Transporte Aereo Internacional

 

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 ACESSO  A CESSO BÁ BÁSICO SICO AOS MERCADOS MERCA DOS NO TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL INTERNACIONAL

Direito Constitucional Econômico Prof. Dr: Marcos Juruena Villela Souto Mestrando: André Luís Dias Soutelino

RIO DE JANEIRO 2008

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

 A  ANA NAC C C.I.N.A. CONAC IATA IS MITA OACI ONU RBAC; SAF SARPs SDE SEP SIE SRI SSA SSO VARIG

Agência Nacional de Aviação Civil Comissão Internacional de Navegação Aérea Conselho de Aviação Civil International Air Transport Association Instrução Suplementar Multilateral Interline Traffic Agreements Organização de Aviação Civil Internacional Organização das Nações Unidas Regulamento Brasileiro da Aviação Civil Superintendência Superintendênc ia de Administração e Finanças Standards and Recommended Practices Secretaria de Desenvolvimento Econômico Superintendência Superintendênc ia de Estudos, Pesquisas e Capacitação para Aviação Civil Superintendência Infra-Estrutura Aeroportuária Superintendência Superintendênc ia de Relações Internacionais Superintendência Superintendênc ia de Serviços Aéreos Superintendência Superintendênc ia de Segurança Operacional Viação Aérea Riograndense

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TABELA DE FIGURAS

Figura 01

Página 30

Figura 02

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Figura 03

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Figura 04

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Figura 05

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Figura 09

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RESUMO

A característica principal do transporte aéreo é a padronização das normas técnicas e econômicas. No âmbito regulatório, o transporte aéreo é dividido em três níveis: nacional, bilateral e multilateral. Na regulação nacional, a autoridade de aviação civil local é responsável pela regulação do acesso básico ao mercado local por empresas aéreas internacionais. Quanto a regulação bilateral não há uma autoridade regulatória específica. Logo, a regulação bilateral é remetida aos costumes. Na regulação multilateral destacam-se os papéis da OACI (Organização de Aviação Civil Internacional) e a IATA (International Air Transport Association). Sobre a regulação econômica, a OACI estipulou 10 princípios, tendo como o acesso básico aos mercados, através dos direitos de rota, tráfego e exploração, como responsável para determinar o nível da competição internacional. Apesar da tendência de liberalização total dos acessos básicos aos mercados internacionais, cada Estado será soberano para determinar o nível de competição internacional que deseja em seu território.

 

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 ABSTRACT  AB STRACT

This paper makes a short history of Air Law before explaning how the economic regulation works on air transport and its going to focus on the basic   market access  rights. The economic regulation on air transport is shared on three kinds of regulation: national, bilateral and multilateral. At the national level, the regulation is organized by a civil aviation authority. This authority is responsible to organize the civil aviation within a State and make international agreements to regulate the market access rights. While the bilateral regulation there is gap to determinate who is the regulation authority. So, it is regulates by the pratice. The multilateral regulation has two important authorities - ICAO (International Civil Aviation Organization) and IATA (International Air Transport Association) – that makes the basic rules of regulation to be followed by the States that signed the International Civil Aviation Conference. About the economic regulation of air transport, ICAO stipulates 10 principles. Being the basic market acess rights the main one. The basic market acess rights are responsible to determinate the level international competition within a State through route and traffic and exploration rights by a foreign airline.

 

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SUMÁRIO

INTRODUÇÃO................................... ....................................................................... ................................................ ............ 7  1 DIREITO AERONÁUTICO ...................................................................8   2 HISTÓRIA DA REGULAMENTA REGULAMENTAÇÃO ÇÃO DO TR TRANSPORTE ANSPORTE AÉREO ..................9  3 A REGULAMENTAÇÃO ECONÔMICA DO TRANSPORTE AÉREO INTERNACIONAL ........ ............... .............. ............... ............... .............. .............. ............... ............... .............. ........... .... 12  3.1 REGULAMENTAÇÃO NACIONAL ....... .............. ............... ............... .............. ............... ............... ......... .. 12  3.1.1 – AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC)....... .............. .............. .............. ....... 15  3.2 REGULAMENTAÇÃO BILATERAL ....... ............... ............... .............. ............... ............... .............. ....... 16  3.3 – REGULAMENTAÇÃO MULTILATERAL ....... .............. .............. ............... ............... .............. ......... 18  3.3.1 - OACI ....... ............... ............... .............. .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ........... .... 20  3.3.2 – IATA ....... ............... ............... .............. .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ........... .... 23  4 A REGULAÇÃO ECO ECONÔMICA NÔMICA DO TRAN TRANSPORTE SPORTE AÉREO INTERNACIONAL INTERNACIONAL . 24  4.1 – ACESSO BÁSICO AOS MERCADOS INTERNACIONAIS.... ........ ........ ....... ....... ........ .... 25  4.1.1 – DIREITO DE ROTA ........ ............... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ....... 25  4.1.2 – DIREITO DE EXPLORAÇÃO ........ ............... .............. ............... ............... .............. ............... ........... ... 26  4.1.3 – DIREITOS DE TRÁFEGO ....... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ....... 28  4.4 LIBERDADES DO AR ....... ............... ............... .............. ............... ............... .............. ............... ............... ......... 29  4.4.1 LIBERDADES FUNDAMENTAIS ............... ....... ............... .............. .............. ............... ............... ........ 29   4.4.1.1 PRIMEIRA LIBERDADE .............. ....... .............. ............... ............... .............. .............. ............... .......... ... 30 4.4.1.2 SEGUNDA LIBERDADE ....... .............. .............. ............... ............... .............. ............... ............... ......... 30  4.4.2 LIBERDADES COMERCIAIS ....... ............... ............... .............. ............... ............... .............. ............. ...... 30  4.4.2.1 TERCEIRA LIBERDADE ....... .............. .............. ............... ............... .............. .............. ............... .......... .. 31  4.4.2.2 QUARTA LIBERDADE ....... ............... ............... .............. ............... ............... .............. ............... ........... ... 31  4.4.2.3 QUINTA LIBERDADE ....... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ............ ..... 32  4.4.2.4 SEXTA LIBERDADE ....... .............. .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ....... 32  4.4.2.5 SÉTIMA LIBERDADE ....... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ............ ..... 33  4.4.2.6 OITAVA LIBERDADE ....... .............. ............... ............... .............. .............. ............... ............... ............. ...... 34  4.4.2.7 NONA LIBERDADE ........ ............... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. ....... 35  4.4.3 OS EFEITOS DA LIBERALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS AÉREOS INTERNACIONAIS ....... .............. .............. ............... ............... .............. .............. ............... ............... .............. ........... .... 35  CONCLUSÃO ........ ............... .............. ............... ............... .............. ............... ............... .............. .............. ............... .......... 37  REFERÊNCIAS....... .............. ............... ............... .............. .............. ............... ............... .............. ............... ............... ....... 38 

 

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INTRODUÇÃO

A Convenção de Internacional de Aviação Civil (Convenção de Chicago) é o marco da aviação comercial mundial, pois a supracitada Convenção determinou a padronização das regras técnicas e econômicas do transporte aéreo internacional com o objetivo de buscar a paz e a cooperação entre as nações. Logo, a padronização só seria possível se houvesse um órgão mundial para determinar e regular as regras do transporte aéreo. Nesse sentido, a Convenção de Chicago dispôs sobre a criação da OACI (Organização Internacional de Aviação Civil). A OACI funciona como uma espécie de agência reguladora do transporte aéreo mundial ao ditar as regras tanto no âmbito técnico quanto no econômico através dos dezoitos anexos da Convenção de Chicago; e das normas e práticas recomendadas (“Standards and Recommended Practices” - SARPs) de aplicação uniforme para todos os países signatários. Ou seja, a OACI dita as normas mínimas a serem adotadas pelos Estados signatários da Convenção de Chicago. Por sua vez, os Estados, representados pelo órgão regulador nacional, são responsáveis pela adaptação das normas mínimas da OACI a realidade do mercado nacional. Assim, os Estados são livres para determinarem o nível de acesso aos seus mercados por transportadores aéreos internacionais.

 

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1 DIREITO AERONÁUTICO

Ao vislumbrar que o avião poderia se tornar um meio de transporte seguro, popular e mais rápido do que o navio, os primeiros conflitos vieram a surgir, principalmente em relação ao espaço aéreo. Sendo assim, o Direito Aeronáutico baseou-se, inicialmente, nas regras do Direito Marítimo para solucionar os conflitos existentes na época. O começo do Direito Aeronáutico foi caracterizado pelo uso dos costumes. Mas a necessidade da segurança e as questões políticas e econômicas levaram a criação de normas próprias no Direito Aeronáutico. Nesse diapasão, Jonathas Milhomes 1  define a criação de normas próprias no Direito Aeronáutico: “Em duas coisas pelo menos se diferenciam o direito comercial marítimo e o direito aeronáutico: o primeiro é vetusto e rígido; o segundo, novo, plástico. O primeiro é de origem tipicamente costumeira, veio de elaboração lenta, secular, através de usos que se repetiam na prática; a origem do segundo é tipicamente político-econômica, isto é, a política comercial e de segurança impuseram a adoção imediata das normas que o constituem.”

Devido ao imediatismo para impor as normas da política comercial e de segurança, o Direito Aeronáutico possui 7 (sete) princípios gerais 2 : a) o princípio da soberania do espaço aéreo nacional; b) o princípio da internacionalidade do espaço aéreo internacional; c) o princípio da nacionalidade e da propriedade das aeronaves; d) o princípio da responsabilidade civil; e) o princípio da segurança; f) o princípio do uso pacífico; e g) o princípio da proteção ambiental.

1

  MILHOMENS, JONATAS. Direito Aeronáutico. Rio de Janeiro: Editora Nacional de Direito LTDA, 1956. 2

  GOU GOUVEIA, VEIA, BARCELAR BA RCELAR JORGE. JORGE. Os anexos técnicos à Convenção de Chicago de 1944 e a ordem  jurídica portuguesa. portuguesa. Disponível em: . Acesso em 02 de agosto de 2008.

 

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Quanto as suas fontes, o direito aeronáutico tem fontes imediatas e subsidiárias. As fontes imediatas são: Convenções e Tratados internacionais, Código Aeronáutico, as leis específicas e as regulações. Enquanto as fontes subsidiárias consistem no direito comum (não específico); no direito marítimo; nos costumes; na doutrina e na jurisprudência. Devido ao dinamismo (plasticidade) do direito aeronáutico, as supracitadas fontes atuam conjuntamente através de remissões, tais como: a aplicação do direito civil nos casos de hipoteca de aeronaves; e do direito empresarial nos casos de falência e recuperação judicial. Em termos jurisprudenciais, como exemplo, podemos citar o exemplo brasileiro, onde há o conflito de leis gerado pela vigência do Código de Defesa do Consumidor e a Convenção de Varsóvia (substituída pela Convenção de Montreal) quanto ao valor da indenização por danos morais.

2 HISTÓ HISTÓRIA RIA DA REGULAMENTAÇÃO DO T TRANSPORT RANSPORTE E AÉREO

A necessidade de eliminar os conflitos de navegação aérea foi firmada a Convenção Relacionada à Regulação da Navegação Aérea, em Paris, em 1919. A Convenção acordou os aspectos técnicos, operacionais e organizações da aviação civil. Além disso, foi criada a Comissão Internacional de Navegação Aérea (C.I.N.A.) para monitorar o desenvolvimento da aviação civil e propor medidas para que os Estados permanecessem a par do desenvolvimento. Outra Convenção de suma importância para o desenvolvimento da aviação civil internacional foi a Convenção Ibero-americana de Navegação Aérea, celebrada em Madri em 1926. A essência deste acordo foi a mesma adotada pela Convenção de Paris. Na verdade, a Convenção Ibero-americana foi um protesto a Convenção de Paris pelo fato dos Estados ibero-americanos não terem participado do supracitado tratado 3 . Quanto ao direito privado, a Convenção de Varsóvia (revogada pela Convenção de Montreal em 1999) ditou as regras da relação comercial, 3

 SALINAS, LUIS TAPIA. TAPIA . Manual de Derecho Aeronáutico. Barcelona: Bosch, 1944.

 

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mediante remuneração ou gratuita, entre o transportador aéreo e o consumidor, porém a supracitada Convenção excluiu os transportes efetuados sob o regime de convenções postais internacionais efetuados em aeronaves de uma empresa de transporte aéreo. A origem da Convenção de Varsóvia foi um Projeto de Lei do Governo francês, em 1923, que tratava da Responsabilidade Civil dos Transportadores. Logo, o Gove Governo rno francês info informou, rmou, por via diplom diplomática, ática, a algun algunss governos estrangeiros o Projeto argumentando que a referida questão deveria ser regulada em âmbito internacional. Em 1925, o Governo francês informou aos governos que um Projeto de Convenção sobre a responsabilidade civil dos transportadores havia sido desenvolvido e deveria ser discutido na Primeira Conferência Internacion Internacional al de Direito Aeronáutico Privado. A supracitada convenção criou o Comitê Internacional Technique D’Experts Juridiques Aériens  para aperfeiçoar o projeto. Sendo assim,

em 1929, o trabalho foi concluído e adotado pelos Estados durante a Segunda Conferência Internacional de Direito Aeronáutico Privado, realizada em Varsóvia. Ao ditar as regras da relação comercial entre o transportador aéreo e o consumidor, as autoridades se basearam em 5 (cinco) premissas 4   para elaborarem o texto final da Convenção: a) proteger as companhias aéreas internacionais de perdas catastróficas na ocorrência de um acidente; b) promover a segurança das companhias aéreas; c) promover a viabilidade do seguro de responsabilidade para as companhias aéreas internacionais; d) prover a uniformização dos termos e condições do transporte por ar assim como os outros meios de transportes (navio, trem, ônibus, etc.); e e) prover a uniformização da lei internacional em casos de acidentes internacionais. No ponto de vista técnico, a Convenção de Varsóvia estipulou os termos e as condições da parte física do contrato, ou seja, os documentos que 4

 HAMILTON, J. SCOTT. SCOTT. Practical Aviation Law. 3ª Edição. Blackwell Publishing. Publishing. EUA. 2001

 

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vigoram no contrato transporte aéreo. Estes documentos são: bilhete de passagem (art. 3); nota de bagagem (art. 4); e conhecimento aéreo (art. 5 ao 16). Os dois primeiros documentos referem-se ao transporte de passageiros. Enquanto o terceiro é exclusivo do transporte de carga. Na seara jurídica, foi instituída a responsabilidade subjetiva do transportador e a limitação do valor da indenização 5  a ser paga pelo dano causado ao contratante do serviço de transporte aéreo. Entretanto, o limite caia por terra se houvesse dolo ou culpa grave do transportador ( wilful misconduct) quando devidamente comprovado pela vítima (art. 25 6 ). Quanto ao ônus da prova, a inversão consistia apenas na apresentação de provas pelo transportador se o dano ocorreu por culpa ou contribuição da pessoa lesada (art.21 7 ) com o objetivo de excluir a sua responsabilidade ou diminuir o valor da indenização, uma vez que prevalecia a culpa presumida – misfull conduct - do transportador. Nesse sentido, a Convenção quis proteger o empresariado do setor face as dificuldades operacionais, além de promover o desenvolvimento e o progresso da da aviação comercial.

Logo, est estaa proteç proteção ão foi fundamental para o

progresso da indústria da aviação comercial. Na esfera do Direito Público, a medida que o transporte aéreo evoluía, a Convenção de Paris necessitava ser reformada. Assim, em 1944, foi promulgada a Convenção sobre Aviação Civil Internacional (Convenção de Chicago), substituindo definitivamente a Convenção de Paris. 5 

O objetivo da limitação da indenização era de atenuar e minorar a carga indenizatória do transportador em virtude das dificuldades operacionais e os riscos do ar, além de não prejudicar o desenvolvimento e o progresso da aviação comercial. Ao estipular a indenização limitada (125.000 ( 125.000 francos ouro - cerca de US$ 10.000,00 - por passageiro),   o transportador não poderia ser condenado a pagar uma indenização acima do valor passageiro), máximo (“teto”), mas poderia ser condenado a pagar valor igual ou inferior ao “teto”. 6

  ARTIGO 25 - (1) Não assiste ao transportador o direito de prevalecer-se das disposições da presente Convenção, que lhe excluem ou limitam a responsabilidade, se o dano provém de seu dolo, ou de culpa, sua, quando, segundo a lei do tribunal que conhecer da questão, for esta considerada equivalente ao dolo. (2) Outrossim, será negado esse direito se o dano houver sido causado, nas mesmas condições, por algum de seus propostos, no exercício de suas funções. 7

 ARTIGO 21 -contribuiu, Se o transportador que dano foi causado da pessoa lesada, ou que esta para ele poderá o provar tribunal, deoconformidade com por as culpa disposições de sua lei nacional, excluir ou atenuar a responsabilidade do transportador.

 

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A Convenção sobre Aviação Civil Internacional é o principal instrumento de Direito Público no Direito Aeronáutico, pois padronizou as regras do transporte aéreo internacional ao regular a navegação aérea, o registro de aeronaves, a segurança segurança de vôo e o tráfego aéreo. Quanto a navegação aére aéreaa foram feitos dois acordos com o objetivo de garantir a soberania do espaço aéreo: Acordo sobre o Direito de Trânsito dos Serviços Aéreos Internacionais ( International Air Services Transit Agreement) e Acordo sobre os Transportes Aéreos Internacionais

(International Air Transport Agreement). Sendo que o primeiro acordo não há a necessidade de tratados bilaterais ou multilaterais para os signatários da Convenção, uma vez que não há o comércio de passageiros/carga, apenas o direito de passagem no território. Entretanto, o segundo acordo exige a assinatura de um tratado entre os países que estão comercializando passageiros e cargas por via aérea. 

3 A REGULAMENTAÇÃO INTERNACIONAL

ECONÔMICA

DO

TRANSPORTE

AÉREO

A regulamentação do transporte aéreo internacional está dividida em três níveis: nacional; bilateral; e multilateral. Sendo que as diretrizes para qualquer nível de regulamentação são estipuladas pela OACI, uma vez que esta agência especializada da Organização das Nações Unidas (ONU) é responsável pela padronização das normas do transporte aéreo mundial. Ou seja, a OACI estipula os valores mínimos a serem seguidos pelos Estados.

3.1 REGULAMENTAÇÃO NACIONAL

A regulamentação nacional é aquela elaborada por um Estado dentro do seu território em exercício a sua soberania 8 em relação ao território e o espaço aéreo situado sobre o seu território. Quanto ao âmbito de sua aplicação, a 8

 O artigo 1º da Convenção Internacional sobre Aviação Civil.

 

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regulamentação nacional se aplica tanto para os serviços aéreos locais quanto aos serviços aéreos internacionais e aos transportadores aéreos nacionais e estrangeiros. A regulamentação nacional aborda três pontos: os objetivos; os procedimentos; e a estrutura. Os objetivos da regulamentação nacional variam de Estado para Estado em razão da política econômica, da dimensão e situação geográfica de cada Estado, e a política nacional e internacional. Assim sendo, os objetivos supracitados englobam os seguintes pontos 9 (tradução livre): a) satisfazer os requisitos do comé comércio rcio internacional eem m matéria de transporte; b) fomentar det determinados erminados set setores ores de se serviços rviços (ex: turismo); c) criar empregos; d) obter divisas; e) satisfazer as necessidades do sistema postal; f) criar condições condições para um ssetor etor de transporte aéreo; g) prestar serv serviços iços de defesa nnacional; acional; e h) facilitar as operaç operações ões de assist assistência ência em caso de catástrof catástrofe. e. Os procedimentos elencados englobam as seguintes atividades: componente legislativo; outorga de licenças; e autorizações ad hoc. O componente legislativo compreende três elementos: o processo normativo (ex: Lei 7.585/86 que dispõe sobre o Código Brasileiro de Aeronáutica); a formulação de políticas (ex: as diretrizes do CONAC – Conselho de Aviação Civil); e a vigência de normas e regulamentos (ex: Resolução nº 30 da ANAC que instituiu o Regulamento Brasileiro da Aviação Civil – RBAC; e a Instrução Suplementar– IS e estabelece critérios para a elaboração e dá outras providências). A outorga de licenças presume o exame das solicitações formuladas pelos transportadores aéreos nacionais e estrangeiros a fim de 9

  ORGANIZAÇÃO DE AVIAÇÃO CIVIL INTERNACIONAL. Manual sobre reglamentación del transporte aéreo internacional (Doc 9.626). Segunda edición. 2004. International Civil Aviation Organization. Montreal. Canadá.

 

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proporcionar o transporte aéreo contínuo ou por longos períodos (concessão de rotas para determinado destino internacional). Quanto aos critérios para a outorga de licenças são: a prova de idoneidade do transportador (situação financeira, a vontade de proporcionar os serviços propostos; a capacidade de satisfazer as normas operacionais e de segurança); e a garantia que a outorga será em benefício público. Ao contrário das licenças outorgadas, as autorizações ad hoc  referem-se as decisões concretas, ou seja, situações que ocorrem no cotidiano das operações comerciais do transporte aéreo. Como exemplo, as decisões sobre práticas anticompetitivas adotadas por um transportador. Em relação à estrutura, a regulamentação nacional é composta pela integração de órgãos governamentais e um ordenamento or denamento jurídico que incorpora as leis, políticas, normas e regulamentos nacionais relacionados aos serviços aéreos, sendo a autoridade nacional de aviação civil de um Estado, o principal elemento dessa estrutura. A autoridade nacional de aviação civil regulamenta as normas técnicas e/ou econômicas sobre o transporte aéreo. Quanto a regulamentação econômica do transporte aéreo internacional são abordados os seguintes temas 10  (tradução livre) pela autoridade nacional: a) elaboração de estratégias e critérios econômicos em matéria de transporte aéreo; b) formulação de normas e regulamentos concretos em aplicação da lei orgânica de aviação e para promover metas e objetivos das políticas nacionais; c) emissão de licenças, assim como a negação das mesmas, e permissão para os transportadores aéreos nacionais e internacionais; d) autorização aos transportadores aéreos de horários, tarifas, etc; e) coordenação de critérios e regulamentos de transporte aéreo com outras entidades governamentais, como aquelas responsáveis pelo comércio, turismo, controle financeiros, fazenda, desenvolvimentoo nacional, etc; e desenvolviment

10

 op. cit. Manual sobre reglamen r eglamentación tación del transporte aéreo internacional (Doc 9.626). Pág. 1.2-1

 

15

f) manutenção das relações internacionais bilaterais e multilaterais na esfera do transporte aéreo.

3.1.1 – AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (ANAC)

A lei 11.182/05 criou a Agência Nacional de Aviação Civil – ANAC, entidade integrante da Administração Pública Federal indireta, submetida a regime autárquico especial, vinculada ao Ministério da Defesa, cuja finalidade é regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária no território brasileiro. As competências da ANAC estão elencadas no art. 8º da Lei 11.182/05. Sendo as suas atribuições da ANAC, na esfera internacional, dar-se-á em coordenação com o Ministério das Relações Exteriores (art. 8,§8º da Lei 11.182/05). Além disso, a ANAC deverá observar e implementar as orientações, diretrizes e políticas estabelecidas pelo Conselho de Aviação Civil – CONAC (art. 3º da Lei 11.182/05), assim como a celebração de convênios com os órgãos e entidades do Governo Federal competentes na área da defesa e promoção da concorrência (art. 6º da Lei 11.182/05). Um exemplo de harmonização entre a ANAC e os órgãos competentes na área da defesa e promoção da concorrência foi o parecer nº 003 /2008 da Secretaria de Direito Econômico sobre os acordos de código compartilhado (code-sharing) e o potencial lesivo à concorrência 11.  Pelo Parecer, a SDE  “ entende que acordos que envolvam empresas que detenham participação menor a 20% das rotas afetadas pelo codeshare não tem potencial lesivo e, portanto, não deveriam ser notificados às autoridades de defesa da concorrência. Além disso, mesmo nos casos em que a participação de mercado superar esse percentual, não seriam notificáveis os acordos que envolverem, cumulativamente, (i) rotas complementares, (ii) mero compartilhamento de assentos em uma aeronave; e (iii) redes que envolvam aeroportos atendidos por outras companhias aéreas e com capacidade para suportar aumentos no número de passageiros e no número vôos, e em cidades com 11

  SECRETARIA DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO. ECONÔMICO. SDE divulga estudo sobre critérios de notificação de codeshare. Disponível em: . Acesso em 16 de agosto de 2008.

 

16

demanda latente. latente. Nos demais casos casos,, a operação deveria ser not notificada ificada ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, nos termos da Lei n. 8.884/94.”  A estrutura organizacional da ANAC, disposta no art. 16 do Decreto 5.731/06, é composta da seguinte forma: I - Diretoria: a) Gabinete; b) Assessoria Técnica; II - Procuradoria; III - Ouvidoria; IV - Corregedoria; V - Auditoria Interna; VI - Conselho Consultivo; VII - Superintendências 12 ; e VIII - Unidades Regionais. A

Superintendência

de

Serviços

Aéreos

-

SSA

e

a

Superintendência de Relações Internacionais – SRI destacam-se das demais em relação aos direitos básicos de acesso aos serviços aéreos internacionais, pois regulam a atuação das empresas aéreas (nacionais e estrangeiras) que atuam no transporte aéreo internacional com o Brasil, mas cabendo à Diretoria, em regime de colegiado, a decisão final sobre a outorga da prestação de serviços aéreos (art. 9º, VI Resolução ANAC nº 38/08), assim como aprovar minutas de editais de licitação, homologar adjudicações, transferência e extinção de contratos de concessão e permissão.

3.2 REGULAMENTAÇÃO BILATERAL

A regulamentação bilateral acontece quando dois Estados 13  decidem conjuntamente sobre algum tipo de acordo a respeito dos serviços aéreos 12

  Às Superintendências compete planejar, organizar, executar, controlar e avaliar os processos organizacionais e operacionais da ANAC, no âmbito de suas respectivas competências (art. 32 Decreto 5.731/06) e estão divididas da seguinte forma: Superintendência de Administração e Finanças - SAF; SAF; Superintendência de Estudos, Pesquisas e Capacitação para Aviação Civil - SEP; SEP ; Superintendência Infra-Estrutura Aeroportuária - SIE; SIE; Superintendência de Relações Internacionais SRI;; Superintendência de Segurança Operacional - SSO SRI SSO;; e Superintendência de Serviços Aéreos SSA)) – art. 2°, III RESOLUÇÃO Nº 38, DE 07 DE AGOSTO DE 2008, que aprova o Regimento SSA Interno da Agência Nacional de Aviação Civil - ANAC.

 

17

nos territórios das partes. Entretanto, a regulamentaçã regulamentaçãoo bilateral ca carece rece de uma estrutura

organizacional,

mas

possui

uma

ampla

estrutura

jurídica

de

regulamentação composta por dezenas de acordos e entendimentos bilaterais. A estrutura e os procedimentos e da regulamentação bilateral no transporte aéreo envolvem 5 (cinco) questões fundamentais14 (tradução livre): a) liberalização e equilíbrios de benef benefícios; ícios; b) deficiências da estrutura da regulamentação bilateral, como a falta de transparência e a ineficácia dos mecanismos de soluções de controvérsias; c) relações bilaterais eentre ntre grup grupos os de Estados; d) aplicações de leis sobre co competência mpetência do tra transporte nsporte aéreo; e e) efeitos das ajudas e subsídios estatais. Os procedimentos da regulamentação bilateral se diferenciam das regulamentações nacionais e multilaterais porque se baseiam na consulta (inovação, modificação, redistribuição, solução de controvérsias, e prorrogação), comunicações e interações entre os Estados participantes da negociação. No caso do transporte do transporte aéreo, os acordos bilaterais acontecem para evitar a bitributação dos serviços aéreos, vistos de tripulantes a serviço das companhias aéreas, certificados de aeronavegabilidade, seguros, etc. Quanto a estrutura da regulamentação bilateral consiste no conjunto de documentos que constituem um acordo ou entendimentos entre os Estados. Apesar do elevado número de documentos, a estrutura da regulamentação bilateral apresenta algumas deficiências, tais como: 1) a falta de transparência dos acordos secundários ou memorandos de entendimento; 2) a ineficácia dos mecanismos de solução de controvérsias nos acordos bilaterais; 3) a regulamentação bilateral se baseia em decisões ad hoc; 4) a dificuldade de obter e manter uma coerência imprescindível nas descrições das rotas em cada um dos acordos; e 5) a falta de definições normalizada dos termos dos acordos.

13

  Também são consideradas relações bilaterais, as negociações entre dois blocos econômicos e entre um Estado e um bloco econômico. 14  op. cit. Manual sobre reglamentación reglamentación del transpo transporte rte aéreo internacional internacional (Doc 9.626). 2.3-1

 

18

Em razão das inúmeras deficiências da regulamentação bilateral, a OACI elaborou um documento (Doc. 9587 – Política e material de conselhos na regulação econômica do transporte aéreo internacional) na tentativa de minimizá-las.

3.3 – REGULAMENTAÇÃO MULTILATERAL

A regulamentação multilateral consiste nos acordos assinados entre três ou mais Estados e objetiva concluir, implantar, ou manter mecanismos, políticas, acordos, ou regulamentos comuns relativos a assuntos de interesses para as partes contratantes. A regulamentação multilateral se caracteriza pela comunicação e interação em reuniões multinacionais para examinar os problemas, adotarem recomendações ou resoluções, concluir ou emendar acordos intergovernamentais ou não governamentais.

Sendo a sua estrutura caracterizada por abra abranger nger

numerosas organizações intergovernamentais e não governamentais, além de um componente jurídico baseado em numerosos tratados multilaterais e instrumentos semelhantes (resoluções, recomendações, e decisões obrigatórias e não obrigatórias adotadas por organizações internacionais). Consequentemente,

os

procedimentos

da

regulamentação

multilateral são diferentes das demais regulamentações (nacional e bilateral) porque há a maior intervenção pelas instituições (governos, organizações internacionais e empresas). Além disso, as decisões adotadas são limitadas quanto ao seu cumprimento por carecerem de uma força que as façam cumpri-las. Logo, os procedimentos de regulamentação multilateral são focados na comunicação e interação entre as partes. A estrutura da regulamentação multilateral compreende os seguintes aspectos 15 (tradução livre): a) um componente institucional integrado por um número elevado e crescente de organizações (internacionais; intergovernamentais não governamentais; regionais; transregionais; oficiais; e informais); e 15

 op. cit. Manual sobre reglamentación reglamentación del transpo transporte rte aéreo internacional internacional (Doc 9.626). 3.2-1

 

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b) um componente jurídico que incorpora os tratados e instrumentos semelhantes, assim como as resoluções, recomendações e decisões das organizações internacionais. Em razão da complexidade da estrutura, a regulamentação multilateral vem gerando controvérsias no âmbito de sua aplicação. Sendo as principais controvérsias relacionadas às questões econômicas. Quanto as argumentos favoráveis, a regulamentação multilateral permitirá (tradução livre) 16: a) a criação rápida de novas relações bilaterais dentro de um marco multilateral único em matéria de serviços aéreos; b) por fim ao desp desperdício erdício de tempo ccausado ausado pe pelas las negoc negociações iações e renegociações de um grande número de acordos aéreos bilaterais; c) bilaterais; visar resultados mais objetivos do que as negociações d) por fim a incompatibilidade de condições de acesso ao mercado; e e) promover a padronizaçã padronizaçãoo das numerosas reg regulamentações ulamentações que ensejam os acordos bilaterais sobre serviços aéreos. Em sentido contrário, a regulamentação multilateral ocasionará

17

(tradução livre): a) um “denominador mínimo comum” que poderá reduzir o âmbito e a eficácia de qualquer acordo; b) é menos flexível porque a revisão do acordo é mais difícil devido as numerosas partes; c) impede que os Estados ajustem a regulamentação com outros acordos bilaterais particulares; e d) limita a capacidade dos Estados de proteger os transportadores aéreos nacionais mediante controles bilaterais ad hoc  e a nível local. 16

 op. cit. Manual sobre reglamentación reglamentación del transpo transporte rte aéreo internacional internacional (Doc 9.626). 3.3-2

17

 op. cit. Manual sobre reglamentación reglamentación del transpo transporte rte aéreo internacional internacional (Doc 9.626). 3.3-2

 

 

20

Após a apresentação dos argumentos favoráveis e contrários a regulamentação multilateral dos serviços aéreos, percebe-se que os argumentos favoráveis estão prevalecendo uma vez que a própria OACI vêm estimulando a liberalização dos serviços aéreos em prol do desenvolvimento econômico mundial. Nesse diapasão, os Países-membros da OACI assinaram, em 2003, a Declaração de princípios globais para a liberalização do transporte aéreo internacional 18   (Declaration of global principles for the liberalization of international air transport).   A supracitada declaração, em diversas passagens, dispõe que a liberalização deverá ser efetiva, e sustentável, respeitando os princípios básicos de soberania, assim como a igualda igualdade de de oportuni oportunidade dadess .

3.3.1 - OACI

A Convenção de Chicago estabeleceu a OACI, uma agência especializada das Organizações das Nações Unidas, com poderes soberanos, cujos objetivos (art. 44) são: “a) Assegurar o desenvolvimento seguro o ordeiro da aviação civil internacional no mundo; b) Incentivar a técnica de desenhar aeronaves e sua operação para fins pacíficos; c) Estimular o desenvolvimento de aerovias, aeroportos e facilidades à navegação aérea na aviação civil internacional; d) Satisfazer às necessidades dos povos do mundo no tocante e transporte aéreo seguro, regular, eficiente e econômico; e) Evitar o desperdício de recursos econômicos causados por competição desrazoável; 18

  ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE AVIAÇÃO CIVIL. CIVIL . Declaration of global principles for the liberalization of international air transport. Disponível em: . Acesso em 12/07/2008.

 

21

f) Assegurar que os direitos dos Estados contratantes sejam plenamente respeitados, e que todo o Estado contratante tenha uma oportunidade equitativa de operar emprêsas aéreas internacionais; g) Evitar a discriminação entre os Estados contratantes; h) Contribuir para a segurança dos vôos na navegação aérea internacional; i) Fomentar, de modo geral, o desenvolvimento de todos os aspectos

de

todos

os

aspectos

da

aeronáutica

civil

internacional.”19  No que tange a padronização, a OACI adota normas e práticas recomendadas (“Standards and Recommended Practices” - SARPs) de aplicação uniforme para todos os países signatários da Convenção com o intuito de garantir a operação eficiente, regular e segura da aviação civil internacional. As Normas ("Standards") são dispositivos aplicados de maneira uniforme a todos os países signatários. Estes dispositivos são necessários para a regularidade da navegação aérea ou segurança. As Recomendações são dispositivos de aplicação desejável, mas não são essenciais para a regularidade do tráfego aéreo ou para a segurança. Entretanto, se um País não tiver condições de cumprir a norma ou a recomendação por algum motivo, este País terá que publicar a(s) diferença(s) dentro do prazo estipulado pela Convenção (Art. 38 da Convenção de Aviação Civil Internacional c/c Anexo 15). Sendo a apresentação e a publicação da diferença obrigatória nas normas e opcional nas recomendações. Estas normas e recomendações são publicadas em conjunto nos anexos à Convenção. Atualmente há 18 anexos: Anexo 1 – Licenças de pessoal; Anexo 2 – Regras do ar;

19

  MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. Decreto Nº 21713, DE 27 DE AGÔSTO DE 1946.   Disponível em: . Acesso em 06 ago. de 2008

 

22

Anexo 3 – Serviço meteorológico para a navegação aérea internacional; Anexo 4 – Cartas aeronáuticas; Anexo 5 – Unidades de medida utilizadas nas operações aéreas e terrestres; Anexo 6 – Operações com aeronaves: Parte I – Transporte aéreo comercial internacional – aviões; Parte II – Aviação geral internacional – aviões; Parte III – Operações internacionais – helicópteros; Anexo 7 – Marcas de nacionalidade e de matrícula das aeronaves; Anexo 8 – Aeronavegabilidade Aeronavegabilidade;; Anexo 9 – Facilitação; Anexo 10 – Telecomunicações aeronáuticas: Volume I – Equipamento, sistemas e rádio-frequências; Volume II – Procedimentos de comunicações; Anexo 11 – Serviços de tráfego aéreo; Anexo 12 – Busca e salvamento; Anexo 13 – Investigaçã Investigaçãoo de acidentes aéreos; Anexo 14 – Aeródromos: Volume I – Aeródromos; Volume II – Heliportos; Anexo 15 – Serviços de informação i nformação aeronáutica aeronáutica;; Anexo 16 – Proteção ambiental: Volume I – Ruído de aeronaves; Volume II – Emissão de gases dos motores das aeronaves; Anexo 17 – Segurança aérea – Proteção da aviação civil internacional contra os atos ilícitos contra as aeronaves; e Anexo 18 – Transporte de mercadorias perigosas. A estrutura organizacional 20   da OACI consiste da Assembléia, do Conselho e do Secretariado. 20

  ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL. How it works. Disponível em: . rks.htm>. Acesso em: 06 ago. de 2008.

 

23

A Assembléia é composta de representantes de todos os membros signatários da Convenção de Chicago. Sendo que a Assembléia Geral ocorre a cada 3 anos para analisar detalhadamente os trabalhos da Organização e traçar políticas para os próximos anos, mas podendo ser realizada extraordinariamente por convocação do Conselho ou a pedido de quaisquer Estados contratantes. O Conselho é eleito na Assembléia Geral para um mandato de 3 (três anos) e é composto por 36 (trinta e seis) Estados signatários da Convenção de Chicago. A função do Conselho é direcionar os trabalhos da ICAO através das normas e práticas recomendadas. Quanto a função do Secretariado cabe supervisionar as normas e as práticas aprovadas pelo Conselho.

3.3.2 – IATA

A Associação Internacional de Transporte Aéreo Internacional (IATA) é uma organização não governamental mundial, criada em 1945, para fomentar o transporte aéreo seguro, regular, econômico, oferecer os meios para estabelecer a colaboração entre as empresas aéreas, e cooperar com a OACI e outros organismos internacionais. A IATA objetiva o aprimoramento da segurança ao promover serviços aéreos rentáveis e seguros; o reconhecimento da importância da indústria do transporte aéreo para o desenvolvimento social e econômico do mundo; a viabilidade financeira da indústria ao otimizar os lucros e minimizar os custos; elaborar produtos e serviços que ajudam as companhias aéreas a satisfazerem as necessidades dos consumidores; a padronização e procedimentos que facilitam as operações do transporte aéreo internacional; e o apoio à indústria para identificar e articular as posições comuns da indústria (infra-estrutura e congestionamento). Na prática, a IATA é o órgão responsável pela auto-regulação do transporte aéreo internacional. A auto-regulação da IATA é elaborada em dois níveis: associação de comércio (técnica, legal, financeira, serviços de tráfego e os problemas das agências reguladoras do setor); e a coordenação de tarifas (tarifas de passageiros e carga, além das condições e seus encargos).

 

24

Consequentemente, os pontos da auto-regulamentação são: (tradução livre) 21 : a) conferências de horários da IATA. As conferências acontecem duas vezes ao ano e as companhias aéreas coordenam os horários dos vôos e os slots (horários de aterrissagem e decolagem); b) o plano de faturamento e de liquidação bancária. O plano permite o processamento, por computador, das contas entre as linhas aéreas e os agentes de viagens; c) o sistema de liquidação das contas de carga. Este sistema permite processar, por computador, as contas entre as linhas aéreas e os agentes de cargas; d) a Câmara de compensação. A Câmara abrange os serviços de pró-rateio e permite que as companhias aéreas e prestadores de serviços liquidarem os créditos e débitos entre si em um único lugar; e) o sistema de localização de bagagens para recuperar a bagagem registrada como perdida ou mal encaminhada; f) acord acordoo multilateral de tráfego entre as companhias aéreas (MITA)22 ; e g) procedimento de coordenação de tarifas.

4 A REGULAÇÃ REGULAÇÃO O ECON ECONÔMICA ÔMICA DO T TRANSPORT RANSPORTE E AÉREO INTERNACION INTERNACIONAL AL

No que tange ao conteúdo da regulamentação econômica do transporte aéreo internacional, a OACI dispõe os seguintes conteúdos23: a) acesso básico aos mercados; b) capacidade dos transportadores; 21

 op. cit. Manual sobre reglamentación reglamentación del transpo transporte rte aéreo internacional internacional (Doc 9.626). 3.8-4

22

 È um acordo que obriga juridicamente as companhias aéreas participantes do MITA a emitirem um documento de tráfego padrão (bilhete aéreo ou conhecimento aéreo) para o passageiro ou a carga viajarem por vários meios de transportes até alcançarem o destino final. 23

 op. cit. Manual sobre sobre reglamentación reglamentación del transporte transporte aéreo internaciona internacionall (Doc 9.626). Índíce.

 

25

c) tarifas dos transportadores aéreos; d) propriedade dos tra transportadores nsportadores aéreos; e) carga aérea; f) serviços aéreos não regulares; g) atividades comerciais da dass empresas aéreas; h) cooperação entre aass empres empresas as aérea aéreas; s; i) passageiros do transporte aéreo; e  j) aeroportos.

4.1 – ACESSO BÁSICO B ÁSICO A AOS OS MERCADOS INT INTERNACIONAIS ERNACIONAIS

O acesso básico aos mercados assume um papel de suma importância na regulação econômica do transporte aéreo internacional, pois definirá as bases da competição entre os Estados (no mínimo dois Estados) através da formas de acessos (categorias) e no alcance de direitos básicos e acessórios. As categorias de acesso ao transporte aéreo internacional são: a) mercado de um par de cidades (a rota que une as duas cidades); b) o mercado de par de países (todas as rotas de pares de cidades que unem dois países); c) mercado regional (todas as rotas que unem duas regiões); e d) o mercado mundial que inclui todos os pontos do globo aos que prestam serviços de linhas aéreas. Os direitos básicos são acordos entre os Estados que posteriormente são delegados aos transportadores para explorarem os serviços aéreos. São três os direitos básicos: a) de rota; b) de exploração; e c) de tráfego.

4.1.1 – DIREITO DE ROTA

O direito de rota consiste no oferecimento e exploração dos serviços aéreos nas rotas autorizadas. Basicamente, o acordo de direito de rotas elenca as cidades que serão servidas pelos transportadores e caso haja necessidade, os pontos intermediários e além 24. Por exemplo, o acordo sobre 24

 Ponto mais distante da rota

 

26 transportes aéreos regulares entre o Brasil e a Alemanha 25 permite que os Países supracitados usufruam de rotas para 7 pontos (cidades) em cada País, o uso de ponto intermediário (escala no próprio território) e pontos além (O Brasil tem o direito de operar em 5 (cinco) cidades na Europa e 1 (uma) cidade na China via território alemão. A Alemanha, por sua vez, tem o direito de operar em 5 cidades na América do Sul e uma cidade na na Austrália via território bras brasileiro). ileiro). Como exemplo prático do uso dos pontos intermediário e além, a VARIG (atual S.A. Viação Aérea Riograndense) operava o vôo RG8836 (Rio de Janeiro – São Paulo – Los Angeles – Tóquio). A cidade de São Paulo era o ponto intermediário da rota, enquanto Tóquio era o ponto além.

4.1.2 – DIREITO DE EXPLORAÇÃO

O direito de exploração consiste na especificação do número de transportadores designados 26 para explorarem as rotas convencionadas no acordo. Além da designação, o direito de exploração aborda a mudança da capacidade operacional do transportador e os direitos operacionais do transportador. A designação possui 4 (quatro) formas: a) única; b) dupla; c) múltipla controlada; e d) múltipla ilimitada. Na designação única apenas dois transportados (um transportador de cada bandeira) poderão operar as rotas acordadas. Na dupla designação, é permitido, no máximo, dois transportadores de cada Estado. Enquanto na designação múltipla controlada, há um número determinado de companhias aéreas operando as rotas acordadas. Quanto a designação múltipla ilimitada, é o direito de designar qualquer número de transportadores transportadores.. Até 1990, o Brasil a VARIG era a única empresa designada, pelo Brasil, a operar as rotas internacionais. Mas a política de flexibilização da aviação comercial brasileira removeu, de forma gradual, os controles sobre variáveis

econômicas do setor e, “mais recentemente, com o advento da Lei de criação da 25

  AGÊNCIA AGÊNCIA NACIONAL DE A VIAÇÃO VIAÇÃ O CIVIL. CIVIL . BRASIL / ALEMANHA (ASA assinado em 29.08.57). Disponível em: . Acesso em 12 ago. 2008.  41  Empresa norte-americana de consultoria em turismo e transporte.

 

36

A liberalização dos serviços aéreos não afeta a soberania de um Estado é a exigência de tratados internacionais, pois sem tratados, não há liberalização e quiçá a comercialização internacional dos serviços aéreos. Além do mais, a Declaração de princípios globais para a liberalização do transporte aéreo internacional (Declaration of global principles for the liberalization of international air sustentável, el, respeitando transport) menciona que a liberalização deverá ser efetiva e sustentáv os princípios básicos de soberania, assim como a igualdade de oportunidades. Na visão de Jürgen Habermans 42, as sociedades modernas não são homogêneas e a cidadania democrática que não se fecha num sentido particularista, a qual prepara o caminho para um status de cidadão do mundo. Ou seja, a liberalização dos serviços aéreos, desde que seja de forma efetiva e sustentável, catalisará o processo de cidadania democrática através do intercâmbio cultural.

42

 HABERMAS, JÜRGEN. Direito e democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro : Tempo Brasileiro, 1997. 2.v.

 

37

CONCLUSÃO

Nos termos do art. 15 da Convenção de Chicago, qualquer Estado signatário da supracitada Convenção é soberano para regular o grau de competição do transporte aéreo internacional que deseja em seu território nacional. Nesse diapasão, o acesso básico aos mercados assume um papel de suma importância na regulação do transporte aéreo internacional, pois definirá, através dos direitos de rota, tráfego e exploração, o grau de competição do Estado na seara internacional. Os demais elementos da regulação econômica do transporte aéreo internacional (capacidade dos transportadores; tarifas dos transportadores aéreos; propriedade dos transportadores aéreos; carga aérea; serviços aéreos não regulares; atividades comerciais das empresas aéreas; cooperação entre as empresas aéreas; passageiros do transporte aéreo; e aeroportos) assumem papéis complementares. Mas a tendência da aviação mundial é a liberalização dos acessos básicos aos mercados internacionais conforme as determinações da OACI. Para a OACI, a liberalização não é danosa a um Estado, pelo contrário, a liberalização dos acessos trará maior desenvolvimento para as nações. Entretanto, a OACI determina que a liberalização ocorra de forma igualitária e respeitando a soberania de cada Estado.

 

38

REFERÊNCIAS

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