Uma Teoria de Política Comparada

 

G a b r ie l   A. A l m o n d   e

G . B i n g h a m   P o w e l l , J r  .

uinaTèoria d e Po P o lítica   (Comparada Segunda edição

Tradução de  N a r c e u   d e   A l m e i d a   F i l h o  

 Revisão téc técnic nica a do Professor

E u r i c o   d e   L im a   F i g u e iirr e d o

ZAHAR

EDIT ORE S

r io   d e    j a n e i r o

 

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Por uma Teoria de Desenvolvimento Político

O c o n c e it i t o   e   a   i d é i a   de desenvolvimento foram utilizados ao longo de todo este estudo. Em nossa abordagem de estrutura  política, a diferenciação de papeis c a independência de subsistemas são empregadas como medidas do desenvolvimento, enquanto em nosso tratamento de cultura e socialização políticas é o conceito de seculárização que se torna a medida. Do mesmo modo, na abordagem dos processos de conversão política, os temas de diferenciação, independência estrutural e secularização serviram par paraa distin distinguir guir as variedades de maneira em que essas funções são desempenhadas. Em nosso enfoque das capa  bilidades dos sistemas políticos, argumentamos que deter determinaminados níveis e padrões de desempenho do sistema estão associados a níveis de diferenciação estrutural, independência e secularização. Finalmente, nossa classificação dos sistemas políticos, na qual as variáveis de diferenciação estrutural, independência e secularização estão relacionadas a outros aspectos do funcionamento de classes específicas de sistemas políticos — suas características de conversão, capacidades e padrões de manutenção do sistema —• é feita a par partir tir do ponto de vist vistaa do desenv desenvolvi olvimento.  Neste estudo estudo,, consequentemente, um “nível de desenvolvimento”, que é especificado em termos de diferenciação, inde pendência  pendê ncia e secularização, é utilizado como um po ponto nto de parti partida da  para  pa ra descrição, expl explanação anação e predição. O dif difíci ícill pro problem blemaa da ge generalização e da predição é uma preocupação particular, por duas razões. Primeiro, estamos moral e eticamente preocupados com os problemas de desenvolvimento político e mudança política no mundo contemporâneo, porque são obscuras e perturbadoras as perspectivas da democracia e do bemestar humano. Encaramos desafios ae nós, cidadãos e como eventos cientistas políticos,como os confusos quasecomo sempre ameaçadores dos últimos 20 anos, assim como a busca de soluções para os  pfoblemas de instabilid instabilidade ade e guerra interna. São uma parte do

 

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desafio para que todas as Ciências Sociais ajudem os homens a descrever, explicar e predizer os fatos da vida social para que  possam lid lidar ar de modo raci racional onal com seus problemas. Mas, independentemente dessas preocupações, há uma segunda razão para que voltemos à difícil tarefa da generalização e da predição. Acreditamos que o teste definitivo da força de umá teoria científica é sua capabüidade de generalizar e predizer. A menos que uma teoria indique relacionamentos entre variáveis de um modo que permita a elaboração de predições sobre as consequências da interação das mesmas, fica difícil estabelecer se a teoria é válida oü não, se deve ser abandonada, revisada ou aceita. O avanço do conhecimento é obtido através do teste e da reformulação de teorias. Podemos julgar as teorias de Karl Marx, por exemplo, em relação às predições que ele fez sobre o futuro das ciasses e dos conflitos. Se sua insistência era que os eventos econômicos modelariam a forma da interação política tornouse parcialmente aceita, é verdade também que suas predições sobre a natureza da luta de classes nos países desenvolvidos mostraramse errôneas. Um aspecto importante dá contribuição de Marx está em que ele fez predições que estimularam alguns dos maiores sociólogos de nossa era a se devotarem à reformulação de sua análise para levar em conta novas informações. Em resumo, demos ênfase ao desenvolvimento político porque acreditamos que essa abordagem nos permite lançar bases  paraa a prediç  par predição, ão, assim como pa para ra a descrição e explicação. As forças da transformação tecnológica e da expansão cultural estão levando sistemas políticos a certas direções, as quais parecem suficientemente claras e em condições de ser analisadas com relação ao aumento dos níveis de desenvolvimento. A abordagem do desenvolvimento igualmente nos permite classificar os sistemas políticos de acordo com um dos mais poderosos „con juntos de restrições e limitações que modelam seu futu futuro ro ■— seu  passado  pass ado político. Os process processos os de mudança mud ança política são extremamente complexos e baseiamse num enorme número de fatores que sofrem interação mútua. Apesar disso, a fé na predição, e, de fato, em qualquer espécie de explicação razoavelmente curta, apóiase no fatõ de que qualquer sistema é o herdeiro de seu passado. O modo pelo qual um sistema enfrentou certos tipos de problemas e a natureza de suas características atuais, que estão marcadas por aqueles esforços, limitam e restringem as alternativas à sua frente. Ê claro que a história não determina o futuro, mas pode limitar ou excluir certas alternativas. Suponhamos que estamos tentando predizer a carreira futura de um jovem diplomado de uma escola secundária. À base

 

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t e o r i a   d e  p o l í t i c a   c o m p a r a d a

de uns poucos fatos, podemos fazer certas predições definidas sobre os limites e restrições que compõem suas possibilidades. Se no estudo de matemática ele não passou da álgebra elementar, por exemplo, podemos predizer com bastante segurança que (a) é muito baixa a probabilidade de uma carreira em ciências, matemática ou engenharia, e (b) se ele escolher uma dessas carreiras, precisará adotar umà estratégia de ação que lhe  permita adq adquirir uirir o necessário conhec conhecimento imento adicion adicional. al. Sabemos igualmennte que, se colocado diante de certos tipos de problemas, será incapaz de resolvêlos. Do mesmo modo, se conhecemos um importante conjunto de variáveis entre um grande número de características dos sistemas políticos, e se dispomos de generalizações igualmente  poderosas spbre os lim limites ites ou potenciais implí implícitos citos nessas variá variáveis, podemos fazer predições sólidas sobre mudanças políticas. Assim, sabemos que o dirigente de um império tradicional sim plesmente não pode atingi atingirr algum algumas as das metas do sistema que seriam a um ditador totalitário. E podemos predizer algumaspossíveis das mudanças fundamentais que seriam necessárias se o império tradicional quisesse alcançar tais metas. Como veremos, sistemas em diferentes níveis de diferenciação e seculari zação, ou em diferentes níveis Üe independência de subsistema, encontram conjuntos substancialmente diferentes de limitações,  pressões e potencialidades. Nossa classificação contém elementos de predição e generalização, assim corno uma base para uma teoria do desenvolvimento mais refinada — aquela que especifica os relacionamentos entre fatores mais complexos do sistema e do ambiente — em cuja direção deve avançar a Ciência Política. Entretanto, antes de estender essa análise ao problema da  predição muda mudança do desenvolvimento político político,, devemos discutir o da papel dença umae abordagem do desenvolvimento na descrição, comparação e explicação das características dos sistemas políticos. A n á l i s e   D e s c r i t i v a   e   u m a   A b o r d a g e m   d o   D e s e n v o l v i m e n t o : S i s t e m a s   P r i m iitt i v o s , e   T r a d iicc io i o n a is

 No capítulo 9, descreve descrevemos mos exemplos de vários tipos de sist sisteemas primitivos e tradicionais. Na comparação dc tais sistemas, a ênfase nos níveis de desenvolvimento levanos aos diferentes graus de diferenciação estrutural e secularização cultural. Estes, ' por sua vvez, ez, são relacionados aos diferentes tipos de processos de conversão, capabilidades do sistema e processos de manutenção e adaptação do sistema.

 

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A classificação contém algumas generalizações sobre diferentes características do sistema. Assim, se começamos com nosso primeiro tipo de sistemas políticos intermitentes, podemos distinguir os bandos primitivos dos demais de acordo com a es pecialização dos papéis políticos e o instrumental instrumentalismo ismo ou racio nalismo culturas. Para teoria de desenvolvimento  políti  político, co, de é desuas cer certa ta importâ importância ncia uma fazerse essas distin distinções. ções. Si Siste stemas políticos desse tipo ainda são encontrados em algumas das novas nações, e é importante compreender suas características se desejamos explicar seus problemas de absorção por sistemas maiores e mais complexos. À medida que passamos dessa categoria chamada primitiva para a tradicional, damos um grande salto na escala de diferenciação e secularização. Anteriormente, dissemos que a transição dos sistemas políticos primitivos para os sistemas tradicionais baseiase numa invenção política, a do funcionarismo* diferenciado. O conceito de “invenção” é apropriado, nesse contexto, somente em parte.dos Historiadores e sociólogos mostramé que uma das características sistemas políticos patrimoniais que o funcionarismo representa uma extensão dos papéis ençontrados no sistema patriarcal mais simples. O que parece ter acontecido, em muitos casos, é que um clã ou tribo ocupou uma área, constituiuse em grupo dirigente e subordinou a si os agrupamentos sociais nativos. A formação de reinos patrimoniais parece ter envolvido, fre qüentemente, a pressão de um sistema político sobre outro. Geralmente, os reis patrimoniais procuraram conquistar, unificar e obter recursos. A fim de alcançar esses objetivos, tiveram de recrutar e treinar funcionários leais e dotados de talentos especiais de lealdade. Aa criação de tais funcionários associada,e usuaalmente, uma crescente capacidade capacid ade tem de sido regular o comportamento e forçar obediência aos objetivos do grupo dirigente. E isso, por sua vez, tem sido associado a um aumento dos recursos humanos e materiais que o sistema político foi capaz de extrair de sua sociedade e do ambiente internacional. * Em inglês officialdom,  que pode ser traduzido por  func  funcio io nalismo.  Evitamos o uso deste último termo, entretanto, porque  pode levar lev ar a confusões com a palav pa lavra ra “funcionaíismo”, “funciona íismo”, que é, comu mente, entre os cientistas sociais, utilizada para designar a abordagem estruturalfuncionalista. O neologismo “funcionarismo” proposto aqui, entretanto, visto como  medidaentre que nós, teorias como deve a de ser Almond forem meramente ganhando tentativo. maior divulgação termos como “funcionarismo” poderão, ou não, ser consagrados pelo uso através de tradutores, revisores técnicos, cientistas sociais e demais estudioso estudiosos. s. (N. do fi. T .)

 

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Desse modo, podemos dizer que o reino patrimonial representa um nível mais alto de desenvolvimento político do que os  bandos primitivos. primitivos. O “nível” “nível” mais alto de desenvolvimento desenvolvimento referese a diferenças na diferenciação estrutural e na secularização, as quais se relacionam com diferenças nos padrões de conversão, nos níveis de capabilidade política do sistema e nos processos de socialização e recrutamento.  No nível mais alto seguinte, seguinte, o império burocrát buro crático ico pode pod e ser comparado ao reino patrimonial em termos estruturais e culturais. Estruturalmente, observamos que o funcionarismo se separa da casa do governante, desenvolvendose departamentos e escritórios burocráticos que dispõem de certa base independente, de certa independência do controle e dà supervisão imediata do governante. Dessa maneira, se o governante morre; o governo pode continuar, em certo sentido. Paralelamente a esse desenvolvimento em direção a um tipo mais racional de organização burocrática, ocorre uma penetração mais efetiva do con jun to da sociedade e uma centralização mais eficiente  junto eficiente do controle. O desenvolvimento de uma burocracia relativamente inde pendente cria um processo político mais complexo, complexo, com o surgimento de conflitos a respeito de metas políticas, assim como entre setores da burocracia e o governante e sua corte. Outras  partess estruturais  parte estrutu rais no processo político do império burocrát bur ocrático ico são as persistentes elites aristocráticas e familiares, que costumam resistir à centralização, centralização, à regulamentação e à extração. extração. Em consequência, os processos de conversão política do império burocrático são muito mais complicados, geralmente, do que os do reino patrimonial. Em certos casos, os órgãos ad  judicativos tornamse diferenciados e adquirem alguma independência do governante e da burocracia, como na Inglaterra dos Tudor, A maior escala e diferença das partes do império burocrático podem produzir uma diferenciação estrutural mais clara entre os órgãos de elaboração e os de execução política. Alguns desses impérios burocráticos, em outras palavras, começam a mostrar as características de “separação de poderes”. Culturalmente, à medida que o sistema político diferencia se de outros sistemas sociais, os governantes começam a desenvolver metas seculares e um sentido racional sobre a relação entre meios e fins e sobre a importância de um conjunto de fins em comparação com outros. A decisão de normas começa a ser encarada como um processo de fixação de metas, e a execução das normas é dirigida para a consecução dessas metas e políticas. A necessidade de contadoria e responsabilidade refletese na criação de dispositivos de arquivamento e de órgãos de inspeção de vários tipos; e refletese também na difusão de escolha

 

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racional, cálculo e controle. Mudanças correspondentes verificamse na cultura política de massa. Desse modo, começamos a ver o desenvolvimento da “competência do súdito“ nos impérios burocráticos em que as estruturas de decisão e de adjudicação de normas tornamse diferenciadas. Juntamente com das as mudanças culturais e estruturais, verificase um aumento capabilidades extrativa, reguladora e simbólica desses sistemas políticos. As capabilidades distributiva e responsiva dos sistemas diferem bastante de um caso para outro, como vimos nas descrições do império inca e da monarquia Tudor. Há bastante evidência histórica de que os impérios burocráticos parecem terse originado de reinos patrimoniais, sistemas feudais ou cidadesEstado. No panorama europeu, é possível que o padrão tenha envolvido um desafio ou ameaça do ambiente internacional, com um conseqüente esforço para reduzir o particularismo feudal a fim de aumentar as capabilidades no centro, ou — revertendose o processo — uma oportuopor tunidade de expansão no ambiente internacional, que conduziu a uma redução do particularismo feudal a fim de tirar proveito da situação. Os fluxos de pressões internacionais e de recepções da elite sofrem interação mútua. Conseqüentemente, parece que as causas imediatas princi pais da muda mudança nça política forám inputs  do sistema internacional (por exemplo, ameaças do ambiente internacional) ou diretrizes centralizadoras lançadas pelas elites políticas. As mudanças estruturais mais importantes que têm sido associadas aos crescentes níveis de desenvolvimento político envolvem a burocrati zação, assim como, em certos casos, a diferenciação de estruturas de adjudicação e de decisão de normas. formações nas capabilidades tomam a formaAsdeprincipais aumentostransdas capabilidades extrativa, reguladora e simbólica. A Co m p a r a ç ã o  

de 

Si s t

e ma s  

Po l

ít ic o s  

Mo d e r n o s

Quando falamos de nível de desenvolvimento político, na verdade estamos abordando abor dando três vari variáveis áveis interrelacionadas — diferenciação de papéis, independência de subsistemas e secula rização. Esses processos de mudança têm uma tendência para variar em conjunto. Assim, se num sistema político desenvolve se um novo subsistema de papéis, há uma tendência para uma cultura política mais instrumental ou racional; a relação entre diferenciação de papéis e secularização não émas direta e imutável. Se um sistema político introduz o direito de voto, a po pulação  pula ção adul adulta ta ou uma pa parte rte dela tornase “ele “eleitora” itora”,, em eert eerto o

 

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sentido. Mas todo mundo conhece a situação em que eleitores votam de acordo com padrões tradicionais, como o fazem os membros de tribos, habitantes de vilas ou arrendatários controlados por um chefe tribal, um chefe de vila ou um proprietário de terras. Na verdade, essa distância entre mudança estrutural eclasse mudança culturalprémobilizados é uma das características da. dos sistemas referidos no distintivas capí capítulo tulo 10. 10 Eles introduziram alguns dos papéis formais dos sistemas políticos lític os modernos modernos,, mas as orientações destes contin continuam uam a se serr tradicionais. De modo semelhante, a diferenciação estrutural — o desenvolvimento de novos papéis c subsistemas — está relacionada ao aumento da independência dc subsistemas, mas nesse caso também a relação não é necessária e invariável. É desnecessário dizer que não pode haver independência de subsistemas sem diferenciação de papéis; e uma vez estabelecido um novo con junto de papéis, há pressões para pa ra o desempenho independ independente ente desses papéis. Mas ée igualmente claro queos sistemas relativamente diferenciados secularizados, como totalitários, utilizam suas grandes capabilidades de organização para manter a um mínimo a independência de subsistemas e, dessa maneira,  penetra  pen etrarr e regular mai maiss efetivamente suas sociedades. Comparandose os tipos de sistemas políticos discutidos nos capítulos 9 e 10 de acordo com graus de diferenciação e secularização (por um lado) e de independência de subsistema (por outro), dois pontos se destacam, Primeiro, no caso de sistemas  políticos  políti cos relativamente pouco diferenciados, a independência de subsistemas tem um significado bastante diferente do que no caso dos sistemas modernos. Naqueles sistemas, as subunidades não são componentes um todo relativamente integrado, mas tendemespecializados a ser sistemasdequase autônomos em si mesmos. O segundo ponto é que, enquanto nos sistemas democráticos modernos a independência de subsistemas aumenta com a diferenciação estrutural e a secularização, ela diminui nos sistemas totalitários. Nesse sentido, a crescente diferenciação estrutural parece forçar uma escolha mais e mais evidente entre relações autoritárias e democráticas de sistema e subsistema. Comparando as características de sistemas políticos modernos ou de atas classes, encontramos padrões de desempenho e ca pacidade associa associados dos a estas poderosas variáveis: nív nível el de diferenciação e secularização e autonomia de subsistemas. Existem, naturalmente, outros fatores quecomo modelam ás de características de qualquer sistemaimportantes político, tais o nível desenvolvimento econômico, que por si mesmo é intimamente associado à diferenciação estrutural. Mas se pode fazer uma com-

 

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 par ação  paraçã o dos próprios sistemas políticos independent independentemente emente deste c dc outros fatores ambientais, por mais impor importante tantess que sejam. A decisão de classificar sistemas em termos do nível de diferenciação e seeularização e do grau de independência de subsistemas baseiase na utilidade e na importância da classificação  para  pa ra comparações.  Ê   possível, obviamente, comparar quaisquer sistemas políticos com o emprego dos conceitos funcionais que vimoss discutindo neste livro: capabilidades, desempenho de vimo funções de processos e desempenho de socialização e recrutamento. Entretanto, estruturando a comparação em torno de três variáveis de. desenvolvimento, é possível com compar parar ar sistemas que se assemelham com respeito a um conjunto de características principais, mas que são diferentes em outro. Assim, os cientistas políticos têm reconhecido, em geral, que os Estados Unidos e a União Soviética assemelhamse mais em certos aspectos importantes do que os Estados Unidos e o México. Em outros aspectos, ocorre o oposto. A capabilidade de extrair recursos do ambiente assemelhase mais nos sistemas altamente diferenciados dos Estados Unidos e da Rússia, mas a relativa abertura do fluxo de informação e viagem dos Estados Unidos e do México contrastam com aquela do sistema totalitário muito mais “fechado”. A utilidade do enfoque apresentado aqui é que ele possi bilita co comp mpara ararr sistematicamente as caracterí características sticas associadas a um tipo de sistema com aquelas associadas a outro. Ilustraremos esse enfoque da análise comparativa com um brve resumo do seguinte seguinte:: ( 1 ) comparação das característi características cas as associada sociadass aos sistemas democráticos em diferentes níveis de desenvolvimento; (2) comparação das características associadas aos sistemas autoritários em diferentes níveis de desenvolvimento; (3) compa  paraçã  par ação o das caract característ erísticas icas associadas às formas democrá democrática tica e autori autoritária tária mais altamente desen desenvolvi volvidas; das; (4 ) comparação das características de sistemas prémobilizados com as de sistemas ni ais mobiliza mobilizados. dos. 1) Umá compara comparação ção das três variedades de sistem sistemas as políticos democráticos de nossò esquema de classificação, segundo o nível de desenvolvimento político, apresenta algumas questões. Os sistemas políticos aonde há elevada independência de subsistemas representam um nível mais alto de diferenciação e seeularização, comparados com aqueles classificados como tipos de independência limitada e baixa. Em termos de capabilidade, os que têm elevada independência de subsistemas possuem ca pabilidade  pabilid ade relativ relativamente amente fle flexív xível el e contí contínua nua (isto é, têm a cap capaa bilidade tan tanto to