Understanding Public Policy

Capitolul 1 Analiza politică Acţiunile guvernelor, motivaţia acestor acţiuni şi ce schimbările implicate Subiectul acestei cărţi este analiza politică. Aceasta tratează activitatea guvernelor, motivele acţiunilor lor si schimbările pe care le pot produce. Cartea mai abordează şi ştiinţele politice şi capacitatea acestei discipline academice de a descrie, analiza şi explica politica publică. Definiţie: politica publică este ceea ce guvernele aleg să facă sau să nu facă. ( Vezi Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte ). Guvernele fac o mulţime de lucruri. Aplanează conflictele din societate; organizează societatea să poată avea conflicte cu alte societăţi; distribuie o mare varietate de recompense simbolice şi servicii materiale membrilor societăţii; obţin bani de la societate, în special sub formă de impozite. Astfel, politica publică poate reglementa comportamentul, poate organiza birocraţia, poate distribui beneficii sau stabili impozite - sau toate aceste activităţi concomitent. Scop: În S.U.A. guvernul alocă aproximativ 35% din produsul intern brut (PIB), suma tuturor bunurilor şi serviciilor produse în tară în fiecare an. Aproximativ două treimi din sectorul guvernamental al PIB revine guvernului federal; treimea rămasă este atribuită guvernelor combinate ale celor 83.000 de state, orase, departamente, districte orăşeneşti şi alte districte speciale. Angajaţii guvernamentali din S.U.A. reprezintă aproximativ 16% din forţa de muncă naţională. Politica publică acoperă o largă varietate de domenii - apărare, energie, mediu, afaceri externe, educaţie, ajutor social, poliţie, autostrăzi, impozitări, locuinţe, asigurări sociale, sănătate, oportunităţi economice, dezvoltare urbană, inflaţie şi recesiune, ş.a.m.d. Problemele pot varia de la vitale până la cele triviale, de la alocarea a sute de miliarde de dolari pentru sistemul de asigurare socială până la desemnarea oficială a păsării naţionale. Ştiinţe politice: politica publică nu este un aspect nou al ştiinţelor politice: cele mai vechi scrieri ale filozofilor politici indică un interes în politicile guvernamentale, în forţele care generau aceste politici şi în impactul lor asupra societăţii. Totuşi, centrul ştiinţelor politice nu a fost niciodată dat de politică însăşi ci, mai degrabă, de instituţii şi structurile guvernamentale şi de compartimentele politice şi procesele asociate cu elaborarea politicii. Ştiinţele politice “tradiţionale” erau centrate în principal pe structura instituţională şi pe justificarea filozofică a guvernelor. Aceasta implica studiul aranjamentelor constituţionale cum ar fi: federalismul, separarea puterii si revizuirea judiciară; puterile şi îndatoririle organismelor sociale cum ar fi Congresul, preşedintele şi curţile de justiţie, relaţii interguvernamentale; organizarea şi modul de operare al agenţiilor judiciare, executive şi legislative. Studii tradiţionale au descris instituţiile în care politica publică era formulată. Dar legăturile dintre aranjamentele instituţionale şi conţinutul politicii publice erau rareori explorate. Ştiinţele politice “comportamentale” moderne se concentrau, în principal, asupra proceselor şi comportamentelor asociate guvernului. Aceasta implica studiul bazelor sociologice şi psihologice ale comportamentului individual şi de grup, determinantele votului şi ale altor activităţi politice, funcţionarea grupurilor de interes şi a partidelor politice, descrierea diferitor procese şi comportamente din domeniile legislative, executive şi judiciare. Deşi această abordare a descris procesul care

determina politica publică, nu a tratat direct legăturile dintre diferite procese şi comportamente şi conţinutul politicii publice. Studii politice: Astăzi, mulţi politologi şi-au mutat centrul de interes asupra politicii publice - asupra descrierii şi explicării cauzelor şi consecinţelor activităţilor guvernamentale. Acest lucru implică o descriere a conţinutului politicii publice, o analiză a impactului forţelor sociale, economice şi politice asupra politicii publice; o analiză a efectului diferitelor aranjamente instituţionale şi al proceselor politice asupra politicii publice; şi o evaluare a consecinţelor politicilor publice asupra societăţii, atât a celor previzibile cât şi a celor imprevizibile. Definirea politicii publice: Jocuri de cuvinte Această carte descurajează discursurile academice elaborate de definire a politicii publice - noi spunem simplu că politica publică e ceea ce guvernul alege să facă sau să nu facă. Multe cărţi, eseuri şi discuţii despre o definiţie “adecvată” a politicii publice s-au dovedit inutile, chiar exasperante si adesea au deviat atenţia de la studiul propriu-zis al politicii publice. Mai mult, cele mai elaborate definiţii ale politicii publice s-au redus - la o examinare mai atentă - la acelasi lucru. De exemplu, politologul David Easton defineşte politica publică drept “alocarea autoritativă a valorilor pentru întreaga societate” - dar se dovedeşte că doar guvernul poate acţiona “autoritativ” asupra întregii societăţi şi că tot ceea ce guvernul îşi alege să facă sau să nu facă rezultă în “alocaţia valorilor”. Politologul Harold Lasswell şi filozoful Abraham Kaplan definesc politica “drept un program proiectat de scopuri, valori şi practici” şi politologul Carl Friedrick spune că “pentru conceptul de politică este esenţială existenţa unui scop, obiectiv sau ţel”. Aceste definiţii implică o deosebire între acţiunile guvernamentale specifice şi programul general de acţiune înspre un scop anume. Dar problema pusă de ideea că acţiunile guvernamentale trebuie să aibă un obiectiv pentru a putea fi etichetate drept “politici” este că niciodată nu putem fi siguri dacă o anumită acţiune are un obiectiv şi dacă are, care este acesta. Unii pot presupune că dacă un guvern face ceva trebuie să aibă un scop, obiectiv sau un ţel, dar tot ceea ce putem noi observa este ceea ce guvernul alege să facă sau să nu facă. Noţiunea noastră de politică publică trebuie să includă toate acţiunile guvernului şi nu ceea ce guvernele sau oficialii afirmă că vor face. Ne putem dori ca guvernele să acţioneze într-un mod “plin de sens, având o ţintă”, dar ştim că adesea nu o fac. Totuşi, o altă abordare a definirii politicii publice este descompunerea acestei noţiuni generale în părţi componente. Politologul Charles O. Jones ne întreabă care este deosebirea între diferite propuneri (mijloace specifice de realizare a scopurilor), programe (mijloace autorizate de realizare a scopurilor), decizii (acţiuni specifice pentru implementarea programelor) şi efecte (impactul măsurabil al programelor). Dar apare iar problema asumării ideii că deciziile, programele, scopurile şi efectele sunt legate între ele. Desigur, în multe domenii ale politicii vedem că deciziile guvernului au prea puţine în comun cu “programele” anunţate şi că nu sunt legate de “obiectivele” naţionale. Este poate păcat că guvernul nostru nu funcţionează prin unirea scopurilor, programelor, deciziilor şi efectelor, dar este adevărat. Politologii Heinz Eulau şi Kenneth Prewitt oferă o altă definiţie a politicii publice: “Politica este definită ca o ‘decizie fermă’ caracterizată prin consistenţa comportamentului şi repetarea acestora atât de către cei care iau deciziile, cât şi de către cei care se supun acestora”. Desigur, ar fi minunat dacă activitatea guvernelor ar putea fi caracterizată prin “consistenţă şi repetiţie”, dar e greu de crezut că am putea găsi vreodată o “politică socială” în guvern dacă insistăm cu acest criteriu. Multe dintre acţiunile guvernului sunt inconsistente şi nerepetitive.

Deci trebuie să ne limităm la simpla noastră definiţie: politica publică este ceea ce guvernul alege să facă sau nu. Observaţi că ne concentrăm nu doar asupra acţiunilor guvernului ci şi asupra inacţiunilor lui, adică, asupra a ceea ce acesta alege să nu facă. Afirmăm că inacţiunea guvernului poate avea un impact social egal cu cel al acţiunii acestuia. De ce trebuie studiat[ politica publică? De ce trebuie ca politologii să acorde o atenţie mai mare studiului politicii publice? Explicaţie ştiinţifică. Mai întâi politica publică poate fi studiată din motive pur ştiinţifice: înţelegerea cauzelor şi consecinţelor deciziilor politice îmbunătăţeşte cunoştinţele noastre despre societate. Politica publică poate fi percepută ca o variabilă dependentă, şi ne putem întreba ce condiţii socio-economice şi care caracteristici ale sistemului politic dau formă conţinutului politicii. Alternativ, politica publică poate fi percepută ca o variabilă independentă şi ne putem întreba ce impact are politica publică asupra societăţii şi asupra sistemului politic. Prin aceste întrebări ne putem îmbunătăţi percepţia asupra legăturilor dintre forţele socio-economice, procesele politice şi politica publică (vezi fig. 1-1). O înţelegere a acestor legături contribuie la răspândirea, importanţa, seriozitatea şi dezvoltarea teoretică a ştiinţelor sociale. Rezolvarea problemelor. Politica publică poate fi studiată şi din motive profesionale: înţelegerea cauzelor şi consecinţelor politicii publice ne permite aplicarea cunoştinţelor ştiinţelor sociale la soluţiile problemelor practice. Cunoştinţele practice sunt necesare pentru a putea trata maladiile societăţii. Dacă se urmăresc anumite obiective, problema care politică le-ar implementa cel mai bine rămâne reală şi necesită un studiu ştiinţific. Astfel spus, studiile politice pot furniza sugestii profesionale sub forma unor propoziţii de genul “dacă .....atunci....”, despre cum pot fi realizate obiectivele propuse. Recomandări privitoare la politică. În fine, politica publică poate fi studiată din motive politice: pentru a fi siguri că naţiunea adoptă politicile “corecte” pentru a atinge obiectivele “corecte”. Adesea se afirmă că ştiinţele politice nu ar trebui să fie tăcute sau neputinciose faţă de marile crize sociale şi politice şi că politologii au obligaţia morală de a furniza politici publice specifice. O centrare exclusivă asupra instituţiilor, proceselor sau comportamentelor este adesea privita drept “seacă“, “irelevantă“ şi “imorală” pentru că nu dirijează atenţia înspre problemele politice cu adevărat importante cu care se confruntă societatea americană. Studiile politice pot fi desfăşurate nu doar din motive ştiinţifice şi profesionale, ci şi pentru a informa discuţiile politice, pentru a spori nivelul înţelegerii politice, şi pentru a îmbunătăţi calitatea politicii publice. Desigur, există scopuri subiective - americanii nu sunt întotdeauna de acord asupra politicii “corecte” sau a scopurilor “corecte” - dar presupunem că a cunoaşte este preferabil lui a ignora, chiar şi în politică. Întrebări în analiza politică Ce se poate afla despre politica publică Descriere: Mai întâi putem descrie politica publică - putem afla ce face (şi ce nu face) guvernul pentru ajutoare sociale, apărare, educaţie, drepturi civile, sănătate, mediu, impozitări, ş.a.m.d. O bază practică de informaţii despre politica naţională este o parte indispensabilă a educaţiei fiecăruia. Ce spune Actul drepturilor civile din 1964 despre discriminarea în angajări? Care a fost hotărârea Curţii supreme în cazul Bakke despre programele acţiunilor afirmative? Care este situaţia programului de

asistenţă socială naţională? Ce promit programele Medicare şi Medicaid pentru cei săraci şi bătrâni? Ce acorduri au fost semnate între S.U.A. şi Rusia privitoare la armele nucleare? Câţi bani se plătesc pentru impozite? Câţi bani cheltuieşte anual guvernul federal şi pentru ce? Care e datoria naţională şi cu cât creşte în fiecare an? Acestea sunt exemple de întrebări descriptive. Cauze. În al doilea rând, putem pune în discuţie cauzele sau determinanţii politicii publice. De ce este politica publică ceea ce este? De ce fac guvernele ceea ce fac? Putem chestiona efectele instituţiilor politice, a proceselor şi atitudinilor în politica publică (legătura B,fig.1-1). De exemplu, apare vreo diferenţă în nivelurile de consum şi cele ale impozitelor dacă preşedinţia şi Congresul sunt controlate de democraţi sau de republicani? Care este impactul conflictelor dintre grupurile de interes asupra ajutorului federal alocat educaţiei? Care este impactul lobby - ului generat de diverse interese asupra eforturilor de a reforma sistemul federal de impozitare? Putem pune în discuţie efectele forţelor sociale, economice şi culturale în elaborarea politicii publice. De exemplu: Care sunt efectele schimbării atitudinii publice faţă rasă asupra politicii drepturilor civile? Care sunt efectele recesiunii asupra cheltuielilor guvernului? Care este efectul unei populaţii tot mai vârstnice asupra asistenţei sociale şi asupra programelor de asistenţă medicală ? În termeni ştiinţifici, când studiem cauzele politicii publice, politicile devin variabile dependente şi determinanţii lor politici, sociali, economici şi culturali devin variabile independente. Consecinţe: În al treilea rând, putem pune în discuţie consecinţele sau impactul politicii publice. Ce schimbări induce, dacă e cazul, politica publică în vieţile oamenilor? Putem chestiona efectele politicii publice asupra instituţiilor şi proceselor politice(legătura F, fig.1-1). De exemplu., care este efectul creşterii impozitelor asupra posesiunilor Partidului Republican în Congres? Care este impactul eforturilor de reducere a deficitului asupra popularităţii preşedintelui? Vrem să mai examinăm şi impactul politicii publice asupra condiţiilor din societate. De exemplu, pedeapsa capitală duce la descurajarea crimei? Programele de ajutor social descurajează munca? Beneficiile ajutoarelor sociale liberale duc la creşterea numărului de săraci? Cheltuielile sporite în educaţie duc la obţinerea unor rezultate superioare la studenţi? În termeni ştiinţifici, când studiem consecinţele politicii publice, politicile devin variabile independente, şi impacturile lor politice, sociale, economice şi culturale asupra societăţii devin dependente variabile. Analiza politică şi consilierea Este important de făcut o distincţie clară între analiză politică şi consiliere politică. Explicarea cauzelor şi consecinţelor diferitelor politici nu este echivalentul prescrierii politicilor pe care ar trebui să le aplice guvernele. A afla de ce guvernele fac ceea ce fac şi care sunt consecinţele actelor lor nu este totuna cu a spune ce trebuie să facă guvernele sau a schimba unele din activităţile lor. Consilierea politică necesită însuşiri ca retorica, organizarea, persuasiunea şi activismul. Analiza politică încurajează erudiţii şi studenţii să atace probleme politice grave cu ajutorul întrebărilor sistematice. În analiza politică se subînţelege că însuşirea unor cunoştinţe ştiinţifice despre forţele care produc politica publică şi consecinţele acesteia este, în sine, o activitate socială relevantă şi că această activitate e necesară pentru a putea prescrie, consilia şi activa. În mod expres, analiza politică implică : 1. O atenţie specială acordată explicaţiei în detrimentul prescripţiei. Recomandările politice - atunci când există - sunt subordonate descrierii şi explicaţiilor. Există o consideraţie implicită ca înţelegerea este necesară prescripţiei

şi că înţelegerea se obţine cel mai bine printr-o analiză atentă mai degrabă decât prin retorică sau polemici. 2. O cercetare riguroasă a cauzelor şi consecinţelor politicii publice. Această cercetare implică folosirea standardelor ştiinţifice de concluzionare. Tehnici cantitative sofisticate pot ajuta în stabilirea concluziilor valide privitoare la cauze şi consecinţe, dar nu sunt neapărat esenţiale. 3. Un efort pentru dezvoltarea şi testarea afirmaţiilor generale asupra cauzelor şi consecinţelor politicii publice pentru acumularea prin cercetare a unor constatări sigure de relevanţă generală. Scopul este dezvoltarea unor teorii generale asupra politicii publice, care să fie sigure şi aplicabile diferitelor agenţii guvernamentale şi diferitelor zone politice. Analiştii politici preferă net oferirea unor explicaţii potrivite mai multor decizii politice sau studii de caz - explicaţii valide timp îndelungat şi în diferite împrejurări. Fig. 1-1 Studiul politicii publice. Cauzele şi consecinţele sale. 1. Societate: Condiţii sociale şi economice 2. Sistem Politic: Instituţii, Procese, Atitudini 3. Politică publică: Politici publice Societate: Include: avere şi venit; inflaţie, recesiune, şomaj, rezultante şcolare; calitatea mediului; sărăcie; componenta rasială; rezultate religioase şi etnice; sănătate şi longevitate; inegalitate, discriminare. Sistem Politic: Include: instituţii; federalism; separarea puterilor; partide; grupuri de interes; comportament electoral; birocraţie; structura puterii; Congres, preşedinte, curţi. Politicăi publică: Include: drepturi civile; politici în educaţie; politici ale asistenţei sociale; politici de asistenţă medicală; justiţia criminală; impozite; deficit şi cheltuieli; politici de apărare; reglementări. Legătura A (de la 1 la 2): Care sunt efectele condiţiilor socio-economice asupra instituţiilor, proceselor şi atitudinilor guvernamentale şi politice? Legătura B (de la 2 la 3): Care este efectul instituţiilor guvernamentale şi politice, al proceselor şi atitudinilor acestora asupra politicii de guvernare? Legătura C (de la 1 la 3): Care sunt efectele condiţiilor sociale şi economice asupra politicii de guvernare? Legătura D (de la 3 la 1): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra condiţiilor sociale şi economice? Legătura E (de la 2 la 1): Care sunt efectele ( feedback-ul) instituţiilor guvernamentale şi politice, ale proceselor şi atitudinilor lor asupra condiţiilor economice şi sociale? Legătura F (de la 3 la 2): Care sunt efectele (feedback-ul) politicii de guvernare asupra instituţiilor guvernamentale şi politice, asupra proceselor şi atitudinilor lor? Analiza politică în acţiune: obţinerea oportunităţilor în educaţie Unul dintre cele mai interesante exemple de analiză politică l-a constituit cercetarea ştiinţelor politice făcută asupra oportunităţilor egale în educaţie şi cum pot fi ele obţinute. Oportunităţile în educaţie au constituit unul dintre cele mai controversate subiecte în politica americană şi ştiinţele politice au avut un rol important în luarea deciziilor în această zonă a politicii. După cum vedea, cu cât zona politică e mai controversată, cu atât cercetările sunt mai greu de condus.

Cercetări iniţiale - raportul Coleman Punctul de referinţă iniţial în cercetările asupra oportunităţilor în educaţie este “Egalitatea oportunităţilor în educaţie” a sociologului James S. Coleman., denumită curent raportul Coleman. Raportul Coleman s-a ocupat cu consecinţele politicii educaţionale - în special cu impactul şcolilor asupra aspiraţiilor şi nivelelor de realizare ale elevilor. Deşi studiul lui Coleman a avut criticii săi, a fost prima analiză completă a sistemului şcolar american şi a inclus informaţii asupra a 600.000 de copii, 60.000 profesori şi 4.000 şcoli. Rezultatul Coleman a zguduit multe dintre ideile convenţionale legate de impactul politicilor din educaţia publică asupra realizărilor şi modului de învăţare ale studenţilor. Înaintea acestui studiu, legislatorii, profesorii, administratorii şcolari, membrii consiliilor de conducere şi populaţia în general au asumat că factori ca: numărul. elevilor dintr-o clasă, suma de bani cheltuită pentru fiecare elev, librărie şi facilităţi de laborator, salariile profesorilor, calitatea programei şi alte caracteristici ale şcolilor afectează calitatea educaţiei şi a oportunităţilor în educaţie. Analize sistematice au arătat că aceşti factori nu au un efect semnificativ asupra realizărilor şi modului de învăţare al studenţilor. Chiar şi mărimea unei clase s-a dovedit a nu influenţa modul de învăţare, deşi profesorii au susţinut multă vreme importanţa acestui factor. Pe scurt, lucrurile “pe care toţi le ştiam” despre educaţie s-au dovedit a nu fi aşa! Singurii factori care s-au dovedit a afecta modul de învăţare al elevilor în mod semnificativ au fost: (1) mediul de provenienţă, (2) mediul din care proveneau colegii . Mediul de provenienţă afectează abilităţile verbale ale copilului şi atitudinea faţă de educaţie, şi aceşti factori sunt în strânsă legătură cu realizările şcolare. De importanţă secundară, dar semnificativă: s-au dovedit abilităţile verbale şi atitudinile faţă de educaţie ale colegilor de clasă. Influenţa grupurilor de aceeaşi vârstă a avut cel mai mare impact asupra copiilor din familii aparţinând claselor inferioare. Nivelul de pregătire al profesorilor a influenţat prea puţin copiii aparţinând claselor sociale superioare şi de mijloc; aceştia au învăţat bine şi în ciuda unor profesori mediocri sau slabi. Copiii aparţinând claselor sociale inferioare sunt ceva mai afectaţi de calitatea predării. Implicaţii politice - cheltuieli pentru educaţie Raportul Coleman nu a făcut recomandări în domeniul politicii. Dar ca şi în cazul multor cercetări politice, recomandările politice rezultau din concluziile sale. Mai întâi, dacă raportul Coleman a fost corect, părea fără rost doar să se aloce mai mulţi bani sistemului existent al educaţiei publice - prin creşterea cheltuielilor pentru un elev, creşterea salariilor profesorilor, diminuarea numărului elevilor dintr-o clasă, realizarea unor biblioteci şi laboratoare mai bune, adăugarea unor surplusuri educaţionale sau adoptarea unor inovaţii la materiile specifice. Aceste politici s-au dovedit a nu avea vreun impact semnificativ asupra rezultatelor şcolare. Rezultatele raportului Coleman au subliniat logica Articolului 1 al Actului educaţiei primare şi gimnaziale din 1965 (vezi Cap. 7). Acest element de legislatie a congresului aloca anual sume mari din fondul de ajutor federal pentru şcolile atinse de sărăcie. Scopul acestui program era remedierea problemelor de învăţare a copiilor dezavantajaţi prin sporirea cheltuielilor. Dar raportul Coleman a sugerat că o creştere a cheltuielilor are un impact asupra realizărilor elevilor. Programele de educaţie compensatorii pot avea valoare simbolică pentru rezidenţi, sau valoare politică pentru autorităţile care încearcă să-şi asigure o imagine de preocupare faţă de cei dezavantajaţi, dar au o mică valoare educaţională pentru copii.

Reacţia specialiştilor a fost, în general, tăcerea. Poate ei au sperat că raportul Coleman va dispărea în timp fără să afecteze prea tare presupunerile de lungă durată privitoare la importanţa banilor, facilităţilor, mărimea claselor, calificarea profesorilor şi la materii. Poate au sperat ca cercetările viitoare să nege concluziile raportului Coleman. Daniel Patrick Moynihan (în prezent senator al S.U.A. din New York) a scris : “Întreaga raţiune a educaţiei publice americane a fost pe punctul de a se prăbuşi, şi aşa s-ar fi întâmplat dacă n-ar fi fost un acord aparent general de a acţiona de parcă raportul n-ar fi existat. Dar a existat şi educaţia publică nu va mai fi ceea ce a fost. Relaţia dintre alimentarea cu resurse şi rezultatele educaţionale pe care toate sistemele şcolare, toate legislaturile şi sistemele executive au acceptat-o ca pe ceva de la sine înţeles, se pare că nu a fost deloc aşa. În cel mai bun caz ceea ce până acum a fost luat ca atare trebuie să fie de acum dovedit”. Implicaţiile politicii - echilibrul rasial Comisia americană a Drepturilor civile a folosit raportul Coleman pentru a-şi susţine programele politice de anulare a dezechilibrului rasial în şcolile publice. Deoarece banii, facilităţile şi programele compensatorii au un efect scăzut asupra modului de învăţare al studenţilor şi pentru că mediul social economic din care provin colegii afectează procesul de învăţare al elevului, a părut logic să se afirme că plasarea elevilor negrii din clase de jos în clase de elevi albi din clasa de mijloc le vor spori oportunităţile în educaţie primilor dintre aceştia. Mai mult, deoarece rezultatele au arătat că realizările elevilor albi nu erau afectate de prezenţa negrilor în clasă (atâta vreme cât aceştia nu formau majoritatea), comisia a concluzionat că plasarea elevilor negrii în şcolile cu elevi predominant albi nu vor dăuna procesului de învăţare al albilor. De aceea, comisia a cerut să se elimine şcolile de cartier şi să se plaseze elevii albi şi negri în şcoli echilibrate rasial. Dar cercetări politice ulterioare au pus sub semnul întrebării ideea plasării ca mijloc de a obţine oportunităţi în educaţie. Sociologul David Armor a studiat probele disponibile privitoare la efectele plasării elevilor negrii în şcoli externe cartierului lor şi a concluzionat că acest lucru nu le îmbunătăţeşte modul de învăţare. (De observat că Armor nu contrazicea raportul Coleman. Coleman a studiat elevi negri învăţând în şcoli de albi nu datorită plasării lor acolo, ci datorită vecinătăţii. În schimb, Armor a studiat elevi negri care au fost plasaţi deliberat în şcoli cu predominanţă albă dinafara vecinătăţii lor). Coleman însuşi în “Al doilea raport Coleman” din 1975 a arătat că dezechilibrul rasial în şcoli era asociat cu o pierdere a elevilor albi - “zbor alb”. Reacţia albilor faţă de desegregare a fost puternică în marile oraşe, cu număr. mare de elevi negri, care erau înconjurate de districte şcolare suburbane, independente cu predominanţă albă. Coleman a prezis că efectul de lungă durată a pierderii de elevi albi în aceste oraşe va dezechilibra eforturile guvernului de a desegrega şcolile publice şi va duce la o izolare rasială sporită şi nu invers : “Există numeroase exemple ale politicii guvernului în care rezultatul interacţiunii dintre politică şi răspuns este evident opusul rezultatului aşteptat de cei care au iniţiat această politică. Este foarte important în cazul desegregării în şcoli să fie examinată interacţiunea aceasta, pentru că multe dintre acţiunile individuale şi unele dintre acţiunile guvernamentale locale, au drept rezultat exact opusul a ceea ce se aştepta guvernul federal. Cea mai evidentă acţiune individuală de acest fel este o schimbare de domiciliu pentru a scăpa de integrarea şcolară”. Coleman nu şi-a abandonat convingerea iniţială în beneficiile integrării şcolare dar considera că plasarea pe scară largă se anula de la sine ca mijloc de obţinere a

oportunităţilor în educaţie. Reforma în educaţie - care este soluţia? O mai veche analiză politică a demonstrat ineficienţa multor politici alternative. Cheltuirea unor sume mai mari de bani pentru sistemul educaţional existent s-a dovedit a fi o activitate neproductivă; ajutorul federal acordat educaţiei a crescut în anii ’70, iar scorurile obţinute de elevi la teste au scăzut. Dezechilibrul rasial a sporit în multe sisteme şcolare din marile oraşe în ciuda plasărilor şi scorurile obţinute de elevii negri din interiorul oraşelor nu s-au îmbunătăţit . Dar ştiinţele sociale nu se pot consola cu faptul că au prezis ceea ce nu va funcţiona. Ştiinţele sociale au responsabilitatea socială de a găsi politici care să funcţioneze. În ultimii ani, incitaţi de faptul că studenţii americani obţin rezultate mai proaste în comparaţie cu studenţii din alte ţări puternic industrializate, sociologii şi cei însărcinaţi cu elaborarea politicii statelor Unite au încercat să identifice politici alternative care să îmbunătăţească nivelul cunoştinţelor dobândite ale elevilor (vezi Cap. 7). Din nou, sociologul James J. Coleman şi asociaţii lui au realizat cea mai influentă analiză a factorilor şcolari care afectau nivelurile de cunoştinţe. Deşi cercetările au indicat faptul că toate diferenţele în nivelurile de învăţare ale studenţilor sunt datorate influenţelor familiei şi grupurilor de prieteni, foarte puţine dintre ele fiind atribuite diferenţelor din şcolile publice, Coleman a fost bulversat de rezultatele foarte bune ale elevilor din şcolile catolice. Într-adevăr, a dovedit faptul că deosebirile generale în cunoştinţele matematice şi în exprimare dintre elevii de clasa a X-a din şcolile catolice şi cei din şcolile publice erau de două clase. Dar se punea întrebarea dacă aceste deosebiri erau produsul diferitelor politici educaţionale şi diferitelor practici din şcolile catolice şi publice sau deosebirilor dintre tipurile de elevi şi familii care aleg şcolile catolice pentru copiii lor. Coleman a putut controla statistic diferenţele de rasă, religie, socio-economice, tip de familie şi alte caracteristici ale mediului din care proveneau elevii, aceasta comparând realizările elevilor din şcolile catolice şi şcolile publice care proveneau din acelaşi mediu. Pe scurt, chiar dacă mediul familial este foarte important, şcolile pot determina deosebiri în nivelurile cunoştinţelor obţinute. Totuşi “efectul şcolii catolice” nu este rezultatul unor clase mai mici, unor salarii sau facilităţi sporite; dimpotrivă, şcolile catolice s-au dovedit mai slabe din aceste puncte de vedere ale măsurilor politicilor educaţionale. Mulţi profesori din şcolile publice au fost supăraţi de implicaţiile afirmaţiei că în şcolile catolice se obţin rezultate mai bune. Unii au recurs la vechiul argument al educaţiei “progresive” că rezultatele la matematică şi modul de exprimare nu sunt relevante pentru nivelul de cunoştinţe al elevului. Alţii au argumentat că şcolile catolice “iau crema” elevilor şi îi lasă pe cei mai slabi şcolilor publice. Unii au repetat mitul că şcolile catolice îi exmatriculează pe elevii problemă pe care apoi şcolile publice trebuie să-i accepte (De fapt, şcolile catolice primesc mulţi copii problemă şi mulţi delicvenţi din familii care îi trimit acolo pentru că “au nevoie de disciplină”). De ce şcolile catolice obţin rezultate mai bune decât cele publice? Coleman a atribuit rezultatele diferite ale şcolilor catolice şi publice “capitalului social” legăturilor strânse din familie şi dintre familie şi şcoală. Familiile elevilor din şcolile catolice aleg în mod deliberat să-şi trimită copiii la şcolile catolice. Când şcoala este percepută de elev ca o extensie a familiei sau, în cazul în care nu exisă legături strânse în familie şi şcoala este un substituit al familiei, elevii obţin rezultate foarte bune. Cercetări suplimentare au încercat să releve caracteristicile unui mediu şcolar care produce asemenea performanţe. Rezultatele au sugerat că acesta e asemănat

cu: (1) pretenţii mari din partea părinţilor, profesorilor şi elevilor; (2) o înţelegere între părinţi, profesori şi administratori asupra scopurilor urmărite şi a standardelor disciplinare; (3) accentuarea deprinderilor elementare; (4) o monitorizare atentă a progresului elevului de către profesori şi părinţi; şi (5) o legătură continuă păstrată între părinţi, profesori şi directorii şcolilor. Reforma şcolilor publice Care pot fi implicaţiile acestei cercetări asupra politicii.publice ? Unii reformişti folosesc cercetarea pentru a susţine ideea cupoanelor pentru educaţie oferite părinţilor, ca să fie cheltuite la orice şcoală aleg aceştia, publică sau particulară. Statul va rambursa echivalentul acestora, sumele reprezentând costul educaţiei pentru un copil. Şcolile vor fi încurajate să fie în competiţie pentru a obţine elevi, pentru că fondurile pentru învăţământ vor fi mai mari la şcolile cu mai multe înscrieri. Competiţia va permite şcolilor “magnet” să acorde libertate directorului şi elevilor în alegerea scopurilor urmărite, a materiilor, disciplinelor şi structurilor din cadrul şcolii lor şi în dezvoltarea unor programe atractive pentru părinţii care devin “clienţii” lor. Cele “mai bune” şcoli vor avea o cerere în exces şi vor fi nevoite să refuze unele dintre ele; alte şcoli vor trebui să se îmbunătăţească sau să se închidă. Faptul că familia va alege o şcoală pentru copilul lor şi nu statul va fi cel care va hotărî, va ajuta la stabilirea unei legături între şcoală şi familie. Alternativ, un sistem de alegere paralel poate fi limitat la şcolile publice. Aceasta va fi o reformă mai puţin radicală, dar tot va încuraja implicarea părinţilor în educaţie şi competiţia între şcoli. Câteva state şi districte şcolare au experimentat deja astfel de planuri: părinţii aleg o şcoală publică pentru copiii lor şi fondurile de stat pentru educaţie sunt dirijate înspre acea şcoală pe baza înscrierii (vezi Cap. 6). Totuşi, nu sunt mulţi în instituţiile publice de învăţământ - administratori ai districtelor şcolare, autorităţile educaţiei de stat, colegiile de învăţământ, sindicatele profesorale - cei care sunt gata să susţină aceste reforme. Alegerea părinţilor ameninţă puterea tradiţională a profesorilor de a desemna elevi, de a alege materiile, de a stabili scopurile şi de a monitoriza progresul elevilor, cu o implicare minimă din partea părinţilor. Profesorii susţin că dacă părinţii au dreptul de a-şi muta copiii de la o şcoală la alta, planificarea învăţământului va fi întreruptă şi viabilitatea şcolilor percepute drept inferioare va fi ameninţată. Aceasta va duce la o stratificare a şcolilor în care şcolile magnet populare vor atrage elevii cei mai buni şi şcolile mai puţin populare vor rămâne cu sarcina de a educa acei copii ai căror părinţi nu sunt informaţi sau sunt dezinteresaţi de educaţia copiilor. Profesorii se tem, de asemenea, că alegerea părinţilor va duce la o resegregare pe principii rasiale, etnice şi de clasă socială. Cupoanele, susţin aceştia vor fi, în special, folosite de părinţii din pătura de sus şi mijlocie drept “program împuternicit pentru sănătate”. Reformiştii au contraargumentat că folosirea cupoanelor pentru educaţia în şcolile private vor fi cele mai eficiente pentru copiii din familii sărace şi dezavantajate care nu au, în general, aceleaşi opţiuni ca şi familiile bune, de a-şi trimite copiii la şcoli particulare. Administratorii şcolilor publice se tem că un sistem al cupoanelor va submina implicarea naţiunii în învăţământul public. Analiza politică şi conflictul politic Hotărârile politice sunt dictate nu de analişti, ci de actorii scenei politice autorităţi guvernamentale alese sau numite, grupuri de interes şi uneori chiar de alegătorii înşişi.

Cercetări ale ştiinţelor sociale adesea nu se descurcă bine în arena politică; acestea pot fi interpretate corect sau greşit, ignorate sau chiar folosite ca armă de combatanţii politici. În 1993 alegătorii din California au avut de decis Propunerea 174, Alegerea părinţilor în învăţământ - o iniţiativă populară care ar fi adus “burse” (cupoane) de 2600 dolari (cam jumătate din cheltuielile statului pe elev în şcolile publice) pentru părinţi ca să fie folosiţi în orice şcoală privată care îndeplinea standardele de stat. Iniţiativa a fost puternic combătută de profesori şi sindicatele din învăţământ. Toate argumentele discutate mai sus au fost parte a dezbaterii politice, uneori cu un limbaj pasional, alături de multe afirmaţii irelevante şi incorecte. La urnă, alegătorii din California au respins sistemul cupoanelor şi prin aceasta au tras înapoi mişcarea naţională a cupoanelor (vezi Cap. 6). Scopul acestei scurte discuţii este că analiza politică produce uneori rezultate neaşteptate şi chiar jenante, că politica publică nu funcţionează uneori aşa cum se aştepta şi că diferite interese politice vor interpreta rezultatele cercetărilor politice diferit - acceptând, neacceptând sau folosind aceste rezultate după cum o cer obiectivele lor. Analiza politică şi căutarea de soluţiilor pentru problemele Americii Rămâne de văzut dacă analiza politică va putea vreodată furniza “soluţii” pentru problemele Americii. Ignoranţa, crima, sărăcia, conflictele rasiale, inegalitatea, locuinţele proaste, sănătatea şubredă, poluarea, aglomeraţia şi vieţile nefericite au afectat oamenii şi societăţile vreme îndelungată. Desigur, aceasta nu este o scuză pentru a renunţa să se încerce obţinereanu unei societăţi vindecate de aceste maladii. Dar străduinţa noastră pentru a obţine o societate mai bună trebuie temperată de faptul că soluţiile la aceste probleme pot fi foarte greu de găsit. Analiza politică are multe motive de a ne tempera entuziasmul, unele fiind ilustrate în lupta pentru politica învăţământului. Limitarea puterii guvernului. Mai întâi, este uşor de exagerat importanţa politicilor guvernului, atât în bine cât şi în rău. Nu este clar că politicile guvernului, oricât de ingenioase, ar putea vindeca toate sau aproape toate relele societăţii. Guvernele sunt constrânse de multe forţe sociale puternice - modele ale vieţii de familie, structura păturilor sociale, practici de îndrumare a copiilor, credinţele religioase, ş.a.m.d. Aceste forţe nu sunt uşor de condus de guverne, şi nici nu pot fi controlate chiar dacă acest lucru ar fi de dorit. În capitolul final al acestui volum vom examina impactul politicii, dar e bine să spunem aici că unele din problemele societăţii sunt de nerezolvat. Neînţelegeri asupra problemelor. În al doilea rând, analiza politică nu poate oferi soluţii problemelor, atunci când nu există un acord general asupra naturii problemelor. Cercetarea lui Coleman a presupus că ridicarea nivelului de cunoştinţe (măsuri ale capacităţilor de exprimare şi cantitative ) este problema înspre care eforturile noastre trebuie direcţionate. Dar profesorii au argumentat adesea că însuşirea abilităţilor de exprimare şi cantitative nu este singurul, şi nici cel mai important obiectiv al şcolilor publice. Au afirmat că şcolile trebuie să inducă elevilor de orice rasă şi mediu de provenienţă o imagine pozitivă despre sine, să încurajeze conştiinţa socială şi aprecierea diferitelor culturi, să le formeze elevilor o conştiinţă a pericolului drogurilor şi să-i educe în problemele de sex şi boli transmisibile sexual, ş.a.m.d. Altfel spus, mulţi profesori au definit problemele cu care se confruntă şcolile mai vast decât ridicarea nivelului de cunoştinţă. Analiza politică nu poate rezolva conflictele valorice. Dacă există un oarecare acord asupra căror valori trebuie accentuate în politica învăţământului totuşi

cercetările politice nu pot contribui cu prea multe la elaborarea politicii. În cel mai bun caz poate indica modul în care anumite rezultate pot fi obţinute, dar nu poate determina dacă aceste rezultate sunt cel mai valoros produs al sistemului de învăţământ. Cercetarea politică nu poate determina ce este cu adevărat valoros pentru societate. Subiectivismul în interpretare. În al treilea rând, analiza politică tratează probleme subiective şi trebuie să se bazeze pe interpretarea rezultatelor. Cercetătorii profesionişti interpretează diferit rezultatele analizelor lor. Cercetarea ştiinţelor sociale nu poate fi lipsită de subiectivism. Chiar şi alegerea subiectului pentru cercetare este afectată de valoarea personală a ceea ce e important şi demn în societate. Acum mulţi ani, sociologul Louis Wirth nota: “De vreme ce orice afirmare a unui “fapt” şi lumea socială afectează interesele unui individ sau grup, nu se poate nici măcar atrage atenţia asupra anumitor “fapte” fără a curta obiecţiile celor a căror raison d’etre în societate se bazează pe o interpretare divergentă a situaţiilor factuale”. Limite impuse Planului de cercetare umană. Un alt set de probleme în analiza politică sistematică se centrează în jurul limitelor inerente impuse planului de cercetare în ştiinţele sociale. Nu este posibil să conduci forme controlate de experimente asupra fiinţelor umane. De exemplu, cercetătorii nu-i pot obliga pe copii să meargă la şcoli sărace pentru câţiva ani doar pentru a vedea dacă acest lucru are un efect negativ asupra nivelului lor de cunoştinţe. În schimb, cercetătorii sociali trebuie să găsească situaţii în care lipsa de educaţie a fost produsă “natural” pentru a face observaţiile necesare asupra cauzelor acestei lipse. Pentru că nu putem controla toţi factorii dintr-o situaţie reală este dificile de izolat cu precizie cauza dobândirii cunoştinţelor sau nedobândirii acestora. Mai mult, chiar şi când anumite experimente sunt permise, fiinţele umane îşi modifică adesea comportamentul fiindcă ştiu că sunt observate într-o situaţie experimentală. De exemplu, în cercetarea din învăţământ se dovedeşte adesea că elevii învaţă bine după orice nouă metodă de predare sau inovaţie. E greu de spus dacă îmbunătăţirile observate sunt un produs al noii metode de predare sau al inovaţiei în materie sau doar un produs al situaţiei experimentale. Complexitatea comportamentului uman. Poate cea mai serioasă rezervă asupra analizei politice este faptul că problemele sociale sunt atât de complexe încât sociologii nu pot face previziuni clare cu privire la impactul politicilor propuse. Oamenii de ştiinţă din sociologie nu cunosc destul despre comportamentul individual şi de grup pentru a putea oferii sfaturi demne de încredere factorilor de decizie. Ocazional, aceştia din urmă apelează la sociologi pentru “soluţii”, dar sociologii nu dispun de ele. Majoritatea problemelor societăţii sunt influenţate de atât de multe variabile încât o simplă explicare a acestora, sau un remediu pentru ele, sunt rareori posibile. Faptul că sociologii oferă atât de multe recomandări contradictorii este o indicaţie a absenţei unor cunoştinţe ştiinţifice serioase asupra problemelor sociale. Deşi anumiţi erudiţi afirmă că nici un sfat nu e mai bun decât unul contradictoriu sau incorect, cei care elaborează politica trebuie totuşi să ia decizii şi este probabil mai bine ca aceştia să acţioneze îndrumaţi de oricât de puţinele cunoştinţe pe care ştiinţele sociale le pot oferi decât ca ei să acţioneze în absenţa oricăror cunoştinţe. Chiar dacă sociologii nu pot prevedea impactul politicilor viitoare, ei pot cel puţin să măsoare impactul politicilor prezente şi trecute şi să furnizeze aceste date celor care iau decizii.

Analiza politică - artă şi meşteşug Înţelegerea politicii de guvernare este o artă şi un meşteşug. Este o artă pentru că necesită pătrundere, creativitate şi imaginaţie în identificarea problemelor sociale şi în descrierea lor, în crearea unor politici de guvernare care le-ar putea uşura şi nu a descoperii dacă aceste politici sfârşesc prin a îmbunătăţii sau a înrăutăţii lucrurile. Este un meşteşug pentru că aceste îndeletniciri necesită anumite cunoştinţe economice, politice, de administraţie publică, de sociologie, drept, şi statistici. Analiza politică este cu adevărat un subdomeniu aplicat al acestor discipline academice tradiţionale. Ne îndoim că ar exista vreun “model de opţiune” - adică, un model singular sau o metodă care să fie preferabilă celorlalte şi care să ofere mereu cele mai bune soluţii problemelor sociale. În schimb, suntem de acord cu sociologul Aaron Wildavsky, care a scris : “Analiza politică este o activitate pentru care nu pot exista programe fixe, pentru că analiza politică este sinonimă cu creativitatea, care poate fi stimulată de teorie şi formată de practică, ce poate fi învăţată dar nu poate fi predată”. Wildavsky continuă prin a avertiza studenţii că nu trebuie să se aştepte la a găsi soluţii pentru marile întrebări sociale : “Trebuie să se admită că, în mare parte, cunoştinţele sunt negative. Ne spun ce nu putem face, unde nu putem merge, unde am greşit, dar nu şi cum să corectăm aceste erori. La urma urmei, dacă eforturile prezente ar fi judecate drept pe de-antregul satisfăcătoare, n-ar mai prea fi nevoie de analiză şi cu atât mai puţin de analişti”. Nu se va putea găsi în această carte un model de alegere, dar dacă cineva vrea să înceapă o dispută asupra diferitelor moduri de înţelegere a politicii de guvernare această carte e un bun început.

Capitolul 2 Modele de politici Un ajutor în înţelegerea politicii publice Modele pentru analiza politică Un model este o reprezentare simplificată a unor aspecte reale. Poate fi o reprezentare fizică reală - un avion model, de exemplu, sau macheta construcţiilor pe care arhitecţii urbani o folosesc pentru a demonstra cum vor arăta lucrurile când proiectele propuse vor fi completate. Un model mai poate fi o diagramă - harta unui drum, de exemplu sau un grafic pe care politologii demonstrează cum o propunere devine lege. Folosirea modelelor. Modelele pe care le vom folosi în studiul politicii sunt modele conceptuale. Acestea sunt modele în cuvinte care încearcă: - să simplifice şi clarifice gândirea noastră despre politică şi politica publică - să identifice aspecte importante ale problemelor politice. - să ne ajute să comunicăm între noi, concentrându-ne asupra trăsăturilor esenţiale ale vieţii politice. - să dirijeze eforturile noastre înspre o mai bună înţelegere a politicii publice, sugerându-ne ceae ce esteşi ceea ce nu este important. - să sugereze explicaţii pentru politica publică şi să îi prevadă consecinţele Modele politice selectate. În timp ştiinţele politice, ca şi alte discipline ştiinţifice, au creat un număr de modele care ne ajută să înţelegem viaţa politică. În acest volum vom încerca să vedem dacă aceste modele sunt utile în studiul politicii publice. În special vrem să examinăm politica publică din perspectiva următoarelor modele : - modele instituţionale - modele procesuale - modele de grup - modele elitei - modele raţionale - modele incrementale - modele ale teoriei jocului - modelele opţiunii publice - modelele sistemului. Fiecare dintre aceşti termeni identifică un model conceptual major care poate fi găsit în literatură sau în ştiinţele politice. Nici unul din aceste modele nu a fost creat special pentru studiul politicii publice, totuşi fiecare oferă un mod separat de înţelegere a politici şi chiar sugerează unele dintre cauzele generale şi consecinţele politicii publice. Modelele nu sunt competitive în sensul că unul dintre ele ar putea fi considerat “cel mai bun”. Fiecare oferă o centrare separată asupra vieţii politice şi fiecare ne poate ajuta să înţelegem diferite lucruri despre politica publică. Deşi unele politici par, la prima vedere, să se îndrepte singure înspre un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe politici sunt o combinaţie între planificare raţională, incrementalism, activitate ale grupurilor de interes, preferinţe ale elitei, forţe ale sistemului, jocuri politice, opţiuni ale publicului, procese politice, şi influenţe instituţionale. În ultimele capitole aceste modele vor fi folosite singular şi în combinaţie, pentru a descrie, a explica politici specifice. Urmează o scurtă descriere

a fiecărui model, cu o atenţie deosebită, acordată modurilor separate în care politica publică poate fi privită. Instituţionalism: politica - produs instituţional Instituţiile guvernamentale au fost de mult punctul central al ştiinţelor politice. Tradiţional, ştiinţele politice au fost definite drept studiu al instituţiilor guvernamentale. Activităţile politice se centrează, în general, în jurul instituţiilor guvernamentale particulare - Congres, preşedinţie, curţi, birocraţii, municipalităţi, ş.a.m.d.. Politica publică este determinată, implementată şi aplicată autoritar de aceste instituţii. Relaţia între politica publică şi instituţiile guvernamentale e foarte strânsă. Strict vorbind, o politică nu devine politică publică până când nu este adoptată, implementată şi aplicată de anumite instituţii guvernamentale. Instituţiile guvernamentale conferă politicii publice trei trăsături caracteristice. Mai întâi, guvernul oferă legitimitatea politicilor. Politicile guvernamentale sunt în general privite ca obligaţii morale care impun loialitatea cetăţenilor. Oamenii pot privi politicile altor grupuri şi asociaţii din societate - corporaţii, biserici, organizaţii profesionale, asociaţii civice, ş.a.m.d. - ca importante şi chiar obligatorii. Dar numai politicile guvernului implică obligaţii legale. În al doilea rând politicile guvernamentale implică universalitate. Doar politicile guvernamentale se extind asupra tuturor oamenilor dintr-o societate; politicile altor grupuri şi organizaţii ating doar o parte a societăţii. În sfârşit, guvernul monopolizează constrângerea în societate - doar guvernul poate să condamne legitim la închisoare pe cei care îi încalcă politicile. Sancţiunile care pot fi impuse de alte grupuri sau organizaţii din societate sunt limitate. Aceasta este capacitatea guvernului de a impune loialitate tuturor cetăţenilor, de a legifera politicile care guvernează întreaga societate şi de a monopoliza folosirea legitimă a preferinţelor lor în politică. Tradiţional, abordarea instituţională în ştiinţele politice nu acordă o mare atenţie legăturilor dintre structura instituţiilor guvernamentale şi conţinutul politicii publice. În schimb, studiile instituţionale descriu, de obicei, instituţiile guvernamentale specifice - structurile lor, organizare, îndatoriri şi funcţii - fără a se întreba în mod semnificativ despre impactul caracteristicilor instituţionale asupra rezultatelor politicii. Pregătirile legale şi constituţionale au fost descrise în detaliu, la fel ca şi miile de birouri şi atenţii guvernamentale de la nivel local, de stat şi federal (vezi fig. 2-1 pentru o descriere a structurilor constituţionale federale). Totuşi, legăturile dintre structurile instituţionale şi politică au rămas, în general, neexplicate. În ciuda slabei concentrări a studiilor instituţionale în ştiinţele politice, abordarea instituţională nu este neapărat neproductivă. Instituţiile guvernamentale sunt mostre structurale ale comportamentului individual şi de grup. Prin “structurale” înţelegem că aceste mostre de comportament tind să persiste în timp. Mostrele stabile de comportament individual şi de grup pot afecta conţinutul politicii publice. Instituţiile pot fi structurate pentru a facilita anumite rezultate politice şi pentru a le obstrucţiona pe altele. Fig. 2-1. Un model instituţional: verificări şi echilibre constituţionale 1. Ramura legislativă: Congres, Camera senatului, Parlament. Parlamentul şi Senatul pot respinge propunerile celorlalţi. 2. Ramura executivă: Preşedintele, Autorităţile executive, Departamentele cabinetelor, Agenţii independente 3. Ramura Judiciară: Curtea Supremă,Circuitul curţilor de apel, Curţile districtelor federale. (de la 1 la 2): Congresul creează departamente şi alocă bani. Senatul confirmă numirile şi obligatoriu îşi dă acordul la tratate. Congresul poate refuza veto-ul, poate

chestiona sau demite preşedintele. (de la 1 la 3): Senatul confirmă numirile pentru curţi. Congresul creează curţile inferioare şi poate demite judecătorii. (de la 2 la 1): Preşedintele recomandă legislaţia şi poate convoca Congresul. Preşedintele are drept de veto asupra legislaţiei. (de la 2 la 3): Preşedintele numeşte judecători. (de la 3 la 1): Curţile pot declara legile Congresului neconstituţionale. (de la 3 la 2): Curţile pot declara actele preşedintelui neconstituţionale. Instituţiile pot avantaja anumite interese în societate şi pot să nu acorde avantaje altora . Anumite persoane sau grupuri pot avea un mai mare acces la puterea guvernamentală datorită unui set de trăsături structurale faţă de alt set. Pe scurt, structura instituţiilor guvernamentale pot avea importante consecinţe asupra politicii. Abordarea instituţională nu trebuie să fie restrânsă sau descriptivă. Ne putem întreba ce relaţii există între preparativele instituţionale şi conţinutului politicii publice şi putem investiga aceste relaţii în mod sistematic comparativ. De exemplu, în zona afacerilor urbane putem întreba; “sunt politicile guvernului federal mai reactive la preferinţele publicului decât politicile guvernelor locale şi de stat? Cum afectează diviziunea responsabilităţii între guvernele locale, de stat şi federale, conţinutul politicii publice?” Aceste întrebări, de care ne putem ocupa sistematic, implică preparative instituţionale. E important să ne amintim faptul că impactul preparativelor instituţionale asupra politicii publice este o problemă empirică ce merită a fi investigată. Prea frecvent, reformatori entuziaşti au afirmat că o schimbare particulară în structura instituţională ar provoca schimbări în politica publica fără investigarea adevăratei relaţii între structură şi politică. Aceştia au căzut în capcana presupunerii că schimbările instituţionale vor provoca schimbări în politică. Trebuie să fim precauţi cu afirmaţia asupra impactului structurii asupra politicii. Putem descoperi că atât structura cât şi politica sunt masiv determinate de forţe sociale sau economice şi că implicarea neavizată în preparativele instituţionale vor avea un impact independent scăzut asupra politicii publice dacă forţele implicate rămân constante. Instituţionalism: Folosirea modelului Instituţiile guvernamentale şi organizaţiile acestuia sunt menţionate în întreaga carte. Dar în Cap. 11 - “Federalismul american: structuri Instituţionale şi politica publică” - vom examina anumite probleme ale federalismului american - distribuirea de bani şi putere între guvernele locale, de stat şi federale. Proces: politicile ca activitate politică Procesele şi atitudinile politice au fost punctul central al ştiinţelor politice pentru multe decenii. Ştiinţele politice “comportamentale” moderne au studiat, de la al doilea război mondial, activităţile alegătorilor grupurilor de interes, legislatorilor, preşedinţilor, birocraţilor, judecătorilor şi altor actori politici. Unul din scopurile principale a fost descoperirea schemelor de activitate - sau “proceselor”. De curând, anumiţi politologi au încercat să grupeze diferite activităţi în concordanţă cu relaţia lor cu politica publica. Rezultatul este un set de procese ale politicii care în general urmează această schemă: Identificarea problemelor se exprimă cereri pentru acţiunea guvernului Stabilirea calendarului pentru pentru luarea deciziilor - se decide care

-

probleme vor fi hotărâte şi care probleme vor fi abordate Formularea propunerilor -se dezvoltă propunerile de politici pentru rezolvarea problemelor. Legiferarea politicilor - se selectează o propunere - se construieşte un suport politic pentru aceasta - legiferarea ei ca lege Implementarea politicilor - organizarea birocraţiilor - furnizarea plăţilor sau serviciilor - colectarea de impozite Evaluarea politicilor - studierea programelor - raportarea rezultatelor programelor guvernamentale Eevaluarea impactelor programelor asupra ţintelor şi grupurilor nevizate din societate - sugerarea de schimbări şi adaptări Pe scurt, procesul politicii poate fi văzut ca o serie de activităţi politice identificarea problemelor, fixarea programului, formularea, legitimarea, implementarea şi evaluarea. Un exemplu popular al abordării procesului e ilustrat în tabelul 2 - 1. S-a argumentat că politologii trebuie să-şi limiteze studiile asupra politicii publice la aceste procese şi să evite analizele substanţei politicilor. Conform politologului Charles O. Jones: “Afirm că scopul special al politologilor este procesul politic şi modul său de funcţionare. Interesele lor în substanţa problemelor şi politicilor, constă în modul de interacţiune al acestora cu procesul şi nu neapărat în substanţa însăşi a problemei ....acest lucru sugerând că multe remedii pentru sistemul social tind să fie legate de varietatea procesului. – un mai mare accent pentru un interes sporit, furnizând critici şi opoziţii, decizii de publicare şi modul în care sunt luate aceste decizii”. Această afirmaţie permite studenţilor în ştiinţe sociale să studieze cum sunt luate deciziile, şi poate chiar cum ar trebui fi luate. Dar nu le permite să comenteze substanţa politicii publice - cine ce anume primeşte şi de ce. Cărţi privitoare la tema acestui proces au secţiuni de identificare a problemelor, stabilirea programului pentru luarea deciziilor, formularea de propuneri, legiferarea politicilor, ş.a.m.d. Nu conţinutul politicii publice trebuie studiat, ci procesul prin care politica publică se formează, se implementează şi se schimbă. În ciuda centrării limitate asupra modelului procesual, acest fapt este totuşi folositor în a ne ajuta să înţelegem diferitele activităţi implicate în elaborarea politicii. Vrem să reţinem faptul că elaborarea politicii implică fixarea unui program (capturarea atenţiei celor care o elaborează), formularea propunerilor (elaborarea şi selectarea opţiunilor politice), legiferarea politicii (formarea suportului politic; câştigarea aprobării curţilor, preşedintelui şi Congresului), implementarea politicii (crearea birocraţiilor, cheltuirea banilor, întărirea legilor), şi evaluarea politicii (studierea eficienţei politicilor şi a popularităţii acestora). Tab. 2 - 1. Procesul Politicilor - un cadru de analiză Activităţi Categorizări în şi ca sisteme funcţionale guvern

cu rezultate

Percepţie Definiţe Agregare Organizare Reprezentare Formulare Legitimare Apropriere Organizare Interpretare Aplicare Specificare Măsurare Analiză Rezoluţii Terminare

Probleme pentru Identificarea guvern problemei

Probleme cerere

Acţiune guvern

Propunere pentru programul bugetar

în Dezvoltarea programului

Guvern înspre Problemă

Implemntarea programului

Program înspre Evaluarea guvern programului Rezoluţia problemei schimbare

Terminarea sau programului

pentru

Diverse (servicii, plăţi, facilităţi, controale etc.) Diverse (justificare, recomandare etc.) soluţie sau schimbare

Într-adevăr, se poate chiar întâmpla ca modul în care politicile sunt elaborate să afecteze conţinutul politicii publice şi vice versa. Cel puţin aceasta este o problemă care necesită atenţie. Dar, la fel cum i-am avertizat pe cititori în cazul discuţiei modelului instituţional, nu vrem să cădem în capcana presupunerii că o schimbare în procesul elaborării politicii va provoca întotdeauna schimbări în conţinutul politicii. Sar putea dovedi că unele constrângeri sociale, economice sau tehnologice, asupra factorilor de decizie sunt atât de mari încât nu prea contează în conţinutul politicii dacă procesul elaborării politicii este deschis sau închis, competitiv sau nu, pluralist sau elitist, sau oricum altcumva. Politologilor le place să discute modul în care o propunere devine lege şi chiar cum diferite interese reuşesc să învingă în probleme politice. Dar schimbând procesele oficiale sau neoficiale de luare a deciziilor poate sau nu să schimbe conţinutul politicii publice. Putem prefera să trăim într-un sistem politic unde fiecare are o influenţă egală în elaborarea politicii; unde multe interese separate oferă soluţii problemelor publice, unde discuţiile dezbaterile şi deciziile sunt deschise şi accesibile tuturor, unde toate deciziile politice sunt luate democratic, unde implementarea este rezonabilă, cinstită şi înţelegătoare. Dar nu înseamnă că, numai pentru că noi preferăm un astfel de sistem politic, el va produce politici diferite în apărarea naţională, educaţie, ajutor social, sănătate sau justiţie criminală. Legăturile între proces şi conţinut trebuie să fie totuşi investigate. Teoria de grup: politica - echilibru de grup Teoria de grup începe cu afirmaţia că interacţiunea dintre grupuri este factorul central al politicii. Persoane cu interese comune se unesc oficial sau neoficial pentru a impune guvernului cererile lor. Conform politologului David Truman, un grup de interes este “un grup cu atitudine comună care are anumite pretenţii de la alte grupuri din societate”, un asemenea grup devine politic “dacă şi când emite o pretenţie prin sau asupra unei instituţii sau a unui guvern”. Persoanele fizice sunt importante în politică doar atunci când acţionează ca parte a, sau în numele unor interese de grup. Grupul devine puntea de legătură principală dintre individ şi guvern.

Procese: Aplicarea modelului Procesele şi atitudinile politice sunt luate în considerare în fiecare din domeniile politice studiate în această carte. Comentarii adiţionale asupra impactului activităţii politice pot fi găsite în Cap. 13 - “Procesul elaborării politicii: pătrunderea în interiorul sistemului”. Politica este în realitate lupta între grupuri pentru influenţă politică. sarcina sistemului politic este de a dirija conflictele de grup prin: (1) stabilirea regulilor jocului în lupta grupurilor, (2) aranjarea compromisurilor şi echilibrarea de interese, (3) crearea compromisurilor sub forma politicii publice şi (4) impunerea acestor compromisuri. Conform unor teoreticieni ai grupului, politica publică, la oricare moment dat, este echilibrul atins de lupta grupurilor. Acest echilibru e determinat de influenţa relativă a oricărui grup de interes. schimbările în influenţa relativă a oricărui grup de interes poate rezulta în schimbări în politica publica; politica se va muta în direcţia dorită de grupurile care câştigă influenţa şi se va îndepărta de direcţia dorită de cele care pierd influenţa. Politologul Earl Latham a descris politica publica din punctul de vedere al teoriei de grup după cum urmează: “ceea ce poate fi numit politica publica este de fapt un echilibru atins în lupta între grupuri la un moment dat şi reprezintă un echilibru pe care fracţiunile sau grupurile respective se luptă în mod constant să-l alterneze în favoarea lor. . . Legislatura arbitrează lupta grupurilor, ratifică victoriile coaliţiilor învingătoare şi înregistrează termenii capitulării, compromisurilor şi cuceririlor sub forma unor statute”. Influenţa grupurilor este determinată de numărul lor, de bogăţia, puterea de organizare, conducere, acces la factorii decizionali şi unitatea internă. Teoria de grup pretinde că poate descrie toate activităţile politice importante implicate în lupta grupurilor. Factorii de decizie sunt priviţi ca răspunzând în mod constant presiunii grupurilor - negocieri, tocmelilor şi compromisurilor dintre cererile competente ale grupurilor de influenţă. Politicienii încearcă să formeze o coaliţie majoritară a grupurilor. Astfel, au o anumită libertate în a determina care grupuri pot fi incluse în coaliţia majoritară. Cu cât zona reprezentată de un politician este mai mare, cu atât numărul diverselor interese este mai mare şi la fel şi libertatea sa în selectarea grupurilor pentru formarea coaliţiilor majoritare. Astfel, membrii parlamentului au o mai mică flexibilitate decât senatorii, care reprezintă, în general, zone teritoriale mai mari şi mai diverse; şi preşedintele are o mai mare flexibilitate decât membrii Congresului şi senatorii. Agenţiile executive sunt de asemenea considerate în funcţie de circumscripţiile grupurilor. Partidele sunt concepute ca şi coaliţii de grupuri. Coaliţia Partidului Democrat din perioada Roosevelt este constituită, până recent, de grupuri muncitoreşti, locuitori ai oraşelor centrale, grupuri etnice, catolici, săraci, intelectuali liberali, negri, sudişti. Problemele partidului democrat pot fi găsite, în majoritate în slăbirea coaliţiei grupului - de la dezafectarea sudului şi conflictele de grup între grupurile de muncitori albi şi grupurile etnice de negrii. Coaliţia republicană a constat în rezidenţi rurali şi ai oraşelor mici, clasa mijlocie, albi, protestanţi, funcţionari şi locuitori ai suburbiilor. Întregul sistem al grupurilor de interes - sistemul politic în sine - este ţinut în echilibru de câteva forţe. Mai întâi, există un grup latent mare, aproape universal, în societatea americană ce susţine sistemul constituţional şi legile predominante ale jocului. Acest grup nu este mereu vizibil dar poate fi activat pentru administrarea admonestărilor copleşitoare la adresa oricărui grup care atacă sistemul şi ameninţă

cu distrugerea echilibrului. În al doilea rând, extinderea apartenenţei la grup ajută la menţinerea echilibrului prin prevenirea mutării unui grup prea departe de la valorile predominate. Persoanele care aparţin unui grup aparţin şi altor grupuri, şi acest fapt moderează pretenţiile grupurilor care trebuie să evite ofensarea membrilor lor care au afiliaţia la alte grupuri. În sfârşit, verificarea şi echilibrul care rezultă din competiţia grupurilor ajuta la menţinerea echilibrului în sistem. Nici un grup singur nu constituie o majoritate în societatea americană. Puterea fiecărui grup e verificată de puterea grupurilor concurente. “Contrabalansarea” centrelor de putere funcţionează pentru a verifica influenţa oricărui grup unic şi pentru a proteja persoanele de a fi exploatate. Teoria de grup: aplicarea modelului În tot acest volum vom descrie luptele pentru politica publică. În Cap. 6 “Educaţia: Lupta Grupurilor” - vom examina conflictul grupurilor pentru politica publică în discutarea problemelor şcolare şi de învăţământ. În Cap. 10 - “Politica Taxelor: Bătălia în Interesele speciale” - vom observa puterea grupurilor de interes în obţinerea de tratamente speciale în codul fiscal şi obstrucţionarea eforturilor de a reforma legile fiscale ale naţiunii. Teoria elitei: politica - preferinţă a elitei Politica de guvernare poate fi privită şi ca preferinţe şi valori ale elitei care guvernează. Deşi se afirmă adesea că politica publica reflectă cererea “poporului”, acesta este mai degrabă un mit decât o realitate a democraţiei americane. Teoria elitei sugerează că populaţia este apatică şi prost informată asupra politicii publice, că de fapt elita formează opiniile de masă asupra problemelor politice mai mult decât masele formează opinia elitei. Astfel, politica publica se dovedeşte a fi preferinţa elitelor. autorităţile publice şi administratorii nu fac decât să îndeplinească aceste politici decise de elita. Politicile urmează un traseu descendent, dinspre elite înspre mase; ele nu se formează ca urmare a cererii maselor. Teoria elitei poate fi rezumată după cum urmează : - societatea este divizată în cei puţini care au puterea şi cei mulţi care nu o au. Doar un număr mic de persoane alocă valori societăţii; masele nu decid politicii publice. - cei puţini care guvernează nu sunt reprezentativi pentru masele guvernate. Elitele sunt alese în mod disproporţionat din pătura socio-economică superioară a societăţii. - mişcarea nonelitelor înspre poziţia elitelor trebuie să fie înceată şi continuă pentru a menţine stabilitatea şi a evita revoluţia. Doar nonelitele care au acceptat consensul elitei de bază pot fi admise în cercurile de guvernare. - elitele împărtăşesc consensul în numele valorilor de bază ale sistemului social şi al prezervării sistemului. În America, bazele consensului elitelor sunt: respectul proprietăţii private, libertatea individuală şi guvernarea limitată. - politica publică nu reflectă cererile maselor, ci mai degrabă valorile importante ale elitei. schimbările din politica publica vor fi incrementale şi nu revoluţionare. - elitele active sunt supuse unei influenţe relativ reduse din partea maselor apatice. Elitele influenţează masele mai mult decât invers. Care sunt implicaţiile teoriei elitei în analiza politică? Mai întâi, elitismul implică faptul că politica publica nu reflectă nevoile populaţiei în aceeaşi măsură cu

valorile elitelor. De aceea schimbarea şi inovaţia în politica publica apar ca rezultat al predefinirii de către elită a propriilor valori. Datorită conservatorismului general al elitelor - adică interesul lor în prezervarea sistemului - schimbarea în politica publica va fi mai degrabă incrementală decât revoluţionară. Politicile de guvernare sunt adesea modificate dar rareori schimbate. schimbări în natura sistemului politic apar când evenimentele ameninţă sistemul şi elitele, acţionând în baza propriului interes călăuzitor, instituie reforme pentru a menţine sistemul şi a-şi păstra locul în el. Valorile elitelor pot fi foarte “atente la public”. Un simţ de noblesse oblige poate pătrunde valorile elitei şi bunăstarea maselor poate fi un element important în elaborarea deciziilor de către elite. Elitismul nu înseamnă că politica publica va fi dirijată împotriva bunăstării maselor ci doar că responsabilitatea bunăstării maselor se sprijină pe umerii elitelor şi nu ai maselor. În al doilea rând, elitismul vizionează masele ca fiind în general pasive, apatice şi prost informate, sentimentele masei sunt adesea manipulate de elite, mai degrabă decât valorile elitei influenţate de sentimentele maselor; şi, în general, comunicarea între elite şi mase este descendentă. De aceea, alegerile populare şi competiţia dintre partide nu permit maselor să guverneze. Problemele politici sunt rareori decise prin alegeri sau prin prezentarea alternativelor politice de către partide. În general, aceste instituţii democratice - alegerile şi partidele - sunt importante doar pentru valoarea lor simbolică. Ajutorul leagă masele de sistemul politic, dându-le un rol în ziua alegerilor şi un partid politic cu care să se identifice. Elitismul contestă faptul că masele au, cel mult, o influenţă indirectă asupra comportamentului decizional al elitelor. Elitismul mai afirmă că elitele au un consens cu privire la normele fundamentale de la baza sistemului social, că elitele sunt de acord asupra regulilor de bază ale jocului, la fel ca şi asupra continuităţii sistemului social. stabilitatea sistemului, şi chiar supravieţuirea sa, depind de consensul elitei în numele valorilor fundamentale ale elitei şi doar alternativele politice care se înscriu în consensul comun vor primi o atenţie deosebită. Desigur, elitismul nu înseamnă faptul că membrii elitei nu sunt niciodată în dezacord sau în competiţie cu restul pentru întâietate. Probabil n-a existat niciodată vreo societate în care să nu existe competiţie în cadrul elitei. Dar elitismul implică faptul că doar un număr foarte mic de probleme constituie centrul competiţiei şi că elitele sunt mai mult de acord decât în dezacord. Teoria elitei: Aplicarea modelului Cap. 3 - “Drepturile civile: Elita şi Interacţiunea de Masă” - descrie mişcarea pentru drepturile civile ca un efort al elitelor naţionale stabilite pentru extinderea egalităţii oportunităţilor şi pentru negri. Opoziţia la politicile drepturilor civile se găseşte printre masele de albi din sate. Raţionalism: Politica - câştig social maxim O politică naţională este aceea care obţine un “câştig social maxim”; adică, guvernele ar trebui să aleagă acele politici care aduc câştiguri societăţii care să depăşească costurile cu mult şi guvernele ar trebui să renunţe la politicile în care costurile nu sunt depăşite de câştiguri. De observat că există două linii conducătoare în această definiţie a câştigului social maxim. Prima e că nici o politică n-ar trebui sa fie adoptată dacă implică costuri ce depăşesc beneficiile. A doua, printre alternativele de politici, factorii decizionali trebuie să aleagă acea politică ce produce cele mai mari beneficii

comparate cu costurile sale. Astfel spus, o politică este raţională când diferenţele între valorile realizate şi cele sacrificate sunt pozitive şi mai mari decât ale oricărei alte politici alternative. Raţionalismul nu ar trebui conceput după o schemă îngustă - dolari şi cenţi - în care valorile sociale de bază sunt sacrificate pentru economisirea dolarilor. Raţionalismul implică un calcul al tuturor valorilor politice şi economice sacrificate sau câştigate de o politică de guvernare şi nu doar al acelora care pot fi măsurate în dolari. Pentru a selecţiona o linie politică raţională, factorii de decizie trebuie: (1) să cunoască toate preferinţele valorice ale societăţii şi ponderea lor relativă; (2) să cunoască toate politicile alternative disponibile; (3) să cunoască toate consecinţele fiecărei alternative; (4) să calculeze rata beneficiilor faţă de costuri pentru fiecare politică alternativă şi (5) să selecteze cea mai eficientă alternativă. Raţionalismul presupune că preferinţele valorice ale societăţilor ca întreg pot fi cunoscute şi cântărite. Nu e suficientă doar cunoaşterea şi cântărirea valorilor unor grupuri şi ale altora nu. Trebuie să existe o înţelegere completă a valorilor societăţii. Elaborarea raţională a politicii necesita şi o informare asupra politicilor alternative, capacitatea de prevedere de a prezice cu exactitate consecinţele politicilor alternative şi inteligenţa de a calcula corect rata costurilor faţă de beneficii. Şi, în sfârşit, elaborarea raţională a politicii necesita un sistem de luare a deciziilor care să faciliteze raţionalismul în formarea politicii. Modelul câştigului social maxim este obţinut şi apoi nu ar mai trebui făcute cheltuieli. Modelul câştigului social maxim este aplicat elaborării politice în analize beneficiu - cost. Primele aplicaţii au fost făcute de către Corpul Inginerilor Americani în programe pentru dezvoltarea barajelor şi bazinelor pe râuri. Astăzi este aplicată tuturor politicilor şi programelor guvernamentale. Este principala schemă analitică folosită pentru a evalua deciziile cheltuielilor publice. Totuşi, există multe bariere în calea luării raţionale de decizii. De fapt, există atât de multe bariere în calea elaborării raţionale a deciziilor încât rareori acest lucru se mai întâmplă în guvern. Totuşi, modelul rămâne important pentru scopuri analitice pentru că ajută la identificarea barierelor în calea raţionalităţii. Se pune întrebarea: “De ce luarea deciziilor nu este un proces mai raţional? De la început putem avansa ipoteza câtorva obstacole importante în calea elaborării raţionale a politicii : - nici un beneficiu social nu este rezultatul unui acord, ci numai beneficiile unor indivizi şi grupuri specifice, multe fiind conflictuale - multe beneficii şi costuri conflictuale nu pot fi comparate sau cântărite; de exemplu este imposibil de comparat sau cântărit valoarea demnităţii individuale faţă de sporirea impozitelor. - factorii de decizie nu sunt motivaţi să ia decizii pe baza scopurilor sociale, ci încearcă să-şi maximizeze propriile răsplăţi - putere, statut, realegeri, bani, ş.a.m.d. - factorii de decizie nu sunt motivaţi să maximizeze câştigul social net, ci doar să satisfacă cererea pentru progres; nu caută până când găsesc o alternativă care funcţionează. - investiţii mari în programele şi politicile existente (costuri de scufundare) împiedică factorii de decizie să reconsidere alternativele conţinute de deciziile anterioare ; - există nenumărate bariere în calea culegerii tuturor informaţiilor necesare pentru a cunoaşte toate politicile alternative posibile şi consecinţele fiecăruia, inclusiv costul culegerii informaţiilor, disponibilitatea informaţiilor şi timpul implicat în

această culegere; - nici capacităţile de prezicere ale ştiinţelor sociale şi de comportament, nici acelea ale ştiinţelor fizice şi biologice nu sunt suficient de avansate pentru a permite factorilor de decizie să înţeleagă toate beneficiile sau costurile fiecărei alternative ; - cei care elaborează politicile, chiar şi cu cele mai avansate tehnici analitice computerizate, nu au suficiente informaţii pentru calcularea exactă a costurilor şi beneficiilor când un mare număr de diverse valori politice, sociale, economice şi culturale sunt în joc. - nesiguranţa în privinţa consecinţelor diferitelor politici alternative obligă factorii de decizie să se menţină alături de fostele politici cât de strâns posibil pentru a reduce posibilitatea unor consecinţe deranjate şi neanticipate. - natura segmentată a procesului decizional în marile birocraţii face dificilă coordonarea luării deciziilor, astfel încât alimentarea venită de la toţi specialiştii trebuie să dea roade în momentul deciziei. Raţionalism: Aplicarea modelului Cap. 4 - “Justiţia Criminală: Raţionalitate şi Iraţionalitate în politica publică” arată faptul că politicile raţionale pentru descurajarea criminalităţii - politică pentru a asigura siguranţa, promptitudinea şi severitatea pedepsei - au fost rareori implementate şi că rata naţională ridicată a criminalităţii e în parte un produs al acestei iraţionalităţi. Problemele obţinerii raţionalităţii în politica publică sunt discutate şi în Cap. 5 - “Sănătate şi Bunăstare: Căutarea unei strategii raţionale “. Vom avea în vedere planul general al strategiilor alternative tratând sărăcia, sănătatea şi bunăstarea. Vom studia cum aceste strategii sunt implementate în politica publică şi vom analiza unele din obstacolele realizării raţionalităţii în politica publică. Incrementalism: politica - variaţiuni pe tema trecutului Incrementalismul consideră politica publică ca o continuare a activităţilor fostului guvern, doar cu anumite modificări incrementale. Politologul Charles E. Lindblom a prezentat primul model incremental în cursul unei critici a modelului raţional tradiţional de luare a deciziilor. După Lindblom, factorii de decizie nu revăd anual întreaga gamă a politicilor propuse şi existente, nu identifică ţelurile societăţii, nu studiază beneficiile şi costurile politicilor alternative în realizarea acestor ţeluri, nu clasifică în ordinea preferinţei fiecare politică alternativă în funcţie de beneficiile nete maxime şi apoi să treacă la o selecţie pe baza tuturor informaţiilor relevante. Din contră, constrângeri legate de timp, informaţii şi cost îi împiedică pe cei care elaborează politica să identifice întregul spectru al politicilor alternative şi consecinţele acestora. Impedimente politice împiedică situaţia să estimeze dar ţelurile societăţii şi să calculeze exact costurile şi beneficiile. Modelul incremental recunoaşte natura lipsită de practicitate a elaborării “obligatoriu raţională” a politicii şi descrie un proces mai conservator al luării deciziilor. Incrementalismul este conservator prin faptul că programele existente, politicile şi cheltuielile sunt considerate drept bază, şi atenţia este concentrată asupra noilor programe şi politici şi asupra creşterii, descreşterii sau modificării programelor curente (de exemplu, politica bugetară pentru activitatea sau programul guvernamental din 1996 poate fi privit incremental. Factorii de decizie acceptă în general legitimitatea programelor instituţiei şi sunt de acord asupra continuării politicilor precedente. Fac acest lucru, în primul rând pentru că nu dispun de timp, informaţii sau bani

pentru a investiga toate alternativele politicii existente. Costul culegerii acestor informaţii este prea mare. Factorii de decizie în politică nu au suficiente capacităţi de a prevede, chiar în era computerelor, toate consecinţele fiecărei alternative. Nici nu pot calcula ratele cost - beneficiu pentru politicile alternative când sunt implicate diverse valori politice, sociale, economice şi culturale. Astfel, politica total “raţională” se poate dovedi “ineficientă” (în ciuda contradicţiei în termeni) dacă timpul şi costul desfăşurării unei politici raţionale sunt excesive. În al doilea rând, cei care elaborează politica acceptă legitimitatea politicilor anterioare datorită nesiguranţei legate de consecinţele unor politici diferite sau complet noi. E mai sigur să păstrezi programe cunoscute când consecinţele noilor programe nu pot fi prezise. În condiţii de nesiguranţă, factorii de decizie continuă fostele politici sau programe chiar dacă acestea s-au dovedit sau nu eficiente. În al treilea rând, în programele existente pot exista investiţii masive (costuri de scufundare) care exclud orice schimbare radicală. Aceste investiţii pot fi în bani, construcţii sau alte elemente complexe, sau pot fi de natură psihologică, preţuri administrative sau structuri organizatorice. Este cunoscut faptul că organizaţiile tind să persiste în timp, în ciuda inutilităţii lor, că formează rutine dificil de schimbat şi că persoanele se implică în continuitatea structurilor organizatorice şi a practicilor, toate acestea făcând schimbarea foarte dificilă. De aceea, nu toate alternativele pot fi luate serios în considerare, ci doar cele care cauzează dislocări fizice, economice, organizatorice şi administrative minore. În al patrulea rând, incrementalismul este eficient politic. Este uşor să se ajungă la un acord în eliberarea politicii când problemele disputate sunt doar creşterea sau diminuarea bugetului, sau modificarea programelor existente. Conflictul se agravează când luarea deciziilor se concentrează asupra schimbărilor politice majore care implică mari câştiguri sau pierderi sau decizii de genul “totul sau nimic”, “da sau nu”. Pentru că tensiunea politică implicată în obţinerea de noi programe sau politici elaborate în fiecare an ar fi foarte mare, politicile victorioase trecute sunt continuate şi în viitor, dacă nu există o realiniere politică substanţială. Astfel, incrementalismul este important în reducerea conflictului, în menţinerea şi în prezervarea sistemului politic însuşi. Caracteristicile factorilor de decizie înşişi recomandă de asemenea modelul incremental. Fiinţele umane încearcă rareori să-şi minimizeze valorile: mai des acţionează pentru satisfacerea cerinţelor particulare. Oamenii sunt pragmatici; rareori caută “unicul drum drept”, dar, în schimb, se opresc din căutat, atunci găsesc un “drum care duce undeva”. Căutarea începe, de obicei, cu familiarul - adică cu politicile alternative apropiate politicilor curente. Doar dacă aceste alternative se vor dovedi nesatisfăcătoare se vor aventura factorii de decizie înspre o inovaţie politică mai radicală. În cele mai multe cazuri modificarea programelor existente va satisface cerinţele particulare şi marile modificări politice necesare maximizării valorilor vor fi trecute cu vederea. Şi, în fine, în absenţa unor ţeluri sau valori de lungă durată ale societăţii, e mai uşor pentru guvernul unei societăţi pluraliste să continue programele existente decât să se implice în planificări politice totale pentru anumite scopuri ale societăţii. Incrementalism: Aplicarea modelului O atenţie specială acordată incrementalismului apare în discuţia privitoare la bugetarea guvernamentală din Cap. 9 - “Priorităţi şi Etichete de Preţ: Incrementalismul în acţiune”.

Teoria jocului: politica - alegerea raţională în situaţii competitive Teoria jocului este studiul deciziilor raţionale luate în situaţii în care doi sau mai mulţi participanţi au de făcut o alegere şi rezultatul depinde de alegerea făcută de fiecare. Se aplică zonelor din elaborarea politicii în care nu există nici o alegere “perfectă” independentă pe care cineva o poate face - în care “cele mai bune” rezultate depind de ce fac şi ceilalţi. Ideea de “joc” vine de la faptul că factorii de decizie sunt implicaţi în alegeri interdependente. “Jucătorii” trebuie să-şi adapteze conduita pentru a reflecta nu doar dorinţele lor proprii şi abilităţile lor, ci şi aşteptările lor cu privire la acţiunile celorlalţi. Poate conotaţia de “joc” este nefericit aleasă, sugerând că teoria jocului nu este tocmai potrivită cu situaţii conflictuale serioase. Dar lucrurile stau chiar pe dos: teoria jocului poate fi aplicată unor decizii privitoare la război şi pace, la utilizarea armelor nucleare, în diplomaţia internaţională, în negocieri şi construirea coaliţiilor din Congresul O.N.U. şi diferitelor alte situaţii politice. Un “jucător” poate fi un individ, un grup sau un guvern naţional - într-adevăr, oricine cu scopuri bine definite care e capabil de o acţiune raţională. Teoria jocului este un model abstract şi deductiv al elaborării politicii. Nu descrie modul în care deciziile sunt efectiv luate, ci mai curând modul în care oamenii s-ar comporta în luarea deciziilor în situaţii competitive dacă ar fi complet raţionali. Astfel, teoria jocului este o formă a raţionalismului, dar aplicabilă în situaţii competitive în care rezultatul depinde de acţiunile a doi sau mai mulţi participanţi. Regulile jocului descriu variantele care sunt disponibile tuturor jucătorilor. Opţiunile sunt adesea descrise într-o “matrice” - o diagramă care prezintă opţiunile alternative ale fiecărui jucător şi toate rezultatele posibile ale jocului. O matrice doi câte doi este cea mai simplă; există doar 2 jucători şi fiecare are doar 2 alternative.

Jucătorul B

Alternativa B1 Alternativa B2

Alternativa A1 Rezultat Rezultat

Jucătorul A Alternativa A2 Rezultat Rezultat

Există patru rezultate posibile pentru acest joc simplu, fiecare reprezentat de o celulă a matricei. Rezultatul în sine depinde de alegerile ambilor jucători, A şi B. În teoria jocului, consecinţele se referă la valorile pe care le primeşte fiecare jucător ca rezultat al alegerilor făcute atât de el cât şi de oponent. Consecinţele sunt adesea reprezentate de valori numerice; aceste valori numerice sunt plasat în interiorul fiecărei celule a matricei şi corespund valorilor pe care fiecare jucător le plasează în fiecare rezultat. Pentru că judecătorii evaluează diferite rezultate în mod distinct, există două valori numerice în interiorul fiecărei celule - una pentru fiecare jucător. Gândiţi-vă la jocul “laşilor”. Doi adolescenţi conduc cu viteză mare două maşini care se îndreaptă una către alta, fiecare cu o parte pe mijlocul străzii. Dacă nici unul nu virează se vor izbi. Cel care virează este “laşul”. Amândoi şoferii ar vrea să evite moartea, dar mai vor să evite şi “dezonoarea” de a fi “laş”. Rezultatul depinde de ceea ce fac amândoi şoferii şi fiecare şofer trebuie să prevadă ce va face celălalt. Această formă de “bravadă” este uzuală în relaţiile internaţionale. fig. 2- 6. O matrice a teoriei jocului pentru jocul laşului. Rezistă în cursă Virează Şoferul B Rezistă în cursă A: - 10 A: - 5 B: - 10 B: + 5

Virează

A: + 5 B: - 5

A: - 1 B: - 1

Teoreticianul jocului furnizează valorile numerice ale consecinţelor. Dacă A alege să stea în curbă şi la fel şi B rezultatul este -10 pentru ambii şoferi şi vor distruge maşinile. Dar dacă A alege să stea în curbă şi B virează, atunci A primeşte +5 (curaj) şi B -5 (dezonoare). Dacă A virează şi B rămâne în cursă rezultatul va fi invers. Dacă virează amândoi, fiecare e uşor “dezonorat” (-1), dar nu ca şi atunci când unul ar fi rămas în cursă. O cercetare a consecinţelor matricii sugerează că ar fi mai bine pentru ambii şoferi să vireze pentru a minimaliza posibilitatea unei pierderi mari (-10). Dar matricea este prea simplă. Unul sau ambii jucători pot acorda o valoare diferită rezultatelor faţă de valoarea oferită aici. De exemplu, un jucător poate prefera moartea unei dezonorări. Fiecare jucător trebuie să încerce să calculeze valorile celuilalt şi nici unul nu are informaţii complete asupra valorilor oponentului. Ba mai mult, blufarea sau interpretarea eronată deliberată a valorilor sau resurselor de către un oponent este întotdeauna posibilă. De exemplu, o strategie posibilă în jocul laşilor este să permiţi oponentului să vadă că bei mult înainte de începerea jocului, să te împleticeşti până la maşină şi să murmuri despre prea lunga ta viaţă în lumea asta nenorocită. Efectul acestei informaţii asupra oponentului poate să-l determine să considere că vei rămâne mai mult în cursă, şi acest lucru să-l determine să vireze şi să-ţi permită să câştigi. Un concept - cheie în teoria jocului este strategia. Aceasta se referă la luarea raţională de decizii în care un set de mişcări este desemnat să aducă o răsplată optimă, chiar şi după evaluarea tuturor mişcărilor posibile ale aparenţelor. Teoreticienii jocului folosesc termenul minimax când se referă la strategia raţională care sau minimizează pierderea maximă sau maximizează câştigul minim pentru un jucător, indiferent de ce face oponentul. Strategia minimax este concepută pentru a proteja un jucător împotriva jocului mai bun al oponentului său. Poate fi privită ca o strategie conservativă, fiind desemnată să reducă pierderile şi să asigure un câştig minim, mai curând decât să asigure câştiguri maxime cu riscul unor mari pierderi. Dar majoritatea teoreticienilor jocului privesc minimax-ul ca fiind cea mai bună strategie (judecătorul raţional în jocul laşităţii va vira, fiindcă alegerea aceasta minimizează pierderea maximă a jucătorului). Din această discuţie trebuie să rezulte clar că teoria jocului acceptă idei atât foarte simple cât şi foarte complexe. Problema crucială este dacă vreuna dintre ele este cu adevărat folositoare în studiul politicii publice. Teoria jocului este mai des propusă ca o unealtă analitică de către sociologi şi nu ca un ghid practic în elaborarea politicii de către guvernatori. Condiţiile teoriei jocului sunt rareori aproximate în viaţa reală. Rareori politicile alternative se prezintă net într-o matrice. Mai important, rareori pot factorii de decizie să cunoască adevăratele valori ale consecinţelor pentru ei înşişi sau pentru oponenţii diverselor alternative. În fine, după cum am mai indicat, există multe obstacole în calea elaborării raţionale a politicii de către guverne. Şi totuşi teoria jocului furnizează un mod interesant de reflectare clară asupra poţiunilor politice în situaţii conflictuale. Poate că adevărate utilitate a teoriei jocului în analiza politică în ziua de azi constă în a sugera probleme interesante şi a oferi un vocabular care să trateze elaborarea politicii în situaţii conflictuale.

Teoria jocului: Aplicarea modelului Teoria jocului este frecvent aplicată în conflictele internaţionale. Vom explica utilitatea teoriei jocului în eforturile noastre de a descrie şi explica, în Cap. 8 “Politica apărării: Strategii pentru Jocuri Serioase”. Teoria opţiunii publice: politica - proces decizional colectiv al indivizilor cu interese proprii. Opţiunea publică este studiul economic al procesului decizional dar nu de piaţă, în special aplicarea analizelor economice în procesul decizional politic. În mod tradiţional, ştiinţele economice studiază comportamentul pe piaţă şi presupun că indivizii îşi urmăresc propriile interese; ştiinţele politice studiază comportamentul în arena publică şi presupun că indivizii urmăresc propriile lor noţiuni de interes public. Astfel, versiuni diferite asupra motivării umane s-au format în ştiinţele economice şi politice. Ideea de homo economicus presupune un actor cu interese proprii care încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale; ideea de homo politicus presupune un actor animat de interese publice încercând să maximizeze bunăstarea socială. Dar teoria opţiunii publice pune în chestiune ideea că indivizii acţionează diferit în politică faţă de acţiunile lor pe piaţă. Această teorie presupune că toţi actorii politici alegători, contribuabili, candidaţi, legislatori, birocraţi, grupuri de interes, partide, birocraţii şi guverne - încearcă să-şi maximizeze beneficiile personale în politică la fel ca şi pe piaţă. James Buchanan, economist laureat al Premiului Nobel şi erudit de elită al teoriei opţiunii publice moderne, argumentează că indivizii se unesc în politică pentru beneficiul lor reciproc, la fel cum se unesc şi pe piaţă; şi prin acorduri (contracte) între ei îşi pot spori bunăstarea personală, la fel ca şi prin comerţ pe piaţă. Pe scurt, oamenii îşi urmăresc propriul interes atât pe piaţă cât şi în politică, dar chiar având motivaţii egoiste, pot beneficia reciproc prin luări celebre de decizii. Guvernul însuşi se formează printr-un contract social între indivizi care sunt de acord, pentru beneficiul reciproc, să se supună legilor şi să susţină guvernul în schimbul protecţiei propriilor lor vieţi, a libertăţilor şi corectitudinii. Astfel, teoreticienii opţiunilor politice pretind a fi moştenitorii intelectuali ai filozofului politic englez John Locke şi ai lui Thomas Jefferson, care a inclus această noţiune a contractului social în Declaraţia de Independenţă a Americii. Interesul propriu clar conduce indivizii înspre un contract constituţional care stabileşte un guvern pentru a proteja viaţa, libertatea şi corectitudinea. Teoria opţiunii publice admite că guvernul trebuie să îndeplinească anumite funcţii cărora piaţa nu le poate face faţă; adică trebuie să remedieze anumite “ratări ale pieţei”. Mai întâi, guvernul trebuie să furnizeze bunuri publice - bunuri şi servicii care trebuie furnizate tuturor dacă sunt furnizate cuiva. Piaţa nu poate furniza bunuri publice pentru că atunci costul acestora şi-ar depăşi valoarea pentru un singur cumpărător şi un singur cumpărător nu ar putea să-i determine pe necumpărători săl folosească. Apărarea naţională este cel mai bun exemplu: protecţia de invaziile străine este prea costisitoare pentru o singură persoană şi odată de oferită nimeni nu poate fi împiedicat să beneficieze de ea. Aşa că oamenii trebuie să acţioneze colectiv prin intermediul guvernului pentru a putea beneficia de apărare comună. În al doilea rând, externalităţile constituie o altă ratare recunoscută a pieţei şi o justificare pentru intervenţia guvernului. O externalitate apare atunci când activitatea unui individ, a unei firme sau a unui guvern local impune costuri necompensate asupra altora. Cele mai comune exemple sunt poluarea apelor şi a aerului: eliberarea de apă şi aer poluate impune costuri altora. Guvernele reacţionează fie prin controlul activităţilor care produc externalităţile, fie prin impunerea de pedepse

(amenzi) asupra acestor activităţi pentru a le compensa costurile pentru societate. Teoria opţiunii politice ajută la explicarea faptului că partidele şi candidaţii politici nu reuşesc, în general, să ofere politici alternative clare în campaniile electorale. Partidele şi candidaţii nu sunt interesaţi de oferirea de principii, ci de câştigarea alegerilor. Ei îşi formulează poziţiile politice pentru a câştiga alegerile; şi nu câştigă alegerile pentru a formula politici. Astfel, fiecare partid şi candidat caută poziţii politice care să atragă cel mai mare număr de alegători. Fiind dat un singur mod de distribuţie a opiniilor asupra unei probleme de politici, partidele şi candidaţii se vor mişca înspre centru pentru a-şi maximiza numărul de voturi. Doar “ideologii” (oameni motivaţi ideologic, iraţionali) ignoră strategia centristă de maximizare a voturilor. Dar teoria opţiunii publice şi-a desfăşurat propria critică a modelului alegătorului mediu prin recunoaşterea intereselor separate ale politicienilor şi birocraţilor în contrast cu interesele alegătorilor. Interesele politicienilor şi ale birocraţilor sunt câştigarea realegerilor, adunarea de contribuţii generoase pentru campaniile lor, extinderea bugetelor agenţilor, câştigarea unei mai mari autorităţi şi prestigii şi extinderea puterii de guvernare. Regulile constituţionale pentru procesul decizional guvernamental nu asigură întotdeauna că interesele politicienilor şi ale birocraţilor coincid cu cele ale alegătorului mediu. Chiar şi autoritate publică altruistă şi total lipsită de egoism, care încearcă din greu să implementeze preferinţele alegătorului din circumscripţia sa - alegătorii medii - poate întâmpina multe obstacole. Autorităţile guvernamentale nu deţin informaţii continue pentru a estima preferinţele schimbătoare ale contribuabililor - consumatori. Spre deosebire de consumatorii de pe piaţă, consumatorii alegători nu sunt implicaţi în votări continue. Când politicienii află ce doresc alegătorii poate fi prea târziu, pentru că alegerile vor fi câştigate sau pierdute. Chiar şi după înfruntare, autorităţile alese pot doar ghici ce au făcut bine şi ce rău. Rezultatele voturilor nu sunt întotdeauna informaţionale pentru politici. În absenţa unei bune informaţii asupra preferinţelor cetăţenilor, “tendinţele naturale” ale politicienilor şi birocraţilor de a-şi extinde puterea în societate nu pot fi verificate. Aceştia exagerează beneficiile programelor de consum ale guvernului şi subestimează costurile. Diferite “iluzii fiscale” - impozite camuflate, deducţii pe statele de plată şi finanţări deficitare - contribuie la subestimarea costurilor guvernamentale de către cetăţeni. Aceste “ratări politice” contribuie la furnizarea exagerată a guvernului de bunuri şi servicii publice şi la supraimpozitarea cetăţenilor. Teoria alegerii publice ne ajută să înţelegem grupurile de interes şi efectul pe care îl au asupra politicii publice. Cele mai multe programe ale guvernelor produc “bunuri cvasi-politice” - servicii de care anumite grupuri din societate beneficiază mai mult decât altele. Este raţional pentru persoanele ce urmăresc anumite beneficii, subvenţii, privilegii sau protecţie pentru a se putea organiza aşa încât să facă presiuni pentru anumite acţiuni guvernamentale. Costul acestor beneficii specifice poate fi asupra tuturor contribuabililor, nici unul dintre aceştia ne-distribuit suportând suficient din cost pentru a merita consumul de timp, energie sau bani pentru a organiza o opoziţie în faţa extinderii. Această concentraţie de beneficii la puţini şi distribuirea costurilor la cei mulţi rezultă într-un sistem de grup de interes care favorizează interesele omogene mărunte şi bine organizate, care caută expansiunea activităţii guvernului pe cheltuiala grupurilor mai mari, dar mai prost organizate ale cetăţenilor contribuabili. De-a lungul a perioade mari de timp activitatea multor grupuri de interes speciale, fiecare căutând beneficii concentrate pentru ei şi costuri dispersate pentru alţii, rezultă într-o supraproducţie de reglementări guvernamentale, de programe şi servicii. Într-adevăr, efectul cumulativ al activităţii grupurilor de

interes asupra societăţii este o “scleroză organizatorică” - o economie politică atât de plină de subvenţii, beneficii şi reglementări, protecţii şi tratamente speciale pentru grupurile de interes organizate încât munca, productivitatea şi investiţia sunt descurajate. Pentru a atrage membri şi contribuţii, grupurile de interes trebuie să-şi amplifice şi să-şi facă cunoscută cauza. Liderii grupurilor de interes trebuie să concureze pentru membri şi bani prin exagerarea pericolelor societăţii, care le ignora cerinţele. Chiar şi atunci când guvernele le îndeplinesc cerinţele iniţiale, grupurile de interes trebuie să genereze noi cereri cu noi avertizări de pericol, dacă vor să rămână în viaţă. Pe scurt, grupurile de interes, ca şi restul actorilor politici, îşi urmăresc interesele proprii pe piaţa politică. Opţiunea publică: Aplicarea modelului Teoria opţiunii publice este folosită în Cap. 7 - “Politica mediului: Externalităţi şi Interese” - pentru a ajuta în recunoaşterea poluării mediului drept o problemă în controlul externalităţilor în activitatea umană. Teoria opţiunii publice ne ajută şi să înţelegem comportamentul grupurilor de interes concentrate asupra mediului în dramatizarea şi publicitatea făcută cauzei lor. Teoria sistemului: politica – rezultat al sistemului Un alt mod de a concepe politica publica este să o privim ca pe un răspuns al unui sistem politic în faţa a unor forţe care fac presiuni asupra lui din mediu. Forţele generate în mediu care afectează sistemul politic sunt privite ca input. Mediul este o condiţie sau circumstanţă definită ca fiind externă zonelor de legătură ale sistemului politic. Sistemul politic este acel grup de structuri şi procese interdependente care funcţionează autoritativ pentru a aloca valori societăţii. Rezultatele sistemului politic sunt alocările valorice autoritative ale sistemului şi aceste valori constituie politica publica. Această conceptualizare a activităţii politice şi a politicii publice poate fi diagramată ca în figura 2-8. Diagrama este o versiune simplificată a ideii de sistem politic, descrisă pe larg de politologul David Easton. Noţiunea de sistem politic a fost folosită, implicit sau explicit, de mulţi erudiţi care au încercat să analizeze cauzele şi consecinţele politicii publice. Teoria sistemului descrie politica publica ca pe un rezultat al sistemului politic. Conceptul de sistem implică un set de identificare de instituţii şi activităţi din societate care funcţionează pentru a transforma cererile şi deciziile autoritative, necesitând suportul întregii societăţi. Conceptul de sistem implică şi faptul că elementele sistemului sunt interdependente şi că sistemul poate răspunde forţelor în mediul său şi că o va face pentru a se proteja. Alimentările (input – urile) sunt primite în sistemul politic atât sub forma cererilor, cât şi a sprijinului. Cererile apar când indivizi sau grupuri, ca răspuns la condiţii de mediu reale sau percepute ca atare, acţionează pentru a influenţa politica publica. Se primeşte suport atunci când indivizi sau grupuri acceptă rezultatele alegerilor, se supun legilor, îşi plătesc taxele şi, în general, se conformează deciziilor politice. Orice sistem absoarbe o varietate de cereri, dintre care unele sunt în conflict cu altele. Pentru a transforma aceste cereri în rezultate (output – uri), adică politică de guvernare, trebuie făcute aranjamente şi acestea trebuie impuse părţilor implicate. Se ştie că rezultatele (politica de guvernare) pot avea un efect modificator asupra mediului şi cererilor care provin de aici şi trebuie să mai aibă şi un efect asupra caracterului sistemului politic. Sistemul se păstrează în timp prin:

(1) (2) (3) -

producerea unor rezultate satisfăcător de rezonabile; bazarea pe ataşamente adânc înrădăcinate în sistem; folosirea sau ameninţarea cu folosirea forţei. Valoarea modelului sistemelor pentru analiza politică se găseşte în întrebările pe care le pune: care sunt dimensiunile semnificative ale mediului care generează cereri asupra sistemului politic? care sunt caracteristicile semnificative ale sistemului politic ce îi permit să transforme cererile în politică de guvernare şi să se păstreze în timp? cum afectează alimentările (input – urile) din mediu caracterul sistemului politic? cum afectează caracteristicile sistemului politic conţinutul politicii publice? cum afectează politica publica prin feedback mediul şi caracterul sistemului politic? Teoria sistemului: aplicarea modelului Modelul sistemelor este în mod special folositor în capitolul 12 “(Input, Output) Alimentări, rezultate şi cutii negre: O analiză a sistemelor politicilor de stat” în examinarea politicii publice în statele americane. Comparând statele, vom observa impactul diferitelor condiţii de mediu – în special venitul asupra nivelelor cheltuielilor, beneficiilor şi serviciilor în educaţie, bunăstare, autostrăzi, poliţie, corecţii şi finanţe. Vom observa cum politica federală încearcă uneori să compenseze impactul variabilelor mediului asupra politicii interne din state. Vom examina impactul caracteristicilor sistemului politic – în particular competiţia partidelor şi participarea alegătorilor – asupra nivelului impozitelor, cheltuielilor, beneficiilor şi serviciilor şi vom compara impactul acestor caracteristici ale sistemului asupra politicii publice cu impactul condiţiilor de mediu. Modele: Cum se poate determina dacă sunt eficiente sau nu Un model este doar o abstractizare a reprezentării vieţii politice. Când ne gândim la sisteme politice ori la elite sau grupuri ori la procese decizionale, raţionale sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi în sau incrementalism sau jocuri, abstragem lumea reală într-o încercare de a simplifica, clarifica şi înţelege ce este cu adevărat important în politică. Înainte de a ne începe studiul asupra politicii publice, să expunem câteva criterii generale pentru evaluarea utilităţii conceptelor şi modelelor. Ordonează şi simplifică realitatea. Desigur, utilitatea unui model se găseşte în capacitatea sa de a ordona şi simplifica viaţa politică aşa încât să le putem concepe mai clar şi să putem înţelege relaţiile pe care le găsim în lumea reală. Totuşi, o prea mare simplificare poate conduce la inadvertenţe în modul în care noi percepem realitatea. Pe de o parte, dacă un concept e prea îngust sau identifică doar fenomenele superficiale, nu putem explica politica publica. Pe de altă parte, dacă un concept e prea larg şi sugerează legături prea complexe, poate deveni atât de complicat si de greu de folosit încât nu mai este de folos înţelegerii. Altfel spus, unele teorii ale politicilor pot fi prea complexe pentru a fi folositoare, în timp ce altele pot fi prea simpliste. Identifică aspectele semnificative. De asemenea, un model ar trebui să identifice aspectele cu adevărat semnificative ale politicii publice. Ar trebui să dirijeze atenţia de la variabilele sau circumstanţele irelevante înspre cauzele reale şi consecinţele semnificative ale politicii publice. Desigur, ceea ce e “real”, “relevant” sau “semnificativ” este, într-o anumită măsură o funcţie a valorilor personale ale unui

individ. Dar putem fi cu toţii de acord că utilitatea unui concept este legată de abilitatea de a identifica ceea ce e cu adevărat important în politică. Este congruent cu realitatea. În general, un model trebuie să fie congruent cu realitatea – adică, trebuie să aibă referiri empirice reale. Am putea avea dificultăţi cu un concept care identifică un proces care nu există în realitate sau care simbolizează fenomene care nu există în lumea reală. Totuşi, nu trebuie să ne grăbim să negăm conceptele ne-realiste dacă acestea reuşesc să ne dirijeze atenţia către motivele pentru care sunt ne-realiste. De exemplu, nimeni nu contestă că procesul decizional guvernamental e complet raţional – autorităţile publice nu acţionează întotdeauna pentru a maximiza valorile sociale şi pentru a minimiza costurile societăţii. Totuşi conceptul de proces decizional raţional poate fi folositor, chiar şi ne-realist, dacă ne ajută să ne dăm seama cum este procesul decizional guvernamental iraţional în realitate şi ne îndeamnă să ne întrebăm de ce. Furnizează o comunicare semnificativă. Un concept sau un model trebuie şi să comunice ceva semnificativ. Dacă prea mulţi oameni sunt în dezacord asupra sensului unui concept, utilitatea lui în comunicare este diminuată. De exemplu, dacă nimeni nu e de acord asupra a ceea ce constituie elita, conceptul de elită nu înseamnă acelaşi lucru pentru toţi. Dacă cineva defineşte o elită drept un grup de autorităţi publice democratic alese, care sunt reprezentative pentru public în general, se comunică o idee diferită de către cel care foloseşte acest concept faţă de cel care defineşte elita ca fiind o minoritate ne-reprezentativă care ia decizii pentru societate, bazându-se pe propriul interes. Dirijează anchete şi cercetări. Un model ar trebui să ajute la dirijarea anchetelor şi cercetărilor în politica publica. Un concept ar trebui să fie operaţional – adică, ar trebui să se refere direct la fenomenele lumii reale, care pot fi observate, măsurate şi verificate. Un concept sau o serie de concepte inter-dependente (la care ne referim cu termenul de “model”) trebuie să sugereze relaţii din lumea reală care pot fi testate şi verificate. Dacă ideile sugerate de un concept nu pot fi dovedite adevărate sau false, nu e cu adevărat folositor în dezvoltarea unei ştiinţe a politicii. Sugerează explicaţii. În fine, o abordare-model trebuie să sugereze o explicaţie pentru politica publica. Trebuie să sugereze ipoteze pentru cauzele şi consecinţele politicii publice – ipoteze care pot fi testate cu date din lumea reală. Un concept care doar descrie politica publica nu e la fel de util ca un concept care explică politica publica sau care cel puţin sugerează nişte explicaţii posibile.

Capitolul 3 DREPTURILE CIVILE ELITA ŞI INTERACŢIUNILE MASELOR Atitudinile maselor şi elitei şi problema rasială Problema rasială a fost punctul central al politicii interne americane de-a lungul timpului. În descrierea acestei probleme ne-am folosit mult de modelul elitei – pentru că atitudinile masei şi ale elitei faţă de drepturile civile diferă mult şi politica de guvernare pare să reflecte mai mult atitudinea elitei decât a maselor. Politica drepturilor civile este răspunsul unei elite naţionale faţă de condiţiile care afectează o minoritate americană mai degrabă decât un răspuns al conducătorilor naţionali faţă de sentimentele majoritare. Politicile elitei naţionale în drepturile civile au întâlnit diferite nivele de rezistenţă dinspre state şi comunităţi. Vom afirma că politica naţională a format opinia maselor mai mult decât acestea au influenţat politica naţională. Atitudinile maselor albe faţă de negri sunt ambivalente în America. Astăzi cei mai mulţi albi consideră că există o discriminare foarte redusă faţă de negri în obţinerea posturilor, a locuinţelor sau a educaţiei şi că toate diferenţele dintre albi şi negri, în societate, sunt un rezultat al lipsei de motivaţie a negrilor ( vezi Tab. 3-1). Negrii nu sunt de acord. Majoritatea negrilor consideră că nu sunt trataţi egal la obţinerea slujbelor, locuinţelor sau educaţiei şi că diferenţele între negrii şi albi în ce priveşte nivelul de trai sunt “în general datorate discriminării”. Albii constituie o mare majoritate a populaţiei – peste 87%. Dacă politica de guvernare reflectă părerile majorităţii, ar exista o legislaţie a drepturilor civile destul de redusă. Acest fapt sugerează că politica drepturilor civile nu este un răspuns al guvernului faţă de cererile majorităţii albe. Opinia se târăşte în urma politicii. Opinia majorităţii albe a urmat politica drepturilor civile mai degrabă decât să o inspire. Adică, politica de guvernare a fost cea care a format opinia albilor, nu părerea albilor a format politica de guvernare. Să evaluăm schimbările de opinie ale albilor în privinţa integrării şcolare de-a lungul anilor. Între 1942 şi 1985 eşantioane de americani albi au fost chestionaţi: “Credeţi că elevii negri şi albi ar trebui să urmeze aceleaşi şcoli sau să meargă la şcoli separate?” (Vezi Tab. 3-2). Tab. 3-1: Atitudinea albilor şi negrilor în faţa discriminării Întrebări Procentajul pro Albi Negri Credeţi că, în comparaţie cu albii, negrii sunt plătiţi egal pentru aceeaşi cantitate de muncă? 72% 31% Sunt ei trataţi egal de sistemul justiţiei? 51% 17% În medie, negrii au slujbe, venituri şi salarii mai proaste decât albii. Credeţi că aceste diferenţe sunt datorate: 16% 21% abilităţii înnăscute de a învăţa scăzute a negrilor? lipsei motivaţiei sau voinţei negrilor de a se elibera 36% 62% de sărăcie? lipsei educaţiei necesare pentru a se elibera de 68% 52% sărăcie?

Majoritatea oamenilor sunt de acord că în medie, negrii au slujbe, venituri şi locuinţe mai proaste decât albii. 70% 7% Credeţi că diferenţele sunt datorate discriminării? Sursa: extras din informaţii oferite de The American Entreprise, ian-feb 1990, p. 96-103.: În 1942 nici un american alb din trei nu a fost de acord cu integrarea şcolară. În 1956, la doi ani după decizia istorică a tribunalului în cazul Brown v. Topeka, atitudinea albilor a început să se modifice, deşi încă aproximativ jumătate dintre albi preferau segregaţia. În 1964, doi albi din trei erau de acord cu şcolile integrate. Informaţii oferite de sondajele adiţionale sugerează că albii devin tot mai obişnuiţi cu ideea drepturilor egale pentru negrii şi în alte domenii. Dar, din nou, opinia albilor mai degrabă urmează politica de guvernare decât o conduce. Tab. 3-2. Atitudinea Albă în Schimbare Faţă de Integrarea Şcolară Întrebare: “Credeţi că elevii albi şi negri ar trebui să meargă la şcoli comune sau separate?” Aceeaşi şcoală: An 1942 1956 1964 1970 1972 1980 1985 1956 Procent 30% 48% 65% 74% 80% 86% 92% Sursa: anchete sociale generale şi sondaje Galluppublicate în Harold W. Stanley şi Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ Press 1993), p; 397; Diferenţele elită – mase. Există o mare prăpastie între atitudinile maselor şi ale elitelor asupra drepturilor negrilor. Atitudinile cele mai puţin favorabile faţă de negri le au cei mai puţin privilegiaţi, cei mai puţin educaţi albi. Albii cu un statut socio-economic inferior sunt mai puţin dornici să aibă contacte cu negrii faţă de cei cu statut socio-economic superior, fie că este vorba de a folosi aceleaşi săli de aşteptare, săli de cinema, un restaurant sau de a fi vecini. Albii bogaţi, cu educaţie superioară sunt cei mai preocupaţi de discriminare şi sunt cei mai dispuşi să aibă contacte cu negrii. Implicaţia politică a acestui rezultat este evidentă: opoziţia la legislaţia drepturilor civile şi la avansarea negrilor în educaţie, slujbe, venit, locuinţe şi altele pare să fie cea mai puternică printre albii mai puţin educaţi şi mai puţin influenţi. În cadrul comunităţii albe, suportul pentru drepturile civile va continua să vină din partea celor educaţi şi bogaţi. Opoziţia raselor la acţiunile afirmative. În general, albii sunt dispuşi să suporte legile care elimină discriminarea directă. Dar cum rămâne cu eforturile compensatorii de a depăşi efectele discriminării anterioare? Dacă acţiunea afirmative este interpretată ca presupunând un mai mare efort pentru a asigura oportunităţi egale tuturor – adică asigurarea că educaţia şi locurile de muncă şi promovările sunt egal disponibile pentru toate rasele şi ambele sexe dezirabilitatea acesteia este puţin chestionată. Dacă întrebarea se pune simplu, nu în termeni de suport pentru acţiunile afirmative fără specificarea de preferinţe sau cote, atunci şi albii şi negrii sunt favorabili, deşi suportul negrilor este semnificativ mai mare decât cel al albilor (vezi Tab. 3-3). Totuşi, opinia albilor este foarte diferită de opinia negrilor în ceea ce priveşte întrebarea dacă negrilor şi celorlalte minorităţi. trebuie să li se acorde “preferinţe” Nu prea există suport din partea maselor albe pentru vreun tratament preferenţial. Mai mult, majoritatea albilor crede astăzi că există destule legi federale şi reglementări menite să reducă discriminările. Dar politica drepturilor civile nu reflectă părerile majorităţii albe. Reflectă, mai degrabă, părerile elitelor guvernante – Congresul, preşedintele, birocraţia şi în special Curtea Supremă a Statelor Unite.

Tab. 3-3. Opinii asupra acţiunii afirmative General Una peste alta, sunteţi favorabil sau nu programelor acţiunii afirmării în afacerii pentru negri şi alte grupuri minoritare? Albi Negri Favorabil 55% 82% Preferinţe Credeţi că negrii şi alte minorităţi ar trebui să beneficieze de preferinţe: Albi Negri - la angajare pentru a compensa fostele inegalităţi? 10% 64% - la admiterea în colegii, pentru a compensa fostele 16% 58% inegalităţi? Nevoia de legislaţie Credeţi că în Statele Unite există acum destule legi federale şi reglementări care urmăresc reducerea discriminărilor rasiale, religioase, sexuale sau este nevoie ca Congresul să elaboreze legi adiţionale şi reglementări către să urmărească reducerea acestui tip de discriminări? Albi Negri Destule legi 58% 30% Sursa: publicaţii ale diferitelor anchete în American Entreprise, sept-oct 1991,p. 8283. Dezvoltarea politicii drepturilor civile Scopul iniţial al luptei pentru egalitate din America era eliminarea discriminării şi segregării practicate de guvern, mai ales în alegeri şi în educaţia publică. Mai târziu, discriminarea în viaţa publică şi privată – în transport, teatre, parcuri, magazine, restaurante, afaceri, angajare şi locuinţe – a fost atacată legal. Amendamentul al 14 – lea. Cel de-al 14–lea amendament, dat de Congres după Războiul Civil şi ratificat în 1868, declară: “Toate persoanele născute sau naturalizate în Statele Unite şi supuse jurisdicţiei acestora, sunt cetăţeni ai Statelor Unite şi ai statului în care îşi au rezidenţa. Nici un stat nu va elabora şi impune o lege care să lipsească de privilegii sau imunitate pe cetăţenii Statelor Unite; nici un stat nu va lipsi vreo persoană de viaţă, libertate sau proprietate, fără un proces cuvenit; nici nu va nega vreunei persoane din jurisdicţia sa protecţie egală din partea legii”. Limbajul folosit în acest amendament şi contextul istoric nu lasă îndoieli asupra faptului că scopul său original era obţinerea de drepturi totale de cetăţenie şi egalitate pentru negrii americani. În timpul Reconstrucţiei şi al ocupării militare a Sudului, unii republicani radicali erau hotărâţi să impună revoluţia cuprinsă în acest amendament în statele din sud. Succesul rapid al Reconstrucţiei a fost vizibil evident în voturile numeroase ale negrilor în tot sudul şi în alegerea negrilor în funcţii de stat şi federale. Congresul a încercat chiar să legifereze tratamentul egal în teatre, restaurante, hoteluri şi transport public în Actul Drepturilor Civile din 1875, dar Curtea Supremă a declarat efortul neconstituţional în 1883. În 1877 Reconstrucţia a fost abandonată; guvernul naţional nu era pregătit să

realizeze lunga, dificila şi dezagreabila sarcină de a reconstrui societatea în cele 11 state ale fostei Confederaţii. Prin Compromisul din 1877, guvernul naţional a fost de acord să încheie ocupaţia militară a sudului, a renunţat la efortul de a rearanja societatea sudică şi a aprobat tacit supremaţia albilor în sud. În schimb, statele din sud şi-au declarat suportul faţă de Uniune, au acceptat supremaţia lor naţională şi au permis candidatului republican Rutherford B. Hayes să-şi asume preşedinţia, deşi oponentul său democrat Samuel J. Tilden a câştigat voturi mai populare în disputatele alegeri din 1876. Segregarea. Curtea Supremă a fost de acord cu termenii compromisului. Rezultatul a fost o inversare completă a sensului Amendamentului 14,acesta devenind un bastion al segregaţiei. Legile statelor segregând rasele au fost susţinute. Argumentul constituţional adus în numele segregaţiei în baza Amendamentului 14, era expresia “protecţie egală din partea legii” care nu împiedica separarea oficială a raselor. Şcolile şi alte facilităţi publice care erau “separate dar egale” au obţinut aprobarea constituţională. Această doctrină “separată - dar - egală” a devenit interpretarea Curţii Supreme dată Clauzei protecţiei egale din Amendamentul 14 în cazul Plessy v. Ferguson: “Obiectivul Amendamentului [14] era, fără îndoială, impunerea unei absolute egalităţi între cele două rase în faţa legii, dar, ţinând cont de natura lucrurilor nu putea subînţelege abolirea distincţiei bazate pe culoare sau impunerea socialului ca formă diferită a politicului, egalităţii sau a amestecării celor două rase, în termeni nesatisfăcători pentru ambele părţi. Legile care permit şi chiar solicită separarea lor în locuri unde apare posibilitatea de a veni în contact, nu implică neapărat inferioritatea unei rase faţă de cealaltă si au fost, în general, dacă nu chiar universal recunoscute ca fiind de competenţa legislaturilor de stat în exerciţiul puterii lor politice. Cel mai obişnuit exemplu este legat de instituirea şcolilor separate pentru copii albi şi de culoare, care a fost considerată drept un exerciţiu valid al puterii legislative”. Totuşi, facilităţile segregate, inclusiv şcolile publice, erau rareori, dacă erau, egale chiar şi în condiţiile fizice. În practică, doctrina segregaţiei era separată şi inegală. Curtea Supremă a început să observe acest lucru după cel de-al doilea război mondial. Deşi a refuzat să intervină în interpretarea segregaţionistă a Amendamentului 14, a început să ordone admiterea negrilor în universităţile publice ale albilor când probele indicau inferioritatea instituţiilor pentru negri sau chiar lipsa acestora. NAACP. Liderii nou apărutei mişcări pentru drepturile civile din anii ’40 şi ’50 nu erau satisfăcuţi de deciziile judecătoreşti care examinau circumstanţele fiecărui caz pentru a determina dacă facilităţile şcolilor separate erau cu ERAvărat egale. Condusă de Roy Wilkins, directorul executiv al Asociaţiei Naţionale pentru Avansarea Persoanelor de Culoare (NAACP) şi de Thurgood Marshall, consilierul şef al NAACP, mişcarea drepturilor civile a insistat pentru o decizie judecătorească în care să se spună că segregarea în sine înseamnă inegalitate în sensul Amendamentului 14, fie că facilităţile sunt sau nu egale în aspectele tangibile. Pe scurt, doreau o inversare completă a interpretării separate – dar – egale a Amendamentului 14 şi o decizie că legile separând rasele erau neconstituţionale. Grupurile pentru drepturile civile au ales locul procesului pentru desegregare în Topeka, Kansas, unde şcolile segregate pentru albi şi negri erau egale în construcţii, materii, calificări şi salarii pentru profesori sau alţi factori tangibili. Scopul era de a opri tribunalul de la ordonarea admiterii negrilor pentru inegalitatea facilităţilor tangibile şi de a-l forţa să revadă doctrina segregării în sine.

Brown v. Topeka. Tribunalul a dat verdictul istoric în cazul Brown v. Consiliul de Învăţământ din Topeka, Kansas, în 17 mai 1954: “Segregarea copiilor albi şi de culoare în şcoli publice este în detrimentul copiilor de culoare. Impactul este mai mare când are aprobarea legii, pentru că politica separării raselor este, de obicei, interpretată ca implicând inferioritatea grupurilor negre. O formă de inferioritate afectează motivaţia unui copil de a învăţa. Segregarea cu aprobarea legii are, de aceea, o tendinţă de a întârzia dezvoltarea educaţională şi mentală a copiilor negri şi de a-i lipsi pe aceştia de unele beneficii pe care le-ar primi într-un sistem şcolar integrat rasial.” Decizia originală Brown v. Topeka a avut o mare importanţă simbolică. Deşi au trecut mulţi ani până ca un număr mare de copii negri să urmeze fostele şcoli segregate ale albilor, decizia Curţii Supreme a stimulat speranţele şi aşteptările negrilor. Sociologistul negru Kenneth Clark scrie: “Această mişcare [a drepturilor civile] probabil n-ar fi existat deloc dacă n-ar fi existat decizia desegregării şcolare a Curţii Supreme din 1954, care a dat un impuls moralului negrilor prin afirmaţia clară că pentru drepturile cetăţenilor americani culoarea este irelevantă. Până atunci negrii din sud erau acomodaţi cu ideea separării negrilor de societatea albă”. De observat că primul mare pas înspre justiţia rasială în sec. XX a fost făcut de ramura neelectivă a guvernului federal. Nouă oameni, stabiliţi în posturi cu numire pe viaţă, au răspuns argumentelor legale ale liderilor negri cu studii superioare, dintre care unul - Thurgood Marshall – va deveni judecător al Curţii Supreme. Decizia a fost luată de o elită juridică şi nu de oameni sau de reprezentanţii lor. Rezistenţa maselor în faţa desegregării Deşi Curtea Supremă, în cazul Brown, a declarat cu fermitate segregaţia ca fiind neconstituţională din punct de vedere politic, bătălia cu segregaţia de-abia începuse. Segregarea va rămâne o parte a vieţii americane, neţinând cont de constituţie, până când elita politică va decide să-I pună capăt. Curtea Supremă, în virtutea sistemului federal american şi a separării puterilor, dispune de o putere oficială redusă. Congresul, preşedintele, guvernatorii de stat şi legislaturi şi chiar masele dispun de o putere mai mare decât justiţia federală. Curtea Supremă trebuie să se bazeze masiv pe restul ramurilor guvernului federal, pe state şi pe persoane fizice şi organizaţii pentru a impune legea. Statele segregaţioniste. În 1954 segregaţia era răspândită şi încetăţenită în viaţa americană. 17 state au cerut segregarea raselor în şcoli publice: Alabama, Arkansas, Florida, Georgia, Louisiana, Mississippi, Carolina de Nord şi cea de Sud, Tennessee, Texas, Virginia, Delaware, Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma şi Virginia de Vest. Congresul Statele Unite a cerut segregarea raselor în şcolile publice din districtul Columbia. Alte patru state – Arizona, Kansas, New Mexico şi Wyoming – au autorizat segregaţia la alegerea conducerii şcolilor. Astfel, cu decizia Brown v. Topeka, Curtea Supremă a adus atingere legii în 21 de state şi în districtul Columbia cu o singură opinie. Asemenea decizie cu bătaie lungă era supusă dificultăţilor de implementare. Într-o decizie din anul următor, Curtea Supremă a refuzat să ordone desegregerea naţională imediată şi a delegat responsabilitatea pentru desegregare statelor şi autorităţilor locale sub supravegherea tribunalelor districtuale federale. Calea litigiilor era deschisă, la fel ca şi cea a obstrucţionării şi întârzierii provocate de statele care alegeau să se opună.

Cele şase state de frontieră cu sistem şcolar segregat – Delaware, Kentucky, Maryland, Missouri, Oklahoma, Virginia de Vest – împreună cu districtele şcolare din Kansas, Arizona şi New Mexico, care operaseră sistemul segregaţionist au ales să nu se opună oficial desegregării. Districtul Columbia a desegregat şcolile publice în anii următori deciziei Curţii Supreme. Rezistenţa statelor. Totuşi, rezistenţa faţă de integrarea şcolară a fost politica aleasă de 11 state ale vechii Confederaţii. Refuzul unui district şcolar de a proceda la desegregare până când era confruntat cu o înaintare în justiţie era cea mai obişnuită formă de întârziere. Legile statelor care erau elaborate să se sustragă responsabilităţilor constituţionale de a pune capăt segregaţiei, erau anulate în tribunalele federale, dar procesele şi întârzierile au încetinit procesul integrării. În general, statele care au rezistat desegregării au avut succes în acţiunile lor din 1954 în 1964. Spre sfârşitul lui 1964, la 10 ani după decizia Brown, doar 2% din elevii negri din 11 state sudice, frecventau şcoli integrate. Congresul şi puterea fondurilor. Congresul a pătruns în domeniul drepturilor civile pentru a ajuta desegregarea din Actul Drepturilor Civile din 1964. Alineatul 4 afirmă că fiecare departament şi agenţie federală trebuie să acţioneze pentru a pune capăt segregaţiei în toate programele sau activităţile care erau finanţate federal. Se specifica includerea în acţiunea încetării ajutorului financiar, dacă statele şi comunităţile care primeau fonduri federale refuzau să îndeplinească ordinele federale de desegregare. Astfel, pe lângă ordinul tribunalelor care impunea desegregarea, statele şi comunităţile erau confruntate cu ordine administrative sau “linii de acţiune”, de la agenţiile federale executive care ameninţau cu pierderea fondurilor federale în caz de nesupunere. Folosirea prezidenţială a forţei. Decizia istorică Brown n-ar fi avut nici un sens dacă preşedintele Dwight Eisenhower n-ar fi decis să apeleze la forţa militară în 1957 pentru a asigura impunerea hotărârii tribunalului federal de a desegrega Liceul Central din Little Rock. Guvernatorul Orval Faubus a postat unităţi de stat ale Gărzii Naţionale Arkansas în liceu pentru a împiedica şerifii federali să îndeplinească ordinele judecătoreşti federale de a admite elevi negri în şcoala. Preşedintele Eisenhower a chemat la ordin oficial unităţile Gărzii Naţionale din Arkansas, ordonându-le să părăseasca liceul şi le-a înlocuit cu unităţi ale Diviziei Aeriene 82 a Statelor Unite pentru a impune desegregarea. Eisenhower nu s-a pronunţat public în favoarea desegregării, dar ameninţarea directa a puterii naţionale adusă de un guvernator de stat a determinat preşedintele să dovedească puterea elitei naţionale. Preşedintele John F. Kennedy a folosit şi el trupele federale pentru a impune desegregarea în Universitatea din Mississippi în 1962. Şcolile unitare. Ultima scuză legală pentru a întârzia implementarea desegregării şcolare s-a prăbuşit în 1969, când Curtea Supremă a respins o cerere a conducătorilor şcolilor din Mississippi de a întârzia implementarea desegregării şcolare în acel stat. Curtea a declarat că fiecare district şcolar era obligat să termine cu sistemul şcolar dual “de îndata” şi “de acum înainte” pentru a avea doar şcoli unitare. Efectul deciziei, la 15 ani dupã cazul original Brown, era eliminarea oricãrei justificari legale pentru continuarea segregării în şcolile publice. Plasamentul şi echilibrul rasial în şcoli Deşi şcolile publice naţionale au fost desegregate prin lege de aproape 40 de ani, segregaţia de facto – copiii negri frecventând şcoli în care mai mult de jumătate din elevi sunt negri – continuă să caracterizeze educaţia americană. Într-adevăr, în toata naţiunea aproximativ două treimi din elevii negri frecventează şcoli cu majoritate neagră. Aproape 40% din elevii negri frecventeaza şcoli cu 90-100%

înscrieri minoritare. Acum câţiva ani Comisia Drepturilor Civile a Statelor Unite a raportat că şi atunci când segregaţia era de facto – adică un produs al structurilor de locuinţe şi al şcolilor de cartier segregate – efectele adverse asupra elevilor negri rămâneau semnificative. Sfârşitul izolării rasiale în şcolile publice implică, în general, plasarea elevilor în şi din cartierele segregate. Obiectivul este obţinerea unui echilibru rasial în fiecare şcoala publică, aşa încât fiecare să aibă cam acelaşi procentaj de negri şi albi, cum apar aceştia în populaţia totală a districtului şcolar. Într-adevăr, în unele mari oraşe unde negrii constituiau majoritatea covârşitoare a elevilor din şcolile publice, sfârşitul izolării rasiale poate necesita ca elevii din oraş să fie plasaţi în suburbii şi ca elevii din suburbii să fie plasaţi în centrul oraşului. Intervenţia tribunalului federal. Judecătorii districtelor federale au libertate în modelarea remediilor pentru practicile discriminatorii trecute sau prezente ale guvernelor. Dacă un tribunal districtual federal din Statele Unite consideră că o acţiune a guvernului sau a conducătorilor şcolilor a contribuit la dezechilibrul rasial (ex: prin fixarea plafoanelor de înscriere în districtele şcolare), judecătorul poate ordona adoptarea unui plan de desegregare pentru a depăşi dezechilibrul rasial produs de acţiunea autorităţilor. Un mare numar de oraşe au primit ordine ale tribunalului districtual federal de a-şi îmbunătăţi echilibrul rasial prin plasamente. În cazul important Swann v. Consiliul Educaţiei Districtuale: CharlotteMecklenburg (1971), Curtea Supremă a aprobat: (1) folosirea cerinţelor echilibrului rasial în şcoli şi înscrierea elevilor în şcoli pe baza rasei; (2) un "scrutin atent" al judecãtorilor în şcolile în care predominã o singurã rasã; (3) împărţirea în circumscripţii a zonelor de frecventare şcolara şi “adunarea” sau “ gruparea” şcolilor pentru a obţine un echilibru; (4) plasarea pe baza deciziilor judecãtoreşti a elevilor pentru a realiza echilibrul rasial. Tribunalul a observat, totuşi, cã dezechilibrul rasial din şcoli nu este un motiv pentru a ordona aceste remedii, dacă nu se dovedeşte că o decizie guvernamentală prezentă sau trecută a contribuit la acest dezechilibru. În absenţa vreunei acţiuni guvernamentale care să contribuie la dezechilibrul rasial, statele şi districtele şcolare nu sunt silite de Amendamentul 14 să-şi integreze şcolile. De exemplu, acolo unde şcolile centrale sunt predominant ale negrilor şi şcolile suburbane predominant ale albilor, datorită distribuţiei rezidenţiale, plasarea încrucişată nu este necesară, doar dacă o acţiune oficială a cauzat acest dezechilibru rasial. Astfel, Curtea Supremă a emis un ordin judecătoresc federal inferior pentru plasarea masivă a elevilor între Detroit şi 52 de districte şcolare suburbane. Deşi şcolile din Detroit aveau 70% elevi negri, nici un district şcolar din Detroit nu a segregat elevii în cadrul propriilor limite. Judecătorul Burger, scriind pentru majoritate a spus: “Doar dacă [autorităţile din Detroit] au trasat limitele districtuale într-un mod discriminator sau au aranjat ca studenţii albi din Detroit că frecventeze şcolile din Oakland sau Macomb, ar fi nevoiţi constituţional să impună acelaşi lucru şi elevilor negri.” În complet dezacord, judecatorul Thurgood Marshall a scris:” Pe termen scurt pare cel mai simplu să permitem marilor noastre zone metropolitane să fie divizate în oraşe-unul alb, altul negru-dar este un lucru pe care prevăd că ai noştri îl vor regreta”. Această decizie importantă înseamnă că oraşele centrale ocupate în special de negri, înconjurate de suburbii predominant ale albilor, vor rămâne, de fapt, segregate pentru că nu există destui elevi albi în oraş pentru a realiza integrarea. Multe districte şcolare din sud şi din alte părţi au acţionat sub supravegherea

tribunalelor federale pentru mulţi ani. Cât trebuie să continue supravegherea federală şi ce standarde trebuie folosite pentru a determina când a fost realizată desegregarea o dată pentru totdeauna? Curtea Supremă condusă de Rehnquist s-a angajat recent sa elibereze unele districte şcolare de supravegherea directă a tribunalului federal. Când ultimele vestigii ale discriminării sancţionate de stat au fost înlăturate “pe cât se poate”, Curtea Supremă a permis unor tribunale federale inferioare sa dizolve planurile de echilibrare rasialã existente deşi dezechilibrele datorate structurilor rezidenţiale continuă să existe. Reacţia maselor faţă de plasamente Plasamentele s-au bucurat de puţină trecere printre masele albe, în special când acestea implicau trimiterea copiilor lor în şcoli cu majoritate neagră. Deşi atitudinile rasiale ale albilor s-au moderat de-a lungul anilor, s-a înregistrat o voinţă relativ scăzută a părinţilor albi de a-şi trimite copiii la şcoli cu majoritate neagră (vezi tab. 3-4). Opoziţia maselor la plasamente a zădărnicit scopul plasamentelor în multe oraşe (vezi Analiza liniei politice în acţiune: Obţinerea oportunităţilor educaţionale în capitolul 1). În anumite oraşe cu plasamente excesive “zborul” albilor din şcolile publice a fost atât de răspândit încât aceste şcoli au devenit mai segregarde decât înaintea impunerii plasamentelor. Tab. 3-4. Atitudinea maselor albe faţă de integrarea şcolară prin compoziţia rasială a şcolii: Întrebare: “Aţi avea vreo obiecţie să vă trimiteţi copiii la o şcoală în care jumătate din copii sunt negri? Obiecţii în procente: 1958 1965 1970 1975 1980 1985 1991 70% 68% 66% 66% 62% 60% 62% Sursa: anchete sociale generale şi sondaje Galluppublicate în Harold W. Stanley şi Richard G, Niemi, Vital Statistics on American Politics, ed. 4, ( Washinton,D.C;: CQ Press 1993), p; 398; Experimentul din Boston ne arată întinderea rezistenţei maselor la plasamente şi cu “zborul” alb a zădărnicit obiectivul politicii iniţiale. În 1974 judecătorul tribunalului districtual federal al Statelor Unite W. Arthur Garrity a constatat că autorităţile şcolare din Boston s-au străduit cu bună ştiinţă să menţină şcolile segregate social. A ordonat plasamente masive în tot oraşul. Când comitetul şcolar din Boston a refuzat să coopereze, el a preluat conducerea sistemului şcolar. Un conflict rasial grav a însoţit încercările iniţiale de a plasa studenţi în şi din licee în cartiere de muncitori albi. Dar judecătorul Garrity a fost consecvent: “Nici o opoziţie publică sau a părinţilor nu va scuza evitarea, de către autorităţile şcolare a obligaţiilor impuse constituţional”. Înainte de ordinele judecătorului Garrity privitoare la plasamente, din 1973, Boston avea 94.000 elevi în şcoli publice, 57% fiind albi. Când judecătorul Garrity a renunţat la caz în 1985 şi a înapoiat controlul şcolilor autorităţilor orăşeneşti votate, doar 57.000 elevi au mai rămas în şcolile din Boston şi doar 27% erau albi. Nu a existat nici o dovadă că elevii negri şi-au îmbunătăţit prestaţia la testele standard. Majoritatea studenţilor albi din zona Boston frecventau sau şcoli suburbane sau şcoli

particulare (judecătorul Garrity locuia în suburbia Wellesley). Totuşi, de-a lungul timpului, conflictele sociale din Boston s-au diminuat şi politicienii care se opuneau plasamentelor au fost, în cele din urmă eliberaţi din funcţie. Mişcarea drepturilor civile Scopul iniţial al mişcării drepturilor civile din America era prevenirea discriminării şi segregării de către guverne, în general în state, municipalităţi şi districte şcolare. Dar chiar şi când s-au înregistrat victorii importante ale mişcării în prevenirea discriminării de către guverne, mai ales în cazul Brown, mişcarea a început să-şi lărgească obiectivele pentru a include eliminarea discriminării în toate segmentele vieţii americane, publice şi private. Guvernele trebuie să înceteze nu doar practicile discriminatorii proprii ci şi să acţioneze pentru a stopa discriminarea la firmele private şi indivizi. Scopul de a elimina discriminarea în viaţa privată creează o obligaţie pozitivă a guvernului de a acţiona forţat în locurile publice, angajări, la distribuirea locuinţelor şi multe alte sectoare ale societăţii. Când mişcarea drepturilor civile a început să combată discriminarea personală, a trebuit să ducă propria luptă în ramura legislativă a guvernului. Tribunalele federale puteau ajuta la reducerea discriminării de state, guverne locale şi autorităţi şcolare, dar numai Congresul, legislaturile de stat şi consiliile orăşeneşti puteau restrânge discriminarea practicată de proprietarii particulari de restaurante, hoteluri şi moteluri, de patroni, proprietarii de clădiri, agenţi imobiliari şi alte persoane care nu erau autorităţi guvernamentale. Boicotul autobuzelor din Montgomery. Conducerea în lupta de a elimina discriminarea şi segregaţia di viaţa privată a fost preluată de un tânăr preot negru, Martin Luther King Jr. Tatăl lui era pastorul uneia dintre cele mai mari şi mai influente congregaţii sudiste, Biserica Baptistă Ebenezer din Atlanta, Georgia. Martin Luther King Jr. şi-a luat doctoratul la Universitatea din Boston şi a început să profeseze ca preot în Montgomery, Alabama. În 1955 comunitatea neagră din Montgomery a început un boicot care a durat un an, cu demonstraţii frecvente împotriva autobuzelor segregate din statul Montgomery. Apelul dramatic şi apoi succesul boicotului din Montgomery a atras atenţia naţională asupra conducătorului lor şi a condus la crearea, în 1957, a Conferinţei Conducerii Creştine Sudiste. Acţiune directă nonviolentă. Sub conducerea lui King mişcarea drepturilor civile şi-a dezvoltat şi rafinat tehnicile politice pentru minorităţile din politica americană, incluzând acţiunea directă nonviolentă, o formă de protest care implica atacul legilor “injuste” în mod deschis, “iubitor” şi nonviolent. Noţiunea generală de nesupunere civilă nu este nouă; a jucat un rol important în istoria americană, de la celebrul Tea Party din Boston până la aboliţioniştii care ascundeau ilegal sclavii fugari, la sufragetele care au manifestat pentru dreptul la vot al femeilor, la organizatorii muncii, care au format sindicatele industriale majore ale naţiunii, la lucrătorii pentru drepturile civile din anii ’60 care au încălcat deliberat legile segregaţioniste. Scopul acţiunii directe nonviolente este de a atrage atenţia sau de a “sta mărturie” la existenţa injustiţiei. În cuvintele lui King nesupunerea civilă “încearcă să dramatizeze problema, aşa încât aceasta să nu mai poată fi ignorată”. Nu trebuie să existe violenţă în ERAvărata nesupunere civilă şi doar legile “injuste” sunt încălcate. Mai mult, legea este încălcată “deschis, iubitor” şi cu dorinţa de a accepta pedeapsa. Pedeapsa este chiar căutată şi nu evitată, de vreme ce ajută la accentuarea nedreptăţii legii. Scopul este de a stârni conştiinţa elitei şi de a câştiga suport pentru măsurile care vor elimina injustiţia. Prin acceptarea voită a pedepsei pentru încălcarea unei legi injuste, se demonstra puterea propriilor

convingeri. Dramatizarea injustiţiei devine centrul atenţiei, simpatia publicului este câştigată atunci când injustiţiile sunt dezvăluite şi acceptarea voită de demonstranţi a pedepselor este o probă clară a sincerităţii lor. Cruzimea sau violenţa împotriva demonstranţilor din partea poliţiei sau a altora este în favoarea protestanţilor prin accentuarea sporită a injustiţiilor pe care le suferă. Martin Luther King Jr. În 1963 un grup de preoţi l-au somat pe Martin Luther King să anuleze demonstraţiile de masă din Birmingham. King, care fusese arestat la demonstraţie, a răspuns în faimoasa sa “Scrisoare din închisoarea orăşenească Birmingham”: “Eu nu susţin în nici un fel sustragerea sau sfidarea legii, cum ar face segregaţioniştii turbaţi. Aceasta ar conduce la anarhie. Cine încalcă o lege injustă trebuie să o facă pe faţă, plin de dragoste (şi nu plini de ură, cum au făcut mamele albe din New Orleans, când au apărut la televizor strigând “negroteilor, negroteilor, negroteilor”) şi cu o deschidere înspre acceptarea pedepsei. Afirm că un individ care încalcă o lege pe care conştiinţa sa o consideră injustă şi acceptă de bună voie pedeapsa stând în închisoare pentru a stârni conştiinţa comunităţii în faţa acestei injustiţii, nu face decât să-şi exprime cel mai mare respect faţă de lege”. Este important de observat că tactica lui King făcea apel, în primul rând, la conştiinţa elitelor albe. Scopul demonstraţiilor era de a atrage atenţia asupra injustiţiei şi de a stimula elitele să o remedieze prin mijloace legale. Scopul nesupunerii civile era dramatizarea injustiţiei; doar legile injuste erau încălcate “deschis şi iubitor” şi pedeapsa era acceptată pentru a dovedi sinceritate. King nu a cerut maselor negre să remedieze injustiţiile prin mijloacele necesare şi nu a cerut demisia elitelor existente. În 1964 Martin Luther King Jr. a primit Premiul Nobel pentru pace, drept recunoaştere a contribuţiei sale unice la evoluţia metodelor nonviolente pentru schimbarea socială. Birmingham, 1963. Poate cea mai dramatică confruntare între mişcarea drepturilor civile şi segregaţioniştii sudişti a avut loc în Birmingham, Alabama, în primăvara anului 1963. Ca suport la o cerere de desegregarea localurilor de servire a mesei din centrul oraşului şi de formare a unui comitet bisocial pentru a rezolva integrarea şcolilor publice, Martin Luther King a condus câteva mii de negri din Birmingham într-o serie de marşuri stradale ordonate. Demonstranţii au fost confruntaţi cu acţiuni puternice ale poliţiei, inclusiv furtunuri cu apă, câini poliţişti şi dispozitive pentru şocuri electrice. În ziare, imagini de negri atacaţi de poliţie şi muşcaţi de câini, au făcut înconjurul lumii. Mai mult de 25.000 de demonstranţi, inclusiv King, au fost închişi. Anul 1963 a fost probabil cel mai important pentru acţiunea directă nonviolentă. Acţiunea din Birmingham a stimulat demonstraţii în multe părţi ale ţării; tema a rămas cea a nonviolenţei şi de obicei albii au folosit violenţa în aceste demonstraţii. Elitele negre responsabile au continuat mişcarea şi au aşteptat un mare suport din partea comunităţilor liberale albe. “Am un vis”. Punctul culminant al filozofiei nonviolente a fost un marş gigant, dar ordonat, înspre Washington, în 28 august 1963. Peste 200.000 de negri şi albi au participat la marş, care a fost susţinut de mulţi lideri laburişti, grupuri religioase şi personalităţi politice. Marşul s-a încheiat la Memorialul Lincoln, unde King a rostit cel mai elocvent discurs al său, intitulat “Am un vis”: “Am un vis. Este un vis cu rădăcini adânci în visul american. Visez că într-o zi această naţiune se va ridica şi va trăi în ERAvăratul sens al crezului său. Avem convingerea că acestea sunt ERAvăruri evidente, că toţi oamenii sunt creaţi egali”. Drept răspuns, preşedintele Kennedy a

-

trimis o propunere de lege fermă pentru drepturile civile Congresului, care a fost aprobată şi a devenit lege după moartea sa – faimosul Act al Drepturilor Civile din 1964. Actul al Drepturilor Civile din 1964. Acest act a fost aprobat de ambele camere ale Congresului, cu mai mult de două treimi pentru; a câştigat suportul covârşitor al membrilor republicani şi democraţi ai Congresului. A fost ratificat la 4 iulie 1964. Este, alături de Proclamarea Emancipării, Amendamentul 14 şi decizia Brown v. Topeka, unul dintre cei mai importanţi paşi înspre egalitatea totală a negrilor cu albii, în America. Printre cele mai importante prevederi ale sale se numără: Articolul II: este împotriva legii oricare discriminare sau segregare a persoanelor pe baza rasei, culorii, religiei sau originii naţionale în orice loc public, inclusiv hoteluri, moteluri, restaurante, cinematografe, teatre, stadioane, cluburi şi alte locuri care oferă servicii publicului. Această interzicere se întinde peste toate instituţiile ale căror operaţii afectează comerţul interstatal sau a căror practici discriminatorii sunt susţinute de acţiunea de stat. Articolul VI: Fiecare agenţie şi departament federal trebuie să acţioneze pentru a pune capăt discriminării în toate programele sau activităţile care sunt asistate financiar federal în orice formă. Această acţiune va include încetarea asistenţei financiare. Articolul VII: Este ilegal ca orice patron sau sindicat muncitoresc să discrimineze vreun individ în orice fel, în angajare, datorită rasei, culorii, religiei, sexului sau originii naţionale şi o Comisie a Şanselor de Angajare va fi instituită pentru a impune aceste lucruri prin investigaţii, conferinţe, consilieri, persuasiune şi, la nevoie, acţiune civilă în tribunalele federale. Actul Drepturilor Civile din 1968. Vreme de mai mulţi ani dreptul egal de rezidenţă a fost considerat cea mai sensibilă arie a legislaţiei drepturilor civile. Discriminarea în vânzarea şi închirierea caselor a fost problema majoră finală a drepturilor civile în care Congresul s-a implicat. Discriminarea rezidenţială nu a fost menţionată in vreo legislaţie anterioară , nici chiar în cuprinzătorul Act al Drepturilor Civile din 1964. Prohibiţia discriminării în vânzarea sau închirierea de locuinţe a afectat circumscripţiile membrilor nordici ai Congresului mai mult decât pe foştii legislatori sudişti. Perspectivele unei legi egale de rezidenţă nu erau prea luminoase la începutul lui 1968. Totuşi, când Martin Luther King Jr. a fost asasinat în 4 aprilie, atitudinea Congresului şi a naţiunii s-a schimbat dramatic. Congresul a dat o lege a egalităţii rezidenţiale ca tribut uciderii liderului drepturilor civile. Actul Drepturilor Civile din 1968 a interzis următoarele forme de discriminare: refuzul de a vinde sau închiria o locuinţă vreunei persoane din cauza rasei, culorii, religiei sau apartenenţei naţionale; discriminarea împotriva unei persoane în termeni, condiţii sau privilegii ale vânzării sau închirierii locuinţei; reclama făcută închirierii sau vânzării unei locuinţe indicând o preferinţă sau discriminare bazată pe rasă, culoare, religie sau origine naţională; Politica de guvernare şi acţiunea afirmativă Deşi câştigurile mişcării drepturilor civile erau extrem de importante, trebuie recunoscut că erau câştiguri oportunităţi şi nu în rezultate. Astăzi politica rasială se centrează asupra inegalităţilor actuale dintre negri şi albi în venituri şi locuri de

muncă, sănătate, educaţie şi alte condiţii de viaţă. Inegalităţi în continuitate. Problema inegalităţii se pune, de obicei, în termeni de diferenţe în “şanse ale vieţii” pentru albi şi negri. Cifrele pot arăta doar imagini generale ale şanselor vieţii negrilor în societatea americană (vezi Tab. 3-5). Venitul mediu al unei familii negre este mai puţin de 60% din venitul mediu al unei familii albe. Peste 32% din familiile negre sunt sub limita recunoscută a sărăciei, în timp ce doar 11% din familiile de albi trăiesc în sărăcie. Şomajul la negri este de două ori mai mare faţă de cel al albilor. Negrii au şanse mai mici de a obţine posturi de funcţionari în domeniul profesoral, managerial, cleric sau al vânzărilor. Nu deţin multe posturi calificate în industrie, dar sunt concentraţi în poziţii operative, în servicii şi de muncitori. Mişcarea drepturilor civile a deschis noi oportunităţi pentru negrii americani. Dar egalitatea în oportunităţi nu este acelaşi lucru cu egalitatea rezultatelor. Schimbări politice. Care politici de guvernare trebuie aplicate pentru a realiza egalitatea în America? este destul să spunem că guvernul elimină discriminarea, garantează egalitatea oportunităţilor şi aplică standarde oarbe la culoare atât negrilor cât şi albilor? Sau guvernul ar trebui să acţioneze afirmativ pentru a depăşi rezultatele tratamentului inegal din trecut al negrilor – tratament preferenţial sau compensatoriu pentru negri, pentru a le favoriza cererile de admitere în facultate şi pentru burse, angajări şi promovări şi alte oportunităţi pentru avansare în viaţă? Oportunităţi contra rezultate. Majoritatea americanilor sunt preocupaţi mai mult de egalitatea oportunităţilor decât de egalitatea rezultatelor. Egalitatea oportunităţilor se referă la capacitatea de a face din tine ceea ca poţi; dezvoltarea talentelor şi abilităţilor şi răsplata muncii, iniţiativei şi realizărilor. Înseamnă că oricine porneşte din acelaşi punct cu aceeaşi şansă de succes, că orice diferenţe apar în timp, ca rezultat al capacităţilor, talentelor, iniţiativelor, muncii şi, poate, înfăţişării. Egalitatea rezultatelor se referă la împărţirea egală a veniturilor, locurilor de muncă, a contractelor şi răsplatei materiale indiferent de condiţiile de viaţă ale persoanei. Înseamnă că fiecare porneşte şi termină cursa împreună, indiferent de abilităţi, talent sau muncă. Aceasta pentru că programele acţiunii afirmative încearcă să asigure egalitatea oportunităţii pentru a-I ajuta pe toţi să realizeze maximul posibil în viaţă, să se asigure că minorităţile sunt luate în considerare şi primesc aceleaşi slujbe, aceeaşi educaţie şi aceleaşi promovări, pentru a-I situa pe toţi pe aceeaşi linie de pornire – într-adevăr există un suport răspândit pentru aceste programe. Dar, cum am observat (vezi tab. 3-3), când programul acţiunii afirmative încearcă să ofere egalitatea rezultatelor, să distribuie slujbe, educaţie sau promovări în funcţie de considerente rasiale, să pună rasa înaintea capacităţilor, talentului, experienţei sau muncii – atunci acţiunea afirmativă pierde suportul albilor. Oportunităţi egale contra acţiunii afirmative. Accentul iniţial pus asupra politicii de guvern era în nediscriminare, oportunităţi egale de angajare. “Nu era un program pentru a oferi privilegii speciale nici unui grup de persoane datorită rasei, religiei, sexului sau originii naţionale”. Aceasta era în conformitate cu abordarea iniţială a nediscriminării, începând cu preşedintele Harry Truman şi decizia sa de a desegrega forţele armate în 1946 şi continuând cu articolele VI şi VII ale Actului Drepturilor Civile din 1964 pentru a elimina discriminarea în proiectele de ajutor federal şi angajare particulară. Treptat, scopul mişcării drepturilor civile a trecut de la ţinta tradiţională a egalităţii oportunităţii prin nediscriminare înspre acţiunea afirmativă de a stabili

“scopuri şi programe” pentru realizarea egalităţii absolute între albi şi negri. În timp ce evitau termenul quota noţiunea acţiunii afirmative testează succesul oportunităţilor de angajare egale prin observarea dacă negrii primesc posturi, admiteri, promovări proporţional cu numărul lor în populaţie. Programele acţiunii afirmative erau, iniţial, produse ale birocraţiei federale. Nu erau iniţiate de Congres. În schimb erau dezvoltate de agenţiile executive federale autorizate de Actul Drepturilor Civile din 1964 de a dezvolta “reguli şi reglementări” pentru desegregarea activităţilor care primesc fonduri federale (Art. VI) şi angajări private (Art. VII).Preşedintele Lyndon B. Johnson a impulsionat acţiunea afirmativă cu Ordinul executiv nr. 11246 din 1965, privitor la angajări şi promovări în firme şi agenţii federale sub contract cu guvernul federal. În 1972, Biroul Învăţământului a emis principii de acţiune care mandatau “scopuri” pentru admiterea în universităţi, angajarea negrilor şi femeilor. Comisia Oportunităţilor în Angajare, stabilită de Actul Drepturilor Civile din 1964 (Art. VII) pentru a elimina discriminarea în angajările în domeniul privat, a adus noţiunea de acţiune afirmativă dincolo de contractorii federali şi recipiente ale ajutorului federal în toate sectoarele angajării în domeniul privat. Autorităţile federale măsoară, în general, “progresul” în acţiuni afirmative în funcţie de numărul de negri admişi, angajaţi sau promovaţi. Presiunea pentru a demonstra progresul şi a reţine suportul financiar federal poate avea drept rezultat tratamentul preferenţial al negrilor. De asemenea, presează măsurile tradiţionale de calificare – scoruri la teste şi realizări educaţionale. Curtea Supremă şi acţiunea afirmativă Programele acţiunii afirmative pun câteva importante probleme constituţionale. Discriminează aceste probleme împotriva albilor în încălcarea clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14? Discriminează aceste programe împotriva albilor în încălcarea Actului Drepturilor Civile din 1964, care interzice discriminarea “pe baza rasei”, nu doar discriminarea împotriva negrilor? Aceste întrebări sunt puse spre rezolvare Curţii Supreme , dar, din nefericire, Curtea nu a reuşit să ofere răspunsuri tranşante. Cazul Bakke. Într-un caz anterior foarte contrariat, Regenţii Universităţii California v. Bakke (1978), Curtea Supremă a atacat un program special de admitere pentru minorităţi de la o şcoală medicală de stat, pe motiv că excludea un candidat alb datorită rasei şi îi încălca drepturile sub clauza protecţiei egale. Allan Bakke s-a înscris la Universitatea din California, la Şcoala Medicală Davis, pentru doi ani la rând şi a fost respins; în amândoi anii, candidaţi negri cu un punctaj mult mai mic şi cu un rezultat al testului de aptitudini medicale scăzut au fost acceptaţi printr-un program special de admitere care rezerva 16 locuri pentru minorităţi într-o clasă de 100 de locuri. Universitatea California nu a negat că deciziile legate de admitere erau bazate pe rasă. În schimb a argumentat că, totuşi, clasificarea sa rasială era “benignă”, adică destinată să ajute minorităţile şi nu să le obstrucţioneze. Programul special de admitere era desemnat: (1) să “reducă deficitul istoric al minorităţilor defavorizate, în timp, în şcolile medicale şi profesiunile medicale”, (2) “să contrabalanseze efectele discriminării sociale”, (3) “să sporească numărul medicilor care vor practica în comunităţile în prezent slab servite” (4) “să obţină beneficiile educaţionale care decurg dintr-un corp studenţesc diversificat etnic”. Curtea a considerat aceste obiective ca fiind legitime şi că rasa şi originea

etnică pot fi luate în considerare în aprecierea candidaţilor la o şcoală de stat fără a încălca clauza protecţiei egale. Totuşi, Curtea a mai decis că un program de admitere separat pentru minorităţi, cu o cotă specifică ce să nu fie disponibilă decât negrilor, încălca clauza protecţiei egale: “Garantarea protecţiei egale nu poate însemna un lucru atunci când este aplicată unui individ şi cu totul altceva când este aplicată altuia. Dacă nu primesc ambii aceeaşi protecţie, nu este egalitate.” Curtea a ordonat ca Bakke să fie admis la şcoala medicală şi ca programul special de admitere să fie eliminat. A recomandat dezvoltarea în California a unui program de admitere care să considere dezavantajarea rasială sau mediul etnic drept un “plus” intr-o evaluare generală a candidatului, dar nu a stabilit cote numerice şi nu a exclus nici o persoană de la a concura pentru toate locurile. Cazul Bakke nu a rezolvat controversa acţiunii afirmative. Suporterii acesteia au accentuat dorinţa Curţii Supreme de a considera statutul minorităţii ca factor pozitiv; oponenţii au accentuat refuzul Curţii de a permite existenţa cotelor care excludeau albii de la competiţia pentru anumite locuri. De vreme ce Bakke “a câştigat” cazul, majoritatea observatorilor au considerat că sistemul cotelor rasiale nu era permis de Curtea Supremă. Acţiunea afirmativă – Remediu pentru discriminarea anterioară. Totuşi, Curtea Supremă pare dornică să aprobe acţiunea afirmativă acolo unde există probe ale unor discriminări anterioare. În cazul Uniunea Oţelarilor Americani v. Weber (1979), Curtea a aprobat un plan al unui angajat particular şi al sindicatului de a rezerva 50% din slujbele calificate, mai bine plătite, pentru minorităţi. Kaiser Aluminium Corporation şi Sindicatul Oţelarilor au stabilit, sub presiunea guvernului federal, un program de acceptare a mai multor negri în posturi tehnice calificate; doar 2% din slujbele calificate erau deţinute de negri în uzina în care lucra Weber, pe când 39% din forţa locală de muncă era neagră. Când Weber a fost exclud din programul de calificare şi negrii cu mai puţină vechime şi calificări inferioare au fost acceptaţi, acesta a deschis un proces, pretinzând că a fost discriminat datorită rasei cu încălcarea Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964. (Weber nu putea pretinde aceleaşi drepturi în baza clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14 pentru că aceasta se referă doar la discriminarea guvernamentală, “de stat”, şi nu a persoanelor fizice). Art. VII previne toate discriminările în angajare pe baza rasei, nu specifică doar discriminarea împotriva negrilor sau a minorităţilor. Curtea Supremă a decis că Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 “a permis patronilor şi sindicatelor din sectorul privat să recurgă la asemenea mişcări pe baza rasei pentru a elimina dezechilibrele rasiale în categoriile de posturi iniţial segregate. Afirmăm că Art. VII nu interzice asemenea planuri ……de acţiuni afirmative”. Încrederea lui Weber in limbajul Art. VII a fost "greşit plasată". Conform Curţii, ar fi fost “într-adevăr ironic” dacă Actul Drepturilor Civile ar fi folosit pentru a interzice eforturile voluntare, cu privire la rasă, de a depăşi efectele discriminărilor anterioare. În ciuda schimbării componenţei sale în timp, Curtea Supremă nu şi-a modificat politica relativ la acţiunile afirmative ca remediu la discriminările anterioare. În cazul Statele Unite v. Paradise (1987) Curtea a menţinut un sistem rigid de 50% negri in promovările Departamentului Siguranţei Naţionale din Alabama, care exclusese negrii din rândurile trupelor de stat înainte de 1972 şi care nu promovase nici un negru peste gradul de caporal înainte de 1984. Într-o decizie de 5 la 4 majoritatea au accentuat lunga discriminare în agenţie drept motiv de menţinere a sistemul cotelor. Hotărârile impuse asupra părţilor inocente erau contrabalansate de nevoia de a corecta efectele discriminării anterioare.

-

Cazuri care au pus in chestiune acţiunea afirmativă. Totuşi, în absenţa discriminărilor anterioare, Curtea Supremă şi-a exprimat îngrijorarea în privinţa albilor care sunt afectaţi direct de acţiunea guvernamentală doar datorită rasei lor. În cazul Sindicatul Pompierilor v. Stotts (1984) Curtea a decis că un oraş nu poate concedia pompieri albi în favoarea celor negri cu o vechime mai mică. În cazul Richmond v. Crosen (1989) Curtea a hotărât că un program special de locuri pentru minorităţi din Richmond, Virginia, care mandata 30% din toate contractele in construcţii ale oraşului care trebuie să cuprindă “negri, hispanici, orientali, indieni, eschimoşi şi aleuţi” încălca clauza protecţiei egale a Amendamentului 14. Căutarea unui principiu constituţional clar. Deciziile Curţii Supreme asupra acţiunilor afirmative nu au oferit naţiunii o interpretare clară şi coerentă a Constituţiei. Nu există nici o interpretare clară a unei legi, a unui text legal sau a unui principiu constituţional care să ne spună ce este permis şi ce este interzis in domeniul legilor şi practicilor cu privire la rasă. Fiecare program al acţiunilor afirmative trebuie judecat separat. Cu toate acestea, in timp, câteva tendinţe generale ale politicii Curţii Supreme pot fi identificate. Programele acţiunilor afirmative pot fi găsite constituţionale când: sunt adoptate ca răspuns la discriminările anterioare; sunt elaborate doar pentru a remedia doar efectele discriminărilor anterioare; nu interzic in mod absolut albilor sau bărbaţilor să concureze sau să participe; servesc un obiectiv social sau educaţional important. Curtea Supremă nu a adoptat niciodată doctrina “oarbă-la-culoare” expusă pentruprima dată de judecătorul John Harlan in atacul său curajos din 1896 asupra segregaţiei în dezaprobare la Plessy v. Ferguson – “constituţia noastră este oarbăla-culoare şi nici nu cunoaşte nici nu tolerează clasificarea cetăţenilor”. Dacă o clauză a protecţiei egale cere ca legile Statelor Unite şi statele să fie cu ERAvărat oarbe-la-culoare, atunci nici un principiu, scop sau cotă rasială n-ar fi tolerate. Uneori acest punct de vedere a fost exprimat în dezaprobările recente ale minorităţilor. Congresul şi acţiunea afirmativă Congresul este mai supus constrângerii maselor decât judecătorilor şi birocraţilor nealeşi prin vot. Deci Congresul a avansat încet şi precaut în politica drepturilor civile. Rezultate ale sondajelor indică faptul că majoritatea albă acceptă “acţiunea afirmativă” în abstract, dar respinge “preferinţele” şi “cotele”. Astfel, Congresul a încercat să găsească o cale de a avansa acţiunea afirmativă evitând referirile directe la acest termen. Dovedirea discriminării. Actul Drepturilor Civile din 1964, Art.VII, exclude discriminarea sexuală sau rasială în angajări. Dar cum pot persoanele care sunt sau au fost refuzate la angajare sau promovare să dovedească discriminarea? Proba unei discriminări directe este ERAsea greu de obţinut. Oare poate numărul mic al minoritarilor sau femeilor din forţa de muncă să fie folosit ca probă a discriminării în absenţa oricărei probe a practicării discriminării directe? Dacă un patron foloseşte o cerinţă sau un test care are efect disparat asupra minorităţilor sau femeilor, cine trebuie să dovedească relevanţa acestei cerinţe sau a acestui test pentru eficienţa în muncă? Curtea Supremă a răspuns ambelor întrebări prin interpretarea dată Actului Drepturilor Civile în cazul Wards Cove Packing Co., Inc. v. Atonio (1989). Cu o decizie controversată de la 5 la 4, tribunalul a hotărât că dezechilibrele statistice în rasă sau sex la locul de muncă nu erau o problemă suficientă pentru a demonstra discriminarea. Tribunalul a mai hotărât că reclamanţii trebuie să demonstreze că un

patron nu a fost motivat profesional pentru cereri sau teste care au un impact advers asupra minorităţilor sau femeilor. Această decizie a făcut şi mai dificilă sarcina de a dovedi discriminarea în angajări. Congresul intră în dispută. Grupările drepturilor civile au fost foarte critice cu privire la ceea ce considerau ca o “restrângere” a protecţiei în angajare a Actului Drepturilor Civile de către Curtea Supremă. Au apelat la Congres pentru a rescrie porţiuni ale Actului Drepturilor Civile pentru restaurarea acestor protecţii. Lobby–urile oamenilor de afaceri considerau că acceptarea dezechilibrului statistic ca probă a discriminării sau transferării sarcinii dovedirii asupra patronilor va avea drept rezultat angajări pe baza “cotelor” doar pentru a evita procesele. După aproape doi ani de negocieri la Capital Hill şi o schimbare a poziţiei iniţiale a preşedintelui Bush, Congresul a iniţiat o nouă politică. Actul Drepturilor Civile şi al Echităţii pentru femei din 1991. Congresul a încercat să înlăture criticile asupra unei “legi a cotelor” prin includerea unei prevederi anti-cotă în Actul Drepturilor Civile şi al Echităţii pentru femei din 1991. Acesta afirmă că nimic din Act nu trebuie “ interpretat pentru a cere, încuraja sau permite unui patron să adopte cote de angajare sau promovare pe baza rasei, culorii, religiei, sexului sau originii naţionale şi folosirea unor astfel de cote va fi condamnată ca fiind o practică de angajare ilegală”. Printre cele mai importante prevederi ale Actului se numără: Dezechilibrele statistice. Simpla existenţă a dezechilibrului statistic în forţa de muncă a unui patron nu este un motiv suficient pentru a dovedi discriminarea. Totuşi, dezechilibrele statistice pot dovedi practici de angajare (reguli, cerinţe, calificări academice, teste) care au un “impact disparat” asupra minorităţilor sau femeilor. Practici de angajare disparate. Patronii au sarcina de a dovedi că orice practică având “impact disparat” este necesară şi are “o relaţie semnificativă şi manifestă cu cerinţele pentru eficienţa în muncă”. Penalizări. Actul acordă victimelor discriminării premii compensatorii în bani (de obicei răsplata şi onorariul pentru avocaţi) şi premii în bani din penalizări, nelimitate pentru discriminări rasiale, dar limitate la 150.000$ pentru discriminări sexuale (o disparitate în lege pe care grupările feministe au jurat să o remedieze). Egalitatea genurilor şi Constituţia Contextul istoric al Amendamentului 14 implică intenţia de a garanta echitatea pentru sclavii nou eliberaţi. Dar cuvintele clauzei protecţiei egale se referă la “orice persoană”. Astfel, textul Amendamentului 14 ar putea fi interpretat spre a exclude orice diferenţieri pe bază de sex în lege. Totuşi, Curtea Supremă a respins expres, în sec. XIX, argumentul că această clauză face referire la femei; Curtea a aprobat o lege de stat care interzicea femeilor practicare avocaturii, pretextând că “timiditatea normală şi naturală şi delicateţea care caracterizează sexul feminin sunt nepotrivite pentru multe din ocupaţiile vieţii civile.” Politica feministă iniţială. Primele organizaţii feministe active s-au format din mişcarea antisclavagistă de dinaintea războiului civil şi aici primele generaţii de feministe au învăţat să organizeze, să conducă întâlniri publice şi campanii de solicitări. După războiul civil, femeile au avut succes în schimbarea multor legi de stat care limitau drepturile de proprietate ale femeilor căsătorite şi le tratau ca fiind proprietatea soţilor lor. Activistele au mai obţinut anumite drepturi pentru femei la locul de muncă, inclusiv legi de stat limitând orele de muncă, condiţiile de muncă şi

cerinţele fizice. În acelaşi timp, aceste legi erau privite ca progresiste. Cele mai de succes eforturi feministe ale sec XIX se concentrau pe protecţia femeii în familie. Ameninţările la bunăstarea femeii veneau dinspre faptul că soţii lor beau, jucau jocuri de noroc şi trăiau cu prostituate. Femeile au condus o Ligă AntiCârciumă şi au reuşit să scoată în afara legii jocurile şi prostituatele în fiecare stat, cu excepţia Nevadei, şi au constituit principala sursă de suport moral pentru Amendamentul 18 (Prohibiţia). La începutul sec. XX mişcarea feministă s-a concentrat asupra votului femeilor – impulsul pentru garantarea dreptului de vot pentru femei. Primele sufragete au apelat la demonstraţii de masă, parade, pichetări şi nesupuneri civile ocazionale – tactici similare celor din mişcarea drepturilor civile din 1960. Punctul culminant al eforturilor lor a fost legiferarea Amendamentul 19 din Constituţie în 1920: “Dreptul cetăţenilor Statelor Unite de a vota nu va fi negat sau îngrădit de Statele Unite sau de vreun stat pe considerente de sex”. Mişcarea sufragetelor a dat naştere la Liga Femeilor Alegătoare; pe lângă dreptul femeilor de a vota, Liga a urmărit protecţia femeii în industrie, legi pentru bunăstarea copilului şi practici elective oneste. Scrutinul juridic al clasificării pe genuri. În anii ’70 Curtea Supremă a reacţionat la argumente care susţineau că discriminarea sexuală pate încălca clauza protecţiei egale din Amendamentul 14. A decis că, în cadrul legal, clasificările sexuale “trebuie să fie rezonabile şi nu arbitrare şi trebuie să se sprijine pe motive de diferenţă clar şi substanţial legată de … obiective guvernamentale importante. Astfel, de exemplu, Curtea a hotărât că: (1) un stat nu mai poate fixa diferite vârste pentru bărbaţi şi femei pentru a deveni adulţi legal sau pentru a cumpăra băuturi alcoolice; (2) femeile nu pot fi excluse din forţele poliţieneşti sau de pompieri în funcţie de greutate sau înălţime; (3) planurile de asigurare şi de pensionare pentru femei trebuie să plătească aceleaşi beneficii lunare (chiar dacă, în medie, femeile trăiesc mai mult) şi (4) şcolile trebuie să plătească antrenori pentru sportul feminin la fel ca pentru cel masculin. Amendamentul Drepturilor Egale. În centrul activităţii feministe din anii ’70 s-a aflat Amendamentul Drepturilor Egale (ERA) pentru Constituţie. Amendamentul afirma că “egalitatea drepturilor prin lege nu va fi negată sau îngrădită de Statele Unite sau de oricare alt stat pe considerente legate de sex”. ERA a fost adoptată cu uşurinţă de Congres în 1972 şi a fost trimisă statelor pentru ratificările necesare de trei pătrimi (38) dintre ele. Amendamentul a fost repede ratificat în jumătate din state, dar o mişcare în dezvoltare “Stop ERA” a încetinit progresul şi, în cele din urmă, a învins amendamentul. În 1979 perioada iniţială de 7 ani pentru ratificare – perioadă fixată de obicei de Congres pentru ratificarea amendamentelor constituţionale – a expirat. Cei care au propus ERA au convins Congresul să extindă perioada de ratificare pentru încă trei ani, până în 1982. Dar, în ciuda eforturilor lobby – ului în state şi a sondajelor opiniei publice care arătau că majoritatea naţională este favorabilă, Amendamentul nu a fost ratificat de necesarul de 38 de state.* (Până în 1982, 34 de state au ratificat ERA. Trei dintre ele – Idaho, Nebraska şi Tennessee – au votat “rescindarea” ratificării, dar Constituţia Statelor Unite nu menţionează rescindarea voturilor. Statele care nu au ratificat ERA până în 1982 erau: Nevada, Utah, Arizona Oklahoma, Illinois, Indiana, Missouri, Arkansas, Louisiana, Mississippi, Alabama, Georgia, Florida, Carolina de Nord, Carolina de Sud şi Virginia).

Cei care propuseseră ERA au afirmat în legislaturile de stat că majoritatea credit, educaţie ş.a.m.d. depinde de legea federală şi de stat. Garanţia egalităţii progresului făcut de femei înspre egalitatea in mariaj, proprietate, angajări, sexelor ar fi mult mai sigură dacă ar face parte din Constituţia Statelor Unite. Mai mult, ERA va separa necesitatea de a da legi separate în multe domenii pentru a asigura egalitatea sexelor. ERA, ca parte componentă a Constituţiei Statelor Unite, va oferi o garanţie fermă pentru egalitate, direct întărită de acţiune judecătorească. Şi, în cele din urmă, ERA are o puternică semnificaţie simbolică; chiar dacă legile federale şi de stat interzic acum discriminarea sexuală, este totuşi important pentru mulţi să vadă ERA ca parte a Constituţiei – “legea supremă a ţinutului”. Cei care se opuneau la ERA au contraatacat că acesta ar elimina multe protecţii legale pentru femei, cum ar fi suportul financiar de către soţi, deţinerea unei părţi din proprietatea soţului, scutirea de serviciul militar ş.a.m.d. Pe lângă aceste obiective specifice, oponenţii “eliberării femeii” afirmau, în general, că mişcarea slăbeşte instituţia familiei şi demoralizează femeile care vor să-şi dedice viaţa familiei, soţului şi copiilor. Egalitatea genurilor şi economia Astăzi, participarea femeilor la forţa de muncă (peste 70% femei între 25 şi 65 ani) nu este cu mult mai scăzută decât a bărbaţilor (89%) şi diferenţa se micşorează în timp. Odată cu mişcarea femeilor în forţa de muncă americană, activitatea politică a feministelor a trecut in domeniul economic – egalitatea genurilor în educaţie, angajare, salarii, promovări şi credite. Legile drepturilor civile. Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 previne discriminarea sexuală (şi rasială) în angajări, salarii şi promovări. Comisia Oportunităţilor Egale în Angajare (EEOC), care este agenţia federală însărcinată cu eliminarea discriminării în angajare, a stabilit limite de acţiune, interzicând clasificarea stereotipă de “slujbe pentru bărbaţi” şi “slujbe pentru femei”. Tribunalele au anulat adesea legi de stat şi politici ale patronilor care fac diferenţe între bărbaţi şi femei în ore de muncă, plată, pensionare ş.a.m.d. Actul Federal al Oportunităţii Creditelor Egale din 1974 interzice discriminarea sexuală în tranzacţiile cu credite. Legea federală interzice refuzarea de către sindicatele creditelor, bănci, asociaţii de economii şi împrumut, magazine de desfacere şi companii de cărţi de credit a creditelor pe baza sexului sau a statutului marital. Totuşi, aceştia pot refuza credite în condiţii de garanţii scăzute sau inexistente şi femeile care au avut întotdeauna credite pe numele soţului lor pot avea probleme cu creditele dacă fac solicitări in numele lor. Art. IX al Amendamentului Actului Educaţiei din 1972 se ocupă de discriminarea sexuală în educaţie. Legea federală interzice discriminarea la admitere, cazare, reguli, ajutor financiar, recrutări de personal şi pentru facultate şi – cel mai grav – în atletism. Ultima problemă s-a dovedit foarte dificilă deoarece programele de fotbal şi baschet masculine au furnizat bani pentru finanţarea celorlalte sporturi şi echipele masculine de fotbal şi baschet au primit cea mai mare parte din bugetul atletic şcolar. Diferenţe în câştiguri. În ansamblu, câştigurile femeilor rămân substanţial mai reduse decât ale bărbaţilor. În 1990, de exemplu, câştigul anual mediu al bărbaţilor a fost de 29.678$, în comparaţie cu 19.822$ pentru femei, indicând că femeile, în medie, au câştigat cam 72% din câştigul bărbaţilor. Diferenţa în câştiguri nu este doar un produs al discriminării directe, adică femeile având aceeaşi slujbă, calificare, îndemânare, experienţă şi rezultate sunt plătite mai puţin decât bărbaţii. Această

discriminare directă a fost ilegală încă din 1964, prin Actul Drepturilor Civile. Mai degrabă diferenţa în câştiguri este un produs al diviziunii pe piaţa muncii între slujbele tradiţionale masculine şi feminine, cu salarii mai mici acordate ocupaţiilor femeilor. Eforturile iniţiale ale mişcării femeilor erau direcţionate înspre a se asigura că femeile au acces egal la posturile de “funcţionari” tradiţional masculine, de exemplu: medic, avocat şi inginer. Succesul în aceste eforturi ar fi îngustat automat distanţa. Şi într-adevăr, femeile au avut succes în ultimele decenii în sporirea reprezentării lor în posturi calificate, de prestigiu (vezi Tab. 3-6), deşi majoritatea acestor domenii de activitate continuă să fie dominate de bărbaţi. Piaţa de muncă duală. Cu toate acestea, o piaţă de muncă “duală”, cu bărbaţi dominând slujbele “masculine” distincte de slujbele “feminine” continuă să fie un obstacol major în egalitatea economică între bărbaţi şi femei. Un studiu sponsorizat de Academia Naţională a Ştiinţelor a stabilit că majoritatea deosebirilor în câştigurile bărbaţilor şi femeilor pot fi atribuite segregării sexuale în profesii. Aceste diferenţe profesionale erau atribuite stereotipurilor culturale, condiţionării culturale şi pregătirii şi educaţiei profesionale care micşorează posibilităţile disponibile femeilor. Deşi, în ultimii ani a fost făcut un progres semnificativ în reducerea segregării profesionale după sexe, mulţi observatori se îndoiesc că profesiile diferenţiate sexual vor fi eliminate in viitorul apropiat. Tab. 3-6. Piaţa de Muncă Duală “Profesii superioare” Femeile pătrund tot mai mult în profesiile superioare tradiţional dominate de bărbaţi. 1960 1983 1991 Arhitecţi 3 13 17 Operatori computer 11 28 34 Profesori universitari şi în colegii 28 36 41 Ingineri 1 6 8 Avocaţi şi judecători 4 16 19 Medici 10 16 20 “Profesii feminine” Femeile continuă să fie concentrate în domenii tradiţional dominate de femei. 1970 1980 1991 Secretare 98 99 98 Chelneriţe şi chelneri 91 88 82 Asistente 97 96 95 Funcţionari 75 82 81 “Profesii inferioare (necalificate)” Femeile continuă să fie excluse din majoritatea profesiilor necalificate tradiţional dominate de bărbaţi, deşi barmanele depăşesc în prezent numărul barmanilor. 1970 1980 1991 Şoferi de camion 1 2 4 Tâmplari 1 1 1 Muncitori 17 19 19

Mecanici auto 1 1 1 Barmani 21 44 54 Sursa: Departamentul Muncii, S.U.A., Employment in perspective: Working Women (Washington D.C.:Biroul de presă al guvernului S.U.A., 1983); Consiliul Naţional de Cercetare, Academia Naţională de Ştiinţe, Women's Work, Men's Work (Washington, DC: National Academy press, 1985); Statistical Abstract of the United States 1992,p.393-394. Valoare comparabilă. Ca urmare a unei recunoaşteri din ce în ce mai răspândite că diferenţa în salarii este un rezultat al diferenţierii profesionale şi nu al discriminării directe, anumite organizaţii feministe au apelat la o nouă abordare – cererea ca nivelele salariilor în diferite profesii să fie determinate de “valoarea comparabilă” şi nu de piaţa muncii. Valoarea comparată înseamnă mai mult decât plătirea bărbaţilor şi a femeilor în mod egal pentru aceeaşi muncă; înseamnă plata aceloraşi salarii pentru slujbe de valoare comparabilă pentru patroni. Înseamnă că, tradiţional, slujbele femeilor şi bărbaţilor vor fi evaluate de agenţii guvernamentale sau de tribunale pentru a stabili “cât valorează pentru patron, poate luând în considerare responsabilitatea, efortul, cunoştinţele şi cerinţele de calificare. Posturile “comparabile” vor avea salarii egale. Agenţiile guvernamentale sau de tribunalele vor înlocui piaţa liberă a muncii în determinarea ratei salariilor. Dar valoarea comparabilă ridică probleme de implementare: Cine va decide care vor fi salariile pentru diferite slujbe? Ce standarde vor fi folosite pentru a decide? Dacă agenţiile guvernamentale fixează rate ale salariilor prin lege în locul pieţei libere, ar putea apărea o piaţă neagră (ilegală) de muncă? Ce penalităţi vor fi impuse patronilor care plătesc salarii diferite de cele fixate de guvern? EEOC a respins noţiunea valorii comparabile şi a refuzat să recomande salarii pentru slujbele masculine şi feminine. Până acum tribunalele federale nu au declarat că salariile diferite pentru bărbaţi şi femei constituie o probă a discriminării sexuale prin încălcarea legii federale. Totuşi, anumite agenţii guvernamentale şi patroni privaţi au decis să-şi revadă statele de plată pentru a determina dacă profesiile tradiţional feminine sunt plătite mai puţin. Tavanul de sticlă. Puţine femei au avansat pe scara profesională pentru a deveni preşedinţi, funcţionari executivi sau directori ai marilor corporaţii industriale naţionale, ai băncilor, utilităţilor, ziarelor sau revistelor T.V. Un număr mare de femei intră în avocatură, dar puţine reuşesc să devină parteneri la conducerea marilor firme de avocaţi din ţară. Femeile pot fi găsite mai degrabă în cabinetul prezidenţial decât în consiliul de conducere al corporaţiilor. Barierele în calea avansării femeilor înspre poziţiile superioare sunt atât de subtile încât dau dreptate expresiei tavanul de sticlă. Pentru a explica “de ce femeile nu ajung la vârf" un observator afirmă că: “La nivelul superior managerial este nevoie de competenţă. Ceea ce se caută este o persoană potrivită, cu care să te înţelegi, în care să ai încredere. Asta este o treabă subtilă. Cum să creadă un grup de bărbaţi că o femeie este potrivită? Cred că este foarte greu!” Mai există multe explicaţii şi toate sunt controversate: femeile aleg să facă parte din personal şi nu din însărcinările care implică decizii operaţionale rapide. Femeile sunt prudente şi neagresive în politica corporaţiei. Femeile au aşteptări mai scăzute faţă de câştiguri şi poziţii sociale şi aceste aşteptări le sunt suficiente. Femeile nasc copii şi chiar în concediile relativ scurte de maternitate, pierd teren în faţa concurenţilor masculini. Femeile sunt mai puţin dornice de a-şi schimba domiciliul faţă de bărbaţi, şi directorii imobili sunt mai puţin eficienţi decât cei mobili

(1) (2) (3)

pentru o corporaţie. Femeile – directori în poziţii cheie sunt mai supuse presiunii decât bărbaţii. Femeile – directori cred că sunt mai supravegheate decât bărbaţii şi că trebuie să muncească mai greu pentru a reuşi. Şi, în final este important de observat eforturi de acţiuni afirmative ale guvernelor, mai ales EEOC sunt dirijate în special spre poziţiile de început şi nu spre posturile manageriale superioare. Hărţuirea sexuală. În ultimii ani, mişcarea feministă a reuşit să plaseze problema hărţuirii sexuale pe agenda naţională. Acest efort a fost ajutat de audierile televizate şi transmise naţional ale Comitetului Judiciar al Senatului din 1991 cu ocazia confirmării lui Clarence Thomas la Curtea Supremă a Statelor Unite. Art. VII al Actului Drepturilor Civile din 1964 protejează angajaţii de discriminarea sexuală: “respectând compensaţiile, termenii, condiţiile sau privilegiile în angajare”. Curtea Supremă a hotărât în 1986 că “intimidarea discriminatoare” a angajaţilor poate fi “suficient de gravă” pentru a modifica “condiţiile” de angajare şi, prin urmare, încalcă Art. VII. Hărţuirea sexuală poate lua diferite forme. E în general acceptat că aceasta include: condiţionarea angajării, promovării sau a privilegiilor în angajare cu favoruri personale de către un patron acte “tangibile” de atingere, mângâiere sau relaţii sexuale forţate. Dar hărţuirea sexuală a fost definită ca incluzând şi: “un mediu de lucru ostil”. Această expresie include afirmaţii care ofensează, aluzii sexuale, glume murdare, afişarea de materiale pornografice şi propuneri nedorite de întâlniri. Anumite probleme se ivesc cu această definiţie. Mai întâi, pare să includă discursul şi deci ridică probleme privitoare la Amendamentul 1: Cât de mult discursul personal poate fi limitat de lege la locul de muncă. În al doilea rând, definiţia depinde de sentimentele subiective ale angajatului şi de ce consideră “jignitor” şi “nedorit” şi nu de standarde obiective de comportament care sunt uşor înţelese de toată lumea. Curtea Supremă s-a luptat cu definiţia unui “mediu de lucru ostil” în Harris v. Forklift (1993). A decis că reclamantul nu trebuie să arate că afirmaţiile au cauzat traume psihologice, ci doar că o “persoană rezonabilă” ar percepe mediul respectiv de lucru ca ostil sau abuziv. Prezumabil, un singur incident va constitui hărţuire; tribunalele ar trebui să analizeze “frecvenţa atitudinilor discriminatoare”, “gravitatea lor” şi dacă ”intervin irezonabil în realizările profesionale ale angajatului”. Avortul şi dreptul la viaţă Avortul nu este o problemă în care se poate ajunge uşor la compromisuri. Această problemă atinge principii religioase şi morale fundamentale. Susţinătorii avortului, care adesea îşi spun “pro-alegere” afirmă că o femeie trebuie lăsată să-şi controleze propriul corp şi nu trebuie forţată de lege să aibă copii nedoriţi. Ei citează marele tribut de vieţi pierdute în avorturi ilegale şi durerea psihologică şi emoţională a unei gravidităţi nedorite. Oponenţii avortului, care adesea îşi spun “pro-viaţă” îşi bazează în general credinţa pe sanctitatea vieţii, inclusiv a vieţii copilului nenăscut care, ei cred, merită protecţia legii – “dreptul la viaţă”. Mulţi cred că uciderea unui copil nenăscut pentru orice motiv, altul decât salvarea vieţii mamei, este crimă. Legi iniţiale ale statelor. În timp, avortul din orice alt motiv decât salvarea vieţii mamei, era delict criminal după legea statelor. Aproximativ 12 state au acţionat, înspre sfârşitul anilor ’60, pentru a permite avortul în caz de viol sau incest pentru a proteja sănătatea fizică a mamei şi, în unele cazuri, şi sănătatea ei mentală. Relativ

puţine avorturi au fost făcute sub aceste legi din cauza implicaţiilor – revederea fiecărui caz de mai mulţi medici, aprobarea consiliului spitalului ş.a.m.d. Apoi, în 1970, în New York, Alaska, Hawaii şi Washington au fost date legi care permiteau avortul la cererea femeii implicate şi cu concursul medicului ei. Roe v. Wade. Curtea Supremă a Statelor Unite (1973) a luat în cazul Roe v. Wade o decizie dintre cele mai importante şi cu efect mare din istoria curţii. Curtea a hotărât că garantarea constituţională a “libertăţii” în Amendamentele 14 şi 5 include decizia unei femei de a duce sau nu o sarcină la bun sfârşit. Curtea a decis că, în Constituţie, cuvântul persoană nu include copilul nenăscut. De aceea, Amendamentele 14 şi 5 ale Constituţiei, garantând “viaţă, libertate şi proprietate” nu protejează “viaţa” fetusului. Curtea a mai hotărât că puterea statului de a proteja sănătatea şi siguranţa mamei nu pot justifica nici o restricţie asupra avortului în primele trei luni de graviditate. Între luna a treia şi a şasea, un stat poate fixa standarde pentru avort pentru a proteja sănătatea femeii, dar un stat nu poate interzice avortul. Doar în ultimele trei luni poate un stat să interzică avortul pentru a proteja copilul nenăscut. Finanţarea guvernamentală a avortului. Decizia Curţii Supreme nu a pus punct controversei asupra avortului. Congresul a înfrânt eforturile de a da un amendament constituţional care să reducă avorturile sau să declare că garantarea vieţii începe de la concepţie. Totuşi, a interzis folosirea fondurilor federale prin Medicaid (îngrijirea medicală a săracilor) pentru avorturi, cu excepţia protejării vieţii femeii. Curtea Supremă a susţinut constituţionalitatea legilor federale şi de stat care refuzau fonduri din impozite pentru avorturi. Deşi femeile aveau dreptul la avort, curtea a hotărât că nu există o obligaţie constituţională pentru guverne de a plăti avorturile; decizia de a plăti sau nu pentru avort din veniturile din impozite a rămas pe seama Congresului şi a statelor. Eforturile iniţiale ale statelor de a restrânge avorturile au fost confruntate cu opoziţia Curţii Supreme. Curtea a hotărât că statele şi oraşele nu pot interveni sau încerca să influenţeze decizia unei femei de a-şi înceta graviditatea. În mod expres Curtea a hotărât că statele nu pot să ceară ca toate avorturile să fie făcute în spitale, să ceară consimţământul păr că statele nu pot să ceară ca toate avorturile să fie făcute în spitale, să ceară consimţământul părinţilor pentru minori, să ceară ca medicii să informeze femeile de riscurile particulare asociate cu avortul sau să furnizeze informaţii despre evoluţia fătului şi să solicite o perioadă de reflecţie de 24 de ore între autorizarea şi practicarea avortului. Avorturile în Statele Unite. Aproximativ 1,5 milioane de avorturi sunt făcute în fiecare an în Statele Unite. Aceasta reprezintă 43% din numărul naşterilor. Aproximativ 85% din avorturi sunt făcute în clinici specializate; restul sunt făcute în cabinete particulare sau în spitale unde preţul este mult mai mare. Majoritatea acestor avorturi sunt pentru sarcini în primele trei luni; aproximativ 10% din intervenţii sunt după luna a treia. Cazul Webster. Oponenţii avortului au obţinut o victorie în cazul Webster v. Serviciile pentru Sănătatea Reproducerii (1989), când Curtea Supremă a susţinut o lege din Missouri, reducând avorturile. Dreptul la vot în Roe v. Wade nu a fost răsturnat, dar Curtea a hotărât că Missouri poate refuza utilizarea fondurilor publice pentru avorturi care nu sunt necesare pentru viaţa femeii şi poate refuza folosirea facilităţilor publice sau a angajaţilor săi pentru practicarea sau asistarea avorturilor. Mai important, Curtea a susţinut necesitatea unui test de “viabilitate” după 20 de săptămâni şi o interzicere a avortului dacă fetusul este viabil, cu excepţia existenţei unui pericol pentru viaţa mamei. Curtea a recunoscut “interesul statului în protecţia

(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) (10)

vieţii umane atunci când viabilitatea este posibilă”. Bătălia avortului. Efectul deciziei Webster a fost relansarea dezbaterilor contencioase despre avorturi în toate statele. Diferite restricţii legale ale avortului au fost date în state, inclusiv: interzicerea finanţării publice a avorturilor; necesitatea unui test de viabilitate şi interzicerea avortării fetusului viabil; legi garantând permiterea, pentru doctori şi spitale, a refuzului de a practica avorturi; legi cerând debarasarea umană şi sanitară de rămăşiţele fetale; legi cerând medicilor informarea pacienţilor despre evoluţia fetusului şi disponibilitatea asistenţei gravidităţii; legi cerând ca părinţii minorelor care avortează să fie informaţi; legi cerând informarea soţilor; legi cerând ca avorturile anterioare să fi fost făcute în spitale; legi stabilind standarde de curăţenie şi grijă sporită în clinicile speciale legi interzicând avorturile bazate pe genul fetusului. Reafirmarea cazului Roe v. Wade. Avortul a devenit o problemă atât de polarizantă încât grupurile pro-alegere şi pro-viaţă sunt adesea împotriva găsirii unei căi de mijloc. Totuşi, Curtea Supremă pare să fi ales o politică de afirmare a dreptului femeii de a aborda păstrând totuşi restricţii modeste. Pennsylvania este un stat unde forţele pro-viaţă au câştigat suportul guvernatorului şi al legislaturii pentru o serie de restricţii asupra avortului – doctorii trebuie să informeze femeia asupra riscurilor şi alternativelor, o perioadă de reflecţie de 24 de ore este necesară, minorii trebuie să aibă consimţământul părinţilor sau al unui judecător,; soţul trebuie să fie informat. Restricţiile au fost obţinute în Curtea Supremă în cazul Planificarea familială din Pennsylvania v. Casey (1992). Judecătoarea Sandra Day O’Connor a fost conducătoarea formării unui bloc moderat în cadrul curţii; opinia sa majoritară a reafirmat puternic dreptul fundamental la avort: “Legea noastră permite protecţia constituţională a deciziei personale privitoare la mariaj, procreare, contracepţie, relaţii de familie, conducerea copilului şi educaţie… Aceste probleme implicând cele mai intime şi personale alegeri pe care o persoană le poate face în viaţă, alegeri care sunt centrul demnităţii şi autonomiei, sunt centrul libertăţii protejate de Amendamentul 14… Libertatea unei femei nu este atât de nelimitată, totuşi, încât Statul să nu-şi arate grija pentru viaţa nenăscutului şi, mai departe, pentru evoluţia fătului. Interesul statului are destulă forţă pentru ca dreptul femeii de a-şi întrerupe sarcina să poată fi limitat. Hotărâm că linia trebuie trasă la viabilitate, aşa că înaintea acelui moment femeia are dreptul de a alege întreruperea sarcinii…” Judecătoarea O’Connor a stabilit un nou standard pentru restricţiile evaluate constituţional. Acestea nu trebuie să impună o “povară inutilă” femeilor care vor să avorteze sau să plaseze “obstacole substanţiale” în drumul ei. Toate restricţiile di Pennsylvania au fost menţinute, cu excepţia informării soţului. Suporterii dreptului la avort se străduiesc să determine Congresul să intervină prin a da o lege care anulează restricţia avortului în state. Administraţia Clinton a somat Congresul să anuleze amendamentul Hyde, care nu permite statelor să furnizeze fonduri publice pentru avorturi prin Medicaid. Congresul a răspuns limitat în 1993, acceptând ca avorturile în caz de viol sau incest să fie finanţate prin Medicaid.

1. 2. 3.

4.

5.

6. 7.

8.

9.

10.

11.

Rezumat Să încercăm să avansăm nişte afirmaţii care sunt compatibile cu teoria elitei şi ajută în descrierea evoluţiei drepturilor civile. În America, elitele şi masele diferă în atitudinea faţă de negri. Sprijinul pentru legislaţia drepturilor civile a venit din partea albilor educaţi, bogaţi, din poziţii de conducere. Opinia maselor faţă de drepturile civile a urmat, în general, politica publica şi nu a condus-o. Opinia maselor nu s-a opus şcolilor segregate legal până când elitele nu au declarat politica naţională în Brown v. Topeka. Cel mai mare impediment în avansarea drepturilor civile din acest secol a fost decizia Curţii Supreme a Statelor Unite în Brown v. Topeka. Astfel, Curtea Supremă, nealeasă prin vot şi cu desemnare pe viaţă şi-a asumat iniţiativa în politica drepturilor civile. Congresul n-a iniţiat nici o acţiune semnificativă decât 10 ani mai târziu. Rezistenţa la implementarea Brown v. Topeka a fost centrată în state şi comunităţi. Rezistenţa la politica naţională a fost foarte eficientă pentru mai mult de o decadă; negrii n-au fost admişi în şcolile albilor în sud până când toate segmentele elitei naţionale – Congresul şi ramura executivă şi cea judiciară – n-au acţionat în suportul desegregării. Eliminarea desegregării legale şi garanţia egalităţii oportunităţii în Actul Drepturilor Civile din 1964 au fost realizate mai ales prin apeluri dramatice ale liderilor negri din clasa mijlocie la conştiinţa elitelor albe. Liderii negri nu au încercat să răstoarne ordinea stabilită, ci să sporească posibilităţile negrilor de a se realiza în sistemul american. Suportul elitelor pentru egalitatea oportunităţilor nu satisface necesităţile masei negre de egalitate în rezultate. Inegalităţile între albi şi negri în şanse ale vieţii – venit, educaţie, angajare, sănătate – persistă, deşi distanţa se poate îngusta în timp. Programele acţiunii afirmative sunt impuse guvernelor, universităţilor şi patronilor particulari prin agenţiile federale, pentru a reduce inegalităţile. Dar masele albe resping în general preferinţele sau cotele, care, cred ei, pun clasa muncitoare şi clasa mijlocie albă în dezavantaj. Curtea Supremă a aprobat programele acţiunii afirmative cu cote rasiale acolo unde există discriminări prezente şi anterioare şi când programul este definit numai pentru a remedia efectele discriminării anterioare. Curtea a susţinut anumite pretenţii că preferinţele rasiale ale guvernului încalcă Amendamentul 14 şi garanţia sa de a asigura protecţie egală din partea legii, când bărbaţii albi sunt excluşi în totalitate doar în baza rasei lor. Congresul a fost mai încet în abordarea problemelor-cheie puse de programele acţiunii afirmative pe care judecători care nu au fost desemnaţi prin vot şi birocraţii din elită. Congresul încearcă să evite suportul public “cotele”, în timp ce permite “dezechilibrele statistice” să fie folosite ca probă a discriminării şi transferă sarcina de a dovedi că practicile angajării cu “impact disparat” asupra femeilor şi minorităţilor sunt cerute de eficienţa muncii, asupra patronilor. Încă de la început, mişcarea feministă s-a bazat adesea pe tactica minorităţilor – demonstraţii, parade, nesupunere civilă ocazională – pentru a convinge elitele guvernante să recunoască drepturile femeii. Amendamentul Drepturilor Egale a câştigat uşor aprobarea Congresului, dar n-a reuşit să obţină ratificarea de către trei pătrimi din state. Avortul a fost interzis de majoritatea statelor, până când Curtea Supremă a decis în Roe v. Wade (1973) că femeile au dreptul constituţional de a întrerupe sarcina.

12.

Astfel, Curtea a stabilit ca drept constituţional ceea ce forţe pro-alegere n-au reuşit să câştige prin procese politice. În ciuda luptelor încinse asupra politicii avorturilor, Curtea Supremă a stabilit o politică moderată, afirmând dreptul femeii la avort, menţinând restricţii care nu impun o “povară inutilă” asupra femeilor.

Capitolul 4 JUSTIŢIA PENALĂ Raţionalitate şi iraţionalitate în politica publica Problema infracţiunii Infracţiunile, violenţa şi dezordinea socială sunt problemele centrale în orice societate. La fel şi pentru guvern în cazul politicilor de represiune. Mii de ani filosofii şi politicienii s-au luptat cu problema echilibrării puterii guvernamentale cu libertatea individuală. Cât de departe poate merge libertatea individuală fără să submineze stabilitatea societăţii şi să ameninţe siguranţa celorlalţi? Măsurarea infracţiunii. Nu este uşor de aflat câte infracţiuni au loc în societate în fiecare an. Ratele oficiale ale infracţiunilor sunt bazate pe Raporturile Uniforme ale Infracţiunilor ale Biroului Federal de Investigaţii, dar aceste rapoarte sunt bazate pe cifre furnizate de agenţiile de poliţie locale şi de stat (vezi Tab 41). FBI a stabilit o clasificare uniformă a numărului infracţiunilor grave la 100.000 de persoane care sunt raportate poliţiei – crima şi omorul cu premeditare, violul, jefuirea, atacurile grave, tâlhăria, hoţia, incendiile şi furturile, inclusiv furturile de automobile. Dar trebuie să fim prevăzători în interpretarea ratelor oficiale ale infracţiunilor. Acestea depind de câţiva factori: (1) dorinţa oamenilor de a denunţa infracţiunile; (2) adecvarea sistemului care înregistrează aceste denunţuri şi (3) numărul de infracţiuni. Tendinţa de creştere a ratelor infracţiunilor. Rata naţională a infracţiunilor a crescut puternic, dar nu constant în ultimele decenii. Din 1960 până în 1975 rata sa dublat şi “legea şi ordinea” au devenit o problemă politică importantă. La începutul anilor ’80 rata infracţiunilor a rămas constantă şi chiar a scăzut faţă de anii record. Se credea că sporirea iniţială bruscă şi moderarea ulterioară au fost rezultatul schimbării grupei de vârstă a populaţiei: explozia de copii care a sporit dimensiunile grupului de vârstă înclinat spre infracţiuni din populaţie, între 15 şi 24 de ani; ratele infracţiunilor s-au oprit din creştere când acest grup nu mai era un procentaj în creştere al populaţiei. Chiar până în 1983 mulţi analişti aşteptau descreşterea graduală în rata infracţiunilor bazate pe grupuri de vârstă cu înclinaţie spre infracţiuni mult mai mici. Dar, de curând, ratele infracţiunilor au crescut neaşteptat. Noul factor din ecuaţie pare să fie popularitatea tot mai mare a cocainei ca drog. Poate chiar jumătate din infracţiunile de azi sunt legate de droguri. Tab 4-1. Ratele infracţiunii în Statele Unite: Delicte cunoscute poliţiei (rata la 100.000 de persoane) 1960 1965 1970 1975 1980 1983 1988 1990 1992 Crimă 5 5 8 10 10 8 8 9 9 Viol 9 12 18 26 36 34 38 41 43 Tâlhărie 52 61 172 209 244 214 221 257 264 Atac grav 82 107 162 214 291 273 370 424 442 Jefuire 465 605 1068 1429 1668 1334 1309 1236 1168 Hoţie şi furt 1028 1521 2066 2473 3156 2866 3135 3195 3103 Furt auto 179 251 454 461 495 429 583 658 632 Numărul total de infracţiuni

împotriva 148 185 360 459 581 529 637 732 758 persoanei Numărul total de infracţiuni împotriva 1672 2177 3588 4363 5319 4630 5027 5089 4903 proprietăţii Sursa: FBI, rapoarte Uniforme ale Infracţiunilor, în Abstractul Statistic al S.U.A.,1993 Victimizarea. Câte infracţiuni există azi in America? Ştim că rata oficială a FBI subestimează numărul real de infracţiuni. Multe infracţiuni nu sunt raportate poliţiei şi deci nu pot fi luate în calcul în rata oficială. Încercând să afle numărul real al infracţiunilor din naţiune, Departamentul Justiţiei Statelor Unite urmăreşte regulat un eşantion naţional, întrebând oamenii dacă au fost victime ale unei infracţiuni. Aceste anchete arată că rata victimizării este cu mult mai mare decât cea oficială. Numărul violurilor este de 3 -5 ori mai mare decât numărul raportat la poliţie, jefuirile de trei ori mai multe şi tâlhăriile peste dublul ratei oficiale. Doar furturile auto şi statisticile crimelor sunt exacte, indicând că majoritatea oamenilor anunţă poliţia când le este furată maşina sau când cineva a fost omorât. De ce nu raportează oamenii infracţiunile poliţiei? Cel mai banal motiv furnizat de cei întrebaţi este convingerea că poliţia nu este eficientă în rezolvarea cazurilor. Alte motive include sentimentul că infracţiunea este o “problemă personală” sau că victima nu vrea să-I facă rău infractorului. Teama de represalii este mai puţin frecventă, apare mai ales în cazul atacurilor sau crimelor în familie. Infracţiunea violentă. Cam 6 milioane de americani, sau peste 3% din populaţie, sunt victime ale infracţiunilor violente în fiecare an. Aceste cifre se referă doar la victimizarea din fiecare an. Procentajul oamenilor care au fost victime pe toată durata vieţii este mult mai mare. De exemplu, americanii au o şansă la 10.000 de a fi ucişi în fiecare an, dar au o şansă la 133 de a fi omorâţi vreodată. Negrii sunt victime ale infracţiunilor mai des decât albii. De exemplu riscul pe durata vieţii unui bărbat negru de a fi victimă a crimei este de 1 la 21, în comparaţie cu 1 la 31 pentru bărbaţii albi (vezi Tab. 4-2). Surprinzător, rata victimizării s-a diminuat modest în ultimul deceniu (în 1980 cam 21,4 milioane de persoane şi 18,8 milioane de gospodării s-au declarat victime ale infracţiunilor; în 1991 doar 18,9 milioane de persoane şi 15,7 milioane de gospodării au denunţat victimizarea). Cum poate rata victimizării să scadă când rata infracţiunilor creşte? este posibil ca numărul actual al infracţiunilor săvârşite să fie moderat, în timp ce oamenii aleg să denunţe mai multe infracţiuni la poliţie. Infracţiuni minore. Rapoartele Uniforme ale Infracţiunilor ale FBI nu iau în considerare aşa-zisele infracţiuni “minore”, inclusiv folosirea drogurilor, prostituţia şi infracţiunile legate den sex, jocurile de noroc, frauda şi falsificarea, conducerea în stare de ebrietate şi încălcarea legii băuturilor. Aceste infracţiuni depăşesc cu mult “infracţiunile grave” calculate de FBI (vezi Tab. 4-1) Există de 5 ori mai multe arestări pentru infracţiuni minore decât pentru cele grave. Totuşi, aceste infracţiuni “minore” sunt adesea devastatoare pentru victime. Tab 4-2. Informaţii despre crime: victime, motive, arme Victime Motive Arme Rata crimei Procent Procent (1989) (1990) (1990) Total 9,2 Total crime 20,5 Pistoale, total 64,1 Albi Tâlhărie 9,2 Pistolete 49,5

bărbaţi femei Negri bărbaţi

8,2 2,8

Narcotice 6,5 Înjunghiere 17,5 Atac sexual 1,1 Obiecte ascuţite 5,7 Alte crime 3,7 Strangulare 2,0 61,1 Crime suspectate 0,7 Bătăi 5,5 femei 12,9 Ceartă, total 34,5 Incendiere 1,4 Influenţă alcool, altele 4,0 Altele 4,1 Proprietate sau bani 2,6 Romantic 2,0 Alte certuri 26,0 Alte motive 19,5 Necunoscute 24,7 Sursa: Abstractul Statistic al S.U.A.., 1992, p. 183 Infracţiune şi Prevenire O strategie raţională de tratare a infracţiunilor ar fi să se crească costul comitent al infracţiunilor cu mult peste beneficiile pe care un infractor potenţial le-ar putea avea din actele lor. Prin cunoaşterea prealabilă a acestor costuri, indivizii raţionali ar trebui să renunţe la infracţiuni. Prevenirea ar fi sporită de: - siguranţa că o infracţiune va fi urmată de o pedeapsă aspră; - rapiditatea cu care pedeapsa urmează infracţiunea. Amânările lungi între comiterea actului şi pedeapsă rup legătura din mintea infractorului dintre actul său şi consecinţe. Şi un răufăcător potenţial trebuie să fie sigur că preţul infracţiunii va apărea în scurt timp şi nu într-un viitor îndepărtat. Justiţia trebuie să fie rapidă. - severitatea pedepsei. Pedeapsa privită ca un pericol obişnuit al vieţii pe stradă, pe care infractorul îl înfruntă oricum, nu va împiedica infracţiunea. Pedeapsa trebuie să fie mai mare decât beneficiile pe care le poate obţine dintr-o viaţă de infracţiune, în mintea infractorului potenţial. Pedeapsa trebuie să fie severă. Aceste criterii pentru o politică preventivă eficientă sunt clasate în ordinea importanţei probabile. Adică este mai important ca pedeapsa pentru o infracţiune să fie sigură. Severitatea pedepsei este probabil mai puţin importantă decât rapiditatea sau siguranţa. Dar sistemul penal al justiţiei penale din America nu constituie o prevenţie serioasă a infracţiunii. Pedeapsa pentru o infracţiune nu este nici sigură, nici rapidă, nici severă. Vom afirma că justiţia penală în sine, nereuşind să prevină infracţiunea, este în principal responsabilă pentru faptul că în Statele Unite infracţiunea este mai obişnuită decât în oricare altă naţiune industrial dezvoltată din lume. Heterogenitatea socială. Desigur, există multe alte teorii conflictuale ale infracţiunii în America. De exemplu, uneori se afirmă că rata ridicată a infracţiunii a acestei naţiuni este un produs al heterogenităţii sociale – caracterul multietnic, multirasial al populaţiei americane. Nivelul scăzut al infracţiunilor în ţările europene, Japonia şi China este adesea atribuit populaţiei omogene şi culturii comune. Negrii din Statele Unite sunt atât victimele cât şi autorii infracţiunilor mai mult decât albii. În timp ce negrii constituie doar 12%, reprezintă 29% din persoanele arestate pentru infracţiuni grave. Un segment mare al populaţiei negre face parte din vârsta tânără predispusă spre infracţiuni (15-24 ani) şi aceşti tineri este probabil că nu trăiesc întro familie normală. Se afirmă că străzile oraşelor centrale de negri ale naţiunii produc o subcultură care încurajează infracţiunea. Socializare şi control. O altă explicaţie pentru creşterea criminalităţii se centrează pe erodarea instituţiilor sociale – familie, şcoală, biserică şi comunitate –

care ajută la controlul comportamentului. Acestea sunt instituţii care transmit valori copiilor şi care supraveghează şi cenzurează social comportamentul nepermis al adulţilor. Când legăturile cu familia, biserica şi comunitatea sunt slabe sau nu există, indivizii sunt mai puţin constrânşi de moravurile sociale. Adolescenţii sunt în legătură cu grupuri de aceeaşi vârstă, inclusiv benzi, pentru statut şi recunoaştere. Sfidarea autorităţilor, inclusiv arestarea şi detenţia şi alte comportamente “macho” sunt o sursă de mândrie la tinerii băieţi. Eforturile de prevenire ale justiţiei penale sunt minimalizate. În schimb, când familia urmăreşte comportamentul şi când tinerii îşi află statutul şi recunoaşterea în activităţi şcolare, sportive şi recreative sau în activităţi legate de biserică, morala socială este reîntărită. Infracţiunile iraţionale. Se mai afirmă şi că infracţiunea este iraţională – că infractorul nu cântăreşte beneficiile şi costurile potenţiale înainte de a comite actul. Multe acte de violenţă sunt comise de persoane care acţionează cu furie oarbă – crime şi atacuri grave între membrii familiei, de exemplu. Multe violuri sunt acte de violenţă inspirate de ura faţă de femei, nu din dorinţa de a obţine plăcere sexuală. Mai multe crime au loc în mijlocul unei certuri decât pentru răzbunarea altor agresiuni (vezi Tab. 4-2). Acestea sunt crime pasionale mai degrabă decât acte calculate. Astfel, se afirmă că nici o politică raţională nu poate preveni aceste acte iraţionale. Agresiunea înnăscută. Anumite persoane pot avea trăsături de personalitate care predispun la infracţiune. Temperamentul antisocial, impulsivitatea şi agresivitatea pot determina mulţi oameni să ducă vieţi agitate. Tinerii bărbaţi sunt mai predispuşi unui temperament agresiv şi unor orizonturi înguste. Ei intră în conflict cu legea ca rezultat al unor impulsuri agresive şi nu ca urmare a unor calcule raţionale a beneficiilor şi costurilor. Infracţiunea juvenilă. În timp ce rata infracţiunii la adulţi pare să se modereze, infracţiunea juvenilă continuă să crească. Totuşi, sistemul juvenil nu este desemnat prevenirii. Copiii nu sunt consideraţi responsabili pentru acţiunile lor, considerând că nu au capacitatea de a înţelege natura consecinţelor comportamentului lor ori justeţea sau injusteţea lui. Infractorii sub 18 ani sunt judecaţi într-un sistem juvenil separat, indiferent de seriozitatea infracţiunii lor. Doar 5% din infractorii violenţi tineri sunt judecaţi ca şi adulţi. Foarte puţini adolescenţi sunt închişi pentru mult timp. Numele lor nu sunt făcute publice, eliminând stigmatul social asociat cu infracţiunile comise. Dosarele lor juvenile sunt anulate când devin adulţi, încât să poată să-şi înceapă viaţa cu dosare “curate”. Oricare ar fi meritele sistemului juvenil în tratarea copiilor, este clar că absenţa prevenţiei contribuie la comportamentul infracţional la tineri de 15, 16, 17 ani. Într-adevăr, aceştia sunt anii cu cea mai mare predispoziţie la crimă. “Tragedia sistemului este că pentru că trebuie să plătească atât de rar pentru actul său, infractorul juvenil nu primeşte mesajul că infracţiunea nu rentează”. În prezent, anumite legislaturi de stat studiază reforme ale sistemului juvenil, inclusiv mai multe închisori, “tabere de detenţie” cu o pregătire disciplinară intensivă şi transferul tinerilor mai mari care comit infracţiuni violente în sistemul juridic pentru adulţi. Protejarea libertăţii individuale. În final, trebuie să recunoaştem că reducerea interacţiunii nu este refuzul valorii în societatea americană. Americanii apreciază libertatea individuală. Libertatea de represiune – de arestări ilegale, mărturii forţate, restricţii de mişcare, acţiuni impuse, acţiuni arbitrare ale poliţiei, percheziţii nelimitate sau confiscarea proprietăţii, pedeapsa fără proces, procese fără juraţi, proceduri necinstite, pedepse brutale ş.a.m.d. – este mai importantă pentru americani decât liberarea de crime. Mai multe guverne autoritare se laudă cu

o rată scăzută a infracţiunii şi cu sisteme ale justiţiei penale ce asigură siguranţă, rapiditate şi pedeapsa severă, dar aceste guverne nu protejează libertatea persoanelor, a cetăţenilor săi. Într-adevăr, dată fiind alegerea pedepsirii tuturor vinovaţilor, chiar dacă sunt şi câţiva inocenţi pedepsiţi din greşeală, sau asigurarea ca persoanele inocente să nu fie pedepsite chiar dacă unii vinovaţi scapă, cei mai mulţi americani ar alege cea de-a doua alternativă – protejarea inocentului. De ce rentează infracţiunea În timp ce conştientizăm că există multe explicaţii pentru infracţiuni, vom arăta că frecvenţa infracţiunii în America e, în general, produsul insuccesului de a adopta politici raţionale ale justiţiei penale. Lipsa siguranţei. Cele mai bune estimări ale siguranţei pedepsei pentru infracţiuni grave sugerează că foarte puţine crime duc la sentinţe cu închisoare pentru autori. Peste 14 milioane de infracţiuni serioase au fost denunţate la poliţie în 1990 şi doar 2,3 milioane de persoane au fost arestate pentru acestea. Unii din cei arestaţi au fost acuzaţi de comiterea mai multor infracţiuni, dar se estimează că poliţia “clarifică” mai puţin de 20% din infracţiuni prin arestarea autorului. Procurorii nu acuză cam jumătate din persoanele arestate pentru ofense grave. Unii autori sunt trataţi ca juvenili; unora li se permite să se admită vinovaţi pentru ofense minore; unii sunt liberaţi pentru că martorii nu se prezintă sau probele sunt insuficiente pentru tribunal. Dintre persoanele acuzate de infracţiuni grave de către procurori, mai puţin de 30% sunt condamnaţi la închisoare. Criminalii condamnaţi au o şansă de trei ori mai mare de a fi eliberaţi pe cuvânt decât de a face închisoare. Astfel, chiar dacă pedeapsa poate preveni infracţiunea, justiţia noastră penală actuală nu asigură pedeapsă pentru infracţiune. (fig. 4-1, Infracţiune şi Pedeapsă; Sursa: Informaţii din Abstractul statistic al Statelor Unite 1992, pp. 180, 187, 197). Infracţiuni grave raportate: 14,5 milioane persoane; Arestări pentru infracţiuni grave: 2,3 milioane persoane; Persoane acuzate de infracţiuni grave: 1,1 milioane; Persoane închise: 0,3 milioane). Lipsa promptitudinii. Efectul preventiv al sistemului justiţiei penale este pierdut când pedeapsa este atât de mult amânată încât mai rămâne o prea mică legătură cu infracţiunea. Sistemul de eliberare pe cauţiune, alături de amânarea procesului, permite infractorilor să scape de consecinţele faptelor lor pentru mult timp. Majoritatea sunt eliberaţi pe cauţiune imediat după arestare; doar cei acuzaţi de cele mai grave infracţiuni şi suspectaţi că ar fugi înaintea procesului sunt reţinuţi în închisoare fără cauţiune. În audierile preliminare, ţinute curând după arestare, judecătorii îi eliberează pe majoritatea acuzaţilor; chiar şi după proces şi verdictul de “vinovat”, mulţi sunt liberi pe cauţiune, în funcţie de durata apelului. Constituţia le garantează persoanelor acuzate de infracţiune faptul că nu vor primi “cauţiuni excesive” (Amendamentul 18) şi judecătorii nu-i pot reţine pe acuzaţi în închisoare doar pentru că ei cred că aceştia ar putea comite alte infracţiuni cât sunt liberi pe cauţiune. Sistemul tribunalelor acţionează foarte încet şi întârzierile favorizează infractorii. Acuzaţii cer amânarea procedurilor legale pentru a fi liberi cât mai mult posibil. Mai mult, ei ştiu că martorii împotriva lor nu vor mai fi interesaţi, vor trece mai departe, se vor obosi de sâcâială şi chiar vor uita elemente importante, dacă pot amâna procesul mult timp. Unele cazuri sunt amânate ani de zile . Amânarea justiţiei distruge efectul preventiv, mai ales în mintea infractorilor

tineri, care au o “orientare prezentă” mai degrabă decât o “orientare viitoare”. Tinerii de la oraş fără perspective pentru viitor îşi concentrează atenţia asupra prezentului şi nu a anilor din viitor. În perspectiva lor limitată, ei pot considera efectele infracţiunii ca imediate, în timp ce costurile sunt atât de îndepărtate încât nu mai au nici un sens. Sau costurile pot fi estimate a fi doar arestarea în sine şi o noapte în închisoare înaintea eliberării pe cauţiune. Pentru ca prevenirea să funcţioneze, costurile percepute ale infracţiunilor trebuie să fie mai mari decât beneficiile percepute în mintea răufăcătorilor potenţiali. Problema severităţii. Mai mulţi oameni sunt închişi azi în America decât oricând în trecut. Nu numai că există mai mulţi veterani ai închisorilor de stat, dar şi proporţia populaţiei naţionale închise este cea mai ridicată din prezent. În 1970, din 100.000, 97 erau prizonieri de stat sau federali, comparativ cu 295 în 1990). Creşterea populaţiei închise sugerează că sistemul tribunalelor nu devine mai indulgent în timp. Eliberările premature. Totuşi, suprapopularea închisorilor duce la eliberarea prematură a multor prizonieri. Efectul preventiv al sentinţelor severe se pierde când infractorii ştiu că nu vor suporta pedeapsa integrală. Infractorii violenţi stau în închisoare, în medie, jumătate din timpul sentinţei şi infractorii neviolenţi mai puţin de o treime din timpul decis. În unele state, datorită suprapopulării puternice, prizonierii rămân în închisoare jumătate din timpul decis. În multe state, programe de liberare prematură au devenit instituţionalizate. Media naţională a timpului de stat în închisoare al criminalilor acuzaţi este de 6 ani. Incapacitarea. Pedeapsa cu închisoarea reduce cu adevărat infracţiunile? este evident că înlăturarea infractorilor de pe străzi reduce numărul infracţiunilor pe care le comit aceştia în afara închisorilor pe timpul arestării. Teoretic, sentinţele lungi pot reduce rata infracţiunilor prin incapacitarea infractorilor obişnuiţi pe perioade lungi. Dar sistemul juridic penal nu reuşeşte să incapaciteze criminalii foarte mult. Într-adevăr, se estimează căaproximativ 20% din infracţiunile violente şi 30% din infracţiunile asupra proprietăţii sunt comise de persoane care încă ar mai fi în închisoare dacă ar fi suportat termenul întrec decis de lege. Aceste infracţiuni care ar putea fi evitate sporesc în timp, pe măsură ce liberarea prematură este tot mai folosită pentru a preveni suprapopularea închisorilor. Recidivism. Pedeapsa nu are efect de discernământ asupra comportamentului infractorilor recidivişti care au fost condamnaţi şi închişi. Un procent estimativ de 61% din persoanele din închisori sunt recidivişti, adică persoane care au mai fost închise în adolescenţă sau ca adulţi sau ambele. Din 39% prizonieri la prima arestare, aproximativ 60% au fost condamnaţi anterior şi eliberaţi pe cuvânt. Astfel, un total de 85% din persoanele închise au suferit condamnări anterioare. În mod clar, sistemul justiţiei penale nu a reabilitat aceşti oameni. Poliţia şi impunerea legii Principala responsabilitate pentru impunerea legii în America revine guvernelor de stat şi locale. Agenţiile de impunere a legii federale majore – FBI şi Administrarea Impunerii Legii Drogurilor (DEA) din Departamentul Justiţiei şi Biroul Alcoolului, Tutunului şi Armelor de Foc (ATF) din Departamentul Trezoreriei – au responsabilitatea de a impune legile federale. Astăzi, rolul guvernului federal în impunerea legilor creşte, dar guvernele locale şi de stat continuă să fie confruntate cu probleme legate de protecţia poliţienească, sisteme juridice şi ale închisorilor şi programe de liberare pe cuvânt. Guvernul federal foloseşte cam 120.000 de oameni pentru activităţile de impunere a legii, în comparaţie cu 1,5 milioane de oameni

implicaţi în impunerea legii de guvernele federale şi de stat. Închisorile federale conţin aproximativ 60.000 de puşcăriaşi, în comparaţie cu cei peste 700.000 din închisorile de stat. Funcţii ale poliţiei. Cel puţin trei funcţii importante din societate sunt îndeplinite de poliţie: impunerea legii, păstrarea păcii şi furnizarea de servicii. În prezent, impunerea legii poate prelua doar o porţiune mică din activitatea zilnică a unui ofiţer de poliţie. Funcţia serviciului este mult mai obişnuită – prezenţa la locul accidentelor, dirijarea traficului, escortarea mulţimilor, ajutarea motoriştilor în impas ş.a.m.d. Funcţia de a păstra pacea e, de asemenea, foarte obişnuită – stoparea bătăilor, liniştirea celor gălăgioşi, calmarea certurilor din familie şi între vecini ş.a.m.d. În cadrul acestei funcţii poliţia exercită cea mai mare discreţie în aplicarea legii . În majoritatea acestor incidente este dificil de determinat vina şi poliţia trebuie să apeleze la alegerea personală în tratarea fiecărui caz. Poliţia este prezentă în prima linie în lupta societăţii pentru rezolvarea conflictelor. Într-adevăr, în locul unui rol de impunere a legii, poliţiştii adoptă mai degrabă un rol de menţinere a păcii. Sunt, în general, indulgenţi în practicile de arestare, adică folosesc puterile de arestare mai rar decât le permite legea. Decât să aresteze oameni, poliţia preferă să restabilească mai întâi ordinea. Desigur, decizia de a fi mai mult sau mai puţin indulgenţi în impunerea legii dă poliţiei o mare libertate – ei au puterea de a lua decizii pe stradă. Libertatea poliţiei. Care factori influenţează procesul decizional al poliţiei? Probabil că primul factor este atitudinea altor oameni implicaţi în intervenţia poliţiei. Dacă o persoană adoptă o atitudine de acceptare, arată deferenţă şi respect faţă de poliţie şi se conformează aşteptărilor poliţiei, este puţin probabil că persoana respectivă va fi arestată, faţă de cazul unei persoane care arată lipsă de respect sau foloseşte un limbaj abuziv. Acesta nu este doar un răspuns arbitrar. Poliţiştii află prin antrenament şi experienţă importanţa impunerii autorităţii lor pe străzi. Cultura forţelor de poliţie. Sarcina ce revine poliţiei într-o societate urbană ar uimi şi sociologi bine pregătiţi. Totuşi, doar recent ofiţerii de poliţie au fost recrutaţi din colegii şi universităţi. Pregătirea oficială a poliţiştilor accentuează autocontrolul şi atenţia în relaţiile cu publicul, dar experienţele practice reîntăresc neîncrederea în ceilalţi. Elementul pericolului în slujba unui poliţist îl face să aibă o fire suspicioasă. Poliţiştii văd “cel mai rău soi de oameni” şi îi văd şi pe cei din “soiul bun” într-o lumină rea. Forţele poliţieneşti sunt organizaţii semi-militare angajate în impunerea regulilor. Ele sunt preocupate de autoritate şi se aşteaptă ca şi alţii să respecte autoritatea. Un studiu rezumă net “cultura forţelor de poliţie” în termenii atitudinii pe care poliţia o aduce pe străzi: “Oamenii nu pot fi crezuţi, ei sunt periculoşi. Experienţa este mai bună decât regulile abstracte. Trebuie să-I faci pe oameni să te respecte. Toţi urăsc poliţiştii. Pedeapsa mai grea previne infracţiunea. Sarcina principală a unui poliţist este prevenirea infracţiunii”. Poliţia şi prevenirea crimei. Protecţia poliţienească reduce semnificativ infracţiunile? Presupunerea comună este că prezenţa sporită a poliţiei şi cheltuielile mari pot reduce infracţiunile în oraşe. Dar, din păcate, este greu să se dovedească clar această presupunere. Sunt atâţia alţi factori care influenţează rata infracţionalităţii în oraşe – mărime, densitate, tineret, şomaj, rasă, sărăcie ş.a.m.d. – încât activitatea poliţiei pare nesemnificativă. O creştere în activitatea poliţiei ar duce la o mai sporită denunţare a infracţiunilor, care tinde să anuleze orice reducere în statisticile oficiale.

Poliţia comunităţii. Majoritatea activităţilor poliţiei sunt “reactive”: o patrulă de doi ofiţeri într-o maşină a poliţiei, răspunzând unui dispecer radio care avansează denunţuri de incidente. Secţiile de poliţie se evaluează adesea în funcţie de numărul şi de frecvenţa patrulelor, de numărul apelurilor la care s-a răspuns şi de timpul scurs între apel şi sosirea poliţiştilor la locul faptei. Dar, există puţine dovezi că oricare din aceste măsuri influenţează rata infracţiunii sau chiar teama cetăţenilor de infracţiuni sau satisfacţia faţă de poliţie. O strategie alternativă este ca poliţia să devină mai “proactivă”, şi anume: devenind mai vizibili în comunitate, mergând pe jos sau pe bicicletă pe trotuarele din zonele cu infracţionalitate ridicată, învăţând să recunoască persoanele pe stradă şi câştigându-le încrederea şi respectul, prevenind sau alungând traficanţii de droguri, prostituatele şi pe clienţii lor printr-o prezenţă a poliţiei. Dar această “poliţie a comunităţii” este adesea prea scumpă şi potenţial mult mai periculoasă pentru poliţişti. Eforturi federale pentru controlul infracţiunilor Publicul cere SĂ SE FACĂ CEVA! în legătură cu infracţiunile şi acest lucru se aude la Washington şi în capitalele oraşelor. Preşedintele, senatorii, membrii Congresului, procurorul general şi alte oficialităţi federale sunt constrânşi politic să răspundă acestei cereri prin crearea de programe noi şi cuprinzătoare de implicare federală în impunerea legilor. Nici democraţii, nici republicanii din Washington nu sunt dispuşi să-şi rişte viitorul politic prin restrângerea rolului guvernului federal şi prin a le spune alegătorilor că un control al infracţiunii e, în general, responsabilitatea organismelor locale şi de stat. Federalismul în impunerea legii. Tradiţional, responsabilităţile guvernului federal erau limitate la impunerea unui număr relativ mic de legi penale federale, inclusiv legile tratând falsificarea şi încălcarea legilor privitoare la monedă, evaziune fiscală, inclusiv la taxele pe alcool, tutun şi arme de foc, fraude şi uzul ilegal de bani, tâlhărie şi furt din fondurile federale, inclusiv bănci, activitate infracţională interstatală, crimă sau atac asupra unui agent federal şi legile federale cu privire la droguri. În timp ce anumite legi federale au depăşit legile de stat, majoritatea activităţii infracţionale – crimă, viol, tâlhărie, atac, jefuire, furt auto, jocuri de noroc, ofense sexuale ş.a.m.d. – revine jurisdicţiei de stat. Chiar şi azi majoritatea activităţii de impunere a legii este preluată de autorităţile de stat şi locale (vezi Tab. 4-3). Aproximativ 10 milioane de oameni sunt arestaţi şi acuzaţi de infracţiuni în Statele Unite în fiecare an. Dar numai 50.000 sunt acuzaţi de infracţiuni de către autorităţile federale în tribunalele federale. Departamentul Justiţiei din Statele Unite, condus de procurorul general, se ocupă de toate acuzaţiile infracţionale cu privire la încălcarea legii federale. Agenţiile de investigare principale ale guvernului federal sunt Biroul Federal de Investigaţii (FBI) şi Administraţia Impunerii Legii Drogurilor (DEA), ambele unităţi ale Departamentului Justiţiei, şi Biroul Alcoolului, Tutunului şi Armelor de Foc (ATF) de la Departamentul Trezoreriei. Eforturi de a combina aceste agenţii de impunere a legilor federale au eşuat adesea în lupte birocratice pentru dominare. Combaterea federală a infracţiunii. Recent, a crescut presiunea pentru o mai mare implicare federală în combaterea infracţiunilor. Pentru că naţiunea a ieşit dintr-o recesie economică, într-un sondaj al opiniei publice din 1993 infracţiunea a înlocuit economia în răspunsurile la întrebarea “Care este cea mai importantă problemă a naţiunii?” Preşedintele Clinton şi mulţi democraţi şi republicani din Congres au insistat pentru un mai mare pachet de legi federale împotriva

infracţiunilor, cu o gamă largă de noi măsuri: - fonduri federale pentru oraşe pentru un număr de 100.000 de poliţişti, cu accent pe prevenirea infracţiunii în comunităţi. Liberalii au reuşit să economisească fonduri pentru tratamentul dependenţilor de droguri din comunităţi, programe sportive la miezul nopţii şi alternative pentru încarcerare. Tab.4-3 Activitatea justiţiei penale prin niveluri de la guvern Federală De stat şi locală Permanent Personal (1.000) impunerea legii 65 735 juridic 22 203 corecţii 22 534 Prizonieri numărul (1.000) prezent în instituţii la sfârşitul anului (închisorile locale şi centrele de detenţie juvenilă excluse) 56,7 732,6 Cheltuieli Total (1990) Mld. $ 10,1 64,9 Sursa: Statistical Abstract of USA, 1993, p. 202,210. -fonduri federale pentru state pentru expansiunea închisorilor; -noi infracţiuni federale supuse pedepsei cu moartea, inclusiv răpirea, luarea de ostatici, împuşcături în maşini şi jefuirea maşinilor (totuşi, Curtea Supremă nu va aproba, probabil, pedeapsa cu moartea pentru altceva decât crimă de gradul I). -Apeluri limitate în cazul pedepsei cu moartea, la o petiţie federală habeas corpus, avansată în decurs de un an de la apelul de stat final. “Trei greşeli şi eşti gata”. Cea mai mediatizată măsură a planului antiinfracţiune federal din 1994 mandatează închisoare pe viaţă pentru oricine la a treia infracţiune violentă. A treia infracţiune violentă trebuie judecată într-un tribunal federal pentru a determina sentinţa pe viaţă, dar judecătorii federali sunt instruiţi să ia în considerare condamnările anterioare din oricare stat sau tribunal federal pentru regula celor trei greşeli. Argumentaţia pentru lege s-a centrat pe pretenţia că un număr relativ mic de ofense repetate duc la un număr disproporţionat de infracţiuni. Chiar dacă o lege a celor trei greşeli nu ajută la prevenire, sentinţa mandatară pe viaţă îi va incapacita pe aceşti infractori. Oponenţii afirmă că această lege este prea rigidă, că judecătorii pot decide mai bine în cazuri individuale care să primească sentinţa pe viaţă şi că închisorile federale vor fi pline cu prizonieri geriatrici care nu vor mai comite alte infracţiuni. Dar “trei greşeli şi eşti gata” este foarte populară în America. Multe state au adoptat măsuri similare şi închisorile federale încurajează şi alte state la acelaşi lucru. Infracţiunea şi armele Multe infracţiuni implică folosirea armelor. În special FBI raportează că 29% din atacurile grave, 40% din tâlhării şi 64% din crime au fost comise cu ajutorul armelor. Ar putea înregistrarea pistoalelor, acordarea armelor doar pe bază de permis sau interzicerea pistoalelor să reducă numărul infracţiunilor? Legislaţia pentru controlul armelor este o iniţiativă politică obişnuită ce survine ca urmare a unui număr mare de crime şi încercări de asasinare a personajelor politice. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968) a venit ca răspuns la

-

-

asasinarea senatorului Robert F. Kennedy şi a lui Martin Luther King Jr., în acel an, şi eforturile de a legifera restricţii adiţionale au apărut după încercarea de a-i asasina pe preşedinţii Gerald Ford şi Ronald Reagan. Ideea care stă la baza restrângerii cumpărărilor de arme este că mai puţine infracţiuni ar fi comise cu arme dacă armele ar fi mai greu disponibile. Crimele, în special crimele pasionale între membrii familiei sau vecini ar fi reduse, dacă nu din alt motiv, măcar pentru că este, firesc, mai greu să ucizi pe cineva cu un cuţit, cu un ciomag sau cu mâinile goale. Promotorii controlului armelor au observat că Statele Unite au o restricţie mai redusă asupra armelor mai decât alte naţiuni avansate şi că au cea mai mare rată a crimei. Legea federală. Actul Federal pentru Controlul Armelor (1968), amendat, conţine următoarele: interzicerea vânzărilor de pistoale între state sau prin poştă; interzicerea vânzării oricărei arme de foc unui criminal, evadat sau bolnav psihic; cerinţa ca toţi vânzătorii de arme de foc să aibă permis de la ATF al Departamentului Trezoreriei; cerinţa ca producătorii să înregistreze printr-un număr de cod toate armele şi ca toţi vânzătorii să înregistreze toate vânzările (vânzătorii trebuie să solicite dovada identităţii şi a rezidenţei cumpărătorilor, iar cumpărătorii trebuie să semneze o declaraţie care să arate că au dreptul de a cumpăra); continuarea restricţiei posesiunii private de arme automate, arme militare şi arme grele. Reglementările federale interzic şi importul armelor de asalt care sunt, în general, definite ca arme de atac. Legea Brady. Eforturi recente în controlul armelor s-au centrat pe “Legea Brady”, necesitând o perioadă de aşteptare de 7 zile pentru cumpărarea unui pistol. Legea naţională este numită după James S. Brady, fost secretar de presă al lui Ronald Reagan, care a fost grav rănit în încercarea de asasinat a preşedintelui din 1981. Brady şi soţia sa, Sarah, au susţinut propunerea mulţi ani până când a fost adoptată, în 1993. Conform legii, vânzătorii de arme trebuie să trimită secţiilor de poliţie un formular completat de cumpărător (care este deja cerut în mai multe state). Secţiile de poliţie au la dispoziţie 7 zile pentru a se asigura că cel care cumpără nu este criminal, evadat, dependent de droguri sau bolnav psihic. Suporterii cred că legea va fi un pas modest în interzicerea armelor persoanelor periculoase. Oponenţii, inclusiv lobby–ul Asociaţiei Naţionale a Armelor, cred că legea este un gest politic gol de semnificaţie în combaterea infracţiunii, care erodează dreptul garantat al Amendamentului 2 de a purta armă. Legile de stat. Legile de stat, multe ordonanţe locale guvernează posesia de arme. Legile privitoare la pistoale sunt comune. Majoritatea statelor cer ca un dosar al vânzărilor de stat să fie înmânat agenţiilor guvernamentale locale; unele state solicită o cerere şi o perioadă de aşteptare înainte de a cumpăra un pistol; puţine state solicită un permis sau o autorizaţie de cumpărare; majoritatea statelor cer autorizaţie de a purta o armă secretă; 4 state (Illinois, Massachusetts, New Jersey şi New York) interzic posesia de arme, cu excepţia persoanelor autorizate de oficialităţi. Posesia de arme. Posesia de arme este foarte răspândită în Statele Unite. Estimările variază, dar există aproximativ 200 de milioane de arme de foc în mâinile celor 250 de milioane de cetăţeni. Jumătate din familiile americane admit, în sondaje publice, că posedă pistoale. Majoritatea posesorilor de arme spun că acestea sunt pentru vânătoare şi sporturi şi o treime susţin că le au pentru autoapărare. Proporţia

de posesori de arme care le-au folosit vreodată în legitimă apărare este infinitezimală. Într-adevăr, probabilitatea de a fi rănit cu propria armă este mult mai mare decât aceea de a răni un infractor. Interesant este că, atât cei care sunt pentru interzicerea armelor de foc, cât şi cei care se opun invocă infracţiunea ca motiv principal. Aceia care vor să interzică armele spun că ele contribuie la infracţiuni şi violenţe. Aceia care se opun interzicerii simt că au nevoie de protecţie împotriva infracţiunilor şi a violenţei. Legea armelor şi infracţiunea. Nu există nici o probă că legile care controlează posesia de arme pot reduce infracţiunile violente. Dacă vom compara ratele infracţiunilor violente în jurisdicţii cu legi foarte restrictive (în special New York, Massachusetts, New Jersey şi Illinois) cu cele din jurisdicţii cu legi mai permisive nu vom observa nici o deosebire în rata infracţiunilor violente care nu pot fi atribuite condiţiilor sociale. Legile pentru arme, inclusiv permisele de cumpărare, perioade de aşteptare, permise port-armă şi prohibiţia completă, nu par a avea efect asupra infracţiunilor violente sau chiar a infracţiunilor comise cu arme. Într-adevăr, legile pentru arme nu par să aibă vreun efect asupra posesiei de arme. Chiar şi interzicerea pistoalelor în Massachusetts, care atrage o condamnare mandatorie la închisoare pentru cetăţenii care posedă arme de foc fără licenţă, nu a redus numărul infracţiunilor cu arme. Numărul total al persoanelor închise pentru crime e, în esenţă, neschimbat. Totuşi, mai multe persoane fără dosar penal au fost arestate şi acuzate de încălcarea legii armelor. Desigur, se poate argumenta că legile locale şi de stat sunt inadecvate şi că doar o lege federală impusă riguros poate interzice eficient posesiunea de arme. Dar trebuie să concluzionăm că “puţine lucruri demonstrează că posesiunea de arme e, în sine, o cauză importantă a violenţei infracţionale”. Comparaţii între naţiuni. Politicile publice ale Statelor Unite sunt rareori combătute din punctul de vedere al comparaţiei cu alte naţiuni, dar controlul armelor este o excepţie. O atenţie surprinzător de mare este acordată comparaţiei între Statele Unite şi alte naţiuni. Promotorii controlului armelor citează experienţa Marii Britanii şi a Japoniei, unde posesia de arme este interzisă şi infracţiunile violente sunt foarte rare (deşi în Marea Britanie situaţia se deteriorează). Oponenţii controlului armelor pot cita experienţa naţională din Israel, unde rezerviştii militari (între 18 şi 50 de ani) au arme automate acasă şi infracţiunile violente practic nu există. Pe scurt, factori culturali alterează orice lecţie pe care comparaţiile între naţiuni o pot oferi referitor la valoarea controlului armelor. Dreptul de a purta armă. Dezbaterea privitoare la controlul asupra armelor implică şi probleme constituţionale. Amendamentul 2 al Constituţiei Statelor Unite afirmă: “O miliţie bine reglată, necesară securităţii unui stat liber, dreptul oamenilor de a avea şi purta arme nu va fi interzis”. Oponenţii controlului armelor privesc dreptul de a avea şi purta armă ca pe un drept constituţional individual, la fel ca şi libertatea cuvântului sau a presei din Amendamentul 1. Promotorii controlului armelor afirmă că Amendamentul 2 protejează doar dreptul colectiv al oamenilor de a forma o miliţie a statului, dreptul statului de a menţine unităţile Gărzii Naţionale. Fiecare interpretare poate părea justă. Oponenţii controlului armelor afirmă că toate drepturile prezentate în Declaraţia Drepturilor sunt interpretate ca drepturi individuale. Faptele relative la adoptarea Amendamentului 2 dezvăluie grija concetăţenilor faţă de încercarea unui guvern despotic de a le confisca armele şi de a-i face neajutoraţi în faţa tiraniei. James Madison scrie în The Federalist, nr. 46. Că “avantajul de a fi înarmat pe care îl au americanii faţă de cetăţenii aproape oricărei alte naţiuni … formează o barieră în calea înălţării oricărei ambiţii îtiraniceâ”. Retorica politică americană iniţială este

plină de laude la adresa unor cetăţeni înarmaţi, capabili de a-şi proteja libertatea cu forţa, dacă ar fi nevoie. Şi miliţia a fost definită drept fiecare bărbat liber capabil să poarte o armă. Orice lege obişnuită din Anglia recunoştea iniţial dreptul indivizilor “de a avea şi de a folosi arme pentru autoapărare şi defensivă”. Promotorii controlului armelor citează decizia Statelor Unite în Statele Unite v. Miller (1939). În acest caz curtea a considerat că Actul naţional al armelor de foc (1934), care, printre altele, interzicea transportul armelor cu ţeavă scurtă în comerţul interstatal. Acuzatul a pretins că Congresul nu-I putea interzice dreptul de a avea şi purta arme. Dar Curtea a răspuns că o armă cu ţeavă scurtă nu are “nici o legătură cu apărarea sau eficienţa unei miliţii bine organizate”. Implicaţia clară a acestei decizii este că dreptul de a purta arme se referă doar la dreptul statului de a menţine în funcţie o miliţie. Conflictul Etic. Poate că disputa privitoare la controlul armelor nu are nimic în comun cu reducerea infracţionalităţii sau cu interpretările constituţionale. În schimb, două etici vin în conflict. Pe de o parte etica liberală a clasei superioare a unei societăţi bine organizate, educate, civilizate, care poate rezolva conflictele prin lege, tribunal şi instituţii. Mai există însă şi etica individualistă, care accentuează responsabilitatea personală în protecţia familiei şi a proprietăţii într-o lume dură şi, uneori, periculoasă. Eticile contrastante din America sunt evident în conflict în ceea ce priveşte problema controlului armelor. Războiul cu drogurile Politicile de guvernare sunt ambivalente în privinţa folosirii drogurilor în America. Alcoolul şi ţigările sunt produse legale, deşi Biroul direcţiei medicale a Statelor Unite a iniţiat campanii pentru a reduce utilizarea acestora şi Congresul a interzis publicitatea pentru alcool şi ţigări la radio şi T.V. Marijuana a fost “decriminalizată” în câteva state, făcându-se din posesia sau folosirea ei o infracţiune mult mai puţin gravă decât încălcarea regulilor de circulaţie; majoritatea statelor au păstrat totuşi sancţiuni penale pentru posesia de marijuana, iar producerea şi distribuirea acesteia sunt interzise peste tot. Vânzarea sau posesia de cocaină sau heroină constituie infracţiuni grave pe tot cuprinsul Statelor Unite. Folosirea drogurilor. Este greu de estimat câte forme de folosire a drogurilor există. Potrivit Institutului Naţional al Statelor Unite, pentru abuzul de droguri există între 12 şi 14 milioane de “băutori problemă” sau aproximativ 6% din populaţie. Numărul de fumători este estimat la 47 de milioane sau aproximativ 28% din populaţia adultă (cu mult mai puţin decât 45% - care fumau în anii ’40 şi ’50). Numărul consumatorilor obişnuiţi de marijuana este de 12 milioane sau aproximativ 6% din populaţie, deşi mult mai mulţi au fumat cel puţin o dată. Marijuana. Politica publică privitoare la marijuana ilustrează unele din contradicţiile politicii antidrog. Rezultatele medicale privitoare la efectul marijuanei asupra sănătăţii sunt mixte; au fost publicate rapoarte conflictuale care au studiat dacă marijuana este sau nu este mai periculoasă decât alcoolul. Statele Unite au interzis fabricarea şi consumul de alcool pentru 13 ani, în timpul Prohibiţiei, din 1920 până în 1933. Astăzi fabricarea şi vânzarea alcoolului sunt legale în majoritatea jurisdicţiilor Statelor Unite, dar marijuana nu este acceptată de lege. Numărul estimat al “băutorilor problemă” şi al celor care folosesc regulat marijuana sunt foarte apropiate. O explicaţie a politicilor diferite faţă de alcool şi marijuana se centrează asupra diferenţelor de generaţie în utilizarea drogurilor. Marijuana a devenit foarte populară în statele Unite în anii ’60 şi cei care o foloseau erau mai ales tinerii. Americanii mai în vârstă, mai obişnuiţi cu alcoolul, au privit marijuana ca pe un drog

mai periculos. Totuşi, pe măsură ce generaţia anilor ’60 a crescut, mişcarea de “decriminalizare” a marijuanei s-a înteţit. “Decriminalizarea” marijuanei nu face ca producerea sau vânzarea să fie legale, dar face ca posesia de marijuana (în general o uncie sau mai puţin) să fie un delict minor, asemănător unei încălcări a regulilor de circulaţie. Oregon a fost primul stat care a decriminalizat posesia de marijuana în 1973. Heroina. Politicile publice faţă de heroină au fost mai consistente şi mai restrictive în timp. De la Actul Harrison împotriva Narcoticelor din 1916, consumul de heroină a fost considerat o problemă gravă a impunerii legilor. În schimb, în Marea Britanie a fost considerat, din 1920, o problemă medicală şi heroina este distribuită persoanelor dependente prin medici ai Serviciului Naţional al Sănătăţii. În timp, în Statele Unite extinderea consumului de heroină a variat în funcţie de succesul sau insuccesul impunerii legilor. În anii ’30 – ’40 după o impunere puternică a legii (aproximativ o treime din prizonierii federali din 1928 erau cei care au încălcat Actul Harrison) consumul de heroină a fost mai scăzut, dar a crescut din nou în anii ’60. La începutul anilor ’70 Statele Unite au reuşit să impună guvernului Turciei interzicerea cultivării seminţelor de opium, aplicarea legii a crescut din nou, în timp ce consumul de heroină a scăzut. Recent, cocaina a înlocuit heroina ca principal drog de contrabandă în Statele Unite. Totuşi, autorităţile care aplică legea nu cred că traficul cu heroină sau cocaină va putea fi eliminat vreodată prin impunerea legii. După cum notează Schroeder, “e nevoie de doar 10 mile pătrate de seminţe pentru a aproviziona întreaga piaţă a heroinei din America şi ele cresc peste tot”. Cocaina. Se consideră că, deşi nevoia psihologică de a continua să o foloseşti este puternică, cocaina nu dă dependenţă fizică. Este făcută din frunze de cacao şi importată în Statele Unite. La început, costul ridicat şi faptul că era folosită de celebrităţi a făcut-o apreciată de clasele sociale superioare. Totuşi, cocaina s-a răspândit repede pe străzi după introducerea “crack”-ului în anii ’80. Cocaina crack poate fi fumată şi o singură doză poate fi cumpărată cu câţiva dolari. Problemele de sănătate asociate cu cocaina sunt destul de serioase, după cum raportează Institutul Naţional al Abuzului de Droguri. Moartea poate fi provocată – destul de rar, totuşi – chiar de o singură ingestie. Pudra din frunză de cacao este cunoscută de sute de ani. Iniţial şi Coca-Cola conţinea cocaină, dar drogul a fost eliminat din populara băutură în 1903. Traficul. Infracţiunea asociată cu traficul de droguri este o problemă naţională gravă, oricare ar fi efectele diferitelor droguri asupra sănătăţii. Lumea traficului de droguri este plină de violenţă. Vânzătorii îi fură şi îi ucid pe cumpărători şi vice-versa şi nimeni nu poate solicita protecţia poliţiei sau a tribunalelor. Deşi anumiţi cetăţeni ar putea dori să permită vânzătorilor şi cumpărătorilor să se elimine reciproc, frecvenţa cu care trecători inocenţi sunt implicaţi trebuie luată în considerare. E foarte greu de estimat mărimea totală a pieţei drogurilor, dar sume între 20 şi 25 de miliarde de dolari pe an sunt obişnuite. Aceasta ar sugera că afacerea drogurilor este comparabilă, în mărime, cu una dintre cele mai mari 10 corporaţii industriale americane. Mai important este faptul că drogurile produc profituri imense: un kilogram de cocaină cumpărat în Columbia poate costa 3.600$, iar la vânzare, în Statele Unite, acelaşi kilogram costă între 80.000 şi 120.000 de dolari. Preţul contrabandei cu un singur kilogram, uşor de ascuns, poate ajunge la 15.000 de dolari. Aceste preţuri uriaşe permit traficanţilor de droguri să corupă poliţişti şi autorităţi, ca şi cetăţeni obişnuiţi din Statele Unite şi din alte ţări. Politica drogurilor. Eforturile antidrog pot fi divizate în trei categorii: interdicţie, impunere şi educare.

Interdicţia: Eforturile de a închide graniţele Statelor Unite în faţa importului de droguri au fost zădărnicite de volumul contrabandei. În fiecare an un număr tot mai mare de transporturi de droguri sunt interceptate în Statele Unite de Administraţia Impunerii Legilor, Serviciul vamal al Statelor Unite, Garda de Coastă, de agenţii locale şi de stat. Şi totuşi, volumul drogurilor care intră în ţară pare să fie tot mai mare în fiecare an. “Capturile” de droguri sunt considerate doar un preţ adiţional pentru afacerile traficanţilor. Este puţin probabil că folosirea forţelor militare americane pentru creşterea forţei celorlalte agenţii federale poate duce la închiderea graniţelor noastre. Presiunea Statelor Unite asupra guvernelor din America Latină pentru a distruge culturile de cacao şi a ajuta la interdicţie au dus deja la tensionarea relaţiilor. Ţările din vecinătatea noastră se întreabă de ce guvernul Statelor Unite îşi dirijează eforturile înspre furnizori, când cererea de droguri apare tocmai în Statele Unite. Impunere: FBI şi agenţiile locale şi de stat de impunere a legii afectează deja eforturi mari combaterii drogurilor; un număr estimativ de 40% din toate arestările din Statele Unite sunt legate de droguri. Închisorile federale şi de stat conţin acum un procentaj al populaţiei mai mare ca niciodată. Sentinţele pentru traficul de droguri sunt mai lungi şi închisorile sunt suprapopulate, ca rezultat al condamnărilor pentru droguri. Testarea împotriva drogării în angajările particulare şi de stat este din ce în ce mai răspândită, dar dacă este întâmplătoare nu este foarte folositoare şi anumite tribunale au interzis testarea aleatoare a persoanelor fără consimţământul lor. Educaţie: Eforturi pentru a educa publicul cu privire la pericolul prezentat de droguri au inspirat multe campanii publice şi private, începând cu fosta primădoamnă Nancy Reagan şi campania sa - “Doar spune NU” - până la campania lui Jesse Jackson - “Să sperăm, să nu ne drogăm” - şi programul local sponsorizat de poliţie – Educaţia Rezistenţei la Abuzul de Droguri (DARE). Dar efectele acestor eforturi sunt greu de evaluat. Responsabilităţile impunerii legii. Administraţia impunerii legii drogurilor (DEA) din Statelor Unite din Departamentul Justiţiei a fost creată de Congres în 1973. Pentru că au autoritatea de a impune legi federale împotriva drogurilor atât în Statele Unite cât şi în străinătate, autorităţile DEA pot colecta informaţii internaţionale şi pot coopera cu autorităţi străine. Serviciul vamal al Statelor Unite are responsabilitatea de a stopa intrarea narcoticelor la graniţele Statelor Unite. Garda de Coastă cooperează la interceptarea de droguri. FBI monitorizează traficul de droguri care contribuie la alte infracţiuni federale. Supravegherea vânzătorilor şi cumpărătorilor de droguri la nivel mai scăzut este lăsată, de obicei, pe seama autorităţilor locale. Congresul a creat o poziţie de “ţar-al-drogurilor” în 1988 (oficial: Directorul politicii controlului naţional al drogurilor) pentru a dezvolta şi coordona o politică antidrog în Statele Unite. Evaluarea politicii. Este dificil de afirmat cu exactitate care este eficienţa politicilor antidrog. Institutul Naţional al Abuzului de Droguri a publicat date arătând anumite diminuări recente modeste în folosul drogurilor recunoscute. DEA raportează numărul crescând de confiscări de cocaină şi arestări pentru droguri în fiecare an. Totuşi, nu apare nici o reducere semnificativă în disponibilitatea drogurilor pe stradă. Campaniile educaţionale împotriva drogurilor ar putea reduce numărul utilizatorilor cazuali, ori aceste campanii pot semnala faptul că consumul de droguri este social inacceptabil şi astfel îi inhibă pe cei chestionaţi, care nu vor admite că folosesc droguri nici într-o anchetă anonimă. Poate că reducerea raportată în folosul drogurilor reflectă ambele efecte.

Cea mai obişnuită interpretare a rezultatelor sondajelor opiniei publice care indică un consum scăzut al drogurilor şi informaţiile privitoare la impunerea legii care arată volumul continuu al disponibilităţii este că folosirea întâmplătoare este redusă, dar consumul zilnic al dependenţilor rămâne ridicat. Deşi sondajele de opinie arată că americanii situează curent drogurile ca fiind una dintre cele mai importante probleme ale naţiunii, nici o politică publică efectivă nu pare să fie adoptată. Naţiunea americană a şi bogată şi liberă, două condiţii care o fac perfectă pentru drogurile ilicite. Costurile impunerilor cu adevărat eficiente, atât în cheltuielile în dolari cât şi, mai important, în pierderea libertăţii individuale pot fi mai mari decât societatea noastră este dispusă să plătească. Legalizare. Eşecul politicilor antidrog în producerea unei reduceri semnificative în furnizarea şi cererea de droguri cuplată cu costurile ridicate ale impunerii legii şi cu pierderea libertăţilor civile, au dat naştere propunerii de legalizare a drogurilor şi a controlului guvernamental al producerii şi vânzării acestora. Prohibiţia a eşuat, în secolul trecut, în a pune capăt consumului de alcool, infracţiunilor, corupţiei autorităţilor, iar costul enorm al eforturilor futile de a opri indivizii să bea a forţat naţiunea ca, în cele din urmă, să pună capăt Prohibiţiei. Se afirmă, de asemenea, că legalizarea drogurilor va pune capăt monopolului profitului crimei organizate în comerţul cu droguri, va strânge milioane de dolari prin impozitarea legală a drogurilor, va duce la încetarea relaţiilor tensionate cu naţiunile Americii Latine, cauzate de eforturile de a eradica drogurile şi va economisi miliardele necesare costului impunerii legilor, miliarde ce ar putea fi folosite pentru educaţie şi tratamentul dependenţilor de droguri. Dacă drogurile ar putea fi obţinute legal, sub supraveghere guvernamentală, se afirmă că multe din problemele societăţii ar putea fi înlăturate: infracţiunile şi violenţele asociate cu comerţul de droguri, corupţia autorităţilor publice, răspândirea bolilor asociate cu consumul de droguri şi multele încălcări ale libertăţilor personale, asociate cu lupta antidrog. Dar chiar numai sugerarea legalizării drogurilor îi ofensează pe americani, care cred că aceasta ar duce la o mare răspândire a consumului de droguri în ţară. Drogurile ieftine şi uşor disponibile ar creşte numărul persoanelor dependente, creând o “societate de zombi”, care ar distruge ţesutul social al naţiunii. Cocaina şi heroina dau o mai mare dependenţă decât alcoolul şi legalizarea lor ar încuraja dezvoltarea unor droguri sintetice noi, mai puternice şi care dau o dependenţă mai mare. Oricare ar fi costurile însănătoşirii dependenţilor astăzi, se afirmă că legalizarea ar produce probleme de sănătate publică de o magnitudine enormă. Cocaina este foarte ieftină pentru producători, costul curent între5 şi 10$, al unei “prize” este foarte profitabil pentru vânzător; legalizarea, chiar şi impozitată, ar duce la o “priză” de 50 de cenţi. Oricare ar fi daunele cauzate societăţii de infracţiunile legate de droguri şi de eforturile de interzicere a acestora, daunele cauzate de droguri ieftine, disponibile, ar fi mult mai mare”. Infracţiunea şi tribunalele Dezvoltarea politicilor naţionale în justiţia penală este complicată de valori conflictuale – implicarea noastră în procesul necesar al legii şi determinarea noastră în a lupta cu infracţiunea. Opinia publică afirmă de multă vreme că sistemul tribunalelor este prea preocupat de drepturile infractorilor acuzaţi. Majoritatea americanilor consideră că s-a mers prea departe, la Curtea Supremă, în protejarea drepturilor acuzaţilor în procesele penale şi că tribunalele sunt mai preocupate de protejarea acestor drepturi decât de drepturile victimelor (vezi tab. 4-4). Totuşi, deşi societatea necesită protecţia poliţiei, este la fel de important ca

societatea să fie protejată faţă de poliţie. Percheziţiile arbitrare, arestările şi reţinerile fără motiv, închiderea fără audieri sau procese, mărturiile forţate, bătăile şi tortura, martorii influenţaţi, pedepsele excesive şi violarea altor drepturi ale omului sunt destul de obişnuite în toată lumea. Tribunalele funcţionează pentru a proteja cetăţenii acuzaţi de infracţiuni şi pentru a impune pedepse pentru comportamentul infracţional. Probe insuficiente şi acţiunea în anulare. Aproximativ jumătate din arestările pentru crimă rezultă în anularea acuzaţiilor împotriva acuzatului. Decizia e, de obicei, luată de procuror (procuror de stat, districtual sau procurorul tribunalului, cum este postul desemnat adesea în state sau un avocat al acuzării din Departamentul Justiţiei Statelor Unite într-un caz penal federal). Procurorul poate hotărî că ofensa nu este gravă sau că acuzatul nu este periculos pentru societate sau că resursele biroului ar fi mai bine cheltuite în alte cazuri. Dar cel mai banal motiv pentru anularea acuzaţiilor este cel al probelor insuficiente. Percheziţii şi reţineri irezonabile. Persoanele sunt protejate prin Amendamentul 4 de “percheziţii şi reţineri irezonabile” ale “persoanelor, caselor, documentelor şi efectelor personale”. Amendamentul stabileşte reguli precise pentru percheziţii şi reţineri de probe: “Nu va fi eliberat mandat decât pentru cazuri pertinente, susţinute de jurământ sau afirmaţie şi prin descrierea particulară a locului de cercetare şi a persoanelor şi lucrurilor de reţinut”.

Tab. 4-4. Opinia Publică asupra Infracţiunilor şi Tribunalelor. Întrebare: “În general, credeţi că tribunalele sunt sau nu prea dure cu infractorii? Prea dure Nu suficient de dure Cum trebuie 1972 7 66 16 1975 4 79 10 1985 3 83 8 1990 3 83 9 1991 4 80 11 sursa: Centrul Naţional de Investigare a Opiniei Publice, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.28 Întrebare: “A mers Curtea Supremă prea departe în protejarea drepturilor acuzaţilor în cazurile penale?” Da Nu Nu ştiu 56 37 7 sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78 Întrebare: “Sunt legile şi tribunalele prea preocupate de protecţia drepturilor acuzaţilor faţă de protecţia drepturilor victimelor? Da Nu Nu ştiu 70 24 6 sursa: Sondaj Gallup, The American Entreprise, iul.-aug. 1991, p.78 Judecătorii nu pot emite un mandat doar pentru a permite poliţiei să verifice dacă o persoană a comis o crimă; trebuie să existe “o cauză pertinentă” pentru o asemenea emitere. Percheziţia nediscriminată a întregii vecinătăţi sau a grupurilor

-

de oameni este neconstituţională şi împiedicată de cerinţele Amendamentului 4 ca locul de cercetat să fie descris specific în mandat. Această cerinţă are rolul de a împiedica “controalele aleatorii” în casa unui individ şi în lucrurile personale doar pentru că ar putea apărea vreo probă a unei activităţi ilegale. Singura excepţie apare atunci când poliţiştii, în cursul unei percheziţii valide pentru un lucru anume, găsesc alte lucruri, a căror posesie este o infracţiune, cum ar fi drogurile ilicite. Totuşi, tribunalele permit poliţiei să întreprindă multe alte percheziţii “rezonabile”, fără mandat: percheziţii în legătură cu o arestare validă, pentru a proteja siguranţa ofiţerilor de poliţie, pentru a obţine probe în apropierea imediată şi în controlarea suspectului pentru prezervarea probelor de pericolul de a fi distruse imediat, cât şi percheziţii cu acordul unui suspect. Într-adevăr, majoritatea percheziţiilor poliţiei au astăzi loc fără mandat, pe baza uneia din aceste condiţii. Curtea Supremă a mai permis percheziţionarea automobilelor şi a câmpurilor deschise fără mandate în multe cazuri. Cerinţa “cauzei pertinente” are o definiţie foarte largă; chiar şi “un pont de la un colaborator anonim parţial coroborat” este considerat cauză pertinentă pentru percheziţie, reţinere sau arest. Şi dacă poliţia, în timp ce emite un mandat sau alte acte legale la locul faptei şi “observă probe ale infracţiunii la vedere”, poate reţine aceste probe fără autorizaţie. Autoacuzarea şi dreptul de consiliere. Ilegitimitatea autoacuzării îşi are originea în legea comună engleză; iniţial avea rolul de a preveni torturarea persoanelor pentru a-şi confesa vina. este şi o extensie logică a noţiunii că indivizii nu trebuie forţaţi să contribuie la propria lor acuzare, că dovada trebuie adusă de stat. Amendamentul 5 protejează oamenii de constrângerea fizică şi psihică. Protejează nu numai persoanele acuzate în propriul lor proces, ci şi martorii care depun mărturie în procesele altora, în procese civile, audieri congresionale ş.a.m.d. Astfel, “apelarea la 5” a devenit o expresie standard în cultura noastră: “refuz să răspund la această întrebare pentru că ar putea să mă incrimineze”. Protecţia mai înseamnă şi că judecătorii, procurorii şi juraţii nu pot considera refuzul oamenilor de a depune mărturie la propriul proces drept probă a vinovăţiei. Într-adevăr, un judecător sau un avocat nu are voie nici măcar să sugereze asta juraţilor, iar un judecător este obligat să instruiască juriul să nu deducă vina din refuzul acuzatului de a depune mărturie. Curtea Supremă sub conducerea judecătorului Earl Warren a întărit protecţia dată de Amendamentul 5 împotriva autoincriminării şi a dreptului de consiliere într-o serie de hotărâri din anii ’60: Gideon v. Wainwright (1963) – Protecţia egală dată de Amendamentul 5 necesită numirea unui consilier legal, gratuit, pentru toţi acuzaţii, în toate cazurile penale. Escobedo v. Illinois (1964) – Suspecţii au dreptul la consiliere de îndată ce atenţia poliţiei este concentrată asupra lor sau o dată ce “procesul devine, din unul de investigaţie, unul de apărare". Miranda v. Arizona (1966) – Înaintea interogării suspectului, un poliţist trebuie să-i aducă la cunoştinţă toate drepturile constituţionale, inclusiv dreptul la avocat (numit din oficiu, gratuit dacă este necesar) şi dreptul de a păstra tăcerea. Deşi suspectul poate folosi cu bună ştiinţă aceste drepturi, poliţia nu poate interoga pe cineva care, la un moment dat, cere un avocat sau refuză “cu orice chip” să fie interogat. Regula excluziunii. Probele obţinute ilegal, ca şi mărturiile asemănătoare, nu pot fi folosite în procesele penale. Dacă poliţia găseşte o probă a unei infracţiuni întro percheziţie ilegală sau dacă obţine afirmaţii de la suspecţi fără a-I informa asupra

dreptului de a păstra tăcerea sau de a solicita un avocat, proba sau mărturia nu pot fi admise într-un proces. Această regulă a excluziunii este unul din cele mai controversate drepturi procedurale pe care Curtea Supremă le-a adus pentru protejarea inculpaţilor acuzaţi. Regula e, de asemenea, unică, existând numai în Statele Unite; în Marea Britanie probele obţinute ilegal pot fi folosite împotriva acuzatului, deşi acesta poate depune plângere împotriva poliţiei pentru daune. Regula furnizează impunerearea Amendamentului 4 şi garantarea protecţiei împotriva percheziţiilor iraţionale şi a sechestrărilor, ca şi garantarea, prin Amendamentul 5, împotriva autoincriminării impuse şi garanţia unui avocat. Iniţial aplicată doar în cazurile federale, în Mapp v. Ohio (1961) Curtea Supremă a extins regula excluziunii asupra tuturor cazurilor penale din Statele Unite. O excepţie "cu bună credinţă” este făcută “când autorităţile care aplică legea au acţionat cu bună credinţă obiectivă sau transgresiunea lor a fost minoră”. Regula excluziunii este o politică controversată a tribunalelor. Multe proceduri ale tribunalelor nu se preocupă azi de vina sau de inocenţa acuzatului, ci se concentrează asupra posibilelor erori procedurale ale poliţiei sau procurorilor. Dacă avocatul apărării poate dovedi că a fost comisă o eroare, acuzatul este liber, indiferent de vina sau inocenţa sa. Fostul judecător al Curţii Supreme Felix Frankfurter a scris, cu mulţi ani în urmă că: “Istoria libertăţii a fost, în general, istoria siguranţei procedurale”. Aceste măsuri ne protejează de abuzul puterii poliţiei. Dar fostul judecător şef Warren Burger a atacat regula excluziunii pentru “preţul mare pe care îl extrage din societate – liberarea a nenumăraţi infractori vinovaţi”. De ce să fie eliberaţi infractorii pentru greşeli ale poliţiei? De ce să nu fie poliţia pedepsită direct, poate prin măsuri disciplinare impuse de tribunalele care descoperă erori procedurale, în loc de a fi eliberate persoanele vinovate? Liberarea infractorilor datorită erorilor pedepseşte societatea şi nu poliţia. Negocierea pledării. Multe condamnări sunt obţinute pledându-se vinovat. Într-adevăr, aproximativ 90% din cazurile penale aduse la proces sunt încheiate de la început, pledând vinovat împotriva judecătorului şi nu mai are loc un proces cu juriu. Constituţia garantează acuzatului un proces cu juraţi (Amendamentul 6), dar pledările ca vinovat depăşesc procesele cu juriu în raport de 10 la 1. Negocierea pledării, unde acuzarea reduce gravitatea acuzaţiilor, elimină unele capete de acuzare, dar nu pe toate, sau este de acord să recomande pedepse mai uşoare în schimbul pledării vinovat de către acuzat, este foarte obişnuită. Unii critici ai pledării vinovat o privesc ca pe o formă de indulgenţă în justiţia penală, care îi reduce efectele preventive. Alţi critici consideră pledarea ca vinovat o încălcare a protecţiei împotriva autoacuzării şi a garanţiei unui proces cu juraţi cinstit – drepturi acordate de Constituţie. Procurorii, spun aceştia, îi ameninţă pe acuzaţi cu acuzaţii grave şi pedepse rigide pentru a-I forţa să pledeze vinovat. Alţi critici ai acestei proceduri o consideră o procedură “pe sub tejghea”, care subminează respectul faţă de sistemul juridic penal. În timp ce decizia de a pleda vinovat sau de a merge la proces revine acuzatului, această decizie este puternic influenţată de politicile birourilor procurorilor. Un acuzat poate pleda vinovat şi să accepte siguranţa condamnării cu reducerile pe care procurorul i le oferă şiţsau să accepte promisiunea procurorului de a recomanda o pedeapsă mai uşoară. Sau acuzatul poate alege procesul, confruntând acuzaţiile grave şi pedepsele rigide cu speranţa de a fi găsit inocent, Totuşi, posibilitatea verdictului inocent într-un proces cu juraţi este de 1 la 6. Acest număr mare de condamnări apare deoarece procurorii au renunţat deja la acuzaţiile în care probele sunt insuficiente sau obţinute ilegal. Astfel, majoritatea acuzaţilor

confruntaţi cu cazuri puternice împotriva lor decid să aleagă "calea negocierii". E foarte benefic pentru sistemul tribunalelor naţiunii că majoritatea acuzaţilor pledează vinovat. Sistemul tribunalelor ar ceda repede supraaglomerării dacă o proporţie substanţială a acuzaţilor ar insista asupra proceselor cu juraţi. RICO versus LIBERTATE Multe guverne autoritare din lume se laudă cu o rată scăzută a infracţionalităţii şi cu un sistem al justiţiei criminale care îndeplineşte criteriile promptitudinii şi severităţii pedepse. Dar cât de departe vrem să mergem în restrângerea libertăţii individuale pentru a combate infracţiunea? Congresul a dat Actul Practicilor Corupte şi Influenţate de Gangsteri (RICO) în 1970, ca urmare a campaniei prezidenţiale în care preşedintele Richard Nixon şi candidatul independent George C. Wallace s-au concentrat în principal asupra “combaterii dure a infracţiunii”. RICO a fost desemnat să combată infracţiunea organizată şi traficul de droguri. Printre alte reglementări, RICO permite Departamentului Justiţiei Statelor Unite să confişte banii şi proprietăţile persoanelor suspectate de infracţiuni. Sloganul popular a fost: “Faceţi ca infracţiunile să nu mai fie rentabile!” Pierderile infracţionale. Pe baza RICO, autorităţile federale pot confisca bani, conturi bancare, case, maşini, bărci, afaceri şi alte câştiguri, pe baza unei “cauze pertinente” de suspectare a faptului că proprietăţile erau folosite în activităţi infracţionale sau au fost obţinute ca profit din activităţi criminale. Oamenii pot fi opriţi într-un aeroport, staţie de autobus sau pe stradă când sunt suspectaţi de trafic de droguri, iar banii şi maşina le pot fi confiscate de agenţii care aplică legea. Bărcile şi avioanele sunt, de asemenea, ţinte favorite ale confiscărilor, dar RICO permite şi confiscarea conturilor bancare, a caselor şi afacerilor. Proprietăţile sunt pierdute în favoarea agenţiilor federale de impunere a legii – FBI, DEA, Serviciul Vamal, Departamentul Justiţiei şi al Trezoreriei – şi sunt de obicei reţinute de aceste agenţii (sau profiturile din vânzarea proprietăţilor la licitaţie) şi adesea împărţite cu statul şi cu agenţiile locale de aplicare a legii care au cooperat la investigaţie. Astfel, există un puternic impuls birocratic pentru agenţiile care urmăresc eliminarea “rentabilităţii infracţiunii” şi care se concentrează asupra cazurilor care ar duce la o pierdere a proprietăţilor infractorilor – mai ales cazurile cu droguri. Există dovezi tot mai clare că acest impuls a plasat impunerea legilor antidrog înaintea altor activităţi de impunere a legii în agenţiile federale, de stat şi locale. Cauze pertinente şi necesitatea probelor în confiscări. RICO permite guvernului să confişte proprietatea înaintea deciziei de vinovăţie. Într-adevăr, un verdict de vinovăţie într-un proces penal nu este necesar pentru ca guvernul să reţină proprietăţile confiscate. Singura cerinţă este ca agenţii care aplică legea să aibă “cauze pertinente” de a crede că o infracţiune a fost comisă şi că proprietatea confiscată a fost folosită în infracţiune sau a fost cumpărată cu profituri din infracţiune. “Cauză pertinentă” este un standard foarte larg; include ponturi anonime, comportament “suspicios” şi persoane care se potrivesc descrierii claselor de infractori . Oamenii a căror proprietate este confiscată pe baza RICO au sarcina de a face apel la Departamentul Justiţiei şi de a dovedi că sunt inocenţi şi, mai important, că poliţiştii n-au avut nici o cauză pertinentă pentru a le confisca proprietatea. Sarcina litigiului, inclusiv angajarea unui avocat pentru iniţierea procedurilor de

restituire a proprietăţii, revine cetăţeanului şi nu guvernului. Procedurile sunt considerate proces civil al unui individ împotriva guvernului şi nu un caz penal al guvernului împotriva individului. Astfel, guvernul nu trebuie să demonstreze “dincolo de orice dubiu” că persoana a fost implicată în activitatea infracţională sau că şi-a folosit proprietatea în acest scop. Mai degrabă, persana trebuie să-şi demonstreze inocenţa şi lipsa cauzei pertinente a guvernului de a-I confisca proprietatea. Standardul cauzei pertinente permite guvernului să confişte proprietatea pe baza celor spuse mai sus şi pe baza altor “probe” care nu ar fi admise într-un proces penal. Legea pierderii proprietăţii depăşeşte profiturile infracţiunii. RICO permite guvernului să confişte conturi bancare, afaceri, case şi proprietăţi – obţinute legal sau nu – dacă acestea au oferit acuzatului “o sursă de influenţă în întreprinderea infracţională”. Astfel, conturile bancare şi afacerile legitime pot fi confiscate pe baza afirmaţiei guvernului că sunt doar camuflaje pentru activităţi ilegale. Reforma. Eforturile Congresului de a reduce reglementările de pierdere a proprietăţii şi de confiscare a RICO au venit în conflict cu puternica opoziţie a Departamentului Justiţiei Statelor Unite, a Asociaţiei Procurorilor Generali, a Asociaţiei Procurorilor Districtuali, Naţionali şi a multor autorităţi locale şi de stat. Mai mult, Curtea Supremă s-a dovedit potrivnică intervenţiei, hotărând că în cazul confiscărilor guvernamentale este vorba de cazuri civile şi, de aceea, acuzaţii nu au dreptul la protecţia unui proces al legii garantată de Amendamentul 5, oferită acuzaţilor în cazurile penale. Închisori şi politici corecţionale Cel puţin patru teorii separate ale infracţiunii şi pedepsei luptă pentru proeminenţă în conducerea politicilor corecţionale. Justiţia. Mai întâi, există o veche idee iudeo-creştină de a considera indivizii responsabili pentru actele lor vinovate şi de a-I obliga să-şi plătească datoria societăţii. Plata este o expresie a ultragierii morale a societăţii şi micşorează impulsul victimelor şi familiilor acestora de a se răzbuna. Prevenirea. O altă filozofie afirmă că pedeapsa trebuie să fie sigură, rapidă, pe măsura crimei, suficient de izbitoare pentru a preveni infracţiunile viitoare. Incapacitarea. O altă filozofie a politicii corecţionale este protejarea publicului de infractori sau de cei care încalcă legea segregându-I în spatele zidurilor închisorilor. Reabilitarea. În fine, există teoria că infractorii sunt, total sau în parte, victime ale circumstanţelor sociale dincolo de controlul lor şi că societatea le datorează un tratament inclus în forma de reabilitare. Creşterea populaţiei închisorilor. Peste 2 milioane de americani sunt anual prizonieri într-o închisoare, secţie de poliţie, casă de corecţie sau penitenciar. Marea majoritate sunt liberaţi într-un an. Totuşi, există peste 750.000 de prizonieri de stat sau federali în Statele Unite. Aceşti prizonieri sunt închişi pentru ofense grave: aproape toţi au un dosar infracţional dinainte de a comite actul care a dus la detenţia prezentă. Populaţia închisorilor a crescut puternic în ultimii ani. Atât numărul total al prizonierilor, cât şi rata încarcerărilor (prizonieri la 100.000 de locuitori) s-au triplat aproape, în 20 de ani. Suprapopularea închisorilor. Rata ridicată a infracţiunilor şi sentinţelor mai lungi au creat o suprapopulare serioasă a închisorilor. Suprapopularea influenţează direct condiţiile de viaţă periculoase şi neigienice şi este asociată cu atacuri, violuri, omucideri, suicide şi răzmeriţe. Personalul închisorilor e, de asemenea, confruntat

cu riscurile şi violenţa produse de suprapopulare. Tribunalele federale au hotărât că suprapopularea închisorilor este o încălcare a Amendamentului 8 al Constituţiei Statelor Unite, care interzice “pedeapsa crudă şi neobişnuită”. (Supraaglomerarea în sine nu este neconstituţională; tribunalele federale trebuie să ofere probe ale efectelor adverse ale acesteia). Virtual, toate statele sunt confruntate cu ordinele tribunalelor federale de a reduce suprapopularea în una sau mai multe închisori sau în tot sistemul detenţional. Majoritatea sistemelor închisorilor de stat ajung la limită sau trec peste capacitatea maximă. Prin programele de liberare prematură, sentinţele sunt reduse automat şi prizonierii care se apropie de limita termenului sunt liberaţi primii. Unele state refuză liberarea prematură a unor prizonieri violenţi. Cu toate acestea, infractorii violenţi sunt închişi, în medie, jumătate din timpul sentinţei şi infractorii neviolenţi mai puţin de o treime. Sentinţe mandatorii. Indignarea mare faţă de aceste practici “deschizătoare de uşi” au condus cetăţenii şi legiuitorii să legifereze termene de detenţie minime mandatorii pentru infracţiuni repetate şi sentinţe determinate sau principii pentru sentinţe (termeni de detenţie specifici prescrişi pentru infracţiuni specifice). Aceste reforme limitează libertatea juridică şi fac politicile de pedepsire mai explicite. Totuşi, aceste politici cresc şi populaţia închisorilor. Dacă cetăţenii şi legiuitorii nu doresc să cheltuiască din impozite şi să construiască mai multe închisori, aceste politici nu pot fi implementate. Eşecul reabilitării. Dacă sistemele corecţionale ar putea fi făcute să funcţioneze – adică să reabiliteze prizonierii în cetăţeni care se supun legii – beneficiile naţiunii ar fi enorme. 80% din crime sunt comise de recalcitranţi, indivizi care au avut deja contact cu justiţia penală, dar nu au fost “corectaţi”. Reformatorii recomandă, în general, un mai mare accent pus pe educaţie şi pe pregătirea profesională, facilităţi sporite şi superioare, închisori mai mici, case de pregătire unde cei care au încălcat legea se pot pregăti pentru viaţa civilă înainte de liberare, mai mulţi poliţişti care să îi supravegheze pe cei liberaţi pe cuvânt şi un mai mare contact între prizonieri şi familiile şi prietenii lor. Dar, după cum arată Daniel Glaser, “din păcate nu există probe concludente că acestea ar reduce ceea ce specialiştii numesc “recidivism”, întoarcerea infractorului înspre noi infracţiuni”. Pe scurt, nu există probe că persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar face. Dar politicile închisorilor combină acum filozofii conflictuale într-un mod care nu duce la realizarea nici unuia din ţelurile societăţii. Acestea nu pedepsesc eficient şi nu previn comiterea infracţiunilor. Nu reuşesc să reabiliteze infractorii. Nici măcar nu protejează populaţia îndepărtând infractorii de pe străzi. Chiar şi menţinerea ordinii în închisori şi protecţia vie. Pe scurt, nu există probe că persoanele pot fi reabilitate, indiferent de ce s-ar face. Dar politicile închisorilor combină acum filozofii conflictuale într-un mod care nu duce la realizarea nici unuia din ţelurile societăţii. Acestea nu pedepsesc eficient şi nu previn comiterea infracţiunilor. Nu reuşesc să reabiliteze infractorii. Nici măcar nu protejează populaţia îndepărtând infractorii de pe străzi. Chiar şi menţinerea ordinii în închisori şi protecţia vieţilor gardienilor şi prizonierilor au devenit probleme serioase. Viaţa în închisori nu este prea încurajatoare pentru un comportament corect, după cum observa John DiIulio: “În mare parte, prizonierii adulţi şi juvenili ai naţiunii noastre îşi trec timpul în lenevie punctată de mese, violenţă şi ridicare de greutăţi.” Programele semnificative de educare, pregătire profesională sau de consiliere sunt rare. Prizonierilor puternici li se permite să-i domine pe cei slabi pentru: sex, droguri şi bani. Bande organizate pe rase şi etnii sunt adesea adevăratele “suverane ale celulelor”.

Insuccesul perioadei de testare. Pe lângă populaţia închisorilor naţionale, de 750.000 de persoane, mai există peste 2 milioane de oameni care au comis infracţiuni grave şi care se află în perioada de testare. Dar acest sistem s-a dovedit la fel de ineficient ca şi închisorile în reducerea infracţiunilor, deşi oamenii care nu au fost închişi la prima încălcare a legii sunt consideraţi mai puţin periculoşi pentru societate decât cei închişi. Studiile indică faptul că aproape două treimi din aceştia vor fi arestaţi şi peste jumătate vor fi condamnaţi pentru o infracţiune comisă în timpul perioadei de testare. Insuccesul liberării pe cuvânt. Peste două treimi din prizonierii liberaţi sunt liberaţi pe cuvânt. Penologia modernă, cu preocuparea pentru reformă şi reabilitare, pare să favorizeze liberarea pe cuvânt faţă de cea necondiţionată Rolul acesteia şi al supravegherii după liberare este de a procura informaţii asupra comportamentului celor liberaţi şi de a facilita şi grada tranziţia între închisoare şi libertatea completă. Se presupune că aceste funcţii sunt orientate înspre protecţia publicului şi reabilitareacelui care a încălcat legea.Totuşi, studii asupra recidivismului indică faptul că până la trei pătrimi din numărul persoanelor eliberate pe cuvânt vor fi rearestate pentru infracţiuni serioase. Nu există diferenţe între această rată ridicată a recidivismului şi rata în cazul persoanelor eliberate necondiţionat. Astfel, eliberarea pe cuvânt nu pare a reuşi să realizeze obiectivele propuse. Reconsiderarea costurilor de detenţie. Contribuabilii sunt supăraţi, pe bună dreptate, pe ideea de a cheltui între 50.000 şi 70.000 dolari pentru fiecare nou pat din închisori şi între 15.000 şi 25.000 dolari pe an pentru a ţine un prizonier după gratii. Dar dacă aceste costuri ale încarcerării sunt considerate în raport cu beneficiile, contribuabilii ar putea fi mai deschişi faţă de ideea de construire şi întreţinere a unor noi închisori. Cazierul unui prizonier poate conţine doar 3 sau 4 condamnări şi 12 arestări. Dar chestionarea infractorilor sugerează faptul că profilul tipic al infractorului include comiterea a sute de infracţiuni. Diferite studii au încercat să estimeze pierderea, în dolari, a societăţii datorită infracţiunilor comise de un condamnat într-un an. Estimările variază între 200 şi 400 dolari, ceea ce înseamnă că un an de infracţiuni poate fi de multe ori mai scump pentru societate decât un an de încarcerare. Acum sunt lansate eforturi, în multe state, pentru a micşora costurile facilităţilor închisorilor. Nu toţi prizonierii necesită detenţie în condiţii de securitate maximă; infractorii care nu sunt violenţi pot fi deţinuţi în facilităţi cu condiţii de securitate minimă, în siguranţă. "Privatizarea" poate să diminueze mult costurile cu detenţia prizonierilor. Statele şi departamentele pot încheia contracte cu companii private pentru a construi şi întreţine închisori la costuri mult mai scăzute decât cele necesare guvernului pentru a face faţă aceluiaşi lucru. Mai mult, evaluări iniţiale sugerează că, în închisorile particulare, condiţiile sunt mult mai bune decât în închisorile guvernului. {ntr-adevăr, chiar şi prizonierii preferă închisorile particulare. PEDEAPSA CAPITAL+ Pedeapsa capitală a fost punctul central al unei dezbateri naţionale înflăcărate. Oponenţii pedepsei cu moartea afirmă că e o pedeapsă crudă şi neobişnuită, încălcând amendamentul 8 al Constituţiei. Aceştia mai afirmă că pedeapsa cu moartea e aplicată inegal. O mare proporţie a celor executaţi au fost săraci, needucaţi sau "nealbi". {n scimb, la majoritatea americanilor, simţul justiţiei cere răsplata crimelor - o via:ă pentru o viaţă. O simplă condamnare la închisore pentru un criminal în serie sau pentru un violator - criminal pare injustă în comparaţie cu ceea ce acesta a cauzat societăţii sau victimei. {n majoritatea cazurilor, o sentinţă

pe viaţă înseamnă mùai puţin de 10 ani în închisoare, ţinând cont de politicile de liberare pe cuvânt şi de termenele de probă din multe state. Criminalii condamnaţi au fost eliberaţi şi unii dintre ei au ucis din nou. Interzicerea aplicării inegale. {nainte de 1972, pedeapsa cu moartea a fost aplicată oficial în jumătate din state şi prin legea federală. Totuşi, nimeni nu a fost condamnat la moarte din 1967 datorită numeroaselor pârghii legale şi provocărilor faţă de constituţionalitatea pedepsei cu moartea. {n cazul Furman v. Georgia (1972), Curtea Supremă a decis că pedeapsa capitală impusăîn acest caz încălca interzicerile amendamentelor 8 şi 14 împotriva pedepsei crude şi neobişnuite -i procesul adecvat al legii. Judecarea cazului e foarte complexă. Doar doi judecători, Brennan şi Marshall, au declarat că pedeapsa capitală în sine e crudă şi neobişnuită. Restul judecătoriolor, în general, au considerat că pedeapsa cu moartea a fost aplicată inegal: câteva persoane au primit pedeapsa cu moartea pentru crime pentru care mulţi alţii au primit sentinţe mai uşoare. Aceşti judecători au lăsat deschisă posibilitatea ca pedeapsa capitală să fie constituţională, dacă ar fi specifică pentru anumite crime şi aplicată uniform. După această decizie, majoritatea statelor şi-au rescris legile privitoare la pedeapsa cu moartea pentru a încerca să asigure aplicarea egală şi uniformă. {n general, aceste legi mandatau pedeapsa cu moartea pentru crime asociate cu viol, tâlhărie, răpire sau deturnare de avion, şi pentru crime în serie. Două procese vor avea loc - unul pentru a determina culpabilitatea sau inocenţa şi altul pentru a determina pedeapsa. {n al doilea proces vor fi prezentate probe de "agravare" şi "atenuante"; dacă există factori care "agraveaz"ă şi nu există circumstanţe atenuante pedeapsa cu moartea va fi aplicată. Reintroducerea pedepsei cu moartea.{ntr-o serie de cazuri din 1976 (Gregg v. Georgia, Profitt v. Florida, Jurek v. Texas) Curtea Supremă a decis că "pedeapsa cu moartea nu încalcă invariabil Constituţia". Curtea a susţinut pedeapsa cu moartea utilizând următoarea raţiune: cei care au elaborat Carta Drepturilor au acceptat moartea ca pe o pedeapsă obişnuită pentru crimă. Este adevărat că Amendamentul 8 interzice pedeapsa crudă şi neobişnuită dar aceasta trebuie interpretată într-un mod dinamic, reflectând la valorile morale în schimbare. Dar decizia a mai mult de jumătate din legislaturile de stat de a reinstala pedeapsa cu moartea din 1972 şi decizia juraţilor de a aplica pedeapsa cu moartea în sute de cazuri pe baza acestor legi noi constituie probe că "o mare parte a societă:ii americane continuă să privească pedeapsa capitală ca fiind potrivită şi necesară ca sancţiune penală". Mai mult, a hotărât Curtea Supremă, scopurile sociale ale sancţiunii şi prevenţiei justifică folosirea pedepsei cu moartea. Această sancţiune capitală este "o expresie a indignării moralei sociale faţă de comportamentul particular ofzensiv". Curtea a afirmat că Furman v. Georgia a refuzat pedeapsa cu moartea doar când aceasta era impusă într-un "mod arbitrar şi capricios". Curtea a susţinut pedeapsa cu moartea în cazurile în care procesele aveau două părţi şi când în a doua parte judecătorul sau juriul primeau informaţii la standarde relevante. Curtea a susţinut consideraţia "circumstanţelor agravanta sau atenuante". A mai susţinut şi revederea automată a tuturor sentinţelor la moarte de către tribunalele supreme de stat pentru a se asigura că aceste sentinţe au fost impuse sub influenţa pasiunulor sau prejudecăţilor, că factorii agravanţi erau sus:inuţi de probe şi că sentinţa nu a fost disproporţională în raport cu crima. Totuşi, curtea a dezaprobt legile statelor care mandatau pedeapsa cu moartea în cazurile unor crime de gradul I, susţinând că asemenea legi erau "nemotivat de dure şi inacceptabil de rigide". Curtea a anulat şi legile care mandatau pedeapsa cu moartea pentru o crimă comisă de un prizonier care era deja

condamnat pe viaţă fără pobilitatea eliberării pe cuvânt. Părtiniri rasiale.Pedeapsa cu moartea a fost contestată şi ca fiind o încălcare a clauzei protecţiei egale a Amendamentului 14, datorită părtinirii rasiale în aplicarea pedepsei. Criminalii albi sunt la fel de susceptibili de a fi condamnaţi la moarte ca şi cei negri. Totuşi, anumite statistici arată că dacă victima e albă există o posibilitate mai mare ca crimionalul să fie condamnat la moarte decât dacă victima e neagră. Cu toate acestea, Curtea Supremă a hotărât că disparităţile statistice în rasa victimelor nu exclud pedeapsa cu moartea în toate cazurile. Trebuie să existe probe ale unei părtiniri rasiale împotriva unui acuzat anume pentru ca reversarea sentinţei de către Curtera Supremă să poată fi posibilă. Execuţiile.Astăzi există peste 2000 de prizonieri în toată naţiunea care aşteaptă aplicarea pedepsei cu moareta, adică persoane care au fost judecare şi condamnate la moarte. Dar numai aproximativ 20 de execuţii sunt finalizate în fiecare an. Strategia prizonierilor condamnaţi la moarte şi a avocaţilor lor este, desigur, amânarea indefinită a aplicării pedepsei cu moartea prin amânări şi apeluri nesfârşite. Pe măsură ce judecătorii şi juriile continuă să impună pedeapsa cu moartea şi curţile de appel continuă să accepte amânarea execuţiei, numărul prizonierilor care îşi aşteaptă moartea creşte. Puţinii prizonieri care au fost executaţi au mai aşteptat, în medie, 10 ani între proces şi execuţie. Habeas corpus are petiţiile garantate prin Constituţia S.U.A.. Dar câte petiţii habeas corpus ar trebui permise unui prizonier ~ Pedeapsa cu moartea e ireversibilă şi nu trebuie impusă dacă există cel mai mic dubiu cu privire la vinovăţia acuzatului. Dar la câte oportunităţi şi amânări au dreptul prizonierii condamnaţi la moarte pentru a-şi combate condamnarea şi sentinţa ~ Recent, Curtea Supremă a limitat petiţiile habeas corpus în tribunalele federale pentru prizonierii care au mai naintat şi alte petiţii şi au pierdut sau care nu au avut succes la apel. Dacă sunt descoperite probe noi după ce toate apelurile legale au fost epuizate, Curtea Supremă a arătat că apelul depinde de puterea de absolvire a guvernatorului. Valoarea preventivă. Pedeapsa cu moartea, cum e ea folosită astăzi - aplicată atâtor de puţini condamnaţi şi atât de târziu după comiterea crimei - are un pre mic efect preventiv. Totuşi, aceasta serveşte anumitor scopuri. Oferă procurorului mijloace de presiune în negocieri cu infractorii criminali. Acuzatul poate alege să pledeze vinovat în schimbul unei sentinţe pe viaţă când e confruntat cu posibilitatea ca procurorul să câştige o condamnare la moarte în procesul. Mai important, poate, pedeapsa cu moartea este simbolică pentru valoarea pe care societatea o acordă vieţilor victimelor inocente. Este o dovadă clară a faptului că societatea nu scuză nici ntrece cu vederea curmarea unor vieţi inocente. Simbolizează potenţialul pentru sancţiunea din partea societăţii pentru comiterea unei crime grave. Opinia publică favorizează pedeapsa cu moartea în raport de 3 la 1 ( doar pentru câţiva ani, la jumătatea anilor '60, opinia publică s-a opus pedepsei cu moartea). Pe măsură ce rata criminalităţii creşte, un procent tot mai mare al societăţii americane este în favoarea pedepsei cu moartea. Rezumat Infracţiunea e o problemă centrală a societăţii noastre. Ne confruntăm cu un conflict între dorinţa de a ne păstra libertatea individuală şi dorinţa de a asigura siguranţa poporului nostru. 1. Ratele infracţiunilor au sporit inconstant în ultimii 20 de ani. După echilibrarea de la începutul anilor '80 datorită decluinului grupurilor de vârstă predispuse la infracţiune, infracţiunile au sporit odată cu răspândirea cocainei. Rata victimizării e

de câteva ori mai mare decât rata infracţiunilor raportate. Statisticile sugerează că sistemil curent al justiţiei penale nu asigură o prevenire serioasă a infracţiunilor. 2. O politică raţională faţă de infracţiuni ar duce la costuri care ar depăşi cu mult beneficiile sale şi, în teorie, ar preveni potenţialele fărădelegi. Prevenirea eficientă necesită o pedeapsă sigură, promptă şi severă. Totuşi, siguranţa şi promptitudinea sunt , probabil, mai importante pentru prevenire decât severitatea. 3. Dar pedeapsa pentru infracţiuni nu este nici sigură nici promptă în S.U.A.. posibilitatea ajungerii la închisoare pentru o infracţiune anume este, probabil, mai mică de 1 la 1000. Procesele rapide şi pedepsele prompte sunt rare; acuzaţii infracctori reuşesc, de obicei, să obţină amânări lungi între arestare şi proces şi majoritatea sunt eliberaţi pe cauţiune. 4. Poliţia furnizează multe servicii societăţii, pe lângă aplicarea legii. {ntr-adevăr, aceasta afectează doar o mică parte din timp combaterii infracţiunilor. Este greu de demonstra clar că o protecţie sporită din partea poliţiei ar reduce rata reală a infracţiunilor. 5. Armele sunt folosite n număr mare în infracţiunile violente. Politica de guvernare este variabilă, în funcţie de state, cu privire la controlul armelor. Totuşi, statele cu un control strict asupra armelor nu au o rată a infracţiunilor violente mai coborâtă dec}t statele fără asemenea legi. 6. Politicile de guvernare din domeniul alcoolului şi drogurilor sunt ambivalente. Deşi pericolul prezentat pentru sănătate de ţigări, alcool, marijuana, cocaină şi heroină este universal cunoscut, producerea, vânzarea şi consumul fiecăreia dintre aceste substanţe este tratat diferit de lege. 7. Sistemul judiciar nu reuşeşte să prevină comportamentul infracţional. Aglomerarea tribunalelor, litigiiile numeroase, amânările excesive, apelurile nesfârşite, variaţiile în sentinţe şi negocierile excesive se combină în anularea efectului preventiv. 8. Regula excluziunii, care interzice folosirea, în tribunal, a probelor obţinute ilegal, a generat controverse din momentul anunţării ei de către Curtea Supremă în Mapp v. Chio (1961). 9. Aproximativ jumătate din toate acuzaţiile serioase sunt anulate de procurori înaintea procesului. Dar majoritatea condamnărilor sunt obţinute prin pledarea vinovat fără procese cu juraţi. Negocierea pledării este cea mai obişnuită metodă de rezolvare a cazurilor penale.Fără aceste negocieri, sistemul tribunalelor ar ceda în faţa supraaglomerării. 10. {nchisorile şi eliberările pe cuvânt nu au reuşit să reabiliteze prizonierii. {nchisorile pot reduce numărul infracţiunilor prin incapacitarea infractorilor pentru o perioadă de timp. Majoritatea prizonierilor sunt recidivişti - persoane care au fost condamnate şi închise înaintea unei noi condamnări. Cei eliberaţi pe cuvânt persoane eliberate de autorităţi pentru bună purtare - sunt la fel de susceptibili să comită noi infracţiuni ca şi cei eliberaţi la terminarea sentinţei. 11. Pedeapsa capitală aplicată în prezent - asupra câtorva persoane după amânări foarte lungi - nu constituie o prevenire eficientă.

Lipsa de adăpost şi politica publica Pentru unii, bolile, greutăţile şi abandonul au sporit în America în ultimii ani. Aceştia sunt oameni fără adăpost, "oamenii străzii", ai naturii, suferind de expunere, alcoolism, abuz de droguri şi boli mintale cronice, care colindă străzile celor mai mari oraşe ale naţiunii. Nimeni nu cunoaşte numărul total al celor fără adăpost, dar cea mai bună estimare e de 250.000 până la 350.000. În majoritatea oraşelor mari, oamenii străzii sunt cea mai vizibilă problemă a programului de bunăstare socială. Problema lipsei de adăpost a devenit atât de politicizată încât o abordare clară a problemei şi o strategie naţională de eliminare a ei au devenit aproape imposibile. Termenul fără adăpost e folosit pentru a descrie multe situaţii diferite. Există oameni ai străzii care dorm în staţii de metrou, staţii de autobus, în parcuri sau pe străzi. Unii sunt într-o călătorie temporară pentru a găsi o slujbă; unii au părăsit casa pentru câteva zile sau sunt tineri fugari; alţii bântuie străzile de luni şi chiar ani de zile. Există oameni fără casă, adăpostiţi în locuri oferite de guvern sau organizaţii caritabile particulare. Pe măsură ce numărul adăposturilor a crescut, în ultimii ani şi numărul celor fără casă, dar adăpostiţi, a crescut. Dar majoritatea celor adăpostiţi vin din alte adăposturi şi nu de pe străzi. Aceştia sunt oameni care au fost recent evacuaţi din locurile închiriate sau care au trăit cu familia ori prietenii. Adesea e vorba de familii cu copii, dar cei fără adăpost sunt, în general, oameni singuri. Rândurile celor lipsiţi de adăpost de pe străzi se lărgesc sau se restrâng în funcţie de anotimp. Cei fără adăpost sunt nişte subiecţi dificili pentru supravegherea sistematică; mulţi nu vor să recunoască faptul că sunt alcoolici, dependenţi de droguri sau bolnavi psihic. Reţelele de televiziune sporesc senzaţionalul problemei, exagerează numărul celor fără adăpost şi îi înfăţişează, incorect, drept familii din clasa mijlocie – victime ale unor nenorociri economice. Cine sunt oamenii fără casă. Studii serioase indică faptul că aproape jumătate din oamenii de pe străzi sunt alcoolici sau drogaţi cronici şi, în plus, de la o pătrime la o treime din ei, sunt bolnavi psihic. Drogaţii, mai ales cei dependenţi de cocaină, constituie grupul care creşte cel mai repede dintre cei fără casă. Mai mult, dependenţii de droguri şi alcool şi cei bolnavi psihic sunt susceptibili de a rămâne pe străzi pentru perioade lungi de timp. La cei 15 sau 20% din cei fără adăpost, care nu sunt nici bolnavi psihic nici dependenţi de alcool sau droguri, această stare e probabil să fie temporară. Politica publica – o cauză a lipsei locuinţei. Actualele probleme ale celor lipsiţi de casă rezultă, în principal, din diferite "reforme" în politica publica, mai ales în "dezinstituţionalizarea" îngrijirii bolnavilor psihici, "scoaterea din ilegalitate" a vagabondajului şi a drogării în public şi eliminarea apartamentelor cu chirie mică şi a hotelurilor ieftine. Dezinstituţionalizarea. Dezinstituţionalizarea a fost o reformă propusă de profesionişti din domeniul îngrijirii mentale şi de activiştii programelor de bunăstare socială în anii '60 şi '70 pentru a elibera pacienţii suferind de boli psihice cronice din spitalele de stat. Este general cunoscut că, în afară de medicamente, nici un alt tratament psihiatric nu are prea mare succes la bolnavii suferind de boli psihice cronice. Terapia cu medicamente poate fi administrată şi în afara spitalului; spitalizarea nu e absolut necesară. Aşa că s-a afirmat că nimeni nu poate fi ţinut, legal, într-un spital, împotriva voinţei sale; oamenii care nu sunt infractori şi nu prezintă un pericol pentru ceilalţi trebuie eliberaţi. Banii furnizaţi de guvernul federal şi de stat pentru îngrijirea bolnavilor psihici trebuie direcţionaţi înspre facilităţile pentru bolnavii psihici ai comunităţii, care îi va trata pe bază voluntară. Spitalele

psihiatrice au fost golite de toţi pacienţii, cu excepţia celor periculoşi. Populaţia acestor spitale a scăzut cu peste 80% între 1960 şi 1980. Scoaterea din ilegalitate. Vagabondajul (lipsa unei locuinţe) şi drogarea în public nu mai sunt infracţiuni. Reţinerea împotriva voinţei a fost abolită pentru cei bolnavi psihic şi pentru cei dependenţi de droguri, dacă persoane nu e declarată oficial "un pericol pentru sine şi pentru ceilalţi", ceea ce înseamnă că trebuie să fi comis un act grav de violenţă înainte ca tribunalul să intervină. Pentru mulţi oameni fără casă, aceasta înseamnă "libertatea de a muri având drepturi". Aceştia sunt victime ale frigului, expunerii, foamei, alcoolului şi drogurilor, precum şi ai infracţiunilor violente de pe străzi, pe lângă ravagiile bolilor în sine. Eşecul îngrijirii comunitare. Îngrijirea comunitară e destul de irelevantă pentru problemele celor suferind de boli psihice cronice şi pentru dependenţii de alcool şi de droguri de pe străzi. Mulţi sunt "necooperanţi"; sunt izolaţi de societate, nu au nici un membru al familiei sau un doctor care să-I călăuzească sau la care să apeleze. Pentru ei, îngrijirea comunitară înseamnă haine şi hrană de la Armata Salvării, o noapte într-un adăpost pentru cei care nu-l au sau o scurtă trecere pa la spitalul de psihiatrie, pentru o "supraveghere" scurtă, după care sunt din nou pe străzi. Vastul sistem pentru bunăstare socială al naţiunii oferă un mic ajutor. Ei pierd cecurile de la asistenţa socială, programele de bunăstare şi pentru handicapaţi pentru că nu au o adresă fixă. Nu pot face faţă formularelor, întâlnirilor sau interviurilor; birocraţia programului de bunăstare îi intimidează. Angajaţii acestui program rareori oferă o gospodărire agresivă a îngrijirii şi a sănătăţii psihice, de care aceşti oameni au nevoie. Politica adăposturilor. Astfel, pentru majoritatea celor fără locuinţe problemele lor sunt mult mai complexe decât disponibilitatea unor locuinţe ieftine. Cu toate acestea, politicile guvernamentale creează în multe oraşe o criză de asemenea locuinţe. Controlul chiriilor ajută câtorva familii mai în vârstă din clasa mijlocie, care au ocupat apartamentele când controlul era impus, dar controlul descurajează construirea de noi case şi astfel duce la lipsa acestora îşi la creşterea chiriei în câţiva ani. Reînnoirea urbană distruge apartamentele cu chirie mică şi hotelurile ieftine, cu camere pentru o singură persoană (SRO) şi "locuinţele mobile". Codurile de construire şi de adăpostire fac să fie cât mai avantajos, din punct de vedere economic, pentru proprietar, să abandoneze clădirile decât să le închirieze la sume mici. Contrar retoricii politice obişnuite, lipsa de case nu este un rezultat al diminuării numărului adăposturilor publice. Unităţile de adăpost public ocupate s-au mărit de la 1,2 milioane la 1,4 milioane din 1980 până în 1990 şi numărul gospodăriilor care au primit asistenţă pentru locuinţă s-a dublat. Îngrijirea medicală în America. Nu există o mai bună ilustrare a dilemei luării deciziilor politice în America decât cea dată de domeniul medical. Din nou, primul obstacol în calea raţionalismului e definirea problemei. Oare scopul nostru este o sănătate bună – adică dacă trăim (mortalitatea infantilă), cum trăim (zile pierdute din cauza bolii) şi cât trăim (durata vieţii şi mortalitatea la adulţi)? Sau scopul nostru este să avem o bună îngrijire medicală – consultaţii medicale frecvente, spitale accesibile şi bine dotate şi acces egal la îngrijire medicală pentru bogaţi şi săraci? Poate prima lecţie în politica medicală e înţelegerea că o îngrijire medicală bună nu înseamnă neapărat o sănătate bună. Sănătatea bună se corelează cu factori asupra cărora medicii şi spitalele nu au control: ereditatea, stilul de viaţă (fumatul, mâncarea, băutura, exerciţiile, grijile) şi mediul fizic (instalaţiile sanitare, calitatea apei, condiţiile de muncă etc.) Majoritatea lucrurilor negative care afectează

sănătatea oamenilor sunt dincolo de puterea de control a medicilor şi spitalelor. Pe termen lung, mortalitatea infantilă, afecţiunile şi bolile şi durata vieţii sunt influenţate foarte puţin de calitatea îngrijirii medicale. Dacă doreşti o viaţă lungă şi sănătoasă, alege-ţi părinţi care au o viaţă lungă şi sănătoasă şi fă tot ceea ce mama ta ţi-a spus să faci: nu fuma, nu bea, fă exerciţii şi odihneşte-te, nu mânca prea mult, relaxeazăte şi nu-ţi face griji. Cauzele principale ale morţii. În timp, majoritatea diminuărilor în rata mortalităţii la copii şi adulţi au rezultat din îngrijirea sănătăţii publice şi igienă, inclusiv împotriva varicelei, furnizarea de apă curată, instalaţii sanitare adecvate, regimuri şi standarde de trai îmbunătăţite. Multe dintre cauzele principale ale morţii, astăzi, (vezi tab.5-6), inclusiv bolile de inimă, infarcturile, cirozele ficatului, accidentele şi sinuciderile sunt strâns legate de obiceiuri personale şi de stilul de viaţă al fiecăruia, dincolo de controlul doctorilor. Rata totală a mortalităţii în S.U.A. (nr. De morţi la 100.000 de oameni) continuă să descrească. Un progres considerabil este făcut de naţiune în reducerea ratei morţii cauzata de factori majori – boli de inimă, infarct, pneumonie, diabet şi emfizem. Totuşi, rata morţii cauzate de cancer continuă să crească, în ciuda cheltuielilor medicale sporite. Accesul la îngrijirea medicală. Americanii privesc în prezent accesul la îngrijirea medicală ca pe un drept. Nimănui care suferă de durere sau boli curabile nu trebuie să I se refuze accesul la îngrijire medicală pe motivul lipsei resurselor financiare. Există un consens general asupra acestui principiu al eticii. Problema mai gravă apare când se caută strategii raţionale pentru implementarea acestui principiu. Medicaid: Îngrijire medicală ca bunăstare. Medicare este cel mai mare program de ajutor social al guvernului federal pentru săraci. Costurile sale depăşesc acum costurile tuturor celorlalte programe de asistenţă publică – inclusiv AFDC, SSI şi programul de tichete de masă. Medicare a început în 1965 şi a crescut rapid, devenind cel mai mare program de bunăstare al naţiunii.

Tab. 5-6. Cauzele principale ale morţii (morţi la 100.000 de oameni pe an) 1960 1970 1980 1990 Toate cauzele 954,7 945,3 883,4 866,3 Boli de inimă 369,0 362,0 334,3 289,0 Infarct (cerebro-vascular) 108,0 101,9 80,5 57,9 Cancer 142,9 162,8 181,9 201,7 Accidente 52,3 56,4 48,4 37,3 Pneumonie 37,3 30,9 26,7 31,3 Diabet 16,7 18,9 15,5 19,5 Ciroză 11,3 15,5 13,8 10,2 Sinucidere 10,6 11,6 12,5 12,3 Homicid 4,7 8,3 9,4 10,2 SIDA 9,6 Medicaid este un program medical combinat, de stat şi federal. Statele exercită puteri administrative destul de mari şi suportă aproape jumătate din povara financiară. Medicaid este un program de bunăstare destinat persoanelor cu probleme: nu este necesară o contribuţie anterioară, banii vin din veniturile din

impozitele generale şi majoritatea beneficiarilor sunt deja cuprinşi în circuitele pentru bunăstare. Deşi statele diferă în cerinţele pentru eligibilitate, ele trebuie să acopere toate familiile AFDC şi majoritatea statelor cuprind şi beneficiari SSI. În plus, majoritatea se extind şi asupra altor persoane "cu probleme medicale" – indivizi care nu se califică pentru asistenţă publică, dar ale căror venituri sunt destul de mici pentru a fi calificate "cu probleme". Aproximativ jumătate dintre state extind Medicaid şi la familiile al căror cap primeşte o compensaţie pentru şomaj. Statele mai ajută şi la stabilirea beneficiilor. Tuturor statelor li se cere de către guvernul federal să furnizeze îngrijire medicală în spitale pentru cei care sunt internaţi şi pentru cei care nu sunt; la fel şi servicii medicale, planificare familială, servicii de laborator şi raze x, ca şi îngrijire pentru copii şi îngrijire la domiciliu. Acestea mai trebuie să adopte un program periodic de supraveghere, diagnosticare şi tratament precoce pentru copii, tot prin Medicaid. Totuşi, statele sunt cele care decid rata rambursării pentru spitale şi medici. Ratele mici pot descuraja spitalele şi medicii de la organizarea unui tratament temeinic. Pentru a compensa plăţile mici, aceştia pot programa prea mul a compensa plăţile mici, aceştia pot programa prea mulţi pacienţi într-un timp prea scurt, pot prescrie teste şi proceduri ce nu sunt necesare, pentru a face tratamentul mai costisitor, sau pot transfera costurile incluse în Medicare în tratamentul altor bolnavi, mai bogaţi, cu asigurare particulară. Medicare: Îngrijirea medicală ca asigurare guvernamentală. Medicare, ca şi Medicaid, a fost legiferat în 1965, ca un amendament la Actul Asistenţei Sociale . Medicare furnizează asigurare medicală gratuită şi asigurare medicală voluntară la costuri mici, pentru cei bătrâni, direct sub administraţie federală. Medicare include HI – un plan de asigurare medicală pe bază obligatorie, acoperind costurile de spitalizare pentru cei bătrâni, care e finanţat din impozitele pe salarii, colectate prin sistemul asistenţei sociale – şi SMI – un program de asigurare medicală suplimentar, voluntar, care plăteşte 80% din taxele "permise" pentru servicii şi alte cheltuieli medicale, finanţat, în parte, din contribuţia vârstnicilor şi, în parte, din veniturile din impozitele generale. Doar persoanele în vârstă sunt acoperite de fondurile Medicaid. Eligibilitatea nu depinde de venit; toate persoanele în vârstă, eligibile pentru asistenţa socială, sunt eligibile pentru Medicare. Nu este necesară o preexaminare medicală şi condiţiile preexistente sunt acoperite. Costurile SMI sunt şi ele scăzute pentru beneficiari, aşa că participarea celor în vârstă e aproape universală. Atât condiţiile HI, cât şi cele ale SMI cer pacienţilor să plătească taxe iniţiale mici sau "deductibile". Scopul este descurajarea spitalizării sau a îngrijirilor medicale inutile. HI plăteşte, în general, sumele totale pentru primele 60 de zile de spitalizare, în fiecare an, după o taxă deductibilă echivalentă unei zile de spitalizare; dar mulţi doctori cer taxe mai mari decât cele permise de SMI. Într-adevăr, se estimează că doar jumătate din doctorii naţiunii acceptă plăţi stabilite de SMI ca taxe totale. Medicare nu plăteşte pentru medicamentele prescrise, ochelari, aparate pentru auz şi examinări medicale de rutină. Asigurare medicală privată. Peste 85% din populaţia S.U.A. are fie asigurare medicală guvernamentală, fie privată. Aproximativ 64% din americani sunt cuprinşi în planurile asigurărilor private, de obicei făcute printr-un angajat. asigurarea medicală Medicaid pentru bătrâni şi cea pentru săraci acoperă un procent adiţional de 21%. Doar aproximativ 15% din populaţie nu are asigurare medicală. Majoritatea celor neasigurati sunt muncitori americani şi familiile lor – oameni care nu sunt nici suficient de săraci, nici suficient de bătrâni, pentru a se califica pentru Medicaid. Costurile îngrijirilor medicale. Guvernul plăteşte aproximativ 41% din toate

costurile îngrijirilor medicale – prin Medicare, Medicaid şi alte programe, inclusiv îngrijiri medicale pentru veterani. Asigurările private plătesc aproximativ 34% din taxele naţionale pentru îngrijire medicală, iar pacienţii contribuie cu restul de 24%. Evaluare: Costul şi accesul la îngrijirea medicală S.U.A. cheltuieste din resursele sale, pe îngrijire, mai mult decât oricare altă naţiune industrializată, şi totuşi, se situează cu mult în urma altor naţiuni în ceea ce priveşte măsurile cheie pentru sănătatea poporului său. S.U.A. cheltuieste peste 12% din PIB pentru îngrijire medicală, în comparaţie cu aproximativ 6% în Japonia şi Marea Britanie şi 8% în Germania. Totuşi, speranţa de viaţă în S.U.A. e mai mică, iar rata mortalităţii infantile e mai ridicată decât la aceste naţiuni. S.U.A. oferă cea mai avansată şi sofisticată îngrijire medicală din lume, atrăgând pacienţi din ţările care se situează înaintea noastră în aceste măsuri obişnuite pentru îngrijirea medicală. S.U.A. este sediul celor mai avansate cercetări medicale din lume, atrăgând cercetători din toată lumea. Acest paradox aparent – îngrijirea medicală cea mai avansată, combinată cu statisticile proaste relativ la sănătatea populaţiei – sugerează că problemele naţiunii noastre relativ la îngrijirea medicală se centrează mai mult pe accesul la îngrijire şi pe educaţie şi prevenirea problemelor de sănătate, decât pe calitatea îngrijirilor disponibile. Accesul la îngrijire medicală. În timp ce Medicare cuprinde bătrânii şi Medicaid săracii, mulţi muncitori americani şi cei care depind de ei nu au asigurări medicale. Oamenii pot amâna sau pot merge fără ca o asigurare medicală să fie necesară sau să li se poată refuza îngrijirea medicală de către spitale şi medici, cu excepţia urgenţelor. Confruntaţi cu boli grave, pot fi obligaţi să sărăcească pentru a deveni eligibili pentru Medicaid. Notele neplătite, pentru medic, trebuie preluate de spitale sau trecute asupra pacienţilor care plătesc şi asupra companiilor lor de asigurare. Mulţi oameni neasigurati lucrează pentru firme mici, pentru ei înşişi sau sunt şomeri. Lipsuri în acoperire. Chiar şi oamenii care au asigurare medicală au adesea motive să se teamă că nu vor mai fi acoperiţi. (Poate chiar 30% din populaţie poate să nu aibă asigurare pentru cel puţin o lună, pe o perioadă de 28 de luni).Şomajul temporar sau schimbarea slujbei poate determina refuzul acoperirii pentru "condiţii preexistente" din partea planului pentru îngrijire medicală al noului patron. Puţine planuri private sunt "transportabile": muncitorii trebuie să îşi facă altele noi când îşi schimbă slujba. Cum numărul şi proporţia populaţiei vârstnice a S.U.A. creşte (cei de 80 de ani şi peste constituie grupul de vârstă care creşte cel mai repede), nevoia de îngrijiri medicale în sanatorii creste. Medicare nu plăteşte pentru medicamente sau ochelari, îngrijiri stomatologice sau de rutină sau pentru îngrijiri medicale pe termen lung şi boli catastrofice; acoperă doar primele 60 de zile de spitalizare şi îngrijire medicală în sanatoriu pentru 100 de zile, dacă pacientul este trimis acolo de spital. În 1988, Congresul a încercat să remedieze această problemă prin includerea acoperirii îngrijirilor medicale pentru boli foarte grave în Medicare. Programul a fost, totuşi, abandonat în faţa unui protest puternic din partea bătrânilor, care s-au opus supraîncărcării celor înscrişi în Medicare (cei vârstnici), care ar fi trebuit să finanţeze această acoperire. Aparent, cetăţenii vârstnici au dorit ca plăţile în plus să fie făcute de muncitori; dacă ar fi fost forţaţi să plătească ei înşişi, ar fi preferat mai bine să nu participe. Asistenţa Medicare pentru cei cu probleme e plătită pacienţilor din sanatorii, dar oamenii din clasa mijlocie nu se pot califica pentru Medicaid fără ca, mai întâi, "să-şi irosească economiile". Îngrijirea în sanatorii, pe termen lung,

ameninţă averea şi moştenirea copiilor lor. Poliţele de asigurare privată care acoperă îngrijirea pe termen lung se spune că sunt prea scumpe. Aşa că grupuri de cetăţeni vârstnici au făcut un lobby puternic, pentru ca îngrijirea în sanatorii să fie plătită de contribuabili, prin Medicare. Nici o constrângere asupra costurilor. Nici un sistem de îngrijire medicală nu poate oferi atât cât ar cheltui oamenii, fără unele limite. Fiecare individ, considerând că viaţa sa e în joc, va dori cea mai minuţioasă analiză, cea mai constantă îngrijire şi cel mai avansat tratament, iar doctorii nu au nimic care să-i determine să economisească; ei vor cele mai avansate diagnostice şi facilităţi pentru pacienţii lor. În situaţia neasistenţei într-o situaţie medicală – şi întotdeauna există o anumită neasistenţă – medicii pot întotdeauna găsi încă ceva de analizat: încă o consultaţie, încă un test, încă o terapie. Pacientul vrea ce e mai bun – la fel şi doctorul. Orice încercare din partea medicului de a limita testele şi tratamentele e ameninţată de posibilitatea unui proces juridic pentru îngrijire necorespunzătoare; întotdeauna e mai uşor să comanzi mai multe teste şi proceduri, decât să rişti să ajungi la proces. Aşa că, atât pacienţii, cât şi medicii, ridică costul îngrijirii medicale, mai ales atunci când e plătită de asigurările private sau publice. Plătitori ca terţă parte. Există puţine constrângeri impuse preţurilor de către medici sau pacienţi când aceştia ştiu că "o terţă parte" va plăti nota. Atât asigurările private, cât şi guvernul, au recurs la eforturi serioase pentru a controla costurile. Reglementările lor de control al costului şi restricţiile au creat un munte de formulare pentru medici şi spitale şi au cauzat frustrare şi furie, atât din partea celor care îngrijesc, cât şi din partea pacienţilor. Prin urmare, aceste eforturi nu au avut mare succes în limitarea costurilor medicale totale. Inflaţia îngrijirilor medicale. Costurile îngrijirilor medicale în S.U.A. au crescut mult mai repede decât preţurile, în general. Costurile medicale s-au triplat în ultimii 10 ani. Cheltuielile medicale totale depăşesc 12% din PIB. Anumite plăţi ale terţei părţi, din partea guvernului sau a asigurărilor private au contribuit la această inflaţie, dar mai există şi alte cauze. Progresul în tehnologia medicală a produs echipamente elaborate şi costisitoare. Spitalele au investit puternic în aceste echipamente şi trebuie să le folosească cât mai des posibil. Medicii pregătiţi în proceduri şi tehnici înalt specializate doresc să le folosească. Ameninţarea cu procesul forţează doctorii să practice o "medicină defensivă" – să ceară teste şi consultaţii multiple, pentru a verifica cea mai vagă posibilitate medicală. Sistemul încurajează furnizarea de teste şi servicii inutile. O expansiune inutilă a facilităţilor spitalelor din toată ţara a contribuit, de asemenea, la ineficienţă. Făcând faţă costurilor medicale. Îngrijirea medicală e o resursă insuficientă. Niciodată nu va fi suficientă pentru a satisface cererile nelimitate ale fiecărui individ din societate. Dacă îngrijirea medicală nelimitată e privită ca un drept şi, pentru pacienţi, toate costurile sunt eliminate, fiecare pacient şi fiecare doctor poate cere cele mai elaborate proceduri de diagnosticare (muncă de laborator extensivă, scanări CAT, consultaţii de specialitate, tratamente extraordinare – dializă renală, transplant de organe – spitalizări lungi, îngrijiri îndelungate, vizite medicale frecvente ş.a.m.d. Cu o cerere potenţial nelimitată, îngrijirea medicală trebuie raţionalizată cumva. Diferite eforturi au fost făcute pentru a preveni creşterea costurilor. Agentii de asigurare privaţi au negociat reduceri cu grupuri de medici şi cu spitale (aşa-numitele "organizaţii preferenţiale") şi au implementat reguli de conduită pentru medici pentru când anume pacienţii trebuie sau nu să primească îngrijiri medicale costisitoare (aşa-numita "îngrijire dirijată"). Guvernul a înlocuit plăţile pentru spitale prin

Medicaid, bazate pe costurile atrase cu plata unor onorarii fixe pe diagnosticări primare şi secundare în momentul admiterii (grup relativ la diagnostic sau sistemul DRG). Agentii de asigurare guvernamentali sau privaţi au încurajat expansiunea organizaţiilor de menţinere a sănătăţii (HMOs), care promit să furnizeze o listă stipulată de servicii pentru pacienţi pentru o taxă fixă şi care pot furniza îngrijire la un cost total inferior faţă de cel al altor furnizori. Aceste eforturi duc totuşi, la apariţia unui munte de formulare pentru medici şi spitale şi adesea determină frustrarea şi furia medicilor şi a pacienţilor. Doctorii şi spitalele afirmă că costurile administrative impuse de aceste măsuri de control al costurilor, depăşesc cu mult economiile făcute. Anumite costuri ale îngrijirii medicale au continuat să crească. Dacă această tendinţă reflectă eşecul eforturilor de controlare a costurilor sau întărirea forţelor care cresc costurile, nu este încă prea clar. Evident este că plătitorii publici sau privaţi consideră costurile îngrijirii medicale din ce în ce mai împovărătoare şi adesea insuportabile. Strategiile de reformă a îngrijirii medicale Reforma îngrijirii medicale se centrează pe două probleme majore: costurile controlate şi lărgirea accesului. Aceste probleme sunt legate între ele: lărgirea accesului americanilor care sunt, în prezent, neasiguraţi şi eliminarea lipsurilor în acoperire necesită o creştere a costurilor chiar şi atunci când scopul central al reformei e reducerea costurilor îngrijirilor medicale totale. Planul Clinton de îngrijire medicală. În campania electorală preşedintele Clinton a promis reforma sistemului naţional de îngrijire medicală, prin lărgirea accesului şi controlarea costurilor. Se ajunge mai uşor la o înţelegere asupra acestor scopuri generale ale politicii medicale decât asupra unor detalii specifice. După luni de studiu ale unui comitet condus de prima doamnă – Hillary Rodham Clinton – s-a găsit un plan elaborat de restructurare completă a sistemului naţional de îngrijire medicală. Elementele cheie ale planului Clinton sunt: Alianţe pentru sănătate. Încorporând noţiunea de "competiţie dirijată", planul va stabili alianţele de cumpărare a îngrijirii medicale din ţară, pentru ca firmele şi persoanele să cumpere în comun îngrijiri medicale de la HMOs, spitale, grupuri de medici, sanatorii ş.a.m.d. Se aşteaptă ca puterea de negociere a alianţelor să forţeze furnizorii îngrijirii medicale să ofere îngrijiri ieftine şi de calitate. Angajaţii, patronii şi alţii vor plăti primele de asigurare alianţei lor, care va fi fixată de state. Companiile cu mai mult de 5.000 de angajaţi vor putea să-şi cumpere direct propriile îngrijiri medicale. Pacienţi şi medici. Toţi cetăţenii şi rezidenţii legal vor primi asigurare medicală. Nimeni nu o va pierde la schimbarea slujbei sau dacă devine şomer; toate "condiţiile preexistente" vor fi acoperite. Patronii vor plăti 80% din costurile asigurării pentru angajaţii lor şi pentru familiile acestora, până la 7,9% din salar. Patronii mici (cu 15 sau mai puţini angajaţi) vor plăti rate reduse. Subvenţiile guvernamentale vor fi disponibile pentru muncitorii cu salarii mici şi pentru şomeri, iar Medicaid va plăti asigurările pentru săraci. Dar planul Clinton lasă programul intact din punct de vedere politic, Medicare pentru vârstnici. Deşi serviciile medicale cu plată nu vor fi complet eliminate, alianţele vor tinde să aleagă HMOs, clinici şi alte grupuri de medici, care cer preţuri mai mici. Majoritatea medicilor vor sfârşi prin a deveni angajaţii acestor organizaţii. Beneficii. Consumatorii vor avea de ales între planurile de îngrijire medicală

*

* * * * * * * *

ieftine şi cele scumpe. În partea celor ieftine nu vor exista deducţii şi o vizită la medic va costa doar 10$. Dar dacă se alege consultarea unui medic care nu e pe listă, 40% din onorariu va trebui plătit de pacienţi. Planurile scumpe vor plăti 20% din onorariul doctorilor care nu sunt în reţea. Toţi consumatorii vor fi protejaţi împotriva costurilor medicale catastrofale; costurile achitate personal vor fi limitate la 1.500$ pe an pentru indivizi şi la 3.000$ pentru o familie. Planul se mândreşte cu beneficii "elaborate", inclusiv medicamente transmise, tratamente pentru bolnavii psihici sau pentru dependenţii de droguri sau alcool, vaccinuri pentru copii şi consultaţii pentru sugari, diferite controale preventive, tratamente stomatologice şi ochelari pentru copii, toate serviciile legate de sarcină, inclusiv avortul, terapie fizică şi profesională. Costuri. Majoritatea costurilor planului vor fi plătite de patroni. Aceia care asigură deja asigurări medicale pentru angajaţii lor nu vor înregistra o creştere mare, dar cei care nu o fac vor fi confruntaţi cu poveri substanţiale. Se aşteaptă ca pentru asigurarea unei familii costurile iniţiale să ajungă la 3.600$ pe an. Majoritatea patronilor vor plăti 80% din prime, cu o limită de 7,9% din salar. Partea de costuri ce revine guvernului trebuie să vină din "economiile" din Medicare şi Medicaid, deşi estimările acestor economii sunt foarte nesigure şi controversate. În plus, administraţia Clinton intenţionează să sporească impozitele "pe păcate" – impozite pe alcool, droguri şi arme. Conţinutul costurilor. Un nou comitet al îngrijirii medicale va fixa un buget pentru îngrijiri medicale pe plan naţional şi apoi va aloca sumele pentru alianţele pentru sănătate din ţară. Probabil că alianţele se vor încadra în aceste limite prin negocierea cu furnizorii, poate hotărând ce tipuri de servicii trebuie eliminate pentru a se încadra în buget. Provocarea grupului de interes. Strategiile de reformă raţionale se confruntă întotdeauna cu încrederea grupurilor politice şi cu bătăliile grupurilor de interes asupra detaliilor reformei îngrijirii medicale. Teoretic, oricine are o miză economică în reorganizarea sistemului naţional de îngrijire medicală: Patronii, în special cei cu firme mici, se tem de costurile suplimentare. Medicii se opun controlului preţurilor şi tratamentelor direcţionate, ca şi programelor care nu lasă pacientul să-şi aleagă medicul. În general, susţinerea e mai puternică la medicii care pot beneficia de pe urma planului – medicii de familie generalişti – şi mai slabă la cei care pot pierde – medicii generalişti. Psihiatrii, psihologii, consilierii dependenţelor de alcool şi droguri, terapiştii, ortopezii, opticienii şi stomatologii vor toţi acoperirea propriilor servicii. Companiile de medicamente vor ca medicamentele prescrise să fie plătite, dar se opun controlului preţului medicamentelor. Spitalele vor ca toţi pacienţii să fie asiguraţi, dar se opun programărilor plătite de guvern. Organizaţiile de menţinere a sănătăţii şi organizaţiile preferenţiale se aşteaptă să câştige de pe urma reformei. Specialiştii medicali şi producătorii tehnologiei medicale pot pierde în urma propunerii supravegherii îngrijirii medicale. Lobby-ul puternic al vârstnicilor vrea beneficii suplimentare, inclusiv acoperirea costului medicamentelor, ochelarilor, îngrijirii stomatologice şi în sanatorii, dar se teme de extinderea Medicare într-un sistem mai mare. Grupurile de veterani vor să păstreze Administraţia Veteranilor (VA) separată în spitale şi servicii medicale Oponenţii dreptului la avort sunt gata să se bată pentru a preveni

acoperirea naţională de la includerea acestor proceduri, în timp ce mulţi suporteri ai dreptului la avort afirmă că acestea trebuie incluse. Deşi sondajele arată că majoritatea americanilor sunt dispuşi să plătească impozite mai mari pentru îngrijiri medicale mai complexe, mulţi sunt dornici să vadă doar sporiri ale impozitelor pe "păcate". Dar aceste taxe nu cresc prea mult venitul şi înţelegerea relativă la finanţarea reformei îngrijirilor medicale nu pare să se atingă uşor sau repede. Strategii alternative de îngrijire medicală Alternativele de reformă ale planului Clinton pot fi grupate în trei categorii: 1). planuri cu un singur plătitor, care cer guvernului federal să impună impozite pe asigurările medicale şi să administreze direct beneficiile îngrijirii medicale pentru toţi; 2). planuri de asigurare medicală universale, care elimină alianţele de cumpărare, dar cer patronilor să plătească 80% sau mai mult din costul asigurării angajatului şi oferă subvenţii guvernamentale pentru săraci, neasiguraţi şi unele firme mici; şi 3). planuri cu acces liber care mandatează acoperirea tuturor persoanelor, dar cer companiilor de asigurare să-i accepte pe toţi care fac cerere şi să extindă Medicaid şi asupra muncitorilor neasiguraţi sau cu salarii mici. Planurile cu un singur plătitor. Liberalii au cerut insistent în Congres un sistem de îngrijire medicală asemănător celui canadian, în care guvernul ar furniza asigurări medicale pentru toţi americanii pe baza unui plan naţional unic, plătit din sporirea impozitelor. De fapt, un astfel de plan ar extinde Medicare, acum disponibil doar bătrânilor, pentru toată lumea. Planul se mândreşte cu simplicitate, economii în costurile administrative pentru asigurări multiple şi control federal direct asupra preţurilor de plătit pentru spitalizare, servicii medicale şi medicamente. Acoperirea universală de către un singur plătitor ar necesita impozite majorate. Planuri bazate pe patroni. Moderaţii din Congres au susţinut acoperirea universală prin asigurări bazate pe patroni pentru majoritatea muncitorilor, combinate cu subvenţii guvernamentale pentru a plăti costurile de asigurare pentru oamenii care trăiesc sub limita sărăciei şi pentru a ajuta pe alţii în cumpărarea de asigurări. Unele planuri bazate pe patroni seamănă cu propunerea preşedintelui Clinton, dar nu hotărăsc ca muncitorii să se alăture alianţelor de cumpărare a îngrijirii medicale finanţate de guvern. Aceste planuri interzic, în general, companiilor de asigurare să renunţe sau să respingă oamenii cu situaţii medicale costisitoare sau să le ceară preţuri prea mari. Adesea aceste planuri au renunţat la ideea preşedintelui Clinton – aceea a unui Consiliu Naţional care să supravegheze costurile naţionale ale îngrijirii medicale. Raza de acoperire extinsă a asigurărilor pentru săraci ar necesita impozite adiţionale; promotorii au avut dispute relativ la cel mai bun mod de realizare a acestei acoperiri. Planul accesului liber. Conservatorii au fost îngrijoraţi de propunerile care cereau guvernului federal să preia sistemul de îngrijire medicală al naţiunii. Ei au afirmat că majoritatea americanilor sunt satisfăcuţi cu propriile asigurări. Aceştia nu cred că sistemul e în "criză" şi cred că problemele actuale din domeniul sănătăţii pot fi rezolvate prin reforme modeste. Planurile accesului liber nu garantează acoperirea universală, ci garantează asigurări oricui doreşte să le cumpere. Nimeni nu va fi forţat să compere asigurări şi patronii pot să nu fie obligaţi să asigure angajaţii. Angajaţii cu salarii minime, care nu au asigurare, pot intra în Medicaid la o rată

redusă. Companiile de asigurare vor trebui să ofere asigurări pe care să şi le poată permite toţi, indiferent de condiţiile preexistente. Costurile asigurărilor pentru acoperirea de bază, atât pentru indiviz, cât şi pentru patroni, vor fi deductibile din impozite. (În prezent indivizii nu au deducţie). Costurile vor fi diminuate prin mandatarea adoptării formelor de rambursare uniformă şi, mai important, prin reformarea legilor pentru incompetenţă medicală şi limitarea daunelor pentru "durere şi suferinţă".

1.

2. 3.

4.

5.

6.

7.

8.

Rezumat O abordare raţională a politicii ajutorului social necesită o definiţie clară a obiectivelor, dezvoltarea strategiilor alternative pentru realizare acestora, o comparaţie atentă şi o cântărire a costurilor şi beneficiilor fiecăruia. Dar, se pare că există probleme insurmontabile în elaborarea unei politici complet raţionale: Definiţii contrastante ale sărăciei constituie un obstacol în calea politicii raţionale. Sursele oficiale guvernamentale definesc sărăcia în termeni de sume minime de dolari necesare existenţi. Recent, între 12 şi 14% di populaţie a rămas sub linia oficială a sărăciei. Sărăcia latentă se referă la oameni care s-ar situa sub limita sărăciei, în absenţa ajutorului guvernamental. Sărăcia latentă a crescut în ultimii 25 de ani, pe măsură ce tot mai mulţi oameni devin dependenţi de guvern. Explicaţiile contrastante ale sărăciei fac dificilă formularea unei politici raţionale. Oare sărăcia e un produs al lipsei de cunoştinţe, calificare şi pregătire? Sau a recesiunii şi şomajului? Sau a culturii sărăciei? Desigur, dezintegrarea familiei tradiţionale soţ-soţie e strâns asociată cu sărăcia. Cum poate guvernul elabora o politică raţională pentru a păstra familiile unite sau, cel puţin, pentru a nu încuraja destrămarea lor? Politicile guvernamentale pentru ajutor social pot fi o cauză semnificativă a sărăciei. Sărăcia în America s-a diminuat treptat, cu dezvoltarea programelor Marii Societăţi, relaxarea cerinţelor pentru eligibilitate pentru ajutor, pentru ajutor social şi cu creşterea rapidă a cheltuielilor pentru ajutor social în anii '70. În ce măsură programele guvernamentale încurajează dependenţa socială şi diminuează perspectivele pe termen lung ale săracilor? Conceptul asigurării sociale a fost elaborat ca o strategie preventivă pentru a asigura oamenii împotriva pericolelor, care apoi, odată cu bătrâneţea, moartea capului familiei sau handicapul fizic. Dar "fondul de rezervă" al asistenţei sociale rămâne doar o idee. Astăzi, fiecare generaţie de muncitori trebuie să plătească beneficiile pentru fiecare generaţie de pensionari. Totuşi, după anul 2000, rata dependenţei va creşte aşa încât va deveni tot mai dificil pentru muncitori să-i susţină pe pensionari. Guvernul federal urmează şi o strategie alternativă în ajutorarea săracilor, cu diferite programe băneşti şi de bunuri. Programul SSI furnizează plăţi directe în bani pentru bătrâni, orbi şi handicapaţi. Ca program pentru bunăstare, SSI este plătit din veniturile din impozitele generale şi beneficiarii trebuie să dovedească faptul că au probleme. Guvernul federal mai oferă şi asistenţă statelor pentru programul AFDC. Cele mai mari programe de bunăstare, în bunuri sunt programul federal de tichete de masă şi programele Medicaid. Strategiile "raţionale" produc, uneori, consecinţe neintenţionate. Dezinstituţionalizarea bolnavilor psihici şi scoaterea din ilegalitate a drogării în public au determinat apariţia multor persoane fără locuinţă. E adesea dificil de ajuns la aceşti oameni prin programe convenţionale de ajutor social. Obiectivul major în politica sănătăţii naţionale nu a fost niciodată clar definit. Este

9.

10.

11.

oare o bună sănătate, definită prin rate scăzute ale mortalităţii, mai puţine boli şi o viaţă mai lungă? Sau este accesul la o bună îngrijire medicală? Dacă o sănătate bună este obiectivul, eforturile de prevenire pentru a schimba obiceiurile oamenilor şi stilul de viaţă pot îmbunătăţi sănătatea mai bine decât orice altceva. Medicare pentru vârstnici şi Medicaid pentru săraci, împreună cu asigurările private şi furnizate de patroni, garantează accesul la îngrijire medicală pentru aproximativ 85% din populaţie. Dar aproximativ 15%, inclusiv mulţi muncitori şi familiile lor, nu au asigurare medicală; mulţi alţi americani se îngrijorează pentru pierderea asigurării în caz de şomaj sau de schimbare a muncii. S.U.A. alocă mai multe resurse sănătăţii decât alte democraţii avansate şi totuşi se situează cu mult în urma altor naţiuni în măsurile obişnuite pentru sănătatea cetăţenilor săi. Inflaţia costurilor îngrijirii medicale e o povară crescândă atât pentru guvern cât şi pentru patroni. Reforma îngrijirii medicale se centrează pe două scopuri conflictuale – acces extins tuturor americanilor, concomitent cu controlarea costurilor. Administraţia Clinton a ales restructurarea sistemului naţional de îngrijire medicală şi nu folosirea unor reforme incrementale modeste. Dar reforma elaborată, raţională, e ameninţată de cereri multiple din partea grupurilor de interes.

Capitolul 6 EDUCAŢIA Lupta grupurilor Scopuri multiple în politica învăţământului Probabil cea mai recomandată "soluţie" pentru problemele cu care se confruntă societatea americană este o şcolarizare mai lungă şi mai bună. Dacă vreodată a existat un timp în care de la şcoli se aşteaptă doar combaterea ignoranţei şi analfabetismului, timpul acela a trecut. Astăzi şcolile trebuie să facă mai multe lucruri: să inspire patriotism şi să facă buni cetăţeni; să furnizeze valori, aspiraţii şi un sens al identităţii copiilor dezavantajaţi; să ofere diferite forme de recreaţie şi distracţie (jocuri de fotbal, formaţii, coruri, majorete ş.a.m.d.); să reducă conflictul în societate învăţând copii să se înţeleagă unii cu alţii şi să se adapteze vieţii în grup; să reducă numărul accidentelor, învăţând copiii să fie buni şoferi; să lupte cu bolile şi sănătatea proastă prin educaţie fizică şi chiar tratamente medicale; să elimine şomajul prin pregătirea elevilor pentru profesiile viitoare; să pună capăt malnutriţiei şi foamei prin prânzuri şcolare şi programe de distribuire a laptelui; să lupte cu abuzul de droguri şi să educe copii pentru viaţa sexuală; să acţioneze ca tutori ai adolescenţilor pe care nu-i interesează şcoala dar cărora nu le permitem să lucreze sau să umble pe străzi nesupravegheaţi. Altfel spus, aproape toate problemele naţiunii sunt reflectate în cerinţele plasate asupra şcolilor naţionale şi, desigur, aceste cereri sunt adesea conflictuale. Politica învăţământului afectează o mare varietate de interese şi stimulează o mare parte a activităţii de grup. Vom descrie interesele majore implicate în politica federală de învăţământ şi vom examina cauzele constituţionale şi politicile care se ocupă de religie în şcolile publice. Vom observa cum atât interesele rasiale cât şi cele de grup sunt mobilizate în elaborarea politicii învăţământului şi vom observa importanţa rezolvării conflictului de grup în dezvoltarea politicii învăţământului. Vom mai descrie şi structura luării deciziilor în educaţie şi multiplele puncte care rezultă din accesul în grup într-un sistem de învăţământ fragmentat federal - de stat - local. Vom examina marile categorii de grupuri interes - profesori, contribuabili, membri ai consiliului de conducere, administratori şcolari, părinţi – implicate în politica învăţământului la nivel local. În final, vom discuta guvernarea şi finanţarea educaţiei publice superioare – investiţia naţională în colegiile şi universităţile de stat. Putem observa ca rezultat, că înscrierile totale în şcolile elementare şi gimnaziale cresc din nou, după un uşor declin în anii ’80 (vezi fig. 6-1). Generaţia exploziei de copii a pus la grea încercare şcolile naţionale în anii ’60; înscrierile în aceste şcoli au culminat în anii ’70. Astăzi, aproximativ 50 de milioane de elevi urmează şcoli gimnaziale şi licee – din care 44 de milioane la şcoli de stat şi 6 milioane la şcoli particulare. Înscrierile în colegii şi universităţi, care sau oprit în anii ’80, cresc din nou. Astăzi aproximativ 15 milioane de studenţi sunt înscrişi în institute de învăţământ superior – colegii ale comunităţii, colegii şi universităţi. Bătălia pentru elementele de bază Grupuri de cetăţeni interesaţi de educaţie – părinţi, contribuabili şi patroni – i-au confruntat pe cei de profesie – administratori şcolari, autorităţi ale învăţământului de stat şi sindicatele profesorilor – cu problema vitală a ceea ce trebuie predat în şcolile publice. Opinia publică e puternic în favoarea predării celor “celor trei R” (“reading”, “’riting” and “’rithmetic”) (citit, scris, aritmetică) prin întărirea standardelor minime cu

teste şi chiar prin testarea profesorilor pentru verificarea cunoştinţelor lor. Într-adevăr există un suport puternic pentru testele naţionale standardizate pentru toţi elevii S.U.A., ca şi în Japonia (vezi tab. 6-1). Părinţii sunt mai puţin entuziaşti decât profesorii privitor la creşterea emoţională, “înţelegerea cu alţii”, “exprimarea, imaginea de sine, îmbogăţirea culturală, buni cetăţeni” şi alte programe de educaţie “inovative”. Controversa asupra performanţelor SAT. Vreme de mulţi ani, criticii educaţiei publice moderne au citat rezultatele scăzute la testele standard, mai ales la Testul Aptitudinilor Şcolare (SAT), cerut în multe colegii şi universităţi, ca probă a eşecului şcolilor în predarea celor trei R. Performanţele SAT au scăzut puternic în anii ’60 şi ’70, chiar şi atunci când cheltuielile pentru educaţia fiecărui copil au crescut şi a fost iniţiat şi ajutorul federal pentru învăţământ. Criticii afirmau că naţiunea dă bani unui sistem de învăţământ falit; ei au presat pentru o întoarcere la elemente de bază. Când a fost observată o încetare a declinului în 1982, ei au atribuito unei accentuări a elementelor de bază şi a testelor standardizate (vezi tab. 6-2). Totuşi probabil că schimbările în rezultatele obţinute depindeau de numărul de studenţi care au dat testul. În timpul anilor de declin ai rezultatelor, proporţii tot mai mari de studenţi dădeau testul – studenţi care, în trecut, nu se gândeau la colegii şi ale căror rezultate la teste nu erau pe măsura celor ale unui grup mai mic de studenţi care se pregăteau pentru colegii.

Tab. 6-1. Opinia publică asupra standardelor şcolare Favora bile Aţi favoriza sau v-aţi opune unei accentuări a predării elementelor de bază? Toţi elevii trebuie să dea un test de bază standardizat înainte de a absolvi. Profesorii ar trebui să dea un test standard din materiile pe care le vor preda, înainte de a putea profesa în şcolile publice. Şcolile publice din comunitate ar trebui să folosească programele de testare naţionale standard pentru a măsura realizările şcolare ale elevilor. Toţi elevii din licee trebuie să dea un examen naţional standard pentru a obţine o diplomă.

Contrar e

98%

2%

Da 79%

Nu 21%

Da 90%

Nu 10%

77%

14%

72%

21%

Rezultatele s-au menţinut mai mult sau mai puţin constante în ultimul deceniu; cea mai mare îmbunătăţire a apărut printre elevii negri şi hispanici. Tab. 6-2. Controversa asupra testului SAT. Media tuturor studenţilor Medii pe grupuri An Limbă Matematică Rezultate combinate 1963 478 502 Negri 1978 1993 1965 473 498 Mexicani-americani 686 741 772 802 1970 460 488 Albi 931 938

1975 1980 1981 1982 1985 1989 1990 1991 1992 1993

437 424 424 426 431 427 424 422 423 424

473 466 466 467 475 476 476 474 476 478

O naţiune în pericol. Mişcarea populară pentru reforma “întoarcerii la baze” în învăţământ a fost impulsionată de în raport influent al Comisiei Naţionale pentru Excelenţa în Educaţie, intitulat “O Naţiune în Pericol”. “Naţiunea noastră e în pericol. Proeminenţa noastră, odată necontestată, în comerţ, industrie, ştiinţă şi inovaţie tehnologică este depăşită de competitori în toată lumea… Dacă o putere neprietenoasă ar fi încercat să impună în America performanţele mediocre în educaţie care există azi, poate am fi privit acest lucru ca pe o provocare la război”. Comisia a citat următoarele dovezi pentru declinul naţional al realizărilor în educaţie: comparaţii internaţionale ale realizărilor elevilor din ţările industrializate adesea situează elevii americani ultimii, niciodată primii declinuri marcate în realizările elevilor în ultimii 20 de ani înscrieri tot mai puţine în licee la cursurile de ştiinţe, matematică şi limbi străine şi înscrieri sporite la orele de gospodărie, căsătorie, condus, sănătate şi de recreaţie o cantitate tot mai mică de teme de casă note tot mai mari, în ciuda rezultatelor slabe recrutarea noilor profesori dintre absolvenţii de colegii cu note mici concentrarea burselor colegiale pentru viitorii profesori în cursurile practice, reducând timpul pentru materiile teoretice lipsa de profesori de matematică şi ştiinţe. Recomandările comisiei au fixat programul pentru dezbaterile din politica învăţământului. Printre multele recomandări se numără: predarea pentru minimum 4 ani a englezei, 3 ani pentru matematică, 3 ani pentru ştiinţele sociale şi o jumătate de an de informatică în licee între 4 şi 6 ani de studiu al unei limbi străine, începând din şcoala elementară teste standard pentru rezultatele la toate aceste materii mai multe teme, o zi de şcoală de 7 ore şi între 200 şi 220 de zile de şcoală pe an note adecvate şi teste standard pentru promovare şi absolvire salarii “bazate pe realizări “ pentru profesori şi premii pentru învăţământul superior Testarea. Multe legislaturi de stat au răspuns la raportul comisiei şi la cererea pentru realizări superioare în domeniile de bază, cerând testare pentru competenţă minimă (examinări MCT) în şcoli. Aceste teste pot fi folosite pentru diagnosticarea necesităţilor, pentru educaţia de remediu; rezultate minime pot fi cerute pentru promovare sau absolvire. În prezent, aproximativ jumătate din state cer elevilor să dea un test de competenţă minimă pentru a primi o diplomă de

absolvire a liceului. Aceste teste cer, de obicei, cunoştinţe de clasa a VIII-a sau a IXa. Profesorii au fost mai puţin entuziasmaţi de teste decât grupurile de cetăţeni şi autorităţile locale. Profesorii au arătat că MCT conduce la o educaţie limitată doar la teste şi nu la o mai largă pregătire pentru viaţă. Adică, cere profesorilor să petreacă mai mult timp la pregătirea elevilor pentru teste decât la pregătirea lor pentru viaţa de după absolvire. Dar cea mai fermă opoziţie la MCT a venit din partea liderilor minorităţilor care au afirmat că testele fac discriminări rasiale. Rezultatele medii ale elevilor negri sunt adesea mai mici decât cele ale elevilor albi şi un mare procent de negri sunt împiedicaţi să promoveze şi să absolvească, faţă de procentul de albi. Anumiţi lideri negri au afirmat că discriminarea rasială în examinare, ca şi izolarea rasială în şcoli, contribuie la diferenţele de rezultate la examene între albi şi negri. Refuzând unui număr disproporţionat de negri o diplomă, datorită eşecului la testele de bază, poate fi privit ca o formă de discriminare. Totuşi, până azi tribunalele federale au refuzat să decidă că MCT este discriminator, de vreme ce timp şi oportunităţi suficiente au fost oferite tuturor studenţilor pentru a se pregăti pentru examene. Testarea profesorilor. Grupuri ale educatorilor profesionişti ţ-au opus testelor de competenţă pentru profesori, afirmând că testele standard nu pot măsura competenţa în clasă. Asociaţia Educaţiei Naţionale s-a opus oricărei testări a profesorilor; Federaţia Americană a Profesorilor e dispusă să accepte testele de competenţă doar pentru profesorii noi. Serviciul de Testare Educaţională (care pregăteşte SAT, GRE, LSAT şi alte examene naţionale standard) oferă o Examinare Naţională a Profesorilor (NTE), care măsoară cunoştinţele de bază şi cunoştinţele în matematică. Astăzi doar puţine state au adoptat testele pentru profesori, dar rezultatele au fost îngrijorătoare. Mari numere de profesori testaţi nu au putut trece testul, ridicând din nou problema echităţii rasiale în testări. Plată şi recrutare. O altă preocupare a Comisiei Naţionale pentru Excelenţă în Educaţie e inabilitatea profesiei de profesor de a atrage cei mai buni studenţi. Comisia a observat că rezultatele medii SAT ale specializărilor în educaţie erau mai mici decât cele ale altor studenţi. Salariile iniţiale medii pentru profesori sunt mai puţin de 75% din salariul iniţial al altor absolvenţi. În trecut, când femeile erau excluse din multe alte posturi, profesoratul atrăgea mulţi oameni foarte capabili, chiar şi cu salarii mici. Dar astăzi, cu lărgirea oportunităţilor pentru femei, profesoratul nu mai poate atrage persoane foarte bine pregătite fără să ofere salarii competitive. Plata pe merit. Puţine state sunt dispuse sau capabile să ridice salariile profesorilor la nivelul meritelor lor. Recomandarea comisiei de a adopta salarii pe merit oferă o opţiune mai puţin costisitoare dar care promite răsplătirea profesorilor buni. Ideal, salariile după merit ajută la reţinerea profesorilor excepţionali şi la răsplătirea educaţiei de calitate fără să răsplătească mediocritatea prin creşteri generale (în toată ţara) a salariilor profesorilor. Dar profesorii se tem că salariile pe merit vor deveni un substituent pentru salarii adecvate pentru profesori. Ei mai afirmă că nu există criterii obiective pentru determinarea “meritelor” în predare. Folosirea testelor elevilor şi a rezultatelor acestora ar însemna o penalizare a acelor profesori care au avut elevi mai slabi şi rezultatele profesorilor la teste nu măsoară, cu adevărat, evoluţia lor în clasă. Desigur, alocarea plăţilor pe merit de către directori şi supraintendenţi e atacată ca arbitrară. Pe scurt, planurile plaţilor pe merit au dus la apariţia unei mai vechi întrebări: Ce înseamnă a preda bine? Grupurile educaţionale

Activitatea grupurilor de interes include multe organizaţii ale drepturilor civile, muncii, religioase, rasiale, ca şi grupuri educaţionale. Educatorii de profesie. Educatorii de profesie pot fi împărţiţi în cel puţin trei grupuri distincte. Numeric, cel mai mare grup (2,5 milioane) e format din profesori de şcoală. Dar, probabil cel mai puternic grup e cel al administratorilor şcolari, mai ales al supraintendenţilor din şcoli. Un al treilea grup constă în facultăţile din colegiile pentru profesori şi departamentele de educaţie din învăţământ. Acest grup are contacte cu departamentele de stat ale educaţiei, inovaţii educaţionale difuze şi ideologii pentru fiecare generaţie de profesori, precum şi cerinţe pentru certificarea profesorilor în state. Sindicatele din învăţământ. Majoritatea profesorilor naţionali sunt organizaţi fie în vechea şi marea Asociaţie Naţională a Educaţiei (NEA) cu 2 milioane de membri, fie în mai mica, dar activa Federaţie Americană a Profesorilor (AFT). NEA deţine un birou mare în Washington şi contribuie substanţial la candidaturile politice. AFT are mai putini membri, concentraţi în districtele şcolare din marile oraşe, dar ca filieră a AFL – CIO poate cere asistenţă de la organizaţie. Ramurile de stat şi districtuale ale ambelor sindicate au obţinut un statut social de negociere în majoritatea statelor şi în marile districte şcolare. Acestea au închis şcoli pentru a forţa concesiuni din partea supraintendenţilor, membrilor consiliilor de conducere şi contribuabililor, nu doar pentru salarii şi beneficii, dar şi pentru condiţiile din clase, disciplina şcolară şi alte programe educaţionale. Lobby-urile ambelor grupuri la Congres Si la Casa Albă, precum şi la cele la alte ramuri executive sunt importante, mai ales cele la Departamentul Educaţiei (DOE). Într-adevăr, DOE a fost creat în 1979, mai ales datorită promisiunii făcute în campania electorală de preşedintele Carter de a crea un departament separat pentru educaţie. Alegători şi contribuabili. Politicile şcolare la nivel local diferă de la o comunitate la alta, dar e posibil de identificat un număr de grupuri politice care apar aproape peste tot. Mai întâi, micul grup de alegători care apar la alegerile şcolare. În medie, doar 25-35% din alegătorii eligibili se obosesc să voteze pentru alegerile şcolare. Rezultatele voturilor la obligaţiunile şcolare şi alegerile pentru impozite demonstrează lipsa de interes în problemele şcolare. Poate e mai interesantă concluzia că cu cât numărul alegătorilor într-un referendum şcolar e mai mare, cu atât mai sigur propunerile vor fi refuzate. În general, cel mai bun mod de a pierde la referendumul şcolar e obţinerea unei prezenţe mari. Promotorii cheltuielilor şcolare sunt sfătuiţi să nu caute un număr mare de persoane, ci un electorat mai bine informat şi orientat înspre educaţie. Comitetele de conducere şcolare. Membrii comitetelor de conducere din şcoli constituie un alt grup important de actori în politica locală. Aceştia sunt selectaţi mai ales dintre părinţii implicaţi (adesea cu legături cu profesorii şi administratorii), ca şi dintre liderii civici locali. Există unele dovezi că persoanele interesate de educaţie şi cu anumite cunoştinţe privitoare la activitatea şcolară tind să susţină educaţia mai mult decât cetăţenii mai puţin informaţi. Grupuri religioase şi rasiale. Datorită apariţiilor frecvente ale problemelor rasiale şi religioase în educaţie, grupuri ca Asociaţia Naţională pentru Avansarea Persoanelor de Culoare (NNACP), Conferinţa Educaţiei Catolice Naţionale, Congresul Evreilor Americani, Americanii Uniţi pentru Separarea Bisericii de Stat şi Uniunea Libertăţilor Civile Americane ţ-au implicat în politica învăţământului. Aceste organizaţii bine stabilite duc de multă vreme bătălii în tribunalele federale pe tema segregării şi a altor probleme rasiale din şcoli (vezi Cap. 3), pentru rugăciuni şi cititul Bibliei în şcoli şi pentru finanţarea şcolilor religioase (vezi mai jos).

Grupurile religioase bazate pe comunitate activează adesea în numele restaurării valorilor morale tradiţionale pe tema segregării şi a altor probleme rasiale din şcoli (vezi Cap. 3), pentru rugăciuni şi cititul Bibliei în şcoli şi pentru finanţarea şcolilor religioase (vezi mai jos). Grupurile religioase bazate pe comunitate activează adesea în numele restaurării valorilor morale tradiţionale în şcolile locale. Printre problemele bine mediatizate din aceste lupte ale comunităţilor sun cursurile de educaţie sexuală, care implică acceptarea sexului premarital, distribuirea contraceptivelor în şcoli şi predarea teoriei evoluţiei omului şi excluderea “creaţiei”. Cetăţeni versus profesionişti. Teoria democratică presupune că şcolile sunt instituţii publice care trebuie guvernate de membrii comunităţii prin reprezentanţii lor aleşi. Acesta a fost conceptul originar în educaţia publică americană, care a apărut în sec. XIX. Dar, pe măsură ce problemele şcolare au devenit tot mai complexe, problemele cu care şcolile erau confruntate – inovaţii în învăţământ, schimbări în programă, programe de milioane de dolari, programe speciale de educaţie ş.a.m.d. În secolul XX supraintendentul şcolar şi asistenţii săi administrativi au exercitat tot mai mult control asupra operaţiilor şcolare zilnice. Teoretic, supraintendentul implementează doar politicile comitetului, dar în practică îşi asumă o mare parte din elaborarea politicilor educaţionale. Supraintendentul e un administrator permanent, care primeşte sfaturi de la avocaţi, arhitecţi, contabili şi consultanţi în educaţie şi, în general, stabileşte programul pentru întâlnirile consiliilor de conducere. “Profesionalismul” care rezultă în educaţie vine în conflict direct cu noţiunea democratică a controlului poporului asupra şcolii. Există puţine întâlniri ale comitetului de conducere care să nu conţină cel puţin câteva certuri între membrii comitetului şi supraintendent. Educatorii de profesie susţin adesea ideea că “politica” nu trebuie implicată în educaţie. Aceasta înseamnă că membrii aleşi ai comitetului trebuie să intervină în deciziile privitoare la educaţie. Tab. 6-3. Surse ale Fondurilor pentru Educaţie în S.U.A. Procentaj al cheltuielilor şcolare pe sursă 1960 1970 Elementare şi Gimnaziale Federale 3,9 5,8 De stat 31,1 45,4 Locale 40,4 Particulare 8,4 Educaţie Superioară Federale 6,6 De stat 27,9 Locale 2,3 Altele (inclusiv cu taxă) 27,4 Private 35,8

1980

1990

7,4 34,6

9,1 43,3

53,3 11,7

47,7 10,3

40,3 7,3

7,5 23,9 3,0 22,4 43,3

9,7 25,5 3,0 25,5 36,0

8,6 30,7 2,4 24,5 33,6

Dar membrii comitetelor de conducere şi cetăţenii interesaţi consideră că un control popular al educaţiei e o componentă vitală a democraţiei. Şcolile ar trebui să răspundă nevoilor şi dorinţelor comunităţii. Frecvent, critica cetăţenilor s-a centralizat asupra eşecului şcolilor de a preda deprinderile de bază – citit, scris şi aritmetică. Aceste probleme au ridicat următoarea întrebare – cine ar trebui să ne conducă şcolile, profesorii sau cetăţenii interesaţi?

Rolul guvernului federal în educaţie Tradiţional, educaţia în S.U.A. a fost o responsabilitate a comunităţii. Dar în timp guvernele de stat şi-au asumat o responsabilitate tot mai mare în educaţia publică. Guvernul federal rămâne, în mare parte, un spectator interesat în domeniul politicii învăţământului. În timp ce Curtea Supremă a preluat conducerea în garantarea egalităţii rasiale în educaţie şi în separarea religiei de şcolile publice, Congresul S.U.A. nu şi-a asumat niciodată un rol important în costul educaţiei. Contribuabilii de stat şi locali au furnizat întotdeauna peste 90% din costurile învăţământului elementar şi gimnazial; partea federală n-a depăşit niciodată 10% (vezi tab. 6-3). La fel, cheltuielile federale pentru educaţie superioară n-au depăşit niciodată 10% din costurile totale. Cu toate acestea, implicarea guvernului federal în educaţie e de lungă durată. În faimoasa Ordonanţă de Nord - Vest din 1787, Congresul a oferit terenuri pentru şcolile publice din noile teritorii şi a îndrumat generaţiile următoare să urmeze cu regularitate şcolile generale: “Religia, moralitatea şi cunoştinţele fiind necesare unei bune guvernări şi fericirii umanităţii, şcolile şi mijloacele de educaţie trebuie să fie mereu încurajate”. Primii democraţi credeau că cel mai sigur adăpost pentru puterile esenţiale ale societăţii se găseşte chiar în oameni. Dacă oamenii fac greşeli, remediul nu constă în retragerea puterii din mâinile lor, ci în formarea unei judecăţi personale prin educaţie. Dacă oamenilor simpli li se dă dreptul de vot, ei trebuie educaţi pentru aceasta. Aceasta înseamnă că educaţia publică trebuie să fie universală, gratuită şi obligatorie. Educaţia obligatorie a apărut în Massachussettes în 1852 şi a fost apoi adoptată de Mississippi în 1918. Ajutorul federal iniţial. În 1862 Actul Acordării de Terenuri Morrill oferea părţi din pământul federal fiecărui stat, pentru construirea de colegii specializate în agricultură şi mecanică. Acestea au devenit cunoscute drept colegii cu teritoriu oferit. În 1867 Congresul a stabilit un Birou al Învăţământului al S.U.A., în 1979 a fost creat un cabinet separat: Departamentul Educaţiei. Actul Smith – Hughes din 1917 a fixat primul program de ajutor federal în burse pentru a promova pregătirea profesională, permiţând şcolilor să ofere pregătire în agricultură, economie internă, comerţ şi industrie. Programe Naţionale de Hrană pentru Elevi au fost iniţiate în 1946, au fost făcute donaţii în marfă şi lapte pentru prânzurile şcolare şi laptele era oferit atât în şcoli particulare, cât şi în şcoli publice. În programul Ajutorului Ariilor cu Impact Federal, început în 1950, ajutorul federal era autorizat pentru ariile “cu impact federal” ale naţiunii. Acestea sunt arii în care activitatea federală a creat o sporire substanţială în numărul înscrierilor în şcoli sau o reducere a surselor impozabile datorită proprietăţilor federale. Ca răspuns la succesul Uniunii Sovietice în lansarea primului satelit în spaţiu în 1957, Congresul era preocupat de faptul că sistemul de învăţământ american ar putea să nu ţină pasul cu celelalte naţiuni, în special în ştiinţă şi tehnologie. În Actul Educaţiei Apărării Naţionale din 1958, Congresul a furnizat ajutor financiar districtelor şcolare locale şi de stat pentru a îmbunătăţi educaţia în domeniile ştiinţelor, matematicii şi limbilor străine. Congresul a mai stabilit şi un sistem de împrumuturi pentru elevi şi studenţi, burse pentru studenţii absolvenţi şi fonduri pentru colegii – toate într-un efort de a îmbunătăţi pregătirea profesorilor în America. ESEA. Actul Învăţământului Primar şi Gimnazial (ESEA) din 1965 a stabilit cel mai mare ajutor federal dat programului educaţiei. Şcolile “atinse de sărăcie” erau principalii beneficiari ai ESEA, primind materiale didactice şi cercetări şi pregătire profesională. Articolul 1 din ESEA (acum denumit capitolul 1) stabilea asistenţă

financiară federală “agenţiilor locale de învăţământ care deservesc arii cu copii din familii cu venit mic” pentru programe “care contribuie mai ales la rezolvarea problemelor speciale ale copiilor lipsiţi de educaţie”. Burse – bloc pentru educaţie. La începutul administraţiei Reagan, Actul Îmbunătăţirii şi Consolidării Educaţiei din 1981 a consolidat ESEA şi alte programe de burse federale, în burse-bloc, unice pentru state şi comunităţi. Scopul era să se ofere districtelor şcolare locale o mai mare libertate în folosirea ajutorului federal. Ajutorul pentru educaţie prevăzut în capitolul 1 a fost reţinut, dar o mai mare flexibilitate în folosirea lui a fost oferită autorităţilor şcolare locale. Preşedintele Reagan a încercat, prin administraţia sa, să limiteze rolul guvernului federal în educaţie. La un moment dat, chiar a propus abolirea DOE pentru a accentuat că educaţia trebuie să fie responsabilitatea guvernelor de stat şi locale şi nu a celor federale. Dar implicaţiile în învăţământ erau prea bine organizate în Congres pentru a permite ca DOE să fie dizolvat. Ministrul educaţiei – William Bennett – (mai târziu coordonatorul principal al războiului cu drogurile al preşedintelui Bush), credea că rolul guvernului federal ar trebui să se limiteze la consilierea statelor şi la stimularea şi încurajarea reformei învăţământului. Majoritatea reducerilor ajutorului federal pentru şcoli, recomandate de preşedintele Reagan, au fost restaurate de Congres, dar preşedintele a reuşit să limiteze creşterea procentului federal din finanţarea totală a educaţiei din naţiune (vezi tab. 63). Head Start. Cel mai popular program de ajutor federal dat educaţiei este “Head Start”, care a apărut din “Războiul împotriva sărăciei” al preşedintelui Lyndon B. Johnson în anii ’60, pentru a furniza o pregătire preşcolară specială pentru copiii dezavantajaţi, înainte ca aceştia să intre la grădiniţă sau în clasa întâi. În timp, s-a bucurat de o mare popularitate printre părinţi, membri ai Congresului şi preşedinţi, inclusiv republicanul George Bush şi democratul Bill Clinton. Totuşi, în ciuda unei avalanşe de cercetări făcute de profesionişti pentru a dovedi valoarea programului, rezultatul poate fi descris ca fiind mixt, în cel mai bun caz. Majoritatea valorii pregătirii “Head Start” dispare după câţiva ani de şcolarizare; elevii dezavantajaţi, care au fost pregătiţi cu “Head Start”, nu au rezultate mult mai bune, după câţiva ani de şcoală, decât elevii care nu au fost pregătiţi. Cu toate acestea, “Head Start” rămâne foarte popular din punct de vedere politic. Ajutorul Federal şi Calitatea Învăţământului. E greu de demonstrat că ajutorul federal îmbunătăţeşte calitatea educaţiei în America. Într-adevăr, în timpul anilor în care ajutorul federal a crescut, rezultatele obţinute de elevi au scăzut (vezi tab. 6-2). În raportul “O Naţiune în Pericol”, Comisia Naţională a Excelenţei în Educaţie a reafirmat că “autorităţile locale şi de stat, inclusiv membrii consiliului de conducere, guvernatorii şi legislatorii au responsabilitatea primară de a finanţa şi conduce şcolile”. Ridicarea nivelurilor rezultatelor şcolare ale tinerilor americani depinde mai puţin de cât de mult se cheltuieşte şi mai mult de cum se cheltuieşte. Stabilirea scopurilor educaţiei. Preşedintele George Bush a organizat o serie de “întâlniri referitoare la educaţie” cu guvernatorii naţiunii, inclusiv cu, pe atunci guvernatorul de Arkansas, Bill Clinton, care au fost foarte bine mediatizate. Aceste întâlniri au adus acordul general asupra unui set de scopuri ale educaţiei în S.U.A.: Fiecare copil trebuie să înceapă şcoala gata pentru a învăţa. Rata absolvenţilor de liceu va spori cu cel puţin 90%. Studenţii din S.U.A. vor deveni primii din lume la matematică şi ştiinţe. Fiecare adult american va şti să scrie şi să citească. Fiecare şcoală din S.U.A. va fi “curăţată” de droguri şi violenţă şi va oferi un

mediu disciplinat care va stimul învăţarea. Nu este clar cum pot fi realizate aceste scopuri. Atât preşedintele Bush, cât şi Clinton au recomandat fonduri federale adiţionale pentru “Head Start” pentru a ajuta la realizarea primului scop preşcolar. Dar ceea ce rămâne sunt principalele responsabilităţi ale statelor, comunităţilor, şcolilor, cetăţenilor şi profesorilor. Clinton şi Educaţia. Bill Clinton a fost admirat pentru politica învăţământului aplicată în Arkansas, inclusiv pentru introducerea testării elevilor şi profesorilor (în ciuda opoziţiei sindicatului profesorilor). Clinton s-a exprimat pentru dreptul părinţilor de a alege şcoala publică pe care o vor urma copii lor. Ca preşedinte, principala iniţiativă în învăţământ a lui Clinton a fost Scopuri 200: Actul Educaţi America, care ar transforma primele scopuri în legi şi ar furniza bani pentru a încuraja statele să adopte standarde naţionale şi teste pentru a monitoriza progresul înspre atingerea scopurilor. Actul refuză specific “controlul’ federal asupra programei, procesului de predare şi a alocării resurselor locale şi de stat pentru învăţământ. Lupta pentru finanţarea învăţământului Cheltuielile pentru educaţie variază enorm pe cuprinsul S.U.A.. Ca responsabilitate de stat şi locală, cheltuielile variază de la un stat la altul, de la un district la altul şi de la un district şcolar la altul, chiar în acelaşi stat. De exemplu, în 1992 cheltuielile publice pentru un elev, pentru şcoala elementară şi gimnazială , a variat de la 9159$ în New Jersy, la 2993$ în Utah (vezi tab. 12-1). Bunăstarea regională e principalul determinant al sumei de bani cheltuite pentru educarea fiecărui copil. Variaţiile în cheltuielile pentru educaţie sunt şi mai mari la nivel local. Majoritatea veniturilor şcolilor locale provin din taxele pe proprietăţi locale. În fiecare stat, cu excepţia statului Hawaii, consiliile şcolare locale trebuie să strângă bani din taxele pe proprietate, pentru a-şi finanţa şcolile. Aceasta înseamnă că în comunităţile care nu au multe proprietăţi taxabile finanţarea şcolilor e redusă, faţă de cazul comunităţilor care au o avere mai mare. Frecvent, comunităţile bogate pot oferi o educaţie mai bună, pentru rate mai mici ale taxelor, decât comunităţile sărace care pot oferi educaţie pentru o rată mai mare a taxelor, datorită disparităţilor în valoarea proprietăţilor taxabile intre o comunitate şi alta. Reprezentanţii grupurilor de săraci, negrii şi hispanici au afirmat că bazarea pe taxarea proprietăţilor locale pentru finanţarea şcolilor duce la o discriminare a comunităţilor sărace. Curtea Supremă din California a hotărât că, sistemul de finanţare a şcolilor publice din acest stat, “cu dependenţă substanţială de taxele proprietăţilor locale şi disparităţile mari ce rezultă în veniturile şcolilor, încalcă clauza protecţiei egale a Amendamentului 14 (Constituţia Statelor Unite)”. Totuşi, Curtea Supremă a S.U.A. a refuzat să intervină în lupta pentru finanţarea educaţiei. În 1973, Curtea a hotărât că, disparităţile în valoarea proprietăţilor între jurisdicţii, bazate pe taxele pe proprietăţi, pentru a finanţa educaţia, nu încalcă clauza protecţiei egale a Amendamentului 14. Curtea a refuzat să impună propria hotărâre cu privire la modul în care şcolile trebuie finanţate, deciziilor luate în 49 de state. Totuşi, recent, tribunalele de stat au devenit tot mai active în mandatarea unei mai mari egalităţi în cheltuielile pentru educaţie între multe districte şcolare din statul lor. Cel puţin o duzină de curţi supreme de stat au contestat decizia anterioară a Curţii Supreme a S.U.A., că inegalitatea în finanţarea educaţiei nu încalcă garantarea constituţională a protecţiei egale oferite de lege. Aceste tribunale de stat au hotărât că inegalităţile în cheltuielile şcolare între districtele sărace şi cele bogate

din cadrul unui stat, încalcă garantarea protecţiei egale din constituţia statului lor. (Deşi curţile supreme pot interpreta înţelesul propriei constituţii de stat, aceste decizii nu răstoarnă direct decizia Curţii Supreme a S.U.A., potrivit căreia cheltuielile egale nu sunt mandatate de Constituţia S.U.A.). tot mai multe guverne de stat au fost obligate să impună programe de egalizare şcolilor din statul lor. Reforma învăţământului şi alegerea părinţilor Cercetările din ştiinţele sociale sugerează, că performanţa în educaţie e sporită când şcolile sunt privite de copii ca fiind extensii sau substitute pentru familiile lor (vezi Cap. 1, Analiza politică în acţiune). Rezultatele şcolare şi ratele de absolvire se îmbunătăţesc pentru toţi elevii, dar în special, pentru studenţii din medii dezavantajate, în şcolile unde rezultatele bune sunt considerate normale şi domneşte un mediu ordonat şi disciplinat, favorabil învăţării. Se pune bază pe materiile importante, se supraveghează frecvent progresul elevilor, se susţine o legătură profesor-părinte şi există acord asupra valorilor şi normelor. Când părinţii aleg şcoli pentru copii lor, ca şi în cazul şcolilor catolice şi particulare, aceste valori sunt întărite. Alegerea părinţilor. Alegerea pe care părinţii o fac între şcoli şi competiţia care rezultă la înscriere nu numai că îmbunătăţesc realizările elevilor şi ratele de absolvire dar cresc şi satisfacţia părinţilor şi ridică moralul profesorilor. Directorii şi profesorii sunt încurajaţi să lucreze direct cu părinţii pentru a stabili scopuri clare, pentru a elabora o programă specializată, a impune disciplina şi a cere mai mult de la elevi. Planurile de alegere sunt un beneficiu doar pentru părinţii care ştiu şi pot alege şcoala potrivită pentru copii lor. Ele mai constituie şi un mesaj pentru profesori, pentru a-şi structura şcolile aşa încât să ofere părinţilor ce îşi doresc pentru copii lor sau, altfel, riscă să piardă elevi şi fonduri. Opoziţia. Totuşi, există o opoziţie puternică la ideea alegerii. Cea mai puternică opoziţie vine din partea administratorilor şcolilor şi a agenţiilor de învăţământ de stat. Aceştia afirmă că oferind părinţilor dreptul de a-şi muta copii de la o şcoală la alta întrerupe programa şcolară şi ameninţă viabilitatea şcolilor percepute ca fiind inferioare. Ar putea duce la stratificarea şcolilor în şcoli populare, magnet care ar atrage cei mai buni elevi şi şcoli mai puţin populare , care ar avea sarcina de a educa elevii ai căror părinţi nu au cunoscut opţiunile disponibile sau nu au fost interesaţi de educaţia copiilor lor. Alţi oponenţi ai planului de alegere se tem că, învăţământul public ar putea fi subminat dacă opţiunile disponibile părinţilor ar include şcoli particulare, legate de biserică. Cupoane pentru învăţământ. Cel mai controversat plan de alegere implică şi cupoanele pentru învăţământ, care vor fi date părinţilor pentru a fi cheltuite la şcoala pe care o aleg, publică sau particulară. Guvernele de stat vor rambursa cupoanele prezentate de şcoli, plătind sume specifice. Toate şcolile publice şi particulare ar concura în mod egal pentru elevi şi fondurile învăţământului de stat vor curge înspre acele şcoli care au mai mulţi elevi. Competiţia va încuraja toate şcolile înspre satisfacerea pretenţiilor părinţilor. Dar, permiţând şcolilor particulare să concureze la egalitate cu şcolile publice, s-ar putea submina vechea tradiţie naţională a învăţământului public. Chiar dacă discriminările religioase sau etnice ar fi strict interzise într-un sistem al cupoanelor, ar mai rămâne o tendinţă ca elevii să fie izolaţi social de cei diferiţi de ei. Californienii votează în problema alegerii. Mişcarea pentru alegere în învăţământ a înregistrat un regres major în 1993 când alegătorii californieni au înfrânt puternic o iniţiativă cetăţenească ce era cunoscută ca Propunerea 174,

Alegerea Părinţilor în Învăţământ. Profesori, sindicate şi grupuri de liberali s-au unit pentru a lansa o campanie extrem de mediatizată, pentru a respinge măsura. Propunerea 174 promitea să “împuternicească părinţii” prin garantarea unei “burse” (cupon) pentru fiecare copil, egală cu aproximativ jumătate din suma medie din ajutorul local şi guvernamental pentru un elev din California (cam 2600$). Banii trebuiau plătiţi direct şcolii în care părinţii alegeau să-şi înscrie copii. Atât şcolile publice cât şi cele particulare se puteau califica drept “şcoli independente cu rambursarea burselor”; şcolile în care existau discriminări rasiale, etnice, bazate pe culoare sau origine nu ar fi fost eligibile. Grupurile de opoziţie, inclusiv puternica Asociaţie a Profesorilor Californieni, au afirmat că propunerea ar crea “ un sistem şcolar cu două nivele, unul pentru cei care au şi unul pentru cei care nu au”. Ei au descris cupoanele ca “un program de drepturi care ar oferii familiilor bogate o subvenţie pentru şcolile particulare, plătită de contribuabili”, observând că nu există nici un mod de testare al cupoanelor. Aproximativ 10% din elevii californieni erau deja în şcoli particulare; părinţii lor se vor bucura de un beneficiu imediat din partea programului. Oponenţii au avertizat că în învăţământul public va suferi puternic dacă atât banii cât şi elevii dotaţi vor fi îndepărtaţi din şcolile publice. Oponenţii păreau să fie de acord că şcolile publice nu puteau să concureze cu şcolile particulare din punct de vedere al eficienţei. Deşi doar jumătate din costul educării unui elev într-o şcoală publică ar constitui un cupon, s-a afirmat că şcolile publice ar avea de înfruntat dificultăţi financiare în urma implementării programului. Costurile iniţiale ale cupoanelor pentru elevi care erau deja la şcoli particulare au pus o problemă financiară majoră. Nu se poate estima corect câţi elevi s-ar transfera din şcolile publice în cele particulare. În fine, oponenţii au sensibilizat electoratul avertizând că banii contribuabililor ar merge la şcolile religioase şi observând că aspectul instrucţiei şi referinţelor profesorilor nu a fost abordat în propunere. Suporterii Propunerii 174 erau mai slab organizaţi şi finanţaţi decât cei din opoziţie. Ei au afirmat în van că învăţământul public e un drept al tuturor elevilor, serveşte celor bogaţi ca şi celor săraci şi e finanţat din impozite. Deci cupoanele nu pot fi refuzate părinţilor bogaţi. Mai mult, au afirmat că beneficiarii majori vor fi părinţii săraci care “vor avea dreptul” să-şi trimită copii la şcolile particulare la fel ca şi părinţii bogaţi. Ei au mai afirmat că şi şcolile publice vor păstra jumătate din suma necesară educării fiecărui copil înscris în şcolile particulare. În timp ce acest lucru ar duce la o creştere a finanţării şcolare pe elev, pentru elevii rămaşi în şcolile publice. Dar susţinătorii au fost obligaţi să admită că şcolile particulare ar fi mult mai omogene decât cele publice şi că şcolile publice ar avea de educat mai mulţi elevi “dificili”. Politica de guvernare şi educaţia superioară Guvernele de stat au fost implicate în educaţia superioară încă din perioada colonială. Guvernele de stat din nord-est au acordat frecvent contribuţii colegiilor particulare din statele lor şi această practică mai continuă şi astăzi. Prima universitate de stat înfiinţată de legislaţia unui stat a fost Universitatea din Georgia, în 1974. Înainte de Războiul Civil, statele din nord-est se bazau pe colegii particulare şi statele sudice îşi asumaseră conducerea în educaţia publică superioară. Programa universităţilor sudiste de dinaintea războiului semăna cu studiile clasice rigide ale colegiilor particulare iniţiale – greaca şi latina, istoria, filozofia şi literatura. Creşterea Universităţilor Publice. Abia după Actul Morrill din 1862, a început să

se dezvolte învăţământul superior public în majoritatea statelor. Interesant e că statele estice au răspuns mai greu oportunităţilor oferite de Actul Morrill pentru dezvoltarea universităţilor publice; acestea continuau să se bazeze, în principal, pe colegiile şi universităţile particulare. Statele sudice erau într-o depresie economică după Războiul Civil şi conducerea în domeniul învăţământului superior public a fost preluată de statele central – vestice. Filozofia actului Morrill accentua studiile în agricultură şi mecanică şi nu programa clasică a colegiilor din est. Mişcarea pentru “A şi M” s-a dezvoltat rapid în statele agricole. Grupurile iniţiale ale universităţilor de stat central – vestice erau strâns legate de învăţământul în domeniul agriculturii, inclusiv servicii extinse în agricultură. Universităţile de stat şi-au asumat responsabilitatea pentru pregătirea profesorilor pentru şcolile publice şi pentru colegii. Universităţile de stat au introdus o gamă largă de subiecte moderne în programa lor – administraţia afacerilor, agricultură, economie internă, educaţie, inginerie. De-abia în anii ’60 statele estice au început să pună accent pe învăţământul superior public, fapt dovedit de dezvoltarea imensei Universităţi de Stat din New York, cu mai multe campusuri. Astăzi, învăţământul public superior cuprinde trei pătrimi din studenţii din colegii şi universităţi (vezi tab. 6-4). Poate cel mai important e că universităţile de frunte ale naţiunii pot face faţă instituţiilor particulare în ceea ce priveşte rezultatele. Universitatea Berkeley din California şi Universitatea din Michigan sunt clasificate alături de Harvard, Yale, Prinston, Stanford şi Chicago. Ajutor federal. Ajutorul federal pentru colegii şi universităţi s-a prezentat într-o varietate de forme. Totuşi, în general, partea de ajutor federal în învăţământul superior rămâne sub 10%. Guvernele de stat duc partea cea mai grea a învăţământului superior în America, prin suportul pe care îl oferă colegiilor şi universităţilor de stat. Tab. 6-4. Învăţământul superior în America 197 0 Instituţii (mii) Colegii de 4 ani

19 80

166 5

Colegii de 2 ani

19 57

891

12

573 858 1

Colegii de 4 ani şi universităţi

27

12

629

Colegii de 2 ani

75

163

Publice

45

580

Particulare

94

212

Absolvenţi

10 515

21 40

103 1

50 83

57

0

83 74

26

0

13 457

71

0

82 4

097

0

21

84 6

Înscrieri (mii) Total

35 35

74 Facultăţi (mii)

19 90

29 42

13 43

15 18

Studenţi

737 6

10 457

11 666

În timp, Actul Morrill din 1862 a oferit fundalul necesar asistenţei federale în învăţământul superior. În 1890, Congresul a activat câteva fonduri federale pentru a susţine operaţiile colegiilor cu teren cedat şi acest ajutor, deşi foarte modest, continuă şi azi. Legile GI de dopă cel de-al doilea război mondial şi Războiul din Coreea (dată în 1944, respectiv 1952) nu erau, strict vorbind, legi care ajutau învăţământul, ci o formă de asistenţă pentru veterani, pentru a-i ajuta să se adapteze vieţii civile. Cu toate acestea, aceste legi au avut un mare impact asupra învăţământului superior, datorită milioanelor de veterani care s-au putut înscrie în colegii. Congresul continua să ofere beneficii în educaţie veteranilor, dar la un nivel mult mai scăzut decât cel al legilor GI din timpul războiului. Actul Educaţiei Apărării Naţionale din 1958 a afectat învăţământul superior oferind asistenţă studenţilor, mai ales în domeniile ştiinţelor, matematicii şi limbilor moderne. Astăzi, guvernul federal oferă asistenţă directă mai multor colegii şi universităţi prin burse şi împrumuturi pentru constituirea şi îmbunătăţirea facilităţilor şi sprijină şi Academia Militară a S.U.A. (West Point), Academia Navală a S.U.A. (Annapolis), Academia Forţelor Aeriene a S.U.A. (Colorado Springs), Academia Pazei de Coastă a S.U.A., Academia Marinei Comerciale, Colegiul Gallaudet şi Universitatea Harvard. Asistenţa pentru studenţi. Principala sursă a ajutorului federal pentru învăţământul superior ajunge la colegii şi universităţi sub diferite forme ale asistenţei pentru studenţi. Bursele pentru Oportunităţi în Învăţământul de Bază (numite Burse Pells, conform numelui sponsorului principal, senatorul Clairbone Pell) furnizează studenţilor emeriţi burse de până la 2.000$ pe an minus ceea ce ar putea plăti familiile lor. Un program de împrumut garantat pentru studenţi (împrumuturi Staford) încurajează băncile private să acorde împrumuturi studenţilor prin garantarea rambursării federale, în cazul în care studentul nu poate face faţă. Multe dintre aceste împrumuturi sunt făcute acum direct studenţilor de guvernul federal, prin colegii şi universităţi, eliminând rolul de intermediar al băncilor. Împrumutul mediu e de 3.000$. Rambursarea nu începe, de obicei, decât după ce studentul termină sau părăseşte colegiul. Un program de împrumuturi Perkins extinde aceste garanţii şi asupra studenţilor din familii cu v3enituri mici. Un program de burse pentru Oportunităţi Suplimentare în Educaţie permite studenţilor să împrumute de la birourile pentru ajutor financiar din propriile universităţi. În fine, programul de Studii pentru Colegiu foloseşte fondurile federale pentru a permite colegiilor şi universităţilor să angajeze studenţi, cu jumătate de normă, cât timp mai sunt încă în şcoală. Majoritatea acestor subvenţii federale sunt dirijate înspre studenţii din clasa de mijloc şi familiile lor. Programele sunt foarte populare, deşi nici o administraţie nu poate oferi atâtea fonduri câte sunt cerute de studenţi. Rata nerambursării ajunge la 15% din toate împrumuturile, o cifră care ar duce rapid la faliment, industria creditului privat al naţiunii (rata neachitării ipotecilor pe case e de 1%). Departamentul Educaţiei S.U.A. încearcă, de mult timp, să găsească un remediu pentru aceste nerambursări. Suportul federal pentru munca de cercetare. Suportul federal acordat cercetării a avut întotdeauna un impact important asupra învăţământului superior. În 1950, Congresul a înfiinţat Fundaţia Naţională a Ştiinţelor (NSF), pentru a promova cercetarea ştiinţifică şi educaţia. NSF a oferit burse pentru învăţământul postuniversitar în domeniul ştiinţelor, a susţinut multe proiecte de cercetări ştiinţifice şi a

mai susţinut şi construirea şi întreţinerea centrelor ştiinţifice. În 1965, Congresul a înfiinţat o Finanţare Naţională a Artelor şi o Finanţare Naţională a Actelor Umanitare, dar a finanţat aceste domenii doar cu o mică parte din suma acordată NSF. În plus, pe lângă NSF, multe alte agenţii federale au încheiat contracte de cercetare pentru proiecte specifice cu diferite universităţi. Astfel, cu un suport federal, cercetarea a devenit un element foarte important al vieţii universitare. Grupuri de interes în învăţământul superior Există multe grupuri de interes în învăţământul public superior – pe lângă guvernatori şi legislatori, care trebuie să voteze fondurile în fiecare an. Administratorii. Mai întâi, există comitetele de administratori (adesea numiţi regenţi) care conduc colegiile şi universităţile publice. Autoritatea lor variază de la un stat la altul, dar în fiecare stat ei nu doar fixează direcţiile generale ale politicii în învăţământul superior ci şi izolează învăţământul de influenta directă a guvernatorilor şi legislatorilor. Cetăţenii de frunte care sunt numiţi în aceste comitete trebuie să susţină puternic învăţământul superior în faţa publicului şi a legislaturii. Tab. 6-5. Programele Federale Majore de Asistenţă a Studenţilor Număr de Fonduri Suma beneficiari utilizate medie anuală (milioane) Burse Pell 3017 5760$ 1909$ Împrumuturi Perkins 566 707$ 1250$ Împrumuturi Stafford 4140 11700$ 2826$ Studii pentru colegiu 752 710$ 945$ Preşedinţii. Un alt grup important în învăţământul superior e format din preşedinţii universităţilor şi colegiilor şi primii lor asistenţi administratori. În general, preşedinţii universităţilor sunt principalii purtători de cuvânt ai învăţământului superior şi ei trebuie să convingă publicul, regenţii, guvernatorul şi legislatura de valoarea colegiilor şi universităţilor de stat. Rolul crucial al preşedintelui e menţinerea suportului pentru învăţământul superior în stat; acesta mandatează adese responsabilităţi administrative pentru operaţiunile interne ale universităţii vicepreşedinţilor şi decanilor. Suportul pentru învăţământul superior din partea publicului şi a reprezentanţilor acestuia pot fi afectate de un spectru larg de activităţi universitare, dintre care unele nu sunt legate de obţinerea de cunoştinţe. O echipă de fotbal câştigătoare poate stimula entuziasmul legislativ şi poate duce la obţinerea unei noi clădiri pentru săli de cursuri. Cercetările orientate înspre servicii ale universităţilor – dezvoltarea unor noi recolte sau surse de hrană, estimarea resurselor minimale ale statului, consilierea agenţiilor guvernamentale de stat şi locale asupra problemelor administrative, analizarea economiei statului, consilierea autorităţilor şcolare locale ş.a.m.d. – pot ajuta la convingerea publicului de beneficiile practice ale cunoştinţelor. Facultăţile universităţilor pot fi interesate de cercetările avansate şi de educarea viitorilor doctoranzi, dar legislatorii şi constituenţii lor sunt mai interesaţi de calitatea şi eficienţa predării în facultate. Facultăţile. Facultăţile celor 3500 de colegii şi universităţi ale naţiunii sau identificat, în timp, ca profesionişti cu legături strânse cu instituţiile lor. Modelul istoric al conducerii colegiilor şi universităţilor includeau participarea facultăţilor la elaborarea politicii – nu doar în domeniul academic şi al bugetului, personalului, programelor de construcţii ş.a.m.d. Dar conducerea de către facultăţi ţ-a dovedit a fi şi greoaie, deranjantă şi consumatoare de timp, într-o perioadă a înscrierilor masive,

a bugetelor de mai multe milioane de dolari şi a sporirii mărimii şi complexităţii administraţiei. În timp, concepte ale contabilităţii publice, managementul academic, controlul costurilor şi centralizarea bugetară au transferat puterea din colegii şi universităţi de la facultăţi la administratori. Sindicatele. Organizaţia tradiţională a facultăţilor a fost Asociaţia Americană a Profesorilor Universitari (AAUP); în timp, acest grup ţ-a limitat la publicarea informaţiilor privitoare la salarii şi la cenzurarea oficială a colegilor sau universităţilor care încălcau noţiunile consacrate ale libertăţii şi îndreptăţirii academice. (Îndreptăţirea este o tradiţie conform căreia un membru al unei facultăţi, care şi-a demonstrat competenţa în serviciile aduse într-o anumită funcţie pentru 3-7 ani, nu poate fi demisionat decât pentru “cauză” – încălcarea serioasă a regulilor sau abandonarea postului – de dovedit în audieri publice). Recent Federaţia Americană a Profesorilor (AFT) a reuşit să convingă anumiţi membri ai facultăţilor că modelele tradiţionale ale negocierii particulare pentru salarii, norme şi condiţii de lucru în colegii şi universităţi ar trebui înlocuită cu negocierea colectivă, la fel ca în producţie. Dezvoltarea AFT a stimulat mult AAUP din campusuri să-şi asume o atitudine mai militantă în numele intereselor facultăţilor. AAUP rămâne cea mai mare organizaţie naţională a facultăţilor, dar majoritatea facultăţilor naţiunii nu sunt afiliate la AAUP sau la AFT. Negocierea colectivă e complicată de faptul că facultăţile continuă să aibă un rol de conducere în guvernarea academică – de exemplu, în alegerea decanilor şi a şefilor de departamente şi stabilirea comitetelor de salariere. Studenţii. Cele 15 milioane de studenţi ai naţiunii constituie cel mai numeros, şi totuşi, cel mai puţin influent grup, direct implicat în învăţământul superior. Studenţii pot fi comparaţi cu alte grupuri de consumatori din societate, care sunt, în general mai puţin bine organizate decât grupurile care furnizează bunuri şi servicii. Activismul politic al studenţilor americani a fost sporadic şi direcţionat înspre probleme naţionale. Majoritatea studenţilor îşi privesc condiţia ca una pe termen scurt; organizarea unor activităţi de grup efective necesită timp şi energie, la care majoritatea studenţilor nu sunt dispuşi să renunţe. Cu toate acestea, plângerile studenţilor sunt adesea filtrate prin părinţi înspre legislatorii de stat sau autorizaţiile universitare. Cititul, scrisul şi religia Primul amendament al constituţiei S.U.A. conţine două garanţii importante a libertăţii religioase: (1) “Congresul nu va elabora nici o lege cu privire la religie…” şi (2) “…sau interzicerea liberului exerciţiu al acestora”. Clauza adecvată a Amendamentului 14 face posibilă aplicarea acestor garantări a libertăţii religioase statelor şi subdiviziunilor lor, ca şi Congresului. “Liberul exerciţiu”. Majoritatea dezbaterilor privitoare la predarea religiei în şcolile publice se centrează pe clauza “neimpunerii” a Amendamentului 14 şi nu asupra clauzei “liberului exerciţiu”. Totuşi, respectul pentru clauza “liberului exerciţiu” a determinat Curtea Supremă, în 1925, să declare drept neconstituţională o încercare a unui stat de a interzice şcolile parohiale şi particulare şi de a forţa toţi elevii să se înscrie la şcoli publice. În cuvintele Curţii Supreme “Teoria fundamentală a libertăţii pe care toate guvernele din S.U.A. se bazează, exclude orice putere generală a statului de a standardiza educaţia, forţând elevii să accepte educaţia doar de la profesori de stat. Copilul nu este doar o creaţie a statului”. Această decizie protejează întreaga structură a şcolilor particulare religioase din această naţiune. Neimpunerea. O mare parte a conflictului religios din America s-a centrat asupra înţelesului clauzei “neimpunerii” şi şcolile publice au fost scene principală a

conflictului. O interpretare a clauzei afirmă că nu împiedică guvernul să ajute şcolile religioase sau să încurajeze credinţa religioasă în şcolile publice, atâta timp cât nu discriminează nici o religie. O altă interpretare e aceea că această clauză creează “un zid de separare” între biserică şi stat în America, pentru a împiedica guvernul să ajute direct şcolile religioase sau să încurajeze credinţa religioasă în orice fel. Ajutorul guvernamental dat şcolilor legate de biserică. Întrebarea cât de mare trebuie să fie ajutorul guvernamental acordat şcolilor religioase şi în ce scop, este încă fără răspuns. Promotorii ajutorului public pentru şcolile religioase afirmă că aceste şcoli pot aduce un serviciu public valoros prin instruirea a milioane de copii care ar trebui educaţi de stat, cu cheltuieli mari, dacă şcolile religioase ar fi închise. Par a exista multe precedente pentru suportul public acordat instituţiilor religioase: proprietatea bisericii a fost întotdeauna scutită de impozite, contribuţiile bisericeşti sunt deductibile din impozitele federale pe venit, fondurile federale au fost folosite pentru construirea unor spitale conduse de biserică, în forţele armate există capelani şi la fel şi în Congres, programele pentru veterani permit acestora să utilizeze subvenţiile pentru educaţie pentru a-şi finanţa educaţia universitară în universităţi legate de biserici ş.a.m.d. Oponenţii ajutoarelor oferite bisericii afirmă că şcoli publice gratuite sunt disponibile tuturor, indiferent de religie. Dacă părinţii religioşi nu sunt mulţumiţi cu şcolile de stat, atunci ei trebuie să plătească pentru şcolile religioase. Statul nu are nici o obligaţie de a finanţa preferinţele lor religioase. Oponenţii mai afirmă că e nedrept să impui contribuabililor să plătească pentru religie, direct sau indirect. Dirijarea unor sume substanţiale din fondurile publice înspre şcolile religioase ar slăbi sistemul şcolilor publice. Şcolile publice reunesc copii din diferite medii religioase şi astfel încurajează toleranţa şi înţelegerea. În schimb, şcolile religioase separă copiii din diferite medii religioase şi nu e în interesul public să se încurajeze o astfel de separare. Şi astfel, disputa continuă. “Zidul de separare”. Aceia care sunt în favoarea unui ajutor guvernamental acordat şcolilor religioase se referă la termenii unor cazuri judecate de Curtea Supremă, care par să susţină ideea că un guvern poate, în mod limitat, să suporte activităţile şcolilor religioase. În cazul Everson v. Consiliul Educaţiei (1974), Curtea Supremă a hotărât că transportul cu autobuzul pentru elevii şcolilor parohiale pe cheltuiala publică este corectă, pe motivul că “zidul de separare între biserică şi stat nu interzice statului să adopte un program general, care să ajute toţi copiii”. Interesant în acest caz e că, deşi Curtea a permis cheltuirea fondurilor publice pentru copii care merg la şcolile parohiale, a sugerat că acea clauză a “neimpunerii” a Amendamentului 1 constituie un “zid de separare” între biserică şi stat. Conform Curţii: “Nici un stat sau un guvern federal nu poate înfiinţa o biserică. Nici nu pot da legi care să ajute o religie, să ajute toate religiile sau să favorizeze o religie. Nici nu poate forţa sau influenţa o persoană să meargă sau să nu meargă la biserică împotriva voinţei sale, sau să o forţeze să profeseze o credinţă sau lipsă de credinţă în vreo religie. Nici o persoană nu poate fi pedepsită pentru că are sau împărtăşeşte convingeri religioase sau nu, pentru că merge sau nu la biserică. Nici un impozit, mare sau mic, nu poate fi impus pentru a susţine activităţi sau instituţii religioase, oricum s-ar numi acestea, sau în orice formă ar practica religia. Nici un stat sau guvernul federal nu pot, pe faţă sau nu, să participe la afacerile oricărei organizaţii sau oricărui grup religios şi viceversa”. Aşa că acel caz Everson poate fi citat de cei interesaţi de susţinerea alocării fondurilor publice pentru ajutarea copiilor din şcolile parohiale, ca şi a celor ale căror

interese se opun suportului public, direct sau indirect, acordat religiei. Evitarea “implicării excesive”. Una dintre cele mai importante decizii ale Curţii Supreme în istoria relaţiei dintre stat şi biserică din America a fost luată în 1971, în cazul Lemon v. Kurtzman. Curtea Supremă a hotărât că era neconstituţional pentru un stat (Pennsylvania) să plătească salariile profesorilor sau instructorilor din şcolile parohiale. Curtea Supremă a recunoscut că aprobase anterior finanţarea cărţilor şi transportului pentru elevii şcolilor parohiale. Dar a hotărât că plăţile de stat pentru şcolile parohiale implicau: “o implicare excesivă între stat şi religie” şi încălcau atât clauza “neimpunerii”, cât şi pe cea a “liberului exerciţiu” ale Amendamentului 1. Plăţile de stat pentru şcolile religioase, a spus Curtea Supremă, ar necesita control guvernamental excesiv şi o supraveghere continuă pentru a se asigura că fondurile sunt folosite doar pentru educaţie. Mai mult, Curtea Supremă şi-a exprimat teama că ajutorul statului dat şcolilor parohiale ar crea “o divizare politică de-a lungul liniilor religioase… unul din principalele rele împotriva căruia Amendamentul 1 intenţionează să ofere protecţie”. Totuşi, în Romer v. Maryland (1976), Curtea Supremă a acordat fonduri publice generale colegiilor legate de biserici: “Instituţiile religioase nu trebuie izolate de beneficiile publice care sunt neutru disponibile pentru toţi”. Rugăciunea în şcolile publice. Conflictul religios se centrează şi asupra problemei rugăciunilor şi citirii Bibliei în şcolile publice. Acum câţiva ani, începerea zilei şcolare cu asemenea ceremonii era o practică răspândită în şcolile publice. De obicei, rugăciunea era varianta protestantă a rugăciunii “Tatăl Nostru” şi se citea din versiunea Regelui James a Bibliei. Pentru a evita aspectele nominale ale ceremoniei, Consiliul de Regenţi ai Statului New York a înlocuit-o cu rugăciunea nenominală care trebuia spusă cu voce tare în fiecare clasă, în prezenţa profesorului, la începutul fiecărei zile şcolare: “Dumnezeule Atotputernic, suntem cu toţi supuşii Tăi şi Te rugăm să ne binecuvântezi pe noi, pe părinţii şi pe profesorii noştri şi ţara noastră”. New York-ul a afirmat că această rugăciune nu încălca clauza “neimpunerii” pentru că era neutră şi pentru că participarea elevilor era voluntară. Totuşi, în Engle v. Vitale (1962), Curtea Supremă a afirmat că “interzicerea constituţională a legilor care să respecte impunerea unei religii înseamnă că în această ţară nu e de competenţa guvernului să compună rugăciuni oficiale pe care orice grup de americani să le recite ca parte a unui program religios iniţiat de guvern”. Curtea Supremă a arătat că dând rugăciunii un caracter voluntar nu se reuşea eliberarea de interzicerea clauzei “neimpunerii”; mai observa că clauza interzicea iniţierea unei ceremonii religioase de către o agenţie guvernamentală, indiferent dacă ceremonia era voluntară sau nu: “Nici faptul că rugăciunea trebuie să fie nominal neutră, nici faptul că elevii acţionează voluntar nu servesc eliberării ei de limitările clauzei impunerii, cum ar putea fi cazul clauzei liberului exerciţiu a Amendamentului 1, ambele fiind operative împotriva statelor în virtutea Amendamentului 14… Clauza impunerii, spre deosebire de cea a liberului exerciţiu, nu depinde de demonstrarea obligativităţii guvernamentale şi e încălcată de legiferarea legilor care stabilesc o religie oficială, fie că acele legi operează direct pentru forţarea indivizilor, fie că nu”. Un an mai târziu, în cazul Abbington Township v. Schempp, Curtea Supremă a luat în considerare constituţionalitatea ceremoniilor de citire a Bibliei în şcolile publice. Aici, din nou, deşi copiii nu trebuiau să participe, Curtea Supremă a considerat citirea Bibliei, ca exerciţiu de începere a zilei “ca fiind o ceremonie religioasă”. Curtea Supremă a avut anumite dificultăţi în a demonstra că nu “arunca

Biblia afară din şcoli”, pentru că arăta în mod expres că studiul bibliei sau al religiei, prezentat ca o parte a programului obişnuit de învăţământ, nu încalcă Amendamentul 1, dar că ceremoniile religioase, care implică citirea Bibliei sau rugăciunea, stabilite de stat sau de districtul şcolar, făceau acest lucru. Eforturile statelor de a încuraja “rugăciunea voluntară” în şcolile publice au fost anulate de Curtea Supremă ca fiind neconstituţionale. Când statul Alabama a autorizat o perioadă de tăcere pentru “meditaţie sau rugăciune voluntară” în şcolile publice, Curtea Supremă a hotărât că era o “impunere a religiei”. Curtea Supremă a spus că legea nu are scopuri laice, că transmite “un mesaj de susţinere a statului şi de promovare a rugăciunii” şi că intenţia sa reală este încurajarea rugăciunii în şcolile publice. În profundă opoziţie, Judecătorul Şef Warren Burger a observat că tocmai Curtea Supremă s deschis sesiunea cu o rugăciune, că ambele camere ale Congresului îşi încep activitatea cu rugăciuni conduse de capelani oficiali, plătiţi de guvern. “Să sugerezi că un moment de tăcere a cărui denumire include cuvântul rugăciune impune neconstituţional religia nu e o manifestare de neutralitate, ci de ostilitate faţă de religie”. Rezumat Să rezumăm problemele politicii educaţiei, cu referiri particulare la conflictele de grup implicate: Învăţământul american reflectă toate nevoile conflictuale ale societăţii. Şcolile trebuie să abordeze toate problemele naţiunii, de la conflictul rasial la abuzul de droguri şi accidente de circulaţie. Mai trebuie să îmbunătăţească nivelul cunoştinţelor de limbă şi de matematică ale elevilor pentru a pregăti mai bine forţa de muncă naţională pentru o competiţie globală. Diverse interese conferă diferite priorităţi acestor variate şi, uneori, conflictuale scopuri. În ultimii ani, grupurile de cetăţeni, părinţi, contribuabili şi angajaţi au generat o mişcare a întoarcerii la baze în şcoli, accentuându-se cititul, scrisul şi realizările matematice şi testându-se frecvent abilităţile studenţilor şi competenţa profesorilor. Educatorii de profesie – administratorii şcolari, autorităţile învăţământului de stat şi sindicatele profesorilor – au avut tendinţa de a rezista reformelor orientate înspre testare, accentuând în schimb educaţia generală. Conflictul între cetăţeni şi educatorii de profesie e reflectat în controversele dintre “profesionalism” şi “reacţiile” în şcolile publice. Părinţii, contribuabilii şi membrii aleşi ai comitetelor de conducere tind să accentueze reacţia la cererile cetăţenilor; supraintendenţii şcolari şi agenţiile învăţământului de stat tind să accentueze administrarea profesională a şcolilor. Sindicatele profesorale, mai ales ramurile locale ale NEA şi AFT reprezintă un alt grup de interes în educaţie – profesorii organizaţi. Grupurile educatorilor de profesie şi sindicatele profesorilor au făcut lobby multă vreme în Washington pentru o sporire a finanţării federale. Ajutorul federal acordat învăţământului a crescut prin Actul Învăţământului Elementar şi Gimnazial din 1965, dar contribuţia federală în cheltuielile pentru învăţământ nu a depăşit niciodată 10%. Guvernele locale şi de stat continuă să suporte cheltuielile majore din învăţământ. Crearea unui Departament al Educaţiei în 1977 reflectă influenţa educatorilor de profesie. Există puţine probe directe pentru a dovedi că o sporire a finanţării şcolilor îmbunătăţeşte performanţele elevilor. Grupuri de cetăţeni şi comisii independente de studiu, ca şi administraţiile Reagan şi Bush, au accentuat reformele în educaţie şi nu sporirea cheltuielilor federale. Preşedintele Clinton a promis un mai mare efort

federal în pregătirea programelor preşcolare, cum ar fi “Head Start”. Reformele actuale în educaţie se bazează pe planuri de alegere. Alegerea va împuternici părinţii şi va pune capăt monopolului administratorilor şcolilor publice. Dar planurile prin care părinţilor li se permite să aleagă şcoli particulare în favoarea celor de stat ameninţă învăţământul public tradiţional. Alegerile din cadrul şcolilor publice sunt mai puţin controversate şi diferite state s-au angajat să experimenteze sistemul înscrierilor limitate şi al şcolilor magnet. Învăţământul superior implică diverse grupuri – guvernatori, legislatori, regenţi, preşedinţi de colegii, universităţi şi facultăţi. Guvernele de stat, prin suportul acordat colegiilor şi universităţilor de stat, suportă partea cea mai mare a cheltuielilor pentru învăţământul superior din S.U.A.. Sprijinul federal pentru cercetări plus diferite programe de împrumuturi pentru studenţi sunt o contribuţie importantă adusă învăţământului superior. Grupurile religioase, cei care apără interesele şcolilor private şi apărătorii şcolilor publice se luptă frecvent pentru locul religiei în educaţie. Curtea Supremă a S.U.A. a devenit arbitru în lupta de grup pentru religie şi educaţie. Curtea Supremă trebuie să interpreteze înţelesul clauzei “neimpunerii” din Amendamentul 1 al Constituţiei pentru că aceasta influenţează ajutorul guvernamental oferit şcolilor legate de biserici şi rugăciunea în şcolile publice.

Capitolul 7 POLITICA MEDIULUI Externalităţi şi interese implicate Optiunea publicului şi mediul Orice activitate umană produce deşeuri. Cei care susţin protecţia mediului, mass-media, politicieni şi birocraţi pot descrie poluarea ca pe un “rău normal", dar de fapt este un cost al producţiei. Nu putem “opri poluarea" la fel cum nu putem opri funcţiile naturale ale costului nostru. De îndată ce vom înţelege că poluarea nu poate fi situată în afara legii şi o vom privi ca pe un cost al activităţii umane, putem începe să elaborăm politicile mediului. Externalităţile mediului. Teoria alegerii publicului consideră poluarea ca problemă când nu este un cost pentru producător - adică atunci când producătorii pot ignora costurile poluării şi le trec asupra societăţii în general. O externalitate apare când un individ, o firmă sau un guvern desfăşoară o activitate care impune altora costuri nedorite. O firmă producătoare sau un guvern local, care descarcă deşeuri într-un râu, îşi transferă costurile asupra indivizilor, firmelor sau guvernelor locale situate în josul râului, care trebuie să folosească râul în scopuri recreative sau ca sursă de apă, şi deci trebuie să suporte costurile curăţării apei. O uzină electrică ce funcţionează cu combustibil solid şi care elimină deşeurile în aer îşi transferă costurile asupra celorlalţi, care trebuie să suporte smog-ul. Prin transportarea acestor costuri asupra altora, firmele poluante îşi micşorează costul producţiei, fapt care le permite să practice preţuri mai mici şi/sau să-şi sporească profiturile. Guvernele care polueaza au costuri mai mici la eliminarea deşeurilor comunităţii, fapt care le permite să diminueze impozitele pentru proprii cetăţeni. Atâta timp cât aceste costuri ale producţiei pot fi transferate asupra altora, persoanele, firmele şi guvernele poluante nu simt nevoia să-şi diminueze cantitatea deşeurilor sau să folosească tehnici de producţie alternative. Şi pentru că preţurile firmelor şi guvernelor poluante sunt mai mici decât ar trebui, oamenii sunt încurajaţi să cumpere mai multe bunuri şi servicii de la aceştia, sporind astfel poluarea. Costurile reglementării. Politica mediului este costisitoare. Aceste costuri sunt adesea ignorate când se discută reglementările mediului. Cheltuielile directe ale firmelor şi guvernelor pentru controlul şi reducerea poluării au crescut rapid în ultimii ani (vezi tab. 7-1) şi astăzi depăşesc 100 miliarde $ pe an. Totuşi, guvernele federale, de stat şi locale, combinate, plătesc mai puţin de un sfert din cheltuielile pentru mediu. Firmele şi consumatorii plătesc peste trei sferturi din aceste cheltuieli. Guvernul îşi poate transfera costurile politicii proprii asupra indivizilor şi asupra firmelor, elaborând reglementări care cer controlul poluării. Tab. 7-1. Cheltuielile pentru reducerea şi controlul poluării. 1975 1980 Total (miliarde $) 28,4$ 51,5$ Procent guvernamental 24,3 21,8

1990 90,0$ 23,5

Bugetul guvernului este neafectat de aceste reglementari dar costurile sunt plătite de societate. Într-adevăr, pe măsură ce cheltuielile pentru protejarea mediului se multiplică pentru firmele americane, costurile produselor lor cresc pe piaţa mondială. Dacă alte naţiuni nu impun costuri similare propriilor firme, firmele S.U.A.

sunt confruntate cu un dezavantaj în competiţie. Altfel spus, poluarea este o problemă mondială, nu doar pentru că aerul şi apa poluate traversează graniţele naţionale, dar şi pentru că naţiunile poluante pot ”călători gratuit" pe seama protejării mediului întreprinsă de alte naţiuni. Beneficiile în raport cu costurile. Teoria alegerii publice cere ca politica mediului să fie evaluată în raport cu beneficiile nete pe care le aduce societăţii; costul politicii mediului nu trebuie să depăşească beneficiile aduse societăţii. E mai puţin costisitor să reduci, mai întâi între 50-75 % din poluarea mediului, decât să o reduci la zero. Pe măsură ce poluarea şi riscurile sunt reduse, costurile reducerilor consecutive cresc şi beneficiile nete pentru societate scad. Într-adevăr, înlăturarea ultimelor urme ale poluării mediului este extrem de costisitoare. Este imposibil să fie înlăturate toate riscurile de poluare a mediului, cum e imposibil să fie înlăturate toate riscurile legate de accidente sau boli. Pe măsură ce ne apropiem de limita zero a poluării sau a riscurilor legate de mediu, beneficiile adiţionale sunt tot mai mici dar costurile adiţionale sunt astronomice. Ignorând aceste realităţi economice, se reuşeşte doar irosirea resurselor societăţii, diminuarea standardului de trai şi pe termen lung, se diminuează capacitatea noastră de a trata eficient orice problema sociala, inclusiv protecţia mediului. Comanda şi control. Tradiţional, reglementările privitoare la mediu s-au bazat pe costurile centralizate şi uniforme - reguli legislative sau administrative şi reglementări care necesită folosirea instalaţiilor de control a poluării sau care aplică standardele rigide de emisie pe locurile şi sursele poluării. Dar această abordare a comenzii şi controlului nu a reuşit să creeze impulsurile necesare pentru ca indivizii, firmele particulare şi guvernele locale să cureţe mediul. Mai întâi, birocraţii şi legislatorii care impun reglementările specifice nu beneficiază de cunoştinţe legate de procesul de producţie sau de metodele alternative de reducere a poluării. Mai mult, indivizii, firmele şi guvernele locale care reuşesc să reducă poluarea, riscă să fie ţinta unor reglementări şi mai severe (şi mai costisitoare). Acest lucru descurajează iniţiativele în controlul poluării - o descurajare care sporeşte ineficacitatea în timp. În fine, controlul specific îi impulsionează pe cei care poluează să îndeplinească cerinţele legii sau reglementărilor dar nu şi să reducă poluarea. Impulsuri pe piaţă. Când este necesară acţiunea guvernamentală pentru a diminua externalităţile mediului, teoreticienii optiunii publicului afirmă că e mai bine să se stabilească impulsuri economice particulare pentru a reduce poluarea, decât să se bazeze pe reglementări specifice, uniforme şi centralizate. Abordările bazate pe piaţă, care oferă flexibilitate, încurajează inovaţia şi susţin dezvoltarea economică, sunt mult mai eficiente, din punct de vedere al costurilor, în realizarea protecţiei mediului decât reglementările emise de Washington. Aceste abordări pot implica stabilirea unor limite generale ale poluării, permiţând totuşi, industriilor, serviciilor publice şi guvernelor locale şi de stat să-şi stabilească modul de respectare a acestor limite. Mai pot implica şi acceptarea ca sursele specifice de poluare - fabricii, rafinării, servicii publice, guverne - să negocieze între ele limita de poluare permisă pentru a realiza cea mai eficientă utilizare a acestora. Totuşi, astăzi poluarea mediului în S.U.A. se bazează, în principal, pe comanda şi controlul centralizat, Agenţia de Protecţie a Mediului din S.U.A (EPA) având o putere mare asupra oricărui segment al activităţii economice din naţiune. Externalităţile mediului Apa şi aerul sunt astăzi mult mai curate în S.U.A. decât în deceniile anterioare. Acest lucru este adevărat, în ciuda creşterii numărului populaţiei şi a unei

şi mai mari creşteri a cantităţii de deşeuri. Cu toate acestea, îngrijorarea legată de externalităţile mediului e cauzată mai ales de depozitarea deşeurilor solide (mai ales a celor periculoase), de poluarea aerului şi a apei. Depozitarea deşeurilor solide Fiecare american produce în medie 2kg de deşeuri solide pe zi (vezi tab. 72.). Cantitatea anuală de deşeuri aruncate în mediu cuprinde 48 miliarde cutii de conserve, 26 miliarde sticle şi borcane, 2 miliarde de lame de ras uzate, 16 miliarde de scutece folosite şi 4 milioane de automobile şi camioane. Naţiunea cheltuieşte anual miliarde de dolari pentru îndepărtarea acestora de lângă case şi sediile firmelor. În timp, tipurile de deşeuri solide, numite gunoi municipal, s-au schimbat, plasticul şi hârtia înlocuind metalul în deşeuri. Tab. 7-2. Creşterea cantităţii de deşeuri solide. 1960 1970 1980 Deşeuri brute 87,50 120,50 142,60 (milioane tone) Deşeuri 1,2 1,35 1,43 pe persoană / zi(kg)

1985 164,40

1990 195,70

1,66

2

Există trei metode de depozitare a deşeurilor solide - acoperire cu pământ, incinerare şi reciclare. Mai nou, îngroparea în pământ a înlocuit terenurile de dispunere a deşeurilor aproape în toate oraşele. Gropile sunt, de obicei, căptuşite cu argilă, aşa încât eventualele deşeuri toxice să nu pătrundă în apa oraşului. Chiar şi aşa, deşeurile periculoase sunt separate de cele care nu prezintă nici un pericol şi sunt tratate separat. Cu o locaţie rezonabilă, nu este nimic rău în existenţa unei gropi de deşeuri acoperite cu pământ, dar care să nu conţină deşeuri periculoase. Totuşi, oamenii nu doresc asemenea gropi în apropierea caselor lor. Locurile în care deşeurile sunt îngropate trebuie să îndeplinească anumite standarde (de exemplu nu pot fi în pantă). Aceste condiţii fac şi mai dificile operaţiile de îngropare a deşeurilor. Şi noi gropi de deşeuri - sau alte soluţii - sunt întotdeauna necesare, pe măsură ce cele existente sunt umplute. Unele comunităţi recurg astăzi la plăţi făcute pentru a folosi gropile de deşeuri ale altor comunităţi - la sute de kilometri depărtare - dar nimeni nu poate considera acest lucru o soluţie pe termen lung. O altă metodă este arderea gunoaielor. Metode moderne de incinerare sunt folosite în uzine speciale, de obicei echipate cu mecanisme care separă gunoiul în tipuri diferite, cu filtre pentru a reduce poluarea aerului rezultată din ardere şi, adesea, cu generatoare electrice alimentate de căldura rezultată din ardere. Deşeurile sunt trecute printr-un mecanism de tocare pentru a stimula arderea rapidă; metalul este separat cu ajutorul unor magneţi şi apoi deşeurile trec mai departe, pentru a fi separate. La acest nivel, aproximativ jumătate din deşeuri au fost înlăturate şi transportate înspre o groapă de deşeuri. Gunoiul care rămâne este tocat în continuare, până ajunge ceea ce se numeşte “puf” sau este comprimat în bucăţi mici. Acest material este ars de obicei în alt loc şi apoi pus împreună cu cărbune pentru a produce electricitate. Cenuşa este preluată de serviciile de salubritate şi se foloseşte ca orice altă cenuşă, adică e adesea vândută oraşelor pentru a fi folosită pentru drumuri. Problema acestei metode este dată de substanţele emise pe coş prin incinerare. O instalaţie de incinerare în masă poate elimina următoarele deşeuri: cenuşă sau fum, dioxid de sulf, oxizi de nitrogen, clorură de hidrogen, fluorură de

hidrogen, monoxid de carbon, arsenic, cadmiu, crom, plumb, mercur, dioxin şi alte substanţe de cuptor. În fine, pentru că încă trebuie să se elimine deşeurile care au fost selectate, problema diminuării terenurilor cu gropi pentru deşeuri este doar redusă, nu eliminată. O a treia metodă de eliminare a deşeurilor solide e reciclarea. Reciclarea înseamnă convertirea deşeurilor în produse utile. În general, deşeurile nu pot fi reciclate ca acelaşi produs din care provin, ci sub o altă formă. Ziarele sunt reciclate în carton, materiale pentru izolat şi pentru construirea de adăposturi pentru animale, dar, ca excepţie de la regulă, sunt reciclate uneori şi ca ziare. În total, se refoloseşte aproximativ 17% din cantitatea de deşeuri solide din S.U.A.. Aceasta este o îmbunătăţire notabilă faţă de cele doar 7% care erau reciclate acum 20 ani. Unele materiale se pretează uşor reciclării (exemple: 38% din cutiile de aluminiu, 29% din produsele de hârtie) şi altele sunt mai greu de reciclat (2% din produsele din plastic). În prezent, există mai multe materiale disponibile pentru reciclare decât pot folosi uzinele; milioane de tone de ziare reciclabile sunt stivuite drept materiale în exces în morile pentru hârtie, aruncate sau arse. Cu toate acestea, reciclarea are un rol modest în reducerea cantităţilor care trebuie arse sau îngropate. Contrar credinţei populare, nu există o criză a gropilor pentru deşeuri; naţiunea nu şi-a epuizat tot terenul. Totuşi, atât agenţiile guvernamental cât şi firmele particulare de depozitare a deşeurilor sunt presate de puternica organizaţie NIMBYs (“nu în curtea mea”). Terenurile de gropi pentru deşeuri sunt numeroase, dar opoziţia locală este întotdeauna puternică. Politicienii timizi nu pot face faţă acelor NIMBYs, aşa că sfârşesc prin a încerca fostele terenuri sau prin a căuta alte locuri de depozitare. Deşeurile periculoase Deşeurile periculoase sunt acelea care prezintă o ameninţare serioasă pentru sănătatea publică sau pentru mediu, datorită “cantităţii, concentraţiei sau caracteristicilor lor fizice, chimice sau infecţioase”. Actul Recuperării şi Conservării Resurselor din 1976 a acordat organizaţiei EPA autoritatea de a determina care substanţe sunt periculoase şi EPA a stabilit câteva sute de substanţe. Eliminarea unei cantităţi mai mari decât cea specificată trebuie raportată Centrului de Răspundere Naţională. Substanţele sunt considerate periculoase dacă sunt ignifuge, corozive sau reacţionează uşor în contact cu alte substanţe chimice. Multe substanţe sunt declarate toxice de EPA datorită faptului că dozele masive administrate zilnic cobailor cauzează apariţia cancerului. Eliminarea de substanţe toxice trebuie raportată anual şi substanţele extrem de periculoase necesită planuri de urgenţă. Până acum, S.U.A. a evitat scurgerea de substanţe toxice comparabile cu accidentul din Bhopal, India, care a ucis aproximativ 3000 de oameni. Totuşi, scurgeri mai mici de substanţe toxice au cauzat moartea sau rănirea unor persoane. Deşeurile nucleare creează probleme speciale. Există deşeuri provenite din reactoare de fuziune nucleară şi uzine de arme nucleare. Unele există de aproape 50 ani. Pentru că deşeurile sunt radioactive, şi unele rămân radioactive mii de ani, depozitarea lor s-a dovedit foarte dificilă. Planurile actuale de depozitare a unor asemenea deşeuri la mare adâncime s-au izbit de opoziţia locală. Majoritatea deşeurilor nucleare din S.U.A. sunt depozitate în locurile de unde provin, aşteptând elaborarea unor planuri pe termen lung pentru dispunerea lor.

Deşeurile periculoase din vechile locuri de depozitare constituie şi ele o problemă. Aceste deşeuri trebuie mutate în locuri mai sigure. Altfel, pot afecta sănătatea oamenilor care locuiesc lângă aceste terenuri, adesea ajungând în rezerva de apă. EPA a hotărât să cureţe aceste locuri cu ajutorul fondurilor acordate prin legile din 1980 şi 1986. Ca prim pas, au elaborat o Listă a Priorităţilor Naţionale cuprinzând terenurile care trebuie avute în vedere, bazată pe un sistem de clasificare a periculozităţii. Din 1992, EPA a înscris pe listă peste 1200 terenuri cu deşeuri periculoase.

Poluarea apei Resturile de materiale şi lichide, deşeurile organice şi substanţele chimice sunt cele trei tipuri majore de poluare a apelor. Acestea provin din: (1) instalaţiile de canalizare domestice, (2) deşeuri industriale, (3) scurgerile de îngrăşăminte şi pesticide din agricultură şi (4) procesele “naturale", inclusiv depozitarea şi sedimentarea nămolului, care pot fi sporite de construcţiile din apropiere. Un standard comun de măsurare a poluării apei e cererea de oxigen biochimic ( BOD) care identifică procentul de oxigen consumat de deşeuri. Aceasta măsură nu ia în considerare substanţele chimice care pot fi toxice pentru oameni sau pentru peşti. Se estimează că instalaţiile de canalizare reprezintă 30% din BOD şi deşeurile industriale şi agricole 70% din BOD. Tratamentul primar al canalizării - care foloseşte ecrane şi camere de stocare unde mizeria cade din apă sub formă de nămol - e destul de obişnuit. Tratamentul secundar al canalizării are rolul de a îndepărta deşeurile organice, de obicei trecând apa peste un pat de piatră, adânc de la 0,9m la 3m, unde bacteriile consumă materia organică. Germenii care rămân sunt distruşi prin clorinare. Un tratament terţiar al canalizării foloseşte un proces de filtrare chimică şi mecanică pentru a înlătura aproape toate deşeurile din apă. Multe oraşe din nord-est, inclusiv New York, deversează reziduurile din canalizări în ocean după doar un tratament primar sau chiar fără tratament. Deşi legile federale interzic deversarea reziduurilor brute în ocean, s-a dovedit dificil să se asigure cooperarea oraşelor de pe coastă. Acţiunile federale pentru reducerea poluării apei pot fi sprijinite prin folosirea tratamentului secundar în toate comunităţile americane. În majoritatea uzinelor industriale va fi solicitat şi un tratament terţiar pentru a elimina poluanţii chimici. Dar tratamentul terţiar este costisitor; construirea şi punerea în funcţiune a unei uzine cu tratament terţiar costă de două sau chiar de trei ori mai mult decât acelaşi lucru pentru uzina cu tratament secundar. Chiar şi astăzi, o treime din americani trăiesc în comunităţi în care se foloseşte doar tratamentul primar pentru canalizare. Fosfaţii constituie poluanţi majori ai apelor, care suprastimulează viaţa plantelor în ape, care, la rândul lor, omoară peştii. Fosfaţii provin din terenurile agricole fertilizate. Agricultura e principala sursă de poluare a apei în S.U.A. Malurile apelor şi ţărmurile mărilor şi oceanelor sunt resurse naturale. Numărul tot mai mare de case de pe malul apei, al centrelor de divertisment, al porturilor pentru nave şi iahturi, alterează mediul din zonele coastelor. Mlaştinile şi estuarele sunt esenţiale producţiei de peşte şi scoici şi totuşi se restrâng treptat, odată cu dezvoltarea zonelor industriale – comerciale - rezidenţiale. Scurgerile de petrol sunt neplăcute. Deşi poluarea este mai mare în Europa decât în America,

zonele de coastă ale Americii necesită protecţie. Legea federală face companiile de ţiţei să fie susceptibile de a plăti costurile curăţării scurgerilor de petrol şi a materiei provenite din instalaţiile de canalizare ale bărcilor. Scurgerea de petrol EXXON Valdez din Alaska, în 1989, a centrat atenţia asupra riscurilor pentru siguranţa mediului prezentate de transportarea a miliarde de tancuri de petrol naţional sau din import, în fiecare an în S.U.A. Guvernul federal a oferit asistenţă financiară statelor şi oraşelor pentru a construi uzine de tratament pentru instalaţiile de canalizare, începând cu anii ‘30. Eforturile de a stabilii standarde naţionale pentru calitatea apei au început în anii ‘60 şi au culminat cu Actul Controlului Poluării Apei din 1972. Acest act a fixat “obiectivele naţionale" pentru eliminarea deşeurilor şi a tuturor poluanţilor în apele navigabile; acesta cerea industriilor şi municipalităţilor să instaleze “cea mai bună tehnologie disponibilă"; a acordat autoritate EPA pentru a iniţia acţiuni legale împotriva poluării cauzate de firme şi guverne, a sporit fondurile federale disponibile municipalităţilor pentru construirea de uzine de tratament pentru canalizare. EPA este autorizată de Actul Protectiei Apei Potabile din 1974 să stabilească standardele minime pentru calitatea apei în întreaga naţiune. EPA nu a stabilit un standard zero pentru bacteriile fecale sau pentru fosfaţi sau alţi poluanţi; acest lucru ar însemna obligarea naţiunii la aplicarea unor proiecte cu costuri astronomice pentru apa “curată" şi oricum, ar fi imposibil de realizat. EPA are o putere considerabilă de a ridica sau coborî standardele şi deci, de a creşte sau diminua costurile. Calitatea apei în S.U.A. s-a îmbunătăţit semnificativ în ultimele două decenii (vezi tab. 7-3). Problema, desigur, e că înlăturarea tuturor poluanţilor nici nu e eficientă din punct de vedere al costurilor şi nici nu e posibilă. Există o lege de diminuare a rebuturilor ca formă a eforturilor de protejare a mediului, care ne spune că înlăturarea ultimului procent al poluării e mai costisitoare decât înlăturarea celorlalte 99 de procente. Stabilirea unor standarde nerealiste pentru apă şi aer curat duce la o înfrângere a eforturilor înainte de a fi iniţiate. Poluarea aerului Aerul pe care îl respirăm este compus din o cincime oxigen şi mai puţin de 4 cincimi hidrogen, cu urme de alte gaze, vapori de apă si deşeuri din apă. Poluarea aerului e cauzată în special de motoarele cu combustie internă, care funcţionează cu motorină,motoarele maşinilor, camioanelor şi autobuzelor. Majoritatea autovehiculelor elimina peste 56% din totalul materiilor poluante care ajung în atmosferă în fiecare an. Cei mai mari poluanţi industriali sunt rafinăriile de petrol, topitoriile (de aluminiu, cupru, zinc şi plumb) şi turnatoriile de oţel. Uzinele electrice contribuie la poluarea aerului prin arderea de cărbune şi petrol pentru energia electrică. Încălzirea e o altă sursă majoră de poluare; casele, apartamentele şi birourile folosesc cărbune, gaz şi petrol pentru încălzire. O altă sursă de poluare este incinerarea gunoaielor, metalelor, sticlei şi a altor rebuturi ale industriei şi societăţilor guvernamentale. Tab.7-3. Îmbunătăţirea calităţii apei Poluant (standard) 1975 1980 1985 1992 Bacterii coliforme fecale (peste 200 celule la 100ml) 36 21 28 25 Oxigen dizolvat (permis5mg/l) 5 5 3 0 Fosfor (peste 1mg/l) 5 4 3 2 Plumb (peste 50mg/l) NA 5 0 0

Sursele de poluare a aerului se împart în două categorii majore: particule şi gaze. Particulele includ cenuşă, funingine, plumb, substanţe din benzină care nu ard. Apusurile de soare spectaculoase, al căror roşu îl admirăm adesea, sunt cauzate de particulele din aer. Mai puţin evidente, dar mai periculoase sunt gazele: (1) dioxid de sulf, care în combinaţie cu umiditatea poate forma acid sulfuric; (2) hidrocarbonul - orice combinaţie dintre hidrogen şi carbon; (3) oxidul de nitrogen, care se poate combina cu hidrocarbonul şi razele ultraviolete pentru a forma smog-ul; şi (4) monoxidul de carbon, care e produs prin arderea motorinei. În prezent e greu de evaluat impactul total al poluării aerului asupra sănătăţii. Ştim că atunci când smog-ul sau poluarea sunt mai ridicate într-un anume oraş, se înregistrează mai multe morţi cauzate de emfizem pulmonar decât în mod obisnuit. Pe străzile anumitor oraşe, la orele de vârf ale traficului, monoxidul de carbon poate lipsi corpul de oxigen; oamenii care îl inhalează pot fi afectaţi de dureri de cap, ameţeli, pierderea temporară a vederii, lipsa coordonării şi o capacitate de reacţie scăzută. Oxidul de azot irită ochii, nasul, gâtul şi sistemul respirator, distruge plantele, clădirile şi statuile. În fine, locuitorii oraşelor sunt de două ori mai susceptibili să cadă pradă cancerului pulmonar faţă de cei de la sate. Totuşi, se ştie că fumatul e mult mai periculos decât cea mai severă poluare. Conform mărturiei unui expert: “Dacă vreţi să daţi toate aceste reglementări pentru că smog-ul miroase urât, sau irită ochii sau vă împiedică să vedeţi munţii - e în regulă. Dar dacă motivul e că smog-ul e dăunător sănătăţii, lăsaţi-o baltă pentru că nu e". Aerul pe care îl respirăm e mult mai pur astăzi decât acum 20 de ani. Toate sursele majore de poluare a aerului sunt în scădere (vezi tab. 7-4). Legislaţia federală pentru purificarea aerului (descrisă în acest capitol) este, în general, cea care a dus la aceste îmbunătăţiri. Tab. 7-4 Diminuarea surselor de poluare a aerului 1970 1980 1985 1991 SO (oxizi de sulf ) 28,4 23,9 21,7 20,7 NO ( oxizi de azot) 19,0 23,6 19,4 18,8 CO ( monoxid de carbon ) 123,6 100,0 83,1 62,1 Substanţe particulare 19,0 9,1 7,9 7,1 Plumb 0,20 0,07 0,02 0,01

Efectele grupurilor de interes Americanii trăiesc mai mult şi mai sănătos astăzi decât oricând altcândva dea lungul istoriei ţării. Speranţa de viaţă la naştere este acum de 75 de ani, cu 5 ani mai mare fata de 1970. Concentraţiile de pesticide din ţesuturile umane au scăzut cu 75% în aceeaşi perioadă şi concentraţia de plumb din sânge a scazut cu 40%. Moartea cauzată de cancer a înregistrat o uşoară creştere, dar nu datorită pericolelor din mediu: Institutul Naţional Oncologic estimează că doar 2% din morţile cauzate de cancer pot fi atribuite surselor din mediu. Cauzele primare ale morţii premature sunt aceleaşi ca întotdeauna : fumatul, alimentatia bogata în grăsimi şi săraca în fibre, lipsa de exerciţiu şi abuzul de alcool. Totuşi, opinia publică percepe

mediul ca fiind tot mai contaminat şi mai periculos şi această percepţie influenţează politica de guvernare. Economia grupurilor de interes. Grupurile de interes pentru protejarea mediului trebuie să recruteze membri şi contribuţii (vezi tab. 7-5 ). Acestea trebuie să-şi justifice activitatea mediatizând şi exagerând ameninţările din mediu. Când bărcile organizaţiei Greenpeace întrerup un exerciţiu naval al S.U.A. , atrag publicitatea necesară unei strângeri de fonduri prin poştă. Mass-media, în special televiziunea, întâmpină cu bucurie aceste acţiuni care captează şi menţin atenţia publicului. Subiectele sunt alese pentru impactul emoţional pe care îl au şi pentru ameninţarea pe care o reprezintă pentru viaţa personală şi siguranţă satisfac nevoia de cazuri dramatice din jurnalele T.V. Statisticile care indică riscuri neglijabile sau dovezile ştiinţifice care minimalizează ameninţările acestora sau prezintă descoperiri ambigue, nu constituie subiecte bune pentru jurnalele T.V. Politicienii vor să fie percepuţi ca acţionând agresiv pentru a proteja cetăţenii de orice risc, oricât de minor ar fi el. Politicienii vor să fie văzuţi ca apărători “curaţi" ai zonelor sălbatice şi birocraţii guvernamentali înţeleg că pe masura ce publicul se simte mai ameninţat de pericolele din mediu, puterea tot mai mare şi bugetele extinse sunt mai uşor de justificat. Tab. 7-5. Organizaţiile de protecţie a mediului, clasate în funcţie de bugetul anual Federaţia Naţională a Vieţii Sălbatice Greenpeace Buget: 85 milioane $ Buget: 34 milioane $ Membri: 5,6 milioane Membri: 1,4 milioane Personal: 700 Personal: 1200 Societatea Naţională Audubon Buget: 33 milioane $ Membri: 0,5 milioane Personal: 337 Consiliul Apărării Resurselor Naturale Buget: 20 milioane $ Membri: 0,3 milioane Personal: 130 Fondul Apărării Mediului Buget: 13 milioane $ Membri: 0,1 milioane Personal: 100

Clubul Sierra Buget: 28 milioane $ Membri: 0,5 milioane Personal: 185 Buget: 13 milioane $ Membri: 0,1 milioane Personal: 125

Formarea Opiniei Publice. Activitatea grupurilor de interes şi atenţia massmedia concentrată asupra acestor ameninţări ale mediului au reuşit să-i convingă pe majoritatea americanilor că poluarea mediului e tot mai gravă. Dovezile că aerul şi apa naţiunii sun mult mai putin poluate în 1990 fata de 1970 sunt ignorate. Previziunile catastrofale ale unui blestem inevitabil al mediului creează un climat de opinie care împiedica discutarea raţională problemelor legate de costurile şi beneficiile politicii de protecţie a mediului. Sondajele de opinie arată că, în prezent, 74% din americani sunt de acord cu afirmaţia: “Protecţia mediului e atât de importantă încât cerinţele şi standardele nu pot fi prea mari şi în protecţia mediului trebuie aduse îmbunătăţirile continue indiferent de costuri". Dacă o asemenea atitudine ar fi luată în serios, opiniile ştiinţifice şi economice din politica publica ar fi înlăturate. Protecţia mediului ameninţă să devină o cruciadă morală care

îndepărtează ştiinţa şi aspectele economice ca fiind irelevante sau chiar dăunătoare. Într-un asemenea climat, absolutismul moral înlocuieşte o politica publica raţională. Informaţii ştiinţifice serioase şi demne de atenţie, referitoare la protecţia mediului, sunt greu de găsit la posturile de televiziune. Oamenii de ştiinţă nu acorda interviuri spectaculoase; ei folosesc un limbaj de specialitate, citează statistici, vorbesc de complexităţi şi nesiguranţe şi rareori abordează doar o variantă a problemei. În schimb, activiştii protecţiei mediului, de la Robert Redford la Barsy Comminer şi Carl Sagan simplifică şi dramatizează problemele şi exagerează ameninţările. Politica pare să tolereze riscurile familiare şi comune mai uşor decât riscurile necunoscute şi neobişnuite ale contaminării mediului. De exemplu, indivizii tolerează mai uşor riscurile foarte mari care pot fi evitate, cum ar fi schiatul sau alpinismul, precum şi riscurile care le sunt familiare, cum ar fi fumatul. Dar oamenii nu par dispuşi să tolereze nici chiar riscurile minore, atunci când sunt expuşi involuntar, de exemplu radioactivitatea nucleară, sau atunci când riscurile au efecte întârziate sau necunoscute, cum ar fi cazul substanţelor chimice sau insecticidelor. Politica grupurilor de interes. Toata lumea se opune poluării. E greu să te opui public legilor de purificare a aerului şi a apei - cine ar susţine mizeria? Astfel, cei care susţin protejarea mediului încep cu un avantaj psihologic şi politic; ei sunt “curaţi" şi oponenţii sunt “murdari". Mass-media, Congresul şi agenţiile executive pot fi determinate să susţină politica de protecţie a mediului acordând puţină atenţie costurilor - în pierderea de slujbe, creşterea preţurilor, nesatisfacerea cererii clienţilor, dependenţa sporită de sursele străine de energie. Industria - mai ales companiile de energie electrică, companiile de cărbune - trebuie să lupte cu o acţiune de combatere, căutând continuu amânări, amendamente şi ajustări ale standardelor federale. Trebuie să se străduiască să scoată în evidenţă costurile sporite ale standardelor nerezonabil de ridicate ale societăţii în legislaţia pentru protecţia mediului. Dar industria este perceputa ca fiind suspecta; luptătorii pentru protecţia mediului pot susţine că opoziţia industriei la protecţia mediului este motivată de lăcomia pentru profituri cât mai mari. Şi acest lucru este parţial adevărat - deşi majoritatea costurilor eforturilor de eliminare a poluării sunt transferate asupra consumatorilor, sub forma unor preturi mai mari. Cei care susţin protecţia mediului sunt, în general, persoane din clasa mijlocie şi superioară, ale căror venituri şi averi sunt sigure. Preferinţele lor estetice pentru un mediu curat, nepoluat, sunt mai importante decât slujbele şi veniturile pe care noile industrii le pot produce. Muncitorii si oamenii cu firme mici, ale căror slujbe şi venituri depind de producţia de energie, rafinarea petrolului, pădurit, minerit, topitorii sau de producţie sunt mai puţin susceptibili de a deveni protectori ardenţi ai mediului. Dar există un impuls psihologic pentru noi toţi să păstrăm frumuseţea peisajelor, să protejăm viaţa sălbatică şi să conservăm resursele naturale. E uşor să percepem industria şi tehnologia ca fiind eroi negativi şi ideea "omului împotriva tehnologiei" are un conţinut foarte umanist. Puterea NIMBY. Grupurile pentru protecţia mediului au aliaţi puternici în organizatiile NIMBY, care sunt deranjate sau ameninţatei de anumite proiecte. Chiar şi oamenii care recunosc nevoia generală pentru noi dezvoltări comerciale sau industriale, autostrăzi, aeroporturi, uzine electrice, conducte sau terenuri pentru depozitarea deşeurilor, se alătură protestului “nu în curtea mea”, care şi-a câştigat eticheta de NIMBY. Deşi ei pot constitui doar un mic grup într-o comunitate, ei sunt foarte activi când e vorba de elaborarea unor politici - se întâlnesc, se organizează, fac petiţii, defilează şi demonstrează. Organizatiile NIMBY sunt, frecvent, cele mai puternice interese care se opun proiectelor specifice de dezvoltare şi sunt prezente

aproape peste tot. Ele preiau adesea ideile grupurilor de protecţie a mediului, folosind argumentele acestora pentru a proteja propriile investiţii în proprietăţi. Protecţia radicală a mediului. La polul opus al mişcării pentru protecţia mediului se află o puternică opoziţie în calea dezvoltării economice, avansărilor ştiinţifice, şi chiar umanităţii. Potrivit Clubului Romei (o organizaţie radicală pentru protecţia mediului) “Adevăratul duşman, atunci, este umanitatea însăşi". Mişcarea “verde" este o miscare internaţională, cu grupuri de interes bine organizate şi chiar cu partide politice, în naţiunile vest-europene. Programul său de a “Salva Planeta" include dezindustrializarea naţiunilor occidentale, reducerea populaţiei umane, eliminarea oricărei întrebuinţări a combustibilului fosil, inclusiv a automobilelor, eliminarea puterii nucleare şi încetarea creşterii bovinelor, a exploatării terenului agricol, ş.a.m.d. , precum şi transferul bogăţiilor din ţările industrializate în cele subdezvoltate. Ştiinţa versus Protecţia mediului O abordare raţională a alegerii publicului în domeniul problemelor de protecţie a mediului necesită o evaluare atentă a tuturor datelor ştiinţifice legate de riscurile din mediu, aşa încât să fie puse în balanţă cu costurile reducerii lor. Dar grupurile de interes care susţin protecţia mediului trebuie să câştige de partea lor opinia publică şi să preseze pentru acţiune din partea autorităţilor politice. Pentru aceasta, ei sunt tentaţi să selecteze anumite date ştiinţifice, să le ignore pe altele şi să îi citeze pe acei oameni de ştiinţă care sunt de acord cu poziţia lor (chiar şi atunci când sunt o minoritate redusă a comunitatii ştiinţifice) şi îi ignoră pe cei care nu sunt de acord cu ei sau spun că nu există destule cercetări ştiinţifice pentru a putea oferi răspunsuri clare. Pentru comunitatea ştiinţifică, sondajele opiniei publice sunt inutile; doar faptele contează. Pentru mişcarea ecologistă, sondajele opiniei publice sunt cele mai importante. Încălzirea globală. Prevestirile sumbre referitoare la o încălzire catastrofală a suprafeţei terestre au fost făcute de mass-media şi grupurile de interes ecologiste pentru a susţine eforturi masive pentru elaborarea unor noi reglementări. Încălzirea generală a planetei este, spun aceştia, un rezultat al eliminării de bioxid de carbon şi a altor gaze care păstrează căldura solară în atmosferă. Pe măsură ce procentul de bioxid de carbon din atmosferă creşte, ca rezultat a unei activităţi umane sporite, tot mai multă căldură e reţinută. Distrugerea pădurilor contribuie la sporirea cantităţii de bioxid de carbon prin eliminarea copacilor care, îl absorb şi produc oxigen. Revista Times a ales “Omul anului" pentru 1988 o Planetă Pământ care piere ca urmare a eliminării deşeurilor umane şi a “efectului de seră". Totuşi, în ciuda popularităţii mari a teoriei efectului de seră, există puţine fapte care să dovedească încălzirea Pamântului. E adevărat, desigur, că atmosfera Pământului creează un efect de seră; în caz contrar temperaturile terestre ar fi ca şi cele de pe lună - frig insuportabil (-270F) noaptea şi călduri insuportabile (+ 212F) ziua. Gazele care produc efectul de seră, inclusiv bioxidul de carbon, sunt în creştere în atmosferă, sporind cu 25% de la începutul Revoluţiei Industriale din 1850. Este adevărat şi că diferite simulări pe computer ale efectului creşterii bioxidului de carbon în atmosferă au prezis creşteri între 1 si 8 grade pentru temperatura medie. Dar temperaturile medii de pe Pământ au crescut cu mai puţin de 0,5 grade de la Revoluţia Industrială, în ultima sută de ani. Temperatura oceanelor a rămas constantă încă de la primele măsurători clare care au fost făcute la începutul secolului şi măsurări sofisticate cu ajutorul sateliţilor au demonstrat că temperaturile globale din ultimii 10 ani nu arată nici o creştere. Ultima epocă

glaciară, când temperaturile erau cu 9 grade mai coborâte, s-a încheiat acum 15000 de ani; temperatura Pământului se schimbă extrem de încet. Încălzirile estimate prin simulări pe computer sunt nesigure: variază între gradul 1 (nesemnificativ) şi gradul 8 (semnificativ doar dacă apare rapid). Puţini oameni de ştiinţă cred că efectul de seră poate fi detectat în variaţii ale climatului normal de la un an la altul. (În anii '70 ecologiştii s-au folosit de o modestă scădere a temperaturii în toată lumea pentru a avertiza împotriva unei răciri – “o nouă epocă poate fi, de acum considerată, împreună cu războiul nuclear, ca sursă a morţii generale, a nenorocirii pentru omenire". Există dovezi numeroase ale unor mari variaţii de temperatură. Când vikingii au descoperit Groenlanda, aceasta avea o vegetaţie verde şi nu era acoperită de gheaţă, ca azi. Ştiinţa nu pretinde că ar cunoaşte cauzele epocilor glaciare preistorice sau ale încălzirii ulterioare a Pământului, dar suntem siguri că aceste perioade nu s-au datorat industrializării sau arderii combustibilului. Bioxidul de carbon e un produs al respiraţiei tuturor fiinţelor vii, precum şi al putrezirii vegetaţiei şi al arderii combustibilului fosil. Activitatea umană e răspunzătoare pentru aproximativ jumătate din producţia de bioxid de carbon. Hidrocarbonul contribuie la efectul de seră; acesta este produs de plantele în creştere, de regulă brazii (care cauzează aura albastră a Munţilor Great Smoky) şi mai apare şi în gazele de eşapament şi în cele din industrie. Metanul, un alt gaz care contribuie la efectul de seră, e produs de vegetaţia care putrezeşte şi de materiile fecale ale vacilor. Oricare ar fi meritele reducerii eliminării gazelor rezultate din arderea combustibilului fosil - degajate de automobile, sau prin arderea cărbunilor, în uzinele electrice - prezicerile unei încălziri globale a Pământului sunt bazate mai mult pe speculaţii decât pe realitate. Cu toate acestea, credinţa populara în “încălzirea globală" - întăreşte influenţa intereselor ecologiştilor şi birocraţilor care cer reduceri drastice ale degajărilor de gaze. Tratatul Rio pentru “Salvarea Planetei”. Ecologiştii afirmă că este necesară o “acţiune drastică" acum pentru a preveni o încălzire globală “catastrofală". Vicepreşedintele Al Gore este un exponent de frunte al ideii conform careia guvernul nu-şi poate permite să aştepte până când probele ştiinţifice vor demonstra încălzirea globală, ci trebuie să impună imediat un sistem de reglementări globale privitoare la mediu, pentru a salva planeta. Pentru că naţiunile din lumea a treia de-abia încep procesul industrializării, acestea prezintă cel mai mare pericol, ca noi surse ale poluării mondiale. Dar naţiunile industrializate sunt responsabile pentru “subminarea sistemului vieţii pe Pământ” (S.U.A. este, de obicei, considerata principalul vinovat) şi de aceea trebuie să ofere compensaţii naţiunilor sărace, în schimbul promisiunii lor de a nu contribui la poluarea mondială. Programul ecologist internaţional include un transfer masiv de fonduri din naţiunile industrializate în cele mai puţin dezvoltate. Tratatul Rio încorporează aceste idei. Este un produs al “Întâlnirii la vârf a Pământului”, numită oficial Conferinţa Naţiunilor Unite pentru Problemele Mediului şi Dezvoltării, desfăşurată la Rio de Janeiro, Brazilia, în 1992. Au participat 178 de naţiuni, sute de grupări ecologiste, denumite oficial “organizaţii nonguvernamentale”. Conferinţa a dat naştere unui “Tratat pentru schimbarea climatului globa”l, semnat de preşedintele Bush şi ratificat de Senatul S.U.A., care declară, printre altele, că “lipsa unei certitudini ştiinţifice nu va fi folosită ca motiv pentru a amâna măsurile eficiente din punct de vedere al costurilor pentru prevenirea degradarii mediului”. Afirmaţia este, desigur, o contradicţie: fără informaţii ştiinţifice e imposibil de determinat eficienţa costurilor. Specialiştii au avut o contribuţie redusă la întâlnirea

(1) (2) (3) (4)

de la Rio. Din contră, un grup format din 250 din cei mai buni oameni de ştiinţă din lume, inclusiv 27 de laureaţi ai Premiului Nobel, au lansat un apel liderilor mondiali, ca răspuns la Tratatul de la Rio: “Suntem îngrijoraţi, acum, în ajunul sec. XXI, de apariţia unei noi ideologii, care se opune progresului ştiinţific şi industrial şi care împiedică dezvoltarea economică şi socială… Umanitatea a progresat întotdeauna prin adaptarea naturii la nevoile sale şi nu invers… cele mai mari rele de pe Pământ sunt ignoranţa şi opresiunea şi nu ştiinţa, tehnologia şi industria”. Ploaia acidă. Orice apă are un oarecare conţinut de acid. Apa de ploaie e,în mod normal, puţin acidă, la fel ca şi apa din lacuri şi râuri. Aciditatea e mai mare în unele zone decât în altele. O creştere a acidităţii poate schimba vegetaţia şi viaţa din lacuri şi cursuri de apă. Într-adevăr, dacă aciditatea ar avea acelaşi nivel cu cea din piscinele oamenilor, multe forme de viaţă animală ar disparea. Efectul acidului azotic, care se găseşte în majoritatea îngrăşămintelor, este stimularea creşterii plantelor în apă. Creşterea excesivă a algelor în apele care străbat terenuri fertilizate poate duce la sufocarea peştilor. Termenul de ploaie acidă se referă la o creştere peste normal a nivelului acidităţii, datorită degajării de gaze de eşapament, datorita deseurilor uzinelor de energie electrică şi ale altor industrii. Apa de ploaie din anumite părţi din nord-estul S.U.A. şi Canadei e puţin mai acidă decât apa de ploaie din alte părţi. (Aciditatea şi alcalinitatea se măsoară pe o scară a pH-ului de la 0 la 14, 7,0 fiind neutru. PH-ul mediu al apei de ploaie e 5,0; apa de ploaie din zonele afectate a fost măsurată ca având un pH de 4,2). Se crede că această creştere a acidităţii e un produs al degajării de sulf şi azot din uzinele electrice, care funcţionează prin ardere de cărbuni. Dar lacurile şi râurile nu “mor din cauza ploii acide”. Într-adevăr, e greu de demonstrat că vreun efect negativ apare în râuri, lacuri sau păduri, sau chiar în sănătatea oamenilor, ca urmare a acidităţii sporite în apa de ploaie. Grupurile de ecologişti şi mass-media au ignorat studii serioase, care arătau efectul acidităţii apei de ploaie. Un studiu masiv, care a durat 10 ani şi a costat 500 milioane $, a dat naştere Proiectului Evaluării Precipitaţiilor Acide Naţionale (NAPAP) şi a fost cel mai complex studiu referitor la o singură problemă legată de mediu. S-a arătat că: nu există nici o dovadă că ploaia acidă a afectat pădurile americane, cu excepţia cazului molizilor de la înălţimi mari, în munţii estici; nu există dovezi ale unor daune aduse de ploile acide recoltelor; nu există nici o dovadă a periclitării sănătăţii umane de aceste ploi, dar ar putea fi periculoase pentru asmatici, oamenii cu boli de inimă şi de plămâni, şi pentru vârstnici; în general, mai puţin de 5% din lacuri şi 10% din râurile naţiunii au un nivel ridicat de aciditate. Raportul NAPAP a conchis că ploaia acidă nu e o problemă gravă pentru mediu şi că “un program scump de accelerare a reducerii ploii acide e nejustificat”. Cu toate acestea, preşedintele Bush şi Congresul au ignorat raportul NAPAP şi au elaborat multe reglementări noi şi costisitoare, destinate reducerii ploii acide, în Actul purităţii aerului din 1990. Gaura din stratul de ozon. Ozonul este un gaz asemănător oxigenului. Anumite substanţe chimice din gazele de eşapament pot cataliza oxigenul din aer, determinând descompunerea în ozon, care e principalul ingredient al smogului: Acesta face aerul ceţos şi chiar maroniu. În concentraţii mari şi în anumite condiţii meteo, poate cauza iritarea ochilor şi a plămânilor. Anumite oraşe declară “alertă la smog” când nivelul de ozon devine prea ridicat. Persoanele cu afecţiuni respiratorii,

copiii şi vârstnicii sunt sfătuiţi să rămână în casă pentru a evita inflamarea plămânilor. Nu există nici o îndoială că producţia de ozon e o “externalitate”. Un subiect mai recent, foarte mediatizat, e acela că nivelul ozonului în atmosfera superioară e în scădere. Se presupune că ozonul din straturile superioare ale atmosferei reflectă o parte din razele ultraviolete, pentru ca acestea să nu ajungă pe Pământ. Lumina ultravioletă poate contribui la cancerul de piele. Fluorocarbonii (inclusiv freonul din aerul condiţionat) descompun ozonul în oxigen. Astfel, s-a avansat teoria conform careia eliminarea de fluorocarboni creează o “gaură în stratul de ozon” din atmosferă, permiţând razelor ultraviolete să ajungă pe Pământ şi să cauzeze cancer de piele. Deşi e adevărat că fluorocarbonii descompun ozonul, nu este clar dacă aceştia contribuie la un declin al nivelului de ozon din atmosferă sau dacă ozonul din atmosfera superioară e în scădere. O “gaură în stratul de ozon” există în timpul verii antarctice. O reducere minimă a timpului expunerii la soare ar fi de mii de ori mai eficientă în reducerea cancerului de piele, decât eliminarea fluorocarbonilor. Totuşi, convingerea generală asupra efectelor “găurii în ozon” conduce politica mediului. Topirea industriei nucleare Energia nucleară e cea mai curată şi mai sigură formă de energie disponibilă. Dar lupta politică cu privire la puterea nucleară a distrus aproape total ideea că energia nucleară ar putea reduce dependenţa S.U.A. de combustibilul fosil. Energia nucleară furnizează acum 18% din curentul electric în S.U.A.. Multe studii au recomandat ca S.U.A. să lupte pentru ca 50% din energie să fie nucleară până în 1990. Dar, date fiind politicile actuale, e puţin probabil ca puterea nucleară să poată furniza mai multă energie. Industria nucleară e într-o fază de “topire” şi cauza acestei topiri este politică şi nu tehnologică. În stadiile iniţiale puterea nucleară era monopolul guvernului. Actul Energiei Atomice din 1946 a creat Comisia Energiei Atomice (AEC), care a stabilit un control mai degrabă civil decât militar asupra energiei nucleare. AEC era responsabilă pentru cercetare, dezvoltare şi producţie în domeniul armelor nucleare, ca şi dezvoltarea întrebuinţărilor pacifiste ale energiei nucleare. AEC a încheiat un contract cu Westinghouse Corporation pentru construirea unui reactor şi un contract cu Compania Electrică Duquesne pentru a opera prima uzină nucleară din lume, în Shippingport, Pennsylvania, în 1957. Conform Actului Energiei Atomice din 1954, AEC a permis construirea şi a acordat licenţa de începere a activitatii uzinei nucleare; AEC deţinea şi controlul asupra combustibilului nuclear. AEC a promovat dezvoltarea industriei nucleare pentru mai mult de 20 de ani. La sfârşitul anilor ’70 existau 70 de uzine nucleare cu licenţă şi fuseseră acordate 85 de permise. Dar oponenţii energiei nucleare au reuşit, prin Actul Reorganizării Nucleare din 1974, să separe funcţia de control a energiei nucleare de funcţiile de dezvoltare şi cercetare. Astăzi, o agenţie separată, Comisia Controlului Nuclear (NRC), controlează toate aspectele puterii nucleare. Dar 104 uzine nucleare operează astăzi în S.U.A.. Multe uzine au fost anulate în faza de proiect şi nici o uzină nouă nu a fost proiectată în ultimele două decenii. Energia nucleară a fost constant atacată de numeroase grupări “antinuke”. Centrul opoziţiei se află printre grupurile de activişti pentru protecţia mediului. Dar cel mai important rol în politica nucleară îl deţine frica. Norul sub formă de ciupercă care a devastat Japonia la sfârşitul războiului e încă viu în memorie. Mass-media nu poate rezista relatărilor dramatice ale accidentelor nucleare. Publicul e captivat de

povestea “Sindromului China” – un centru nuclear supraîncălzit care topeşte instalaţiile şi uzina însăşi, emanând o radioactivitate care ucide milioane de oameni. Energia nucleară oferă mijloace de generare a energiei fără eliminarea de poluanţi în aer sau în apă. E cea mai curată sursă de energie. Nu diminuează rezerva mondială de petrol, gaze sau cărbune. Totuşi, combustibilul pentru reactoare rămâne activ sute de ani şi există probleme potenţiale în arderea acestor deşeuri radioactive. Combustibilul uzat e stocat acum în rezervoare de apă special amenajate şi pe terenuri din apropierea uzinelor nucleare. Când aceste depozite vor fi complet pline, combustibilul uzat va trebui să fie transportat altundeva, creând noi plângeri privitoare la pericolul deşeurilor radioactive. Există multe alternative tehnice pentru tratarea acestor deşeuri, dar nu există un consens politic asupra unei singure alternative. Industria energiei nucleare din S.U.A. are în urmă 40 de ani de siguranţă. Nimeni nu a murit sau nu a fost serios afectat de radioactivitatea unei uzine nucleare din S.U.A.. Acest lucru include cale 107 uzine nucleare în funcţiune şi sutele de nave şi submarine din marina S.U.A., care operează cu energie nucleară, în schimb, morţile din minele de cărbuni se situează la o medie de 200 pe an. În ciuda unei mediatizări senzaţionale, accidentul de la reactorul nuclear din Three Mile Island din Pennsylvania, din 1979, nu a rănit pe nimeni şi nu a cauzat distrugeri în afara uzinei. Există peste trei sute de uzine nucleare în funcţiune în afara S.U.A.. Franţa generează peste 65% din electricitate prin mijloace nucleare. Cel mai grav accident nuclear din istorie s-a întâmplat la Cernobâl, în Ucraina, în 1986; a dus la 31 de morţi de pe urma radiaţiei. Riscul 0 este un standard imposibil şi costurile eforturilor pentru a ajunge la riscul 0 sunt astronomice. Sub presiunea publicului, pentru a ajunge la un risc apropiat de 0, NRC a impus necesitatea unei licenţe care face acum ca uzinele nucleare să constituie cea mai scumpă sursă de energie electrică. Nici o uzină nucleară nu a fost proiectată în ultimii 20 de ani şi serviciile publice au anulat zeci de uzine nucleare în faza de proiect. Cel mai mare complex nuclear naţional, Serviciul Naţional Public al Energiei Nucleare, a fost adus la faliment. Întradevăr, industria actuală a energiei nucleare din S.U.A. poate fi distrusă de costurile tot mai mari ale reglementărilor politice pentru realizarea riscului 0. Politica guvernului naţional poate păstra activă opţiunea energiei nucleare, dar efectul reglementărilor nucleare este eliminarea acestei opţiuni. Politicieni şi birocraţi: reglementarea mediului Politica federală pentru protecţia mediului a început în anii ’70 cu crearea unei Agenţii pentru Protecţia Mediului (EPA) şi cu elaborarea actelor pentru purificarea apei şi a aerului. Din punct de vedere al potenţialului, EPA e cea mai puternică şi cea mai mare birocraţie din Washington, având autoritate legală asupra oricărei activităţi din naţiune care afectează aerul, apa sau solul. Agenţia pentru Protecţia Mediului. EPA a fost creată prin decizia executivă a preşedintelui Richard Nixon, în 1970, pentru a reorganiza birocraţia federală în vederea consolidării responsabilităţii pentru: (1) poluarea apei (2) poluarea aerului (3) direcţionarea deşeurilor solide; (4) controlul radiaţiei; (5) controlul substanţelor periculoase şi toxice. EPA e o agenţie de control, având puterea de a stabili şi aplica politici.

Actul Naţional al Protecţiei Mediului. În 1970, Congresul a creat Consiliul Calităţii Mediului (CEQ) pentru a consilia preşedintele şi Congresul asupra problemelor mediului. CEQ e o agenţie de consiliere. Totuşi, actul care cere tuturor agenţiilor federale, cât şi celor de stat şi locale şi organizaţiilor private finanţate federal să “prezinte rapoarte cuprinzând declaraţii privitoare la impactul asupra mediului”. Dacă CEQ vrea să amâne sau să împiedice un proiect, poate solicita revizii nesfârşite, schimbări sau suplimentări ale declaraţiilor. CEQ nu poate opri un proiect, dar poate conduce audieri publice pentru presă, poate solicita alte agenţii guvernamentale şi poate face recomandări preşedintelui. Tribunalele au hotărât că solicitarea unei declaraţii privitoare la impactul asupra mediului poate fi impusă juridic. Actul purificării aerului din 1970. Actul purificării aerului din 1970 a autorizat EPA la identificarea poluanţilor aerului care constituie o ameninţare pentru sănătate şi la stabilirea şi impunerea standardelor pentru degajarea poluanţilor. EPA a început prin a se concentra asupra gazelor de eşapament, cerând instalarea unui echipament împotriva poluării la fiecare maşină. EPA a comandat eliminarea plumbului din combustibil şi reproiectarea motoarelor pentru a funcţiona cu combustibil fără plumb. A mai impus şi instalarea unor dispozitive de control pentru gazele degajate, la fiecare automobil. Soluţii mai radicale ale EPA (de exemplu oprirea traficului auto în anumite oraşe) au fost blocate de tribunale şi de Congres. EPA a fost şi mai agresivă în depistarea surselor staţionare de poluare a aerului cu solicitarea unor “filtre de fum”, folosirea cărbunelui puţin sulfuros şi a altor dispozitive foarte costisitoare. Opoziţia din partea industriei a dus la o anumită relaxare a acestor cerinţe prin Amendamentul Actului purificării aerului din 1977. Actul controlului poluării aerului din 1972. O lege antipoluare, Actul controlului poluării aerului din 1972, a fixat un scop lipsit de realism: “ca deversarea materiilor poluante în apele navigabile să fie eliminată până în 1985”. După o serie de procese, EPA a fost forţată să abandoneze standardul 0 al deversării. Obligarea guvernelor municipale la curăţarea deşeurilor s-a dovedit încă şi mai dificilă decât în cazul industriei. Multe municipalităţi au rămas în ilegalitate faţă de standardele federale pentru calitatea apei. Actul controlului substanţelor toxice din 1976. Actul controlului substanţelor toxice din 1976 a autorizat EPA să desemneze substanţele periculoase şi toxice şi să stabilească standarde pentru eliminarea lor în mediu. Actul reacţiei complexe a mediului din 1980. Acest act a stabilit un superfond pentru curăţarea terenurilor de deşeuri vechi şi toxice. Din 20.000 terenuri potenţiale, EPA a plasat 1.200 pe Lista priorităţilor naţionale. Dar curăţarea totală a tuturor terenurilor ar putea costa multe milioane de dolari, mult mai multe decât sunt dispuşi să pretindă preşedinţii sau Congresele. Mai multe reglementări din Washington. Deşi aerul şi apa naţiunii sunt mult mai pure astăzi decât în deceniile precedente (vezi tab. 7-3 şi 7-4), americanii sunt convinşi de contrariu – calitatea generală a mediului scade. Ca răspuns la întrebarea: “În ultimii 20 de ani, calitatea mediului s-a îmbunătăţit, înrăutăţit sau a rămas aceeaşi?” 73% din americani au răspuns: “S-a înrăutăţit.” Şi doar 9% au răspuns: “S-a îmbunătăţit.”. Aceste rezultate ale sondajelor nu au trecut neobservate de politicieni. “Înverzirea” peisajului politic a fost ajutată de subiectele tratate de mass-media privitoare la “ploaia acidă”, “încălzirea globală” şi “gaura în ozon” şi de politicienii care încercau să câştige suportul alegătorilor înfricoşaţi de aceste aspecte. George Bush s-a declarat un “preşedinte ecologist” şi a trimis Congresului un nou set masiv de reglementări ale controlului poluării aerului în 1990.

Actul purificării aerului, 1990. Amendamentele din 1990 la Actul purificării aerului au impus multe noi reglementări care ţineau o seamă de aspecte percepute ca ameninţări pentru mediu: “Ploaia acidă. Eliminarea de bioxid de sulf trebuie redusă de la 20 la 10 milioane tone anual şi eliminarea de oxid de azot trebuie redusă la 2 milioane tone. Reţelele de salubrizare din centru-est care ard cărbune, trebuie să folosească un cărbune cu conţinut redus de sulf şi să instaleze echipamente de filtrare a fumului, sporindu-şi costurile pe seama consumatorilor. Gaura în stratul de ozon. Producţia de clor-fluorocarbonaţi şi de hidroclorofluorocarbonaţi (spray-uri cu aerosoli; materiale izolante) e ilegală şi noi reglementări sunt în funcţiune pentru folosirea substanţelor chimice în aparatele de aer condiţionat şi frigidere. Smogul urban. E necesară existenţa unui echipament adiţional pentru controlul poluării în noile automobile. Companiile petroliere trebuie să producă combustibil cu ardere curată. Mai există şi o cerinţă specială pentru companiile producătoare de automobile să producă un set experimental de maşini care să fie vândute în California de Sud. Poluanţii toxici ai aerului. Noi definiţii şi reglementări sunt fixate asupra a două sute de substanţe, considerate “poluanţi toxici ai aerului”, care sunt eliminate în aer din variate surse, de la staţiile de benzină la curăţătoriile chimice. EPA are autoritate şi drept de a solicita tuturor acestor surse să-şi instaleze “cea mai bună tehnologie de control disponibilă” şi să furnizeze o “amplă marjă de siguranţă” pentru rezidenţii învecinaţi. E greu de estimat care sunt costurile totale impuse societăţii de aceste standarde rigide (Administraţia Bush a pretins că ar costa numai 16 miliarde $ pe an, dar Masa Rotundă a Afacerilor, constituită din directorii celor mai mari industrii ale naţiunii, au estimat costurile ca depăşind 100 miliarde $). E şi mai dificil să se estimeze beneficiile aduse societăţii de reducerile adiţionale ale poluanţilor aerului. Poate că aerul mai pur va îmbunătăţi sănătatea şi va reduce costurile îngrijirilor medicale, dar nici o estimare demnă de încredere nu poate fi făcută asupra numărului acestor beneficii, dacă ele există. Soluţii alternative Economiştii privesc poluarea ca pe un cost al producţiei, un cost pe care producătorii pot încerca să-l transfere asupra factorilor externi. Odată ce avem această concepţie despre poluare, e posibil să se găsească o serie de politici ale mediului bazate pe piaţă, care ar oferi mai multe promisiuni de succes decât ordinele şi reglementările guvernamentale. Dacă se acordă mai multă atenţie poluării decât controlului acesteia, dacă poluarea devine un cost pentru producător, va fi redusă prin operaţiile obişnuite ale economiei de piaţă. Problemele reglementărilor. Abordarea actuală “comandă şi control” a problemelor mediului e ineficientă. Preţurile de reducere a poluării sunt numeroase şi variate, cea mai bună practică depinde de circumstanţe care variază de la o uzină la alta. Costul reducerii poluării variază enorm: unele surse pot reduce poluarea la costuri mici, iar altele doar cu nişte cheltuieli mari. O birocraţie guvernamentală, centralizată în Washington, nu poate supraveghea eficient practicile din fiecare zonă a naţiunii. Noile metode de reducere a poluării sunt descurajate de regulile guvernamentale care solicită vechile metode. Mai mult, reglementările guvernamentale încurajează grupurile de interes să urmărească avantaje speciale în influenţarea acţiunii guvernului. Cei care fac lobby

pentru diferite industrii, companii, sindicate şi regiuni ale ţării, vor încerca să câştige avantaje asupra competitorilor, impunându-le costuri de control şi reuşind ca ei să evite asemenea costuri. Congresul impune frecvent reglementări noilor uzine sau produse, acordând avantaje firmelor deja existente. Uzinele care există deja au un impact politic mai mare decât uzinele care nu există. Efectul este o descurajare a dezvoltării. Taxele poluării. O alternativă mai eficientă este impozitarea poluării. Taxele impuse pe poluare pentru acele firme care o generează, vor furniza impulsuri economice pentru indivizi, firme şi guverne locale, pentru a găsi varianta cea mai ieftină. O taxă impusă fiecărei firme care contribuie la poluare, bazată pe cantitatea şi tipul de poluare generată, ar oferi impulsurile economice necesare reducerii poluării pentru agenţiile centrale ale birocraţiilor centraliste. Impunând o taxă unitară pe eliminarea de poluanţi, cum ar fi bioxidul de sulf, orice nivel al reducerii poate fi obţinut în funcţie de nivelul taxei. Fiecare factor poluant ar deţine informaţiile şi motivaţia necesară reducerii poluării cât mai ieftin şi mai eficient posibil, pentru a suporta o taxă cât mai mică. Aceia care vor reuşi acest lucru vor fi impozitaţi cu sume mai mici şi vor obţine profituri mai mari. Cei care nu vor face acest lucru vor fi obligaţi să transfere impozitele asupra consumatorilor sub forma unor preţuri mai mari. Clienţii vor fi astfel impulsionaţi să-şi reducă consumul de produse poluante şi vor căuta alternative. Taxele pe poluare oferă o alternativă mult mai ieftină pentru politica mediului faţă de regulile şi reglementările centralizate. Birocraţiile guvernamentale şi costurile aplicării legilor vor fi reduse. Taxele pot fi impuse nu doar pe poluarea aerului şi apei, ci şi pe bunurile de consum care creează probleme de depozitare ca deşeuri. Când consumatorii vor fi obligaţi să plătească pentru costurile totale ale protejării mediului, alegerile pe care le vor face vor încorpora întregul cost al producţiei. Transferând politica mediului de la controlul birocraţiilor centralizate înspre impulsurile de piaţă descentralizate, e posibil să se obţină în acelaşi timp o îmbunătăţire a mediului şi o promovare a dezvoltării economice. Permise de emisie negociabile. O evoluţie în propunerile recente privitoare la politica mediului o constituie marea atenţie acordată permiselor de emisie negociabile. Totalul emisiilor de poluanţi permise reflectă ţelul general al politicii mediului, de exemplu e permisă o emisie de 10.000.000 tone de SO2. Permisele de emisie ar fi distribuite reţelelor de salubrizare existente, rafinăriilor şi altor surse de poluare. Proprietarii uzinelor ar fi liberi să cumpere sau să vândă aceste permise între ei. Astfel, rata emisiei de poluanţi ar varia între diferite uzine, dar emisiile totale ar fi menţinute la nivelul dorit. Permisele negociabile ar reduce toate costurile adaptărilor obligatorii, făcându-le mai flexibile. Ele încurajează inovaţiile în tehnologie; uzinele inovative îşi pot vinde permisele în exces şi pot obţine un profit. Uzinele care şi-ar putea reduce poluarea doar la un cost foarte ridicat pentru clienţii lor ar putea să cumpere permise şi să-şi continue activitatea. Impunerile birocratice vor fi minime, reduse la măsurarea gradului de poluare şi nu la controlul activităţii uzinelor. Impozite pe deşeuri. O altă alternativă eficientă e taxarea firmelor şi gospodăriilor pentru cantitatea de gunoi colectată. Guvernele reflectă rareori costurile reale ale colectării gunoiului şi ale operaţiilor de depozitare şi îngropare a acestuia, în preţurile serviciilor sale. Taxele directe, bazate pe volumul de deşeuri colectate ar determina firmele şi gospodăriile să cumpere mai puţine ambalaje inutile şi să iniţieze voluntar eforturi de reciclare.

Dezvoltarea economică. Politicile care încetinesc dezvoltarea economică sunt, de obicei, contraproductive pentru protecţia mediului. Cei mai mari poluanţi ai lumii sunt naţiunile subdezvoltate. Pe măsură ce venitul creşte, oamenii fac eforturi mai mari pentru a îmbunătăţi calitatea mediului. Economiile de piaţă sunt mai eficiente în protecţia mediului decât cele socialiste. Economiile socialiste ale Europei produc grave degradări ale mediului pentru că nu există impulsuri de piaţă care să coordoneze producţia.

1. 2.

3. 4.

5.

6. 7.

8.

Rezumat Teoria optiunii publice priveşte poluarea mediului ca pe o externalitate a activităţii umane. Indivizii, firmele şi guvernele impun adesea costuri nedorite asupra altora. Mediul, în special aerul şi apa, e o resursă comună: Accesul este nelimitat, nu există drepturi de proprietate strict definite asupra lui, nimeni nu are responsabilitatea personală de a avea grijă de el; indivizii, firmele şi guvernele îl folosesc pentru a-şi elimina deşeurile, generând astfel costuri în plus şi externalităţi transferate asupra celorlalţi. Teoria optiunii publice oferă principii valoroase în tratarea acestor probleme. Dezvoltarea economică nu e incompatibilă cu protecţia mediului. Din contră, sporirea bunăstării şi avansările făcute în tehnologie oferă cea mai bună speranţă pentru un mediu curat. Controlul eficient al poluării şi reducerea riscului trebuie să fie contrabalansate de costuri. Politicile de protecţie a mediului ale căror costuri sunt mai mari decât beneficiile, vor diminua capacitatea societăţii de a aborda eficient problemele legate de mediu. Costurile eliminării riscurilor şi poluanţilor adiţionali cresc odată cu apropierea de limita de toleranţă 0. Eliminarea totală a poluării din aer, apă şi sol implică nişte costuri astronomice şi irosirea resurselor societăţii. Determinarea raţională a costurilor şi beneficiilor necesită date ştiinţifice. Respingerea deliberată a acestor date referitoare la mediu şi acţiunile ideologice sau emoţionale, în absenţa informaţiilor ştiinţifice, fac imposibilă o luare a deciziilor politice eficiente din punct de vedere al costurilor. Abordările tradiţionale de comandă şi control privitoare la protecţia mediului sunt mai puţin eficiente decât impulsurile de piaţă. Legislaturile şi birocraţiile care se străduiesc să elaboreze legi şi reglementări pentru reducerea poluării sunt mai puţin eficiente decât indivizii, firmele şi guvernele locale stimulate de puternice impulsuri de piaţă pentru a reduce poluarea în mod eficient din punct de vedere al costurilor. Aerul şi apa din S.U.A. sunt mai pure astăzi decât în 1970, când au fost iniţiate primele politici de protecţie a mediului. Îmbunătăţirea calităţii apei şi aerului sa înregistrat în ciuda creşterii poluării şi a cantităţii de deşeuri. Cu toate acestea, majoritatea americanilor cred că poluarea e mai ridicată. Activitatea grupurilor de interes şi atenţia mass-media acordată “crizelor” mediului, împreună cu prosperitatea economică şi sfârşitul Războiului rece au adus problemele legate de mediu în centrul atenţiei politicii americane. Previziuni ale unui blestem mondial creează un climat opinie care împiedică o analiză raţională a costurilor şi beneficiilor politicilor de protecţie a mediului. Iniţiativele politice actuale se centrează asupra emisiilor de bioxid de sulf şi a oxidului de azot prin arderea cărbunelui, emisiei de ozon şi de monoxid de carbon de automobile şi sursele staţionare şi a poluanţilor toxici ai aerului eliberaţi de o varietate de surse.

9.

Dacă firmele ar fi impozitateate pe baza poluării pe care o cauzează, s-ar crea un puternic impuls de piaţă pentru reducerea poluării. O taxă de poluare ar lua în considerare toate externalităţile şi i-ar forţa pe consumatori să încorporeze în preţ costurile totale pentru protecţia mediului. Ar încuraja factorii poluanţi să găsească metode proprii de a reduce poluarea şi nu i-ar obliga doar să se conformeze reglementărilor guvernamentale. Taxele pe deşeuri vor încuraja consumatorii să-şi reducă la minimum consumul de bunuri producătoare de deşeuri.

Capitolul 8 POLITICA DE APĂRARE NAŢIONALĂ Strategii pentru jocuri serioase Securitatea naţională ca joc serios Teoria jocului furnizează un mod interesant de a reflecta asupra politicii de apărare. Politicile de apărare ale marilor puteri mondiale sunt interdependente. Fiecare naţiune trebuie să-şi adapteze propriile politici de apărare pentru ca acestea să reflecte nu numai obiectivele sale naţionale, ci şi aşteptările în ceea ce priveşte acţiunile posibile ale altor puteri. Rezultatele depind de combinaţia de alegeri care se face în capitalele lumii, Mai mult, este rezonabil să presupunem că naţiunile luptă pentru raţionalitate în conceperea politicii de apărare. Naţiunile aleg strategii de apărare (politici) care sunt concepute pentru a ajunge la o valabilitate optimă chiar şi după luarea în considerare a tuturor strategiilor posibile ale opozanţilor lor. Astfel, conceperea politicii de apărare naţională se conformează noţiunilor de bază ale teoriei jocului. Modul în care noi utilizăm teoria jocului este limitat totuşi, la sugerarea de întrebări interesante, la ridicarea de dileme şi la furnizarea unui vocabular pentru a face faţă conceperii de politici intr-o lume competitivă şi interdependentă. O abordare raţională a formulării politicii de apărare începe cu o estimare atentă a seriei de ameninţări adresate naţiunii şi intereselor sale. După ce ameninţările majore au fost identificate, pasul următor este de a dezvolta strategii concepute pentru a le contracara şi pentru a proteja interesele naţiunii. După ce strategiile au fost inventate, conceperea politicii de apărare trebuie să determine forţele militare potrivite (unităţi militare, personal, arme, pregătire etc.) necesare implementării lor. În cele din urmă trebuie calculate bugetele necesare finanţării nivelurilor de forţe necesare. Astfel, un plan de joc raţional porneşte de la : Estimările ameninţării înspre Strategii înspre Niveluri de forţă înspre Cereri bugetare Desigur, diferenţe şi nesiguranţe apar la fiecare etapă a acestui proces – estimări diferite ale naturii şi mărimii ameninţărilor cu care se confruntă naţiunea, strategiile adecvate pentru a confrunta aceste ameninţări, nivelurile de forţă necesare implementării strategiilor şi fondurile necesare pentru a furniza aceste forţe. Confruntarea cu ameninţările nucleare Timp de mai mult de 40 de ani, după sfârşitul celui de-al doilea Război mondial în 1945, Statele Unite şi fosta Uniune Sovietică (URSS) s-au confruntat întruna din cele mai intense lupte ale superputerilor care au existat în istoria naţiunilor. Într-adevăr, armamentul nuclear a făcut Războiul rece mai puternic decât orice altă confruntare între naţiuni din trecut. Arsenalele nucleare ale Statelor Unite şi ale fostei URSS au ameninţat cu un holocaust uman. Totuşi, în mod paradoxal, chiar puterea de distrugere a armelor nucleare i-a determinat pe conducătorii ambelor părţi să fie extrem de prudenţi în relaţiile lor reciproce. Diferite tipuri de războaie, mari sau mici, au fost duse de diferite naţiuni în timpul Războiului rece, totuşi, trupele americane şi

sovietice nu s-au angajat niciodată în luptă directă unele împotriva celorlalte. Forţa de disuasiune. Pentru a menţine pacea nucleară, S.U.A. s-a bazat în principal pe politica de disuasiune. Disuasiunea este bazată pe noţiunea conform căreia o naţiune poate determina un inamic raţional să nu atace menţinându-şi capacitatea de a distruge societatea inamicului chiar şi după ce naţiunea a suferit un atac surprinzător, bine executat, al inamicului. Aceasta presupune că ceea ce e mai rău se poate întâmpla – un prim atac surpriză împotriva propriilor noastre forţe nucleare. Se accentuează capacitatea unui al doilea atac – abilitatea forţelor unei naţiuni de a supravieţui unui atac surpriză al inamicului şi de a cauza un nivel inacceptabil de distrugere pe teritoriul inamicului ce replică. Forţa de disuasiune este într-adevăr, o apărare psihologică împotriva atacului; nici astăzi nu există vreo metodă de apărare fizică eficientă împotriva unui atac cu rachete balistice. Strategia disuasiunii menţine pacea prin intermediul fricii de represalii. Se bazează pe interesul propriu raţional al conducătorilor naţiunii. Nu depinde de dragostea lor de pace, de frica lor de Dumnezeu sau de simţul lor umanitar. Dacă America şi-ar pierde forţa de disuasiune – abilitatea de a ameninţa cu represalii – pacea ar depinde de speranţa fragilă că duşmanii noştri vor fi miloşi, amabili sau compătimitori. Nici un conducător naţional nu îşi poate permite să îşi asume un astfel de risc. Echilibrul terorii MAD. Până la începutul anului 1970 a existat un echilibru nuclear între superputeri. Nici una dintre părţi nu îşi putea permite să lanseze un atac nuclear datorită consecinţelor teribil pe care cealaltă parte le-ar fi putut provoca în chip de represalii. Deoarece nici una dintre părţi nu putea fi sigură că va distruge rachetele de represalii ale celeilalte părţi într-un prim atac, un echilibru necesar al terorii menţinea pacea nucleară. Comentatorii au numit acest echilibru disuasiune prin “distrugerea reciproc asigurată” (MAD). MAD a avut ca efect menţinerea populaţiei fiecărei naţiuni ca ostatică împotriva posibilităţii unui prim atac. Populaţia U.R.S.S. putea fi distrusă de un atac de represalii din partea S.U.A., iar populaţia S.U.A. putea fi distrusă de un atac de represalii din partea U.R.S.S.. Astfel, ambele naţiuni erau ameninţate cu anihilarea propriilor populaţii, în cazul în care ar fi lansat un prim atac nuclear. Răspunsul flexibil şi opţiunile nucleare limitate Dar, de-a lungul timpului, echilibrul MAD s-a erodat, mai ales după 1975, când U.R.S.S. a fabricat o rachetă foarte mare, precisă şi cu multe capete de război – SS-18. Aceasta le-a dat sovieticilor capacitatea de a distruge ţinte greu de atins – adică abilitatea de a distruge forţele noastre ICBM cu bază terestră, în adăposturile subterane, printr-un prim atac surpriză. La începuturile sale, strategia MAD ameninţa sovieticii cu represalii masive având ca ţintă populaţiile şi centrele industriale. Dar era o astfel de ameninţare într-adevăr credibilă, mai ales ca răspuns la un atac limitat numai la rachetele de ofensivă şi la bazele de bombardament? Astfel de represalii masive i-ar fi determinat cu siguranţă pe sovietici să răspundă în mod asemănător, folosind orice rachete le-ar mai fi rămas pentru a ucide milioane de americani. În anul 1970, strategii politicii ai apărãrii au început să se preocupe tot mai mult de ameninţarea unui atac sovietic limitat împotriva forţelor noastre nucleare ofensive. Unele personalităţi politice credeau că un răspuns masiv al S.U.A. la un astfel de atac limitat ar fi iraţional şi, mai important, că Uniunea Sovietică nu considera estimabilă ameninţarea unui atac represiv masiv din partea S.U.A.. S-a considerat că, pentru a-i împiedica pe sovietici să declanşeze un atac limitat asupra forţelor nucleare ofensive americane, S.U.A. trebuiau să creeze un răspuns strategic

mai flexibil, incluzând “opţiunile nucleare limitate”: “Avem nevoie de o serie de răspunsuri chibzuite la agresiunea care poate fi corelată cu provocarea, cu izbucnirea unui război nuclear şi cu posibilităţi de restabilire a disuasiunii. Pentru a putea fi luatã în considerare, şi deci pentru a fi eficientă în orice eventualitate, disuasiunea trebuie să se sprijine pe mai multe opţiuni şi pe un spectru larg de posibilităţi de a sprijini aceste opţiuni. Flexibilitatea răspunsului este esenţială”. În 1980 preşedintele Jimmy Carter confirma această schimbare în strategia S.U.A. îIntr-o directivă prezidenţială (PD-59) de revizuire a planului de război nuclear pentru includerea de opţiuni multiple şi limitate. Triada armelor strategice. Pentru a implementa o strategie de disuasiune, S.U.A. s-au bazat pe o TRIADĂ a sistemelor de armament: rachete de bază terestră (ICBM) rachete lansate submarin (SLBM) şi bombardiere echipate militar. Conceptul TRIADEI includea ideea că oricare dintre cele trei seturi de forţe religios asigura Statelor Unite o putere de distrugere prin represalii: dacă ICBM - urile ar fi fost distruse în adăposturile lor subterane de către un prim atac al duşmanului şi toate bombardierele echipate ar fi fost distruse, Statele Unite ar fi putut totuşi să răspundă cu un atac cu SLBM - uri, care ar fi provocat numai el singur pagube inacceptabile duşmanului. Fiecare “picior” al TRIADEI trebuia să fie o forţă independentă şi supravieţuitoare pentru un al doilea atac. Astfel, fiecare picior punea probleme separate şi unice unui inamic care ar fi vrut să conceapă un mod de a distruge forţa S.U.A. de disuasiune la un al doilea atac. ICBM – urile. Statele Unite au construit 1000 de ICBM – uri Minuteman la începutul anilor 1960. Aproximativ jumătate di forţele Minuteman purtau vehicule de reîncărcare cu ţinte independente multiple (MIRV); capetele de atac care se separă de rachetă pot fi direcţionate cu acurateţe spre ţinte separate. Pentru a le mări şansa de supravieţuire, ambele părţi şi-au plasat ICBM-urile în adăposturi subterane întărite (ciment şi oţel), concepute şi construite astfel încât puteau fi distruse numai printr-o lovitură directă. Sovieticii au creat o rachetă foarte mare în 1975, SS-18, care este capabilă să poarte 10 capete de atac MIRV foarte distructive (o megatonă). SS-18 a dat Uniunii Sovietice posibilitatea de a “distruge ţintele dificile” – abilitatea de a distruge rachetele Minuteman în adăposturile lor. Ca răspuns, S.U.A. a creat racheta MX; aceasta este mai mică decât SS-18, dar este capabilă să poarte 10 capete de atac MIRV. Racheta MX a corectat parţial dezechilibrul creat de SS-18. Totuşi, problema centrală rămânea aceea de a se găsi un mod de supravieţuire la baza rachetelor MX şi Minuteman. Congresul a refuzat să cumpere mai mult de 50 de MX-uri deoarece ele erau vulnerabile la atacuri. Timp de mai mult de un deceniu, Congresul şi Departamentul Apărării au dezbătut diferite planuri pentru a face rachetele cu bază terestră să supravieţuiască. Cercetările au continuat cu un ICBM mic, numit Midgetman, care ar lansa o singură rachetă, de pe un vehicul mobil care s-ar putea mişca deasupra teritoriului naţional, şi astfel duşmanului i-ar fi greu să o ţintească cu succes. Sovieticii au creat atât o rachetă mobilă grea, pe şine (SS-24), cât şi o rachetă mobilă mai mică şi terestră (SS-25). Dar sfârşitul Războiului rece l-a făcut pe preşedintele George Bush să anuleze proiectul Midgetman. Avionul strategic cu echipă. Al doilea picior al TRIADEI este bombardierul intercontinental. Bombardierele cu echipă pot supravieţui unui prim atac dacă sunt în aer. Dacă se ia în considerare atenţionarea adecvată, ştiindu-se că inamicul a atacat cu ICBM-uri şi SLBM-uri, un procent important din bombardierele în stare de alertă pot să decoleze înainte ca rachetele anunţate să ajungă. Spre deosebire de rachete, bombardierele cu echipă pot fi chemate înapoi dacă alerta este greşită; ele

pot fi redirecţionate înspre alte ţinte în zbor şi pot fi folosite în războaie nucleare convenţionale, la nevoie. Forţa aeriană americană, reprezentată de bombardierele intercontinentale cu echipă, se compunea, în principal, din B-52-uri mari, încete şi vechi. Acest tip de bombardier a fost creat în 1952, ca un avion de mare putere de penetraţie (un avion care putea zbura cu mult deasupra forţelor aeriene de apărare inamice), acoperirind o suprafaþã de 6.000 de mile şi având capacitatea de a purta un mare număr de arme nucleare. Dar avionul B-52 este subsonic, adică zboară la o viteză maximă de 550 mile pe oră. este mare şi reprezintă o ţintă uşoară pe radarul unor rachete terestro-aeriene (SAM) sau pentru avioane de intercepţie. A fost produs între 1952 şi 1962 şi s-a prezis că va ieşi din funcţiune în anul 1980. Întradevăr, o mare parte din forţa originală a 600 de B-52-uri a fost folosită de-a lungul anilor pentru a menţine 140 de avioane în funcţiune în anii ’90. Dezvoltarea rachetelor de croazieră, în anul 1970 a ajutat extinderea capacităţilor de disuasiune ale B-52-urilor. Rachetele de croazieră sunt rachete ghidate, mici, consumatoare de aer, subsonice, cu zbor la joasă înălţime, ce pot fi lansate de pe avioane (ALCM), de pe vase de suprafaţă sau de pe submarine aflate la adâncime (rachete de croazieră tomahawk). Echiparea B-52-urilor cu ALCM-uri le-a dat acestora capacitatea de “a se ţine la distanţă” – abilitatea de a ataca ţinte de la distanţă fără a zbura deasupra celor mai grele apărători aeriene inamice. Un bombardier cu echipaj mai avansat, B-1, a fost creat şi testat la mijlocul anilor ’70 ca un înlocuitor pentru învechitele B-52. B-1 este un bombardier supersonic mic, intercontinental, conceput pentru pătrunderea la joasă altitudine a apărărilor aeriene moderne. Dar preşedintele Jimmy Carter a anulat producerea acestui avion în 1977, spunând că programul era prea scump şi că rachetele de croazieră ar putea creşte perioadele de folosire a B-52-urilor. Congresul şi armata au criticat această decizie. Preşedintele Ronald Reagan a recreat mai târziu finanţarea avioanelor B-1, dar numai 100 dintre ele au fost construite. Avioanele B-1 menţin şi acum capacitatea S.U.A. de a pătrunde în apărările aeriene moderne şi de a zbura deasupra zonelor ţintă. Pătrunderea cu succes în apărarea aeriană inamică va necesita în viitor avioane foarte sofisticate, care să utilizeze cea mai avansată tehnologie “de furişare” (de evitare a radarului). Tehnologia de furişare se referă la designul modelului de avion şi la materialele de construcţie care să minimalizeze reflectarea avionului pe ecranele radar. Deşi nici un avion nu poate fi invizibil, un semnal radar foarte mic sau un “punct” poate trece neobservat în dezordinea din fundal sau poate face foarte dificilă urmărirea exactă sau ţintirea cu rachete terestro-aeriene. Începând cu sfârşitul anilor ’70, S.U.A. a făcut progrese rapide în cercetarea acestei tehnologii. Un luptător “pe furiş” – F117A – a fost construit fără a se aduce prea multe la cunoştinţa publicului. În 1989 Forţa Aeriană a scos primul bombardier “pe furiş”, B-2, cu aripa lui zburătoare revoluţionară. Sfârşitul Războiului rece, împreună cu costul ridicat al noului bombardier, l-au determinat pe primul secretar al apărării, al preşedintelui Clinton – Les Aspin – să oprească producţia avioanelor B-2 la 20 de avioane. SLBM-uri. Al treilea picior al TRIADEI este racheta balistică lansată de pe submarin (SLBM). Aceasta este cea mai “supravieţuibilă” forţă şi, de aceea, cea mai bună componentă a TRIADEI. Cei mai mulţi analişti ai apărării cred că echipamentele de război anti-submarine nu sunt şi nici nu vor fi în viitorul apropiat, capabile să distrugă o parte semnificativă a forţei noastre SLBM în timpul unui prim atac surpriză. Primele submarine purtătoare de SLBM (SSBN) au ieşit în larg în 1960.

SSBN-urile sunt submarine nucleare, ele pot rămâne sub apă perioade îndelungate şi pot lansa rachete de sub apă. În anul 1960 S.U.A. a afişat o forţă de 41 SSBN-uri, fiecare purtând 16 rachete, adică o forţă totală de 656 de SLBM –uri. Aceste SLBMuri de la început aveau o acoperire relativ mică, şi de aceea submarinele au trebuit să patruleze lângă ţărmurile sovietice. În anul 1970 S.U.A. a creat SLBM-uri cu acoperire mai mare, astfel că SSBN-urile s-au putut ascunde pe o suprafaţă mai mare de ocean, iar timpul de patrulare al fiecărui submarin a crescut. Programul de submarine Trident din prezent înlocuieşte primele SSBN-uri cu vase mai noi, mai silenţioase, fiecare cu 24 de tuburi de lansare. Un total de 18 submarine Trident, purtând 432 SLBM-uri, va deveni principala forţă nucleară de represalii a Americii, în viitor. Jocuri de controlare a armelor Statele Unite şi Uniunea Sovietică s-au angajat în negocieri asupra armelor strategice timp de mai mulţi ani. Acestea au început în 1970, în timpul preşedintelui Richard Nixon şi al consilierului său de securitate naţională – Henry Kissinger – şi la început au fost numite sarcini de Limitare a armelor strategice (“Strategic Arms Limitation Tasks” - SALT). SALT I. SALT I în 1972 au fost un punct de referinţă, deoarece au marcat primul efort al superputerilor de a limita armele nucleare strategice. Aceasta a constat într-un tratat oficial, care oprea dezvoltarea sistemelor de rachete antibalistice (ABM) şi un acord executiv care stabilea limite numerice la rachetele ofensive. Tratatul ABM reflectă teoria MAD, conform căreia populaţiile fiecărei naţiuni ar rămâne neapărate în faţa unui atac cu rachete balistice pentru a fi ţinute ostatice împotriva unui prim atac al oricăreia dintre naţiuni. Tratatul ABM limita fiecare parte la un centru ABM pentru apărarea capitalei şi la un centru ABM pentru apărarea faţă de un câmp ICBM ofensiv. Numărul total de ABM-uri permise era de 200 de fiecare parte, 100 în fiecare regiune (Rusia îşi menţine ambele centre ABM; S.U.A. au avut un centru la Grand Forks, North Dakota, Minuteman field, care a fost dezactivat în 1975). În ceea ce priveşte acordul asupra armelor de ofensivă, fiecare parte a rămas la numărul total de rachete ofensive construite sau în curs de construcţie la momentul respectiv. Uniunii Sovietice i s-a permis să rămână cu 1618 rachete cu bază terestră, iar S.U.A. şi-a păstrat 1.054. Ambele părţi s-au limitat la submarinele purtătoare de rachete care erau operaţionale sau în curs de construire la momentul acordului. Fiecare naţiune a fost de acord să nu se amestece în activităţile de supraveghere electrică sau prin satelit ale celeilalte. SALT II. După alţi şapte ani de negocieri dificile, S.U.A. şi U.R.S.S. au semnat lungul şi complicatul tratat SALT II în 1979. Acesta stabilea o limită generală asupra “vehiculelor strategice lansate nuclear” (ICBM-uri, SLBM-uri şi bombardiere cu rachete de croazieră) la 2.500 de fiecare parte. De asemenea, el limita numărul rachetelor care ar putea avea capete de atac multiple (MIRV-uri) şi interzicea noile tipuri de ICBM, cu excepţia câte unui tip de ICBM de fiecare parte. Dar sovieticilor li s-a permis să-şi păstreze rachetele SS-18, pentru care S.U.A. nu avea echivalent. Când Uniunea Sovietică a invadat Afganistanul, preşedintele Carter a retras Tratatul SALT II din discuţia Senatului. Totuşi, Carter şi, mai târziu, preşedintele Reagan, au anunţat că S.U.A. se va supune prevederilor neratificat SALT II atâta timp cât U.R.S.S. va face la fel. Un nou START. În negocierile cu sovieticii, administraţia Reagan a stabilit trei principii centrale ale controlului de armament – reduceri, egalitate, şi verificare. Noul scop era reducerea rachetelor şi a capetelor de război, nu numai limitarea numărului

şi a tipului de arme, ca în precedentele discuţii SALT. Pentru a simboliza această nouă direcţie , preşedintele Reagan a re-numit negocierile “Discuţii asupra reducerii armelor strategice”. Preşedintele a arătat, de asemenea, că un nou tratat trebuie să ducă la reducerea armelor strategice la nivele egale de ambele părţi. În cele din urmă, S.U.A. au insistat pentru prima dată asupra prevederilor pentru verificare la faţa locului, pentru a suplimenta supravegherea prin satelit. Totuşi, sovieticii au obiectat puternic la eforturile de cercetare ale S.U.A. în domeniul apărării cu rachete balistice (SDI). În 1983 sovieticii au părăsit discuţiile START, încercând să folosească armele nucleare europene. Dar, în 1985, după realegerea lui Ronald Reagan şi numirea lui Mihail Gorbaciov ca preşedinte al U.R.S.S., sovieticii s-au reîntors la masa tratativelor. Tratatul INF. Tratatul forţelor nucleare cu rază medie de acţiune (INF) din 1987 a fost primul acord între puterile nucleare care a dus într-adevăr la reducerea armelor nucleare. Acesta a eliminat o întreagă clasă de arme nucleare – rachetele cu rază medie de acţiune între 300 şi 3.800 de mile. A fost primul tratat care a dus la niveluri egale (0) de arme pentru S.U.A. şi U.R.S.S.. Pentru a ajunge la un nivel egal, sovieticilor li s-a cerut să distrugă un număr mai mare de arme decât S.U.A.. În cele din urmă, INF a fost primul tratat care a prevăzut inspecţia la faţa locului pentru verificare. Proporţia armelor nucleare acoperite de fiecare parte de către tratatul INF a fost mică, dar a stabilit un model pentru acordurile viitoare de controlare a armelor prin prevederile sale asupra reducerii, egalităţii şi a verificării. START I. Mult aşteptatul acord asupra armelor nucleare strategice cu rază lungă de acţiune a fost în cele din urmă semnat la Moscova, în 1991, de preşedinţii George Bush şi Mihail Gorbaciov. Tratatul START I a redus numărul total al sistemelor de lansare nucleară strategică (ICBM, SLBM şi bombardiere cu echipaj) la nu mai mult de 1.600, o reducere de 30% faţă de nivelul SALT II. U.R.S.S. s-a angajat să reducă la jumătate forţele sale de SS-18 ICBM (păstrând 54). Numărul total al capetelor de atac nucleare strategice s-a redus la nu mai mult de 6.000, o reducere de aproape 50%. Verificarea includea inspecţii la faţa locului şi “mijloace tehnice naţionale” (supravegheri prin satelit). De la căderea U.R.S.S.-ului, Ucraina, Bielorusia şi Kazahstan - ţările unde se aflau armele nucleare sovietice – s-au angajat toate să respecte acordul START I. START II. Sfârşitul Războiului rece a fost confirmat de acordul pe termen lung START II, între preşedintele George Bush şi preşedintele rus, Boris Elţân. Acest acord încoronează 20 de ani de negocieri asupra controlului armelor nucleare, promiţând să elimine ameninţarea unui prim atac nuclear de ambele părţi. Cea mai importantă prevedere este înţelegerea de a elimina toate rachetele cu bază terestră şi cu capete de război multiple, până în anul 2003. Ruşii vor trebui să desfiinţeze puternicele rachete SS-18, cea mai periculoasă ameninţare la echilibrul nuclear al puterii. Statele Unite vor trebui să desfiinţeze rachetele MX şi să transforme rachetele Minuteman III, cu trei capete de ataci, în rachete cu un singur cap de atac. START II cere de asemenea reducerea capetelor de atac strategice generale la 3.500, reducând arsenalul nuclear al ambelor naţiuni cu mai mult de 2/3 faţă de nivelele din timpul Războiului rece. Forţa de disuasiune şi apărarea nucleară după Războiul rece Dezvoltarea democraţiei în Rusia a schimbat radical estimările noastre asupra intenţiilor conducătorilor ei, dar capacităţile lor nucleare rămân uimitoare. Mai mult de 27.000 de arme nucleare sunt încă depozitate în “republicile nucleare” ale fostei

U.R.S.S. – Rusia, Ucraina, Belarus şi Kazahstan. S.U.A. a fost asiguratã că liderii responsabili şi raţionali vor deþine comanda şi controlul asupra acestei enorme forţe distructive şi că armele nucleare strategice vor fi desfiinţate după program, conform tratatelor START. Totuşi, strategii politicilor de apărare în timpul administraţiilor Bush şi Clinton au sfătuit menţinerea în continuare a unor forţe nucleare strategice suficiente pentru a replica unui atac sau unei intimidări din partea oricăror grupuri de conducere care ar putea să obţină într-o zi controlul arsenalului uimitor al fostei U.R.S.S.. Forţa de disuasiune minimă. Sfârşitul Războiului rece a produs o reevaluare modică a forţelor necesare pentru disuasiune. Forţele nucleare strategice vor scădea cu 2/3 faţă de nivelurile din timpul Războiului rece până în 2003. Producţia americană de capete nucleare de atac a fost stopată. Toate MIRV-urile şi ICBM-urile vor fi eliminate din arsenalurile ambelor ţări. În cazul S.U.A. aceasta înseamnă desfiinţarea a 50 de rachete MX şi transformarea a 500 MIRV Minuteman III în rachete cu un singur cap de atac. Toate rachetele mai vechi Minuteman II se desfiinţează, iar programul de rachete mobile Midgetman a fost anulat. Toate bombardierele strategice S.U.A. au fost scoase din stare de alertă. Cele mai multe bombardiere B-52 şi B-1, care au rămas, sunt retransformate pentru a purta arme convenţionale (nenucleare). Programul bombardierelor B-2 s-a oprit la 20 de avioane. Numai programul submarinelor Trident este relativ neafectat de reducerile de armament strategic. Se vor construi în total 18 astfel de submarine purtătoare de rachete balistice. Manifestări irepresibile. Dar, deşi ameninţarea cu un atac nuclear la scară mare dispare, ameninţările provenind din surse “irepresibile” sunt în creştere. În prezent, principalele ameninţări nucleare irepresibile sunt estimate a fi: (1) rachetele lansate de o naţiune teroristă; (2) lansările neautorizate de rachete de către elemente din interiorul U.R.S.S. în timpul perioadelor de crize interne şi dezordine; (3) lansări de rachete accidentele. Proliferarea globală a rachetelor balistice şi nucleare creşte în mod constant de-a lungul timpului posibilitatea apariţiei acestor tipuri de ameninţări. Lansările accidentale, teroriste sau neautorizate sunt considerate “irepresibile”, deoarece ameninţarea cu răzbunare nucleară este în mare parte fără sens. Înmulţirea armamentului de teroare în masă. Ameninţarea armelor de teroare în masă – arme nucleare, chimice şi biologice, în special cele purtate de rachete cu rază medie şi lungă de acţiune – va creşte dramatic în secolul următor. Iranul, Irakul şi Libia, de exemplu, vor achiziţiona cu siguranţă armament de teroare în masă şi sisteme de lansare cu rază lungă de acţiune, în absenţa vreunei acţiuni din partea S.U.A., care să prevină acest lucru. Coreea de Nord este cunoscută ca deţinătoare de arme nucleare şi ca fabricantă de rachete cu rază lungă de acţiune pentru transportul acestora. Apărarea de rachete balistice – “Războiul Stelelor”. Timp de jumătate de secol, de la sensibilele explozii nucleare de la Hiroshima şi Nagasaki, din Japonia (1945), omenirea a evitat războiul nuclear. Pacea a fost menţinută din disuasiune – prin ameninţarea cu atacuri nucleare devastatoare, care ar putea fi lansate ca răspuns la un prim atac al inamicului. Dar în 1983, preşedintele Reagan a arătat că în locul războiului de disuasiune prin intermediul fricii, ar trebui să se promoveze o apărare tehnologică împotriva rachetelor nucleare, care ar putea în cele din urmă, să le facă impotente şi perimate. Iniţiativa de apărare strategică a lui Reagan (SDI), supranumită “Războiul Stelelor” de către mass-media, era un program de cercetare

conceput pentru a explora modalităţile de distrugere a rachetelor nucleare ale inamicului înainte ca acestea să ajungă la ţintă. Distrugerea unei rachete sau a unui cap de atac în zbor este o reuşită tehnică de performanţă comparabilă cu “lovirea unui glonte cu un alt glonţ”. Programul SDI a inclus cercetări ale razelor laser, supraveghere prin satelit, sisteme computerizate de conducere a luptei şi arme “inteligente”. Succesul rachetelor anti-balistice Patriot în distrugerea rachetelor irakiene Scud, cu rază scurtă de acţiune, în timpul Războiului din Golf, a demonstrat că rachetele inamice puteau fi interceptate în zbor. Racheta Patriot este o armă “tactică”, cu bază terestră, concepută pentru a proteja obiective militare specifice. Aceasta nu poate proteja întreaga populaţie a S.U.A., dar ea a redus la tăcere criticile care au pretins că o interceptare de succes a unei rachete deja lansate e imposibilă (vezi tab. 8-1). Tab. 8-1. Forţele Strategice ale S.U.A. 1990 2003 ICBMs Minuteman I 450 0 Minuteman II 500 500 (cap unic) Peacekeeper (MX) 50 0 SSBNs Submarine Trident (SLBMs) Submarine Poseidon (SLBNs) Avioane Bombardierele-52 G&H B-1 B-2 Capete nucleare

288 352

432 0

210 96

100 95 20 3.500

11.766

Viitorul apărării de rachetele balistice. În ciuda Războiului din Golf, în Congres opoziţia faţă de SDI a continuat. Deoarece era o iniţiativă din perioada Reagan, poziţiile partizane au început să îngreuneze dezbaterea. Deşi Congresul controlat democratic, a finanţat cea mai mare parte a sumei cerute de preşedinţii Reagan şi Bush pentru SDI, acesta a început să redirecţioneze tot mai mult banii de la cercetările asupra interceptorilor cu bază spaţială înspre sistemele cu bază terestră. În 1993, primul Secretar al apărării din timpul lui Clinton, Les Aspin, a anunţat încetarea organizaţiei separate SDI, dar a asigurat naţiunea că vor continua cercetările asupra sistemelor de apărare cu rachete balistice cu bază terestră. Totuşi, planuri de desfăşurare reală a acestor sisteme de apărare pentru a proteja populaţia S.U.A. au fost amânate pe termen nedefinit.

NATO şi securitatea europeană. Păstrarea democraţiei în Europa occidentalã a fost punctul central al politicii militare şi externe a S.U.A. aproapepe tot parcursul secolului XX. S.U.A. a luptat în două războaie mondiale şi a suferit 2,5 milioane pierderi în lupte pentru a păstra democraţia în vestul Europei. Nicãieri altundeva în lume nu se preocupă mai mult S.U.A. de păstrarea independenţei naţionale şi a guvernelor democratice decât în Europa occidentalã.

Originile NATO. Ca răspuns la mişcările agresive ale sovieticilor în Europa, după cel de-al doilea Război Mondial, S.U.A., Canada, Belgia, Anglia, Danemarca, Franţa, Irlanda, Italia, Luxemburg, Olanda, Norvegia şi Portugalia s-au alăturat Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord (NATO). Fiecare naţiune s-a angajat “să considere un atac armat împotriva uneia… ca fiind un atac împotriva tuturor”. Grecia şi Turcia s-au alăturat în 1952 şi Germania de vest în 1953. Pentru a da credibilitate acestui angajament, s-a stabilit o conducere militară unită pentru NATO, cu un comandant american (primul a fost generalul Arny Dnright D. Eisenhower). După formarea NATO, sovieticii nu au mai avansat atacurile asupra Europei occidentale. Sovieticii înşişi, ca răspuns la NATO, au creat un tratat similar între ţările lor satelit din Europa de est – pactul de la Varşovia. Acesta includea Polonia, Ungaria, România, Bulgaria şi R.D.G.. Jocurile Războiului rece. Confruntată cu superioritatea copleşitoare a sovieticilor şi a Pactului de la Varşovia în ceea ce priveşte forţa convenţională – trupe, tancuri, artilerie şi avioane de luptă – NATO a fost obligat să se bazeze pe ameninţarea cu arme nucleare pentru a replica agresiunii sovietice. O strategie a “răspunsului flexibil” prevedea că forţele convenţionale ale NATO vor încerca să oprească o primă pătrundere sovietică, până când rezerve din partea S.U.A. şi a Europei ar fi puse în acþiune. Dar dacă forţele sovietice ar fi depăşit puterea de apărare a NATO, comandamentul NATO ar fi fost autorizat să folosească arme nucleare împotriva coloanelor blindate şi a concentrărilor de trupe. De remarcat că această strategie implică utilizarea “prima oară” de arme nucleare tactice de către NATO împotriva armelor sovietice convenţionale. Pentru a contracara strategia NATO, sovieticii au desfăşurat peste 400 de rachete nucleare cu rază medie, mai ales la sfârşitul anilor 1970 (în special SS-20urile mobile, cu capete multiple de atac), rachete îndreptate înspre oraşe importante din vestul Europei. Această ameninţare sugera faptul că orice încercare de a rezista agresiunii sovietice cu arme nucleare ar determina distrugerea masivă a oraşelor europene. Dar răspunsul NATO a fost desfăşurarea de noi rachete americane Pershing II şi de rachete de croazieră cu bază terestră în Europa, pentru a neutraliza ameninţarea sovietică. În acelaşi timp NATO oferea sovieticilor “opţiunea 0” – adică NATO va anula desfăşurarea acestor rachete dacă sovieticii îºi vor retrage SS-20urile. Iniţial, sovieticii au pus la îndoială soluţia NATO şi au lansat mişcările de “îngheţare nucleară” în Europa pentru a preveni desfăşurarea de noi rachete americane. Ei au părăsit negocierile în 1983, protestând faţă de desfăşurarea de forţe, dar s-au întors la masa tratativelor, confruntaţi fiind cu opoziţia fermă a NATO. În 1987, Tratatul INF a inclus opţiunea 0 – eliminarea tuturor armelor nucleare medii de ambele părţi. Astfel, soluţia NATO a reuşit să producă primul tratat mondial de reducere a armamentului. Căderea comunismului în Europa de est Căderea dramatică a guvernelor comuniste în Europa de est, în 1989 – Polonia, Ungaria, România, Bulgaria şi Germania Democratã – a redus considerabil ameninţarea unui atac militar asupra Europei occidentale. Desfiinţarea guvernelor comuniste a apărut ca rezultat direct al deciziei preşedintelui Gorbaciov de a renunţa la utilizarea forţei armate pentru a le menţine la putere. Timp de mai mult de 40 de ani, guvernele comuniste din Europa de est fuseseră sprijinite de tancurile sovietice; operaţiuni militare sângeroase ale U.R.S.S. au înăbuşită revoltele civile din Ungaria în 1956 şi din Cehoslovacia în 1968. Ameninţarea cu intervenţia armată sovietică a distrus mişcarea Solidaritatea din Polonia în 1981, şi totuşi, aceeaşi mişcare a

devenit guvernul Poloniei în 1989. În prezent, orice efort din partea vreunui conducător rus de a reimpune controlul asupra naţiunilor est-europene ar produce probabil puternice vărsări de sânge. Germania Unită. Căderea zidului de la Berlin în 1989 şi unificarea oficială a Germaniei în 1990 a rearanjat echilibrul puterii militare în Europa Centrală. Fosta Germanie de vest, cu 61 milioane de locuitori, este puternică din punct de vedere economic. Unirea cu 17 milioane de locuitori mai puţin prosperi din fosta Germanie de est a cauzat perturbări economice temporare; dar pe termen lung, o Germanie unită poate să devină cea mai mare putere din Europa. Germania rămâne membră a NATO.

•

Căderea Pactului de la Varşovia şi a U.R.S.S. Pactul de la Varşovia a căzut ca urmare a căderii guvernelor comuniste din Europa de est şi a fost oficial dizolvat în 1991. Foştii membri ai pactului au cerut retragerea trupelor de pe teritoriile lor; guvernul Rusiei s-a conformat, deşi retragerile au fost încetinite de condiţiile economice din aceste ţări. În acelaşi timp, puternicele mişcări de independenţă apărute în ţările fostei U.R.S.S.: Lituania, estonia şi Letonia – ţările de la Marea Baltică ce au fost încorporate forþat în U.R.S.S. în 1939 – au dus la apariţia independenţei în 1991. După puţin timp, republicile şi-au declarat independenţa şi U.R.S.S. a încetat să existe oficial după 31 decembrie 1991. Preşedintele rus Boris Elţân a preluat funcţia fostului preşedinte al U.R.S.S., Mihail Gorbaciov. Steagul roşu, cu secera şi ciocanul de pe Kremlin a fost înlocuit cu steagul Republicii Rusia. Stabilitatea în Rusia şi Europa de est. Rusia are şansa istorică de a trece cu succes la o democraţie stabilă şi la o economie proprie de piaţă. Preşedintele Boris Elţân s-a angajat la un program de reforme orientate înspre economia de piaţă. În ciuda problemelor pe care aceste reforme le pot cauza pe termen scurt, Elţân pare să înţeleagă că ele sunt singura cale spre o Rusie democrată şi prosperă. Deşi Rusia şi celelalte noi republici ale fostei U.R.S.S. se îndreaptă înspre democraţie, ele îşi clarifică acum relaţiile reciproce. Elţân a sprijinit ideea unui Commonwealth de state independente, totuşi nu este clar ce relaţie multilaterală, economică sau politică implică acest Commonwealth, dacă într-adevăr noţiunea de Commonwealth rămâne valabilă. Aranjamentele militare între aceste naţiuni sunt de importanţă vitală pentru S.U.A. şi aliaţii din vest. Cele patru “republici nucleare” pe ale căror teritorii rămân forţele nucleare –Rusia, Ucraina, Belarus şi Kazahstan – şi-au arătat la început dorinţa de a transfera toate forţele nucleare în Rusia şi toate patru au acceptat acordul START I. Dar Ucraina a început să aibă rezerve în ceea ce priveşte renunţarea la armele nucleare de pe teritoriul său, probabil pentru a asigura recunoaşterea independenţei sale din partea Rusiei sau, probabil, pentru a folosi acest element în negocierile pentru a câştiga mai mult ajutor economic din vest. Rezerva faţă de schimbările de situaţie. Dacă Rusia, Ucraina şi celelalte republici reuşesc o tranziţie deplină spre democraţie şi capitalism, secolul următor promite mai multă pace şi prosperitate pentru popoarele lumii decât acest secol. Dar dacă nu reuşesc, S.U.A. şi alte naţiuni vestice se vor confrunta cu mari pericole. De exemplu: Continuarea degradării economice în Rusia poate subruina tradiţia dată democraţiei. Perspectiva unei “Rusii Weimar”, în care avansările iniţiale spre democraţie dau greş, dând naştere la apariţia unor conducători autoritari, îngrijorează Europa, care îşi aminteşte de eşecul scurtei democraţii Weimar, în Germania, înainte de ascensiunea lui Hitler.

•

•

•

•

Prăbuşirea mişcării democratice poate da naştere în Rusia unui regim militar, naţionalist şi autoritar. Un astfel de regim poate încerca să-şi reafirme controlul asupra noilor republici sau chiar să-şi reafirme dominaţia în Polonia şi în alte naţiuni din estul Europei. Diferenţele continue dintre republicile fostei U.R.S.S. şi reapariţia vechilor sentimente de ură între grupurile etnice naţionale. Datorită armelor nucleare, dezastrul posibil în acest caz este mult mai mare decât în Bosnia sau în alte regiuni ale lumii în care există conflicte etnice. O prăbuşire a comenzii şi controlului nuclear poate determina vânzarea armelor nucleare teroriştilor sau regimurilor teroriste. S.U.A. în NATO. Restul de ameninţare de către Rusia a Europei de vest, chiar sub un regim ostil, este foarte slab. Armata rusă, care cuprindea mai mult de 4 milioane de oameni în 1990, a scăzut la 2 milioane, un număr mai mic decât forţele NATO europene (fără forţele S.U.A.). Mai mult, moralul soldaţilor ruşi este scăzut şi echipamentul deteriorat. Chiar dacă ar apărea un regim anti-vestic la Moscova, ar fi nevoie de un timp îndelungat pentru a se reconstrui forţa rusă capabilă să ameninţe Europa de vest. Cât timp S.U.A. va continua angajamentele sale politice faţă de NATO, problema principală cu care se confruntă strategii politici este nivelul trupelor desfăşurate în Europa. O retragere totală a forţelor armate ale S.U.A. ar însemna probabil, sfârşitul alianţei NATO. S.U.A. şi-au redus deja “prezenţa de înaintare” în Europa la jumătate. Susţinătorii unei prezenţe militare continue în Europa a S.U.A. au arătat că aceasta furnizează siguranţă şi stabilitate odată cu apariţia noilor democraţii în Europa de est. Ei artă de asemenea că atât vechii noştri aliaţi, cât şi noii prieteni din Europa, au îndemnat S.U.A. să rămână implicată în securitatea europeană. Oponenţii contraargumentează, spunând că ţările Europei de vest sunt acum capabile să-şi asigure propria securitate. NATO trebuie să decidă acum ce rol va trebui că aibă în securitatea europeană. Polonia, Ungaria şi Republica Cehă au cerut intrarea în NATO, sperând să obţină protecţia alianţei împotriva oricărei reînnoiri a expansiunii ruse. Ar trebui ca NATO să-şi extindă protecţia asupra acestor ţări din Europa de est. În mod tradiţional, forţele NATO nu au fost niciodată desfăşurate în afara Europei de vest. Ar trebui ca NATO să se gândească la folosirea forţelor sale în afara regiunii? Ar trebui ca forţele NATO să fie desfăşurate pentru a opri războaiele etnice ca cele dintre sârbi, croaţi şi musulmani din provinciile fostei Iugoslavii? Timp de 4 decenii, ameninţarea sovietică a determinat politica americană de apărare, planificarea forţelor, antrenamentul, strategia şi tactica, cercetarea şi procurarea armelor, desfăşurarea de trupe şi finanţarea apărării. Schimbarea fundamentală în echilibrul mondial al puterii a determinat o reexaminare completă a politicii de apărare timp de câţiva ani. Dacă strategii politici sunt de acord asupra necesităţii unei reevaluări complete a politicii de apărare, ei nu sunt de acord tot timpul asupra forţelor necesare în viitor. Ameninţări regionale. Cele mai posibile ameninţări actuale vin din partea agresorilor regionali. Irakul lui Saddam Hussein este modelul unei noi ameninţări regionale. Fostul Secretar al apărării – Les Aspin – a propus structurarea nivelurilor de forţă ale S.U.A. pe baza experienţei înfrângerii Irakului în război. Irak. Armata de 1 milion de oameni şi 5.000 de tancuri a lui Saddam Hussein a fost redusă la o treime în Războiul din Golf. Blocada economică sponsorizată de O.N.U., impusă asupra Irakului a împiedicat eforturile ţării de a reconstrui aceste forţe convenţionale la numărul iniţial. Totuşi, Irakul continuă să afişeze rachetele Scud şi

•

•

• •

•

îşi continuă eforturile de a achiziţiona arme de distrugere în masă – nucleare, chimice şi biologice. Iran. Iranul şi-a refăcut armata de 1 milion de oameni de la sfârşitul războiului cu Irakul, cumpărând atât arme convenţionale, cât şi componente nucleare de pe pieţele de armament mondiale. China şi fosta U.R.S.S. au furnizat rachetele sol-sol. Iranul a achiziţionat de asemenea, forţe submarine pentru operaţiunile din Golful Persic şi o forţă aeriană considerabilă. Iranul sprijină grupurile teroriste din Orientul Mijlociu îşi furnizează un semnal de alarmă pentru fundamentalismul islamic. Israelienii consideră Islamul principala ameninţare a păcii şi stabilităţii în regiune. Siria. Forţele militare siriene sunt impresionante, având 70.000 de oameni şi 4.000 de tancuri. Dar din cauza căderii U.R.S.S., principalul ei furnizor, aceasta va trebui să plătească acum armele în valută – care nu se prea găseşte în Siria. Siria rămâne oficial în război cu Israelul, iar trupele ei ocupă cea mai mare parte a Libanului. Libia. Forţele militare ale lui Muummar Khodafy nu sunt o ameninţare majoră. Totuşi, Libia rămâne o bază importantă de activitate teroristă internaţională. Coreea de Nord. Coreea de Nord rămâne regimul cel mai autoritar şi militarizat din lume. O mare parte a economiei şi populaţiei sale este ocupată în armată. Coreea de nord are o armată de 1 milion de oameni, 4.000 de tancuri, o puternică forţă aeriană şi submarină. Programul de arme nucleare al Coreei de Nord este foarte avansat. “Marele Conducător”, Kim Il Sung, nu a renunţat niciodată la ideea de a reuni Coreea prin forţă. Fiul său, “Iubitul Conducător”, Kim Jong III, îl va înlocui pe acesta. Ca recunoaştere a creşterii economice şi a întăririi progresive a forţelor armate ale Coreii de Sud, S.U.A. au redus treptat forţele lor terestre în această ţară. Totuşi, câteva din forţele S.U.A. vor rămâne lângă graniţă pentru a opri o invazie a Coreei de Nord. Armata sud-coreeană este numai jumătate din armata nordcoreeană; în caz de război, S.U.A. ar trebui să ofere sprijin aerian imediat. China. Republica Populară Chineză deţine în prezent cele mai mari forţe armate din lume – mai mult de trei milioane de soldaţi, aproape 10.000 de tancuri şi mai mult de 4.000 de avioane de război. China are ICBM-uri cu capete de atac nucleare multiple, capabile să ajungă în S.U.A.. China susţine, de asemenea, că Taiwanul este o provincie chineză, deoarece există un guvern al Republicii Chineze în Taiwan; Beijingul continuă să-şi declare intenţia de unificare. Acesta afirmă preferinţa pentru o unificare pacifistă, dar ameninţarea cu forţa a fost întotdeauna prezentă. Politica guvernului de la Beijing în ceea ce priveşte Hong-Kongul, fosta colonie britanică prevăzută a fi încorporată în Republica Populară Chineză în 1997, va arăta drumul Chinei în viitor. Beijingul continua să proclame sprijinul faţă de reformele de piaţă ale economiei sale, dar a acţionat cu forţa pentru a suprima mişcarea democratică din piaţa Tien-an-men în 1989. Terorismul. Ameninţarea cu terorismul creează două cerinţe militare. Prima este aceea de a pedepsi ţările care sprijină terorismul şi de a împiedica alte naţiuni de a continua sprijinirea terorismului. În 1986, S.U.A. au atacat Libia într-un atac aerian limitat, car răspuns la diferite acte teroriste internaţionale, sprijinite de Libia. În 1993 S.U.A. au atacat centrul de spionaj din Bagdad ca răspuns la un complot de asasinare a preşedintelui George Bush. Aceste tipuri de operaţiuni sunt îndeplinite de forţe militare convenţionale. Cea de-a doua cerinţă se referă la capacitatea de a ataca direct teroriştii pentru a-i captura, a-i ucide sau pentru a elibera ostaticii luaţi. Aceste operaţiuni sunt îndeplinite de echipe special echipate, bine antrenate. Ameninţări neanticipate. S.U.A. a anticipat foarte puţine din zecile de crize care au necesitat folosirea forţei armate în ultimul deceniu. Puţini ar fi prevăzut că

trupele americane vor fi angajate în luptele din Granada în 1984, din Panama în 1990 şi chiar din Golful Persic în 1991. Generalul Collin Powell a încercat să convingă Congresul că “adevărata ameninţare este necunoscutul, nesiguranţa. În adevăratul sens, ameninţarea primară la securitatea noastră este instabilitatea şi nepregătirea pentru a face faţă unei crize sau unui război neaşteptat sau neprevăzut”. Dar este greu să convingi plătitorii de taxe sau pe reprezentanţii lor aleşi să se pregătească pentru necunoscut. Determinarea nivelurilor de viaţă militară Nivelurile de forţă militară în S.U.A. sunt conforme ameninţărilor, adică sunt determinate de mărimea şi natura ameninţărilor percepute asupra securităţii naţionale. Este adevărat că sistemele speciale de arme şi deschiderile sau închiderile de baze pot fi determinate de forţe politice ca influenţa furnizorilor armatei apărării din Congres sau de puterea unui membru al Congresului dintr-un district puternic afectat de cheltuieli pentru apărare. Şi nu toată lumea de la Casa Albă şi din Congres, sau chiar din Departamentul apărării este de acord asupra ameninţărilor cu care S.U.A. se confruntă acum sau în viitor. Totuşi, politica de apărare şi “dimensionarea “ forţelor armate ale S.U.A. începe cu estimarea ameninţărilor cu care se confruntă naţiunea.

Tab. 8-2. Nivelurile forţei militare după Războiul rece. Forţa de bază Sfârşitul Războiului rece – Bush – Cluney 1990 Personal activ 1,6 aflat în timpul 2,1 serviciului militar (milioane) Diviziuni de 18 12 armată Grupe de luptă 12 aflate pe 15 transportoare marine Forţe de 3 3 expediţionare marine Aripi de luptă aeriene 24 15

Bilanţ ascendent Clinton – Aspin 1,4 10 10

2 10

Forţa de bază. Reducerea forţei militare după Războiul rece a început în 1990, în timpul exerciþiului Secretarului apărării – Richard Cluney – din administraţia Bush. Un plan al “forţei de bază” cerea reducerea personalului militar american de la 2,1 la 1.6 milioane în 1995 (vezi tab. 8 – 2). Acest plan prevedea continuarea “prezenţei de înaintare” în NATO, dar reducea forţele S.U.A. în Europa cu mai mult de jumătate. În concordanţă cu opinia conform căreia agresorii regionali ar fi ameninţările cele mai probabile la adresa intereselor S.U.A. în viitor, forţele nautice

şi maritime, concepute în principal pentru a face faţă ameninţărilor regionale, au fost reduse mai puţin. Bilanţul ascendent. Dar chiar şi pe când era preşedinte al Comitetului serviciilor armamentului de casă, Les Aspin era satisfăcut de planul “forţei de bază” al administraţiei Bush. El a afirmat că sfârşitul Războiului rece cerea un “bilanţ ascendent” complet al ameninţărilor cu care se confruntă naţiunea şi o redeterminare a strategiilor, forţelor şi bugetelor necesare în perioada de după Războiul rece. Ca Secretar al apărării în administraţia lui Clinton, Aspin a procedat imediat la aplicarea ideilor sale asupra acestui bilanţ. “Războiul rece este în spatele nostru. U.R.S.S. nu mai există. Ameninţarea care a determinat deciziile noastre de apărare timp de 4 decenii şi jumătate – care a determinat strategia şi tacticile noastre, doctrina, mărimea şi forma forţelor, concepţia armelor şi mărimea bugetelor de apărare – a dispărut”. În viziunea lui Aspin, Rusia nu mai reprezintă o ameninţare majoră la securitatea S.U.A. sau NATO. Contribuţia militară americană la NATO poate fi redusă la niveluri simbolice, la un efectiv de mai puţin de 100.000 de oameni. Orice ameninţări militare ar apărea în Europa, ele pot fi tratate ca şi conflicte regionale. Ameninţări regionale majore “similare Irakului”. Nivelurile forţei militare din viitor vor fi concepute pentru a înfrunta ameninţările regionale majore. Forţele militare necesare S.U.A. se bazează pe noţiunea de ameninţare regională “similare Irakului” – forţele militare necesare S.U.A. pentru a înfrânge rapid şi decisiv Irakul în Războiul din Golf. Dar planificarea din prezent ia în considerare şi posibilitatea ca un al doilea agresor să decidă să provoace S.U.A. altundeva în lume, în timp ce forţele noastre ar fi implicate într-un război similar Irakului. De exemplu, dacă S.U.A. ar fi implicate în războiul din Golful Persic împotriva Irakului sau Iranului, Coreea de Nord ar putea profita de situaţie pentru a invada Coreea de Sud. S.U.A. planifică în prezent forţe americane adiţionale suficiente pentru “ a lupta şi a ieşi învingători în două conflicte regionale majore aproape simultane”. Exprimarea ambiguă “aproape simultane” admite faptul că S.U.A. s-ar putea să nu fie în stare să desfăşoare suficiente forţe aeriene sau maritime pentru a lupta şi a câştiga două războaie regionale în acelaşi timp. Forţele americane vor fi obligate să ţină pe loc un agresor (în principal prin forţă aeriană) în timp ce l-ar învinge pe celălalt; iar după învingerea primului S.U.A. ar putea desfăşura forţe suficiente pentru a-l învinge pe al doilea. Nivelurile viitoare de forţă. Estimările revizuite ale ameninţărilor din Bilanţul ascendent raţionalizează reduceri masive ale forţelor militare şi ale bugetului Apărării în administraţia Clinton. Nivelurile forţelor şi ale bugetului vor fi cu mult sub cele prevăzute de preşedintele Bush în Planul forţei de bază. Armata va avea 10 divizii de luptă active, iar forţa aeriană 13 aripi luptătoare (o divizie a armatei S.U.A. cuprinde între 15.000 şi 18.000 de trupe; o aripă de luptă a Forţei Aeriene cuprinde aproximativ 72 de avioane de luptă). Flota va desfăşura 11 grupe de luptă pe transportoare marine active (un transportor cuprinde un port-avion cu 75-85 de avioane, plus nave de război, distrugătoare, fregate, submarine de atac şi nave de sprijin). Corpurile marine vor avea toate trei Forţe Marine Expediţionare (fiecare FME include o divizie marină, o aripă aeriană marină şi serviciile adiţionale. Păreri critice. Bilanţul ascendent a generat multe controverse. Dacă mulţi experţi ai apărării sunt de acord asupra estimărilor ameninţării – asupra necesităţii de pregătire pentru a lupta şi învinge în două conflicte regionale majore simultane mulţi cred că nivelurile de forţă proiectate de Secretarul Aspin nu sunt adecvate acestor cerinţe. Opozanţii consideră că numărul redus al unităţilor de luptă ale armatei şi ale Forţei Aeriene şi serviciile limitate de transport şi sprijin disponibile

militarilor nu sunt corespunzătoare pentru două conflicte regionale majore. Evenimentele neprevăzute pot fi reduse numai dacă o forţă armată copleşitoare este utilizată rapid şi decisiv, ca şi în Operaţiunea Furtună în Deşert. Se pierd multe vieţi când în luptă se trimit forţe minime, când acestea nu au un suport aerian adecvat sau când sunt extinse pe un front prea larg. Inamicii regionali potenţiali – de exemplu Iranul sau Coreea de Nord – pot desfăşura forţe moderne de artilerie şi artilerie grea. S.U.A. au beneficiat de o perioadă de 6 luni pentru a-şi pregăti forţele grele în regiunea Golfului înainte de Operaţiunea Furtună în Deşert; o astfel de perioadă de pregătire probabil nu va mai fi posibilă într-un viitor conflict. În plus, probabil că nivelurile minime de forţă proiectate prin Bilanţul ascendent vor taxa serios capacitatea ţării de a răspunde simultan la două conflicte, la capete opuse ale planetei. Criticii acuză “bilanţul ascendent” că ar fi în realitate un “plan descendent” pentru a justifica reducerile din bugetul apărării. Utilizarea forţei: Războiul din Golf Preşedinţii au admis adesea că deciziile cele mai greu de luat au fost cele care au trimis poporul american în luptă, decizii care în mod inevitabil au necesitat pierderi de vieţi. Nu există criterii sau recomandări politice clare care să determine când trebuie folosită forţa militară. Fiecare criză cuprinde circumstanţe politice şi militare diferite. Prea des conducătorii politici au trimis forţe armate în regiuni ostile fără o misiune militară precisă. Forţele armate sunt concepute pentru a distruge forţele inamice şi pentru a ocupa teritoriul inamic. Când li se dă o altă misiune, vagă sau prost definită – “menţinerea păcii”, “stabilizarea guvernului”, trimiterea de semnale diplomatice” ş.a.m.d. – forţele armate sunt greşit folosite. Invazia Kuweitului de către Saddam Hussein. Invazia Kuweitului de către Saddam Hussein la 2 august 1990 a fost, se pare, destinată să restabilească prestigiul său militar după un război lung şi indecis cu Iranul; să asigure veniturile petroliere adiţionale pentru continuarea construirii puterii militare irakiene şi să intimideze (şi probabil să invadeze) Arabia Saudită şi statele din Golf, asigurând astfel controlul asupra unei mari părţi din rezervele mondiale de petrol. Pe hârtie, Irakul era a patra putere militară în lume, cu 1 milion de trupe, întărite în războiul de 8 ani cu Iranul. Armatele irakiene includeau 5.000 de tancuri, 10.000 de alte vehicule armate, 4.000 de piese de artilerie şi 700 de avioane de luptă şi rachete sol-aer. În plus, Irakul avea arme chimice mortale pe care le folosise anterior împotriva Iranului şi a propriei populaţii Kurde. Invazia Iranului a provocat un răspuns surprinzător, imediat, din partea O.N.U., rezoluţiile Consiliului de Securitate condamnând invazia şi cerând retragerea imediată si impunerea unui embargo şi a unor sancţiuni economice. Preşedintele Bush a procedat imediat la crearea unei forţe militare care urma să includă 30 de ţări. Obiective politice şi militare precise. La începutul crizei preşedintele Bush a angajat forţele americane în regiunea din Golf pentru apărarea militară a Arabiei Saudite în Operaţiunea Scutul Deşertului. Preşedintele se temea că Saddam Hussein va ordona trupelor sale să îşi continue ofensiva în Peninsula Arabă şi că va forţa Arabia Saudită şi celelalte state din Golf să irepresibile se supună. Preşedintele a descris primele desfăşurări militare americane ca fiind “defensive”. Dar el a ajuns în curând la concluzia că nici diplomaţia şi nici o blocadă economică

nu-l vor determina pe Saddam Hussein să se retragă din Kuweit şi că Saddam va folosi resursele adiţionale de petrol pentru a-şi întări puterea militară, incluzând achiziţia de arme nucleare, şi că agresiunea lui rămasă nepedepsită, va intimida ţările din Golf, conducerea politică a regiunii revenind astfel nemilosului autocrat. Preşedintele Bush a formulat obiective strategice clare pentru comandanţii lui militari, ordonându-le să pregătească un plan “ofensiv” care va: (1) forţa retragerea imediată şi necondiţionată a forţelor irakiene din Kuweit; (2) ostraciza facilităţile oferite de armele chimice şi nucleare ale lui Saddam Hussein; (3) asigura că forţele militare irakiene nu vor mai fi capabile să ameninţe regiunea. Forţa militară decisivă şi copleşitoare. Comandanţii militari americani de elită – inclusiv preşedintele Comandamentului General, generalul Collin Powell şi comandantul pe câmpul de luptă, generalul Nonnon Schwarzkopf – fuseseră ofiţeri în Vietnam şi erau hotărâţi să nu repete greşelile acelui război. Ei nu au fost de acord să înceapă bătălia fără sprijinul deplin al poporului american. Dacă li s-a ordonat să lupte, ei au dorit să utilizeze o forţă militară decisivă şi copleşitoare; ei voiau să evite escaladarea treptată, conflictele prelungite, obiectivele limitate şi interferenţa politică în desfăşurarea războiului. Aşadar ei i-au prezentat preşedintelui un plan care necesita o putere militară foarte mare. Un efectiv de mai mult de 500.000 de militari au fost trimişi în Golf, incluzând elemente din 6 divizii de armată şi două de marină, cu 1.400 de tancuri, 930 de piese de artilerie, 500 de elicoptere de atac şi mai mult de 1.000 de avioane de luptă. Forţele coaliţiei au inclus de asemenea unităţi blindate engleze şi franceze şi forţe egiptene, siriene, din Arabia Saudită şi alte ţări arabe. Dezbateri asupra utilizării forţei. Când preşedintele Bush a anunţat această imensă adunare de forţe în 8 noiembrie, totuşi, el a fost imediat supus criticilor, acasă, pentru că abandonase poziţia iniţială, defensivă. Senatorul Sam Nurin, membru respectat al Comitetului Forţelor armate din Senat, a cerut audienţe în care l-a sfătuit pe preşedinte să continue sancţiunile economice şi să evite pierderile care s-ar putea ivi ca urmare a unui război terestru. Dar Bush era convins că sancţiunile nu vor da rezultate, că Saddam se va menţine pe poziţie ani de zile şi că, în cele din urmă, coaliţia care sprijinea embargo-ul se va destrăma. El credea că Saddam va deveni un opozant tot mai puternic care va domina în scurt timp Lumea Arabă şi rezervele de petrol din Orientul Mijlociu. Mai mult, dacă nu ar fi fost oprit repede, Saddam ar fi achiziţionat în scurt timp arme nucleare. La 24 noiembrie 1990, Secretarul de Stat James Boker a câştigat sprijinul membrilor Consiliului de Securitate O.N.U., inclusiv al U.R.S.S. (cu abţinerea Chinei ) pentru o rezoluţie care autoriza forţele de coaliţie să folosească “toate mijloacele necesare” împotriva Irakului, dacă acesta nu se retrăgea din Kuweit până la 15 ianuarie. Ca urmare a unei lungi dezbateri în Congres, la 12 ianuarie preşedintele George Bush a obţinut o rezoluţie similară în Senat (52-47) şi în camera Deputaţilor (251-183). Operaţiunea Furtună în Deşert. La Bagdad, reporterii CNN – Bernard Shoe şi Peter Arnet – au fost uimiţi în noaptea de 16 ianuarie când Operaţiunea Furtună în Deşert a început cu un atac asupra instalaţiilor cheie ale oraşului. Forţele irakiene au fost de asemenea surprinse, în ciuda sincronizării corecte a atacului. Saddam le asigurase că S.U.A. nu aveau aprobarea să lupte şi că, chiar dacă războiul ar izbucni, opinia publică americană ar forţa terminarea acestuia odată cu apariţia primelor pierderi umane.

•

Succesul forţei aeriene a coaliţiei a fost spectaculos. Mai mult de 110.000 de misiuni de luptă au fost lansate în aer, cu numai 39 de pierderi de avioane, nici una în luptă. Cele mai multe avioane irakiene au fost obligate să rămână la sol, deoarece posibilităţile de control şi de fugă au fost distruse; 38 de avioane irakiene au fost distruse în luptă şi 140 au fugit în Iran. Obiectivele strategice, inclusiv facilităţile nucleare, controalele chimice de armament, centrele de comandă şi comunicaţii militare – au fost atacate repetat. Armele “inteligente” S.U.A. s-au comportat superb. Spectatorii T.V americani au refuzat înregistrări ale bombelor ghidate cu laser care intrau pe uşile şi pe canalele de aer ale buncărelor inamice. După 5 săptămâni de război aerian, serviciile de informaţii estimau că aproape jumătate din tancurile şi artileria irakiană de pe câmpul de bătaie fuseseră distruse, că trupele demoralizate se ascundeau în adăposturi adânci şi câmpurile de bătaie fuseseră izolate şi pregătite pentru operaţiuni terestre. Planul generalului Schwarzkopf pentru războiul terestru se baza pe manevre. El dorea ca irakienii să creadă că atacul direct va fi la graniţa nordică a Kuweitului şi că va fi sprijinit de o acostare marină la ţărm. În timp ce irakienii se pregăteau de un atac dinspre nord şi est, Schwarzkopf a trimis coloane blindate într-un şir de tipul “Hail Mary” – cu un altul, spre est, flancând şi forţând forţele irakiene înspre zona de luptă. Trupele irakiene, orbite de atacul aerian şi obligate să stea în buncărele lor, nu puteau să ştie sau să răspundă la atacul flancat. Din noaptea de 24 februarie a început atacul terestru. Atacurile elicopterelor de armată au ajuns până în mijlocul ţării; coloanele blindate au traversat deşertul înspre nord, pentru a flanca trupele irakiene şi pentru a le ataca dinspre vest; acestea au rămas în buncărele lor. Trupele irakiene au fost înconjurate de pe şoselele din Kuweit, iar oraşul a devenit o mare de vechituri plină cu vehiculele irakiene. Forţele irakiene care au încercat să lupte au fost distruse. După 100 de ore de luptă terestră, preşedintele Bush a ordonat încetarea focului. Rezultatele războiului. S.U.A. a obţinut o victorie militară decisivă, repede şi cu pierderi omeneşti foarte puţine. Preşedintele nu a extins obiectivele iniţiale ale războiului spre a ajunge, de exemplu, la capturarea Bagdadului, la distrugerea economiei irakiene, la încurajarea dezintegrării naţiunii irakiene sau la uciderea lui Saddam, deşi era de aşteptat ca înfrângerea să ducă la astfel de rezultate. Deşi războiul a lăsat nerezolvate multe probleme politice, a fost rezultatul militar cel mai decis al americanilor, după primul război mondial. preşedintele Bush a hotărât să declare victoria şi să sărbătorească întoarcerea trupelor americane. În retrospectivă, decizia preşedintelui de a termina războiul după numai 100 de ore de operaţiuni terestre pare prematură. Nu toate obiectivele iniţiale fuseseră îndeplinite. Câteva unităţi ale Gărzii republicane a lui Saddam, care ar fi putut fi înconjurate şi distruse după încă o zi de luptă, au scăpat fugind la Bagdad. Cu aceste forte supravieţuitoare, Saddam şi-a menţinut puterea de constrângere asupra ţării, atacând opozanţii regimului, mai ales minoritatea kurdă din nordul Irakului. Investigaţii ulterioare au arătat că armele lui nucleare nu au fost complet distruse. În cele din urmă, rămânerea la putere a lui Saddam pare să ia în derâdere sacrificiile omeneşti cerute de război. Lecţiile Războiului din Golf. Războiul din Golf a dat naţiunii câteva lecţii despre utilizarea eficientă a puterii militare. Folosirea rapidă de forţe copleşitoare este superioară atât politic cât şi militar escaladării treptate şi folosirii unei forţe minime. Această forţă rapidă reduce pierderile totale şi duce la o victorie mai rapidă şi mai decisivă.

• • • •

Conducerea politică a ţării este mult mai eficientă dacă se concentrează asupra dezvoltării şi menţinerii sprijinului intern şi extern pentru un război, lăsând planificarea şi execuţia operaţiunilor militare comandamentului militar. Încheierea rapidă a ostilităţilor înseamnă că sprijinul populaţiei nu scade în timp şi că luptele prelungite şi un număr stabil de pierderi nu va alimenta sentimente împotriva războiului. Forţa militară poate captura teritoriu şi poate distruge toată economia, dar nu poate garanta pacea. Chiar dacă e slăbit din punct de vedere militar, Saddam Hussein rămâne o ameninţare în Orientul Mijlociu. Probabil cea mai importantă lecţie, totuşi, arată că sfârşitul Războiului rece nu înseamnă că S.U.A. nu mai are nevoie de putere militară. Evaluare: preţul păcii Inerţia doveditã de S.U.A. în apărarea naţională în ultima jumătate de secol şi-a atins scopul principal – împiedicarea unui război mondial în prima jumătate a sec. XX. Scăderea puterii militare americane după războiul din Vietnam în anul 1970, a dus direct la expansiunea regimurilor militare marxiste în lume – nu numai în Vietnam, Laos şi Cambogia, ci şi în Angola, Etiopia, Mozambic, Somalia, Yemenul de Sud şi Cuba, Nicaragua şi Granada. Dimpotrivă, reîntărirea puterii militare a S.U.A. în anii ’80 a încurajat U.R.S.S. să caute relaţii mai constructive cu vestul, având în vedere condiţiile negocierilor pentru veritabile reduceri de armament şi a încurajat şi forţele democratice din întreaga lume. Orientări istorice în cheltuieli pentru apărare. La începutul războiului rece cheltuielilepentru apărare reprezentau o parte importantă din resursele naţiunii. În 1955 aceste cheltuieli reprezentau 58% din toate cheltuielile federale şi echivalau cu 10,5% din PIB. În 1965 acestea au scăzut la 40,1% din cheltuielile federale şi 7,5% din PNB. Războiul din Vietnam a cauzat o creştere temporară, dar ca urmare a deciziei preşedintelui Nixon de a re trage treptat forţele americane din acel conflict, cheltuielile pentru apărare au avut o evoluþie descendenãt. Până în 1968 ele scăzuseră la 235 din cheltuielile federale şi la 4,5% din PNB. Acesta era nivelul cel mai scăzut al acestor cheltuieli în S.U.A. de dinaintea celui de-al doilea război mondial. Pe la sfârşitul administraţiei Carter, cheltuielile cu apărarea, ca procentaj al PNB, au început să crească. Întărirea apărării în timpul lui Reagan de a ridica la 6,5% din PNB şi la 29% din totalul cheltuielilor federale până în 1986. Dar în timpul celui de-al doilea mandat al său preşedintele Reagan şi Secretarul Apărării – Kaspar Weinberger – au pierdut în faţa Congresului, care dorea limitarea cheltuielilor militare. Cheltuielile generale de apărare reflectă destul de bine opinia poporului american despre ameninţările asupra securităţii naţionale şi asupra ratei de creştere sau scădere a cheltuielilor militare. Cei mai mulţi americani au fost de acord, la sfârşitul anilor ’70 şi începutul anilor ’80 asupra nevoii de a reîntări puterea de apărare a ţării. După ce programul de reîntărire începuse, nici un american nu mai credea că cheltuielile cu apărarea erau “aproximativ corecte”. Sfârşitul războiului rece a convins un număr mic de americani că aceste cheltuieli pot fi reduse. Cheltuielile cu apărarea după Războiul rece. Îndeplinirea mai multora dintre obiectivele politicii de apărare naţională duce la un rezultat binevenit şi totuşi paradoxal – reducerea ameninţărilor asupra securităţii naţionale şi reducerea nevoilor de apărare naţională. Cheltuielile cu apărarea ale S.U.A. au scăzut în mod constant în $ din 1986 şi se prevede că vor scădea la mai puţin de 15% din cheltuielile federale şi mai puţin de 3% din PNB. Aceste cifre se pot compara în mare

cu cele existente înainte ca Pearl Harbour să fie atacat în 1941.

1.

2.

3.

4.

5.

6.

Rezumat Deciziile asupra politicii de apărare din Washington şi din alte capitale ale lumii sunt interdependente – strategiile, nivelele de forţă şi cheltuielile depind de ameninţările percepute din partea altor mari puteri. Teoria jocului furnizează un mod de gândire raţional asupra luării deciziilor în situaţii competitive şi interdependente. Strategia de disuasiune încearcă să prevină războiul nuclear prin crearea unor consecinţe inacceptabile pentru un inamic raţional în cazul unui atac nuclear. Cheia asigurării unei forte de disuasiune distructive este puterea de supravieţuire a forţelor proprii – ce se poate face ca răspuns printr-un al doilea atac, după rezistarea cu succes la un prim atac surpriză din partea inamicului. Disuasiunea pune accentul pe posibilitatea unui al doilea atac – capacitatea forţelor naţiunii de a supravieţui unui prim atac şi de a provoca distrugerea atacatorului, ca răspuns. Ca urmare a desfăşurării de către U.R.S.S. a unei mari forţe de rachete nucleare intercontinentale în anii 1960, strategia S.U.A. a reflectat doctrina MAD, distrugerea reciprocă asigurată. Fiecare parte va fi nevoită să nu lanseze un atac nuclear ştiind că forţele supravieţuitoare ale celeilalte părţi ar putea provoca daune inacceptabile în zonele cu populaţie densă. Populaţiile fiecărei ţări erau ţinute ostatice împotriva unui atac nuclear şi se spunea că există un “echilibru al terorii”. Dar cu timpul doctrina MAD şi-a pierdut valabilitatea, deoarece U.R.S.S. a obţinut posibilitatea de a ajunge la ţintele dificile din cadrul forţei americane de rachete cu bază terestră. Cauzate de ameninţarea unui atac nuclear asupra centrelor sale militare, strategia S.U.A. s-a schimbat la sfârşitul anilor ’70 într-o strategie a răspunsului flexibil – represiunea unui atac nuclear printr-o ameninţare mai credibilă de a ataca o serie de obiective militare, inclusiv modulele inamice în rezervă. Pentru a-şi implementa strategia de disuasiune , S.U.A. şi-au menţinut o TRIADĂ de forţe strategice – rachete cu bază terestră, rachete lansate sub mare şi bombardiere cu echipă. Când dezvoltările tehnologice sovietice din anii ’70 au ameninţat supravieţuirea rachetelor cu bază terestră şi a bombardierelor mai vechi cu echipaj, un program strategic de modernizare a armelor americane a început pentru a crea o armă cu capacitatea de a distruge ţinte dificile – racheta MX. Au fost create bombardiere intercontinentale noi - B-1 şi B-2 – care erau capabile să pătrundă în apărările aeriene moderne. Rachetele cu baza pe submarin rămân forţa de disuasiune nucleară cu cea mai mare putere de supravieţuire. Sfârşitul Războiului rece a determinat scăderea cu 2/3 a forţelor nucleare strategice generale. Acordurile START reduc capetele de război nucleare totale de ambele părţi şi cer eliminarea tuturor rachetelor cu bază terestră MIRV. Nivelurile de forţă care rezultă de ambele părţi vor elimina astfel probabilitatea lansării unui prim atac raţional. Strategiile nucleare în prezent se conturează asupra ameninţărilor irepresibile – rachete lansate de o naţiune teroristă, lansări neautorizate, de către elemente ale fostei U.R.S.S. şi lansări accidentale. Proliferarea nucleară globală creşte posibilitatea unor astfel de ameninţări. Preşedintele Reagan a început un program de cercetare la scară largă, Iniţiativa Apărării Strategice (SDI) sau “Războiul Stelelor”, pentru a crea posibilitatea interceptării şi distrugerii rachetelor balistice deja lansate. Concepută iniţial pentru a contracara un atac sovietic masiv, SDI a fost reproiectat mai târziu, împotriva ameninţărilor mai limitate. Organizaţia SDI şi-a

încetat activitatea, dar cercetările continuă asupra apărării de rachete cu bază terestră. 7. Păstrarea democraţiei în Europa de vest a fost scopul central al politicii S.U.A. în sec. XX. Din cadrul alianţei NATO, S.U.A. şi ţările vest-europene se angajează să considere un atac asupra uneia ca fiind un atac împotriva tuturor. Un comandament militar unit al NATO a fost desemnat să menţină acest angajament. 8. Căderea guvernelor comuniste în Europa de est, unificarea Germaniei şi destrămarea U.R.S.S. au redus puternic ameninţarea asupra securităţii europene. Aceste dezvoltări necesită reconsiderarea rolului de securitate al alianţei NATO şi a scopului si a numărului trupelor S.U.A. care staţionează în Europa. 9. Politica de apărare a S.U.A. după Războiul rece este determinată în principal de ameninţările din partea potenţialilor agresori regionali. Terorismul, ca şi necesitatea de a răspunde crizelor neanticipate, influenţează şi ele această politică. 10. În bilanţul ascendent nivelurile de forţă militară S.U.A. sunt concepute să înfrunte două conflicte regionale similare Irakului şi aproape simultane. Această evaluare a ameninţării se spune că justifică reducerile drastice ale unităţilor de luptă. 11. Cheltuielile generale cu apărarea reflectă de-a lungul timpului ameninţările la securitatea S.U.A.. La începutul Războiului rece, aceste cheltuieli reprezentau mai mult de 1 din cheltuielile federale şi mai mult de 10% din PNB. După războiul din Vietnam, aceste cheltuieli au scăzut dramatic, dar au crescut din nou după invazia sovietică în Afganistan. Sfârşitul Războiului rece a redus cheltuielile proiectate la mai puţin de 15% din cheltuielile federale totale şi la mai puţin de 3% din PNB.

Capitolul 9 Politica economică Incrementalismul în acţiune Incrementalismul în politica fiscală şi monetară Politica economică a guvernului se exercită în principal prin politici fiscale – deciziile acestuia asupra impozitelor, cheltuielilor şi nivelurilor de deficit – şi prin politicile monetare – deciziile acestuia în ceea ce priveşte oferta de monedă şi ratele dobânzilor. Politica fiscală se determină în pregătirea anuală a bugetului federal de către preşedinte şi de Biroul de Management şi Buget şi în luarea în considerare, anual, de către Congres a actelor de apropriere şi a legilor impozitelor. Aceste decizii determină atât cheltuielile generale federale, cât şi cheltuielile prioritare din cadrul programelor federale; împreună cu deciziile asupra politicii impozitelor (vezi Cap. 10), aceste decizii de cheltuieli determină mărimea deficitelor anuale federale guvernamentale (cheltuielile federale au depăşit veniturile în fiecare an începând cu 1960). Politica monetară este determinată de Comisia de Rezerve Federale – “FED” – care poate mări sau micşora oferta de monedă prin controlul asupra băncilor. Dacă crearea politicii economice ar fi complet raţională, ea ar fi strâns legată de o teorie coerentă economică. Scopurile general acceptate ale politicii economice sunt: creşterea producţiei şi a nivelului de viaţă, utilizarea deplină şi productivă a forţei de muncă şi preţuri stabile cu inflaţie mică. Dar există o varietate de teorii economice care concurează pentru a fi considerate ca fiind modalităţile principale de atingere a acestor scopuri. La intervale diferite de timp, politica economică naţională s-a ghidat după teorii diferite sau, mai rău, a fost ghidată simultan de teorii contradictorii. În practică, politicile fiscale şi monetare sunt realizate progresiv; adică cei care iau decizii se concentrează asupra schimbărilor modeste – creşteri sau scăderi ale impozitelor, cheltuielilor sau nivelurilor de deficit – şi asupra ofertei de monedă şi a ratei dobânzilor. “FED” se opune total deciziilor care ar putea cauza schimbări majore în activitatea economică, preferând în schimb să modifice politica monetară pe fracţiuni de procentaje. Mai mult, incrementalismul este mai prezent în alcătuirea anuală a bugetului federal. Cei care alcătuiesc bugetul nu reiau în considerare valoarea tuturor programelor existente în fiecare an şi nici nu sunt foarte atenţi la nivelul cheltuielilor stabilite anterior. Mai degrabă cheltuielile anului precedent sunt luate ca bază pentru cheltuielile fiecărui program, iar consideraţiile active ale programelor de buget se concentrează asupra noilor probleme sau asupra creşterilor faţă de nivelul anului trecut. Incrementalismul descrie procesul de realizare a politicii economice şi furnizează foarte bune prevederi pe termen scurt asupra politicilor guvernului. Nivelul cheltuielilor anului precedent pentru orice program guvernamental este cel mai bun indicator al nivelului cheltuielilor pe anul următor. Incrementalismul este şi o teorie aplicată – el explică de ce programele, politicile şi cheltuielile guvernamentale persistă şi cresc chiar şi după ce valoarea lor pentru societate s-a micşorat sau a dispărut. Dar înainte de a examina acest lucru, să analizăm câteva dintre teoriile naţionaliste cele mai importante, care îşi dispută poziţia de ghid al politicii economice. Teoriile economice ca ghid al politicilor economice Teoriile macroeconomice, aplicate asupra influenţei guvernului asupra economiei, se

concentrează asupra sumelor totale ale cheltuielilor, impozitelor, împrumuturilor şi monedei. Teoriile macroeconomice încearcă atât să explice ciclurile economice cât şi prescrie politici guvernamentale pentru combaterea inflaţiei şi a recesiunii. Teoria clasică. Economişti clasici văd în general economia de piaţă ca un mecanism care se autoreglează şi care ar ajunge la un echilibru de maximă utilizare a forţei de muncă, de maximă productivitate şi la preţuri stabile dacă ar fi lăsat liber de către guvern. Mecanismul preţurilor modifică deciziile a milioane de americani pentru a duce la un echilibru cererea şi oferta de bunuri şi forţă de muncă. În ceea ce priveşte secesiunea, dacă muncitorii rămân în şomaj temporar pentru că oferta de muncă depăşeşte cererea, salariile (preţul muncii) scad; în cele din urmă este din nou mai profitabil să aibă mai mulţi muncitori cu salarii mai mici şi astfel să pună capăt şomajului. În acelaşi mod, dacă cererea de bunuri (automobile, case, îmbrăcăminte) scade, stocurile cresc şi oamenii de afaceri reduc preţurile (adesea prin rabaturi, vânzări) până când cererea creşte din nou. În ceea ce priveşte inflaţia, creşterile generale de preţuri reduc cererea şi automat o aduc la nivelul ofertei, dacă guvernul nu intervine. Pe scurt, teoria clasică se bazează pe mişcarea liberă a preţurilor care combate recesiunea şi inflaţia. Teoria Keynesiană. Dar marea Depresiune din anul 1930 a zdruncinat încrederea populaţiei în economia clasică. În deceniul 1930 rata medie a şomajului era de 18%, crescând la 25% în cel mai rău an, 1933. Chiar în 1936, la 7 ani după căderea bursei în 1929, rata şomajului era încă de 18%, ridicând astfel problema capacităţii pieţei de a se auto-stabiliza şi de a asigura o bună utilizare a forţei de muncă şi productivitate. Conform economistului englez John Maynard Keynes instabilitatea economică este rezultatul fluctuaţiilor cererii. Atât şomajul, cât şi salariile mici au redus cererea de bunuri : întreprinderile şi-au oprit producţia şi au dat afară mai mulţi muncitori, pentru a se adapta cererii scăzute, dar aceste măsuri au redus şi mai mult cererea şi au accelerat evoluţia descendentă a spiralei. Teoria Keynesiană sugerează că economia ar putea cădea şi rămâne într-o perioadă de recesiune. Numai guvernul ar putea face pasul necesar în sens invers ciclului, mărind cererea prin cheltuieli guvernamentale mai mari şi prin reducerea taxelor. Desigur, guvernul nu poate adăuga nimic cererii agregate dacă aceasta echilibrează bugetul. Mai mult, în timpul recesiunii el trebuie să controleze deficitul pentru a-l putea adăuga cererii, cheltuind mai mult decât venitul său. Pentru a contracara tendinţele inflaţioniste, guvernul ar trebui să aplice exact măsurile opuse. “Toţi suntem Keynesieni.” Ideile Keynesiene au dominat conceperea politicii timp de jumătate de secol. Politicile contra-ciclice au fost menţionate în Textul Forţelor de Muncă din 1946, care angaja în mod specific guvernul federal “să promoveze o utilizare maximă a forţei de muncă şi o putere de cumpărare sporită” prin impozite şi cheltuieli. Actul a creat Consiliul Consultanţilor Economici pentru a “crea şi recomunica preşedintelui politici economice naţionale” şi a cerut preşedintelui să prezinte Congresului un raport economic anual care să evalueze starea economiei. În timp ce încă se mai discuta dacă politica economică ar trebui să combată recesiunea sau inflaţia, în 1970 preşedintele Richard Nixon a anunţat că “toţi suntem Keynesieni”. Totuşi, cu timpul a devenit tot mai clar că politicienii nu erau capabili să pună capăt cheltuielilor deficitare după terminarea recesiunii. Politicienii se temeau mai mult de şomaj decât de inflaţie şi din moment ce teoria lui Keynes descria aceste evenimente ca fiind puncte opuse ale unei oscilaţii, ei aveau un motiv să continue

• • • •

cheltuielile deficitare. În plus, prin înlăturarea restricţiilor morale împotriva deficitelor, politicienii erau încurajaţi să îmbuneze actuala generaţie de alegători şi să transfere costurile asupra generaţiei viitoare. Alte probleme ale analizei economice Keynesiene au apărut în 1970, când şomajul şi inflaţia au apărut simultan, în ciuda teoriei lui Keynes. 40 de ani de eforturi Keynesiene de a manipula cererea agregată au produs “stagflaţia”; inflaţia cu rate mari ale dobânzilor, şomaj şi rate de creştere economică stagnante. Continuarea cheltuielilor deficitare de către guvern în timpul recesiunii şi inflaţiei au produs rate ale inflaţiei în creştere, de peste 10% şi rate în scădere ale dezvoltării economice. Economia Keynesiană a fost numită de preşedintele Reagan “politici eronate ale trecutului”. Economia ofertei. Economiştii ofertei afirmă că preocuparea faţă de creşterea economiei pe termen scurt este mai importantă decât manipularea cererii pe termen scurt. Creşterea economică, care necesită o expansiune a capacităţii productive a societăţii, măreşte oferta generală de bunuri şi servicii şi de aceea menţine preţurile scăzute. Astfel, inflaţia se reduce sau se elimină. În plus, nivelul de viaţă al tuturor creşte datorită mai multor bunuri şi servicii disponibile la preţuri fiabile. Creşterea economică măreşte chiar şi veniturile guvernului pe termen lung. Cei mai mulţi economişti ai ofertei cred că o piaţă liberă este mai bine echipată decât un guvern pentru a crea preţuri mici şi oferte mai mari. Ei spun că guvernul este problema, nu soluţia. Impozitele, cheltuielile şi politicile monetare ale guvernului au promovat consumul imediat în locul investiţiilor de viitor. Impozitele ridicate influenţează negativ munca, creativitatea, invenţiile şi economiile. Guvernul ar trebui să ofere reduceri de impozite pentru a încuraja investiţiile şi economiile, munca şi întreprinderile. Cheltuielile guvernamentale ar trebui verificate, dacă e posibil, proporţia guvernamentală a PIB ar trebui redusă în timp. Reglementările guvernului ar trebui minimizate pentru a mări producţia şi dezvoltarea. În general, guvernul ar trebui să acţioneze pentru a stimula producţia şi oferta, nu consumul şi cererea. Economia Reagan. Politica economică în anii ’80, în timpul preşedintelui Reagan, reflectă aceste puncte de vedere. După Reagan, cea mai importantă cauză a problemelor naţionale – inflaţie, şomaj, productivitate scăzută – era însuşi guvernul. După ce şi-a preluat funcţia, administraţia Reagan a creat un set de planuri economice complexe: Reforma bugetului pentru a reduce rata creşterii cheltuielilor federale; Reducerea impozitelor, scăderea impozitelor de vârf marginale şi reducerii adiţionale de taxe pentru a încuraja investiţiile în afaceri; Eliberarea de reglementările guvernamentale care costă industria sume enorme pentru creşteri mici ale siguranţei sau protecţiei mediului; Creşterea mai lentă a ofertei de monedă, cu ajutorul Comisiei de Rezerve Federale. Este foarte greu de evaluat cu acurateţe efectele politicii economice Reagan, sau a oricărui alt guvern de fapt. Problema este că economia se schimbă constant, independent de politica guvernului. Pe de altă parte, administraţia Reagan a obţinut cea mai lungă perioadă de creştere continuă a PIB din istoria modernă. Rata anuală a inflaţiei a scăzut de la 13,5% la 4,1%, o performanţă impresionantă. Şomajul a scăzut de la 9,7% la 5,5%, în timp ce economia a absorbit 10 milioane de noi muncitori. Rata participării la forţa de muncă a crescut de asemenea. Creşterea reală a PIB (măsurată în $) a evoluat de la lâncezeala anilor 1970 la aproximativ 3% pe an. Dar administraţia Reagan nu a reuşit să reducă cheltuielile guvernamentale.

Dimpotrivă, acestea au continuat să crească în acea perioadă, deşi rata creşterii a încetinit. Reducerile de impozite nu au dus la mari creşteri ale veniturilor. În schimb, acestea au încetinit rata creşterii venitului guvernului. Cheltuielile nu au fost reduse suficient pentru a echilibra veniturile pierdute, iar cheltuielile cu apărarea au crescut. Rezultatul a fost cea mai mare serie de deficite bugetare federale anuale din istorie şi o explozie a datoriei naţionale de la 1 la 4 trilioane de $ în anii Reagan – Bush. Aceste deficite continuă să ameninţe viitorul economiei, deoarece guvernul împrumută sume enorme pentru a-şi finanţa datoriile, tot mai puţin capital e disponibil pe piaţa privată pentru creşterea economică. Economia monetaristă. Teoria Keynesiană recomanda nu numai cheltuieli guvernamentale crescute, taxe reduse şi deficite mai mari în timpul recesiunii, ci şi creşterea ofertei de monedă. Se aştepta ca această creştere, prin uşurarea cererilor de rezerve bancare şi prin scăderea ratelor dobânzii, se va adăuga cererii. La fel, în timpul perioadelor de inflaţie, guvernul trebuia să restrângă oferta de masă monetară prin creşterea cererilor de rezerve bancare şi a ratelor dobânzii. Astfel, prin creşterea sau descreşterea ofertei totale de monedă, guvernul putea să “regleze” economia. Comisia de Rezerve Federale independentă, “FED”, poate să mărească sau să micşoreze oferta de monedă prin vederea de ansamblu pe care o are asupra operaţiunilor băncilor care participă la Sistemul Rezervelor Federale. FED este condusă de un consiliu format din 7 guvernatori numiţi de preşedinte pe termen de 14 ani. Controlând sumele pe care băncile le pot împrumuta, FED poate regla oferta de monedă şi poate influenţa ratele dobânzilor. Mulţi economişti consideră cauza inflaţiei galopante din anii 1970 ca fiind politica austeră a fostului preşedinte, Fed Chair Paul Volker. În ciuda presiunilor politice din partea Congresului şi celor ocazionale din partea administraţiei Reagan, Volker a practicat o politică monetară extrem de strânsă la începutul anilor ’80, lăsând ratele dobânzilor să crească peste rata deja inimaginabilă de 20%. Această măsură drastică a agravat probabil, recesiunea din 1981-1983, dar a menţinut inflaţia sub control. Totuşi, teoria economică monetară arată că se poate ajunge la stabilitatea economică numai prin menţinerea ratei creşterii monetare la acelaşi nivel cu economia. Conduşi de economistul câştigător al Premiului Nobel, Milton Friedman, monetariştii au lansat ideea că manipularea ofertei de monedă poate să influenţeze eficient activitatea economică. Ei arată că venitul real pe termen lung este o funcţie a producţiei economice propriu-zise. Creşterea ofertei de monedă mai rapidă decât cea a producţiei, creează inflaţie. Valoarea fiecărui dolar scade deoarece sunt mai mulţi bani pentru a cumpăra aceeaşi cantitate de mărfuri. Manipularea de către guvern a ofertei de monedă nu poate produce decât efecte pe termen scurt. Monetariştii cred că ratele ridicate ale dobânzilor sunt un produs al fricii investitorilor de inflaţie continuă. De îndată ce investitorii vor crede că FED îşi va menţine politica noninflaţionistă, ratele dobânzilor vor scădea. Pe scurt, monetariştii cred că guvernele care se ating de oferta de monedă sunt problema, nu soluţia. Clinton şi economia de întreprindere. Recesiunea de la începutul anilor 1990 şi continuarea deficitelor bugetare au alimentat campania electorală a lui Clinton. Acesta a ridiculizat public noţiunea de economie a ofertei, numind-o “economie de scurgere” eronată. În schimb, Clinton a îmbrăţişat “economia de întreprindere” neoliberală, care accentuează responsabilitatea guvernului de a stimula creşterea economică. Această teorie arată că guvernul federal trebuie să-şi asume rolul conducător în combaterea eroziunii pe termen lung a economiei americane în competiţia globală. Din 1970, salariul mediu săptămânal pe oră al muncitorilor a scăzut în dolari reali (ajustaţi la inflaţie). Cu alte cuvinte, omul muncii are o putere de

achiziţie mai mică în prezent decât acum două decenii (venitul mediu pe familie a crescut numai pentru că tot mai mulţi membri ai familiei muncesc, dar fiecare muncitor câştigă mai puţin). În plus, există o inegalitate mai mare în distribuţia veniturilor familiale decât în 1970, adică o diferenţiere mai mare între familiile cu venit crescut şi cele cu venit scăzut. “Economia Clinton” pretinde că respinge atât accentuarea conservatoare a economiei ofertei asupra stimulării capitalului pentru investiţii private, cât şi accentuarea liberală Keynesiană asupra stimulării cererii. În schimb, aceasta cere “investiţii” (cheltuieli) guvernamentale în: (1) "capitalul uman" – educaţie şi pregătire profesională a muncitorilor; (2) tehnologie – în special comunicaţii şi transport; (3) infrastructură – drumuri, poduri, porturi, aeroporturi. Administraţia Clinton s-a ferit de politica industrială – direcţionarea subvenţiilor guvernamentale înspre industrii specifice, pe cale de apariţie – temânduse că subvenţiile de la guvern pentru aceste industrii vor face din grupuri politice interesate forţe conducătoare ale economiei. În schimb, subvenţiile vor fi direcţionate înspre resurse comune tuturor activităţilor economice. Incrementalismul şi cheltuielile guvernamentale Cheltuielile guvernamentale au crescut dramatic în toate administraţiile prezidenţiale moderne, indiferent de credinţele pe care acestea la profesau în teorii economice. Cheltuielile tuturor guvernelor din S.U.A. – guvernul federal împreună cu 50 de guverne de stat şi cu mai mult de 83 de guverne locale – au crescut de la 480 miliarde $ în 1959 la mai mult de 2 trilioane $ în 1992 (vezi tab. 9-1 – Creşterea cheltuielilor guvernamentale). Aceasta înseamnă că guvernele au cheltuit o sumă echivalentă cu 35% din PIB – suma tuturor bunurilor şi serviciilor produse în S.U.A. într-un an. Astăzi, numai guvernul federal cheltuieşte mult peste 1,5 trilioane $ în fiecare an, mai mult de 23% din PIB. Incrementalismul în alcătuirea bugetului. Modul progresist de concepere a politicii publice poate ajuta la înţelegerea procesului de alocare a bugetului şi de creştere a cheltuielilor guvernamentale. Alocarea bugetului este progresivă, deoarece cei care iau deciziile consideră cheltuielile anului precedent ca bază şi ca limită activă de considerare a propunerilor de noi alocări sau de măriri cerute peste bază. Astfel, atenţia preşedinţilor, membrilor Congresului, guvernatorilor, legislatorilor, primarilor şi consilierilor se concentrează asupra unei serii înguste de creşteri sau scăderi ale bugetului. Un buget nu este aproape niciodată revăzut în întregime în fiecare an, în sensul reconsiderării valorii programelor existente. Foarte rar li se cere departamentelor să-şi apere sau să explice cererile de buget care nu depăşesc creditele bugetare cerute; numai cererile de mărire a acestor credite necesită explicaţii. Deciziile asupra bugetului sunt progresive pentru că strategii politici nu au timpul, energia sau informaţiile necesare pentru a revizui fiecare dolar, al fiecărei cereri, în fiecare an. De asemenea, ei nici nu doresc să ducă din nou, în fiecare an, fiecare bătălie politică pentru stabilirea unui program. Reformatorii au propus bugetul “de la nivelul 0” pentru a obliga agenţiile să justifice fiecare penny cerut, nu numai măririle cerute. În teorie, acest buget ar elimina cheltuielile inutile, protejate de incrementalism. Dar în practică, aceasta ar cere atât de mult efort pierdut pentru a justifica programe deja acceptate, încât agenţiile executive şi comitetele legislative ar obosi şi, cu timpul, s-ar întoarce la incrementalism. Expresionismul birocratic. Atât birocraţii, cât şi legislatorii care decid asupra bugetelor lor sunt personal interesaţi în a extinde bugetele guvernamentale.

Birocraţii sunt interesaţi de creşterea sumei de bani pe care o pot cheltui şi de numărul de angajaţi pe care îi pot avea. Legislatorii vor să mărească resursele asupra cărora au putere juridică şi să majoreze capacitatea guvernului de a face faţă constituenţilor lor. Grupuri interesate vor, de asemenea, să mărească programele guvernamentale de care beneficiază membrii lor. Beneficiile sunt vizibile, iar costurile, chiar dacă depăşesc beneficiile, se împart între toţi contribuabilii. Tab. 9-1 Creşterea cheltuielilor guvernamentale Cheltuielile tuturor guvernelor Cheltuielile guvernului federal Anul Miliarde Procent din Miliarde Procent din Miliarde 1959 1965 1970 1975 1980 1985 1992

480,2 671,0 985,4 1509,8 2644,1 3967,7 5868,6

131,9 185,8 311,2 530,6 861,0 1342,2 2068,6

27,5 27,6 31,6 35,2 32,6 33,8 35,2

92,1 118,2 195,6 332,3 590,9 946,4 1381,8

19,2 17,6 19,8 22,0 22,3 23,8 23,5

Sursa: Raportul economic al preşedintelui 1993. Washington DC: U.S. Government Printing Office, 1993 Elaborarea fragmentată a deciziilor. În teorie, Biroul managementului şi Bugetului (OMB) din ramura executivă şi Biroul Bugetului Congresului (CBO) din ramura legislativă trebuie să centralizeze cererile de buget şi să le adapteze într-un tot coerent, legându-le în acelaşi timp de estimarea veniturilor. Dar e foarte dificil pentru preşedinte şi aproape imposibil pentru Congres să estimeze impactul politic total al bugetului. Caracterul fragmentar al procesului de decidere a bugetului ajută la crearea acordului politic asupra bugetului şi reduce greutatea calculării acestuia. Dacă fiecare subcomitet al Congresului ar contesta rezultatul la care au ajuns ceilalţi, conflictul ar fi atât de mare încât nu s-ar ajunge la nici un rezultat. E mult mai uşor să se ajungă la consens asupra unei mici sporiri sau diminuări a unui singur program decât să se compare valoarea unui program cu aceea a celorlalte. Totuşi, pentru a preveni fragmentarea bugetului federal, Congresul a desemnat nu doar CBO, ci şi comitetele de buget ale Parlamentului şi Senatului pentru examinarea bugetului ca întreg (vezi secţiunea următoare). E interesant de observat că scopul lor e înlăturarea fragmentării din elaborarea federală a bugetului. Elaborarea neprogramatică a deciziilor. Reformatorii cer adesea “stabilirea bugetului pe programe” – alocarea fondurilor pentru programe, cu o calculare atentă a costurilor şi beneficiilor opţiunilor politice specifice. Dar factorii de decizie evaluează rareori programele în întregime şi aproape niciodată nu elimină programe în totalitate. Wildavsky arată că anumite funcţii politice sunt deservite de bugete nonprogram: "Acordul se obţine mult mai uşor când problemele pot fi tratate în dolari şi nu în diferenţe esenţiale în politică. Calcularea bugetelor în bani sporeşte capacitatea de negociere şi transfer. Devine posibilă o sporire într-un loc pe seama unei reduceri în altă parte sau o sporire într-un domeniu, fără a fi neapărat necesară calcularea utilităţii extreme a programului într-o competiţie dură." Cheltuieli guvernamentale “incontrolabile”

Bugetul guvernamental creşte, în parte, datorită “factorilor incontrolabili” din bugetul federal. Aceştia sunt determinaţi de fostele politici ale Congresului şi reprezintă angajări făcute în contul viitoarelor bugete federale. Majoritatea cheltuielilor federale sunt “incontrolabile”, adică bazate pe decizii anterioare ale Congresului şi nu uşor de integrat în elaborarea anuală a bugetului. Sursele cheltuielilor incontrolabile includ următoarele: Programe de împuternicire. Programele federale care conferă claselor de cetăţeni drepturi aplicate prin lege se numesc programe de “împuternicire” şi constituie peste jumătate din cheltuielile federale, inclusiv siguranţa socială, programele de bunăstare, Medicare, Medicaid, tichete de masă, pensiile angajaţilor federali şi beneficiile veteranilor. Aceste împuterniciri sunt beneficii pe care fostele Congrese sau obligat să le facă în numele guvernului. Îndreptăţirile nu sunt cu adevărat incontrolabile. Congresul poate amenda oricând legile de bază care le-au stabilit; dar e dificil din punct de vedere politic şi poate fi privit ca o diminuare a încrederii. Indexarea beneficiilor. Un motiv al sporirii anuale a cheltuielilor este acela că în Congres sunt autorizate automat sporiri ale beneficiilor în legătură strânsă cu creşterea preţurilor. Beneficiile sunt "indexate" conform Indexului Preţurilor de consum pentru siguranţa socială, SSI, tichete de masă şi pensiile veteranilor. Aceste indexări cresc costurile programelor de împuternicire în fiecare an, chiar şi când numărul beneficiarilor e constant. Desigur că indexările contrabalansează eforturile guvernamentale de a restrânge inflaţia. Mai mult, Indexul Preţului de Consum (care include plata dobânzilor pentru noi case şi costul noilor maşini şi aparaturi) supraestimează nevoile beneficiarilor, generate de sporirea costului vieţii. Sporirea costurilor beneficiilor în bunuri. Sporirea costurilor beneficiilor în bunuri, mai ales costurile medicale ale Medicaid şi Medicare, garantează, de asemenea, creşterea cheltuielilor federale. Aceste programe de bunuri şi servicii au sporit mai repede din punct de vedere al costurilor, decât programele de beneficii băneşti. Dobânda datoriei naţionale. Plăţile dobânzilor au crescut rapid ca procent din cheltuielile federale totale. Guvernul federal are experienţă în deficit. Doar într-un singur an din ultimii treizeci a reuşit guvernul să echilibreze bugetul. Rezultatul e o datorie naţională care ajunge la 6 trilioane $. În fiecare an deficitul creşte şi cresc şi dobânzile. Acestea din urmă cresc şi cu creşterea ratei dobânzilor. Plăţile pentru dobânzi au ajuns acum la 14% din cheltuielile federale totale. Cheltuieli ascunse. Anumite cheltuieli federale nu apar în buget. De exemplu cheltuielile serviciului poştal nu sunt incluse. Nici o regulă clară nu explică de ce unele agenţii apar în buget, iar altele nu. Dar agenţiile “în afara bugetului” au aceleaşi efecte economice ca şi alte agenţii guvernamentale. O altă formă de cheltuială ascunsă se găseşte în împrumuturile garantate de guvern. Iniţial, guvernul garantează pentru împrumuturi – locuinţe FHA, împrumuturi garantate pentru studenţi, pentru veterani ş.a.m.d. – şi acest lucru nu necesită bani din buget. Guvernul doar promite să ramburseze împrumutul, dacă cel care l-a făcut nu o face. Totuşi, aceste împrumuturi creează o obligaţie pentru guvern. Garanţii ale împrumuturilor. Garantarea guvernamentală a împrumuturilor nu e gratuită, după cum o demonstrează dezastrul financiar din industria economiilor şi împrumuturilor. Ca rezultat al garantării federale a depunerilor făcute la Corporaţia Federală de Asigurare a Împrumuturilor şi Economiilor, guvernul S.U.A. are acum un deficit de miliarde ca urmare a nerambursării împrumuturilor. Corporaţia Trustului de Control Federal a preluat obligaţiile băneşti ale companiilor de economie şi împrumut, care au dat faliment, din întreaga naţiune. Costul garanţiilor enorme e exclus din buget pentru a scuti Congresul şi preşedintele de neplăcerea unor deficite

anuale şi mai mari. Schimbarea priorităţilor bugetare: incrementalism provocator Incrementalismul poate ajuta la explicarea procesului de luare a deciziilor bugetare, dar se pare că nu poate explica schimbările majore în priorităţile bugetare de-a lungul timpului. Incrementalismul priveşte politica publică în chip de continuare a activităţilor guvernamentale din trecut, cu modificări progresive de la an la an. Totuşi, modificările se aduc în timp; unele programe, ca cel de securitate socială şi Medicare, se extind de-a lungul anilor, ocupând parte tot mai mare din cheltuielile bugetare; alte programe, ca cel de apărare naţională, se micşorează treptat. Teoria incrementalistă nu anticipează revoluţii ale modelelor de cheltuieli. Cu toate acestea, S.U.A. au cunoscut o revoluţie în priorităţile de cheltuieli în anul 1970. Într-un singur deceniu, priorităţile naţionale în ceea ce priveşte apărarea şi bunăstarea socială s-au inversat. În 1965, cheltuielile cu apărarea naţională reprezentau 43,0% din bugetul federal, în timp ce cheltuielile totale pentru securitate socială şi bunăstare reprezentau 22,1% (vezi tab. 9-2). În timp ce mass-media se concentra asupra războiului din Vietnam şi asupra afacerii Watergate, aceste priorităţi s-au inversat. În 1975, la numai un deceniu, apărarea reprezenta 26,0% din buget, în timp ce cheltuielile sociale au crescut la 34,6%. Aceste inversări au avut loc atât în timpul unei administraţii democrate (Johnson), cât şi în timpul uneia republicane (Nixon şi Ford) şi în timpul celui mai lung război al naţiunii. Pe scurt, ceea ce credeam că ştim despre efectele politicii asupra bunăstării sociale s-a dovedit a fi greşit. Alocaţiile bugetului federal pentru programele cele mai importante timp de două decenii sunt arătate în tabelul 9-2, atât în dolari, cât şi în procente din bugetul federal. De remarcat cum cheltuielile pentru apărare au scăzut foarte rapid ca procentaj al cheltuielilor federale. Întărirea apărării în timpul lui Reagan, în anii ’80, a crescut aceste cheltuieli la numai 27% din cheltuielile federale totale, cu mult sub nivelul de la începutul Războiului Rece, în timpul preşedinţilor Eisenhower, Kennedy şi Johnson. Sfârşitul Războiului Rece a precipitat scăderea rapidă a cheltuielilor cu apărarea (vezi cap. 8). Aceste tendinţe contrazic aşteptările progresiste tradiţionale. Astăzi securitatea socială este obiectivul unic cel mai larg al bugetului. Medicare (pentru cei vârstnici) şi Medicaid (pentru săraci) sunt obiectivele bugetare care se dezvoltă cel mai rapid. Creşterea acestor programe de îngrijire medicală nu poate fi descrisă ca fiind progresivă. Poverile datoriei guvernamentale Deceniile de deficit – peste 35 de ani în care guvernul federal a cheltuit mai mult decât a realizat ca venituri – au condus la acumularea datoriei guvernului S.U.A. la peste 4 trilioane $. Datoria naţională depăşeşte acum 16.000$ pentru fiecare cetăţean sau peste 60.000$ pentru fiecare din cele 66 milioane de familii americane. Tab 9-2. Priorităţile Bugetului Federal în Timp Miliarde de dolari Siguranţa venitului

3,7

9,1

15,6

50,2

86,5

128,2

136,0

170,8

215,0

Siguranţa socială

4,3

Medicare Sănătate Agricultură Resurse naţionale Energie Beneficii pentru veterani Dobânzile datoriilor Altele Total

0.8 3,3 1,0

16,4

30,3

64,7

118,5

188,6

232,5

269,0

320,7

1,8 4,8 2,1

6.2 5,9 5,2 3,1

12,7 12,9 3,0 7,3

32,1 23,2 8,8 13,9

65,8 33,5 25,6 13,4

85,0 48,4 16,9 16,2

104,5 71,2 15,2 18,6

147,4 117,8 17,1 20,8

0,5 5,4

0,7 5,1

1,0 8,7

2,9 16,6

10,2 21,2

5,7 26,3

3,7 30,1

1,7 31,3

3,9 37,9

8,3

10,4

14,4

23,2

52,5

129,4

169,1

144,5

309,7

9,0 92,2

15,3 118, 3

23,5 195,6

52,3 332,3

90,0 590,9

68,1 912,8

100,1 1141,6

172,9 1323,0

1515, 3

Distribuţia procentuală Funcţie 196 1965 0 Apărare naţională Asigurarea veniturilor Asistenţa socială Medicare Sănătate Agricul tură Resurse naţionale Energie Beneficii pentru veterani Dobânzile datoriilor Altele Total

197 0

197 5

1980

1985

198 9

26,6 11,9

22,7 55,8 43,0 4,5 9

41,8

1991

1994

20,6

18,3

12,9

14,2

26,0 15,1

14,6

26,7 13,5

19,5

20,1

14,4

20,4

20,3

21,2

8,0 5,2

14,2 15,5

0,0

0,0

3,8

5,4

7,0

7,4

7,4

9,7

3,9 0,9

3,9 1,5

3,5 2,7

4,2 1,5

5,4 1,1

7,8 1,2

0,9 4,0

1,5 4,2

3,2 3,o 2,7

1,2

1,8

1,6

2,2

2,4

1,4

1,4

1,4

1,4

0,6 6,6

0,6 4,4

0,5 4,4

0,9 5,0

1,7 3,6

0,6 2,8

0,3 2,6

0,1 2,4

0,3 2,5

10,1

9,0

7,4

7,0

8,9

13,7

14,8

14,7

13,4

11,0 13,3 12,0 15,7 15,3 8,2 10,6 13,2 11,3 100, 100,0 100, 100, 100,0 100,0 100, 100,0 100,0 0 0 0 0 Sursa: Statistical Abstract of USA 1992 şi Bugetul guvernului S.U.A. - Anul fiscal 1994

Datoria e cauzată, în general, de băncile americane şi instituţiile financiare şi de cetăţenii care cumpără obligaţiuni de stat. Doar aproximativ 13% sunt deţinute de bănci străine, firme şi persoane fizice. Pe măsură ce noile datorii ajung la termen, departamentul tezaurului vinde noi obligaţiuni pentru a le achita; adică se continuă “alunecarea” sau “plutirea” datoriei. Datoria e azi mai redusă ca procent a decât în trecut. Într-adevăr, pentru a plăti costurile angajării în cel de-al doilea război mondial, guvernul S.U.A. a contractat o datorie de 110% din ; datoria actuală e cea mai mare din istoria S.U.A. (exprimată în dolari), dar reprezintă doar 70% din PIB. Acest fapt sugerează că datoria este încă sub control, datorită mărimii şi puterii economice a S.U.A.. Capacitatea de plutire a unei asemenea datorii depinde de încrederea publicului în guvernul S.U.A., încredere va continua să plătească dobânda datoriei care va achita principala emisie de obligaţiuni când acestea vor apărea şi care va face ca valoarea obligaţiunilor să nu scadă în timp datorită inflaţiei. Împovărarea generaţiilor viitoare. Plata dobânzilor datoriei naţionale se face din impozitele curente, deturnând bani dinspre alte programe guvernamentale. Chiar dacă guvernul federal reuşeşte să echilibreze bugetul anual , aceste plăţi vor rămâne ca obligaţii pentru copiii şi nepoţii actualei generaţii de factori de decizie şi contribuabili. Pe scurt, cheltuielile şi impozitele ridicate de azi transferă povara datoriei dinspre generaţia actuală asupra generaţiilor viitoare. Încetinirea dezvoltării economice. Imensa datorie federală şi nevoia de a vinde tot mai multe obligaţiuni de stat, în fiecare an, pentru a acoperi sporirea anuală a datoriei (noi deficite) obligă Departamentul de Tezaur să împrumute mari sume de bani în fiecare an. Aceşti bani sunt atraşi din sectorul privat, unde ar fi, altfel, disponibili pentru împrumuturi, pentru a iniţia noi afaceri, pentru a le extinde pe cele existente, pentru a moderniza uzinele şi echipamentul industrial şi pentru a finanţa cumpărarea de case, maşini, aparatură şi alte credite pentru consumatori. Altfel spus, împrumutul guvernului federal “aglomerează” pieţele de capital. Cu cât e mai puţin capital disponibil în sectorul privat, cu atât mai încet se dezvoltă economia. Limitarea iniţiativelor politice. Deficitele guvernamentale continue şi costul sporit al dobânzilor limitează capacitatea preşedintelui şi a Congresului de a aborda alte probleme cu care se confruntă naţiunea. La oricare noi iniţiative de sporire a cheltuielilor pentru sănătate, şcoli, cercetare sau infrastructură se adaugă deficitul federal, încetinind dezvoltarea economică. Astfel, dacă guvernul federal încearcă să stimuleze economia prin sporirea cheltuielilor, sporeşte simultan şi deficitul împovărător. Se iau mai mulţi bani de la sectorul privat şi astfel se ameninţă cu anularea oricărui efect stimulativ care ar fi existat iniţial. Întârziere şi superinflaţie. Nimeni nu se aşteaptă ca S.U.A. să întârzie cu plata datoriilor – deşi alte naţiuni au făcut acest lucru în trecut şi multe o mai fac şi în prezent. Dar există întotdeauna o posibilitate ca o viitoare administraţie în Washington să-şi “monetarizeze” datoria, adică pur şi simplu să tipărească noi bancnote şi să le folosească pentru a rambursa obligaţiunile. Desigur, moneda va invada naţiunea şi, în curând, nu va mai avea valoare. Hiperinflaţia şi incrementalismul ar lăsa pe deţinătorii obligaţiunilor S.U.A. cu bani fără valoare. Aceste dezastre financiare – întârzierea sau hiperinflaţia – sunt puţin probabile, dar existenţa unui mare deficit federal înseamnă că nu sunt total excluse. Tratarea deficitelor. Soluţia simplă şi responsabilă pentru deficitul federal este ca preşedintele şi Congresul să pregătească şi să hotărască doar bugete echilibrate. Dar această soluţie a fost evitată de oamenii politici pentru aproape 40 de ani. Nici preşedinţii, nici Congresele, democrate sau republicane, nu au fost dispuşi să-şi

reducă unele cheltuieli sau să sporească impozitele pentru a echilibra bugetele. Politicile americane au ajuns la un nivel de iresponsabilitate în care solicitarea unui buget echilibrat este considerată “naivă” şi “nerealistă”. Aşa că Washington-ul caută remedii politice nedureroase. Amendamentul Constituţional pentru un Buget Echilibrat. Constituţia guvernează guvernul. Ipotetic, dacă oamenii vor să disciplineze guvernul, o pot face prin amendarea Constituţiei, limitând acţiunile autorităţilor. Preşedintele Ronald Reagan a făcut un efort nereuşit de a determina Congresul să valideze un amendament pentru un buget echilibrat şi să-l trimită statelor pentru ratificare. Totuşi, chiar şi în anii în care preşedintele republican a propus amendamentul, el a propus şi bugete cu cel mai mare deficit pe timp de pace din istorie! Democraţii din Congres au privit amendamentul ca pe o încercare a lui Reagan de a transfera atenţia de la propriile greşeli. Întâlniri la nivel înalt, fum şi oglinzi. Preşedintele şi Congresul au adoptat frecvent “planuri de reducere a deficitului”, dar nici unul nu s-a dovedit a fi eficient. În 1985 Congresul a elaborat planul Gramm – Rudman – Hollings pentru o reducere “automată şi mandatorie” a deficitului federal anual până la realizarea unui buget echilibrat în 1991. Dar, desigur, nici un Congres nu poate mandata ceea ce vor face viitorii preşedinţi sau următoarele Congrese; cele mai mari deficite din istoria naţiunii s-au înregistrat în perioada planului Gramm – Rudman. În timpul anilor Reagan – Bush, preşedinţii republicani şi Congresul democrat au oferit soluţii alternative la buget. În timpul anilor Reagan – Bush, preşedinţii republicani şi Congresul democrat au oferit soluţii alternative la buget. Preşedinţii Reagan şi Bush au încercat să reducă deficitul prin reducerea cheltuielilor interne şi prin creşterea impozitelor. Congresele democratice au încercat să reducă deficitul prin reducerea cheltuielilor pentru apărare şi prin creşterea impozitelor. Pentru că sistemul constituţional american permite atât preşedintelui cât şi Congresului să se verifice reciproc, e necesară încheierea unui acord pentru a putea realiza reduceri ale bugetului. Totuşi, “întâlnirile la nivel înalt” pentru a discuta bugetul, între preşedinţii Congresului şi preşedinţii ţării nu au reuşit să se finalizeze printr-o reducere semnificativă în deficitul anual. În 1990, preşedintele Bush, a fost nevoit să-şi retracteze promisiunea făcută în campania electorală “Fiţi atenţi la ce vă spun: Nici un impozit nou!” şi să fie de acord cu o creştere a ratei impozitului de la 28% la 31% (vezi Cap. 10). Dar veniturile obţinute din creşterea impozitelor au fost anulate de o seamă de greşeli şi Bush a fost respins de alegători în alegerile din 1992. Clinton şi reducerea deficitului. Planul lui Clinton de a reduce deficitul se centrează pe creşterea impozitelor pentru americanii cu venit mare, în combinaţie cu mici creşteri în impozitul pe venit, pe benzină şi pe beneficiile siguranţei sociale. Acest plan a avut o victorie strânsă în Congres în 1993. Rata marginală a impozitului a fost ridicată de la 31% la 39,6%; rata corporală a fost ridicată de la 34% la 35%, iar impozitul pe benzină de la 4 la 8 cenţi pe 3,7 litri; cei care beneficiau de asistenţă socială erau obligaţi să plătească impozite pe 85% din beneficii, până la 50% din sumă. Totuşi, planul lui Clinton nu reduce deficitul sub 200 miliarde $ pe an; datoria naţională va creşte cu încă un trilion de dolari în primul trimestru al administraţiei Clinton! Mai mult, previziunile pe termen lung indică creşteri ale deficitului după 1998. În fine, planul Clinton nu discută sporirea costurilor extinderii îngrijirilor medicale (vezi Cap. 5). Deficit şi împuternicire. Programele de împuternicire cauzează peste jumătate din cheltuielile federale totale (vezi fig. 9-2). Teoretic, oricine a examinat bugetul guvernului federal – economişti, politicieni şi cetăţeni – înţelege că limitarea

împuternicirilor e singurul mod de împuternicire a creşterii cheltuielilor federale. Problema o constituie dezbaterile politice nesfârşite asupra căror programe trebuie reduse sau limitate. De observat că majoritatea plăţilor pentru împuterniciri nu ajung la săraci. Cea mai mare parte din acestea – asistenţă socială, Medicare, pensii pentru veterani şi pensionari – ajung la pensionari. Aceste programe constituie două treimi din toate plăţile pentru împuterniciri. Plăţile făcute săracilor şi pensionarilor – ajutor social, Medicaid şi ajutor de şomaj – constituie mai puţin de o treime din cheltuielile pentru programele de împuterniciri. Fig. 9-2 Împuterniciri în cadrul bugetului federal Totalul împuternicirilor, 54,1%, din care: asistenţă socială 20,7%; Medicare 9,7%; Medicaid 6,9%, Pensii federale 4,2%, programe de ajutor social 8,2%, veterani 2,5%, ajutor de şomaj 1,9%. Restul: Apărare 18,3%, Interne 12,3%, Dobânzi 14%, Internaţional 1,3%. Sursa: Bugetul Guvernului Statelor Unite, 1994 Politica deficitului. În ciuda tuturor discursurilor referitoare la necesitatea “echilibrării bugetului”, finanţarea deficitară le convine politicienilor. Le permite să ofere niveluri ridicate ale beneficiilor guvernamentale, evitând sarcina dificilă de a mări ei impozitele. Mai exact, sarcina plătirii viitoarelor dobânzi e trecută în seama tinerilor şi generaţiilor viitoare. Dar politicienii de azi ştiu că ei vor fi dispărut cu mult înainte ca aceste sarcini să fie complet realizate; pentru ei viitorul durează doar până la alegerile viitoare. De asemenea, politicienii nu vor să-şi creeze probleme cu alegătorii în vârstă, principalii beneficiari ai programelor de împuternicire. Procesul bugetar oficial Preşedintele, prin Biroul managementului şi Bugetului (OMB), localizat în Biroul Executiv, are responsabilitatea cheie pentru pregătirea bugetului. În plus, OMB are responsabilităţi adiacente pentru îmbunătăţirea organizării şi conducerii agenţiilor executive, pentru coordonarea serviciilor statistice extensive ale guvernului federal şi pentru analizarea şi revizuirea legislaţiei propuse, pentru determinarea efectelor ei asupra administraţiei şi finanţelor. Constituţia nu acordă preşedintelui puteri oficiale asupra impozitării şi cheltuielilor. Din punct de vedere constituţional, ceea ce poate preşedintele este să “facă recomandări” Congresului. E greu de imaginat că înainte de 1921 nu a avut un rol direct în procesul elaborării bugetului. Secretarul Tezaurului înregistra estimările agenţiilor individuale şi acestea erau trimise, fără a mai fi revizuite, Congresului, pentru a fi examinate. De-abia după 1921, prin Actul Bugetului şi Contabilităţii, preşedintele a primit responsabilităţi în formularea bugetului şi astfel a obţinut posibilitatea de a influenţa direct politicile cheltuielilor. OMB. Pregătirea bugetului prezidenţial. Pregătirea bugetului fiscal începe cu mai mult de un an înaintea începutului anului fiscal pentru care bugetul e destinat. După o consultare preliminară cu agenţiile executive şi în acord cu politica prezidenţială, OMB elaborează ţinte sau plafoane până la care agenţiile îşi pot ridica pretenţiile. Lucrul începe cu 16 sau 18 luni înaintea începerii respectivului an fiscal (altfel spus, pentru bugetul anului fiscal 1 octombrie 1996 – 30 septembrie 1997, lucrul începe în ianuarie 1995). Bugetele sunt denumite în funcţie de anul fiscal în care se termină, aşa că acest exemplu a descris lucrul pentru Bugetul Guvernului S.U.A., anul fiscal 1997, sau, mai simplu, FY97. Materialele şi instrucţiunile pentru buget ajung la agenţii cu cerinţa ca formularele să fie completate şi returnate la OMB. Cererea e urmată de aproape 3

luni de muncă sârguincioasă a funcţionarilor agenţiilor pentru buget, directorilor de departament şi a birocraţiei din Washington, după care urmează lansarea. Funcţionarii din birourile pentru buget verifică cererile unităţilor mai mici, le compară cu estimările anilor trecuţi, ţin conferinţe şi fac ajustări. Procesul verificării, revizuirii, modificării şi discutării se repetă pe scară largă, la nivel de departamente. Directorii agenţiilor trebuie să-şi prezinte cererile complete la OMB până la jumătatea lui septembrie – începutul lui octombrie. Ocazional, o listă a aspectelor “depăşind plafonul” (cereri situate deasupra plafonului sugerat) va fi inclusă. Odată având cererile pentru cheltuieli ale agenţiilor, OMB începe revizuirea propriului buget. Se acordă audieri fiecărei agenţii. Conducerea acestor agenţii îşi susţine cererile cât mai convingător posibil. Rareori, agenţiile nesatisfăcute por cere directorului bugetului să prezinte cazul preşedintelui. În decembrie, preşedintele şi directorul OMB vor acorda timp studierii documentului care se apropie acum de stadiul finale. Ei şi echipele lor vor corecta, revizui şi face schimbări de ultimă oră şi vor pregăti mesajul preşedintelui cu care acesta va prezenta Congresului bugetul. După ce bugetul e în mâinile celor din legislativ, preşedintele poate recomanda viitoare schimbări, după caz. Deşi documentul complet include un plan al veniturilor, cu estimări generale pentru impozite şi alte venituri, în primul rând e un buget pentru cheltuieli. Personalul care se ocupă de venit şi politica impozitelor îşi concentrează munca în Departamentul Tezaurului şi nu în OMB. La sfârşitul lunii ianuarie, preşedintele prezintă Congresului Bugetul Guvernului S.U.A. pentru anul fiscal care începe la 1 octombrie (vezi fig. 9-3). Comitetele bugetului Senatului şi Camerei deputaţilor. Făcând efortul de a considera bugetul ca pe un întreg, Congresul a stabilit comitete pentru bugetul Senatului şi a Camerei Deputaţilor şi un Birou al Bugetului Congresului (CBO) pentru a revizui bugetul preşedintelui după ce a fost prezentat Congresului. Aceste comitete elaborează o listă de rezoluţii pe buget (în 15 mai) stabilind scopurile propuse pentru ghidarea acţiunii comitetelor conform unei măsuri specifice pentru venit şi apropiere. Dacă măsurile de apropiere depăşesc scopurile rezoluţiilor bugetare, se revine la măsuri de reconciliere. O a doua rezoluţie bugetară (în 15 septembrie) stabileşte cifre obligatorii pentru comitetele şi subcomitetele care analizează apropierea. În practică, aceste două rezoluţii pentru buget au fost contopite într-o singură măsură pentru că în Congres nu se doreşte rediscutarea aceloraşi probleme. Actele de apropriere. Aprobarea Congresului pentru cheltuielile fiecărui an e divizată în 13 acte separate de apropriere, fiecare acoperind largi categorii separate de cheltuieli. Aceste acte de apropriere sunt elaborate de Cameră şi de Senat prin comitetele şi subcomitetele lor specializate pentru apropriere. Într-adevăr, subcomitetele pentru apropriere ale Camerei funcţionează ca supraveghetori ai agenţiilor incluse în actele lor de apropriere. Comitetele de apropriere trebuie să se situeze în cadrul totalurilor generale fixate în rezoluţiile bugetare adoptate de Congres. Toate actele de apropriere trebuie validate de ambele camere şi semnate de preşedinte mai înainte de 1 octombrie, data începutului anului fiscal. Totuşi, rareori se întâmplă ca să se respecte aceste termene limită în Congres. Guvernul se trezeşte, de obicei, la începutul anului financiar fără buget. Legal, guvernul S.U.A. este obligat să se dizolve dacă Congresul nu ia o măsură de apropriere. Totuşi, Congresul rezolvă această problemă prin adaptarea unei “rezoluţii de continuare” care autorizează agenţiile guvernamentale să cheltuiască bani pentru o perioadă anume, de obicei la acelaşi nivel ca şi în anul fiscal anterior. Un act de apropriere furnizează bani pentru cheltuieli şi nici un fond nu poate

fi cheltuit astfel. O autorizare e un act al Congresului care stabileşte un program guvernamental şi defineşte suma de bani care poate fi cheltuită. Autorizaţiile pot fi date pentru câţiva ani. Totuşi, autorizaţia nu furnizează banii care au fost autorizaţi; doar un act de apropriere poate face acest lucru. Actele de apropriere sunt aproape întotdeauna pentru un singur an fiscal. Congresul are propriile reguli care nu permit aproprieri pentru programe care nu au fost autorizate. Totuşi, aproprierile furnizează frecvent mai puţini bani pentru programe decât autorizaţiile anterioare. Actele de apropriere includ autoritatea şi sumele. O obligaţie a autorităţii permite agenţiei guvernamentale să încheie contract pentru plăţile făcute în viitor (noi autorităţi obligate). Sumele trebuie cheltuite în anul fiscal în care sunt aprobate. Comitetele de apropriere. Luarea în considerare a măsurilor specifice de apropriere, revine comitetelor de apropriere din ambele camere. Munca depusă de comitete în Camera Reprezentanţilor e mai elaborată decât cea din Senat; Comitetul din Senat tinde să fie o “curte de apel” pentru agenţiile care se opun acţiunilor Camerei. Fiecare comitet are aproximativ 10 subcomitete mari pentru a revizui cererile unei anumite agenţii sau grup. Actele specifice de apropriere sunt preluate de subcomitete în audieri. Funcţionarii departamentelor rezolvă problemele referitoare la conducerea programelor lor şi îşi susţin cererile pentru viitorul an fiscal; cei care fac lobby şi alţi martori depun mărturie. Actele pentru venituri. Comitetul Camerei pentru Metode şi Mijloace şi Comitetul Financiar al Senatului sunt instrumentele principale prin care Congresul analizează măsurile de impozitare. De-a lungul timpului acestea şi-au menţinut cu mândrie independenţa faţă de Comitetele de apropiere, contribuind la fragmentarea consideraţiilor legislative legate de buget. Vetoul prezidenţial. În termenii legaţi de sumele totale, Congresul nu face regulat schimbări majore legate de bugetul executiv. E mai probabil să se transfere bani între proiecte şi programe. Bugetul e aprobat de Congres sub forma actelor de apropriere, de obicei 13 acte, fiecare furnizând sumele necesare câtorva departamente şi agenţii. Numărul măsurilor legate de venit e mai mic. La fel ca şi în cazul celorlalte acte validate de Congres, preşedintele are 10 zile pentru a aproba sau a respinge legislaţiile de apropriere. Preşedintele nu are drept de veto pentru fragmente ale actului şi rareori îşi exercită dreptul de veto pentru acte de apropriere în întregime. Rezumat Politica economică a guvernului e concepută mai ales prin politici fiscale – decizii legate de impozite, cheltuieli şi niveluri ale deficitului – şi politica monetară – decizii legate de furnizarea de bani şi rate ale dobânzilor. Deşi o seamă de teorii macroeconomice concurează pentru a conduce politica economică şi practică, deciziile fiscale şi monetare fiind înspre incrementalism. Incrementalismul nu numai că descrie procesul elaborării politicii economice dar şi oferă o explicaţie asupra motivelor pentru care nivelurile cheltuielilor, programelor şi politicilor persistă şi cresc în timp. 1. Teoria economică a lui Keynes cere manipularea guvernamentală a cererii totale prin ridicarea cheltuielilor, diminuarea impozitelor şi atragerea datoriilor în timpul recesiunii şi aplicarea politicii opuse în perioada inflaţiei. Dar economiştii ofertei din administraţia Reagan au considerat aceste cicluri opuse tradiţionale ale politicilor impozitelor şi cheltuielilor ca fiind “politicile nereuşite ale trecutului” care produc inflaţie, rate ridicate ale dobânzilor şi o economie în stagnare. Niveluri mai ridicate

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

ale impozitelor şi cheltuielilor guvernamentale promovează consumul imediat în schimbul investiţiei în viitor şi penalizează munca sârguincioasă, creativitatea şi economisirea. Programul pentru Însănătoşirea Economiei al preşedintelui Reagan a redus rata creşterii cheltuielilor guvernamentale, a redus ratele impozitului pe venitul personal, reglementările guvernamentale şi a încetinit creşterea ofertei de monedă. În campania sa prezidenţială, Bill Clinton a etichetat politicile Reagan şi Bush ca economii “de reducere eşuate”. El a vorbit de noi “economii de întreprinderi" care accentuează responsabilitatea guvernului de a stimula dezvoltarea economiei prin “investiţii” (cheltuieli) pentru ”capitalul uman, tehnologic şi infrastructură”. Cheltuielile guvernamentale au crescut în toate administraţiile moderne, atât în dolari, cât şi în procente din mărimea economiei. Astăzi, guvernul federal cheltuieşte echivalentul a 23% din PIB şi toate guvernele combinate - federale, de stat locale cheltuiesc aproximativ 35%. Procesul de elaborare a bugetului e incremental, fragmentat şi neprogramatic. Factorii de decizie iau în considerare cheltuielile anului trecut ca bază şi punct de centralizare al atenţiei lor pe baza unei sporiri reduse. Evaluarea dezirabilităţii fiecărui program guvernamental în fiecare an poate crea conflicte de nerezolvat şi poate irosi energia celor care elaborează bugetul. Gama de decizii disponibile factorilor de decizie în elaborarea bugetului anual e destul de redusă. Aspectele “incontrolabile” constituie peste două treimi din bugetul federal. Programele de împuternicire, cu creştere automată anuală a beneficiilor şi cu costuri sporite ale beneficiilor în bunuri, constituie majoritatea creşterilor incontrolabile din cheltuielile federale. Programele actuale de împuternicire constituie peste jumătate din cheltuielile federale. Asistenţa socială e cel mai mare program din bugetul federal. Cheltuielile pentru apărare, care constituiau odată cea mai mare parte a cheltuielilor federale, sunt acum mult mai mici decât cheltuielile pentru programele federale. Transferul în priorităţile naţionale a apărut între 1965 şi 1875, în timpul administraţiilor democratice şi republicane şi al celui mai lung război al naţiunii. Această inversare a priorităţilor bugetare a ridicat problema dacă bugetul e cu adevărat incremental. Decenii de deficite federale anuale au dus la acumularea datoriei naţionale până la 4 trilioane $, în prezent 14% din bugetul federal. Această datorie împovărează generaţiile viitoare cu plata unor dobânzi uriaşe. Aceasta încetineşte dezvoltarea economiei şi limitează iniţiativele politice în toate domeniile preocupărilor guvernamentale. În ciuda unei polemici privitoare la nevoia de a echilibra bugetul, deficitul persistă şi datoriile se acumulează. “Planurile de reducere a deficitului", "întrunirile la nivel înalt" pentru elaborarea bugetului şi creşterea impozitelor nu au reuşit să limiteze creşterea cheltuielilor federale. Limitarea sau plafonarea programelor de împuternicire trebuie să reducă deficitul, dar politicienii nu sunt dispuşi să se confrunte cu beneficiarii acestor programe. E mai uşor să se transfere povara asupra generaţiilor viitoare.

Capitolul 10 Politica Impozitelor Lupta intereselor speciale Fiscul (IRS) estimează că plătitorul mediu cheltuieşte cam 11 ore pentru adunare de dovezi, citirea indicaţiilor şi pregătirea pentru completarea formularului 1040 al S.U.A. pentru Impozitul pe Venitul Individual. Grupurile de interes şi politica impozitelor Interacţiunea grupurilor de interes în elaborarea politicii e adesea denumită “pluralism”. Politologul Robert A. Dahl, de exemplu, a proclamat “linia centrală de dirijare a evaluării constituţionale a S.U.A.” a fi “evoluţia unui sistem politic în care toate grupurile active şi legitime se pot face auzite, la un anumit moment, în procesul decizional.” Politica de guvernare este descrisă prin teoria grupurilor de interes ca fiind echilibrul din lupta între grupurile de interes (vezi Cap. 2). În timp ce echilibrul nu e acelaşi cu preferinţa majorităţii, e totuşi considerat de pluralişti a fi cea mai bună aproximaţie a interesului public într-o societate superior organizată. Dar dacă numai o mică parte a americanilor se organizează în grupuri de interes eficiente din punct de vedere politic? Dacă sistemul grupurilor de interes reprezintă grupuri de producători puternici din punct de vedere economic şi bine organizate care urmăresc beneficii imediat tangibile din partea guvernului? Dacă sistemul grupurilor de interes exclude majoritatea americanilor, mai ales pe cei mai puţin organizaţi, dispersaţi economic, contribuabili şi consumatori care urmăresc ţeluri politice mai largi, cum ar fi onestitatea, simplicitatea şi bunăstarea economică generală Nu există o mai bună ilustrare a influenţei grupurilor de interes organizate în procesul decizional decât politica naţională a impozitelor. Fiecare carte de economie ne spune că interesul public e cel mai bine servit de un sistem al impozitelor care e universal, simplu şi cinstit şi care promovează dezvoltarea economică şi bunăstarea. Dar sistemul federal de impozitare e tocmai contrariul: e complex, neonest şi neuniversal. Aproape jumătate din venitul personal din S.U.A. nu e impozitat datorită diferitelor scutiri, deduceri şi interpretări speciale ale legii. Legile impozitelor tratează diferit diferitele tipuri de venituri. Influenţează negativ munca, economiile şi investiţiile şi dirijează investiţiile de capital înspre activităţi neproductive, dar şi neimpozabile şi înspre o economie subterană ilegală. Lipsa de onestitate, complexitatea şi ineficienţa legilor impozitelor poate fi, în general, atribuită grupurilor de interes organizate. Factorii de decizie aleşi de naţiune sunt perfect conştienţi de acest lucru. Reprezentantul Dan Rostenkowski din Chicago, preşedintele Comitetului Camerei pentru Metode şi Mijloace care concepe legile naţionale privitoare la impozite, a recunoscut că: “Avem companii petroliere suficiente pentru industria noastră. Avem impulsurile necesare pentru a construi mai multe case. Ne-am dezvoltat tehnologia prin credite acordate cercetării şi dezvoltării. Oferim scutiri de la plata impozitelor pentru a încuraja oamenii să economisească. Acumulăm beneficiile din impozite unul peste altul – fiecare susţinut de bune intenţii. Din păcate n-a durat prea mult până când cei care au contabili pricepuţi şi avocaţi buni să reuşească să înşele sistemul… şi costul a fost transferat asupra familiilor ca şi cele din vecinătatea casei mele care nu au viclenia de-a se juca de-a v-aţi ascunselea cu fiscul… În cele din urmă, reforma impozitelor se reduce la o luptă între interesele celor

puţini şi marile interese ale familiilor de oameni ai muncii americani.” Şi totuşi, interesele speciale nu câştigă întotdeauna în politica impozitelor. Printr-o întorsătură teatrală a Actului Reformei Impozitelor din 1986, interesul particular a suferit o înfrângere neobişnuită. Şi-au unit forţele pentru a elabora o reformă drastică a legilor naţionale privitoare la impozite. Totuşi, grupurile de interes nu au abandonat câmpul de luptă după înfrângere. Mai degrabă au rămas în luptă, pentru a minimiza costurile înfrângerii şi pentru a lansa contraatacuri în scopul de a-şi restaura privilegiile, scutirile de taxe şi tratamentele preferenţiale. Ei ştiu că interesul publicului pentru impozite se diminuează în timp şi că neatenţia publicului faţă de detaliile politicii de guvernare e cel mai mare aliat al lor. În acest capitol vom descrie mai întâi sistemul de impozitare actual, apoi vom revizui unele din aspectele de bază ce dirijează politica impozitelor şi finalmente vom examina influenţa grupurilor de interes în formarea politicii impozitelor. Vom descrie cum a fost realizată reforma în ciuda opoziţiei intereselor speciale la Actul Reformei Impozitelor din 1986 şi apoi, cum aceste reforme au fost diminuate prin decizii politice ulterioare, mai ales prin Actul Complet al Reconcilierii Bugetului din 1993 care includea şi planul “de reducere a deficitului” al preşedintelui Clinton. Sistemul federal de impozite Guvernul federal îşi formează veniturile dintr-o varietate de surse – impozitul pe venitul individual, deduceri din plăţile pentru asistenţa socială, impozitul pe venitul corporat, accize pe benzină, băuturi alcoolice, tutun, telefoane, călătorii cu avionul şi pe alte bunuri de consum, taxe vamale, taxe pe proprietăţi imobiliare şi cadouri şi o largă gamă de taxe şi impozite (vezi fig. 10-1). Şi, pentru că veniturile obţinute din acestea nu se ridică la nivelul cheltuielilor totale, guvernul federal e obligat să împrumute sume adiţionale în fiecare an (vezi Poverile la datoria guvernului din Cap. 9). Într-adevăr, guvernul federal ia cu titlu de împrumut aproape unu din fiecare cinci dolari pe care îi cheltuieşte. Impozite pe venitul individual. Impozitul pe venitul individual e cea mai mare sursă de venituri a guvernului federal. Venitul individual e impozitat în 5 rate separate – 15, 28, 31, 36 şi 39,6%. Aceste rate se aplică progresiv nivelurilor veniturilor sau ‘parantezelor” care sunt indexate anual pentru a reflecta inflaţia. (În 1993, pentru cuplurile căsătorite, care plăteau împreună, primii 36.900$ erau impozitaţi cu 15%, venitul între 36.900$ şi 89.150$ era impozitat cu 28%, venitul între 89.150$ şi 140.000$ cu 31%, venitul între 140.000$ şi 250.000$ cu 36%, iar venitul peste 250.000$ cu 39,6%). Rata scutirii personale de impozite pentru cei cu venituri mari împinge rata marginală la peste 40%. Impozitul federal pe venit e dedus automat din salariile tuturor angajaţilor, cu excepţia fermierilor şi a celor care lucrează la domiciliu. Sistemul de reţinere e coloana vertebrală a impozitelor pe venit. Nu există reţineri pentru veniturile care nu provin din salarii, dar contribuabilii cu astfel de venituri trebuie să completeze o Declaraţie a Impozitelor Estimate şi să plătească această estimare în patru rate. Înainte de data de 15 aprilie a fiecărui an, toţi americanii care au venituri trebuie săşi declare venitul impozabil Fiscului, prin formularul 1040. Americanii sunt, în general, surprinşi să afle că jumătate din venitul personal nu este taxat. Ca să înţelegem de ce, trebuie să ştim ce deosebiri face legea impozitării între venitul brut ajustat (care constituie venitul total al unei persoane minus cheltuielile făcute pentru a-l câştiga) şi venitul impozabil (partea din venitul

brut ajustat supusă impozitării). Ratele impozitului federal se aplică doar venitului impozabil. Legile impozitului federal permit multe reduceri ale venitului brut ajustat pentru calcularea venitului impozabil. Cheltuielile de impozitare constituie un termen care are rolul de a identifica veniturile obţinute în urma impozitării pe care guvernul federal le pierde datorită scutirilor, deducerilor şi tratamentelor preferenţiale acordate conform legilor impozitării. Tabelul 10-1 enumeră cheltuielile de impozitare majore din legea federală a impozitelor. Există o luptă continuă între promotorii scutirilor speciale de impozite în vederea realizării unor scopuri sociale şi cei care cred că legile impozitelor trebuie simplificate şi că scopurile sociale trebuie atinse prin cheltuieli directe. Familiile de muncitori cu venituri mici nu plătesc impozite pe venitul personal, deşi impozitele pentru asistenţa socială sunt deduse din valoarea veniturilor lor. O combinaţie a deducerilor personale (2.300$ pentru fiecare membru al familiei în 1993) cu deducerile standardizate (3.000$ pentru fiecare contribuabil şi 6.000$ pentru un cuplu de oameni căsătoriţi în 1993) asigură faptul că familiile cu venit sub 12.000$ nu plătesc impozit pe venit. Mai mult, aceste familii au dreptul la un credit de impozit pe venitul câştigat – o plată directă (maximum 3.500$ în 1996) făcută în favoarea contribuabililor cu venit mic care o solicită. Contribuabilii cu venituri mari îşi detaliază deducerile (aproximativ 75% dintre contribuabili acceptă reducerile standardizate; cei 25% care detaliază sunt contribuabilii cu venituri medii şi mari care au deduceri depăşind suma standardizată). Dar un impozit minim alternativ (AMT) e elaborat pentru a se asigura că acei contribuabili care pretind numeroase deduceri plătesc un impozit minim. AMT aplică o rată de 26% (28% la peste 175.000$) pe venitul unui contribuabil supus doar la câteva scutiri. Tab 10-1. “Cheltuieli de impozitare" majore în politica federală de impozitare Scutiri personale şi deduceri standardizate Deducerea dobânzii ipotecii pentru casele locuite de proprietar Deducerea impozitelor pe proprietate pentru reşedinţa principală şi secundară Amânarea câştigurilor de capital din vânzarea de case Deducerea contribuţiilor pentru acte de caritate Credite pentru cheltuieli cu îngrijirea copiilor Scutirea patronilor de la plata contribuţiei la planurile de pensionare şi asigurare medicală Scutirea beneficiilor asistenţei sociale Scutirea de la plata dobânzilor în cazul obligaţiunilor de stat şi locale Deducerea impozitelor locale şi de stat pe venit Scutirea de impozit a unui venit câştigat în străinătate Deprecierea accelerată a maşinilor, echipamentului şi structurilor Cheltuieli medicale de peste 7,5% din venit Impozitele pe venitul corporaţiilor. Aceste impozite furnizează doar 8% din venitul total al guvernului federal. Actul Reformei Venitului din 1986 a redus impozitul pe venit colectiv de la 46% la 34%. Totuşi, înaintea acestui act, corporaţiile au avut multe posibilităţi de a-şi reduce venitul impozabil, adesea la zero. Rezultatul a fost că multe corporaţii mari şi profitabile nu au plătit impozite. Unele dintre cele mai importante dintre aceste neajunsuri ale legii impozitelor au fost modificate sau eliminate prin Actul Reformei Impozitelor din 1986. Congresul a ridicat impozitul pe venitul corporaţiilor la 35% în 1993. Cine plăteşte impozitul pe venitul corporaţiilor? Părerile economiştilor

alternează între “transferul” impozitului asupra consumatorilor şi suportarea poverii de corporaţii şi abonaţii lor. Dovezile pentru incidenţă – adică pentru cine suportă, cu adevărat povara – impozitului pe venitul corporaţiei sunt neconcludente. Organizaţiile religioase, caritabile şi de învăţământ, ca şi sindicatele muncitoreşti, sunt scutite de impozitele pe venit colectiv, cu excepţia venitului care îl pot obţine din “activităţi necorelate cu scopul organizaţiei.” Impozitele pe asistenţa socială. Cea de-a doua sursă, ca mărime, a venitului federal sunt impozitele pe asistenţa socială, care furnizează acum 31% din venitul guvernului federal. Impozitele pe asigurările sociale includ asistenţa socială (OASDI – Asigurarea pentru Urmaşi în Vârstă şi pentru Handicapaţi) şi Medicare (HI sau asigurare medicală). Patronii plătesc jumătate din aceste impozite direct şi jumătate prin reţineri din salariile angajaţilor. În timp, impozitele pe asistenţa socială au crescut în două feluri: o creştere graduală a ratei impozitului combinat pentru patronangajat (în procente) şi o creştere graduală a bazei de câştiguri maxime a impozitului (vezi Tab. 10-2). Astăzi impozitul OASDI (12,4%) şi HI (2,90%) sunt diferenţiate, profiturile fiind dirijate înspre “fonduri de rezervă” separate OASDI şi HI, din trezoreria federală. Impozitul OASDI este limitat la 55.500$ pentru impozitul pe venit, salariile care depăşesc această sumă şi veniturile care nu provin din salarii (profituri, dobânzi, dividende, chirii etc.) nu sunt supuse acestui impozit. Astfel, impozitul OASDI este “regresiv” – adică atrage o mai mare parte a venitului americanilor cu salarii mici faţă de americanii cu salarii mari. În schimb, impozitul HI se aplică tuturor veniturilor. Impozitele colectate prin asistenţa socială sunt destinate (prin numărul de asistenţă socială) contului fiecărui contribuabil. De aceea, muncitorii simt că primesc beneficiile ca un drept din partea guvernului. Totuşi, beneficiile sunt doar în mică parte legate de câştigurile muncitorului; ambele sunt niveluri maxime şi minime care nu permit beneficiilor să corespundă plăţilor. Într-adevăr, pentru beneficiarii actuali ai asistenţei sociale, mai puţin de 15% din beneficii pot fi atribuite contribuţiilor lor anterioare. Contribuabilii actuali plătesc peste 85% din beneficiile primite în prezent de pensionari. Tab. 10-2.Impozite pentru asistenţa socială An Impozit combinat (Rată) Salariu de bază Maxim Angajat – Patron OASDI OASDI şi HI 3.000$ 2,0% 1937 3.000$ 3,0% 1950 4.800$ 6,0% 1960 7.800$ 9,6% 1970 25.900$ 12,26% 1980 39.600$ 14,1% 1985 55.500$ 15,3% 1992 Sursa: Statstical Abstract of the United States 1993 Astăzi, majoritatea contribuabililor plătesc mai multe impozite pentru asistenţa socială decât pentru venit. Într-adevăr, impozitele pentru asistenţa socială combinate patron-angajat se ridică acum la 8.500$ anual la nivelul maxim al salariului de bază. Doar presupunem că partea patronului de impozit provine din salariul său, altfel, ar fi trebuit dată angajatului; peste 75% din contribuabili plătesc mai mult pentru asistenţa socială decât pentru impozitele pe venit. Impozite pe proprietăţi imobiliare şi pe venit. Impozitele pe proprietăţile lăsate moştenire sunt cea mai veche formă de impozitare din lume. Impozitele federale pe

bunuri imobiliare se aplică la proprietăţi în valoare de peste 600.000$ şi au o valoare de 37% până la 55%. Pentru că impozitele în momentul decesului pot fi uşor evitate, lăsând proprietatea moştenire cât timp proprietarul mai e încă în viaţă, a fost impus şi un impozit federal pe cadouri. Există o scutire anuală de 10.000$ pentru cel care primeşte cadouri. Accize şi taxe vamale. Taxele federale pe băuturi alcoolice, tutun, benzină, telefoane, călătorii cu avionul şi altele, numite bunuri de lux reprezintă între 1% şi 2% din totalul venitului federal. Taxele vamale la import furnizează alte 1 sau 2 procente din venitul federal.

* * *

* *

Impozitare şi echitate Scopul fiecărui sistem de impozitare e nu numai strângerea de venituri pentru ca guvernul să-şi poată îndeplini sarcinile ci şi de a acţiona simplu, eficient şi echitabil, aşa încât să nu împiedice dezvoltarea economică. Argumentul în favoarea reformei impozitelor e că sistemul de impozitare federal nu îndeplineşte nici unul din aceste criterii: formularele de completat sunt atât de complexe încât majoritatea contribuabililor angajează profesionişti; o armată de contabili şi avocaţi îşi câştigă existenţa în acest fel. legile nu tratează echitabil diferite surse de venit diferenţiate; multiplele deduceri, scutiri şi tratamente speciale sunt privite ca portiţe de scăpare prin care se evită impozitarea; legile încurajează evitarea impozitării, direcţionând investiţiile dinspre activităţile productive înspre unele ineficiente dar care scutesc de impozite; când oamenii iau decizii privitoare la investiţii, bazate pe legile impozitelor şi nu pe aspectele productive, întreaga economie are de suferit; legile impozitelor încurajează înşelăciunile şi reduc încrederea în guvern; încurajează dezvoltarea unei economii subterane şi a tranzacţiilor care nu sunt niciodată declarate; ratele impozitelor marginale superioare descurajează munca şi investiţia; dezvoltarea economică e diminuată când indivizii sunt confruntaţi cu rate de 50% sau mai mult (impozite combinate: federale, de stat, locale) pentru venitul adiţional pe care îl obţin din activităţi secundare, economii sau investiţii. Dar scopurile de echitabilitate, simplicitate şi de asigurare a dezvoltării economice sunt adesea pierdute în lupta intereselor speciale. Diverse interese definesc “echitatea” diferit; cer, mai degrabă, tratament special decât o universalitate a legii impozitelor şi produc un cod S.U.A. al impozitelor de câteva mii de pagini cu clauze, definiţii şi interpretări. Să decidem ce înseamnă echitabil. O problemă centrală în politica impozitelor e întrebarea cine suportă, de fapt, povara impozitelor – adică ce grupări de venituri trebuie să-şi aloce cea mai mare parte din sumă plătirii impozitelor. Impozitele care cer grupelor cu venituri mari să plătească o parte mai mare din venit pentru impozite faţă de grupele cu venituri mici se numesc progresive şi impozitele care preiau o parte mai mare de la cei cu venituri mici se numesc regresive. Impozitele care cer tuturor grupelor de venituri aceeaşi sumă se numesc proporţionale. De observat că procentajul de venit de plătit pentru impozite e factorul determinant. Majoritatea impozitelor preiau mai mulţi bani de la săraci decât de la bogaţi, dar impozitele progresive sau regresive se diferenţiază prin procentul de venit preluat de la diferitele grupe. Impozitul federal pe venit are o structură progresivă: ratele impozitelor se

ridică de la 15% la 39,6% prin cinci niveluri de impozitare (de observat că aceeaşi rată se aplică venitului de la fiecare nivel, pentru fiecare contribuabil. Astfel, un contribuabil cu 300.000$ venit impozabil plăteşte rata maximă de 39,6% , dar pentru suma de 250.000$ acelaşi contribuabil plăteşte doar 15% pe primii 36.900$, la fel ca şi restul ratelor pentru venitul ulterior. Un contribuabil cu un venit impozabil de 300.000$ nu plăteşte 39,9% pentru venitul total; va plăti aproximativ 95.300$ sau 31,8% din venitul total). Structura ratei înainte de 1981 era şi mai progresivă, cu numeroase niveluri de impozitare, de la 14% la 70%; După Actul Reformei Impozitelor din 1986, structura ratei a fost redusă la două niveluri: 15% şi 28%. Preşedintele Bush a fost de acord cu un nivel de 31% în 1990 şi preşedintele Clinton a introdus şi nivelurile de 36% şi 39,6%, prin Congres, în 1993. Astfel, progresivitatea ratei, care a fost redusă pe timpul lui Reagan, a fost treptat restaurată în anii recenţi. Diferitele scutiri şi deduceri din legea impozitelor pot fi considerate progresive sau regresive, în funcţie de cine beneficiază de ele, săracii sau bogaţii. De exemplu, o scutire personală de 2.300$ e considerată progresivă. Deşi atât bogaţii cât şi săracii pot pretinde scutiri personale, patru scutiri de 2.300$ pentru o familie al cărei venit este de 20.000$ îi afectează 46% din venit, în timp ce aceeaşi scutire reprezentând de 4 ori 2.300$ pentru o familie cu un venit de 100.000$ îi afectează doar 9.2% din venit. În schimb, deducerile de la taxele locale şi de stat sunt considerate regresive pentru că acei contribuabili bogaţi care plătesc impozite mari pentru venit şi proprietate sunt mai susceptibili să pretindă deduceri masive pentru acestea, decât contribuabilii săraci. Argumentul progresivităţii. Impozitarea progresivă e, în general apărată pe baza principiului capacităţii de a plăti; presupunerea că grupele cu venit mare îşi pot permite să plătească un procent mai mare din venit fără să facă un sacrificiu mai mare decât cel făcut de grupele cu venit mic care alocă un procent mai mic din venit. Această presupunere e bazată pe ceea ce economiştii numesc teoria utilităţii marginale, aplicându-se banilor: fiecare dolar adiţional e mai puţin valoros pentru un individ decât dolarii anteriori. De exemplu, o sporire cu 5.000$ a venitului unei persoane care deja câştigă 100.000$ preţuieşte mai puţin decât o sporire de 5.000$ pentru cineva câştigând 10.000$ sau pentru cineva fără venit. Astfel, dolarii adiţionali în venit pot fi impozitaţi la rate mai mari fără a încălca principiile echităţii. Argumentul proporţionalităţii. Oponenţii impozitării progresive afirmă că echitatea poate fi obţinută doar impozitând cu acelaşi procent orice venit, indiferent de mărime. Un impozit care pretinde ca toate grupele de venituri să plătească acelaşi procent din venit e numit proporţional sau impozit plat. Aceşti critici consideră că progresivitatea influenţează negativ iniţiativa, acţiunea şi riscul şi reduce impulsul de a extinde şi a dezvolta economia naţională. Mai mult, luând din veniturile mari, guvernul ia bani care ar fi investiţi în afaceri şi ar stimula dezvoltarea economică. Impozitele puternic progresive limitează dezvoltarea şi îi fac pe toţi mai săraci. Universalitatea. O altă problemă generală în politica impozitelor e universalitatea, care înseamnă că toate tipurile de venituri trebuie supuse aceloraşi rate ale impozitelor. Aceasta implică faptul că venitul din investiţii poate fi impozitat la aceeaşi rată ca şi venitul din salarii. Dar legile impozitelor federale tradiţionale fac deosebire între “venitul obişnuit” şi câştigurile din capital – profituri din cumpărarea şi vinderea de proprietăţi, inclusiv capitaluri, obligaţiuni şi proprietăţi imobiliare. În prezent, rata marginală superioară a câştigurilor din capital e de 28%. Argumentul investitorilor, al agenţiilor imobiliare şi al industriilor asigurărilor este acela că o rată mai scăzută de impozitare a câştigurilor din capital încurajează investiţiile şi

dezvoltarea economiei. Dar majoritatea americanilor sunt greu de convins că venitul câştigat prin muncă trebuie impozitat cu mai mult decât venitul din investiţii. E adevărat că rata superioară a impozitului descurajează investiţiile, dar descurajează şi munca şi, atât munca, cât şi capitalul, sunt necesare producţiei şi dezvoltării economice. Principiul universalităţii e încălcat şi de miile de scutiri, deduceri şi tratamente speciale aplicate conform legii impozitelor. E adevărat că majoritatea oamenilor vor să păstreze multe posibilităţi de a evita aplicarea impozitelor – deduceri pentru opere de caritate, pentru îngrijirea copiilor şi pentru ipoteci. Promotorii acestor tratamente populare afirmă că servesc scopuri sociale valoroase – încurajează contribuţiile pentru caritate, ajută la îngrijirea copiilor şi încurajează oamenii să-şi cumpere case. Dar reformatorii afirmă că legile impozitelor nu trebuie folosite pentru a promova obiectivele politicii sociale printr-o largă gamă de tratamente preferenţiale în cazul impozitării. Dezvoltarea economică. Ratele mari ale impozitelor descurajează dezvoltarea economică. Ratele excesiv de mari determină investitorii să caute “scutiri de impozite” – să-şi folosească banii nu producând mai multe afaceri şi locuri de muncă, ci creând posibilităţi de evitare a legii. Ratele mari ale impozitelor descurajează munca, economiile şi investiţiile productive; încurajează şi “evitarea costisitoare a impozitelor” (metode legale de reducere sau eliminare a impozitelor) şi “evaziunea fiscală” mijloace ilegale de reducere sau eliminare a impozitelor). Simplicitatea. În fine, simplicitatea în impozitare e recunoscută atât ca mijloc de reducere a costului plătirii impozitelor, cât şi ca mod de reasigurare a contribuabililor că structura impozitelor e echitabilă, rezonabilă şi uşor de înţeles. Reagan şi reforma impozitelor Când echipa Reagan a ajuns la Washington, în 1981, prioritatea numărul 1 a fost reducerea ratelor marginale superioare ale impozitării în speranţa stimulării dezvoltării economice. Potrivit economiştilor ofertei (vezi Teoriile economice ca principii politice, din Cap. 9), o dezvoltare economică înceată şi o inflaţie mare au fost cauzate în mare parte de ratele mari ale impozitelor. Ratele mari descurajau americanii de la muncă şi investiţii; producţia scăzută care rezulta cauza inflaţia. Dacă ratele impozitelor ar fi diminuate, au afirmat susţinătorii ofertei, mai mulţi americani ar lucra, economisi şi investi şi o mai mare ofertă de bunuri ar fi disponibilă. Această ofertă sporită ar controla preţurile şi ar reduce inflaţia. Curba Laffer. Oare impozitele reduse ar crea un deficit guvernamental? Nu neapărat, au afirmat susţinătorii ofertei. Dacă ratele impozitelor ar fi reduse, au spus ei, rezultatul paradoxal ar putea fi o sporire a venitului guvernamental, pentru că mai mulţi oameni ar lucra mai mult şi ar deschide noi firme, ştiind că pot păstra o mai mare parte din câştig. Reducerile impozitelor ar stimula activitatea economică sporită şi aceasta ar produce un venit guvernamental mai mare, deşi ratele ar fi mai mici. Economistul Arthur Laffer a elaborat o diagramă arătată în fig. 10-2. Dacă guvernul ar impune o rată zero a impozitului, n-ar avea nici un venit. Iniţial, veniturile guvernului cresc cu creşterea ratei impozitului. Totuşi, când impozitele devin prea mari, descurajează muncitorii şi firmele de la producţie şi investiţie. Când aceste descurajări apar, economia e în declin şi veniturile guvernului scad. Într-adevăr, dacă guvernul ar impune o rată a impozitului de 100% (dacă ar confisca tot ce se produce) toată lumea ar înceta să mai lucreze şi veniturile guvernului ar fi din nou la zero. Laffer nu a pretins că ar şti exact care e rata optimă a impozitării, dar el (şi administraţia Reagan) considera că S.U.A. se situau în “partea prohibitivă” de-a

lungul anilor ’70. Actul reducerii impozitelor şi redresării economiei. Acest act din 1981, introdus în Congres de preşedintele Reagan, a redus impozitele pe venitul personal cu 25% în trei ani. Ratele impozitelor marginale au fost reduse de la cele între 14 şi 70% la cele între 11 şi 50%; aceasta a fost doar o reducere mică a marginilor inferioare şi superioare ale nivelurilor de impozitare, dar o reducere semnificativă a veniturilor de impozitare a veniturilor mai mici. Deşi aceasta a fost cea mai mare reducere a impozitelor, nici o schimbare semnificativă nu a fost făcută în scutirile tradiţionale, în deduceri şi tratamente speciale. Interesele speciale au fost, în mare, neafectate şi reducerea impozitelor a fost apreciată atât de democraţi, cât şi de republicani. Administraţia Reagan a sperat că reducerea impozitelor va stimula munca, productivitatea, investiţia şi dezvoltarea economică. Impactul reducerii impozitelor de către Reagan. Recesiunea din 1981-1982 a fost cea mai mare de la Marea Criză din anii ’30. Când reducerile Reagan şi-au făcut efectul, naţiunea a cunoscut o redresare şi o expansiune economică importantă. Întradevăr, cea mai lungă perioadă continuă în care PIB a crescut, în acest secol, a durat 9 ani. Dar reducerea impozitelor nu a produs sporirea veniturilor prezisă de Laffer. În schimb, a încetinit rata creşterii venitului federal. Reagan a promis un buget echilibrat, dar s-a dovedit imposibil să reducă impozitele, să sporească cheltuielile pentru apărare şi să menţină asistenţa socială şi alte programe de îmbunătăţiri fără să sporească deficitul federal anual. Într-adevăr, în timpul conducerii Reagan – Bush, guvernul federal a cunoscut cel mai mare deficit din istorie, pe timp de pace (vezi Poverile la datoria guvernamentală în Cap. 9). Reagan şi Reforma. Deşi Actul Reducerii Impozitelor pentru Redresarea Economică din 1981 a fost cea mai mare reducere cunoscută, nu a implicat o reformă semnificativă a codului federal al impozitelor, menţinând, practic, toate scutirile tradiţionale, deducerea şi tratamentele speciale apreciate de grupurile de interes puternice. Dar, în urma realegerii sale din 1984, preşedintele Reagan a lansat o campanie pentru extinderea reformei impozitelor. “De dragul echităţii, al simplicităţii şi al dezvoltării, trebuie să schimbăm radical structura sistemului de impozitare, care încă ne mai tratează câştigurile ca pe o proprietate personală a Fiscului; să schimbăm radical un sistem care încă tratează veniturile similare foarte diferit. Şi, într-adevăr, trebuie să schimbăm radical un sistem care determină oamenii să investească banii nu pentru a câştiga mai mult, ci pentru a evita capcana impozitării”. În centrul propunerii lui Reagan era o negociere – o reducere a ratelor impozitelor în schimbul eliminării multor posibilităţi de sustragere de la impozitare. Negocierea a fost încorporată într-o lege elaborată, care urma să devină Actul Reformei Impozitelor din 1986 (vezi tab. 10-3). Structura ratei urma să fie redusă de la 14 niveluri, de la 11% la 50%, la două niveluri, de 15 şi 28%. Pentru a compensa veniturile împuţinate, multe scutiri şi tratamente speciale urmau a fi reduse sau eliminate. Lupta cu interesele speciale Reforma impozitelor s-a dovedit a fi legislaţia pentru care s-a făcut cel mai mare lobby din istoria Congresului S.U.A.. Sarcina a revenit mai întâi Comitetului Camerei Metodelor şi Mijloacelor, pentru a încerca să modeleze propunerea de reformă a preşedintelui Reagan într-o lege. Comitetul a fost condus de democratul din Chicago, Dan Rostenkowski, un om deosebit de determinat şi de capabil din punct de vedere politic şi un suporter al reformei impozitelor. Totuşi, Rostenkowski ştia că

vor trebui realizate o serie de înţelegeri cu puternicele grupuri de interes, pentru a putea valida legea impozitelor. Într-adevăr, unii ar putea afirma că Rostenkowski a făcut atât de multe înţelegeri, încât versiunea finală a legii reformei impozitelor mai conţinea puţine “reforme”. Cu toate acestea, fără priceperea lui Rostenkowski şi fără implicarea sa n-ar fi existat nici o lege a impozitelor. Industria. Oponenţii reformei impozitelor erau conduşi de Camera Comerţului S.U.A., de Asociaţia Naţională a Producătorilor şi de Masa Rotundă a Afacerilor. Industria grea s-a opus eliminării creditului impozitului pe investiţii, deprecierii accelerate şi clauzelor creditului impozitului extern din legile existente. Diminuarea ratei impozitului pentru corporaţii de la 46% la 34% n-a fost pe placul marilor producători, pentru că puţini dintre ei plăteau impozite datorită multelor portiţe de scăpare de la lege. Proprietăţi imobiliare şi locuinţe. Asociaţia Naţională a Constructorilor de Locuinţe s-a opus puternic eliminării deducerii dobânzilor pentru reşedinţe secundare şi de vacanţă, ca şi eliminării scutirii de impozite pentru proprietăţi imobiliare care încurajau investitorii să-şi investească banii în proiecte imobiliare care aduceau un venit mic sau deloc. Industria proprietăţilor imobiliare mai dorea şi protejarea deducerilor pentru impozitele pe proprietate. Tab. 10-3 Evoluţia Reformei Impozitelor. Clauze Legi anterioare Rata individual

impozitului 11-50% 14 niveluri

Scutiri personale

1.040 $

Plata de dobânzi

Deduceri nelimitate

Deduceri pentru opere de Deductibile caritate Beneficii adiţionale de la Netaxabile locul de muncă Deprecierea Scurtă: 3-19 ani plus pierderi accelerate Câştiguri din capital 20% Rata impozitului pentru 46% corporaţii Creditul impozitului 10% pentru investiţii Cheltuieli de protocol Deduceri nelimitate Consumul de petrol şi Deduceri permise benzină şi deduceri ale costurilor intangibile

Actul Reformei Impozitului din 1986 15 şi 28%; 2 niveluri ( o rată de 33% pentru cei cu venituri medii şi mari e creată prin eliminarea deducerilor) 2.000 $, dar eliminate pentru contribuabilii cu venituri mari Deduceri pentru reşedinţele principale şi secundare, fără deduceri pentru dobânzi de consum Deductibile Netaxabile Mai lungi: 3-3,5 ani; plus mai puţine pierderi accelerate La fel ca şi la venit: 15 şi 28% 34% Eliminat Deduceri de 80% din toate mesele şi activităţile de protocol Deduceri permise

Impozite de stat şi locale

Total deductibile

Deduceri totale pentru impozite pe proprietate şi pe venit; nici o deducere pentru impozite pe vânzări Contul pensionării 2.000 $ deductibili Contribuţiile deductibile sunt individuale (IRA) în fiecare an; eliminate, cu excepţia familiilor câştigurile IRA cu venituri mici. scutite de impozit Corporaţiile multinaţionale. Firmele implicate în comerţul internaţional au depus eforturi pentru a elimina creditul impozitului extern, care permite companiilor din S.U.A. să folosească impozitele plătite altor ţări, pentru a-şi reduce responsabilitatea pentru impozite a S.U.A.. Petrol şi benzină. Institutul American Petroleum, reprezentând puternicele companii petroliere, a luptat convins împotriva oricărei reduceri a consumurilor permise sau a deducerilor pentru costurile intangibile. Argumentul cel mai des folosit a fost că orice schimbare în statutul lor privilegiat în codul impozitelor ar inhiba investiţiile de capital în energie şi ar reduce producţia. Dar, după cum observa aripa veche din Washington, “există trei motive pentru a menţine consensul permis de petrol – Texas, Oklahoma şi Louisiana”. Firmele de investiţii de pe Wall Street. Asociaţia Industriilor de Asigurare, Consiliul American pentru Formarea Capitalului şi cele mai mari firme de investiţii ale naţiunii au făcut un lobby puternic pentru a menţine un tratament preferenţial pentru câştigurile din capital – profituri din vânzarea de acţiuni şi obligaţiuni. Firmele de investiţii s-au unit cu băncile în lupta pentru menţinerea scutirii de impozite a Conturilor Individuale de Pensionare (IRAS). Actele de caritate şi fundaţiile. Chiar înainte ca preşedintele Reagan să-şi trimită propunerile pentru reforma impozitelor către Congres, fundaţiile principale ale naţiunii au cerut preşedintelui să menţină deducerile pentru contribuţiile caritabile. Restanţe şi cheltuieli de protocol. Preşedintele a propus limitarea veniturilor din afaceri pentru mese la 25$ / persoană şi eliminarea deducerilor pentru protocol – cluburi de noapte, concerte, bilete la meciuri ş.a.m.d. Asociaţia Naţională a Restaurantelor, reprezentând restaurantele de lux, au convins Congresul că afacerile ar avea de pierdut dacă nu ar avea voie la mese de 100$ şi trei martini; chiar şi sindicatele angajaţilor restaurantelor au susţinut acelaşi lucru. Liga Fotbalistică Naţională, Asociaţia Baschetbalistică Naţională şi Liga Hocheistică Naţională au declarat că firmele cumpără majoritatea biletelor la meciuri pentru deduceri din impozite. Sindicatele. AFL-CIO nu a fost impresionată de ideea de-a reduce şi simplifica ratele impozitelor. În schimb, s-a concentrat asupra respingerii propunerii de a impozita beneficiile suplimentare, inclusiv asigurările medicale plătite de firme şi asigurările pe viaţă pentru grupuri. Sindicatele au încercat să obţină deduceri şi pentru cotizaţii. Băncile. Grupurile care apără interesele băncilor conduse de Asociaţia Bancherilor Americani, doreau să continue aplicarea deducerilor nelimitate pentru plata dobânzilor. Acest lucru face ca împrumutul să fie mai simplu, transferând o parte din costuri de la debitori asupra guvernului şi contribuabililor care trebuie să recupereze venitul pierdut. Deducerile pentru dobânzi aduc mai mulţi clienţi băncilor. Industria Auto. Industria auto a luptat pentru a menţine deducerile pentru dobânzile plătite şi împrumuturi pe maşini.

Lobby-uri guvernamentale. Lobby-iştii din guvernele de stat, zonale şi orăşeneşti, mai ales cei din oraşele cu impozite mari, au căzut de acord, în Washington, să facă lobby împotriva reformei impozitelor. Organizaţiile de lobby ale guvernelor locale şi de stat erau Asociaţia Naţională a Guvernatorilor, Liga Naţională a oraşelor, Conferinţa Naţională a Legislaturilor de Stat, Conferinţa S.U.A. a Primarilor, Consiliul Guvernelor de Stat şi Asociaţia Internaţională a Managerilor Urbani. Lor li s-au adăugat sindicatele reprezentând muncitorii publici, mai ales Federaţia Americană a Angajaţilor Municipali, Departamentali şi de Stat. Aceste lobby-uri au înţeles că deductibilitatea federală a veniturilor, vânzărilor şi proprietăţilor locale din impozite reduce costurile directe ale propriilor decizii din domeniul impozitării. Altfel spus, când aceste autorităţi locale şi de stat au votat pentru impozite mai ridicate ei ştiau că propriii contribuabili puteau să dea aceste impozite din plăţile pentru impozitul federal pe venit, de fapt transferând o parte a costurilor asupra guvernului federal. Puterea PAC. Se estimează că o treime din toate contribuţiile pentru campaniile electorale pentru Congres vine din partea Comitetelor pentru Acţiune Politică sau PAC, care îşi distribuie contribuţiile în numele firmelor, asociaţiilor comerciale şi sindicatelor. Interesele specifice sunt puternice în Congres. Majoritatea contribuţiilor lor merg la membrii permanenţi ai Congresului. PAC încearcă rareori să negocieze diferite legislaţii, adică, “să cumpere voturi” pentru că mita e ilegală. Dar fiecare membru al Congresului ştie cine a contribuit la campania sa în trecut şi cine ar putea-o face în viitor. Când aceste interese îl solicită să voteze pentru ei, cel puţin trebuie să le acorde o atenţie deosebită. Negociere şi compromis Reprezentantul Dan Rostenkowski a alocat două luni din sesiunea – cu uşile închise a Comitetului Metodelor şi Mijloacelor pentru a scrie o lege a reformei impozitelor. Entuziasmul popular pentru reforma impozitelor a început să scadă, chiar şi preşedintele s-a dovedit incapabil de a stârni interesul maselor, deşi a anunţat că reforma impozitelor a fost prioritatea numărul unu a celui de-al doilea mandat. Rostenkowski a făcut numeroase compromisuri pentru interesele speciale din Congres, restabilind multe deduceri populare. “Nu am scris o lege perfectă” a admis el, “dar politica e un proces imperfect”. El a afirmat că legea Camerei este, totuşi, “o îmbunătăţire enormă a legii actuale”. A limitat multe deduceri ale impozitelor şi multe credite (vezi Tab. 10-3) şi a transferat o parte a poverii impozitelor de la persoane asupra corporaţiilor. Toţi participanţii la reforma impozitelor au fost de acord că noile legi trebuie să fie neutre faţă de venit; adică nu trebuie să crească sau să reducă impozitele generale. Camera Deputaţilor, controlată de democraţi, a reuşit să valideze legea reformei impozitelor a lui Rostenkowski. Dacă legea reformei impozitelor ar fi fost respinsă în Senatul controlat de republicani, democraţii ar fi putut da vina pe republicani. În Senat, principala responsabilitate pentru reforma impozitelor a revenit preşedintelui Comitetului de Finanţe, Robert Packwood (R. – OR.). Iniţial, Packwood a fost neutru faţă de reformă: “Mie îmi cam place codul actual al impozitelor”, a spus el, apărând diferitele iregularităţi ale impozitelor speciale ca o metodă disponibilă guvernului pentru a modela societatea. El a mai anunţat că doar tratamentele speciale pentru industria lemnului din Oregon nu sunt menţinute; se va opune reformei impozitelor. Cei care făceau lobby s-au concentrat asupra Comitetului lui Packwood. Iniţial, el a încercat să-i mulţumească, incluzând atâtea tratamente preferenţiale în lege, încât au mai rămas puţine resurse. Rezultatul a fost “o orgie a

negocierii intereselor speciale”. Packwood conducea comitetul care scria legea în mod tradiţional – negociind tratamente speciale pentru diferitele grupuri de interes, pentru a le obţine suportul. Într-adevăr, negocierile intereselor speciale au devenit jenante pentru membrii comitetului. Legea a acumulat mai multe tratamente preferenţiale decât legea în vigoare; reforma impozitelor era pe moarte. Principalul obiectiv legislativ al preşedintelui părea să fie pierdut şi democraţii erau gata să condamne Senatul controlat de GOP pentru eşecul reformei impozitelor naţionale. Când a fost clar că însuşi Packwood era responsabil pentru mare parte a eşecului, acesta a devenit un susţinător al reformei. Cheia depăşirii opoziţiei intereselor speciale era să ofere acestora o rată a impozitului suficient de scăzută pentru ca majoritatea oamenilor să fie dispuşi să renunţe la deduceri şi tratamente preferenţiale. Packwood a decis să scape de vechea lege şi să o ia de la capăt cu o lege “curată”. Noua lege avea mai puţine deduceri şi rate mai mici decât legea Camerei. Pentru a menţine ratele superioare scăzute – 28% pentru persoane şi 34% pentru corporaţii – şi pentru a menţine legea “neutră faţă de venituri”, senatorii au fost nevoiţi să respingă amendamentele intereselor speciale. Strategia a funcţionat, spre surpriza tuturor. Comitetul Finanţelor din Senat a votat 20 la 0 pentru a trimite legea perfecţionată întregului Senat. Într-o atmosferă de lipsă de colaborare, întregul Senat a validat legea cu un vot de 97 la 3. Un “miracol” politic s-a înregistrat: democraţii şi republicanii, liberalii şi conservatorii, s-au unit împotriva intereselor speciale. Cu toate aceste, interesele speciale au reuşit să menţină multe din scutirile lor favorite, deduceri şi tratamente speciale (vezi Tab. 10-3). Afacerile au pierdut lupta pentru a menţine creditul impozitelor pentru investiţii şi listele deprecierilor au fost lungite pentru a reduce “deprecierile rapide ale impozitelor”. Industria proprietăţilor imobiliare – constructori, întreprinzători şi cei care acordă ipoteci – au reuşit să menţină deducerile pentru casele de vacanţă. Dar deprecierea investiţiilor în locuinţe a fost prelungită şi investitorilor nu li s-a permis să folosească pierderile de pe hârtie din deprecierea proprietăţilor imobiliare pentru a “compensa” veniturile din alte părţi. Într-adevăr, scutirile de impozite au fost eliminate; acest lucru nu a permis contribuabililor să folosească pierderile “pasive” generate din investiţii, pentru a reduce alte venituri impozabile. Industria petrolului şi a benzinei a reuşit să menţină majoritatea preferinţelor speciale din cadrul impozitelor, inclusiv “consumurile acceptabile” şi costurile de forare “intangibile”. Dar industria auto şi cea bancară au pierdut în încercarea de a menţine deducerile pentru dobânzi ale împrumuturilor pentru maşini şi de consum. AFL – CIO a respins propunerea de a impozita beneficiile suplimentare plătite de patroni, dar nu a reuşit să menţină cotizaţiile medicale deductibile. Industria restaurantelor şi a protocolului a restaurat 80% din deducerile favorite. Guvernele locale şi de stat au reuşit să menţină scutirea de impozite a dobânzilor primite din obligaţiunile de stat şi locale şi au mai reuşit şi să menţină deducerile pentru majoritatea impozitelor de stat şi locale. Dar, în final, interesele speciale au suferit cea mai mare înfrângere din ultimele decenii. Reîntoarcerea intereselor speciale În campania sa electorală din 1988, George Bush a făcut o promisiune emfatică: Fiţi atenţi la ce vă spun! Nici un impozit nou!” Dar promisiunea preşedintelui nu a durat până în al doilea an al mandatului său. La o întâlnire cu liderii Congresului condus de democraţi, pentru a discuta bugetul, preşedintele Bush şi-a anunţat disponibilitatea de a suporta o sporire a impozitelor, ca parte a unei înţelegeri pentru reducerea deficitului. Odată ce liderii democraţi ai Congresului au detectat nehotărârea preşedintelui republican, au început să legifereze propriile programe de

cheltuire şi impozitare, plasând răspunderea politică asupra lui Bush. Planul de buget care a rezultat a redus puternic cheltuielile pentru apărare şi cheltuielile interne şi a majorat impozitele principale. “Scufundaţi bogaţii”. Reversând tendinţa de diminuare a ratelor marginale ale impozitelor, bugetul din 1990 a ridicat rata impozitului pe venit de la 28% la 31%. Structura care a rezistat era de trei niveluri – 15%, 28% şi 31%. (Totuşi, eliminarea diferitelor scutiri pentru contribuabilii cu venituri mari, a ridicat ratele marginale reale la 33% sau mai mult.) Democraţii au primit cu bucurie întoarcerea la o structură mai progresivă a ratei. Argumentele economiştilor ofertei au fost ridiculizate de ei ca fiind “economii de reducere” – şi anume că ratele marginale ridicate ar încetini dezvoltarea economică. Republicanii din Congres, preluând semnalul de la preşedintele Bush, păstrau tăcerea cu privire la sporirea ratelor impozitelor. În schimb, ei şi-au concentrat atenţia asupra reinstituirii unui tratament special pentru bogaţi – tratamentul special al venit ului din câştiguri de capital. Controversa câştigurilor din Capital. O reformă centrală a Actului Reformei Impozitelor din 1986 a fost eliminarea tratamentului special pentru câştigurile din capital (acest câştig e un profit obţinut din cumpărarea şi vânzare unei proprietăţi – proprietăţi imobiliare, obligaţiuni, acţiuni). Înainte de 1986, venitul din acumulările din capital a fost impozitat la o rată mai mică decât venitul din salarii. Dar George Bush nu a fost niciodată un mare suporter al reformei impozitelor. Ca vicepreşedinte, el a insistat să se menţină tratamente speciale pentru industria petrolului şi benzinei, şi, după ce a devenit preşedinte, a insistat pentru a restaura tratamentul preferenţial pentru venitul din câştiguri din capital. O explicaţie rezonabilă ar fi că definiţia câştigurilor din capital trebuie să excludă efectele inflaţioniste ale creşterii preţurilor în timp. Adică, dacă o creşterea preţurilor unor proprietăţi la vânzare e atribuită inflaţiei, nu adevăratului câştig în valoare, n-ar trebui să fie nici un impozit pe “câştigul” din capital. Câştigurile din capital ar trebui indexate pentru inflaţie; proporţia câştigului din capital care rezultă din inflaţie ar trebui dedusă din câştigurile nominale din capital. Dar Actul Reformei Impozitelor din 1986 nu a oferit asemenea indexări. Reinstalarea tratamentului preferenţial. Tratamentul special pentru câştiguri din capital surâde unei largi varietăţi de interese, în special agenţiilor de brokeraj de pe Wall Street şi firmelor de investiţii şi industriei proprietăţilor imobiliare. Reducerea impozitelor pe câştigurile din capital sporeşte circulaţia (cumpărarea şi vânzarea) de acţiuni, obligaţiuni şi proprietăţi imobiliare şi, deci, venitul obţinut din acestea. Desigur, reduce semnificativ povara impozitului suportată de contribuabilii cu venituri mari – aceia care, probabil, au venituri din vânzarea acestor bunuri. Mulţi americani privesc tratamentul preferenţial pentru acumularea de capital ca pe o imperfecţiune a legii în favoarea celor bogaţi. În timp ce preşedintele Bush susţinea politic propunerea, mulţi democraţi din Congres încercau să favorizeze interesele speciale, fără a atrage prea mult atenţia publică. Aşa că sporirea impozitelor din 1990, ridicând rata marginală superioară la 31%, a fost aplicată în tăcere doar asupra venitului câştigat. Venitul din acumularea de capital a continuat să fie impozitat cu maximum 28%. Acest lucru a reuşit să restaureze tratamentul preferenţial pentru câştigurile din capital. Aceeaşi tactică a fost folosită în 1993, când preşedintele Clinton a câştigat aprobarea Congresului pentru sporiri adiţionale ale ratei marginale superioare pentru venitul câştigat, de la 36 la 39,6%. Impozitul pe venitul din câştigul din capital a rămas de 28%.

*

* * *

Clinton, deficitul şi impozitele Bill Clinton a fost ales preşedinte în 1992, mai ales datorită promisiunii sale de a revigora economia – prin stimularea dezvoltării economice, crearea de noi posturi şi reducerea deficitului anual. În primul său discurs adresat Congresului, a cerut un nou plan economic, cu mari sporiri ale impozitelor, diminuări ale cheltuielilor pentru apărare, sporiri ale cheltuielilor federale pentru infrastructură, sănătate, educaţie şi dezvoltare locală, precum şi un plan pentru diminuarea deficitului federal anual. Impozitele propuse de Clinton. Planul lui Clinton de a reduce deficitul s-a centrat pe sporiri ale impozitelor aplicate americanilor cu venituri mari, în combinaţie cu o creştere a impozitului pe venitul corporaţiilor şi noi impozite pe energie. În campania sa a promis “o reducere a impozitelor pentru clasa mijlocie”, promisiune lăsată, deocamdată, deoparte. Clinton a propus creşterea impozitelor pentru: Bogaţi: rata impozitelor pentru familii cu venit peste 140.000 $ pe an, să fie ridicată de la 31% la 36% şi pentru cei cu venit peste 250.000 $, la 39,6%. Impozitele pe proprietăţi imobiliare să fie ridicate la 55% şi cei bogaţi să plătească mai mult pentru impozitele de Medicare. Vârstnici: cuplurile de pensionari cu venit peste 44.000 $ pe an şi persoanele cu venit peste 34.000 $ să plătească impozit pe venit pentru 85% din beneficiile din asistenţa socială; premiile de asigurare pentru Medicare vor creste. Corporaţii: rata impozitului pentru corporaţii să se ridice la 36%, firmele să plătească impozite pe salariile executive de peste 1 milion $ pe an; costurile lobby-urilor să nu mai fie deductibile din cheltuielile pentru protocol. Energie: un impozit mare pe toate formele de energie bazate pe căldură, măsurate în BTU. Satisfacerea intereselor speciale. Cu un nou preşedinte democrat şi o Cameră şi un Senat controlat de democraţi, era politică a “îngrădirii” era pe sfârşite. Şi, întradevăr, conducerea democrată a Congresului a ignorat minoritatea republicană în elaborarea noului program de impozite. Dar conducătorii Congresului n-au putut ignora interesele speciale care s-au năpustit în camerele de audiere ale Comitetului Camerei Metodelor şi Mijloacelor, condus de Dan Rostenkowski şi ale Comitetului Finanţelor din Senat, condus de Daniel Patrick Moynihan. Reţeaua de grupuri de interes a ameninţat să înlocuiască reţeaua de paritate şi să împiedice trecerea programului preşedintelui. După trei luni de negocieri, înţelegeri şi compromisuri, s-a elaborat Actul Reconcilierii Bugetului din 1993, care cuprindea cea mai mare creştere a impozitelor din ultimii ani. Grupurile de interes care făceau lobby s-au concentrat asupra principalilor membri democraţi ai celor două comitete de elaborare a impozitelor – Camera Mijloacelor şi Metodelor şi Finanţele din Senat – precum şi asupra ultimului comitet de conferinţe care a acceptat să rezolve problemele dintre legile impozitelor elaborate de Cameră şi de Senat. Dar, pentru că republicanii erau uniţi împotriva oricărei sporiri a impozitelor, fiecare vot al membrilor democraţi a cunoscut un lobby puternic. Poate că cel mai intens lobby a fost la Casa Albă. Bill Clinton ştia că succesul politic al preşedinţiei sale se baza pe câştigarea aprobării pentru planul său economic şi pentru creşterile impozitelor, care constituiau centrul planului. Principalele grupuri de interes din luptă includeau: * Grupurile din domeniul petrolului, benzinei şi instalaţiilor făceau lobby puternic împotriva impozitului BTU pe energie. În timp ce Camera a inclus impozitele în legea sa, Senatul a abandonat ideea când principalii senatori democraţi din statele producătoare de petrol au ameninţat să renunţe la întreg planul. Substituentul propus a fost o creştere cu 4,3% a impozitului federal pe benzină.

* Corporaţiile s-au luptat împotriva propunerii de sporire a impozitului pe venitul corporaţiilor. Au câştigat un compromis – o creştere de la 34% la 35%, în locul creşterii la 36% propuse de Clinton. Au mai câştigat şi multe alte concesii, inclusiv anularea impozitelor pe obiecte de lux – bărci, avioane, blănuri şi bijuterii (legiferate în 1990) şi a obţinut creşterea deducerilor pentru cumpărarea de echipament. * Interesele din domeniul proprietăţilor imobiliare au obţinut o redeschidere parţială a “pierderilor pasive” (închise prin Actul Reformei Impozitelor din 1986), permiţând investitorilor să-şi asigure scutirea de impozite pentru venitul din închirieri. * Puternicul lobby al seniorilor, condus de Asociaţia Naţională a Persoanelor Pensionate, a reuşit să protejeze milioane de pensionari de impozitări prin ridicarea pragului pentru impozitele pe beneficiile din asistenţa socială şi au înfrânt orice efort de controlare a cheltuielilor pentru asistenţa socială şi Medicare. Au mai înlăturat şi limita de venit pentru impozitele Medicare impuse muncitorilor. * Firmele de investiţii şi agenţiile de brokeraj au reuşit să menţină rata coborâtă de 28% pentru câştigul din capital. Promisiuni, promisiuni. Pe lângă multele compromisuri din clauzele impozitării şi cheltuielilor ale actului respectiv, preşedintele a fost obligat să încheie multe acorduri suplimentare pentru a câştiga voturile individuale ale membrilor Congresului (un membru care s-a împotrivit mai tare în Cameră, democratul din Pennsylvania, Marjorie Marjolies – Merzvinsky, care promisese alegătorilor săi să nu susţină niciodată o sporire a impozitelor, a fost convinsă de promisiunea preşedintelui de a ţine o conferinţă în districtul ei, pe tema reducerii cheltuielilor pentru împuterniciri. Clinton şi-a ţinut promisiunea de a veni în districtul respectiv, dar a folosit prilejul pentru a apăra împuternicirile. Preşedintele a promis democraţilor conservatori să susţină reducerile cheltuielilor adiţionale în acel an, dar când a trebuit să voteze o lege riguroasă de diminuare a bugetului, preşedintele şi conducătorii democraţi ai Camerei au putut câştiga voturi suficiente (213-219) pentru a o elimina. În cele din urmă, preşedintele a câştigat la limită. Camera a înaintat raportul final al comitetului de conferinţe – Actul Reconcilierii Bugetului din 1993 – cu un vot strâns de 218 la 216 şi vicepreşedintele Al Gore a obţinut aprobarea în Senat cu 51 de voturi la 50. Rezumat Pluralismul modern apreciază virtuţile sistemului grupurilor de interes în care politica de guvernare reprezintă echilibrul luptei de grup şi cea mai bună apreciere a intereselor publice. Totuşi, e clar că sistemul grupurilor de interes dezavantajează largi segmente ale publicului american, mai ales contribuabilii individuali. 1, Reforma impozitelor pentru a obţine echitate, simplicitate şi dezvoltare economică este un ţel greu de atins. Sistemul grupurilor de interes, desemnat protejării privilegiilor speciale, mai ales în codul impozitelor, frustrează eforturile de a realiza o adevărată reformă. 2, Interesele speciale pot profita de dificultăţile date de definirea echităţii. Oare echitatea e proporţionalitate, fiecare trebuind să plătească acelaşi procent din venit şi impozite? Sau echitatea e progresivitate, procentajul din venit plătit pentru impozite sporind odată cu venitul? 3, Peste jumătate din totalul venitului personal naţional scapă de impozitare prin scutiri, deduceri şi tratamente speciale. Majoritatea contribuabililor individuali nu reuşesc să-şi detalieze deducerile. Cei care fac acest lucru sunt contribuabilii cu venituri mijlocii şi mari. 4, Impozitul pe venitul corporaţiilor reprezintă 8% din totalul veniturilor federale. Impozitul pe venitul individual (37%) şi impozitul pe salariu (31%)

furnizează majoritatea venitului guvernului federal. Dar aproape 1$ din fiecare 5$ cheltuiţi de guvernul federal (17%) trebuie împrumutat. 5, Economiştii ofertei sunt îngrijoraţi de impactul ratelor marginale ridicate asupra comportamentului economic (care include diminuarea impulsului de a munci, economisi şi investi) şi asupra ineficienţelor create de activitatea de evitare a impozitelor. Potrivit curbei Laffer, reducerea ratelor marginale mari creşte veniturile guvernului prin încurajarea productivităţii. 6, Ideile care susţin oferta au stat la baza politicii impozitării din administraţia Reagan. Actul Reducerii Impozitelor pentru Revigorarea Economică din 1981 a coborât rata marginală superioară de la 70% la 50% şi Actul Reformei Impozitelor din 1986 a coborât-o, din nou, la 28%. 7, Actul Reformei Impozitelor din 1986 a cunoscut unul dintre cele mai puternice lobby-uri din istoria Congresului. Interesele puternice care s-au opus reformelor importante cuprindeau cei mai mari producători ai naţiunii, industriile proprietăţilor imobiliare şi ale locuinţelor, corporaţiile multinaţionale, companiile petroliere, de benzină şi lemn, sindicatele, industriile bancare, restaurantelor şi de divertisment şi multe guverne de stat şi locale. Deşi aceste interese speciale au câştigat câteva lupte importante, în final au pierdut războiul pentru reforma impozitelor. 8, Dar interesele speciale n-au abandonat câmpul de luptă. Au câştigat o victorie importantă în 1990, când preşedintele Bush, împreună cu Congresul democratic, a ridicat rata marginală superioară a impozitului pe venitul câştigat, dar a menţinut impozitul pe acumularea de capital la 28%. Preşedintele Clinton şi Congresul au continuat acest tratament preferenţial pentru acumularea de capital. 9, Preşedintele Clinton, prin planul său de reducere a deficitului, s-a concentrat asupra sporirii impozitelor, inclusiv sporirea ratei marginale superioare la 36%, respectiv la 39,6%, crescând şi impozitul pe venitul corporat, impozitând beneficiile din asistenţa socială ale pensionarilor bogaţi şi consumul de energie. Preşedintele a câştigat o victorie limitată în Congres, dar numai după luni de negocieri, înţelegeri şi compromisuri cu reprezentanţii intereselor speciale.

Capitolul 11 FEDERALISMUL AMERICAN ARANJAMENTE INSTITUŢIONALE ŞI POLITICA PUBLICĂ Federalismul american Practic toate naţiunile lumii au anumite forme de guvernare locală – state, republici, provincii, regiuni, oraşe, departamente, sate. descentralizarea politică este necesară aproape peste tot. Dar ţările nu sunt într-adevăr federale decât dacă ambele guverne – cel naţional şi cel subnaţional – exercită autorităţi separate şi autonome, dacă ambele îşi aleg propriile oficialităţi şi dacă ambele percep impozite de la cetăţeni pentru furnizarea de servicii publice. Mai mult, federalismul cere ca puterile guvernului naţional şi al celui subnaţional să fie garantate de o constituţie care să nu poată fi schimbată fără consimţământul populaţiei de la nivel atât naţional, cât şi subnaţional (Alte definiţii ale federalismului în ştiinţa politică americană: “Federalismul înseamnă un sistem politic în care există forme de guvern atât locale – teritoriale, regionale, provinciale, statale sau municipale – cât şi naţionale, care pot lua decizii definitive în ceea ce priveşte cel puţin o parte a autorităţilor guvernamentale şi a căror existenţă este protejată în mod special.” James Q. Wilson, Guvernul american. “Federalismul este modul de organizare politică ce uneşte forme mai mici de guvernare într-un sistem politic general, distribuind puterea între formele generale şi cele componente într-un mod care protejează existenţa şi autoritatea sistemului naţional şi subnaţional, dându-le tuturor capacitatea de a participa la procesele executive şi decizionale ale sistemului general.” Daniel J. Elazar, American federalism: A View from the States). Statele Unite, Canada, Australia, India, Germania şi Elveţia sunt considerate sisteme federale, dar Marea Britanie, Franţa, Italia şi Suedia nu sunt. Cu toate că acestea din urmă au guverne locale, aceste guverne sunt dependente de guvernul naţional. Ele sunt considerate mai degrabă sisteme unitare decât federale, deoarece guvernele lor locale pot fi schimbate sau chiar abolite numai prin decizia guvernului naţional. In schimb, un sistem este considerat confederal dacă puterea guvernului naţional depinde de formele locale de guvern. Dacă aceşti termeni – federal, unitar şi confederal – pot fi definiţi teoretic, în practica elaborării politice nu este uşor să facem distincţia între guvernele care sunt într-adevăr federale şi cele care nu sunt. Într-adevăr, nu este clar dacă în prezent guvernul SUA îşi păstrează caracterul federal. Există mai mult de 86.000 de guverne separate în SUA, din care mai mult de 60.000 au puterea de a-şi colecteze propriile taxe. Există autorităţi la nivelul statelor, al oraşelor, regiunilor, satelor, al zonelor administrative, districtelor speciale şi districtelor şcolare. (vezi Tab. 11-1). Totuşi, numai guvernul naţional şi cele statale sunt recunoscute de Constituţia SUA; toate celelalte guverne sunt subdiviziuni ale statelor. Statele pot crea, modifica sau aboli aceste guverne prin amendarea legilor sau constituţiilor acestora. Tabelul 11.-1. Guvernele în Statele Unite Guvernul SUA 1 Guverne de stat 50 Departamente 3043 Municipalităţi 19.296

Oraşe 16.666 Districte şcolare 14.556 Districte speciale 33.131 Total 86.692 Sursa: Statistical Abstract of the United States, 1943, p. 291 De ce federalism? Totuşi, de ce să avem guverne naţionale şi locale? De ce să nu avem un sistem politic centralizat cu un singur guvern ales de majorităţile naţionale în alegeri naţionale – un guvern capabil de implementarea unor politici uniforme în toată ţara? Protecţia împotriva tiraniei. Fondatorii naţiunii au înţeles că “principiile republicane” – alegeri periodice, guvern reprezentat, egalitate politică – nu vor fi numai ele suficiente pentru a proteja libertatea individuală. Aceste principii pot face elita de la conducere mai receptivă la grijile populaţiei, dar ele nu protejează minorităţile sau indivizii, ”părţile mai slabe sau orice individ.” Într-adevăr, după cum spun Fondatorii, “marele scop” al redactării constituţiei a fost atât să păstreze guvernul popular, cât şi să protejeze indivizii de majorităţile “nedrepte şi interesate”. ”Dependenţa de popor este, fără îndoială, modul principal de controlare a guvernului, dar experienţa a învăţat omenirea că e nevoie de precauţii auxiliare”. Printre cele mai importante “precauţii auxiliare” concepute de Fondatori se află şi federalismul. Acesta era privit de Fondatori ca o sursă de constrângere a unui guvern mare. Ei au căutat să construiască un sistem guvernamental care să incorporeze noţiunea de “interese rivale şi opuse”. Guvernele şi oficialităţile guvernamentale puteau astfel să fie constrânse de către competiţia cu alte guverne şi oficialităţi guvernamentale. Diversitatea politică. În prezent, federalismul continuă să permită diversitatea politică. Întreaga naţiune nu este astfel îngrădită de o politică uniformă căreia toate statele şi comunităţile trebuie să i se supună. Guvernele locale şi de la nivelul statelor sunt probabil mai potrivite pentru a face faţă problemelor locale specifice. Funcţionarii din Washington nu ştiu întotdeauna cel mai bine ce este de făcut în Commerce, Texas. Stăpânirea conflictelor. Federalismul ajută la stăpânirea conflictelor politice. Faptul că li se permite statelor şi comunităţilor să-şi urmeze propriile politici reduce opresiunea care s-ar crea dacă guvernul naţional ar trebui să decidă asupra tuturor. Federalismul le permite cetăţenilor să decidă multe lucruri la nivelul guvernelor locale. Dispersarea puterii. Federalismul dispersează puterea. Distribuirea largă a puterii este în general privită ca o protecţie în plus împotriva tiraniei. În măsura în care federalismul s-a dezvoltat în Statele Unite, guvernele locale şi de stat au contribuit la succesul acestuia. De asemenea, ele furnizează o bază politică pentru supravieţuirea partidului de opoziţie când acesta pierde la alegerile naţionale. Participare crescută. Federalismul creşte participarea politică. Acesta permite mai multor oameni să candideze şi să deţină funcţii politice. Aproape un milion de oameni deţin o funcţie politică în departamente, oraşe, municipii, districte şcolare sau speciale. Aceşti oameni sunt adesea mai aproape de populaţie decât oficialităţile de la Washington. Sondajele de opinie arată că americanii cred că guvernele locale sunt mai abordabile şi mai receptive decât guvernul naţional. Eficienţă îmbunătăţită. Federalismul îmbunătăţeşte eficienţa. Chiar dacă noi considerăm că cele 86.000 de guverne constituie un sistem ineficient, guvernarea întregii naţiuni de le Washington ar fi şi mai rea. Imaginaţi-vă birocraţia, încetineala,

amânările şi confuzia care ar exista, dacă activitatea fiecărui guvern din fiecare comunitate – poliţie, şcoli, drumuri, pompieri, salubritate, iluminarea străzilor ş.a. – ar fi controlată de guvernul central de la Washington. Asigurarea receptivităţii politice. Federalismul încurajează receptivitatea politică. Guvernele multiple, concurente, sunt mai sensibile la părerile cetăţenilor decât un guvern de monopol. Existenţa unor guverne multiple, care să ofere pachete diferite de beneficii şi costuri, permite o mai bună potrivire între preferinţele cetăţenilor şi politica de guvernare. Persoanele şi întreprinderile se pot muta şi vota în acele state sau comunităţi care se conformează cel mai bine preferinţelor lor. Mobilitatea nu numai că facilitează o potrivire mai bună între preferinţele cetăţenilor şi politicile publice, ea şi încurajează competiţia între state şi comunităţi pentru a oferi servicii îmbunătăţite la costuri mai scăzute. Încurajarea inovaţiei politice. Federalismul încurajează experimentarea şi inovaţia politică. Poate că în prezent federalismul este perceput ca o idee conservatoare, dar el era văzut înainte ca un instrument al progresismului. Un argument puternic poate fi acela că munca de bază pentru New Deal a fost făcută în cadrul unei experimentări a politicii de stat din Epoca progresistă. Diferite programe federale ca impozitul pe venit, compensarea şomajului, muncile publice contraciclice, asistenţa socială, legislaţia muncii şi asigurarea depozitului bancar au avut toate antecedente la nivelul statelor. O mare parte din programul politic neoliberal – asigurarea de sănătate, programe de îngrijire a copiilor, închiderea de centrale, sprijinirea cercetării şi dezvoltării de către guvern – a fost îmbrăţişată de diferite state. Într-adevăr, expresia relevantă “laboratoare ale democraţiei” este atribuită marelui jurist progresist, judecătorul de Curte Supremă Louis D. Brandeis, care a folosit-o în apărarea experimentării la nivelul statelor a noii soluţii la problemele sociale şi economice. Politica şi aranjamentele instituţionale Conflictul politic asupra federalismului – asupra împărţirii responsabilităţilor şi finanţelor între guvernul naţional şi cele statale/locale – tinde să urmeze separările politice tradiţionale între liberali şi conservatori. În general, liberalii caută să mărească puterea guvernului naţional. Liberalii cred că vieţile oamenilor pot fi schimbate prin exercitarea puterii guvernului de a pune capăt discriminării, de a elimina sărăcia şi cartierele sărace, de a asigura locuri de muncă, de a educa masele şi de a-i vindeca pe cei săraci. Guvernul de la Washington are mai multă putere şi resurse decât guvernele locale şi statale, iar liberalii se bazează pe el pentru a vindeca neregulile Americii. Guvernele locale şi statale sunt considerate prea încete, slabe şi nereceptive. Este greu să se ajungă la o schimbare când cetăţenii care doresc reforma trebuie să aibă de a face cu 50 de guverne statale şi cu 86.000 de guverne locale. Mai degrabă schimbarea poate fi realizată de un guvern puternic. Mai mult, liberalii susţin că guvernele locale şi statale contribuie la inegalitate în societate, stabilind nivele diferite de servicii în educaţie, asistenţă socială, sănătate şi alte funcţii publice. Un guvern naţional puternic poate să asigure uniformitatea standardelor în toată ţara. Guvernul de la Washington este văzut ca principalul instrument pentru reforma economică şi socială liberală. Conservatorii caută să redea putere guvernelor locale şi statale. Ei sunt mai sceptici în privinţa binelui pe care îl poate face guvernul unic. Adăugarea de putere guvernului naţional nu este un mod eficient de a rezolva problemele societăţii. Dimpotrivă, conservatorii susţin că “guvernul este problema, nu soluţia”. Reglementările guvernamentale excesive, impozitele grele şi cheltuielile

guvernamentale crescânde se combină pentru a restrânge libertatea individuală, pentru a influenţa negativ munca şi economiile şi pentru a distruge impulsurile dezvoltării economice. Guvernele ar trebui să rămână mici, controlabile şi apropiate de oameni. Arenele instituţionale şi preferinţele politice. Discuţiile despre federalism sunt rar discuţii despre constituţie; ele sunt mai degrabă discuţii despre politică publică. Oamenii decid care nivel de guvernare – naţional, statal sau local – ar putea să aplice politica pe care ei o preferă. Apoi, ei arată că acel nivel respectiv de guvernare ar trebui să responsabilitatea aplicării politicii. Omul de ştiinţe politice David Nice explică “arta politicii interguvernamentale” ca fiind “încercarea de a readuce, de a menţine sau de a scădea scopul conflictului pentru a produce deciziile politice dorite”. Dezbaterile abstracte asupra federalismului sau a altor aranjamente instituţionale, lăsând la o parte implicaţiile politice, prezintă puţin interes pentru cei mai mulţi cetăţeni sau politicieni. “Cei mai mulţi oameni sunt puţin interesaţi de dezbaterile abstracte care vor să stabilească nivelul de guvernare care ar trebui să fie responsabil pentru o anumită sarcină. Oamenii vor, de fapt, să obţină politicile publice dorite.” Astfel, în cazul centralizării deciziilor politice, la Washington se înlocuiesc aproape întotdeauna preferinţele politice ale oficialităţilor locale şi statale cu cele ale elitelor naţionale. Nu se susţine în mod serios pe baze constituţionale că elitele naţionale reflectă mai bine preferinţele decât poporul american. Intervenţia federală este apărată mai degrabă pe baze de politică publică – prin afirmarea faptului că scopurile şi priorităţile care prevalează la Washington ar trebui să prevaleze în întreaga naţiune. Concentrarea beneficiilor asupra intereselor organizate. Guvernul naţional reflectă mai mult preferinţele grupurilor de interes celor mai puternice şi mai bine organizate decât cele 86.000 de guverne locale şi statale. Acest lucru este adevărat, deoarece costul “căutării de bani” prin lobby la guvern pentru subvenţii speciale, privilegii şi protecţii – este mai scăzut la Washington în raport cu beneficiile disponibile prin legislaţia naţională decât costurile combinate ale aceleiaşi acţiuni în 86.000 de centre subnaţionale. Grupurile de interes organizate, care caută beneficii concentrate pentru ele sau costurile dispersate în tot restul societăţii îşi pot concentra resursele la Washington. Chiar dacă guvernele statale şi locale sunt mai vulnerabile individual la eforturile de lobby ale grupurilor de interes bogate şi bine organizate, perspectiva influenţării tuturor celor 50 de guverne separate se stat sau, mai nou, a celor 86.000 de guverne locale este descurajantă pentru aceste grupuri. Costurile acţiunilor întreprinse în acest scop în 50 de capitale de state, în 3000 de tribunale şi în zeci de mii de primării sunt cu siguranţă mai mari decât costul acţiunii într-o singură capitală naţională. Mai mult, beneficiile unei legislaţii naţionale sunt complete. un singur act al congresului, o reglementare federală sau un regulament al curţii de apel federale poate realiza ceea ce ar necesita acţiunea combinată a sute, dacă nu mii de agenţii guvernamentale locale. Astfel, beneficiile căutării de fonduri la Washington sunt mai mari în comparaţie cu costurile. Organizarea de lobby-uri la Washington este eficientă. Costurile dispersate la contribuabili neorganizaţi. Probabil mai important, mărimea electoratului le permite grupurilor de interes să disperseze costurile unor beneficii concentrate, specializate asupra unui număr mare de oameni. Dispersarea costurilor este cheia succesului grupurilor de interes. Dacă aceste costuri sunt larg dispersate, este ilogic pentru indivizi, care suportă fiecare dintre ei numai o fracţiune

infimă din aceste costuri, să cheltuiască timp, energie şi bani pentru a se împotrivi cererilor acestor grupuri. Dispersarea costurilor asupra naţiunii întregi convine mai mult strategiilor grupurilor de interes speciale decât electoratele mai mici de la nivelul guvernelor locale şi statale. Dimpotrivă, existenţa guvernelor statale şi locale micşorează electoratele în cadrul cărora costurile trebuie împărţite, crescând astfel povara asupra contribuabililor individuali şi posibilitatea ca acestea să-şi dea seama şi să se opună impunerii. Economistul Randall G. Holcombe explică: “Un mod de a contracara acest efect (al grupurilor de interes) este de a furniza bunuri şi servicii publice la cel mai mic nivel de guvernare posibil. Acesta concentrează costurile asupra unui grup mai mic de posibili contribuabili, şi astfel furnizează costuri mai concentrate, dar şi beneficii mai concentrate.” El continuă afirmaţia întrebându-se dacă subvenţiile pentru cultivarea tutunului acordate de Washington fermierilor din Carolina de Nord ar fi fost votate de locuitorii acelui stat, în cazul în care ei ar fi trebuit să suporte costurile integral. Organizarea de lobby-uri la Washington dispersează costurile. Eficienţa lobby-urilor la Washington în ceea ce priveşte obţinerea de fonduri este bine cunoscută grupurilor de interes organizate. Ca rezultat, politica guvernului naţional va reflecta cel mai probabil preferinţele grupurilor celor mai puternice şi mai bine organizate. Federalismul american: Variaţiuni asupra temei Federalismul american a cunoscut multe schimbări de-a lungul celor 200 de ani de la Constituţia din 1787. Cu alte cuvinte, înţelesul şi practica federalismului a cunoscut mai multe transformări. Federalismul bazat pe state (1787 – 1865). De la adoptarea Constituţiei din 1787 şi până la sfârşitul Războiului Civil, statele au fost componentele cele mai importante ale sistemului federal american. Oamenii aşteptau din partea statelor rezolvarea celor mai multe probleme de strategie politică şi furnizarea celor mai multe servicii publice. Chiar şi problema sclaviei s-a decis la nivelul guvernelor statale. Supremaţia guvernului naţional era pusă la îndoială adesea, mai întâi de către antifederalişti (inclusiv Thomas Jefferson), iar apoi de către John C. Calhoun şi alţi apărători ai sclaviei şi ai secesiunii. Federalismul dual (1865 – 1913). Supremaţia guvernului naţional s-a decis pe câmpurile de luptă ale Războiului Civil. Totuşi, pentru aproape jumătate de secol după acel conflict, guvernul naţional nu şi-a exercitat pe deplin puterile desemnate, iar statele au continuat să decidă asupra celor mai multe probleme de politică internă. Modelul rezultat a fost descris ca federalism dual, în care statele şi naţiunea îşi împărţeau cele mai multe funcţii guvernamentale. Guvernul naţional îşi concentra atenţia asupra puterilor desemnate – apărarea naţională, afacerile externe, tarifele, comerţul, graniţele statale, banii, unităţile de măsură standard, poşta şi admiterea de noi state. Guvernele statale decideau asupra problemelor importante de politică internă – educaţie, bunăstare, sănătate şi justiţie penală. Separarea responsabilităţilor politice a fost comparată în acest caz cu o “prăjitură cu mai multe straturi”, cu guvernele locale la bază, ale statelor la mijloc şi cel naţional deasupra. Federalismul cooperant (1913 – 1964). Distincţia între responsabilităţile naţionale şi cele statale s-a şters treptat în prima jumătate a secolului al XX-lea. Federalismul american s-a transformat ca urmare a Revoluţiei industriale şi a dezvoltării economiei naţionale, a impozitului federal pe venit din 1913 – care aducea resursele financiare înspre guvernul naţional şi a încercărilor celor două Războaie Mondiale şi a Marii Depresiuni. Ca răspuns la Marea Depresiune din anii 1930, guvernatorii de

state au aprobat proiectele federale masive de activităţi publice cunoscute ca New Deal, în timpul preşedintelui Franklin Roosevelt. În plus, guvernul federal a intervenit direct în problemele economice, în relaţiile de muncă, în afaceri şi agricultură. Prin acordarea de ajutor, guvernul naţional a cooperat cu statele în domeniul asistenţei publice, serviciilor forţelor de muncă, al îngrijirii copiilor, adăposturilor publice, reînnoirii urbane, construirii de autostrăzi şi al educaţiei profesionale. Acest nou model de relaţii federal – statale a fost numit federalism cooperant. Atât guvernul naţional, cât şi cele statale aveau responsabilităţi în domeniul sănătăţii, educaţiei, justiţiei penale, al bunăstării şi transporturilor. Această contopire a responsabilităţilor politice a fost comparată cu o prăjitură mozaic. “Aşa cum sunt amestecate culorile într-o prăjitură mozaic, sunt amestecate şi funcţiile în sistemul federal american.” Dar chiar şi în această perioadă de împărţire a responsabilităţilor între stat şi naţiune, guvernul naţional punea accent pe cooperare în scopul atingerii unor scopuri comune naţiunii şi statelor. Congresul a recunoscut că nu avea autoritate constituţională directă pentru a reglementa sănătatea publică, siguranţa sau bunăstarea. Acesta se sprijinea în principal pe puterea lui de a impozita şi de a cheltui pentru bunăstarea generală, cu scopul de a oferi asistenţă financiară guvernelor statale şi locale pentru îndeplinirea obiectivelor comune. Congresul nu avea putere legislativă directă asupra problemelor locale. De exemplu, Congresul nu cerea educaţie profesională în liceele publice, deoarece educaţia publică nu era o “putere enumerată” a guvernului naţional în Constituţia SUA. Dar Congresul putea oferi bani statelor sau districtelor şcolare pentru a sprijini educaţia profesională, şi putea chiar ameninţa cu retragerea banilor dacă standardele federale nu erau respectate. Astfel, guvernul federal s-a implicat în probleme “rezervate” guvernelor statale. Federalismul centralizat (1964 – 1980). În timp, a devenit tot mai greu să se menţină ideea că guvernul naţional asistă numai guvernele statale în exercitarea responsabilităţilor lor interne. Până la lansarea de către preşedintele Lyndon B. Johnson a Marii Societăţi în 1964, guvernul federal îşi exprima deja propriile obiective “naţionale”. În general, toate problemele cu care se confruntă societatea americană – de la eliminarea deşeurilor solide şi poluarea aerului şi a apei până la siguranţa consumatorului, delicvenţa stradală, educaţia preşcolară şi chiar controlul şobolanilor – au fost declarate probleme naţionale. Congresul avea putere de legislaţie directă asupra oricărei probleme dorea, fără legătură cu “puterile lui enumerate” şi fără pretenţia unor asistenţe financiare. Curtea Supremă nu se mai preocupa de puterile “rezervate” statelor, iar Al Zecelea Amendament aproape că şia pierdut înţelesul. Modelul relaţiilor naţional – statale a devenit unul centralizat. Cât despre analogia cu prăjiturile, un comentariu observa: “Glazura se mutase deasupra, ceva ca un tort de ananas pus invers.” Rolul statelor în federalismul centralizat este acela de a duce la bun sfârşit mandatele federale. Rolul administrativ al statelor rămâne important, ele ajută la implementarea politicilor federale în domeniul asistenţei sociale, a sănătăţii, protecţiei mediului, al forţelor de muncă şi adăposturilor publice. Dar, rolul statelor nu este determinat de ele însele, ci de guvernul naţional. Birocraţia de la nivelul federal, statal şi local devine tot mai asemănătoare. Coaliţiile de funcţionari profesionişti – din educaţie, asistenţă publică, pregătirea forţelor de muncă, reabilitare, resurse naturale, agricultură sau orice altceva – lucrează împreună în numele obiectivelor comune, chiar dacă ele sunt oficial angajate ale guvernului federal, statal sau ale autorităţii locale. Un comentator se

referea la acest tip de strategie politică sub numele de “federalism funcţional”. Funcţionarii locali şi din agenţiile statale care primesc o mare parte din fonduri de la guvernul federal se simt puţin loiali faţă de guvernatorul sau de legislaţia statului lor. Noul federalism (1980 – 1985). Eforturile de a inversa afluxul de putere de la Washington şi de a înapoia responsabilităţile guvernelor locale şi statale au fost denumite Noul federalism. Expresia a apărut în timpul administraţiei lui Richard M. Nixon, care o utiliza pentru a descrie împărţirea venitului general, adică împărţirea venitului de pe impozite între guvernul federal şi cele statale şi locale, cu câteva condiţii. Mai târziu, această expresie a fost utilizată de preşedintele Ronald Reagan pentru a descrie o serie de propuneri concepute pentru a reduce implicarea federală în problemele interne şi pentru a încuraja statele şi oraşele să preia responsabilităţi mai mari. Aceste eforturi includeau consolidarea multor programe de alocări pe categorii în mai puţine alocări în bloc şi se terminau cu împărţirea venitului general şi cu o mai mică dependenţă a statelor de venitul federal (vezi subcapitolul “Afluxul de bani şi putere la Washington”). Federalismul coercitiv (1985 – prezent). Înainte de 1985 se considera că Congresul nu putea legisla direct modul în care guvernele locale şi statale ar trebui să-şi exercite funcţiile tradiţionale. Congresul era atent să nu dea ordine directe statelor; în schimb, acesta s-a însărcinat să ofere şi să retragă ajutorul financiar federal în funcţie de modul în care statele şi oraşele se supuneau “condiţiilor” ataşate acestor ajutoare financiare. Teoretic, cel puţin, statele erau libere să ignore condiţiile stabilite de Congres pentru finanţările federale şi să renunţe la bani. Totuşi, prin decizia Garcia din 1985, Curtea Supremă a SUA a îndepărtat toate barierele din calea puterii de legislaţie directă a Congresului în probleme care în mod tradiţional erau “rezervate” statelor. Acest lucru s-a întâmplat după ce Congresul ordonase direct guvernelor locale şi statale să plătească salariul minim angajaţilor. Curtea a schimbat deciziile anterioare prin care Congresul nu avea putere de legislaţie directă în probleme ale guvernelor locale sau statale. S-a spus că singura protecţie a puterilor statelor se găsise în rolul acestora de a alege senatorii, membrii Congresului şi Preşedintele – un concept cunoscut ca “federalism reprezentativ”. Federalismul reprezentativ. Ideea de bază a acestui federalism este că nu există o diviziune constituţională a puterilor între state şi naţiune – federalismul fiind definit de rolul statelor în alegerea membrilor Congresului şi a preşedintelui. Se spune că Statele Unite păstrează un sistem federal deoarece oficialităţile naţionale sunt alese din subunităţi de guvernare – preşedintele, prin alocarea voturilor Colegiului Electoral către state, iar Congresul prin alocarea a două locuri în Senat fiecărui stat şi prin proporţionarea reprezentanţilor în funcţie de mărimea populaţiei fiecărui stat. Protecţia care există pentru puterile statelor şi pentru independenţa lor se găseşte cu siguranţă în procesul politic naţional – în influenţa pe care o au alegătorii de district şi din state asupra senatorilor şi membrilor Congresului. Curtea Supremă a aprobat sistemul federal prin decizia Garcia, dar a lăsat la latitudinea Congresului naţional mai degrabă decât a Constituţiei sau a tribunalelor să decidă ce puteri vor exercita guvernele statale şi cel naţional. Într-o opinie puternic exprimată, judecătorul Lewis Powell spunea că, dacă trebuie menţinut federalismul, atunci Constituţia, şi nu Congresul, trebuie să dividă puterile. “Rolul statelor în sistemul nostru de guvernare este o chestiune de lege constituţională şi nu de compasiune legislativă... [Această decizie] respinge astăzi aproape 200 de ani înţelegere a statutului constituţional al federalismului”.

Banii şi afluxul de putere la Washington Banii şi puterea merg împreună. Pe măsură ce obţin resurse financiare, instituţiile devin mai puternice. Centralizarea puterii la Washington a apărut în mare parte ca urmare a creşterii resurselor financiare ale guvernului naţional – a capacităţii acestuia de a impozita, de a cheltui şi de a împrumuta bani. Centralizarea Guvernului. La începutul secolului al XX-lea, cea mai mare parte a activităţii guvernului SUA se desfăşura la nivel local. Tabelul 11-2 arată că mai demult cheltuielile guvernelor locale reprezentau 59% din toate cheltuielile guvernamentale în SUA, în comparaţie cu 35% pentru guvernul federal şi 6% pentru guvernele statale. Dar Marea Depresie din anii 1930 şi al Doilea Război Mondial în anii 1940 au dus la centralizarea sistemului federal. În ultimele decenii, cheltuielile federale au crescut la 55–60% din cheltuielile guvernamentale totale. Tab.11-2. O comparaţie a cheltuielilor guvernelor federale, statale şi locale timp de 8 decenii (procente din cheltuielile guvernamentale generale totale). Federal Statal Local 1902 35 6 59 1927 31 13 56 1936 50 14 36 1944 91 3 7 1950 60 16 24 1960 60 15 25 1970 62 18 20 1980 64 18 18 1985 61 20 19 1990 57 23 20 Sursa: Departamentul Comerţului al SUA; Statistical Abstract of the United States 1988, p. 257, şi Statistical Abstract of the United States 1993, p. 292. Ajutoarele financiare federale. Ajutoarele financiare federale au devenit principalul instrument al extinderii puterii naţionale. Până în 1952, transferurile federale interguvernamentale se ridicau la 10% din veniturile guvernelor locale şi statale. Transferurile federale au crescut încet în următorii ani şi apoi s-au mărit semnificativ după 1957 cu Programul de autostrăzi interstatale şi cu o serie de programe educaţionale de după Sputnik; după aceea, s-au direcţionat înspre asistenţă socială, sănătate, adăposturi publice şi domenii de dezvoltare a comunităţilor în perioada Marii Societăţi (1965 – 1975). Preşedintele Nixon nu numai că a extins transferurile în timpul Marii Societăţi, dar a şi adoptat un program propriu de împărţire a venitului general. Intervenţiile financiare federale au continuat să crească în ciuda discuţiilor ocazionale de la Washington despre responsabilitatea locală şi statală. În 1980, mai mult de 25% din întregul venit local şi statal venea de la guvernul federal (vezi tabelul 11-3). Guvernele statale şi locale deveniseră atât de dependente de mărinimia federală încât argumentul cel mai adesea invocat pentru continuarea programelor de ajutor federal era că statele şi comunităţile se obişnuiseră cu banii federali şi nu mai puteau supravieţui fără aceştia. Tabelul 11-3. Evoluţia ajutoarelor financiare federale FINANŢĂRI FEDERALE CA PROCENTAJ DIN: Total Cheltuielile Cheltuielile

Produsul

(miliarde $)

federale locale generale statale 1950 2,3 5,3 10,4 1960 7,0 7,6 14,6 1970 24,1 12,3 19,2 1975 49,8 15,0 22,7 1980 91,5 15,5 25,8 1985 105,9 11,2 21,1 1990 136,9 10,9 17,9 1991 152,0 11,5 20,5 Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, p. 295.

şi naţional brut 0,8 1,4 2,4 3,3 3,4 2,7 2,5 2,7

Reducerea dependenţei statelor de ajutorul federal. Preşedintele Ronald Reagan a pus în discuţie mişcarea naţiunii înspre un guvern centralizat. “Cetăţenii noştri simt că au pierdut controlul asupra celor mai de bază decizii luate în privinţa serviciilor esenţiale oferite de guvern, cum ar fi şcolile, nivelul de trai, drumurile şi chiar salubritatea. Ei au dreptate. Cetăţeanul obişnuit se confruntă cu un labirint de jurisdicţii şi nivele guvernamentale în încercarea lui de a rezolva chiar şi cele mai simple probleme. El nu ştie cui să ceară răspunsuri, pe cine să tragă la răspundere, pe cine să laude, pe cine să învinovăţească, cu cine sau împotriva cui să voteze. Principala cauză a acestui lucru este creşterea prea puternică a programelor de ajutor financiar federal în ultimele decenii.’ Washington mai auzise acest tip de discurs din partea preşedinţilor republicani, dar Reagan a acţionat într-adevăr pentru reducerea dependenţei guvernamentale locale şi statale de banii federali. Transferurile interguvernamentale federale au scăzut de la 25% din venitul local şi statal la un procentaj mai modest de 18% în 1990. Cea mai mare parte a realizărilor lui Reagan în această privinţă a avut loc în primii ani ai preşedinţiei lui. Administraţia Reagan a reuşit să elimine împărţirea venitului general (GRS), să consolideze multe programe de finanţare pe categorii în finanţări mai mari în bloc, să permită un control local mai mare asupra alocării veniturilor şi să reducă rata creşterii plăţilor prin transfer interguvernamental federal. Cele mai multe fonduri GRS au mers la serviciile tradiţionale (poliţie, pompieri, întreţinerea străzilor, salubritate, parcuri şi recreere), pe care Reagan spunea că ar trebui să le finanţeze chiar contribuabilii. Timp de câţiva ani, oficialităţi ale guvernelor locale şi federale au făcut cu succes lobby la Congres pentru restabilirea fondurilor GRS, dar presiunile datorate deficitului federal au desfiinţat în cele din urmă GRS în 1986. Administraţia Reagan a consolidat şi multe finanţări pe categorii în mai puţine programe de finanţare în bloc. O finanţare în bloc este o plată către un guvern local sau statal pentru a îndeplini o funcţie generală, ca de exemplu dezvoltarea comunităţii sau educaţie. Oficialităţile de stat sau locale pot utiliza aceste fonduri pentru scopurile propuse fără a fi nevoie de aprobarea agenţiilor federale pentru proiecte specifice. Reafirmarea puterii naţionale. Este puţin probabil ca tendinţele centralizatoare ale sistemului federal american să poată fi în permanenţă verificate sau oprite. Deşi publicul general dă note mai bune guvernelor locale şi statale decât guvernului federal (vezi tabelul 11-4), în mod paradoxal acelaşi public favorizează implicarea federală mai mare în domenii politice alocate în mod tradiţional guvernelor locale sau statale. Probabil că preşedinţii sau membrii Congresului nu vor încerca niciodată să restrângă puterea naţională. Oamenii se aşteaptă din partea lor “să facă ceva” în aproape orice problemă cu care se confruntă indivizii, familiile, comunităţile, statele

sau naţiunea. Politicienii nu pot pur şi simplu răspunde spunând că o anume problemă nu interesează guvernul federal. Bill Clinton a venit la Washington promiţând “schimbarea”, iar cele mai multe schimbări la care se referea cuprindeau iniţiative noi la nivel federal. Ca guvernator al statului Arkansas, Clinton se plânsese adesea în legătură cu directivele federale şi a propus o flexibilitate mai mare a programelor de finanţare federală. Dar, în general, toate iniţiativele importante ale administraţiei Clinton – de la concedii de familie acordate de patroni, până la asigurările naţionale de sănătate – se bazează în principal pe autoritatea naţională şi nu pe puterea locală sau statală. Tabelul 11-4. Atitudinile populaţiei în ceea ce priveşte guvernele locale, statale sau federal. În care dintre următoarele tipuri de guvern aveţi cea mai mare încredere? Guvern federal 19 Guvern statal 22 Guvern local 37 Care dintre guverne credeţi că risipeşte cea mai mare parte a banilor pe care îi plătiţi prin impozite? Federal 66 Statal 14 Local 8 Ar trebui să existe o singură politică naţională stabilită de guvernul federal, sau cele 50 de state ar trebui să aibă propriile reguli? Federală Statală În controlarea poluării 49 46 În stabilirea pedepselor pentru crimă 62 34 În înregistrare şi votare 64 31 În selectarea manualelor pentru şcolile publice 35 61 În stabilirea standardelor de siguranţă în 65 31 întreprinderi În stabilirea limitelor de viteză pe şosele 42 56 Sursa: The New York Times, 26 mai, 1987. Instituţiile şi politica publică În politică, deciziile constituţionale nu sunt niciodată separate de rezultatele politice. Oamenii ştiu care vor fi consecinţele politice ale diferitelor aranjamente instituţionale. Atât cetăţenii, cât şi liderii politici subordonează problemele constituţionale rezultatelor politice imediate. Istoria cunoaşte multe exemple de lideri politici care au susţinut o anume idee de federalism la un moment dat pentru a-şi îndeplini obiectivele politice imediate, pentru ca apoi să se schimbe şi să susţină o idee de federalism opusă, când aceasta se potrivea unui nou scop politic. Nici un om politic american de la Thomas Jefferson până în prezent nu a susţinut vreun punct de vedere asupra federalismului atât de puternic, încât din cauza acestui fapt să piardă o bătălie politică. Tipuri de politici. Să analizăm impactul competiţiei interguvernamentale pentru diferite tipuri de decizii politice. Strategiile politice au fost clasificate în alocaţionale, de dezvoltare şi redistributive. Politicile alocaţionale produc şi distribuie bunuri şi servicii publice consumatorilor contribuabili. Aceste politici cuprind furnizarea unei serii largi de servicii ale guvernelor locale şi statale, incluzând educaţia, sănătatea,

nivelul de trai, străzile şi şoselele, poliţia şi pompierii, salubritatea, apa şi utilităţile, parcurile şi recreaţie ş.a. Politicile de dezvoltare sunt cele care măresc direct bunăstarea economică a statelor sau a comunităţilor. Aceste politici sunt direcţionate înspre creşterea economică; ele includ atragerea industriei, crearea de facilităţi de transport, furnizarea de utilităţi, reînnoirea zonelor urbane, pregătirea forţei de muncă ş.a. Politicile redistributive sunt concepute pentru a redirecţiona bunurile în beneficiul unor segmente ale societăţii, pentru a se ajunge la o anumită echitate. Aceste politici includ serviciile tradiţionale de asistenţă socială, de îngrijiri medicale pentru cei săraci, de compensări de şomaj, de cazare a celor cu venituri reduse şi de impozite progresive. De notat că acestea sunt distincţii analitice între diferitele tipuri de politici; orice activitate guvernamentală specifică poate avea elemente alocaţionale, de dezvoltare sau redistribuire. Politica alocaţională. Federalismul întăreşte direct funcţiile alocaţionale ale guvernului. Descentralizarea permite guvernelor să-şi adapteze serviciile variaţiilor cererii. O satisfacţie generală mai mare a cetăţenilor se poate obţine cu guverne multiple care să ofere pachete diferite de servicii publice la preţuri diferite. Competiţia forţează guvernele să devină mai eficiente în activităţile lor de alocare, să furnizeze servicii mai bune la costuri mai scăzute. De asemenea, aceasta forţează guvernele să fie mai receptive la preferinţele cetăţenilor decât ar fi un guvern de monopol. Paul E. Peterson, unul dintre puţinii oameni de ştiinţă politică care au cuprins noţiunea de competiţie într-o teorie coerentă a federalismului, este de acord: “Alocarea este funcţia pe care guvernele locale o pot îndeplini mai eficient decât guvernele centrale, deoarece descentralizarea permite o potrivire mai exactă între oferta de servicii publice şi cererea variabilă. Cetăţenii migrează înspre acele comunităţi în care alocarea se potriveşte cel mai bine cu curba cererii lor.” Politica de dezvoltare. Federalismul şi competiţia interguvernamentală fac ca guvernele locale şi statale să fie preocupate de impactul politicilor lor de impozite şi cheltuieli asupra dezvoltării economice şi să se implice direct în activităţile de dezvoltare economică. Rolul statelor în dezvoltarea economică s-a centrat în mod tradiţional pe furnizarea infrastructurii fizice, în special a transportului. Într-adevăr, timp de mulţi ani creşterea economică a statelor era direct corelată cu cheltuielile statului respectiv pentru transport. Dar e foarte probabil ca dezvoltarea economică viitoare să depindă mai mult de investiţiile statului în infrastructura intelectuală. Însă se pare că dezvoltarea economică depinde oricând şi oriunde de creativitatea umană. În termeni practici, investiţia în educaţie la toate nivelurile – şcoli primare şi secundare, şcoli profesionale, universităţi de stat şi particulare, centre şi instituţii de cercetare – va deveni cheia avantajului competiţional în economia viitorului. Din fericire pentru viitorul Americii, educaţia este o funcţie a guvernelor locale şi statale aflate în competiţie, şi nu a unui guvern monopolist, centralizat. Competiţia economică între state poate deveni forţa care să propulseze îmbunătăţirile în educaţie şi cercetare. Peterson arată clar că guvernul federal ar trebui să lase politica de dezvoltare economică în seama guvernelor locale şi statale: “Deoarece guvernele locale şi statale sunt bine dotate pentru a urmări obiectivele de dezvoltare, cele mai multe eforturi publice de acest tip ar trebui lăsate în seama lor. Lăsând responsabilitatea pentru cele mai multe programe de dezvoltare în seama guvernelor statale şi locale, guvernul federal şi-ar recunoaşte sincer incapacitatea de a folosi acele programe pentru a ajuta categoriile cu nevoi speciale ale populaţiei.” Politica redistribuitivă. Cea mai serioasă problemă cu care se confruntă competiţia interguvernamentală este creată de politica redistribuitivă. Pot guvernele multiple,

aflate în competiţie, să preia politici de redistribuire fără a-şi crea probleme cauzate de libera circulaţie? Vor fi afectate şi comunităţile obligate să nu mai furnizeze servicii de ajutor social pe care ar dori să le ofere din cauza ameninţării migraţiei de oameni săraci dinspre jurisdicţii mai puţin benefice? Va aştepta fiecare stat sau comunitate ca alte state sau comunităţi să ofere servicii de ajutor social, sperând ca săracii din zona lor să migreze spre jurisdicţii mai generoase? Se poate ca impozitele mari pentru a sprijini servicii de ajutor social generoase să-i încurajeze pe cei mai puţin săraci – atât familii, cât şi întreprinderi – să migreze înspre jurisdicţii care impun impozite mai uşoare pentru că oferă servicii mai slabe? Ideea conform căreia competiţia interguvernamentală dăunează săracilor rămâne o problemă de liberă circulaţie: guvernele locale şi statale aflate în competiţie vor stabili beneficiile sociale sub nevoile reale ale cetăţenilor, de teamă ca săracii să nu migreze înspre jurisdicţiile cele mai generoase. În consecinţă, guvernele îşi limitează oferta de servicii de ajutor social la nivelul celei din statele vecine sau sub acest nivel. Posibilitatea ca această competiţie între state să reducă beneficiile de ajutor social i-a determinat pe unii oameni de ştiinţă politică să ceară “federalizarea” politicii de ajutor social. Rezumat Federalismul american creează probleme şi ocazii unice în politica publică. Timp de 200 de ani, începând cu clasicele dezbateri între Alexander Hamilton şi Thomas Jefferson, americanii au analizat meritele unei politici centralizate în comparaţie cu una descentralizată. Discuţia continuă şi în prezent. 1. 86.000 de guverne separate – state, departamente, municipii, oraşe, regiuni administrative, sate, districte speciale, districte şcolare şi autorităţi – elaborează politica publică. 2. Susţinătorii federalismului, începând cu Thomas Jefferson, au arătat că acesta permite diversitatea politică într-o naţiune mare, ajută la reducerea conflictelor, dispersează puterea, măreşte participarea politică, încurajează inovaţia politică şi îmbunătăţeşte eficienţa guvernului. 3. Opozanţii federalismului au arătat că acesta permite grupurilor cu interese speciale să-şi păstreze poziţiile privilegiate, că frustrează politica naţională, că distribuie sarcinile de guvernare inegal, că dăunează statelor şi comunităţilor mai sărace şi că obstrucţionează activităţile desfăşurate în vederea atingerii obiectivelor naţionale. 4. Creşterea puterii Washington-ului este arătată de cifre care demonstrează că guvernul federal colectează aproape 60% din întregul venit guvernamental. Aproximativ 1/5 din veniturile tuturor guvernelor statale şi locale vine din finanţări federale. 5. În ultimii ani, guvernele locale şi statale şi-au redus dependenţa de ajutorul federal, care a scăzut de la 25 la 20% din venitul local şi statal total. Noul federalism în timpul administraţiei lui Reagan a însemnat sfârşitul GRS, consolidarea mai multor programe de finanţare individuală în finanţări în bloc şi o rată mai mică a creşterii ajutorului federal. 6. Politicile se pot împărţi în politici alocaţionale (care distribuie bunuri şi servicii publice), de dezvoltare (care măresc dezvoltarea economică) şi redistributive (care transferă bunuri sau venituri între grupuri). Cei mai mulţi analişti cred că guvernele locale şi statale sunt mai bine pregătite din punct de vedere instituţional să decidă şi să implementeze politicile alocaţionale şi cele de dezvoltare.

7. Guvernul federal poate fi mai bine poziţionat din punct de vedere instituţional pentru a prelua politica redistribuitivă. Competiţia între state şi comunităţi poate dăuna săracilor. Fiecare stat sau comunitate poate să aştepte ca alte state sau comunităţi să ofere servicii de ajutor social, sperând astfel că populaţia săracă va migra către acele jurisdicţii generoase şi va elibera astfel propriii contribuabili de povara ajutorului social.

Capitolul 12 INVESTIŢII ŞI REZULTATE O analiză a sistemelor politicilor de stat Compararea politicilor publice ale statelor americane. Statele americane constituie o bază excelentă pentru o analiză comparată şi pentru testarea ipotezelor legate de determinarea politicii publice. Politicile din învăţământ, bunăstare, sănătate, transport, resurse naturale, siguranţa publică şi multe alte domenii variază puternic de la un stat la altul diferenţele sunt importante în analiza sistemelor pentru că ne permit să identificăm relaţiile dintre diferitele condiţii socio-economice, caracteristicile sistemului politic şi politicile publice. Naţionalizarea statelor. Diferenţele economice dintre state s-au diminuat în timp – un proces care a fost etichetat drept “naţionalizarea statelor”. Pe măsură ce industria, oamenii şi banii s-au mutat din nord-est şi centru-vest înspre sud, dezavantajele istorice ale sudului s-au estompat. Pe măsură ce oamenii se mută în diferite părţi ale unei ţări, diferenţele culturale şi etnice dintre regiuni se estompează şi ele. Chiar şi accentul regional devine mai puţin pronunţat. Impactul televiziunilor naţionale, al filmelor şi industriei muzicii contribuie la “omogenizarea” culturilor regiunilor şi statelor. Continuitatea variaţiei liniilor politice ale statelor. Cu toate acestea, deşi statele devin din ce în ce mai similare în multe privinţe, există suficiente variaţii care merită o analiză comparată. E interesant faptul că variaţia liniilor politice între state nu pare să se diminueze în timp. Nu există probe concludente care să dovedească faptul că preferinţele politice ale statelor se omogenizează sau măcar că intervenţia federală le impune direcţii politice uniforme. De exemplu, tabelul 12-1 arată că diferenţele dintre cheltuielile statelor pentru educaţie şi bunăstare sunt foarte mari: unele state cheltuiesc aproape de trei ori mai mult pentru educaţia unuia singur decât altele; unele state furnizează familiilor din programe AFDC plăţi lunare de patru ori mai mari decât alte state. Reacţia politică şi alegătorul mediu Un criteriu important în evaluarea sistemelor politice democratice – incluzând statele americane – îl constituie reacţia lor la preferinţele cetăţenilor. Testul reacţiei arată dacă politicile statelor reflectă sau nu preferinţele “alegătorului mediu”. Modelele alegătorului mediu au oferit economiştilor şi politologilor seturi simplificate de prezumţii legate de sisteme politice democratice. În modelul de bază, fiecare alegător individual încearcă să maximizeze capacitatea de schimb între diferite bunuri şi servicii publice şi venitul personal disponibil. Fiecare alegător vrea să echilibreze “serviciile” obţinute de la nivelurile superioare ale serviciilor publice cu “deserviciile” impozitelor ridicate pentru a alege un nivel “optim” al beneficiilor. După ce fiecare alegător a ales în funcţie de propriile preferinţe, gusturi, nevoi, ş.a.m.d., opţiunea alegătorului mediu din oricare sistem politic democratic trebuie să determine politica publică.

Tab. 12-1. Variaţia politicii în state Plata medie lunară AFDC, 1991 (în dolari) 1 2 3 4 5 6 7 9 10 11 12 13 14 15 16 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 41 42 43 44 45 46

AK CA HI CT NY MA MN VT RI WA WI NH MI ME OR IA PA MD ND UT WY MT IL PA KS NE OH CO NM OK AZ DE SD NV MO ID VA FL GA IN WV NC KY SC AR TN

691 632 613 565 550 532 524 524 510 492 466 443 424 416 401 380 380 372 360 359 351 347 346 342 341 332 325 322 304 301 299 291 286 287 280 276 270 267 267 267 252 238 217 203 191 187

Cheltuieli publice pentru un elev – Educaţie primară şi gimnazială, 1992 10.561 NJ 1 9.551 AK 2 8.835 CT 3 8.738 NY 4 7.669 VT 5 6.878 RI 6 6.725 WI 7 6.544 MA 8 6.445 PA 9 6.437 MD 10 6.272 DE 11 6.247 OH 12 6.235 MI 13 6.210 OR 14 6.090 ME 15 5.939 WY 16 5.786 IN 17 5.746 HI 18 5.686 WV 19 5.653 NH 20 5.582 WA 21 5.425 KS 22 5.317 IL 23 5.305 MN 24 5.279 FL 25 5.243 IA 26 5.242 VA 27 5.181 MT 28 5.175 CO 29 5.156 AZ 30 5.128 KY 31 5.126 NC 32 5.001 GA 33 4.995 NE 34 4.990 NV 35 4.831 TX 36 4.739 LA 37 4.721 NM 38 4.621 CA 39 4.619 SC 40 4.524 SD 41 4.449 MO 42 ND 43 4.423 OK 44 4.017 TN 45 4.009 AR 46 3.928

3.847 ID 47 170 LA 47 3.778 AL 48 166 TX 48 3.521 MS 49 125 AL 49 3.128 UT 50 122 MS 50 Sursa: Statistical Abstract of the United States 1993, pp. 164, 382. O versiune simplă a modelului alegătorului mediu tratează sistemul politic ca fiind un mecanism de conversie neutru care transformă necesităţile, cererile şi preferinţele alegătorului mediu în politică publică. Modelul este similar modelului sistemelor iniţiale din literatura de specialitate. S-a presupus că procesele politice democratice vor da naştere unor politici publice care să reflecte puternic preferinţele alegătorilor – contribuabili. Aceste preferinţe erau, de regulă, specificate în studii ale politicii de stat în termeni ai caracteristicilor mediane sau medii ale populaţiei – de exemplu, venitul mediu al familiei, nivelul mediu de şcolarizare sau procentul populaţiei vârstnice, tinere, negre, urbane, ş.a.m.d. Acest lucru necesită o interferenţă a caracteristicilor populaţiei care determină preferinţele alegătorului mediu şi, deci, preferinţele politice ale comunităţii. S-a demonstrat că variabilele politicilor publice dintre state se corelează cu variaţiile caracteristicilor populaţiei, modelul alegătorului mediu a câştigat suport empiric. Literatura tradiţională care tratează determinantele impozitării guvernamentale locale şi de stat şi politicile de distribuire a fondurilor se bazează implicit pe acest model. Astfel, modelul alegătorului mediu presupune că preferinţele alegătorului individual determină, într-o democraţie, deciziile guvernului. Politicienii aleşi reflectă preferinţele celor din respectiva circumscripţie, pentru că doresc să maximizeze bunăstarea comunităţii şi să fie din nou aleşi. Politicienii caută acele pachete de servicii publice şi impozite care sunt dorite de alegătorul mediu a cărui curbă a indiferenţei e considerată curba de indiferenţă a statului. Cheltuielile publice vor spori atâta vreme cât numărul de voturi câştigate prin aceste sporiri va depăşi numărul de voturi pierdute prin sporirea costurilor finanţării acestor cheltuieli. Politicienii trebuie să estimeze numărul şi preferinţele alegătorilor în rolul lor separat de consumatori şi contribuabili. Sarcina lor e să echilibreze voturile câştigate prin fiecare decizie de a cheltui, cu numărul voturilor pierdute prin luarea fiecărei decizii legate de venit şi să încerce să se asigure că numărul voturilor câştigate va depăşi numărul celor pierdute. Resursele economice şi politica publică Economiştii au contribuit mult la analiza sistematică a politicii publice. Cercetările economice au sugerat că activitatea guvernului e strâns legată de nivelul resurselor economice ale societăţii. Ne putem imagina relaţia dezvoltând un “scenariu” între venitul personal pe cap de locuitor şi cheltuielile din şcolile publice pe cap de elev. Venitul pe cap de locuitor e măsurat pe orizontală, pe axa x, şi cheltuielile pe cap de elev sunt măsurate pe verticală, pe axa y. Fiecare stat e inclus în grafic în funcţie de valorile acestor două elemente. Imaginea care rezultă – statele aranjate din stânga jos, înspre dreapta sus – arată că sporirile venitului sunt asociate cu sporuri ale cheltuielilor pentru educaţie. În măsura în care statele sunt deasupra liniei, cheltuiesc pentru educaţie mai mult decât se presupune; statele care sunt sub linie cheltuiesc mai puţin decât se presupune. În general, statele tind să se situeze în jurul liniei, indicând un suport considerabil adus acestei ipoteze. Orientarea politică şi politica publică Sistemul politic transformă cererile generate de mediu în politică publică. Literatura

tradiţională din politica americană spune studenţilor că unele caracteristici ale sistemului politic, în special competiţia dintre două partide şi participarea alegătorilor, au o influenţă directă asupra politicii publice. Pentru că politologii îşi petreceau majoritatea timpului studiind ce se întâmplă în interiorul sistemului politic, a fost uşor pentru ei să creadă că procesele politice şi instituţiile pe care le-au studiat erau determinante importante ale politicilor publice. Mai mult, credinţa că participarea şi competiţia au consecinţe importante asupra politicii publice au reîntărit valoarea plasată asupra acestor valori în ideologia pluralistă dominantă. Prezumţia că variabilele politice, cum ar fi competiţia între partide şi participarea alegătorilor, ar afecta politica publică se baza mai ales pe o raţionalitate a priori decât pe o cercetare sistematică. Părea rezonabil să se considere că o competiţie sporită între partide ar creşte cheltuielile pentru învăţământ, beneficiile programelor de asistenţă socială, numărul de beneficiari ai acestora, îngrijirile medicale şi cele din spitale, pentru că partidele competitive vor încerca să supraliciteze pentru a obţine acordul publicului legat de aceste aspecte şi că efectul general al unei astfel de competiţii ar fi ridicarea nivelurilor cheltuielilor şi serviciilor. A părut, de asemenea, raţională convingerea că o participare sporită a alegătorilor va influenţa politica publică, posibil într-o direcţie mai liberală. Modelul competiţiei politice. Modelul iniţial al sistemelor din domeniul politicii de stat era un model al competiţiei politice în care resursele economice determinau nivelurile competiţiei partidelor şi participarea alegătorilor, şi aceşti factori politici determină la rândul lor politici publice legate de bunăstare, învăţământ, sănătate, autostrăzi, impozite şi cheltuieli. Mulţi ani nu au existat probe empirice care să contrazică acest model. Statele sărace, rurale, agrare aveau mai puţine partide competitive (sisteme de un singur partid, faţă de restul sistemelor de două partide) şi o participare mai redusă la vot şi aceleaşi state cheltuiau mai puţin pe cap de locuitor pentru educaţie, bunăstare, sănătate şi alte servicii sociale. Totuşi, pentru a estima efectul independent al orientării politice asupra politicii publice, e important să se controleze efectele intervenţiei variabilelor socioeconomice. De exemplu, dacă se arată că, în general, statele mai bogate cunosc o mai mare competiţie între partide decât cele sărace, s-ar putea ca diferenţele dintre nivelurile beneficiilor programelor de bunăstare ale statelor competitive şi necompetitive să fie, cu adevărat, un produs al faptului că primele sunt cu adevărat bogate şi cele din urmă sunt sărace. Dacă e aşa, diferenţele politice între state pot fi atribuite mai degrabă bogăţiei decât competiţiei între partide. Modelul resurselor economice. Într-adevăr, ultimele cercetări au demonstrat că “variabilele dezvoltării economice sunt mai influente decât caracteristicile sistemului politic în ceea ce priveşte modelarea politicii publice în state”. Majoritatea asociaţiilor dintre diferitele variabile politice (de ex. competiţia dintre partide, participarea la alegeri şi controlul democrat sau republican asupra guvernului de stat) şi rezultatele politice sunt un produs al faptului că dezvoltarea economică influenţează atât caracteristicile sistemului politic, cât şi rezultatele politice. Când factorii politici sunt controlaţi, dezvoltarea economică are în continuare un impact semnificativ asupra politicii publice. Dar, când efectele dezvoltării economice sunt controlate, factorii politici au o mică influenţă asupra rezultatelor politice. Modelul resurselor economice care rezultă poate avea forma: Participarea la competiţie Resurse economice Politica publică În această imagine, resursele economice modelează atât caracteristicile

sistemului politic (competiţie şi participare), cât şi politica de publică, dar caracteristicile sistemului politic nu au un efect direct asupra politicii de publice. Orientarea politică versus dezbaterile economice. Aceste concluzii – privite ca un lucru obişnuit de către economişti – au fost foarte neplăcute pentru politologi, care erau adepţii unei ideologii pluraliste care afirma importanţa competiţiei şi a participării în politică. Desigur, cei mai mulţi dintre noi ar prefera să trăiască într-un sistem politic cu niveluri înalte ale competiţiei şi participării, de vreme ce aceste condiţii sunt apreciate în oricare democraţie. Dar, rămâne întrebarea ştiinţifică dacă aceste condiţii politice produc politici diferite faţă de sistemele politice necompetitive şi cu participare redusă. Nu putem presupune că participarea şi competiţia vor produce o politică publică mai bună doar pentru că preferăm noi un sistem politic competitiv, cu participare ridicată. Nu e nimic rău în încercarea de a găsi relevanţa politică a diferitelor structuri guvernamentale sau a diferitelor procese politice, dar nu ar trebui să insistăm în ideea că variabilele politice influenţează politica publică doar pentru că pregătirea noastră tradiţională în ştiinţe politice susţine că variabilele politice trebuie să fie importante. Modelul hibrid. Cu toate acestea, provocarea politologului să demonstreze că “orientarea politică are importanţă” în modelarea politicii publice, a inspirat o nouă reexaminare sistematică a propriilor determinante. Un model interesant al determinării politice care s-a ivit din această cercetare a fost “modelul hibrid” ilustrat în această diagramă: Participarea la competiţie Politica Resurse economice publică În acesta, resursele economice modelează politica publică direct şi indirect, afectând competiţia şi participarea, care, la rândul lor, afectează politica publică. Acest model pare să fie mai adecvat pentru studiul politicii de bunăstare faţă de gama mai largă a politicilor educaţiei, sănătăţii, autostrăzilor, cheltuielilor, impozitelor, ş.a.m.d. Politica de bunăstare sporeşte conflictul dintre “a avea” şi “a nu avea” şi , deci, sporeşte efectul competiţiei şi participării. Totuşi, majoritatea studiilor continuă să raporteze că resursele economice sunt determinanţi mai puternici ai politicii de bunăstare faţă de competiţia partidelor sau participarea la vot. Partidele politice în state Politologii au, de multă vreme, încredere în guvernarea partidelor. E. E. Schattschneider şi-a exprimat această încredere când a scris: ‘Evoluţia partidelor politice este, fără îndoială, unul dintre semnele distinctive ale guvernului modern... partidele politice au creat democraţia modernă şi democraţia modernă nu poate fi gândită decât în termeni de partide”. Sarah McCally Morehouse şi-a reafirmat încrederea în centralitatea partidelor politice din statele americane: “Cel mai important factor în politica statelor e partidul politic. Nu e posibil să fie înţelese diferenţele dintre modurile în care statele suverane îndeplinesc procesul de guvernare fără a înţelege tipul de partid ai cărui reprezentanţi iau deciziile care afectează educaţia, sănătatea şi bunăstarea cetăţenilor.” De ce s-ar putea ca partidele să nu conteze prea mult? Totuşi, teoriile spaţiale ale partidelor au sugerat că au o mică importanţă din punct de vedere politic dată fiind distribuţia unimodală normală a opiniei legate de majoritatea problemelor politice. Anthony Downs a explicat: “La mijlocul scalei, unde sunt majoritatea alegătorilor, fiecare partid îşi întinde politica de-o parte şi de alta a centrului. Încearcă să facă fiecare alegător din această zonă să simtă că se centrează exact

pe poziţia lui. Normal că aceasta cauzează o trecere masivă peste poziţia moderată”. Downs a recunoscut că un partid de dreapta sau de stânga ar putea “îmbrăţişa aceste politici moderate, cu câteva excepţii extreme, pentru a mulţumi alegătorii”, dar, în general, “ambele tipuri de partide încearcă să fie cât de ambiţioase posibil” în ceea ce priveşte poziţia politică. “Raţionamentul politic conduce partidele înspre un sistem cu două tipuri pentru a învălui orientările politice într-o ceaţă a ambiguităţii.” De exemplu, dacă majoritatea alegătorilor dintr-un stat s-ar situa la mijlocul unei scale a opiniilor legate de probleme politice, partidele din acel stat ar fi încurajate să adopte poziţii politice moderate asemănătoare între ele. Ambele partide ar fi în competiţie pentru majoritatea alegătorilor de centru. De vreme ce ambele partide ar adopta o poziţie moderată, o schimbare de partid în conducerea guvernamentală (guvernator, legislatura de stat sau altele) nu ar duce la nici o schimbare semnificativă a politicii publice. Doar dacă alegătorii ar fi separaţi în două tabere faţă de o problemă politică, ne-am putea aştepta ca partidele să adopte poziţii politice diferite. Partidele ar fi constrânse de numărul mare de alegători din fiecare tabără să se depărteze de centru. În acest caz, o schimbare de partid în conducerea guvernamentală ar putea duce la o schimbare semnificativă a politicii publice. Competiţia partidelor din state. Cheia pentru un sistem competitiv al partidelor este existenţa partidelor politice care să fie, în mare, echilibrate ca putere. Dar, competiţia partidelor în America e destul de limitată. Partidul democratic domină întro asemenea măsură, încât rareori se pot înregistra schimbări la nivelul conducerii guvernului de stat. Mai ales, rar se întâmplă ca partidul republican să preia controlul camerelor superioare şi inferioare ale legislaturii de stat şi a guvernului în acelaşi timp. Tabelul 12-2 grupează statele potrivit procentului de timp dintre 1968 şi 1992 în care republicanii au deţinut controlul sau la guvernare, sau în camera superioară sau inferioară a legislaturii de stat. De observat că puţine state pot fi clasificate ca fiind cu adevărat competitive, partidele republican şi democrat câştigând între 41 şi 60% din timp. În căutarea partidelor relevante politic. Pentru ca partidele să fie cu adevărat relevante politic într-un stat, ambele partide ar trebui să reprezinte grupuri socioeconomice clar diferenţiate; fiecare partid ar avea o şansă rezonabilă de a câştiga controlul guvernării de stat, şi astfel, fiecare partid s-ar obliga să schimbe politica publică în favoarea propriilor circumscripţii. Astfel, partidele sunt mult mai susceptibile să fie relevante din punct de vedere politic în statele unde Partidul Democrat reprezintă circumscripţiile din centrul oraşelor, cele cu venituri mici, cele etnice şi rasiale şi Partidul Republican reprezintă circumscripţiile suburbane şi cele din oraşele mici sau cu venituri mici. Competiţia partidelor nu asigură, prin sine, relevanţa politică. Nu există nici un motiv teoretic pentru a crede că partidele competitive vor oferi neapărat politici alternative. Într-adevăr, dacă Downs are dreptate şi dacă electoratul din multe state se grupează în jurul punctelor centrale a opiniilor respective asupra problemelor politice, partidele competitive nu vor fi deloc impulsionate să ofere politici puternic diferite. Doar dacă partidele reflectă circumscripţii cu clase diferite de cetăţeni, şi activiştii partidelor sunt preocupaţi de problemele politice şi partidul lui “a avea” sau al lui “a nu avea” câştigă controlul în guvernul se stat, ne putem aştepta ca politica partidelor să influenţeze politica publică. Identificarea partidelor relevante politic din state. O clasificare a sistemului politic de stat bazată atât pe competitivitatea propriilor partide, cât şi pe relevanţa politică a

partidelor e arătată în tabelul 12-3. Aprecierea dacă sistemele partidelor sunt politic relevante e bazată pe observarea schimbărilor din cheltuielile pentru bunăstare şi din controlul partidelor asupra guvernului de stat în 30 ani. Tab. 12-2. Competiţia partidelor în state Procentajul victoriilor republicane, 1968 - 1992 0-20 21-40 41-60 61-80 Arizona Alaska Illinois Alabama

81-100 New Hampshire Wyoming

Colorado Delaware Maine Arkansas Idaho Iowa Michigan California Indiana Nebraska Montana Connecticut Kansas New York Nevada Florida North Dakota Ohio New Jersey Georgia South Dakota Oregon Hawaii Utah Pennsylvania Kentucky Vermont Washington Louisiana Wisconsin Maryland Massachusetts Minnesota Mississippi Missouri New Mexico North Carolina Oklahoma Rhode Island South Carolina Tennessee Texas Virginia West Virginia Sursa: Harold W. Stanley şi Richard G. Niem, Statistici vitale în politicile americane, ediţia a patra (Washington DC: CQ Press, 1994); citat al Comitetului Naţional Republican, Almanahul republican, 1987: Profile politice ale Statului (Washington DC: Comitetul Naţional republican 1987); 1987-1992: Congressional Quarterly Weekly Report (1998), p. 3298; (1990), p. 3840, (1992), p. 3599; Conferinţa naţională a legislaturilor de Stat, date nepublicate. Dacă într-un stat cheltuielile pentru bunăstare cresc mai mult în timpul administraţiei democrate decât a celei republicane, sistemul politic e considerat relevant din punct de vedere politic. Dar dacă nu există diferenţe semnificative în cheltuielile pentru bunăstare între administraţia democrată şi cea republicană, sistemul partidelor e considerat nerelevant din punct de vedere politic. Anumite sisteme politice ale statelor din sud sunt clasificate ca fiind nerelevante politic pentru că republicanii n-au câştigat niciodată controlul în guvernul de stat şi, deci, n-avut posibilitatea de a schimba politica. Tab. 12-3. Partidele şi politica în SUA Partidele relevante politic Partidele nerelevante politic State competitive California Alaska

Hawaii Iowa Maine Michigan Minnesota Nebraska New Jersey North Dakota Ohio Oregon Pennsylvania South Dakota Winsconsin State cu competitivitate modificată Idaho Massachusetts Montana Nevada Utah Wyoming State necompetitive Rhode Island Alabama Arizona Arkansas Delaware Florida Georgia Kentucky Louisiana Maryland

Connecticut Illinois Indiana New York

Colorado Kansas New Hampshire Vermont Washington

Mississippi Missouri New Mexico North Carolina Oklahoma South Carolina Tennessee Texas Virginia West Virginia Sursa: Thomas R. Dye, “Party and Policy in the States,” Journal of Politics, 46 (decembrie 1984), 1097-1116. Trebuie observat că majoritatea statelor sunt posesoarele unor sisteme ale partidelor nerelevante politic. Unele din aceste state (de exemplu New York) au sisteme de partide competitive, dar alegerea guvernatorilor democraţi sau republicani sau a legislaturilor de stat nu afectează semnificativ cheltuielile pentru programele de bunăstare din aceste state. (Cheltuielile pentru bunăstare au sporit la fel de repede în New York sub guvernatorul republican Rockefeller ca şi pe timpul guvernatorilor democraţi Carey şi Cuomo). Deci, sistemele lor de partide sunt nerelevante politic. Desigur, majoritatea sistemelor partidelor nerelevante politic se găsesc în statele necompetitive, mai ales în sud. Dar chiar şi atunci când în aceste state e ales un guvernator republican, cheltuielile pentru bunăstare sunt neafectate; adică, nu au crescut mai încet decât în cazul guvernării democrate. Rhode Island, cu lunga sa istorie de dominaţii ale partidului republican în politica de stat, e singurul stat necompetitiv în care partidele sunt clar deosebite pe baza orientărilor conservatoare sau liberale. Idealul pluralist – partidele competitive oferind alternative politice alegătorilor – se înregistrează în mai puţin de o treime din state. Sistemul politic – mecanism de conversie

Poate că ar trebui să privim sistemul politic ca pe un mecanism de conversie şi nu ca pe o cauză directă a politicii publice. Dacă acceptăm această idee, nu ne putem aştepta ca variaţiile din sistemele politice – variaţii în competiţie, participarea alegătorilor sau în controlul republican sau democrat al guvernului – să fie cauza directă a politicii publice. În schimb, putem aştepta ca variaţiile din sistemele politice să afecteze relaţiile dintre cereri şi resurse şi politica publică. De exemplu, nu ne putem aştepta ca sisteme politice puternic competitive să producă politici diferite de cele ale sistemelor necompetitive; în schimb, ne aşteptăm ca relaţiile dintre caracteristicile populaţiei şi politica publică să fie mai strânse în cazul sistemelor competitive faţă de cele necompetitive. Atenţia noastră se transferă înspre impactul variabilelor sistemului politic asupra relaţiilor dintre condiţiile mediului (măsurători ale cererilor şi resurselor socio-economice) şi politica publică. Pe scurt, ne aşteptăm că sistemele politice cu partide responsabile, competitive şi echilibrate şi alegătorii activi şi implicaţi să reacţioneze mai prompt la cererile populaţiei decât ar face-o sistemele politice cu un singur partid dominant şi un electorat apatic.

1. 2.

3.

4.

5.

Rezumat Am utilizat un model al sistemelor şi variaţiile pe care le generează pentru a descrie legăturile dintre resursele economice, caracteristicile sistemului politic şi politica publică din statele americane. Unele afirmaţii generale legate de politica publică, care sunt sugerate de modelul sistemelor noastre include următoarele: Resursele economice sunt o determinantă importantă a nivelurilor totale ale impozitării, cheltuielilor şi serviciilor guvernamentale din state. Diferenţele dintre state s-au diminuat în timp, dar diferenţele politice semnificative s-au menţinut. Ajutorul federal, considerat ca fond “extern” guvernelor locale şi de stat, ajută la eliberarea acestor guverne de dependenţa de condiţiile economice din jurisdicţia lor şi le permite să cheltuiască mai mult decât ar putea, altfel, să o facă. Ajutorul federal reduce impactul resurselor economice ale unui stat asupra nivelului de cheltuieli şi servicii oferite. Literatura tradiţională din domeniul politic american a afirmat că unele caracteristici ale sistemelor politice – mai ales competiţia şi participarea alegătorilor – are un impact important asupra politicii publice. Dar cercetările sistematice a sugerat că aceste caracteristici ale sistemelor politice nu sunt la fel de importante ca şi resursele economice în modelarea politicii publice. Majoritatea corelaţiilor dintre variabilele sistemului politic şi măsurile politicii publice sunt un produs al faptului că resursele economice modelează atât sistemul politic, cât şi politica publică. Testarea modelelor cauzale alternative în determinarea politică sugerează că resursele economice pot afecta direct politica publică, indiferent de caracterul sistemului politic. Totuşi, în anumite zone ale politicii, mai ales în cadrul programelor pentru bunăstare, resursele economice modelează politica publică atât direct, cât şi indirect, prin variabilele politice. Sistemele politice de stat pot fi clasificate atât în funcţie de competitivitate, cât şi în funcţie de relevanţa politică a anumitor partide. Observând în ce măsură cheltuielile pentru bunăstare se modifică semnificativ odată cu schimbările în controlul partidului asupra guvernării statului, putem estima relevanţa politică a partidelor din state. Doar în puţine state o schimbare de partid la guvernare duce la schimbări semnificative în cheltuielile pentru bunăstare. În majoritatea statelor, sistemul partidelor e nerelevant politic.

6. Decât să credem că sistemul politic e cauza politicii publice, mai bine ne-am gândi că facilitează politica publică. Competiţia şi participarea pot să nu afecteze politica publică, dar aceste variabile politice pot afecta relaţia dintre cererile socio-economice şi resurse, pe de o parte, şi politica publică, pe de altă parte. Competiţia şi participarea pot intensifica reacţia politicilor publice faţă de condiţiile mediului.

Capitolul 13 Procesul de realizare a politicii Înţelegerea sistemului

• • • •

Procesul politic: cum sunt elaborate politicile Studiile politice se concentrează adesea mai mult asupra modului de elaborare a politicilor decât asupra conţinutului, cauzelor sau concinţelor. Formularea propunerilor de politică de guvernământ prin iniţierea şi dezvoltarea lor cu ajutorul organizaţiilor de planificare a strategiei politice, a grupurilor de interes, a membrilor guvernului, a preşedintelui şi al Congresului Legitimarea politicilor prin acţiuni politice ale partidelor, grupurilor de interes, preşedintelui şi Congresului Implementarea politicilor prin organizaţii oficiale, cheltuieli publice şi activităţi ale agenţiilor executive Evaluarea politicilor de către agenţiile guvernamentale, în afara consultanţilor, a presei şi a publicului Deşi este mai simplu să ne gândim la elaborarea politicilor de guvernare în acest mod, în realitate, aceste activităţi se desfăşoară rar în exact aceeaşi ordine. Este mai probabil ca unele dintre ele să se desfăşoare simultan sau să se întrepătrundă. E posibil ca diferiţi factori şi diferite instituţii politice – politicieni, grupuri de interes, legiuitori, conducători şi angajaţi, reporteri şi comentatori, avocaţi şi judecători – să fie angajaţi în procese diferite în acelaşi timp, chiar în cadrul aceluiaşi domeniu politic. Elaborarea politicii de guvernare este rareori la fel de clară ca şi modelul. Cu toate acestea, este adesea foarte util ca, în scopuri analitice, să se descompună acest proces în unităţi componente, pentru a înţelege mai bine modul în care politica este elaborată. Identificarea problemelor politice: opinia publică Influenţa opiniei publice asupra politicii guvernului este subiectul unor mari controverse în literatura clasică despre democraţie. Edmund Burke credea că reprezentanţii democraţi ar trebui să servească interesul poporului, dar nu neapărat în modul în care aceştia ar dori să se decidă problemele de politică publică. Dimpotrivă, alţi teoreticieni ai democraţiei evaluează succesul instituţiilor democratice prin modul în care facilitează sau nu controlul asupra politicii publice. Problema filozofică ridicată de dilema: dacă opinia publică ar trebui sau nu să constituie o influenţă independentă importantă asupra politicii publice, s-ar putea să nu se rezolve niciodată. Dar chestiunea empirică dacă opinia publică constituie întradevăr sau nu o influenţă independentă importantă asupra politicii publice, poate fi abordată prin cercetare sistematică. Totuşi, şi această chestiune empirică s-a dovedit a fi greu de rezolvat. Legătura în opinie şi politică. Problema estimării efectului independent al opiniei de masă asupra acţiunilor factorilor de decizie este aceea că acţiunile acestora modelează opinia de masă. Politica publică poate fi în acord cu opinia de masă, dar nu putem fi niciodată siguri dacă opinia publică a influenţat politica publică sau invers. În cartea lui – “Opinia publică şi democraţia americană”- distinsul om de ştiinţă şi politician american V. O. Key Junior a scris: “Guvernul, după cum vedem, încearcă să influenţeze opinia publică pentru ca aceasta să sprijine programele şi

politica pe care guvernul o îmbrăţişează. Datorită acestei încercări, o congruenţă perfectă între politica publică şi opinia publică ar constitui o guvernare a opiniei publice, mai degrabă decât o guvernare prin opinia publică”. Deşi Key însuşi era convins că opinia publică are un efect independent asupra politicii publice, el nu a putut demonstra acest lucru în mod convingător. Cu toate acestea, el a grupat o serie de factori de circumstanţă, care sprijină ideea că alegerile, partidele şi grupurile de interes într-adevăr instituţionalizează canalele de comunicare între cetăţeni şi factorii de decizie. Efectele politicii. Politica publică modelează opinia publică mai des decât opinia publică modelează politica, din mai multe motive. În primul rând, mulţi oameni au o opinie asupra mulţimii de probleme politice cu care se confruntă factorii de decizie ai naţiunii. Apoi, opinia publică este foarte instabilă. Ea se poate schimba în câteva săptămâni, ca răspuns la evenimentele de actualitate precipitate de către conducători. În al treilea rând, conducătorii nu au o percepţie clară a opiniei publice. Cele mai multe comunicaţii primite de factorii de decizie vin de la alte vârfuri – prezentatorii de ştiri, conducătorii grupurilor de interes şi alte persoane influente – şi nu de la cetăţenii de rând. Efectele mass-media. Nu trebuie să considerăm că opiniile exprimate de mijlocele de transmitere a ştirilor constituie opinia publică. Persoanele care lucrează în mass-media cred că ei sunt opinia publică şi adesea îşi confundă propria opinie cu opinia publică. Uneori ei chiar îi spun publicului de masă care este opinia lui, modelând-o astfel după propriile lor credinţe. Factorii de decizie pot să acţioneze ca răspuns la ştirile transmise sau la opiniile persoanelor cu influenţă din mass-media, crezând că răspund opiniei publice. Sondajele de opinie. Cei mai mulţi oameni nu au opinii asupra celor mai multe probleme politice. Sondajele de opinie adesea creează opinii întrebându-i pe subiecţi lucruri la care ei nu se gândiseră până atunci. Puţine persoane admit cu uşurinţă faptul că nu au o opinie. Ei cred că trebuie să răspundă cumva, chiar dacă nu-şi pot susţine opinia sau dacă aceasta nu exista înainte ca întrebarea să fi fost pusă. Specialiştii în sondaje de opinie creează opinii “de prag”. Dar este puţin probabil ca mulţi americani să se gândească serios sau să se informeze asupra unor probleme specifice cum ar fi costul programului Medicaid, plafonul reducerii deficitului, creditele pentru impozitele în investiţii sau alte probleme specifice similare. Instabilitatea opiniei. Opinia publică este, de asemenea, foarte instabilă. Opinia masei asupra unei probleme specifice are adesea o bază foarte slabă. Dacă sunt întrebaţi acelaşi lucru la o dată ulterioară, mulţi subiecţi uită ce au răspuns prima dată şi dau exact răspunsul opus. Aceasta nu reprezintă adevărate schimbări de opinie, dar sunt înregistrate în acest mod. Formularea întrebărilor. Opiniile variază în funcţie de modul de formulare a întrebărilor. Este relativ uşor de formulat aproape orice întrebare asupra politicii publice astfel încât să se obţină aprobarea sau dezaprobarea în masă. Astfel, întrebări formulate diferit asupra aceleiaşi probleme pot obţine rezultate contradictorii. Sondajele de opinie care întreabă exact acelaşi lucru de mai multe ori în timp sunt mai de încredere decât cele care se fac o singură dată. Cei care răspund la acest tip de sondaj s-ar putea să răspundă la formularea întrebării. Dar, dacă aceeaşi formulare e folosită mai târziu, imparţialitatea formulării rămâne constantă şi se pot observa astfel schimbările de opinie. Astfel, o formulare exactă folosită constant în timp va da informaţii de mai mare acurateţe asupra opiniei publice. Comunicarea cu factorii de decizie. În cele din urmă, factorii de decizie pot

foarte uşor interpreta greşit opinia publică, deoarece comunicările pe care le primesc adesea sunt modificate la un anumit nivel. Membrii opiniei publice le scriu rar sau vorbesc rar la telefon cu senatorii şi reprezentanţii lor, şi cu atât mai puţin discută cu ei la dineuri, cocteiluri sau alte ocazii. Cele mai multe comunicări pe care le primesc factorii de decizie vin din partea oamenilor din mass-media, a conducătorilor grupurilor organizate, a persoanelor influente, a contribuabililor bogaţi sau a prietenilor – oameni care, în mare parte, împărtăşesc aceleaşi opinii. De aceea nu este surprinzător faptul că mulţi oameni ai Congresului spun că cea mai mare parte a corespondenţei lor este în concordanţă cu punctul lor de vedere; opinia publică pe care ei o cunosc este una de auto-reîntâlnire. Mai mult, persoanele care iau iniţiativa unei comunicări cu factorii de decizie scriindu-le sau sunându-i sunt, cu siguranţă, mai educaţi şi mai influenţi decât cetăţenii de rând. Identificarea problemelor politice: opinia elitei Când V. O. Key se confrunta cu problema dezbătută aici – şi anume determinarea impactului preferinţelor populaţiei asupra politicii publice – el a ajuns la concluzia că “piesa care lipseşte din puzzle” este “acel strat subţire de persoane numite în mod diferit elită politică, activişti politici, eşalonul de conducere sau persoanele cu influenţă”. “ Cu cât ne preocupă mai mult problema complicată a modului în care regimurile democratice reuşesc să funcţioneze, cu atât mai plauzibilă este ideea că o mare parte a explicaţiei poate fi găsită în motivele care activează eşalonul de conducere, în valorile pe care le reprezintă, în regulile jocului politic la care aderă, în aşteptările pe care le creează în ceea ce priveşte statutul său în societate şi probabil în unele circumstanţe obiective, atât materiale cât şi instituţionale, în care funcţionează.” Având în vedere dificultatea de a găsi legături directe între politica publică şi preferinţele populare, este de preferat să ne întrebăm dacă preferinţele elitelor sunt reflectate mai direct în politica publică decât preferinţele maselor. Afectează oare opinia elitelor în mod independent politica publică? Sau atitudinile elitelor sunt atât de strâns legate de condiţiile socio-economice încât elitele au o flexibilitate relativ mică în elaborarea politicii şi de aceea o influenţă independentă mică asupra conţinutului politicii publice? Este mult mai probabil ca preferinţele elitelor să fie de acord cu politica publică decât cu preferinţele maselor. Politica publică este contrară opiniei maselor în proporţie de cel puţin o treime din cazuri. Desigur, aceasta nu dovedeşte faptul că această politică este determinată de preferinţele elitelor. Este posibil ca guvernanţii să acţioneze raţional, ca răspuns la unele evenimente şi condiţii şi ca elitele bine educate şi informate să înţeleagă acţiunile guvernului mai bine decât masele. De aici se poate deduce fie că elitele sprijină politica guvernului deoarece o înţeleg mai bine şi au o mai mare încredere; ele pot citi mai mult şi înţelege explicaţiile guvernanţilor. Pe de altă parte, concordanţa între opinia elitelor şi politica publică poate să indice şi faptul că într-adevăr opinia elitelor, şi nu opinia maselor determină politica de guvernare. Stabilirea programului şi “nondeciziile” Cine decide ce se va decide? Definirea problemelor societăţii şi oferirea de soluţii alternative – stabilirea programului – este cea mai importantă etapă a procesului de elaborare a politicii publice. Condiţiile sociale care nu sunt definite ca probleme şi pentru care nu se propun soluţii alternative nu devin niciodată probleme

de luat în considerare de către guvern. Cu alte cuvinte, ele nu vor face parte niciodată din “programul” factorilor de decizie. Guvernul nu face nimic, iar condiţiile rămân aceleaşi. Dacă anumite condiţii din societate sunt definite ca probleme şi se oferă soluţii alternative, aceste condiţii devin probleme de luat în considerare. Guvernele sunt obligate să decidă ce este de făcut. Este clar că puterea de a decide ce anume va deveni o problemă a politicii de guvernare este importantă în procesul de elaborare a acestei politici. Să se decidă care vor fi problemele este mai important decât să se decidă care vor fi soluţiile. Omul de ştiinţă politic E.E. Schattschneider scria: “cel care determină cu ce se ocupă politica va conduce ţara, deoarece definirea alternativelor în alegerea conflictelor conferă putere”. Multe manuale de educaţie civică arată că stabilirea programului “se întâmplă” pur şi simplu. Se afirmă uneori că într-o societate deschisă ca a noastră, canalele de acces şi de comunicare cu guvernul sunt întotdeauna deschise, astfel încât orice problemă poate fi discutată şi introdusă în programul de decizii naţionale. Se spune că persoanele individuale şi grupurile se pot organiza ele înseşi pentru a-şi asuma sarcina definirii problemelor şi sugerării soluţiilor. Oamenii îşi pot defini propriile interese, se pot organiza şi îi pot convinge pe alţii să le sprijine cauza, pot obţine accesul la guvernanţi, pot influenţa luarea de decizii şi pot supraveghea implementarea politicilor şi programelor guvernamentale. Într-adevăr, se spune uneori că absenţa unor astfel de activităţi politice este un indicator al satisfacţiei. Dar, în realitate, problemele politice nu “se întâmplă”. Crearea unei probleme, atragerea atenţiei asupra ei şi presiunile asupra guvernului pentru ca acesta să acţioneze sunt tactici politice importante. Aceste tactici sunt utilizate de persoane influente, de grupuri de interes organizate, de organizaţii de planificare politică, de candidaţi politici şi, probabil cel mai important, de mass-media. Acestea sunt tactici de “stabilire a programului”. Mai mult, prevenirea anumitor condiţii sociale de a deveni probleme politice este, de asemenea, o tactică importantă. “Elaborarea nondeciziilor“ apare când persoane influente sau grupuri sau însuşi sistemul politic acţionează pentru a preveni apariţia unor contestaţii ale valorilor sau intereselor dominante ale societăţii. După cum spun oamenii de ştiinţă politici, Peter Bachrach şi Morton Baratz, “O nondecizie este o decizie care are ca rezultat suprimarea sau prevenirea unei contestaţii latente sau manifeste ale valorilor şi intereselor factorilor de decizie. Pentru a fi mai clar, elaborarea de nondecizii este o metodă prin care cererile de schimbare a alocării prezente de beneficii şi privilegii în comunitate pot fi sufocate înainte de a fi exprimate sau ţinute în ascuns sau ucise înainte de a avea acces la factorii de decizie relevanţi; sau modificate sau distruse în stadiul de implementare a deciziilor din procesul de elaborare a politicii”. Elaborarea de nondecizii poate apărea când elitele dominante acţionează pe faţă sau în ascuns pentru a suprima o problemă, deoarece ele se tem că dacă atenţia publică se concentrează asupra acesteia, se vor lua măsuri, iar măsurile luate nu vor corespunde intereselor lor. Acest lucru se poate întâmpla şi când candidaţii politici sau oficialităţile administrative anticipează faptul că elitele nu vor favoriza un anumit domeniu. Aceste oficialităţi renunţă la idee pentru că nu vor să “tulbure apele”. Elitele nu trebuie să facă nimic. Oficialităţile acţionează anticipând ce ar putea acestea să facă. În cele din urmă, elaborarea de nondecizii apare deoarece însuşi sistemul politic e organizat astfel încât să rezolve un anumit tip de probleme şi să împiedice

rezolvarea altora. Există o “modificare a prejudecăţilor” în cadrul sistemului politic, adică “un set de valori, credinţe, ritualuri şi proceduri instituţionale predominante… care operează sistematic şi constant în beneficiul altora”. De exemplu, mulţi analişti cred că sistemul de grupuri de interes este cheia înţelegerii modului în care problemele sunt identificate, a modului în care se propun soluţii şi se adaptează politicii. Totuşi, se ştie că sistemul politic răspunde bine unor grupuri de interes active, bogate, bine organizate şi mari, care au un acces ridicat la oficialităţile guvernamentale. Acest sistem răspunde mai slab la grupuri de interes inactive, mai sărace şi neorganizate, având la dispoziţie puţine canale de comunicare cu oficialităţile guvernamentale. Aceleaşi observaţii se pot face asupra sistemului de partide – partidele răspund indivizilor sau grupurilor cunoscute, active, bogate, bine organizate, mai degrabă decât celor inactive, sărace şi slab organizate. Într-adevăr, organizaţiile guvernamentale – alese sau numite, legislative, executive, federale, de stat sau locale – au aceleaşi prejudecăţi. Astfel, este greu de susţinut ficţiunea conform căreia într-o democraţie oricine poate ridica orice problemă politică, oricând doreşte. Cine este atunci responsabil pentru stabilirea programului? Cine decide ce se va decide? Stabilirea programului şi mobilizarea opiniei; mass-media Televiziunea este sursa principală de informaţii pentru cei mai mulţi americani. Mai mult de două treimi din populaţie spune că primeşte toate sau cele mai multe ştiri de la televizor. Televiziunea este, într-adevăr, prima formă de comunicare în masă, adică de comunicare care ajunge la aproape toată lumea, inclusiv la copii. Spectatorul T.V. trebuie să se uite la ştiri sau să închidă televizorul; cititorul de ziar poate trece rapid la sport sau la glume, fără a se confrunta cu ştirile politice. În plus, televiziunea prezintă o imagine vizuală, nu numai cuvinte tipărite. Calitatea vizuală a televiziunii – impactul emoţional transmis prin imagini – dă posibilitatea reţelei T.V. de a transforma atât emoţiile, cât şi informaţiile. Puterea mass-mediei. Controlul asupra mijloacelor de comunicare ale unei societăţi conferă o putere imensă. În jocul politic există atât jucători, cât şi arbitri. Ei nu numai se raportează la oameni în lupta lor pentru putere, dar sunt şi participanţi în această luptă. Ei constituie grupurile de elită, care concurează pentru putere, împreună cu grupurile conducătoare tradiţionale din afaceri, guvern şi alte sectoare ale societăţii. În calitate de jurnalist politic, Theodore White observa: “Puterea presei în America este primordială. Ea stabileşte programul discuţiilor publice; iar această putere copleşitoare nu este restrânsă de nici o lege. Ea determină ce vor crede şi ce vor discuta oamenii – o autoritate care în alte ţări este rezervată tiranilor, preoţilor, partidelor şi oficialităţilor înalte.” Puterea mass-mediei este concentrată în mâinile unui număr relativ mic de oameni: editori, producători, reporteri şi redactori ai principalelor canale de televiziune (ABC, CBS, NBC şi CNN) şi ai presei de prestigiu (The New York Times, The Washington Post, The Wall Street Journal, Newsweek, Time şi US News and World Report). Producătorii şi editorii lucrează, în general, în spatele scenei, iar mulţi jurnalişti cu influenţă sunt cunoscuţi numai după semnăturile din ziar. Dar cei mai mulţi americani recunosc acum principalii reporteri ai canalelor T.V.: Dan Rather, Tom Brokaw, Peter Jennings, Ed Bradley, Sam Donaldson, Mike Wallace, Dianne Sawyer şi alţii. Aceşti oameni sunt curtaţi de politicieni, trataţi ca celebrităţi, studiaţi de analişti şi cunoscuţi de milioane de americani, după imaginea lor de la televizor. Oamenii de televiziune care decid care probleme, evenimente şi personalităţi vor fi prezentate interacţionează zilnic cu corespondenţii lor din presa naţională,

directorii şi editorii de la The New York Times, The Washington Post, Time, Newsweek şi aşa mai departe. Chiar şi la nivel de lucru, reporterii T.V. şi ziariştii interacţionează cu corpul de presă de la Washington. Această interacţiune reîntăreşte deciziile în legătură cu ştirile ce vor fi transmise. Ca urmare, nu va exista o mare diversitate în ştirile transmise. Toate canalele, ca şi principalele ziare şi reviste, vor transmite ştiri despre aceleaşi subiecte, în acelaşi timp. Elaborarea de ştiri. Elaborarea de ştiri presupune decizii importante asupra a ceea ce reprezintă “ştirile” şi asupra a ceea ce reprezintă fapte “demne de ştiri”. Conducătorii televiziunilor, producătorii şi editorii de ziare şi reviste trebuie să decidă căror oameni, organizaţii şi evenimente li se va acorda atenţie – atenţie care va face din aceste subiecte probleme de atenţie publică generală şi de acţiune politică. Fără acoperire media, publicul general nu ar şti nimic despre aceste personalităţi, organizaţii sau evenimente. Ele nu ar deveni subiecte de discuţie politică şi nici nu ar fi considerate importante de către guvernanţi. Atenţia mass-mediei poate crea subiecte şi personalităţi. Neatenţia massmediei poate condamna subiecte şi personalităţi la obscuritate. Camera T.V. nu poate fi “un tablou al lumii” deoarece lumea întreagă nu poate să încapă în acest tablou. Cei care decid asupra ştirilor trebuie să sorteze un surplus enorm de informaţii şi să decidă ce urmează să devină “ştire”. Pe lângă decizia asupra a ce este şi ce nu este ştire, aceştia furnizează şi sugestii publicului de masă asupra importanţei unui subiect, a unei personalităţi sau a unui eveniment. Unele probleme sunt prezentate masiv de mass-media, ele fiind prezentate în primul rând la buletinul de ştiri sau pe prima pagină a ziarelor, cu litere mari şi cu imagini. Modul de prezentare ne spune ce e important şi ce nu. Desigur, politicienii, profesioniştii din domeniul relaţiilor cu publicul, purtătorii de cuvânt ai grupurilor de interes şi celebrităţile ştiu că deciziile mass-mediei sunt vitale succesului lor. Astfel, ei încearcă să atragă atenţia mediei angajându-se intenţionat în acte sau provocând situaţii care vor câştiga această atenţie. Rezultatul este un “eveniment mass-media” – o activitate organizată în principal pentru a stimula acoperirea media şi astfel, a atrage atenţia publicului asupra unui subiect sau a unei persoane. În general, cu cât acesta este mai ciudat, mai dramatic sau mai senzaţional, cu atât mai mult va atrage mass-media. Un eveniment mass-media poate fi o conferinţă de presă la care reporterii şi ziariştii sunt invitaţi de către persoane publice – chiar dacă nu există de fapt ştiri de anunţat - sau poate fi o dezbatere, o confruntare sau o ilustrare a unei nedreptăţi. Candidaţii politici pot vizita mine de cărbuni, ghetouri sau locuri ale unor dezastre. Uneori, protestele, demonstraţiile şi chiar violenţa au fost puse în prim-plan ca evenimente media pentru a se dramatiza sau comunica unele nemulţumiri. Parţialitatea mass-mediei. În exercitarea judecăţii lor în ceea ce priveşte subiectele cărora li se va acorda spaţiu la T.V. sau în ziare, directorii din media trebuie să se bazeze pe propriile lor valori politice şi economice. În general, aceste persoane sunt mai liberale în vederile lor decât alţi conducători ai ţării. Există subiecte alese cu câteva săptămâni în avans, care, pentru a fi prezentate în media, reflectă sau chiar creează probleme federale curente: grija faţă de săraci, faţă de cei de culoare şi faţă de autorităţi; probleme ale femeilor, opoziţia faţă de cheltuielile pentru apărare, probleme ale mediului înconjurător ş.a.m.d. Dar liberalismul nu este sursa principală a parţialităţii în mass-media. Principala sursă a distorsionării ştirilor este nevoia de dramatism, acţiune şi confruntare, pentru a menţine atenţia publicului. Televiziunea trebuie să fie un divertisment. Pentru a menţine atenţia unui public plictisit, ştirile trebuie selectate pe

baza unei retorici emoţionale, a unor incidente şocante, conflicte dramatice sau stereotipuri încălcate. Rasele, sexul, violenţa şi corupţia în guvern sunt subiectele preferate, datorită interesului popular. Probleme mai complexe, ca inflaţia, cheltuielile guvernului şi politica externă trebuie simplificate, dramatizate sau ignorate. Pentru a dramatiza un subiect, creatorii de ştiri trebuie să găsească sau să creeze un incident dramatic, să-l înregistreze, să transporte, să proceseze şi să editeze caseta, apoi să scrie scenariul pentru introducere, “dublarea” şi “recapitularea”. Toate acestea înseamnă că “ştirile” trebuie create cu mult înainte de transmiterea programată. Efectele mass-mediei. Efectele mass-mediei pot fi categorisite în: (1) Identificarea problemelor şi stabilirea programului pentru factorii politici de decizie; (2) Influenţarea atitudinilor faţă de problemele politice; (3) Schimbarea comportamentului alegătorilor şi al factorilor de decizie. Aceste categorii sunt determinate de gradul de influenţă pe care mass-media îl poate avea asupra publicului. Puterea televiziunii nu constă în convingerea telespectatorilor de a fi de o parte sau de alta a problemei. Puterea televiziunii constă în stabilirea programului pentru luarea deciziilor – adică în deciderea căror probleme li se va acorda atenţie şi care vor fi ignorate. Mass-media poate crea noi opinii, mai uşor decât poate schimba unele deja existente. Ele pot adesea să ne sugereze ce să simţim despre evenimente sau probleme noi – în cazul în care nu avem sentimente sau experienţe anterioare. Mijloacele mass-media pot şi să reîntărească valori şi atitudini pe care le îmbrăţişăm deja. Contrar aşteptărilor realizatorilor T.V., concentrarea lor asupra scandalurilor de la guvern – Watergate, activităţi ilicite ale agenţiilor guvernamentale, scandaluri legate de viaţa sexuală a unor politicieni şi lupta pentru putere între Congres şi ramura executivă – au produs neîncredere generală în politică şi cinism faţă de guvern şi de sistem. Aceste sentimente au fost numite boala televiziunii: o combinaţie de neîncredere socială, cinism politic, sentimente de neputinţă şi dezafectare faţă de partide şi de politică, toate acestea fiind provocate de accentuarea de către televiziune a aspectelor negative ale vieţii americane. Producătorii T.V. nu au intenţia să creeze aceste sentimente în rândul maselor. Dar scandalurile, sexul, abuzul de putere şi corupţia, atrag într-adevăr publicul şi cresc popularitatea canalului. Formularea politicii Formularea politicii constă în dezvoltarea de alternative politice pentru rezolvarea unor probleme ale programului politic. Aceasta se face în birourile guvernamentale ale grupurilor de interes, în camerele comitetelor legislative, în cadrul întâlnirilor emisiilor speciale, ale organizaţiilor de planificare politică – cunoscute sub numele de “grupuri de reflexie”. Detaliile propunerilor politice sunt de obicei formulate mai degrabă de către personal, decât de către şefi, dar personalul este ghidat de ceea ce ştie că vor conducătorii. Casa Albă. Preşedintele şi ramura executivă se presupune că sunt “iniţiatorii” propunerilor politice, membrii Congresului având rolul de “arbitri” ai alternativelor politice. Aceeaşi diviziune a muncii se utilizează la nivelul statelor şi local, unde guvernatorii, primarii şi conducătorii oraşului formulează propuneri politice, iar puterea legislativă de la nivelul statului şi Consiliul orăşenesc le aprobă, le amendează sau le respinge. Constituţia S.U.A. formulează acest aranjament în Articolul II, Secţiunea 3: “[Preşedintele] va prezenta Congresului informaţii asupra

stării Uniunii şi va recomanda spre considerare măsurile pe care le va considera necesare şi utile”. În fiecare an, principalele afirmaţii politice ale preşedintelui apar în mesajul State of Union şi în Bugetul Guvernului S.U.A., alcătuit de Biroul de Management şi Buget (vezi Cap.9). Multe alte propuneri politice sunt dezvoltate de departamentele de conducere în domeniile lor; aceste propuneri sunt, de obicei, transmise la Casa Albă pentru a primi aprobarea preşedintelui înainte de a fi trimise la Congres. Grupurile de interes. Grupurile de interes pot să-şi formuleze propriile propuneri de politică, probabil în asociaţie cu membrii Congresului sau cu personalul care are aceleaşi interese. Personalul acestor grupuri adesea aduce cunoştinţe tehnice valoroase la formularea politicii, precum şi informaţii politice asupra poziţiei grupului lor în acea problemă. Deoarece membrii Congresului iau în considerare ambele feluri de informaţie, grupurile de interes pot adesea formula exact cum vor ele legile sau amendamentele. Astfel, personalul acestor grupuri adesea sporeşte munca personalului din Congres. Aceste grupuri sunt, de asemenea, martore la audierile din Congres şi la rapoartele şi analizele tehnice folosite de personalul Congresului. Personalul legislativ. Personalul din Congres şi cel din legislaturile din state sau dezvoltat rapid în ultimii ani, astfel că aceste noi birouri legislative au devenit ele înseşi o sursă importantă de formulare politică. Membrii comitetelor şi ai conducerii legislative şi ajutoarele legiuitorilor sunt toţi numiţi şi, în general, reflectă opiniile politice ale şefilor lor. În timp, unii dintre membrii acestui personal cunosc atât de bine unele domenii specifice de strategie politică, inclusiv detalii complexe asupra bugetului, încât ei îşi păstrează slujba chiar şi după ce sponsorul lor original pleacă din capitală. Aceşti oameni participă la subiecte de cercetare, planifică audierile legislative, aleg experţi şi grupuri de interes pentru a verifica, se menţin la curent cu starea legilor şi a măsurilor luate, pe măsură ce înaintează în ramura legislativă, menţin contactul cu agenţiile executive, scriu şi rescriu legi. Pe măsură ce oamenii legii se bazează tot mai mult pe personalul din subordinea lor, acest personal devine un puternic formulator de politici. Sfatul acestor oameni poate distruge o lege sau o alocaţie de fonduri sau munca lor poate amenda o lege sau modifica o alocaţie de fonduri, fără ca vreun om al legii să fie măcar implicat direct. Oamenii care fac parte din personalul serios al conducătorilor din Congres sau al comitetelor importante au o mare influenţă asupra elaborării politicii. Grupurile de reflecţie. Organizaţiile de planificare politică sunt puncte coordonatoare centrale în procesul de elaborare a politicii. Anumite grupuri de planificare politică – de exemplu Consiliul pentru Relaţii Externe, Institutul American Heritage, Fundaţia Heritage şi Institutul Brookings – au influenţă asupra unui domeniu larg de probleme politice cheie. Alte grupuri – Institutul Urban de Resurse pentru Viitor, Consiliul Populaţiei – sunt specializate în anumite domenii politice. Aceste organizaţii adună la un loc conducerile instituţiilor financiare, ale fundaţiilor, întreprinderilor, mass-mediei, intelectualii de elită şi personalităţi din guvern. Ele examinează cercetările universitare sau sprijinite de fundaţii asupra unor subiecte de interes şi, în plus, ele încearcă să ajungă la un consens asupra acţiunilor care trebuie întreprinse în anumite probleme naţionale aflate în studiu. Scopul lor este să ofere recomandări de activitate – strategii politice explicite sau programe desemnate să rezolve probleme naţionale. Aceste recomandări politice ale grupurilor de planificare sunt apoi distribuite către mass-media, agenţiile executive federale şi Congres. Scopul este de a realiza munca de bază pentru aplicarea strategiilor politice prin legi.

În continuare sunt prezentate cele mai importante grupuri de reflecţie de la Washington. Institutul Brookings Institutul Brookings este de multă vreme cel mai important grup de planificare a politicii interne în America, în ciuda influenţei crescânde a unor grupuri concurente de-a lungul anilor. Angajaţilor de la Brookings le displace reputaţia grupului lor de grup liberal de reflecţie şi ei neagă faptul că Brookings încearcă să stabilească priorităţile naţionale. Totuşi, Institutul Brookings a avut o mare influenţă în planificarea luptei împotriva sărăciei, a reformei sănătăţii, a politicilor de apărare naţională,a politicilor de impozite şi cheltuieli. Redactori la The New York Times şi membri ai echipei de istorici de la Harvard, Leonard şi Mark Silk descriu Brookings ca fiind locul central al “reţelei politice” de la Washington, unde se produce “comunicarea: la prânz, în mod neoficial, la barul din Brookings, sau în mod oficial, la obişnuitul prânz de vineri, în jurul unei mese ovale la care angajaţii şi invitaţii lor analizează evenimentele săptămânii ca un cor al unei tragedii antice greceşti; prin consultanţe, plătite sau nu, acordate guvernului şi companiilor în timpul conferinţelor sau în programul de studii aprofundate; şi, în afara programului, în orice problemă pe care o are guvernul.” The American Enterprise Institute Timp de mai mulţi ani, Republicanii au visat la un “Institut Brookings pentru Republicani”, care să echilibreze punctul de vedere liberal al însuşi Institutului Brookings. La sfârşitul anilor ’70, acest rol a fost asumat de American Enterprise Institute (AEI). AEI apelează atât la Democraţii, cât şi la Republicanii care pun la îndoială guvernul central. Preşedintele William Baroody Jr. a făcut distincţia între AEI şi Brookings astfel: “În confruntarea cu problemele sociale, cei care tind să graviteze pe orbita AEI, vor fi înclinaţi să caute mai întâi o soluţie de piaţă… în timp ce persoanele de pe cealaltă orbită vor căuta o soluţie guvernamentală”. Fundaţia Heritage Ideologiştii conservatori nu au fost niciodată bineveniţi la Washington. Totuşi, oamenii de afaceri conservatori importanţi au înţeles treptat că fără o bază instituţională la Washington, nu şi-ar putea niciodată stabili o influenţă continuă şi puternică în reţeaua politicii. Aşa că şi-au propus să “construiască o bază instituţională solidă” şi să “stabilească o reputaţie pentru burse generoase şi o rezolvare ingenioasă a problemelor”. Rezultatul eforturilor lor a fost Fundaţia Heritage. Consiliul Relaţiilor Externe Politologul Lester Milbraith a observat că influenţa Consiliului Relaţiilor Externe (CFR) în guvern e atât de răspândită încât e greu să distingi programele CFR de cele guvernamentale: “Consiliul Relaţiilor Externe, nefiind finanţat de guvern, lucrează într-o colaborare atât de strânsă cu acesta încât e dificil să distingi acţiunile stimulate de guvern de acţiunile autonome.” CFR neagă desigur că ar exercita vreun control asupra politicii externe a S.U.A.. Într-adevăr, în legislaţia sa se afirmă: “Consiliul nu va adopta nici o poziţie referitor la o problemă de politică externă şi nici o persoană nu e autorizată să vorbească sau să intenţioneze să intenţioneze să vorbească în numele Consiliului în asemenea cazuri.” Dar iniţiativa politică şi realizarea unui consens nu cere ca CFR să adopte o poziţie politică specifică.

Inovaţii politice în state Inovaţia politică, o problemă centrală pentru cei care studiază procesul politic, e disponibilitatea guvernului de a adopta noi programe şi politici. Acum câţiva ani, politologul Jack L. Walker a realizat un “scor al inovaţiei” pentru statele americane, bazat pe timpul scurs între momentul adoptării unui program de primul stat şi adoptarea acestuia de restul statelor. Apoi a cercetat relaţiile dintre scorurile inovaţiei ale celor 50 de state şi variabilele regionale, politice şi socio-economice. Sa dovedit că inovaţia e mai des întâlnită în statele urbane, industrializate şi bogate. Totuşi, într-un studiu ulterior al inovaţiei politice, politologul Virginia Gray a încercat să ne convingă că nu există o tendinţă generală înspre inovaţie – că statele care sunt inovatoare într-un domeniu al politicii nu sunt aceleaşi cu statele inovatoare în alte domenii. Ea a examinat adoptarea a 12 inovaţii specifice în domeniul dreptului civil, al bunăstării şi al învăţământului, inclusiv adoptarea legilor pentru adăposturi publice de stat, pentru locuinţe adecvate şi a unor legi care să asigure egalitatea la angajare, egalitatea sistemelor de merit şi a obligativităţii învăţământului. Statele inovatoare în învăţământ nu au fost la fel în cazul drepturilor civile sau al bunăstării. Cu toate acestea, a descoperit că “cei care adoptă primii” majoritatea inovaţiilor tind să fie statele mai bogate. De ce bunăstarea, urbanizarea şi educaţia sunt asociate cu inovaţia politică? Mai întâi, bunăstarea permite unui stat să-şi ofere luxul experimentării. Veniturile mici reduc capacitatea autorităţilor de a aduna venituri şi a plăti noi politici sau programe. Veniturile mari oferă sursele din impozite necesare adoptării unor noi direcţii. Ne putem imagina că urbanizarea duce la inovaţii politice. Urbanizarea implică schimbări sociale şi creează cereri pentru noi programe şi politici şi implică o concentrare a resurselor creative în marile centre cosmopolitane. Societăţile rurale se schimbă mai încet şi sunt considerate mai puţin deschise inovaţiilor. În fine, nu e neobişnuit ca educaţia să faciliteze inovaţiile. O populaţie educată trebuie să fie mai receptivă la inovaţiile din politica publică şi poate chiar să solicite inovaţii prin sprijinul pe care îl acordă candidaţilor politici. Pe scurt, bunăstarea, urbanizarea şi educaţia împreună pot oferi un mediu socio-economic care să conducă la inovaţie politică. Ne mai putem aştepta ca atât competiţia dintre partide cât şi participarea alegătorilor să afecteze inovaţia politică. Alegerile cu rezultat strâns încurajează partidele şi candidaţii să avanseze programe inovative şi idei asemănătoare pentru a captura imaginaţia şi suportul alegătorilor. Statele competitive sunt mai dispuse să experimenteze schimbarea în conducerea partidelor sau a guvernului de stat şi inovaţiile în politică sunt mai posibile când se instalează o nouă administraţie. Mediul decizional în sine – caracteristic ramurilor executive şi legislative ale guvernului de stat – poate influenţa inovaţia politică. În mod concret, ne aşteptăm ca etica “profesionalismului” la legiuitori şi birocraţi să fie un stimul puternic pentru inovarea politică. Profesionalismul implică, printre altele, acceptarea grupurilor de referinţă profesională ca surse de informaţie, standarde şi norme. Birocratul profesionist participă la conferinţe naţionale, citeşte ziarele naţionale şi poate chiar aspiră la o reputaţie care să se întindă dincolo de graniţele statului său. Astfel, acesta întâlneşte constant idei noi şi e motivat să caute inovaţiile pentru a se distinge într-un anumit domeniu. Mai mult, putem afirma că birocraţii profesionişti încearcă să propună programe inovatoare pentru a-şi extinde autoritatea în birocraţie – “clădire imperială”. Toţi aceşti factori – venit, urbanizare, educaţie, venituri din impozite,

competiţia dintre partide, participarea alegătorilor, serviciile civile şi profesionismul legislativ – sunt legate de inovaţia politică. Tab. 13-1 arată coeficienţii simpli de corelaţie între fiecare dintre aceste variabile şi scorurile inovaţiei politice. Analize ulterioare arată că profesionismul din ramurile executive şi legislative ale guvernelor de stat pare să fie sursa directă a inovaţiei politice. Putem specula că profesionismul legiuitorilor şi birocraţilor încurajează dezvoltarea standardelor naţionale pentru administraţia guvernamentală. Profesioniştii cunosc dezvoltările programatice din alte zone prin întâlniri, ziare, ştiri etc. Mai important e că ei se consideră administratori şi lideri guvernamentali profesionişti şi încearcă să adopte aceste noi reforme şi inovaţii în propriile state. Tab. 13-1. Corelări ale inovaţilor politice în statele americane. Cifrele sunt simpli coeficienţi de corelare în relaţie cu indexul inovaţiei, al lui Walker Venit 0,56 Competiţia între partide 0,34 Urbanizare 0,54 Participarea alegătorilor 0,28 Educaţie 0,32 Serviciile civile 0,53 Venit din impozite 0,28 Profesionismul legislativ 0,62 Legitimarea politicii Care este rolul “factorilor de decizie proximi”? Expresia factori de decizie proximi vine de la omul de ştiinţă politic Charles E. Lindbloom, care foloseşte acest termen pentru a face distincţia între cetăţeni şi cei aleşi: “Cu excepţia unor sisteme politice reduse, care pot fi conduse de ceva asemănător unor adunări ale oraşului New England, nu toţi cetăţenii pot fi strategi politici imediaţi sau proximi. Ei lasă sarcina deciziei imediate (proxime)unei minorităţi reduse”. Vezi Charles E. Lindbloom, The Policy – Making Process (Englewood Cliffs, N): Prentice Hall, 1968, p.30. Activităţile acestor factori de decizie politică – preşedintele, Congresul, agenţiile federale, comitetele congresionale, personalul de la Casa Albă şi grupurile de interes – au fost în mod tradiţional punctul central al ştiinţei politice şi ei sunt de obicei descrişi ca alcătuind întregul proces de elaborare politică. Dar ideea noastră de elaborare a politicii publice consideră factorii de decizie proximi ca fiind numai faza finală a unui proces mai complex. Această fază finală este faza deschisă, publică, a procesului şi ea atrage atenţia mass-media şi a oamenilor de ştiinţă politici. Activităţile factorilor de decizie proximi sunt mai uşor de studiat decât acţiunile private ale corporaţiilor, fundaţiilor, ale mass-mediei sau ale organizaţiilor de planificare politică. Mulţi analişti îşi concentrează atenţia asupra acestei faze finale a elaborării politicii publice şi ajung la concluzia că acesta este un proces de negociere, de competiţie, de persuasiune şi de compromis între grupurile de interes şi oficialităţile guvernamentale. Fără îndoială, aceste evenimente continuă de-a lungul acestei faze finale de alcătuire a legilor din cadrul procesului de elaborare politică. Conflictele între preşedinte şi Congres, între democraţi şi republicani, între liberali şi conservatori, pot amâna sau modifica acţiunile finale ale factorilor proximi de decizie. Dar programul de luat în considerare se stabileşte înainte ca aceşti factori să se implice activ în procesul de elaborare politică – direcţiile principale ale schimbărilor în politică se determină înainte, iar mass-media pregăteşte publicul pentru noile politici şi programe. Procesul formal de alcătuire a legilor se preocupă şi de detaliile de implementare: cine va obţine creditul politic, ce agenţii vor controla

programul, ce sumă de bani se va cheltui. Acestea nu sunt probleme lipsite de importanţă, dar ele sunt radicale şi hotărâte în contextul scopurilor şi direcţiilor politice deja stabilite. Deciziile factorilor proximi se vor centra asupra mijloacelor, mai degrabă decât asupra finalităţilor politicii publice. Influenţa partidelor asupra politicii publice Partidele sunt o instituţie importantă în sistemul politic american, dar supraestimarea impactului lor asupra politicii publice ar fi o greşeală. Dominarea scenei politice de către Republicani sau de către Democraţi schimbă destul de mult direcţia majoră a politicii publice. Partidele americane sunt, în mare parte, organizaţii de “brokeraj”, care încearcă mai mult să obţină funcţii publice, decât să furnizeze poziţii politice. Atât Partidul Democrat, cât şi cel Republican, împreună cu candidaţii lor, îşi modelează poziţiile politice în funcţie de condiţiile sociale. Totuşi, există diferenţe între cele două partide, care se pot observa în procesul de elaborare a politicii publice. Bazele sociale ale celor două partide sunt puţin diferite. Ambele partide sunt sprijinite de toate tipurile de grupuri sociale din America, dar Democraţii au în special sprijinul alegătorilor etnici, de la oraş, muncitori, de culoare, evrei sau catolici; Republicanii au în special sprijinul oamenilor de afaceri şi al profesioniştilor, al protestanţilor din suburbii, din oraşe mici şi de la ţară. În măsura în care orientările politice ale acestor două grupuri reduse diferă, diferă şi modul de implementare a ideologiei. Totuşi, această diferenţă nu este foarte mare. Conflictele între partide apar mai ales în ceea ce priveşte programele de asistenţă socială, impozitele, dezvoltarea urbană şi imobiliară, programele de sănătate şi împotriva sărăciei şi reglementări ale afacerilor şi ale muncii. În unele probleme, cum ar fi drepturile civile şi alocările, voturile vor fi separate pentru fiecare partid în timpul chemărilor la apel asupra unor moţiuni preliminare, amendamente şi alte chestiuni, iar apoi se va trece la un vot bipartit, odată cu trecerea la legislaţia finală. Aceasta înseamnă că partidele nu au fost de acord asupra anumitor aspecte ale legii, dar, în final, au ajuns la un compromis. Care sunt subiectele care creează conflicte între partidul Republican şi cel Democrat? În general, Democraţii favorizează acţiunile federale care oferă asistenţă categoriilor de cetăţeni cu venituri scăzute, prin cazare, programe împotriva sărăciei şi, în general, un rol mai mare al guvernului federal în lansarea de noi proiecte pentru remedierea proiectelor interne. Dimpotrivă, Republicanii favorizează mai puţin implicarea guvernului în afacerile interne, impozitele mai scăzute şi se bazează mai mult pe acţiunile particulare (vezi tab. 13-2). Implementarea politicii: birocraţia “Implementarea este continuarea politicii cu alte mijloace. Elaborarea politicii nu se termină odată cu aprobarea unei legi de către Congres şi cu semnarea ei de către preşedinte. Mai degrabă, acest proces trece de la Capitol Hill şi Casa Albă în birourile – departamentele, agenţiile şi comisiile ramurii executive. Tab. 13-2. Diviziunea partidelor pe baza voturilor din Congres VOTURILE CAMEREI DEPUTAŢILOR REPUBLICANI DEMOCRAŢI Da Nu Da Nu

Medicare (1965)

65

73

248

9

118

208

119

23

116

0

62

42 Stabilirea Departamentului de Locuinţe şi dezvoltare urbană (1965) 66 Fără fonduri pentru avort în cadrul Medicaid (1979) 132 Reducerile din programul de buget intern sub Reagan (1981)

191

182 Reducerile impozitelor pe venit sub Reagan (1981)

189

1

48

Ajutorul federal pentru îngrijirea copiilor (1990)

47

119

218

196 26 Amendamentul constituţional pentru interzicerea pângăririi steagurilor (1990)

159

17

95

Creşterea bugetului şi a impozitelor sub Clinton (1993)

0

175

218

156

18

57

56

116

182

160 38 Reduceri adiţionale ale cheltuielilor (1993) 200 Legea Brady, controlul asupra deţinerii de arme (1993) 70 _______________________________________________________________ _ VOTURILE SENATULUI REPUBLICANI DEMOCRAŢI Da

Nu

Da

Nu Medicare (1965)

13

14

55

7 Creşterea timbrelor pe alimente (1976) 13

18

39

4 Reducerile impozitului pe venit sub Reagan (1981)

51

0

20

Reducerea impozitului pe câştigurile din capital (1989)

45

0

6

26 47 Amendamentul constituţional pentru interzicerea pângăririi steagurilor (1989)33 37

11

18

Programul naţional Clinton de servicii (1993)

7

37

51

Creşterea bugetului şi impozitelor sub Clinton (1993)

0

44

50

4 6 Legea Brady, controlul asupra deţinerii de arme (1993)

16

28

47

8

• •

Sursa: Congressional Quarterly, “Key Votes” în diferite ediţii, 1965-1994 Democraţia nu este în mod constituţional împuternicită să decidă cu privire la problemele politice, dar o face totuşi, pe măsură ce duce la îndeplinire sarcina sa de implementare. Implementarea şi elaborarea politicii. Implementarea antrenează toate activităţile necesare pentru a duce la îndeplinire politicile elaborate de ramura legislativă. Aceste activităţi constă în crearea de noi organizaţii - departamente, agenţii, birouri - sau atribuirea de noi responsabilităţi organizaţiilor deja existente. Aceste organizaţii trebuie să traducă legile în reguli şi reglementări operaţionale. Ele angajează personal, întocmesc contracte, cheltuiesc bani şi execută diverse sarcini. Toate activităţile implică decizii luate de birocraţi - decizii care determină politica. Pe măsură ce societatea a crecut în mărime şi complexitate, birocraţia a câştigat şi ea un rol în procesul de elaborare a politicii. Explicaţia standard pentru existenţa puterii birocratice este aceea că preşedintele şi Congresul nu posedă energia sau experienţa tehnică pentru a se ocupa de detalii privind protejarea mediului, protecţia muncii, sau egalitatea şanselor la angajare ori alte multe sute de aspecte ale guvernării într-o societate modernă. Acestea trebuie să hotărască ele înseşi cu privire la detaliile importante ale politicii. Acest lucru înseamnă că o bună parte din procesul actual de elaborare a politicii are loc în cadrul Agenţiei pentru Protecţia mediului (EPA), Administraţiei Sănătăţii şi Protecţiei Muncii (OSHA), Comisiei de Şanse Egale la Angajare (EEOC), Comitetului Naţional pentru Siguranţa Transportului şi altor sute de agenţii birocratice. Puterea birocratică în elaborarea politicii se explică de asemenea prin deciziile politice din Congres şi de la Casa Albă de transfer al responsabilităţii pentru multe politici birocraţiei. Congresul şi preşedintele îşi pot asuma meritul politic pentru legi care promit medicamente “sigure şi eficiente”, “şanse egale la angajare”, eliminarea practicilor “necinstite” de muncă şi pentru alte scopuri la fel de elevate, vagi şi neclare. Atunci, responsabilitatea de a conferi un înţeles practic acestor măsuri simbolice revine de exemplu Administraţiei Alimentelor şi Medicamentelor (FDA), EEOC şi Comitetului Naţional privind Relaţiile cu Sindicatele (NLRB). Întradevăr, dacă politicile acestea dezvoltate de către agenţiile respective se dovedesc nepopulare, Congresul şi preşedintele pot da vina pe birocraţi. Elaborarea reglementărilor şi politicilor. Implementarea politicii necesită adesea dezvoltarea de reguli şi reglementări formale de către birocraţii. Agenţiile executive federale publică în jur de 60.000 de pagini de reguli în Registrul Federal în fiecare an. Procesul de elaborare a regulilor este stabilit prin Actul privind Procedurile Administrative, care le solicită agenţiilor să: anunţe în Registrul Federal că s-a propus o nouă regulă sau reglementare. organizeze audieri pentru a permite grupurilor de interes să prezinte dovezi şi însărcinări cu privire la regula propusă.

• • • •

îndrume activităţi de cercetare cu privire la impactul asupra economiei, asupra mediului ş.a.m.d. al regulii propuse. solicite “opinia publică” (de obicei opiniiile grupurilor de interes). se consulte cu oficialităţile înalte inclusiv cu Biroul Managementului şi Bugetului. publice noua regulă sau reglementare în Registrul Federal. Elaborarea de reguli de către birocraţi este vitală pentru procesul de elaborare a politicii. Regulile formale care apar în Registrul Federal au statut de lege. Agenţiile birocratice pot percepe amenzi şi penalităţi pentru violarea acestor reglementări, iar aceste amenzi şi penalităţi sunt aplicabile în instanţă. Însuşi Congresul poate doar amenda sau respinge o reglementare formală prin adoptarea unei noi legi şi prin obţinerea semnăturii preşedintelui. Reglementările (politicile) birocratice controversate pot rămâne în continuare valide atunci când Congresul acţionează lent, când legislaţia este blocată de către congresmeni cheie ai comitetului sau când preşedintele îi sprijină pe birocraţi şi refuză să semneze acte care să înlăture reglementările. De obicei tribunalele înlătură reglementările birocratice numai dacă acestea depăşesc autoritatea atribuită agenţiei prin lege sau dacă agenţia nu a urmat procedura potrivită la adoptarea acestora. Adjudecarea şi elaborarea politicii. Implementarea politicii de către birocraţi implică adesea adjudecarea cazurilor individuale. (În timp ce elaborarea regulilor este asemănătoare procesului legislativ adjudecarea este asemănătoare procesului judiciar). În cazul adjudecării birocraţii trebuie să decidă dacă persoanele, firmele sau companiile au respectat legile şi reglementările şi, dacă nu, ce pedepse sau acţiuni corecţionale trebuie aplicate. Agenţiile federale de reglementare – de exemplu EPA, EEOC, Internal Revenue Service (IRS), Federal Trade Commission (FTC) şi Security Exchange Commission (SEC) – sunt implicate în judecarea neregulilor. Ele au stabilit proceduri de investigare, de notificare, de audiere, de decidere şi de recurs; indivizii şi firmele implicate în aceste procese angajează adesea avocaţi specializaţi în acest domeniu. Audierile administrative sunt mai puţin formale decât procesele de la tribunal, iar “judecătorii” sunt angajaţi ai agenţiilor. Cei care pierd, pot face recurs la tribunalul federal, dar succesele repetate ale agenţiilor în aceste tribunale descurajează recursurile. După cum deciziile anterioare ale tribunalului reflectă politica judiciară, deciziile administrative anterioare reflectă politica administrativă. Discreţia birocratică şi elaborarea politicii. Este adevărat că o mare parte din munca birocraţilor este rutină administrativă – eliberarea de cecuri de asistenţă socială, colectarea de impozite, trimiterea corespondenţei. Dar birocraţii au la discreţie mai multe posibilităţi aproape întotdeauna, chiar şi în îndeplinirea unor sarcini de rutină. Adesea, cazurile individuale nu corespund exact regulilor stabilite şi adesea pot fi aplicate mai multe reguli pentru acelaşi caz, cu rezultate diferite. De exemplu, IRS administrează codul impozitelor S.U.A., dar fiecare agent de control are o mare discreţie în deciderea regulilor care trebuie aplicate asupra veniturilor persoanei respective, a reducerilor, a cheltuielilor de afaceri ş.a.m.d. Într-adevăr, dacă se prezintă aceleaşi informaţii fiscale mai multor agenţii IRS, rezultatele deciziilor lor asupra impozitelor de plătit vor fi aproape întotdeauna diferite. Dar chiar şi în sarcini de rutină, de la analiza cererilor pentru Medicare şi până la înmânarea corespondenţei, birocraţii pot fi prietenoşi şi de ajutor sau ostili şi obstructivi. Distorsiuni politice realizate de birocraţi. În general, birocraţii cred în valoarea programelor lor şi în importanţa sarcinilor lor. Angajaţii EPA sunt puternic implicaţi în mişcarea ecologistă; angajaţii CIA (Central Intelligence Agency) cred în importanţa unui bun sistem de apărare pentru securitatea naţiunii; angajaţii

Administraţiei Asistenţei Sociale doresc menţinerea beneficiilor sistemului de pensii. Dar, pe lângă aceste motive profesionale, birocraţii, ca oricine altcineva, doresc salarii mai mari, o mai mare siguranţă a slujbei, precum şi satisfacţie, putere şi prestigiu. Motivele profesionale şi cele personale se unesc pentru a-i determina pe birocraţi să-şi extindă puterea, funcţiile şi bugetul agenţiilor lor. (Aşa cum încearcă şi să-şi protejeze “ograda” de reducerea funcţiilor, a autorităţii sau a bugetului.) “Maximizarea bugetului” – extinderea bugetului agenţiei cât de mult posibil – este o forţă conducătoare a birocraţiilor guvernamentale. Aceasta este cu atât mai adevărat în ceea ce priveşte fondurile aflate la discreţie în bugetul agenţiei – fonduri în legătură cu care birocraţii au flexibilitate în deciderea modului în care vor fi cheltuite. Distorsiunile birocratice înspre noi funcţii şi creşterea autorităţii, a personalului şi a bugetului explică şi creşterea guvernului în timp. Evaluarea politicii: impresionistă sau sistematică Modelul procesului de elaborare politică arată că evaluarea este etapa finală a acestui proces. Se presupune că factorii de decizie – Congresul, preşedintele, grupurile de interes, birocraţii, mass-media, grupurile de reflecţie – încearcă să afle dacă politica lor şi-a atins sau nu scopul propus, cu ce preţ şi cu ce efecte – intenţionate sau nu – asupra societăţii. Versiunile sofisticate ale modelului descriu o legătură de tip “feedback”: evaluările politicii actuale identifică noi probleme şi pun din nou în mişcare procesul de elaborare a politicii. Cele mai multe evaluări la Washington, în capitalele statelor şi la primării sunt nesistematice şi impresioniste. Ele se prezintă sub forma unor plângeri ale unor grupuri de interes în ceea ce priveşte legile şi bugetele care le protejează şi sprijină interesele, a unor prezentări în mass-media care descriu pierderile, fraudele sau proasta conducere a unor programe sau incapacitatea politicii guvernamentale de a face faţă unor anumite crize, unor audieri legislative, sau, uneori, chiar sub forma unor plângeri ale cetăţenilor către membrii Congresului, Casa Albă sau mass-media. Totuşi, aceste “evaluări” reuşesc adesea să stimuleze reforma – schimbările politice sunt create pentru a remedia greşelile observate, inadvertenţele, cheltuielile inutile sau alte lipsuri ale politicii existente. Dar, aşa cum vom observa în capitolul următor, evaluarea sistematică a politicii se face relativ rar de către guvern. Prin evaluare sistematică noi înţelegem estimările ştiinţifice atente şi obiective ale efectelor curente şi pe termen lung ale politicii guvernului, atât asupra grupurilor şi situaţiilor vizate, cât şi asupra celor neluate în considerare; de asemenea, ne referim la evaluarea raportului dintre costurile prezente şi pe termen lung şi orice beneficii identificate. Rezumat Modelul procesului de elaborare a politicii se concentrează mai degrabă asupra modului în care aceste politici sunt realizate, decât asupra substanţei şi conţinutului lor. Modelul identifică o varietate de activităţi care apar în cadrul sistemului politic, incluzând identificarea problemelor şi stabilirea programului, formularea de propuneri politice, legitimarea politicilor, implementarea acestora şi evaluarea eficienţei lor. Deşi ştiinţa politică s-a preocupat de descrierea instituţiilor şi proceselor politice, ea a examinat foarte rar în mod sistematic impactul proceselor politice asupra conţinutului politicii. 1. Este greu de estimat efectul independent al opiniei publice în modelarea politicii publice. Această politică poate fi în acord cu opinia publică, dar nu putem fi niciodată siguri dacă opinia de masă modelează politica publică sau invers. Publicul nu are

2.

3.

4.

5.

6.

7.

8.

9.

opinii asupra multora dintre problemele politice importante, opinia publică este instabilă, iar factorii de decizie pot uşor interpreta greşit sau manipula opinia publică. Este mai probabil ca politica publică să se conformeze opiniei elitei decât opiniei maselor. Decizia asupra a ceea ce se va decide – stabilirea programului – este o etapă crucială în procesul politic. Problemele politice nu “se întâmplă” pur şi simplu. Împiedicarea unor condiţii sociale de a deveni probleme de luat în considerare de către guvern – luarea de nondecizii – este o tactică politică importantă a intereselor dominante. Mass-media, în special cele mai importante trei canale de televiziune, joacă un rol important în stabilirea programului politic. Prin faptul că decide ce anume va constitui o ştire, mass-media stabileşte programul pentru discuţii politice, indiferent dacă pot sau nu să convingă alegătorii să fie de partea unui candidat sau a altuia. Concentrarea continuă asupra aspectelor dramatice, violente şi negative ale vieţii americane poate să creeze neintenţionat apatie şi retragere – boala televiziunii. O mare parte din formularea politicii guvernamentale se realizează în sfera procesului guvernamental formal. Organizaţii private prestigioase de planificare politică – precum Consiliul de Relaţii Externe – cercetează alternativele politice, sfătuiesc guvernul şi creează consensul politic; ele chiar furnizează lideri guvernamentali de elită. Aceste organizaţii adună laolaltă conducerile lumilor financiare şi de afaceri, ale mass-media, ale fundaţiilor, intelectualii de elită şi înaltele oficialităţi guvernamentale. Inovaţia politică – pregătirea guvernului de a adopta noi programe şi politici – este legată de urbanizare, educaţie şi sănătate, ca şi de competiţie, participare şi profesionism. Mai exact, inovaţia politică este produsul profesionismului din domeniul legislativ şi al unei populaţii educate şi active politic. Activităţile factorilor de decizie proximi – preşedintele, Congresul, agenţiile executive – atrag atenţia celor mai mulţi comentatori şi analişti politici. Dar conducătorii neguvernamentali din afaceri şi finanţe, fundaţii, organizaţii, mass-media şi alte grupuri de interes pot stabili programul politic şi pot selecta principalele scopuri politice înainte. Activităţile factorilor de decizie proximi tind să se concretizeze asupra mijloacelor mai degrabă decât asupra finalităţilor politicii de guvernare. Partidul Democrat şi cel Republican sunt de acord asupra ideilor de bază ale politicii americane interne şi externe, începând cu al doilea Război Mondial. Totuşi, există câteva diferenţe importante între partide. Aceste diferenţe se manifestă în special în ceea ce priveşte impozitele, cheltuielile sănătatea, dezvoltarea urbană, lupta împotriva sărăciei şi reglementările muncii. Implementarea politicii este o componentă importantă a procesului de elaborare politică. Birocraţii fac politica deoarece ei sunt angajaţi în sarcini de implementare a acesteia – crearea reglementărilor, judecarea de cazuri şi aplicarea unor reguli la discreţie. Motivele personale şi profesionale se combină pentru a le permite birocraţilor să distorsioneze politica înspre extinderea puterii şi funcţiilor agenţiilor lor, creşterea bugetelor şi, în special, a fondurilor care sunt la discreţia lor. Cele mai multe evaluări politice sunt nesistematice şi impresioniste. Ele sunt făcute în special de grupuri de interes, de mass-media, de membri ai Congresului şi de angajaţii acestora şi, ocazional, de cetăţeni.

Capitolul 14 Ce se întâmplă după ce o lege este validată Ştie guvernul ce face? Cetăţenii americani adesea presupun că după ce o lege este validată, după ce se creează un cadru oficial şi se alocă o sumă, scopul legii, al cadrului oficial şi al cheltuielilor este îndeplinit. Se presupune că atunci când Congresul adoptă o politică, alocă bani pentru aceasta şi că atunci când ramura executivă organizează un program, angajează oameni, cheltuieşte bani şi îndeplineşte activităţi necesare pentru implementarea politicii, efectele acesteia vor fi simţite de societate şi de cei vizaţi. Din păcate, aceste presupuneri nu se adeveresc întotdeauna. Experienţele naţionale cu mai multe programe publice indică necesitatea unei evaluări atente a impactului real al politicii publice. Ştie oare guvernul într-adevăr ce face? În general, nu. De obicei, guvernele ştiu câţi bani cheltuiesc. Câtor persoane (“clienţi”) li se oferă diferite servicii, cât costă aceste servicii, cum sunt organizate, conduse şi realizate aceste programe şi probabil modul în care ele sunt percepute de către grupurile importante. Dar chiar dacă aceste programe ar fi bine organizate, realizate eficient, utilizate pe larg, finanţate adecvat şi în general, sprijinite de grupuri de interes importante, ne putem totuşi pune întrebările: Ei, şi?, Are vreun rost?, Au aceste programe efecte benefice asupra societăţii?, Sunt efectele lor imediate sau pe termen lung? Pozitive sau negative?, Care este relaţia între costul programului şi beneficiile pentru societate?, Nu am putea face ceva mai benefic pentru societate cu banii şi munca implicate în acest program?. Din păcate, guvernele fac foarte puţin ca să răspundă la aceste întrebări. Merită să cităm aici un raport sincer asupra evaluărilor federale: “Cea mai impresionantă descoperire despre evaluarea programelor sociale în cadrul guvernului federal este că o mare parte a muncii în acest domeniu nici nu a existat măcar… Nu există nimic care să semene cu un sistem de evaluare generală la nivel federal. Nici în cadrul agenţiilor nu s-au stabilit operaţiuni de evaluare ordonate şi integrale… Impactul activităţilor care costă populaţia milioane, chiar miliarde de dolari, nu s-a măsurat. Nimeni nu poate arăta cu încredere vreo schimbare pe care cea mai mare parte a programelor sociale ar fi produs-o în vieţile americanilor”. Aceasta este o estimare critică. Ea este la fel de adevărată astăzi, pe cât era cu 25 de ani în urmă. Guvernul nu ştie cum să arate dacă cea mai mare parte a acţiunilor pe care le întreprinde merită sau nu să fie făcute. Evaluarea politicii: estimarea impactului politicii publice Evaluarea politicii înseamnă aflarea consecinţelor politicii publice. Există şi alte definiţii, mai complexe; “Evaluarea politicii reprezintă estimarea eficienţei generale a unui program naţional în satisfacerea obiectivelor sale sau estimarea eficienţei a

1. 2. 3. 4. 5.

două sau mai multor programe în satisfacerea unor obiective comune”; “Evaluarea politicii este examinarea obiectivă, sistematică şi empirică a efectelor pe care politicile existente şi programele publice le au asupra ţintelor lor, prin analizarea scopurilor pe care trebuie să le atingă “. Unele definiţii leagă evaluarea de “scopurile” afirmate în program sau politică. Dar, deoarece nu ştim întotdeauna care sunt într-adevăr aceste scopuri şi deoarece ştim că unele programe sau politici urmăresc “scopuri” aflate în conflict, nu vom limita ideea de evaluare politică la îndeplinirea acestora. În schimb, ne vom preocupa de toate consecinţele politicii publice, adică de “impactul politic”. Impactul unei politici reprezentând toate efectele acesteia asupra condiţiilor sociale include Impactul asupra situaţiilor sau grupurilor avizate Impactul asupra situaţiilor sau grupurilor – altele de cât cele avizate (efecte în plus) Impactul asupra condiţiilor imediate şi viitoare Costurile directe, incluzând resursele utilizate în cadrul programului Costurile indirecte, incluzând pierderea oportunităţilor de a face alte lucruri Toate beneficiile şi costurile, atât imediate, cât şi viitoare, trebuie măsurate atât în efecte tangibile, cât şi simbolice. Măsurarea impactului, nu a rezultatelor. “Impactul politic” nu este acelaşi lucru cu “rezultatul politic”. În evaluarea impactului politic nu ne putem limita numai la măsurarea activităţii guvernului. De exemplu, numărul de dolari cheltuiţi pe membru al unui grup vizat (cheltuielile educaţionale pe cap de elev, cheltuielile sociale pe cap de locuitor, cheltuielile cu sănătatea pe cap de locuitor) nu este o măsură reală a impactului unei politici pentru acel grup. Aceasta este numai o măsură a activităţii guvernului, adică o măsură a rezultatului politic. Din păcate, multe agenţii guvernamentale produc teancuri de statistici care măsoară rezultate – ca de exemplu beneficiile sociale plătite, arestările şi condamnările, plăţile de ajutor medical, înscrierile şcolare. Dar această “numărare a boabelor de fasole” ne spune puţine despre realizările în domeniul social, al sănătăţii, al criminalităţii şi în cel educaţional. Nu putem să fim mulţumiţi numărând de câte ori o pasăre dă din aripi. Trebuie să ştim cât de departe zboară. În descrierea politicii guvernului şi chiar în explicarea determinantelor acesteia, măsurarea rezultatelor politice este importantă. Dar pentru evaluarea impactului acestei politici trebuie să găsim schimbările din societate care sunt determinate de activitatea guvernului. Grupurile vizate. Identificarea grupurilor vizate înseamnă definirea acelei părţi a populaţiei pentru care un program este conceput – de exemplu săracii, bolnavii, cei fără adăpost. Apoi trebuie determinat efectul dorit asupra membrilor acelui grup. Care este impactul unei politici asupra unui grup vizat în raport cu nevoile totale ale acelui grup? În general, nu sunt disponibile datele exacte asupra nevoilor nesatisfăcute ale naţiunii, dar este important să se estimeze o descriere a nevoilor totale, astfel încât să ştim cât de adecvate sunt programele. În plus, o astfel de estimare ar ajuta la evoluarea beneficiilor şi costurilor simbolice; un program care promite să satisfacă o nevoie naţională, dar de fapt satisface o mică proporţie a acesteia, poate fi aprobat şi lăudat la început, dar apoi va crea amărăciune şi frustrare când se va afla această discrepanţă. Grupurile nevizate. Toate programele şi politicile au efecte diferite asupra diferitelor segmente ale populaţiei. Identificarea grupurilor nevizate de către o anumită politică este un proces dificil. De exemplu, care este impactul reformei bunăstării sociale asupra altor grupuri decât cel al săracilor – funcţionarii guvernamentali, asistenţii sociali, politicienii locali, familiile din clasa muncitoare sau alţii? Efectele nevizate pot

fi exprimate ca beneficii sau costuri, cum ar fi de exemplu beneficiul pe care proiectele de construire a unor adăposturi publice îl aduc industriei construcţiilor. Efecte pe termen scurt şi pe termen lung. Când se vor simţi beneficiile sau costurile? Este programul conceput pentru urgenţe pe termen scurt? Sau este un efort de dezvoltare pe termen lung? Dacă este pe termen scurt, ce va împiedica procesele de incrementalism şi birocraţie să-l transforme într-un program pe termen lung, chiar şi după ce nevoia imediată este satisfăcută? Multe studii ale impactului arată că programele noi şi inovative au efecte pozitive pe termen scurt – de exemplu Operaţiunea Head Start şi alte programe educaţionale. Totuşi, efectele pozitive dispar adesea odată cu noutatea şi entuziasmul se perimează. Alte programe se confruntă cu dificultăţi la început, ca şi în primele zile ale programului de securitate socială şi Medicare, dar se dovedeşte apoi că au efecte retroactive, ca de exemplu acceptarea largă a asistenţei sociale în prezent. Nu toate programele îşi doresc acelaşi grad de schimbare permanentă sau tranziţie. Costuri şi beneficii indirecte şi simbolice. Programele se măsoară adesea prin costurile lor directe. Se ştie, în general, câţi dolari merg în anumite domenii ale unui program şi se poate chiar calcula (vezi Cap. 9) proporţia dintre sumele guvernamentale totale alocate diferitelor programe. Agenţiile guvernamentale au creat diferite metode de analiză a costurilor şi beneficiilor pentru a stabili costurile directe (de obicei – dar nu întotdeauna – în dolari) ale programelor guvernamentale. Dar este greu de identificat costurile indirecte şi simbolice ale programelor publice. Aceşti factori pot fi rareori cuprinşi toţi într-un model oficial de luare a deciziilor. Tehnicile de calculare a costurilor utilizate în afaceri au fost create în jurul unităţilor produse – automobile, avioane, tone de oţel şi altele. Dar cum identificăm şi măsurăm unităţile de bunăstare socială? Adesea intuiţia politică este cel mai bun ghid aflat la dispoziţia factorilor de decizie în această privinţă.

Tab. 14-1. Evaluarea impactului politic. Beneficii Costuri Prezent Viitor Prezent Viitor Grupuri şi situaţii vizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile Grupuri şi situaţii nevizate Simbolice Simbolice Simbolice Simbolice (restul) Tangibile Tangibile Tangibile Tangibile Suma Suma Suma Suma beneficiilor beneficiilor costurilor costurilor prezente viitoare prezente viitoare Suma tuturor Suma tuturor beneficiilor minus costurilor Impactul politic net Calcularea costurilor şi a beneficiilor nete. Sarcina calculării impactului net al unei politici publice este într-adevăr dificilă. Acest impact ar reprezenta beneficiile simbolice şi tangibile, atât imediate, cât şi pe termen lung, minus toate costurile simbolice şi tangibile, atât imediate, cât şi viitoare (vezi tab. 14-1). Chiar dacă aceste costuri şi beneficii sunt cunoscute (şi toată lumea este de acord asupra a ceea ce este un “beneficiu” şi un “cost”) este totuşi greu să se alcătuiască o balanţă netă. Multe dintre componentele ambelor părţi ale balanţei nu se pot compara – de

exemplu cum se scade un cost tangibil în dolari dintr-o recompensă simbolică, în sensul bunăstării resimţite de indivizi sau de grupuri? Impactul simbolic al politicii Impactul unei politici include atât efectele simbolice, cât şi pe cele tangibile. Impactul simbolic se referă la percepţiile pe care indivizii le au în ceea ce priveşte acţiunile guvernului şi atitudinea lor faţă de acestea. Chiar dacă politicile publice nu reuşesc să readucă dependenţa socială, să elimine sărăcia, să prevină crimele, aceasta ar putea fi o obiecţie minoră dacă eşecul guvernului în încercarea lui de a face aceste lucruri ar duce la ideea că “societatea nu merită să fie salvată”. Indivizii şi grupurile judecă adesea politica publică după intenţiile bune ale acesteia, mai degrabă decât după realizările sale tangibile. Popularitatea generală şi aprobarea publică a unui program poate să nu aibă legătură cu impactul real al acestuia. Acest lucru arată că unele programe foarte populare pot avea un impact pozitiv scăzut şi viceversa. Politicile publice ne pot spune mai multe despre aspiraţiile unei societăţi şi ale conducătorilor ei, decât condiţiile reale. Aceste politici fac mai mult decât să schimbe condiţiile unei societăţi; ele menţin poporul laolaltă şi ajută la menţinerea unui stat de ordin. De exemplu, “războiul împotriva sărăciei” dus de un guvern poate să nu aibă nici un impact semnificativ asupra săracilor, dar el asigură persoanele morale, atât pe cei bogaţi, cât şi pe cei săraci că guvernului ‘îi pasă” de sărăcie. Chiar dacă programele care combat sărăcia au suferit eşecuri în privinţa rezultatelor tangibile, valoarea simbolică a acestora poate fi mai mult decât satisfăcătoare. De exemplu, chiar dacă prevederile Codului Civil din 1968 în privinţa alocărilor corecte de locuinţe pot sau nu să fie respectate, faptul că există o politică naţională care interzice discriminarea în vânzarea şi închirierea de locuinţe, asigură persoanele de toate rasele că guvernul nu permite astfel de acte. Mai există şi alte exemple ale politicii publice care servesc ca simbol al aspiraţiilor societăţii. Mai demult, politica era descrisă astfel: “cine, ce obţine, unde şi cum”. Astăzi se pare că politica se conturează pe “cine, ce simte, unde şi cum”. Camerele pline de fum, unde se împărţeau patronajele şi carnea de porc, au fost înlocuite de camere pline de discuţii, unde se împart discursurile şi imaginile. Ceea ce fac guvernele este la fel de important ca şi ceea ce spun. Televiziunea a făcut ca imaginea politicii publice să fie la fel de importantă ca şi politica însăşi. Analiza politică sistematică se concentrează asupra a ceea ce fac guvernele, asupra motivelor pentru care fac acest lucru şi asupra schimbărilor pe care le provoacă. Ea acordă mai puţină atenţie celor spuse de guverne. Poate că acesta este un punct slab în analiza politică. Atenţia noastră s-a concentrat mai mult asupra activităţilor guvernelor decât asupra discursurilor acestora. Evaluarea programului; ce fac guvernele de obicei Cel mai multe agenţii guvernamentale fac eforturi pentru a evalua eficienţa propriilor lor programe. Aceste evaluări iau de obicei una din următoarele forme: Audieri şi rapoarte. Cel mai obişnuit tip de evaluare implică audieri şi rapoarte. Administratorilor guvernamentali li se cere de către conducători sau de către legiuitori să depună mărturie (oficial sau neoficial) asupra realizării programelor lor. În mod frecvent, administratorii de program oferă rapoarte scrise. Dar mărturiile şi rapoartele acestora nu constituie metode foarte obiective de evaluare a programului. De multe ori, ei amplifică beneficiile şi micşorează costurile programului. Vizite la locul acţiunii. Ocazional, nişte echipe formate din administratori înalţi, consultanţi, experţi, legiuitori sau o combinaţie între aceştia, decid să viziteze

agenţiile şi să facă inspecţii pe teren. Aceste echipe pot culege impresii asupra modului în care aceste programe sunt conduse, dacă ele urmează nişte linii specifice, dacă au personal competent şi, uneori, dacă clienţii (grupurile vizate) sunt mulţumiţi de servicii. Măsurători ale programului. Datele oferite chiar de agenţiile guvernamentale acoperă în general măsurători ale rezultatelor politicii: numărul de beneficiari ai diferitelor programe de asistenţă socială, numărul persoanelor înscrise în programe de pregătire a forţei de muncă, numărul paturilor de spital disponibile, al tonelor de gunoi colectat sau al elevilor înscrişi la şcoli. Dar aceste măsurători indică rareori impactul pe care aceste cifre îl au asupra societăţii: condiţiile de viaţă cu care se confruntă cei săraci, succesul celor care au participat la programe de pregătire în găsirea şi menţinerea unor slujbe calificate, sănătatea naţiunii, curăţenia oraşelor şi capacitatea absolvenţilor unei şcoli de a citi, a scrie şi a funcţiona în societate. Comparaţia cu standardele profesionale. În unele domenii de activitate ale guvernului asociaţiile profesionale au creat standarde de calitate. Aceste standarde se exprimă de obicei printr-un nivel dorit al rezultatelor: de exemplu, numărul de elevi pentru fiecare profesor, numărul de paturi de spital la mia de locuitori, numărul de cazuri pentru fiecare asistent social. Rezultatele reale ale guvernului pot fi comparate cu cele ideale. Deşi acest lucru poate fi de ajutor, el se bazează totuşi pe rezultatele şi nu pe impactul activităţilor guvernamentale asupra grupurilor vizate sau nevizate. În plus, chiar aceste standarde sunt create de către profesionişti care încearcă să ghicească nivelul ideal al beneficiilor şi al costurilor. Nu există vreo dovadă care să arate că nivelul ideal ar avea vreun impact semnificativ asupra societăţii. Evaluarea plângerilor cetăţenilor. O altă abordare obişnuită a evaluării unui program este analiza plângerilor cetăţenilor. Dar nu toţi cetăţenii aduc plângeri sau remarci voluntare la adresa programelor guvernamentale. Criticile asupra acestor programe se autoselectează şi ele sunt rareori reprezentative pentru părerea generală sau chiar şi pentru grupurile vizate de program. Nu există vreun mod de a judeca dacă plângerile celor care se exprimă sunt împărtăşite de cei mai mulţi car nu zic nimic. Uneori administratorii alcătuiesc chestionare pentru participanţii la programul lor, pentru a afla nemulţumirile acestora. Dar aceste chestionare testează opinia publică şi nu impactul real al acestuia asupra vieţilor celor care participă la el. Evaluarea programului: ce pot face guvernele Nici una dintre metodele de evaluare obişnuite, menţionate mai înainte, nu încearcă într-adevăr să măsoare costurile faţă de beneficii. Într-adevăr, administratorii calculează rar raportul costurilor faţă de servicii – dolarii necesari pentru pregătirea unui muncitor, pentru furnizarea unui pat de spital, pentru colectarea şi debarasarea de o tonă de gunoi. Costul realizării unor schimbări specifice în societate – dolarii necesari ridicării nivelului de alfabetizare al elevilor cu o notă, scăderii ratei mortalităţii infantile cu un punct sau a reducerii ratei criminalităţii cu un procent – este şi mai greu de calculat. Pentru a afla impactul real al programelor guvernamentale asupra societăţii sunt necesare metode de evaluare mai scumpe şi mai complexe. Evaluarea sistematică a programelor presupune comparaţii destinate estimării schimbărilor din societate care pot fi atribuite programului şi nu unor factori din afara lui. În mod ideal, aceasta înseamnă să se compare “ce s-a întâmplat în realitate” cu “ce s-ar fi întâmplat dacă programul nu ar fi fost implementat”. Nu este greu de măsurat ce s-a întâmplat în realitate; din nefericire, o mare parte din evaluare se

opreşte aici. Adevărata problemă este măsurarea a ceea ce s-ar fi întâmplat fără program şi apoi compararea celor două condiţii ale societăţii. Diferenţa trebuie să poată fi atribuită programului, şi nu altor schimbări care se produc în societate în acelaşi timp. Comparaţii înainte şi după. Există câteva modele de cercetare în evaluarea programelor. Cel mai obişnuit este studiul înainte şi după, care compară rezultatele în două momente – înainte ca programul să fie implementat şi după. De obicei sunt examinate numai grupurile vizate. Aceste comparaţii înainte şi după sunt concepute pentru a arăta impactul programului, dar este greu de ştiut dacă schimbările observate, dacă e cazul, apar ca rezultat al programului sau ca rezultat al altor schimbări care au apărut în societate în acelaşi timp. Direcţia proiectată şi comparaţiile post-program. O estimare mai bună a ceea ce s-ar fi întâmplat fără program se poate face prin proiectarea direcţiilor din trecut (dinainte de program) într-o perioadă de timp ulterioară programului. Apoi aceste proiecţii se pot compara cu ceea ce s-a întâmplat în realitate în societate după ce programul a fost implementat. Diferenţa între proiecţiile bazate pe direcţiile anterioare programului şi datele propriu-zise ulterioare programului poate fi atribuită acestui program. De notat că datele asupra grupurilor sau a condiţiilor vizate trebuie obţinute în mai multe reprize înainte de iniţierea programului, astfel încât să se poată stabili o direcţie. Acest model este mai bun decât modelul “înainte şi după”, dar necesită mai mult efort din partea evaluatorilor programului. Comparaţii între domeniile cuprinse în program şi cele neinfluenţate de acesta. Un alt model de evaluare este acela de a compara indivizii care au participat la program cu cei care nu au participat sau de a compara oraşe, state sau naţiuni care au un program cu acelea care nu îl au. Uneori aceste comparaţii se fac în momente ulterioare programului; de exemplu, comparaţii ale înregistrărilor locurilor de muncă ale celor care au participat la programe de pregătire cu cele ale celor care nu au participat sau a ratelor omuciderilor în statele care au pedeapsa cu moartea faţă de cele care nu au această pedeapsă. Dar există atât de multe diferenţe între indivizi sau domenii, încât este greu de atribuit aceste diferenţe condiţiilor lor sau programelor guvernului. De exemplu, persoanele care se înscriu voluntar la un program de pregătire profesională pot fi mai motivate să găsească o slujbă , decât cele care nu fac acest lucru. Statele care au pedeapsa cu moartea sunt în general state rurale, care au rata omuciderilor mai scăzută decât în statele urbane, indiferent dacă acestea au sau nu pedeapsa cu moartea. Câteva din problemele care apar în compararea domeniilor cuprinse în program cu acelea care nu sunt cuprinse, pot fi rezolvate dacă ambele sunt observate atât înainte, cât şi după introducerea programului. Acest lucru ne dă posibilitatea să estimăm diferenţele între cele două situaţii, înainte de începerea programului. După ce acesta este iniţiat, putem observa dacă diferenţele între cele două situaţii s-au mărit sau nu. Acest model de evaluare implică atribuirea diferenţelor unui program anume, în cazul în care în realitate, diferenţele socioeconomice pronunţate între cele două situaţii, sunt de fapt responsabile pentru rezultatele diferite. Comparaţii între grupuri de control şi experimentele înainte şi după implementarea programului. Modelul clasic de cercetare presupune selectarea atentă a unor grupuri de control şi experimentale care sunt identice în toate privinţele, aplicarea programului numai în cazul grupurilor experimentale şi măsurarea schimbărilor din grupul experimental faţă de cele din grupul de control după aplicarea programului. Iniţial, cele două grupuri trebuie să fie identice, iar

comportarea de dinainte de program trebuie să fie aceeaşi. Programul trebuie aplicat numai grupului experimental. Diferenţele post-program între grupul experimental şi cel de control trebuie măsurate cu atenţie. Acest model clasic de cercetare este preferat de oamenii de ştiinţă deoarece oferă cea mai bună posibilitate de a evalua schimbările ce derivă din efectele altor forţe în societate. Evaluarea federală: Oficiul de Contabilitate Generală Oficiul de Contabilitate Generală (GAO) este o ramură a Congresului. Acesta are o autoritate largă în expertiza operaţiunilor şi finanţelor agenţiilor federale, în evaluarea programelor acestora şi în raportarea rezultatelor către Congres. Până nu de mult, GAO se limita la audiţii financiare şi la studii administrative şi de management. Totuşi, în ultimii ani acesta a preluat din ce în ce mai mult studiile de evaluare a programelor guvernamentale. GAO a fost creat de Congres ca o agenţie independentă în 1921,prin acelaşi Act al Contabilităţii şi Bugetului care a creat şi primul buget director; autoritatea GAO de a prelua studii de evaluare i-a fost conferită prin Actul Controlului Confiscării şi al Bugetului din 1974, acelaşi act care a stabilit şi Comitetele Bugetare ale Senatului şi Camerei Deputaţilor, precum şi Biroul Bugetului Congresului (vezi Cap.9). GAO este condus de un controlor general al S.U.A.. Cele mai multe rapoarte GAO sunt cerute de Congres, dar oficiul poate iniţia propriile studii. Conform GAO, “un program de evaluare – când este disponibil şi de înaltă calitate – oferă informaţii corecte despre ce oferă în realitate programele, cum sunt ele conduse şi gradul în care sunt eficiente din punct de vedere al costurilor”. GAO este de părere că eforturile de evaluare ale agenţiilor federale nu sunt deloc îndeajuns pentru a oferi ceea ce este necesar luării unei decizii raţionale. GAO a adus critici severe Departamentului Apărării pentru că nu a reuşit să testeze adecvat sistemele de armament sau să-şi ajusteze planurile de viitor la reducerile aşteptate în cheltuielile cu apărarea (vezi Cap.8). GAO a criticat Agenţia de Protecţie a Mediului pentru că şi-a măsurat succesul după măsurile luate – numărul de inspecţii realizate şi numărul de întăriri – şi nu după îmbunătăţirile reale aduse mediului înconjurător – cum ar fi calitatea apei sau a aerului (vezi Cap. 7). De asemenea, GAO a făcut rapoarte asemenea fondurilor pentru asistenţă socială şi a pericolului cheltuirii banilor din aceste fonduri pentru operaţiuni guvernamentale uzuale (vezi Cap. 5). A mai făcut rapoarte şi asupra costului ridicat şi tot mai mare al îngrijirilor medicale în S.U.A., în special Medicare şi Medicaid şi a observat lipsa de corelaţie între cheltuielile medicale şi măsurile luate pentru sănătatea naţiunii (vezi Cap.5). În plus, a sfătuit Congresul şi pe preşedinte să reducă deficitele anuale şi a furnizat informaţii asupra deficitelor bugetare oficiale, cât şi asupra datoriilor adiţionale în afara bugetului (vezi Cap. 9). GAO s-a însărcinat să evalueze impactul general al politicii de controlare a drogurilor (vezi Cap. 4), a studiat rata neplăţilor la împrumuturile pentru studenţi şi a recomandat colectarea de împrumuturi neplătite, prin menţinerea plăţii impozitelor (vezi Cap. 6). Pe scurt, GAO a fost implicat în aproape toate problemele politice majore cu care se confruntă ţara. Cercetarea politică experimentală Mulţi analişti politici afirmă că experimentarea politică oferă cea mai bună ocazie de a se determina impactul politicilor publice. Această oportunitate se datorează principalelor caracteristici ale cercetării experimentale: selectarea sistematică a grupurilor experimentale şi de control, aplicarea politicii sub studiere numai asupra grupului experimental şi o comparaţie atentă a diferenţelor între grupurile

experimentale şi de control după aplicarea acestei politici. Dar o cercetare experimentală a politicii sponsorizată de guvern ridică o serie de probleme importante. O modificare spre obţinerea de rezultate pozitive. În primul rând sunt proiectele de cercetare sponsorizate de guvern, predispuse să producă rezultate care sprijină propunerile de reformă populară? Apoi, sunt oamenii de ştiinţă din domeniul social, care au în general vederi politice personale, liberale şi reformiste, înclinaţi să producă rezultate care sprijină măsurile de reformă liberale? Mai mult, experimentele de succes – în care politicile propuse obţin rezultate pozitive – vor primi mai multe laude şi le vor da mai multe posibilităţi de avansare sociologilor şi administratorilor de programe decât experimentele lipsite de succes – în care politica respectivă se dovedeşte ineficientă. Sociologii liberali, susţinători ai reformei, aşteaptă ca reformele liberale să producă rezultate pozitive. Când se întâmplă aşa, rezultatele cercetării sunt acceptate şi publicate imediat; dar când rezultatele sunt negative, cercetătorii sunt înclinaţi să revină asupra datelor, să reproiecteze cercetarea şi să reevalueze datele, deoarece ei cred că trebuie să se fi făcut “o greşeală”. Tentaţia de a “ ignora datele”, de a “reinterpreta” rezultatele, de a-i îndemna pe participanţi ce anume să spună, va fi mare. În ştiinţele fizice şi biologie, tentaţia de a “trişa” în cercetare este redusă de faptul că cercetarea poate fi reprodusă, iar pericolul de a fi descoperit şi denigrat este foarte mare. Dar experimentele sociale pot fi foarte rar reproduse, iar reproducerea va da aceeaşi distincţie cercetătorului ca şi cercetarea originală. Efectul Hawthorne. Oamenii se comportă în mod diferit dacă ştiu că sunt priviţi. Elevii, de exemplu, se prezintă, în general, la un nivel mai înalt când ceva – orice – nou şi diferit este introdus în rutina sălii de clasă. Acest “efect Hawthorne” poate face ca o reformă sau un program nou să pară mai de succes decât unul vechi, dar este noutatea însăşi cea care produce îmbunătăţirea. Termenul este preluat din primele experimente făcute la uzina Hawthorne a Companiei Western Electric Company din Chicago în 1927. S-a observat că randamentul muncitorilor a crescut cu orice schimbare în rutină, chiar şi odată cu scăderea iluminării uzinei. Generalizarea rezultatelor la scară naţională. O altă problemă a cercetării unei politici este aceea că rezultatele obţinute cu experimente la scară redusă pot să difere substanţial de cele care s-ar obţine dacă programul ar fi adoptat pe scară largă, naţională. De exemplu, cu câţiva ani în urmă, un experiment restrâns, cuprinzând un număr mic de familii, intenţiona să arate că un venit garantat de guvern nu schimbă comportamentul subiecţilor; ei au continuat să se comporte la fel ca şi vecinii lor – îşi căutau slujbe şi acceptau posturi când acestea li se ofereau. Studii ulterioare al efectului unui venit garantat de guvern au pus la îndoială chiar şi aceste rezultate ale grupului experimental, dar au şi prezis faptul că un program naţional ar produce mult mai multe schimbări în comportamentul de muncă. Dacă toată lumea ar avea garanţia unui venit anual minim, standardele generale s-ar putea să se schimbe la nivel naţional; faptul că munca ar fi descurajată astfel, ar putea “minimiza considerabil costul aşteptat al unui program economic”. Probleme etice şi juridice. Strategiile experimentale din cercetarea impactului politic mai ridică şi alte probleme. Au oare cercetătorii guvernamentali dreptul să priveze nişte persoane de unele servicii publice numai pentru a furniza un grup de control pentru experimentare? În domeniul medical, unde acordarea sau privarea de un tratament poate cauza moartea sau boala, problema este clară şi s-au făcut mai multe încercări de a se formula un cod etic. Dar în domeniul experimentelor sociale, ce li se poate spune celor din grupurile de control, care au fost aleşi în mod similar

celor din grupurile experimentale, numai că lor li se neagă nişte beneficii pentru a putea servi ca bază de comparaţie? Lăsând la o parte problemele etice şi juridice, este totuşi dificil din punct de vedere politic să li se ofere servicii numai unor persoane. Interpretări politice ale rezultatelor. În cele din urmă, trebuie să recunoaştem că mediul politic influenţează cercetarea politicilor. Politica va ajuta să se decidă care strategie politică şi care alternative politice vor fi studiate mai întâi. Politica poate să influenţeze chiar şi rezultatele, iar interpretările şi utilizările cercetărilor sunt, cu siguranţă, motivate politic. În ciuda acestor probleme, avantajele experimentării politice sunt substanţiale. Este mult prea costisitor pentru o societate să se angajeze la programe şi strategii pe scară largă în domeniul educaţiei, asistenţei sociale, sănătăţii şi altele, fără a şti exact ce anume poate da rezultate. Evaluarea programului: de ce eşuează atât de des Uneori agenţiile guvernamentale încearcă nişte strategii proprii de evaluare. Analiştii guvernului şi administratorii de programe descriu condiţiile grupurilor vizate, înainte şi după participarea acestora la noul program, şi se fac eforturi pentru a se observa schimbările care apar în structura programului. Strategiile experimentale sunt mai puţin frecvente; se întâmplă rar ca guvernul să selecteze sistematic grupuri de control şi experimentale, să introducă un nou program numai în cadrul grupului experimental şi apoi să compare cu atenţie schimbările care apar în grupul experimental faţă de grupul de control care nu a beneficiat de program. Dar să ne întoarcem la unele probleme cu care se confruntă evaluarea politică: 1. Prima problemă în evaluarea unui program public este determinarea scopurilor programului. Care sunt grupurile vizate şi care sunt efectele dorite? Dar guvernele adesea urmăresc scopuri incompatibile pentru a satisface grupuri foarte diverse. Planificarea şi evaluarea politicii generale ar putea revela inconsistenţa în politica publică şi ar putea obliga la reconsiderarea scopurilor fundamentale. În cazul în care nu există un acord în privinţa scopurilor unui program public, studiile de evaluare pot da naştere la conflicte politice. Agenţiile guvernamentale preferă, în general, să evite conflictele şi de aceea vor să evite studiile care ar putea să ridice astfel de probleme. 2. Multe programe şi strategii au o valoare simbolică primară. Ele nu schimbă, în realitate, condiţia grupurilor avizate, doar le creează acestor grupuri sentimentul că guvernul “se preocupă”. O agenţie guvernamentală nu va agrea un studiu care arată faptul că eforturile ei nu au efecte tangibile. O astfel de revelaţie, în sine, ar putea reduce valoarea simbolică a programului prin faptul că informează grupurile avizate de inutilitatea lui. 3. Agenţiile guvernamentale sunt interesate personal în “dovedirea” faptului că programele lor au un impact pozitiv. Administratorii văd adesea încercările de a evalua impactul programului lor ca încercări de a limita sau distruge acel program, sau de a pune la îndoială competenţa lor. 4. De obicei, agenţiile guvernamentale investesc serios – din punct de vedere organizatoric, financiar, fizic şi psihologic – în programele şi strategiile în curs. Ele sunt predispuse să se opună rezultatelor care ar arăta că aceste politici nu funcţionează.

5. Orice studiu scris asupra impactului politic realizat de o agenţie guvernamentală s-ar interfera cu activităţile programelor în curs. Presa afacerilor cotidiene în general acordă prioritate studiului şi evaluării. În plus, realizarea unui eveniment necesită privarea unor indivizi şi grupuri (grupurile de control) de serviciile la care sunt îndreptăţiţi prin lege; acest lucru este dificil, dacă nu imposibil. 6. Evaluarea programului necesită fonduri, facilităţi, timp şi personal, pe care agenţiile de guvernare nu sunt dispuse să le ia de la programele în curs. Studiile impactului politic, ca orice altă cercetare, costă bani. Ele nu pot fi făcute în afara slujbei sau ca activităţi cu jumătate de normă. Alocarea unor resurse pentru studii ar putea însemna un sacrificiu al resurselor unui program pe care administratorii nu vor să-l facă.

1. 2. 3. 4. 5.

6.

Cum explică funcţionarii rezultatele negative Administratorii guvernului şi cei care sprijină un program găsesc întotdeauna motive ingenioase pentru a explica de ce rezultatele negative trebuie respinse. Chiar şi în faţa unor dovezi clare, care arată că programele lor preferate sunt nefolositoare sau neproductive, ei vor argumente că: Efectele programului sunt pe termen lung şi nu pot fi măsurate în prezent. Efectele programului sunt difuze şi de natură generală; nici un criteriu unic sau indiciu unic nu poate măsura ce s-a realizat. Efectele programului sunt subtile şi nu pot fi identificate prin măsuri sau statistici neprocesate. Cercetările experimentale nu pot fi realizate eficient deoarece ar fi incorect să se priveze unele persoane de anumite servicii, numai pentru a se observa impactul unei asemenea privaţiuni. Faptul că nu s-a observat vreo diferenţă între persoanele care beneficiază de serviciile programului şi cele care nu beneficiază de ele înseamnă că programul nu este suficient de intensiv şi indică necesitatea de a se cheltui mai multe resurse pentru program. Eşecul în identificarea unor efecte pozitive ale programului se poate atribui faptului că cercetarea însăşi este inadecvată sau parţială, nu programul. Profesorul de la Harvard, James Q. Wilson, a formulat două legi generale care acoperă toate cazurile de cercetare socială asupra impactului politic: Prima lege a lui Wilson. Orice intervenţie politică în problemele sociale produce efectul scontat dacă cercetarea este realizată de cei care implementează această intervenţie sau de prietenii lor. A doua lege a lui Wilson. Nici o intervenţie politică în problemele sociale nu produce efectul scontat dacă cercetarea se face de către persoane independente din exterior, mai ales dacă acestea sunt sceptice în privinţa acelei politici. Wilson neagă cum că aceste legi ar fi cinice. În schimb, el argumentează că: “Studiile care corespund primei legi vor accepta datele proprii ale agenţiei în privinţa a ceea ce se întâmplă şi a efectelor; vor adopta o perioadă de timp (lungă sau scurtă) care să maximizeze probabilitatea observării efectului dorit şi vor minimiza cercetarea altor variabile care ar putea să conteze pentru efectul observat. Studiile care se conformează celei de-a doua legi, vor obţine datele independent de agenţie, vor adopta o perioadă de timp scurtă care ori minimizează şansa ca efectul dorit să apară, ori, dacă acesta apare, permite observaţia că rezultatele sunt “temporare” şi probabil se datorează “efectului Hawthorne” (adică reacţia subiecţilor la faptul că fac parte din experiment) şi maximizează căutarea altor variabile, care ar putea explica efectele observate”.

De ce programele guvernamentale sunt rar întrerupte Programele guvernamentale sunt rar întrerupte. Chiar dacă studiile evaluative arată rezultate negative, chiar dacă factorii de decizie îşi dau seama de fraude, de pierderi şi de ineficienţă, chiar dacă raportul beneficii – costuri este mult disproporţionat, programele guvernamentale reuşesc să supravieţuiască. Odată ce strategia este instituţionalizată în cadrul guvernului, acesta este greu de întrerupt. De ce le este atât de greu guvernelor să întrerupă programe şi strategii eşuate? Răspunsul la această întrebare diferă de la un program la altul, dar câteva generalizări sunt posibile. Beneficii concentrate şi costuri dispersate. Probabil motivul cel mai des întâlnit pentru continuarea programelor şi strategiilor guvernamentale eficiente este acela că beneficiile lor limitate sunt concentrate în nişte componente mici, bine organizate, în timp ce costurile mai mari sunt dispersate într-un public mare, neuniform şi neorganizat. Deşi puţini la număr, beneficiarii unui program sunt puternic angajaţi la acesta; ei sunt preocupaţi, bine informaţi şi activi în sprijinul lor. Dacă costurile programului sunt dispersate între toţi plătitorii de taxe, nimeni nu are o motivaţie puternică de a deveni informat, organizat şi activ pentru a se opune programului. Deşi costurile unui program care eşuează pot fi enorme, dacă acestea sunt dispersate destul de mult, astfel încât nici un individ sau grup să nu simtă o povară prea mare, va exista o motivaţie scăzută pentru organizarea unei opoziţii eficiente). Să considerăm cazul unui program de subvenţii de la guvern pentru cultivatori de alune. Dacă s-ar distribui 250 milioane dolari pe an la 5.000 de cultivatori, fiecare ar avea, în medie, un venit de 50.000 $ din subvenţii. Dacă fiecare cultivator ar contribui cu 10% din subvenţii pentru un fond politic care ar răsplăti legiuitorii prietenoşi, acest fond ar putea distribui 25 milioane $ în contribuţii, în campanie. Dacă însă costul programului s-ar dispersa în mod egal între 250 milioane de americani, fiecare ar plăti numai un dolar. Nimeni nu ar avea motive suficiente să se informeze, să se organizeze sau să acţioneze în opoziţie cu programul de subvenţii. Astfel, acesta ar continua, indiferent de beneficiile limitate şi de costurile extinse pentru societate. Dacă aceste costuri ale unui program sunt larg dispersate, este iraţional pentru orice individ, care suportă doar o fracţiune infimă din aceste costuri să cheltuiască timp, energie şi bani pentru a se opune sprijinirii programului de către cei care sunt beneficiari. Interese legislative şi birocratice. Printre americanii oricărui program guvernamental se află şi cei care îl administrează şi îl supraveghează. Posturile birocratice depind de continuarea programului. Poziţiile guvernului, cu toate beneficiile, plăţile şi prestigiul lui, sunt în joc. Funcţionarii au motivaţii puternice de a se opune şi de a submina evaluările negative ale programelor lor, de a răspunde criticilor publice prin crearea de schimbări marginale numai asupra programului şi chiar şi de a pretinde că programele dau greş pentru că nu se cheltuiesc destui bani. Sistemele legislative, atât din Congres, cât şi din capitalele de stat, sunt structurate astfel încât oamenii legii, care au controlul cel mai direct asupra programelor, sunt, de obicei, cei care le aprobă cel mai mult. Sistemul de comitete, cu fragmentarea puterii şi invitaţia la serviciu contra serviciu (“Dacă sprijini raportul comitetului meu, o să-l sprijin şi eu pe al tău”) favorizează menţinerea programelor şi

strategiilor existente. Oamenii legii din comitetele care au de obicei sub jurisdicţie programul, primesc cele mai multe contribuţii la campanie din partea beneficiarilor organizaţi ai programului. Aceşti oameni îşi pot utiliza poziţia în comitet pentru a proteja programe eşuate, pentru a minimiza reforma şi pentru a bloca întreruperea. Chiar şi fără motivaţiile funcţionarilor şi ale puterii legislative, nici o oficialitate nu vrea să facă public eşecul. Utilizarea incrementalismului. Rareori guvernele se însărcinează să considere un program ca fiind terminat într-un anumit an. Pe marginea programului se fac consideraţii active – adică se acordă atenţie schimbărilor propuse la programul existent şi nu valorii programului ca entitate. De obicei, această atenţie apare în timpul procesului bugetar (vezi Cap. 9), când se discută măririle sau micşorările de fonduri. Studiile evaluative negative pot juca un rol în procesul bugetar – limitarea măririlor pentru programele eşuate sau, probabil, stabilirea încheierii programului pentru tăierea de la buget. Dar, de obicei, se acordă atenţie schimbărilor şi reformelor, creşterilor şi micşorărilor, şi nu terminării complete a programelor. Chiar şi mandatarea unei legislaţii “a declinului”, folosită în multe state (li se cere legiuiturilor să reconsidere şi să reautorizeze periodic întregul program) duce de puţine ori la terminarea programului. Programele eşuate mai pot fi “reîmpachetate” – li se dă un nume nou şi noi titluri de agenţii, în timp ce scopurile, birocraţia şi prevederile strategice rămân aceleaşi. Multe dintre programele lui Lyndon Johnson, de război împotriva sărăciei, din 1960, au fost reîmpachetate şi plasate în diferite departamente federale, având ca denumire oficială finală Biroul de Oportunităţi Economice. După multă publicitate adversă, programul eşuat de forţe de muncă CETA (Actul Complet de Formare şi Angajare) a fost reîmpachetat de senatorii Edward Kennedy şi Dan Quayle sub denumirea de JTPS (Serviciul de Plasament şi Pregătire Profesională), cu modificări foarte mici. Încheierile complete de programe sunt foarte rare la Washington. Printre cele mai importante încheieri se numără reglementările aeriene ale drumurilor şi călătoriilor aeriene interstatale din 1978 şi Consiliul Aeronautic Civil, împărţirea venitului general (împărţirea veniturilor din impozitele generale între guvernele statale şi cel federal) în 1986; controlarea preţului petrolului în 1980. Toate aceste încheieri au generat mari controverse şi fiecare dintre ele a implicat circumstanţe diferite. Schimbările marginale de strategie sunt mai uşor de îndeplinit decât încheierile de program. Politica – substitut al analizei Analiza strategiilor, inclusiv evaluarea sistematică a acestora este un proces raţional. Acesta necesită un acord asupra căror probleme ar trebui să se angajeze guvernul că le va rezolva, un acord asupra naturii beneficiilor şi costurilor sociale, precum şi asupra importanţei care trebuie să li se acorde , un acord asupra formulării unui model de cercetare, a măsurării beneficiilor şi costurilor şi a interpretării rezultatelor. Conflictele de valoare apar aproape în orice moment al procesului de evaluare, dar analiza politicii nu poate rezolva conflictele de valoare. Politica înseamnă managementul conflictului. Oamenii au idei diferite asupra problemelor cu care se confruntă societatea şi asupra a ceea ce ar trebui să facă guvernul. Conflictele de valoare explică de ce factorii politici de decizie se bazează atât de puţin pe analiza politică în formularea, selectarea şi evaluarea strategiilor. În schimb, ei trebuie să se bazeze pe procesele politice. O abordare politică a analizei strategiilor subliniază:

• • • • • •

Căutarea de interese comune, care ar putea forma o bază pentru identificarea problemelor sociale. Compromisurile rezolvabile între valorile aflate în conflict la fiecare etapă a procesului de elaborare a politicii. Moderarea în propunerile politice, pentru a evita reacţii adverse puternice. Căutarea de rezultate benefice reciproce pentru diferite grupuri; încercarea de a satisface diferite cereri. Compromisul, concilierea şi dorinţa de a accepta câştiguri nete modeste, mai degrabă decât de a suferi pierderea unor propuneri complete. Negocierea între participanţi, chiar făcând parte din domenii politice diferite, pentru a câştiga aliaţi. (Îţi voi sprijini propunerea dacă o sprijini şi tu pe a mea.) În cel mai bun caz, analiza politicii joacă numai un rol secundar în procesul de elaborare a strategiei politice. Dar acesta este un rol important. Politologul Charles E. Lindbloom explică “inteligenţa democraţiei” astfel: “Analiza strategică şi modelarea reciprocă între participanţii politici reprezintă procesele principale prin care sistemele democratice ajung la nivelul de acţiuni inteligente la care sunt. Nu există nici un moment în care gândirea, cercetarea, acţiunea să fie “obiectivă” sau “nedistorsionată”. De la început până la sfârşit, acestea sunt părtinitoare, ca orice activitate umană, în sensul că aşteptările şi priorităţile celor care comandă şi execută analiza o modelează, iar cei care utilizează informaţiile, modelează interpretarea şi aplicarea ei. Căutarea şi modelarea de informaţii trebuie să se întrepătrundă în mod inextricabil cu acţiunea judecată şi interacţiunea politică. Deoarece timpul, energia şi puterea intelectuală sunt limitate, analiza strategică trebuie să se centreze pe acele aspecte ale unei probleme, care sunt considerate de participanţii partizani ca fiind cele mai importante pentru a se convinge reciproc. Nu există un mod pur analitic pentru a se realiza această centrare, este însă nevoie de judecată politică: în legătură cu necunoscutele cele mai importante, cu tipul de dovezi care ar putea fi convingătoare pentru nişte aliaţi potenţiali sau cu seria de alternative care ar fi fezabile din punct de vedere politic.”

Limitele politicii publice Niciodată nu au aşteptat americanii atât de mult de la guvernul lor. Încrederea noastră în ceea ce pot face guvernele pare nemărginită. Am ajuns să credem că ele pot elimina sărăcia şi rasismul, că pot asigura pacea, preveni delincvenţele, că pot restaura oraşe şi curăţa mediul înconjurător cu singura condiţie de a adopta politicile potrivite. Probabil încrederea în eficienţa potenţială a politicii publice este de dorit, mai ales dacă ea ne inspiră să continuăm căutarea de noi moduri pentru a rezolva problemele sociale. Dar orice studiu serios al politicilor publice trebuie să recunoască şi limitele acestor politici. 1. Unele probleme sociale nu se pot rezolva din cauza modului în care ele sunt definite. Dacă problemele sunt definite în termeni relativi şi nu absoluţi, ele s-ar putea să nu fie niciodată rezolvate de politicile publice. De exemplu, dacă limita sărăciei este definită ca o linie care plasează o cincime din populaţie sub ea, sărăcia va fi întotdeauna printre noi, indiferent de cât de bine le va fi “săracilor”. Disparităţile relative din societate s-ar putea să nu fie niciodată eliminate. Chiar dacă diferenţele de venit dintre clase ar deveni foarte mici, acestea ar putea avea o mare importanţă simbolică şi problema inegalităţii ar rămâne.

2. Aşteptările pot pune la încercare capacităţile guvernelor. Progresul în orice domeniu politic poate să dea naştere la mişcări ascendente ale aşteptărilor în legătură cu ceea ce poate realiza politica publică. Educaţia publică nu a trebuit niciodată să facă faţă problemei renunţării la şcolarizare până în anii ’60, când, pentru prima oară, majoritatea băieţilor şi fetelor au absolvit liceul. La sfârşitul secolului, când educaţia superioară era rară, problema renunţării la şcolarizare nici nu era menţionată. 3. Politicile care rezolvă problemele unui grup din societate pot crea probleme altor grupuri. Într-o societate pluralistă, soluţia unei persoane poate fi problema alteia. De exemplu, rezolvarea problemei inegalităţii sociale poate însemna o politică de redistribuire a impozitelor şi cheltuielilor care să ia de la persoanele cu stare materială peste medie pentru a da celor sub medie. Cei din urmă pot vedea acest lucru ca o soluţie, dar cei dintâi vor considera aceasta o problemă serioasă. Nu există politici care să poată atinge simultan scopuri reciproc exclusiviste. 4. Este posibil ca unele forţe sociale să nu poată fi utilizate de guvern, chiar dacă ar fi de dorit să se întâmple astfel. Se poate întâmpla ca guvernul să nu poată împiedica modelele de amplasare urbană a albilor şi a negrilor, chiar dacă ar vrea să facă acest lucru. Negrii şi albii se pot separa indiferent de politica guvernului care sprijină integrarea. Unii copii s-ar putea să nu reuşească să înveţe prea mult în şcolile publice, indiferent de ce s-ar face. Cu alte cuvinte, guvernele s-ar putea să nu fie în stare de a aduce nişte schimbări sociale. 5. În mod frecvent, oamenii se adaptează politicii publice într-un mod care face politica respectivă inutilă. De exemplu, putem rezolva problema sărăciei prin garantarea de către guvern a unui venit anual ridicat, dar, făcând acest lucru, se reduce motivaţia oamenilor de a lucra şi astfel, numărul de familii dependente creşte mult peste capacitatea financiară a guvernului de a furniza garanţii. Există întotdeauna posibilitatea unui tratament adaptativ care să blocheze politica guvernului. 6. Problemele sociale pot avea cauze multiple, iar o politică specifică s-ar putea să nu fie capabilă de a eradica problema . De exemplu, pregătirea profesională s-ar putea să nu afecteze un număr anume de şomeri, dacă posibilitatea de angajare este afectată şi de o stare de sănătate slabă. 7. Soluţia la unele probleme poate necesita politici care sunt mult mai costisitoare de cât problemele înseşi. De exemplu, se poate ca unele nivele de dezordine publică – inclusiv revolte, perturbări ale liniştii publice sau violenţe ocazionale – să nu poată fi eradicate fără adoptarea unor măsuri represive – desfiinţarea forţată a partidelor revoluţionare, restricţii asupra publicului, suprimarea literaturii violente şi creşterea numărului de forţe de securitate. Dar aceste strategii s-ar dovedi prea costisitoare în cadrul valorilor democratice – libertatea exprimării şi a presei, libertatea de a forma partide de opoziţie. Astfel, un anumit nivel de dezordine poate constitui preţul pe care îl plătim pentru democraţie. Fără îndoială, mai există şi alte exemple de probleme sociale care sunt pur şi simplu prea costisitoare pentru a fi rezolvate. 8. Sistemul politic nu este structurat pentru a facilita luarea de decizii raţionale şi complete. Soluţiile problemelor generale presupun, în general, un model raţional, dar guvernul s-ar putea să nu fie capabil să formuleze o politică într-un mod raţional. În schimb, sistemul politic poate reflecta interese de grup, preferinţele elitelor, forţele instituţionale şi o schimbare incrementală mai mult decât raţionalismul. Sistemul democratic este structurat pentru a reflecta influenţele maselor, indiferent dacă acestea sunt raţionale sau nu. Oficialităţile alese răspund cererilor alegătorilor lor şi acest lucru ar putea inhiba abordările raţionale ale politicii publice.