TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - Ramón A. Huapaya Tapia
February 23, 2017 | Author: Ray Villantoy Aranda | Category: N/A
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TRATADO DEL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Ramón A. Huapaya Tapia Jurista Editores. Lima. 2006.
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INDICE Prólogo ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contencioso-
administrativo peruano y los importantes aportes que nos proporciona el trabajo de Ramón Huapaya al respecto Nota preliminar del autor
Introducción PARTE 1 : EL SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PúBLICA AL ORDENAMIENTO JURÍDICO y SU CONTROL MEDIANTE EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO Y LOS PROCESOS CONSTITUCIONALES CAPÍTULO I: El Proceso Contencioso-administrativo corno medio de Control Jurisdiccional de la Administración Pública PARTE II LA EVOLUCION JURÍDICA DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO EN EL DERECHO COMPARADO: LAS EXPERIENCIAS FRANCESA Y ALEMANA CAPÍTULO II: FRANCIA: LOS ORÍGENES DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO ESPLENDOR, DECADENCIA Y RENACIMIENTO
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CAPITULO III: ALEMANIA: EL MODELO "SUBJETIVO" DE JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA PARTE III: LA EVOLUCION HISTORICA DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATNO EN EL PERÚ CAPÍTULO IV:
LA EVOLUCIÓN DEL PROCESO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ DESDE LAS CONSTITUCIONES REPUBLICANAS DE INICIO DEL SIGLO XIX HASTA LA ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY N 27584 PARTE IV EL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA Y SU INCIDENCIA EN EL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATIVO CAPÍTULO V: APORTES DEL DERECHO A LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA EN LA NUEVA REGULACIÓN DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO EN EL PERÚ PARTE V EL CONTENIDO DE LA TUTELA JURISDICCIONAL DE LAS POSICIONES JURIDICAS DEL PARTICULAR FRENTE A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
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CAPÍTULO VI: EL OBJETO DEL PROCESO CONTENCIOSOADMINISTRATNO EN LA LEY 27584 (Sus PRINCIPALES IMPLICANCIAS
JURÍDICAS
EN
LA
TUTELA
JURISDICCIONAL DEL ADMINISTRADO)
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Prólogo Es para mí muy grato prologar la presente obra que desarrolla los aspectos centrales del régimen del proceso contencioso administrativo en el Perú. Por mandato de la Constitución corresponde al referido proceso un doble cometido: garantizar el sometimiento pleno a la ley y el derecho de las entidades que conforman el complejo conjunto conocido como Administración Pública, y la tutela de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos. En nuestro país la regulación legal vigente del proceso contencioso administrativo lo ha configurado como un proceso de plena jurisdicción destinado directamente a la satisfacción
de
las
pretensiones
de
las
partes,
de
conformidad con los modelos más modernos a nivel comparado sobre la materia. Sin embargo, nuevos retos se presentan en la hora actual para el contencioso administrativo lo que acrecienta la importancia de la presente obra, porque debido a la 7
entrada en vigencia hace poco más de un año del nuevo Código Procesal Constitucional que consagra el carácter residual de los procesos constitucionales, se potencia enormemente el rol del contencioso administrativo como el medio o cauce ordinario puesto a disposición de los ciudadanos para el control jurisdiccional de las actuaciones u omisiones de la Administración Pública, lo que permite vislumbrar que en los próximos años el citado proceso se convertirá en el instrumento mas importante para la tutela jurisdiccional de los derechos de los ciudadanos frente a las entidades administrativas. Coincido plenamente con el autor para quien la forma de responder a las nuevas exigencias que se le presentan al proceso contencioso administrativo, consistente en la enorme
carga
consecuencia
de
constitucionales,
procesal la
re
necesita
que si
se
dualidad
generar
producirá de
una
los
como
procesos
especialización
jurisdiccional en la organización judicial dedicada a la atención de los procesos o contenciosos administrativos, de la que hoy se carece, salvo en el distrito judicial de Lima que, sin embargo, requiere ampliar sustancialmente el número de salas y juzgados dedicados a la materia. En dicho contexto la especialización de los magis'trados en la disciplina del Derecho Administrativo se convierte en un imperativo para garantizar que los procesos contencioso administrativos llevados a su conocimiento sean atendidos
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cumpliendo
satisfactoriamente
los
cometidos
que
le
encarga la Constitución. Considero que también es necesario generar mecanismos para asegurar la publicidad de las resoluciones dictadas en los procesos contencioso administrativos, para que de manera semejante a lo que sucede con las sentencias de los procesos constitucionales, se publiquen oportunamente ya sea en el Diario Oficial o en páginas electrónicas del Poder
Judicial
de
modo
que
permitan
promover
el
conocimiento, difusión e incluso control social de los criterios jurisprudenciales, facilitando la elaboración de lineamientos que puedan servir de guía para la actuación de la Administración Pública con el objetivo de garantizar la seguridad jurídica. Conocí al autor de esta importante obra hace algunos años en la oportunidad que fue mi alumno en un curso de licenciatura sobre Derecho Administrativo que dicte en la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima. Siempre llamo mi atención la decidida y entusiasta vocación que desde entonces demostró en el estudio de los amplios y variados temas que conforman el variopinto campo del Derecho Administrativo. Resalto especialmente su afán por la incesante búsqueda de bibliografía sobre la materia, seguramente con la intuición de que el estudio y análisis de la
doctrina
es
indispensable
para
la
formación
del
profesional que desee especializarse en una determinada rama del Derecho, regla que tiene mayor vigencia en la
9
disciplina
del
indispensable
Derecho
Administrativo
reconducir
la
enorme
en
la
que
cantidad
es de
disposiciones legales de muy diferente origen y jerarquía que conforman el régimen legal - administrativo a un conjunto de conceptos e instituciones que permitan su manejo por los encargados de interpretadas y proceder a su aplicación. He sido testigo de su notable desarrollo académico, que lo ha llevado a ser uno de los más jóvenes y prometedores profesores de la disciplina de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Forma parte, casi desde sus inicios, del grupo conformado por profesores de la especialidad y otros profesionales interesados en el estudio académico del Derecho Administrativo que desde hace más de 5 años, bajo los auspicios de la citada casa de estudios, sostiene reuniones quincenales dedicadas al estudio, análisis e intercambio de opiniones sobre los muy diversos temas que son o pueden ser objeto de estudio por el Derecho Administrativo en nuestro país, analizando la evolución legislativa y la jurisprudencia administrativa, judicial y constitucional relativa a la materia administrativa, de manera similar a los seminarios de profesores existentes en las universidades europeas. La presente obra del profesor Ramón Huapaya que tengo la satisfacción de prologar se basa en la tesis que presentó para obtener el título de abogado, elaborada con
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evidente acuciosidad científica y rigor académico. El, como muchos investigadores de calidad, ha pasado por el ¡duro proceso de dar término a la investigación a la que esta'
emocionalmente
avocado,
por
la
necesidad
apremiante de tener que proceder a su correspondiente presentación,
quedándose
aún
muchas
ideas,
comentarios y reflexiones en el tintero. Esta publicación constituye un valioso aporte para la tarea colectiva de construcción de la dogmática del Derecho Administrativo en nuestro país y sin lugar a dudas será obligada y necesaria referencia para todos los que deseen conocer acerca de los fundamentos, objeto y alcances del proceso contencioso administrativo en nuestro medio. Lima, 23 de abril del 2006
Jorge Danós Ordóñez Profesor de Derecho Administrativo Pontificia Universidad Católica del Perú
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ESTUDIO PRELIMINAR: El actual proceso contenciosoadministrativo peruano y los importantes aportes que nos proporciona el trabajo de Ramón Huapaya al respecto Por Eloy Espinosa-Saldaña Barrera *
1. ALGUNOS APUNTES INICIALES - Incluso en las sociedades con una mayor influencia de liberalismo, en un corte más clásico, una consecuencia hasta cierto punto natural de Mayor institucionalización del ejercicio
del
comúnmente
poder
político
denominamos
bajo Estado,
la
forma, ha
la
sido
la
cual del
progresivo crecimiento y/o complejización de las tareas confiadas entendidas
a
las aqui
diferentes como
el
Administraciones conjunto
de
Públicas, personas,
instituciones y canales procesales y/o procedimentales mediante los cuales el Estado busca cumplir los objetivos que justifican su misma existencia. "'No hay que ser un experto o experta en estas materias para darse cuenta que este aumento de competencias (o, en su caso, mayor complejidad en las que ya se tenían) implicaría mayores cuotas de poder para la Administración, además de un replanteamiento de sus relaciones con los
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administrados y administradas. Todo ello envuelto dentro de una dinámica en la cual a las entidades administrativas se les demanda cada vez más eficiencia y eficacia tanto en su funcionamiento interno como en el desarrollo de sus actividades en o ante la comunidad. Lo expuesto, que no solamente es un problema peruano, exigirá poner
en debate
una
serie
de conceptos y
situaciones hasta hace algún tiempo asumidas en el plano jurídico casi como dogmas de fe. Ello sin importar cuál es en
principio
el
rol
y
atribuciones
reconocidas
a
la
Administración o Administraciones Públicas en un sistema jurídico determinado, aunque, justo es reconocerlo, la materia adquirirá un cariz muy especial si, tal como ocurre en nuestro país, se le reconoce a los diferentes organismos y
órganos
administrativos
algún
margen
de
autocomposición de sus conflictos, sin que ello descarte la posibilidad de otro tipo de actuación (en el caso peruano, en sede jurisdiccional) ulterior. En el Perú, como es de conocimiento general, y por influjo de cómo se construyó o en base a qué parámetros se configuraron las diferentes instituciones vinculadas con este tema, el funcionamiento de nuestras administraciones públicas
y
el
desarrollo
de
sus
relaciones
con
los
administrados y administradas se ha dado dentro de los parámetros de un modelo con una clara inspiración europeo-continental; dicho con otras palabras, con el reconocimiento de un margen de autotutela administrativa sujeta a un eventual control jurisdiccional posterior. En ese
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escenario, el punto de partida de las resoluciones entre Administración y administrados y administradas es y ha sido un procedimiento administrativo. Sin embargo, lo resuelto en ese procedimiento administrativo no es el último y ni siquiera el principal espacio existente sobre el particular. Se apuesta entonces, en principio por una inicial auto tutela administrativa
(apuntalada
-como
no
podía,
por
consecuencia con este modelo, ser de otra manera- por la ejecutividad y ejecutoriedad de las diferentes decisiones administrativas) sujeta a un control jurisdiccional posterior!. En este contexto, la posibilidad de cuestionar una acción u omisión de la Administración sin haber buscado antes un pronunciamiento de dicha Administración es una fórmula excepcional, y por ende, únicamente admitida en puntuales ocasiones debidamente especificadas. Ahora bien, justo es decir que en nuestra historia, al igual que
en
la
de
muchos
estados
iberoamericanos,
la
independencia y la especialización de nuestros juzgadores, salvo honrosas excepciones, no ha sido precisamente un constante del quehacer jurisdiccional, sobre todo sí lo que estaba en juego era un control jurídico de la labor de la Administración. Es más, lo ocurrido durante buen tiempo sirvió
en
varias
ocasiones
para
desafortunadamente
fortalecer, muchas veces injustamente, una sensación de desconfianza
en
la
capacidad,
manejo
técnico
e
independencia de nuestros juzgadores, y en especial, de aquellos pertenecientes a la judicatura ordinaria.
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Si a ello le añadimos una visión más bien restringida del ámbito
de
control
jurisdiccional
admisible
desde
la
judicatura a la Administración (comprensión del quehacer del juez (a) ordinario (a) cuya justificación siendo conocida, no es posible detallar aquí por razones de tiempo y espacio)2,
fácilmente
podemos
entender
cómo
la
configuración inicialmente planteada entro en los hechos -y no
precisamente
como
producto
de
una
decisión
sistemática y meditada, sino más bien como consecuencia de una acumulación bastante desordenada~ coyuntural y casi casuísticaa ser matizada, ya que se confrontó con un escenario
realmente
poco
proclive
a
admitir
una
judiciabilidad de la labor administrativa. Múltiples son las situaciones que en el Perú nos permitirían corroborar las afirmaciones que acabamos de formular. Basta con mirar como desde incluso nuestros mismos textos constitucionales parecería haberse apostado a la configuración de entidades administrativas a cuyo quehacer habría querido asegurársele una suerte de inmunidad de jurisdicción, alternativa muchas veces planteada como pauta para preservar la autonomía funcional de las entidades a las cuales venimos haciendo referencia3 . y como si lo anterior no tuviese suficiente entidad, las mismas
Constituciones
peruanas
acogerían
algunas
restricciones al quehacer jurisdiccional que bien podrían entenderse
como
contraproducente
una, y
en
nuestra
peligrosa
modesta
consagración
opinión, a
nivel
constitucional de cuestiones políticas no justiciables4.
16
De otra parte, la misma historia de cómo se inicia la configuración del proceso de Amparo en el Perú y su inicial plasmación como un medio procesal de carácter alternativo es una buena demostración de, entre otros factores, la desconfianza existente a la capacidad tuitiva de los derechos ciudadanos que podia desarrollarse a través de jueces
y
procesos
ordinarios.
Por
otro
lado,
alguna
posibilidad de cuestionamiento jurisdiccional en abstracto a ciertas formas de actuación de la Administración (normas administrativas de carácter o con alcance general, aunque con rango inferior a la ley) se confía el proceso de Acción Populars. y por si lo expuesto no fuese suficiente, en pocos escenarios se hacía más patente la desconfianza a la labor jurisdiccional como en aquellos en que la misma normativa imponía (y en algunos casos, hasta ahora imponé) que la solución
de
ciertas
Administración
se
controversias
resuelvan
con
mediante
o
ante
arbitraje
y
la la
conciliación obligatoria, con una a todas luces clara intención de sustraerlas de una eventual revisión en sede judicial,
la
suma
de
todo
lo
expuesto
apuntaba
indudablemente a un escenario poco tuitivo de los derechos del administrado ante el quehacer de la Administración. En este escenario, y como bien señala Ramón Huapaya, en el libro que aquí comenzamos a reseñar, la historia que llevó
a
la
configuración
del
Proceso
Contencioso
Administrativo en el Perú ha sido larga y azarosa.
17
Aún cuando algunos remontan los antecedentes de esta institución al artículo 243 de la Constitución de Cadiz7, ya se encuentran disposiciones al respecto incluso en la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1912 (artículos 93 inciso 4 y 94).
El
tema
desarrollado
con
más
detalle
en
el
anteproyecto de Constitución Política elaborado por la denominada "Comisión Villarán" y dado a conocer a la opinión pública en 1931, para ser planteado con mayor claridad en los artículos 11 y 12 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1963 y el Reglamento de Normas Generales de Procedimientos Administrativos (D.S. 006-67 -SC). Si encontramos una constante al respecto es un tratamiento del tema todavía poco sistemático, y además planteado más bien en clave del denominado contencioso objetivo o de nulidad. Todo
lo
recientemente
expuesto
generó
múltiples
repercusiones en el caso peruano, varias de ellas de fácil constatación: la existencia de ciertas zonas y/o actividades por lo menos aparentemente exentas de control (y sobre todo, de control jurisdiccional), con todo lo que esto puede acarrear es una de las más notorias. Ahora bien, tan o más relevante fue al respecto lo vinculado con la ordinarización del Amparo, diseñado en principio como un medio procesal de carácter sumarísimo y excepcional, y, como lógica consecuencia de ello, una crisis de expectativas en base a una doble consideración: de un lado, creer que se cuenta con un medio expeditivo para la tutela de derechos, pero luego constatar que nos encontramos ante un mecanismo
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rebasado por la carga procesal que atrae para sí, y por lo mismo, poco idóneo para absolver las controversias alli derivadas. Por otro, asumir que se tiene a jueces con mentalidad
tuitiva,
para
después
encontrarse
con
juzgadores (as) que, en base a criterios insuficientemente sustentados, declaraban improcedentes las demandas de Amparo puestas en su conocimiento, alegando que estos casos debieran ser vistos mediante procesos ordinarios, posición por cierto no asumida por todos. Junto a lo ya reseñado, un proceso de Acción Popular pobremente utilizado, sea por no haber sido regulado durante muchos años o como consecuencia de su carácter de mecanismo de protección en abstracto (más únicamente como resultado de ellol Notoria es también en esa época la labor de importantes sectores destinada a promover nuevas alternativas de composición de conflictos, o al menos, distintas perspectivas dentro de alternativas ya existentes. En uno u otro caso, había siempre una clara voluntad de descartar
una
actuación
a
cargo
con
órganos
con
atribuciones jurisdiccionales, entidades a las cuales en ocasiones incluso se les regatea su eficiencia y eficacia como
último
recurso
o
contencioso-administrativo,
alternativa si
en
rigor
garantista. existía
Un
alguno,
enmarcado en los parámetros del denominado modelo objetivo o de nulidad, en clave de proceso al acto, y por ende, con ostensibles limitaciones para la tutela de los derechos fundamentales de los Oas) administrados (as), poco o nada aportaba para revertir la sensación ciudadana
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de indefensión ante el quehacer de una Administración muchas veces inmune y hasta impune.
II.
EL
ACTUAL
ESTADO
DE
LA
CUESTIÓN,
LA
CONSOLIDACIÓN DE CIERTOS APORTES Y LA APARICIÓN DE DETERMINADOS RIESGOS Es a un cuadro en líneas generales, tan poco esperanzador como el que acabamos de describir, al cual nuestros ciudadanos han debido hacer frente durante muchos años. Sin embargo, una serie de variables van a = permitir introducir un cambio de actitud, o al menos, proporcionar ele.. mentos que lleven a considerar como conveniente el incorporar ciertas modificaciones. Contra lo que muchas veces se suele pensar, este contexto no es solamente consecuencia de situaciones de origen local: la deno- minada "globalización", y la caída de un mundo políticamente bipolar han llevado a, si cabe el término, estandarizar a nivel mundial la exigencia de la existencia (aunque
a
netamente
veces,
honesto
semántico)
de
es
decido,
una
en
cierta
un
plano
configuración
institucional y un determinado escenario garantista de los derechos, (demanda que en varias ocasiones no se sostiene,
oportuno
es
acotarlo,
en
un
esfuerzo
por
democratizar las diferentes sociedades, sino más bien en una
labor
de
promoción
y
protección
de
ciertas
inversiones).
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Hoy pues, por convicción o sin ella, y como bien apunta Ramón Huapaya desde el inicio de su trabajo, se señala que en todo ordenamiento jurídico que se precie de ser democrático la Administración o Administraciones Públicas deben encontrarse sometidas al Derecho, a parámetros jurídicos. Como lógica consecuencia de ello, existirán medios de control sobre actuaciones u omisiones de dichas Administraciones, siendo
el escenario
de control por
excelencia el ejercido por organismos o por órganos con atribuciones de naturaleza jurisdiccional. En cualquier caso, actualmente existe un innegable cambio en la comprensión de estos temas, apuntándose a efectuar mayores requerimientos tuitivos a los diferentes órganos jurisdiccionales ya en funcionamiento, así como a una racionalización y potenciación del uso de los medios procesales destinados a viabilizar la actuación de esos órganos. Nosotros estamos de acuerdo con las razones que hoy, dejando de lado algunas consideraciones históricas que aquí solamente hemos podido esbozar, justifican el admitir primero una auto tutela administrativa y luego un eventual control jurisdiccional posterior (las cuales, a saber son: el permitir una respuesta rápida de quien se encuentra más técnicamente familiarizado con ciertos temas y, además, evitar sobrecargar con más trabajo a una ya sobrecargada judicatura ordinaria). Asimismo, vemos en principio con buenos ojos, algunas acciones recientemente tomadas. Todo ello parece, por lo menos de primera impresión,
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conjugar
adecuadamente
y
al
mismo
tiempo
los
requerimientos de manejo técnico, cobertura garantista, eBciencia y eficacia existentes. Sin embargo, no podemos aquí dejar de anotar cómo algunas deficiencias en la plasmación del nuevo escenario que comienza a apuntalarse, unidas a las consecuencias de ciertas no deseables actuaciones de operadores vinculados con el cabal funcionamiento del sistema propuesto, pueden terminar causando nuevos problemas o agudizando otros ya existentes, abriendo así la puerta a que, siguiendo aquí el viejo dicho popular, muchos remedios sean peores a las eventuales enfermedades a las cuales supuestamente se quiere enfrentar. Con ello no menospreciamos los meritorios avances hasta hoy alcanzados, los cuales sería imposible analizar in extenso en un texto como éste. Hay indudablemente un esfuerzo del Tribunal Constitucional Peruano por judicializar ciertos temas, y como consecuencia de ello, dejar de lado la idea
de
que
pueden
existir
zonas
exentas
a
la
interpretación y control del juez (a) constituciona19o Asimismo, justo es reconocer cómo el supremo intérprete de la Constitución viene buscando establecer posiciones únicas a nivel conceptual, y por lo tanto, consagrar opciones predecibles para los y las justiciableslO, además de intentar darle cierta racionalidad al uso de los diferentes procesos constitucionales, sobre todo si éstos tienen como pretensión
la
tutela
de
los
diversos
Derechos
22
Fundamentalesll.
Y
con
anterioridad
a
estos
últimos
cambios, ya el legislador, mediante la Ley 27584 y sus modificaciones, había introducido en el Perú un proceso contencioso administrativo que reclama ser subjetivo o de plena jurisdicción12. Por otro lado, y dentro de una preocupación por darle racionalidad al uso de los diversos medios procesales cuya pretensión es la de la tutela de ciertos aspectos de la supremacía de nuestra Constitución actualmente vigente, también
cabe
resaltar
como
en
el
Código
Procesal
Constitucional van a introducirse una serie de preceptos directamente relacionados con los temas que aquí venimos desarrollando, preceptos entre los cuales bien podemos resaltar a los que buscan instituir en nuestro país un Amparo subsidiario o residuap3, o incorporan la posibilidad de deducir medidas cautelares en los procesos de Acción Popularl4. Finalmente, y por solamente quedamos en el comentario de los aspectos a todas luces más saltantes, oportuno es anotar cómo un recientísimo pronunciamiento del Tribunal Constitucional ha buscado proteger, pero a la vez delimitar, el ámbito de acción que puede tenerse cuando lo que se sigue es un arbitrajel5o Por
lo
menos
acabamos
de
teoricamente, reseñar
nos
todas llevarían
las a
medidas un
que
escenario
cualitativamente mejor, en el cual casi se habrían superado las diferentes dificultades y limitaciones antaño existentes para asegurar una cabal protección de los derechos ciudadanos frente al quehacer de la Administración una vez
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concluido el procedimiento administrativo correspondiente. Desafortunadamente
este
plausible
deseo
no
se
ha
plasmado del todo, quedando todavía algunas cosas por corregir, y además, faltando respuestas lo suficientemente contundentes ante nuevos riesgos que hoy aparecen en el desarrollo de ésta a la vez tan importante como compleja materia. Algunos temas pueden ser buenos ejemplos de estas preocupaciones:
el
de
una
tendenciosa
e
interesada
judicialización de diversas incidencias e incidentes dentro del arbitraje, consiguiendo con ello en muchas ocasiones desnaturalizar su configuración como mecanismo autónomo de heterocomposición de conflictos es uno de ellos. El otro, el haber apostado por un Amparo residual o subsidiario sin acompañarle
de
algunas
necesarias
previsiones.
Finalmente, y muy ligado al punto anterior, la reforma de algunos aspectos de la regulación otorgada al Proceso Contencioso Administrativo se hace, independientemente de que quiera admitirse ello o no, una tarea urgente y con una relevancia insoslayable. Si en estos temas no se efectúan las correcciones necesarias, las dificultades a hacer frente pueden ser tan o más grandes que aquéllas a las cuales se quiso superar, salvo mejor opinión. No es éste el lugar donde corresponda opinar con cierto detalle acerca de la, si cabe el término, progresiva judicialización del arbitraje en el Perú, materia que por cierto
sí
hemos
abordado
inclusive
en
trabajos
24
relativamente recientesl6. El paso a un amparo residual o subsidiario, y, sobre todo, el tratamiento a proporcionar a los procesos contenciosoadministrativo si son materias a las cuales inmediatamente dirigiremos nuestra atención, por razones que, tal como aquí esperamos acreditar, van justificándose por si mismas. A ese análisis pasaremos pues a continuación.
III. EL CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO HOY VIGENTE EN NUESTRO PAÍs Y LOS REALES ALCANCES DE SU ROL TUITIVO LUEGO DE LA CONSAGRACIÓN DE UN AMPARO SUBSIDIARIO O RESIDUAL Si comenzáramos a analizar las diferentes razones que impulsaron a algunos destacados juristas peruanos a promover lo que finalmente hoy se conoce como el Código Procesal Constitucional, una de ellas seguramente sería la de intentar racionalizar el uso de los procesos constitucionales,
y,
sobre
todo,
independientemente
de
el
del
las
Amparo.
buenas
Y
es
que,
intenciones
que
pudieron motivar su instauración, lo cierto es que, si de asignaturas
pendientes
debe
hablarse,
el
Amparo
alternativo en Perú no aseguró precisamente un escenario más tuitivo para los administrados frente al quehacer de la Administración. No
olvidemos
entonces
que
temas
como
el
de
la
procedencia de las demandas tienen una relevancia capital
25
dentro de todo ordenamiento jurídico, máxime si la pretensión que está en juego en algún caso es la tutela de los diversos Derechos Fundamentales. Pocas cosas ponen tan abiertamente en entredicho la credibilidad de un sistema de impartición de justicia como un inadecuado tratamiento de esta materia, ya que el ciudadano puede entender muchas cosas, pero entre ellas habitualmente no se encuentra el que le denieguen lo solicitado, luego de haber transcurrido un tiempo muchas veces bastante largo, sin existir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia planteada. Por otro lado, también le cuesta trabajo al ciudadano el que se le cree la expectativa de contar con un mecanismo en líneas generales expeditivo para la tutela de sus derechos, y que luego constate cuan lejos se encuentra ese medio procesal de permitirle alcanzar los objetivos que decían motivarle. De allí la especial preocupación
de los promotores
del Código
Procesal Constitucional en como abordar lo referente a la procedencia de las demandas, y en esa línea, el paso a un Amparo residual o subsidiario. Ahora bien, justo es anotar que el ciudadano no iba directamente
al
Amparo
por
capricho,
sino
porque
consideraba que allí encontraba más rápidamente tutela para sus pretensiones. Ello implica que si hoy no va a acudir desde el principio a ese medio procesal en el caso en el cual exista una vía igualmente satisfactoria, habrá, para no dejar así a los justiciables en situación de indefensión, que hacer algunas indispensables precisiones, entre las cuales
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se encuentran las relacionadas con determinar cuándo estamos hablando de una "vía igualmente satisfactoria", el mejorar la regulación de los medios ordinarios llamados a asumir el grueso de la tutela de los derechos (por lo menos, la de los más frecuentemente vulnerados y/o amenazados). Y, finalmente, el buscar la especialización de los juzgadores que deberán estar a cargo de este tipo de procesos. Entendiendo pues que era necesario efectuar una serie de acciones, y entre ellas, las descritas en un párrafo anterior de este mismo texto, los promotores del Código Procesal Constitucional propusieron -propuesta que los congresistas finalmente acogieron- una vacatio legis de seis meses. Sin embargo, transcurrieron esos seis meses y la sensación que queda, mirando inclusive ,cuál es el actual estado de la cuestión, es la de no haberse hecho lo suficiente. y es que al parecer, y a pesar de ser una pauta doctrinaria y jurisprudencialmente establecida en contextos como el argentino, bastante estudiados en nuestro país, aquí la mayor parte de los jueces y abogados peruanos parecen desconocer
hasta
ahora
que
existen
criterios
para
determinar cuando estamos ante la ya varias veces mencionada "vía igualmente satisfactoria". Sin embargo, el tema dista de ser nuevo en el Derecho Comparado, escenario en el cual jurisprudencia como la emitida en su momento por la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina ha apuntalado el uso de criterios como rapidez, inmediación, inmediatez, celeridad o prevención, criterios cuyo análisis implica siempre una evaluación caso a caso.
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Ello indudablemente significa tomar en cuenta factores como el de la irreparabilidad del perjuicio a sufrirse en el derecho invocado si se siguen los medios procesales habituales17, una vez que, claro está, se ha determinado con claridad cuál es la pretensión del demandante, qué es lo que busca o espera obtener dicho demandante al iniciar el proceso. Esta evaluación de la irreparabilidad del daño debe efectuarse en forma objetiva, sin que puedan alegarse elementos para justificar la inmediata interposición de una demanda de Amparo, elementos entre los cuales suelen incluirse a la demora normal propia de cada proceso, los inconvenientes y molestias habituales para quien debe iniciar un proceso ordinario o la inactividad del afectado para plantear oportunamente los medios ordinarios de tutela de sus derechos. Contrario sensu, solamente cuando el demandante prueba que no existen otras vías idóneas para tutelar su derecho procederá una directa interposición de una demanda de Amparo. Apreciar la legitimación procesal existente, la duración prevista para cada proceso, la cobertura allí otorgada y/o reconocida para el ofrecimiento y actuación de pruebas, la presencia de un escenario cautelar y las características concedidas al mismo, el carácter de la sentencia a emitirse o las facilidades previstas para asegurar su ejecución, así como la de cualquier otra actuación jurisdiccional realizada dentro de ese proceso en particular son pues aspectos cuya observación no puede soslayarse si lo que se encuentra en debate es si estamos o
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no ante una vía igualmente satisfactoria al Proceso de Amparo. Contando ya con pautas o parámetros para analizar cada caso
en
particular
(pues
en
rigor
resulta
imposible
establecer una sola e invariable respuesta para resolver todos los problemas que pudiesen presentarse al respecto), y luego de su indispensable difusión, son otros los temas que deberían preocupamos. Nos explicamos: si se tiene presente que hasta antes de la entrada en vigencia del Código Procesal Constitucional peruano el setenta por ciento de los procesos de Amparo iniciados en nuestro país buscaban proteger derechos relacionados con materias laborales o previsionales, frente a situaciones generadas por acciones u omisiones de autoridades, funcionarios o servidores estatales, fácilmente puede presuponerse que la tarea
a
realizar
se
encuentra
relacionada
a
cuan
preparados están los procesos contencioso-administrativos o l6s laborales actualmente previstos en el ordenamiento jurídico
peruano
ordinarias
para
igualmente
constituirse satisfactorias
en
aquellas
que
el
vías actual
tratamiento previsto para el Amparo reclama. El tema es indudablemente de la mayor relevancia, ya que si el hasta hace poco vigente flujo de casos no varía, y procesos
como
laborales
son
los
contencioso-administrativos
asumidos
como
las
vías
o
los
"igualmente
satisfactorias", más o menos el setenta por ciento de las demandas a presentarse podrían declararse improcedentes, obligando a los justiciables, recién luego de darse ese
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frustrado intento, a acudir a otra vía procesal para recién allí tratar de tutelar las pretensiones cuya protección buscabal8. Y esto de por sí es grave, lo que puede también suceder era tan o las notorias dificultades geográficas propias de nuestro país, cuando no muy poco familiarizada con prácticas democráticas, la Ley 27584 plantea un proceso contencioso-administrativo radicalmente distinto al anteriormente existente en el Perú. Uno de los rasgos que caracteriza a esa norma es su formulación bastante explicativa, por no decir didáctica y pedagógica. La ley 27584 establece minuciosamente cuál es
la
finalidad,
y
cuáles
los
principios
inspiradores,
actuaciones administrativas impugnables y pretensiones tutelables por este tipo de procesos. Estas pretensiones permiten deducir una serie de consecuencias. Para efectos del tema que aquí estamos abordando, la más importante de ellas es indudablemente la del abandono de un contencioso de nulidad y el paso a un contencioso de plena jurisdicción.
Sin
embargo,
hay
también
varios
otros
importantes aspectos que comentar. Así por ejemplo, necesario es anotar, como lo hace Juan José Diez Sánchez, que esta incorporación del contencioso administrativo de plena . jurisdicción al ordenamiento peruano debería conllevar ciertos alcances que la misma regulación de la ley 27584 no parecería recoger a cabalidad, pues no todo lo actuado por el sujeto (a eso apela el nombre de contenciosoadministrativo
subjetivo)
Administración
pública
con
30
ejercicio de su imperium puede en el Perú ser revisado por un juez en lo contencioso administrativ021o Por otro lado, si nos ceñimos a lo previsto en el artículo 27 de la ley 27584, disposición introducida en el Congreso y no propuesta por los impulsores de la ley que venimos comentando, se restringe
la
actividad
administrativo
a
las
probatoria
en
actuaciones
un
contencioso-
recogidas
en
el
procedimiento administrativo seguido previamente a la actuación judicial, no permitiendo incorporar al proceso la probanza de hechos nuevos o no alegados en la etapa prejudicial. Aquí se recoge una restricción en rigor incompatible con un proceso al cual precisamente se le denomina de plena jurisdicción en mérito a que le permite a sus juzgadores efectuar todas las actividades que considere necesarias para asegurar la plena vigencia de derechos como la tutela Judicial efectiva. "Articulo 4.- Actuaciones impugnables Conforme a las previsiones de la presente Ley y cumpliendo los
requisitos
expresamente
aplicables
a
cada
caso,
procede la demanda contra toda actuación realizada en ~jercicio de potestades administrativas. Son
impugnables
en
este
proceso
las
siguientes
actuaciones administrativas: 1.
Los actos administrativos y cualquier otra declaración
administrativa.
31
2.
El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra
omisión de la administración pública. 3.
La actuación material que no se sustenta en acto
administrativo. 4.
La
actuación
material
de
ejecución
de
actos
administrativos que transgrede principios o normas del ordenamiento jurídico. 5.
Las actuaciones u omisiones de la administración
pública
respecto
de
la
validev
ificacia,
ejecución
o
interpretación de los contratos de la administración pública, con excepción de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley, someter a conciliación o arbitraje la controversia. 6.
Las actuaciones administrativas sobre el personal
dependiente al servicio de la administración públicd'23. Si bien podríamos anotar que para muchos esta lista no debiera entenderse como una de carácter taxativa, tal vez hubiese sido conveniente realizar ciertas precisiones en algunos temas. Nada se dice en la ley, por ejemplo, de la eventual existencia de actos políticos o de discrecionalidad política, y menos aun del posible marco de control jurisdiccional a los mismos. Ello a pesar de que con discutible criterio una lectura mas bien literal de la Constitución de 1993 habilitaría la existencia de actos tomados por la misma Presidencia de la República que no podrían ser judicialmente controlados Oa declaratoria de un estado de excepción, por ejemplo), y que ésta es una
32
materia generadora de importantísimas controversias en el Derecho Comparado. En síntesis, en el Perú se apunta a lo que la doctrina denomina
la
exclusividad
del
proceso
contencioso-
administrativo como medio procesal para impugnar en sede judicial las actuaciones de la Administración Pública. Sin embargo, en el caso peruano la vocación de universalidad de este proceso debe ser relativizada. Así lo reconoce expresamente el artículo 3 de la misma ley 27584, cuando saca de los casos pasibles de revisión mediante procesos contencioso administrativos a aquellos en los cuales se puede recurrir a los procesos constitucionales. Ello también podría deducirse en esos supuestos donde la misma Constitución
vigente
exime
o
parece
eximir
ciertas
decisiones de una eventual revisión en sede jurisdiccional. Sin embargo, justo es anotar que estos matices siempre deberán ser entendidos como excepciones que confirman la regla general. No nos encontramos entre quienes cuestionan el exigir el agotamiento de la vía administrativa como requisito para la procedencia de las demandas en procesos contenciosoadministrativos24, pero si somos de los que creemos existen aspectos que deben cambiar en la regulación de la competencia judicial territorial y funcional hasta hoy prevista. Como es de conocimiento general, cuando hablamos de competencia nos estamos refiriendo al ámbito en el cual un
33
juzgador puede ejercer válidamente las responsabilidades de carácter jurisdiccional que se le han confiado,
existiendo
además
diversos
criterios
para
delimitar esa competencia, como el territorio, la materia, el grado o la cuantía. La ley peruana del proceso contencioso-administrativo tiene algunas importantes precisiones sobre la competencia de los jueces que tramitan este tipo de procesos, precisiones más bien vinculadas al tema territorial y al plano funcional. En el ámbito territorial se establece que el juez competente para conocer el proceso contencioso-administrativo en primera instancia es, a elección del demandante, el juez del lugar del domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación impugnable (artículo 8 de la ley). Tratando de evitar mayores perjuicios al demandante, quien, si su contraparte es una instancia de carácter regional o nacional, puede así ver drásticamente recortado su derecho de acceso a la justicia al tener que sostener un proceso en una localidad que en ocasiones puede estar bastante lejos de su domicilio, el proyecto presentado al Congreso habilitaba también al demandante a poder interponer su demanda ante el juez de su propia localidad. Lamentablemente esa última posibilidad no fue recogida en el texto final de la ley, lo cual resulta preocupante si ahora tomamos en cuenta que el contencioso-administrativo va a constituirse en el medio procesal ordinario para la defensa de los derechos fundamentales de los administrados frente al quehacer de la Administración.
34
Ahora bien, si en la determinación de la competencia de carácter
territorial
controvertidos,
la
hay
aspectos
controversia
tiene
sin
duda
tanta
o
muy mayor
intensidad si el criterio a desarrollarse es el funcional. Aquí, luego de la modificación introducida por la ley 27709, se ha vuelto a los términos originahnente planteados por los autores del proyecto, estableciéndose entonces que el juez competente para conocer en primera instancia un proceso contencioso es, en líneas generales, el juez especializado en lo Contencioso Administrativo, y en los lugares donde no exista ese juez especializado, el Juez Civil o el Juez Mixto respectivo. Fácilmente puede presumirse que corresponderá a la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior (o la Sala Civil, si ésta no existiese) y a la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema conocer estos casos en apelació y casación, de acuerdo con los parámetros establecidos por ley. Sin embargo, si continuamos en el análisis de la normativa actualmente
vigente
sobre
el
particular,
rápidamente
comprobaremos como esa regla general admite muchas e importantes excepciones, ya que si lo impugnado son resoluciones expedidas por el Banco Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros, el Tribunal Fiscal, el Tribunal Registral, el Consejo de Minería y los Tribunales de instituciones como el CONSUCODE, INDECOPI y demás organismos reguladores. En estos casos, es competente en primera instancia la Sala Contencioso Administrativa de la
35
Corte Superior correspondiente, siendo las Salas Civil y Constitucional y Social de la Corte Suprema las instancias que conocerían ese tipo de controversias en apelación y casación, respectivamente. El
razonamiento
que
impulsa
esta
distinción
es
indudablemente interesante y atendible, pues busca que situaciones ya conocidas por una instancia colegiada a nivel administrativo sean vistas también por una instancia colegiada en el escenario jurisdiccional. Es más, es éste precisamente el razonamiento seguido en otros países, razonamiento que permitió justificar la modificación del texto originalmente aprobado por el Congreso al respecto, texto mediante el cual se establecía que la primera instancia
para
conocer
todo
proceso
contencioso
administrativo era un juez de primer grado, sea ésta especializado en lo contencioso-administrativo, o en su defecto, uno mixto o civil. Sin embargo, y a la luz de lo que pudiera ocurrir con el cambio a un Amparo con una naturaleza más bien "residual",
habría
que
evaluar
la
pertinencia
de
la
alternativa asumida, o si ésta puede involucrar una nada deseable
acumulación
de
procesos
esperando
ser
conocidos por las salas de las diferentes Cortes Superiores, y en su caso, por las Salas Civil y Constitucional y Social de la Corte Suprema de Justicia de la República. Estamos pues ante un tema en el cual lo prudente parece ser esperar a ver como se desenvuelven los acontecimientos vinculados con esta materia, salvo mejor parecer.
36
Por otro lado, uno de los temas donde la regulación acogida en la normativa actualmente prevista en el Perú merece más de un reparo, es indudablemente en el tratamiento de la actividad probatoria. Fácil es resaltar, por solamente hacer una referencia inicial a aspectos dentro de esta materia, lo contraproducente que resulta en el articulo 27 de la ley 27584, completamente apartado de la lógica de un contencioso-administrativo de plena jurisdicción, y que además, recorta el margen de acción judicial en temas tan sensibles como los de ofrecimiento y actuación de pruebas. Sin embargo, esta equivocación, no consignada en el proyecto de ley alcanzado al Congreso, sino introducida en el desarrollo del debate parlamentario, no es el único reparo
que
puede
hacerse
al
tratamiento
del
tema
probatorio en la ley 27584. Fácilmente puede discutirse sobre, por ejemplo, lo previsto sobre la oportunidad en la cual deben ofrecerse los diversos medios probatorios. Una revisión del artículo 28 de la ley que venimos analizando solamente permite apreciar una mención a que los medios probatorios deben ser ofrecidos por las partes en los actos postulatorios, siendo indispensable acompañar todos los documentos y pliegos interrogatorio s a los escritos de demanda y contestación. Esta aparentemente acertada aplicación del principio procesal de preclusión encierra sin embargo un grueso error, pues no toma en cuenta la posibilidad de probar hechos nuevos, producidos o descubiertos posteriormente al momento en que se ofrecieron los diversos medios probatorios en e! proceso,
37
posibilidad sí prevista en e! proyecto enviado en su oportunidad al Congreso de la República25o También se incurrirá en algunas imprecisiones al abordarse e! tema de la carga de la prueba. La ley 27584 señalará que, salvo disposición legal diferente, la carga de la prueba corresponde a quien afirma los hechos que sustentan su pretensión (en este sentido su artículo 30). Esta formulación general parece olvidar que e! demandado, como parte de su defensa, puede alegar hechos nuevos a los consignados por e! demandante, correspondiéndole al demandado y no al demandante la carga de la prueba en esos casos. Estamos entonces ante errores que convendría corregir a la brevedad posible. Ahora bien, justo es reconocer que al lado de esas equivocaciones la ley 27584 tiene también importantes aciertos en e! tratamiento de! tema probatorio: permite, por ejemplo, que e! juzgador pueda ordenar de oficio la actuación de las pruebas adicionales que considere convenientes
para
el
mejor
esclarecimiento
de
la
controversia sometida a su despacho. Ello, claro está, deberá efectuarse mediante resoluciones debidamente motivadas. Se
dirá
además
que
si
mediante
una
actuación
administrativa impugnada se establece una sanción, la carga de la prueba sobre si dicha sanción fue o no correctamente
impuesta
corresponderá
a
la
entidad
administrativa involucrada. Ello en mérito a, mientras no se acredite lo contrario, la existencia de una necesaria presunción de inocencia de! administrad026.
38
y por si lo expuesto no fuese suficiente, se prescribe en e! artículo 31 de la ley que venimos analizando lo siguiente: "Artículo 31.- Obligación de colaboración por parte de la administración Las entidades administrativas deberán facilitar al proceso todos los documentos que obren en su poder e informes que sean solicitados por el Juez En caso de incumplimiento} el juez podrá aplicar las sanciones previstas en el artículo 53 del Código Procesal Civil al funcionario responsable." 27 En síntesis, encontramos a nivel probatorio un escenario con luces y sombras, al cual convendría introducir importantes modificaciones, máxime si ahora e! proceso contencioso administrativo va a convertirse en e! medio procesal ordinario para la tutela de los derechos fundamentales de los administrados frente al accionar de la Administración. Ojalá
pronto
la
reforma
legislativa
o
un
quehacer
jurisdiccional más comprometido con la protección de los derechos y libertades ciudadanas permitan revertir, o por lo menos, mediatizar las no deseadas consecuencias de un inadecuado diseño normativo en este tema en particular. Dejando atrás e! tema probatorio, debemos añadir además que la regulación sobre los alcances de las sentencias, así como la determinación de ciertas pautas vinculadas a la ejecución de dichas sentencias son también materias en las cuales debieran plantearse varios reparos.
39
Nos explicamos. En primer término, en tanto y en cuanto son diversas las pretensiones que pueden plantearse en un proceso
contencioso-administrativo,
posibilidades
de
acción
con
las
son que
múltiples cuenta
las
aquella
sentencia que declare fundada la demanda. Ello permite entender, sobre todo en el especial supuesto de un proceso contencioso-administrativo
que
se
reclama
de
plena
jurisdicción (donde el objeto del proceso es finalmente el procurar una cabal tutela para los derechos fundamentales de los administrados), como en el Derecho Comparado se suele permitir al juzgador en este tipo de procesos emitir una
sentencia
que
no
se
ciña
exactamente
a
lo
formalmente pretendido por las partes, admitiendo una lectura más flexible del principio de congruencia procesal que aquella que, por ejemplo, podemos encontrar en un proceso civil. Expresión de esa línea de pensamiento es la salida frecuentemente prevista en el Derecho Comparado de habilitar a un juez a declarar la nulidad total de un acto administrativo sobre el cual únicamente se había pedido deducir su nulidad parcial, y viceversa, siempre y cuando con ello no se vulnere el derecho de defensa (se deje en situación de indefensión) a aquel que pudiera verse afectado con una declaración de nulidad total inicialmente no solicitada. Esa aplicación del principio Jura Novit Curia había sido asumida por los autores del proyecto de ley, pero no fue finalmente acogida por el Congreso de la
40
República, pues si revisamos el primer inciso del artículo 38 de la Ley 27584, allí se establece lo siguiente: "[...] La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en función de la pretensión planteada lo siguiente: 1.
La
nulidad
total
o
parcia4
o
inificacia
del
acto
administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado [.. .]"(el subrayado es nuestro). Consideramos que esta postura es un error, el cual puede en el futuro tener repercusiones si comienzan a tramitarse a través
del
contencioso-administrativo
asuntos
hoy
abordados mediante Amparo. y junto a la equivocación aquí comet.ida, la disposición que venimos analizando deja sin resolver otra inquietud de innegable relevancia: la de si un juez del contenciosoadministrativo puede declarar la nulidad de un acto administrativo por razones distintas a las que fuesen invocadas por las partes en conflicto. Nosotros creemos que, en estricta aplicación del principio Jura Novit Curia, dicha posibilidad sí debiera ser admitida28. La lógica restrictiva del primer inciso del artículo 38 de la Ley 27584 es afortunadamente dejada de lado en otros apartados del mismo dispositivo que venimos analizando. Así
por
ejemplo,
restablecimiento jurídica,
aun
o
si
lo
que
está
reconocimiento
cuando
esas
en
de
medidas
juego
dicha no
es
el
situación
hayan
sido
41
pretendidas o planteadas en la demanda (en este sentido el segundo inciso del mismo artículo 38 de la Ley). Cerramos nuestro comentario sobre los alcances de las sentencias de este tipo de procesos señalando que, por lo menos
en
nuestra
opinión,
contencioso-administrativo aquella
actuación
el
puede
material
no
juzgador ordenar
(a) el
sustentada
de
un
cese
de
en
acto
administrativo alguno, adoptando para ello cuanta medida sea necesaria para obtener la efectividad de la sentencia (artículo 38, inciso tercero). Creemos que aquí, también en aplicación del principio Jura Novit Curia, no es indispensable que esas medidas hayan sido planteadas o pedidas por las partes. y si de la ejecución de las sentencias es de lo que se habla, es necesario no perder de vista que de poco o nada sirve todo lo que hemos revisado si luego no tenemos cómo asegurar una completa ejecución de las sentencias emitidas en cualquier proceso judicial en general y en un proceso contencioso-administrativo en particular. Ello tiene especial relevancia y complejidad en los proceso contencioso-administrativos en el Perú, pues las más de las veces estas sentencias lo que establecen son obligaciones para diversas reparticiones de la Administración pública o para el personal que las conduce o integra. Estamos pues ante un tema tan sensible que en su momento fue el que llevó a la irregular suspensión de la puesta en vigencia de toda la ley 27584 mediante Decreto de Necesidad y Urgencia, situación por lo menos aparentemente superada
42
con la modificación del texto original de la ley del Contencioso-Administrativo efectuada a través de la ley 27684. Como bien señala un destacado autor nacional. "(...) suelen presentarse algunos problemas cuando la parte que debe cumplir lo dispuesto por una sentencia es el Estado o una entidad estata4 pues a menudo incurren en la inejecución del mandato judicial'.29 A ello habría que añadir, coincidiendo con ese mismo autor, que la actitud administrativa de sistemático incumplimiento de sus obligaciones, sobre todo si ellas implican el pago de una suma de dinero, muchas veces lamentablemente ha buscado ser justificada y hasta fortalecida, recurriendo para ello a normas y conceptos de los más diversos, destacando nítidamente entre esa argumentación la alegación de limitaciones de carácter presupuestal o la inembargabilidad de algunos bienes del Estad03°. Los dos argumentos a los cuales acabamos de referirnos son conceptualmente débiles, pues frente a la primera alegación bastaría con tener una previsión presupuestal razonable
para
atender
debidamente
este
tipo
de
requerimientos; y en lo referente al otro argumento, tal como lo señaló el Tribunal Constitucional peruano en una de sus sentencias, la inembargabilidad de ciertos bienes estatales solamente es constitucionalmente posible si dichos bienes son de dominio público, necesarios para asegurar el cumplimiento de los fines asumidos como propios del aparato estatal31. Es más, y como bien indica ese pronunciamiento del supremo intérprete de nuestra
43
Constitución, nada debiera impedir la ejecución forzosa de una sentencia contra los bienes estatales de uso privado. Sin
embargo,
esa
posición
ha
sido
tradicionalmente
resistida por diferentes gobiernos existentes en nuestro país. Una serie de medidas o actitudes fueron tomadas tratando de evitar que el Estado cumpla con la obligación judicialmente establecida de que pague ciertas sumas de dinero. Estas idas y venidas finalmente devinieron en la modificación del texto original de la ley 27584 y la consagración de una nueva formulación para el artículo 42 de
la
norma
que
regula
el
proceso
contencioso-
administrativo en el Pero, modificación introducida a través de la ley 27684. La
pauta
ahora
vigente
para
la
ejecución
de
las
obligaciones de dar suma de dinero parte de señalar como responsable de su cumplimiento al titular del Pliego Presupuestario en donde se generó la deuda, para a continuación establecer los procedimientos a seguir en estos casos. La norma que venimos analizando se cuida también en anotar como, en cualquier caso, el personal que debe hacer cumplir estas resoluciones está prohibido de calificar
el
contenido
o
los
fundamentos
de
esos
pronunciamientos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo responsabilidad civil, penal o administrativa. La lectura del nuevo texto del artículo 42 de la ley, y sobre todo, la de su cuarto inciso, deja abierta la posibilidad de iniciar procedimientos de ejecución forzosa contra bienes estatales de dominio privado. Sin embargo, habría que
44
cotejar lo alli dispuesto con lo previsto en el artículo 2 de la ley 27684, el cual dispone volver a darle vigencia a dos normas
que
claramente
impiden
esa
posibilidad
de
ejecución. Una contradicción realmente inaceptable, que legislativa
o
jurisprudencialmente
debe
ser
superada
cuanto antes. No son pocos pues los cambios a introducir entonces al tratamiento del proceso contencioso-administrativo en el Perú. Es más el abordar debidamente que es lo que debe hacerse al respecto no es tarea fácil, pues no solamente implica tener en claro por dónde van los requerimientos de nuestra realidad, sino también el contar con conocimiento de una serie de categorías e instituciones vinculadas a diferentes
áreas
del
Derecho
como
son
el
Derecho
Administrativo, el Derecho Procesal y hasta el Derecho Constitucional. Eso es precisamente lo que busca y demuestra alcanzar el muy interesante trabajo de Ramón Huapaya, justamente aquel que provoca la reflexión que aquí hemos venido haciendo.
IV. PASANDO A LO PRINCIPAL: ANOTACIONES SOBRE UN TRABAJO EN EL CUAL SE ABORDA SERIAMENTE UN TEMA DE LA MAYOR RELEVANCIA En todo este conjunto de preocupaciones gira el libro de Ramón Huapaya que se nos ha pedido presentar. En este trabajo, el hoy profesor Huapaya comienza planteándose
45
como actualmente no puede entenderse hablar de un Estado
Constitucional
sin
una
Administración
Pública
actuando conforme a Derecho y siendo pasible por lo mismo de un control con naturaleza jurisdiccional, para luego involucrarse en un profundo estudio del llamado a desempeñarse como medio procesal ordinario destinado a, antes incluso de preocuparse del correcto funcionamiento de estas reparticiones estatales, asegurar que acciones u omisiones administrativas no afecten un ejercicio regular de los derechos de los(as) administrados (as). En forma prolija y con un importante manejo de fuentes bibliográficas, Ramón Huapaya nos explicará como surge ese medio probatorio dentro de la tradición europeocontinental, haciendo para ello referencia a experiencias tan ricas e interesantes como la francesa o la alemana, cada una de ellas con características muy propias, pero no por eso menos importantes. La rigurosidad de su enfoque no está por cierto reñida con la claridad que caracteriza a la redacción de lo allí consignado, y permite, por ejemplo, entender a cabalidad cómo aparece y en qué se sustenta ese progresivo, pero a la vez irreversible, paso de un contencioso objetivo a uno subjetivo o de plena jurisdicción. Importante y valioso es también su esfuerzo por explicar como se fue configurando el proceso que llevó a una paulatina incorporación del contencioso administrativo al ordenamiento jurídico peruano, tarea hasta hoy poco emprendida, por lo menos no en forma sistemática. En
46
todos estos casos, los extranjeros y el peruano, el trabajo de Ramón Huapaya no se quedará en la mera descripción de las situaciones ya transcurridas, sino que efectuará un análisis y una evaluación de las mismas; lo cual enriquece mucho más su aporte. Sin embargo, si se nos pide opinión, los capítulos más importantes' de este trabajo son los que vienen a continuación. Se procederá primero a explicar que es lo que justifica un cambio cualitativo en el enfoque de la institución "proceso contencioso-administrativo" en el Perú: el derecho de una tutela judicial efectiva como sustento para luego pasar a revisar el contenido de esta tutela jurisdiccional dentro de un contencioso administrativo, o, dicho de otra manera, las pretensiones que el ciudadano busca alcanzar frente a la Administración con el uso de este medio procesal. Este capítulo, realmente modular dentro del libro que ahora presentamos,
viene
acompañado
de
otro
no
menos
relevante, en el que se analiza como se ha venido determinando cuál es la vía procesal más adecuada para abordar pretensiones vinculadas con la tutela de los derechos ciudadanos frente a la Administración, ya sea su actividad o frente a su inacción. Aquí ha habido el enorme mérito de revisar y actualizar lo inicialmente planteado, incluyendo dentro de aquello que ha sido materia d.e análisis a aquella muy reciente jurisprudencia del Tribunal ConstitucIonal peruano mediante la cual esa importante institución ha buscado determinar qué casos
47
deberán ser vistos por Amparo, cuáles por Proceso de Cumplimiento
y
cuáles
por
Proceso
Contencioso-
Administrativo, es pecificación que también ha incluido una referencia a cuándo y cómo convendría efectuar esa evaluación en cada caso en particular. Aun cuando ya sobre el proceso contencioso administrativo ya hemos comenzado a ver en el Perú algunos libros y/o artículos bastante interesantes, creemos justo señalar que el texto del profesor Huapaya es, hoy por hoy, el esfuerzo más completo y mejor logrado en lo referente a este medio procesal en nuestro país, y por qué no decirlo, el que plantea y estudia con mayor claridad y detalle los alcances de la tutela que puede dar la judicatura ordinaria a los derechos de los (las) administrados(as) cuando estos(as) se relacionan con una Administración dotada de imperium (y por ende, pasible de caer en supuestos de abuso de poder o de desviación de poder). Vaya nuestra enhorabuena por ello, máxime si se trata del esfuerzo de un joven profesor e investigador con obras cada vez más rigurosas, y con la preocupación por ir aprendiendo más e ir haciendo las cosas mejor. Desde que conocimos ya hace algunos años a Ramón, iniciando entonces su incursión en el ámbito académico de la mano de un destacado administrativista y mejor amigo como el Doctor Richard Martin Tirado, ese poner toda su capacidad e interés por saber más y trabajar mejor ha sido sin duda su distintivo, importante rasgo que ojalá jamás pierda, para
48
que así continúe proporcionándonos obras tan valiosas como la que hoy tienen en sus manos. Quedan indudablemente muchas cosas en el tintero, pero ya parece prudente ir terminando, para así invitarles a pasar a lo realmente importan te. Nos alegra entonces mucho el estar de forma acompañando en ese proceso a Ramón Huapaya, y nos reconforta muy especialmente, a pesar del poco tiempo disponible, haber tenido el honor y el placer de elaborar el presente comentario, únicamente una pálida reseña sobre el estado de la cuestión y el tratamiento otorgado dado en el Perú a materias
tan
relevantes
como
las
desarrolladas
tan
prolijamente en un libro como el que ahora ustedes lectores comenzarán a revisar, trabajo cuya lectura recomendamos muy sincera y especialmente. Lima, abril del 2006.
_______________________________________________ Profesor Titular Ordinario de Pre y Post Grado en Derecho Administrativo y Derecho Constitucional de las Universidades Pontificia Católica del Perú, Nacional Mayor de San Marcos, de Lima, de Piura y Garcilaso de la Vega. Profesor Principal y Ex - Director General de la Academia de la Magistratura. Miembro de las Juntas Directivas de las Asociaciones Peruanas de Derecho Administrativo,
Constitucional
y
Procesal,
así
como
del
Instituto
Iberoamericano de Procesal Constitucional. Es además Presidente de la Sala Colegiada de la Junta de Apelaciones de Reclamos de Usuarios del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Miembro de la Comisión de Libre Competencia de Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y
49
la Propiedad Intelectual. Sin embargo, ninguna de las opiniones aquí vertidas compromete a alguna de estas instituciones.
Los parámetros de cómo se aborda este tipo de preocupaciones en el escenario norteamericano los encontramos en libros como los de GUASTAVINO, Elías Tratado de la "Jurisdicción Administrativa" y su revisión judicial. Buenos Aires, Biblioteca de la Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Buenos Aires, dos volúmenes, 1987; MAlRAL, Héctor - Control Judicial de la Administración Pública, Buenos Aires, Depalma, dos volúmenes, 1984; o TAWIL, Guido Santiago Administración y Justicia, Buenos Aires. Edición del autor distribuida por Depalma, dos volúmenes, 1993. También encontramos importantes artículos al respecto, como los de BIANCHI, Alberto - '~gunas reflexiones críticas sobre la peligrosidad o inutilidad de una teoría general del contrato administrativo". En: El Derecho. Buenos Aires, Universitas, Tomos 184 y 185, 1995; o BUDASSI, Iván - Juicios contra el Estado en el sistema anglosajón. ¿Existe un sistema anglosajón? En: CASSAGNE, Juan Carlos (Director) - Procedimiento y Proceso Administrativo. Buenos Aires, Lexis Nexis / Abeledo Perrot - Pontificia Universidad Católica Argentina, 2005 p. 711-721. La idea del juez "administrador de justicia" sujeto a la ley, y que solamente dentro de esas pautas podía evaluar aquellos ámbitos de la actuación administrativa (reglada o discrecional) que el legislador considerase
conveniente,
tarea
a
la
cual
debía
avocarse
circunscribiéndose a los parámetros que los Parlamentos reputasen oportunos es una constante que aparece en el contexto europeo continental desde las mismas revoluciones burguesas que siguen o acompañan a la francesa. Esta constante tendió a consolidarse en el difícil juego de poder que implicó la convivencia en ese lugar del mundo de los denominados "principio monárquico" y "principio democrático" durante la segunda mitad del siglo diecinueve. Y si bien hoy lo entonces sucedido ha ido
50
evolucionando por otros derroteros, innegable es que ha marcado su impronta en la forma como se han configurado y cómo se presentan hasta hoy una serie de materias en países como el Perú, tema que desarrollaremos con detalle en otros trabajos. Es este el sentido, por ejemplo, que parece inspirar una lectura literal de la Constitución peruana de 1993 cuando parece prescribir la irrevisabilidad en sede jurisdiccional de las decisiones del Consejo Nacional de la Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces. Afortunadamente, tal como veremos luego, el Tribunal Constitucional peruano, desde el caso "Gonzáles Ríos" ha tenido una serie de pronunciamientos que, por lo menos en el caso del Consejo, han descartado esa lectura literal y sus perniciosas consecuencias, postura que luego de alguna forma ha sido fortalecida por lo prescrito en el sétimo inciso del artículo cinco del hoy en el Perú vigente Código Procesal Constitucional. A ello podría llevarnos una lectura literal de lo prescrito al final del artículo 200 del texto constitucional de 1993 cuando señala que no corresponde al juez (a) cuestionar la declaración del Estado de Excepción en el Perú. En este punto aquí nos queda solamente anotar que, asumiendo posturas que no se agoten en lecturas literales reñidas con el sentido actualmente reconocido a la interpretación constitucional, ojalá en su momento nuestros jueces constitucionales puedan construir una comprensión distinta a ese precepto. Y si ello no se materializara, bueno sería plantear una reforma constitucional al respecto, salvo mejor parecer. Proceso constitucional instituído en el Perú para controlar la constitucionalidad y legalidad como ya algo se adelantó, normas administrativas de carácter general y con rango inferior a la ley: básicamente decretos con alcances de carácter reglamentario, aunque
también
aquí
puede
incluirse
a
algunas
actuaciones
indebidamente en rigor denominadas resoluciones, a pesar de no tener efectos individuales o individualizable. Esta Acción Popular si bien siempre ha sido un mecanismo de control abstracto cuyo
51
objetivo directo no es el de tUtela de los derechos, lo traemos a colación en tanto y en cuanto en el Perú es el medio procesal por el cual se tramitan materias que en otros ordenamiento s son siempre abordados dentro de procesos contencioso-administrativos. Esto es lo previsto incluso hasta hoy en la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado y su Reglamento. Artículo en donde se establece la prescripción del ejercicio de funciones jurisdiccionales por parte de los gobiernos de turno. Un interesante análisis al respecto es e! de CASSAGNE, Juan Carlos Sobre e! origen hispánico de! sistema judicialista y de otras instituciones de! Derecho Público Iberoamericano y Comparado. En : Civitas. Revista Española de Derecho Administrativo N° 127. Madrid, Civitas, Julio-Septiembre, 2005, p. 363-379. Como es de conocimiento general, e! proceso constitucional de Acción Popular se plantea como un mecanismo de control abstracto, por lo cual, en principio, no hay
Esta
línea
de
pensamiento
se
consagra con claridad desde el ya célebre caso "Diodoro Gonzáles Ríos" (Expediente 2409-2002-AA/TC), pero ha tenido su expresión más notoria en el caso "Lizana Puelles" (Expediente 5854-2005PA/TC). 10 En este tenor se encuentra lo señalado en, entre otros, el caso Manuel Anicama Hernández (Expediente 1417 -2005-AA/TC), en el cual, se coincida o no con lo resuelto, el Tribunal Constitucional fija posición en temas de tanta relevancia como el de la determinación del
contenido,
los
límites
y
la
titularidad
de
los
derechos
fundamentales. 11 Tema abordado en el ya mencionado caso Anicama, proceso en el cual uno de sus temas centrales era el de la relación entre los procesos de Amparo y los contencioso-administrativos, ]Jero también desarrollado (Expediente
en
casos
como
0168-2005-AC/TC,
mé~i'e~;kl~=!:esos.
"Maximiliano proceso
contericiosa
en
VillanuevaValverde" el
cual
se
Administrativos
plantea y~los-
cumplimientor~riIl1Ctpaiilr-atEEtoVim:iaI~t::SaIl Pablo" (Expediente
52
3846-2004-PA/TC~ en aOnde,= aunsÚi=establecer con claridad en base a qué supuestos, el Alto Tribunal proclama la subsistencia del Amparo contra Amparo). 12 Avance cualitativo que de alguna manera se ve mediatizado con el tratamiento dado a este proceso en su ley de regulación, la 27584, sobre todo luego del paso del proyecto que la inspirase por el debate parlamentario.
Una
detallada
narración
de
la
implicanc1as
y
consecuenaas- ae 10- ocurrido al-Tespecto se encuentra en nuestro "Código Procesal Constitucional... ", Op. Cit., sobre todo p. 151 Y ss. 13 Nos referimos aquí a lo previsto en el segundo inciso del artículo 5 del hoy vigente Código Procesal Constitucional. Por otro lado, si bien conocemos que en rigor no es lo mismo hablar de un Amparo subsidiario que de uno residual, distinción que comienza a ser explicitada y explicada por algunos autores, solo convencionalmente en este trabajo usaremos ambos conceptos (Amparo subsidiario y Amparo residual) como sinónimos. 14 A ello apunta lo prescrito en el artículo 94 del Código Procesal Constitucional, precepto mediante el cual se admite la procedencia de solicitar medida cautelar una -vez expedida sentencia estimatoria de primer grado, siendo el contenido de la medida cautelar admitida el de la suspensión de la eficacia de la norma considerada como violatoria de la supremacía constitucional por quienes fuesen juzgadores en primera instancia. La intención de hacer con esto más atractiva la interposición de demandas de Acción Popular es a todas luces evidente, pero todavía es muy pronto para determinar si ayudará a conseguir los objetivos buscados. 115 En este sentido lo resuelto por el Tribunal Constitucional en el caso
"Fernando
Cantuarias
Salaverry"
(Expediente
6167-200S-
PHC/TC), proceso sobre e! cual también haremos algún comentario en otro apartado de este mismo trabajo. 16 Nuestro comentario, más bien en detalle, sobre lo que aquí hemos denominado
una
interesada
y
tendenciosa
judicialización
del
arbitraje, así como acerca de una sentencia que, en nuestra opinión,
53
es una insuficiente respuesta del Tribunal Constitucional Peruano al respecto,
la
consignamos
en
"¿Y
después
del
Procedimiento
Administrativo qué le toque recoge básicamente nuestra exposición en
el
Segundo
Congreso~Nacional
(Peruano)
de
Derecho
AamlhÍstrativo (Lima, Pontificia Universidad Católica del Petú,.ab;ril 2006). 17 Pauta seguida por la Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina desde el caso Kot, el segundo en antigüedad entre los que dieron inicio al Amparo argentino a nivel federal. Allí, entre otras afirmaciones, se señalará como idea siempre a tomar en cuenta que "la protección judicial de los derechos constitucionales no tolera ni consiente semejantes dilaciones". Un completo resumen de la posición aquí descrita la encontramos en SAGÜÉS, Néstor Pedro Derecho Procesal Constitucional, Acción de Amparo. Volumen lI. Buenos Aires, Astrea, 1988 (con varias ediciones posteriores), especialmente p. 165 Y ss. 18 Es éste el momento de hacer frente a alguna crítica que se ha deslizado por allí, vinculada a una supuesta incompatibilidad de! Amparo residual con e! derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier
otro
recurso efectivo
antes los
jueces o
tribunales
competentes destinado a amparar nuestros derechos fundamentales, derecho plasmado por e! artículo 25 de la Convención Americana de Derechos Humanos.
En realidad, si analizamos lo señalado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en casos como el Velásquez Rodríguez (con sentencia del 29 de Julio de 1988), y sobre todo, a lo prescrito en sus párrafos 60 y 66, apreciaremos que lo requerido por el Alto Tribunal Internacional no es solamente la existencia de medios procesales, sino la certeza de que estos son adecuados y eficaces para determinar si se ha incurrido en una violación a los derechos involucrados y se han tomado las medidas necesarias para recuperar su pleno ejercicio.
54
Fíjense que no se habla de estar ante medios procesales ordinarios o especiales y específicos para la tutela de dichos derechos: solamente debe asegurarse una defensa adecuada y eficiente de los mismos. El hecho de que el amparo pase a ser residual y~deíe de ser alternativo no afecta por si esta situación, siempre'" y c:uando pueda acreditar se que los medios ordinarios de protección previstos satisfagan los requerimientos de adecuación y eficacia a los cuales ya hemos hecho referencia.
Nota preliminar del autor Este Tratado tiene su origen previo en la elaboración de la tesis de licenciatura denominada "El objeto del proceso contencioso-administrativo en la Ley N° 27584", sustentada el día 31 de marzo de 2005 en la Sala de Grados de la Facultad de Derecho de la Universidad de Lima, ante un Tribunal presidido por el profesor Julio Geldres Bendezú, e integrado por los profesores Dante Mendoza Antoniolli y Richard Martin Tirado. Dicho Tribunal tuvo a bien calificar dicho trabajo como sobresaliente (nota 20), con mención 55
5umma G/m Laude, máximo calificativo reservado para las tesis de grado sustentadas en la Universidad de Lima. Desde ya, expreso mi agradecimiento al Tribunal por los juicios de valor expresados durante la sustentación de la tesis,
así
como
por
haberme
formulado
interesantes
sugerencias y precisiones que han sido incorporadas en la presente obra. No obstante ello, la presente obra se presenta
sustancialmente
ampliada
y
reelaborada
en
mucho desde aquel texto original que le sirve de base, debido al tiempo transcurrido y a las mayores reflexiones y nueva bibliografía consultada desde aquel entonces. Sobre todo, debido a que es mi intención ofrecer un Tratado que desarrolle un sistema de derecho procesal administrativo, específicamente desde su garantía más importante, el proceso contencioso-adminis tra tivo. Considero preciso indicar, que si bien es cierto que como dice
Alfredo
Bryce,
escribir
es
un
acto
solitario
e
incomprendido muchas veces, nadie es lo suficientemente erudito ni autosuficiente, para poder emprender una investigación, sin aquello que los Beatles, denominaron "a Httle help of the jriendl'. En este caso, sin que ello implique responsabilidad alguna por las afirmaciones aquí vertidas, quiero agradecer a las siguientes personas, eso sÍ, haciendo mención expresa que el orden de los factores, no altera el producto resultante, que en nada hace a las amistades, la fraternidad
y
los
sentimientos
que
considero
imperecederas.
56
A mis padres, Ramón y Mery, por su permanente apoyo, por brindarOle la calidez de un hogar sano y constituido, y por su amor. A mi padre, por brindarme su ejemplo en el día a día, así como su enorme capacidad intelectual, lo cual me produce sino admiración, un aliciente para lograr todo lo que ha logrado y seguirá logrando. A mi hermosa madre, por brindarme su amor, apoyo y esfuerzo incansablemente, lo cual me ha generado una deuda que nunca terminaré de pagar ni en esta vida ni en las subsiguientes, realmente, gracias mamá, con profundo amor. Quiero agradecer también a mi "Mamá Maruja", mi tía Maruja Tapia de Otoya, así como a su esposo, mi tío Lucho Otoya. Asimismo, agradezco
a
mis
hermanos,
con
amor,
a
Orlando,
Guadalupe, y a María Gracia, pequeño ángel quien se nos adelantó en partir al lugar donde algún día todos tendremos que llegar. Este trabajo, además, está dedicado a mi abuelo Alfredo Tapia, y a la memoria de mis abuelos, María Eugenia de Tapia, María Encarnación de Huapaya y Orlando Huapaya. Por último, a toda mi extensa y gran familia. Al doctor Jorge Danós Ordóñez, por brindarme en sus clases universitarias del lejano año 1997 en la Universidad de Lima, la ilusión por el Derecho Administrativo. Don Jorge me brindó
la
enorme
consideración
de
acogerme
en
innumerables ocasiones en su hogar para dialogar sobre esta investigación y muchas otras cosas más, abusando de su intensa agenda diaria. En todo caso, conocerlo en las aulas universitarias, me ha brindado una inmerecida
57
consideración: ser instruido directamente por quien es decididamente Administrativo
la de
máxima
autoridad
nuestro
país.
en
el
Le
Derecho agradezco
profundamente el hecho de haberme brindado el apoyo y el ánimo necesarios para iniciar y poder culminar esta investigación (así como su decisivo apoyo bibliográfico), así como por haber escrito el Prólogo con el que comienza esta obra. Por ende, gracias, en este caso, no es una ·palabra que reúna todos los sentimientos de mi gratitud presente y futura, por darme el privilegio de su amistad. Espero, en este caso, que el producto no defraude su confianza. El mismo afecto le guardo a su dilecta esposa, la señora Martha Titto de Danós, así como a su pequeño benjamín, Jorgito. Al doctor Richard Martin Tirado, quien fue mi Asesor de Tesis, le agradezco por haberme permitido el privilegio de acceder a su despacho de abogado, enseñarme que el Derecho (y sobre todo el Administrativo) se hace a la manera de los artesanos, a pulso y tesón, en su caso, desde el correcto y ponderado ejercicio de la función pública. Le agradezco
además
por
haberme
ofrecido
la
gran
oportunidad de iniciarme en las labores universitarias como su Adjunto de Docencia allá en el año 2001, brindarme sus conocimientos en la materia sin mengua ni cortapisa alguna, y sobre todo, por la paciencia y la libertad intelectual ofrecida para realizar este trabajo, tanto como por su amistad.
58
Quiero extender mi agradecimiento también a dos amigos entrañables, que me han hecho el favor de apoyar me con sus importantes conseEn el Ministerio de Energía y Minas, mi centro de labores hace varios años, quisiera agradecer con
amistad
y
reconocimiento,
a
los
doctores
José
Aladzeme, Anthony Laub, Felipe Isasi y Luis Panizo, así como al Eco. Juan Miguel Cayo Mata, y a los ingenieros César Polo, Carlos Garaycochea y Gustavo Navarro, todos ellos verdaderos arquetipos de funcionarios públicos. Les agradezco por el apoyo brindado todos estos años para mi desarrollo
profesional
en
esta
Institución
pública,
paradigmática en la Administración Pública nacional. Asimismo, quisiera agradecer a las autoridades de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Perú, y de su Departamento de Derecho, por confiar en mi persona para poder ejercer la noble profesión de la enseñanza, desde mis inicios en el año 2001 como Adjunto de Docencia del curso Régimen de los Servicios Públicos, hasta mi actual posición como profesor del curso Derecho Administrativo Económico. Igual afecto expreso a mis colaboradoras en la docencia, señoritas Lucía Olavarna y Carmen Rosa Briceño, así como los alumnos que han llevado clases conmigo en los últimos años, motivo por el cual aprovecho este espacio con humildad para expresarles mi sincero deseo de que los conocimientos compartidos en las aulas les hayan sido de utilidad en su futuro profesional. Es necesario darle un gran jinale a esta breve nota preliminar. Quiero señalar que hay una testigo paciente de
59
todo el desarrollo de esta investigación, que por cierto, no ha sido fácil ni por asomo. Una maravillosa mujer que silenciosamente (y estoicamente) ha aguantado decenas de fines de semana recluidos en casa, ha soportado la molestia de una luz encendida hasta altas horas de la madrugada, ha soportado las ausencias físicas y psicológicas que demanda
el
coaccionado
estudio, esta
ha
comandado,
investigación
para
fustigado,
llevarla
a
y
buen
término, ha sufrido las alteraciones que en el presupuesto de una pareja joven hace la necesidad de obtener más y más libros de derecho y las infaltables fotocopias, entre tantas otras privaciones y sacrificios, ante los cuales siempre
me
ofreció
su
amor,
confianza
y
cariño
incondicionales. A mi adorada esposa, Vivian, no puedo sino ofrecerle mi amor, admiración y profundo respeto. Ofrecerle en reparación mi agradecimiento en este libro, sena casi una broma de mal gusto, para dos personas que tienen en común cosas mucho más importantes que un libro, el Derecho, o cualquier cosa similar, que siempre serán entes inertes frente a la vida que rebosa en el amor, una mirada de cariño o en una sonrisa de felicidad. Lima, abril de 2006. _______________________________________________ 19 Entre otros textos, recomendamos aquí revisar trabajos como el de DÍEZ SANCHEZ, Juan José -Comentarios en torno a la Lry del Proceso Contencioso-Administrativo en el Perú". En: AAVV - Derecho Administrativo. Lima, Jurista Editores Asociación Peruana de Derecho
60
Administrativo, 2004, p. 165 Y ss, así como nuestro "Código Procesal Constitucional... ", Op. Cit., especialmente p. 151 Y ss. En este contexto, el determinar cuáles son los aciertos de la normativa hoy vigente en el Perú sobre proceso contenciosoadministrativo y cuáles constituyen sus limitaciones y/o aspectos perfectible s deviene en algo de la máxima importancia. Y es que frente a la constatación de un escenario con poco conocimiento de instituciones
básicas
de
Derecho
Administrativo,
con
una
Administración que consagra un pobre acceso y nula tutela de derechos fundamentales, y además, con mínima adaptac!ón a los requerimientos tecnológicos hoy existentes a nivel mundial. 21 En este sentido DIEZ SÁNCHEZ, Juan José - Comentarios en torno a la ley del proceso contencioso-administrativo del Perú. En: AAVV Derecho Administrativo. Op. Cit., p.165 Y ss. 22 Justo es anotar que esta afirmación es mediatizada por algunos autores luego de analizar lo prescrito en el tercer y cuarto incisos del artículo 38 de la Ley 27584, concluyendo así que si sería posible plantear una pretensión de indemnización por daños y perjuicios en el proceso
contencioso-administrativo
peruano.
Una
descripción
y
revisión de los alcances de est;l postura se encuentran en nuestro "Código Procesal Constitucional, Proceso Contencioso-Administrativo y Derecho del Administrado, p. 198 Y ss. 23 En este sentido, e! artíc{¡,lo 4 de la Ley 27584, promulgada e! 6 de Diciembre de! año 2001. Cabe anotar, por si todavía no ha sido percibido, que en e! Perú el control en sede jurisdiccional de la constitucionalidad o legalidad de normas reglamentarias no se efectuaría mediante proceso contencioso-administrativo, sino más bien a través de! proceso constitucional de "Acción Popular". 24 El análisis sobre si realmente conviene o no exigir el agotamiento de la vía administrativa es siempre una materia controvertida, ya que muchos ven en este ejercicio previo de la autotutela administrativa una limitación irrazonable (y por lo mismo, una violación) al derecho fundamental del administrado a una tutela judicial efectiva, entendida
61
como acceso a la justicia proporcionada por quienes ejercen la función jurisdiccional del Estado. Pero como el ejercicio de ningún derecho fundamental puede desconocer la existencia de otros derechos y bienes jurídicos, existencia y vigencia que deberá respetarse, la alternativa en el Perú ha
sido
mantener
la
exigencia
del
agotamiento
de
la
vía
administrativa, aunque admitiendo excepciones que permitan la inmediata interposición de una demanda contencioso-administrativa. Ahora bien, y entendiendo que podemos estar ante situaciones donde exigir el agotamiento de la vía administrativa puede hacer irreparable el perjuicio ya existente a nuestros derechos o frente a casos en los cuales mediante el ya explicado proceso de lesividad la ,misma Administración intenta corregir sus errores de inmediato; o delante de obligaciones clara e ineludiblemente planteadas por ley o un acto administrativo firme a la Administración, es que en el Perú, como en otros países, se acogen excepciones al agotamiento de la vía administrativa, previstas en el artículo 19 de la ley 27584. 25 Recomendamos revisar al respecto lo previsto en el artículo 29 del proyecto de ley enviado al Congreso. 26 En ese sentido lo prescrito en el artículo 30 de la Ley 27584. 27 Esto es lo previsto en el artículo 31 de la Ley 27584. 28 En el mismo sentido PRIORI, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo. Lima, Ara, Segunda edición, junio 2002, p. 249. 29 EGUIGUREN PRAEU, Francisco. "La inejecución de sentencias por incumplimiento de entidades estatales. Algunas propuestas de solución". En: Ius et Veritas, N° 18. Lima, p. 96. 30 Revisar al respecto EGUIGUREN PRAEU, Francisco. Op. Cit., loco Cit. 31 En este sentido la sentencia recaída ante lo planteado en el Expediente número 006-96-I/TC de "Acción" de Inconstitucionalidad con sentencia del 30 de enero de 1997, publicada en el Diario Oficial "El Peruano" el 7 de marzo de ese mismo año.
62
Introducción "(. . .)EI Derecho Administrativo oficial no gusta de aventuras exteriores y prifiere quedarse en casa sobando y resobando
ad
nauseam
las
cuestiones
de
siempre,
discutiendo el sexo de los ángeles domésticos y repintando las fachadas de edificios deshabitados. En el siglo XXI se siguen mandando inercialmente las técnicas decimonónicas (en su día magistrales) de Otto MAYER , Y no parece haber otras preocupaciones que el principio de legalidad (tan fácilmente sorteable), los actos administrativos Comunidades disimulado),
(de
dogmática
Autónomas los derechos
sobreabundante),
(trasunto
político
individuales
las
mt9
poco
(efectivos
para
11119 pocos), el urbanismo (negocio de muchos), las telecomunicaciones (negocio de moda), y la jurisdicción contencioso-administrativa
(huerto
fértil
de
leguleyos,
aunque sus frutos tarden tanto en madurar)". (Alejandro NIETO)
63
Una de las preocupaciones que con relación al ejercicio del poder público debiera ser fundamental en todo Estado de Derecho que se precie de denominarse como tal, es la de la implementación y vigencia efectiva de los instrumentos normativos que permitan afirmar el necesario respeto de los derechos fundamentales de las personas por parte de las entidades de la Administración Pública. En atención a este principio, resulta privativo a la vigencia de dicho modelo de Estado, el hecho de que existan instituciones contencioso administrativo sería una puerta abierta a un "activismo
judicial"
administrativa?
¿El
paralizante juez
debe
de
limitarse
la a
actuación revisar
la
actuación previa de la Administración, con la finalidad de enjuiciar su conformidad a derecho, sin posibilidad de admitir pretensión distinta a la de nulidad? Estos dilemas e interrogante s han sido, desde siempre y hasta nuestros días, uno de los principales problemas que atañen al desarrollo del proceso contencioso administrativo como una garantía
jurisdiccional
del
ciudadano
frente
a
la
Administración Pública. Como respuesta a estas interrogantes, la Ley N° 27584 (en adelante, LPCA), ha supuesto una transformación de la regulación jurídica del proceso contencioso-administrativo en el país, entendido como aquel proceso judicial mediante el
cual
un
particular
(excepcionalmente
la
propia
Administración) puede demandar ante el Poder Judicial una petición de tutela jurídica motivada por una actuación u
64
omisión de la Administración Pública que le genere afectación en sus derechos o intereses legítimos. El fundamento de este cambio trascendental en el régimen normativo
de
este
proceso
jurisdiccional,
parte
del
entendimiento de que la Administración Pública, en cuanto poder público, está sometida al principio de legalidad (artículos 45° y 51 ° de la Constitución de 1993), hecho que implica una sumisión de esta organización instrumental a lo establecido en la Constitución, las leyes y el ordenamiento jurídico. Este control, conforme a lá propia Constitución, deberá ser ejercido por los jueces, quienes investidos de la función jurisdiccional, procederán a efectuar el control de la juridicidad de la actuación de la Administración Pública. Precisamente, la garantía de la efectividad real de este principio, se concreta a través de la instrumentación de un medio de control jurisdiccional que, con la fuerza de las decisiones atribuidas al ejercicio de la jurisdicción, cautele el cumplimiento del principio de legalidad, así como que cumpla con brindar la tutela jurídica a aquellos que mantengan un conflicto de intereses o una incertidumbre jurídica que se origina en función a una actuación u omisión de la Administración Pública que se estima lesiva o que daña la esfera de derechos o intereses de un ciudadano. Esto permite afirmar, la denominada doble finalidad del proceso contencioso-administra tivo. La Ley 27584 se basa entonces, en un modelo que se sustenta en dos ejes fundamentales: la consagración de la universalidad del control jurisdiccional de las actuaciones (y
65
omisiones)
administrativas,
sin
que
existan
ámbitos
exentos de dicho control, y, el establecimiento de un sistema de pretensiones procesales que no limite en modo alguno las solicitudes de tutela judicial frente a las actuaciones de la Administración Pública sometidas al Derecho Administrativo. En tal sentido, resulta fundamental entender la idea según la cual la Administración Pública ejerce sus funciones (así como las potestades asignadas para ejercer las mismas) sometida por completo a la Ley y al Derecho, es decir, con sometimiento
pleno
al
ordenamiento
jurídico
en
su
totalidad. Así, la Administración se encuentra sometida al imperio
de
la
ley,
esto
es,
las
entidades
de
la
Administración Pública se encuentran sujetas en el íntegro de su actuación al principio de legalidad2, en sus dos facetas: como medio habilitan te para la actuación de la entidad de la Administración (mediante la técnica de atribución de potestades), y como límite inmanente a toda actuación de las entidades de la Administración. Así, el principio de legalidad, actúa como elemento habilitante y asimismo, como título de limitación de la actuación administrativa. Dicho
sometimiento
a
la
legalidad
por
parte
de
la
Administración, constituye una de las grandes conquistas del Derecho Administrativo en general, y casi podría afirmarse que constituye el sustento de la existencia del Derecho Administrativo como disciplina autónoma. Si se establece
que
la
Administración
en
su
conjunto
se
66
encuentra sujeta a lo que establezca la ley, resulta justo y concordante con dicho precepto la implementación de un sistema de control jurídico que permita verificar que la actuación de la Administración se sujete efectivamente a lo prescrito por el ordenamiento jurídico. Tal control jurídico es realizado por medio del proceso contencioso administrativo, como una de las formas de protección jurisdiccional del ciudadano frente a la Administración. Sin embargo, el asentamiento del proceso contencioso administrativo como institución ha sufrido un lento devenir, producto de una difícil
configuración
y
una
ardua
batalla
por
su
sedimentación como el medio ordinario para la tutela procesal de los derechos ciudadanos frente a la actuación de la Administración Pública. Sin embargo, el proceso contencioso administrativo, no solamente tiene un aspecto de control jurídico de legalidad de la actuación administrativa, elemento que solamente define su faz o aspecto objetivo, sino que también debe considerarse
su
aspecto
subjetivo,
o
el
de
su
caracterización como un proceso destinado a tutelar los derechos subjetivos e intereses legítimos de los ciudadanos en sus relaciones jurídicas con la Administración. Efectivamente, a partir de la formidable vigencia del derecho fundamental a la tutela jurisdiccional efectiva, como derecho humano asignado a todo sujeto de derecho, a fin de acceder a un proceso jurisdiccional justo para tutela y defensa de sus derechos e intereses, es que actualmente, en la medida que el proceso contencioso-administrativo,
67
constituye un acabado y perfecto proceso jurisdiccional, es que puede hablarse de una finalidad o aspecto suljetivo del proceso contencioso-administrativo, hecho que permite afirmar que el mismo tiene una finalidad estrictamente tutelar, cual es la de acoger las pretensiones formuladas por los particulares frente a una actuación administrativa que estiman, lesiona o perjudica sus derechos subjetivos o intereses legítimos. A
través
algunas
de
esta
de
las
Introducción, ideas
pretendemos
básicas
que
reseñar
sustentan
dogmáticamente 1. El milagro del Derecho Administrativo. El equilibrio entre el poder administrativo y la garantía de los derechos. Creemos firmemente en la idea, enunciada por tantos estudiosos como GARRIDO FALLA, MARTIN-RETORTILLO o COMADIRA, por medio de la cual se sostiene que el Derecho Administrativo es un "Derecho de subsistencia milagrosa"3 . Ello es así en la medida de que se trata de una rama jurídica que permanentemente tiene un enfrentamiento diario entre el poder y la garantía, las potestades públicas y los derechos. Es así que el Derecho Administrativo es descrito como un régimen exorbitante al Derecho Privado, caracterizado por disciplinar el ejercicio de los poderes públicos mediante el principio de legalidad, y asimismo, por compatibilizar el
68
ejercicio de este poder público con la garantía de los derechos de los ciudadanos frente al poder públic04. Así las cosas, en la medida que el Derecho Administrativo es de un lado, ordenación jurídica del poder público (Derecho estatutario que rige el actuar de la Administración Pública en ejercicio de sus potestades administrativas) y de otro lado, protección y garantía de los derechos de los privados, es necesario estudiar el elemento central del equilibro: la existencia y fundamentos de un control jurisdiccional que permite la renovación del milagro a diario: el proceso contencioso-administrativo como garantía jurisdiccional
de
los
administrados
frente
a
la
Administración Pública. 2.
Necesidad de un Tratado del Proceso Contencioso-
Administrativo. Tal vez una de las primeras preguntas que podría asaltar al lector sería la de inquirir por el origen y fundamento de esta obra. Hasta podría decirse ¿por qué otro libro de Derecho Administrativo? Inclusive en un entorno donde se está comenzando a producir importantes obras jurídicas en materia del control jurisdiccional de la Administración Pública, tales como los escritos de los profesores Jorge DANOS ORDOÑEZ, Eloy ESPINOSASALDAÑA, o el completo trabajo sistemático sobre la LPCA efectuado por el profesor Giovanni PRIORP. Sin embargo, consideramos que un Tratado como el que ahora se ofrece al lector tiene una intención bastante clara:
69
buscar encontrar los fundamentos teóricos y dogmáticos del
proceso
contencioso-administrativo
desde
la
perspectiva del propio Derecho Administrativo. El ámbito del Derecho Procesal es importante, será de primer orden, pero pensamos que el contenido material del proceso contencioso-administrativo viene definido esencialmente por el Derecho Administrativo y auxiliarmente por el Derecho Procesal. En tal medida, consideré necesario emprender la tarea de largo
aliento
de
recopilar
fuentes
bibliográficas
y
jurisprudenciales para acometer el estudio de esta obra, cuya Primera Parte ahora se ofrece al lector. En posteriores ediciones continuaremos con el análisis integral del proceso contencioso-administrativo,
pero
en
este
caso,
la
generosidad del editor me permite poner al alcance del público los resultados de nuestro análisis. Cada autor es un mundo, y sus propias reflexiones también lo son. Por ello, dentro de tantas excelentes obras, la necesidad del Tratado queda justificada por la necesidad de exorcizar demonios internos sobre varios temas vinculados con el ámbito y potencialidades
del
proceso
contencioso-administrativo
como garantía jurisdiccional en nuestro país. ¿El por qué del título? Sé que modernamente a lo que por tantos
años
administrativo",
se es,
denommó hoy
por
"proceso hoy,
contenciosoun
"proceso
administrativo". Es más, el uso correcto de las categorías procesales
aconseja
usar
hoy
este
nuevo
término
(GONZÁLEZ PEREZ). Sin embargo, razones de tradición
70
jurídica y de costumbre nos hacen optar por continuar con la expresión tradicional. Pero téngase presente que aunque la alforja permanezca siendo la misma, su interior ha cambiado indubitablemente. Actualmente, nuestra LPCA a despecho de su nombre, regula un proceso administrativo con todas sus reglas debidamente enraizadas en la teoría procesal, singularizándose de esta teoría general del proceso cuando ello sea necesario estrictamente. 3.
La situación del proceso contencioso-administrativo en
el Perú antes de la Ley 27584. El tránsito hacia la actual concepción del proceso contencioso-administrativo que lo afuma como un acabado y legítimo proceso jurisdiccional. La caracterización del proceso contencioso administrativo como un mecanismo jurisdiccional de control de la legalidad administrativa y de tutela de la posición jurídica del administrado ha tenido que sortear duros obstáculos existentes para su conformación tal como es conocida en la actualidad, los mismos que se debieron en mucho a la caracterización
del proceso
contencioso
administrativo
como un "proceso a un acto" o como un "instrumento revisor de la legalidad de un acto previo dictado por la administración pública"6 . En tal sentido, la lucha contra esta indebida configuración del contencioso-administrativo ha caracterizado a la evolución del Derecho Administrativo. Es por ello que pocas veces resulta posible encontrar un tema tan espléndido a ser desarrollado, como lo es el relativo a la formación del principio revisor como una tara o defecto histórico que ha impedido la consolidación del
71
proceso contencioso administrativo como un instrumento ordinario de tutela procesal de derechos. Al respecto, el propio origen histórico de la jurisdicción contencioso administrativa, la misma que surge como una excepción al principio regio de la exención del control jurisdiccional de los actos estatales, hace notar que su solidificación no ha sido ni mucho menos un proceso fácil o pacífico, sino que ha tenido una lenta y mesurada evolución, a la par que muchas instituciones de garantía del ciudadano frente a la Administración Pública. Como todo en el Derecho Público, la evolución de esta institución de garantía, ha estado muy unida a los vaivenes politicos y a las idas y venidas en la consolidación de las formas democráticas y las garantías constitucionales. Precisamente, excepción,
la
ha
configuración tenido
que
de ir
este
sistema
sufriendo
de
distintas
modificaciones, a la par de las conquistas del Estado de Derecho. Desde los inicios mesurados y moderados, hasta la actualidad, la evolución ha sido innegable: desde un inicio en el cual el contencioso-administrativo fue concebido como un "recurso" de apreciación o revisión de legalidad, cual un recurso casatorio, hemos pasado a su actual configuración como un acabado proceso jurisdiccional, destinado a potenciar al máximo los instrumentos de tutela del
administrado
frente
a
las
actuaciones
de
la
Administración Pública. Este camino, ha sido azaroso, y ha implicado sucesivas conquistas y reveses frente a las inmunidades del poder, ha sido, parafraseando a Eduardo
72
GARCIA DE ENTERRIA, una verdadera "lucha contra las inmunidades del poder"7 . Una de las batallas más enconadas que ha tenido que ser librada en el proceso de afirmación del contenciosoadministrativo
como
un
legítimo
y
acabado
proceso
jurisdiccional, ha sido la realizada contra el denominado principio
revisor
de
la
jurisdicción
contencioso
administrativa, derivado de la posición privilegiada de la Administración
Pública
como
una
potentior
persona
encargada del manejo de los asuntos públicos. Dicho principio reposa en la base de concebir al contencioso administrativo como un "recurso" a un acto emitido de manera previa por la Administración Pública, y a nuestro entender,
ha
constituido
desde
siempre,
el
principal
obstáculo para lograr el desarrollo de las instituciones de la justicia administrativa. Sin embargo, ya desde hace años, en sede europea y iberoamericana, se ha precisado la definitiva
superación
exclusivamente
de
gracias
a
dicho la
principio,
vigencia
del
única
y
derecho
fundamental al debido proceso, en su faz de derecho a la tutela judicial efectiva. Por otro lado, y analizando ya la realidad de nuestro país, conviene señalar que una de las batallas iniciales fue la de superar la inveterada posición de "minusvalia" del proceso contencioso-administrativo
frente
a
los
procesos
constitucionales (específicamente el de amparo) en nuestro país, debido a que hasta el año 2001, no existió en nuestro
73
ordenamiento jurídico una ley procesal que desarrolle las potencialidades del proceso contencioso-administrativo. Otra de las batallas con las que ha tenido que librar el nuevo
proceso
contencioso-administrativo,
demuestran
palmariamente que en nuestro medio existió y subsiste una actitud de severa desconfianza frente al nuevo proceso contencioso-administrativ08, sobre todo por su concepción como un proceso lento, de efectos jurídicos limitados, con jueces no preparados para conocer las "especialidades sectoriales" de la materia administrativa, entre otros cuestionamientos. Ante todo ello, es preciso señalar que el escenario antes de la LPCA, permite señalar que aún cuando en nuestro país desde antiguo se ha mantenido un sistema judicialista de contralor jurisdiccional de la Administración, la regulación de este sistema ha sido siempre fragmentaria, disciplinada en normas sectoriales sin un criterio unitario o rector, su alcance siempre ha sido limitado a una revisión formal de los eventuales errores del procedimiento formativo de la voluntad de la administración pública, y sus potencialidades han
sido
escasamente
efectivas
para
satisfacer
la
necesidad de protección jurídica del ciudadano, motivo por el cual ha sido catalogado como un proceso con objeto y finalidad disminuidas frente a otros medios de garantía jurisdiccional frente a la Administración (como el proceso constitucional de amparo, o el proceso de cumplimiento).
74
Esta situación, que se puede apreciar desde principios del siglo pasado, se ha podido apreciar con mayor intensidad, a partir de la entrada en vigencia del Código Procesal Civil de 1992, norma que reguló dentro de sus contenidos (como un proceso civil más) al denominado "proceso de impugnación de acto o resolución administrativa". Precisamente esta norma (al igual que muchas normas sectoriales que regulaban el contencioso-administrativo) tenía un objeto y un alcance muy limitados, derivados de la aceptación sin discusión de una idea enraizada en la mente del común de los operadores jurídicos peruanos: "la única forma de actividad
de
la
Administración
Pública
es
el
acto
administrativo (y el silencio negativo) y si la misma es perjudicial a los intereses de mi patrocinado, debo pedir su invalidez e ineficacia". Precisamente esta idea generalizada es la que se identifica con el denominado "principio revisor" de la jurisdicción contencioso-administrativa, por la cual el juez únicamente debe verificar (actuar como un revisor) de lo ya actuado en el procedimiento administrativo, y sólo si encuentra alguna deficiencia procedimental, declara la nulidad de los actuados y reenvía la causa a la sede administrativa, sin emitir pronunciamiento sobre el fondo, es decir, sin solucionar de manera definitiva el conflicto puesto a su conocimiento. Así pues, la realidad preexistente a la entrada en vigencia de la Ley N° 27584 - Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo
(en
adelante,
LPCA),
nos
muestra
un
escenario en el cual el proceso contencioso administrativo
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desde la perspectiva del justiciable, constituye una forma de tutela procesal incierta, poco efectiva y sumamente desprestigiada, toda vez que era postergada frente al empleo de otros mecanismos procesales de solución de los conflictos existentes entre los administrados y las entidades de la administración pública. En dicho contexto, tal vez el principal problema que ha aquejado
al
desarrollo
del
proceso
contencioso
administrativo en el Perú, es su concepción como un proceso de revisión de legalidad de actos administrativos (montado desde un esquema re cursivo o cuasi casatorio), cuyo único objeto es lograr la eventual declaración de nulidad del mismo, en la medida que, para poder acceder a los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, debía haber sido agotada de manera previa la denominada
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