprečava odugovlačenje u radu, određuje branioce po službenoj dužnosti po azbučnom redu sa liste advokata koje postavlja advokatska komora, stara se o održavanju nezavisnosti sudija i ugledu suda i vrši druge poslove određene zakonom i sudskim poslovnikom. Predsednik suda je administrativni starešina suda i u tom svojstvu odlučuje o pravima sudija po osnovu rada, radnim odnosima sudskog osoblja, udaljenju sudije i sudije sa dužnosti, godišnjem rasporedu poslova, odstupanju od godišnjeg rasporeda poslova i odstupanju od redosleda prijema predmeta u rad i oduzimanju predmeta (prema tzv. pravu na prirodnog sudiju, sudija koji sudi određuje se nezavisno od toga ko su stranke i kakve su okolnosti pravne stvari, a samo sudska vlast može sudijama da raspoređuje predmete, po unapred utvrđenim pravilima). Pod pojmom sudska uprava podrazumevaju se poslovi koje vrše sudovi i koji služe vršenju nadležnosti suda (tj. vršenju sudske vlasti). Te poslove čine 152

[email protected]

prvenstveno: uređivanje unutrašnjeg poslovanja u sudu, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, poslovi vezani za stalne sudske veštake i tumače, razmatranje pritužbi i predstavki, vođenje statistike i izrada izveštaja, izvršenje krivičnih i prekršajnih sankcija, finansijsko i materijalno poslovanje suda i overa isprava namenjenih upotrebi u inostranstvu. Detaljnije uređenje sudske uprave je predmet sudskog poslovnika. Kao što je rečeno, predsednik suda rukovodi sudskom upravom. Prema zakonu, svi sudovi imaju jednog ili više zamenika predsednika suda, a kada ih je više, predesednik suda određuje jednog od njih da ga zamenjuje u slučaju sprečenosti ili odsutnosti. Otud predsednik suda može poveriti pojedine poslove sudske uprave zameniku predsednika suda ili predsednicima odeljenja. Ne mogu se poveravati odlučivanje o pravima sudija na osnovu rada, utvrđivanje godišnjeg rasporeda poslova, odlučivanje o radnim odnosima sudskog osoblja u slučaju kad je to zakonom određeno, kao i odlučivanje o udaljenju sudije i sudije porotnika sa dužnosti. Svi sudovi imaju i sekretara suda, kog raspoređuje predesednik suda i kojimu pomaže u sudskoj upravi, dok Vrhovni kasacioni sud ima Sekretarijat, na čelu sa sekretarom (postavlja ga opšta sednica, na predlog predsednika suda). U sudu republičkog nivoa, apelacionom sudu i sudu sa više od 30 sudija može biti i uparvitelj suda, koji pomaže predsedniku u materijalnofinansijskom i administrativno-tehničkom poslovanju suda. Predsednik neposredno višeg suda ima pravo da nadzire sudsku upravu nižeg suda, da traži obaveštenja o primeni propisa, toku postupka i sve podatke o radu i da naloži neposredan uvid u rad nižeg suda (o čemu se sačinjava pismeni izveštaj). Takođe, on ima pravo da pri nečinjenju predsednika nižeg suda donosi akte iz njegovog delokruga (tj. nadležnosti). Kada stranka ili drugi učesnik u postupku podnese pritužbu, predsednik suda je dužan da pritužbu razmotri i da o njenoj osnovanosti i preduzetim merama obavesti podnosioca pritužbe i predsednika neposredno višeg suda u roku od 15 dana od dana prijema pritužbe. Kad je pritužba podneta preko ministarstva nadležnog za pravosuđe, višeg suda ili Visokog saveta sudstva, o osnovanosti pritužbe i preduzetim merama obaveštavaju se i organi preko kojih je podneta. 14.Pravosudna uprava Za razliku od sudske uprave koju vrše sami sudovi, postoji jedno posebno područje uzajamnih odnosa sudova i organa državne uprave koje se tradicionalno naziva pravosudnom upravom. Sam pojam implicira da se radi o poslovima u nadležnosti organa državne uprave i pod njim se podrazumeva jedan skup upravnih poslova u vezi sa uređenjem i radom sudova, a čijim se 153

[email protected]

obavljanjem ne sme zadirati u samo vršenje sudske vlasti, tj. u samostalnost i nezavisnost suda i sudija. Pravosudna uprava obuhvata staranje o sprovođenju zakona i drugih propisa u vezi sa radom i uređenjem sudova, a pre svega: staranje o personalnim, materijalnim, prostornim i drugim uslovima rada sudova; uređenje i razvoj pravosudnog informacionog sistema, prikupljanje statističkih i drugih podataka o radu sudova, nadzor nad postupanjem u predmetima u pogledu propisanih rokova i postupanjem po pritužbama na rad sudova, postavljenje i razrešenje stalnih sudskih veštaka i tumača, davanje saglasnosti na pravilnik o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu, vođenje ličnih (personalnih) listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja i nadzor nad finansijskim i materijalnim poslovanjem suda. Pri obavljanju poslova pravosudne uprave moraju se poštovati samostalnost i nezavisnost suda i sudija, pa je svaki pojedinačni akt pravosudne uprave kojim se dira u to ništav. Ništavost akta utvrđuje Upravni sud (član 71. Zakona o uređenju sudova).

Zakon o uređenju sudova deli poslove pravosudne uprave između dva organa: (1)Visokog saveta sudstva i (2) ministarstva nadležnog za pravosuđe. Visoki savet sudstva obavlja sledeće poslove pravosudne uprave: utvrđivanje opštih smernica za unutrašnje uređenje sudova, vođenje ličnih listova sudija, sudija porotnika i sudskog osoblja, predlaganje dela budžeta za rad sudova za tekuće rashode i raspodele ovih sredstava, vršenje nadzora nad namenskim korišćenjem budžetskih sredstava i finansijskim i materijalnim poslovanjem sudova. Ostale poslove pravosudne uprave obavlja će ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa. Kada se radi o finansiranju rada sudova, ono je u zakonu dobilo preciznije uređenje, čiju ideju vodilju očigledno predstavlja težnja da sudska vlast i u ovom pogledu bude nezavisnija od izvršne vlasti. Visoki savet sudstva, uz prethodno pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe, predlaže obim i strukturu budžetskih sredstava neophodnih za tekuće rashode (osim rashoda za sudsko osoblje)1 i vrši raspodelu tih sredstava na sudove (član 83). Za razliku od 1 Zakonom o dopunama Zakona o uređenju sudova („SI. glasnik RS, 101/11) propisano je da rashode za sudsko osoblje predlaže ministarstvo nadležno za pravosuđe, pošto to osoblje ima status državnih službenika i nameštenika. Istovrsna promena izvršena je u Zakonu o javnom tužilaštvu, u pogledu osoblja u javnim tužilaštvima. 154

[email protected]

toga, predlaganje budžetskih sredstva za investicije, projekte i druge programe za rad pravosudnih organa, kao i rashoda za sudsko osoblje, ostaje u nadležnosti ministarstva za pravosuđe. Nadzor nad trošenjem budžetskih sredstava opredeljenih za rad sudova sprovode Visoki savet sudstva, ministarstvo nadležno za pravosuđe i ministarstvo nadležno za finansije. Zakonom je uz to, na trajnoj osnovi, rešeno i pitanje prihoda od rada sudova: ti prihodi se posebno iskazuju u republičkom budžetu i usmeravaju za redovan rad pravosudnih organa, a visina i namena tih sredstava utvrđuju se zakonom o budžetu. Bliže uslove, visinu i način naknade iznosa koje stranke i drugi učesnici u postupku plaćaju za podmirenje troškova u sudskim postupcima propisuje ministar nadležan za pravosuđe. Lični listovi za sudije, sudije porotnike i sudsko osoblje, koje vodi Visoki savet sudstva, obuhvataju niz podataka o školovanju i usavršavanju, kretanju u službi, ocenama rada, disciplinskim merama, imovnom stanju i drugim elementima utvrđenim zakonom. Ti podaci predstavljaju službenu tajnu i mogu da se koriste samo u svrhe utvrđene zakonom.

15.Sudski poslovnik Unutrašnje uređenje i način rada suda detaljnije se propisuju sudskim poslovnikom. U zakonu su kao pitanja koja se prvenstveno uređuju tim aktom navedena brojna pitanja, kakva su: uređenje i rad odeljenja i ostalih unutrašnjih jedinica suda, rad zajedničke sednice odeljenja i sednice svih sudija, obaveštavanje javnosti o radu sudova, vođenje postupka i dostavljanje odluka na jezicima nacionalnih manjina, pružanje pravne pomoći i održavanje sudskih dana, pružanje međunarodne pravne pomoći, evidentiranje, pozivanje i raspoređivanje sudija porotnika, postupanje sudskog osoblja sa strankama, vođenje upisnika i pomoćnih knjiga, postupanje sa spisima, naplata novčanih kazni i troškova krivičnog postupka, postupanje sa sudskim depozitima, odevanje sudija, sudskog osoblja, stranaka i drugih koji obavljaju svoje poslove u sudu i drugo. Pošto se većina navedenih pitanja koja uređuje sudski poslovnik obrađuje na odgovarajućim mestima, ovde treba napomenuti neka od preostalih važnijih pitanja. Tako, na primer, uređena je službena odeća sudija — sudijska toga crne boje, koja se razlikuje u pojedinim sudovima po boji detalja. Sudskim 155

[email protected]

poslovnikom su propisana i pravila za pisanje sudskih odluka i drugih pismena, pravila o izvornicima i prepisima akata, obnavljanju spisa, obaveštavanju javnosti o radu suda i drugo. Sudski poslovnik donosi ministar nadležan za pravosuđe, uz prethodno pribavljeno mišljenje predsednika Vrhovnog kasacionog suda. Primenjuje se Sudski poslovnik iz 2009. godine („SI. glasnik RS", 110/09). O sprovođenju poslovnika stara se predsednik suda. Primenu poslovnika nadzire ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa, preko posebnih državnih službenika — nadzornika, za koje se mogu odrediti samo ona lica koja ispunjavaju uslove za izbor u sud čiji rad nadziru. O izvršenom nadzoru sačinjava se zapisnik, koji se dostavlja predsedniku suda u kom je izvršen nadzor, predsedniku neposredno višeg suda i predsedniku Vrhovnog kasacionog suda. O tome šta je preduzeo da se otklone uočeni nedostaci, predsednik suda u kom je izvršen nadzor obaveštava predsednike neposredno višeg suda i Vrhovnog kasacionog suda, kao i ministra nadležnog za pravosuđe. Rok za to se određuje u sudskom poslovniku.

16.Organizacija i rad sudske pisarnice Sudska pisarnica predstavlja organizacionu jedinicu u sudu, u kojoj se obavljaju obimni administrativni i tehnički poslovi od značaja za rad suda (prijem podnesaka, čuvanje i dostavljanje predmeta u rad, izrada i otpremanje pismenih otpravaka akata i drugo). Sama organizacija sudske pisarnice može biti jednostavnija i složenija, u zavisnosti od obima poslova u sudu. Ako je taj obim veći, a to će po pravilu biti slučaj kada u sudu postoje sudska odeljenja, onda se u pisarnici mogu organizovati odseci za rad sa predmetima pojedinih odeljenja: odseci za krivične, parnične, izvršne ili vanparnične predmete. Pored toga, u sudskoj pisarnici mogu postojati organizacione jedinice za prijem podnesaka, prepise, ekspediciju pošte i drugo. Sudska pisarnica se organizuje u sedištu suda, a pojedini njeni poslovi mogu se obavljati u jedinicama i odeljenjima van sedišta suda. Pismena sudu se predaju u sedištu suda, kao i u jedinicama i odeljenjima van sedišta suda, i to u dva primerka za sud i dovoljnom broju primeraka za protivne stranke. 156

[email protected]

Radom sudske pisamice rukovodi upravitelj, koji istovremeno može biti i na čelu pojedinog odseka pisarnice. Radom odseka pisarnice rukovode šefovi odseka. Detaljnije odredbe o organizaciji i radu sudske pisamice sadrži Sudski poslovnik. 17.Nadzor nad sudovima u pogledu postupanja u rokovima Kao jedan od poslova pravosudne uprave, nadzor nad sudovima u pogledu postupanja u rokovima obuhvata uvid u poštovanje propisanih rokova za postupanje u pojedinim vrstama predmeta. Taj nadzor sprovodi ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa preko svojih nadzornika. Ono je ovlašćeno da ukaže predsedniku suda na uočene nedostatke, a on je u obavezi da obavesti ministra pravosuđa (kao i predsednike neposredno višeg i Vrhovnog kasacionog suda) o tome šta je preduzeo da otkloni te nedostatke. Zakon je predsedniku suda stavio u dužnost da zahteva red i tačnost u sudu i da otklanja nepravilnosti i odugovlačenje u radu. I viši sudovi imaju u tome određene obaveze prema nižim sudovima. Sudskim poslovnikom je propisan veći broj mera u cilju obezbeđenja ažurnosti. Predmeti treba da se rešavaju po redu prijema, a od toga se može odstupiti u hitnim stvarima i drugim opravdanim slučajevima. Posebno je naglašena odgovornost sudije za ažurnost u postupanju, pa je sudija obavezan da obavesti predsednika suda kad god prvostepeni postupak ne okonča u roku. S druge strane, među razlozima za razrešenje sudije od dužnosti nalazi se nesavesno i nestručno vršenje dužnosti, a sudija nesavesno vrši dužnost ako, pored drugog, odugovlači rešavanje predmeta ili zanemaruje propisane rokove u vođenju postupka ili izradi odluka. Međutim, uprkos svemu tome, pravo na suđenje u razumnom roku, kao jedno od Ijudskih prava utvrđeno Evropskom konvencijom o Ijudskim pravima i našim Ustavom, krši se kod nas veoma često. Otud je otklanjanje neažurnosti u radu naših sudova jedan od najvažnijih ciljeva reforme pravosuđa, ali je za sada taj cilj teško dostižan i razlog je opravdanom nezadovoljstvu mnogih građana. Da bi se taj problem efikasnije rešavao, Zakonom o izmenama i dopunama Zakona o uređenju sudova od 2013. godine, propisane su posebne odredbe o zaštiti prava na suđenje u razumnom roku, koje uključuju pravo stranke koja smatra da joj je to pravo povređeno da neposredno višem sudu podnese zahtev za zaštitu prava i traži naknadu zbog povrede prava, koja bi se isplaćivala iz sredstava za rad sudova. Uz to je promenama Zakona o sudijama propisano da Republika Srbija ima pravo da od sudije traži naknadu isplaćene odštete zbog kršenja ovog ili kog drugog Ijudskog prava stranke, ako je sudija presudom ili nečinjenjem štetu pričinio namerno. 18.Visoki savet sudstva

157

[email protected]

Sa osnovnom idejom da se obezbedi potpunija nezavisnost sudova i tužilaštava od izvršne Vlasti, Zakonom o Visokom savetu pravosuđa od 2001. godine, ustanovljeno je ovo telo. Osnovna njegova uloga se sastojala u predlaganju Narodnoj skupštini sudija, javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca i imenovanju sudija porotnika. Vrhovni savet sudstva, koji je zamenio Visoki savet pravosuđa, postao je ustavna institucija i definisan je u članu 153. Ustava kao nezavisan i samostalan organ, koji ima naročitu ulogu u obezbeđenju i garantovanju nezavisnosti i samostalnosti sudova i sudija. Čini ga 11 članova, od kojih su tri člana članovi po položaju, a osam su izborni. Po položaju u sastav ovog tela ulaze predsednik Vrhovnog kasacionog suda, ministar nadležan za pravosuđe i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine. Ostalih osam članova bira Narodna skupština, od kojih se šest biraju među sudijama (jedan od njih mora biti sa teritorije autonomnih pokrajina) i dva ugledna i istaknuta pravnika sa najmanje 15 godina iskustva u struci, od kojih je jedan advokat, a drugi profesor pravnog fakulteta. Članovi ovog tela uživaju imunitet kao sudije, a predsednici sudova ne mogu biti izborni članovi ovog tela. Izborni članovi imaju mandat od pet godina. Visoki savet sudstva bira i razrešava sudije, predlaže Narodnoj skupštini izbor sudija prilikom prvog izbora na sudijsku funkciju, predlaže Narodnoj skupštini izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika sudova, učestvuje u postupku za prestanak funkcije predsednika Vrhovnog kasacionog suda i predsednika drugih sudova, odlučuje o imunitetu sudija i vrši druge poslove određene zakonom. Protiv odluka ovog tela može se uložiti prigovor i potom žalba Ustavnom sudu, u slučajevima propisanim zakonom. Položaj, nadležnost, organizacija i način rada Visokog saveta sudstva i druga pitanja u vezi sa njegovim radom uređeni su Zakonom o Visokom savetu sudstva („SI. glasnik RS”, 116/08, 101/10, 88/11). Bliže propise sadrži Poslovnik Visokog saveta sudstva ("SI. glasnik RS”, 43/09, 22/11, 33/11). Mandat izbornih članova ovog tela traje pet godina. Savet ima stalna radna tela: Komisiju za vrednovanje rada sudija i predsednika sudova, Izbornu komisiju i disciplinske organe, a može osnivati i povremena tela za razmatranje pojedinih pitanja iz svoje nadležnosti. Odluke donosi većinom glasova svih članova i one moraju biti obrazložene kad je protiv njih dozvoljen pravni lek i kad je to zakonom i poslovnikom Saveta propisano. Savet podnosi godišnji izveštaj o svom radu Narodnoj skupštini i redovno obaveštava javnost o svom radu. Za obavljanje stručnih, administrativnih i drugih poslova, Savet ima Administrativnu kancelariju, kao i svog sekretara, a u radna tela Saveta mogu biti upućene sudije.

158

[email protected]

Narodna skupština je izabrala privremeni sastav Saveta u toku prve polovine 2009. godine, čime je prestao sa radom dotadašnji Visoki savet pravosuđa. Taj privremeni sastav, koji inače nije bio ni kompletiran (nedostajao je član iz reda profesora pravnih fakulteta), sproveo je tzv. reizbor sudija. Na osnovu izmena i dopuna Zakona o Visokom savetu sudstva, sproveden je izborni postupak za izbor članova stalnog sastava ovog organa. 19.Izbor sudija i sudija porotnika Izbor sudija obavlja se u naročitom postupku. Da bi neko bio biran za sudiju mora da ispunjava propisane uslove: da ima državljanstvo, završen pravni fakultet, položen pravosudni ispit, određeni broj godina radnog iskustva, stručnost, osposobljenost i dostojnost za izbor u sudijsko zvanje i druge uslove. Prvi izbor sudija (na trogodišnji period) obavlja Narodna skupština, na predlog Visokog saveta sudstva. Ona bira i predsednike sudova. Za izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda, u Ustavu je još propisano da ga Narodna skupština bira na predlog Visokog saveta sudstva, po pribavljenom mišljenju opšte sednice Vrhovnog kasacionog suda i nadležnog odbora Narodne skupštine. Predsednik Vrhovnog kasacionog suda bira se na period od pet godina i ne može biti ponovo biran. Za predsednika suda može biti izabran sudija koji se nalazi na stalnoj sudijskoj funkciji u sudu istog ili višeg stepena, i koji ima izraženu sposobnost za rukovođenje i organizaciju poslova u sudu, a u skladu sa kriterijumima koje donosi Visoki savet sudstva.

Sudije za trajno obavljanje funkcije (u istom ili drugom sudu) bira i razrešava Visoki savet sudstva, u skladu sa zakonom. Isti organ odlučuje i o izboru sudija koji su na stalnoj sudijskoj funkciji u drugi ili Viši sud. Broj sudija i sudija porotnika za svaki sud određuje Visoki savet sudstva, a taj se broj preispituje na svakih pet godina. Rad svih sudija i sudija porotnika podleže vrednovanju (ocenjivanju), koje se obavlja za sudije na stalnoj funkciji i predsednike sudova jednom u tri godine, a za sudije koji su prvi put izabrani jednom godišnje, na osnovu kriterijuma i merila i u postupku koji utvrđuje Vrhovni savet sudstva. Vrednovanje rada sudija u sudovima nižeg stepena vrše tročlani saveti koje čine sudije u sudu neposredno višeg stepena. Komisija Visokog saveta sudstva vrednuje rad predsednika sudova i odlučuje o prigovorima sudija na ocenu njihovog rada. Ocene su „izuzetno uspešno obavlja funkciju", „uspešno obavlja funkciju" i „ne zadovoljava“ i upisuju se u lični list. 159

[email protected]

Sudija koji je prvi put biran i tokom trogodišnjeg mandata ocenjen ocenom „izuzemo uspešno obavlja funkciju” obavezno se bira na stalnu funkciju, dok onaj koji je ocenjen ocenom „ne zadovoljava” ne može biti biran na stalnu funkciju. O prigovorima na ocenu odlučuje komisija od tri člana koju imenuje Visoki savet sudstva iz reda sudija Vrhovnog kasacionog suda. Protiv odluke te komisije može se pokrenuti upravni spor. Izložena osnovna rešenja o izboru sudija i predsednika sudova propisana su novim Ustavom i sa njime usklađenim Zakonom o sudijama (2008). Međutim, između tih rešenja i onih koja su važila pre toga, bilo je potrebno stvoriti jedan prelazni režim. Potrebu za tim je nametala i nova mreža sudova, a još više nužnost da se konačno otpočne sa reformom pravosuđa u kadrovskom smislu. Logično, donošenje novog Ustava bila je prava prilika za to, ali se potom pokazalo da u realizaciji te, u osnovi opravdane ideje, mogu biti načinjene brojne pogreške. Naime, članom 7. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava, propisano je da se izbor predsednika Vrhovnog kasacionog suda i izbor sudija tog suda izvrši najkasnije u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva, a izbor sudija i predsednika ostalih sudova najkasnije u roku od jedne godine od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva. Zatim je u prelaznim odredbama Zakona o sudijama (2008) propisano da postojeće sudije (izabrane po Zakonu o sudijama od 2001. godine), kao i sudije u opštinskim organima za prekršaje i većima za prekršaje (imenovane po Zakonu o prekršajima od 1989. godine), ostaju na funkciji do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa novim zakonom. Pre tog izbora, Visoki savet sudstva treba da donese odluku o broju sudija (u roku od 30 dana od izbora prvog sastava tog organa), a izbor sudija treba da se izvrši najkasnije do 1. decembra 2009. godine, izuzev sudija Vrhovnog kasacionog suda koji će biti izabrani u roku od 90 dana od dana konstituisanja Visokog saveta sudstva. Izabrane sudije stupaju na funkciju 1. januara 2010. godine. Navedeni izbor sudija ima značenje njihovog izbora za trajno obavljanje funkcije, dok je u slučaju sudija za prekršaje utvrđeno da će njihov izbor u navedenom roku biti smatran prvim izborom (na trogodišnji period). Sudijama koje ne budu izabrane u skladu sa novim zakonom prestaje dužnost, a imaće pravo na naknadu plate u trajanju od šest meseci u visini plate koju su imali u trenutku prestanka dužnosti, uz mogućnost produženja tog prava za još šest meseci ako u tom periodu stiču pravo na penziju. Osim što se u sprovođenju izloženih radnji kasnilo i što je izbor sudija okončan bukvalno u ”poslednjem trenutku” pred istek 2009. godine, na kvalitet i zakonitost same izborne procedure pale su mnoge ozbiljne i teške sumnje. One su, na jednoj strani, vezane za nepostojanje objektivnih kriterijuma i moguće 160

[email protected]

političke uticaje na postupak reizbora, a s druge, za očigledne povrede prava 837 neizabranih sudija. Upravo na te činjenice ukazano je od strane Evropske komisije, uz naglašavanje da reizbor nije bio transparentan, da neizabrane sudije i tužioci nisu dobili priliku da iznesu svoje argumente, niti su dobili individualna obrazloženja odluka itd. Takođe, reizbor je izvršen od strane privremenog i nekompletnog sastava Visokog saveta sudstva. Ustavni sud je dobio žalbe gotovo svih neizabranih sudija, ali je u toku 2010. godine odlučio o samo dve. Da bi se ovi problemi nekako prevazišli, donet je na kraju 2010. godine Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama ("SI. glasnik PS", 101/10), kojim je stvoreno jedno palijativno rešenje. Naime, žalbe, odnosno ustavne žalbe, koje su sudije podnele Ustavnom sudu, proglašene su ex lege okončanim stupanjem na snagu ovog zakona, a predmeti su ustupljeni Visokom savetu sudstva u stalnom sastavu, koji je imao da preispita sve odluke prvog sastava Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske dužnosti, izboru na stalnu sudijsku funkciju i predloge za izbor sudija koji se prvi put biraju. Podnetim žalbama sudija je pridat karakter prigovora na odluku Visokog saveta sudstva, iako su upućene Ustavnom sudu. Od juna meseca 2011. do sredine 2012. godine odlučeno je u preko 300 slučajeva, od toga je četvrtina sudije vraćena na posao, a ostali prigovori su odbijeni, dok je u manjem broju slučajeva postupak bio obustavljen. Sredinom 2012. godine Ustavni sud je konačno odlučio da sve sudije koje su podnele prigovore budu vraćene na posao (oko 600), čime je ovo pitanje okončano. Kada se radi o sudijama porotnicima, oni se imenuju među državljanima Republike Srbije, koji imaju navršenih 18 godina života i dostojni su dužnosti sudije porotnika. Pri imenovanju vodi se računa o polu, starosti, zanimanju i društvenom položaju kandidata, o znanju, stručnost i sklonosti ka pojedinim vrstama sudskih stvari. Imenuju se na pet godina i mogu biti ponovo imenovani. Imenuje ih Visoki savet sudstva, na predlog ministra nadležnog za poslove pravosuđa i uz pribavljeno mišljenje suda za koji se imenuju. I sudije porotnici su takođe nanovo imenovane u sklopu uvođenja nove mreže sudova od 1. januara 2010. 20.Prestanak sudijske funkcije i dužnosti sudije porotnika Prema Ustavu (član 148), sudiji može prestati sudijska funkcija: (1) na njegov zahtev, (2) ako ne bude izabran na stalnu funkciju (tj. posle isteka prvog trogodišnjeg izbora), (3) nastupanjem zakonom propisanih uslova i (4) razrešenjem iz zakonom utvrđenih razloga. Zakonu je, prema tome, ostavljeno da uredi postupak, osnove i razloge za prestanak sudijske funkcije. Prema Zakonu o sudijama, sudiji prestaje funkcija na njegov zahtev, kad navrši radni vek (tj. 65 godina života ili 40 godina staža osiguranja, s tim što mu Visoki savet sudstva može produžiti radni vek za još dve godine), kad trajno izgubi radnu sposobnost za obavljanje sudijske funkcije, kad ne bude izabran na stalnu 161

[email protected]

funkciju ili kad bude razrešen. Sudija se razrešava kad je osuđen za krivično delo na bezuslovnu kaznu od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ga čini nedostojnim sudijske funkcije, kad nestručno vrši funkciju ili zbog učinjenog teškog disciplinskog prekršaja. Inicijativu za razrešenje sudije može dati svako lice. Postupak za razrešenje pokreće se predlogom predsednika suda, predsednika neposredno višeg suda, predsednika Vrhovnog kasacionog suda, organa nadležnih za vrednovanje rada sudije i disciplinske komisije. Visoki savet sudstva može po službenoj dužnosti da pokrene postupak za razrešenje sudije, a on donosi i odluku o prestanku sudijske funkcije. Protiv te odluke može se izjaviti prigovor Visokom savetu sudstva u roku od 15 dana od dana dostavljanja odluke. Ako Visoki savet sudstva potvrdi odluku o prestanku sudijske funkcije u postupku po prigovoru ili prigovor ne bude izjavljen u roku, ta odluka postaje pravnosnažna i protiv nje sudija ima pravo žalbe Ustavnom sudu. Izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe. Predsedniku Vrhovnog kasacionog suda prestaje funkcija pre isteka vremena na koje je izabran na njegov zahtev, nastupanjem zakonom propisanih uslova za prestanak sudijske funkcije ili razrešenjem iz zakonom propisanih razloga za razrešenje predsednika suda. Odluku o prestanku njegove funkcije donosi Narodna skupština, u skladu sa zakonom, pri čemu odluku o razrešenju donosi na predlog Visokog saveta sudstva.

U pogledu predsednika ostalih sudova, Ustavom je jedino propisano da se razlozi za njihovo razrešenje od dužnosti uređuju zakonom, kao i da u postupku za prestanak njihove funkcije učestvuje Visoki savet sudstva. Prema Zakonu o sudijama, predsedniku suda prestaje funkcija na lični zahtev, prestankom sudijske funkcije, izborom za sudiju drugog suda, zbog ukidanja suda, istekom mandata i razrešenjem (razlozi za razrešenje su: kršenje obaveza ustanovljenih propisima za obavljanje poslova sudske uprave, narušavanje načela nezavisnosti sudije, postupanje suprotno propisima o dodeljivanju predmeta, odstupanje od propisa kojim se uređuje godišnji raspored sudija, činjenje teškog disciplinskog prekršaja u vršenju funkcije ili nestručno vršenje funkcije koje postoji kada je njegov rad vrednovan ocenom "ne zadovoljava"). Visoki savet sudstva predlaže 162

[email protected]

razrešenje predsednika suda. Pošto ih Narodna skupština bira, ona i donosi odluku o prestanku njihove funkcije. Sudiji porotniku prestaje dužnost ako bude ukinut sud, učini krivično delo, izgubi radnu sposobnost ili nesavesno obavlja svoju dužnost. Njemu dužnost ne prestaje zbog navršetka radnog veka ili nestručnog vršenja dužnosti. Ovo prvo zato što on nije u radnom odnosu u sudu, a drugo zato što je on po definiciji laik. Odluku o prestanku dužnosti sudije porotnika donosi Visoki savet sudstva, na predlog predsednika suda, predsednika višeg suda ili ministra nadležnog za pravosuđe. 21.Sudsko osoblje i pravosudna straža Pored sudija, u sudovima postoji sudsko osoblje, koje čine sudijski pomoćnici, sudijski pripravnici i zaposleni na administrativnim, tehničkim, računovodstvenim, informacionim i drugim pratećim poslovima u sudu. Sudsko osoblje ima status državnih službenika. Broj sudskog osoblja određuje predsednik suda, aktom o unutrašnjoj organizaciji i sistematizaciji radnih mesta u sudu. Sudijski pomoćnik pomaže sudiji, proučava pravna pitanja, sudsku praksu i pravnu literaturu, izrađuje nacrte pravnih shvatanja i sudskih odluka i vrši druge poslove određene zakonom i Sudskim poslovnikom. Sudijski pomoćnici stiču sledeća zvanja: sudijski saradnik (uslov je položen pravosudni ispit), viši sudijski saradnik (najmanje dve godine radnog iskustva posle položenog pravosudnog ispita) i sudski savetnik (uslovi kao za sudiju višeg suda). Zvanje sudskog savetnika postoji u sudovima republičkog ranga i apelacionim sudovima. Rad sudijskog pomoćnika ocenjuje predsednik suda jednom godišnje. Sudijski pripravnik jeste lice koje je završilo pravni fakultet i ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima. Prima se u u osnovni, viši, privredni i prekršajni sud, a prvenstvo imaju kandidati koji su fakultet završili sa visokom prosečnom ocenom. Primaju se u radni odnos na tri godine, obučavaju i treba da polože pravosudni ispit do isteka pripravničkog staža. Pripravnik koji na pravosudnom ispitu dobije ocenu „položio sa odlikom" prima se u radni odnos na neodređeno vreme, u zvanju sudijskog saradnika. Diplomirani pravnici mogu biti primljeni u sud radi sticanja uslova za polaganje pravosudnog ispita, bez zasnivanja radnog odnosa (volonteri). Među ostalim zaposlenima posebnu ulogu ima pravosudna straža, uvedena prvi put zakonom od 2001, godine kao naoružana i uniformisana služba suda koja se stara o sigurnosti ljudi i imovine, redu i miru i nesmetanom sprovođenju 163

[email protected]

službenih radnji u zgradi pravosudnih organa. Ima ovlašćenja da utvrđuje identitet i razloge dolaska lica, da pretresa lica i stvari, zabrani ulazak u zgradu licima sa oružjem, opasnim oruđem, pod dejstvom alkohola ili drugih omamljujućih sredstava i udalji iz zgrade lica koja remete red i mir. Ovlašćenja ovih stražara obuhvataju upotrebu fizičke sile i gumene palice, kao i vatrenog oružja pod strogim uslovima. Uvođenje ove službe je saglasno ideji o prelasku poslova obezbeđenja suda u ruke samog suda, s tim što u slučaju potrebe, a na zahtev starešine suda, pomoć pravosudnoj straži pruža policija. Starešina suda ima pravo i da od ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove zahteva da se sudiji, sudiji porotniku i njihovim porodicama ili imovini, pruži posebna zaštita. 22.Odgovornost za štetu koju prouzrokuje sudija Prema članu 35. Ustava, svako ima pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete koju mu nezakonitim ili nepravilnim radom prouzrokuje državni organ, imalac javnog ovlašćenja, organ pokrajine ili opštine i grada. Pored toga, lica koja su bez osnova ili nezakonito lišena slobode, pritvorena ili osuđena za kažnjivo delo imaju pravo na rehabilitaciju, naknadu štete od Republike Srbije i druga prava utvrđena zakonom. Konačno, treći stav ovog člana utvrđuje da se zakonom određuju uslovi pod kojima oštećeni ima pravo da zahteva naknadu štete neposredno od lica koje je štetu prouzrokovalo. Iz izloženih odredaba proizilazi da Republika Srbija odgovara za štetu koju prouzrokuje sudija nezakonitim ili nepravilnim radom, s tirm što je moguće da zakon utvrdi uslove pod kojima oštećeni može zahtevati naknadu štete neposredno od sudije. Zakon o sudijama, međutim, poznaje samo prvo pravilo — da za štetu koju sudija prouzrokuje nezakonitim ili nepravilnim radom odgovara država, kao i da država može od sudije tražiti naknadu isplaćenog iznosa kada je štetu prouzrokovao namerno. O postojanju uslova za naknadu isplaćenog iznosa odlučuje Visoki savet sudstva, na zahtev ministarstva nadležnog za pravosuđe.

Za razliku od sudija, odgovornost sudskog osoblja za materijalnu štetu, pričinjenu sudu ili trećim licima, regulisana je propisima o državnim službenicima. Kada je šteta na radu ili u vezi sa radom prouzrokovana sudu namerno ili iz grube nepažnje, zaposleni je odgovoran za takvu štetu, a ako odbije da takvu štetu plati, pravo na naknadu štete može se ostvariti pred sudom u parničnom postupku. Moguće je i delimično oslobađanje od plaćanja naknade štete. U slučaju nanošenja štete trećem licu (građaninu i pravnom licu), pravilo je da za takvu štetu odgovara država, s što oštećeni može zahtevati naknadu štete i neposredno od državnog službenika (postojeće zakonsko rešenje). Konačno, 164

[email protected]

država je odgovorna za štetu prouzrokovanu državnom službeniku na radu ili u vezi sa radom, prema opštim pravilima obligacionog prava. 23.Obuka i stručno usavršavanje sudija (i tužilaca) Razlikuju se početna i stalna obuka sudija, tužilaca i nosilaca određenih drugih dužnosti u pravosuđu (Zakon o Pravosudnoj akademiji, „SI. glasnik RS", 104/09). Početna je obuka ona koja se pohađa pre stupanja na dužnost, a stalna ona koja se pohađa od stupanja na dužnost do okončanja karijere. Program početne obuke utvrđuju Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca, na osnovu predloga koji je utvrdio Programski savet, a usvojio Upravni odbor Pravosudne akademije (u daljem tekstu: Akademija). Korisnici početne obuke su lica koja su po položenom pravosudnom ispitu primljena na tu obuku, na osnovu javnog konkursa, a koja uz položen pravosudni ispit treba da polože prijemni ispit i da ispunjavaju opšte uslove za rad u državnim organima. Broj korisnika utvrđuju Visoki savet sudstva i Državno veće tužilaca na osnovu procene broja slobodnih sudijskih mesta u prekršajnim i osnovnim sudovima, odnosno mesta zamenika u osnovnom javnom tužilaštvu, uvećanom za 30%. Početna obuka traje dve godine, a sastoji se od teorijskog i praktičnog dela u oblasti ustavnog, građanskog, krivičnog i prekršajnog prava, kao i opšte i profesionalne kulture. Praktični deo obuke obavlja se u sudu, javnom tužilaštvu, drugim državnim organima, advokatskim kancelarijama i drugim organizacijama. Na kraju obuke polaže se završni ispit. Korisnik obuke zasniva radni odnos na određeno vreme u Akademiji u trajanju od 30 meseci i prima platu u visini 70% od osnovne plate sudije osnovnog suda. Programe stalne obuke utvrđuje Upravni odbor Akademije, na predlog njenog Programskog saveta, uz saglasnost Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca. Ova obuka može biti dobrovoljna i obavezna. Obavezna je za sudije i zamenike javnih tužilaca koji se prvi put biraju na funkciju, a nisu pohađali početnu obuku, kao i kad je zakonom ili odlukom Visokog saveta sudstva, odnosno Državnog veća tužilaca, predviđena kao takva (potrebe specijalizacije, bitne promene propisa, nove tehnike rada, korektivna obuka). Dobrovoljna obuka se odvija prema godišnjem programu koji sačinjava Akademija. Postoje i posebni programi obuke mentora i predavača, sudijskih i tužilačkih pomoćnika, pripravnika i sudskog i tužilačkčg osoblja. Inače, mentori mogu biti sudije i zamenici javnih tužilaca, a predavači su stalni (na radu u Akademiji) i povremeni. Osnivač Akademije je Republika Srbija, ona ima svojstvo pravnog lica, a po karakteru predstavlja ustanovu tipa javnih službi. Njeni organi su Upravni odbor, 165

[email protected]

direktor i Programski savet. Njenim osnivanjem prestalaje potreba za ranijim Pravosudnim centrom. 24.Arbitraže U pojmu arbitraže jeste to da nju čine arbitri izabrani od stranaka u sporu da reše njihov međusobni spor, pa se ona zbog toga i naziva izabranim sudom. Arbitraža uvek nastaje sporazumom stranaka, bilo tako što ugovorene stranke, uređujući neki svoj pravni odnos, unapred predviđaju da će svoje međusobne sporove iz tog ugovora rešavati arbitražnim putem (arbitražna klauzula) ili tako što stranke jednog ugovora, obično kada dođe do spora, zaključuju poseban sporazum o arbitraži (arbitražni sporazum). Arbitraža se može ugovoriti samo za one sporove koji se tiču prava imovinske prirode i kojima stranke slobodno raspolažu, tj. za koje nije utvrđena isključiva nadležnost sudova. Po načinu organizovanja razlikuju se stalne i ad hoc arbitraže, a prema tome da li se radi o sporovima sa inostranim elementom ili bez takvog elementa, razlikuju se međunarodna i unutrašnja arbitraža. Stalne arbitraže mogu da osnivaju privredne komore, profesionalna i strukovna udruženja i udruženja građana, pod uslovima utvrđenim Zakonom o arbitraži („Sl. glasnik RS”, 46/06). Arbitražu za rešavanje određenog spora mogu da osnuju stranke u sporu. One se sporazumevaju o tome da li će svoj spor poveriti na rešavanje nekoj od stalnih arbitraža ili osnovati ad hoc arbitražu. Arbitar može biti svako fizičko lice koje je nezavisno i nepristrasno u odnosu na stranke u sporu, a arbitražu može da čini jedan arbitar ili arbitražno veće (tri ili više članova). Pravila arbitražnog postupka određuju stranke u sporu putem arbitražnog sporazuma ili upućuju na primenu određenih (postojećih) pravila o tom postupku. Postupak može biti pismen ili uz održavanje usmene rasprave, a započinje tužbom, na koju tuženi dostavlja odgovor. U postupku mogu da se koriste svedoci, veštaci i druga dokazna sredstva. Ako stranke u sporu ne postignu sporazum pre okončanja postupka ili tužilac ne povuče tužbu, arbitar pojedinac donosi odluku, odnosno odluka se donosi većinom glasova arbitara u veću. Odluka domaće arbitraže ima snagu sudske odluke i predstavlja izvršnu ispravu, a odluka strane arbitraže mora biti priznata od strane višeg suda ili privrednog suda. I strana i domaća arbitražna odluka može biti poništena od strane suda zbog bitnih povreda zakona (nepunovažnost arbitražnog sporazuma, neučestvovanje druge strane u postupku, korišćenje lažnih dokaza, kao i kada je arbitražna odluka doneta o stvari iz isključive nadležnosti suda ili se njome 166

[email protected]

povređuje javni poredak). Tužba za poništaj može se podneti u roku od tri meseca od dana prijema arbitražne odluke.

II. JAVNO TUŽILAŠTVO 1. Funkcija javnog tužilaštava i način njenog obavlianja Jednu od osnovnih odlika moderne sudske vlasti čini to što se mehanizam suđenja stavlja u pokret spoljnom akcijom. Jednostavnije rečeno, da bi sud pokrenuo postupak rešavanja nekog spora o pravu, potrebno je da neko drugi iznese taj spor pred njega. Kada se radi o parnicama privatnopravnih lica, tu inicijativu ima jedna od zaintersovanih strana. U slučaju krivičnog suđenja, ta vrsta inicijative nekada je poveravana samom sudu. Sud je tada bio akter sve tri funkcije u krivičnom postupku: optuživao je, presuđivao i vodio odbranu optuženog. Takva vrsta postupka (inkvizitorski postupak) napuštena je kao relikt prošlosti. Moderno krivično suđenje počiva na optužnom (akuzatorskom) načelu, po kome se funkcija optuživanja, suđenja i odbrane optuženog razdvajaju i predaju u ruke različitim subjektima. Podnošenje optužbe kojom se inicira krivični postupak može se, u načelu, poveriti trovrsnim subjektima: oštećenom građaninu (privatna tužba), bilo kom članu javnosti — građaninu koji se smatra pozvanim da brani opšti interes iako nije neposredno oštećen (narodna ili popularna tužba) ili naročitom državnom organu — javnom ili državnom tužiocu (javna tužba). Ova treća mogućnost nas dovodi do funkcije javnog tužilaštva. Javni tužilac je, dakle, poseban državni organ koji ima pravo i obavezu da preduzima mere za gonjenje učinilaca krivičnih dela. Prema našem Ustavu, javni tužilac je samostalni državni organ koji goni učinioce krivičnih i drugih kažnjivih dela i preduzima mere za zaštitu ustavnosti i zakonitosti. Pored krivičnih dela, on goni i učinioce privrednih prestupa i prekršaja kao „drugih kažnjivih dela", a pod preduzimanjem mera za zaštitu ustavnosti i zakonitosti imaju se u vidu pravna sredstva koja on ulaže u krivičnom i drugim postupcima da bi se štitila ustavnost i zakonitost. Javni tužilac, pri tom, ne goni učinioce svih krivičnih dela, već samo onih koja su određene težine, odnosno većeg stepena društvene opasnosti. Korpus tih dela obuhvata se pojmom „krivična dela koja se gone po službenoj dužnosti”, tj. od strane javnog tužioca. Za ostala krivična dela (manje društvene opasnosti), pravo podnošenja tužbe ostaje u rukama oštećenih privatnih lica i učinioci se, otud, gone privatnom tužbom. Javno tužilaštvo vrši svoju funkciju na osnovu Ustava, zakona, potvrđenog međunarodnog ugovora i propisa donetog na osnovu zakona. Osnivanje, organizacije i nadležnost javnog tužilaštva uređuju se zakonom. Organizuje se na monokratskom i hijerarhijskom principu.

167

[email protected]

Napomenimo i to da su funkcije i položaj javnog tužilaštva u novom Ustavu znatno detaljnije uređeni nego u prethodnom ustavu. Tome je očigledno razlog bio u ozbiljnim prigovorima na račun samostalnosti i kvaliteta rada javnog tužilaštva tokom proteklih godina. U istom cilju, Ustavom je stvoren i naročiti organ — Državno veće tužilaca. 2. Organizacija i rad javnog tužilaštva Organizacija javnog tužilaštva uređuje se zakonom. Prema Ustavu, postoji Republičko javno tužilaštvo kao najviše javno tužilaštvo u Republici, na čelu sa Republičkim javnim tužiocem. Postoje još apelaciona (četiri), viša (25) osnovna (58, a do promena iz 2013. godine, bilo ih je 34) javna tužilaštva. Republičko javno tužilaštvo osniva se za teritoriju Republike Srbije i ima sedište u Beogradu. Apelaciona, viša i osnovna javna tužilaštva osnivaje se za područja apelacionih, viših i osnovnih sudova. Kao javna tužilaštva posebne nadležnosti za teritoriju Republike postoje Tužilaštvo za organizovani kriminal i Tužilaštvo za ratne zločine. Svako tužilaštvo čine javni tužilac, zamenici javnog tužioca i osoblje tužilaštva, a svi u tužilaštvu podređeni su javnom tužiocu. Međusobni odnosi između tužilaštava uređeni su, takođe, na načelu hijerahije, i to hijerahije vojnog tipa. Niži javni tužilac podređen je neposredno višem, a svi javni tužioci podređeni su Republičkom javnom tužiocu. Neposredno viši javni tužilac može izdavati nižem obavezna uputstva za postupanje, a niži tužilac može izjaviti prigovor Republičkom javnom tužiocu protiv takvog uputstva višeg tužioca. Međutim, protiv obaveznog uputstva Republičkog javnog tužioca prigovor nije dopušten, što znači da jedino osnovni javni tužilac može izjaviti prigovor protiv uputstva višeg javnog tužioca. Podrazumeva se da niži javni tužilac ne sme izvršiti obavezno upustvo višeg javnog tužioca kada je ono protivzakonito. Obavezna uputstva se izdaju u pismenom obliku. Izuzetno, javni tužilac može da izda usmeno obavezno uputstvo kada je to neophodno radi preduzimanja radnji koje ne trpe odlaganje. U tom slučaju obavezno uputstvo u pismenom obliku dostavlja se u roku od tri dana od dana izdavanja usmenog uputstva. Saglasno principu hijerarhije u odnosima između tužilaca, viši javni tužilac ima pravo da se stavi na mesto nižeg tužioca i da preduzima sve radnje iz njegove nadležnosti (princip supstitucije). Takođe, viši javni tužilac može nižeg tužioca ovlastiti da postupa u stvarima iz nadležnosti drugog nižeg javnog tužioca, tj. da nadležnosti jednog nižeg tužioca poveri drugome (princip devolucije). Pojmovi devolucije i supstitucije navedeni su ovde onako kako su dati u zakonu; očigledno je, međutim, da su ti pojmovi pogrešno upotrebljeni: ono što je u zakonu označeno devolucijom u stvari je

168

[email protected]

supstitucija, a ono što je u zakonu označeno supstitucijom u stvari je delegacija nadležnosti. Javni tužioci vrše nadležnosti javnog tužilaštva neposredno ili preko zamenika. Zamenik može bez posebnog ovlašćenja da preduzme svaku radnju na koju je javni tužilac ovlašćen, a dužan je da izvrši sve radnje koje mu javni tužilac poveri i da postupa po obaveznim uputstvima koja mu on izda. Ako smatra da je uputstvo suprotno zakonu, dužan je da pre njegove primene zatraži mišljenje od neposredno višeg tužioca, a to mišljenje se traži preko javnog tužioca koji je uputstvo izdao. Iz hijerarhijskih odnosa proističu i pravila o odgovornosti javnih tužilaca: zamenici odgovaraju za svoj rad javnom tužiocu; javni tužilac odgovara za rad tužilaštva i za svoj rad višem i Republičkom javnom tužiocu i Narodnoj skupštini; Viši javni tužilac odgovara za rad javnog tužilaštva i svoj rad Republičkom javnom tužiocu i Narodnoj skupštini; i Republički javni tužilac odgovoran je za rad javnog tužilaštva i za svoj rad Narodnoj skupštini. Zakonom o javnom tužilaštvu je uveden i znatan broj novina koje status javnog tužilaštva i nosilaca javnotužilaške funkcije približavaju u nizu elemenata statusu sudova i sudija. To se odnosi na poslove uprave u javnom tužilaštvu (koji su pandan sudskoj upravi), pravosudnu upravu, materijalnu nezavisnost, princip poštovanja samostalnosti u vršenju funkcije, vođenje ličnih listova, disciplinsku odgovornost i neka druga pitanja. 3. Nadležnost i ovlašćenja javnog tužilaštva Javni tužilac, prilikom gonjenja za krivična dela, privredne prestupe i prekršaje, postupa pred sudom i drugim državnim organom i preduzima sve radnje na koje je zakonom ovlašćen. Pored toga, on postupa u parničnom, upravnom, izvršnom, vanparničnom i drugom postupku, vršeći radnje na koje je posebnim zakonima ovlašćen. Ima pravo i da zahteva odlaganje ili prekid izvršenja odluke, kad smatra da postoje razlozi da se vanrednim pravnim sredstvom pobija odluka doneta u sudskom ili drugom postupku. Republički javni tužilac nadležan je da postupa pred svim sudovima i drugim organima u Republici Srbiji i da preduzima sve radnje za koje je javno tužilaštvo ovlašćeno. Ima i druge nadležnosti, u skladu sa svojim položajem najvišeg tužioca (stara se o izvršenju obaveznih uputstava koje je izdao, nadzire rad javnih tužilaštava, prati i proučava praksu tužilaštava i sudova, ulaže vanredna pravna sredstva i vrši druge poslove).

169

[email protected]

Apelacioni javni tužilac postupa pred apelacionim sudom i drugim sudovima i organima u skladu sa zakonom, kao i nadzire i usmerava osnovna i viša javna tužilaštva na svom području. Apelaciono javno tužilaštvo u sedištu Privrednog apelacionog suda (Beograd) postupa i pred tim sudom. Tužilaštvo za organizovani kriminal i Tužilaštvo za ratne zločine postupaju pred nadležnim sudovima u prvom i drugom stepenu. Viši javni tužilac postupa pred višim sudom i drugim sudovima i organima i nadzire i usmerava područna osnovna javna tužilaštva. Osnovno javno tužilaštvo postupa pred osnovnim sudom, a ako je u sedištu privrednog suda — i pred tim sudom. 4. Državno veće tužilaca Državno veće tužilaca je definisano kao samostalni organ, koji obezbeđuje i garantuje samostalnost javnih tužilaca i njihovih zamenika. Ima 11 članova, od kojih su članovi po položaju Republički javni tužilac, ministar nadležan za poslove pravosuđa i predsednik nadležnog odbora Narodne skupštine. Osam izbornih članova bira Narodna skupština: šest iz reda javnih tužilaca i njihovih zamenika (od kojih je jedan sa teritorije autonomnih pokrajina), jednog iz reda advokata i jednog iz reda profesora pravnih fakulteta. Mandat članova Državnog veća tužilaca traje pet godina, osim za članove po položaju, a članovi veća uživaju imunitet kao javni tužilac. Slično Visokom savetu sudstva, prvi izborni sastav Državnog veća tužilaca (privremeni sastav) zamenjen je izborom članova stalnog sastava. Državno veće tužilaca predlaže Narodnoj skupštini kandidate za prvi izbor zamenika javnog tužioca, bira zamenike javnog tužioca za trajno obavljanje funkcije i odlučuje u postupku prestanka funkcije zamenika javnog tužioca i vrši još neke poslove. Na njegove odluke može se uložiti prigovor i potom žalba Ustavnom sudu. Detaljnim uređenjem položaja, nadležnosti, izbora, organizacije i načina rada ovog organa bavi se Zakon o Državnom veću tužilaca. Veću predsedava Republički javni tužilac, a ono ima stalna (Izborna komisija i disciplinski organi) i povremena radna tela, sekretara i Administrativnu kancelariju. U njegove nadležnosti spada i predlaganje obima i strukture budžetskih sredstava za rad javnih tužilaštava za tekuće rashode (osim rashoda za osoblje u javnim tužilaštvima), kao i vršenje nadzora nad trošenjem tih sredstava. 5. Izbor javnih tužilaca i njihovih zamenika Republičkog javnog tužioca bira Narodna skupština, na predlog Vlade i po pribavljenom mišljenju nadležnog odbora Narodne skupštine. Bira se na period 170

[email protected]

od šest godina i može biti ponovo biran. I ostale javne tužioce bira i razrešava Narodna skupština, na predlog Vlade i na isti period vremena. Izbor zamenika javnih tužilaca je drugačiji: prvi put se biraju na vreme od tri godine i tada ih bira Narodna skupština, na predlog Državnog veća tužilaca. Zamenike javnih tužilaca za trajno obavljanje funkcije, međutim, bira Državno veće tužilaca. Ono bira i zamenike javnih tužilaca koji su na stalnoj funkciji za zamenike u drugom ili višem javnom tužilaštvu. Pri predlaganju i izboru kandidata za javnotužilačku funkciju Državno veće tužilaca sastavlja rang listu kandidata na osnovu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti kandidata, a prema kriterijumima i merilima za ocenu stručnosti, osposobljenosti i dostojnosti koje propisuje Državno veće tužilaca. Stručnost podrazumeva posedovanje teorijskog i praktičnog znanja potrebnog za obavljanje javnotužilačke funkcije. Osposobljenost podrazumeva veštine koje omogućavaju efikasnu primenu specifičnih pravničkih znanja u rešavanju javnotužilačkih predmeta. Dostojnost podrazumeva moralne osobine, kao što su: poštenje, savesnost, pravičnost, dostojanstvenost i dr. Pri izboru i predlaganju za izbor javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca vodi se računa o nacionalnom sastavu stanovništva, odgovarajućoj zastupljenosti pripadnika nacionalnih manjina i poznavanju stručne pravne terminologije na jeziku nacionalne manjine koja je u službenoj upotrebi u sudu. Kao i u slučaju sudija, na osnovu člana 8. Ustavnog zakona, propisan je reizbor javnih tužlaca i njihovih zamenika. Saglasno tome, Zakonom o javnom tužilaštvu (2008) propisano je da će Državno veće tužilaca, uz pribavljeno mišljenje ministarstva nadležnog za pravosuđe, doneti odluku o broju zamenika javnih tužilaca u roku od 30 dana od dana izbora prvog sastava tog organa. Zatim je izvršen izbor zamenika javnih tužilaca u decembru 2009. godine, a oni su stupili na funkciju 1. januara 2010. godine. Taj izbor se smatra izborom za trajno obavljanje funkcije. Izvr šen je, takođe, izbor Republičkog javnog tužioca i ostalih javnih tužilaca, koji su stupili na funkciju 1. januara 2010. godine. Zatečenim javnim tužiocima i zamenicima javnih tužilaca koji nisu izabrani na izloženi način prestaje dužnost 31. decembra 2009. godine, uz pravo na naknadu plate u trajanju do šest meseci i mogućnost produženja tog prava za još šest meseci (kao i u slučaju sudija). Međutim, slično situaciji sa reizborom sudija, ni reizbor tužilaca i njihovih zamenika nije obavljen valjano. Stoga je i ovde na kraju 2010. godine donet Zakon o izmenama i dopunama Zakona o javnom tužilaštvu ("SI. glasnik RS”, 101/10), kojim se postupci pred Ustavnim sudom, povodom žalbi neizabranih tužilaca i zamenika, proglašeni ex lege okončanim i vraćeni na preispitivanje 171

[email protected]

Državnom veću tužilaca u stalnom sastavu. Takođe je uveden prigovor kao pravno sredstvo protiv odluke Državnog veća tužilaca kojom se utvrđuju razlozi za razrešenje. I ovo pitanjeje Ustavni sud konačno rešio na isti način kao i u slučaju sudija koje nisu bile reizabrane. Javni tužilac i zamenik uživaju imunitet. Oni ne mogu biti pozvani na odgovornost za izraženo mišljenje u vršenju svoje funkcije, osim ako se radi o krivičnom delu kršenja zakona od strane javnog tužioca, odnosno zamenika javnog tužioca. Takođe, oni ne mogu biti lišeni slobode u postupku pokrenutom zbog krivičnog dela učinjenog u vršenju tužilačke funkcije, odnosno službe, bez odobrenja nadležnog odbora Narodne skupštine. Javnom tužiocu i zameniku je zabranjeno političko delovanje, a zakonom se određuje koje su druge funkcije, poslovi ili privatni interesi nespojivi sa tužilačkom funkcijom. Zakonom je uređen i način ocenjivanja rada javnih tužilaca i njihovih zamenika, kao i njihova disciplinska odgovornost. U javnom tužilaštvu se obrazuju kolegijum, kog čine javni tužilac i svi zamenici. Na kolegijumu se većinom glasova odlučuje o davanju mišljenja Državnom veću tužilaca o kandidatima za zamenike javnih tužilaca u tom i nižem tužilaštvu i za javne tužioce u neposredno nižem tužilaštvu, kao i razmatraju izveštaji o radu javnog tužilaštva i pitanja od značaja za stručno usavršavanje i organizaciju tužilaštva i obavljaju drugi poslovi. 6. Prestanak funkcije i razrešenje javnih tužilaca i zamenika javnih tužilaca Ustavom je posebano uređen prestanak funkcije Republičkom javnom tužiocu i ostalim javnim tužiocima i njihovim zamenicima (pri čemu između tih rešenja nema razlike). U članu 158. st. 4. i 5. utvrđeno je da Republičkom javnom tužiocu prestaje funkcija ako ne bude ponovo izabran, kada sam to zatraži, nastupanjem zakonom propisanih uslova ili razrešenjem iz zakonom propisanih razloga. Odluku o prestanku funkcije donosi Narodna skupština, u skladu sa zakonom, pri čemu odluku o razrešenju donosi na predlog Vlade. Prema članu 161. Ustava, javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca prestaje funkcija (1) na njegov zahtev, (2) nastupanjem zakonom propisanih uslova ili (3) razrešenjem iz zakonom propisanih razloga. Pored toga, javnom tužiocu funkcija prestaje i ako ne bude ponovo izabran, a zameniku javnog tužioca ako ne bude izabran na stalnu funkciju. Zakonom o javnom tužilaštvu precizirani su uslovi („zakonom propisani uslovi") za prestanak funkcije (to su: navršenje radnog veka i trajni gubitak radne sposobnosti) i razlozi za razrešenje (pravnosnažna osuda za krivično delo 172

[email protected]

na kaznu zatvora od najmanje šest meseci ili za kažnjivo delo koje ih čini nedostojnim javnotužilačke funkcije, nesavesno vršenje funkcije ili učinjen težak disciplinski prekršaj). Postupak u kom se utvrđuju razlozi za razrešenje i odlučuje o prestanku funkcije uređeni su istim zakonom. Odluku o prestanku funkcije javnog tužioca donosi Narodna skupština u skladu sa zakonom, pri čemu odluku o razrešenju donosi na predlog Vlade. Odluku o prestanku funkcije zamenika javnog tužioca, u skladu sa zakonom, donosi Državno veće tužilaca. Protiv odluke Državnog veća tužilaca kojom su utvrđeni razlozi za razrešenje, javni tužilac i zamenik javnog tužioca mogu izjaviti prigovor tom veću u roku od 15 dana od dana dostavljanja odluke. Odluka kojom su utvrđeni razlozi za razrešenje postaje pravnosnažna kad je potvrđena u postupku po prigovoru ili istekom roka za izjavljivanje prigovora ako prigovor nije izjavljen. Protiv odluke o prestanku funkcije, javni tužilac i zamenik mogu uložiti žalbu Ustavnom sudu, a izjavljena žalba isključuje pravo na podnošenje ustavne žalbe. 7. Javnotužilačko osoblje Slično sudovima, u javnim tužilaštvima postoji stručno pravničko osoblje (tužilački pomoćnici i tužilački pripravnici) i pomoćno osoblje (zaposleni na administrativnim, tehničkim, računovodstvenim, informacionim i drugim pratećim poslovima). Tužilački pomoćnik pomaže javnom tužiocu i zameniku javnog tužioca, izrađuje nacrte podnesaka, prima na zapisnik prijave, podneske i izjave, građana i samostalno ili pod nadzorom i uputstvima vrši druge poslove. Tužilački pomoćnici stiču sledeća zvanja: tužilački saradnik (uslov je položen pravosudni ispit), viši tužilački saradnik (najmanje dve godine radnog iskustva posle položenog pravosudnog ispita) i savetnik (uslovi kao za zamenika višeg javnog tužioca), a u Republičkom javnom tužilaštvu još i viši savetnik (uslov je prethodno stečeno zvanje savetnika). Rad tužilačkih pomoćnika ocenjuje javni tužilac. Tužlački pripravnik jeste lice koje je završilo pravni fakultet i ispunjava opšte uslove za rad u državnim organima. Prima se u osnovno i više javno tužilaštvo, a prvenstvo imaju kandidati koji su fakultet završili sa visokom prosečnom ocenom. Primaju se u radni odnos na tri godine, obučavaju i treba da polože pravosudni ispit do isteka pripravničkog staža. Pripravnik koji položi pravosudni ispit sa ocenom „položio sa odlikom" ima prednost prilikom prijema u radni odnos na neodređeno vreme u zvanju tužilačkog saradnika. Diplomirani pravnici mogu biti primljeni u tužilaštvo radi 173

[email protected]

sticanja uslova za polaganje pravosudnog ispita, bez zasnivanja radnog odnosa (volonteri). Republičko javno tužilaštvo ima sekretara, a sekretara mogu imati i druga javna tužilaštva. Sekretar pomaže javnom tužiocu u obavljanju poslova uprave u javnom tužilaštvu.

III. ADVOKATURA 1. Funkcije advokature i način njihovog obavljanja Advokatura je Ustavom definisana kao nezavisna i samostalna služba koja pruža pravnu pomoć fizičkim i pravnim licima. Samostalnost i nezavisnost očituju se u pravu nesmetanog obavljanja advokature, pravu advokata na samoorganizovanje u svoju organizaciju - komoru, koja donosi opšte akte i, na osnovu javnog ovlašćenja, odlučuje o prijemu u advokaturu i prestanku bavljenja advokaturom, kao i u pravu stranke na slobodan izbor advokata. Advokatura je važan deo sistema pravde i stoga značajna društvena ustanova koja obavlja profesionalnu delatnost pružanja pravne pomoći uz naknadu. Izuzetna mogućnost, prema kojoj advokatska komora može organizovati besplatno pružanje pravne pomoći, samo potvrđuje njenu prirodu kao profesije uz koju se ne može obavljati druga i koja se otud realizuje uz plaćanje naknade. Regulisana je Zakonom o advokaturi iz 2011. godine („Sl. glasnik RS”, 31/11) i propisima koje donosi advokatska komora (statut, tarifa, etički kodeks i drugo). Način ostvarivanja advokatske uloge u pojedinim postupcima, uređen je pravilima tih postupaka. Advokatska služba ima za predmet: davanje usmenih i pismenih pravnih saveta i mišljenja, sastavljanje podnesaka (tužbi, žalbi, zahteva, pravnih lekova i drugih podnesaka), sastavljanje ugovora, zaveštanja, poravnanja, izjava i drugih isprava, sastavljanje nacrta opštih i pojedinačinh pravnih akata, zastupanje i odbranu fizičkih i pravnih lica, posredovanje u cilju zaključenja pravnog posla ili mirnog rešavanja sporova i spornih odnosa, obavljanje drugih poslova pravne pomoći u ime i za račun domaćih i stranih fizičkih i pravnih lica, na osnovu kojih ta lica ostvaruju prava ili štite slobode i druge interese. Svoju delatnost, advokati mogu da obavljaju inokosno (advokatska kancelarija), u zajedničkoj advokatskoj kancelariji (dva ili više advokata, na osnovu međusobnog ugovora) ili u ortačkom advokatskom društvu (najmanje dva advokata). Advokat može imati samo jednu advokatsku kancelariju. Ortačko advokatsko društvo ima svojstvo pravnog lica, upisuje se u poseban imenik i posluje po odgovarajućim pravilima zakona o ortačkim društvima. Jedina delatnost tog društva može biti advokatura, ono ne može imati ogranke ni osnivati druga pravna lica. U takvom društvu samo advokati mogu pružati pravnu pomoć. 174

[email protected]

2. Uslovi za obavljanje advokatske profesije Da bi neko lice steklo pravo da se bavi advokatskom profesijom, mora biti upisano u imenik advokata koji vodi advokatska komora i položiti zakletvu. Upis se vrši na osnovu podnetog zahteva, a za upis je potrebno da se ispune sledeći uslovi: državljanstvo Republike Srbije, završen pravni fakultet, položen pravosudni ispit i položen advokatski ispit, opšta zdravstvena i potpuna poslovna sposobnost, obezbeđen radni prostor za bavljenje advokaturom, neosuđivanost za krivično delo koje lice čini nedostojnim za bavljenje advokaturom i dostojnost poverenja za bavljenje advokaturom. Ispunjenost dva poslednja uslova ceni advokatska komora po slobodnoj oceni. Pored toga, lice ne može biti u radnom odnosu, ni obavljati registrovanu samostalnu delatnost, niti imati status statutarnog zastupnika, direktora ili predsednika upravnog odbora u pravnom licu, člana ili predsednika izvršnog odbora banke, zastupnika državnog kapitala, stečajnog upravnika, prokuriste, ni lice koje po ugovoru o radu ima utvrđenu zabranu konkurencije. Takođe, lice kom je odbijen zahtev za upis u imenik advokata, ne može biti upisano u naredne tri godine. Kao novina, advokatski ispit se sastoji od provere poznavanja domaćih i međunarodnih propisa i pravnih akata koji se odnose na advokaturu. Da bi se steklo pravo na polaganje ovog ispita, mora se prethodno položiti pravosudni ispit. Od obaveze polaganja advokatskog ispita oslobođena su lica koja su obavljala sudijsku ili javnotužilačku funkciju najmanje 12 godina. Obaveza polaganja ovog ispita, prema članu 90. Zakona o advokaturi, počinje da se primenjuje za buduće advokate nakon godinu dana od dana stupanja ovog zakona na snagu (17. maja 2012). Program polaganja ispita propisuje Advokatska komora Srbije, a polaže se pred ispitnom komisijom za advokatski ispit. Strani državljanin može biti upisan u upisnik A i upisnik B imenika advokata ako se bavi advokaturom u matičnoj državi. Pored toga, za upis u upisnik A traži se ispunjenje uslova kao za naše državljane, izuzev uslova u pogledu državljanstva, pravosudnog i advokatskog ispita i diplome pravnog fakulteta. Za upis u upisnik B, uz sve to, traži se još polaganje pravosudnog i advokatskog ispita u Republici Srbiji. Advokat strani državljan iz upisnika A može samo davati usmene i pismene pravne savete i mišljenja koji se odnose na primenu prava njegove matične države i međunarodnog prava. Upisani u upisniku B izjednačeni su sa službom domaćeg advokata, uz uslov da u periodu od tri godine od dana upisa moglu postupati samo zajedno sa domaćim advokatom. Posle tri godine neprekidnog bavljena advokaturom u Srbiji, oni stiču pravo da podnesu zahtev za upis u imenik advokata bez ispitivanja uslova za upis. 3. Prava i dužnosti advokata 175

[email protected]

Prema Zakonu o advokaturi, Statutu advokatske komore Srbije i Kodeksu profesionalne etike advokata, prava advokata obuhvataju: bavljenje advokaturom na celoj teritoriji Srbije, a na teritoriji druge države u skladu sa međunarodnim ugovorom i propisima te države; slobodno odlučivanje o prihvatanju pružanja pravne pomoći, izuzev kada ga kao zastupnika ili branioca postavi sud, drugi državni organ ili advokatska komora, a nema zakonskih razoga koji ga obavezuju na odbijanje zastupanja; pravo otkazivanja daljeg zastupanja, uz obavezu pružanja pravne pomoći u narednih 30 dana; pravo da dobije od državnih organa, ustanova, preduzeća i drugih organizacija informacije, spise i dokaze koji su mu potrebni za pružanje pravne pomoći; pravo samostalnog odlučivanja o metodima i argumentima koje će koristiti u radu; pravo da zahteva i primi naknadu za rad i naknadu troškova, u skladu sa tarifom o nagradama i naknadama troškova za rad advokata; kao i pravo da izabere sedište svoje kancelarije i saradnike, da učestvuje u radu advokatske komore i slično. Dužnosti advokata, prema istim aktima, jesu: da se advokaturom bavi stvarno i stalno; da pravnu pomoć pruža stručno i savesno; da čuva kao tajnu ono što mu je stranka poverila (advokatska tajna); da u profesionalnom radu i privatorn životu koji je dostupan javnosti čuva ugled advokature; da se stručno usavršava u skladu sa programom koji donosi Advokatska komora Srbije; da se ne bavi poslovima koji su nespojivi sa ugledom i nezavisnošću advokature; da odbije pružanje pravne pomoći ako je u istoj stvari zastupao suprotnu stranku ili bio sudija ili tužilac ili službeno lice u državnom organu, odnosno u drugim slučajevima sukoba interesa; da zaključi ugovor o osiguranju od profesionalne odgovornosti; da koristi samo dopuštena i časna sredstva; da se ne reklamira; da čuva i na zahtev stranke preda sve njene isprave i spise; da svoj pečat i potpis stavi na svaku ispravu i podnesak koji je sastavio i da stranci izda potvrdu na iznos primljen na ime nagrade i troškova; da plaća članarinu komori i porez dr. Pored poštovanja navedenog, advokati su dužni da uvek postupaju u skladu sa Ustavom i zakonom i da radnje zastupanja preduzimaju saglasno pravilima procesnih zakona. Na značaj njihove uloge jasno ukazuju i odgovarajući međunarodni dokumenti, kakav je dokument UN pod nazivom Osnovni principi o ulozi advokata (1990), koji služe potpori široko garantovanog Ijudskog prava na odbranu i branioca. Advokata može zameniti samo advokatski pripravnik koji je zaposlen u njegovoj kancelariji ili drugi advokat neposredno ili posredstvom svog advokatskog pripravnika. Za propuste pripravnika odgovoran je advokat kod koga je zaposlen.

176

[email protected]

Advokatima se obezbeđuje izvesna zaštita u obavljanju njihovog posla, kao što je: zabrana pozivanja na krivičnu ili prekršajnu odgovornost za pravno mišljenje izneto u postupku pružanja pravne pomoći pred sudom ili drugim organom; nepovredivost advokatske kancelarije; zabrana pretresanja njihove kancelarije bez odluke suda; obaveza obaveštavanja advokatske komore o postupku protiv advokata, određivanju zadržavanja ili pritvora; i zabrana saslušanja advokata o onome što mu je okrivljeni kao svom braniocu poverio. U vezi sa stručnim usavršavnjem, napomenimo još da je zakon predvideo Advokatsku akademiju, koju osniva Advokatska komora Srbije i koja bi bila zadužena za stručnu obuku advokata, advokatskih pripravnika, diplomiranih pravnika i lica zaposlenih u advokatskim kancelarijama i društvima, kao i za stručno usavršavanje u teorijskim u praktičnim znanjima i veštinama advokata, uključujući njihovu specijalizaciju i izdavanje uverenja o tome. 4. Zabrana i prestanak obavljanja advokatske profesije Obavljanje advokatske profesije może se privremeno zabraníť advokatu kada mu je određen pritvor, kada je protiv njega pokrenut krivični ili disciplinski postupak za delo koje ga čini nedostojnim za bavljenje advokaturom ili ako je to neophodno da bi se disciplinski ppstupak mogao uspešno da sprovede, kao i kadje pokrenut postupak za poništaj upisa u imenik advokata. Zabranu određuje nadležna advokatska komora rešenjem, a o žalbi na to rešenje odlučuje Advokatska komora Srbije. Protiv odluke donete po žalbi, kao konačne, može se.voditi upravni spor. Zabrana prestaje prestankom razloga zbog kojih je određena, a organ koji je doneo odluku o zabrani može svoju odluku i da ukine ili izmeni. Prestanak obavljanja advokatske delatnosti moguć je: na zahtev samog advokata, u slučaju smrti, zbog lišenja poslovne sposobnosti, zbog izricanja disciplinske mere brisanja iz imenika advokata, kao i zbog izricanja mere bezbednosti zabrane bavljenja advokaturom, osude za krivično delo koje ga čini nedostojnim za bavljenje advokaturom ili osude na bezuslovnu kaznu zavora u trajanju dužem od šest mesecie. Pored toga, prestanak obavljanja advokatske delatnosti može se odrediti advokatu za koga se utvrdi da se ne bavi advokaturom neprekidno duže od šest meseci, koji ne zaključi ugovor o osiguranju od profesionalne odgovomosti, koji zasnuje radni odnos izvan advokature ili koji u roku od 60 dana od pravnosnažnosti odluke o stečaju ili likvidaciji ortačkog advokatskog društva čijije član, ili od istupanja iz tog društva, nije nastavio da se bavi advokaturom samostalno ili u drugom ortačkom advokatskom društvu.

177

[email protected]

Izuzev kada je advokat podneo zahtev za brisanje iz imenika advokata, postupak za prestanak prava na obavljanje advokatske delatnosti pokreće i odluku donosi nadležna advokatska komora. Za žalbu i mogućnost vođenja upravnog spora važi ono štoje rečeno za privremenu zabranu obavljanja profesije. Kada se donese odluka o prestanku prava na obavljanje advokatske delatnosti, upravni odbor advokatske komore određuje preuzimatelja advokatske kancelarije. Advokat ima pravo da privremeno prestane sa obavljanjem advokatske delatnosti zbog bolesti, stručnog usavršavanja, izbora na poslaničku ili drugu funkciju, privremene sprečenosti, odsustva i drugih opravdanih razloga. 5. Disciplinska odgovornost advokata i advokatskih pripravnika Pod disciplinskom odgovornošću advokata i advokatskih pripravnika podrazumeva se njihova odgovornost za teže i lakše povrede dužnosti i ugleda profesije. U prvom redu, takve povrede nastaju nestručnim i nesavesnim bavljenjem advokaturom ili narušavanjem njenog ugleda. Među lakšim povredama su narušavanja dužnosti i ugleda advokature manjeg značaja, kao što su neopravdano uzastopno izostajanje sa sednica advokatske komore i neuredno plaćanje članarine i drugih materijalnih obaveza advokatskoj komori, lakše povrede Kodeksa profesionalne etike i lakše povrede obaveza prema advokatskom pripravniku. Za ovakve povrede može se izreći opomena i novčana kazna (koja iznosi najmanje desetostruki a najviše tridesetostruki iznos najniže nagrade propisane tarifom). Među težim povredama nalaže se očigledno nesavesno, neblagovremeno ili zastupanje koje je na drugi način suprotno zakonu, Statutu advokatske komore i Kodeksu profesionalne etike, bavljenje poslovima koji su nespojivi sa ugledom i nezavisnošću advokature, povreda dužnosti čuvanja advokatske tajne, traženje naknade veće od propisane tarifom, odbijanje izdavanja stranci obračuna nagrade i naknade troškova, nedolično ponašanje prema stranci, sudu, drugom advokatu i advokatskom pripravniku, nedostojno ponašanje u javnim aktivnostima i privatnom životu, davanje netačnih podataka organima komore i druge teže povrede Kodeksa profesionalne etike. Za ovakve prestupe može se izreći novčana kazna (u iznosu od tridesetostrukog do šezdesetostrukog iznosa najniže nagrade propisane tarifom) i mera brisanja iz imenika advokata u trajanju od šest meseci do trajnog gubitka prava na bavljenje advokaturom. Disciplinski postupak vode disciplinski organi advokatske komore: disciplinski tužilac i disciplinski sud. Prvi pokreće disciplinski postupak, a veće disciplinskog suda donosi odluku. Postupak je dvostepen, a protiv konačne 178

[email protected]

odluke kojom je izrečena mera brisanja iz imenika advokata može se voditi upravni spor. 6. Advokatski pripravnici Diplomirani pravnici koji su upisani u poseban imenik advokatskih pripravnika i položili zakletvu, sa ciljem da se radom kod advokata ili u advokatskom ortačkom društvu osposobe za samostalan rad, jesu advokatski pripravnici. Oni se mogu upisati u imenik na osnovu podnetog zahteva, ako su državljani Republike Srbije, imaju završen pravni fakultet, opštu zdravstvenu i poslovnu sposobnost, dostojni su za bavljenje advokaturom, nisu osuđivani za krivična dela koja ih čine nedostojnim za bavljenje advokaturom, nisu u radnom odnosu, niti imaju drugu samostalnu registrovanu delatnost i nisu položili pravosudni ispit. Ne mogu ni imati iskustvo potrebno za polaganje tog ispita. Uz sve to, treba da imaju zaključen ugovor sa advokatom ili društvom. Pri tom, advokat mora imati barem tri godine advokatske prakse. Tokom pripravništva, advokatski pripravnici rade po uputstvima i u okviru ovlašćenja dobijenih od advokata kod kog obavljaju praksu. Na njih se shodno primenjuju odredbe Zakona o advokaturi i Statuta advokatske komore (u pogledu upisa u imenik, prava i dužnosti, disciplinske odgovornosti i brisanja iz imenika). Pripravnik koji ne položi pravosudni ispit ni posle dve godine od sticanja prava na polaganje, gubi status. Njegov pripravnički staž može trajati još godinu dana nakon polaganja pravosudnog ispita, a potom se briše iz imenika advokatskih pripravnika. Advokatski pripravnici mogu biti i volonteri. Na njih se tada shodno primenjuju odredbe o advokatskim pripravnicima i posebni propisi o volonterskom radu. Nemaju pravo na zaradu i ostala prava iz radnog odnosa. 7. Advokatska komora Advokatska komora jeste samostalna i nezavisna profesionalna organizacija pripadnika advokatske profesije u koju se obavezno udružuju advokati, ortačka advokatska društva i advokatski pripravnici. Postoje Advokatska komora Srbije, pokrajinske i regionalne advokatske komore (u Beogradu, Zaječaru, Kragujevcu, Nišu, Požarevcu, Čačku i Šapcu), a njihovi organi jesu skupština, upravni i nadzorni odbor, predsednik, disciplinski tužilac i disciplinski sud, savet i drugi organi. Imaju svojstvo pravnog lica.

179

[email protected]

One raspolažu izvesnim javnim ovlašćenjima, koja čine: odlučivanje o upisu u imenik advokata, zajedničkih advokatskih kancelarija, upisnik A i upisnik B imenika advokata, ortačkih advokatskih društava i advokatskih pripravnika; privremenom prestanku bavljenja advokaturom, poništaju upisa i brisanju iz imenika; postavljanju privremenog zamenika, preseljenju kancelarije i privremenoj zabrani bavljenja advokaturom; kao i donošenje tarife o nagradama i naknadama za rad advokata, visini članarine i upisnine i još nekim pitanjima. Izdaju i produžuju advokatsku legitimaciju i legitimaciju advokatskih pripravnika. Takođe, donose kodeks profesionalne etike, a njihovi disciplinski organi pokreću i vode disciplinske postupke i odlučuju o disciplinskoj odgovornosti advokata i advokatskih pripravnika.

IV. JAVNO PRAVOBRANILAŠTVO Javno pravobranilaštvo se osniva kao organ Republike, pokrajine, opštine i grada, sa zadatkom da preduzima zakonom predviđene mere i ulaže pravna sredstva za zaštitu imovinskih prava i interesa države, pokrajine, opštine i kao i njihovih organa, organizacija, fondova i službi, uključujući i mesne zajednice. Takođe, zastupa navedene subjekte u upravnom postupku, sudskim i drugim postupcima, a u vezi sa njihovim imovinskim pravima i interesima. Pored toga, daje navedenim subjektima pravna mišljenja i pruža stručnu pomoć u vezi sa zaključivanjem imovinsko-pravnog ugovora i o drugim imovinsko-pravnim pitanjima. S druge strane, organi uprave i drugi organi i organizacije koje javno pravobranilaštvo zastupa imaju dužnost da ga obaveštavaju o slučajevima koji spadaju u njegovu nadležnost, a naročito ako su ugroženi ili povređeni njihovi imovinski interesi i prava. Radom javnog pravobranilaštva rukovodi javni pravobranilac, kome su odgovorni i zamenici javnog pravobranioca. Za javnog pravobranioca i njegovog zamenika može biti postavljeno lice koje je domaći državljanin i ispunjava druge opšte uslove za rad u državnim organima, koje ima završen pravni fakultet, položen pravosudni ispit i određeno iskustvo na pravnim poslovima. Republičkog javnog pravobranioca postavlja Vlada na period od četiri godine, uz mogućnost ponovnog postavljenja. Pokrajinskog javnog pravobranioca Vojvodine i njegove zamenike bira pokrajinska skupština na period od osam godina, a opštinskog i građanskog javnog pravobranioca i njihove zamenike biraju opštinska i gradska skupština. 180

[email protected]

V. JAVNO BELEŽNIŠTVO Kao jedna od pravosudnih ustanova (u širem smislu), javno beležništvo ili notarijat postoji u većini evropskih zemalja, a postojalo je i u Kraljevini Jugoslaviji. Notari su pravni stručnjaci čija se profesija smatra svojevrsnim doprinosom pravnoj sigurnosti i u isto vreme načinom za rasterećenje sudova i upravnih organa od obavljanja određenih, za njih necentralnih poslova. Država javnom beležniku daje javno ovlašćenje da obavlja poslove kakvi su sastavljanje javnih isprava, overa i izdavanje isprava, poslovi depozita za isprave, hartije od vrednosti i drugo, kao i pojedini poslovi koje mu poveri sud. Uvođenje javnih beležnika omogućeno je Zakonom o javnom beležništvu iz maja meseca 2011. godine ("SI. glasnik RS", 31/11, 85/12 i 19/13), koji se primenjuje od 1. septembra 2014. godine. Prema tom zakonu, javno beležništvo je služba od javnog poverenja koju obavljaju javni beležnici u vidu stalnog zanimanja. U obavljanu svojih poslova, oni su samostalni i nezavisni. Imenuje ih, na osnovu javnog konkursa, ministar nadležan za poslove pravosuđa, po pravilu za područje jedne opštine, grada ili gradske opštine, s tim da u većim opštinama i gradovima na svakih 25.000 stanovnika dolazi po jedan javni beležnik. Imaju svoje službeno područje (koje se prostire na području osnovnog suda), sedište i opremljenu kancelariju, istaknutu tablu, službeni pečat i štambilje. Delatnost javnih beležnika obuhvata: sastavljanje, overavanje i izdavanje javnih isprava o pravnim poslovima, izjavama i činjenicama na kojima se zasnivaju prava; overavanje privatnih isprava; preuzuimanje na čuvanje isprava, novca, hartija od vrednosti i drugih predmeta; obavljanje ovim zakonom i odlukom suda poverenih poslova; i preduzimanje drugih radnji u skladu sa zakonom. U obavljanju poslova, izdaju tri vrste isprava: javnobeležničke zapise (isprave o pravnim poslovima i izjavama koje su sastavili); javnobeležničke zapisnike (o pravnim i drugim radnjama koje su obavili ili kojima su prisustvovali); i javnobeležničke potvrde (o činjenicama koje su posvedočene). Zakon detaljno propisuje oblik svake od tih isprava, kao i način overavanja isprava. Vrše i overe potpisa, prepisa, prevoda i izvoda. Javni beležnici mogu, zatim, obavljati poslove izvršioca testamenta, staratelja zaostavštine i poslovno nesposobnog lica, poslove medijatora, arbitra i sudskog prevodioca. Sud može javnom beležniku poveriti niz poslova, kao što su poslovi obezbeđenja dokaza i radnje dostavljanja pismena i druge. U javnobeležnički depozit mogu se predati novac, hartije od vrednosti, druge isprave koje se mogu unovčiti, isprave koje se ne mogu unovčiti, spisi, rukopisi, zapisi, lični arhivi, dokumenti, odlikovanja, 181

[email protected]

umetnički predmeti, plemeniti metali, nakit i dragocenosti. Ovaj depozit ima karakter kao i sudski depozit, pa se na njega i shodno primenjuju propisi o sudskom depozitu. Prostorije javnog beležnika, slično advokatskoj kancelariji, uživaju zaštitu od pretresa, osim po odluci suda. Javni beležnik nije zastupnik stanke i ne može obavljati poslove advokature, niti drugo plaćeno zanimanje ili funkciju ili poslove koji su nespojivi sa ugledom, nezavisnošću i karakterom svoje profesije. Zabranjeno mu je da službenom radnjom učestvuje u zaključenju nedopuštenog posla i izvršenju zakonom nedopuštene radnje, da strankama omogućuje izbegavanje zakonskih obaveza ili nanošenje štete trećim licima, da uspostavlja odnos poslovne saradnje sa drugim licima radi obavljanja delatnosti i učestvuje u aktivnostima političkih stranaka. Ne može biti član organa tih stranaka. Odgovoran je za štetu koju prouzrokuje obavljanjem svoje aktivnosti, kao i za štetu nastalu radom njegovog pomoćnika, pripravnika i osoblja. Otuda je dužan da se osigura od profesionalne odgovornosti. Uslovi za imenovanje javnog beležnika su državljanstvo Republike Srbije, opšta zdravstvena i puna poslovna sposobnost, diploma pravnog fakulteta, položen pravosudni ispit i ispit za javne beležnike, najmanje pet godina iskustva posle položenog pravosudnog ispita, dostojnost za obavljanje posla, poznavanje srpskog jezika i jezika nacionalne manjine koji je u službenoj upotrebi na području opštine ili grada (ako ne zna manjinski jezik, može zaključiti sporazum sa sudskim prevodiocem za taj jezik), kao i odgovarajuća radna prostorija i oprema. Javnobeležnički ispit može polagati lice koje je završilo pravni fakultet i ima najmanje dve godine radnog iskustva na pravnim poslovima u javnobeležničkoj kancelariji, sudu ili advokaturi, odnosno tri godine na drugim pravnim poslovima. Ispit se sastoji iz pismenog i usmenog dela, polaže se pred komisijom koju obrazuje ministarstvo nadležno za pravosuđe (Pravilnik o javnobeležničkom ispitu, ”SI. glasnik RS”, 71/11). Javni beležnik može imati zamenika, pomoćnike, pripravnike i administrativno osoblje. Uslovi za pomoćnika su isti kao za javnog beležnika, postavlja ih ministar nadležan za poslove pravosuđa, uz mišljene Javnobeležničke komore i saglasnost javnog beležnika. Zamenik može biti drugi javni beležnik ili javnobeležnički pomoćnik, a on privremeno vodi kancelariju javmog beležnika kad je ovaj na godišnjem odrnoru, bolovanju, na nekoj javnoj funkciji, odsutan zbog izdržavanja kazne zatvora do šest meseci ili mu je izrečena privremena zabrana obavljanja delatnosti. 182

[email protected]

Nagrade za rad i naknade troškova određuju se tarifom, koju donosi ministar nadležan za pravosuđe po pribavljenom mišljenu Javnobeležničke komore. Javnobeležnička komora predstavlja profesionalno udruženje javnih beležnika (obavezno je udruživanje i upis u imenik beležnika). Komora ima skupštinu, izvršni i nadzorni odbor, disciplinski sud i tužioca, predsednika i druge organe. Stara se o čuvanju ugleda profesije, predstavlja svoje članstvo, donosi određene odluke, stara se o stručnom usavršavanju i etičkom obavljanju dužnosti članstva i drugo. Ima i svoju službu sa sekretarom.

Vl. SLUŽBE PRAVNE SAMOURPAVE

POMOĆI

JEDINICA LOKALNE

Ustavom je utvrđeno da pravnu pomoć, pored advokature, pružaju službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom. I ove službe stoga pripadaju ustanovama pravosuđa. Zakonom o lokalnoj samoupravi je među nadležnosti jedinica lokalne samouprave uvršćena i njihova nadležnost za organizovanje službe pravne pomoći građanima (član 20. tačka 31). U nedostatku zakona o ovim službama, navedena ustavna odredba je ostala uglavnom nerealizovana. U jednom broju opština i gradova takva služba ipak postoji i to kontinuirano još od socijalističkog vremena (kada je bila i zakonom uređena). Službe pravne pomoći su organizovane kao posebne opštinske ili gradske službe. Sredstva za njihov rad obezbeđuju se u budžetu opštine i grada. One daju pravne savete, sastavljaju podneske i isprave o pravnim poslovima i obavljaju slične poslove pravne pomoći. Službe pravne pomoći ne mogu zastupati građane pred sudovima i drugim organima. Uslovi pod kojima se pruža pravna pomoć pojedinim kategorijama građana uređeni su opštim aktima lokalne skupštine, a po pravilu se to čini uz naplatu određene naknade koja je manja od advokatske tarife, a pod određenim uslovima i besplatno. Kvalifikacije lica koja pružaju pravnu pomoć su različito uređene: uz zahtev da to budu diplomirani pravnici sa određenim iskustvom, sreću se kao uslov i položen stručni ispit za rad u organima uprave i položen pravosudni ispit. Imajući u vidu da se radi o ustavnoj obavezi adresiranoj zakonodavcu i jedinicama lokalne samouprave, kao i o sasvim neadekvatnom stanju u praksi, trebalo bi očekivati da će ministarstvo nadležno za poslove pravosuđa uočiti ove činjenice i činjenicu da se radi o važnom ustavnom pravu građana, pa u dogledno vreme pripremanje zakona koji bi uredio službe pravne pomoći staviti među svoje prioritete. NAPOMENA: Saglasno promenama u nomenklaturi i nazivima zvanja koja se stiču obrazovanjem u visokom školstvu, u svim zakonima (i drugim propisima) u kojima je kao uslov propisan završen pravni fakultet ili zvanje diplomirani pravnik, trebalo bi da stoji: "diplomirani pravnik — master ili diplomirani 183

[email protected]

pravnik koji je stekao visoko obrazovanje na osnovnim studijama u trajanju od najmanje četiri godine". Izmene ove vrste unose se prilikom izmena i dopuna pojedinih zakona i drugih propisa.

184