ustav i ustavno uredjenje BiH

USTAV I USTAVNO UREĐENJE BOSNE I HERCEGOVINE Ustav Bosne i Hercegovine predstavlja sastavni dio, odnosno Aneks 4. Opšteg okvirnog sporazuma o miru u Bosni i Hercegovini, koji je parafiran 21. novembra 1995. godine u Dejtonu (SAD, država Ohajo), a potpisan 14. decembra iste godine u Parizu. Danom potpisivanja Opšteg okvirnog sporazuma o miru u Bosni i Hercegovini, stupio je na snagu i ovaj Ustav. Ovakav postupak donošenja, kao i sam ustavni akt, su specifični u odnosu na uobičajenu praksu. Specifičnosti se ogledaju u slijedećem: - obzirom na međunarodni karakter Opšteg okvirnog sporazuma o miru u Bosni i Hercegovini u čijem je sastavu, on je akt međunarodnog prava, što ga razlikuje od ustava većine zemalja, koji su uglavnom akti državnog prava. Polazeći od te činjenice, specifičnim ga čini i to što ga nije donio ustavotvorni organ, nego potpisnici Mirovnog sporazuma, pa je, shodno tome, neuobičajeno pojednostavljen bio i sam postupak njegovog donošenja. - Ustav je veoma kratak (dvanaest članova) što je posljedica anglosaksonskog pristupa u načinu njegovog koncipiranja, a ''Neke norme, odredbe i instituti su nedorečeni, alternativni, i višeznačni za tumačenje i primjenu. Takođe, postoji i mnogo pravnih (ustavnih) praznina.''1 , pa se može zaključiti da nije obuhvatio sve ono što je uobičajena ustavna materija. Ustav Bosne i Hercegovine se sastoji od preambule i normativnog dijela kojeg, kako je već navedeno, čini dvanaest članova. Takođe, Ustav BiH ima i dva aneksa: Aneks I – Dodatni sporazum o ljudskim pravima koji će se primjenjivati u Bosni i Hercegovini i Aneks II – Prelazni aranžmani. Preambula Ustava BiH, prema stavu Ustavnog suda BiH, ''ima isto pravno dejstvo (i snagu) kao i normativni dio Ustava'' 2 , iako se to, prema načinu na koji je koncipiran odnos između preambule i normativnog dijela, ne bi moglo reći, jer iz formulacije na njenom kraju, gdje je naznačeno da ''Bošnjaci, Hrvati i Srbi, kao konstitutivni narodi (zajedno sa drugima), i građani Bosne i Hercegovine ovim odlučuju da Ustav Bosne i Hercegovine glasi:'' 3, teorijski proizilazi da preambula nema isto pravno dejstvo i snagu kao i normativni dio Ustava. U Ustavu BiH preambula je srednje dužine, a njeni tvorci polaze od toga da su konstitutivni narodi i građani u BiH prihvatili postojeću realnost (potrebu za uspostavljanjem mira i suverenitet, teritorijalni integritet i političku nezavisnost BiH u skladu sa međunarodnim pravom), te da će stremiti univerzalnim vrijednostima (poštovanju ljudskog dostojanstva, slobode i jednakosti; miru, pravdi, trpeljivosti i pomirenju; opredjeljenosti za demokratske državne institucije i poštene postupke), povećanju opšteg blagostanja i privrednog rasta, štiteći privatnu svojinu i unapređujući tržišnu privredu, pri čemu će se rukovoditi Univerzalnom dekaracijom o pravima čovjeka, međunarodnim sporazumima o građanskim, političkim, ekonomskim, društvenim, kulturnim i humanutarnim pravima, Dekleracijom o pravima pripadnika nacionalnih, etničkih, vjerskih i jezičkih manjina, kao i drugim instrumentima za ljudska prava. Takođe, autori Ustava u preambuli pozivaju na potrebu pridržavanja Osnovnih principa o kojima su postignuti sporazumi u Ženevi i Njujorku (08. i 26. septembra 1995. godine). Normativni dio Ustava Bosne i Hercegovine sastoji se od dvanaest članova i dva aneksa, i s obzirom na to, predstavlja najkraći ustav na svijetu. Istina, veći dio njegovih članova je veoma dug i uglavnom svaki od njih predstavlja zaokruženu cjelinu. Tako se prvi član koji se sastoji od sedam tačaka, odnosi na određenje države Bosne i Hercegovine. Njime se utvrđuje da je zvanično ime države ''Bosna i Hercegovina'', da se ona sastoji od dva Entiteta, Federacije __________________ 1

Dr. Rajko Kuzmanović i dr. Mile Dmičić, Ustavno pravo, Banja Luka 2002. godine, str 327 Ibid, str 329 3 Preambula Ustava Bosne i Hercegovine 2

2 Bosne i Hercegovine i Republike Srpske, da joj je glavni grad Sarajevo, te da će njeni simboli biti utvrđeni na način što će ih odrediti Parlamentarna skupština, a potvrditi Predsjedništvo. Ovim članom se ozvaničava izmjena njene unutrašnje strukture, a potvrđuju njene dotadašnje međunarodno priznate granice, međunarodno-pravni kontinuitet i članstvo u Organizaciji ujedinjenih nacija, kao i mogućnost traženja članstva kako u organizacijama u okviru Ujedinjenih nacija, tako i u drugim međunarodnim organizacijama. Nadalje se u ovom članu promoviše načelo o demokratskom karakteru Bosne i Hercegovine koje će se obebijediti djelovanjem zakona i provođenjem slobodnih i demokratskih izbora, zatim načelo o punoj slobodi kretanja robe, usluga, kapitala i lica po čitavoj Bosni i Hercegovini koje neće biti ometano od strane institucija BiH i Entiteta, isključujući i kontrolu na linijama međuentiteskih razgraničenja. U sedmoj tački ovog člana utvrđena su načela koja se odnose na državljanstvo Bosne i Hercegovine, zaštita državljana BiH u inostranstvu i u načelu propisuje način izdavanja pasoša. Uočljivo je da se pri formulisanju načela koja se odnose na državljanstvo strogo vodilo računa o pridržavanju međunarodno prihvaćenih standarda u zaštiti ljudskih prava i sloboda. Drugi član kroz sedam tačaka govori o ljudskim pravima i osnovnim slobodama. Ovim članom stvaraju se osnovne pretpostavke za razradu navedene materije Aneksom 6. Opšteg sporazuma (Sporazum o ljudskim pravima), te se u tom smislu njime predviđa obrazovanje Komisije za ljudska prava u Bosni i Hercegovi kao institucionalne garancije obezbjeđivanja najvišeg nivoa međunarodno priznatih ljudskih prava i osnovnih sloboda od strane Bosne i Hercegovine i njenih entiteta. U nastavku se doslovno pojedinačno nabrajaju prava i slobode 4 utvrđene Evropskom konvencijom o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda i njenim protokolima koja će se prema ovom članu direktno primjenjivati u Bosni i Hercegovini i imati primat nad svim ostalim zakonima, pri čemu se u njihovoj primjeni isključuje svaka diskriminacija po polu, rasi, boji kože, jeziku, vjeroispovjesti, političkim i drugim stavovima, nacionalnom i socijalnom porijeklu, pripadnosti nacionalnoj manjini, imovinskom statusu ili statusu koji se stiče rođenjem. Takođe, ovdje Bosna i Hercegovina prihvata da ostane ili postane strana potpisnica međunarodnih sporazuma navedenih u posebnom dodatku - Aneksu 1 koji je sastavni dio Ustava BiH, čime se praktično obavezala na njihovu primjenu. Načelno se u ovom članu govori i o pravima izbjeglih i raseljenih lica, a što je Aneksom 7 Opšteg sporazuma predmet detaljne razrade. Ona se u suštini odnose na pravo povrata otuđene imovine nakon 1991. godine ili njenu nadoknadu, kao i osporavanje preuzetih obaveza ili izjava datih pod prinudom u vezi sa tom imovinom. Saradnja i omogućavanje neograničenog pristupa različitim međunarodnim organizacijama osnovanim radi nadgledanja ljudskih prava u Bosni i Hercegovini se garantuju ovim članom Ustava, pri čemu se pod pojmom ''međunarodne organizacije'' podrazumijevaju posmatračka tijela predviđena međunarodnim sporazumima navedenim Aneksom 1 Ustava BiH, Međunarodni sud za bivšu Jugoslaviju kao i druge organizacije sa mandatom Savjeta bezbjednosti Ujedinjenih nacija za nadgledanje ljudskih prava ili humanitarnih prava, a pojam Bosna i Hercegovina podrazumijeva sudove, tijela, organe uprave, kao i ''instrumenti kojima upravljaju entiteti ili koji funkcionišu u entitetima'' (član 2. tačka 6. Ustava BiH). Članom 3. utvrđuju se, posebno oblasti koje su u nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine i oblasti u nadležnosti entiteta, te njihovi međusobni odnosi. U nadležnosti institucija Bosne i Hercegovine su: spoljna politika, spoljna trgovina, carinska politika, monetarna politika u obimu utvrđenom članom 7., finansijska politika institucija Bosne i Hercegovine i finansiranje međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine, imigraciona i politika u vezi sa izbjeglicama i pružanjem azila i njihova regulativa, sprovođenje međunarodnih krivičnih zakona, krivičnih __________________ 4

pravo na život; pravo da se ne bude podvrgnut mučenju ili nehumanom i ponižavajućem tretmanu ili kažnjavanju; pravo da se ne bude zatočen u ropstvu ili služenju i da se ne obavlja prinudni ili prisilni rad; pravo na ličnu slobodu i bezbjednost; pravo na pravično saslušanje u građanskim ili krivičnim procesima, i ostala prava u vezi sa krivičnim postupkom; pravo na privatan i porodični život, dom, i korespodenciju; sloboda mišljenja, svijesti i vjeroispovjesti; sloboda izražavanja; sloboda miroljubivog okupljanja i sloboda udruživanja sa drugima; pravo na stupanje u brak i zasnivanje porodice; pravo na svojinu; pravo na obrazovanje; pravo na slobodu kretanja i stanovanja.

3 zakona koji važe među entitetima, kao i odnosi sa Interpolom, izgradnja i funkcionisanje međunarodnih komunikacionih objekata i veza, regulisanje saobraćaja između entiteta i kontrola vazdušnog prostora. Iako se ovim članom generalno utvrđuje ''Sve funkcije vlasti i sva ovlašćenja koja nisu izričito ovim Ustavom dodijeljena institucijama Bosne i Hercegovine pripašće njenim entitetima'' (član 3. tačka 3. (a) Ustava BiH), ipak su u njemu navedene one nadležnosti entiteta u kojima se isključuje njihova potpuna autonomnost, s ciljem očuvanja državnog autoriteta BiH u međunarodnim odnosima. To su nadležnosti koje se odnose na zasnivanje specijalnih paralelnih odnosa sa susjednim zemljama, uredno izvršavanje preuzetih finansijskih obaveza čije bi neispunjavanje štetilo poštovanju međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine ili njenom članstvu u međunarodnim organizacijama, obrazovanje organa za održavanje reda i mira koji će se u stvaranju bezbjednih i sigurnih uslova na području entiteta pridržavati međunarodno priznatih standarda i poštovati međunarodno priznata ljudska prava i osnovne slobode, sporazume sa državama i međunarodnim organizacijama, izuzimajući one za koje Skupština BiH zakonom utvrdi da nije potrebno takvo odobrenje. Ovaj član obavezuje na usklađenost entitetskih ustava i državnih i entitetskih zakona sa Ustavom BiH, a istovremeno i sa opštim principima međunarodnog prava. Ukoliko se entiteti ne protive, između njih je na osnovu odluke Predsjedništva BiH, moguća koordinacija po pitanjima koja ne spadaju u nadležnost institucija BiH, a takođe, predviđa se da se entiteti mogu sporazumjeti da postojeće ili novoobrazovane institucije BiH preuzmu nadležnosti vezane za sprovođenje odredbi iz aneksa 5. do 8. Opšteg sporazuma 5 , kao i očuvanje suvereniteta i teritorijalnog integriteta BiH. Kao jedna od obaveza je i započinjanje, u periodu od 6 mjeseci od stupanja na snagu Ustava, međuentitetskih pregovora radi prenošenja nadležnosti na BiH i drugih pitanja, pri čemu se posebno akcentiraju pitanja vezana za korištenje energetskih izvora i kooperacije u privrednim projektima. Član 4. odnosi se na Skupštinu BiH. Skupština BiH sastoji se od Vijeća naroda i Predstavničkog vijeća. Tačkom 1. ovog člana utvrđeno je da Vijeće naroda čini petnaest delegata, i to dvije trećine iz Federacije BiH, koje bira Vijeće naroda Federacije BiH, tako što pet Bošnjaka biraju bošnjački delegati i pet Hrvata koje biraju hrvatski delegati, i jednu trećinu, tj. pet delegata srpske nacionalnosti, iz Republike Srpske, koje bira Narodna skupština Republike Srpske. Odluke u Vijeću naroda mogu se donositi ukoliko su prisutna najmanje po tri delegata iz sva tri konstitutivna naroda. U tački 2. predviđeno je da Predstavničko vijeće sačinjava 42 člana koji se direktno biraju u skladu sa jedinstvenim izbornim zakonom6 i to, dvije trećine sa teritorije Federacije BiH, i jedna trećina sa teritorije Republike Srpske, a odluke se mogu donositi kada je prisutna većina članova ovog vijeća. Nadalje se u članu 4. utvrđuje da se oba vijeća moraju sastati u Sarajevu najkasnije u roku od trideset dana po završetku izbora. Takođe, predviđa se da se većinom glasova utvrde interna pravila, te da se u oba vijeća na isti način izaberu predsjednik i potpredsjednici, vodeći računa o zastupljenosti na tim funkcijama sva tri naroda koji će se tokom mandata rotirati. Usvajanje zakona uslovljeno je odobravanjem od oba vijeća. Iako je ovim članom regulisano da se u oba vijeća odluke donose većinom prisutnih koji glasaju, ipak je predviđeno da članovi i delegati nastoje da se u toj većini obezbijedi najmanje po jedna trećina njihovih glasova sa teritorije svakog entiteta. Ukoliko se to ne obezbijedi predviđa se da se u roku od tri dana predsjednik i potpredsjednici vijeća komisijski usaglase po pitanju o kojem se odlučuje, a ako u tome ne uspiju, organizovaće se ponovno glasanje, a odluka će se smatrati prihvaćenom ako za nju glasa većina prisutnih, pod uslovom da protiv nje nije glasalo dvije trećine ili više članova ili delegata iz jednog entiteta. Ovaj član predviđa posebnu proceduru odlučivanja u Vijeću naroda u slučaju kada se od strane većine delegata jednog od naroda razmatrana odluka proglasi destruktivnom po interese tog naroda. U tom slučaju posebnost odlučivanja ogleda se u donošenju odluke glasovima većine delegata pojedinačno iz sva tri naroda. Međutim, ukoliko se većina __________________ 5

Aneks 5 – Sporazum o arbitraži; Aneks 6 – Sporazum o ljudskim pravima; Aneks 7 – Sporazum o izbjeglicama i raseljenim licima i Aneks 8 – Sporazum o komisiji za očuvanje nacionalnih spomenika.

4 6

Ustav predviđa da se prvi izbori za članove Predstavničkog vijeća i Predsjedništva BiH održe u skladu sa Aneksom 3. Ošteg sporazuma.

delegata bilo kojeg od tri naroda protivi proglašenju ove odluke destruktivnom, odnosno protivi se posebnoj proceduri odlučivanja, predsjedavajući Vijeća će formirati tročlanu komisiju od predstavnika sva tri naroda, koja u roku od pet dana treba da donese usaglašeno rješenje spornog pitanja. Ako u tome ne uspije, sporno pitanje se upućuje Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine radi utvrđivanja regularnosti procedure. Ustavom su u ovom članu utvrđuju ovlašćenja Skupštine da donosi zakone potrebne za sprovođenje odluka Predsjedništva BiH, kao i ispunjavanja obaveza koje ima prema Ustavu, odlučuje o izvorima i visini prihoda potrebnih za funkcionisanje institucija BiH i izmirenje njenih međunarodnih obaveza, usvaja budžet za institucije BiH, odobrava ratifikaciju sporazuma, rješava o drugim pitanjima vezanim za vršenje svojih dužnosti kao i pitanjima koja joj uzajamnim sporazumima entiteti stave u nadležnost. Član 4. još predviđa da skupštinske odluke neće stupati na snagu prije objavljivanja, javnost rada koja podrazumijeva javne rasprave i objavljivanje zapisnika sa sjednica oba vijeća, te imunitet delegata i članova od građanske ili krivične odgovornosti za djela izvršena u okviru svojih nadležnosti u Skupštini. Član 5. Ustava Bosne i Hercegovine sastoji se od odredaba kojima se utvrđuje sastav, način izbora i rada i nadležnosti Predsjedništva BiH, Ministarskog savjeta i Stalne komisije. Odredbom koja se odnosi na sastav Predsjedništva BiH predviđeno je da ga sačinjavaju tri člana i to dva, jedan Bošnjak i jedan Hrvat, iz Federacije BiH, i jedan Srbin iz Republike Srpske. Sva trojica biraju se na direktnim izborima u svojim entitetima, prvi put na dvije, a nakon toga, na svim slijedećim izborima, na četiri godine. Svaki glasač ima pravo da glasa za jedno mjesto u Predsjedništvu. Detalji vezani za ove izbore predviđeno je da se propišu posebnim izbornim zakonom, kao i način popune eventualno upražnjenog mjesta u Predsjedništvu. Izabrani članovi Predsjedništva imaju pravo na dva uzastopna mandata, a ponovo mogu biti birani na tu funkciju najmanje četiri godine po isteku prethodnog mandata. Funkciju predsjednika Predsjedništva, nakon prvih izbora, predviđeno je da prvi vrši član koji je dobio najveći broj glasova na izborima, a za ubuduće se predviđa da metod biranja predsjednika i način rotacije na toj funkciji utvrdi Skupština. Način zakazivanja i održavanja svojih sjednica, Predsjedništvo utvrđuje pravilnikom koji samo donosi. Ovim članom se predviđa da Predsjedništvo odluke donosi većinom, samo onda kada se iscrpe mogućnosti da se one donesu konsenzusom. Ukoliko neki od članova Predsjedništva u roku od tri dana od dana usvajanja neke od odluka Predsjedništva, iskoristi ustavno pravo da istu proglasi štetnom po vitalni interes entiteta sa čije teritorije je taj član izabran, propisuje se procedura prema kojoj se takva odluka upućuje Narodnoj skupštini Republike Srpske, ako ju je štetnom proglasio član Predsjedništva iz Republike Srpske, odnosno bošnjačkim ili hrvatskim delegatima u Vijeću naroda Federacije BiH, zavisno od toga da li ju je štetnom proglasio bošnjački ili hrvatski član Predsjedništva. U slučaju da u roku od deset dana dvotrećinskom većinom glasova, ova tijela potvrde da je odluka štetna ona neće stupiti na snagu. Nadalje se preciziraju ovlaštenja Predsjedništva i u tom smislu utvrđuje da Predsjedništvo vodi spoljnu politiku politiku BiH, imenuje ambasadore i ostale međunarodne predstavnike BiH, vodeći računa da ih se sa teritorije Federacije može imenovati najviše dvije trećine, predstavlja i kandiduje članstvo BiH u međunarodnim organizacijama i institucijama, pregovara, i uz odobrenje Skupštine ratifikuje sporazume BiH ili ih odbacuje, izvršava odluke Skupštine, na preporuku Ministarskog savjeta predlaže budžet Skupštine, na zahtjev Skupštine, a najmanje jednom godišnje podnosi joj izvještaj o sopstvenim troškovima, po potrebi koordiniraju svoj rad sa radom međunarodnih i nevladinih organizacija u BiH,obavlja ostale funkcije po nalogu Skupštine ili o kojima su se sporazumjeli entiteti.

5 Ministarski savjet obrazuje se radi vođenja politike i sprovođenja odluka Bosne i Hercegovine. On je dužan da izvještava Skupštinu o stanju u oblastima za koje je nadležan, uključujući i izvještaje o troškovima BiH, jednom godišnje. Ovo tijelo sačinjava Predsjednik i potreban broj ministara po pojedinim oblastima. Predsjednika Ministarskog savjeta nominuje Predsjedništvo BiH, a ministre i njihove pomoćnike, Predsjednik Ministarskog savjeta. Pri tome se mora voditi računa da sa teritorije Federacije mogu biti izabrane najviše dvije trećine ministara, a da pomoćnici ministara ne mogu biti iz reda konstitutivnog naroda kojem pripadaju ministri. Za stupanje na dužnost Predsjednika Ministarskog savjeta, ministara i njihovih pomoćnika potrebno je odobrenju Predstavničkog doma Skupštine BiH. Takođe, predviđeno je da Ministarski savjet podnese ostavku ukoliko mu Skupština izglasa nepovjerenje. Član 5. sadrži i odredbe prema kojima nijedan entitet neće prijetiti silom niti upotrebljavati silu protiv drugog entiteta. Obzirom da su entiteti u jednom periodu raspolagali vlastitim oružanim snagama, odredbama ovog člana je određeno da svaki član Predsjedništva ima ovlaštenja za civilno komandovanje oružanim snagama, da će oružane snage u Bosni i Hercegovini funkcionistai u skladu sa suverenitetom i teritorijalnim integritetom BiH i da ni pod kojim uslovima bez odobrenja vlade jednog entiteta i Predsjedništva BiH ne mogu stupiti na teritoriju drugog entiteta. Radi koordinacije aktivnosti oružanih snaga u BiH predviđeno je da Predsjedništvo BiH izabere Stalni komitet za vojna pitanja u čiji sastav ulaze i članovi Predsjedništva7 . Odredbe o Ustavnom sudu Bosne i Hercegovine sadržane su u članu 6. Ustava. Prema ovim odredbama Ustavni sud BiH ima devet članova: četiri koje bira Predstavničko vijeće Federacije, dva koje bira Narodna skupština Republike Srpske i tri člana koja ne mogu biti državljani BiH niti neke od susjednih zemalja, a koje nakon konsultacija sa Predsjedništvom BiH bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava. Za sudije ovog Suda, državljane BiH, mogu biti izabrani građani sa pravom glasa, iz reda uglednih pravnika visokih moralnih kvaliteta. Generalno je predviđeno da sudije Ustavnog suda tu funkciju obavljaju do sedamdesete godine života, s tim što prvoimenovanim sudijama mandat traje pet godina, a nakon toga ne mogu biti ponovo birani na tu funkciju. Prekid vršenja funkcije sudije Ustavnog suda predviđen je u slučajevima podnošenja ostavke ili konsezualnim smjenjivanjem iz opravdanih razloga od strane ostalih sudija. Metod biranja trojice sudija koje bira predsjednik Evropskog suda za ljudska prava, nakon isteka pet godina od prvog imenovanja sudija Ustavnog suda BiH, Skupština BiH može zakonom promijeniti. Proceduralni okvir za rad Ustavnog suda BiH, utvrđen ovim Ustavom, sadržan je u odredbama prema kojima kvorum čini većina članova Suda, zatim da će Sud usvojiti sopstveni pravilnik, da će sudski procesi biti javni, kao i da će Sud javno saopštavati obrazloženja svojih odluka. Osnovna nadležnost Ustavnog suda je da podržava Ustav BiH. Ova nadležnost konkretizuje se odredbama prema kojima Ustavni sud isključivo odlučuje u sporovima do kojih dođe po ovom Ustavu između entiteta, između BiH i jednog ili oba entiteta i između institucija BiH, odlučuje o tome da li je u skladu sa Ustavom BiH odluka nekog od entiteta da uspostavi specijalne paralelne odnose sa nekom od susjednih zemalja uključujući i odlučivanje o tome da li se takvom odlukom povređuje suverenitet i teritorijalni integritet BiH, zatim odlučuje po zahtjevu bilo kojeg suda u BiH o usklađenosti zakona od čijeg važenja zavisi odluka tog suda sa Ustavom i zakonima BiH, te Evropskom konvencijom o ljudskim pravima i osnovnim slobodama i njenim protokolima, kao i da li postoje i u kojem obimu treba da imaju uticaj na odluke tog suda relevantna opšta pravila javnog međunarodnog prava. Pored toga predviđena je i apelaciona uloga Ustavnog suda BiH po presudama bilo kog drugog suda u BiH, koje su, po mišljenju ovlaštenog pokretača, sporne sa stanovišta usklađenosti sa Ustavom BiH. Odredbama koje se odnose na nadležnost Ustavnog suda BiH utvrđeno je da su pred njim ovlašteni pokretači sporova članovi Predsjedništva BiH, predsjednik Ministarskog

6 savjeta, predsjednik ili podpredsjednik bilo kog vijeća Skupštine BiH, ili jedna četvrtina bilo kog vijeća zakonodavnog tijela entiteta, te da su odluke Ustavnog suda BiH konačne i obavezujuće. __________________ 7

Prenošenjem nadležnosti u oblasti odbrane sa entiteta na BiH, dio ovih odredaba je izgubio svoj značaj.

U članu 7. Ustava predviđeno je postojanje Centralne banke Bosne i Hercegovine. Njena uloga je da vrši emisiju novca i vodi monetarnu politiku BiH, a konkretne nadležnosti joj utvrđuje Skupština BiH. Nadležnost Centralne banke BiH je u prvih šest godina od stupanja na snagu Ustava ograničena samo na kontrolu vrijednosti valute, a nakon toga Skupština BiH joj može proširiti ovlaštenja i na davanje kredita doštampavanjem novca bez pokrića. Predsjedništvo Bosne i Hercegovine imenuje pet članove Upravnog odbora Centralne banke BiH na period od šest godina, koliko traje i mandat guvernera kojega Odbor imenuje iz reda svojih članova. Ustav je predvidio da se u prvom šestogodišnjem periodu Upravni odbor sastoji od guvernera (koji ne može biti državljanin BiH niti neke od susjednih zemalja) kojeg, uz konsultacije sa Predsjedništvom BiH, imenuje Međunarodni monetarni fond, i tri člana koje imenuje Predsjedništvo BiH. Dva člana moraju biti iz Federacije (jedan Bošnjak i jedan Hrvat), koji pri donošenju odluka dijele jedan glas, a jedan iz Republike Srpske. Pored toga, Ustavom je regulisano da, u slučaju neriješenog ishoda glasanja pri donošenju odluka u Upravnom odboru, guverner, izabran na opisani način, daje odlučujući glas. Član 8. odnosi se na finansiranje institucija Bosne i Hercegovine. Kako je već navedeno Skupština BiH usvaja budžet , a Predsjedništvo ga predlaže. Budžet se donosi za svaku godinu i njime se pokrivaju troškovi neophodni za ostvarivanje nadležnosti institucija BiH, kao i izvršavanje međunarodnih obaveza Bosne i Hercegovine. U slučaju neblagovremnog usvajanja budžeta, predviđeno je da se raspodjela prikupljenih finansijskih sredstava, privremeno vrši na način utvrđen budžetom za prethodnu godinu. Ovim članom Ustava utvrđeno je da se budžetska sredstava BiH formiraju tako što Federacija obezbjeđuje dvije trećine, a Republika Srpska jednu trećinu prihoda, a predviđena je i mogućnost ubiranja budžetskih prihoda na način kako to odredi Skupština BiH8. Član 9. koji nosi naziv ''Opšte odredbe'' propisuje da se za javne funkcije na teritoriji Bosne i Hercegovine, uključujući i one na koje se dolazi izborom i imenovanjem, ne mogu kadidovati niti ih mogu vršiti lica koja su optužena ili izdržavaju kaznu izrečenu od strane Međunarodnog suda za bivšu Jugoslaviju ili koja se nisu odazvala pozivu da se pojave pred tim sudom. Takođe ovaj član utvrđuje generalnu obavezu funkcionera u institucijama Bosne i Hercegovine da predstavljaju narode Bosne i Hercegovine. Njime se još predviđa i da za vrijeme trajanja mandata licima na funkcijama u institucijama BiH, ne mogu biti umanjene zarade u odnosu na zarade koje su imali prije stupanja na te funkcije. Članom 10. propisuje se procedura donošenja amandmana na Ustav BiH i njime je predviđeno da o amndmanskim izmjenama Ustava može odlučivati Skupština Bosne i Hercegovine i to glasovima dvotrećinske većine prisutnih članova Predstavničkog vijeća. Pri tome se isključuje mogućnost donošenja ustavnih amandmana kojima se ukidaju ili umanjuju ljudska prava prava i osnovne slobode utvrđene Ustavom BiH. Član 11. upućuje na Aneks II Ustava BiH kojim su date odredbe o načinu vršenja javnih funkcija, primjeni zatečenih zakona i drugih propisa i o drugim pitanjima značajnim za funkcionisanje Bosne i Hercegovine u periodu do donošenja novih pravnih akata na osnovu Ustava BiH. Aneks II Ustava BiH, pod nazivom ''Odredbe o prelaznom periodu'', između ostalog, predviđa osnivanje Zajedničke privremene komisije. Ova komisija sastoji se od četiri lica iz Federacije BiH, tri lica iz Republike Srpske i jednog predstavnika Bosne i Hercegovine, a predsjedava joj Visoki predstavnik za BiH ili lice koje on ovlasti. Njena uloga je da razmatra praktična pitanja i podnosi preporuke i prijedloge u vezi sa sprovođenjem Ustava Bosne i Hercegovine, Opšteg sporazuma i

7 njegovih aneksa. U Aneksu II se nadalje utvrđuje da će stupanjem na snagu Ustava BiH, dok nadležno tijelo Bosne i Hercegovine ne odluči drugačije, postojati kontinuitet zatečenih zakona, __________________ 8

Što je uvođenjem poreza na dodatnu vrijednost, kao i formiranjem Uprave za indirektno oporezivanje, u praksi postao dominantan način obezbjeđenja bužetskih sredstava BiH.

podzakonskih i drugih akata u mjeri u kojoj su u saglasnosti sa njim. Takođe, predviđa se nastavak svih započetih sudskih i administrativnih postupaka ili pred sudovima i administrativnim organima u kojima su započeti ili drugim sudovima i organima Bosne i Hercegovine kojima su, u skladu sa njihovim zakonskim nadležnostima, prenijeti. Odredbe o prelaznom periodu predviđaju kontinuitet vršenja upravnih funkcija, rada institucija i drugih tijela u Bosni i Hercegovini, shodno primjenljivim zakonima, sve dok oni ne budu zamijenjeni novim, takođe, primjenljivim zakonima ili sporazumima. Posljednja tačka Anaksa II odnosi se na obavezu da se članovima Predsjedništva BiH, u roku od petnaest dana po njihovom stupanju na funkciju, podnese na uvid svaki sporazum ratifikovan od strane Republike Bosne i Hercegovine u periodu od 01. januara 1992. godine do stupanja na snagu ''dejtonskog'' Ustava BiH. One sporazume za koje bilo koji član Predsjedništva BiH podnese zahtjev za odbacivanje, predviđeno je da razmatra Skupština BiH u periodu od šest mjeseci poslije njene prve sjednice. Sporazumi, koji ne budu podnijeti na uvid članovima Predsjedništva BiH u roku od petnaest dana po njihovom stupanju na funkciju, biće odbačeni. Dvanaesti, posljednji član, određuje da ''dejtonski'' Ustav BiH, kao ustavotvorni akt, koji je dopuna i zamjena za Ustav Republike BiH, stupa na snagu potpisivanjem Opšteg sporazuma, te obavezuje entitete da svoje ustave, kako je to i članom 3. predviđeno, usklade sa Ustavom BiH, i to u roku od tri mjeseca po njegovom stupanju na snagu. Poznavaoci ustavnog prava slažu se u ocjeni, ovako koncipiranog Ustava Bosne i Hercegovine, da je njime uspostavljen specifičan, poseban oblik državnog uređenja Bosne i Hercegovine, kojeg nije moguće u potpunosti ''smjestiti'' ni u jedan, od, u teoriji, poznatih oblika državnog uređenja. Definišući ovako, na najopštiji način, državno uređenje Bosne i Hercegovine, potrebno je imati u vidu ne samo Ustav BiH, nego i postojeću praksu, posebno kada se uzme u obzir da na nju, u pravnom smislu, značajan uticaj imaju pravni akti čija se usklađenost sa Ustavom BiH nije ocjenjivala, obzirom da su nametani od strane Visokog predstavnika za BiH, i za čije se ocjenjivanje ustavnosti Ustavni sud oglašavao nenadležnim 9. Takav način analize državnog uređenja BiH ukazuje na prisustvo specifične kombinacije konfederalnih, federalnih, pa i unitarnih elemenata, pri čemu su u praksi prisutne tendencije sužavanja elemenata konfederalnosti, koje su u samom Ustavu BiH dominantne. Konfederalni elemenat prepoznaje se u samoj činjenici da je Ustav BiH produkt međunarodnog sporazuma, a o ovoj karakteristici državnog uređenja BiH može se zaključivati i na osnovu analize njegovih, za ova razmatranja, ključnih članova. Tako se u članu 3. Ustava BiH, koji govori o raspodjeli pojedinih nadležnosti između institucija Bosne i Hercegovine i entitetskih institucija, uočava ''da su entiteti svoje izvorne nadležnosti prenijeli na institucije Bosne i Hercegovine, pri čemu je nužno istaći da se to jasno vidi iz pretpostavke nadležnosti u korist entiteta koja je predviđena tačkom 3. navedenog člana, ''10 . Slični zaključci se mogu, izvući i iz odredaba člana 4. Njegovom analizom vidljivo je da se pri konstituisanju skupštinskih vijeća obavezno obezbjeđuje paritet, odnosno proporcionalna zastupljenost predstavnika kako entiteta (1:2 u korist Federacije BiH), tako i naroda, bez obzira na neke parametre o kojima se uobičajeno vodi računa kao što su broj stanovnika, privredna razvijenost, vojnu moć, itd. To se može zaključiti i pri analizi odredaba navedenog člana koje se odnose na funkcionisnje i sistem donošenja odluka kako od strane Skupštine BiH, tako i njenih vijeća, način raspuštanja Vijeća naroda, kao i uloge Ustavnog suda BiH koja se, prilikom proglašavanja pojedinih odluka štetnim po vitalne interese naroda, svodi samo na ocjenu pravilnosti provedene procedure. Skupština BiH ima veoma mali broj nadležnosti, koje su nedovoljne za organizaciju života u jednoj državi. I izbor Predsjedništva BiH, način donošenja odluka u njemu, posebno

8 mogućnost svakog njegovog člana da, po predviđenoj proceduri, onemogući stupanje na snagu odluka za koje smatra da su štetne po vitalne interese entiteta sa čije teritorije je izabran, su takođe, __________________ 9

O tome profesor doktor Snežana Savić govori u svojoj knizi ''Dejtonska Bosna i Hercegovina – pitanja i problemi pravne prirode'', Izdavač – Centar za publikacije, Pravni fakultet Banja Luka, Banja Luka , 2003. godine, u dijelu pod nazivom ''Ustav Bosne i Hercegovine – Normativno i stvarno'', strana 47 do 65.

10

karakteristike konfederalnog oblika državnog uređenja. Na takav karakter državnog uređenja BiH upućuju i ustavne odredbe o načinu izbora članova Ministarskog savjeta, posljedica čega je njegov sastav u kojem je dominantno poštovan princip jednake zastupljenosti tri konstitutivna naroda, odnosno dva entiteta. Ustavne odredbe koje se odnose na Stalni komitet za vojna pitanja pretpostavljaju dominantnu ulogu entiteta u oblastima odbrane i bezbjednosti, odnosno isključuju punu nadležnost Bosne i Hercegovine u tim oblastima. Pri određenju karaktera državnog uređenja BiH, posebno je značajno napomenuti da su, prema Ustavu, oružane snage u nadležnosti entiteta. Elementi konfederalnosti uočavaju se i u odredbama o konstituisanju Upravnog odbora Centralne banke BiH kao i načinu odlučivanja u njemu u prvom šestogodišnjem periodu, zatim u odredbama kojima se predviđa mogućnost ostvarivanja specijalnih paralelnih veza sa susjednim državama, kao i odredbama o načinu promjene Ustava. Iako brojnost navedenih primjera upućuje na zaključak da, prema Ustavu BiH, u državnom uređenju Bosne i Hercegovine preovlađuju konfederalni elementi, ipak su u njemu prisutne i odredbe koje ističu državnost BiH i ograničavaju ili uslovljavaju entitete u korištenju pojedinih ustavnih ovlaštenja ili utvrđuju njihovu obavezu da koristeći ih, vode računa o očuvanju suvereniteta, teritorijalnog integriteta i međunarodnog statusa Bosne i Hercegovine. Takvi primjeri sadržani su u ustavnim odredbama člana 1. tačka 1. (međunarodni kontinuitet i kontinuitet članstva u međunarodnim organizacijama), tačke 4. (sloboda kretanja na cijeloj teritoriji BiH, bez prava kontrole na međuentitetskim granicama), tačke 5. (glavni grad), tačke 6. (državni simboli), neke od odredaba tačke 7. (o državljanstvu u podtačkama (c), (d) i (e)), odredbama člana 3. tačka 2. (a) i (d) koje sadrže određena ograničenja samostalnosti entiteta u međunarodnim odnosima, tačka 5 (a) kojom se navodi da, pored ostalih pitanja za koja se predviđa mogućnost da ih entiteti sporazumno mogu prenijeti na Bosnu i Hercegovinu, u njih ubrajaju i ona ''koja su neophodna da bi se očuvali suverenitet, teritorijalni integritet Bosne i Hercegovine'' 11, a ono što je u navedenom smislu posebno značajno napomenuti je to da entiteti, iako mogu blokirati pojedine odluke, pa čak i rad institucija BiH, ne mogu istupiti iz Bosne i Hercegovine, što bi u klasičnom konfederalnom obliku državnog uređenja bilo moguće. Sve ovo ne dopušta da se, u preciziranju definicije državnog uređenja Bosne i Hercegovine, ide dalje od zaključka da se radi o specifičnoj, složenoj državnoj zajednici.

9

__________________ 11

Član 3. tačka 5. (a) Ustava BiH.