Tržište Država i Okoliš Kasim Tatic

Prof. dr. Kasim Tatić

Tržište, država i okoliš

Sarajevo, 2011

Naslov djela: Tržište, država i okoliš Autor: Prof. dr. Kasim Tatić Izdavač: Ekonomski fakultet u Sarajevu Glavni i odgovorni urednik: Prof. dr. Veljko Trivun, dekan Recenzenti:

Tiraž:

Akademik prof. dr. Boris Tihi Prof. dr. Aleksandar Kalmar Prof. dr. Slavica Manić Prof. dr. Nevenko Herceg 500

Štampa: Štamparija Fojnica d.o.o. Odgovorno lice štampanja: Šehzija Buljina, direktor Tehnička obrada: ------------------------------------------------CIP - Katalogizacija u publikaciji Nacionalna i univerzitetska biblioteka Bosne i Hercegovine, Sarajevo 502.131.1:330.101.542(075.8) TATIĆ, Kasim Tržište, država i okoliš / Kasim Tatić. Sarajevo : Ekonomski fakultet, 2011. - 347 str. : graf. prikazi ; 24 cm Bibliografija: str. 338-347 ; bibliografske i druge bilješke uz tekst. ISBN 978-9958-25-053-8 COBISS.BH-ID 18461446 -------------------------------------------------

Mahir Haračić

Zahvale:

BH Telecom je jedan od partnera koji su omogućili izdavanje knjige. Zahvaljujemo svim institucijama i organizacijama koje su potpomogle izdavanje ove knjige.

Tržište, država i okoliš

SADRŢAJ

PREDGOVOR ................................................................................................................................ 9 UVODNA RAZMATRANJA ....................................................................................................... 13 1. OKOLIŠ I EKONOMSKI SISTEM – MODEL OPTIMIZACIJE KORIŠTENJA I POLITIKA ZAŠTITE OKOLIŠA .......................................................................................... 27 1.1 Odnos okoliša i ekonomskog sistema - definiranje alokacionog problema ........................ 27 1.2 Teorija proizvodnje koja ukljuĉuje i kvalitet okoliša .......................................................... 31 1.2.1 Transformacioni prostor koji prikazuje i kvalitet okoliša ............................................ 34 1.3 Optimalno korištenje okoliša u dvosektorskom modelu ..................................................... 37 1.3.1 Optimizacija korištenja okoliša i posljedice na ekonomski sistem ............................... 38 1.4 Problem neadekvatnog korištenja i prekomjernog zagaĊivanja okoliša i moguća rješenja 42 1.5 Zaštita okoliša u EU – osnovne pojmovne naznake i metodološke napomene ................... 46 1.6 Urbani razvoj i problem zagaĊenja okoliša ........................................................................ 50 2. TRŢIŠTE I DRŢAVA KAO ALOKATORI OGRANIĈENIH RESURSA OKOLIŠA........... 57 2.1 Trţište kao alokator resursa okoliša .................................................................................... 57 2.2 Trţište i alokativna efikasnost ............................................................................................. 63 2.2.1 Alokativna efikasnost u potpunoj konkurenciji ............................................................ 63 2.2.2 Alokativna efikasnost na nesavršenim trţištima ........................................................... 63 2.3 Okoliš i „sedam kljuĉeva za uspjeh trţišta“ ........................................................................ 67 2.4 Drţava kao alokator ograniĉenih resursa okoliša ................................................................ 71 2.4.1 Uloga drţave u zaštiti okoliša ....................................................................................... 73 2.4.2 Netrţišni neuspjeh: uslovi ponude i potraţnje .............................................................. 76 2.4.3 Izvori i vrste netrţišnog neuspjeha ............................................................................... 78 2.5 Trţište ili drţava .................................................................................................................. 83 2.5.1 Statiĉka i dinamiĉka efikasnost ..................................................................................... 84 3. DRUŠTVENO OPTIMALNI NIVO ZAGAĐENJA OKOLIŠA ............................................. 89 3.1 Optimalni nivo zagaĊenja okoliša definiran pomoću graniĉne neto privatne koristi .......... 89 3.2 Mogućnosti postizanja optimalnog rješenja putem nereguliranog trţišta ........................... 92 3.2.1 Uloga vlasniĉkih prava u reguliranju okoliša ............................................................... 92 3.2.2 Mogućnosti za efektivno trţišno pregovaranje oko eksternalija – zagaĊenja............... 93

5

Prof. dr. Kasim Tatić

3.2.3 Kritika trţišnog pregovaranja kao metoda za postizanje društvenog optimuma eksternih efekata - zagaĊenja....................................................................... 95 3.3 Optimizacija zagaĊenja okoliša drţavnim reguliranjem trţišta ........................................ 102 3.3.1 Društveni trošak regulacije okoliša ............................................................................ 107 3.4 Efikasnost i praviĉnost u alokaciji troškova zaštite okoliša .............................................. 110 3.5 Statiĉki modeli optimalnog zagaĊenja okoliša ................................................................. 123 3.5.1 Parcijalni model optimalnog zagaĊenja okoliša ......................................................... 123 4. EKONOMSKA ANALIZA MJERA I INSTRUMENATA ZA ZAŠTITU OKOLIŠA ......... 137 4.1 Mjere i instrumenti direktne kontrole (zakonska regulativa ili komandno kontrolni pristup) ............................................................................................................... 139 4.1.1 Osnovne ĉinjenice ....................................................................................................... 139 4.1.2 Tipovi standarda u politici zaštite okoliša .................................................................. 141 4.1.3 UtvrĊivanje nivoa standarda ....................................................................................... 143 4.1.4 Neefikasnost standarda kao instrumenta u oblasti zaštite okoliša .............................. 144 4.1.5 Nedostaci utvrĊivanja jedinstvenih standarda ............................................................ 146 4.1.6 Prednosti i nedostaci instrumenata komandno-kontrolnog pristupa ........................... 148 4.2 Ekonomski ili trţišno zasnovani instrumenti u politici zaštite okoliša ............................. 151 4.2.1 Pojam i osnovne karakteristike ................................................................................... 151 4.2.2 Implikacije korištenja EI............................................................................................. 153 4.2.3 Klasifikacija ekonomskih instrumenata ...................................................................... 154 4.2.4 Primjena ekonomskih instrumenata ............................................................................ 155 4.2.5 Okolišni ili eko-porezi i takse na zagaĊenje .............................................................. 159 4.2.6 Kreiranje trţišta za resurse okoliša ............................................................................. 184 4.2.7 Supsidije kao instrument u politici zaštite okoliša ..................................................... 196 4.2.8 Sistem pologa i povrata sredstava............................................................................... 211 4.2.9 Faktori koji ograniĉavaju upotrebu ekonomskih instrumenata .................................. 212 4.3 Ekonomki poticaji za smanjenje efekata klimatskih promjena ......................................... 213 4.3.1 Ekonomski poticaji smanjenju GHG emisije ............................................................. 217 4.3.2 Fleksibilni mehanizmi Protokola iz Kjota .................................................................. 219 4.3.3 MeĊunarodni mehanizmi trgovanja pravima na emisiju ............................................ 221 4.3.4 Tipovi JI/CDM projekata ............................................................................................ 225 4.3.5 Evropska šema za trgovanaje pravima na zagaĊivanje............................................... 225 4.3.6 Trgovanje unutar ograniĉenja (cap and trade) ............................................................ 233 4.3.7 „Karbonske kompenzacije ili offseti“ (carbon offsets) .............................................. 237

6

Tržište, država i okoliš

4.3.8 Šema zelenih investicija .............................................................................................. 241 4.3.9 Trţišni mehanizmi za trgovanje bijelim certifikatima ................................................ 242 4.3.10 Uĉesnici na koje se odnose obavezujući ciljevi ....................................................... 245 4.3.11 Uloga trgovanja i mehanizama za trgovanje ............................................................. 245 4.3.12 Povezanost sistema trgovanja pravima na zagaĊenje u meĊunarodnoj politici klimatskih promjena.................................................................................................. 252 4.4 Instrumenti za suzbijanje negativnih aspekata klimatskih promjena - stanje u Bosni i Hercegovini ........................................................................................................... 254 5. KOMPARATIVNA ANALIZA MJERA I INSTRUMENATA ZA ZAŠTITU OKOLIŠA .............................................................................................................. 261 5.1 Kriterijumi za ocjenu mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša ................................ 261 5.2 Komparacija mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša .............................................. 269 5.3 Komparacija instrumenata zakonske regulative i ekonomskih instrumenata .................... 280 5.4 Komparacija pojedinih ekonomskih instrumenata: takse na zagaĊenje i razmjenjiva prava na zagaĊenje............................................................................................................. 290 5.4.1 Komparacija u okviru analize statiĉke efikasnosti...................................................... 290 5.4.2 Komparacija u okviru analize dinamiĉke efikasnosti ................................................. 295 5.4.3 Ekonomika meĊunarodnog trgovanja emisijama........................................................ 297 5.4.4 Cijena i trgovanje nasuprot oporezivanju ................................................................... 299 5.4.5 Osnovna mikroekonomska komparacija karbonskih dozvola i karbonskih poreza .... 303 5.4.6 Mjere uspješnosti i obezbjeĊenje provoĊenja okolišne regulative ............................. 308 5.5 Posljedice nereagovanja na kljuĉne okolišne izazove ....................................................... 315 6. ZAKLJUĈNA RAZMATRANJA........................................................................................... 319 LITERATURA ............................................................................................................................ 325 IZVODI IZ RECENZIJA ............................................................................................................ 335 Akademik, prof. dr. Boris Tihi ................................................................................................ 335 Prof. dr. Aleksandar Kalmar .................................................................................................... 336 Dr. Slavica Manić .................................................................................................................... 337 Prof. dr. Nevenko Herceg ........................................................................................................ 338

7

Tržište, država i okoliš

PREDGOVOR Problem okoliša zaokuplja moju paţnju već dvadeset i pet godina. U posljednjih desetak godina istraţivao sam naĉin na koji se definira i implementira politka upravljanja i zaštite okoliša, na razliĉitim nivoima. Dio rezultata dugogodišnjeg bavljenja ovom problematikom i neke vrijedne spoznaje prezentirao sam u ovoj knjizi. Iako moja interesovanja seţu mnogo šire, a i karakter problema vezanih za okoliš to nalaţe, moram naglasiti da je ipak, perspektiva sagledavanja ove problematike svedena je dominantno na ekonomsku perspektivu. U knjizi sam pokušao dati prikaz odnosa okolišnog i ekonomskog sistema, i naĉina na koji se u ekonomskoj teoriji, i matematski definiranim mikroekonomskim modelima sagledavaju njihove meĊusobne veze. Knjiga pruţa uvid u široki spektar mjera i instrumenata koji kreatorima okolišne politke stoje na raspolaganju, a spadaju u jednu od dvije velike grupe: instrumente komandno-kontrolnog pristupa ili direktne zakonske regulative, ili trţišno zasnovane, odnosno ekonomske instrumente. Namjera je da detaljnom analizom najvaţnijih mjera i instrumenata, te njihovim meĊusobnim uporeĊivanjem, olakšam posao ne samo kreatora politike okoliša, nego i ostalih relevantnih donosilaca odluka u vezi sa okolišem, prvenstveno rukovodilaca preduzeća, javnih institucija i svih onih koji svojom potrošnjom ugroţavaju kvalitet okoliša, a ĉije ponašanje politika okoliša nastoji da regulira. Pošto knjiga ima edukativni i informativni karakter, nastojao sam da u njoj napravim balans izmeĊu onoga što se već smatra klasiĉnim prikazima ugraĊenim u temelje okolišne ekonomije, i onoga što je trenutno najaktualnije u ovoj oblasti. Na jednoj strani imamo neke osnovne matematske modele i teorijske nalaze o karakteru i mogućnostima primjene pojedinih mjera i instrumenata, koji su definirani još prije desetak ili više godina, a potrebni su da bi se bolje razumjeli osnovni odnosi. Ali na drugoj strani imamo najnovije uvide u naĉin funkcioniranja, te rezultate, prednosi i nedostatke primjene nekih od postojećih mjera i instrumenata, kao i prikaz brojnih tek nedavno kreiranih instrumenata, naroĉito kao odgovor u oblasti klimatskih promjena. U knjizi npr. prikazujemo interesantnu genezu instrumenta poznatog kao razmjenjiva prava na zagaĊivanje, koji se pojavio najprije kao instrument rješavanja okolišnih problema vezanih za emisiju sumpor-dioksida u okviru pojedinih drţava, a zatim je u razliĉitim modalitetima evoluirao u brojne nadnacionalne šeme za borbu protiv negativnih posljedica klimatskih promjena, odnosno za smanjenje emisije stakleniĉkih gasova, posebno ugljen dioksida. Knjiga je namijenjena svima onima koji promišljaju problem u vezi sa upravljanjem i zaštitom okoliša, dominantno iz ekonomske perspektive. Stoga oĉekujem da će njeni ĉitaoci biti studenti ekonomskih i ostalih fakulteta na kojim se ova problematika predaje u okviru predmeta na dodiplomskom ili postdiplomskom nivou, a pod razliĉitim nazivima, koji se u osnovi svode na Ekonomiku okoliša ili Ekonomiku klimatskih promjena. Knjiga je u istoj mjeri namijenjena i brojnim donosiocima odluka i kreatorima i implementatorima politike okoliša na svim nivoima 9

Prof. dr. Kasim Tatić

vlasti, od ministarstva na nivou drţave, preko nadleţnih ministarstava, agencija i fondova entiteta do kantona i opština. Vrijedni uvidi u funkcioniranje fleksibilnih mehanizama definiranih sporazumom iz Kjota, mogu doprinijeti kvalitetnijem sagledavanju naĉina na koji se naša drţava moţe ukljuĉiti u meĊunarodnu saradnju na ovom planu, naroĉito imajući u vidu ţelju i nastojanja da formalno postanemo ĉlanica evropske unije. Rukovodioci odjela za zaštitu okoliša u bankama, osiguravajućim društvima, preduzećima i u nevladinim organizacijama koje se bave okolišem, kao i svi potrošaĉi, mogu proširiti svoje vidike u ovoj oblasti, sa ciljem da bolje razmiju svoju potencijalnu ulogu u zajedniĉkom zadatku zaštite i unaprijeĊenja kvaliteta okoliša. Osjećam potrebu da zahvalim svima onima koji su na bilo koji naĉin doprinijeli da ova knjiga ugleda svjetlo dana – od porodice koja mi je davala podršku i istovremeno, strpljivo podnosila moje odsustvo zbog (predugog) rada na knjizi, do onih koji su mi pruţili svu neophodnu tehniĉku pomoć pri njenoj realizaciji. Pri tom mislim na kolege asistente i studente, dodiplomskog i postdiplomskog studija Ekonomskog fakulteta u Sarajevu, a posebno kolegu Mahira Haraĉića, koji je moje zamisli uspješno prenio u grafiĉki oblik, i cjelokupni dizajn knjige i finalni izgled teksta. Zahvalan sam Ekonomskom fakultetu u Sarajevu koji je kroz svoju Izdavaĉku djelatnost omogućio da ova knjiga bude štampana i dostupna javnosti. Veliko hvala i institucijama i organizacijama koje su financijski pomogle izdavanje knjige.

Autor

Sarajevo, 25.01.2011.

10

Tržište, država i okoliš

UVODNA RAZMATRANJA Adekvatno korištenje i zaštita okoliša igraju sve vaţniju ulogu, posebno zbog ĉinjenice da je u zadnjih nekoliko decenija uništavanje okoliša postalo jako progresivno. Svakodnevno smo svjedoci sve prisutnijih elementarnih nepogoda, uništavanja šuma, izumiranja biljnih i ţivotinjskih vrsta, globalnog zagrijavanja, uništavanja ozonskog omotaĉa, pretjeranog zagaĊivanja i razliĉitih oblika degradacije svih medija okoliša. Trţišta, zbog svoje imperfektnosti, ĉesto nisu u mogućnosti da izvrše efikasnu alokaciju prirodnih resursa, što rezultira nastankom brojnih negativnih eksternih efekata. Zbog shvatanja da okolišna kriza dovodi u pitanje opstanak ljudske civilizacije, samo rješenje krize se danas ne traţi iskljuĉivo kroz zaštitu okoliša nego i kroz društveno-ekonomske mjere. Potreba rješavanja okolišne krize u svijetu, dovela je do nastojanja da se krerira okolišno odgovorno trţište, tako da zaštita okoliša postaje sastavna komponenta trţišnog ureĊenja. Kontinuiran proces društvene reprodukcije zahtijeva adekvatno tretiranje prirodnog okruţenja. Došlo se do saznanja, da štedljivo i efikasno korištenje oskudnih i skupih resursa moţe djelovati pozitivno kako na naš okoliš, tako i na razvoj cjelokupnog privrednog sistema. Kreiranje zajedniĉke politike koja uvaţava principe ekonomije i odrţivog razvoja, upućuje na nuţnost dinamiĉke kombinacije ekonomskog, socijalnog, okolišnog i institucionalnog podsistema. Postoje razliĉiti prististupi rješavanja vaţnih pitanja vezanih za okoliš. Pristup koji ljudi smatraju ispravnim ili odgovarajućim zavisi od toga koju paradigmu prihvataju. Paradigma je pogled na svijet koji korenspodira odreĊenom skupu vrijednost i principa. Kada je odnos prema okolišu u pitanju moţemo reći da postoje dvije glavne paradigme:  Ekološka paradigma, zasnovana na nauci ekologiji, naglašava zdravlje i opstanak ekosistema.  Ekonomska paradigma koja se oslanja na ekonomiku okoliša (environmental economics) – koja predstavlja primjenu ekonomske teorije na probleme okoliša – i naglašava maksimiziranje blagostanja ljudi, ĉak iako ovo znaĉi nanošenje štete okolišu. U nekim sluĉajevima ove dvije perspektive izgledaju meĊusobno nespojive. Ali u drugim sluĉajevima moguće je u izvjesnoj mjeri kombinirati uvide ova dva razliĉita stanovištva. Oblast ekološke ekonomike pojavila se kao rezultat napora da se riješe razlike izmeĊu dvije navedene paradigme. Moţe se reći da je moguće izgraditi mostove koji bi doveli do toga da ekonomija i ekologija mogu imati konstruktivni dialog, vodeći ka novim uvidima u probleme okoliša i politike okoliša. (HARRIS, CODUR 2004, str.1) Tema kojom ćemo se baviti u knjizi u velikoj mjeri odnosi se na funkcioniranje trţišta i regulatornu ulogu drţave, prvenstveno u oblasti upravljanja i zaštite okoliša. Naravno, naše polazište u analizi biće normativna teorija regulacije i naglasak će biti na analizi najpodesnijeg oblika regulacije odnosno zakonske regulative u odgovarajućim oblastima, 13

Prof. dr. Kasim Tatić

u kojima je regulatorna uloga drţave neophodna. Razliĉiti kriteriji uvedeni su i korišteni sa ciljem da se na teorijskom nivou uporede razliĉite regulatorne opcije, prvenstveno ekonomska efikasnost. Konkretno znaĉajna paţnja posvećena je sagledavanju i objašnjenju brojnih kriterija za izbor mjera i instrumenata koje regulatorno tijelo ima na raspolaganju prilikom koncipiranja i implementacije politike u oblasti okoliša. U praksi, instrumenti mogu da budu supstituti i komplementi jedni dugima. Kada su instrumenti meĊusobni supstituti, ciljevi politike okoliša mogu se promovirati na više naĉina, dakle odvojeno, primjenom direktne zakonske regulative, okolišnih poreza, razmjenjivih prava na zagaĊivanje, okolišnih supsidija ili oslanjanjem na dobrovoljne aktivnosti. Kada su instrumenti komplementarmni jedni drugima, jedan instrument moţe ojaĉati efektivnost drugog ili jedan tip instrumenta moţe se koristiti kako bi se ubrzale mjere koje zahtijeva regulativa u pripremi. Za naše potrebe, meĊutim, najvaţnija je osnovna podjela na mjere direktne zakonske regulative odnosno naredbodavno-kontrolnog pristupa, i ekonomske instrumente, odnosno trţišno zasnovane instrumente. MeĊutim, adekvatnost regulatornih opcija, kad god je to bilo moguće, sagledana je i ocijenjena i na bazi empirijskih podataka do koji smo u našem istraţivanju mogli doći. Naime, vrlo ĉesto empirijski podaci ukazuju na odstupanja od teorijskih normativa i njima definiranog oĉekivanog ponašanja donosilaca odluka, što ukazuje na ĉinjenicu da nadleţna regulatorna tijela i zakonodavac ne rade nuţno i uvijek na promicanju i unapreĊenju proklamovanog javnog interesa i poboljšanju alokativne efikasnosti trţišta, što se najĉešće i navodi kao osnovni razlog i opravdanje regulatorne uloge i intervencije drţave na trţištu. Drugim rijeĉima, realna je ĉinjenica da postoje odreĊene situacije na trţištu, kao i razliĉite interesne grupe koje utiĉu na rad regulatornih tijela, što se praktiĉno oĉituje kao postojanje tzv. vladinih ili netrţišnih neuspjeha (government ili nonmarket failures), pored mnogo bolje shvaćenih i teorijski obraĊenih trţišnih neuspjeha (market failures). U knjizi se, stoga, odreĊena paţnja posvećuje analizi ne samo eksternih efekata odnosno eksternalija, nego i tzv. internalija, kao pojma kojim se oznaĉavaju ciljevi unutar netrţišnih organizacija koji se odnose na voĊenje, regulisanje i procjenu performansi javnih sluţbi i njihovog osoblja. Praktiĉno, to naglašava potrebu uvaţavanja i prihvatanja jednog pozitivnog, a ne samo normativnog teorijskog pristupa u objašnjenju i analizi uloge regulatornih tijela. Ovo naroĉito dolazi do izraţaja u domenu odluĉivanja prilikom odabira najpodesnijeg miksa mjera i instrumenata u oblasti upravljanja, zaštite i unapreĊenja okoliša, kao i u praktiĉnoj realizaciji širokog spektra aktivnosti definiranih usvojenom strategijom ili politikom u ovoj oblasti. Naime, vrlo ĉesto zbog postojanja internalija moţe doći ĉak do takve situacije da pojedina ministarstva u sklopu Vlade imaju praktiĉno razliĉite interese u pogledu realizacije odreĊenih mjera u politici zaštite okoliša. Takva neusaglašenost ili ĉak divergentnost moţe se pojaviti npr. izmeĊu nadleţnog Ministarstva za zaštitu okoliša i Ministarstva financija, u sluĉajevima uvoĊenja okolišnih poreza. Osnovni cilj njihovog uvoĊenja Ministarstvo okoliša sagledava kao potrebu da se smanji ili u potpunosti eliminira odreĊeno zagaĊenje koje nastaje emisijom štetnih materija. Stoga, ono oĉekuje da se ti porezi plaćaju što kraći vremenski period jer bi to znaĉilo da je osnovni cilj 14

Tržište, država i okoliš

postignut, odnosno zagaĊenje eliminirano a time i osnova, odnosno razlog za plaćanje okolišnog poreza. MeĊutim, ukoliko prikupljena sredstva od naplate okolišnog poreza, kao i ostali fiskalni prihodi idu u jedinstveni budţet, a Ministarstvo financija ima pravo i mogućnost da ih iskoristi jednako kao i ostale poreske prihode za drugaĉije namjene od izvorno predviĊene (rješavanje odreĊenih urgentnih zahtjeva npr. u socijalnoj sferi), tada će Ministrstvo financija ţeljeti da se okolišni porezi plaćaju što duţi vremenski period, jer će na raspolaganju imati veći fiskalni prihod. Osnovno pitanje koje se postavlja u hamletovskom stilu jeste: Regulirati ili ne regulirati, pitanje je sad? I ako je odgovor da, onda kako? Prije svega ovo se odnosi na specifiĉne regulatorne mjere, kao što su npr. okolišni standardi, okolišni porezi ili razmjenjiva prava na zagaĊivanje. Na pitanje „kako“ nadovezuje se i pitanje „kada“ treba regulirati? Ovo pitanje se u istraţivanjima ĉesto zamemaruje, iako u praksi moţe da bude znaĉajan faktor uspješne primjene regulacije. Neblagovremenost ili kašnjenje mogu da presudno utiĉu na kvalitet regulacije, naroĉito u oblasti okoliša. U tom pogledu, moguće je razlikovati ĉetiri vrste neblagovremenosti ili kašnjenja:  Kašnjenje u opservaciji, zamjećivanju ili registriranju problema, predstavlja period izmeĊu nastanka dogaĊaja koji zahtijeva regulaciju ili njenu izmjenu i momenta u kojem je taj dogaĊaj zamijećen i registriran;  Kašnjenje u donošenju odluke predstavlja period izmeĊu trenutka uoĉavanja dogaĊaja i vremena donošenja odluke da se uvede ili izmijeni postojeća regulacija;  Kašnjenje ili odlaganje u implementaciji je vremenski pomak koji nastaje prije nego se nova ili reformirana regulacija nakon donošenja odluke efektivno poĉne provoditi;  Kašnjenje u djelovanju predstavlja period izmeĊu implementacije regulacije i momenta kada se pojavljuju prvi mjerljivi praktiĉni rezultati ili efekti regulacije. U svim drţavama, pa i u Bosni i Hercegovini, znaĉajno pitanje, naroĉito u oblasti okoliša, svakako je i pitanje: Na kojem nivou regulirati: lokalnom, kantonalnom, regionalnom, drţavnom ili meĊunarodnom? Ne samo da ekonomske aktivnosti i trţišta u sve većoj mjeri imaju meĊunarodni karakter, nego se i problemi vezani za okoliš sve više pokazuju kao globalni. Sve ovo rezultira time da nacionalne vlade imaju sve više problema u postizanju zacrtanih ciljeva u pogledu regulacije okoliša, kako u industrijskoj tako i u socijalnoj sferi. Sa druge strane, meĊunarodna, nadnacionalna regulacija, vrlo je sloţena i opterećena brojnim praktiĉnim problemima vezanim za njeno definiranje, usaglašavanje, implementaciju, koordinaciju i monitoring. Sve navedene probleme demonstrira neuspješni sastanak svjetskih lidera u Kopenhagenu u septembru 2009. godine, a povodom problema vezanih za okoliš, odnosno za negativne posljedice klimatskih promjena. Regulacija nije naravno sama sebi cilj. Njen cilj je da se poboljša odreĊeno stanje stvari; drugim rijeĉima da se riješi odreĊeni problem sa kojim se društvo suoĉava. Što se tiĉe okoliša, ekonomska osnova ili opravdanje regulacije ĉesto poĉiva na negativnim

15

Prof. dr. Kasim Tatić

eksternim efektima izazvanim zagaĊenjem ili prekomjernom eksploatacijom prirodnih resursa. Eksternalije postoje, uvijek kada blagostanje jednog subjekta, bilo da se radi o preduzeću ili domaćinstvu, zavisi direktno ili indirektno o njegovim vlastitim aktivnostima, ali takoĊe i o aktivnostima nad kojim kontrolu ima neko drugi. U takvim sluĉajevima, koristi ili troškovi razmjene mogu se preliti na druge uĉesnike koji nisu eksplicitno i izravno ukljuĉeni u proces razmjene. Sa ovog stanovišta, moţe se govoriti o eksternim koristima ili pozitivnim eksternalijama, kao i o eksternim troškovima ili negativnim eksternalijama. Pristustvo negativnih eksternalija dovodi do trţišnih neuspjeha, odnosno situacija u kojima nije postignuta potpuna alokativna efikasnost u korištenju ograniĉenih, posebno prirodnih resursa kojim društvo raspolaţe. Negativne eksternalije vezane za okoliš pojavljuju se u sluĉaju da preduzeće proizvodi previše po suviše niskim cijenama. Drugim rijeĉima, proizvodnja je veća od društveno optimalne. Do ovog dolazi zbog skrivenih društvenih troškova, koje preduzeća poslujući na trţištu, prije uvoĊenja regulacije, nemaju obavezu da ukljuĉe u obraĉun cijene svojih proizvoda. Regulacija u oblasti okoliša, nameće obavezu internalizacije ovih eksternih troškova, povećavajući na taj naĉin cijenu proizvoda. Osnovna logika je da povećana cijena obiĉno znaĉi manju potraţnju za tim proizvodom, a time i njegovu manju proizvodnju, odnosno time manju emisiju štenih materija i bolji kvalitet okoliša. U opštem sluĉaju, ukoliko regulacija ili zakonske norme ispravljaju trţišne nesavršenosti i na taj naĉin poboljšavaju efikasnost alokacije ograniĉenih resursa, one se mogu oznaĉiti kao „norme efikasnosti“. Sa druge strane postoji grupa zakonskih i regulatornih normi koje se mogu oznaĉiti kao „norme jednakosti ili praviĉnosti“, koje za cilj imaju ispravljanje odreĊenih nepravilnosti u distribuciji dohotka do kojih dovodi funkcioniranje nereguliranog trţišta. Kao primjer moglo bi se navesti progresivno oporezivanje dohotka ili ozelenjavanje odnosno okolišno zasnovana reforma poreza. Takva reforma podrazumijeva promjenu poreske osnove, u smislu da predmet oporezivanja više postaju zagaĊivanje i prekomjerno korištenje energije i sirovina, (loše stvari ili „bads“) a manje rad i kapital (dobre stvari ili „goods“) a sve to uz uvaţavanje naĉela budţetske neutralnosti. Alfred Sesil Pigu, prvi je ekonomista koji je ozbiljnije obratio paţnju na eksterne efekte i nedostatke trţišta, te predloţio korektivne mjere koje bi preduzela drţava, uvoĊenjem poreza, kasnije nazvanih Piguovi porezi. Dakle, Pigu je smatrao da je korektivna uloga drţave neophodna kako bi se ispravili trţišni nedostaci. MeĊutim, Ronald Coase, doveo je u pitanje takav stav u svom poznatom ĉlanku iz 1960. godine pod nazivom Problem društvenog troška. Coase smatra da u prisustvu dobro definiranih vlasniĉkih prava i dovoljno malih transakcionih troškova, zainteresirane strane mogu pregovarati jedna sa drugom i postići sporazum o efikasnoj alokaciji resursa. Drugim rijeĉima, nije potrebna nikakva intervencija drţave da bi se kontrolirali trţišni neuspjesi, izuzev potrebe da drţava kreira situaciju u kojoj su vlasniĉka prava jasno definirana i uredi meĊusobne odnose na takava naĉin da transakcioni troškovi ne predstavljaju prepreku procesu pregovaranja zainteresiranih strana.

16

Tržište, država i okoliš

Rješenje koje je predloţio Coase moglo bi biti znaĉajno i praktiĉno primjenljivo u kontekstu eksternalija koje se tiĉu malog broja uĉesnika ĉija su vlasniĉka prava jasno definirana. S druge strane, u sluĉaju eksternalija koje ukljuĉuju veliki broj subjekata Coaseova preporuka je praktiĉno neizvodiva, i obiĉno se priznaje da u tom sluĉaju postoji jasna potreba za drţavnom intervencijom. MeĊutim, Coaseove ideje ne mogu se u potpunosti ignorirati, ĉak i u kontekstu eksternalija koje u kljuĉuju veliki broj uĉesnika. Piguov pristup mogli bismo okarakterizirati kao svojevrsni regulatorni optimizam, koji implicitno polazi od toga da su trţišta nesavršena, a da je drţava savršena. Pristup regulaciji, meĊutim, postao je mnogo pragmatiĉniji nakon objavljivanja Coaseovog ĉlanka: aktivnost drţave moţe da bude pogrešna i da dovede do neuspjeha podjednako kao i trţište. Stoga ćemo našu paţnju u knjizi usmjeriti ne samo na trţišne neuspjehe nego i na neuspjehe drţave, ne samo na eksternalije nego i na internalije. Jedan od glavnih razloga za evidentnu ĉinjenicu da se okoliš u znaĉajnoj mjeri koristi na neodgovarajući naĉin, što dovodi do ozbiljnog narušavanja njegovog kvaliteta, jeste ponašanje pojedinaĉnh ekonomskih subjekata, odnosno naĉin na koji oni donose i u praksi realizuju svoje poslovne odluke. Ako teţimo unaprijeĊenju korištenja i zaštite okoliša problem ĉini naše nepoznavanje metoda i postupaka koji, u sklopu datih ograniĉenja, vode sa društvenog stanovišta najboljim rezultatima u tom pogledu. Predmet istraţivanja u ovoj knjzi, najkraće reĉeno, su razlozi i ekonomska logika koja dovodi do postojećeg stanja okoliša, te mogućnosti da se razliĉitim pristupima i metodama, mjerama i instrumentima poboljša ekonomska efikasnost alokacije resursa okoliša i njegova zaštita putem postojećih institucionalnih aranţmana (trţišta i drţave), a kroz promjenu ciljne funkcije, odnosno ponašanja pojedinaĉnih donosilaca ekonomskih odluka (prvenstveno onih u vezi sa proizvodnim aktivnostima) koje imaju relevantne, negativne posljedice na okoliš. Za sagledavanje i objašnjenje problema vezanih za zaštitu okoliša u velikoj mjeri koristimo neoklasiĉni model trţišta savršene konkurencije. Ovaj model je vrlo pogodan za analizu ovakve vrste problema, iako je u suštini dosta apstraktan i sa mnogim preduslovima i pretpostavkama. U stvari, polazi se od toga da ukoliko su ovi preduslovi zadovoljeni, pojedinci će vršiti “racionalne“ izbore koji vode ka efikasnim rezultatima, odnosno individualne odluke za rezultat će imati maksimiziranje individualnih korisnosti, koje djelovanjem Smitove nevidljive ruke maksimiziraju neto koristi za društvo kao cjelinu. Naravno, neispunjavanje ovih uslova dovodi do potrebe njihovog korigiranja i proširenja u smislu realnijeg sagledavanja ekonomske stvarnosti oĉitovane u nesavršenom funkcioniranju trţišta, prvenstveno u pogledu nezadovoljavajuće alokativne efikasnosti, i svih negativnih efekata koji iz toga proizilaze. Pretjerano zagaĊenje i iskorištavnje okoliša je jedan od najvaţnijih i najurgentnijih. U analizi stoga polazimo i od pomenutog koncepta i teorijskih modela eksternih efekata i našu paţnju, s obzirom na predmet interesovanja, usmjeravamo na negativne eksternalije (disekonomije) koje se pojavljuju ukoliko jedan ekonomski subjekt svojom poslovnom aktivnošću prouzrokuje troškove nekom drugom a da ih on sam nije uzimao 17

Prof. dr. Kasim Tatić

u obzir prilikom donošenja svoje poslovne odluke. Vaţan formalni preduslov neoklasiĉnog modela iskazan je u vidu pretpostavke da su funkcije proizvodnje i potrošnje nezavisne, i u suštini znaĉi da odluke o proizvodnji ili potrošnji jednog subjekta ne mogu uticati na mogućnosti za proizvodnju ili potrošnju koje stoje na raspolaganju drugima. Ovaj preduslov ozbiljno je narušen, izmeĊu ostalog i postojanjem negativnih eksternih efekata u vidu zagaĊivanja okoliša. Pretpostavka da se sve koristi i troškovi proizvoĊaĉa i potrošaĉa odraţavaju u trţišnim cijenama i da uopšte nema neslaganja izmeĊu privatnih i društvenih troškova i koristi, ĉini osnovu neoklasiĉnog modela i od nje se i polazi pri dokazivanju Pareto-optimalnih svojstava savršene konkurencije. Ako disekonomije postoje model ne funkcionira zbog dva razloga:  prvo, narušavaju se uslovi Paretove optimalnosti;  drugo, konstante utjelovljene u sistem (zbog neuraĉunavanja troškova vezanih za nastale štete usljed zagaĊenja okoliša) gube svoje znaĉenje kao “cijene” jer ne odraţavaju stvarne oportunitetne troškove društva kao cjeline. Na taj naĉin, usljed nepostojanja pravih indikatora i smjernica sa trţišta, u većini ekonomskih sistema, kao rezultat pojedinaĉnih aktivnosti, izrazito dominantni postali su upravo okolišno najintenzivniji sektori (oni koji najviše koriste i zagaĊuju okoliš), doprinoseći tome da se struktura privrede sve više udaljavala od društveno potrebnog alokacionog optimuma. Industrijsko društvo trţišne ekonomije, stoga, neki autori oznaĉavaju kao društvo izraslo na skrivenim troškovima. Sve je veći broj onih koji smatraju da je vrijeme da se oni obijelodane i njihovo pokriće nametne onima koji izbjegavajući njihovo plaćanje na raĉun društvene zajednice uţivaju nezasluţenu korist u vidu povećanog vlastitog profita. Po njihovom (a i našem) mišljenju, rješenje problema vezanih za okoliš moţe se postići samo stalnim nastojanjem da se doĊe do što jasnijeg odgovora na pitanje koja kompozicija (miks) alternativnih naĉina upotrebe ograniĉenih okolišnih resursa maksimizira blagostanje društva kao cjeline. Praktiĉno ostvarenje ţeljenog miksa, u velikoj mjeri, postiglo bi se korištenjem razliĉitih mjera i instrumenata za zaštitu okoliša koje treba posmatrati kao manje ili više uspješan pokušaj utvrĊivanja i uvoĊenja adekvatnih cijena ograniĉenih resursa okoliša. To bi dovelo do izmijenjene strukture ukupnog sistema cijena, ĉiji bi relativni odnos tada na mnogo bolji naĉin odraţavao promijenjene društvene preferencije. Time bi se znaĉajno poboljšala alokativna efikasnost trţišta jer bi došlo do promjene postojećih, po našem mišljenju pogrešnih informacija i podsticaja sa trţišta koje preduzeća primaju o potrebnoj strukturi i karakteru proizvodnih aktivnosti. U krajnjem sluĉaju sve to trebalo bi da dovede do ţeljene realokacije ograniĉenih resursa okoliša, te do njihove racionalnije upotrebe. To bi u svakom sluĉaju imalo uticaja i na potrošaĉe u smislu da bi za neke proizvode morali da plaćaju veću cijenu kako bi na zadovoljavajući naĉin mogli da koriste i ostale usluge okoliša. Spremnost da se snose troškovi odrţavanja postojećeg ili 18

Tržište, država i okoliš

povećanja nivoa kvaliteta okoliša predstavlja mjeru tzv. nenovĉanog dohotka ili blagostanja koje svaki pojedinac dobiva kao rezultat korištenja tih usluga. Naše je stanovište da ovaj nenovĉani dohodak takoĊe predstavlja dio njihovog realnog dohotka ili blagostanja kao što to predstavljaju na trţištu kupljene robe i usluge koje oni troše. Sve ovo je znaĉajno za razumijevanje usvojenog pristupa zaštiti okoliša. Pošto, naime, potrošaĉi još uvijek nisu u mogućnosti da putem izmijenjene traţnje utiĉu na proizvoĊaĉe da znaĉajnije i dovoljno brzo promijene svoj odnos prema okolišu, sve oĉitije prisustvo i posljedice navedenih disekonomija opravdavaju intervenciju i aktivnu ulogu drţave s ciljem da prisili individualne donosioce poslovnih odluka da, u mjeri u kojoj je to objektivno moguće, spoznaju štetne posljedice svojih aktivnosti po okoliš, da prihvate njihov novĉano izraţeni ekvivalent i u svoju internu kalkulaciju ukljuĉe sve sagledive i utvrĊene eksterne troškove prouzrokovane takvim aktivnostima. Iz ovog proizilazi samo naizgled kontradiktorna tvrdnja i jedna od osnovnih polaznih premisa u ovoj knjizi, da je upravo aktivna uloga drţave (još uvijek) neophodna kako bi se individualni, inaĉe samostalni donosioci poslovnih odluka u decentraliziranom trţišnom sistemu ponašali istinski trţišno, a u skladu sa navedenim pretpostavkama savršeno konkurentnog trţišta. Donosioci odluka ponašaju se teleološki i pri izboru akcije rukovode se vlastitim ciljevima poslovanja, te su skoncentrisani na rješavanje onih problema koji utiĉu na ostvarivanje tih ciljeva. Problemom smatraju prepreku ka sopstvenom cilju. Pojedinci ili grupe imaju razliĉite ciljeve, pa stoga, suštinski isti problem zagaĊenja okoliša razliĉito ocjenjuju i pridaju mu razliĉit znaĉaj. Jedno od vaţnih polazišta u knjizi je da se problem zagaĊenosti i prekomjernog korištenja okoliša pojavljuje zbog neusaglašenosti ciljeva pojedinaca i društva kao cjeline. PrilagoĊavanjem ciljne funkcije preduzeća (i ciljne funkcije potrošaĉa) i uvoĊenjem dodatnih ograniĉenja njegovom ponašanju moguće je postići viši nivo usaglašenosti pojedinaĉnog i društvenog cilja. Upravo razumijevanje i iznalaženje ekonomski najefikasnijeg načina za takvo usaglašavanje predstavlja predmet našeg istraživanja. Ne zanemarujemo pri tome ĉinjenicu da razliĉiti nivoi ekonomske razvijenosti pojedinih zemalja determiniraju realni okvir za postavljanje odreĊenog društvenog cilja, te njegove kvantitativne i kvalitativne karakteristike. Ali, jasno je i to, da bez obzira na ambicioznost postavljenog cilja uvijek postoji manje ili više efikasan način njegovog ostvarenja. Prikazom i korištenjem teorijskih saznanja do kojih se došlo u ekonomskoj nauci, posebno mikroekonomiji, u vezi sa nesavršenostima u funkcioniranju trţišnog mehanizma u alokaciji resursa (market failures), kao i analizom dostupnih praktiĉnih iskustava razvijenih zemalja u pogledu korištenja direktne zakonske regulative i trţišnih ekonomskih mjera, naše cilj je da u knjizi prikaţemo teorijsko rješenje problema optimizacije korištenja, odnosno zaštite okoliša, korištenjem dopunjenog i prilagoĊenog neoklasiĉnog modela ponašanja trţišta; a potom analizom raspoloţive empirijske graĊe sagledati razliĉite mogućnosti praktiĉnog korištenja i kombinovanja razliĉitih mjera u svrhu maksimiranja ekonomske efikasnosti u procesu usaglašavanja pojedinaĉnog i društvenog cilja u ovoj oblasti. 19

Prof. dr. Kasim Tatić

Pod predpostavkom da se donosioci poslovnih odluka u osnovi ponašaju racionalno, oni će odluke o svojim ekonomskim aktivnostima zasnivati na poreĊenju razliĉitih opcija koje im stoje na raspolaganju i to samjeravanjem za njih relevantnih troškova i koristi svake od opcija.U takvoj situaciji na njihove odluke - koje se direktno odraţavaju na okoliš - moţe se uticati uglavnom na tri naĉina:  izmjenom skupa opcija koje stoje otvorene pred donosiocima odluka,  izmjenom relevantnih cjenovnih signala sa trţišta i  izmjenom vrijednosnog sistema donosilaca poslovnih odluka. U knjizi će predmet istraţivanja biti samo prva dva naĉina. Prvi naĉin predstavlja korištenje zakonskih propisa i utvrĊivanje dozvoljenih standarda kojim se propisuje ţeljeni kvalitet okoliša, dozvoljeni nivo emisije polutanata, te kvalitet i obaveznost primjene odreĊene proizvodne tehnologije i opreme koja se koristi u cilju zaštite okoliša. Ovaj pristup poznat je pod nazivom komandno-kontrolni ili naredbodavno-kontrolni pristup jer se provodi direktnim mjerama drţavne regulative. Drugi naĉin se u praksi realizuje korištenjem ekonomskih mjera kao podsticaja koji djeluju putem trţišta. Drţava i u ovom sluĉaju ima aktivnu ulogu u smislu utvrĊivanja polazne vrijednosti oskudnih dobara okoliša, što podrazumijeva utvrĊivanje iznosa ekoloških ili okolišnih poreza i supsidija, financijskih daţbina ili taksa za korištenje resursa okoliša, poĉetnu cijenu dozvola-prava na zagaĊivanje, te njihovu inicijalnu distribuciju meĊu preduzećima, propisuje vrstu odgovornosti (financijskih kompenzacija oštećenim stranama) u sluĉaju nastalih šteta u okolišu, izdaje okolišne obveznice i regulira sistem sigurnosnih depozita. Ovim putem, kako smo vidjeli, resursi okoliša praktiĉno dobivaju svoju cijenu koja sada postaje faktor u poslovnom odluĉivanju. Ĉitava logika postavljena je na ekonomskoj motivaciji zagaĊivaĉa da u svom interesu samostalno iznalaze najprihvatljivija rješenja kojim bi smanjili zagaĊivanje na propisani nivo uz najniţe troškove. Statička efikasnost mjera i instrumenata za zaštitu okoliša pri tom bi se ogledala u efektima do kojih njihova primjena dovodi u kratkom roku, i to u smislu:  iznosa prikupljenih financijskih sredstava od preduzeća,  ukupnih troškova vezanih za prikupljanje tih sredstava,  izmijenjene interne ekonomije i ostvarene profitabilnosti preduzeća. Dinamička efikasnost ukljuĉuje u sebe vremensku komponentu u smislu potrebe sagledavanja i ocjene dugoroĉnijih efekata do kojih dovodi primjena pojedinih mjera i instrumenata, i to prvenstveno u smislu karaktera i jaĉine podsticaja preduzećima da tehnološkim inovacijama u vlastitom proizvodnom procesu smanjuju zagaĊivanje okoliša, a potom i naĉin na koji reagiraju na porast stope inflacije i porast broja preduzeća koja zagaĊuju okoliš. Iznalaţenjem efikasnijih tehnoloških postupaka kojim bi smanjila emisiju polutanata u okoliš, preduzeća bi umanjila i svoje financijske obaveze prema drţavi, odnosno svoje ukupne troškove poslovanja što bi, u srazmjeri sa tako 20

Tržište, država i okoliš

ostvarenim uštedama, imalo uticaja na poboljšanje kunkurentne pozicije preduzeća na trţištu. Mišljenja ekonomista o ovom problemu su podijeljena. Dok jedni smatraju da regulativa u oblasti zaštite okoliša predstavlja barijeru inovacijama u proizvodnim preduzećima, dotle drugi imaju sasvim opreĉno mišljenje i smatraju da ona znaĉajno podstiĉe tehnološke inovacije unutar preduzeća - pristup poznat kao Porterova hipoteza. Polazne postavke od kojih polaze naša istraţivanja u ovoj knjizi mogu se iskazati na sljedeći naĉin: Individualni donosioci ekonomski i okolišno relevantnih odluka (preduzeća, potrošaĉi i drţave) moraju biti na neki naĉin motivirani da promijene svoje postojeće ponašanje koje rezultira ovakvim stanjem okoliša. Podsticaji moraju, na ovaj ili onaj naĉin, doći izvana, odnosno moraju se nametnuti kroz jedan od dva dominantna institucionalna aranţmana - putem drţave ili trţišta, odnosno u posebnim sluĉajevima i nadnacionalnog tijela (kao što je UN) u sluĉaju globalnih okolišnih problema, gdje se kao akteri i potpisnice meĊunarodnih sporazuma pojavljuju pojedine drţave. Svaki od ovih institucionalnih aranţmana ima odreĊene prednosti ali i nedostatke u alokaciji oskudnih resursa okoliša, i pitanje unaprijeĊenja korištenja i zaštite okoliša svodi se na iznalaţenje pravilnog odnosa instrumenata zakonske regulative i ekonomskih mjera u strukturi primijenjene okolišne regulative. Prva polazna postavka - Optimizacija korištenja i zaštite pojedinih medija okoliša izmeĊu ostalog i zbog razliĉitih karakteristika pojedinih mjera i instrumenata za zaštitu okoliša, kao i reakcija preduzeća na njihovo uvoĊenje, te karaktera okolišnog problema ne moţe se postići samo ograniĉenom primjenom relativno malog broja raspoloţivih mjera i instrumenta, kao ni iskljuĉivim oslanjanjem na samo jedan institucionalni aranţman, bilo drţavu bilo trţište. Da bi se pravilno sagledala ova polazna postavka neophodno je u knjizi : 1. Analizirati trţište i drţavu sa stanovišta alokativne efikasnosti ograniĉenih resursa okoliša i njihove potencijalne mogućnosti da pravilno artikuliraju društveni interes u pogledu ţeljenog kvaliteta okoliša. 2. Dati pregled postojećih mjera i instrumenata koji se primjenjuju u politici zaštite okoliša. 3. Pravilno sagledati i korištenjem analitiĉkog instrumentarija mikroekonomije kritiĉki valorizirati sve relevantne aspekte (realnu mogućnost primjene i ekonomsku opravdanost, prednosti i nedostatke) postojećih mjera i instrumenata u politici korištenja i zaštite okoliša. 4. Determinirati kriterije izbora pojedinih mjera i instrumenata za zaštitu okoliša. 5. U okviru statiĉke i dinamiĉke analize izvršiti komparaciju pojedinih mjera i instrumenata i to najprije zakonske regulative i ekonomskih instrumenata, a potom i komparaciju pojedinih ekonomskih mjera i instrumenata, što bi trebalo doprinijeti iznalaţenju njihove što povoljnije kombinacije. Na taj naĉin bi posredno bila izvršena i komparacija drţave i trţišta kao dva osnovna institucionalna aranţmana na kojima se zasniva alokacija ukupnih, a time i resursa okoliša. 21

Prof. dr. Kasim Tatić

Rezultati ovih aktivnosti trebali bi da predstavljaju svojevrsnu nauĉnu osnovu koja bi doprinijela jasnijem definiranju i lakšem iznalaţenju najbolje moguće kombinacije pojedinih mjera, što bi omogućilo kreatorima ekonomske politike da ih, koristeći spoznate komparativne prednosti svake od njih, implementiraju u datim uslovima zajedniĉki - direktno putem drţave i indirektno putem trţišta. Druga polazna postavka - Teorijski, ekonomski modeli optimizacije, koristeći prvenstveno kriterijum ekonomske efikasnosti, rezultiraju takvim preferencijama u pogledu pojedinih instrumenata i pristupa u zaštiti okoliša koje su ĉesto u znaĉajnoj mjeri u suprotnosti sa rezultatima analize njihove zastupljenosti u praktiĉnoj primjeni. Razlozi za to mogu biti (i) pretpostavke modela nisu realne, (ii) neke bitne pretpostavke i ograniĉenja su ispuštena, (iii) kriterijum ekonomske efikasnosti u stvarnosti nema znaĉaj koji mu ekonomisti pridaju u modelima optimizacije, (iv) kombinacija prethodna tri faktora. Da bi se pravilno sagledala ova polazna postavka neophodno je u knjizi: 1. Prezentirati neke od modela iznalaţenja optimalnog nivoa zagaĊenja i sumirati pretpostavke na kojima su postavljeni. 2. Teorijski sagledati mogućnosti da li i pod kojim uslovima korištenje pojedinih mjera i instrumenata omogućuje ostvarenje optimalnog nivoa zagaĊenja, odnosno kako karakteristike pojedinih instrumenata utiĉu na mogućnost njegove praktiĉne realizacije. Korištenjem mikroekonomskog analitiĉkog instrumentarija, našim istraţivanjem, ĉije rezultate prezentiramo u ovoj knjizi, nastojali smo ostvariti sljedeće ciljeve: 1. Objasniti ulogu trţišta i drţave u alokaciji oskudnih resursa okoliša, te sagledati mogućnosti da se putem njih adekvatno definiraju i izraze društveni interesi u pogledu ţeljenog kvaliteta okoliša, odnosno utvrditi realne mogućnosti njihovog korektivnog djelovanja na ponašanje preduzeća. 2. Sagledati ekonomsku logiku i objasniti principe na kojima se zasniva internalizacija eksternih troškova vezanih za zaštitu okoliša, te korištenjem prilagoĊenog neoklasiĉnog modela prikazati teorijsko rješenje problema unaprijeĊenja korištenja i zaštite okoliša tj. proces iznalaţenja društveno “optimalnog” ili prihvatljivog nivoa zagaĊivanja okoliša primjenom principa ekvimarginaliteta. 3. Prikazati neke od modela koji objašnjavaju ili predviĊaju moguće ponašanje i reagovanje preduzeća na uvoĊenje mjera za zaštitu okoliša, kao i uslove koji tada moraju biti zadovoljeni da bi se postigao ravnoteţni poloţaj preduzeća. 4. Dati prikaz i izvršiti komparativnu analizu ekonomskih aspekata statiĉke i dinamiĉke efikasnosti najvaţnijih mjera i instrumenta za zaštitu okoliša, te definirati kriterijume izbora po kojima bi se oni vrednovali u cilju iznalaţenja njihove što efikasnije kombinacije u konkretnim sluĉajevima zaštite okoliša.

22

Tržište, država i okoliš

Knjiga je strukturirana na sljedeći način: U prvom poglavlju paţnja je posvećena definiranju odnosa izmeĊu okoliša i ekonomskog sistema, naĉinu na koji se definira dvosektorski model korištenja okoliša, osnovne postavke i metodološke napomene vezane za politiku okoliša u kontekstu evropske unije, te znaĉaj koji za degradaciju okoliša, pored preduzeća i potrošaĉa ima i urbani razvoj. U drugom poglavlju sagledavaju se trţište i drţava kao dva osnovna institucionalna mehanizma za alokaciju ograniĉenih resusra, sa posebnim naglaskom na okolišne resurse. Detaljno se ispituju karakteristike i naĉin funkcioniranja oba mehanizma, detaljnije se obrazlaţu trţišni i netrţišni neuspjesi. Konaĉno, poglavlje završava iznošenjem argumenata koji bi mogli pomoći u traţenju odgovora na pitanja u vezi sa ulogom koju drţava i trţište mogu i trebaju da imaju prilikom kreiranja i implementacije politike okoliša. U trećem poglavlju obraĊuje se optimalni nivo zagaĊenja okoliša definiran pomoću graniĉne neto privatne i društvene koristi. Paţnja je najprije usmjerena na mogućnosti postizanja optimalnog rješenja drţavnim reguliranjem trţišta, te putem nereguliranog trţišta. Pri tome se posebno naglašavaju uloga vlasniĉkih prava u reguliranju okoliša, i mogućnosti za efektivno trţišno pregovaranje oko eksternalija – zagaĊenja. Zatim se definira društveni trošak regulacije okoliša i s njim povezani problemi efikasnosti i praviĉnost u alokaciji troškova zaštite okoliša. U ovom poglavlju detaljno su razraĊeni mikroekonomski, statiĉki modeli optimalnog zagaĊenja okoliša, i to model minimiziranja individualnih purifikacionih troškova, i model maksimizacije profita uz obraĉun troškova purifikacije i varijabilnu proizvodnju. U ĉetvrtom poglavlju najprije je dat sumarni pregled najvaţnijih mjera i instrumenata u oblasti zaštite okoliša. Ostatak poglavlja odnosi se na vrlo detaljnu ekonomsku analizu najvaţnijih instrumenata, u smislu analiziranja vrlo vaţnih problema vezanih za utvrĊivanje njihovog optimalnog nivoa, naĉina primjene, te njihovih najvaţnijih potencijalno mogućih, i iskustveno sagledanih pozitivnih i negativnih uticaja, u okviru statiĉke i dinamiĉke mikroekonomske analize. U okviru analize mjera i instrumenata direktne kontrole, odnosno zakonske regulative (poznate i kao komandno-kontrolni pristup) obraĊeno je pet vrsta najvaţnijih standarda koje propisuje drţava – emisioni, ambijentalni, tehnološki, te standardi u vezi sa proizvodima i proizvodnim imputima. Najveći dio poglavlja posvećen je definiranju i analizi druge velike grupe instrumenata poznate kao ekonomski ili trţišno zasnovani instrumenti u politici zaštite okoliša. Detaljno su obraĊeni: okolišni porezi, trţišno razmjenjiva prava na zagaĊivanje ili transferabilne dozvole, supsidije kao instrument u politici zaštite okoliša i povratni depoziti. Smatramo da su ekonomski poticaji za smanjenje efekata klimatskih promjena izuzetno znaĉajna i aktuelna tematika, te su u tom kontekstu detaljnije prikazani razni ekonomski poticaji smanjenju GHG emisije, prvenstveno fleksibilni mehanizmi trgovine emisijama Protokola iz Kjota: mehanizam zajedniĉke implementacije, mehanizam ĉistog razvoja i mehanizam trgovine emisijama. U navedenom kontekstu Evropska šema za trgovanaje pravima na zagaĊivanje zasluţuje posebnu paţnju, imajući u vidu njen znaĉaj 23

Prof. dr. Kasim Tatić

za kvalitet okoliša u Evropi, kao i nastojanja Bosne i Hercegovine da postane ĉlanica EU. Ĉitalac ima priliku da se upozna sa najvaţnijim šemama i mehanizmima za adaptaciju i borbu protiv negatvinih posljedica klimatskih promjena kao što su trgovanje unutar ograniĉenja, karbonske kompenzacije ili offseti, i tzv. Bijeli certifikati (za postizanje ciljeva u pogledu energijske efikasnosti), Crni certifikati (za trgovinu emisijama CO2) i Zeleni certifikati (za postizanje ciljeva u pogledu obaveza primjene obnovljivih izvora energije). Poglavlje završava pregledom stanja u Bosni i Hercegovini u pogledu primjene i aktivnosti u vezi sa instrumentima i mjerama za suzbijanje negativnih aspekata klimatskih promjena. U petom poglavlju obraĊeni su brojni kriteriji koji se koriste za ocjenu pojedinih mjera i instrumenata u procesu donošenja i implementacije politike zaštite okoliša. Nakon toga date su brojne komparativne analize kojim se samjeravaju prednosti i nedostaci pojedinih grupa instrumenata ili samih instrumenata, kako na bazi teorijskkih postavki tako i8 nabzi raspoţivog iskustv u njihvoj primjeni. U sklopu poglavlja date su i osnovne naznake u pogledu indikatora kojim se mjeri uspješnost rada nadleţnih drţavnih tijela za definiranje i provedbu politike zaštite okoliša. Nakon toga slijede odreĊena pitanja vezana za najnovije trendove u razvoju i reformi politike zašite okoliša u razvijenim zemljama, sa posebnim osvrtom na potrebu da se kad god je to moguće primijeni miks instrumenata, nastojeći da se eklektiĉki iskoriste prednosti koje pojedini instrumenati imaju, a umanje njihovi nedostaci. Završno, šesto poglavlje predstavlja zakljuĉna razmatranja, kojim se nastojalo zaokruţiti i sumirati sve ono što je izneseno u prethodnim poglavljima, te dati odreĊene sugestije u pogledu uspješnijeg rješavanja relevantnih praktiĉnih problema sa kojim se susreću donosioci odluka u domenu politike okoliša.

24

Tržište, država i okoliš

1. OKOLIŠ I EKONOMSKI SISTEM – MODEL OPTIMIZACIJE KORIŠTENJA I POLITIKA ZAŠTITE OKOLIŠA 1.1 Odnos okoliša i ekonomskog sistema - definiranje alokacionog problema Okoliš predstavlja skup prirodnih uslova koji definiraju ljudski ţivotni prostor. On predstavlja osnovu na kojoj funkcionira ekonomski sistem. Moţemo reći da sa ekonomskog stanovišta okoliš ima ĉetiri osnovne funkcije. On sluţi kao:  dobro javne potrošnje,  snabdjevaĉ materijalnih inputa - prirodnih resursa,  mjesto za odlagaje otpadnih materija nastalih u proizvodnji i potrošnji, i  mjesto za fiziĉko lociranje ekonomskog sistema (zemljište za smještaj industrijskih i stambenih objekata, poljoprivredno zemljište i zemljište za infrastrukturne objekte). Ove ĉetiri osnovne funkcije okoliša šematski se mogu prikazati kao na slici 1.1.

Slika 1.1: Odnos okoliša i ekonomskog sistema – osnova za definiranje alokacionog problema

27

Prof. dr. Kasim Tatić

Okoliš obezbjeĊuje resurse koji se koriste kao inputi u proizvodnim aktivnostima, kao na primjer voda, sunce, minerali, kisik za procese sagorijevanja, itd. (strelica 1 na slici 1.1). Gotovi proizvodi se zatim koriste u potrošnji (strelica 2). Okoliš obezbjeĊuje neophodno zemljište za lociranje proizvodnih i stambenih objekata (strelice 3 i 4). Okoliš sluţi kao dobro javne potrošnje (strelica 5). Zdruţeni ili nusproizvodi aktivnosti proizvodnje i potrošnje, koji nemaju daljnju upotrebu emitiraju se u okoliš (strelice 6 i 7). Emitirane materije nisu identiĉne sa polutantima prisutnim u okolišu. Emisije su neţeljeni nus-proizvodi u procesu proizvodnje i potrošnje. Polutanti su prisutni u odreĊenom mediju okoliša u odreĊenom vremenu. Emisije se pretvaraju u polutante difuzijom ili procesima transformacije u okolišu (strelica 8). Polutanti mogu da utiĉu na karakteristike okolišnih sistema, bilo da smanjuju kvalitet zraka ili vode, ili pak mogu da smanje stopu poljoprivrednih prinosa (strelica 9). Navedene usluge okoliša moţemo klasifikovati i kao:  Materijalne usluge – u formi stokova (stock), kao što su mineralne naslage, ili u formi tokova (flow), kao na primjer drvna graĊa ili hrana;  Funkcionalne usluge – na primjer uklanjanje, disperzija i razgradnja otpadnih materija; i  Nematerijalne usluge – na primjer zadovoljavanje ĉovjekovih estetskih potreba. Sposobnost pojedinih ekosistema da pruţaju razliĉite kombinacije proizvoda i usluga ljudima zavisi od kompleksnih bioloških, hemijskih, i fiziĉkih interakcija, koje sa svoje strane utiĉu na ljudske aktivnosti, i moţemo ih grafiĉki prikazati i i na sljedeći naĉin:

28

Tržište, država i okoliš

Slika 1.2: Razliĉite kombinacije proizvoda i usluga pojedinih ekosistema Sa ekonomskog stanovišta posmatrano okoliš se tek odnedavno poĉeo tretirati kao rijetko, ograniĉeno dobro. Ovo zbog toga što se jasno pokazuje da mnogi njegovi elementi za koje se uvijek drţalo da su besplatan dar prirode, kao na primjer zrak ili voda, danas postaju ne samo iscrpivi i podloţni degradaciji, nego se i obnovljivi resursi ne mogu obnavljati brzinom koju zahtijeva ekonomski sistem. Stoga, jedno od osnovnih polazišta u ovoj knjizi je da okoliš treba posmatrati kao oskudni resurs, odnosno kao ekonomsko a ne slobodno dobro. Drugim rijeĉima okoliš treba tretirati kao aktivu (asset) ili kapitalno dobro koje obezbjeĊuje najrazliĉitije usluge. U odabiru na koji naĉin ćemo koristi ograniĉena okolišna dobra znaĉajnu ulogu igra korist koju od tih dobara i usluga oĉekujemo, u smislu povećanja našeg blagostanja. Na sljedećoj slici prikazane su usluge ekosistema i njihov uticaj na razliĉite elemente ljudskog blagostanja.

29

Prof. dr. Kasim Tatić

Slika 1.3: Usluge ekosistema i njihov uticaj na razliĉite elemente ljudskog blagostanja Izvor: WRI (2009), str. 4.

Ova slika prikazuje snagu veza izmeĊu kategorija usluga ekosistema i komponenti ljudskog blagostanja. Ona ukljuĉuje naznake mjere do koje je moguće da socioekonomski faktori posreduju u pojedinoj vezi. Na primjer, ukoliko je moguće nabaviti supstitut za degradiranu uslugu ekosistema/okoliša, onda postoji visok potencijal za posredovanje. Snaga veza i potencijal za posredovanje razlikuju se za pojedine specifiĉne ekosisteme i geografska podruĉja. Osim toga, i drugi faktori – ukljuĉivo druge okolišne, kao i ekonomske, socijalne, tehnološke, i kulturološke faktore – utiĉu na ljudsko blagostanje. Pri tome i ekosistemi su sa svoje strane pod uticajem promjena u ljudskom blagostanju. Rijetkost podrazumijeva da postoje razliĉite, meĊusobno konkurentne mogućnosti korištenja odreĊenog dobra, te da zbog fiziĉke ograniĉenosti tog dobra ne mogu biti zadovoljeni svi zahtijevi u pogledu njegove upotrebe. Pojam rijetkosti leţi u osnovi definicije same ekonomije kao nauke, jer se ona ĉesto definira kao nauka koja se bavi rješavanjem problema optimalne alokacije ograniĉenih resursa na razliĉite alternativne vidove upotrebe u cilju maksimiziranja ljudskog blagostanja. Navedene funkcije okoliša predstavljaju meĊusobno alternativne naĉine njegovog korištenja. Ekonomskim rijeĉnikom govoreći, korištenje okoliša na najbolji ili najefikasniji naĉin (u smislu 30

Tržište, država i okoliš

neprestanog povećanja ljudskog blagostanja) predstavlja klasiĉni problem iznalaţenja, sa društvenog stanovišta, najpoželjnije alokacije ograniĉenih resursa, ili drugim rijeĉima, klasiĉni problem ekonomske optimizacije.

1.2 Teorija proizvodnje koja uključuje i kvalitet okoliša U modelu koji se koristi za iznalaţenje teorijskog rješenja problema optimalnog korištenja ili alokacije ograniĉenih resursa okoliša koristi se statiĉka analiza, pretpostavljajući da su emisije štetnih materija prateći ili zdruţeni proizvodi uz glavni output, te da je neophodno koristiti dio raspoloţivih faktora proizvodnje za sprovoĊenje mjera zaštite okoliša. Dvosektorski model optimalne alokacije ograniĉenih resursa okoliša1 podrazumijeva ekonomski sistem koji se, zbog jednostavnosti, sastoji samo od dva proizvodna sektora. TakoĊe zbog jednostavnosti pretpostavlja se da oba sektora generiraju samo jedan tip polutanta: S ip  hi Qi 

hi' > 0, hi''  0,

za i = 1,2

(1.1)

Ova funkcija emisije (emission function) pretpostavlja da pri datoj tehnologiji koliĉina polutanata S ip raste proporcionalno ili progresivno sa porastom outputa, ali iskljuĉuje sluĉaj u kojem koliĉina polutanata opada sa porastom outputa. Slika 1.4 prikazuje funkciju emisije za sluĉajeve: (1) kada je hi'' = 0 (funkcija je prava linija) i (2) kada je hi'' > 0 (striktno konveksna kriva).

Slika 1.4: Funkcija emisije 1

Slika 1.5: Proizvodna funkcija

Matematske osnove modela i grafiĉki prikazi izvedeni na osnovu: WING (2004), SIEBERT (2008), CONRAD (2009), DELLINK (2005), DELLINK (2009)

31

Prof. dr. Kasim Tatić

Proizvodnu funkciju (production function) karakterizira opadajuća graniĉna produktivnost, i ĉinjenica da se razliĉiti proizvodni faktori prikazuju kao jedan faktor proizvodnje, odnosno kao jedan tip resursa R (grafiĉki prikaz na slici 1.5): Qi  fi Ri 

f i > 0, f i '' < 0

(1.2)

Iz jednakosti 1.1 i 1.2 moţe se napisati funkcija koja pokazuje zavisnost emisija štetnih materija od koliĉine resursa R koji se koristi kao proizvodni input: Sip  hi  fi Ri   zi Ri 

zi' > 0,

zi''  0

(1.1a)

Dvosektorski model mogao bi se formulirati i korištenjem jednakosti 1.1a umjesto jednakosti 1.1. Treba primijetiti da je zi'  hi' f i ' > 0. Funkcija smanjenja zagaĊenja (pollution-abatement function) ukazuje na ĉinjenicu da se iznos emisije polutanata moţe smanjiti koristeći odreĊeni dio faktora proizvodnje, odnosno resursa Rir , u svrhu smanjenja zagaĊenja, pri ĉemu S ir oznaĉava koliĉinu polutanata koja je uklonjena preduzetim mjerama za zaštitu okoliša ili iznos smanjenja zagaĊenja:

 

S ir  f i r Rir

f i r ' > 0,

f i r '' < 0

(1.3)

U stvarnosti, polutanti se mogu ukloniti razliĉitim postupcima.  Prvo, koliĉina polutanata se moţe smanjiti korištenjem nove proizvodne tehnologije. U našem sluĉaju se podrazumijeva data tehnologija.  Drugo, iznos polutanata moţe se smanjiti razliĉitim postupcima filtriranja i uklanjanja prije nego što stvarno dospiju u okolinu. Prema tome, moţe se poći od pretpostavke da je tehnologija za zaštitu okoliša specifiĉna za pojedini sektor, što je u ovom modelu i uĉinjeno. Konaĉno, polutanti se mogu ukloniti ĉak i kada su već prisutni u odreĊenom mediju okoliša (npr. u vodi ili tlu). Funkcija difuzije (diffusion function) objašnjava vezu izmeĊu emisija štetnih materija S ip i koliĉine polutanata prisutnih u odreĊenom mediju okoliša, oznaĉenih sa S: S   S ip   S ir

(1.4)

Funkcija štete (damage function) specificira na koji naĉin polutanti S utiĉu na kvalitet okoliša, i u ovom sluĉaju ona predstavlja vezu u fiziĉkom smislu, i ne ocjenjuje kvalitet okoliša u novĉanim jedinicama (grafiĉki prikaz na slici 1.6): U  g S 

32

g ' < 0,

g '' < 0

(1.5)

Tržište, država i okoliš

Slika 1.6: Funkcija štete uzrokovane zagaĊenjem

Slika 1.7: Postupak utvrĊivanje funkcije šteta na okolišu Izvor: ROWE et all. 1995, str. 3.

Na kraju, recimo da raspoloţiva koliĉina resursa ograniĉava mogućnosti proizvodnje klasiĉnih dobara (outputa) i kvaliteta okoliša kao javnog dobra u ekonomskom sistemu kojeg posmatramo:

R  R i

r i

R

(1.6)

33

Prof. dr. Kasim Tatić

1.2.1 Transformacioni prostor koji prikazuje i kvalitet okoliša Jednakosti 1.1 do 1.6 opisuju proizvodne mogućnosti ekonomije. Naime, ukoliko se ţeli proizvesti više sa datom tehnologijom i sa resursima koji su u potpunosti iskorišteni, tada će emisija štetnih materija u okoliš porasti, odnosno kvalitet okoliša biće smanjen. Do ovoga dolazi zbog toga što u skladu sa funkcijom emisije, sa rastućim outputom raste i emisija. TakoĊe, da bi se povećala proizvodnja, mora se povući jedan dio resursa koji se dotada koristio za zaštitu okoliša. Do smanjena kvaliteta okoliša tada dolazi iz dva razloga:  veće emisije iz povećane proizvodnje i  smanjenja aktivnosti usmjerenih na smanjenje zagaĊenja i zaštitu okoliša. Nasuprot tome, poboljšanje kvaliteta okoliša uz datu tehnologiju i uz puno korištenje resursa, moguće je samo ako se više resursa koristi za zaštitu okoliša, ili ako se proizvodnja dobara smanji. Iz navedenog jasno proizilazi da osnovne konkurentne vidove upotrebe u sluĉaju zagaĊenja okoliša predstavljaju okoliš kao dobro javne potrošnje (public- consumption good) i okoliš kao medijum za odlaganje otpadnih materija.

Slika 1.8: Transformacioni prostor u koji je ukljuĉen kvalitet okoliša kao javno dobro Slika 1.8 predstavlja grafiĉki prikaz ograniĉenja opisanih jednaĉinama 1.1 do 1.6 u dvosektorskom modelu ekonomije u kojoj se proizvode dva dobra. Transformacioni prostor na slici ilustrira maksimalne proizvodne mogućnosti za dobra 1 i 2 i javno dobro, kvalitet okoliša (U). Ograniĉenja data jednakostima 1.1 do 1.6 mogu se takoĊe prikazati jednakošću : U = t (Q1, Q2).

34

Tržište, država i okoliš

Za našu analizu optimalne alokacije resursa znaĉajno je sagledati kakve karakteristike ima prikazani transformacioni prostor, odnosno da li je funkcija U = t (Q1, Q2) konkavna ili nije? Zbog jednostavnosti pretpostavljamo da u ovom sluĉaju postoji samo jedan tip aktivnosti za zaštitu okoliša, i sa R3 oznaĉavamo resurse upotrebljene kao input za aktivnosti zaštite okoliša. Pretpostavka je i da dobro 1 jako zagaĊuje okoliš, odnosno da je ono okolišno intenzivno. Ovo se moţe prikazati izrazom: h1' f1' > h2'' f 2''

(1.7a)

Uslov 1.7 moţe se interpretirati uz pomoć jednakosti 1.1a, jer izraz hi' f i ' predstavlja prvi zvod funkcije z . Izraz

S ip Qi z  h fi  Qi Ri ' i

' i

'

pokazuje koji iznos ili koliĉina emisije

polutanata se pojavljuje ukoliko se odreĊeni resurs koristi u i-tom sektoru. Naime izraz Qi pokazuje promjenu outputa (odnosno koliĉine proizvoda) Q usljed promjene Ri

korištene koliĉine resursa R,

a izraz

S ip predstavlja promjenu iznosa emitiranih Qi

polutanata S usljed promjene proizvedenog outputa Q. Prema tome izraz hi' f i ' moţe se interpretirati i kao graniĉna sklonost resursa R (koji se koristi kao proizvodni input) da zagaĊuje okoliš. Uslov 1.7 govori da je graniĉna sklonost resursa –inputa da zagaĊuje okoliš veća u sektoru 1 nego u sektoru 2., što znaĉi da sektor 1 moţemo oznaĉiti kao okolišno instenzivan sektor. Transformacioni prostor prikazan na slici moţemo analizirati na sljedeći naĉin. Ako nema proizvodnje ni u jednom od dva sektora, tada se postiţe maksimalni kvalitet okoliša (u iznosu od OA na slici 1.5), tj, izvorno prirodno stanje. Posmatrajmo sluĉaj u kojem je proizvodnja Q2 = 0, a proizvodnja Q1 se povećava. U takvoj situaciji moţe se zamisliti alokacija resursa (R1, R3) takva da su svi polutanti koji se pojavljuju u proizvodnji dobra Q1 uklonjeni (udaljenost AG na Slici 1.5). Analogno, AH indicira one koliĉine proizvodnje dobra Q2 , kada je Q1 = 0, pri kojim kvalitet okoliša ostaje maksimalan. Osim za krivu GH, horizontalni “krov” predstavlja situaciju sa maksimalnim kvalitetom okoliša i nedovoljnom uposlenošću faktora proizvodnje. Ukoliko se u taĉci G proizvodnja dobra Q1 poveća za jednu jedinicu (a Q2 i dalje ostane jednako nuli), tada koliĉina emitiranih polutanata progresivno raste zahvaljujući ĉinjenici da je h1'' > 0. Zbog toga što kvalitet okoliša opada iznad proporcionalno sa porastom emisije, kvalitet okoliša opada iznad proporcionalno, kao posljedica povećanja u proizvodnji dobra Q1. Sa porastom proizvodnje dobra Q1, neophodni su dodatni resursi koji se koriste za proizvodne aktivnosti. Ti resursi se više ne mogu koristiti za aktivnosti vezane za zaštitu okoliša, te iznos uklonjenih polutanata opada, a time i kvalitet okoliša. 35

Prof. dr. Kasim Tatić

Kao rezultat povlaĉenja svake jedinice resursa-inputa iz aktivnosti vezanih za zaštitu okoliša, netretirana ili neuklonjena emisija raste iznad proporcionalno. Razlog za ovo leţi u opadajućoj graniĉnoj produktivnosti do koje dolazi u aktivnostima usmjerenim na smanjenje zagaĊenja. Konaĉno, u skladu sa zakonom opadajućih graniĉnih prinosa, svaka dodatna proizvedena jedinica Q1 zahtijeva sve veći input u vidu resursa (faktora proizvodnje). Usljed toga, da bi došlo do pomjeranja iz taĉke G u taĉku B, koliĉina emitiranih polutanata mora da raste progresivno, pošto su inputi realocirani sa aktivnosti zaštite okoliša na proizvodnju Q1. Prema tome, kvalitet okoliša mora da se smanji progresivno, što znači da je kriva GB konkavna. Udaljenost BB' oznaĉava kvalitet okoliša do kojeg dolazi u sluĉaju potpune specijalizacije u proizvodnji proizvoda Q1, pod uslovom da su resursi potpuno iskorišteni, i da nema aktivnosti vezanih za smanjenje zagaĊenja. Usdaljenost CC' pokazuje onaj kvalitet okoliša koji korespondira sa potpunom specijalizacijom u proizvodnji dobra Q2, uz odsustvo aktivnosti za smanjenje zagaĊenja. Ĉinjenica da je CC'  BB', ukazuje da to da dobro Q1 više zagaĊuje okoliš, odnosno da je Q1 okolišno intenzivno dobro. Kriva BC predstavlja problem transformacije za sluĉaj kada se resursi ne koriste za zaštitu okoliša (R3 = 0). Projekcija krive BC na ravan Q1 Q2, tj. kriva B'C', predstavlja tradicionalnu krivu transformacije. U situaciji koju karakterizira odsustvo politike zaštite okoliša, ekonomija je locirana na krivoj BC. Taĉka X na transformacionoj krivoj, tj. vektor dobara, a time i faktor alokacije R1, R2, detrminiran je odnosom cijena p2/p1 (cijene dobara Q1 i Q2). Prethodna analiza pokazuje da je transformacioni prostor konkavan. To drugim rijeĉima znaĉi da ukoliko se želi viši nivo proizvedenog klasičnog outputa, kvalitet okoliša mora se smanjiti; i obratno, ukoliko se želi poboljšati kvalitet okoliša, nivo proizvedenog outputa mora se smanjiti. Na oblik transformacionog prostora utiĉu sljedeće varijable:  iznos raspoloţivih resursa u ekonomskom sistemu,  okolišna intenzivnost dva proizvodna sektora, i  nivo produktivnosti u proizvodnji outputa i smanjenju emisije polutanata. Na slici 1.9a prikazana je situacija u kojoj je sektor 1 okolišno intenzivan, dok sektor 2 uopšte ne zagaĊuje okoliš. U tom sluĉaju sektor 2 moţe da proizvodi bez negativnog uticaja na kvalitet okoliša. Taĉka C oznaĉava situaciju u kojoj se svi raspoloţivi resursi koriste u proizvodnji proizvoda Q2, i u kojoj nema nikakvog štetnog dejstva na okoliš. Na slici 1.9b prikazana je situacija u kojoj se kriva GB pomjera prema GB''. Do takvog pomjeranja moţe doći usljed tehniĉkog progresa u proizvodnji dobra Q 1, ili u aktivnostima za smanjenje zagaĊenja u sektoru 1. Moţe se zakljuĉiti da, zbog tehniĉkog progresa, sektor 1 nije više okolišno intenzivan.

36

Tržište, država i okoliš

Slika 1.9a

Slika 1.9b

U realnom ţivotu, moţe se primjetiti da polutanti imaju negativan uticaj na samu proizvodnju. Na primjer, cementna prašina moţe da umanji prinose na obliţnjem poljoprivrednom dobru. U tom sluĉaju proizvodna funkcija prikazana kao jednakost 1.2, mora se redefinirati kao Qi = fi ( Ri , S), pri ĉemu je fis  0, i fiss 0.

1.3 Optimalno korištenje okoliša u dvosektorskom modelu Transformacioni prostor opisuje proizvodne mogućnosti za dva dobra namijenjena privatnoj potrošnji (Q1 i Q2) i javno dobro "kvalitet okoliša". Sve kombinacije transformacionog prostora mogu se realizirati sa datim resursima. Ali pitanje koje predstavlja predmet naše analize jeste: "Koja kombinacija tih dobara je najpoţeljnija, odnosno društveno optimalna"? Da bi se odgovorilo na to pitanje neophodno je uvesti vrijednosne sudove, odnosno kriterije koji će nam u krajnjem sluĉaju omogućiti da utvrdimo ţeljenu kombinaciju navedenih dobara. Od više mogućih kriterija optimalnosti (Koopman-ova efikasnost, funkcija društvenog blagostanja, Pareto optimalnost) odabrali smo kriterij Pareto optimalnosti, koji polazi ne od funkcije društvenog blagostanja nego od pretpostavljenih individualnih funkcija korisnosti. Da bi se pojednostavio problem alokacije okolišnih dobara moţemo pretpostaviti da se ekonomija sastoji samo od dvije osobe, 1 i 2. Korisnost (W) obje osobe zavisi od koliĉina privatnih dobara koje troše i od kvaliteta okoliša: Wj = wj (C 1j , C2j ,U)

(1.7b)

37

Prof. dr. Kasim Tatić

Varijabla C ij oznaĉava koliĉinu dobra i koju troši osoba j. Za razliku od privatnih dobara i, dobro U nema nikakvu oznaku u supskriptu koja bi oznaĉavala osobu, što, u stvari, znaĉi da je kvalitet okoliša javno dobro.

1.3.1 Optimizacija korištenja okoliša i posljedice na ekonomski sistem U pojednostavljneom modelu ekonomije koja se sastoji samo od dvije osobe, primjenjujemo Pareto kriterijum i maksimiziramo korisnost osobe 1, pod uslovom da korisnost osobe 2 ostaje nepromjenjena (jednakost 1.7). Korisnost koju osoba 1 moţe postići ograniĉena je ne samo uslovom da korisnost osobe 2 mora ostati nepromjenjena, nego i ograniĉenjem koje postavlja ranije analizirani transformacioni prostor (jednakosti 1.1 do 1.6). Konaĉno, potraţivana koliĉina od strane dvije posmatrane osobe jednaka je ukupnoj potraţnji : Ci =

C

j

(1.8)

i

j

a ukupna potraţnja za odreĊenim dobrom ne moţe preći proizvedenu koliĉinu - output: Ci  Qi.

(1.9)

Optimizacioni problem sastoji se u maksimiziranju Lagranţove funkcije:



L = w1 (C11 , C21 ,U )   S p hi (Qi )  Sip i

j



  Qi Qi  fi ( Ri ) i



  S r Sir  fi r ( Rir ) i

i

 S   S

 S



r i

S



r i

R



p

i

 U U  g (S )

 R

 R   R



i



 2 W 2  w2 C12 , C22 ,U     i  Ci j  Qi  i  j 

 (1.10)

Treba primijetiti da su data ograniĉenja u jednakosti (1.10), u stvari, funkcija emisije, proizvodna funkcija, funkcija smanjenja emisije, funkcija difuzije (emitiranih materija u polutante), funkcija štete izazvane zagaĊenjem, i ograniĉenje u pogledu raspoloţivosti 38

Tržište, država i okoliš

resursa. Ova ograniĉenja definiraju transformacioni prostor. TakoĊe ograniĉenja zahtijevaju nepromjenljivost nivoa korisnosti osobe 2, jednakost ukupne potraţnje i sume individualnih potraţnji, kao i ograniĉenje ukupne potraţnje na nivo mogućeg outputa. Rješavanjem sistema jednakosti (1.10), odnosno iznalaţenjem (Kuhn-Tucker-ovih) neophodnih uslova da bi sistem imao optimalno rješenje, dolazi se do zakljuĉka da cijena u sijenci emitiranih polutanata mora biti utvrĊena na takav naĉin da bude jednaka iznosu štete koju bi proizvela jedinica emisije pod uslovom da je ispuštena u okoliš. Cijena u sijenci za polutante (emitirane štetne materije) mora biti jednaka i graniĉnim troškovima purifikacije,  R / f i r ' . Inverzna funkcija funkcije smanjenja zagaĊenja (1.3), Rir  eS ir  , predstavlja funkciju koja prikazuje potrebne inpute za smanjenje zagaĊenja. Prvi izvod dRir 1 1  r  r' r r dS i df i / dS i fi

(1.11)

indicira input u vidu faktora proizvodnje neophodan da se ukloni jedna jedinica zagaĊenja. Ukoliko se ovaj izraz pomnoţi sa cijenom resursa  R , dobije se iznos graniĉnih troškova smanjenja zagaĊenja (marginal abatement costs). Sagledamo li posljedice koje sistem cijena u sijenci (vektor Lagranţeovih multiplikatora) ima na ekonomski sistem, uoĉićemo da će doći smanjenja potrošnje okolišno instenzivnog proizvoda. Neto cijena (kao razlika cijene u sijenci pojedinih dobara sa stanovišta potrošaĉa i društvenih troškova) okolišno intenzivnog proizvoda se za proizvoĊaĉa smanjuje, ĉime se smanjuje i njegov podsticaj da proizvodi okolišno intenzivan proizvod. Naime, ukoliko se za korištenje okoliša ne zaraĉunava nikakava cijena, (  S  0 ), prisutna je distorzija cijena za proizvoĊaĉe, u smislu da svi društveni troškovi nisu adekvatno alocirani na pojedine proizvoĊaĉe. Ukoliko se uvede cijena u sijenci za polutante, relativne proizvoĊaĉke cijene će se promijeniti. Ukoliko je, kao što smo pretpostavili, proizvod 1 okolišno intenzivan, relativna cijena će biti promijenjena u korist onog proizvoda koji manje zagaĊuje okoliš, ukoliko se aktivno primjenjuje politika zaštite okoliša. Za oĉekivati je tada da će proizvodnja okolišno intenzivnog sektora biti ograniĉena politikom zaštite okoliša. Ovo zbog toga što pojedini resurs u privatnoj proizvodnji mora biti upotrijebljen na takav naĉin da cijena resursa bude izjednaĉena sa vrijednošću graniĉnog proizvoda, odnosno umnošku graniĉne produktivnosti resursa i cijene u sijenci proizvoda. Kada se ovaj  rezultat napiše kao Q  R' (1.12) i

fi

on ukazuje na to cijena u sijenci odreĊenog dobra za proizvoĊaĉa mora biti jednaka njegovom graniĉnom proizvodnom trošku, što predstavlja osnovno polazište za utvrĊivanje koliĉina pojedinog resursa koje preduzeće koristi u proizvodnim aktivnostima.

39

Prof. dr. Kasim Tatić

Na osnovu utvrĊenih vrijednosti cijena u sijenci koje se dobiju rješavanjem optimizacionog modela, praktiĉno se iznalazi vrijednost poreza na zagaĊenje koju nadleţna agencija za zaštitu okoliša propisuje kao obavezujući za sve ekonomske subjekte u ekonomskom sistemu. Na taj naĉin se uspostavlja novi odnos relativnih cijena koji odraţava pune društvene troškove korištenja oskudnih resursa okoliša, koji se sada u internoj kalkulaciji preduzeća sagledavaju kao ravnopravan faktor proizvodnje zajedno sa ostalim tradicionalnim faktorima proizvodnje koji se nabavljaju putem trţišta. UtvrĊivanje poreza na zagaĊenje, kao cijene za korištenje okoliša i strukturu modela opšte ravnoteţe ekonomskog sistema moguće je prikazati i šematski kao na slici 1.10 (SIEBERT 2008, str. 113). Polazeći od jednostavnog dvosektorskog modela, njegovim rješavanjem dolazi se do cijena u sijenci koje predstavljaju osnovu za utvrĊivanje korektiva u relativnom odnosu cijena. Ti korektivi pojavljuju se najĉešće u vidu poreza na zagaĊenje koju propisuje nadleţna agencija za zaštitu okoliša. Model sadrţi tri podsistema: politiĉki sistem, trţište resursa i trţište gotovih proizvoda. U politiĉkom sistemu, vrši se poreĊenje postojećeg i ţeljenog stanja u pogledu kvaliteta okoliša, i ustanovljava se odgovarajući nivo okolišnog poreza. Okolišni porez utiĉe na potraţnju za resursima koji se koriste i za proizvodne aktivnosti ali i za aktivnosti vezane za zaštitu okoliša i smanjenja zagaĊenja. Ponuda resursa i potraţnja za resursima u meĊusobnoj interakciji determiniraju cijenu resursa; a sama cijena sa svoje strane utiĉe na daljnju potraţnju za resursima. Korištenje resursa u proizvodnim aktivnostima determinirano je porezom na emisiju okolišno štetnih materija, cijenom resursa, i cijenom finalnog proizvoda oznaĉenom kao „p“. Cijena finalnog proizvoda p rezultat je ponude i potraţnje na trţištu gotovih proizvoda. Nivo korištenja resursa u proizvodnim aktivnostima determinira nivo ukupne emisije; obim korištenih resursa u aktivnostima smanjenja zagaĊenja determinira smanjenje polutanata ispuštenih u okoliš. Ukupne emisije minus uklonjene emisije predstavlja neto emisije koje sa svoje strane utiĉu na kvalitet okoliša.

40

Tržište, država i okoliš

Slika 1.10: Struktura modela opšte ravnoteţe kada su ukljuĉene cijene korištenja okoliša Zakljuĉak koji moţemo izvući je da viši nivo kvaliteta okoline okoliša rezultira manjom količinom klasičnih privatnih dobara koja se iznose na tržište, i obrnuto, više privatnih dobara može se proizvesti samo na račun nižeg kvaliteta okoliša. Nedostatak faktora prizvodnje upotrijebljenih za “neproduktivne svrhe” (za zaštitu okoliša) umanjuje proizvodne mogućnosti preduzeća, odnosno utiče na njegove troškove proizvodnje, što se nastoji kompenzirati porevaljivanjem dijela troškova na potrošače kroz povećanu cijenu. Treba reći da je mogućnost za takvo povećanje cijena u velikoj mjeri determinirana koeficijentom cjenovne elastiĉnosti traţnje za konkretnim proizvodom, trţišnom strukturom, ali i veliĉinom i konkurentnom pozicijom preduzeća na trţištu.

41

Prof. dr. Kasim Tatić

1.4 Problem neadekvatnog korištenja i prekomjernog zagaĎivanja okoliša i moguća rješenja ProizvoĊaĉi i potrošaĉi predstavljaju glavne donosioce poslovnih odluka u ekonomskoj sferi. Njihove odluke, rezultat su odreĊenog skupa motivacionih faktora, a sa druge strane osnova su ponašanja i praktiĉnih aktivnosti uĉesnika na podruĉju proizvodnje, raspodjele, razmjene i potrošnje. Te aktivnosti u najvećoj mjeri doprinose neadekvatnom korištenju i prekomjernoj degradaciji i zagaĊivanju okoliša. Stoga, je nuţna promjena svih aspekata donošenja odluka i praktiĉnog ponašanja uĉesnika na trţištu. Smatramo da je za korištenje svih elemenata okoliša najvaţnije promijeniti motivacione faktore koji utiĉu na donošenje poslovnih odluka. Dva su osnovna institucionalna aranţmana kojima se takva promjena moţe postići. To su drţava i trţište. Putem drţave donosi se zakonska regulativa u oblasti upravljanja i zašite okoliša. Pri tome se koriste instrumenti kao što su najrazliĉitije vrste standarda (okolišni, tehnološki, emisioni, proizvodni standardi i standardi u pogledu inputa) koji su obavezujući za uĉesnike na trţištu. S druge strane, trţište putem korištenja tzv. ekonomskih instrumenata kao što su npr. okolišni porezi/takse, supsidije i razmjenjiva prava na zagaĊivanje, nastoji da u poslovno odluĉivanje i odnos prema okolišu nametne ekonomsku logiku i prisili proizvoĊaĉe da slobodno donose odluke, prvenstveno na bazi kriterija potencijalnih dobitaka i troškova. Oba institucionalna aranţmana imaju i prednosti i nedostataka i potrebno je stoga iznaći adekvatnu strukturu mjera i instrumenata koji bi se primjenjivali u zaštiti okoliša. Na sljedećoj slici (slika 1.11) šematski je prikazan problem neadekvatnog korišenja okoliša, i osnovne dileme u vezi sa raspoloţivim instrumentima za njegovo rješavanje.

42

Tržište, država i okoliš

Slika 1.11: Problem neadekvatnog korišenja okoliša, i osnovne dileme u vezi sa raspoloţivim instrumentima za njegovo rješavanje Politika okoliša je osmišljena tako da doprinese uklanjanju trţišnih neuspjeha, i to kroz kontrolu zagaĊenja, kontrolu upotrebe prirodnih resursa te putem zaštite i upravljanja okolišem. Njen cilj je da se postigne efikasnije korištenje resursa u ekonomiji, odrţavajući okoliš i njegove usluge kao ekonomsko sredstvo (asset) koji ljudi cijene i koja predstvljaju temelj zdravog društva i ekonomija, te da istovremeno smanjuje troškove preduzća i ljudi onih aktivnosti koji štete okolišu. Utjecajem na upotrebu prirodnih resursa, politika za zaštitu okoliša utiĉe na na naĉin na koji se ekonomija razvija i u kojem pravcu ide. TakoĊer podstiĉe efikasnu upotrebu energija i sirovina kao i razvoj novih, ĉistih (zelenih) proizvoda i usluga, dok destimuliše aktivnosti koje su okolišno štetne. Politika zaštite okoliša potiĉe procese inovacija, alokaciju kapitala, rada, zemljišta i sirovina bilo putem direktnih propisa ili putem odreĊenih mehanizama cijena. Vidjeli smo da okolišni resursi imaju znaĉajan utjecaj na ekonomski sistem u smislu snabdijevanja tog sistema najrazliĉitijim okolišnim uslugama kao što su ĉiste vode, ĉist zrak, regulacija klime i zaštita od poplava i drugih opasnosti i rizika. Ove usluge okoliša odnosno ekosistema su od krucijalnog znaĉaja za potporu i normalno funkcioniranje ekonomskih aktivnosti. Neki sektori kao što su turizam i poljoprivreda posebno zavise od kvaliteta okoliša i usluga ekosistema kojim se opskrbljuju. Ekonomski znaĉaj aktivnosti koje su vezane za okoliš mogu se mjeriti i kroz njihov doprinos povećanju 43

Prof. dr. Kasim Tatić

stope zaposlenosti i povećanju bruto društvenog proizvoda. Ekonomska procjena politike zaštite okoliša mora uzeti u obzir ne samo direktne uĉinke, nego i indirektne, kao i njene efekte na duţi vremenski rok koje se ogledaju kroz inovacije, promjene u trgovini, proizvodnji supstituta te kroz prilagoĊavanje cijena. Ove poveznice izmeĊu ekonomije i okoliša se zasnivaju na politici zaštite okoliša, koja nastoji uticati na aktivnosti upravljanja okolišnim performansama kao i kljuĉnim ekonomskim pokretaĉima kao što su inovacje, konkurencija, efikasnost korištenja resursa i iznalaţenje novih trţišta.

Slika 1.12: Poveznice izmeĊu politike okoliša i ekonomskog sistema Izvor: IES (2009) str. 16.

Razliĉite poveznice izmeĊu politike zaštite okoliša i ekonomskog sistema mogu se razvrstati na razliĉite naĉine, u zavisnosti od toga da li se kao osnova uzimaju:  Ekonomski pokretaĉi i mehanizmi kojim okolišna politika doprinosi ekonomiji (efikasnost resursa, inovacije, razvoj novih trţišta i sliĉno)  Opseg i smjer poveznica izmeĊu okoliša i ekonomije (razlikujući npr. aktivnosti koje su usmjerene primarno na upravljanje zaštitom okoliša tzv. eko-industrije), i efekata upravljanja okolišem u široj ekonomiji, i aktivnosti u pojedinim sektorima koji jako zavise od kvalitete okoliša, (kao što je turizam, gospodarenje tlom i sliĉno).

44

Tržište, država i okoliš

 Vrsta politiĉkih instrumenata (npr. decentralizirani instrumenti kao što su moralna ubjeĊenja, imovinska prava i zakonska odgovornost, naredbodavno-upravljaĉke regulative, kao što su okolišni standardi, trţišni instrumenti, emisijske takse, subvencije i prenosive emisijske dozvole/razmjenjiva prava na zagaĊivanje.  OdreĊeno podruĉja politike (npr. znanost i inovacije, energija, transport, poljoprivreda i ruralni razvoj, ribarstvo i morski okoliš, zaštita okoliša.  Korisnici ili predstavnici politike (npr. domaćinstva, preduzeća, vlasnici zemljišta, lokalne vlasti, ukljuĉujući one koji su direktno i indirektno afektirani).  Ekonomski razvoj i njegovi ishodi – ukljuĉujući zaposlenost, proizvodnju, inovacije, kapitalne investicije, raspodjela prihoda, trgovinski bilans i javne finansije.  Vrsta ekonomskih utjecaja (ukljuĉujući direktne i indirektne efekte)  Vremenski okvir efekata (kratak, optimalan i dug), prepoznajući da neki efekti (npr. direktni efekti zelenih investicija) će biti primijetni već u kratkom vremenskom okviru, dok drugi (npr. efekti politike koje se odnose na inovacije i konkurentnost) biće vidljivi tek nakon duţeg vremenskog perioda. Naša paţnja usmjerena je prije svega na ekonomske ishode koji proizilaze iz primjene politike zaštite okoliša, jer oni po samoj svojoj prirodi imaju najveći znaĉaj za kreiranje ekonomkse politike. Generalno u knjizi će se nastojati u većoj ili manjoj mjeri pokazati da dobro definisana okolišna politika moţe: povećati produktivnost, promovirati inovacije, povećati stopu zaposlenosti, poboljšati javne finansije, poboljšati trgovinski bilans, ojaĉati kapitalnu osnovu privreĊivanja, promovirati ekonomsku povezanost i koheziju unutar sistema, te podrţati odrţivi ekonomski razvoj. Moguće je identificirati razliĉite politiĉke prilike koje imaju potencijal za ostvarivanje gore navedenih ekonomskih ishoda, kao što su:  Investiranje u okolišnu, energetsku i transportnu infrastrukturu;  Ekonomski instrumenti (ukljuĉujući takse/poreze i razmjenjiva prava na zagaĊivanje);  Pridrţavanje okolišnih standarda i oznaĉavanje proizvoda;  Programi za unapreĊenje vještina i treninzi;  Programi za konkurentnost i inovacije;  Poslovni savjeti i demonstracije; i  Okolišne regulative koje imaju utjecaj na širok spektar sektora i poslovnih aktivnosti.

45

Prof. dr. Kasim Tatić

1.5 Zaštita okoliša u EU – osnovne pojmovne naznake i metodološke napomene Osnovni ciljevi i naĉela provedbe politike zaštite okoliša u EU utvrĊeni su u Glavi XVI Ugovora o EU. Prema ĉlanku 130. Ugovora o EU, politika Zajednice u pogledu okoliša pridonosi postizanju slijedećih ciljeva:  oĉuvanja, zaštite i poboljšanja kvalitete okoliša;  zaštite ljudskog zdravlja;  razumnog i racionalnog korištenja prirodnih resursa;  promicanju mjera na meĊunarodnoj razini za rješavanje regionalnih ili svjetskih problema okoliša2. Provedba politike zaštite okoliša temelji se na naĉelu predostroţnosti i preventivnog djelovanja, te na naĉelu „zagaĊivaĉ plaća“, odnosno na naĉelima prema kojima se šteta nanesena okolišu popravlja prvenstveno na samom izvoru i da je plaća zagaĊivaĉ. ZagaĊivaĉ moţe „platiti“ ili ulaganjem u više standarde, za koje se smatra da stimuliraju inovaciju i poslovne mogućnosti, ili kroz oporezivanje poslovanja ili potrošaĉa zbog korištenja proizvoda opasnog po okoliš. Komisija je predloţila i da nezakonite emisije opasnih oneĉišćivaĉa u zrak, vodu ili tlo, nezakonita pošiljka ili odlaganje otpada te nezakonito trgovanje zaštićenim vrstama bude kaţnjivo djelo s kriminalnim sankcijama. Bitno je spomenuti i kako se mjere uz pomoć kojih se ostvaruju ciljevi politike zaštite okoliša u pravilu se uglavnom donose procedure sa-odluĉivanja, taĉnije zajedniĉkom odlukom Vijeća i Europskog parlamenta, u kojoj Vijeće odluĉuje kvalificiranom većinom. Kada je rijeĉ konkretno o ovom podruĉju zaštite okoliša, postoji obaveza konsultacija sa Gospodarskim i socijalnim odborom i Odborom regija. Europska unija ima neke od najviših okolišnih standarda u svijetu, koji su razvijani desetljećima kako bi pokrili širok spektar pitanja. Danas su glavni prioriteti suzbijanje klimatskih promjena, oĉuvanje biodiverziteta, reduciranje zdravstvenih problema koje izaziva zagaĊenje i odgovornije korištenje prirodnih resursa. Iako su usmjereni na zaštitu okoliša, ovi ciljevi mogu pridonijeti ekonomskom rastu stimulirajući inovaciju i preduzeće3. Konceptualnu osnovu za definiranje razliĉitih kategorija izdataka za zaštitu okoliša koje koristi Eurostat - evropska agencija za statistiku, predstavljaju Evropska agencija za prikupljanje ekonomskih informacija za okoliš (Europrean System for Colection of Economic Information on the Environment - SERIEE) i njen Raĉun za izdatke za zaštitu okoliša (Environmental Protection Expedinture Accaunt - EPA)4. U svojoj brošuri pod nazivom Statistika okolišnih izdataka: priručnik za prikupljanje podataka za industriju, Eurostat definira izdatke za zaštitu okoliša kao mjeru troškova koje poslovni sektor ima uslijed specifiĉnih aktivnosti usmjerenih na zaštitu okoliša. 2

www.europa.eu; Treaty on European Union; Official Journal C 191 of 29 July 1992. www.europa.eu; Protecting, preserving and improving the world around us; 2010. 4 SERIEE Compilation Guide, 2002. 3

46

Tržište, država i okoliš

Njihov osnovni cilj je da odgovore na pitanja vezana za politiku kao što su:  Koliko novca je potrošeno na zaštitu okoliša?  Kakvi su efekti na konkurentnost poslovnog sektora? Zaštita okoliša je podrţavajuća aktivnost neophodna da omogući preduzećima da proizvode svoje proizvode i usluge (zbog vlastite brige preduzeća za okoliš, trţišne strategije, zahtjeva regulatora ili potrošaĉa i sl.). Cilj statistike izdataka vezano za zaštitu okoliša je da odvojeno prati izdatke koji se odnose na ovu pomoćnu aktivnost. To ukljuĉuje korištenje kapitalnih dobara i opreme, osoblje (interni tekući izdatak), i nabavku usluga (npr. tretman otpada). Izdatak za zaštitu okoliša je suma kapitalnih i tekućih izdataka na aktivnosti zaštite okoliša. Zaštita okoliša je aktivnost (koje ukljuĉuje upotrebu opreme, rada, proizvodnih tehnika i praksi, informacionih mreţa ili proizvoda) pri ĉemu je osnovan svrha prikupiti, tretirati, smanjiti, sprijeĉiti ili eliminirati polutante i zagaĊenost ili bilo koju drugu degradaciju ili narušavanje okoliša nastalo kao rezultat poslovnih aktivnosti. Izdatak za zaštitu okoliša moţe se odnositi na aktivnosti koje generiraju utrţive nusproizvode ili rezultiraju u uštedama, ili su finansirane supsidijama ili kapitalnim potporama. U takvim sluĉajevima, izdatak za zaštitu okoliša trebalo bi iskazati u bruto iznosu ukljuĉivo bilo koje takve troškovne kompenzacije (izvor SERIEE 2002, navedeno prema EU COMMISSION 2005, str.13). Izdaci za zaštitu okoliša (expenditures) predstavljaju sumu kapitalnih izdataka i operativnih troškova za godinu dana. Pri tome kapitalni izdaci ukljuĉuju izdatke za opremu i postrojenja (i za zamjenu i za proširenje) i radove/investicije u toku, kao i troškove uĉinjenih izmjena u proizvodnim procesima koji smanjuju ili eliminiraju generiranje zagaĊenja. Takvi troškovi mogu da se knjiţe kao dio investicionih troškova i podlijeţu amortizaciji. Operativni troškovi obuhvataju sve troškove i izdatke neophodne za funkcioniranje i odrţavanje ureĊaja i opreme za zaštitu okoliša, ukljuĉujući izdatke za materijal, iznajmljivanje opreme, rezervne dijelove, direktni rad, gorivo i maziva, usluge privatnih firmi po ugovoru i istraţivanje i razvoj. Kapitalizirani troškovi (annualized costs) predstavljaju sumu operativnih troškova za odreĊenu godinu uvećanu za amortizovane ili kapitalizirane kapitalne troškove (amortized ili annualized capital costs) koji se sastoje od iznosa kamate obraĉunate po odreĊenoj stopi i iznosa amortizacije obraĉunate na akumulirana kapitalna ulaganja investicije. Kapitalizirani kapitalni ili investicioni troškovi predstavljaju troškove realnih resursa u nabavci i instaliranju kapitalne opreme ili drugih stalnih sredstava koje zahtijeva okolišna regulativa. Oba navedena naĉina izraĉunavanja troškova su ispravna, ali na razliĉit naĉin predoĉavaju opterećenje koje nameće okolišna regulativa. Ukoliko se koristi metoda kapitaliziranih troškova, rezultat je mnogo brţi porast udjela ovih troškova u BDP.

47

Prof. dr. Kasim Tatić

„Tretman zagađenja“ definiran je kao metode, prakse, tehnologije, procesi ili oprema kreirana za prikupljana i uklanjanja zagaĊenja i polutanata (npr. emisija u zrak, teĉni ili ĉvrsti otpad) nakon njihovog stvaranja, tretiranja i odlaganje polutanata, te monitoring i mjerenje nivoa zagaĊenja. Tretman zagaĊenja uglavnom obuhvata upotrebu metoda, tehnika ili opreme na kraju proizvodnog procesa (end-of-pipe) tehnike ili opremu kao npr. filteri za zraĉnu emisiju, postrojenja za tretman otpadne vode, prikupljanje otpada i aktivnosti za prikupljanje i tretman otpada. „Sprečavanje zagađenja“ definirano je kao metode, prakse, tehnologije, procesi ili oprema kreirana za sprjeĉavanje (prevenciju) ili smanjenje kreirane zagaĊenosti na izvoru smanjujući prema tome uticaje na okoliš nastale kao rezultat ispuštanja polutanata ili zagaĊujućih aktivnosti. Prevencija zagaĊenja moţe biti integralni dio proizvodnog procesa i ona moţe ukljuĉivati slijedeće razliĉite tipove aktivnosti:  Modificiranje opreme ili tehnologije;  Odabir nove, poboljšane tehnologije;  Reformuliranje ili redizajniranje proizvoda;  UvoĊenje ĉišćih ili obnovljivih sirovina;  Izmjena praksi, npr. poboljšanjo odrţavanje domaćinstava ili okolišni menadţment. Investicije za zaštitu okoliša - Investicije za zaštitu okoliša ukljuĉuju sve kapitalne izdatke koje se odnose na zaštitu okoliša (ukljuĉivo metode, tehnologije, procese, opreme ili njihove dijelove), gdje je glavni cilj prikupljanje, tretman, monitoring i kontrola, smanjenje, prevencije ili eliminiranje polutanata i zagaĊenja ili bilo koje druge degradacije ili narušavanja okoliša koje rezultira iz operativne aktivnosti poslovnog sektora (izvor: EC No. 1670/2003). Ukupne investicije za zaštitu okoliša predstavljaju sumu investicija za tretman zagaĊenja i prevenciju zagaĊenja, koji se razlikuju po prirodi ili funkciji aktivnosti. Investicije za tretman zagađenja (end-of-pipe investments, add-on facilities ili process-external investments) definirane su kao kapitalni izdaci na metode, tehnologije, procese ili opremu kreiranu za prikupljanje ili uklanjanje zagaĊenja ili polutanata (emisije u zrak, teĉni ili ĉvrsti otpad) nakon njihovog stvaranja, spreĉavajući širenje i mjereći nivo zagaĊenja, te tretiranje i odlaganje polutanata generiranih operativnom aktivnošću preduzeća (EC No 1670/2003).

48

Tržište, država i okoliš

Slika 1.13: Investicije za tretman zagaĊenja Izvor: EU Commission (2005), str. 25.

Investicije za prevenciju zagaĊenja (integrirane tehnologije) - Prevencija zagaĊenja ukljuĉuje promjene u proizvodnji, operativnim procesima ili korištenim sirovinama sa ciljem spreĉavanja ili smanjenja zagaĊenja na samom izvoru, za razliku od investicija za tretman zagaĊenja koje tretiraju već generirano zagaĊenje. Investicije za prevenciju zagađenja definirane su kao kapitalni izdatak na nove, ili modifikaciju postojećih, metoda, tehnologija, procesa, opreme (ili njenih dijelova) uĉinjenih da bi se sprijeĉio nastanak ili smanjio iznos zagaĊenja kreiran na izvoru, smanjujući na taj naĉin okolišni uticaj zdruţen sa ispuštanjem polutanata/ili zagaĊujućih aktivnosti.

Slika 1.14: Investicije za prevenciju zagaĊenja Izvor: EU Commission (2005), str. 26.

49

Prof. dr. Kasim Tatić

1.6 Urbani razvoj i problem zagaĎenja okoliša Iz dosadašnjeg izlaganja mogao bi se steći utisak da su samo preduzeća i potrošaĉi, kroz svoje aktivnosti na trţištu ili van njega, odgovorni za veoma teško stanje u kojem se nalazi okoliš. MeĊutim smatramo da je potrebno dodatno istaći znaĉaj i ogromni uticaj urbanizacije, odnosno razvoja gradova na okoliš. Ĉitav svijet prolazi kroz masivnu urbanu tranziciju bez presedana u istoriji. Procjenjuje se da će tokom sljedeće dekade, više od polovine svjetske populacije, odnosno oko 3,3 milijarde ljudi ţivjeti u urbanim podruĉjima, što će svakako imati dalekoseţne i krupne posljedice na ljudsko blagostanje odnosno na kvalitet ţivota i okoliša, a naroĉito na planiranje i korištenje sve oskudnijeg zemljišnog potencijala. Najbrţe promjene dešavaju se u nedovoljno razvijenim zemljma gdje urbano stavovništvo raste po stopi od oko 3,5% godišnje, za razliku od razvijenih zemalja u kojima ta stopa iznosi oko 1%. Ovo praktiĉno znaĉi da se urbano stavnovništvo svijeta poveća za nevjerovatnih 150.000 svakoga dana. Svjetska banka procjenjuje da će u nedovoljno razvijenim zemljama oko 80 % budućeg razvoja biti generirano na urbanim podruĉjima. Bez ulaţenja u empirijsku elaboraciju, iznijećemo odreĊene zakljuĉke relevantne za ovu temu. Kao rezultat povećane gustoće naseljenosti, enormnog porasta u per capita potrošnji energije i materijalnih dobara koji omogućava (i zahtijeva) savremena tehnologija, kao i univerzalno povećane ovisnosti o trgovini, dolazi do situacije da se ekološke lokacije ljudskih naselja ne poklapaju više sa njihovim geografskim lokacijama. Urbana naselja i industrijski regioni u pogledu svog opstanka u sve većoj mjeri su ovisni o globalno raspoloţivim ekološki produktivnom prostoru i zemljištu. U tom smislu definiran je pojam "ekološki otisak" (ecological footprint) koji predstavlja korespondirajuću površinu produktivnog zemljišta i vodnih ekosistema koji su neophodni da bi se proizveli korišteni resursi, i asimilirao proizvedeni otpad, od strane definirane populacije na specificiranom nivou materijalnog ţivotnog standarda, bez obzira gdje je na planeti to zemljište locirano. Npr. zaista je zabrinjavajuće da ekološki otisak Londona - sa 12 % ukupnog britanskog stanovništva i fiziĉki lociranom na 170.000 hektara - iznosi 21 milion hektara ili 125 puta više od stvarne površine samoga grada, što je ekvivalent ukupnog produktivog zemljišta u Velikoj Britaniji. Ukoliko bi npr. postojeće stanovništvo od oko 5,8 milijardi ţivjelo na nivou ekološkog standarda u SAD (4,5 hektara po osobi), procijenjeni iznos ukupno potrebnog produktivnog zemljišta bio bi 26 milijardi hektara (pod pretpostavkom nepromijenjene tehnologije). MeĊutim, na planeti postoji nešto više od 13 milijadi hektara, od ĉega samo 8,8 milijardi predstavlja ekološki produktivno zemljište, pašnjake ili šume (1,5 ha/osobi). Ukratko, trebali bi smo dodatne dvije planete Zemlje da se podnese povećani ekološki teret ljudi koji ţive danas. Ukoliko se stanovništvo stabilizira na nivou od oko 10 do 11 milijardi negdje tokom sljedećeg stoljeća, bilo bi potrebno pet dodatnih planeta, pod uslovima da se ostali faktori ne mijenjaju - i sve ovo da bi se odrţala postojeća stopa okolišnog uništavanja i degradacije.

50

Tržište, država i okoliš

Iz navedenih razloga planeri koji se bave prostornim ureĊenjem i urbanim razvojem trebali bi da sagledaju i uvaţe neke specifiĉnosti koje sobom donosi ne samo klasiĉno shvaćena politika okoliša, nego i takozvano upravljanje urbanim okolišem (urban environmental management). U najšrirem smislu rijeĉi, urbani okoliš sastoji se od resursa, ljudskih i ostalih; procesa, koji pretvaraju ove resurse u razliĉite korisne proizvode i usluge; i efekata ovih procesa, koji mogu biti pozitivni ili negativni.

Resursi

Procesi

 Ljudski resursi

 Proizvodnja

 Zemlja

 Transport

 Voda

 GraĊevinske aktivnosti

 Minerali  Elektriĉna energija  Fosilna goriva  Financijski resursi  Intermedijarni proizvodi

 Rast stanovništva  Migracije stanovništva  Stanovanje

Efekti  Negativni: ZagaĊenje - vazduh, voda, buka, Generiranje otpada - ĉvrsti otpad, kanalizacija Zagušenje  Pozitivni efekti: Proizvodi, Dodavanje vrijednosti, Pristup boljim uslugama, Povećana baza znanja/obrazovanje

 Usluge (obrazovanje, zdravstvo)

 Materijali za recikliranje

51

Prof. dr. Kasim Tatić

Efikasno upravljanje okolišem i okolišno planiranje zahtijevaju efektivnu interakciju izmeĊu tri komponente - hardwarea, softwarea i heartwarea (heart - srce), kako je to prikazano na sljedećoj slici:

Slika 1.15: Efikasno upravljanje okolišem i okolišno planiranje  Hardware se sastoji od fiziĉke strukture grada - infrastrukture, zgrada, puteva, luka, ţeljezniĉkih pruga, itd.  Software se sastoji od skupa pravila, propisa i zakona, navika, etiĉkih normi i tradicionalno uspostavljenih naĉina ponašanja.  Heartware predstavlja emocionalni mehanizam, ponašanje pojedinca koje determinira njgove ili njene potrebe, htijenja i ţelje. On takoĊe utvrĊuje proces putem kojeg dolazi do interakcije pojedinca sa njegovima neposrednim okolišem. Smatramo da gdje god je to moguće treba koristiti trţišni mehanizam, umjesto nefleksibilnih propisa koji se teško mijenjaju. Primjer zoniranja i poreĊenja klasiĉnog pristupa i tzv. zoniranja zasnovanog na odreĊenim kriterijima, dobro ilustruje takvu potrebu. Imajući na umu da trţište djeluje kao jedan od institucionalnih aranţmana za alokaciju ograniĉenih ekonomskih resursa, što sa svoje strane nalazi odraz u prostornom razmještaju pojedinih ekonomskih aktivnosti, smatrmo da je korištenje trţišta i 52

Tržište, država i okoliš

ekonomskih instrumenata za zaštitu i uporavaljanje okolišem interesantno i sa aspekta prostornog planiranja i upravaljanja urbanim okolišem. Trţišni mehanizmi ili intervencija drţave mogu znaĉajno da utiĉu na postojeću strukturu privrednih aktivnosti i da u znaĉajnoj mjeri determiniraju naĉin na koji se prostor koristi, kako u smislu korištenja mikro lokacija za pojedine objekte ili industrije, tako i u smislu meĊunarodne podjele rada i korištenja globalnog prostora. Odluke na mikro i globalnom nivou ĉesto imaju posljedice u vidu znaĉajnih negativnih efekata u smislu pretjeranog ili neadekvatnog korištenja prirodnih resursa i prekomjernog zagaĊenja okoliša. Prostorni resursi su u tom pogledu jedinstveni u smislu da se veoma ĉesto i ne primjećuje naĉin na koji se prostor nepovratno gubi u smislu mogućnosti promjene njegove namjene izgradnja asfalnog puta ĉesto se ne sagledava kao aspekt trajnog djelovanja na prostor nego prvenstveno kao poboljšanje raspoloţive infrastrukture. U globalnim razmjerama slijeĊenje zakonitosti trţišta i razliĉitih mjera ekonomske politike dovodi do znaĉajnog efekta seljenja kapitala u one zemlje koje imaju niţe standarde u pogledu zaštite okoliša. Korištenje prostora i odluke o lokacijama za pojedine investicije u velikoj mjeri su determinirani naĉinom na koji se politika zaštite okoliša i upravljanja prirodnim resursima realizira u pojedinim zemljama.

53

Tržište, država i okoliš

2. TRŢIŠTE I DRŢAVA KAO ALOKATORI OGRANIČENIH RESURSA OKOLIŠA Istakli smo već da je jedno od polazišta u ovoj knjizi ĉinjenica da okoliš treba tretirati kao rijetki, odnosno oskudni resurs ili, drugim rijeĉima, kao ekonomsko a ne kao slobodno dobro. Pošto rijetkost podrazumijeva da postoje alternativne mogućnosti korištenja odreĊenog resursa, od kojih mogu biti zadovoljene samo neke ali ne i sve mogućnosti, rijetkost implicira izbor i konkurenciju. Predmet našeg interesovanja predstavlja problem alokacije sve oskudnijih i zbog prekomjernog zagaĊenja sve nekvalitetnijih resursa okoliša, posredstvom dva osnovna institucionalna aranţmana za koordiniranje i reguliranje ekonomskih aktivnosti u društvu - trţišta i drţave. Najprije ćemo analizirati funkcioniranje trţišta i drţave u smislu ocjene efikasnosti sa kojom ostvaruju alokaciju oskudnih resursa uopšte, a potom, posebno resursa okoliša. Posebnu paţnju posvetićemo analizi razliĉitih nedostataka ovih institucionalnih aranţmana koji dovode do ovakvog stanja okoliša ili koji predstavljaju prepreku za efektivnije dostizanje ţeljenog kvaliteta okoliša.

2.1 Trţište kao alokator resursa okoliša Trţište prema najkraćoj definiciji predstavlja mjesto gdje se susreću ponuda i potraţnja. Kupnja i prodaja se mogu obavljati i bez fiziĉke prisutnosti robe (na berzama i drugim trţištima), pa ĉak i bez izravnog kontakta kupaca i prodavaĉa, kao pri kupnji preko kataloga, putem telefona, faksa, interneta i sliĉno. Zbog toga se trţište definiše kao stalan i organizovan oblik dovoĊenja u kontakt ponude i potraţnje roba i usluga. Trţište je istodobno i mehanizam kojim se regulišu odnosi prodavaĉa i kupaca u uvjetima u kojima sudionici razmjene ili kupoprodaje ostvaruju svoje ciljeve i interese, zbog kojih i stupaju u meĊusobne aranţmane. Temeljni problemi ekonomske organizacije i društva (šta, za koga i kako proizvoditi?) u modernoj ekonomiji rješavaju se pomoću raznih oblika koordinacije, regulacije i upravljanja, kao što su:  trţište (trţišne ekonomije)  drţavna regulacija (naredbodavne, planske ekonomije) S obzirom na ponašanje drţave u ekonomiji, razlikujemo:  slobodno tržište, sustav laissez faire-a ili sistem „nevidljive ruke” u kojemu drţava nema znaĉajniju ulogu (njena je funkcija ovdje svedena na ĉuvanje privatnog vlasništva, ostvarivanje ugovora i regulaciju novĉanog opticaja)  regulisano tržište ili sistem “vidljive ruke” u kojem drţava znaĉajno djeluje na formiranje trţišnih “okvira”, tj. agregatne ponude i agregatne potraţnje roba i usluga

57

Prof. dr. Kasim Tatić

Trţište se moţe definirati i kao skup svih robno-novĉanih veza izmeĊu ekonomskih subjekata u društvu u kome je izvršena podjela rada. Ono obavlja znaĉajnu ulogu mehanizma putem kojeg se vrši automatska regulacija ekonomskih sistema. Osnovne funkcije trţišta mogu se iskazati kao:  Selektivna - selekcija potrebnih proizvoda;  Alokativna - alokacija raspoloţivih faktora proizvodnje;  Informativna - pruţanje informacija za donošenje poslovnih odluka;  Distributivna - primarna raspodjela ukupno ostvarenog dohotka;  Razvojna - naĉelo racionalnosti i konkurencija nameću štednju i investicije. Treba naglasiti da trţište dovodi do optimalnog rješenja osnovnog alokacijskog problema i do najracionalnijeg korištenja raspoloţivih privrednih resursa samo ako su ispunjene odreĊene pretpostavke o ukusima potrošaĉa, tehnologiji i oblicima konkurencije. To su pretpostavke koje definiraju specifiĉne karakteristike ambijenta u okviru kojeg jedino i mogu, iz ponašanja, rukovoĊenih interesom pojedinaĉnih, autonomnih privrednih subjekata, rezultirati društveno poţeljna globalna privredna kretanja. Najvaţnije restriktivne pretpostavke efikasnog djelovanja trţišta kao velikog autoregulatora privrede bile bi sljedeće:  Svaka roba ili usluga moţe se proizvoditi na bazi niza alternativnih kombinacija nekoliko faktora proizvodnje, koji se mogu meĊusobno supstituirati i ĉiji pojedinaĉni sukcesivni priraštaji, uz fiksne koliĉine svih drugih faktora, rezultiraju u opadajućim priraštajima proizvodnje;  Potrošnja je adekvatni odraz stvarnih društvenih potreba i svaki akt kupovine izraz je subjektivne skale potrošaĉevih preferencija, koje su date neovisno o privrednim tokovima i alternativnim naĉinima upotrebe raspoloţivih resursa;  Kriterij ponašanja svih privrednih subjekata jest maksimizacija ekonomskih efekata primjenom raspoloţivih resursa (u sluĉaju proizvoĊaĉa maksimizacija dobiti, a u sluĉaju potrošaĉa maksimizacija korisnosti u granicama raspoloţivog dohotka); i  Na trţištu vladaju uvjeti potpune ili savršene konkurencije (JURIN 1990, str. 402). Rezultati nereguliranog trţišta mogu se oznaĉiti kao efikasni ukoliko se isti nivo ukupnih koristi koji oni generiraju ne moţe postići uz niţe troškove ili, alternativno, ukoliko veće koristi ne mogu da se generiraju pri istom nivou troškova. U oba sluĉaja, rezultirajuće koristi moraju da budu veće od ukupnih troškova ukoliko rezultati treba da se smatraju efikasnim. Efikasnost se, dakle, moţe posmatrati kao nadmetanje izmeĊu razliĉitih naĉina da se obavi odreĊeni posao. Ukoliko trţište moţe da ostvari odreĊeni posao uz niţe troškove nego drugi institucionalni aranţmani, ili ukoliko za iste troškove moţe da ostvari bolji posao, onda kaţemo da je trţište relativno efikasno. U obrnutom sluĉaju, ako drugi institucionalni aranţmani mogu da ostvare odreĊeni posao uz niţe troškove, ili bolji posao uz iste troškove, trţište je relativno neefikasno. Ovaj kriterij definira alokativnu ili statičku efikasnost. 58

Tržište, država i okoliš

Za naše potrebe vaţno je istaći da se taj kriterijum moţe proširiti i prilagoditi kako bi se definirali još neki tipovi efikasnosti. Na primjer, u velikoj mjeri koristićemo dinamičku efikasnost - koja se odnosi na sposobnost slobodnih trţišta, ili drugih institucionalnih aranţmana (prvenstveno drţave) da korištenjem razliĉitih mjera i instrumenata za zaštitu okoliša promoviraju nove tehnologije koje sniţavaju troškove poslovanja, poboljšavaju kvalitet proizvoda ili kreiraju nove proizvode koji se mogu realizirati na trţištu, i promoviraju ih uz niţe troškove. U našoj analizi za ocjenu ekonomskih instrumenata u zaštiti okoliša koji se primjenjuju putem trţišta, a naroĉito u analizi efekata koje mjere za zaštitu okoliša imaju na proces tehnološkog inoviranja na nivou preduzeća, implicitno smo kroz pojam najšire shvaćenog tehnološkog progresa i inovacija obuhvatili pored dinamiĉke i ono što se u teoriji oznaĉava terminom X-efikasnost, koja se odnosi na sposobnost slobodnog trţišta ili drugih institucionalnih aranţmana da smanje troškove ili povećju produktivnost bilo koje postojeće tehnologije podsticanjem organizacionih poboljšanja i unapreĊenja svih onih elemenata koji se mogu oznaĉiti kao sastavni dio procesa menadžmenta preduzeća. Treba istaći da u izvjesnim sluĉajevima koristi koje se ostvaruju u duţem vremenskom periodu, zahvaljujući povećanim podsticajima i rezultirajućim poboljšanjem dinamiĉke efikasnosti, mogu da se postignu samo na raĉun kratkoroĉnih gubitaka do kojih dolazi zbog smanjene alokativne efikasnosti (kao na primjer u sluĉaju patenta, kojim se kratkoroĉno onemogućava široko korištenje odreĊene tehnologije bez plaćanja rojaliteta, ali se intenziviraju podsticaji za tehnološki progres). Posmatrajući ekonomski sistem i okoliš prvenstveno kao dinamiĉke sisteme koji se razvijaju i neprestano mijenjaju, smatramo da, ukoliko dođe do opisanih situacija, prednost treba dati dugoročnim koristima koje nosi poboljšana dinamička efikasnost u odnosu na kratkoročne koristi koje bi mogla donijeti alokativna efikasnost na račun dinamičke. U tom smislu, mjere i instrumente koji se koriste u politici zaštite okoliša i primjenjuju se putem trţišta, prvenstveno ćemo rangirati po kriteriju dinamiĉke efikasnosti. Ekonomika blagostanja kao posebno podruĉje u sklopu mikroekonomije bavi se izuĉavanjem odnosa koji postoji izmeĊu funkcioniranja neregulirane trţišne ekonomije i koncepta efikasnosti. Pod pretpostavkom savršene konkurencije na svim trţištima, došlo se do spoznaje da u stanju opšte ravnoteţe moraju da budu zadovoljena dva vaţna uvjeta:  Svako domaćinstvo (koje se tretira kao osnovna potrošaĉka jedinica) maksimiziraće svoje blagostanje samo ako izjednaĉi svoju subjektivnu graniĉnu stopu supstitucije izmeĊu bilo koja dva proizvoda sa relativnim cijenama tih proizvoda; i  Svako preduzeće će maksimizirati svoj profit samo ako proizvodi onu koliĉinu proizvoda pri kojoj se cijene izjednaĉavaju sa graniĉnim troškom.

59

Prof. dr. Kasim Tatić

Istakli smo da je znaĉajna karakteristika ovog trţišnog stanja da svako preduzeće, kao i svako domaćinstvo, uzimaju sve cijene na trţištu gotovih proizvoda i proizvodnih inputa kao zadate parametre prilikom donošenja ekonomskih odluka. Imajući u vidu da problemi okoliša proizilaze iz osnovne neusaglašenosti pojedinaĉnog i društvenog interesa, potrebno je definirati koncept društvene efikasnosti kao situaciju u kojoj je nemoguće uĉiniti bilo kakvu promjenu u proizvodnji, potrošnji ili distribuciji koja bi dovela do poboljšanja blagostanja jednog ekonomskog subjekta bez smanjenja blgostanja bilo kojeg drugog ekonomskog subjekta. Neophodni uslovi za postojanje takve situacije - oznaĉene kao stanje maksimalnog sruštvenog blagostanja ili Pareto optimum podudaraju se sa situacijom ili rezultatom savršeno konkurentne, neregulirane trţišne ekonomije u opštoj ravnoteţi. Sa stanovišta društvenog blagostanja, savršeno konkurentna, neregulirana trţišna ekonomija predstavlja bezliĉni, potpuno decentralizirani mehanizam koji uspostavlja skup relativnih cijena konzistentan sa najefikasnijom upotrebom društvenih resursa. MeĊutim ovi zakljuĉci o društvenim posljedicama neregulirane trţišne ekonomije vaţe samo pod navedenim, veoma strogim i nerealnim pretpostavkama. Naime, ĉinjenica je da:  savršena konkurencija na svim trţištima je stanje koje se nikada u potpunosti ne sreće ni u jednoj realnoj ekonomiji;  sistem nereguliranog trţišta ne garantira društveno optimalne rezultate u dinamiĉkom svijetu u kojem osnovnu karakteristiku predstavlja neizvjesnost; i  stanje maksimalnog društvenog blagostanja nije jedino moguće stanje i, u stvari, beskonaĉan broj takvih stanja maksimalnog društvenog blagostanja je konceptualno moguć, pri ĉemu bi svako takvo stanje odgovaralo razliĉitoj inicijalnoj distribuciji vlasniĉkih prava nad proizvodnim resursima. Ove konstatacije o nerealnosti pretpostavki izuzetno su znaĉajne za našu analizu alokacije oskudnih resursa okoliša koji se, i pored znaĉajnog protivljenja, sve više tretiraju kao znaĉajan elemenat društvenog blagostanja, u smislu da se kvalitet okoliša sagledava kao tzv. nenovčani dohodak potrošača, pored tradicionalno mjerenog novĉanog dohotka koji determinira njegovo blagostanje odreĊivanjem koliĉine klasiĉno proizvedenih i na trţištu razmjenjenih dobara i usluga. Uobiĉajeno je da se u analizi krene od ĉistog teorijskog modela kakav je savršena konkurencija, ali prvenstveno zato što je to najjednostavniji naĉin da se pojave definiraju u svom ĉistom obliku, te da bi smo lakše uoĉili, definirali, klasificirali i mjerili odstupanja koja se pojavljuju u realnom svijetu. U tom smislu i koristeći takav naĉin zakljuĉivanja, uoĉeni su znaĉajni nedostaci tršišta koji utiĉu na korištenje i upravljanje resursima, a time i na mogućnosti rješavanja problema degradacije i zagaĊenja okoliša:  loše definirana ili nepostojeća vlasniĉka prava;  nepostojanje cijena i trţišta za odreĊene resurse; 60

Tržište, država i okoliš

 nemogućnost da sve zainteresovane strane u vezi sa nekim problemima okoliša efektivno stupe u meĊusobne trţišne odnose;  usluge okoliša ĉesto su nedjeljive (što je bitan preduslov funkcioniranja trţišta);  veoma izraţeni negativni eksterni efekti - disekonomije- koji utiĉu na blagostanje drugih ljudi a izvan su domena trţišta;  visoki transakcioni troškovi koji obeshrabruju inaĉe korisnu razmjenu koja bi doprinijela oĉuvanju resursa i poboljšala društveno blagostanje (transakcioni troškovi ukljuĉuju troškove informacija, pregovaranja, monitoringa, i obezbjeĊenja zakonskog sprovoĊenja usvojenih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša);  javna dobra koja ne mogu ili ne bi trebala biti obezbjeĊivana od strane privatnog sektora putem trţišta zbog nemogućnosti da se iskljuĉe oni koji bi koristili usluge bez plaćanja (“free riders”) i nemogućnosti da se pokriju troškovi proizvodnje takvih dobara, ili zato što iskljuĉenje onih koji bi koristili usluge bez plaćanja, mada tehniĉki moguće, znaĉajno smanjuje društveno blagostanje;  miopija odnosno kratkovidost, u smislu vremenskog horizonta planiranja koji je neadekvatan (kratkoroĉno planiranje) ili diskontnih stopa koje su previsoke, a posljedica su siromaštva, nestrpljenja, i rizika ili neizvjesnosti koji utiĉu na pojedince ali ne i na društvo kao cjelinu;  neizvijesnost i nesklonost ka riziku, koji mogu voditi ne samo visokim diskontnim stopama nego i nespremnosti da se preduzmu investicije koje su inaĉe profitabilne ali im oĉekivani prinosi variraju u dosta širokom rasponu;  ireverzibilnost (u sluĉajevima kada trţišne odluke donesene u uslovima neizvijesnosti dovode do ireverzibilnih rezultata, moţe se pokazati da trţište nije u stanju da resurse alocira na najbolji i najpoţeljniji naĉin)  nesavršenosti trţišta, naroĉito nedostatak konkurencije u vidu lokalnih monopola, oligopola i segmentiranih trţišta (trţišta odvojenih fiziĉkim ili politiĉkim barijerama koje onemogućavaju mobilnost resursa što spreĉava izjednaĉavanje njihovih graniĉnih prinosa kao bitnog faktora alokativne efikasnosti). U klasiĉnoj analizi maksimizacije blagostanja u uslovima savršene konkurencije pretpostavlja se da uopšte ne postoji direktna meĊusobna zavisnost:  proizvoĊaĉa, odnosno pretpostavlja se nezavisnost njihovih proizvodnih funkcija,  domaćinstava, odnosno nezavisnost korisnosti, i  proizvoĊaĉa i domaćinstava. Osim ovih, pri dokazivanju Pareto-optimalnih svojstava savršene konkurencije, implicitno se uvodi vrlo znaĉajna pretpostavka da se sve koristi i troškovi proizvoĊaĉa i potrošaĉa odraţavaju u trţišnim cijenama i da uopšte nema neslaganja izmeĊu privatnih i društvenih troškova i koristi. MeĊutim, evidentna je ĉinjenica da postoji veliki broj situacija u kojima se uĉinak djelovanja jednog ekonomskog subjekta ne odraţava u 61

Prof. dr. Kasim Tatić

potpunosti u trţišnim cijenama, i u kojima postoji razlika izmeĊu privatnih i društvenih troškova i koristi. Ukoliko jedan ekonomski subjekt svojom poslovnom aktivnošću prouzrokuje troškove nekom drugom a da ih on sam nije uzimao u obzir prilikom donošenja svoje poslovne odluke, odnosno ako ih ne plaća, javlja se eksterna disekonomija ili eksterni trošak za druge i društvo kao cjelinu. Eksterni trošak postoji ako su zadovoljena dva uslova:  aktivnost jednog ekonomskog subjekta prouzrokuje smanjenje blagostanja drugog subjekta; i  smanjenje blagostanja nije kompenzirano ni na koji naĉin. Oba ova uslova moraju biti zadovoljena da bi postojao eksterni trošak. Ukoliko je, naprimjer, smanjenje blagostanja praćeno adekvatnim kompenziranjem od strane subjekta koji uzrokuje negativni eksterni efekat, tada imamo sluĉaj da je eksterni efekat internaliziran. Koncept eksternih efekata je znaĉajan jer zagaĊenje okoliša i troškovi koji nastaju zbog toga predstavljaju najvaţniji negativni eksterni efekat u savremenoj privredi. Ako postoje eksterni efekti model savršene konkurencije ne funkcionira zbog dva razloga:  prvo, narušavaju se uvjeti Pareto optimalnosti;  drugo, konstante otjelovljene u sistem gube svoje znaĉenje kao "cjene" jer one ne odraţavaju sve troškove i koristi djelovanja u društvu kao cjelini. To znaĉi da eksterni efekti dovode do razlike izmeĊu privatnih i društvenih koristi i troškova. S obzirom da se eksterni troškovi ne odraţavaju u trţišnim cijenama, te cijene (zbog neuključivanja troškova vezanih za nastale štete prouzrokovane zagađenjem okoline) nisu pravo mjerilo realnih oportunitetnih troškova za društvo kao cjelinu, te stoga, daju pogrešne informacije za optimalnu alokaciju ograniĉenih resursa (okoliša). Drugim rijeĉima, moţemo reći da trţište ima ugraĊeni nedostatak što se oĉituje kao institucionaliziarana tendencija zanemarivanja onih društvenih troškova i negativnih posljedica koji se javljaju izvan odnosa razmjene izmeĊu razliĉitih proizvoĊaĉa (preduzeća) ili pak izmeĊu proizvoĊaĉa i potrošaĉa finalnih proizvoda. Ovo je naroĉito vaţno i taĉno u sluĉaju korištenja okoliša kao receptora (mjesta za odlaganje) najrazliĉitijih otpadnih materija, radioaktivnog zraĉenja i buke. Ovo institucionalno rješenje dovelo je do prekomjernog korištenja okoliša i drastiĉnog pada njegovog kvaliteta. Ono je dovelo i do znaĉajne razlike izmeĊu privatnih (individualnih) i punih društvenih troškova znaĉajnog dijela ekonomskih aktivnosti. To znaĉi da indikatori i smjernice sa trţišta nisu bili adekvatni za donošenje sa društvenog stanovišta optimalnih odluka o proizvodnji i potrošnji robe i usluga. Rezultat je da su u većini ekonomskih sistema najzastupljeniji postali upravo okolišno najintenzivniji industrijski sektori (oni koji najviše koriste i zagaĊuju okoliš). Na taj naĉin, oslanjanje na trţište kao iskljuĉivi, automatski mehanizam alokacije resursa rezultiralo je time da se struktura privrede sve više udaljavala od društveno potrebnog alokacionog optimuma, proizvodeći mnogobrojne neţeljene posljedice po okoliš. 62

Tržište, država i okoliš

2.2 Trţište i alokativna efikasnost 2.2.1 Alokativna efikasnost u potpunoj konkurenciji Alokativna efikasnost predstavlja pojam kojim se mjeri uspješnost trţišnog mehanizma u opskrbljivanju potrošaĉa potrebnim dobrima u ţeljenim koliĉinama i kvalitetu (TATIĆ, 2003, str. 2) Efikasnost znaĉi da nema naĉina za promjenu proizvodnje i potrošnje da bi se povećala korisnost jedne osobe a da se time ne smanji korisnost druge osobe; to je stanje u kojem se iz raspoloţivih resursa izvlaĉi maksimalna koliĉina dobara i usluga. Sistem opće ravnoteţe, u uslovima potpune konkurencije, daje maksimalnu alokativnu efikasnost. U takvom sistemu sve cijene dobara jednake su vrijednostima njihovih graniĉnih proizvoda. To znaĉi da svaki proizvoĊaĉ maksimizira profit, a potrošaĉ maksimizira korisnost i da je privreda efikasna u cjelini, jer niko ne moţe poboljšati svoj poloţaj u koliko ne pogorša poloţaj nekog drugog. Ovakvo shvatanje efikasnosti naziva se i „Pareto efikasnost“, po Vilfredu Paretu, italijanskom ekonomisti koji ju je prvi ovako definisao. Zbog toga što cijene signaliziraju proizvoĊaĉima oskudnost resursa, a potrošaĉima društvenu korisnost, mehanizam savršene konkurencije omogućuje da se iz postojećih resursa i tehnologije dobije maksimalni mogući proizvod. Dakle, trţište na kojem vlada potpuna konkurencija efikasno funkcioniše i nalazi se na granici svojih proizvodnih mogućnosti i mogućih koristi. Po definiciji Pareto alokativne efikasnosti, zadovoljstvo ili korisnost jedne osobe moţe se povećati samo smanjivanjem neĉije druge korisnosti. Trţište potpune konkurencije pretpostavlja nepostojanje eksternih efekata. Da bi trţište bilo alokativno efikasno moraju biti ispunjena dva uslova (TATIĆ, 2003, str. 39): 1. Privatna graniĉna korist = društvena graniĉna korist MBc = MBs – mjeri se visinom krive agregatne traţnje 2. Graniĉni troškovi preduzeća = graniĉnidruštveni troškovi MCp = MCs – mjeri se visinom krive agregatne ponude Alokativno efikasan ishod za društvo kao cjelinu pojavljuje se onda kada je MBs = MCs. Do ovog dolazi u potpunoj konkurenciji kada su društvene koristi jednake koristima potrošaĉa i društveni troškovi jednaki troškovima proizvoĊaĉa.

2.2.2 Alokativna efikasnost na nesavršenim trţištima Trţište jeste osnovni regulator društvene reprodukcije i mehanizam kojim putem kojeg rješavaju osnovni ekonomski problemi: šta proizvoditi, kako proizvoditi i za koga proizvoditi. MeĊutim, postoje ĉetiri elementa nedovoljnosti tog mehanizma (BAKALAR, 2006, str. 301.): 1. Nemogućnost autonomnog regulisanja javnih dobara i sluţbi 63

Prof. dr. Kasim Tatić

2. Podruĉja proizvodnje dobara gdje se pojavljuju eksternalije 3. Postojanje monopolskih i kartelskih situacija na trţištu 4. Problemi koji se javljaju u raspodjeli dohotka Trţište ne moţe regulisati neke javne sluţbe, na primjer, drţavnu upravu, sistem nacionalne obrane, školstvo, zdravsvenu zaštitu i sliĉne djelatnosti putem kojih se osigurava minimum zajedniĉkih potreba. Javne sluţbe i javna dobra moraju biti pod kontrolom drţave. Na stvarnim trţištima, pored konurencije, djeluju i razni oblici nesavršenog trţišta: monopoli, monopsoni, duopoli, duopsoni, oligopoli i oligopsoni, odnosno karteli. Ove strukture proizvode manje proizvoda i odreĊuju cijene iznad graniĉnih troškova, te bi stoga trebale biti regulisane od strane drţave. 2.2.2.1 Neuspjeh trţišta U našoj analizi trţišta kao alokatora ograniĉenih resursa okoliša polazimo od pretpostavke da na trţištu vladaju uvjeti potpune ili savršene konkurencije. Naime, sa ciljem da se demonstrira da odreĊeni skup cijena i koliĉina proizvedene robe i usluga na trţištu korespondira sa efikasnom alokacijom ograniĉenih resursa, neophodno je pretpostaviti dodatne "idealne" uvjete u pogledu okolnosti u kojima trţište funkcionira, a koji praktiĉno predstavljaju pretpostavke na kojima poĉiva potpuna konkurencija:  Odsustvo eksternih efekata;  Odsustvo javnih dobara;  Svi uĉesnici na trţištu (domaćinstva i preduzeća) imaju potpune informacije;  Svi uĉesnici na trţištu su preuzimaĉi cijena (price takers). Ukoliko ovi idealni uvjeti nisu ispunjeni, što se redovno i dešava i što je normalna pojava u postojećim, realnim trţišnim ekonomijama, trţište nije u mogućnosti da postigne ţeljenu efikasnost u alokaciji resursa. Situacije u kojima trţišni mehanizam po automatizmu ne obezbjeĊuje alokativnu efikasnost, oznaĉavaju se izrazom tržišni neuspjesi ili trţišne nesavršenosti (market failure). Pitanje koje se postavlja jeste kako ocijeniti da li je neki rezultat nereguliranog trţišta uspješan ili neuspješan. Uobiĉajeno se primjenjuju dva kriterija - efikasnost i praviĉnost u distribuciji. Kriterij efikasnosti predmet je našeg interesovanja i u knjzi se koristi kao osnovni kriterij evaluacije razliĉitih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša, dok ćemo drugi kriterij u analizu uvesti samo implicitno. Neuspjeh trţišta predstavlja, dakle, koncept unutar ekonomske teorije gdje alokacija dobara i usluga putem slobodnog trţišta nije efikasna. Neuspjeh trţišta se moţe posmatrati i kao scenarij u kojem teţnja pojedinca za vlastitim interesom dovodi do loših rezultata za društvo kao cjelinu. Osnovno opravdanje za intervenciju javne politike jesu ĉesti i brojni nedostaci ishoda trţišnog djelovanja. Ali, ovaj razlog je samo potreban ali ne i dovoljan uslov za formulaciju politike ili drţavnu intervenciju. Formulacija politike

64

Tržište, država i okoliš

zahtjeva da se stvarni nedostaci ishoda trţišnog djelovanja uporede sa potencijalnim nedostacima netrţišnog truda da pruţi pomoć. „Patologija trţišnih nedostataka ili neuspjeha pruţa samo ograniĉenu pomoć u prepisivanju terapija za uspjeh drţave“ (WOLF, 1996, str. 17). Uspjeh ili neuspjeh trţišta se mjeri uz pomoć dva kriterija: efikasnost i jednakost raspodjele. Trţišni ishodi su efikasni ako se isti nivo ukupnih koristi koje oni ostvaruju ne mogu dobiti po niţem trošku, ili ako se više koristi ne mogu dobiti po istom trošku; drugim rijeĉima, ukupna korist mora biti veća od ukupnih troškova da bi se trţišni ishodi proglasili efikasnima. Efikasnost trţišta se mjeri i pomoću drugih vrsta efikasnosti. Na primjer:  Dinamiĉka efikasnost – sposobnost slobodnog trţišta, ili drugih institucionalnih aranţmana, da promovišu novu tehnologiju koja smanjuje troškove, poboljšava kvalitetu proizvoda, ili stvara nove i utrţive proizvode, i da sve to promoviše uz niţe troškove nego što bi bili kad bi se radilo na drugaĉiji naĉin  X-efikasnost – sposobnost slobodnog trţišta, ili drugih institucionalnih aranţmana, da smanje troškove i povećaju produktivnost bilo koje tehnologije tako što bi stimulisali poboljšanje organizacije i povećanjem motivacije zaposlenih i menadţmenta. Iako drugi kriterij za procjenu trţišnih ishoda – jednakost raspodjele – prelazi granice mikroekonomije, ovaj kriterij ima jaku znaĉajnost u formulisanju, procjeni i implementaciji alternativne javne politike. Bilo da se radi o obrazovanju, domaćinstvu ili vanjskoj trgovini, problem raspodjele je uglavnom utjecajniji od efikasnosti u ocjeni uspjeha ili neuspjeha trţišnih ishoda. Opseţna drţavna intervencija na slobodnom trţištu je uglavnom rezultat nezadovoljstva sa postojećom raspodjelom dohotka. Postoje ĉetiri osnovna tipa neuspjeha trţišta:  Eksternalije i javna dobra  Rastući prinosi s obzirom na razmjer  Nesavršenosti trţišta  (Ne)pravednost raspodjele Eksternalije i javna dobra - Eksternalije su dodatni ili vanjski uĉinci; pojam koji potjeĉe od A. C. Pigoua i G. B. Shawa, ali je u ĉešćoj upotrebi tek od 1960-ih godina. Rijeĉ je o uĉincima privatne aktivnosti na trţištu ili drţavnog djelovanja na treće osobe, susjedstvo ili jednostavno o prelijevanju.5 Kada ekonomske aktivnosti stvaraju prelijevanje koristi koje se ne mogu pripisati odreĊenom proivoĊaĉu ili toškove koji se ne mogu potraţivati od odreĊenog proizvoĊaĉa, tada se trţišni ishodi ne smatraju efikasnima u alokativnom smislu. Pošto eksterne koristi i eksterni troškovi ne ulaze u obraĉun na osnovu kojeg se dosnose odluke, premalo će se proizvoditi tamo gdje su eksternalije (neto) koristi, a previše tamo gdje su eksternalije (neto) troškovi. Ove eksternalije predstavljaju razlog za drţavnu intervenciju – kroz subvencije ili direktnu proizvodnju 5

Limun.hr, leksikon, http://www.limun.hr/main.aspx?id=31824&Page= (pristupljeno 27.09.2008.)

65

Prof. dr. Kasim Tatić

javnog sektora ili regulaciju – da bi kompenzirala nedostatak outputa na trţištu. Primjeri pozitivnih eksternalija su znanje i tehnologija koji nastaju iz aktivnosti i izdataka za istraţivanje i razvoj. Primjer negativnih eksternalija je zagaĊivanje okoliša. U uvjetima postojanja eksternalija trţišni mehanizmi ne dovode do optimalnog rješenja i zato je nuţna intervencija drţave bilo mjerama regulative, porezima ili uspostavljanjem vlasniĉkih prava. Trošak eksternalija nije trošak koji je trţišno priznat stoga same eksternalije ubrajamo u jedan od glavnih uzroka trţišnog neuspjeha. Privatna dobra su ona koja se mogu podijeliti i pribaviti posebno za razne pojedince, bez ikakvih eksternih koristi i troškova za druge. Javna dobra su dobra ili usluge što ih bez djelatnosti drţave trţište samo po sebi ne bi osiguravalo ili bi ih pruţalo u nedovoljnoj mjeri. Tri su osnovna svojstva javnih dobara: moţe ih koristiti, trošiti ili uţivati rastući broj ljudi a da se koliĉina dostupna drugima ne smanjuje, npr. obrana, preventivna medicina, uliĉna rasvjeta, svjetionici; dostupna su svakome na odreĊenom podruĉju bez obzira na to da li je i koliko platio ili nije; ne mogu se uskratiti onima koji nisu platili i stoga se moraju financirati iz sredstava osiguranih zajedniĉkim sporazumom što ga podrţava zakon. Djelotvorno pribavljanje javnih dobara ĉesto zahtijeva djelatnost vlade, dok privatna dobra mogu djelotvorno alocirati trţišta. Rastući prinosi s obzirom na razmjer - Kada ekonomske aktivnosti karakteriziraju rastući prinosi i smanjenje marginalnih troškova, trţišni ishodi neće biti efikasni. Pod uslovima opadajućih troškova, najniţi trošak proizvodnje postići će jedan proizvoĊaĉ, što će rezultirati monopolom. Pretpostavljajući da monopolist ne zaraĉunava razliĉite cijene razliĉitim kupcima, te je stoga jednaka cijena na trţištu, ishod će biti neefikasan, i u statiĉkom i u dinamiĉkom aspektu. Gledano sa statiĉkog aspekta, ishod će biti neefikasan je će se proizvodnja koliĉinski smanjiti i cijena koju zaraĉunava monopolist (cijena koja maksimizira profit) će biti viša. Dinamiĉka neefikasnost će se oĉitovati u manjoj motivaciji za inovacije monopolistiĉkog preduzeća zbog nedostatka konkurencije. Kad postoji povećanje zarada, razliĉiti tipovi drţavne intervencije će biti opravdani da bi se promijenili trţišni ishodi:  Kroz direktnu regulaciju prirodnog monopola, tako što će ograniĉiti cijenu koju monopol moţe zaraĉunati ili odrediti stopu povrata na kapital na nivo koji bi prevladavao na konkurentskom trţištu  Kroz legalnu zaštitu preuzimanja trţišta od strane jednog preduzeća i poticanje konkurencije (na primjer, antitrustovski zakon) Nesavršenosti trţišta - Kad se cijene, informacije i mobilnost savršenih trţišta znatno razlikuju od onih na stvarnom trţištu, ishodi tog trţišta neće biti efikasni. Opet dolazi do razloga za intervenciju drţave. Kada cijene i kamatne stope iz bilo kojeg razloga ne prikazuju relativne nedostatke i oportunitetne troškove, kada potrošaĉi nemaju jednak pristup informacijama o proizvodima i trţištima, kada informacije o prilikama na trţištu i proizvodnim tehnologijma nisu jednako dostupne svim proizvoĊaĉima ili kada faktori proizvodnje zbog tih informacija imaju ograniĉenu mobilnost, trţište neće moći efikasno 66

Tržište, država i okoliš

alocirati resurse i ekonomija će proizvoditi ispod svog kapaciteta. Ovi uslovi prevladavaju u ekonomijama manje razvijenih zemalja, ali se dešavaju i u ekonomijama razvijenih zemalja. Zapravo, ove nepravilnosti su do neke mjere prisutne na svim trţištima, a na nekima u velikom obimu. U ovim okolnostima, javna politika treba smanjiti, ako ne i ukloniti ove nepravilnosti tako što će povećati pristup informacijama i smanjiti ograniĉenja za ulazak na trţište i mobilnost. MeĊutim, kada ne postoje mnogi uslovi potrebni za efikasno funkcionisanje trţišta, poboljšanje samo nekih ne mora znaĉiti da će se poboljšati efikasnost trţišta kao cjeline. Zaštita patenta, kao ograniĉenje pristupa tehnološkim informacijama, je primjer kako jedna nepravilnost trţišta moţe ĉak poboljšati efikasnost trţišta. Do kratkoroĉnog gubitka efikasnosti dolazi kada preduzeća koja ne drţe patent nemaju pristup poboljšanim tehnološkim informacijama zbog cijene koju moraju platiti da bi ih koristile. Ali svrha patenta je da poveća motivaciju za tehnološki napredak i time dovodi do dugoroĉne dinamiĉke efikasnosti. Dakle, pretpostavka je da će dugoroĉne dobiti od povećanja motivacije za tehnološke inovacije prelaziti kratkoroĉne gubitke proizašle iz smanjene alokativne efikasnosti. Pravednost raspodjele - Mnogi ekonomisti iskljuĉuju pravednost raspodjele kao mjeru pomoću koje se ocjenjuje uspjeh ili neuspjeh trţišta. Razlog je što, ĉak i na trţištima koja dobro funkcionišu, raspodjela se ne mora desiti po društveno prihvaćenim standardima jednakosti ili se ne mora poklopiti sa preferencijama trţišta da smanji velike razlike u raspodjeli dohotka i bogatstva. TakoĊer, gdje postoji balansiranje izmeĊu efikasnosti i jednakosti, društveni konsenzus u demokratskim sistemima je spreman ţrtvovati jedno da bi se ostvarilo više drugog. U ekonomiji blagostanja ovo balansiranje se ugravnom provodi kroz razmatranje razliĉitih mjera (porezi na dohodak, akcize, subvencije...) za postizanje ţeljene redistribucije, to jest, minimiziranje alokativnih nepravilnosti. Iz jedne perspektive, teoretski je ispravno posmatrati nepravednost raspodjele kao primjer trţišnog neuspjeha. Dakle, respodjela dohotka je svojevrstan tip javnog dobra. Pravedna raspodjela nije rezultat djelovanja slobodnog trţišta. Slobodno trţište stvara manje redistribucije nego što je društveno poţeljno (efikasno), zbog problema povezanih sa eksternalijama, javnim dobrima i nekompletnim trţištima. Iz druge perspektive, pravednost distribucije je priliĉno nevezana za trţišni neuspjeh. U tom smislu, ravnoteţa distribucije moţe biti priliĉno nepravedna, to jest, neprihvatljiva po gledištu jedne ili više etiĉkih normi. Na osnovu ovog, ĉak i distributivni ishodi trţišta koja savršeno funkcionišu mogu se opravdano kritikovati. Dalje, većina odluka javne politike se uglavnom više baziraju na probleme raspodjele (ko će imati koristi, ko će plaćati trošak), nego na probleme efikasnosti (kolike su koristi i troškovi) (WOLF, 1996, str.30)

2.3 Okoliš i „sedam ključeva za uspjeh trţišta“ U ranijoj analizi istakli smo ĉinjenicu da su navedeni brojni uslovi potrebni za postizanje alokativne efikasnosti rijetko ispunjeni u cjelosti na trţištu, tako da se realno 67

Prof. dr. Kasim Tatić

trţište bitno razlikuje od teorijski postavljenog idealnog trţišta koje vrši efikasnu alokaciju ograniĉenih resursa i utiĉe na mogućnost realizacije postavljenih ciljeva u pogledu zaštite i unaprijeĊenja kvaliteta okoliša. Ipak, treba istaći da trţište i u realnom svijetu ima znatne potencijale koji se mogu i moraju iskoristiti ukoliko se ţele postići navedeni ciljevi u oblasti okoliša. U tom smislu posluţićemo se pristupom koji je promovirao Svjetski poslovni savjet za odrţivi razvoj, poznat kao „sedam kljuĉeva za uspjeh trţišta“ (WBCSD, 2001), u smislu poboljšanja i zaštite okoliša.

Sedam ključeva za uspjeh

Sedam vrijednosnih propozicija

1. Inovacije

Novi tehniĉki i socijalni resursi-novi putevi da se poboljšaju ţivoti ljudi uz podsticnje biznisa

2. Prakticiranje eko-efikasnosti

Ekonomska korist i poboljšanje kvaliteta okoliša

3. Prelazak sa razgovora sa zainteresiranim stranama na partnerstvo za napredak

Razmjena razumijevanja, usaglašena akcija i društvena ukljuĉenost

4. ObezbjeĊivanje i promoviranje slobode izbora potrošaĉa

Drugaĉiji tip potraţnje promoviranjem vrijednosti koje podrţavaju odrţivost

5. Poboljšanje uslova okvira u kojem djeluje trţište

Stabilan društveno-ekonomski okvir, bez korupcije, koji olakšava pozitivne promjene

6. Uspostavljanje vrijednosti Zemlje

Konzervacija okolišnih resursa i promoviranje efikasnosti korištenja prirodnih resursa

7. Uĉiniti da trţište djeluje za sviju

Ekonomska korist i društvena kohezija

Inovacije - Inovacije su neizbjeţne kao uslov opstanka i napretka na trţištu. Tehnološke i društvene inovacije mogu uĉiniti mnogo da se poboljša kvalitet ţivota i umanji degradacija prirodnih resursa i porast zagaĊenosti širom svijeta. Inovatori danas moraju inovirati otvoreno, i identificirati i upoznati javnost sa vrijednostima koje podstiĉu njihove inovacije. Bilo koji inovativni proces mora biti osjetljiv na interese javnosti. Sve ĉešće se zahtijeva detaljna i sveobuhvatna analiza uticaja koji će buduće tehnološke inovacije imati na okoliš. Inovacije i korištenje savremene tehnologije i menadţerskih vještina dovode do toga da se otpad u industriji prvenstveno sagledava kao rezultat neefikasnosti koja se izjednaĉava sa nepotrebnim gubicima. Inovacije, dakle, preuzimaju

68

Tržište, država i okoliš

ulogu smanjenja otpada u proizvodnim aktivnostima, efikasnijeg iskorištavanja prirodnih resursa i podizanja kvaliteta proizvoda. Prakticiranje eko-efikasnosti - Eko efikasnost je menadţerska strategija koja kombinira ekonomske i ekolišne performanse preduzeća. Strategija omogućava efikasniji proizvodni proces i bolje proizvode i usluge uz istovremeno smanjenje korištenja prirodsnih resursa i zagaĊenja. Ukratko, to je stvaranje više vrijednosti uz manje uticaja na okolinu. Ekoefikasnost moţe stvoriti znaĉajne poslovne prilike za preduzeće. Njen osnovni cilj je da ekonomija raste kvalitativno a ne kvntitativno. Da bi se u potpuosti iskoristile mogućnosti koje korištenje eko-efikasnosti pruţa potrebno je obezbijediti kvalitetnu bazu podataka i naĉin praćenja i evidentiranja svih relevantnih informacija uvoĊenjem sistema okolišnog raĉunovodstva - prvenstvenno okolišnog menadţerskog raĉunovodstva. Prelazak sa razgovora sa zainteresiranim stranama na partnerstvo za napredak Dijalog izmeĊu biznisa, civilnog društva i vlade znaĉajno se poboljšao i sazrio od samita u Riu 1992 i Johanezburgu 2002. Vrijeme je za prelazak sa razgovora na zajedniĉko djelovanje u cilju ostvarenja odrţivog razvoja. Partnerstvo za napredak je izgraĊeno na zajedniĉkim ciljevima, empatiji, otvorenim povratnim informacijama, fleksibilnosti, sposobnosti na kompromis i zajedniĉkom uĉešću u ostvarenim rezultatima. Takva partnerstva mogu pruţiti biznisu, vlatsi i civilnom društvu nova rješenja zajedniĉkim problemima. Potreban je jedan holistiĉki, sistemski pristup koji spoznaje da je svaka zainteresirana strana samo dio šireg sistema i da odrţivi razvoj ne moţe da se postigne odrţivošću jednog dijela na uštrb drugog dijela. Samo odrţivost cjeline garantira odrţivost pojedinih dijelova. ObezbjeĎivanje i promoviranje slobode izbora potrošača - Slobodan potrošaĉev izbor u transparentnoj i konkurentnoj trţišnoj ekonomiji moţe poboljšati svaĉiji kvlitet ţivota. Trţišni izbori dozvoljavaju nam slobodu da odluĉimo kako na najbolji naĉin da upotrijebimo vlastita sredstva kako bi smo poboljšali kvalitet svog ţivota. ObezbjeĊivanje izbora je dakle kljuĉni dio promoviranja odrţivog razvoja. Biznis i ostale zainteresirane strane mogu koristiti medije i oglašavanje da bi promovirale poruke o odrţivosti, jaĉajući kulturu potrošaĉa koja pomaţe ljudima da koriste moć potraţnje na bolji i inteligentniji naĉin. Kompanije su sve više svjesne da moraju da komuniciraju i saopšte vrijednosti na kojima baziraju poslovanje - vijesti sa kojima se njihovi stakeholderi mogu poistvovjetiti tokom duţeg vremenskog perioda. Pojedinci će mijenjati obrasce i naĉin potrošnje kada shvate da mogu ostvariti dodatnu vrijednost od odrţivog ponašanja i to u vidu:  financijski izraţenih koristi,  povećane sigurnosti i  poboljšanog kvaliteta ţivota.

69

Prof. dr. Kasim Tatić

Mogućnost izbora potrošaĉa pomaţe postizanju odrţivosti na tri naĉina:  poboljšavanjem kvaliteta ţivota za potrošaĉe,  smanjenjem negativnih okolišnih i društvenih uticaja biznisa, i  povećanjem trţišnog uĉešća kompanija koje promoviraju odrţivost. Poboljšanje uslova u kojem trţište djeluje - Trţišta zavise od stabilnog i podrţavajućeg okvira javne politike. Pravna drţava, sloboda konkurencije, transparentni raĉunovodstveni standardi, i siguran društveni kontekst doprinose sposobnosti biznisa da stvara vrijednost. Trţišni aspekti koji oteţavaju ili onemogućavaju odrţivost ukljuĉuju monopole, korupciju, štetne supsidije i cijene koje ne odraţavaju realne ekonomske, socijalne i okolišne troškove. Indikativan je podatak koji je iznesen na samitu o Zemlji u Johanesburgu u augustu 2002, da razvijene zemlje godišnje izdvajaju oko 700 milijardi dolara za razliĉite vidove subvencija. Najznaĉajnije su svakako subvencije za poljoprivredu u iznosu od skoro 360 milijardi dolara. Znaĉaj ovih subvencija ogleda se u nemogućnosti zemalja u razvoju da koriste svoje komparativne prednosti i izvoze poljoprivredne proizvode u razvijene zemlje. Ovakav drastiĉan vid agrarnog protekcionizma svakako da utiĉe i na prilike u Bosni i Hercegovini i na njenu privrednu strukturu i naĉin korištenja prostornih kapaciteta. Zakonodavstvo i regulativa trebalo bi da promoviraju konkurenciju, prava intelektualne i fiziĉke svojine, pouzdane uslove za provedbu ugovora, fer i transparentne raĉunovodstvene standarde, odgovornost i opravdanost drţavne intervencije, slobodu i demokraciju i utrvrĊivanje cijena po punim troškovima za proizvode i usluge. Vladina najefikasnija sredstva za postizanje boljeg trţišnog okvira jesu specificiranje ţeljenog rezultata prije nego li specificiranje puteva ka tim rezultatima. Uspostavljanje vrijednosti Zemlje - Trţište treba taĉne i blagovremene cjenovne signale kako resursi ne bi bili uzaludno trošeni i upropaštavane buduće prilike. Trţišta se mogu poboljšati da odraţavaju pune troškove. (Uklanjanje navedeih štetnih supsidija ili novim vlasniĉkim reţimima. Ekonomski instrumenti za zaštitu okoliša kao što su razmjenjiva prava na zagaĊivanje). Učiniti da trţište djeluje za sviju - Siromaštvo je jedna od najvećih pojedinaĉnih barijera za postizanje odrţivosti putem trţišta. 2,8 milijardi ljudi ţivi na manje od 2 dolara dnevno i imaju vrlo mali ili nikakav pristup trţištu da bi uopšte bili u prilici da poboljšaju svoj ţivot. Protekcionizam je velika barijera odrţivosti. Uĉiniti da trţište djeluje za sviju podrazumijeva dvije osnovne mjere:  Omogućavanje pristupa efektivnim trţištima, i  Ravnomjernija raspodjela kupovne moći.

70

Tržište, država i okoliš

Trţište ima znaĉajne potencijale za razvijanje privatnog poduzetništva koje bi slijeĊenjem vlastitog interesa bilo u poziciji da promovira i odrţivi razvoj. MeĊutim otvoreno je pitanje u kojoj mjeri ti potencijali mogu da se zaista iskoriste i da se ponašanje pojedinaĉnih donosilaca poslovnih odluka prilagodi zahtjevima odrţivog razvoja. Inercija u smislu korištenja postojećih rješenja, nemogućnost da se sagleda potencijalna ekonomska isplativost investicija u prevenciju zagaĊenja i neadekvatna raĉunovodstveno-informativna osnova za donošnje investicionih odluka, samo su neki od problema u korištenju trţišta za postizanje ciljeva odrţivog razvoja. Slobodno nekontrolirano trţište i dovodi do razliĉitih oblika eksternih efekata koji se ogledaju u narušavanja kvaliteta okoliša i degradaciji prirodnih resursa.

2.4 Drţava kao alokator ograničenih resursa okoliša Zbog navedenih nesavršenosti trţišta neophodna je intervencija drţave kako bi se osigurala ţeljena efikasnost u alokaciji ograniĉenih resursa okoliša. Nesporna je pozitivna uloga koju takva intervencija ima u smislu korigiranja neadekvatnih cijena koje se slobodno formiraju na trţištu iskljuĉivim djelovanjem mehanizma ponude i potraţnje, odnosno u smislu korigiranja ponašanja ekonomskih subjekata koje rezultira sistematskim i trajnim a ne sluĉajnim i privremenim narušavanjem kvaliteta okoliša. Veliku paţnju posvetili smo mikroekonomskoj analizi razliĉitih mjera i instrumenata koje drţava koristi direktno ili nameće njihovo korištenje putem trţišta, kako bi izmjenom cijena podstakla zagaĊivaĉe da, u vlastitom interesu, promijene svoje po okoliš štetno djelovanje. Drugim rijeĉima od drţave se oĉekuje da u cilju poboljšanja kvaliteta okoliša:  kreira novo trţište ako ono uopšte ne postoji,  koriguje djelovanje postojećeg trţišta ako ono ne funkcionira na naĉin koji vodi ţeljenom alokativnom optimumu. Generalno gledajući osnovne funkcije drţave u suvremenoj privredi su:  Sistemsko regulisanje i utvrĊivanje okvira za normalno funkcionisanje trţišne privrede  Stvaranje makroekonomskih uslova za stabilan i dinamiĉan razvoj privrede makroekonomskom politikom  Mikroekonomska regulacija kojom se utjeĉe na alokaciju resursa u cilju poboljšanja efikasnosti  Redistribucija dohotka transfernim programima na bazi principa jednakosti, odnosno distributivne pravde Primarna uloga drţave je postaviti zakonski okvir i utvrditi pravila na trţištu. Glavni ciljevi ekonomske politike su puna zaposlenost, dinamiĉan razvoj u stabilnim uvjetima i platnobilansna ravnoteţa. Mikroekonomska funkcija drţavne politike sastoji se u 71

Prof. dr. Kasim Tatić

eliminisanju nedostataka u funkcionisanju trţišta. Preraspodjela dohotka je aktivnost drţave kojom ona koriguje velike ekonomske razlike u društvu kojom se zahvata dio dohotka imućnijih i daje siromašnima. Potreba za drţavnom intervencijom vidi se iz pitanja šta proizvoditi? Cilj je da se proizvede najbolji mogući mogući miks outputa sa već postojećim resursima. Slika 2.1 prikazuje da se u taĉki A, od vih mogućih kombinacija outputa koji su se mogli proizvesti, nalazi najpoţeljnija, tj. da je tu optimalan miks outputa. Ako je kombinacija outputa, izabrana od strane trţišnog mehanizma, najpoţeljnija za društvo, intervencija drţave nije potrebna. Ako nije tako, bit će potrebna intervencija drţave da vodi nevidljivu ruku trţišta. Ako nevidljiva trţišna ruka proizvede drugaĉiju kombinaciju outputa od društveno najpoţeljnije onda je to trţišni neuspjeh. Takav neuspjeh je ilustrovan na Slici 2,1., u taĉki B, gdje se pretpostavlja da je kombinacija outputa stvorena od strane rada na trţištu. U toj taĉki se ne nalazi optimalna kombinacija outputa. U ovom sluĉaju trţište ima nedostatke i dobija se pogrešan odgovor na pitanje šta proizvoditi. U taĉki B je proizvedeno previše kompjutera, a premalo ostalih dobara. Bolja bi bila drugaĉija kombinacija outputa.

Slika 2.1: Suboptimalni rezultat nereguliranog trţišta i optimalna kombinacija nakon regulacije Izvor: JEDNAK, TOMIĆ, 2007, str. 350.

Nedostaci na trţištu osnovni su razlog za uvoĊenje intervencije drţave. Potrebno je nešto što bi pomjerilo output iz taĉke B u taĉku A, a to je skup regulatornih mjera u oblasti industrijske i socijalne politike. Na taj naĉin dolazimo i do uloge drţave u politici okoliša.

72

Tržište, država i okoliš

2.4.1 Uloga drţave u zaštiti okoliša Još uvijek se vode rasprave na temu prikladne uloge drţave u rješavanju okolišnih problema, u okviru kojih brojni aktivisti za zaštitu okoliša pozivaju vlade na veći angaţman u podruĉju zaštite okoliša, ali i pojedince na veću odgovornost. Ne ţeleći detaljno razmatrati politiĉke i ekonomske aspekte navedene problematike, navodimo samo neka znaĉajna pitanja: Zagovornici klasiĉnog liberalizma – prava na vlasništvo, slobodno trţište, pravo zakona, individualna sloboda- polaze od pretpostavke da će sa poboljšanjem informiranosti, privatna trţišta voditi većem oĉuvanju prirodnih resursa, te da će se eksternalije (odnosno zagaĊenje) internalizirati, uzimajući u obzir snaţan sistem vlasniĉkih prava. Iako je veliki napredak u podruĉju zaštite okoliša postignut zahvaljujući sistemu vlasniĉkih prava, mnogi poznati ekonomisti su podcijenili nivo koordinacije koji je potreban u cilju rješavanja ozbiljnih okolišnih problema u svijetu. Pitanja kao što su globalno zagrijavanje i gubitak biološke raznolikosti, zahtijevaju mnogo veću angaţiranost vlada nego što se to ranije smatralo. To ne znaĉi da se vladina intervencija neće osloniti na djelovanje trţišnog sistema, ali ĉinjenica je da je neophodna regulacija odozgo prema dole Jednostavno nema naĉina da se pristupi ovom problemu bez snaţne predanosti vlade, a koje ukljuĉuje visok nivo meĊunarodne kooperacije. Politike, kao što su apsolutno ograniĉavanja emisije C02, vladina finansiranja alternativnih sistema za proizvodnju energije, i koordinirani napori u cilju zaštite biološke raznolikosti trebaju biti kljuĉne komponente budućih vladinih politika. Suoĉene sa većom vjerovatnoćom prirodnih katastrofa (koje su po mišljenju mnogih prouzrokovane globalnim zagrijavanjem) vlade bi trebale pronaći racionalnije metode upravljanja rizikom u podruĉju prirodnih katastrofa. Veoma je neefikasno, i suprotno vladinim zakonima, poticati ljude da ţive u podruĉjima koja su opasna i podloţna prirodnim katastrofama, pruţajući im pomoć u rekonstrukciji njihovih domova svaki put kada se desi neka od prirodnih nepogoda. Vlada ima na raspolaganju dvije opcije:  ili da zahtijeva od svih ljudi koji ţive na podruĉjima koja su podloţna uraganima, poplavama, ili odronima zemljišta da plaćaju privatno osiguranje,  ili da jasno naglasi da vlada neće kompenzirati takvim ljudima štete ukoliko doĊe do prirodne nepogode. Takva politika bi, bez sumnje, rezultirala znaĉajnim odlaskom stanovništva iz takvih podruĉja. Neto efekat ovakve politike ogledao bi se u znatnom smanjenju budućih gubitaka, u smislu izgubljenih ljudskih ţivota i vlasništva, a istovremeno bi smanjio buduće vladine troškove za stotine milijardi. TakoĊer, navedena politika bi natjerala privatni sektor (osiguravajuće kompanije) da u potpunosti uzmu u obzir efekte okolišnih eksternalija koje su do sada bile ignorisane. Sa aspekta zdravlja i rizika pojedinca, vlada bi trebala ''igrati'' mnogo aktivniju ulogu. Milton Fridman, kao zagovornik slobodnog i nereguliranog trţišta, smatrao je da nema 73

Prof. dr. Kasim Tatić

potrebe za postojanjem niti koristi od funkcioniranja drţavne regulatorne Agencije za kontrolu hrane i lijekova (Food and Drug Administration) s obzirom da kompanije koje proizvode proizvode koji ugroţavaju zdravlje ljudi će biti prisiljene napustiti trţište (prozvodi koji ugroţavaju zdravlje ljudi neće biti traţeni na trţištu). Ono što Milton Fridman, meĊutim nije uzeo u obzir jeste ĉinjenica da je veoma teško utvrditi izvor bolesti svakog pojedinca, i da bi bez vladine regulacije, mnoge kompanije koje svojim proizvodima ugroţavaju zdravlje i ţivote svojih potrošaĉa, nastavile profitabilno poslovati. Ali Friedman je bio u pravu, kada je istakao da ljudi zahtijevajući od vlada da reguliraju ekonomiju, sve manje ulaţu vlastitog napora u cilju donošenja mudrih odluka (da li ljudi zaista trebaju vladu da mu kaţe da ''fast-food'' štetan po zdravlje?). Sasvim je jasno da se radi o jednom sloţenom i meĊusobno povezanom sistemu, gdje smo svi mi izloţeni djelovanju brojnih hemikalija, ĉije djelovanje nije razumljivo obiĉnim ljudima, u kojem je teško znati porijeklo odreĊenih proizvoda, gdje se nepovoljni efekti odreĊenih proizvoda manifestuju nakon nekoliko godina konzumiranja, te u kojem je neophodno da vlada ima veću ulogu u regulaciji. Zaštita okoliša mora se provoditi u svim djelatnostima, osobito u privrednim koje utiĉu na promjene u prostoru i u okolišu. Pri tome sve djelatnosti zajedno u okviru sistema dobro osmišljenih instrumenata ekonomske politike moraju teţiti stvaranju uvjeta za odrţivi razvoj. Glavni cilj osmišljene politike zaštite okoliša jest postići meĊusobnu integraciju svih sektorskih politika, a djelotvorno sredstvo za ostvarivanje toga cilja jesu ekonomski instrumenti koji mogu ispravljati trţišne nesavršenosti. Naime, većina problema u okolišu proizlazi iz toga što trţište ne moţe internalizirati troškove zagaĊivanja okoliša, tj. ne moţe ih rasporeĊivati na one subjekte koji ih izazivaju odnosno na potrošaĉe roba i usluga. Zbog toga je prijeko potrebna intervencija drţave koja mjerama regulative i fiskalne politike nastoji internalizirati efekte na okoliš. TakoĊer je potrebno jaĉati primjenu naĉela da zagaĊivaĉ plaća, te pitanja okoliša ukljuĉivati (integrirati) u razvojnu politiku posebice u poljoprivredu, promet, turizam i u sektor zapošljavanja. Opravdanje i razlozi, kao i moguća područja za intervenciju države u pogledu zaštite okoliša mogli bi se prezentirati i na sljedeći način: Programi za povećanje energijske efikasnosti - Investiranje u energijsku efikasnost dovodi skoro uvijek do smanjivanja troškova za preduzeća i domaćinstva, ali ono moţe da izostane iz jednostavnog razloga nedovoljne informiranosti ili opšte inertnosti ekonomskih subjekata. Tu su takoĊe i znaĉajni eksterni efekti, pošto povećanje energijske efikasnosti pomaţe da se smanje društveni troškovi klimatskih promjena, a u sluĉaju domaćinstava, pomaţu rješavanju znaĉajnog pitanja praviĉnosti u pogledu opterećenja, doprinoseći da se riješi tzv. energijsko siromaštvo (fuel poverty). Investicije u okolišnu infrastrukturu - Investicije u transportne sisteme i prirodni kapital imaju izrazite karakteristike javnih dobara, donoseći koristi za društvo kao cjelinu, i kao takve ĉesto opravdavaju javne ili drţavne investicije. Investicije u obnovljive izvore energije - Podrška za obnovljive izvore energije moţe biti opravdana postojanjem izraţenih negativnih efekata postojećih izvora energije – 74

Tržište, država i okoliš

obnovljivi izvori igraju kljuĉnu ulogu u smanjivanju troškova vezanih za klimatske promjene, i prema tome, stvaraju šire koristi za društvenu zajednicu. Obnovljivi izvori predstavljaju sektor koji se jako brzo razvija te, stoga, postoji potreba za intervencijom drţave u cilju promoviranja i podsticanja adekvatnih tehološko-organizacionih inovacija. To bi za rezultat trebalo da ima povećanje kolektivnog znanja i poboljšanje konkurentne pozicije drţave ili zajednice drţava (npr. EU) u meĊunarodnim okvirima. Jedan od razloga za intervenciju drţave mogao bi biti i poticanje konkurentnosti i smanjivanje razlika u trţišnoj moći izmeĊu velikih energetskih kompanija i malih proizvoĊaĉa. Politika poticanja veće povezanosti/kohezije - Krajnje opravdanje za aktivno provoĊenje politke povećanja kohezije ili povezanosti leţi u kombinaciji argumenata vezanih za ekonomsku efikasnost i praviĉnost, tj. potrebi da se postigne praviĉnija raspodjela dohotka unutar drţave ili zajednice drţava, uz istovremeno rješavanje brojnih eksternih efekata koji dovode do toga da odreĊene regije i podruĉja ne realiziraju u potpunosti svoje ekonomske potencijale. U okviru politike poticanja veće povezanosti podrţavaju se brojne aktivnosti vezane za okoliš, koje sa svoje strane treba da budu opravdane postojanjem eksternih efekata (npr. investicije u infrastrukturu mogu biti opravdane potrebom da se obezbijede javna dobra i uklone okolišne negativne eksternalije koje ometaju ekonomski razvoj, obrazovni programi i programi podrške tehnološkim inovacijama mogu se opravdati nastankom pozitivnih eksternih efekata). Programi podrške inovacijama - Podrška drţave razliĉitim programima tehnoloških inovacija mogu se opravdati pozitivnim eksternalijama nastalim kao rezultat efekata tzv, tehnološkog prelijevanja (technology spill-over). Drugim rijeĉima, inovacije ne samo da stvaraju pozitivne efekte za direktnog korisnika sredstava drţavne intervencije, nego sa protokom vremena, koristi takoĊe imaju i ostala preduzeća i društvo kao cjelina, opravdavajući na taj naĉin intervenciju javnog sektora. Obuka, sticanje dodatnih vještina i trening - Postoje znaĉajni pozitivni eksterni efekti zdruţeni sa programima obuke i sticanja dodatnih vještina, vezanih i za upravljanje okolišem, koje dovode do toga da su ukupne koristi za društvo mnogo veće nego koristi za pojedine poslodavce i institucije, naroĉito u oblastima i sektorima u kojima postoji izraţena mobilnost radne snage. Intervencije na trţištu rada ĉesto se opravdavaju promicanjem jednakosti, u smislu da se poveća obuĉenost i struĉnost, a time i mogućnost većeg dohotka, za hendikepirane društvene skupine, što je bitno za socijalnu komponentu odrţivog razvoja. Diseminacija informacija i savjetovanje poslovnog sektora - Nedostatak informacija (information failures) moţe znaĉiti da preduzeća nisu u potpunosti svjesna trţišnih prilika vezanih za okoliš – savjetovanje poslovnog sektora i razliĉite šeme podrške mogu pomoći da se ovaj problem relativizira. Izdavanje eko-labela/oznaka - Šeme izdavanja eko-labela pomaţu da se prevaziĊe asimetrija u pogledu informacija koje posjeduju proizvoĊaĉi i potrošaĉi, pomaţući ovim drugim da naĉine informirane izbore i potencijalno uštede novac kupujući proizvode koji 75

Prof. dr. Kasim Tatić

troše manje energije i resursa, doprinoseći direktno na taj naĉin poboljšanju kvaliteta okoliša. Okolišni porezi/takse - Osnovu s uvoĊenja okolišnih taksi/poreza ĉine eksterni troškovi okolišnih šteta, koji nisu ukljuĉeni u trţišne cijene. Okolišne takse/porezi kreirani su da internaliziraju ove eksternalije, što bi za rezultat trebalo da ima efikasnije funkcioniranje trţišta. Ukoliko se koriste za smanjenje poreza na rad, okolišni porezi bi takoĊe mogli omogućiti izvjesno smanjenje distorzija na trţištima rada,i doprinijeti socijalnoj komponenti odrţivog razvoja. Reforma supsidija/poticaja - Supsidije u sektoru energije i poljoprivrede mogu biti u krajnjoj liniji štetne po okoliš, kao i dovesti do negativnih poremećaja u trgovini i alokaciji resursa. Reforma supsidija mogla bi pomoći da se umanje ovi nedostaci proizišli iz intervencije drţave (intervention failures) i voditi ka efikasnijem funkcioniranju trţišta, kao i poboljšanju okoliša.

2.4.2 Netrţišni neuspjeh: uslovi ponude i potraţnje U ovom odjeljku paţnju ćemo posvetiti i neĉemu što se ĉesto previĊa ili nedovoljno istiĉe. To je ĉinjenica da i drţava, kao jedan od mogućih institucionalnih aranţmana za reguliranje ekonomskih tokova, nije savršena i da postoje i sluĉajevi koji se mogu analogno prethodnom izrazu za trţšište, oznaĉiti kao netrţišni ili vladini neuspjesi ili nesavršenosti (nonmarket ili government failures). Zbog ovih neuspjeha izbor izmeĊu trţišta i drţave nije tako jednostavan i jednoznaĉan, nego sloţen i višedimenzionalan problem. Po rijeĉima profesora WOLF-a: " to nije izbor izmeĊu savršenih trţišta i nesvršene drţave, niti izbor izmeĊu nesavršenih trţišta i savršene drţave. Umjesto toga, to je izbor izmeĊu nesavršenih trţišta i nesavršene drţave, kao i izmeĊu njihovih nesavršenih kombinacija" (WOLF 1997, str. xi). Razlika izmeĊu trţišne i netrţišne ekonomije je u tome što trţišne organizacije svoje osnovne prihode dobijaju na osnovu cijena koje zaraĉunavaju na proizvode koje prodaju na trţištu gdje kupci mogu odluĉiti da li će kupiti i šta će kupiti, dok netrţišne organizacije svoje osnovne prihode dobijaju iz poreza, donacija i drugih izvora koji ne zaraĉunavaju cijenu. Iako je vlada najveća i najutjecajnija komponenta, netrţišni sektor takoĊer ukljuĉuje fondacije, drţavne univerzitete, vjerske institucije i sliĉno. Netrţišni neuspjesi uglavnom se odnose na nedostatke drţavnih performansi, ali ukljuĉuje i nedostatke drugih netrţišnih organizacija. Netrţišni neuspjeh se dešava zbog nepostojanja netrţišnih mehanizama koji bi izravnali proraĉun donosilaca odluke o njihovim vlastitim i organizacijskim troškovima i koristima sa troškovima i koristima društva kao cjeline. Tamo gdje trţišna „nevidljiva ruka“ ne pretvara „privatne mane u javne vrline“, neće biti lakše ni stvoriti vidljivu ruku koja će javne mane pretvoriti u javne vrline (WOLF, 1997, str. 38)

76

Tržište, država i okoliš

Outputi i aktivnosti koje javne politike preduzimaju da bi nadomjestile nedostatke trţišta su:  regulatorne usluge,  „ĉista“ javna dobra,  kvazi-javna dobra,  upravljanje transfernim plaćanjima. Vrijednosti ovih outputa se izraţavaju u drţavnim raĉunima taĉno po troškovima inputa korištenih u njihovoj proizvodnji. Ali, ovakvo raĉunovodstvo ne govori ništa o efikasnosti, niti o socijalnoj ili ekonomskoj vrijednosti samih aktivnosti. Ne objašnjava niti razloge zbog kojih bi ove aktivnosti i outputi rezultirali specifiĉnim netrţišnim neuspjesima. Objašnjenje se nalazi u karakteristikama ponude i potraţnje, pomoću kojih se mogu razlikovati trţišne od netrţišnih aktivnosti i outputa. Uslovi netrţišne potraţnje - Uslovi potraţnje mogu doprinijeti nedostacima u isporuci drţavnih usluga (netrţište) povećanjem potraţnje za takvim uslugama. Uslovi netrţišne potraţnje su:  Povećana svijest javnosti o nedostacima tržišta - Posljednjih decenija desilo se dramatiĉno povećanje u svijesti javnosti o nedostacima trţišta. Ova promjena se desila usljed neuspjeha trţišnih ishoda da budu socijalno optimalni i širenja informacija o ovim greškama. Sluĉajevi trţišnih neuspjeha su uĉestali i povećali se kako su se širile ekonomske aktivnosti. Povećana svijest javnosti je dovela do manje tolerancije ovih nedostataka.  Političke organizacije i sudjelovanje u politici - Na povećanje stvarnih trţišnih neuspjeha i svijesti javnosti o njima utjecale su organizacije i ukljuĉenje u politiku mnogih grupa koje su prije bile manje informisane i manje aktivne u politiĉkom procesu. Na primjer, ţene, manjine, studenti, zaštitnici okoliša i potrošaĉke grupe.  Struktura politiĉkih naknada - U politiĉkom procesu koji se bavi povećanim zahtjevima javnosti za akcije pomoći drţave, naknade se ĉesto dodjeljuju zakonodavcima i predstavnicima vlade koji objašnjavaju i objavljuju probleme i predloţena zakonska rješenja, a bez pretpostavke da će biti odgovorni za implementaciju istih.  Vrijeme djelovanja političkih predstavnika - Ĉesta nepreklapanja kratkoroĉnih vidika politiĉara i vremena koje je potrebno za analizu, eksperiment i razumijevanje odreĊenog problema trţišta dovode do toga da se budući troškovi i buduće koristi znatno ignorišu, dok se tekućim kratkoroĉnim koristima i troškovima daje prevelika paţnja.  Razdvajanje tereta od koristi - Nepravilnosti netrţišne potraţnje ĉesto nastaju iz razdvajanja onih koji dobijaju korist i onih koji plaćaju troškove drţavnih programa.

77

Prof. dr. Kasim Tatić

Uslovi netrţišne ponude - Uslove netrţišne ponude moţemo oznaĉiti kao:  Poteškoće u definisanju i mjerenju outputa - Netrţišne outpute je u suštini teško definisati a još teţe ih izmjeriti koliĉinski ili im procijeniti kvalitetu. Zbog toga se oni u drţavnom raĉunovodstvu vrednuju po trošku inputa korištenih u proizvodnji.  Samo jedno preduzeće - Netrţišne outpute vlade uglavnom proizvodi samo jedno preduzeće ĉije se ekskluzivno postojanje u odreĊenoj grani poslovanja zakonski odreĊuje i prihvata. Nepostojanje konkurencije povećava teţinu procjene kvaliteta netrţišnog outputa.  Nesigurnost proizvodne tehnologije - Tehnologija proizvodnje netrţišnog outputa je ĉesto nepoznata, ili je okarakterizirana znatnom nesigurnošću i nejasnoćom.  Nedostatak donje granice - Proizvodnja netrţišnog outputa obiĉno nije povezana sa donjom granicom procjene performansi koje bi se mogle uporediti sa izvještajem o dobiti i gubitku trţnišnog outputa.

2.4.3 Izvori i vrste netrţišnog neuspjeha Postoje ĉetiri vrste i izvora netrţišnog neuspjeha koji proizilaze iz nekoliko karakteristika netrţišne ponude i potraţnje: Nepreklapanje troškova i prihoda - Trţišta, iako neperfektno, povezuju troškove proizvodnje sa dohotkom koji ostvaruju. Ovu vezu odreĊuju cijene koje se zaraĉunavaju na trţišni output i koju plaćaju potrošaĉi koji mogu izabrati da li kupiti i šta kupiti. Netrţišne aktivnosti uklanjaju ovu vezu jer se prihodi od netrţišnih aktivnosti izvode iz izvora koji ne zaraĉunavaju cijenu – iz poreza koji se plaćaju drţavi ili donacija. Dakle, odsustvo ove veze razdvaja vrijednost netrţišnog outputa od troška da se isti proizvede. Kada prihodi od neke aktivnosti nisu povezani sa troškovima proizvodnje, trebat će se koristiti više resursa da se proizvede ţeljeni output ili će biti potrebno više netrţišne aktivnosti. Bilo da je politika u formi regulacije, provoĊenja transfernih plaćanja ili direktne proizvodnje javnih dobara, netrţišne aktivnosti će teţiti da prikazuju prekomjerne troškove (X-neefikasnost). Prekomjerni troškovi takoĊer mogu nastati zbog poteškoća u mjerenju outputa i potrebe da se utvrde drţavni ciljevi koji se znatno mogu razlikovati od ciljeva koji se namjeravaju postići – recimo internalije koje se prihvataju kao zamjena za netrţišne outpute. Oni koji su odgovorni za trţišne aktivnosti imaju namjeru da povećaju proizvodnju i smanje troškove tokom vremena, zbog stvarne ili potencijalne konkurencije ili zbog prilika za dodatni profit. Nasuprot tome, odgovorni za netrţišnu proizvodnju bi mogli biti motivisani da povećaju troškove, ili da povećaju outpute ĉak i ako im je inkrementalna vrijednost manja od inkrementalnih troškova. Interni efekti i organizacijski ciljevi - Internalije ili interni efekti su ciljevi unutar netrţišnih organizacija koji se odnose na voĊenje, regulisanje i procjenu performansi javnih sluţbi i njihovog osoblja.(WOLF 1997, str 68). Zbog poteškoća u mjerenju 78

Tržište, država i okoliš

outputa i zbog nedostatka i nepouzdanosti povratnih informacija od potrošaĉa, interni standardi netrţišnih organizacija se ne mogu izvoditi na osnovu karakteristika ponude i potraţnje. TakoĊe, zbog nedostatka konkurencije oslabljena je motivacija da se donesu interni standardi za kontrolu troškova. Internalije i organizacijski ciljevi postaju elementi funkcije korisnosti koju osoblje agencije ţeli maksimirati. Dakle, internalije utjeĉu na rezultate natrţišnih aktivnosti isto kao što ekstrenalije utjeĉu na trţišne aktivnosti. U oba sluĉaja dolazi do neslaganja izmeĊu stvarnih i socijalno poţeljnih ishoda. U kontekstu trţišta, ekstenalije rezultiraju povećanjem ili smanjenjem krive društvene potraţnje, zavisno od toga da li su ekstenalije pozitivne ili negative. Nivo outputa koji iz toga proizilazi će biti ispod ili iznad socijalno efikasnog nivoa, te dolazi do neuspjeha trţišta. U kontekstu netrţišta, internalije povećavaju krivu agencijske ponude iznad tehniĉki moguće, što dovodi do prekomjernih troškova, većih jediniĉnih cijena i niţeg nivoa netrţišnog outputa, te dolazi do netrţišnog neuspjeha. Izvedene eksternalije - Drţavne intervencije u ispravljanju trţišnih neuspjeha mogu stvoriti neoĉekivane posljedice, ĉesto u podruĉjima u kojima je drţavna politika namjeravala drugaĉije djelovati. Eksternalije na trţištu su posljedice koje proizvoĊaĉi ne mogu prisvojiti kada su u pitanju koristi ili su primorani platiti kad one uzrokuju troškove. Izvedene eksternalije na netrţištu su posljedice koje ne realiziraju agencije koje su odgovorne za njihovo stvaranje i stoga ne utjeĉu na proraĉun i ponašanje te agencije. Izvedene eksternalije je teško predvidjeti jer posljedice javne politike mogu biti daleko udaljene od cilja. Eksternalije, pozitivne ili negativne, izvedene iz pokušaja javne politike da ispravi neuspjeh trţišta, dovode do netrţišnog neuspjeha. Njihova glavna karakteristika je to se ne ne mogu predvidjeti u trenutku stvaranja javne politike. Nepravedna raspodjela - Uloga netrţišnih aktivnosti u stvaranju nepravedne raspodjele, bilo da se ona oĉituje u nepravednoj distribuciji moći ili dohotka, izvodi se iz posebnih karakteristika ponude i potraţnje za netrţišnim outputom. Sa aspekta potraţnje, osnovna karakteristika je povećana javna svijest o nejednakostima koje stvara trţište što rezultira zahtjevima za redistributivnim programom, obiĉno bez prethodnog razmatranja o nejednakostima koje takav program moţe izazvati.Sa aspekta ponude, nepravedna raspodjela nastaje zbog monopola koji ima netrţišni output u nekoj oblasti, i nedostatka pouzdane povratne informacije o nadzoru uspješnosti poslovanja regulatorne agencije.

79

Prof. dr. Kasim Tatić

Komparacija tržišnog i netržišnog neuspjeha moţe se prikazati tabelarno na sljedeći naĉin:

Trţišni neuspjesi

Netrţišni neuspjesi

1. Eksternalije i javna dobra

1. Nepreklapanje troškova i prihoda

2. Povećanje zarada

2. Internalije i organizacijski ciljevi

3. Nepravilnosti trţišta

3. Izvedene eksternalije

4. Nepravednost raspodjele

4. Nepravednost raspodjele (moći i privilegija)

(prihoda i bogatstva) Tabela 2.1: Trţišni i netrţišni neuspjesi Izvor: Wolf, 1997, str. 87.

Iako se koristi sliĉna terminologija na obje strane tabele, netrţišni neuspjesi nisu odrazi u ogledalu trţišnih aktivnosti. Na primjer, eksternalije na trţišnoj strani tabele su kvalitativno povezane sa internalijama na netrţišnoj strani tabele samo u smislu da su oboje veliki izvor nepravilnosti na trţištu, odnosno netrţištu. Ne ulazeći ovom prilikom detaljnije u razmatranja vezana za ekonomiku blagostanja i teoriju javnog izbora (koje se, izmeĊu ostalog, bave ekonomskim aspektima i kriterijima ocjene efikasnosti drţavne intervencije), na osnovu rezultata do kojih je teorija došla, moţe se reći da postojeći politiĉki sistem predstavniĉke demokracije "nije dovoljno osjetljiv mehanizam za prevoĊenje individualnih preferencija u ekonomski efikasne društvene dimenzije, naroĉito ne u pogledu problema relativno uskih kao što je obezbjeĊenje kvaliteta okoliša. U najboljem sluĉaju, postojeći politiĉki procesi postavljaju neka široka ograniĉenja zaposlenim u drţavnoj administraciji ne dozvoljavajući im da se udaljavaju previše od većinskog mišljenja svojih biraĉa po bilo kojem odreĊenom skupu problema" (SENECA, 1993, str.108). MeĊutim, iako ovaj konaĉni veto na nepopularne odluke drţavnih sluţbenika zaista postoji i efektivno djeluje, treba reći da teret formuliranja javnog interesa u pogledu efikasnosti na podruĉju obezbjeĊenja kvaliteta okoliša u velikoj mjeri moraju snositi relevantni glasanjem izabrani ili naimenovani drţavni sluţbenici. Ovakva konstatacija u pogledu obezbjeĊenja kvaliteta okoliša ne iznenaĊuje imamo li u vidu da se za metod većinskog glasanja, na jednom apstraktnijem nivou, moţe dokazati (kao što je to uĉinio profesor Kenneth Arrow6) da nije uvijek efikasan mehanizam za artikuliranje javnog interesa, ĉak i pod idealnim uvjetima. 6

Profesor Arrow je pokazao da ne moţe postojati funkcija društvenog blagostanja koja bi zadovoljavala neke opšteprihvaćene principe. On je definirao pet uslova koji se moraju ispuniti da bi društvena funkcija zaista

80

Tržište, država i okoliš

U nastavku analize, ukoliko se pretpostavi da je faza artikulacije pojedinaĉnih interesa obavljena na relativno zadovoljavajući naĉin, odnosno da zakonska regulativa adekvatno odraţava preferencije javnog mnijenja, vaţno je pozabaviti se pitanjima:  "Koliko uspješno će zaposleni u nadleţnoj agenciji postupati u skladu sa kriterijem ekonomske efikasnosti?" i  "Da li će alokacija društvenih resursa zaista biti poboljšana u poreĊenju sa nereguliranim trţištem kao rezultat aktivnosti agencije za zaštitu okoliša"? Teorija javnog izbora generalno prihvata stav da bi trebalo oĉekivati od drţavnih sluţbenika da u svom poslu slijede svoj vlastiti interes, odnosno da maksimiziraju svoju korisnost ili utilitet, baš kao što to ĉine radnici i poduzetnici u privatnom sektoru. Naravno vlastiti interesi pojedinaĉnih firmi i domaćinastava u privatnom sektoru kordinirani su provjeravanjem i uravnoteţavanjem putem trţišnog sistema, pri ĉemu će nevidljiva ruka trţišta, pri navedenim idealnim uslovima, uĉiniti da suma pojedinaĉnih vlastitih interesa vodi ka maksimalnom društvenom blagostanju. Analogno, moţemo se upitati da li sliĉan mehanizam djeluje u birokratskim strukturama koji bi koordinirao ponašanje pojedinaca motivirano vlastitim interesom, a sa ciljem proizvoĊenja društveno poţeljnih rezultata. Odgovor na takvo pitanje zavisi od toga da li privatne koristi i troškovi aktivnosti drţavne birokratije korespondiraju sa društvenim koristima i troškovima u nekoj vrsti normalnog ili ravnoteţnog stanja. (Analogno pitanje za privatno trţište je, naravno, da li ravnoteţne trţišne cijene korespondiraju društvenim koristima i troškovima). Naţalost, postoje opravdani razlozi da se vjeruje da motivi koji podstiču državnu birokratiju na djelovanje ne promiču uvijek i automatski ekonomsku efikasnost. Istraţivanja pokazuju da jedan od najvaţnijih podsticaja za djelovanje koji motivira drţavnog sluţbenika jeste da on doprinese povećanju dijela budţetskih sredstava koji se alocira na njegovu agenciju. Nasuprot ovom cilju, cilj postizanja efikasnosti u alokaciji resursa za cijelo društvo, nije u potpunosti i na pravi naĉin shvaćen te izostaje adekvatna motiviranost za njegovo ostvarenje. Naime, da bi obavljale svoje aktivnosti, sve drţavne agencije (meĊu kojima je i agencija za zaštitu okoliša) zahtijevaju odreĊene eksplicitne standarde. Ovaj zahtjev u osnovi ne proizilazi iz potrebe agencije da opravda svoje djelovanje onima van agencije, nego iz praktiĉnih problema zdruţenih sa interenim, svakodnevnim menadţmentom i poslovanjem: ocjenjivanje osoblja, utvrĊivanje plata, napredovanja, komparacije pojedinih odjela agencije itd. Za razliku od organizacija na trţištu, drţavnim agencijama nedostaju jasni indikatori koji pokazuju neposredan kvalitet poslovanja, kao što su ponašanje i reakcije potrošaĉa, trţišno uĉešće, realizirani profit. Zbog toga drţavne agencije moraju da razviju svoje odraţavala individualne preferencije. Na prvi pogled postavljeni uslovi su sasvim prihvatljivi i moraju biti sastavni dio svakog demokratskog procesa donošenja odluka. MeĊutim, Arrow je dokazao da nije moguće birati od svih mogućih skupova alternativa, bez narušavanja najmanje jednog od tih uslova. Drugim rijeĉima, društveni izbor mora biti ili nekonzistentan ili nedemokratski. (Detaljnije o ovome vidjeti u BABIĆ, 1990, str. 410-414).

81

Prof. dr. Kasim Tatić

vlastite standarde, koje WOLF, za razliku od eksternalija, oznaĉava kao internalije (internalities). Pod tim pojmom se podrazumijevaju ciljevi koji se primjenjuju u sklopu netrţišnih organizacija da bi se upravljalo, reguliralo i ocjenjivalo poslovanje agencije i njenih zaposlenih. Ono što je vaţno za našu analizu jeste ĉinjenica da "netrţišne agencije ĉesto razvijaju takve internalije koje nemaju baš jasnu i adekvatnu vezu sa formalnom ili deklariranom javnom namjenom kojoj bi agencija trebala da sluţi. Formalno iskazano, internalije ili organizacioni ciljevi postaju elementi u funkcijama korisnosti koje zaposleni u agenciji nastoje da maksimiziraju. Zbog toga moţemo reći da internalije utiĉu na rezultate netrţišnih aktivnosti isto tako predvidivo i mjerljivo kao što eksternalije utiĉu na rezultate trţišnih aktivnosti.U oba sluĉaja, rezultiraju razlike izmeĊu stvarnih rezultata i onih rezultata koje društvo preferira" (WOLF, 1997, str. 70). Ranije pomenuti osnovni motiv drţavnih agencija koristeći novu terminologiju moţe se iskazati kao ĉinjenica da je veliĉina budţeta agencije njena osnovna internalija. Poslovanje zaposlenih u agenciji i njenih odjela ocjenjuje se na bazi njihovog doprinosa povećanju budţeta agencije ili doprinosa u spreĉavanju da budţet bude smanjen. Time se kreiraju podsticaji da se troškovi opravdavaju a ne da se smanjuju.Postojanje internalija, dakle, znaĉi da postoji velika vjerovatnoća da će "privatni" odnosno troškovi i koristi pojedine organizacije ili agencije dominirati u kalkulacijama drţavnih ili javnih donosilaca odluka. Naravno ni agencija za zaštitu okoliša nije izuzetak od ovog pravila. Ovaj zakljuĉak posluţiće korisno u kasnijoj analizi, kada se budu sagledavali faktori koji dovode do toga da drţavne agencije u politici zaštite okoliša preferiraju ekonomski neefikasnije mjere i instrumente, ali koji su adekvatniji za ostvarenje onoga što smo oznaĉili kao internalije. Ovo razmatranje moţe se sumirati na sljedeći naĉin: "motivi koji pokreću drţavnu birokratiju, generalno ne promiĉu društveno optimalno ponašanje u skladu sa kriterijem ekonomske efikasnosti. Birokratska struktura nagrada i kazni ne korespondira sa trţišnim cijenama u idealnom trţišnom sistemu, i, prema tome, ne postoji nikakav mehanizam analogan nevidljivoj ruci trţišta koji bi osigurao efikasnost u alokaciji društvenih resursa" (SENECA, 1993, str. 110). Naime, struktura motiva koji pokreću birokratiju neminovno guraju drţavne agencije ka ostvarenju cilja definiranog kao minimiziranje troškova poslovanja, na raĉun zanemarivanja cilja definiranog kao optimalna alokacija ograniĉenih društvenih resursa, meĊu kojima je naravno i okoliš. Ipak treba istaći da, kao i trţišni neuspjesi, ovi vantrţišni ili vladini neuspjesi nisu totalni, nego prije bi se moglo reći ograniĉeni, u smislu da se ne odnose na ostale znaĉajne dimenzije drţavne intervencije mimo ekonomske efikasnosti. Znaĉaj ovog koncepta je što on korektno vodi do zakljuĉka da ne mora svaka drţavna intervencija da predstavlja poboljšanje funkcioniranja privatnog trţišta - barem ne po osnovu kriterija ekonomske efikasnosti - u sluĉajevima gdje je neuspjeh trţišta oĉigledan. To znaĉi da će u našem nesavršenom svijetu, društvo morati na neki naĉin da odabire u svakom konkretnom sluĉaju izmeĊu dva neidealna rješenja za alokaciju ograniĉenih resursa (okoliša), ili taĉnije moraće da bira manje od dva zla. Za našu analizu vrlo je znaĉajno istaći zakljuĉak da drţava moţe da bude mnogo uspješnija u rješavanju 82

Tržište, država i okoliš

problema zagaĊivanja i degradacije okoliša ukoliko primjenjuje i preferira odreĊenu vrstu intervencije(ekonomske mjere i instrumente) nego ako primjenjuje neke alternativne mjere i instrumente(naredbodavno-kontrolni pristup). Nakon objašnjenja postojećih, tj. mogućih ili raspoloţivih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša, koje drţava moţe da upotrijebi, biće mnogo jasnije šta ovaj zakljuĉak znaĉi.

2.5 Trţište ili drţava Pristalice pogleda na trţište kao osnovnog regulatora ekonomskih aktivnosti pretpostavljaju idealizovani model savršeno konkurentnog trţišta koji teţi ka ekvilibrijumu pune zaposlenosti za ekonomiju kao cjelinu (makroekonomski aspekt), i efikasnu upotrebu resursa od strane firme i pojedinca (mikroekonomski aspekt). S druge strane, pristalice drţavne intervencije na trţištu pretpostavljaju idealizovani model informisanog, efikasnog i humanog drţavnog upravljanja, koji je sposoban da prepozna i ukloni trţišne neuspjehe i da dostigne drţavne ciljeve preko demokratskih sredstava.

Za

Protiv

Trţište

Drţava

Teorija konkurentskih trţišta podrţana primjerima i iskustvom drţave

Teorija planiranja i socijalne ekonomije podrţana primjerima i iskustvom drţave

Teorija trţišnog neuspjeha podrţana primjerima i iskustvom drţave

Primjeri i iskustvo drţave

Slika 2.2: Trţište vs. drţava: izvori podrške i opozicije Izvor: WOLF, 1997, str. 5.

Argumenti protiv trţišta su podrţani formalnom teorijom trţišnog neuspjeha, koja takoĊe ĉini suštinu ekonomije blagostanja. Ova teorija objašnjava predvidive nedostatke trţišta kad se ono suoĉi sa javnim dobrima, eksternalijama, raznim trţišnim nepravilnostima, mogućom socijalnom nejednakošću ĉak i u „efikasnim“ trţištima i sliĉno. Ekonomija blagostanja postavlja pravila i daje upute drţavi da svojom intervencijom ukloni, ili bar ublaţi ove nedostatke. U suprotnosti sa navedenim, argumenti protiv drţavne intervencije se ne mogu osloniti na jednaku podršku formalne teorije netrţišnog neuspjeha, jer ta teorija ne postoji. MeĊutim, postoji teorija javnog izbora koja objašnjava razumijevanje netrţišnih neuspjeha. Ali ova teorija ignoriše organizacijsku inerciju, tradiciju i standardne rutine poslovanja kao 83

Prof. dr. Kasim Tatić

faktore koji doprinose netrţišnom neuspjehu, te je zato potrebna teorija koja bi obuhvatila širi opseg uticajnih faktora. Suštinski izbor ekonomije se bavi stepenom do kojeg trţište ili drţava – sa svim svojim nedostacima – bi trebali odreĊivati alokaciju, upotrebu i raspodjelu resursa u ekonomiji. Izbor izmeĊu trţišta i drţave je kompleksno, te umjesto da to bude strogo izbor jednog ili drugog ĉesto je izbor izmeĊu razliĉitih kombinacija oba regulatora i naĉina alociranja resursa. Sa aspekta marginalnig troškova, rezultati trţišnih reţima se ĉesto razlikuju od strogih zahtjeva alokativne efikasnosti. Ipak djelovanje trţišne povratne sprege, signalizacije i mehanizama mogu nadomjestiti ovaj nedostatak tako što će poboljšati druge vrste efikasnosti: dinamiĉku, tehnološku i X-efikasnost. Preduzeća koja posluju na nesavršenim konkurentskim trţištima i ona koja su podloţna opadajućim troškovima, neće nuditi svoj output po marginalnom trošku. Njihovi relativni troškovi proizvodnje će opadati, kriva troškova će se s vremenom pomjerati prema dolje, kao odgovor na trţišno djelovanje. TakoĊer, kvaliteta njihovih proizvoda i sklonost inovacijama će uopćeno biti jako visoka zbog jake discipline i djelovanja trţišta. Nasuprot tome, drţavne aktivnosti mogu pokušati regulisati alokativne nedostatke trţišta i teţiti pribliţavanju efikasnom odreĊivanju cijena. Rezultat moţe biti netrţišna neefikasnost – povećani ukupni troškovi, podizanje funkcije troškova i promjene u kvaliteti proizvoda da bi se zadovoljili profesionalni ili budţetski uslovi proizvoĊaĉa, radije nego potraţivanja potrošaĉa i poreznih obveznika.

2.5.1 Statička i dinamička efikasnost Kao generalni alokativni mehanizam, trţišta su bolja od drţavnih intervencija u postizanju alokativne (statiĉke) i dinamiĉke efikasnosti. Kod alokativne efikasnosti, trţišta postiţu veći odnos izmeĊu outputa ili proizvoda i inputa ili troškova. Kod dinamiĉke efikasnosti, trţišta s vremenom postiţu veći nivo ekonomskog rasta. Trţišni sistemi su efikasniji u upotrebi resursa u odreĊenom vremenskom periodu a u duţem roku postaju inovativniji i dinamiĉniji. Uopšteno, u kratkom roku, netrţišni neuspjesi su veći od trţišnih. Ako se pretpostavi da proizvodnjom ĉistih javnih dobara (na primjer, obrane), upravlja drţava, ova proizvodnja bi u trţišnom reţimu rezultirala nedovoljnošću takvih dobara. TakoĊer, ne mogu se odrediti granice izmeĊu drţavnog i trţišnog djelovanja da bi se procijenio taĉan uticaj bilo kojeg mehanizma.„Konaĉno, bilo da su karakteristike povezane sa dinamiĉkom efikasnošću – na primjer, brţi rast, inovacije, promjene i fleksibilnost – posmatrane kao ţeljeni ciljevi ili kao rizik zavisi od oĉiju, srca i uma posmatraĉa.“ (WOLF 1997, str. 158). S obzirom na sve izloţeno, moţe se doći do zakljuĉka da su trţišta, iako priliĉno nesavršena, usprkos Smithovoj „nevidljivoj ruci“, vrlo efikasna u rješavanju temeljnih ekonomskih problema: šta, kako i za koga proizvoditi. MeĊutim, njegovi promašaji nekad mogu dovesti do nedostataka u ekonomskim rezultatima procesa proizvodnje. Kad na trţištu vlada nesavršena konkurencija ili kad se javljaju eksternalije, trţišta ne mogu osigurati efikasnu alokaciju resursa. U tim sluĉajevima se moţe umiješati drţava kako bi 84

Tržište, država i okoliš

uklonila nedostatke. Smatra se opravdanim da drţava intervenira kako bi pokušala ispraviti trţišne neuspjehe. Osnovnim oblicima trţišnih neuspjeha smatraju se: monopoli, javna dobra, eksterni uĉinci i informacijski nedostaci. Kad na trţištu postoji monopol, potrebna je drţavna intervencija da bi se postigla efikasnost. Kako su neki toretiĉari pisali „laissez fair“ ili slobodna ruka trţišta nikad zapravo i nije postojala u ekonomiji. Trţišta postiţu alokativnu efikasnost samo na savršeno konkurentnim trţištima, a takva trţišta postoje samo u teoriji. Stvarna trţišta su nesavršena. Pokazalo se, takoĊer, da i drţavna regulacija moţe dovesti do neuspjeha u sluĉaju kada alokativne neefikasnosti nastaju usljed djelovanja netrţišnih organizacija, što se naziva netrţišni neuspjeh. Suštinski zaključak je da niti trţište, niti drţava mogu samostalno regulisati trţište, već da je potrebno odrediti stepen, odnosno kombinaciju oba mehanizma u regulisanju alokacije resursa i samo tako se moţe postići efikasno funkcionisanje trţišta.

85

Tržište, država i okoliš

3. DRUŠTVENO OPTIMALNI NIVO ZAGAĐENJA OKOLIŠA 3.1 Optimalni nivo zagaĎenja okoliša definiran pomoću granične neto privatne koristi Ekonomska definicija zagaĊenja zavisi i od odreĊenih fizičkih efekata koje otpadne materije imaju na okoliš i od naĉina na koji ljudi reagiraju na te fiziĉke efekte. Fiziĉki efekat moţe biti biološki (npr. nestanak biljnih i ţivotinjskih vrsta, razne bolesti), hemijski (npr. uticaj kiselih kiša na površinu objekata) ili auditivni (buka). Ljudska reakcija pokazuje se kao izraţavanje zabrinutosti, nezadovoljstva, uznemirenosti, neprihvatanja ili jednostavno nesviĊanja. Sve ove reakcije sumarno se mogu iskazati izrazom gubitak ili smanjenje blagostanja (korisnosti ili zadovoljstva). Bez nekog oblika drţavne intervencije, stepen kontaminacije okoliša bi bio prevelik. Posebno pitanje se odnosi za problem zajedniĉkih resursa, jer oni predstavljaju ekosistem ograniĉenih resursa, sa neograniĉenim pristupom. U trţišnim privredama, koristi takvih pozitivnih aktivnosti odraţavaju se na trţišnu cijenu odreĊene imovine ili faktora proizvodnje. Sa druge strane, da bi se mogle obavljati bilo kakve transakcije, neophodno je obezbjediti realizaciju potpisanih ugovora ili drugih sporazuma. Ukoliko nije regulisana zaštita privatne svojine, poštovanja ugovora i definisanje prava vlasništva, teško se mogu definisati temelji trţišne privrede. Problemi negativnih eksternih efekata ĉesto mogu da se prevaziĊu definisanjem prava vlasništva, jer to pravo omogućava vlasniku da kontroliše eksploataciju resursa i naplaćuje naknadu za korištenje (MUNITLAK, 2004). Jedna od osnovnih karakteristika razliĉitih definicija eksternih efekata već je pomenuta: fiziĉko prisustvo zagaĊenja ne znaĉi automatski da postoji i “ekonomsko” zagaĊenje odnosno zagaĊenje koje je ekonomski relevantno. Sljedeća opservacija je jednako vaţna, ali ne i tako oĉigledna – čak i ako “ekonomsko” zagađenje postoji, malo je vjerovatno da ono treba da bude eliminirano. Ovu trvrdnju moţemo prikazati koristeći sliku 3.1.

Slika 3.1: Ekonomska definicija optimalnog zagaĊivanja pomoću MNPB 89

Prof. dr. Kasim Tatić

Na slici 3.1, nivo aktivnosti zagaĊivaĉa, Q, prikazan je na horizontalnoj osi. Troškovi i koristi iskazani u novĉanim jedinicama prikazani su na veritikalnoj osi. “Marginalne neto privatne koristi” (marginal net private benefits) na slici su oznaĉene sa MNPB. Do ove krive se u kontekstu teorije preduzeća dolazi na naĉin, koji takoĊe moţemo prikazati grafiĉki:

Slika 3.2: IzvoĊenje krive graniĉne neto privatne koristi - MNPB Slika prikazuje krive traţnje i graniĉnih troškova za preduzeće na potpuno konkurentnom tržištu. Trţišna struktura je pri tome znaĉajna, te stoga, definicija MNPB koja je ovdje data ne vaţi za uslove nesavršene konkurencije. Oduzimajući graniĉni trošak (MC) od cijene (P), dobiva se kriva graničnog profita ( M  ). Graniĉni profit predstavlja dodatni, ekstra profit do kojeg dolazi usljed povećanja proizvodnje za jednu jedinicu. Jasno je da će ukupni profit, površina ispod M  , biti maksimalan kada je graniĉni profit jednak nuli ( M  =0). Profit je ekvivalentan neto koristi koju ostvaruje preduzeće. Prema tome, graniĉni profit je formalno ekvivalentan graniĉnim neto privatnim koristima. I bez formalnog izvoĊenja moţe se reći da će preduzeće imati odreĊene troškove u vezi sa aktivnošću koja dovodi do zagaĊenja, i da će ostvarivati koristi u vidu prihoda. Razlika izmeĊu prihoda i troškova predstavlja neto privatnu korist. MNPB tada predstavlja ovu neto korist iskazanu kao graniĉna veliĉina, tj, dodatnu neto korist do koje dolazi usljed porasta proizvodnje za jednu jedinicu. 90

Tržište, država i okoliš

Kriva MEC predstavlja “graniĉni eksterni trošak”, tj. vrijednost dodatne štete nastale usljed zagaĊenja do kojeg dolazi obavljanjem aktivnosti oznaĉene sa Q. U ovom sluĉaju MEC je prikazana kao rastuća funkcija proizvodnje Q, mada treba reći da je u nekim posebnim sluĉajevima moguć i drugaĉiji oblik krive MEC. Nakon definiranja krivih MNPB i MEC moguće je identificirati optimalni nivo datog eksternog efekta. Optimalni nivo se nalazi tamo gdje se ove dvije krive sijeku, tj. gdje je MNPB = MEC. Moguće je najprije dati jedno intuitivno objašnjenje zašto je to tako. Pošto dvije krive predstavljaju graniĉne veliĉine, površine ispod njih predstavljaju “ukupne” veliĉine. Površina ispod MNPB predstavlja ukupnu neto privatnu korist zagaĊivaĉa, a površina ispod MEC je ukupni eksterni trošak. Pod predpostavkom da zagaĊivaĉ i onaj koji trpi posljedice zagaĊenja imaju isti znaĉaj – tj, ukoliko se dobici ili gubici u analizi ponderišu na podjednak naĉin – cilj društva kao cjeline može se iskazati kao nastojanje da se maksimizira razlika između sume koristi i sume troškova. Ako je to tako, može se vidjeti da trougao OXY predstavlja najveću površinu neto koristi koju je moguće ostvariti. Dakle, Q  je optimalni nivo aktivnosti. Slijedi da nivo fiziĉkog zagaĊenja koji korespondira sa ovim nivoom aktivnosti predstavlja i optimalni nivo zagaĊenja. Konaĉno, optimalni iznos ekonomske štete koji koresponedira sa optimalnim nivoom zagaĊenja Q  je površina OY Q  - površina oznaĉena kao B na slici 3.1. Površina OY Q  predstavlja optimalni nivo eksternog efekta ili zagađenja. Do ovog rezltata moţe se doći jednostavnom formalnom analizom. Pri Q  vaţi MNPB = MEC. Vidjeli smo da je MNPB = P  MC, gdje je MC graniĉni trošak proizvoĊenja proizvoda koji zagaĊuje okolinu. Prema tome, moţe se pisati P  MC = MEC ili P = MC + MEC, gdje MC + MEC predstavlja sumu graniĉnih troškova aktivnosti koja generira zagaĊenje, te prema tome predstavlja granični društveni trošak (MSC). Dakle, kada je MNPB = MEC, tada je P = MSC. Podsjećamo da “cijena jednaka graniĉnom društvenom trošku” predstavlja uslov Pareto optimalnosti. Formalno izvoĊenje ovog uslova moţe se naći u osnovama mikroekonomske analize i ekonomike blagostanja. Slika 3.1 korisna je i za definiranje odreĊenih pojmova koji se u optimizaciji nivoa zagaĊenja, bilo putem trţišta ili putem drţavne intervencije, ĉesto koriste: Površina B = optimalni nivo eksternog efekta – zagaĊenja Površina A+B = optimalni nivo neto privatnih koristi za zagaĊivaĉa Površina A = optimalni nivo neto društvenih koristi Površina C + D = nivo ne-optimalnog zagaĊenja koji se mora ukloniti nekom vrstom regulativne aktivnosti Povšina C = nivo neto privatnih koristi koji nije društveno opravdan odnosno poţeljan Q  = optimalni nivo ekonomske aktivnosti Q = nivo ekonomske aktivnosti koji generira maksimum privatne koristi

91

Prof. dr. Kasim Tatić

Slika 3.1 prikazuje ranije navedenu, vrlo znaĉajnu propoziciju : u prisustvu eksternog efekta - zagađenja postoji razlika između privatnog i društvenog troška. Ukoliko se to odstupanje ne korigira zagaĊivaĉ će nastaviti da proizvodi onu koliĉinu proizvoda koja odgovara taĉki Q na slici 3.1. U toj taĉki, privatna korist je maksimizirana i predstavljena je površinom A+B+C, ali eksterni trošak je B+C+D. Dakle, neto društvena korist je A + B + C  B  C  D = A D, što je oĉigledno manje od A, neto društvenih koristi kada je zagaĊivaĉeva aktivnost regulirana i svedena na nivo Q  . Za nivo zagĊenja C + D kaţe se da je Pareto relevantan zato što njegovo uklanjanje vodi do “Pareto poboljšanja”, tj. neto povećanja društvenih koristi. Nivo zagaĊenja B oznaĉava se kao Pareto irelevantan, zato što nema potrebe da se on ukloni, jer bi rezultat takve akcije predstavljalo smanjenje neto društvenih koristi.

3.2 Mogućnosti postizanja optimalnog rješenja putem nereguliranog trţišta 3.2.1 Uloga vlasničkih prava u reguliranju okoliša U prethodnom dijelu smo pokazali da se društveno optimalni nivo ekonomske aktivnosti ne podudara sa privatnim optimumom ukoliko su prisutni eksterni troškovi nastali usljed zagaĊivanja. Prema tome pojavljuje se problem kako postići taj utvrĊeni društveni optimum. Jasno je da je nekakav vid intervencije drţave u tom smislu neophodan. MeĊutim, prije razmatranja razliĉitih oblika reguliranja koji se mogu primijeniti, neophodno je izvršiti nešto detaljniju analizu kako bi smo formalno pokazali i bili sigurni da trţište neće “prirodno”, slijedeći svoje inherentne zakonitosti samo od sebe postići optimalni nivo zagaĊivanja. Postoji jedna ĉitava škola ili pravac u ekonomskoj nauci koja zastupa stanovište po kojem trţišta ĉak i ako ne mogu osigurati optimalni nivo eksternih efekata – zagaĊivanja, ono što je potrebno i moguće jeste samo vrlo njeţno ih podstaknuti, odnosno “pogurati” u tom smjeru bez potrebe za regulativnom aktivnošću u punom obimu koja podrazumijeva uspostavljanje standarda ili taksi i poreza na zagaĊenje. Ovu osnovnu ideju formalno je prvi put iznio ameriĉki ekonomista Ronald Coase. Coase i mnogi drugi ekonomisti prihvataju pristup poznat kao laissez-faire pristup. Taj pristup slobodnog ili nereguliranog trţišta "identificira problem zagaĊivanja okoliša i ostalih eksternih disekonomija kao nepostojanje ili odsustvo trţišta i zdruţenih vlasniĉkih prava. Ekonomski sistem u kojem bi za svako dobro ili resurs bili jasno definirani njihovi vlasnici, internalizirao bi sve eksterne efekte" (HELM 1992, str. 6). Po tom shvatanju zagaĊivanje okoliša proizilazi iz ĉinjenice da neke dijelove zemlje, mora i vazduh niko ne posjeduje. Ukoliko bi oni bili neĉije vlasništvo tada bi rješenje prekomjernog oštećenja okoliša i neophodna plaćanja bili organizirani kroz vrednovanje i prisilno provoĊenje relevantnih vlasniĉkih prava, putem trţišta ili putem suda. Da bi se pravilno razumjeli 92

Tržište, država i okoliš

argumenti koji zagovaraju neregulirano trţište kao najbolje rješenje za probleme okoliša, najprije ćemo kratko objasniti osnovni koncept “vlasniĉkih prava” ( “property rights”). Izraz "vlasniĉka prava" uglavnom se automatski povezuje sa odreĊenom imovinom koju pojedinac posjeduje i sa kojom moţe raditi što mu je volja. U stvarnosti, ljudi ne mogu raditi baš sve što bi htjeli sa najvećim dijelom svoje imovine. Prije bi smo mogli reći da vlasničko pravo predstavlja skup prava da se obavljaju određene aktivnosti ukoliko to vlasnik odabere, ali prava mogu takođe nametnuti i određene odgovornosti. Odgovornost plaćanja poreza na imovinu ide uz pravo vlasništva, kao i obaveza da se imovina odrţava u odreĊenom stanju. Vlasniĉko pravo moţe znaĉiti pravo da se uzgajaju ţitarice na zemlji koja se posjeduje, pravo da se koristi vlastita kuća, ili pravo da se koristi okoliš na odreĊeni naĉin. Takva prava su vrlo rijetko ili skoro nikada apsolutna prava: ona su propisana na neki naĉin generalno prihvaćenim društvenim pravilima. Vlasnik zemlje iako ima pravo da obraĊuje zemlju to ne znaĉi da on na njoj ima pravo uzgajati i mak ili druge opojne droge. Kaţe se da su vlasniĉka prava ograniĉena ili umanjena. Treba primjetiti da u ovom kontekstu “vlasništvo” ima mnogo šire znaĉenje nego u svakodnevnom jeziku, i moţe da se odnosi na bilo koje dobro ili resurs. Već smo istakli da okoliš predstavlja resurs i prema tome neĉije “vlasništvo”.

3.2.2 Mogućnosti za efektivno tržišno pregovaranje oko eksternalija – zagađenja Analizu potencijalnih mogućnosti trţišta da postigne ţeljeni društveni optimum izvršićemo uz pomoć slike 3.3 koja predstavlja prilagoĊeni dijagramski prikaz optimalnog nivoa zagaĊenja.

Slika 3.3: Postizanje optimalnog zagaĊenja putem pregovaranja zainteresovanih strana na trţištu

93

Prof. dr. Kasim Tatić

Podsjećamo da će zagaĊivaĉ, ukoliko se ne regulira njegova aktivnost, nastojati da posluje na nivou Q pri kojemu maksimizira svoj profit. Ali društveni optimum je u Q  . Funkcioniranje trţišta i cilj društvenog optimuma izgleda da su meĊusobno nespojivi. Razmotrimo najprije situaciju u kojoj oštećena strana tj. onaj koji snosi posljedice zagaĊivanja ima vlasniĉka prava. To znaĉi da oštećena strana ima pravo da ne trpi zagaĊenje i da zagaĊivaĉ nema pravo da zagaĊuje. U tom sluĉaju polazna pozicija je sigurno u taĉki O, tj. u poĉetku koordinatnog sistema. Oštećeni će preferirati da uopšte nema zagaĊenja, i pošto ima prava vlasništva, njegovo stanovište će imati najveći uticaj. Ono što treba ispitati jeste da li dvije strane –zagaĊivaĉ i oštećeni- mogu “pregovarati” oko nivoa zagaĊivanja. Pretpostavimo da je pitanje da li se pomjeriti u taĉku d ili ne. Ukoliko se pomjere u d, zagaĊivaĉeva dobit u vidu ukupnog profita bila bi površina Oabd, ali bi oštećena strana izgubila Ocd. Ali pošto je Oabd veće od Ocd, postoji mogućnost za pregovaranje. Vrlo jednostavno, preduzeće-zagaĊivaĉ bi moglo ponuditi oštećenoj strani kompenzaciju u iznosu koji je veći nego površina Ocd, a manji od Oabd. ZagaĊivaĉ bi još uvijek ostvarivao neto profit. Osim toga oštećeni bi bio u boljoj poziciji : mada bi izgubio Ocd, on bi kroz kompenzaciju dobio više od toga. Ukoliko takav pregovor moţe da se realizira, pomjeranje u taĉku d znaĉilo bi poboljšanje za obje strane (takvo pomjeranje oznaĉava se kao “Pareto poboljšanje” pošto se barem jedna strana dovodi u bolju poziciju a ni jedna u lošiju poziciju). Pošto kretanje iz O u d predstavlja društveno poboljšanje, to isto predstavlja i kretanje do taĉke e (jednostavno se ponavlja isti rezon). U stvari, poboljšanje predstavlja i daljnje kretanje do taĉke Q  . Ali bilo kakvo kretanje dalje ili desno od taĉke Q  nije opravdano niti vjerovatno jer neto dobici zagaĊivaĉa tada postaju manji nego gubici oštećene strane – tako da zagaĊivaĉ ne moţe više kompenzirati oštećenoj strani. Dakle, ukoliko analiza zapoĉne u taĉki O uz pretpostavku da pravo vlasništva pripada oštećenoj strani, moţemo reći da postoji “prirodna”tendencija da se iznos proizvodnje (a time i zagaĊenja) pomjeri u taĉku Q  , koja predstavlja društveni optimum. Razmotrimo sada drugaĉiju situaciju u kojoj vlasniĉka prava pripadaju preduzeću koje zagaĊuje okolinu. Startna pozicija će u tom sluĉaju biti Q  jer je to taĉka do koje će preduzeće ići uzimajući u obzir ĉinjenicu da mu pripadaju sva prava da koristi okoliš kao mjesto za odlaganje svojih otpadnih materija. Ali i u ovom sluĉaju je moguće da dvije strane razmotre mogućnost pomjeranja od Q  nazad do f. Ali ovaj put oštećena strana moţe ponuditi kompenzaciju zagaĊivaĉu da odustane od jednog dijela svoje aktivnosti koja dovodi do zagaĊivanja. Pošto bi oštećeni morao da tolerira gubitak u iznosu od fhiQ  ukoliko se ne ostvari pomjeranje do taĉke f, on će biti voljan da ponudi bilo koji iznos manji od toga da bi došlo do pomjeranja. ZagaĊivaĉ će biti voljan da prihvati bilo koji iznos veći od fgQ  , odnosno veći od iznosa profita kojeg bi se morao odreći. Mogućnost za pregovaranje ponovno postoji i smanjenje proizvodne aktivnosti do taĉke f će se realizirati. Ali ako smanjenje na f predstavlja društveno poboljšanje, poboljšanje

94

Tržište, država i okoliš

predstavlja i kretanje od f do j i od j do Q  . Prema tome Q  još jednom se pokazuje kao nivo aktivnosti kojemu sistem prirodno gravitira. Sve dotle dok se mogu realizovati pregovori izmeĊu zagaĊivaĉa i onoga koji snosi posljedice zagaĊivanja, trţište će, u skladu sa navedenom analizom, dovesti do obima aktivnosti Q  , koji predstavlja društveni optimum. Kad god jedna od strana donosi odluke o alokaciji svojih resursa, ta strana na odgovarajući naĉin inkorporira puni društveni trošak svoje aktivnosti u svoj proces donošenja odluke. Neminovan rezultat ove procedure je postizanje ekonomski efikasne alokacije resursa. Sa stanovišta mikroeonomske analize prethodna situacija se moţe opisati i na sljedeći naĉin: Pošto na graniĉni trošak zdruţen sa bilo kakvim porastom u proizvodnji zagaĊivanja ili drugih eksternih disekonomija, ne utiĉe utvrĊivanje razliĉitih sistema vlasniĉkih prava, ista ekonomski efikasna alokacija resursa biće ostvarena bez obzira na konkretni sistem vlasniĉkih prava koji je usvojen, sve dotle dok razlike u distribuciji bogatstva koje su zdruţene sa razliĉitim sistemima vlasniĉkih prava nemaju uticaja na obrasce potraţnje. Dakle, ukratko, ova analiza pretpostavlja da ukoliko je dohodovna elastiĉnost traţnje jednaka nuli na svim trţištima (ukljuĉujući trţište za eksterne efekte) i ukoliko su troškovi pregovaranja i obezbjeĊivanja provoĊenja transakcija jednaki nuli, trţišno rješenje za bilo koji problem zagaĊenja ili drugog eksternog efekta biće i ekonomski efikasno i alokativno neutralno u pogledu distribucije vlasniĉkih prava" (LEVEQUE 1996, str. 5). Ova konstatacija predstavlja suštinu tzv. Coase-ovog teorema. Prema rijeĉima HOLCOMBE-a to znaĉi da "kada ne postoji ništa što bi sprijeĉilo ili onemogućilo da doĊe do potencijalno profitabilne trgovine (razmjene putem trţišta) do trgovine će doći i resursi će biti alocirani na one njihove upotrebe koje su najviše vrednovane (odnosno tamo gdje su najkorisniji) tako da je sa stanovišta ekonomske efikasnosti, potpuno nevaţno kako su rasporeĊena vlasniĉka prava " (HOLCOMBE 1996, str. 59). Zakljuĉak koji se na osnovu toga moţe izvući je sljedeći: ako je Coase-ov teorem tačan tada ne postoji potreba za intervencijom odnosno regulativom od strane države, pošto bi tržite samo otklonilo svoje nedostatke i dovelo do željenog društvenog optimuma u pogledu ekonomske aktivnosti i nivoa zagađivanja okoliša.

3.2.3 Kritika trţišnog pregovaranja kao metoda za postizanje društvenog optimuma eksternih efekata - zagaĎenja Jasno je da se potencijalni znaĉaj Coaseovog teorema ogleda u tome da on praktiĉno uklanja potrebu za drţavnom intervencijom na podruĉju okoliša. Po rijeĉima samoga COASE-a (citirano prema ŠAUER & LIVINGSTON, 1996, str. 42): “Duboko sam

95

Prof. dr. Kasim Tatić

uvjeren da ekonomisti i kreatori politike uopšte, pokazuju sklonosti da precjenjuju prednosti koje proizilaze iz intervencije drţave na trţištu”. Ukoliko bi bio ispravan, Coase-ov model pregovaranja izmeĊu zaineresiranih strana imao bi i druge vrlo radikalne posljedice na politiku zaštite okoliša. Prvo, "isticanje znaĉaja i insistiranje na primjeni principa da onaj ko zagaĊuje okoliš za to treba i da snosi troškove, ne bi više bilo opravdano, ili bi u najmanju ruku takvo naglašavanje predstavljalo rezultat iskljuĉivo brige za praviĉnost u raspodjeli bez ikakve utemeljenodti u ekonomskoj efikasnosti" (HELM 1992, str. 6). Drugo, utvrĊivanje i dodjeljivanje jasnih vlasniĉkih prava za "slobodne" resurse - kao što su zrak i voda - automatski bi, na najekonomiĉniji naĉin riješili problem zagaĊenja i drugih eksternih diekonomija. Ali uprkos njegovoj formalnoj eleganciji, postoje mnogi problemi u vezi sa ovim teoremom, odnosno sa tvrdnjom da se iskljuĉivo putem trţišnog pregovaranja zainteresiranih strana moţe doći do društveno optimalnog iznosa ekonomske aktivnosti koja generira negativni eksterni efekat,odnosno zagaĊivanje. Razmotrićemo samo najvaţnije od njih. (i) Postojanje tržišta ili mogućnost definiranja vlasničkih prava - Coase u svojim teorijskim analizama predloţenog modela pregovaranja izmeĊu zainteresiranih strana u cilju rješavanja problema okoliša polazi od pretpostavke da trţišta postoje, odnosno d je moguće definirati jasna vlasniĉka prava. U praksi, najvaţniji globalni problemi okoliša nastaju u situacijama u kojim je vlasniĉka prava nemoguće definirati. To se dešava iz prostog razloga što osnovna karakteristika koju odreĊeno dobro mora imati da bi se efektivno moglo oznĉiti kao privatno jeste nepostojanje, odnosno odsustvo osnovne karakteristike - mogućnosti iskljuĉenja drugih iz potrošnje. Ova nemogućnost iskljuĉenja drugih iz korištenja odreĊenog dobra ukoliko za njega nisu platili proizilazi iz fiziĉke nemogućnosti spreĉavanja korištenja okolišnog dobra kao što je zrak. Naravno takva vrsta dobara, koja dijeli i drugu karakteristiku koja se oznaĉava kao nerivalstvo u potrošnji u smislu da potrošnja nekog dobra od strane dodatnog potrošaĉa ne umanjuje mogućnost i drugima da ga koriste. Ovakva dobra nazivaju se javnim dobrima, i pošto okoliš i njegovi resursi uglavnom spadaju u takvu vrstu dobara to proizilazi da je kvalitet okoliša javno dobro koje treba da se obezbijedi nekim vidom regulacije slobodnog trţišta. (ii) Karakter tržišta na kojem posluje preduzeće - Ranije navedena analiza optimalnog zagaĊenja obavljena je pod pretpostavkom da preduzeće posluje na potpuno konkurentnom trţištu. Na toj osnovi izveden je obrazac MNPB = P  MC (pri ĉemu je sa MNPB oznaĉena marginalna neto privatna korist, sa P cijena proizvoda i sa MC graniĉni troškovi proizvodnje proizvoda), na osnovu toga izveden zakljuĉak da situacija kada je MNPB = MEC (graniĉnim eksternim troškovima) implicira da je P = MSC (graniĉni društveni troškovi). Iskazano terminima pregovaraĉkog pristupa, ono što se pretpostavilo jeste da MNPB predstavlja zagaĊivaĉevu pregovaračku krivu. To je kriva koju preduzeće analizira kada donosi odluku koliko da plati, ili koliko da prihvati u vidu kompenzacije. Ali situacija se znatno mijenja ukoliko se pretpostavi da preduzeće posluje na trţištu na kojem ne vlada potpuna konkurencija, odnosno na trţištu kojeg karakterizira ograniĉena 96

Tržište, država i okoliš

ili nesavršena, monopolistiĉka konkurencija. U takvoj trţišnoj strukturi P  MC nije više pregovaraĉka kriva zato što ta razlika više nije jednaka MNPB. Ukoliko je zagaĊivaĉ preduzeće, trebalo bi biti priliĉno jasno da njegovu pregovaraĉku krivu sada predstavlja kriva njegovog graniĉnog profita. U uslovima nesavršene konkurencije, kriva ganiĉnog profita jednaka je graničnom prihodu umanjenom za graniĉni trošak, odosno MNPB = MR  MC (gdje MR oznaĉava graniĉni prihod). U uslovima ograniĉene konkurencije, MR nije jednak P (osim za prvu prodatu jedinicu) zbog negativnog nagiba krive traţnje i potrebe da se smanjuje cijena svake dodatne jedinice proizvoda koja se ţeli prodati, odnosno na grafiĉkom prikazu to znaĉi da kriva traţnje leţi iznad krive graniĉnog prihoda. Iz toga slijedi da se rješenje postizanja optimalnog nivoa proizvodne aktivnosti i zagađivanja ne može primijeniti u uslovima ograničene konkurencije. Nakon ovog zakljuĉka, smatramo interesantnim pokazati naĉin na koji je BUCHANAN (navedeno prema PEARCE & TUNER, 1990, str. 78) ipak pokušao prilagoditi Coaseov teorem uslovima ograniĉene konkurencije. Slika 3.4 prikazuje preduzeće koje posluje na trţištu nesavršene konkurencije.

Slika 3.4: Pregovaranje o nivou eksternih efekata- zagaĊenja na trţištu u uslovima ograniĉene konkurencije Na slici 3.4 prikazana je situacija na trţištu ograniĉene konkurencije. U sluĉaju kada se ne uvaţavaju eksterni troškovi, ravnoteţa preduzeća, tj. maksimalni profit postiţe se pri koliĉini Q  , koja je odreĊena spuštanjem vertikale iz taĉke u kojoj je MR = MC (što je poznati uslov ravnoteţe preduzeća na bilo kojem trţištu); i pri cijeni Pπ koja je odreĊena

97

Prof. dr. Kasim Tatić

kao presjeĉna taĉka vertikale iz Q  i negativno nagnute krive traţnje D. Kriva graniĉnog profita Mπ dobije se kao razlika graniĉnog prihoda i graniĉnih troškova (MR – MC). Pošto površina ispod Mπ oznaĉava ukupni profit, ona će biti najveća na mjestu gdje Mπ sijeĉe x osu (a to je taĉka Q  ). Zbog ĉinjenice da cijenu posljednjeg ponuĊenog proizvoda po kojoj je kupac spreman platiti taj proizvod, kupac odreĊuje u skladu sa opadajućom graniĉnom korisnošću koju proizvod ima za njega, kao i zbog ĉinjenice da su cijene svih proizvoda iste kao i cijena posljednje jedinice, to znaĉi da potrošaĉ sve ranije proizvode (koji za njega imaju veću graniĉnu korisnost) dobija po niţoj cijeni od one koju je za njih bio spreman platiti. Ta razlika ĉini potrošaĉev višak. Nivo aktivnosti oznaĉen sa Q1, predstavlja rezultat pregovora kada kriva graniĉnog profita predstavlja pregovaraĉku krivu, odnosno onaj obim outputa pri kojem se maksimizira profit kada se uvaţavaju eksterni troškovi. Da je trţište potpuno konkurentno, u situaciji kada se eksterni troškovi ne uvaţavaju, preduzeće bi nudilo koliĉinu Q2 ( koja je odreĊena presjekom P = MC). Ali uvaţavajući eksterne troškove (na što je preduzeće prisiljeno okolinskom regulativom) optimalni nivo proizvodnje bi se smanjio na Q*, pri ĉemu bi cijena bila jednaka društvenom graniĉnom trošku MSC. Na slici je takoĊe prikazan i rezultat pregovora ako se kriva P  MC koristi kao pregovaraĉka kriva preduzeća (zagaĊivaĉa). Moţe se uoĉiti da i uslov P  MC = MEC osigurava društveni optimum u iznosu Q*. Ali P  MC nije jednako graniĉnom profitu, tako da je potrebno reinterpretirati izraz P  MC. Ta kriva predstavlja, u stvari, krivu “graniĉnog viška”, odnosno predstavlja graniĉnu promjenu u kombiniranom (zdruţenom) višku potrošaĉa i proizvoĊaĉa. Ukoliko se P  MC, imajući u vidu njegovo znaĉenje, izjednaĉi sa MEC, i ako se ove dvije krive koriste kao pregovaraĉke krive (odnosno referentne krive na osnovu kojih se donose odluke) tada se pojavljuje optimalno rješenje. MeĊutim, posljedica je da bi sada pregovaranje trebalo da se odvija izmeĊu preduzeća (zagaĊivaĉa), potrošaĉa proizvoda kojeg proizvodi zagaĊivaĉ, i treće strane koja trpi posljedice zagaĊivanja. Samo takvo “tripartitno” pregovaranje omogućilo bi da Coaseov teorem bude primjenjiv i na tržištu ograničene konkurencije. Naravno, problem je u tome šta je takvo rješenje neizvodivo u praksi, pošto je teško i zamisliti da bi do takvog tripartitnog pregovaranja na tržištu zaista moglo doći. Oĉigledno je da sa društvenog stanovišta optimalno rješenje Q* predstavlja veći nivo autputa nego što je to Q  , (nivo Q  ukazuje na nedovoljnu ponudu kojom se cijena drţi na neopravdano visokom nivou, što omogućava proizvoĊaĉu da ostvaruje ekstra profit na raĉun smanjenja potrošaĉevog viška). Na osnovu analize slike 3.4 moţe se izvesti zakljuĉak: ograničena konkurencija je sa stanovišta alokativne efikasnosti lošije rješenje od potpune konkurencije (jer nudi manju količinu proizvoda po višim cijenama), ali sa stanovišta korištenja i zagađenja okoliša ograničena konkurencija (koja teži monopolskoj situaciji) pokazuje se kao bolje rješenje u odnosu na tržište potpune konkurencije (jer manjim intenzitetom koristi okolišne resurse kao proizvodne inpute, te manje zagađuje okoliš).

98

Tržište, država i okoliš

Koliko se ozbiljno ovaj argument moţe uzeti kao kritika i nedostatak Coaseovog teorema zavisi od dvije stvari (PEARCE & TUNER, 1990, str. 73). Najprije zavisi od toga koliko se postojeće trţišne strukture i realni svijet smatraju udaljenim od stanja savršene konkurencije. Dok su neki ekonomisti skloni da iznose stav po kojemu iznos “nesavršenosti” konkurencije (ili monopola) nije vrlo velik, naše stanovište je da savšena konkurencija predstavlja prikladnu fikciju ili idealizirano stanje koje se koristi za konstrukciju ekonomskih modela, ali je daleko od toga da je u stanju da vjerno prikaţe relni svijet i postojeću situaciju na trţištu. Dakle, moţe se reći da postojanje nesavršene konkurencije u obimu u kojem postoji kao ekonomska realnost, pruža osnovu za ozbiljnu kritiku Coaseovog teorema. Druga stvar od koje zavisi snaga ovog argumenta je sloţenije prirode i odnosi se na prikazanu BUCHANAN-ovu analizu primjenjivosti teorema u uslovima ograniĉene konkurencije, odnosno na ĉinjenicu da postoji mogućnost da pregovaraĉka kriva zagaĊivaĉa moţe biti definirana kao kriva koja se odnosi zajedniĉki na interese zagaĊivaĉa i potrošaĉa u sluĉaju kad se kao oštećena strana javlja neko treći. Mada je pristup tehniĉki korektan, vidjeli smo da on zahtijeva popriliĉno teško zamislivo istovremeno ukljuĉivanje i aktivno angaţiranje svih proizvoĊaĉa (zagaĊivaĉa), potrošaĉa i treće strane, odnosno onih koji snose posljedice zagaĊivanja u jedan pregovaraĉki proces. Prema tome, moţe se slobodno reći da takva prepostavka uopšte nije realna. (iii) Odsustvo pregovaranja u realnom svijetu i postojanje transakcionih troškova Mada postoje odreĊeni rijetki primjeri kada velika preduzeća pregovaraju sa lokalnim stanovništvom (npr. kada velike nuklearne elektrane pregovaraju sa stanovništvom odreĊenog podruĉja o odlaganju radioaktivnog otpada) moţemo reći da se pregovaranja, u smislu kako ih teorema predviĊa, praktiĉno i ne ostvaruju. Ĉinjenica da ih nema mnogo na trţištu sugerira da ili postoje znaĉajne smetnje da do pregovora doĊe, ili da je Coaseov teorem zaista daleko od ekonomije realnog svijeta. Odgovor onih koji vjeruju u pristup u vidu trţišnog pregovaranja sastoji se u tome da zaista postoje preprepeke efektivnom pregovaranju na trţištu i to u formi transakcionih troškova. Ti troškovi ukljuĉuju troškove vezane za (i) meĊusobnu komunikaciju i okupljanje zainteresiranih strana, (ii) organiziranje onih koji snose posljedice zagaĊivanja a koji su ĉesto mnogobrojni, široko distribuirani i teško ih je identificirati, (iii) sam proces pregovaranja itd. Ukoliko su transakcioni troškovi toliko veliki da udio u tim troškovima bilo kojeg pojedinaĉnog uĉesnika na bilo kojoj strani prevazilazi oĉekivane koristi od pregovaranja, taj uĉesnik ili ta strana će napustiti pregovore, ili ih ĉak neće ni zapoĉeti. Osim toga, vrlo je vjerovatno da će transakcione troškove ĉesto morati pokriti strana koja nema prava vlasništva. Ali transakcioni troškovi su realni troškovi i nema razloga tretirati ih drugaĉije od ostalih troškova. Dakle, ako su transakcioni troškovi veoma visoki, ono što se pod tim zaista podrazumijeva jeste jednostavno to da troškovi pregovaranja prevazilaze bilo kakve koristi. U tom sluĉaju optimalno je da do pregovaranja uopšte ne doĊe. 99

Prof. dr. Kasim Tatić

Argumentacija zagovornika korištenja trţišta i metoda pregovora nakon iznesenih stavova, kojim pokušavaju svesti razmišljanje o transakcionim troškovima na nivo klasiĉne analize troškovi – koristi, postaje praktiĉno suvišna, jer ono što se nakon toga tvrdi jeste da ili će do pregovora na trţištu doći ili neće doći. Ukoliko do njih doĊe, tada će iznos zagaĊenja kao rezultat pregovora biti optimalan (po Coaseovom teoremu). Ukoliko, pak, do pregovora ne doĊe, i to je optimalna solucija jer to jednostavno znaĉi da transakcioni troškovi prevazilaze oĉekivane neto koristi od pregovaranja. Dakle, po ovom shvatanju teorija optimalnog zagaĊenja tvrdi da svi eksterni efekti koje primjećujemo su, u stvari, već na optimalnom nivou i, stoga, nema potrebe ništa preduzimati da se oni umanje ili uklone. Ipak, bez obzira na njegovu neutemeljenost, izneseni argument transakcionih troškova moţe korisno posluţiti da nas podsjeti na neke vaţne napomene koje treba imati u vidu u bilo kojem sluĉaju kada se preporuĉuje reguliranje eksternih efekata, odnosno u našem sluĉaju zagaĊenja: Jednostavno zbog toga što primjećujemo eksterni efekat to ne znaĉi da nešto mora da se i preduzme pravdajući to poboljšanjem ekonomske efikasnosti – ono što se primjerćuje moţe biti Pareto-irelevantan eksterni efekat. Ova vrsta greške je veoma ĉesta, kao i izjave da “cjelokupno” zagaĊenje ili neki drugi eksterni efekat treba biti uklonjen ili u potpunosti zabranjen. Postojanje visokih transakcionih troškova moţe objasniti zašto dolazi do drţavne intrvencije. Do nje dolazi zbog toga što visoki transakcioni troškovi uopšte ne ukazuju na to da je negativni eksterni efekat odnosno zagaĊenje na optimalnom nivou – umjesto toga moţe jednostavno biti takva situacija da se drţavna intervencija moţe provesti uz niţe troškove i da moţe postići optimalni nivo zagaĊenja. Ukoliko sa T oznaĉimo transakcione troškove, sa B korist koju dobiva iz pregovora strana koja snosi transakcione troškove, i sa G troškove drţavne intervencije, moguće su sljedeće situacije: Ako je T  B, do pregovora na trţištu moţe doći. Ako je T  B, do pregovora neće doći, ali moţe doći do korištenja nekog drugog regulativnog pristupa. Ako je T  G  B, vjerovatno će doći do drţavne intervencije, i ona će biti efikasna. Na kraju treba primjetiti da dok transakcioni troškovi mogu biti bez uticaja na neke aspekte ili dijelove teorije pregovaranja, njihovo postojanje znaĉi da optimalni nivo aktivnosti, odnosno emisije polutanata u okoliš, nije više nezavisan od alokacije vlasniĉkih prava. Naime, za uspješnost pregovora veoma je vaţno ko snosi transakcione troškove. (iv) Identificiranje pregovaračkih strana - Ĉak i ako su transakcioni troškovi manji od koristi koje će se dobiti pregovaranjem, moguće je da ne doĊe do pregovaranja. Mnogi polutanti se trajno zadrţavaju u okolišu i mogu uticati na ljude godinama, decenijama ili 100

Tržište, država i okoliš

ĉak stotinama godina od trenutka kad su dospjeli u okoliš. Ako je to tako, znaĉi da ljudi koji će osjećati štetne posljedice zagaĊenja još nisu ni roĊeni, i u tom sluĉaju nije moguće govoriti o dvije strane koje bi se sastale da pregovaraju. Toksiĉne kemikalije, radioaktivni otpad, uništavanje ozonskog omotaĉa i globalno zagaĊivanje ugljen dioksodom spadaju, izmeĊu ostalih, u ovu kategoriju. U najboljem sluĉaju, odreĊene grupe iz sadašnje generacije morale bi da pregovaraju u ime budućih generacija. Ideja da buduće generacije imaju takve predstavnike nije nerealna – veliki broj zakonskih akata kojima se regulira zaštita okoliša odraţava takvu vrstu interesa – i uobiĉajeno je da drţava preuzme tu ulogu. Kontekst u kojem se takve odluke donose karakterizira zajedniĉko vlasništvo nad okolišom i rezultat njihove primjene je obiĉno odreĊeno ograniĉavanje prava zagaĊivaĉa. Sljedeći problem koji se moţe pojaviti kod identificiranja pregovaraĉkih strana predstavljaju sluĉajevi resursa sa slobodnim pristupom (open access resources). Takve resurse ne posjeduje niko (za razliku od njih resursi u zajedniĉkoj svojini – common property resources – su vlasništvo odreĊene grupe ljudi koja se moţe identificirati). U takvim sluĉajevima nije sasvim jasno ko bi pregovarao sa kim, pošto niko pojedinaĉno nema motiva da dobrovoljno smanjuje svoj pristup okolišnim resursima. Konaĉno, ĉak i u konvencionalnom kontekstu zagaĊenja ĉesto je teško reći ko su zagaĊivaĉi a ko su oni koji snose posljedice zagaĊivanja. Oštećeni mogu biti u takvoj situaciji da ĉak nisu ni svjesni izvora zagaĊenja koji im stvara probleme, ili ĉak da nisu svjesni da je do oštećenja uopšte i došlo. Ovo je ĉesto sluĉaj za štetne materije koje se ispuštaju u vodu ili vazduh. U stvari, moţe se reći da ovakve situacije karakteriziraju najveći broj sluĉajeva u kojima dolazi do zagaĊenja. Troškovi obezbjeĊivanja informacija onima koji snose posljedice zagaĊenja treba da se dodaju transakcionim troškovima bilo kojeg pregovaranja putem trţišta. Vjerovatnoća da će pregovori biti društveno efikasni ĉak ako do njih i doĊe je takoĊe mala, imajući u vidu potrebu da se identificiraju uĉinjene štete i njihova distribucija izmeĊu onih koji snose posljedice zagaĊenja. Naravno, ovaj problem će se takoĊe pojaviti i kod drugih regulatornih rješenja. Nadleţne agencije za zaštitu okoliša moraju prikupiti informacije o nastaloj šteti koju je zagaĊenje prouzrokovalo. Na kraju moţemo reći da je Coaseov teorem, odnosno shvatnje po kojem trţište putem pregovaranja zainteresiranih strana moţe da riješi problem eksternih efekata u smislu postizanja njihove društveno optimalne vrijednosti, znaĉajan zbog toga što prisiljava zagovornike drţavnog reguliranja oblasti zaštite okoliša da precizno definiraju svoje uslove primjene takvih pristupa, i da svoje stavove potkrepljuju sa više ĉinjenica i opravdavaju sa više paţnje nego što bi to inaĉe ĉinili. Ali vidjeli smo da postoje brojni razlozi zbog kojeg se pregovori praktiĉno ne mogu i ne pojavljuju u realnom svijetu trţišne ekonomije. Analiza ovih razloga moţe pomoći da se objasni zašto je neophodna aktivna uloga drţave u oblasti zaštite okoliša i zašto je drţavna intervencija na ovom podruĉju još uvijek norma ili pravilo. Stoga, ćemo u nastavku dati prikaz utvrĊivanja optimalnog nivoa kontrole zagaĊenja ukoliko se drţavna 101

Prof. dr. Kasim Tatić

agencija za zaštitu okoliša pojavljuje kao odgovorna institucija i aktivan uĉesnik u definiranju i implementaciji politike zaštite okoliša. Ovaj pristup iskoristićemo i da uvedemo neke pojmove, karakteristiĉne za drţavnu regulativu (kao što su npr. kontrolni region, asimilativni kapacitet okoliša ili društveni trošak regulacije okoliša) koji su za razumijevanje ekonomskih aspekata zaštite okoliša veoma znaĉajni, a koje u prethodnom prikazu problema optimizacije zagaĊenja putem nereguliranog trţišta nismo koristili.

3.3 Optimizacija zagaĎenja okoliša drţavnim reguliranjem trţišta Nadleţna drţavna agencija za zaštitu okoliša polazi od toga da je u tehniĉkom smislu ispravno reći da zagaĊenje okoliša postaje problem kada obim ili iznos odlaganja otpadnih materija prevazilazi asimilativni kapacitet okoliša. MeĊutim, ovo je uvijek relativna tvrdnja : “okoliš” moţe da znaĉi bilo šta od obale jedne rijeke do cijelog planeta. U operativnom smislu, neophodno je, stoga, definirati – podruĉje za koje je utvrĊena i na kojem je primijenjena odreĊena politika zaštite okoliša. Tradicionalna mikroekonomska analiza polazi od pretpostavke da kontrolni region postoji na nekom proizvoljno utvrĊenom geografskom podruĉju i da to podruĉje uslovljava i definira široko primjenjive principe za optimalnu kontrolu zagaĊenja unutar njegovih granica. Rizici koji su svojstveni ovakvom pristupu najbolje se mogu vidjeti na primjeru koji je sliĉan onom koji smo već koristili da bi smo prikazali eksternu disekonomiju, odnosno eksterni trošak. U ovom sluĉaju pretpostavljamo da okoliš zagaĊuje proizvodnja u industrijskom regionu kroz koji prolazi rijeka. Štetne materije obuhvataju:  sumporni dioksid koji se ispušta u vazduh – koji predstavlja potencijalni izvor zdravstvenih problema u smislu oboljenja respiratornih organa;  materije koje se ispuštaju u vodu i koje za svoju razgradnju zahtijevaju kisik – koje predstavljaju opasnost za ţivot u rijeci; i  toksiĉni ĉvrsti otpad. Pri vrlo malim nivoima emisije, ovi nus-proizvodi ne predstavljaju nikakvu opasnost pošto su na takav naĉin razasuti u vodi, vazduhu i zemlji da ne izazivaju medicinska, ekonomska ili ekološka oštećenja. MeĊutim nakon izvjesnog vremena i kontinuiranog ispuštanja štetnih materija, nakon prelaska preko taĉke koja se oznaĉava terminom prag asimilativnog kapaciteta, šteta poĉinje da se pojavljuje i tada kaţemo da region ima “problem zagaĊenja okoliša”. Izbor odgovarajućeg kontrolnog regiona, ĉak i u ovako jednostavnom sluĉaju, nije tako oĉigledan i zadatak njegovog definiranja za nadleţnu agenciju nije ni malo jednostavan. Njegova veliĉina zavisi od velikog broja meĊusobno zavisnih faktora kao na primjer od: inherentne toksiĉnosti svakog polutanta, intenziteta prisustva u svakom mediju okoliša (zrak, voda i tlo), geografskih uslova kao što su gustoća ljudske, ţivotinjske i biljne 102

Tržište, država i okoliš

populacije koja je izloţena štetnim dejstvima; brzine i pravca u kojem duva vjetar; brzine i nivoa rijeĉnog toka; i postojanja terena pogodnog za odlaganje ĉvrstog otpada. Ukoliko se politika zaštite okoliša konkretizuje, odnosno implementira od strane agencije, nakon procjene asimilativnog kapaciteta u bilo kojem proizvoljno odabranom kontrolnom regionu, rezultat moţe biti popriliĉno nepovoljan za populaciju izvan tog regiona, koja se nalazi nizvodno ili niţe u pravcu duvanja vjetra. Kao klasiĉni primjer ovakve vrste problema mogao bi se navesti sluĉaj kiselih kiša u istoĉnom dijelu SAD i Kanade do kojih dolazi disperzijom SO 2 iz dimnjaka koji moraju biti jako visoki kako bi se udovoljilo lokalnim regulatornim zahtijevima u drţavama koje se nalaze u središnjem dijelu SAD. Vidimo, dakle, da je pitanje izbora kontrolnog regiona veoma važno u procesu optimizacije kontrole zagađenja u smislu izbora najpovoljnije kombinacije mjera i instrumenata kojim se ona postiže. Osnovna logika koja stoji iza procesa optimizacije kontrole zagaĊenja moţe se objasniti uz pomoć jednostavnih grafiĉkih prikaza.7 ZagaĊenje se i ovdje posmatra kao sporedni, neţeljeni rezultat ili nus- proizvod ekonomske aktivnosti. Za sluĉaj kada se emituje odreĊeni polutant u odreĊeni medij okoliša, slika 3.5 predstavlja hipotetiĉni štetni uticaj te emisije u vidu krive graniĉne društvene štete (marginl social damage – MSD), koja pokazuje rastuće efekte sa porastom emisije preko praga asimilativnog kapaciteta regiona.8

Slika 3.5: Društveno optimalni nivo zagaĊivanja definiran pomoću krivih MCC i MSD 7

Grafiĉki prikazi su preuzeti iz WHEELER (1992, str. 9-15). Mada konvencionalna analiza nije generalno vrlo precizna oko ovoga, opšta tendencija je da se pretpostavi agregiranje ljudskih, ekonomskih, i okolišno štetnih efekata uz pomoć neke zajedniĉke jedinice mjere. MeĊutim, nigdje u regulatornoj praksi u oblasti zaštite okoliša trenutno ovo nije uĉinjeno. Konstruiranje jednog takvog sloţenog pokazatelja identificirano je od strane Nauĉnog savjetodavnog odbora ameriĉke Agencije za zaštitu okoline (Environmental Protection Agency Science Advisory Board) kao jedan od najvaţnijih prioriteta za empirijska istraţivanja. (USEPA, 1990). 8

103

Prof. dr. Kasim Tatić

Iznos zagaĊenja moţe biti smanjen smanjenjem obima proizvodne aktivnosti koja dovodi do zagaĊenja ili usmjeravanjem dijela resursa na aktivnosti ĉišćenja-purifikacije, ali treba primijetiti, da i u jednom i u drugom sluĉaju društvo mora da snosi odreĊene troškove. Naţalost, i u ovom sluĉaju dolazi do djelovanja zakona o opadajućim prinosima, u smislu da će sve više resursa morati da se usmjerava i koristi za svaku dodatnu uklonjenu jedinicu polutanta.9 Neprestano povećanje korištenih resursa za kontrolu i smanjenje zagaĊenja prikazano je krivom graniĉnih troškova purifikacije (marginal cleanup cost – MCC) na slici 3.5 Njen smjer je prema vertikalnoj osi y (prema gore i ulijevo) jer ona mjeri troškove smanjenja varijabilne veliĉine - koja se mjeri na horizontalnoj osi. Ukoliko nadleţna vladina agencija ima informacije na osnovu kojih moţe da utvrdi izgled krivih MSD i MCC, ona moţe relativno jednostavno da identificira društveno optimalni nivo kontrole zagaĊenja na slici 3.5. Ukoliko je u kontrolnom regionu prije uvoĊenja okolišne regulative zagaĊenje bilo na nivou N 1 , MSD je znatno iznad MCC. U tom sluĉaju, smanjenje zagaĊenja za jednu jedinicu smanjiće društvenu štetu izazvanu zagaĊenjem okoliša za mnogo više nego što će povećati troškove purifikacije. Logiĉno, smanjenje zagaĊenja se isplati. Za razliku od ove situacije, u taĉki N 2 , uklanjanje dodatne jedinice polutanta koštaće mnogo više nego što vrijedi smanjenje štete. Optimum je u taĉki N  , gdje je su graniĉni troškovi purifikacije izjednaĉeni sa graniĉnom društvenom štetom (MSD = MCC) - - korist koju društvo ima od smanjenja dodatne jedinice polutanta upravo je izjednaĉena sa društvenim troškom.10 Konceptualni okvir ilustriran na slici 3.5 prikladan je za opštu analizu problema zagaĊenja. MeĊutim, pošto se u našem radu fokusiramo na kontrolu industrijskog zagaĊenja, problemi vezani za kreiranje i implementaciju politike zaštite okoliša analiziraju se na lakši naĉin ukoliko se terminologija prilagodi mikroekonomskoj analizi preduzeća i industrijskih grana. Preduzeće svojom aktivnošću zagađuje okoliš uvijek kada je isplatnije odložiti ili emitovati štetne nus-proizvode nego ih reciklirati ili iznijeti na tržište. Sa stanovišta preduzeća, okoliš je mjesto odlaganja. Sa stanovišta društva, asimilativni kapacitet okoline predstavlja oblik društvenog kapitala čije usluge se koriste od strane preduzeća kada emitiraju svoje štetne materije. Kada se izraz “korištenje usluga okoliša” zamijeni sa izrazom “zagaĊenje”, praktiĉno se još jedan proizvodni 9

Vjerujemo da i ovdje, barem pribliţno i u velikom broju sluĉajeva, moţe da se primijeni pravilo poznato kao pravilo 80 : 20. Naime, kada bi smo ţeljeli potpuno ukloniti zagaĊenje (100%) tada bi smo imali i neki ukupan uznos troškova (100%). Pomenuto pravilo bi glasilo: Za uklanjanje prvih 80% zagaĊenja bilo bi potrebno platiti 20% od iznosa ukupnih troškova, a za uklanjanje preostalih 20% bilo bi potrebno platiti 80% od iznosa ukupnih troškova. Stoga, potpuno uklanjanje zagaĊenja, osim u izuzetnim sluĉajevima jako toksiĉnih polutanata, nikada i nije cilj koji pred zagaĊivaĉe postavlja nadleţna agencija za zaštitu okoliša. To je i razlog da se mora iznalaziti društveno prihvatljivi, optimalni nivo smanjenja zagaĊenja. 10 Mnogi ljudi koji strastveno zagovaraju zaštitu okoliša ne odobravaju izraz “optimalni” nivo zagaĊenja jer im zvuĉi kao optimalni nivo neĉeg što je loše. ZagaĊenje se moţe naravno u potpunosti ukloniti na naĉin da se preduzeća prisile da prestanu u potpunosti koristiti okoliš. Ovo bi znaĉilo, kompletno obustavljanje svih ekonomskih aktivnosti, što je naravno apsolutno neprihvatljivo.

104

Tržište, država i okoliš

faktor ili input moţe dodati standardnoj listi na kojoj se već nalaze: rad, kapital, tehnološke vještine, sirovine, energija. Izraĉunavanje maksimalnog profita ili minimuma troškova uz ograniĉenje dato u vidu nivoa outputa dovodi do potrebe da se koristi izvedena funkcija potražnje koja stavlja u odnos korištenje usluga okoliša (okolišnih dobara) i cijene koju preduzeće mora platiti po jedinici tih dobara. Ukoliko cijena okolišnih usluga raste, preduzeće moţe vršiti supstituiranje u smislu (i) veće upotrebe kapitala većim korištenjem opreme za smanjenje zagaĊenja okoliša; ili (ii) veće upotrebe rada povećanjem broja radnih sati namijenjenih recikliranju otpada. Reakcija preduzeća na povećanu cijenu okolišnih usluga moţe da se sastoji i u smanjenju korištenja komplementarnih inputa kao što su goriva koja imaju visok sadrţaj zagaĊujućih materija. Sve ove aktivnosti prdstavljaju aktivnosti “ĉišćenja” pošto preduzeće manje zagaĊuje okoliš. Sljedeća pretpostavka koju uvodimo jeste da se u kontrolnom regionu nalazi veliki broj preduzeća u dvije industrijske grane, A i B, na kojima vladaju uslovi potpune konkurencije. U okviru svake industrije, reprezentativno preduzeće proizvodi zagaĊujuće nus-proizvode za ĉije odlaganje je potrebno koristiti oskudne resurse okoliša. Krive traţnje svih preduzeća u obe grane za proizvodnim inputima (D A i D B ) na slici 3.6 predstavljaju nivo korištenja usluga okoliša (N) u zavisnosti od nivoa njihovih cijena (P). Sveukupna poteškoća u supstituiranju usluga okoliša (N) drugim proizvodnim faktorima ili inputima determinira veličinu nagiba navedenih krivih tražnje.

Slika 3.6: Optimizacija zagaĊenja u sluĉaju dva reprezentativna preduzeća ili industrijske grane U sluĉaju da ĉak i ne postoji nikakva regulativa ili zakonska odgovornost za nastale štete u okolišu, preduzeća u toku svog normalnog poslovanja moraju snositi odreĊene troškove 105

Prof. dr. Kasim Tatić

odlaganja otpada, koji nastaju jednostavno zbog ĉinjenice da preduzeće mora fiziĉki ukloniti, odnosno odvesti svoj otpad izvan proizvodnog kruga preduzeća. Granični trošak odlaganja, kao trošak odlaganja izazvan odlaganjem dodatne jedinice otpada, pretpostavlja se, radi pojednostavljenja analize, da je konstantan (i jednak za sva preduzeća) i na slici 3.7 predstavljen je ravnom linijom na nivou P 1 .

Slika 3.7: Optimizacija zagaĊenja na nivou industrije Ukoliko je maksimizcija (privatnog) profita preduzeća jedini kriterij koji se primjenjuje, dva reprezentativna preduzeća će odabrati da zagaĊuju (ili da koriste usluge okoliša) na nivou koji je odreĊen presjekom njihovih krivih traţnje za inputima i krive graniĉnih troškova odlaganja otpada, odnosno taĉkama N A0 i N B0 . Ukupna potraţnja za okolišnim uslugama od strane obje industrijske grane (D T ), prikazana na slici 3.7 dobije se horizontalnim zbrajanjem potraţnje za sva preduzeća u obe industrije, A i B. Ova kriva potraţnje analogna je krivoj graniĉnih društvenih troškova purifikacije. Sa stanovišta društva, trebala bi, takoĊe, da postoji kriva okolišne ponude za industriju. Ova kriva je, u stvari, već uvedena kao funkcija graniĉne društvene štete na slici 3.5, i samo joj je promijenjena oznaka u S  na slici 3.7. Kako industrijsko zagaĊenje raste, kriva S  mjeri zdruţeni porast graniĉnog društvenog troška. Kriva okolišne ponude predstavlja, dakle, ponudu okolišnih usluga industriji od strane društva, gdje veća ponuda znači i veće troškove po društvo u vidu nastalih šteta. Ukoliko se pretpostavi da su sva druga trţišta u ekonomskom sistemu potpuno konkurentna trţišta, što znaĉi da cijene svih inputa i outputa koje plaćaju ili naplaćuju preduzeća odraţavaju društvene oportunitetne troškove, optimalni nivo industrjskog zagađenja moţe se lako identificirati kao N  , na presjeku krive S  i krive D T na slici 3.7. 106

Tržište, država i okoliš

Na nivou N  , ekstra korist koju industrija izvlaĉi iz dodatne jedinice zagaĊenja upravo je izjednaĉena sa njenim društvenim troškom, ili cijenom u sijenci P  . Kada industrija mora da snosi samo privatne graniĉne troškove odlaganja otpada, P 1 , ona proizvodi previše zagaĊenja, na nivou N 1 . Pošto se N  i P  odreĊuju istovremeno, “previše” ima dualnu interpretaciju: Usluge okoliša se prekomjerno koriste u iznosu (N 1  N  ) ili su potcijenjene (cijena im je niţa) za iznos (P   P 1 ). I jedna i druga interpretacija pruţaju zadovoljavjuću ekonomsku definiciju problema industrijskog zagaĊenja za odreĊeni kontrolni region.

3.3.1 Društveni trošak regulacije okoliša Ovaj prikazani, jednostavni analitiĉki model optimalne kontrole zagaĊivanja pruţa dobru konceptualnu polaznu osnovu za nastavak istraţivanja jer omogućuje da se uoĉe dva logiĉka principa:  ZagaĊivanje treba da se smanjuje do momenta kada je šteta od poslednje uklonjene jedinice upravo izjednaĉena sa troškom za njeno uklanjanje; i  Preduzeće koje zagaĊuje treba i da plati za štetu koju prouzrokuje. Kada su preduzeća koja proizvode razliĉite proizvode prisiljena da apsorbuju trošak okolišnih usluga koje koriste, odgovarajuće informacije o vrijednosti koja je odraz rijetkosti ovih usluga (scarcity value) prenose se u ekonomskom sistemu putem razlika u cijenama prizvoda. Ovo sa svoje strane obezbjeĊuje podsticaj preduzećima i domaćinstvima da pomjere svoje aktivnosti u pravcu smanjenja negativnih posljedica po okoliš. MeĊutim, postoji jedan aspekt u kojem ovaj jednostavni model nije dostatan. Model pretpostavlja nulte transakcione troškove, koje je još DAHLMAN (1979, str. 148) definirao kao “troškove istraţivanja i prikupljanja informacija, troškove pregovaranja i donošenja odluka, troškove implementacije politike zaštite i obezbjeĊenja poštovanja i provoĊenja mjera zaštite okoliša“. Za razliku od transakcionih troškova opisanih u prethodnom odjeljku koji se odnose na troškove koje imaju zainteresirane strane na nereguliranom trţištu, ova definicija jasno opisuje troškove samog regulativnog sistema (funkcioniranja nadleţne agencije za zaštitu okoliša i operacionalizacije politike zaštite okoliša): Prvi koraci u reguliranju okoliša obuhvataju istraţivanje, obradu informacija i donošenje odluka. Polutanti koji će biti predmet regulative odabiru se iz velikog broja potencijalno štetnih industrijskih nus-proizvoda. Zatim se utvrĊuju okolišni standardi u pogledu kvaliteta razliĉitih medija okoliša (zrak, voda i tlo); odabiraju se instrumenti zaštite i utvrĊuje njihova vrijednost ili nivo. U isto vrijeme ĉine se i investicije u nove regulatorne institucije, u koje mogu da se ubroje trţišta za prizvode koji su pogodni za reciklaţu i trţišta za razmjenjiva prava ili dozvole za zagaĊivanje. Jednom kada se sistem uspostavi, 107

Prof. dr. Kasim Tatić

nastaju znaĉajni troškovi u vezi sa pregovaranjem, implementacijom i obezbjeĊenjem provoĊenja te ih nadleţna agencija mora da pokrije. Regulatorni sistem nadgleda i kako se preduzeće pridrţava formalnih zahtijeva i kako generalno postiţe ili osigurava dostizanje okolišnih standarda. Bliska saradnja sa preduzećima koja podlijeţu regulativnim mjerama moţe se ĉak i formalno zahtijevati, ako ne zbog drugih razloga, a ono bar zbog pruţanja informacija o oĉekivanom poslovanju. Naša paţnja usmjerena je skoro iskljuĉivo na samo jednu fazu regulatornog procesa - izbor odgovarajućih instrumenata za sprovoĊenje politike zaštite okoliša. Uobiĉajena pretpostavka o nultim transakcionim troškovima podrazumijeva implicitnu odluku da se iskljuĉe ostale faze regulativnog procesa iz razmatranja. Kada nadleţna vladina agencija mora da snosi regulatorne troškove, nastaje razlika izmeĊu (N  , P  ) i stvarnog optimuma. Po rijeĉima WHEELER-a (1992, str 12): ”Kao neko ko upravlja okolišem, drţava (vlada) sa oskudnim resursima namjenjenim za regulaciju, liĉi u izvjesnoj mjeri na odsutnog stanodavca. On moţe poslati poštom zahtjeve za naplatu rente ili kućni red, ali neće biti u stanju da vrši bliski nadzor nad stanarima. Iz osjećanja potrebe da poštuju zakon ili iz straha od kazne, neki stanari će platiti rentu i svakako poštovati pravila koja propisuje vlasnik. MeĊutim, što je kontrola slabija i kazne blaţe, to će biti veći broj onih koji neće plaćati i koji će kršiti pravila. Ĉešća kontrola ili oštrije sankcije biće potrebne ukoliko renta znaĉajno poraste ili pravila postanu daleko zahtjevnija. Sudski troškovi će porasti sa porastom sankcija jer će se optuţeni energiĉnije boriti i u većem broju sluĉajeva podnositi ţalbu višim instancama”.

Slika 3.8: UtvrĊivanje optimalnog iznosa zagaĊenja ukljuĉujući društveni trošak regulacije okoliša

108

Tržište, država i okoliš

Slika 3.8 inkorporira ovo shvatanje u determiniranje optimalnog iznosa zagaĊenja. Društvo je inicijalno na nivou zagaĊivanja od N 1 , u kojem sluĉaju je samo privatni trošak deponovanja ukljuĉen u kalkulacije troškova svih preduzeća. Nadleţna vladina agencija bi ţeljela da nivo zagaĊenja pomjeri na (N  , P  ), ali ona to moţe postići samo ukoliko implementira neki “mogući ili prihvatljivi” regulatorni sistem (ukljuĉujući sankcije) koji prikuplja takse obraĉunate po jedinici zagaĊenja ili nameće kvantitativna ograniĉenja u pogledu maksimalno dozvoljenog nivoa zagaĊenja. Logikom prethodnog, citiranog primjera, graniĉni trošak implementacije pokazuje tendenciju rasta kako rastu takse na zagaĊenje, propisana ograniĉenja ili standardi postaju oštriji ili, sankcije postaju oštrije, barem iznad izvjesnog praga zagaĊenosti. Analizom slike 3.8 dolazi se do zakljuĉka da je reguliranje ili provođenje mjera zaštite okoliša društveno efikasno ukoliko se ostvaruje do tačke gdje se dobitak od eliminiranja jedinice zagađenja izjednačava sa sumom graničnih purifikacionih troškova i graničnim troškovima implementacije. Na slici 3.8. ukupna industrijska potraţnja za okolišnim dobrima (D T ) i društvena ponuda (S  ) ostaju kao i prije, ali sada se dodaje kriva MCI F , koja predstavlja rastući graniĉni trošak implementacije mogućeg regulatornog sistema kako se stanadard u pogledu ţeljenog kvaliteta okoliša progresivno pooštrava. Istinski društveni graniĉni trošak smanjena zagaĊenja je sada (DT + MCI F ) i optimalna moguća taĉka kontrole zagaĊenja je (N F , P F ) koja predstavlja viši nivozagaĊenja nego nivo (N  , P  ). Tri posljedice slijede iz ovakvog naĉina rezonovanja:  Nivoi optimalnog zagaĊenja biće veći ukoliko su transakcioni troškovi inkorporirani u analizu, zato što vladini regulatorni procesi rahtijevaju realne resurse koji imaju realne oportunitetne troškove. Ali u većini sluĉajeva i to je bolje nego ravnoteţa koja se postiţe u odsustvu bilo kakve regulative (N 1 , P 1 ).11  Preduzeća koja zagaĊuju okoliš treba da snose ukupan-puni oportunitetni trošak nastao uljed zagaĊenja, ukljuĉujući troškove regulativnog sistema koji se zahtijeva da bi se zagaĊenje nadziralo i kontroliralo.  Za bilo koji regulativni sistem, poloţaj krive MCIF variraće sa variranjem produktivnosti regulativnog sistema, oportunitetnih troškova resursa i nivoa efikasnosti upravljanja. Zbog potreba komparacije i pogrešnih zakljuĉaka do kojih se dolazi mehaniĉkim preuzimanjem tuĊih rješenja treba istaći sljedeće: Pošto ovi faktori značajno variraju i u međunarodnom okruženju, odgovarajući regulatorni sistemi mogu se takođe značajno razlikovati od zemlje do zemlje. 11

Naravno, ovo ne mora uvijek biti taĉno. Ukoliko je kriva MCI F dovoljno strma i dovoljno udaljena na desnu stranu, zdruţeni

optimalni nivo zagaĊenja koji se iz nje izvodi biće veći od nivoa N 1 . Reguliranje je tada u tolikoj mjeri neproduktivno ili, što je isto, transakcioni troškovi su tako visoki da je optimalna politika u tom sluĉaju pasivnost, odnosno “neĉinjenje”. COASE (1988) naglašava znaĉaj ovog sluĉaja: Negativni eksterni efekti su prisutni svuda u urbanom društvu, ali mnogi od njih bi trebali biti ignorirani jer bi transakcioni troškovi, koji bi nastali usljed ĉinjenja bilo kakvih aktivnosti u vezi sa njima, bili jednostavno preveliki. Ali, treba reći to, da Coase-ov argument mora biti interpretiran dinamiĉki da bi se izbjegla pretjerana pasivnost (u sluĉajevima i kada nije sasvim opravdana). Naime, ĉinjenica je da novi regulatorni sistem postaje efektivan samo nakon izvjesnog perioda uĉenja, i inicijalni jediniĉni troškovi regulacije vjerovatno će biti mnogo viši nego konaĉni troškovi .

109

Prof. dr. Kasim Tatić

3.4 Efikasnost i pravičnost u alokaciji troškova zaštite okoliša Da bi se minimizirali troškovi, odnosno da bi se postigla troškovna efikasnost, kontrolu zagaĊivanja i oĉuvanje resursa treba da provode oni subjekti koji su u mogućnosti da to urade uz najniţe troškove. Da bi se postigla efikasnost, kontrola zagaĊivanja bi trebala da se provodi u onom obimu u kojem je opravdana koristima koje nastaju kao njena posljedica (odnosno kontrola zagaĊivanja treba da se provodi do taĉke gdje se graniĉni troškovi kontrole zagaĊivanja upravo izjednaĉavaju sa graniĉnim koristima tj. izbjegnutim dodatnim štetama). Da bi se obezbijedila praviĉnost, odnosno da bi se teret zaštite praviĉno rasporedio, izdatke vezane za kontrolu zagaĊivanja okoliša treba da pokriju oni subjekti za koje društvo kao cjelina utvrdi da je to njihova obaveza. Ukoliko društveni osjećaj praviĉnosti, onako kako je definiran politiĉkim procesom, prizna prava na ĉist okoliš društvu kao cjelini, oni koji koriste okoliš za ispuštanje i deponovanje otpada (zagaĊivaĉi), bilo da su to proizvoĊaĉi ili potrošaĉi, treba da snose troškove kontrole zagaĊivanja (pollution control costs) i troškove smanjenja ispuštanja štetnih materija u okolinu (abatement costs ili purification costs). U stvari, zagaĊivaĉi su odgovorni ne samo za troškove kontrole zagaĊivanja do nivoa optimalnih za dato društvo, nego su takoĊe odgovorni i za plaćanje za korištenje asimilativnog kapaciteta okoliša, kao rijetkog, obnovljivog, ali iscrpivog resursa. Ovo je poznato kao princip da zagaĊivaĉ plaća (polluter pays principle) i široko je prihvaćen od strane većine zemalja u svijetu kao princip praviĉne distribucije troškova u vezi sa kontrolom zagaĊivanja okoliša. Važno je naglasiti da se ovaj princip odnosi prvenstveno na distribuciju troškova zaštite okoliša, odnosno da on promovira pravičnost a ne efikasnost. On nam ne govori ko i kako da kontrolira zagaĊivanje okoliša, samo da troškove treba da plate zagaĊivaĉi. Ĉesto se pogrešno smatra da su zagaĊivaĉi iskljuĉivo proizvoĊaĉi dobara i usluga. PreviĊa se, meĊutim, ĉinjenica da su potrošaĉi, ustvari, konaĉni zagaĊivaĉi okoliša pošto bez traţnje proizvodi koji zagaĊuju okoliš ne bi bili ni proizvedeni. U praksi, troškovi kontrole zagaĊivanja dijele se izmeĊu proizvoĊaĉa i potrošaĉa u zavisnosti od koeficijenta elastiĉnosti traţnje za datim prooizvodom koji zagaĊuje okoliš. Drugim rijeĉima, društveni uticaji šteta po okoliš mogu se u dobroj mjeri riješiti primjenom principa zagadilac-platilac i zdruţenog principa povrata ukupnih troškova (full cost recovery principle) prilikom dizajniranja okolišnih politika12. Regulativne i fiskalne mjere mogu, dakle, ulĉiniti ekonomske troškove okolišnih šteta vidljivim i nametnuti njihovo plaćanje onima koji su za njih odgovorni – i na taj naĉin promijeni poticaje koji utiĉu na njihove aktivnosti. ObezbjeĊivanje da zagaĊivaĉi plaćaju znaĉi da se vrijednost prirodnih resursa odraţava u donošenju privatnih i društvenih odluka, kao i 12

Više o primejni ovih principa pogledati u TEEB (2009) – The Economics of Ecosystems and Biodiversity or National and International Policy Makers – Smmary: Responding to the Value of Nature, poglavlje 7.

110

Tržište, država i okoliš

da se privatni poticaji na djelovanje više usaglašavaju sa društvenim interesima. Brojni su instrumenti kojim se ovaj princip moţe implementirati u praksi: okolišni standardi, kazne, zahtjevi za kompenzatornim plaćanjima, porezi na zagaĊenje i porezi na proizvode (npr.porezi na pesticide i umjetna Ċubriva). Princip povrata ukupnih troškova znaĉi da su troškovi proizvodnje proivoda ili pruţanja usluga (ukljuĉivo i troškove okoliša) pripisani korsinicima. Potrošaĉi prema tome plaćaju puni trošak onoga što konzumiraju, npr. za snabdijevanje vodom ili koncesije za drvnu graĊu. Primjenjen samostalno, ovaj pristup bi mogao kreirati znaĉajne probleme – npr. povećavajući cijenu pristupa osnovnim uslugama kao što je snabdijevanje vodom, onim grupama koje bi imale poteškoća da plate takvu cijenu, zbog veoma niskog dohotka koji raspolaţu. MeĊutim, postoje brojni naĉini da se pomogne takvim grupama, kao što su oslobaĊanje od plaćanja ili dodjeljivanja besplatnih koncesija. Ovo je troškovno efikasnijenego li obezbjeĊivati usluge svima po nerealnoi niskoj cijeni što je dvostruki gubitniĉki pristup („lose-lose“): on stvara poticaje za prekomjerno korištenje okolišnih resursa bez generiranja dovoljno sredtsava koja bi se investirala u njihovu konzervaciju i obnvaljanje13. Ukoliko je adekvatno osmišljeno, upravaljanje prirodnim kapitalom uzima u obzir distribuciju troškova i koristi na cijeli opseg usluga okoliša. U tom sluĉaju upravljanje okolišem moţe biti korisno i za najugroţeije grupe i voditi jednoj praviĉnijojj situaijciji. U stvari, postoji mnogo identificiranih takvih win-win opcija (TEEB, 2009). U ĉlanku objavljenom u uglednoim britanskom ĉasopisu Guardian (JOWIT, 2010) navodi se, procjena po kojoj bi ĉak jedna trećina ostvarenog profita bila izgubljena u 3000 najvećih svjetskih kompanija, ukoliko bi kompanije bile financijski odgovorne i prisiljene da u punom iznosu plate za korištenje okolišnih resursa, te za gubitak i uĉinjenu štetu na okolišu. prouzrokovanu zagaĊenjem.

13

O supsidijama za elektriĉnu energiju i vodu vidjeti u studiji WORLD BANK (2005) Water, electricity, and the poor: who benefits from utility subsidies?

111

Prof. dr. Kasim Tatić

Slika 3.9: Struktura troškova usljed oštećenja okoliša 3000 najvećih javnih kompanija u 2008 godini Izvor: JOWIT, 2010.

112

Tržište, država i okoliš

Autor ĉlanka poziva se na izvještaj koji je uradila konsultantska kuća Trucost iz Londona, poĉetkom 2010. godine (objavljen 5. 10. 2010), a prema zahtjevu i za potrebe UN Okolišnog programa. U tom izvještaju nastoji se dati odgovor na pitanje Zašto su okolišne eksternalije vaţne institucionalnim investitorima? Već na prvoj strani izvještaja postaje jasno zašto. Procijenjeni eksterni troškovi globalnog zagrijavanja iznose oko US$ 6.6. triliona (6,6 hiljada milijardi US dolara) u 2008. Radi lakšeg sagledavanja ozbiljnosti ovog problema, autori izvještaja uporeĊuju godišnje okolišne eksternalije na globalnom nivou sa padom vrijednosti penzionih fondova u razvijenim zemljama. Naime, u 2008. godini okolišne eksternalije na globalnom nivou su bile 20% veće u odnosu na pad vrijednosti penzionih fondova u razvijenim zemljama, u iznosu od US$ 5.4. miliona, koji je uzrokovan globalnom finansijskom krizom u 2007/2008 godini. Ukoliko se uporede okolišne eksternalije sa vrijednošću svjetskog GDP-a u 2008., dobit će se razultat koji pokazuje da procijenjeni iznos od US$ 6.6. triliona okolišne štete predstavlja 11% svjetskog GDP-a. Okolišne eksternalije predstavljaju smanjenje vrijednosti prirodnih resursa (kapitala) i odraţavaju globalne troškove oĉuvanja ekosistema. Ekosisteme je neophodno odrţavati kako bi se postigli osnovni ekonomski ciljevi: stabilnosti cijena i kontinuitet u poslovanju, ali i u svrhu omogućavanja budućim generacijama da zadrţe tekući nivo ekonomske aktivnosti. MeĊutim, tradicionalne mjere ekonomske vrijednosti, kao što je GDP, posmatraju resurse kao tekući dohodak, a ne kao smanjenje vrijednosti prirodnog kapitala. Pored toga, tradicionalne mjere ekonomske vrijednosti ne uzimaju u potpunosti u obzir uticaj tekuće potrošnje, emisija i otpadnih voda na buduće zalihe kapitala i potrošnju. Ukoliko se trenutni neuspjeh u podruĉju oĉuvanja prirodnog kapitala ne korigira, oĉigledno je da će trenutna situacija narušiti budući ekonomski rast. Procijenjeno je da bi godišnji okolišni troškovi mogli dostići iznos od US$ 28.6 triliona u 2050., što bi predstavljalo 18% svjetskog GDP-a. U sluĉaju intenzivnije upotrebe fosilnih goriva, procijenjeni nivo eksternalija mogao bi biti i 9% veći. S druge strane, u sluĉaju upotrebe ĉistije i efikasnije tehnologije procijenjeni nivo eksternalija bi mogao biti 11% niţi. MeĊutim, moguće je da se procijenjeni nivo okolišniih troškova dostigne i prije 2050. godine, prvenstveno zbog visoke stope rasta populacije. Ipak, navedene projekcije se ĉine priliĉno konzervativnim obzirom da ne uzimaju u obzir osjetljivost ekosistema i sve veću oskudnost prirodnih resursa, koje mogu uzrokovati trenutne promjene ekosistema, što će u krajnjoj liniji rezultirati uništenjem ekosistema ili katastrofalnim klimatskim promjenama. Troškovi nastali kao rezultat emisije stakleniĉkih plinova i klimatskih promjena ĉine najveći dio okolišnih troškova, pri ĉemu se predviĊa da će u periodu od 2008.- 2050. njihovo uĉešće porasti sa 69% na 73% ukupnih okolišnih troškova. Konsultantska kuća Trucost, sa sjedištem u Londonu, koristila je cijenu dozvola za emisiju ugljen dioksida (carbon price) u iznosu od US$ 85 po jedinici emisije stakleniĉkih plinova kako bi procijenila godišnje eksterne troškove na globalnom nivou u 2008. godini. Primjenom 113

Prof. dr. Kasim Tatić

ove metodologije, procijenjeno je da godišnji eksterni troškovi na globalnom nivou iznose US $ 4.5 triliona. Navedeni iznos predstavlja sadašnju vrijednost budućih klimatskih promjena. Pored toga, procijenjeno je da će u 2050. godini godišnji eksterni troškovi na globalnom nivou iznositi US$ 21 triliona, te da emisije u najvećoj mjeri uzrokuju rast ovih troškova. Pored toga, utvrĊeno je da porastu eksternih troškova doprinosi zahvatanje i korištenje i voda (water abstraction) i zagaĊenje zraka, emisije isparljivih organskih spojeva, otpad, upotreba ribljih fondova i šuma, te emisije ţive.

Uticaj na okoliš

Eksterni Proektovani Eksterni troškovi u /predviĎeni troškovi 2008. odnosu na eksterni god.(US$ globalni BDP troškovi u 2050 mlrd.) u 2008. god. (US$ mlrd.)

Projektovani /predviĎeni eksterni trošak u odnosu na globalni BDP u 2050. god.

GHG emisije

4,530

7.54%

20,809

12.93%

Eksploatacija i korištenje vode

1,226

2.04%

4,702

2.92%

Polutanti (SOx, NOx, PM, VOC i ţiva)

546

0.91%

1,926

1.20%

Ĉvrsti otpad

197

0.33%

635

0.39%

Prirodni resursi  Ribe  Drvo

54 42

0.09% 0.07%

287 256

0.18% 0.16%

Ostale usluge okoliša, polutanti i otpad

Nije raspoloţivo

Nije raspoloţivo

Nije raspoloţivo

Nije raspoloţivo

Ukupno

6,596

10.97%

28,615

17.78%

Tabela 3.1: Godišnji okolišni troškovi za globalnu ekonomiju u 2008. godini i projekcije za 2050. godinu. Izvor: UNEP FI, PRI (2010), str 4. 114

Tržište, država i okoliš

Troškovi emisije stakleniĉkih plinova, korištenja vode i zagaĊenja su nejednako rasporeĊeni izmeĊu pojedinih zemalja (Slika 3.10.). Pored toga, veliki broj manje razvijenih zemalja uzrokuje eksternalije proizvodeći dobra koja se potom izvoze na trţišta razvijenih zemalja. Konkretno, 3000 najuspješnijih preduzeća, prema trţišnoj kapitalizaciji, iz baze podataka kojom raspolaţe konsultantska kompanija Trucost uzrokovali su eksterne okolišne troškove u iznosu od US $ 2.15 triliona u 2008. godini, dok su privatna preduzeća, drţave, ostale organizacije i pojedinci uzrokovali ostalih US$ 4.45 triliona. U cilju procjene i analize uticaja okolišnih troškova koji su uzrokovani obavljanjem poslovnih aktivnosti i lanca nabave 3.000 najuspješnijih preduzeća, konsultantska agencija Trucost koristila je prosjeĉne eksterne troškove. Na osnovu provedene analize, utvrĊeno je da gotovo jedna polovina eksternalija potiĉe iz lanca nabave, što upućuje na zakljuĉak da preduzeća porast okolišnih troškva internaliziraju kroz odreĊivanje viših cijena. MeĊutim, potrebno je napomenuti da stvarne eksternalije mogu biti i veće od procijenjenog iznosa (US $ 2.15 triliona) s obzirom da analiza nije ukljuĉila eksterne troškove koji su rezultat upotrebe proizvoda i njihovog odlaganja nakon upotrebe, druge prirodne resurse koja preduzeća koriste, kao i dodatna zagaĊenja koja nastaju kao rezultat obavljanja poslovnih aktivnosti preduzeća i njihovih dobavljaĉa. Rezultati studije ukazali su da eksternalije razlikuju na nivou preduzeća i industrijskog sektora. Uz pretpostavku da će svi okolišni troškovi biti internalizirani za svako preduzeće, procijenjeno je da će okolišni troškovi ĉinti izmeĊu 0.34% do 100% prihoda preduzeća. Pored toga, nivo eksternalija se razlikuje i izmeĊu pojedinih sektora. Na primjer, Slika 3.10: Raspored troškova okolišni troškovi u sektoru ''Osnovni resursi“ bi karbonskog zagaĊenja i zagaĊenja ĉinili izmeĊu 0.90% do 84% prihoda preduzeća. vode i zraka po regionima u 2008. Izvor: UNEP FI, PRI (2010), str. 5.

115

Prof. dr. Kasim Tatić

Eksterni troškovi koje su generirale 3.000 javnih kompanija u 2008. god. (US$ miliona)

% eksternalija proizlašlih iz proizvednje roba i usluga

Prosječni eksterni trošak u odnosu na prihod u 2008. god.

1,444,864

44%

4.47%

Eksploatacija i korištenje vode

366,555

66%

1.13%

Polutanti (SOx, NOx, PM, VOC i ţiva)

314,001

54%

0.97%

Ĉvrsti otpad

21,157

40%

0.07%

6,099

79%

0.02%

1,542

68%

0.01 %

Nije raspoliţivo

Nije raspoliţivo

Nije raspoliţivo

2,154,218

49%

6.66%

Uticaj na okoliš

GHG emisije

Prirodni resursi  Ribe  Drvo Ostale usluge okoliša, polutanti i otpad Ukupno

Tabela 3.2: Godišnji okolišni troškovi poslovanja 3000 najvećih javnih kompanija Izvor : UNEP FI, PRI (2010), str. 6.

Smanjenje emisije stakleniĉkih plinova u sektoru elektriĉne energije, proizvoĊaĉa nafte i plina, industriji metala i rudarstva, te industriji graĊevinarstva i materijala u najvećoj mjeri bi doprinijelo smanjenju troškova emisije ugljen dioksida. Pored toga, smanjenje upotrebe vode, koliĉine otpada, te smanjenje zagaĊenja u ovim industrijskim sektorima bi znaĉajno smanjilo okolišne troškove (Slika 3.11).

116

Tržište, država i okoliš

Institucionalni investitori su izloţeni rastućim okolišnim troškovima koji povećavaju ekonomski i trţišni rizik. Okolišni troškovi mogu uticati na vrijednost sredstava i povrat na uloţena sredstva. Smanjenje okolišnih eksternalija bi smanjilo neto troškove u ekonomiji i u krajnjoj liniji donijelo koristi tzv. univerzalnim vlasnicima (Universal Owners) Uticaj okolišnih troškova na fondove moţe se sagledati na sljedeće naĉine:  Okolišni troškovi smanjuju buduće prilive gotovine u preduzećima ĉije dionice investitori posjeduju u svojim portfolijima, te time smanjuju buduću dividende. Neke okolišne troškove Slika 3.11: Okolišni troškovi koje eksternaliziraju Izvor: UNEP FI, PRI (2010), str. 7. pojedina preduzeća mogu snositi druga preduzeća. Ti troškovi se mogu ogledati u smanjenju nivoa produktivnosti, povećaju troškova nabavke inputa, većem iznosu taksi, naknada i premija na osiguranje. Smanjenje prihoda, neplanirane kapitalne investicije i porast troškova kapitala koji su uzrokovani niskim rizikom ponedrisanim povratima mogu povećati troškove poslovanja.  Nesigurni, promjenjivi uslovi na trţištima kapitala. Povrati na ulaganja institucionalnih investitora su ĉešće povezani sa povratima koji se ostvaruju na trţištu kapitala i vrijednosti koja se kreira unutar ekonomije, a ne sa odreĊenim preduzećima ili sektorima. Porast eksternalija moţe povećati volatilnost (fluktuaciju cijena) na trţištima kapitala. Navedeno bi moglo narušiti ekonomski rast, smanjiti povrat na sredstva i kreirati okruţenje niskih investicija.  Crpljenje (iskorištavanje) prirodnog kapitala i smanjenje toka gotovine u ekonomiji. Alokacija kapitala na aktivnosti koje su štetne po okoliš je neefikasan 117

Prof. dr. Kasim Tatić

naĉin srednjoroĉnog i dugoroĉnog ulaganja, koji moţe rezultirati smanjenjem osnovice sredstava (asset base).  Povećanje okolišnih troškova za preduzeća koja uzrokuju štete. Ukoliko drţava primjenjuje princip “zagaĊivaĉ plaća“ , preduzeća će biti primorana da poduzimaju aktivnosti u cilju smanjenja zagaĊenja i otpada (troškovi prevencije) ili da plate naknade za uĉinjenu štetu.  Većina velikih investicionih fondova ulaţu u preduzeća koja znaĉajno doprinose eksternalijama. Rezultati studije ukazuju da smanjenje okolišnih troškova ovih preduzeća mogu znaĉajno smanjiti eksternalije na globalnom nivou, ali i povećati ukupni ekonomski output. Konsultantska agencija Trucost osnovala je hipotetski investicioni fond koji je investirao US $ 19 milijardi u MeĊunardoni indeks trţišta dionica (MSCI) All country World Index (ACWI), koji je 2008. ukljuĉivao 2439 preduzeća. MSCI ACWI obuhvata preduzeća iz razliĉitih nacionalnih ekonomija razvijenih zemalja i trţišta u nastajanju, te omogućava diverzifikaciju rizika ulaganja. Zbog navedene karakteristike, MSCI ACWI se moţe koristiti za izraĉunavanje stepena u kojem su univerzalni vlasnici izloţeni riziku ulaganju u vrijednosne papire. Procijenjeno je da veliĉina eksternalija koju su uzrokovala preduzeća u portfoliju predstavlja više od 50% njihovih zajedniĉkih zarada (zarade su mjerene kao EBITDA- zarade prije kamata, poreza, deprecijacije i amortizacije). Eksterni okolišni troškovi za svako preduzeće koje je ukljuĉeno u Indeks su alocirani na hipotetiĉki dioniĉki portfolio srazmjerno pretpostavljenim udjelima u vlasništvu pojedinih preduzeća. Eksterni troškovi pojedinih preduzeća, ĉije su dionice ukljuĉene u portfolio investitora, su sumirani kako bi se dobio ukupni eksterni okolišni trošak investitora. Procijenjeno je da sa US$ 10 milijardi investiranih u dionice preduzeća koja su ukljuĉena u ACWI, investitor bi bio odgovaran za US$ 560 miliona eksternalija koja uzrokuju ova preduzeća. Obzirom da investitori posjeduju dionice u velikom broju preduzeća, oni su neizbjeţno izloţeni finansijskim efektima okolišnih eksternalija. Obzirom da institucionalni investitori preferiraju visoko diverzificiran portfolio kako bi zadrţali visok povrat na rizikom prilagoĊeni kapital (return on risk adjusted capital), neulaganje u preduzeća koja su izloţena eksternalijama nije prihvatljiva opcija. Pored toga, obzirom na veliĉinu portfolija institucionalnih investitora, promjene u alokaciji sredstava koje dovode do povećanja transakcijskih troškova su izuzetno nepraktiĉne. Posmatrano na nivou portfolija, ukupne eksternalije su veće od kratkoroĉnih zarada koje ostvaruju preduzeća eksternalizacijom okolišnih troškova. ZagaĊivaĉi su takoĊer izloţeni i troškovima usaglašavanja sa zakonskom regulativom u podruĉju zaštite okoliša. Pored toga, neefikasna upotreba resursa od strane preduzeća smanjuje povrate i za preduzeća i za investitore. Iako uticaj eksternalija na pojedini portfolio moţe biti razliĉit, smatra se da okolišne eksternalije mogu smanjiti ukupnu vrijednost fondova. Zaposlenici i umirovljenici koji ulaţu u penzione fondove su stvarni vlasnici preduzeća. Korisnici fondova koji investiraju u preduzeća izloţena okolišnim troškovima izlaţu se riziku isplata niţih mirovina u budućnosti. Pored toga, oni mogu plaćati eksternalije koje uzrokuju preduzeća kroz plaćanje poreza. 118

Tržište, država i okoliš

Rizik nepovoljnog uticaja eksternalija na povrate institucionalnih investitora pruţa finansijsku podlogu investitorima da potiĉu preduzeća da minimiziraju okolišni uticaj. Savjetnici institucionalnih investitora imaju obavezu da proaktivno preispituju okolišne, društvene i vladine probleme i potiĉu ''odgovorna ulaganja“ . Drţavne mjere i trţišne reforme mogle bi riješiti problem neefikasnosti koji dovodi do pretjerane eksploatacije prirodnih resursa i slabih rezultata. UnaprjeĊenje drţavnih politika i uspostavljanje regulatornih okvira je neophodno kako bi se minimizirali ili eliminirali trţišni neuspjesi, te pruţila mogućnost preduzećima sa maksimiziraju finansijske zarade kroz smanjenje eksternalija. Investitori bi mogli smanjiti rizik ulaganja i zaštiti buduće povrate na ulaganja potiĉući kreatore politika da uvedu regulatorne mjere u cilju oĉuvanja prirodnih resursa i smanjenja zagaĊenja. U pojedinim podruĉjima, kao što su politike klimatskih promjena i ''zelene'' energije, investitori zajedno sa preduzećima bi mogli traţiti uvoĊenje drţavnih mjera kojima bi se osigurao odreĊeni stepen izvjesnosti u podruĉju okolišne regulacije. Univerzalni vlasnici, na osnovu svojih udjela u vlasniĉkoj strukturi preduzeća, mogu uticati na ponašanje preduzeća i time smanjiti finansijski rizik eksternalija. Fokusiranje na neaktivna ili najuticajnija preduzeća unutar pojedinih industrijskih sektora moţe rezultirati znaĉajnim poboljšanjima u svim industrijama. Utiĉući na preduzeća koja uzrokuju u najveĉoj mjeri eksternalije na nivou portfolija i potiĉući ih na saradnju sa dobavljaĉima, investitori mogu poboljšati situaciju unutar sektora i lanaca nabave. Pored toga, investitori mogu poticati provoĊenje programa (inicijativa) uvoĊenja kodeksa ili smjernica kojima bi se povećali standardi performansi. Zajedniĉki programi ili inicijative, koji se zasnivaju na vrijednosti udruţenih sredstava, imat će znatno veći uticaj. Saradnja povećava uspješnost implementacije programa i inicijativa poduzetih u cilju smanjenja finansijskih rizika uzrokovanih eksternalijama. Pored postojećih zajedniĉkih inicijativa koje se preteţno fokusirane na emisiju stakleniĉkih plinova, buduće inicijative bi se trebale odnositi na problem zagaĊenja zraka, otpada i teških metala, kao i na problem bioraznolikosti ekosistema. Na primjer, saradnja bi se mogla fokusirati na pretjeranu eksploataciju prirodnih resursa, kao što su vode, riblji fondovi, šume, kao i na uticaj preduzeća na bioraznolikost ekosistema. Inicijative, kao što su Forest Footprint Disclosure, Value Initiative's Ecysistem Service Benchmark i CDP Water Disclosure već potiĉu preduzeća da objavljuju informacije o politikama, strategijama, rizicima i prilikama koje su povezane sa razliĉitim aspektima uticaja njihovog poslovanja na ekosisteme. Pored toga, investitori bi mogli zahtijevati uspostavljanje sistema za mjerenje okolišnog uticaja preduzeća i objavljivanje jasnijih informacija o uticaju na ekosisteme. TakoĊer, investitori bi mogli procijeniti rizik eksternalija koristeći rezultate studija o ekosistemima i bioraznlikosti, kao što je na primjer studija Ekonomija ekosistema i bioraznolikosti (The Economics of Ecosystems and Biodiversity - TEEB) . Na osnovu tih podataka investitori bi mogli utvrditi rizik izlaganja eksternalijama, odakle potiĉu eksternalije i koja preduzeća ih uzrokuju. TakoĊer, navedeno bi omogućilo ukljuĉivanje preduzeća i sektora koje najviše doprinose eksternalijama u programe zajedniĉke saradnje. 119

Prof. dr. Kasim Tatić

Investitori bi takoĊer mogli procijeniti da li preduzeća koja eksternaliziraju okolišne troškove uzrokuju smanjenje vrijednosti ostalih portfolija, te finansijski rizik ulaganja u ostale oblike imovine kao što su obveznice, realna imovina, infrastruktura i proizvodi. Nametanje rigoroznijih zahtjeva moţe kreirati okvir koji će menadţerima odgovornim za upravljanje imovinom (asset manager) omogućiti procjenu okolišnih eksternalija prilikom donošenja odluka o ulaganjima. Navedeno se moţe ostvariti ukljuĉivanjem, na primjer, okolišnih kriterija u izjave o principima ulaganja, zahtjevima za ponudu, sporazumima o upravljanju investicijama i periodiĉnim izvještajima menadţera. Zahtjevi za ponudu i godišnji izvještaji o performansama mogu zahtijevati od menadţera za upravlanje imovinom mogućnost uspostavljanja saradnje za preduzećima u podruĉju klimatskih promjena, zagaĊenja, vode, bioraznolikosti i uticaja na ekosisteme. Vlasnici imovine takoĊer mogu poticati menadţere da uĉestvuju u diskusijama sa kreatorima politika kako bi se riješili ovi problemi.

Slika 3.12: Mogući obavezujući mehanizmi za rješavanje problema eksternalija Izvor: UNEP FI, PRI (2010), str. 11.

Investitori, a posebno univerzalni vlasnici (Universal Owners), u cilju smanjenja troškova eksternalija mogu poduzeti sljedeće mjere:  Procijeniti uticaje i zavisnost preduzeća u koje investiraju o prirodnim resursima.

120

Tržište, država i okoliš

 Inkorporirati informacije o okolišnim troškovima i rizicima, te poticati inicijative koje će smanjiti okolišne uticaje preduzeća koje ĉine portfolio investitora.  Udruţiti se sa ostalim investitorima i ostvariti saradnju sa preduzećima kroz inicijative kao što je PRI Clearinghouse.  Uspostaviti saradnju sa kreatorima politika kroz inicijative kao što su INCR, IIGCC, IGCC ili PRI koje promoviraju internalizaciju okolišnih troškova i uspostavljanje jasnog regulatornog okvira.  Zahtijevati od menadţera fondova kontinuirani monitoring i izvještavanje o naĉinu upravljanja finansijskim rizikom koji je rezultat ulaganja u preduzeća koja uzrokuju eksternalije, te naĉinu saradnje sa kreatorima politika i preduzećima ĉije dionice ĉine portfolio investitora.  Poticati agencije za rangiranje (rating agency) i menadţera fondova da ukljuĉe okolišne troškove u svoje analize.  Podrţati daljnja istraţivanja u cilju kreiranja kapaciteta i poboljšanja razumijevanja odnosa izmeĊu eksternalija preduzeća, ekosistema, finansijskog rizika i povrata na portfolio. ---------------Iz gore navedenog moglo bi se izvući još jedno rašireno pogrešno uvjerenje u vezi sa zagaĊenjem okoliša, u smislu da je privatni sektor najvaţniji, ako ne i iskljuĉivi izvor zagaĊivanja i krivac za postojeće loše stanje okoliša, dok se vlade i drţavni organi vide iskljuĉivo u ulozi zaštitnika okoliša. U stvarnosti, vlade i drţavna preduzeća su i sama znaĉajni izvori zagaĊivanja i degradacije okoliša, bilo direktno putem proizvodnje, javne potrošnje ili drţavnih investicija ili pak indirektno pomaţući i podstiĉući aktivnosti koje zagaĊuju okoliš dajući im razne vidove poticaja/supsidija iz budţeta ili pak podrţavajući neke druge pogrešne i po okoliš u krajnjoj liniji štetne politike. Npr. procjene ameriĉkog Biroa za navodnjavanje (U.S. Bureau of Reclamation) pokazuju da se supsidije date za navodnjavaje poljoprivrednog zemljišta kreću u rasponu od 57 % do ĉak 97 % iznosa ukupnih troškova koje Biro ima za isporuku vode. Prekomjerno navodnjavanje povezano je sa brojnim problemima okoliša, ukljuĉujući nestašice vode i zagaĊenje vode kako prirodnim polutantima, tako i vještaĉkim sredstvima koja se koriste kao inputi u poljoprivrednoj proizvodnji. (ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE 1997, str 7-37). Supsidije koje daje drţava, takoĊe, dovode i do neopravdano visoke potrošnje energije, koja predstavlja glavni izvor najvećeg dijela zagaĊenja okoline. Empirijske analize pokazuju da, na primjer, iako graniĉni troškovi isporuke elektriĉne energije u zemljama u razvoju u prosjeku iznose oko 10 centi po Kwh, stvarne cijene na trţistu su ispod 6 centi po Kwh. To ima za posljedicu da ove zemlje praktiĉno koriste 26 % više elektriĉne energije, nego što bi trošile kad bi potrošaĉi plaćali cijenu koja bi bila jednaka stvarnom graniĉnom trošku isporuke. (ENVIRONMENTAL LAW INSTITUTE 1997, str. 11-49). Postojeća situacija u tom smislu moţe se relativizirati uvoĊenjem principa da korisnici usluga okoliša i zagaĊivaĉi snose realne troškove. Princip zagaĊivaĉ plaća znaĉi da preduzeće treba da plati troškove svih mjera prevencije i kontrole zagaĊenja koje kao 121

Prof. dr. Kasim Tatić

obavezujuće uvede nadleţna drţavna institucija. MeĊutim on nije princip ĉija je namjena da internalizira u potpunosti svaki trošak vezan za zagaĊenje okoliša, nego samo one za koje nadleţna institucija smatra da ih treba platiti. Zbog toga se u definiciji ovog principa istiĉe da je njegova namjena da prisili zagaĊivaĉa da snosi sve troškove u vezi sa prevencijom i kontrolom zagaĊenja, "kako bi se osiguralo da je okoliš u prihvatljivom stanju" (OECD 1975, str. 15). Kako troškovi kontrole zagaĊivanja treba da se alociraju meĊu zagaĊivaĉima? Princip pravičnosti u ovom sluĉaju zahtijeva da troškovi budu alocirani u srazmjeri prema štetama koje je prouzrokovao svaki zagaĊivaĉ (koje se smatraju proporcionalnim emisijama štetnih materija u okviru datog vazdušnog prostora ili vodenog toka) a ne prema njihovim troškovima koje moraju da snose za kontrolu zagaĊivanja. Kombinacija efikasnosti i praviĉnosti (sa principom da zagaĊivaĉ plaća kao operativnim pravilom koje artikulira praviĉnost) zahtijeva da zagaĊivanje unutar kontrolnog podruĉja, odnosno datog vazdušnog prostora ili vodenog toka bude: kontrolirano do taĉke gdje se graniĉni troškovi kontrole izjednaĉavaju sa graniĉnim koristima, da kontrolu provode oni subjekti koji imaju najniţe moguće troškove kontrole zagaĊivanja da su troškovi kontrole plaćeni od strane onih koji stvaraju zagaĊivanje u srazmjreri sa njihovim emisijama štetnih materija (u prvom redu proizvoĊaĉi i u krajnjoj liniji i proizvoĊaĉi i potrošaĉi sa relativnim uĉešćima odreĊenim elastiĉnošću traţnje). Princip zagadilac - platilac nije jedino moguće pravilo distribucije troškova zaštite okoliša. Razliĉita društva u razliĉitim situacijama mogu da alociraju prava na korištenje okoliša zagaĊivaĉima u kojim sluĉajevima operartivno pravilo distribucije postaje princip korisnik - platilac ( beneficiary pay principle). Prema ovom pravilu, od onih koji oĉekuju da će imati koristi od kontrole zagaĊivanja ili konzervacije resursa oĉekuje se i da plate troškove u skladu sa koristima koje se oĉekuju od kontrole zagaĊivnja. Ovo moţe da zvuĉi nepraviĉno i moţe se ĉiniti da uvodi elemenat regresivnosti zbog toga što obiĉni ĉovjek, nestruĉnjak uglavnom ima predstavu da su zagaĊivaĉi velike, bogate korporacije i multinacionalne kompanije, dok su oštećeni, odnosno oni koje zagaĊenost najviše pogaĊa siromašni i bespomoćni. MeĊutim, mora se reći da u praktiĉnoj primjeni politike zaštite okoliša postoji i mnogo suprotnih primjera u kojima se kao zagaĊivaĉi pojavljuju siromašni slojevi populacije a kao oštećena strana (odnosno potencijalni korisnici pozitivnih efekata nastalih kontrolom zagaĊenosti) sloj bogatije populacije. Moguće je takoĊe da su vlasniĉka prava na okolišnim dobrima (ili njihovim uslugama) podijeljena izmeĊu zagaĊivaĉa i oštećenih strana (potencijalnih korisnika efekata kontrole zagaĊivanja). Primjer za ovo moţe biti situacija u kojoj zagaĊivaĉi imaju pravo da koriste okoliš kao mjesto za odlaganje otpada i to besplatno, ali samo do nivoa koji se smatra društveno optimalan (društveno prihvatljiv); preko tog nivoa zagaĊivaĉi moraju, ukoliko ţele da nastave sa odlaganjem, platiti odreĊenu taksu ili porez za zagaĊivanje (pollution charge ili pollution tax), što implicira da društvo kao cjelina ima zagarantovano pravo na okoliš iznad pomenutog nivoa optimalne zagaĊenosti.

122

Tržište, država i okoliš

3.5 Statički modeli optimalnog zagaĎenja okoliša U ovom dijelu ćemo na jedan formalniji naĉin, i uz korištenje modela detaljnije obraditi koncept negativnih eksternih efekata, odnosno troškova vezanih za zaštitu okoliša, i ukazati na koji naĉina se ovaj koncept moţe iskoristiti u analizi postojećih problema zagaĊenja okoliša. Osnovno polazište i u ovom sluĉaju je da ukoliko preduzeća/potrošaĉi koji kontroliraju faktore koji proizvode eksterne efekte ne uzimaju u obzir koristi/štete koje njihove aktivnosti mogu prouzrokovati drugima, rezultat će biti neodgovarajuća alokacija resursa u ekonomskom sistemu, odnosno u društvu kao cjelini. Pod neodgovarajućom ili neefikasnom alokacijom podrazumijevamo to da je, za isti dati iznos resursa, moguće postići viši nivo proizvodnje nekog dobra, pri ĉemu se proizvodnja drugih dobara ne bi smanjila.

3.5.1 Parcijalni model optimalnog zagaĎenja okoliša Model koji ćemo prikazati oznaĉen je kao parcijalni14. Tom oznakom ukazujemo na ĉinjenicu da se cijene drţe konstantnim, odnosno da one nisu pod uticajem varijabli u modelu. Moţemo pretpostaviti situaciju u kojoj odreĊen broj preduzeća (fabrika ili pogona) emituje štetne materije koje utiĉu na stanje, odnosno kvalitet medija okoliša u koji se ispuštaju. Preduzeće - izvor zagaĊenja je opisano sa tri relacije:  Funkcija troškova koja pokazuje iznos troškova koje ima preduzeće ako se odreĊeni proizvod proizvede uz najniţe moguće troškove;  Funkcija emisije polutanata ( discharge function) koja predstavlja vezu ili funkcionalnu zavisnost izmeĊu proizvodnje i ispuštanja polutanata u okoliš; i  Funkcija troškova purifikacije ili smanjenja emisije ( purification cost function) koja pokazuje koliko iznose troškovi svih aktivnosti (poboljšanja u tehnologiji i menadţmentu) koje preduzeće preduzima da bi smanjilo emisiju. Okoliš je opisan funkcijom okolišnog indikatora (environmental indicator function), koja matematiĉki izraţava vezu izmeĊu emitovanih štetnih materija i uslova koji vladaju u okolišu. Drugim rijeĉima, ona pokazuje rezultat transformacije emitiranih materija u polutante u okolišu i njihov uticaj na smanjenje kvaliteta okoliša. c xj = c xj (x j ) (1.1) z j = z j (x j ) (1.2) 14

Osnove i matematiĉka interpretacija modela preuzete iz FORSHUND (1998) .

123

Prof. dr. Kasim Tatić

c pj = c pj (z j - d j ) R = r(d 1 , . . . d n , k)

(1.3) (1.4)

c xj = novĉano izraţeni trošak proizvodnje x j u situaciji kad se on uz najniţe moguće troškove (trošak proizvodnje proizvoda x za j-to preduzeće); x j = proizvodnja u fiziĉkim jedinicama j-tog preduzeća; z j = primarni rezidual (ukupni, netretirani, bruto otpad) u fiziĉkim jedinicama nastao kao posljedica proizvodne aktivnosti u j-tom preduzeću; c pj = novĉano izraţeni troškovi purifikacije ili tretiranja otpadnih materija u koliĉini od z j - d j u j-tom preduzeću (z j - d j predstavlja koliĉinu tretiranog ili zadrţanog otpada koja predstavlja razliku izmeĊu ukupno proizvedenog otpada i dijela koji je emitovan u okoliš); d j = koliĉina štetenih materija izraţena u fiziĉkim jedinicama koju j-oto preduzeće ispušta u okoliš; R = indikator okoliša izraţen u fiziĉkim jedinicama koji opisuje stanje (uslove) okoliša kao primaoca–recipijenta otpadnih materija; k = aktivnosti ĉišćenja uĉinjene na samom primaocu emisije-okolišu izraţene u fiziĉkim jedinicama (npr. ubrizgavanje kisika u zagaĊenu rijeku, sanacija napuštenog vanjskog kopa i sl.). Sve veliĉine osim R su veliĉine toka, to jest, izraţene su kao iznosi po jedinici vremena. Okolišni indikator R je veliĉina stoka. Zbog jednostavnosti pretpostavićemo da su sve fiziĉke veliĉine jednodimenzionalne (u smislu da se radi npr. o samo jednom polutantu koji je isti za sve izvore zagaĊenja) ali nikakav problem ne bi predstavljalo ni proširenje modela kako bi pokrio i više-dimenzionalne koncepte. Što se relacija tiĉe pretpostavili smo da su procesi purifikacije, odnosno smanjenja emisije aditivni, to jest, da se dodaju na postojeći proizvodni proces i da se mogu razmatrati odvojeno od proizvodnje. Kao argument ili nezavisno promjenjljivu veliĉinu u funkciji troškova purifikacije imamo primarni otpad minus ono što je zaista otišlo u okoliš. Pretpostavljamo da je koliĉina otpadnih materija koja je tretirana (efektivno smanjenje emisije) potom i deponovana na odgovarajući naĉin, što znaĉi da ne utiĉe negativno na primaoca kojeg posmatramo (npr. vazdušni prostor iznad odreĊenog podruĉja) niti na definirani okolišni indikator. Osim toga, zanemarujemo aspekte prenošenja polutanata s drugih podruĉja na vrijednost okolišnog indikatora i pretpostavljamo da su dinamiĉke relacije koje opisuju takva kretanja stabilne. Što se tiĉe oblika relacija, pretpostavićemo da funkcija troškova za proizvod ima neprekidne derivacije prvog i drugog reda, i da kriva prosjeĉnog troška ima standardni oblik slova "U". Funkcija emisije (1.2) ima pozitivnu prvu derivaciju (što znaĉi da je rastuća funkcija, tj. da emitovana koliĉina raste sa obimom proizvodnje). Ista pretpostavka vaţi i za funkciju troškova purifikacije (1.3). Osim toga, normalno je u 124

Tržište, država i okoliš

ovakvim sluĉajevima pretpostaviti da je derivacija drugog reda pozitivna, što znaĉi, da je funkcija troškova purifikacije konveksna prema ishodištu. Funkcija okolišnog indikatora specificirana je na takav naĉin da razliĉite emisije štetnih materija mogu imati razliĉite efekte na okolišni indikator, mada je rijeĉ o jednoj, istoj štetnoj materiji. Do razliĉitih efekata moţe doći zbog razliĉite lokacije pojedinih preduzeća izvora zagaĊenja. Korištenjem ovih relacija moguće je analizirati i doći do zadovoljavajućeg rješenja za sljedeća dva problema:  Koji iznos efektivnog smanjenja emisije štetnih materija odnosno koju koliĉinu otpadnih materija treba ukloniti svako preduzeće koje je izvor zagaĊenja sa ciljem da se odrţi dati (ili postigne ţeljeni) kvalitet okoliša uz najniţe moguće troškove, a pod pretpostavkom da je obim proizvodnje dat i nepromjenjljiv za svako preduzeće?  Kako obim proizvodnje treba da se mijenja, odnosno prilagoĊava uzimajući u obzir smanjenje emisije (purifikaciju) uz dati nivo kvaliteta okoliša?

Model A - Minimiziranje individualnih purifikacionih troškova Ciljna funkcija u ovom sluĉaju je suma individualnih purifikacionih troškova. Pretpostavljamo da je obim proizvodnje dat i nepromjenjljiv. Ova prepostavka implicira da je veliĉina primarnog reziduala, odnosno ukupno stvorenog netretiranog otpada za svako preduzeće data. Ova ĉinjenica je preko matematiĉkog simbola izraţena kao z 0 . Ograniĉenje u problemu je dato u vidu zahtijeva da treba odrţati dati nivo kvaliteta okoliša, R 0 . Formalno, ovaj problem moţe se prikazati na sljedeći naĉin: n

minimizirati

c j 1

pj

(z 0 j - d j )

c pj je funkcija od ( z 0 j - d j )

d 1 , . . .,d n uz ograniĉenja: R 0 = r (d 1 , . . .,d n , k)

0  d j  z0 j

j = 1, . . .,n

Rješenje ovog problema svodi se na problem iznalaţenja uslovnog ekstrema funkcije sa više promjenjljivih metodom Lagranţovg multiplikatora (za sada je uzeto samo ograniĉenje (i) dok je drugo dodano kasnije u (1.6) u vidu razliĉitih vrijednosti d j za koje parcijalna derivacija L / d j ima razliĉite vrijednosti): n

L (d 1 , . . .,d n , ) =

c j 1

pj

(z 0 j - d j ) + 1 R0 - r (d 1 , . . .,d n , k)



(1.5)

125

Prof. dr. Kasim Tatić

Varijable u problemu su koliĉine emitiranih štetnih materija u okoliš iz svakog preduzeća. Diferenciranjem Lagranţove funkcije po emitiranim polutantima iz j-tog preduzeća dolazimo do sljedećih neophodnih uslova koji ujedno predstavljaju odgovor na problem (A):

L r  c ,pj  1 0 d j d j



d j0

za

0  d j  z0 j



d j  z0 j

j = 1, . . .,n

(1.6)

pri ĉemu je C ,pj 

c pj ( z0 j  d j )

.

Pri tome izraz (z 0 j d j ) oznaĉava iznos za koji je emisija polutanata u okoliš smanjena. Purifikacioni troškovi rastu sa porastom uklonjene emisije, c ,pj  0. Graniĉni uticaj emitiranih polutanata na okolišni indikator je negativan, r / d j  0. Sa povećanjem purifikacije štetnih materija iz j-tog preduzeća uspjeli smo da smanjimo emisiju štetnih materija u okoliš d j . Porast troškova graniĉnog smanjenja emisije iz j-tog preduzeća je c ,pj . Poboljšanje kvaliteta okoliša kao posljedica ovog graniĉnog smanjenja emisije je r / d j . Graniĉna šteta do koje dolazi usljed porasta emisije iz j-tog preduzeća, izraĉunata pozitivno, jednaka je - r / d j . Za vrijednost d j koja predstavlja optimum pri kojem su troškovi purifikacije minimizirani uz datu proizvodnju i kvalitet okoliša, ili drugim rijeĉima koja predstavlja rješenje optimizacionog problema (A), vaţi sljedeće: 

n

c j 1

pj

( z0 j  d j )

R0

  1 .

(1.7)

Cijena u sijenci na ograniĉenje okolišnog indikatora (shadow price on the environmenntal indicator constraint), 1 , izraţava promjene u ukupnim troškovima purifikacije za jediniĉnu promjenu vrijednosti ograniĉenja. (Ukoliko na primjer povećamo-pooštrimo standard koji odreĊuje kvalitet okoliša, to znaĉi da se R 0 povećava). Ukupni troškovi purifikacije (smanjenja emisije) dati izrazom n

c j 1

126

pj

Tržište, država i okoliš

će se u tom sluĉaju takoĊe povećati. Ovo znaĉi da je cijena u sijenci 1 pozitivna. Funkcija cijene u sijenci je da pretvori dato ograniĉenje u istu jedinicu mjere kojom se izraţava i ciljna funkcija, tj. novĉanu jedinicu. Izraz 1 (

r ) d j

(1.8)

predstavlja funkciju graniĉne štete koja nastaje kao rezultat graniĉnog povećanja emisije iz j-tog preduzeća, pri ĉemu su emisije ostalih preduzeća nepromijenjene. Razmotrimo sluĉaj u kojem vrijedi jednakost u relaciji (1.6). Tada dobivamo: c ,pj  1 (

r ), d j

j = 1, . . .,n

(1.9)

Interpretacija izraza (1.9) je da graniĉni trošak purifikacije treba da se izjednaĉi sa graniĉnim poboljšanjem u okolišnom indikatoru, pozitivno izraĉunatom, do kojeg je došlo usljed smanjenja emisije kroz purifikaciju, a koji je pretvoren u novĉane jedinice putem “cijene u sijenci”, 1 , na ograniĉenje okolišnog indikatora. Iz (1.9) vidimo da ukoliko efekti na okolišni indikator ne zavise od toga koje preduzeće je odgovorno za emisiju, to jest, ako je r / d j jednako za sve vrijednosti j = 1, . . .,n, tada će svi graniĉni troškovi purifikacije biti jednaki za preduzeća koja vrše purifikaciju. Ovaj rezultat je od velike vaţnosti za opravdanje šire primjene taksi u politici zaštite okoliša pošto je jednakost graniĉnih troškova preduslov postizanja ţeljenog kvaliteta okoliša uz najmanje troškove. Ako pak, emisije iz razliĉitih preduzeća imaju razliĉite graniĉne efekte na okolišni indikator, zbog, na primjer razliĉite lokacije, onda i graniĉni troškovi purifikacije moraju biti razliĉiti. Ali moţemo primijetiti da graniĉni trošak po jedinici porasta u okolišnom indikatoru do kojeg je došlo zbog purifikacije c ,pj r  d j

(1.10)

mora uvijek biti jednak za sva preduzeća. Prvo moguće rješenje našeg modela predstavlja situacija u kojoj postoji unutarnje rješenje (interior solution), to jest, gdje vaţi jednakost (c ,pj  1 (

r ) ), na desnoj strani d1

relacije (1.6). Graniĉni troškovi purifikacije ovdje su prikazani kao funkcija emisije polutanata. Iznos koji treba oĉistiti je mjeren od taĉke d j = z 0 j , i pomjera se ulijevo u pravcu koordinatnog poĉetka. Funkcija graniĉnih šteta korespondira relaciji (1.8) sa parcijalnom varijacijom u emisiji iz j-tog preduzeća (što znaĉi da su emisije drugih preduzeća konstantne). Moţemo reći da je ovo tipiĉna situacija u pogledu zagaĊivanja

127

Prof. dr. Kasim Tatić

koju, stoga, i nalazimo u literaturi kao najĉešći prikaz iznalaţenja optimalnog nivoa zagaĊenja (situacija prikazana na slici 3.5). Ali za kreiranje adekvatne politike zaštite okoliša vaţna su i druga tzv. “ugaona” rješenja modela optimizacije (corner solutions), do kojih dolazi u situacijama kada ne postoji unutarnje rješenje takvoga tipa kakvo je prikazano na slici 3.5. Na slici 3.9 prikazano je jedno takvo rješenje, gdje kriva graniĉnih troškova purifikacije cijelom svojom duţinom, odnosno cijelim svojim tokom, leţi ispod krive graniĉne štete. To bi u matematiĉkom smislu znaĉilo da na desnoj strani relacije (1.6) ne moţe biti jednakosti. Desna strana relacije biće veća od nule (razlika iznosa štete i iznosa troškova purifikacije je pozitivna veliĉina za sve vrijednosti emisije). To implicira da emisija treba da se maksimalno ograniĉi, to jest da se svede na nulu. To praktiĉno znaĉi 100 procentno umanjenje emisije. Ono što je karakteristiĉno na slici 3.9. je da graniĉne štete poĉinju sa vrijednošću koja je veća od nule. Ovo i nije tako poseban sluĉaj kako bi se u prvi trenutak moglo uĉiniti. Naime u ovom sluĉaju razmatramo parcijalnu varijaciju emisije iz preduzeća “j”. Pretpostavljamo, dakle, da su emisije iz drugih preduzeća fiksirane na nivou koji postiţu u optimalnom rješenju. Sa ĉisto matematiĉkog stanovišta govorimo o tome kako se razvija parcijalna derivacija funkcije okolišnog indikatora kada emisija iz j-tog preduzeća teţi prema nuli.

Slika 3.13: Ugaono rješenje modela optimizacije zagaĊenja okoline– MPC niţi od MD Na slikama 3.10a i 3.10b vidimo da su graniĉni troškovi purifikacije za sve dozvoljene vrijednosti emisije veći nego graniĉne štete izazvane zagaĊenjem. Na slici 3.10a graniĉna šteta je nula za iznos emisije veći od maksimalnog iznosa emisije iz j-tog preduzeća. Na slici 3.10b graniĉni troškovi purifikacije pri maksimalnoj emisji d j = z 0 j su pozitivni i veći od graniĉnih šteta. Ove slike predstavljaju situacije do kojih dolazi kada je desna

128

Tržište, država i okoliš

strana u relaciji (1.6) manja od nule. Ovo implicira da preduzeće nema nikakvu obavezu da vrši smanjenje svoje emisije.

Slika 3.14a

Slika 3.14b

Moguće je takoĊe da ne upšte ne postoji rješenje za navedeni problem minimizacije. Na slici 3.11 vidimo da graniĉna šteta raste iznad svih granica (postaje beskonaĉno velika) za neku vrijednost emisije d 1 koja je niţa od maksimuma z 0 j , dok u isto vrijeme graniĉni troškovi purifikacije rastu iznad svih granica (postaju beskonaĉno veliki) za vrijednost emisije d 2 koja je veća od vrijednosti d 1 - emisije pri kojoj graniĉna šteta postaje beskonaĉno velika. Kao primjer koji ilustrira ovakav sluĉaj mogu se navesti izrazito toksiĉne supstance koje je nemoguće u potpunosti ukloniti, dok u isto vrijeme graniĉne štete rastu naglo (kriva štete ima vrlo strm nagib) za relativno male iznose emisije. Pri ovome treba se prisjetiti da je u optimizacionom modelu nametnuto ograniĉenje da proizvodnja svakog preduzeća mora biti konstantna. Ukoliko se ublaţi ova pretpostavka, mi bismo u situaciji, kakva je prikazana na slici 3.11, došli do rješenja da praktiĉno ništa ne bi trebalo da se proizvodi u ovom preduzeću, odnosno da bi u potpunosti trebalo obustaviti proizvodnju.

129

Prof. dr. Kasim Tatić

Slika 3.15: Sluĉaj kada treba u potpunosti obustaviti proizvodnju u preduzeću Dovoljan uslov za postojanje rješenja u navedenom problemu minimizacije jeste da funkcija troškova purifikacije bude konveksna, a da funkcija okolišnog indikatora bude konkavna za dozvoljene vrijednosti preĉišćene koliĉine otpadnih materija i emitovane koliĉine u okoliš, što odraţava ĉinjenicu da sa porastom emisije troškovi purifikacije rastu (jer se mora odrţati zadati nivo kvaliteta okoliša), a da okolišni faktor opada, i obratno, sa smanjenjem emisije troškovi purifikacije opadaju a okolišni faktor raste. Model B - Maksimizacija profita uz obračun troškova purifikacije i varijabilnu proizvodnju. Navedeni problem optimizacije moţe se proširiti uvoĊenjem pretpostavke da i obim proizvodnje moţe da se prilagoĊava, odnosno da je i proizvodnja promjenjljiva veliĉina. Ciljna funkcija za problem optimizacije je tada definirana kao maksimizacija neto profita u preduzećima u sluĉaju kada se troškovi purifikacije uzimaju u obzir, odnosno kada ulaze kao troškovna stavka u obraĉun neto profita. Problem se moţe formulirati na sljedeći naĉin:

 p n

maksimizirati

j 1

x 1 , . . .,x n , z 1 , . . .,z n

130

d 1 , . . .,d n

j

x j  c xj x j   c pj z j  d j 



Tržište, država i okoliš

uz ograniĉenja: (i) r(d 1 , . . .,d n ,k)  R0 (ii)

z j x j   z j ,

j = 1, . . .,n

(iii)

d j zj ,

j = 1, . . .,n

(iv)

x j, z j, d j

0

,

k = 0.

Relevantna Langranţova funkcija u tom sluĉaju glasi:

 p

x j  c xj x j   c pj z j  d j 

n

L =

j 1

j

 1 R0  r(d 1 , . . .,d n ,k)



(1.11)



  z x   z  n



j 1

2

  d

j

n



j 1

3

j

j

j

 zj

Neophodni uslovi prvog reda izraĉunaju se parcijalnom derivacijom funkcije L po sve tri promjenljive (x j , z j , d j ): L  p j  c xj,   2 j z ,j  0 x j

(= 0 ili x j = 0)

(1.12)

L  c pj  2 j  3 j  0 z j

(= 0 ili z j = 0)

(1.13)

L r  c ,pj  1  3 j  0 d j d j

(= 0 ili d j = 0)

(1.14)

Cijena u sijenci jednaka je nuli kada korespondirajuća ograniĉenja nisu efektivna. U našem problemu na primjer, 3 j će biti nula kada je situacija takva da je emisija u okoliš manja od primarnog reziduala (ukupno proizvedene koliĉine reziduala, odnosno otpadnih materija). Posmatrajmo preduzeće koje proizvodi neku koliĉinu proizvoda x j  0 i u kojem je d j  z j . Karakter unutarnjeg rješenja moţe se tada prikazati uz pomoć sljedećih relacija:  r 1    d j

 p  c xj,   c ,pj  j  z ,j 

(1.15)

131

Prof. dr. Kasim Tatić

Iz prve jednakosti u (1.15) moţemo vidjeti da graniĉni troškovi vezani za emisiju u okoliš (izraĉunati pozitivno), graniĉna okolišna šteta, treba da budu jednaki graniĉnom trošku purifikacije. Troškovi ispuštanja polutanata u okoliš raĉunaju se po cijeni u sijenci,  1 . Ta cijena sada mjeri smanjenje u ukupnom neto profitu za sva preduzeća, ukoliko se naĉini graniĉna promjena okolišnih ograniĉenja, to jeste, ako se R 0 poveća za jednu jedinicu. Druga jednakost u (1.15) pokazuje da graniĉni purifikacioni troškovi (c ,pj ), to jest novĉano izraţeni iznos po jedinici uklonjenog reziduala, treba da budu jednaki graniĉnim profitima prije pokrivanja graniĉnih purifikacionih troškova (profit je razlika izmeĊu cijene proizvoda i graniĉnog troška proizvodnje proizvoda: p j c xj, ), po jedinici primarnog reziduala stvorenog usljed graniĉnog porasta proizvodnje (z ,j ). Na taj naĉin moţemo reći da prva jednakost determinira odnos izmeĊu emisije reziduala (štetnih materija) u okoliš i štete koja je time prouzrokovana u okolišu. Druga jednakost pruţa ravnoteţu izmeĊu onoga što treba biti proizvedeno i stvaranja primarnog reziduala. Drugim rijeĉima, prilagoĊavanja treba da se uĉine na takav naĉin da ukupni graniĉni troškovi budu jednaki cijeni proizvoda, gdje se ukupni graniĉni troškovi sada sastoje od graniĉnog troška u proizvodnji dobara c ,xj , i graniĉnog purifikacionog troška c ,pj  z ,j . Graniĉni purifikacioni troškovi sastoje od dva dijela: graniĉnog generiranja primarnog reziduala z ,j , i korespondirajućih graniĉnih troškova c ,pj . Interpretacija druge jednakosti u (1.15) zasnovana je na pretpostavci da je emisija reziduala u okoliš konstantna, što znaĉi da je graniĉni prirast u primarnom rezidualu uklonjen u cjelosti (prirast primarnog reziduala, dakle, nije emitiran u okoliš). Kao i u prethodnom problemu, ovdje, takoĊe moţemo postići sto-postotnu purifikaciju, odnosno apsolutno eliminiranje emisije reziduala u okoliš. Ovo će biti sluĉaj ako vaţi sljedeća nejednakost:  r c ,pj  1    d j 

  kada je d j = 0  

(1.16)

Situacija korespondira sa slikom 3.9. U problemu koji je postavljen u sluĉaju (B) moţemo postaviti pitanje da li bi ovo sto-postotno smanjenje, odnosno potpuno eliminiranje emisije u okoliš, imalo uticaja na nivoe proizvodnje, a samim tim i na generiranje primarnog reziduala. Pošto preduzeće obavlja proizvodnu aktivnost, relacija (1.12), i prema tome (1.13), primjenjuju se sa znakom jednakosti. Na osnovu relacije (1.12) moţe se zakljuĉiti da se graniĉni purifikacioni troškovi pojavljuju kao dio ukupnih graniĉnih troškova, odnosno da su pozitivni. Ukoliko posmatramo suituaciju bez purifikacije ona se moţe smatrati kao situacija u kojoj je došlo do pomjeranja funkcije graniĉnih troškova za dati proizvod. Pomak ovakve vrste implicira da je proizvodnja manja nego što bi bila bez troškova purifikacije. Ĉak i ako imamo sto postotnu

132

Tržište, država i okoliš

purifikaciju postoje sljedstveno ekonomski razlozi za smanjenje proizvdonje i generiranje primarnog reziduala. Do situacije koja obuhvata nultu purifikaciju moţe doći na dva naĉina pokazana na slikama 3.10 a i 3.10 b. U problemu (B) z j nije više zadata veliĉina. Pitanje je tada koji novi elemenat je uveden ako se maksimalni iznos emisije z oj moţe mijenjati. U sluĉaju prikazanom na slici 3.10a graniĉna šteta je 1  r / d j  = 0 za sve d j  z j . Još jednom je oĉigledno da uzimanje okoliša u obzir nema efekta na prilagoĊavanja preduzeća. Ovo se primjenjuje ĉak i ako preduzeća prilagoĊavaju svoje iznose maksimalne emisije. Emisija preduzeća nikad ne prelazi kapacitet besplatnih usluga odlaganja otpada. Na slici 3.10b imamo sljedeću situaciju:  r   0  1    d  j  

lim c ,pj z j  d j 

(1.17)

z

j dj Ako stavimo zajedno (1.13) i (1.14) kada je d j = z j  0 dobijamo



r  d j

 2 j  c ,pj  3 j  1  

  0  

(1.18)

Cijena u sijenci 3 j predstavlja ili ĉini razliku izmeĊu graniĉnih troškova purifikacije i graniĉne štete. Cijena u sijenci  2 j generiranja primarnog reziduala je pozitivna. Ovo znaĉi, ako posmatramo relaciju (1.12), da će nivo proizvodnje a time i generiranje primarnog reziduala biti smanjeni u udnosu na rješenje koje bi smo imali da smo uĉinili prilagoĊavanje takve vrste da cijena korespondira graniĉnim troškovima u proizvodnji proizvoda na slici 3.10a. Ĉak i kada je purifikacija jednaka nuli troškovi okoliša će ipak rezultirati time da je proizvodnja i posljediĉno emisija u okoliš smanjena. ----Prezentirani modeli pokazuju mogućnosti korištenja formalne matematske i mikroekonomske analize u rješavanju postavljenih problema u vezi sa optimizacijom korištenja i zaštite okoliša. Naravno treba imati u vidu da su rezultati modela ograniĉeni polaznim pretpostavkama i da u krajnjoj liniji predstavljaju samo pojednostavljenu sliku kompleksne stvarnosti. Polazne pretpostavke pojednostavljuju komplikovane meĊuzavisnosti koje postoje meĊu pojedinim polutantima, kao i efekte koje pojedinaĉno i zdruţeno imaju na kvalitet okoliša. Jasno je da modeli koji se bave iznalaţenjem optimalnog rješenja za problem zagaĊivanja okoliša u statiĉkom okviru nisu adekvatno analitiĉko sredstvo kojim bi se sagledao mnogo vaţniji dinamiĉki aspekt promjena do kojih dolazi i u okolini, zbog emisije štetnih materija od strane preduzeća, i u samom 133

Prof. dr. Kasim Tatić

preduzeću, u smislu tehnološkog inoviranja u duţem vremenskom periodu koje je podstaknuto uvoĊenjem mjera za zaštitu okoliša. MeĊutim, to ne umanjuje znaĉaj modela koji oni kao takvi imaju. Oni omogućuju uvid u osnovne relacije i naĉin kako da se u formalne teorijske modele poslovanja preduzeća inkorporira sloţena problematika kontrole i zaštite okoliša. Kao što u klasiĉnoj mikroekonomskoj analizi polaznu osnovu ĉine trţište savršene konkurencije i ĉistog monopola, tako i u ekonomici zaštite okoliša polaznu osnovu ĉine pojednostavljeni modeli savršene konkurencije, sa naglaskom na statiĉku efikasnost. Kao što u mikroekonomskoj teoriji postoje pokušaji da se modelski prikaţe sloţena stvarnost dominantne oligopolske trţišne strukture, tako postoje pokušaji i u ekonomici okoliša da se na relativno zadovoljavajući naĉin formuliraju i dinamiĉki modeli, koji bi u sebe ukljuĉivali vaţan aspekt neizvjesnosti u mnogim relacijama koje definiraju vrijednost okolišnog indikatora, kao i elemente savremene teorije igara kako bi se na što bolji naĉin objasnilo i predvidjelo ponašanje i reakcija preduzeća na uvedene mjere za zaštitu okoliša. MeĊutim, nije nam namjera da u ovoj knjizi prezentiramo i takve sloţene modele. Prezentirani statiĉki modeli sluţe nam prvenstveno kao ilustracija naĉina na koji se zaštita okoliša moţe inkorporirati u ekonomski naĉin razmišljanja, odnosno ilustracija mogućeg rješenja sloţenog problema optimizacije korištenja ograniĉenih resursa, ali i kao primjer strukture modela i naĉina na koji se pomoću njega izvode odreĊeni zakljuĉci. Sve to korisno će nam posluţiti u dijelu u kojem ćemo analizirati razloge nepodudaranja izmeĊu predviĊanja do kojih se došlo primjenom teorijskih modela i rezultata empirijskih istraţivanja o karakteru i strukturi primijenjenih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša i naĉina na koji preduzeća na njih reagiraju. Preduslov takve analize predstavlja naravno prikaz i ekonomska analiza samih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša.

134

Tržište, država i okoliš

4. EKONOMSKA ANALIZA MJERA I INSTRUMENATA ZA ZAŠTITU OKOLIŠA Problem koji se pojavljuje kod korištenja razliĉitih mjera i instrumenata u oblasti zaštite okoliša sastoji se u iznalaţenju takvih institucionalnih aranţmana ili politika koji će obezbijediti postizanje ţeljenih ili ciljnih nivoa kvaliteta okoliša kroz uticaj na karakter poslovnih odluka koje ekonomski subjekti kao zagaĊivaĉi okoliša samostalno donose. Dakle, bez obzira na vrstu, karakter i broj upotrebljenih instrumenata cilj koji se ţeli postići u oblasti zaštite okoliša je da se odreĊeni društveno poţeljni ciljevi u toj oblasti transformišu u izmijenjeni obrazac ponašanja pojedinaĉnih preduzeća, odnosno da se na neki naĉin ograniĉi sloboda donošenja poslovnih odluka koje u vidu degradacije okoliša nameću društvu znaĉajne eksterne troškove. Problem optimizacije pojavljuje se ovdje u vidu potrebe iznalaţenja odgovarajućih sredstava (mjera i instrumenata) koji će najefikasnije (uz najniţe troškove) omogućiti ostvarenje odreĊenog cilja (optimalnog ili ţeljenog kvaliteta okoliša) uz brojna ograniĉenja data u vidu kriterijuma koji opredjeljuju njihov izbor i naĉin korištenja. Na samom poĉetku smatramo korisnim dati jedan opšti pregled (Tabela 4.1) raspoloţivih, vaţnijih mjera i instrumenata u oblasti zaštite okoliša od kojih će neke biti predmet naše ekonomske analize. Naravno, naša paţnja biće usmjerena prvenstveno na najvaţnije od njih, odnosno na mjere i instrumente direktne zakonske regulative i osnovne ekonomske instrumente koji djeluju putem trţišta. Smatramo da je neophodno sagledati osnovne karakteristike pojedinih instrumenata ili grupa instrumenata kako bi se što potpunije, u ovom sluĉaju sa mikroekonomskog stanovišta, sagledale sve njihove prednosti ali i nedostaci. To je neophodan preduslov i moţe predstavljati znaĉajan doprinos kvalitetnijem rješavanju problema koncipiranja politike zaštite okoliša koji se rijetko kada sastoji u iskljuĉivom odabiru jednih ili drugih rješenja, a mnogo ĉešće u njihovom optimalnom kombinovanju i nastojanju da njihova simultana upotreba bude i komplementarna u smislu da zajedniĉkim djelovanjem doprinesu iskorištavanju i potenciranju svojih prednosti uz istovremeno svoĊenje na najmanju moguću mjeru svojih nedostataka. To se moţe postići zajedniĉkom upotrebom razliĉitih instrumenata u njihovom ĉistom obliku jednih pored drugih ili, pak, kreiranjem potpuno novih (“hibridnih”), do sada nepostojećih instrumenata u kojima se eklektiĉki nastoje objediniti najvaţnije prednosti pojedinih izvornih ili polaznih rješenja. Ona ipak, kao i sva eklektiĉka rješenja, ne mogu u potpunosti otkloniti odreĊene ranije postojeće nedostatke elemenata iz kojih su izvedeni i saĉinjeni. Mora se reći da takva rješenja jesu znaĉajna, ali i to da ipak predstavljaju samo manje ili više uspješan korak u nastojanju da se koncipiranje i praktiĉno sprovoĊenje politike zaštite okoliša pribliţi strogim zahtjevima optimalnosti.

137

Prof. dr. Kasim Tatić

MJERE I INSTRUMENTI U OBLASTI ZAŠTITE OKOLIŠA

1.

Djelovanje na savjest zagaĎivača (suasion measures) (i) Javno mijenje i dobrovoljno etiketiranje proizvoda (eko-labele) (ii) Društveni pritisak i pregovaranje (moral suasion and negotiation) (iii) Obrazovanje - opšte i specijalistiĉko (iv) Distribucija korisnih informacija (provision of information)

2.

Direktna zakonska kontrola (comand and control strategy) (i) Standardi kvaliteteta okoliša (ambient standards) (ii) Standardi dozvoljene emisije (emission standards) (iii) Tehnološki standardi (technological standards) (iv) Standardi kvaliteta proizvoda ili proizvodnih inputa

3.

Ekonomski instrumenti (economic instruments ili market based instruments) (i) Okolišne takse ili takse na zagaĊenje (environmental charges) - korisniĉke takse (user charges) - - takse na emisiju ili zagaĊenje (emission charges - effluent charges) - - - takse na zagaĊenje vode i zraka (air-water effluent charges) - - - takse na buku aviona (aircraft noise charges) - - - takse na javne komunalne usluge (waste treatment charges) - - takse na korištenje parkova i rezervata (aminity charges) - takse na proizvod (product charges) - - diferencirani porezi (tax differentiation) - takse na sirovine ili prizvodne impute (input charges) - administrativne takse (administrative charges) (ii) Okolišni porezi ili eko- porezi (environmental ili tax eco-tax)15 (iii) Supsidije i poreske olakšice (supsidies and tax concessions) (iv) Razmjenjiva prava na zagaĊivanje (tradeable discharge permits) (v) Sigurnosni depoziti (deposit refund systems) (vi) Financijski poticajni instrumenti (financial enforcement incentives) - Obveznice za potencijalna oštećenja okoliša (perfomance bonds) - Pristojbe zbog nepoštovanja okolinske regulative (noncompliance fees) (vii) Instrumenti financijske odgovornosti za nastale štete (liability instruments)

4.

Drţavne investicije (i) Oprema i postrojenja za spreĉavanje nastanka zagaĊivanja (npr. gradski kanalizacioni sistem) (ii) Aktivnosti u cilju otklanjanja štetnih posljedica i povrata ranijeg stanja (npr. pošumljavanje, ĉišćenje otpada) (v) Istraţivaĉke aktivnosti - vlastita sredstva ili fondovi za nauĉne institucije

15

Mada postoji znaĉajna razlika u terminima taksa (charge) i porez (tax) u smislu da li se za izvršeno plaćanje dobiva ili ne dobiva konkretna usluga ili proizvod, ipak se ĉesto ovi termini koriste i na našem jeziku kao sinonimi.

138

Tržište, država i okoliš

Sa stanovišta okolišne efektivnosti, uputno je napraviti distinkciju izmeĊu eksplicitnih i implicitnih instrumenata:  Pod eksplicitnim instrumentima podrazumijevaju se one instrumenti ĉiji je cilj eksplicitno da utiĉu na stanje stvari. Na primjer, osnovna namjena karbonskog poreza (carbon tax) na fosilna goriva jeste da smanji emisiju ugljen dioksida.  Namjena implicitnih instrumenata nije primarno da utiĉu na stanje stvari u vezi sa odreĊenim problemom u okolišu, na primjer da smanje emisiju ugljen dioksida, nego oni, ustvari, utiĉu na stanje stvari i na predvidljive ali i na nepredvidljive naĉine. Kao primjer mogli bi smo navesti porez na benzin koji je bio uveden u mnogim zemljama mnogo prije nego li su problemi izazvani emisijom ugljen dioksida bili poznati. Razlikovanje izmeĊu poticajnih i fiskalnih okolišnih poreza naprimjer, zasnovano je na opštijem razlikovanju izmeĊu implicitnih i eksplicitnih instrumenata. Vrlo vaţan koncept fleksibilnosti u vezi sa mjerama i instrumentima za unapreĊenje i zaštitu okoliša moţe se posmatrati sa tri stanovišta:  Eksterna fleksibilnost moţe se definirati kao sposobnost odreĊenog instrumenta da reagira na promjene u vanjskim uslovima. Tehnološki progres, inflacija, oscilacija cijena odreĊenih proizvoda, porast u broju ekonomskih subjekata, kao i promjene u zakonodavstvu, primjeri su promjena u vanjskim uslovima.  Instument je normativno fleksibilniji, ukoliko se moţe lakše dopuniti ili izmijeniti u bilo kojem momentu. S druge strane, problem sa normativno fleksibilnom regulativom moţe biti to da takva legislativa nije postojana i da dovodo do pravne nesigurnosti.  Što instrument više pokriva tehniĉke mjere neophodne za smanjenje zagaĊenja, to je on tehnološki fleksibilniji. Tehniĉke mjere mogu se sastojati na primjer od toga da se instalira tehnologija za smanjenje zagaĊenja, poboljša proizvodna efikasnost i izmjene proizvodni procesi kako bi se smanjila upotreba zagaĊujućih supstanci.

4.1 Mjere i instrumenti direktne kontrole (zakonska regulativa ili komandno - kontrolni pristup) 4.1.1 Osnovne činjenice Pod instrumentima direktne kontrole, odnosno administrativne i zakonske regulative podrazumijevaju se “institucionalne mjere koje za cilj imaju direktni uticaj na okolišne performanse pojedinih zagaĊivaĉa putem direktne, neposredne regulacije proizvodnih procesa ili samoga proizvoda, i to ograniĉavanjem ili potpunom zabranom emitovanja i odlaganja izvjesnih polutanata ili ograniĉavanjem obavljanja odreĊenih aktivnosti u pogledu mjesta i vremena “ (OECD, 1994, str.15). 139

Prof. dr. Kasim Tatić

Sve ove aktivnosti ĉine se prvenstveno:  postavljanjem ili propisivanjem razliĉitih standarda najĉešće u vidu maksimalno dozvoljenih emisija polutanata (emisioni standardi) ili njihovih koncentracija u okolišu (okolišni standardi),  izdavanjem (neprenosivih ili trţišno nerazmjenjivih) odobrenja i dozvola za odreĊenu kvotu ili dio iznosa maksimalno dozvoljene emisije,  utvrĊivanjem pojedinih regija i zona koje će se u okolišnom smislu tretirati na poseban naĉin (zonning),  donošenjem propisa ili standarda o obaveznom korištenju odreĊene zaštitne opreme ili proizvodne tehnologije i proizvodnog procesa, ili o obaveznim karakteristikama gotovog proizvoda (tehnološki standardi). Suština ovog pristupa je u tome da odreĊeni drţavni organ ili nadleţna institucija (npr. u SAD je to Agencija za zaštitu okoliša – Environmental Protection Agency –EPA; u EU to je – Evropska agencija za okoliš -European Environmental Agency- EEA) propisuje odreĊeno obavezujuće ponašanje zagaĊivaĉa, odnosno mjere koje moraju preduzeti, te kontroliše njihovo ostvarivanje i preduzima odgovarajuće, unaprijed propisane sankcije protiv onih koji ne poštuju nametnute standarde i pravila. Ovakav pristup oznaĉava se kao komandno kontrolni pristup ili strategija u zaštiti okoliša. Nepoštovanje propisa smatra se protuzakonitim ĉinom.

Slika 4.1: Optimizacija zagaĊenja primjenom zakonske regulative - standarda Slika 4.1, predstavlja već poznati grafikon koji prikazuje graniĉne troškove purifikacije i graniĉne štete koje su u direktnoj zavisnosti od nivoa štetnih materija koje se emituju u okolinu. Ukoliko je inicijalni, stvarni nivo emisije na nivou e 1 , oĉigledno je da je on 140

Tržište, država i okoliš

znatno viši od efikasnog ili optimalnog nivoa e  . Da bi postigla nivo emisije e  , nadleţna agencija postavlja emisioni standard na tom nivou; e  postaje obavezujuća gornja granica za iznos emisije tog preduzeća. Da bi se obezbjedilo provoĊenje ili poštivanje ovog standarda agencija mora provesti mjerenje i otkriti bilo kakvo odstupanje od standarda. Otkrivena odstupanja od standarda dovode do toga da preduzeće mora platiti novĉanu kaznu ili snositi drugu, zakonom propisanu sankciju. Ukoliko, pak, preduzeće smanji svoju emisiju u skladu sa standardom, ono će godišnje platiti iznos jednak površini A, na ime pokrića ukupnih troškova purifikacije ili smanjenja emisije. U ovom sluĉaju, ukupni troškovi koje preduzeće snosi na ime smanjenja zagaĊenja mogu se nazvati troškovi udovoljavanja propisanom standardu (compliance costs).

4.1.2 Tipovi standarda u politici zaštite okoliša U oblasti zaštite okoliša mogu se razlikovati sljedeće vrste standarda: Okolišni standardi - Ambijentalni kvalitet okoliša (ambient environmental quality) odnosi se na kvalitativne dimenzije pojedinih medija okoliša koji nas okruţuju; to moţe biti okolišni kvalitet zraka iznad odreĊenog grada, ili okolišni kvalitet vode u odreĊenoj rijeci. Okolišni standardi se normalno izraţavaju kao nivoi prosjeĉne koncentracije tokom nekog perioda vremena.16 Stoga, moţemo reći da okolišni (ambijentalni) standard predstavlja nivo nekog polutanta u mediju okoliša koji nikada ne smije biti prekoraĉen. Prisilno ostvarenje okolišnog standarda se, naravno, ne moţe postići direktno.Ono na šta se prisila moţe primijeniti jesu razliĉite emisije štetnih materija iz preduzeća koje utiĉu na ili dovode do odreĊenih nivoa kvaliteta okoliša. Emisioni standardi - Standardi u pogledu visine emisije (emission standards) predstavljaju nivoe koji se nikada ne smiju prekoraĉiti a odnose se direktno na koliĉinu emisije štetnih materija koja dolazi iz izvora zagaĊenja. Ovi standardi se uobiĉajeno izraţavaju u koliĉini materijala po odreĊenoj vremenskoj jedinici; npr. grama po minuti ili kilograma sedmiĉno. Vaţno je odmah istaći i stalno imati na umu razliku izmeĊu Na primjer, vaţeći primarni okolinski standard za vazduh u SAD za sumpor dioksid (SO2) iznosio je 80 g/m 3 (mikrograma po metru kubnom) na bazi godišnje aritmetiĉke sredine i 365 g/m na bazi prosjeka za 24 sata. 3 Drugim rijeĉima, standard ima dva kriterija: maksimalni godišnji proskjek od 80 g/m i maksimalni 24-ĉasovni 3 prosjek od 365 g/m . Uzimanje prosjeka znaĉi da nivoi okolišnog kvaliteta mogu u kratkom vremenskom periodu biti lošiji od standarda, sve dotle dok to ne traje predugo i dok je uravnoteţeno periodima kada je kvalitet vazduha bolji od onog koji uzahtijeva standard (FIELD, 1994, str. 208). MeĊutim, EPA je 23. augusta 2010 godine inovirala ovaj standard i uvela novi standard na nivou od 75 dijelova na milijardu (parts per billion -ppb) kao maksimalni iznos zagaĊenja u trajanju od jednog sata, bazirano na trogodišnjem prosjeku godišnjeg 99-tog percentila jednosatne dnevne maksimalne koncentracije (3-year average of the annual 99th percentile of 1-hour daily maximum concentrations). EPA je takoĊe istom odlukom povukla oba postojeća SO2 standarda – 24-satni i godišnji primarni standard. (EPA, 2010) 16

3

141

Prof. dr. Kasim Tatić

okolišnih i emisionih standarda. Postavljanje emisionog standarda na odreĊenom nivou ne dovodi neminovno, odnosno ne znaĉi automatski i udovoljavanje postavljenom skupu okolišnih standarda. IzmeĊu emisije i kvaliteta okoliša stoji priroda, naroĉito meteorološke i hidrološke karakteristike koje povezuju ovo dvoje. Reĉeno jezikom regulative ovi standardi propisuju krajnji ishod neĉijeg ponašanja ili aktivnosti te se nazivaju proizvodni standardi (performance standards) jer se odnose na krajnji rezultat koji se oĉekuje da postigne zagaĊivaĉ na koga se propisana regulativa i odnosi.17 Tehnološki standardi - Postoje brojni standardi koji, u stvari, ne specificiraju neki konaĉni rezultat, nego umjesto njega specificiraju tehnologije, tehnike, ili naĉine proizvodnje koje potencijalni zagaĊivaĉi moraju usvojiti. Ovi standardi se objedinjeno oznaĉavaju kao“tehnološki standardi” (technological standards).18 Ovaj tip standarda obuhvata takoĊe i one što se ĉesto nazivaju “standardi dizajna” (“design standards”) ili “inţenjerski standardi” (“engineering standards”) - - jedan od poznatijih je Leadership in Energy and Environmental Design (LEED) sitem za rangiranje zelenih graĊevinskih objekata (green building rating system), koji koristi veći broj pokazatelja kvaliteta okoliša i uticaja na okoliš, a sa ciljem da se definira jedan holistiĉki pristup okolišno odrţivog graditeljstva i utvrdi rang individualnih graţĊevinskih projekata. (WIKIPEDIA, pristup 21. septembra 2010) Standardi u pogledu kvaliteta proizvoda (product standards) - Postoje i brojne vrste standarda u pogledu proizvoda koji specificiraju karakteristike koje proizvodi moraju imati, npr. maksimalno dozvoljeni sadrţaj ţive u baterijama, najveći iznos CO2 emisije koji smiju imati biogoriva. Standardi u pogledu proizvoda obuhvataju više instrumenata koji djeluju na razliĉite naĉine. Najejdnostavnija forma proizvodnog standarda je tzv. obavezujući minimalni standard (mandatory minimum standard). Napr. EuP Direktiva dozvoljava da minimalni standardi u pogledu energijske efikasnosti budu dio kriteruja za dodjelu oznake CE, bez koje se proizvodi koji korite energiju ne mogu prodavati na EU trţištu. MeĊutim, minimalni standardi ne moraju uvijek biti obavezujući. Npr. CECED, koji predstavalja EU proizvoĊaĉe kućnih aparata, uveo je dobrovoljno prihvatanje obavezujućeg ponašanja u vidu ugovora potpisanog 1997. godine. 17

EU, na primjer, ima svoj poseban skup emisionih standarda koje sva nova vozila moraju da poštuju. EU je uvela tzv. Euro 4 standarde 1. Januara 2008. godine. Euro 5 standarde EU je uvela 1. Septembra 2009 samo za odobrenje vozila, a primjenjivaće se u potpunosti od 1 januara 2011 za registraciju i prodaju novih tipova vozila. Planirano je da se Euro 6 standardi uvedu 1. septembra 2014. za registraciju i prodaju novih tipova vozila. (EC Regulation No 715/2007: EU Euro 5 and Euro 6 standards: reduction of pollutant emissions from light vehicles). Vrijednosti standarda Euro 5 standarda npr. za vozila koja koriste dizel gorivo su sljedeće:  ugljiĉni monoksid: 500 mg/km;  ĉestice: 5 mg/km (80% smanjenje emisije u poreĊenju sa Euro 4 standardom);  azotni oksidi (NOx): 180 mg/km (20% smanjenje emisije u poreĊenju sa Euro 4 standardom);  kombinirane emisije hidrokarbona i azotnih oksida: 230 mg/km. 18

Ukoliko se od svih elektrana zahtijeva da instaliraju otprašivaĉe za prikupljanje gasova koji izlaze iz dimnjaka kako bi se smanjila emisija SO 2 , otprašivaĉi bi tada, u stvari, predstavljali tehnološke standarde, pošto je odreĊeni tip tehnologije specificiran kao obavezan od strane nadleţne agencije za zaštitu okoliša.

142

Tržište, država i okoliš

Ovaj ugovor obavezao je proizvoĊaĉe, ĉija prodaja predstavalja preko 90% ukupne prodaje ne EU trţistu, da postepeno napuste prodaju energijski najmanje efikasnih mašina za pranje rublja (OFT, 2008, str.5) Drugi osnovni instrument je oznaĉavanje ili eko-labele. Ovo takoĊe moţe biti obavezujuće, kao npr. oznake uvedene EU Direktivom o oznaĉavanju, koje klasificiraju friţidere, i nekoliko drugih proizvoda u klase energijske efikasnosti od A do G, i koji su vidljivi na mjestu prodaje. Ove dvije dimenzije, dobrovoljni versus obavezujući, i zahtjevi (oznaĉeni kao akcioni standardi) versus eko-labele, u jednoj znaĉajnoj studiji, koja ispituje uticaj proizvodnih standarda na konkurentnost preduzeća (OFT, 2008)19 uzimaju se kao dva najvaţnija naĉina koji proizvodni standardi mogu da variraju. Standardi u pogledu inputa koji zahtijevaju da potencijalni zagaĊivaĉ koristi inpute koji udovoljavaju propisanim, specifiĉnim uslovima. U ovu grupu mogli bi se svrstati standardi kojima se obezbjeĊuje energijska efikasnost. Naime u u preko 50 zemalja zabiljeţena je široka porimjena standarda kako bi se povećala energijska efikasnost (IPCC, 2001): US ENERGY STAR program smanjio je CO2 emisije za 218 miliona tona godišnje (MtCO2) u periodu 2000-2007. godina, iznad onoga što bi bilo postignuto prema scenariju nepromijenjenog poslovanja (EPA, 2008). Razlika izmeĊu proizvodnih standarda i tehnoloških standarda nekada ne mora biti tako jasna. Osnovna karakteristika koja ih razlikuje jeste da proizvodni standardi, kao što su to emisioni standardi, postavljaju ograniĉenja na neki kriterij u pogledu proizvodnje (performance criterion) i nakon toga dozvoljava preduzećima da samostalno odaberu najbolji naĉin ili sredstvo da se to postigne. Tehnološki standard stvarno diktira ili nameće izvjesne odluke i tehnologije koje se moraju koristiti, tj. ne ostavlja nikakvu slobodu izbora kao u sluĉaju emisionih standarda.

4.1.3 UtvrĎivanje nivoa standarda Osnovno pitanje koje se kod standarda pojavljuje jeste da li kod utvrĊivanja njihovog nivoa ili visine treba uzeti u obzir samo štete izazvane zagaĊnjem ili i štete i troškove smanjenja zagaĊenja ili purifikacije. Kod odgovora na to pitanje trebalo bi krenuti od krive graniĉnog troška ranije prikazanoj na slici 4.1 i posvetiti joj odreĊenu paţnju. Jedan pristup u utvrĊivanju vrijednosti standarda jeste da se visina standarda pokuša utvrditi iskljuĉivim korištenjem krive graniĉne štete koja nastaje kao posljedica zagaĊenja. Naime, analizom te krive nastoje se pronaći relevantne taĉke koje bi mogle predstavljati traţena rješenja. U okviru takve analize mogući pristup se sastoji u tome da se standard postavi na nivou “nultog rizika”, tj. na nivou koji bi zaštitio sve pripadnike populacije izloţene dejstvu polutanta, ma kako osjetljivi bili, od oštećenja.To bi impliciralo 19

OFT (2008) The competition impact of environmental product standards, Office of Fair Trading, http://www.oft.gov.uk/shared_oft/economic_research/oft1030.pdf

143

Prof. dr. Kasim Tatić

postavljanje standarda na nivou praga asimlativnog kapaciteta kapaciteta (odreĊeni nivo ispod kojega prisustvo polutanta ne izaziva nikakve izmjerljive štete) oznaĉenog sa e t na slici 4.1. Ovaj koncept moţe da bude zadovoljavajući sve dok postoji prag asimilativnog kapaciteta. MeĊutim, brojna nauĉna istraţivanja, prvenstveno toksikologa, izgleda da ukazuju na to da za veliki broj polutanata najvjerovatnije ne postoji prag asimilativnog kapaciteta, što znaĉi da funkcije graniĉne štete imaju pozitivnu vrijednost već od samog koordinatnog poĉetka. U stvari, ukoliko bi agencija slijedila pristup “nultog rizika”, morala bi sve standarde postaviti na nultu vrijednost. Vidjeli smo da ovo moţe biti odgovarajuće rješenje za izvjesne jako toksiĉne kemikalije, ali bi suštinski bilo nemoguće da se takav nivo ostvari za sve polutante. Iz toga proizilazi da bi agencija mogla da prihvati neki “razumno mali” nivo šteta, u kojem sluĉaju bi standard mogla da postavi na nivou e 0 , u taĉki u kojoj funkcija graniĉnih šteta poĉinje naglo da raste. I u ovom sluĉaju, meĊutim, takvo utvrĊivanje standarda bi proteklo bez ukljuĉivanja i razmatranja troškova smanjenja zagaĊenja. Logika pristupa troškovi – koristi, iz poznatih razloga nameće potrebu uravnoteţenja šteta i troškova za smanjenje zagaĊenja, odnosno primjenu principa ekvimarginaliteta. Naravno u cilju zadovoljavanja ekonomske efikasnosti, nivo standarda bi tada bio utvrĊen na optimalnom nivou emisije e  . Pomenuli smo već da se prilikom utvrĊivanja vrijednosti standarda pribjegava prosjeĉnim veliĉinama u nekom vremenskom periodu. Logika koja stoji iza toga jeste da nije neophodno instalirati toliki obim ili takvu tehnologiju koja bi drţala kvalitet okoliša u okviru standarda pod svim zamislivim prirodnim uslovima. Drugim rijeĉima, uĉinjeno je implicitno samjeravanje izmeĊu troškova izazvanih šteta na okolišu koje bi rezultirale iz kratkotrajnog narušavanja kvaliteta okoliša ispod onog propisanog standardom i visokih troškova koje bi bilo neophodno pokrirti da bi se kvalitet okoliša odrţao u granicama standarda pod svim uslovima. Osnovni aspekt standarda jeste, dakle, njihova karakteristika “sve-ili-ništa”. Ili je standard postignut ili nije. Ako nije, posljedica je da treba da bude, bez obzira na troškove da se to postigne. Ukoliko je postignut, posljedica je da nije potrebno nikakvo poboljšanje preko toga, čak i ako troškovi postizanja tog poboljšanja mogu biti prilično niski.

4.1.4 Neefikasnost standarda kao instrumenta u oblasti zaštite okoliša Problem sa utvrĊivanjem visine standarda leţi u ĉinjenici da će standard praktiĉno samo sluĉajno proizvesti ekonomski efikasno rješenje, tj. malo je vjerovatno da će osigurati optimalni nivo zagaĊenja. Ta neefikasnost moţe se grafiĉki prikazati na slici 4.2.

144

Tržište, država i okoliš

Slika 4.2: Neefikasnost standarda Na slici najprije vidimo da je utvrĊen standard S i da on odgovara nivou zagaĊivanja W s i nivou ekonomske aktivnosti Q s . Vidjeli smo da utvrĊivanje standarda takoĊe podrazumijeva postojanje nadleţne agencije za zaštitu okoliša koja nadgleda i kontrolira preduzeća koja zagaĊuju okoliš i koja ima mogućnost da nametne kaznu u sluĉaju nepridrţavanja utvrĊenog standarda. Ukoliko ne bi postojala ova mogućnost prisilnog nametanja sankcija, jedini motiv koji bi preduzeće imalo da ostane u okvirima propisanog standarda bila bi njegova vlastita svjesnost o ozbiljnosti problema koje njegovo zagaĊenje uzrokuje društvu i ţelja da dobrovoljno nešto uĉini. Tipiĉno je, dakle, da su standardi zdruţeni sa kaznama – zagaĊivaĉ moţe biti sudski gonjen ili bar zastrašen postojanjem takve mogućnosti. Iskustvo pokazuje da su u mnogim zemljama sudski postupci ove vrste rijetki zato što zaduţeni inspektorat koristi svoje ovlasti da izmijeni ponašanje preduzeća zagaĊivaĉa prije nego li sluĉaj dospije pred sud. Na slici je pretpostavljeno da je kazna utvrĊena na nivou P. Da bi standard funkcionirao na naĉin koji je ranije objašnjen, preduzeće moţe zagaĊivati samo do maksimalno dozvoljenog nivoa W s . Oĉigledno je da W s nije optimalno pošto je manje od W  . Ustvari, ukoliko standard nije postavljen taĉno na nivou W  , on neće ni biti optimalan. Standard moţe da se podudara sa optimumom pod uslovom da je taj optimum moguće utvrditi, što takoĊe predstavlja problem i za poreze i takse na zagaĊenje. U tom smislu, do sada nema mnogo toga po ĉemu bi se izbor izmeĊu standarda i taksi razlikovao – oba 145

Prof. dr. Kasim Tatić

instrumenta, naime, zahtijevaju detaljne informacije o funkciji graniĉnog profita ili graniĉne neto privatne koristi (MNPB) i funkciji graniĉnog eksternog troška ili graniĉne štete izazvane zagaĊenjem (MEC) da bi se došlo do optimuma. Ali kazna P takoĊe je neefikasna u tom sluĉaju. Preduzeće ima podsticaj da zagaĊuje do nivoa W B , jer je ukupna kazna sve do nivoa W B manja od neto privatnih koristi koje nastaju usljed zagaĊivanja. Preduzeće neće ići preko W B , jer dodatno zagaĊenje povlaĉi kaznu koja je veća od graniĉnih neto koristi ili graniĉnog profita. Da bi smo bili još precizniji, ova konstatacija mora se drugaĉije izraziti i to u terminima vjerovatnoće da će kazna zaista morati biti plaćena. Naime, treba se prisjetiti da bi zagaĊivaĉ kaznu i platio on mora biti najprije uhvaćen ili otkriven od strane nadleţnog inspektora i to je veoma ĉesto teško ili malo vjerovatno u sluĉajevima kada, na primjer, postoji veliki broj zagaĊivaĉa na odreĊenom kontrolnom podruĉju, ĉiji je pojedinaĉni doprinos ukupnom zagaĊenju relativno mali. Kao racionalni donosilac odluka na trţištu koji nastoji minimizirati svoje ukupne troškove poslovanja, preduzeće koje zagaĊuje okoliš vrši, prema tome, kalkulaciju u kojoj uporeĊuje iznos kazne pomnoţen sa vjerovatnoćom da će biti uhvaćen u prekršaju, sa neto profitom ili koristi koju oĉekuje od aktivnosti koja dovodi do zagaĊenja. Ĉak i da je plaćanje kazne sasvim sigurno (vjerovatnoća 100%), situacija kako je prikazana na slici 4.2 implicira da se preduzeću još uvijek isplati da zagaĊuje do nivoa W B . Ova analiza imala je za cilj da na jednostavan naĉin ukaţe na drugi generalni zahtjev koji mora biti ispunjen da bi standard bio optimalan. Taj zahtjev odnosi se na ĉinjenicu da plaćanje kazne mora biti sigurno i da kazna mora biti utvrĊena na nivou P  . Dakle, da bi standard bio optimalan nadleţna agencija prilikom njegovog utvrĊivanja mora ispuniti zahtjev da standard bude postavljen na takav naĉin da (i) nivo ekonomske aktivnosti ili proizvodnog outputa preduzeća koji korespondira sa standardom bude optimalan, i (ii) da nivo kazne bude P  i da je sigurnost njene naplate sto postotna ukoliko preduzeće poveća svoju proizvodnju ili obim aktivnosti preko nivoa Q  . Poteškoće da se ova dva uslova obezbijede svakako predstavljaju razlog zašto ekonomisti izraţavaju svoju sumnju u standard kao sredstvo kojim se efikasno moţe postići ţeljeni rezultat u pogledu smanjenja zagaĊenja okoliša.

4.1.5 Nedostaci utvrĎivanja jedinstvenih standarda Veoma praktiĉan problem povezan sa utvrĊivanjem optimalne visine i strukture standarda odnosi se na pitanje da li standard treba da bude primijenjen jedinstveno ili uniformno na sve situacije ili bi trebao da varira u skladu sa specifiĉnim okolnostima. Ovo se moţe ilustrirati korištenjem problema prostorne uniformnosti standarda. Poznato je, naime, da su okolišni standardi u pogledu kvaliteta vazduha ĉesto u mnogim drţavama (npr. SAD, Njemaĉka) utvrĊeni za cijeli teritorij drţave. Problem koji iz tog 146

Tržište, država i okoliš

proizilazi jeste da pojedini regioni mogu znaĉajno da se razlikuju u pogledu faktora koji utiĉu na odnos izmeĊu šteta izazvanih zagaĊenjem i troškova za smanjenje zagaĊenja, tako da jedan skup standarda, uniformno primijenjen na ove razliĉite lokalne situacije, moţe imati znaĉajne posljedice na postizanje ekonomske efikasnosti u primjeni mjera i instrumenata za zaštitu okoliša (u ovom sluĉaju zakonske regulative u vidu standarda). Ova situacija predstavljena je grafiĉki na slici 4.3 (FIELD, 1994, str. 214).

Slika 4.3: Nedostaci primjene jedinstvenih standarda za razliĉite kontrolne regione Slika pokazuje dvije funkcije troškova graniĉne štete, od kojih se pretpostavlja da jedna (oznaĉena sa MD u ) predstavlja gradsko, urbano podruĉje, dok se druga (oznaĉena sa MD r ) odnosi na ruralno podruĉje. Kriva MD u leţi iznad krive MD r zbog toga što mnogo veći broj ljudi ţivi u gradskom podruĉju nego u ruralnom podruĉju. Pretpostavka je da su graniĉni troškovi smanjenja zagaĊenja ili purifikacije (oznaĉeni sa MPC) isti za oba podruĉja. Moţe se na primjer, pretpostaviti da se analiza odnosi na neki proizvodni proces koji takoĊe rezultira i neţeljenom emisijom benzena nastalog u proizvodnom postupku, izuzetno karcinogene supstance. Graniĉni troškovi smanjenja emisije su isti u oba podruĉja. Pošto su graniĉne štete mnogo veće u urbanom nego u ruralnom podruĉju, optimalni nivo emisije benzena je mnogo niţi u prvom nego u drugom regionu; optimalni nivo iznosi e r , u ruralnom podruĉju, i e u , u urbanom podruĉju. Prema tome, jedinstven, uniformni standard ne može biti ekonomski efikasan, odnosno optimalan istovremno u ova dva područja. Ukoliko je postavljen na nivou e u , biće pretjerano visok za ruralno podruĉje, a ako je postavljen na nivou e r , neće biti dovoljno visok za urbano podruĉje. Jedini naĉin da se ovo izbjegne bio bi da se postave razliĉiti standardi za svako od ovih podruĉja. Naravno, ovakvo rješenje stavlja nadleţnu agenciju pred veliku dilemu u pogledu odgovarajućeg izbora ili pravilnog doziranja (policy trade-offs) u procesu 147

Prof. dr. Kasim Tatić

definiranja politike zaštite okoliša. Naime, što više agencija nastoji da prilagodi i “skroji” politiku tako da ona odgovara i moţe da se primjenjuje u meĊusobno razliĉitim situacijama, to će politika biti efikasnija u pogledu svojih pozitivnih uticaja, ali će takoĊe izazvati i veće troškove nastale zbog prikupljanja informacija koje su potrebne da bi se na pravi naĉin postavili razliĉiti standardi i obezbijedilo njihovo efikasno provoĊenje jednom kada su utvrĊeni. Treba reći da se krive na slici 4.3, pored prikazivanja geografskih razlika, mogu koristiti i za predstavljanje drugih heterogenih situacija. Na primjer, MD u moţe da predstavlja troškove graniĉnih šteta u odreĊenom podruĉju pod odreĊenim meteorološkim uslovima, ili u jednom godišnjem dobu, dok MD r moţe da predstavlja funkciju graniĉne štete za isto podruĉje ali pod drugaĉijim meteorološkim uslovima ili za drugo doba godine. U tom sluĉaju, jedinstveni standard, ĉije bi se poštovanje podjednako zahtijevalo tokom cijele godine, ne moţe biti ekonomski efikasan u svakom trenutku; ako je efikasan u jednom, sigurno neće biti u drugom.

4.1.6 Prednosti i nedostaci instrumenata komandno-kontrolnog pristupa Spoznate najvaţnije nedostatke mjera i instrumenata zakonske regulative (u najvećoj mjeri standarda) moţemo sumirati na sljedeći naĉin:  Suboptimalnost u pogledu ekonomske efikasnosti, u smislu da namećući uniformne standarde koji obavezuju preduzeća da podjednako smanje emisiju u odreĊenom zadatom procentu, ne uvaţavaju razliku u graniĉnim troškovima purifikacije koja realno postoji. Stoga i ne moţe da se realizuje bitan preduslov za postizanje rješenja sa najniţim troškovima, a to je izjednaĉavanje graniĉnih troškova razliĉitih preduzeća.  Nefleksibilnost u smislu da se standardi podjednako primjenjuju na sva preduzeća i da se ne uvaţavaju nikakve specifiĉnosti u pogledu troškova, lokacije ili drugih relevantnih faktora.  Statičnost u smislu da ne daju dovoljno podsticaja preduzećima da se upuštaju u inovativne poduhvate, odnosno unapreĊenje tehnologije za zaštitu okoliša u duţem vremenskom periodu. Ovo iz razloga što preduzeća nisu motivirana da i dalje smanjuju svoju emisiju nakon što su dostigli dozvoljene granice utvrĊene standardom, jer na iznoz emisije preko standarda nisu obavezni da plaćaju nikakvu financijsku nadoknadu. Neke od nedostataka mjera i instrumenata zakonske regulative ilustrovaćemo na jednom od ĉesto primjenjivanih tehnoloških standarda. Radi se o standardu kojim se propisuje obavezno korištenje najbolje raspoloţive tehnologije za kontrolu i smanjenje emisije polutanata (best available control technology - BAT). Ovaj standard mora biti utvrĊen 148

Tržište, država i okoliš

individualno za svaki vaţniji pojedinaĉni izvor zagaĊenja. Naravno, ovo moţe dovesti do znaĉajnih razlika meĊu pojedinim zagaĊivaĉima u pogledu visine graniĉnih troškova smanjenja emisije. Procedura donošenja odluka o primijeni ovog tehnološkog standarda je takva da prebacuje teret dokazivanja na stranu novog izvora zagaĊivanja koji mora opravdati slabije tehnološko rješenje predloţeno u svom projektu, pokazujući da bi primjena bilo koje kvalitetnije (a time i skuplje) tehnologije nametnula preduzeću neprihvatljive energetske, okolišne ili ekonomske troškove. Ekonomski troškovi nisu definirani primarno samo kao inkrementalni troškovi po svakoj toni smanjene emisije; znaĉajna paţnja posvećuje se i uticajima na proces proizvodnje, proizvedeni output, zaposlenost, i stopu povrata na investicije. Dominantno pitanje u ovom sluĉaju jeste da li preduzeće moţe podnijeti ili “priuštiti” kvalitetniju tehnologiju za smanjenje zagaĊenja. Upravo ovaj kriterijum “podnosivosti” (“affordability”) u procesu determiniranja najbolje raspoloţive kontrolne tehnologije, proširuje razlike u graniĉnim kontrolnim troškovima izmeĊu pojedinih preduzeća koja zagaĊuju okoliš. Koliko troškova vezanih za smanjenje zagaĊenja preduzeće moţe “priuštiti” u velikoj mjeri zavisi od toga koliki dio tih troškova preduzeće moţe da prebaci na krajnjeg potrošaĉa ili snabdjevaĉa. Izvori zagaĊenja ili preduzeća koja imaju znaĉajnu trţišnu snagu mogu sebi “priuštiti” stroţiju kontrolu zagaĊenja tj. kvalitetniju i skuplju tehnologiju nego preduzeća koja posluju u izrazito konkurentnom okruţenju.To znaĉi da će nivo najbolje raspoloţive kontrolne tehnologije u velikim preduzećima biti vjerovatno znatno viši nego u manjim preduzećima, što će dovesti do viših graniĉnih troškova vezanih za kontrolu zagaĊenja. Dakle, u mjeri u kojoj se pojedine industrijske grane razlikuju u pogledu nivoa konkurencije koja u njima vlada, ili u mjeri u kojoj individualna preduzeća imaju razliĉite koeficijente elastiĉnosti traţnje, prilikom utvrĊivanja zahtjeva u pogledu najbolje raspoloţive kontrolne tehnologije, kriterijum “podnosivosti” bi sistematski proširivao razlike u graničnim kontrolnim troškovima između pojedinih izvora, odnosno preduzeća.20 Ovaj pristup se u velikoj mjeri kritikuje i zbog toga što doprinosi povećanju neizvjesnosti i troškova industrijskog planiranja, do kojih dolazi zbog diskrecionog prava nadleţne agencije da mijenja zahtjeve u pogledu onoga što ona smatra najboljom raspoloţivom kontrolnom tehnologijom. Osim ovih, CRANDAL (1983, str. 60) navodi i sljedeće nedostatke ovog pristupa:  Najprije, ne postoji jedna logiĉna definicija “najbolje” tehnologije za zaštitu okoliša. Izbor tehnologije zavisan je od relativnih cijena proizvodnih faktora, kao i od vrijednosti proizvedenog outputa (u ovom sluĉaju smanjenja emisije polutanata u okoliš). Bilo koja tehnologija koja se smatra najboljom za smanjenje emisije iz

20

SCHELLING (1983, str, 243) navodi rezultate istraţivanja obavljenih u SAD na uzorku od 35 najznaĉajnijih industrijskih grana za koje je bilo moguće na zadovoljavajući naĉin procijeniti graniĉne troškove smanjenja zagaĊenja, koji pokazuju da postoji prosta korelacija izmeĊu nivoa graniĉnih kontrolnih troškova i trţišnog uĉešća ĉetiri najkrupnija proizvoĊaĉa u ukupnoj industriji, na nivou statistiĉke signifikantnosti od 0,4.

149

Prof. dr. Kasim Tatić

datog izvora moţe biti poboljšana uz dodatna ulaganja i troškove u vidu preusmjeravanja proizvodnih resursa.  Drugo, utvrĊivanje i propisivanje razliĉitih najboljih tehnologija za stotine ĉak i hiljade razliĉitih tipova izvora zagaĊivanja moţe biti praktiĉno neostvariv ili izuzetno skup i neracionalan zadatak za drţavne organe odnosno nadleţne institucije.  Treće, korištenje ovog kriterija ili njegove modifikacije, u vidu obaveze korištenja najbolje tehnologije koju preduzeće moţe da pribavi, moţe rezultirati time da kreatori politike zaštite okoliša prihvate i tolerišu i relativno visoke nivoe emisije polutanata kod onih preduzeća koja su u vrlo teškoj financijskoj situaciji, mada bi koristi po društvo (u vidu eliminiranja jednog dijela emisije), nastale kao rezultat zatvaranja ovih preduzeća mogle znaĉajno da prevaziĊu društveni gubitak izraţen izgubljenom koliĉinom njihovog finalnog proizvoda namjenjenog potrošnji. I pored uoĉenih nedostataka moguće je navesti specifiĉni sklop uslova i okolnosti koji mogu dovesti do toga da se iskljuĉivo preferira upotreba zakonske regulative kao najefikasnijeg ili najefektivnijeg sredstva zaštite okoliša:  Sluĉajevi u kojima je praktiĉno mjerenje emisije polutanata iz odreĊenih izvora tehniĉki nemoguće ili je izrazito skupo i neracionalno, što znaĉi da je utvrĊivanje poreza i taksi po jedinici emitovanih polutanata u takvim sluĉajevima nemoguće.  Sluĉajevi veoma brzih i nepredvidivih ali znaĉajnih promjena u klimatskim, odnosno meteorološkim i ostalim uslovima koji vladaju na odreĊenom podruĉju, koji, ukoliko se blagovremeno i efikasno ne sprijeĉe, zaista mogu prijetiti pojavom prave ekološke katastrofe, te je, stoga, neophodno promptno djelovati sa unaprijed izvijesnim i predvidivim posljedicama i vremenom njihovog nastajanja (što sa ekonomskim instrumentima nije moguće).  Sluĉajevi emisije izrazito opasnih polutanata, kada bi njihovo ispuštanje i u najminimalnijim koliĉinama predstavljalo veliku opasnost po ljudsko zdravlje, te je, stoga, neophodno praktiĉno u potpunosti zabraniti nijihovu emisiju ili je vrlo strogo kontrolirati i tako drţati u propisanim granicama. U takvim sluĉajevima ništa se ne smije prepustiti sluĉaju. Drugim rijeĉima, isuviše je tada opasno i riziĉno osloniti se iskljuĉivo na to kako će zagaĊivaĉi reagovati na poreze i takse utvrĊene po jedinici emitovanih polutanata.

150

Tržište, država i okoliš

4.2 Ekonomski ili trţišno zasnovani instrumenti u politici zaštite okoliša 4.2.1 Pojam i osnovne karakteristike Mjere i instrumenti u politici zaštite okoliša mogu se okarakterisati kao ekonomski ili trţišno zasnovani ukoliko oni utiĉu na kalkulaciju (procjenjivanje i obraĉun) troškova i koristi alternativnih akcija koje kao mogućnosti stoje pred ekonomskim subjektima, te na proces donošenja poslovnih odluka i njihovo poslovno ponašanje, i to na takav naĉin da se odabere ona alternativa ĉije će ostvarenje dovesti do povoljnije situacije u pogledu kvaliteta okoliša u odnosu na onu koja bi inaĉe nastala bez upotrebe takvih mjera i instrumenata. (OECD, 1994, str. 17). Njihova osnovna karakteristika je, da za razliku od zakonske regulative, ostavljaju ekonomskom subjektu koji se pojavljuje kao zagaĊivaĉ okoliša, slobodu izbora u smislu da on moţe na odreĊeni zahtjev reagovati na naĉin koji je za njega najprihvatljiviji i ekonomski najpovoljniji. Imajući, dakle, prvenstveno u vidu visinu troškova vezanih za postizanje odreĊenih ciljeva u politici zaštite okoliša, ovaj pristup uvodi toliko neophodnu fleksibilnost, dovodeći do toga da se postavljeni ciljevi ostvaruju uz najniţe troškove za društvo kao cjelinu (mada ne i uvijek za pojedinaĉna preduzeća). Moguće je definirati pet kljuĉnih elemenata koji karakteriziraju ekonomske instrumente: 1. Mjerenje - Kvantificirati emisiju - koja ukljuĉuje i "extra" dozvoljenu emisiju precizno. 2. Transparentnost - Uĉiniti izvještavanje i funkcioniranje programa dostupnim javnosti. 3. Odgovornost - Drţati uĉesnike odgovornim za postizanje svojih ciljeva. 4. Supstitutivnost - Minimizirati ograniĉenja u pogledu transakcija. 5. Dosljednost - Primijeniti ĉvrsta pravila objektivno i automatski. Ekonomski instrumenti u zaštiti okoliša (EI) mogu se definisati i kao instrumenti koji utiĉu na troškove i koristi od aktivnosti kod kojih dolazi do mogućih negativnih utjecaja na okoliš. (EU SEC, 2007). To su instrumenti zaštite okoliša koji utiĉu na troškove i koristi od aktivnosti koja je potencijalna opasnost za okoliš. Za razliku od konvencionalnih instrumenata EI koriste cijene ili druge ekonomske varijable da bi zagaĊivaĉima pruţili poticaj za smanjivanje zagaĊenja. Ekonomisti smatraju da su trţišni instrumenti prikladan naĉin internaliziranja eksternalija, te da odreĊivanjem cijene zagaĊenja pokušavaju obnoviti ekonomske poticaje. Oni moraju poticati promjenu ponašanja privrednih i drugih subjekata na naĉin koji pogoduje okolišu. Ekonomski instrumenti najĉešće djeluju i primjenjuju se zajedno s drugim mjerama politike zaštite okoliša. Ekonomski instrumenti u kratkom roku promiĉu troškovno efektivnija rješenja. U dugom roku potiĉu poduzeća da pronalaze nove tehnologije za sniţavanje troškova nadzora zagaĊenja. Ekonomski instrumenti mogu biti sprovedeni na razliĉite naĉine i za razne programe, ukljuĉujući sljedeće:

151

Prof. dr. Kasim Tatić

 Povećanje cijene roba i usluga koje štete zdravlju i okolišu, kao i povećanje financijskih povrata u sluĉaju pristupa koji potiĉu okolišno prijateljske forme proizvodnje i potrošnje, te u većoj mjeri doprinose ostvarenju odrţivog razvoja.  Smanjenje troškova udovoljavanja okolišnoj regulativi pruţajući fleksibilnost za zagaĊivaĉa ili korisnike prirodnih resursa kako bi izabrali troškovno najefikasnije i okolišno najuĉinkovitije mjere.  Poticaji za ulaganja u inovacije i poboljšanje okolišne tehnologije, tako da su generirane i zaštita okoliša i financijske koristi.  Alokacija imovinskih prava i odgovornosti poduzeća, grupa ili pojedinaca na naĉin da oni imaju poticaj i snagu da djeluju na okolišno odgovoran naĉin.  Podizanje prihoda za postizanje ciljeva zaštite okoliša i zdravlja putem porezne politike. Suština primjene ekonomskih instrumenata svodi se na izmjenu trţišnih uslova privreĊivanja i donošenja poslovnih odluka djelovanjem preko razliĉitih trţišnih mehanizama (nivoa cijena, kamatnih stopa, kreditnih uslova, uslova nabavke, brzine otpisa, poreskih olakšica i sl.) a sve sa ciljem da se pojedincima i preduzećima uĉine neprofitabilnim sve one poslovne akcije koje bi mogle dovesti ili već dovode do društveno neprihvatljivih posljedica u vidu ozbiljnog narušavanja kvaliteta okoliša. Osnovni cilj koji se upotrebom ekonomskih instrumenata ţeli postići jeste pravilno utvrĊivanje cijena pojedinih resursa okoliša, i to sa ciljem da se omogući i podstakne njihova, sa društvenog stanovišta ekonomski efikasnija upotreba i racionalnija alokacija. Okolišna dobra moraju se posmatrati kao ekonomski rijetka, te se na odgovarajući način mora utvrditi cijena njihovog korištenja u proizvodne svrhe. Samo u tom sluĉaju postoji i realna mogućnost da se resursi i usluge okoliša tretiraju na isti naĉin kao i ostali oskudni proizvodni faktori natrţištu, te da se na taj naĉin obezbijedi sa društvenog stanovišta optimalna alokacija svih faktora proizvodnje. Pravilno utvrĊivanje cijena u sluĉaju zagaĊivanja okoliša podrazumijeva ĉinjenicu da su u stanju ekonomski optimalnog korištenja okoliša izjednaĉeni graniĉni troškovi smanjenja zagaĊenja ili purifikacije i graniĉni troškovi nastali kao rezultat oštećenja okoliša. Evropska unija, kao svjetski lider u oblasti zaštite okoliša, uĉinila je snaţan napor kako bi pokrenula ojaĉane programe koji promovišu energetsku efikasnost na svim nivoima europskog društva. Komisija je kroz „Zelenu Knjigu“ (Green Paper) definisala ove programe, kao i odgovarajuće ekonomske mehanizme (market based instruments, economic instruments - EI) za njihovu implementaciju. Nacionalne, regionalne i lokalne vlasti kao i industrija su zaduţene za implementaciju ovog programa u skladu sa principima subsidijarnosti. Kombinovanje mjera na razliĉitim nivoima (EU, drţave ĉlanice, regije, lokalni nivo, industrija) jedino moţe omogućiti iskorištavanje ĉitavog potencijala koje ekonomski instrumenti posjeduju. Primjenom ekonomskih instrumenata, u vidu raznih formi kao sankcionisanja, poreza, subvencija i dozvola tako da privreda Unije dobija usmjerenje u pogledu izbora predmeta 152

Tržište, država i okoliš

proizvodnje, efikasnog korištenja resursa, ekonomiĉnosti i stabilnosti. Zadatak EI je da se minimizira nesavršenost trţišta kako bi se smanjila proizvodnja i potrošnja okolišno štetnih proizvoda, odnosno zagaĊenost okoliša dovela na “odrţiv“ nivo, kao i izvršila selekcija i podjela kompanija na okolišno zdrave (budućnost) i okolišno štetne (prošlost). Specifiĉnost EI se ogleda i u tome na koji subjekat se prenose okolišni troškovi. Stoga se pitanje izbora optimalnog instrumenta ili miksa instrumenata odnosi i na konaĉni redistributivni efekat. Bez obzira na koji oblik regulacije drţava se opredjeli, ona ima dominantnu ulogu u realizaciji pozitivnih efekata ekonomskih instrumenata. Politika Europske Unije deklarativno se izjašnjava za upotrebu ekonomskih instrumenata kao najboljeg naĉina integracije ekonomskog i okolišnog aspekta privrednog razvoja. Pri tome se primjenjuje naĉelo “ukupnoga ţivotnog ciklusa proizvoda”, što znaĉi da cijene proizvoda i usluga moraju odraţavati ukupni društveni trošak okoliša nastao tokom ĉitavoga ţivotnog ciklusa proizvoda. Na taj naĉin proizvodi prihvatljivi za okoliš neće na trţištu biti manje konkurentni od proizvoda koji prouzrokuju zagaĊivanje okoliša.

4.2.2 Implikacije korištenja EI Korištenje ekonomskih instrumenata u zaštiti okoliša postaje upitno ukoliko njihovi distribucioni efekti dovedu do povećanja cijena odnosno ako ukupni društveni troškovi postanu veći od ukupne društvene koristi. Distributivni efekti razlikuju se ovisno o vrsti proizvoda ili usluge odnosno o raspoloţivosti namjene. Postoje dvije vrste distribucionih efekata (OECD 2006). Prvi utiĉe na podjelu dohotka izmeĊu domaćinstava, a drugi na meĊunarodnu konkurentnost firmi i industrijskih sektora. Glavna teţina zadatka leţi u ĉinjenici da se implementacijom instrumenata ne stvori dodatni teret za nisko-dohodovna domaćinstva. Poresko opterećenje ne treba da ide samo na teret potrošaĉa već i na proizvoĊaĉe (u vidu niţe povratne stope na kapital) i na zaposlene (u vidu niţih nadnica). Potrebno je analizirati distributivne efekte na razini cijena, na razini zaposlenosti, na razini konkurentnosti i sl.. Većina studija vezanih za ovu tematiku bazirani su na energetskom oporezivanju (EU SEC, 2007). Implikacija ovog vida operezivanja nam pokazuje da su porezi na elektriĉnu energiju i grijanje regresivni, porezi na promet (gorivo, vozila) progresivni, dok su porezi za zaštitu okoliša uglavnom neutralni. TakoĊer porezi preteţno ovise o cjenovnoj elastiĉnosti potraţnje i ponude, tako da ako je niţa cjenovno-potraţna elastiĉnost a veća cjenovno ponuĊivaĉka, teret će snositi konzumenti a u suprotnom kompanije. Da bi ekonomski instrumenti mogli biti mogući, a opcija u voĊenju politike i zaštite okoliša djelotvorna, društvo mora stvoriti odreĊene uvjete za to. Naime, privredni sistem mora imati bitna obiljeţja slobodnoga trţišta kao što su jasno odreĊena vlasniĉka prava, standardizovane privatne kompanije, liberalizacija cijena i sl. Uz to mora postojati osnovna razina institucionalne organiziranosti i sposobnosti (odgovarajuća politika zaštite okoliša, agencije za njenu provedbu) radi podupiranja tih instrumenata odnosno njihove primjene. 153

Prof. dr. Kasim Tatić

4.2.3 Klasifikacija ekonomskih instrumenata Profesor STIGLITZ (2008) u svojoj knjizi “Ekonomija javnog sektora“ nudi jednu od mogućih podjela ekonomskih instrumenata: novĉane kazne i porezi; subvencije za smanjenje zagaĊenja; transferabilne dozvole (razmjenjiva prava na zagaĊenje) i sistem pologa i povrata sredstava. Prema OECD-u (1999) postoje sljedeći ekonomski instrumenti: naknade i porezi za emisije zagaĊenja; korisniĉke naknade i porezi; kazne; naknade za proizvode; garancije izvršenja i odštete. Naknade i porezi za emisije zagaĎenja - Naknade za emisije su direktne uplate bazirane na procjenama i konkretnim mjerenjima koncentracije i vrste zagaĊenja. Ove mjere naroĉito u zemljama tranzicije pogaĊaju veliki broj proizvoĊaĉa i u najvećem broju sluĉajeva se kombinuju sa kaznama Korisničke naknade i porezi - Ovaj instrument okolišne politike ima obiĉno lokalni karakter, tj. primjenjuje se na nivoima lokalnih zajednica: komuna, regija i sl. Sredstva prikupljena na ovaj naĉin koriste se za finansiranje konkretnih okolišnih problema na odreĊenim lokalitetima kao što su: odlaganje i prikupljanje otpada, poboljšanje kvaliteta vode u regiji, eksploatacija sirovina, lovišta, ribnjaka i sliĉno. Kazne - Porezi i kazne su najjednostavniji i najlakše primjenjivi mehanizmi, što ne znaĉi da su i najpoţeljniji, ili uvijek najdjelotvorniji u pogledu zaštite okoliša. Kada je neka proizvodnja za posljedicu imala neki negativni eksterni efekat i kada postoji razlika izmeĊu društvenih i privatnih troškova, pravilno utvrĊena visina kazne ili poreza, suoĉava proizvoĊaĉa sa društvenim posljedicama privreĊivanja koje ne poštuje okolišne standarde. Smisao ovog instrumenta je da izjednaĉi privatne i društvene troškove i koristi. Kada se proizvoĊaĉu naplati kazna u iznosu graniĉnih troškova zagaĊenja, graniĉni privatni i društveni troškovi će se izjednaĉiti. ProizvoĊaĉ moţe da smanji zagaĊenje smanjenjem obima ili promjenom naĉina proizvodnje. Promjene u naĉinu proizvodnje mogu prouzrokovati izdatke za ureĊaje za kontrolu zagaĊenja ili povećati troškove prilikom prelaska na drugu vrstu, ekološki prihvatljivije sirovine. Naknade za proizvode - Proizvodi ĉija proizvodnja prouzrokuje zagaĊenje okoliša tokom proizvodnje, potrošnje ili u obliku otpada, opterećuju se procjenjenim društvenim troškovima. Cilj je prilagoditi relativne cijene proizvoda, u cilju smanjenja njihove potraţnje. Tako prikupljena sredstva sluţe finansiranju izmjenjenog naĉina proizvodnje, koji je okolišno prihvatljiviji. Naknade za proizvode se mogu primijeniti npr. na vještaĉko Ċubrivo, pesticide, plastiĉnu ambalaţu, baterije i sliĉno. Garancije izvršenja (Performance bonds) - ProizvoĊaĉi ili korisnici prirodnih resursa su u obavezi da poloţe garanciju, ĉime garantuju poštovanje uslova u pogledu zaštite okoliša. Po izvršenju obaveza, garancija se vraća proizvoĊaĉu.

154

Tržište, država i okoliš

Odštete (Liability payments) - Za funkcionisanje ovog ekonomskog instrumenta neophodna je uloga drţave, koja ima obavezu kreiranja i garantovanja graĊanskog prava na nadoknadu štete ili ima regulativu kroz propise za odštetu kroz fondove (fondovi za odštetu za zagaĊenje voda, fondovi za štetu od naftnih mrlja i sliĉno). Prikupljena sredstava kroz ove fondove mogu se dati na raspolaganje oštećenima od trajnog zagaĊenja i/ili drţavi.

4.2.4 Primjena ekonomskih instrumenata Svaki od navedenih ekonomskih instrumenata ima svoje prednosti i nedostatke. To ih ĉini manje ili više podesnim u primjeni. Od konkretne situacije i okolnosti zavisi koji pojedinaĉni ekonomski instrumenti ili koju kombinaciju instrumenata treba primjeniti. Izbor ekonomskih instrumenata zavisi i od prioritetnog cilja koji se ţeli postići. Tako na primjer, ako postoji zabrana zagaĊenja rijeke do odreĊenog nivoa, onda je krajnji nivo zagaĊenja najvjerovatnije poznat - maksimalno do nivoa zabrane. Ako se ipak primjenjuju novĉane kazne, nivo zagaĊenja će biti u direktnoj zavisnosti od visine s jedne strane kazni, i s druge strane troškova zaštite. Ako je nivo kazni viši od visine troškova zaštite, za oĉekivati je da će se ekonomski subjekti (preduzeća, preduzetnici i dr.) ekonomski racionalno ponašati i odluĉiti se da obezbjede odgovarajući nivo zaštite okoliša. I obratno, u sluĉaju da je trošak kazne niţi od troškova oĉuvanja okoliša, kroz sredstva zaštite ili skuplje sirovine i postupke, preduzeća će se vjerovatno opredjeliti za to da plate kaznu. Na drugoj strani kazna će znaĉiti prihod za budţet koji drţava moţe koristiti i za druge svrhe, a okoliš bi u tom sluĉaju i dalje bio zagaĊen. Specifiĉni problemi zaštite se najbolje rješavaju kombinacijom ekonomskih i ostalih instrumenata. Sami ekonomski instrumenti primjenjeni izolovano neće uvijek dati oĉekivane optimalne rezultate. Koliko će biti uspjeha u primjeni razliĉitih instrumenata zavisit će od prateće kombinacije pojedinih politika. Ekonomski i pravni instrumenti i druge mjere kojima se obezbjeĊuje finansiranje i koje podstiĉu investiranje u okolišno prihvatljivo ponašanje industrije mogu se klasifikovati u ĉetiri grupe (OECD, 1999):  Mjere koje su tržišno direktno isplative, npr. uvoĊenje nove tehnologije koja omogućava veću produktivnost, a osim toga ona istovremeno omogućuje i okolišno prihvatljiviju proizvodnju.  Mjere koje su tržišno indirektno isplative, npr. manji je trošak investirati u filtere nego plaćati visoke okolišne takse/poreze.  Mjere koje su isplative na duži vremenski period, ali se na kraći rok ne mogu adekvatno valorizirati na trţištu, nitii obezbijediti zahtijevani povrat investicija, npr. razvoj obnovljivih izvora energije.  Mjere koje nikad neće biti tržišno isplative, ali se radi zaštite okoliša uvode na raĉun drţave i paradrţavnih institucija. 155

Prof. dr. Kasim Tatić

4.2.4.1 Izbor instrumenata i ciljevi Prilikom izbora nekoga ekonomskog instrumenta u politici zaštite okoliša treba u obzir uzeti sljedeće faktore, odnosno kriterije:  djelotvornost za okoliš (da li primjena EI dovodi do smanjenja zagaĊenja okoliša),  ekonomska djelotvornost (konkurentnost industrije i zadovoljni potrošaĉi),  poticajni uĉinci za smanjivanje zagaĊenosti i tehniĉke inovacije,  administrativna prihvatljivost (kvalitetna implementacija EI i nadzor date implementacije),  “meki uĉinci” (utiĉu li instrumenti na promjene u stajalištima, stvaraju li i pridonose li razmjeni informacija i sliĉno). Kod uvoĊenja ekonomskih instrumenata vaţno je jasno odrediti ciljeve koji se ţele realizirati njihovom primjenom. Cijene proizvoda i usluga moraju sadrţavati ukupne troškove (unutrašnje i vanjske, sadašnje i buduće) koje stvara društvo prilikom proizvodnje i potrošnje ukljuĉujući troškove okoliša. Naknade koje se plaćaju radi smanjivanja zagaĊenja moraju biti poticajne, tj. dosta visoke da zagaĊivaĉe odnosno potrošaĉe proizvoda i usluga koji ih plaćaju potiĉu na primjenu alternativnih tehnologija i sirovina odnosno na upotrebu proizvoda prihvatljivijih za okoliš. Prethodno je potrebno analizirati utjecaj uvoĊenja pojedinoga instrumenta na konkurentnost pojedinih industrijskih grana i privrednih subjekata unutar tih grana (mikrorazina), te šire uĉinke primjene datog instrumenta.

4.2.4.2 Pozitivni efekti EI Efekti implementacije EI su brojni i znaĉajni. MeĊutim ono što treba istaći je da ti instrumenti:  omogućuju internalizaciju troškova okoliša u cijene proizvoda i usluga,  podupiru naĉelo da zagaĊivaĉ plaća i naĉelo da korisnik plaća, tj. da direktno plaćaju oni koji zagaĊuju okoliš i oni koji se koriste prirodnim resursima iz okoliša,  vaţan su izvor novca za ostvarivanje programa zaštite okoliša ili za druge javne izdatke,  pruţaju dopunski poticaj za smanjivanje zagaĊenosti ispod granica propisanih zakonom,

156

Tržište, država i okoliš



  

 

potiĉu nove postupke kontrole i smanjivanja zagaĊenosti, općenito nove proizvodne postupke i razvoj novih proizvoda, ĉime se postiţu znatne uštede i jaĉa konkurentnost pogodno utiĉu na promjene ponašanja potrošaĉa proizvoda i usluga, ĉesto su troškovno djelotvorniji nego naredbodavni i nadzorni instrumenti, fleksibilniji su od drugih instrumenata (relevantnim upravnim tijelima je jednostavnije prilagoditi pojedine instrumente nego promijeniti cjelokupno zakonodavstvo), uzimajući u obzir razliĉite izvore zagaĊenja, mogu biti selektivni odnosno sveobuhvatni, i komplementarni su s drugim instrumentima politike zaštite okoliša.

4.2.4.3 Uticaj na kompetitivnost/konkurentnost Bez obzira na ekonomsku aktivnost i koristi primjene EI sa aspekta cjelokupne ekonomije. oni takoĊer mogu da dovedu do povećanja troškova proizvodnje pojedinih industrijskih sektora. Da bi ostvarili konkurentsku prednost, pojedini sektori trebali bi da posjeduju sljedeće karakteristike (EU SEC, 2007):  Disperzija energetskih troškova u ukupnim troškovima proizvodnje - Većina ekonomskih instrumenata se primjenjuje u energetskim sektorima tako da oni podiţu cijene energije kao i troškove ukupne industrije. Sektori sa velikim udjelima energetskih izdataka više su pogoĊeni reformama nego oni sa manjim udjelima, dok ponovno iskorištavanje prihoda kroz redukcije poreza na plate zaposlenih ima manje uticaja na energetske nego na radno-intenzivne sektore. Radno intenzivnim industrijama ova vrsta ekonomskih instrumenata povećava njihovu konkurentnost na meĊunarodnom trţištu.  Otvorenost prema meĎunarodnom trţištu.  Trţišna moć kompanija i njihova sposobnost da diktiraju cijene na meĎunarodnom trţištu - Energetsko-intenzivni sektori se preteţno prilagoĊavaju trţišnim cijenama, tako da za njih okolišne reforme koje proizlaze iz primjene ekonomskih instrumenata predstavljaju koĉnicu u sticanju kompetitivnih prednosti. Ovi nedostaci su preteţno kratkoroĉnog karaktera. Razumljivo je da, na duţi period, korištenje ekonomskih instrumenata za zaštitu okoliša, potiĉe i ohrabruje restrukturiranje cjelokupnog sektora, što otvara mogućnost za nastanak novih okolišno zdravih kompanija. Dinamiĉki element instrumenata dovodi do toga da se kompanije primoraju i motivišu na istraţivanje i korištenje novih okolišno ĉistijih tehnologija, kako bi svoje zagaĊivanje zamijenile za poreske olakšice illi emisione dozvole. Rezultat svega toga biće ekonomska nezavisnost na domaćem trţištu kao i povećanje mogućnosti za izvoz. 157

Prof. dr. Kasim Tatić

Vaţno je znati da trţišna kompetitivnost nije samo stvar ekonomske prirode već i okolišne. Ako bi zagaĊena industrija izgubila trţišnu kompetitivnost zbog korištenja ekonomski instrumenata, ona bi se preselila u zemlju gdje EI nisu implementirani ili bi smanjila proizvodnju, tako što bi uvozila gotove proizvode. Na taj naĉin došlo bi do povećanja uvoza i vanjskotrgovinskog deficita. U oba sluĉaja globalno zagaĊivanje se ne bi smanjilo i ekonomski instrumenti ne bi bili efikasni (osim moţda na lokalnom i regionalnom nivou). COMETR (2007) projekat je istraţivao ovaj fenomen u 7 EU zemalja koje su implementirale ekonomske reforme. Njihove vrijednosti emisije CO2 bile su niske a u nekim sluĉajevima i negativne tako da su mjere ublaţavanja pokazale svoje efekte time što su smanjile fiskalna opterećenja ovih industrija i tako im pruţile veću efikasnost u odnosu na druge sektore.

4.2.4.4 Mjere ublaţavanja Prihodi koji proizlaze iz primjene ekonomskih instrumenata mogu se koristiti na razliĉite naĉine i u razliĉite svrhe. Time se otvara mogućnost za razliĉit spektar mjera kojima se mogu ublaţiti negativne posljedice primjene ekonomskih instrumenata u funkciji zaštite okoliša. U zemljama koje aktivnije provode okolišne reforme, mjere ublaţavanja su veoma ĉesto dio paketa reformi. Redukcije poreza na prihode ili prihodi od socijalnog osiguranja su usmjereni na potrošaĉe sa niţim dohotkom. TakoĊer neke od ĉlanica nude poreske olakšice sa ciljem da se ublaţe posljedice uvedenih poreza na energetsku potrošnju. U primeni su tri vrste mjera za ublaţavanje (EU SEC, 2007): OslobaĎanje od poreza i oporezivanje redukcija - Mjere ove vrste rezultiraju smanjenjem marginalnih poticaja kao i smanjenjem efikasnosti oporezivanja. Da bi se izbjegle ove posljedice, mjere su naĉešće dobrovoljno obavezujućeg karaktera (porezne olakšice se daju industriji u zamjenu da kapital namjenjen za reinvestiranje bude usmjeren ka dostizanju samozadatih okolišnih ciljeva). Ovaj EI se primjenjuje u svim ĉlanicama EU, a u Europskoj Energetskoj Direktivi smatra se jednim od najvaţnijih instrumenata koji će evropskoj industrije obezbijediti komparativne prednosti. Grandfathering ili benchmarking emisionih dozvola - Grandfathering i benchmarking se koriste kao alternativne metode mjerenja efektivnosti ekonomskih instrumenata. Ovim mjerama se nadgleda i upravlja trgovinom transferabilnim dozvolama. One su ekonomski sliĉne povratu kapitala od poreza industriji ukoliko je ona smanjila emisiju štetnih gasova. Povrat prihoda - Ovom mjerom se prihodi od poreza i emisionih dozvola vraćaju domaćoj industriji. Njihovi troškovi će time, zbog uvedenih ekonomskih reformi, ostati konstantni. Rezultat toga bit će jaĉi i kompetativni potencijal industrije.

158

Tržište, država i okoliš

4.2.5 Okolišni ili eko-porezi i takse na zagaĎenje Zadatak poreza, u teorijskom smislu, je da internalizira trošak štete nastale zagaĊivanjem, utvrĊivanjem cijene za aktivnost koja zagaĊuje, a prema naĉelu zagaĊivaĉ plaća. Klasiĉan naĉin internaliziranja negativnih eksternalija je utvrĊivanje naknade u obliku jediniĉnog poreza na proizvode koji zagaĊuju okoliš. Namjera zakonodavca je potaknuti zagaĊivaĉe da internaliziraju eksternaliju uzimajući u obzir graniĉne eksterne troškove. Naknada na emisiju nameće se direktno na stvarnu emisiju zagaĊivaĉa. Kada postoji razlika izmeĊu privatnih i društvenih koristi, tada postoji i razlika izmeĊu privatnih i društvenih troškova. U tom sluĉaju postoji neki eksterni efekat. Najbolji naĉin trţišnog ureĊenja pitanja eksternih efekata, je preko naplaćivanja kazni i poreza. Objektivno utvrĊena visina kazne ili poreza, ima za cilj izjednaĉavanje privatnih i društvenih koristi i troškova. Korektivni porezi treba da izjednaĉe graniĉne privatne troškove sa graniĉnim društvenim troškovima. U sluĉaju naplate iznosa koji odgovara visini graniĉnih troškova zagaĊenja, graniĉni privatni i društveni troškovi se izjednaĉavaju. Promjena naĉina proizvodnje ili smanjenje obima, mogu zamjeniti novĉane kazne. U tom sluĉaju, promjena inputa ili naĉina proizvodnje, izazivaju pojavu novih direktnih troškova, koji se tiĉu kontrole zagaĊenja, jer graniĉni troškovi kontrole zagaĊenja rastu. Na taj naĉin zagaĊivaĉ štetu na okolišu smatra svojim proizvodnim troškom. Poduzeće u tom sluĉaju moţe nastaviti zagaĊivati i plaćati poreze ili moţe ulagati u tehnologije za nadzor zagaĊenja kako bi smanjilo svoje emisije i snizilo porezni teret. U tome i jeste suština postojanja kazni i poreza da unaprijed utiĉu na nivo zagaĊenja. Na društvenu korist ne utiĉe ĉinjenica ko će smanjiti zagaĊivanje, ali iznosi troškova utiĉu. Svaki se od zagaĊivaĉa ponaša prema svom interesu. Treba obratiti paţnju i na distributivne efekte naknade, koja se moţe prevaliti na potrošaĉe u obliku viših cijena, u zavisnosti od koeficijenta cjenovne elastiĉnosti, stvarne trţišne moći peduzeća, karaktera trţišta i sl.. Moţe doći i do smanjivanja broja zaposlenih u preduzeću u procesu prilagoĊavanja poreskim obavezama, a konaĉno moţe doći i do izbjegavanja poreza nedopuštenim emisijama. Kako bi se navedeno svelo na najmanju mjeru drţava mora pojaĉati svoj program praćenja i nadzora realizacije okolišnih mjera. Postoji više kategorija ili vrsta okolišnih (environmental taxes) ili zelenih poreza (green taxes). Za naše potrebe navodimo ĉetiri glavne kategorije:  Porezi (taxes), pristojbe (levies), naknade (fees) i druga obavezna plaćanja ili trošarine (charges), ukljuĉujući i razvojne poreze (development taxes), troškove promjene zona (rezoning charges), troškove emisije (emission charges), naknade emisiju kod registracije vozila (emission licence fee), naknade za zaštitu okoliša (environmental protection charges), porezi na proizvodne inpute (input taxes), rente i rojaliteti za korištenje resursa (resource rents and royalties), klizne naknade za komunalne usluge (sliding charges for utilities) i poreze ili pristojbe na finalne proizvode (product levies).

159

Prof. dr. Kasim Tatić

 Trţišno razmjenjiva prava i krediti, ukljuĉujući razmjenjiva prava na zagaĊenje (tradeable emission rights), kredite za smanjenje emisije (emission reduction credits), prenosive razvojne kredite (transferable development credits), razmjenjive kvote za korištenje prirodnih resursa (tradeable resource quotas) i razmjenjive lizing aranţmane za emisiju – mogućnost da jedno preduzeće drugom preduzeću putem trţišta iznajmi prava na odreĊenu koliĉinu emisije (tradeable emission leases).  Ostali ekonomski instrumenti kao što su povratni depoziti (refundable deposits), obveznice i garancije za izvršenje preuzetih ugovornih obaveza (performance bonds and guaranties), i potpore ili subvencije.  Olakšice u vezi sa porezom na dohodak, diferencirani porez na promet i uvozne carine. Prema EUROSTATU (2009), u zavisnosti od toga na šta se porezi odnose, okolišni porezi mogu se podijeliti u ĉetiri velike grupe:  porezi na energiju,  porezi na transport,  porezi na zagaĊenje, i  porezi na prirodne resurse. Prema raspoloţivim podacima (EUROSTAT, 2009), u 2007 godini porezi na energiju su bili daleko najvaţniji, jer su predstavljali tri ĉetvrtine ukupnih prihoda od okolišnih poreza i jednu dvanaestinu ukupnih prihoda od poreza i socijalnih doprinosa. U EU-27 (dvadeset i sedam drţava ĉlanica Evropske unije) porezi na transport iznose, u prosjeku nešto manje od jedne ĉetvrtine ukupnih prihoda po osnovu okolišnih poreza, i 1,5% ukupnih prihoda po osnovu poreza i socijanih doprinosa. Preostale dvije kategorije – porezi na zagaĊenje i prirodne resurse – predstavljaju samo marginalni iznos prihoda: zajedno oni ukupno ĉine 4,1% ukupnih prihoda po osnovu okolišnih poreza. U 2007. godini zemlje ĉlanice EU-27 prikupile su 303 miliona Eura prihoda po osnovu okolišnih poreza. To je predstavljalo oko 2,5% BDP-a unutar EU-27. Porez na energiju iznosio je 1,8% od BDP-a. U periodu 1997 – 2007, 11 zemalja povećalo je prihode po osnovu poreza na energiju kao procenat BDP-a. Porezi na energiju sastoje se od poreza na goriva, mineralne proizvode i proizvodnju elektriĉne energije21. Razliĉite vrste okolišnih poreza razlikuju se meĊusobno prema funkcijama koje obavljaju, kao i prema naĉinu na koji su ti porezi praktiĉno primjenjeni. Brojni faktori utiĉu na efikasnost i efektivnost pojedinih vrsta okolišnih poreza u praktiĉnoj primjeni. Stoga, analiza pogodnosti ili adekvatnosti primjene okolišnih poreza ĉesto bi se trebala provoditi od konkretnog sluĉaja do sluĉaja, što zahtijeva jedan krajnje pragmatiĉan pristup. Ta ĉinjenica pred nadleţno regulatorno tijelo postavlja brojne probleme i pitanja 21

EUROSTAT (2009) Energy, transport and environment indicators, Str 160, http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/product_details/publication?p_product_code=KS-DK-09-001

160

Tržište, država i okoliš

na koje ono uspješno mora da odgovori. Najprije, na kojem nivou, odnosno u kojem iznosu okolišni porez treba da bude utvrĊen? Koji je odgovarajući vremenski raspored odnosno dinamika za uvoĊenje okolišnog poreza? Koje su to karakteristike proizvodnog procesa, proizvoda ili usluge koje su najpogodnije da se oporezuju i na koji naĉin te karakteristikje treba da budu utvrĊene? Koje aktivnosti ili subjekti bi trebali biti izuzeti od plaćanja okolišnih poreza? Na koji naĉin praktiĉno primijeniti potrebno izuzeće od plaćanja ovog poreza? U kojim bi situacijama ili sluĉajevima okolišni porezi trebalo da se koriste samo kao dodatni instrument zajedno sa drugim mjerama i instrumentima u politici zaštite okoliša? Okolišni porezi i takse na zagaĊenje mogu se u izvjesnom smislu posmatrati kao “cijena” koja se mora platiti za korištenje prava zagaĊivanja okoliša, odnosno kao cijena upotrebe okoliša. Nametanje poreza i taksi moţe da se vrši :  Na osnovu procjene ukupnih društvenih troškova nastalih usljed emisije polutanata, odnosno oštećenja okoliša, i  Sa ciljem postizanja ranije utvrĊenih standarda u pogledu kvaliteta okoliša. Bez obzira po kojem osnovu su uvedeni, porezi i takse se u praksi pojavljuju kao:  Financijske daţbine u vidu korisniĉkih taksi, odnosno najĉešĉe kao takse po jedinici emisije polutanata u vidu takse na zagaĊenje,  Financijske daţbine po jedinici proizvoda u vidu takse na proizvode, i  Financijske daţbine po jedinici inputa kao takse na sirovine i energiju. Taksa na zagaĊenje po jedinici emisije predstavljaju novĉani iznos koji se mora platiti za svaku emitovanu jedinicu štetnih materija u okoliš (vodu, vazduh ili zemljište) kao i za stvaranje prekomjerne buke. Visina ovih taksi odreĊuje se na osnovu ukupne koliĉine emitiranih štetnih materija, ali i na osnovu njihovog kvaliteta, odnosno transformacionih karakteristika (u smislu stepena i brzine pretvaranja u polutante prisutne u okolišnom mediju). Takse po jedinici proizvoda predstavljaju iznos koji se zaraĉunava i plaća po jedinici odreĊenih proizvoda koji su štetni po okoliš bilo da se koriste u proizvodnji kao intermedijarno dobro ili u finalnoj potrošnji, ili se deponuju kao otpadni materijal. Mogu da se zaraĉunavaju ili na osnovu odreĊenih karakteristika proizvoda (npr. sadrţaj sumpora u fosilnim gorivima) ili na same proizvode kao takve (npr. ulja za podmazivanje). Ove takse mogu da se primjenjuju na proizvode koji okoliš oštećuju ili zbog koliĉine u kojoj su emitovani ili zbog toksiĉnosti - bilo njih samih bilo pojedinih njihovih komponenti kao što su npr. teški metali, polivinilhlorid (PVC), kloro-fluorokarbonati (CFC), halogeni hidrokarbonati, azot i fosfor. Ekonomski instrumenti ove vrste naroĉito bi se trebali koristiti kod proizvoda koji se upotrebljavaju u velikim koliĉinama ili u rasutom – difuznom stanju. Treba pomenuti i poseban sluĉaj koji predstavljaju diferencirani porezi kao poseban vid takse na proizvod. Njihova osnovna namjena jeste da se postakne upotreba okolišno prihvatljivijih i manje štetnih proizvoda a da se destimulira proizvodnja i upotreba okolišno opasnih i neprihvatljivih proizvoda. 161

Prof. dr. Kasim Tatić

Diferencirani porezi nemaju, dakle, primarnu funkciju obezbjeĊenja financijskih sredstava, kao što to imaju ostale korisniĉke takse. Takse na proizvodne inpute predstavljaju tzv. indirektne takse i mogu da se posmatraju kao posebna kategorija uvedena s namjerom da bi se u formalnom smislu pojaĉalo razlikovanje izmeĊu intermedijarne i finalne potrošnje nekih proizvoda. Takse po jedinici proizvoda mogu da kao svoj primarni cilj imaju ili prikupljanje potrebnih financijskih sredstava ili podsticajno djelovanje na preduzeća u smislu izmjene njihovog proizvodnog programa. Visina taksi u svakom konkretnom sluĉaju zavisi u velikoj mjeri od toga koji od ova dva cilja ili funkcije nadleţna agencija za zaštitu okoliša smatra vaţnijim. Ukoliko je vaţniji financijski aspekt (prikupljanje sredstava) visina takse odreĊena je (i) ukupnom sumom novca koju je neophodno skupiti u odreĊenom vremenskom roku - - najĉešće godinu dana, (ii) mjernim jedinicama u kojima se zagaĊenost emisije štetnih materija (reziduala) mjeri i (iii) brojem prodatih proizvoda. Ako je, pak, vaţniji podsticajni aspekt, visina takse zavisi od nekoliko faktora: (i) na prvom mjestu od cjenovne elastiĉnosti traţnje za odreĊenim proizvodom, (ii) od raspoloţivosti ili uopšte postojanja okolinski prihvatljivijih supstituta za odreĊeni proizvod, te od (iii) sveukupnog, predviĊenog iznosa smanjenja nivoa zagaĊenosti kroz smanjenje broja proizvoda koji se proizvode i troše.

4.2.5.1 Porezi na emisiju CO2 (karbonski porez) Porez na ugljik jedan je od naĉina internalizacije troškova emisije CO2 i u tom smislu takoĊer povećava cijelu ekonomsku djelotvornost. Glavni je argument njegova uvoĊenja "statiĉka efikasnost" jer zagaĊivaĉi s niţim graniĉnim troškovima znatnije smanjuju emisije od onih s višim graniĉnim troškovima. Pri pravilno utvrĊenom porezu na jedinicu zagaĊivaĉa porez minimizira ukupne troškove za postizanje ciljne razine emisije jer se porez plaća na svaku jedinicu emisije (odnosno na jedinicu emisije koja prelazi dopuštenu razinu), uz stalni poticaj za sniţenje emisije i razvoj tehnologija za suzbijanje zagaĊenja. Taj stalni izazov oznaĉava se kao argument "dinamiĉke efikasnosti". (EU COMMISSION 2005). Ako se porez prevaljuje na finalnog potrošaĉa, raste cijena proizvoda (npr. cijena fosilnoga goriva), što takoĊer potiĉe proizvodnju i upotrebu hemisijski manje štetnih proizvoda. Općenito moţemo tvrditi da je porez na ugljik "samoregulacijski" jer dopušta da se ekonomski subjekti slobodno prilagoĊavaju promjenama trţišta na najbolji mogući naĉin. Isto vrijedi i za emisijske dozvole. Treći je argument upotreba poreznog dohotka za promjenu strukture poreza u smislu sniţenja postojećih poreza na dohodak od rada ili kapitala. Zovemo ga argumentom "rasterećenja produkcijskih faktora". Drugo vaţno pitanje pri uvoĊenju poreza na ugljik jest njegov utjecaj na siromašni sloj stanovništva. Argument "konkurentnosti" moguće je ublaţiti poreznim izuzecima

162

Tržište, država i okoliš

energetsko intenzivnih grana i poduzeća ili smanjenjem drugih poreza (poreza na dobit ili doprinosa za socijalno osiguranje). MeĊutim, tada ne bi bilo utjecaja na konkurentnost privrede, nego samo na pojedine ekonomske sektore koji bi bili ili oštećenici ili dobitnici. Argument "regresivnosti" odnosno redistributivni uĉinak tog poreza dobio je potporu osobito u Velikoj Britaniji, gdje izdaci za energiju u ukupnim izdacima domaćinstva ĉine velik udio jer se s porastom dohotka potrošnja energije samo malo povećava. Oporezivanjem goriva u prometu moguće je tu regresivnost malo ublaţiti. To je takoĊer moguće postići odgovarajućim iskorištenjem prihoda od poreza na ugljik npr.za porezne olakšice pri plaćanju poreza na dohodak ili doprinosa za socijalno osiguranje. Pri utvrĊivanju efekata poreza na ugljik na pojedine sektore i na cijelo privredu pojavljuju se dva problema. Prvo, efekat poreza na ugljik bit će na kratak rok vrlo razliĉit od efekta na dugi rok. Naime, s postojećom tehnologijom i kapitalom mogućnosti za supstituciju vrlo su male. Drugo, uvoĊenje novog poreza utiĉe na sniţenje meĊunarodne konkurentnosti. Taj se problem ĉesto rješava sniţavanjem ostalih poreza u drţavi. Mjerenje svih tih uĉinaka zahtijeva model opće ravnoteţe s informacijom o cjenovnoj elastiĉnosti potraţnje i o stepenu supstitucije meĊu razliĉitim akterima proizvodnog procesa. Obuhvaćeni sektori ĉesto su regionalno koncentrirani, što moţe uticati na regionalne mogućnosti zapošljavanja i povećanje nezaposlenosti. Jedna od mogućnosti jest opraštanje naplate poreza na ugljik energetski intenzivnoj industriji, odnosno omogućavanje odgovarajućih graniĉnih poreznih izravnanja. Regionalnom se politikom mogu povećati subvencije malim preduzećima, a moţe se pospiješiti mobilnost nezaposlenih odnosno uvesti programi obrazovanja i prekvalifikacije osoba pogoĊenih nezaposlenošću. TakoĊer je moguća aktivna industrijska i regionalna politika u smislu preseljenja javnih sluţbi u pogoĊene regije (problem neosposobljenosti radne snage za takva radna mjesta), ukupne strategije preusmjeravanja poslovanja na druga trţišta i eksplicitnog poticaja za nove poslove u zahvaćenim regijama. Zadnja je mogućnost sniţenje ostalih poreza, npr. poreza na dobit ili doprinosa za socijalno osiguranje, što takoĊer ima distribucijske efeke. Porez na karbon praktiĉno predstavlja porez ili akcizu zaraĉunatu na prodaju fosilnih goriva. Neka goriva ispuštaju više ugljika nego druga po jedinici osloboĊene toplote. Karbonski porez se nameće srazmjerno emisiji CO2 kada se gorivo spaljuje (ukoliko ne postoji troškovno efikasan metod smanjenja CO2 iz ovih gasova). Ugalj je karbonski najintenzivnije gorivo po jednici osloboĊene toplote, a iza njega slijede sirova nafta i prirodni gas. Karbonski porezi će zasigurno imati najveći uticaj na upotrebu uglja. Potrošaĉima i proizvoĊaĉima karbonski porezi izgledat će kao neminovno i znaĉajno povećanje cijene. Ali pošto bi porezi bili zaraĉunati na primarnu energiju, koja predstvalja samo jedan dio isporuĉene energije (kao benzin ili elektriĉna energija), ili što je vaţnije, pošto jedno gorivo u mnogo sluĉajeva moţe biti zamijenjeno drugim, sveukupni porast cijena ne mora biti prevelik. Potrošaĉi mogu odgovoriti na nove cijene smanjenjem korištenja energije i kupovanjem manjeg broja karbonski intenzivnih opoizvoda (oni koji zahtjevaju veći iznos karbonski zasnovanih goriva za proizvodnju). Pored toga neke od ovih ušteda mogu se koristiti da se nabave drugi manje intenzivni 163

Prof. dr. Kasim Tatić

karbonski proizvodi i usluge. Jasno je da karbonski porezi stvaraju poticaj proizvoĊaĉima i potrošaĉima da izbjegnu plaćanje poreza smanjenjem njihove upotrebe karbonskiintenzivnih goriva. Suprotno ostalim vrstama poreza i aktivnosti ovo izbjegavanje ima i društvene koristi – smanjeno korištenje energije i smanjena emisija CO2. Dakle, opadanje poreskih prihoda tokom vremena po ovom osnovu indicira uspjeh politike okoliša – upravo suprotno od onoga šta se dešava kad poreska politika nastoji da odrţi stabilne ili rastuće prohode. U tabeli br. 3 je prikazan uticaj koji će razliĉiti nivoi karbonskog poreza imati na cijene uglja, nafte i gasa. Npr. karbonski porez u iznosu od 10 $ po toni podiţe cijenu barela nafte za 1,30$, što je oko 3 centa po galonu. Da li će ovo u velikoj mjeri uticati na ljude da promjenje svoje navike u pogledu voţnje ili zagrijavanja domova? Vjerovatno neće, jer moţe se oĉekivati da elastiĉnost traţnje za benzinom ili loţ uljem neće biti vrlo visoka.

Ugalj

Nafta

Prirodni gas

Tona

Barel

ccf (stotinu kubnih stopa)

Tona karbona po jedinici goriva

.605

.130

.016

Prosjeĉna cijena koštanja na pragu rudnika ili na izvoru

$23.02

$17.7

$1.78

Apsolutni iznos poreza (u $)

$/tona

$/barel

$/ccf

$10 /toni karbona

$6,34

$1,30

$0,016

$100/toni karbona

$63,4

$13,00

$0,16

$10/toni karbona

26%

8%

10%

$100/toni karbona

260%

80%

100%

Mjernja jedinica

Porez na karbon

Karbonski porez kao procenat cijene

Tabela 4.1: Alternativni porezi na fosilna goriva Izvor: PrilagoĊeno prema James Poterva, „Global Warming Policy: A Public Financing Perspective“, Journal of Economic Perspectives, 1993., a navedeno prema HARRIS, CODUR 2004, str. 29.

164

Tržište, država i okoliš

Slika 4.4: Cijena benzina i korištenje benzina u industrijskim zemljama, 1994 godina. (Zaokruţeno podruĉije predstavlja opseg potrošnje i cijena u Evropi) Izvor: PrilagoĊeno prema David Malin Roodman, Getting the Singals Right, 1997, a navedeno prema HARRIS, CODUR 2004, str. 29.

Slika prikazuje odnose izmeĊu cijena benzina i potrošnje benzina po glavi stanovnika. Treba primjetiti da je obrazac ovog odnosa sliĉan krivoj potraţnje: višim cijenama odgovara niţa potrošnja, niţim cijenama odgovara viša potrošnja. Odnos prikazan ovdje nije baš sasvim isti kao kriva potraţnje – pošto koristimo podatke iz razliĉitih zemalja, pod pretpostavkom ceteris paribus („ostale stvari jednake“), koja je potrebna da bi se konstruisala kriva potraţnje, u ovom sluĉaju ne vaţi. Ljudi u S.A.D. npr. mogu ĉešće koristiti automobil jer su razdaljine (posebno na zapadu S.A.D.) mnogo veće nego u evropskim zemljama. Ali evidentno je da postoji jasan odnos izmeĊu cijene i potrošnje. Prezentirani podaci ukazuju da bi bio potreban veliki porast cijene – u intervalu 0,50$ do 1$ po galonu ili više – kako bi se postigli znaĉajniji efekti na potrošnju goriva. Evidentno je da bi bili potrebni mnogo veći porezi, da bi se promovirao veći odmak od korištenja fosilnih goriva. Procjene potrebnog poreza na ugljik kreću se i do 200 $ po toni, da bi se ostvario cilj stabiliziranja globalne CO2 emisije. Ovo bi više nego udvostruĉilo cijenu nafte i uĉetverostruĉilo cijenu uglja. Ovo bi sigurno uticalo i na obrasce potrošnje. Ali da li bi takvo povećanje cijena bilo politiĉki moguće? Za oĉekivati je da bi u S.A.D. npr. visoki porezi na benzin i ostala goriva izazvali veliko nezadovoljstvo i suprostavljanje, posebno ukoliko to ljudi shvate kao narušavanje njihove slobode da voze. Primjetimo da na slici S.A.D. ima najniţe cijene, a najveću potrošnju po stanovniku. Ali uoĉimo dvije stvari u vezi sa prijedlogom za znaĉajnijim povećanjem karbonskog poreza. Prvo, prihodi od takvih poreza mogli bi se koristiti da se smanje ostali porezi. Najveći dio politiĉkih suprostavljanja visokom energetskim porezima proilazi iz percepcije da će oni biti dodatni porezi – uz zadrţavanje već postojećih poreza koji ljudi plaćaju na dohodak, 165

Prof. dr. Kasim Tatić

imovinu i socijalnu sigurnost. Ukoliko bi karbonski porez bio propraćen npr. znaĉajnijim smanjenjem poreza na dohodak i socijalnu sigurnost, onda bi takav porez mogao biti politiĉki prihvatljiviji. Ideja da se povećaju porezi na ekonomski loše stvari (bads) kao što su zagaĊenje okoliša i smanjenje poreza na stvari koje ţelimo da promoviramo kao što su rad i kapitalne investicije, u punom je suglasju sa principima ekonomske efikasnosti. Naime da bi se ohrabrile veće investicije, prihodi po osnovu karbonskih poreza mogli bi se koristiti za smanjenje poreza na kapitalne dobitke ili smanjenje poreza na dobit korporacija. Prije nego li porast neto poreza, ovo bi ustvari bilo samo restrukturiranje poreza po naĉelu budţetske neutralnosti – u smislu da ukupni iznos poreza plaćenih drţavi ostajeje nepromjenjen, ali su zato promjenjeni izvori sredstava i osnove po kojima se oni naplaćuju. Drugo, ukoliko do takvog pomjeranja u poreskoj strukturi i doĊe, pojedinci ili korporacije ĉije ponašanje ili aktivnosti su energijski efikasnije bi štedjele novac. Viši trošak energije bi takoĊer kreirao snaţan poticaj za tehnološkim inovacijama koje bi dovele do uštede energije. Npr. ukoliko se cijena benzina udvostruĉi, prosjeĉni automobil mogao bi imati dva puta veću efikasnost goriva, tako da neto troškovi voţnje ne bi bili veći. Ekonomsko prilagoĊavanje bilo bi lakše ukoliko se prelaz na veće karbonske poreze (uz niţe poreze na dohodak i kapital) realizira u jednom duţem vremenskom periodu.

4.2.5.2 Način nametanja plaćanja poreza i rakcija poreskih obveznika Obaveza plaćanja poreza/taksi moţe da se nametne preduzeću na jedan od sljedeća tri naĉina:  Takse mogu da djeluju kao dodatni porez na već obraĉunati porez na promet, npr. na fosilna goriva i naftne derivate.  Smanjena stopa poreza na dodatu vrjednost koja se inaĉe obraĉunava za odreĊene kategorije proizvoda, ovim taksama moţe da se poveća na svoj uobiĉajeni i za većinu proizvoda primijenjeni nivo poreske stope.  OdreĊeni novĉani iznos moţe direktno da se doda na postojeću cijenu proizvoda. U tom sluĉaju mora biti uveden zaseban sistem obraĉuna i fakturisanja sa ciljem racionalizacije takvog postupka. Preduzeća imaju na raspolaganju dva osnovna naĉina na koja mogu da reagiraju na porez na zagaĊenje: (i) da promijene proizvodnu tehnologiju koju primjenjuju ili (ii) da napuste industrijsku granu u kojoj posluju. Moţemo reći da empirijska istraţivanja (GLOVER, 1999, str. 4.) ukazuju na sljedeće najvaţnije faktore od kojih zavisi izbor naĉina na koji će preduzeće reagirati:  Brzina kojom je taksa na zagaĊenje uvedena (iznenadno ili postupno tokom duţeg vremenskog perioda);  Zastarjelost proizvodne opreme kojom raspolaţe preduzeće; 166

Tržište, država i okoliš

   

PredviĊeni vijek trajanja opreme koju preduzeće koristi; Stopa rasta industrijske grane u kojoj preduzeće pposluje; Troškovi vezani za pribavljanje kapitala; Raspoloţivost novih tehnologija, na koju dejlimiĉno utiĉu uvozne barijere.

Reakciju preduzeća na uvoĊenje taksi na zagaĊenje moguće je prikazati i grafiĉki na slici 4.5. (SIEBERT 2008, str.128).

Slika 4.5: Reakcija preduzeća na uvoĊenje taksi/poreza na zagaĊenje Ekonomisti koji se bave okolišem generalno preferiraju poreze i takse na zagaĊenje prvenstveno zbog toga što oni obezbjeĊuju odgovarajuće podsticaje za smanjenje zagaĊenja, a ne zato što obezbjeĊuju financijska sredstva. Prihod se smatra nenamjeravanim ali dobrodošlim dobitkom za budţet i u idealnom sluĉaju bi trebao biti alociran na javne rashode srazmjerno znaĉaju koji se pridaje pojedinim društvenim ciljevima. Ali empirijska istraţivanja ukazuju na to da vlade uglavnom koriste poreze/takse na zagaĊenje iskljuĉivo da bi prikupile novac, koji koriste da bi promoivirale programe za smanjenje zagaĊenja. Drţavne agencije koje propisuju znatnije iznose taksi na zagaĊenje mogu dovesti do toga da mala preduzeća povećaju potraţnju za skupim sistemima za monitoring. Osim toga, 167

Prof. dr. Kasim Tatić

drţavne agencije zahtijevaju stabilne izvore sredstava za investiranje u javne objekte za tretiranje otpada (npr. za preĉišćavanje vode). Kontinuitet je osiguran ukoliko su investicije za smanjenje zagaĊenja povezane sa prihodima od taksi na zagaĊenje. Industrije koje plaćaju takse i poreze su takoĊe spremnije da saraĊuju ukoliko mogu da sagledaju direktnu povezanost izmeĊu njihovih troškova, odnosno plaćanja na ime zaštite okoliša i stepena stvarnog poboljšanja kvaliteta okoliša. Konaĉno, planiranje i implementacija samog sistema regulacije zavisi o struĉnom kadru ĉija podrška moţe biti direktno povezana sa prihodima od taksi na zagaĊenje. Zbog navedenih karakteristika nastoje se iskoristiti spoznate prednosti i poreza/taksi i standarda uz eventualno smanjenje njihovih negativnih efekata. U tom smislu uoĉava se trend da se umjerene takse na zagaĊenje u koEInaciji sa standardima u pogledu maksimalno dozvoljene emisije sve ĉešće koriste u praktiĉnoj implementaciji politike zaštite okoliša zbog toga što se na taj naĉin prikupljaju sredstva za finansiranje funkcioniranja samog sistema zaštite okoliša, i obezbjeĊuje barem izvjestan poticaj za smanjenje emisije u dugom vremenskom periodu.

4.2.5.3 UtvrĎivanje optimalnog iznosa poreza/takse na zagaĎenje UtvrĊivanje optimalnog iznosa poreza/takse na zagaĊenje podrazumijeva iznalaţenje onog nivoa takse kojim se postiţe društveno optimalni obim ekonomske aktivnosti koja generira zagaĊivanje. Moguća su dva formalna pristupa iznalaţenju optimalnog iznosa takse/poreza na zagaĊenje:  Prvi od njih odnosi se na proceduru koja koristi marginalnu neto privatnu korist – MNPB (i analitiĉki i geometrijski kao krivu). Ovakva analiza predstavlja jednostavniju analizu jer se primjenjuje pod pretpostavkom da se kontrola zagaĊenja vrši samo promjenom obima proizvodnje bez uvoĊenja dodatne tehnologije za smanjenje zagaĊenja.  Drugi prikazani optimizacijski model je nešto sloţeniji jer obuhvata realniju situaciju u kojoj se smanjenje zagaĊenja postiţe korištenjem dodatne opreme za purifikaciju. To podrazumijeva da se i analitiĉki i grafiĉki umjesto MNPB koriste graniĉni troškovi purifikacije, odnosno smanjenja zagaĊenja.

(A) UtvrĎivanje optimalnog iznosa takse/poreza na zagaĎenje uz korištenje granične neto privatne korisnosti – MNPB

Da bi smo objasnili ovaj pristup utvrĊivanja optimalnog iznosa takse ili poreza na zagaĊenje posluţićemo se grafiĉkim prikazom datim na slici: 168

Tržište, država i okoliš

Slika 4.6: IzvoĊenje optimalne takse/poreza na zagaĊenje uz pomoć graniĉne neto privatne korisnosti -MNPB Ukoliko se preduzeću nametne obaveza plaćanja takse/poreza na svaku jedinicu ekonomske aktivnosti koja dovodi do zagaĊenja (pretpostavka je da je emitirano zagaĊenje srazmjerno ekonomskoj aktivnosti), i ukoliko se visina poreza/takse utvrdi na nivou t  , moţe se vidjeti da bi takva taksa dovela do pomjeranja krive MNPB u lijevu stranu prema (MNPB  t  ). Vrlo jednostavno, t  mora da se plati na svaku jedinicu aktivnosti, tako da je iznos graniĉne neto koristi smanjen za iznos t  . Preduzeće koje zagaĊuje će sada nastojati da maksimizira neto privatne koristi, uz ograniĉenje koje nameće postojanje obaveze plaćanja takse na zagaĊenje, i obim proizvodnje pri kojem se postiţe maksimalni profit jest obim oznaĉen sa Q  . Taksa t  je dakle optimalna taksa (jer dovodi do realizacije društveno optimalnog nivoa proizvodnje od Q  . Kako je utvrĊena vrijednost t  ? Ta vrijednost jednaka je vrijednosti graniĉnih eksternih troškova, odnosno štete izazvane zagaĊenjem – MEC u optimumu.

Na ovaj naĉin moţemo definirati optimalnu taksu na zagaĊenje ili optimalnu Piguvijevu taksu – ona je jednaka graničnom eksternom trošku (ili graničnoj šteti izazvanoj zagađenjem), za optimalnu vrijednost nivoa aktivnosti koja dovodi do zagađenja. Funkcija štete pokazuje kako šteta izazvana zagaĊenjem varira sa nivoom emitiranog zagaĊenja, i kolika je ta šteta iskazana novĉano. (U tom sluĉaju moguće je uspostaviti vezu unazad do aktivnosti preduzeća koje dovodi do zagaĊivanja). U stvari, postoji samo nekoliko koraka u iznalaţenju takvih funkcija oštećenja. Redosljed bi bio sljedeći :

169

Prof. dr. Kasim Tatić

Ekonomska aktivnost preduzeća koje zagaĊuje okolinu  Emisija štetnih materija u okoliš  Koncentracija zagaĊenja u okolišu  Izlaganje ljudi i materijalnih dobara štetnom dejstvu polutanata  Funkcija fiziĉkog oštećenja  Novĉano iskazana vrijednost štete Potreba da se utvrdi cijela funkcija MEC (ili bar veći dio te funkcije) proizilazi iz potrebe da iznaĊemo optimalni nivo zagaĊenja. Ali ne samo da je potrebno znati dobar dio krive MEC nego je potrebno utvrditi i krivu MNPB. Ukoliko je zagaĊivaĉ, kao u našoj analizi, preduzeće ovo moţe biti veoma teţak zadatak zbog nastojanja preduzeća da zaštiti informacije koje predstavljaju poslovnu tajnu. U stvari, mnogi ekonomisti smatraju da je vlada, kao autoritet za razrezivanje poreza i taksi, u nezavidnoj poziciji u smislu obezbjeĊivanja relevantnih informacija. Ova asimetrija informacija izmeĊu preduzeća koje zagaĊuje okoliš i nadleţne vladine agencije za zaštitu okoliša ĉesto se navodi kao prigovor za bilo kakvu intervenciju drţave na trţištu. U praksi ove poteškoće u vezi sa informacijama ne moraju biti takve da ih je nemoguće riješiti na zadovoljavajući naĉin. To u suštini znaĉi da nadleţna agencija moţe nastojati da dobije samo uvid u ispravan smjer promjene u nivoima zagaĊivanja, umjesto da nastoji postići teoretski definiran optimum. (O tome ćemo nešto više reći kasnije).Ukoliko je to tako, takse na zagaĊenje ipak mogu da se na zadovoljavajući naĉin primjenjuju kao jedan od instrumenata u politici zaštite okoliša. Analitĉki model izvoĊenja optimalnog nivoa takse/poreza na zagaĊenje moţe se prikazati vrlo jednostavno. Neto društvene koristi (NSB) saĉinjene su od ukupnih koristi do kojih dovodi aktivnost koja zagaĊuje okolinu minus privatni troškovi C, minus eksterni troškovi, EC, tj. NSB = PQ  C(Q)  EC(Q)

(4.1)

gdje je P = cijena outputa ekonomske aktivnosti Q= output kao rezultat aktivnosti koja zagaĊuje okoliš. Cijena P determinirana je kao parametar jer je pretpostavka da preduzeće posluje na potpuno konkurentnom trţištu i da se zbog velikog broja jako malih preduzeća pojavljuje kao preuzimaĉ cijena (price taker) što znaĉi da cjelokupnu svoju proizvodnju moţe da realizira po datoj cijeni (jer je kriva traţnje individualnog preduzeća predstavljena pravom linijom paralelnom sa x osom na udaljenosti P).22 Tada NSB C EC  P  0 Q Q Q

22

(4.2)

Naravno u uslovima ograniĉene konkurencije cijena će zavisiti od proizvedene koliĉine jer kriva traţnje pojedinaĉnog preduzeća ima standardni negativni nagib, koji implicira da se veća koliĉina proizvoda moţe realizirati na trţištu samo uz smanjenje cijene. Ovo stoga što preduzeće nije više beznaĉajni ponuĊaĉ nego krupni proizvoĊaĉ ĉija proizvodnja pokriva znaĉajan dio ukupnog trţišta.

170

Tržište, država i okoliš

predstavlja uslov prvog reda za maksimiranje NSB. Prema tome, moţe se pisati P

C EC SC   Q Q Q

(4.3)

gdje uslov da je SC jednako privatnim troškovima (C) plus eksterni troškovi (EC), predstavlja zahtjev za maksimalni NSB. Alternativno, P

C EC  Q Q

ili

(4.4) NPB EC  Q Q

gdje NPB predstavlja neto privatne koristi, tj. cijena minus privatni troškovi. Jednaĉina (4.3) predstavlja pravilo da cijena proizvoda koji zagaĊuje okoliš mora bitri jednaka graničnom društvenom trošku. Jednakost (4.4) predstavlja sreĊenu jednakost (4.3) da bi smo došli do optimizacionog pravila koje smo koristili, tj. graniĉne neto privatne koristi trebale bi da budu jednake graniĉnim eksternim troškovima. Koristeći jednakost (4.3) taj uslov moţe biti zadovoljen ukoliko se preduzećima nametne plaćanje takse u iznosu t  , gdje t 

EC Q 

(4.5)

gdje Q  predstavlja nivo proizvodne aktivnosti preduzeća, koja se dobije rješavanjem jednakosti (4.3). Tada se konaĉno moţe napisati P

C  t Q 

(4.6)

što pokazuje da je trţišna cijena jedinice outputa jednaka zbiru graniĉnog troška pri optimalnom nivou proizvodnje od Q  jedinica outputa i utvrĊenog optimalnog iznosa takse ili poreza na zagaĊenje. (B) IzvoĎenje optimalnog iznosa takse na zagaĎenje uz pomoć graničnih purifikacionih troškova - MPC Problem iznalaţenja optimalnog iznosa ili visine takse u modelu koji koristi graniĉne purifikacione troškove MPC, (jer se prilagoĊavanje zahtjevima u pogledu kvaliteta okoliša postiţe ne samo izmjenom obima proizvodnje kao u prethodnom modelu, nego i

171

Prof. dr. Kasim Tatić

uvoĊenjem tehnologije za kontrolu i smanjenje zagaĊenja koja predstavlja realni trošak za preduzeće), moţe se formalno iskazati na sljedeći naĉin: maksimizirati

L =  p j x j  c xj x j   c pj z j d j   t j d j 

x 1 , . . .,x n , z 1 ,. . . ,z n , d 1 , . . .,d n uz ograniĉenja z j x j ) = z j xj,zj,dj  0 Formalno iskazana jednakost L pokazuje da se profit preduzeća koji treba maksimizirati dobije kada se od ukupnog prihoda ( p j x j ) ostvarenog prodajom proizvoda x j po cijeni p j oduzmu proizvodni troškovi tog proizvoda (c xj ), troškovi purifikacije (c pj ) onog dijela primarno proizvedenog, ukupnog reziduala koji je tretiran, tj. koji nije emitovan u okoliš (z j d j  i troškovi (t j d j ) na ime plaćanja takse na dio primarnog reziduala koji nije tretiran odnosno koji je emitiran u okoliš (d j ). Prepostavljamo da preduzeće prihvata taksu na zagaĊenje u iznosu t j kao zadatu od strane nadleţne agencije i nepromjenljivu, što znaĉi da plaća ukupan iznos t j d j na ime svih jedinica emitovanih u okoliš. Lagranţova funkcija za ovaj problem glasi: L  p j x j  c xj x j   c pj  z j d j   t j d j  c pj  t j d j

(4.7)

  1  z j x j )  z j 

Neophodni uslovi prvog reda dobiju se parcijalnim deriviranjem funkcije L : L  p j  c xj,   1 j z ,j  0 x j

(= 0 ili x j = 0)

(4.8) L  c ,pj   1 j  0 z j

(= 0 ili z j = 0)

(4.9) L  c ,pj  t j  0 d j

172

(=0 ili t j =0)

(4.10)

Tržište, država i okoliš

Ako se koncentriramo samo na unutarnje rješenje, odnosno, na sluĉaj kada relacije (4.8) –(4.10) vaţe sa znakom jednakosti, tada ćemo vidjeti iz (4.10) i (4.9) da je taksa t j jednaka cijeni u sijenci generiranja primarnog reziduala  1 j . Naime, iz (4.10) slijedi da je c ,pj  t j , a iz (4.9) slijedi da je c ,pj   1 j , što znaĉi da je t j   1 j . Ako ovo uporedimo sa statiĉkim modelom zagaĊenja okoliša datim ranije-odjeljak (B)-Varijabilna proizvodnja, i iskoristimo relaciju (1.15) 

r  d j

1  

   c ,pj  

vidjećemo da će taksa iz ovog modela ostvariti optimalno rješenje iz odjeljka (B) ukoliko nivo na kojem je taksa utvrĊena zadovoljava:  r t j  1    d j 

   

(4.11)

odnosno da je iznos takse jednak novĉano izraţenoj graniĉnoj šteti nastaloj usljed oštećenja okoliša. Pošto smo vidjeli i da je t j = c ,pj (visina takse jednaka graniĉnom trošku purifikacije) proizilazi da t j mora da bude u optimalnom sluĉaju na nivou koji je odreĊen taĉkom gdje kriva graniĉnog troška purifikacije i kriva graniĉne štete imaju istu vrijednost za odreĊeni nivo emisije. Ovo rješenje prikazano je na slici 4.7.

Slika 4.7: Taksa/porez na zagaĊenje: optimizacija nivoa zagaĊenja i uticaj na troškove preduzeća

173

Prof. dr. Kasim Tatić

Optimalna stopa ili iznos takse biće, dakle, u taĉki u kojoj kriva graniĉnih troškova purifikacije sijeĉe krivu graniĉnih troškova šteta nastalih kao posljedica zagaĊenja okoliša (taĉka oznaĉena kao t). Taksa na zagaĊenje sada podstiĉe zagaĊivaĉa da smanjuje svoju emisiju na nivo gdje se iznos takse po jedinici emisije izjednaĉava sa graniĉnim troškom purifikacije (uvoĊenja tehnološko-menadţerskih mjera ili aktivnosti za smanjenje emisije polutanata u okoliš). Preduzeće nije motivirano da poslije tog nivoa i dalje sniţava emisiju jer bi graniĉni troškovi purifikacije narednih jedinica bili veći nego taksa/porez koju treba platiti. Znaĉi da je preduzeću jeftinije da plati porez/taksu nego da dodatno smanji svoju emisiju. Obrnuto, ako bi preduzeće smanjilo emisiju za iznos manji od optimalnog, tada bi još uvijek postojale jedinice emisije za koje bi graniĉni troškovi purifikacije bili manji nego taksa koja se na njih plaća. Preduzeće bi ponovno bilo u nepovoljnijoj poziciji jer se lišava jednog dijela svog profita plaćajući nepotrebnu razliku izmeĊu više takse i niţih graniĉnih troškova purifikacije. (Moţemo primijetiti da je rezonovanje preduzeća u ovoj situaciji potpuno identiĉno kao rezonovanje preduzeća na potpuno konkurentnom trţištu koje odreĊuje svoju ravnoteţnu taĉku ili taĉku maksimiranja profita, u kratkom vremenskom periodu, s tim da u ovom drugom sluĉaju na grafiĉkom prikazu (JURIN, 1990, str. 179 ) umjesto takse imamo cijenu proizvoda koja je takoĊe nepromjenjljiva i ekstereno zadata, a umjesto graniĉnih troškova purifikacije imamo graniĉne troškove proizvodnje tog dobra ). Iz jednakosti (4.11) moţe se vidjeti da će taksa na zagaĊenje biti ista za sva preduzeća ukoliko je graniĉni efekat na funkciju okolišnog indikatora isti bez obzira iz kojeg preduzeća emisija dolazi u okoliš. Ovo se primjenjuje ukoliko je ukupna suma emitiranih polutanata ona veliĉina od koje funkcionalno zavisi okolišni indikator R a ne pojedinaĉne, individualne emisije. S ciljem da se odredi optimalno rješenje u problemu (B) pretpostavljali smo da agencija posjeduje sve informacije o proizvodnim funkcijama i funkcijama troškova (graniĉnih troškova purifikacije i graniĉnih troškova štete izazvane zagaĊenjem). Rješenje problema omogućilo nam je da u ovom dijelu izraĉunamo optimalnu visinu takes/poreza na zagaĊenje nametnutu preduzećima. Moţemo primijetiti da je podjednako mnogo informacija potrebno da se determinira optimalni iznos takse na zagađenje kao i da se determiniraju fiksne, obavezujuće (regulativne) mjere-standardi koje se odnose na emisiju polutanata od strane preduzeća. U situaciji kada nedostaje bilo kakvo zadovoljavajuće znanje o krivoj graniĉnih troškova šteta usljed zagaĊenja (što je u stvari gotovo uvijek sluĉaj), visina takse/poreza na zagaĊenje biće utvrĊena uz pomoć nekog unaprijed specificiranog cilja, proizvoljno odabranog standarda u pogledu kvaliteta okoliša i krive graniĉnih troškova purifikacije. To praktiĉno znaĉi da ciljevi koje postavlja agencija u pogledu kvaliteta okoliša ne proizilaze iz dosljedne primjene principa ekvimarginaliteta, odnosno preciznog izjednaĉavanja graniĉnih troškova purifikacije i graniĉnih koristi smanjenja emisije (u vidu smanjenja šteta izazvanih zagaĊenjem). To ne znaĉi automatski da je taj cilj 174

Tržište, država i okoliš

proizvoljan u smislu da je rezultat neĉije samovolje. Proizvoljni standard, odnosno unaprijed determinirani nivo funkcije okolišnog indikatora primijenjen u našim statiĉkim modelima optimizacije, u ovom kontekstu, baš suprotno, moţe predstavljati rezultat izuzetnih istraţivaĉkih napora i usaglašavanja sa ostalim politiĉkim ciljevima. Stoga se posljednjih godina, paţnja sve više fokusira na pitanje “najboljeg” instrumenta za kontrolu zagaĊenja, u smislu postizanja arbitrarnog, unaprijed utvrĊenog nivoa kvaliteta okoliša. Ukoliko je kriva graniĉnih troškova šteta u izvjesnoj mjeri ipak poznata, u tom sluĉaju, barem teoretski, moţe se koristiti metoda pokušaja i greške, u smislu da se u više pokušaja ili iteracija mijenja iznos takse dok se uspješnom aproksimacijom ne postigne ţeljeni rezultat. Sa stanovišta zaštite okoliša, ukoliko se pokaţe da je iznos takse prenizak, šteta za okoliš izazvana zagaĊenjem biće veća nego društveno prihvatljiva, a ako je previsoka, previše resursa (više nego što je društveno prihvatljivo) biće usmjereno na smanjenje zagaĊenja. U praksi takav postupak pokušaja i greške moţe imati znaĉajne negativne posljedice na preduzeća koja moraju da se prilagoĊavaju razliĉitim signalima, a takoĊe moţe biti i politiĉki neprihvatljivo rješenje.To znaĉi da se takva metoda moţe provoditi u praksi ako preduzeća ne moraju da snose izuzetno visoke troškove prilagoĊavajući se razliĉitim nivoima takse, tj. ako mijenjanje nivoa purifikacije nije previše skupo. U modelu optimizacije to znaĉi da funkcija okolišnog indikatora mora biti takva da se inkorporira zahtijev da vrijeme od ispuštanja štetne materije u okoliš i pojave štetnog efekta ne smije biti preveliko, kako bi se izbjegao efekat neizvjesnosti i vremenskog pomaka što oteţava proces optimizacije u okviru statiĉke analize. U praksi će se ipak pokazati da je preduzećima isuviše skupo da se prebace na drugi nivo purifikacije, jednom kad su uĉinjene znaĉajne investicije u taĉno odreĊenu tehnologiju za zaštitu okoliša. Ipak moţemo reći da djelimiĉni izlaz iz ovakve situacije predstavlja mogućnost da se iteracije simuliraju, odnosno obavljaju samo na raĉunaru bez realnog mijenjanja stanja u preduzeću. Preduzeću se predoĉava odreĊeni iznos takse i od njega se zahtijeva da navede kolika bi njegova emisija bila pri tom iznosu takse/poreza. Agencija moţe tada da procijeni ukupnu emisiju na osnovu navedenih iznosa u upitnicima koji su popunjeni od strane preduzeća. Ĉak ako je funkcija okolišnog indikatora i nepoznata, cilj je da se smanji ukupna emisija. Prednost navedenog postupka je da se nadleţna agencija oslobaĊa neugodnog ali i nerealnog zahtijeva da poznaje razliĉite tehnologije za smanjenje emisije, a svo vrijeme se zna da ukupna emisija, do koje dolazi na svakom nivou takse, rezultira minimalnim ukupnim troškovima purifikacije ili smanjenja emisije. Interesantno pitanje koje se nameće u vezi s ovim postupkom jeste da li se moţe oĉekivati da će preduzeća davati prave odgovore uvijek kada se to od njih zatraţi. Preduzeća znaju, , da će u krajnjem sluĉaju na osnovu njihovih odgovora biti donešen odgovarajući propis, koji podrazumijeva neki vid kontrole, tako da se moţe reći da preduzeće ipak ne moţe oĉekivati nikakvu korist od davanja netaĉnih informacija. 175

Prof. dr. Kasim Tatić

4.2.5.4 Efekat takse/poreza na zagaĎivanje na troškove preduzeća Moţe se reći da taksa/porez na zagaĊenje, u svakom sluĉaju kada je njezina visina optimalna, omogućava da bilo kakva, novĉano izraţena šteta izazvana zagaĊenjem bude u potpunosti internalizirana, odnosno ukljuĉena u internu kalkulaciju troškova preduzeća. Ako je iznos takse utvrĊen na nivou t, preduzeće zagaĊivaĉ snosi ukupni trošak koji je na slici 4.7 ekvivalentan površini (a+b+c+d +e) koja je saĉinjena od tri dijela:  dio (e) koji predstavlja troškove purifikacije (tehnološko-menadţerskih aktivnosti) usmjerenih na smanjenja emisije polutanata u okoliš,  dio (b+d), koji predstavlja troškove štete preostale nakon preduzetih mjera i aktivnosti purifikacije, odnosno izazvane preostalim zagaĊenjem u iznosu 0 d,  dio (a+c), koji se moţe posmatrati kao taksa, odnosno renta na korištenje ograniĉenih prirodnih resursa (scarcity rent), nametnuta pojedinaĉnim preduzećima zagaĊivaĉima od strane agencije za zaštitu okoliša kao predstavnika cijeloga društva koja i ubire sredstva plaćena u vidu te rente. Sve ovo svodi se na zakljuĉak da taksa/porez ima ima znaĉajan redistributivni efekat, pošto na prikazanom dijagramu, preduzeće mora da plati ne samo za troškove purifikacije nego i troškove internalizacije troškova nastalih zbog štete usljed preostale emisije i “rentu” za korištenje ograniĉenih resursa okoliša. Dakle, objedinjujući troškove od preostalih šteta i troškove na ime rente, mogli bismo ukupne troškove kontrole zagaĊenja podijeliti na samo dva dijela:  ukupni troškovi purifikacije oznaĉeni sa e i  ukupna plaćanja (troškovi) po osnovu takse/poreza oznaĉena sa (a+b+c+d). Ovi prvi predstavljaju troškove bilo kakve tehnologije i neophodnih menadţerskih aktivnosti koje je preduzeće odabralo kako bi smanjilo emisiju sa nivoa z 0 na nivo d, dok ovi drugi predstavljaju izvršena plaćanja nadleţnoj agenciji koja pokrivaju obraĉunatu taksu/porez na preostalu emisiju preduzeća u iznosu od 0d. Sa stanovišta preduzeća, naravno, obje ove vrste troškova su realni troškovi koji će se morati pokriti dijelom ostvarenog prihoda preduzeća. Sa stanovišta društva, meĊutim, plaćanja po osnovu takse su razliĉita od troškova purifikacije. Dok troškovi purifikacije zahtijevaju realne resurse za njihovo pokriće, plaćanja po osnovu taksi predstavljaju u stvari transferna plaćanja, plaćanja koja vrše preduzeća (odnosno u krajnjoj liniji potrošaĉi koji kupuju proizvode preduzeća) nadleţnoj agenciji za zaštitu okoliša (javnom sektoru) i u krajnjoj liniji onima u društvu koji imaju korisi od javnih rashoda koji se iz tih plaćanja obavljaju. Kada preduzeće obraĉunava svoje troškove u vezi sa odreĊenim programom zaštite okoliša, ono će ukljuĉiti i troškove purifikacije i plaćanja po osnovu taksi na zagaĊenje; kada nadleţna agencija obraĉunava

176

Tržište, država i okoliš

društvene troškove programa uvoĊenja taksi na zagaĊenje, ona mora iskljuĉiti transferna plaćanja. Smanjenje emisije od z 0 do d eliminiralo je ukupan iznos šteta prikazan sa (e+f) – površina ispod krive graniĉne štete predstavlja ukupnu štetu. Preostale štete su (b+d), iznos koje je manji nego iznos koji preduzeća plaćaju na ima taksi na zagaĊenje – (a+b+c+d). Ova ĉinjenica još jednom naglašava osnovnu ideju da je taksa obraĉunata po jedinici emisije zasnovana na oporezivanju privilegije ili prava da se koriste ograniĉeni resursi okoliša, a ne na potrebi da se samo kompenzira uĉinjena šteta izazvana zagaĊenjem okoliša. Ali “jednodjelna (ravnomjerna) taksa “ (“flat tax”), kao ova u našem primjeru (jedna ista taksa primjernjuje se na sve jedinice emisije), sve više je predmetom kritike od strane preduzeća, jer izneseno je stanovište da će primjena ravnomjerne takse ĉesto dovesti do takvih situacija u kojima bi ukupni troškovi izazvani plaćanjima na ime takse od strane preduzeća znaĉajno prevazišli preostale štete. Naĉin da se ovo izbjegne je da se uvede dvodjelna taksa (two-part emission tax). Takva taksa bi dozvolila da odreĊeni poĉetni iznos emisije proĊe bez oporezivanja, a da se taksa primjenjuje samo na emisiju preko tog praga. Na primjer, na slici 4.7 preduzeću se moţe dozvoliti da emituje d 1 bez oporezivanja (obraĉuna takse), a primijeniti taksu u visini od t na bilo koji iznos emisije preko d 1 . Na ovaj naĉin obezbijedilo bi se da preduzeće i dalje ima podsticaj da smanjuje svoju emisiju do optimalnog nivoa d, ali bi njegova plaćanja po osnovu takse na zagaĊenje bila manja – samo (c+d). Ukupni troškovi purifikacije, i ukupne štete izazvane emisijom u iznosu od d jedinica, bili bi još uvijek isti (FIELD, 1994, str. 230). Prosjeĉni profit preduzeća je, prema tome, niţi u sluĉaju primjene takse nego u sluĉaju primjene standarda u pogledu dozvoljene emisije (u ovom drugom sluĉaju zagaĊivaĉ treba da plati samo troškove purifikacije, prikazane površinom e). Ovo moţe velikim dijelom da objasni generalno neprihvatanje taksi od strane preduzeća kao instrumenta u politici zaštite okoliša. Ali treba imati na umu ĉinjenicu koju smo već implicitno istakli, da je porez/taksa na zagaĊenje prevashodno i zamišljena kao instrument koji treba da ostvari koristi društvu kao cjelini, a ne nuţno bilo kojem pojedinaĉnom preduzeću koje zagaĊuje okoliš. Društvo ipak treba da vodi raĉuna o troškovima koje snose preduzeće kao rezultat primjene taksi na zagaĊenje. Ako pogledamo sliku 4.7 primjećujemo da iznos plaćen na ime rente za korištenje oskudnih resursa okoliša i koji korespondira površini (a+c), a koji je dio ukupnog plaćanja po osnovu takse (a+b+c+d), neće korespondirati iznosu štete nastale usljed emisije polutanata u okoliš od strane preduzeća. Moguće je, dakle, da doĊe do situacije koja će prisiliti preduzeće da obustavi svoju proizvodnju, odnosno da potpuno prestane sa radom, zbog ĉinjeniice da je iznos (a+c) plaćen na ime rente postao veći od neto profita kojeg ostvaruje preduzeće svojom proizvodnom djelatnošću. Ovakva situacija moţe se pokazati i kao neoptimalno rješenje sa stanovišta društva kao cjeline a ne samo pojedinaĉnog preduzeća o kojem se radi.

177

Prof. dr. Kasim Tatić

U sluĉaju kada nedostaju informacije i kada se funkcija graniĉne štete ne moţe utvrditi sa zadovoljavajućom preciznošću, bilo bi teško donijeti odluku da li je društveno optimalno ili nije zatvoriti preduzeća koja iskazuju privatni ekonomski gubitak (gubitak zbog uraĉunavanja ukupnih oportunitetnih troškova svih faktora proizvodnje). U takvim situacijama neki autori (FORSUND, 1998 , str. 116) predlaţu da se moţe primijeniti okvirno pravilo koje kaţe da se za ona preduzeća koja tvrde da će morati prekinuti sa radom ukoliko takse na zagaĊenje u najavljenom iznosu budu praktiĉno uvedene, moţe provesti istraţivanje da bi se otkrilo da li bi barem povrat od jedne polovine iznosa plaćanja po osnovu takse (a+b+c+d) bio dovoljan da preduzeće smanji svoje ukupne troškove smanjenja emisije a time i ukupne troškove poslovanja na takav nivo koji bi omogućio ostvarivanje prosjeĉnog profita kao neophodnog uslova za nastavak poslovanja na trţištu u duţem vremenskom periodu. Naglašavamo u duţem periodu, jer znamo da preduzeće moţe u kratkom vremenskom periodu privremeno da posluje i sa gubitkom (da ne obustavlja proizvodnju) ukoliko je realno oĉekivati da se situacija poboljša. Budući da bi takse na zagaĊenje jednom uvedene predstavljale trajno opterećenje za preduzeće jasno je da pomenuti uslov uspješnog poslovanja u duţem vremenskom periodu ima svoje puno opravdanje. Društvo bi, dakle, takvu jednu proceduru moglo da koristi kao svojevrsni test ili improviziranu analizu troškova i koristi kad već nije u mogućnosti da regularno provede sasvim preciznu analizu troškova i koristi (cost-benefit analysis). Preduzeća koja ne bi poslovala uspješno ni pod ovakvim uslovima, definitvno treba zatvoriti jer bi u protivnom društvo imalo veću štetu nego korist od njihovog poslovanja.

4.2.5.5 Okolišni porezi/takse i smanjenje zagaĎenja uz najniţe troškove Da bi smo pokazali na koji naĉin troškovi vezani za zaštitu okoliša zavise od mjera i instrumenata koji su primijenjeni, poći ćemo od pretpostavke da na nekom podruĉju imamo prekomjerno zagaĊenje, kao i od toga da ono što utiĉe na okolišni indikator jeste ukupna emisija svih preduzeća, a ne emisija svakog pojedinaĉno. Pretpostavimo da ĉak i ne znamo funkciju okolišnog indikatora (koja uspostavlja vezu izmeĊu kvaliteta okoliša i emitovanih štetnih materija u okoliš). Ukoliko bi tada bila uvedena obaveza plaćanja arbitrarno odabrane takse/poreza na zagaĊenje ipak bismo mogli tvrditi da tako postignuto rješenje predstavlja rješenje s najniţim mogućim troškovima. Da bi smo došli do ovog zakljuĉka pogledajmo sljedeću realno moguću situaciju. Ukoliko je cilj upravljanja okolišem na odreĊenom podruĉju determiniran kao smanjenje ukupne emisije, od na primjer 60 posto, moguća su dva osnovna rješenja:  Nametanje svakom zagaĊivaĉu standarda emisije kojim bi se maksimalno dozvoljena (tolerirana) emisija svakom od njih ograniĉila na 40 posto od njegovog postojećeg iznosa emisije; 178

Tržište, država i okoliš

 Nametanje takse u takvom iznosu da sva preduzeća, u prosjeku, ostvare 60 postotno smanjenje zagaĊenja. Sve dotle dok razliĉita preduzeća zagaĊivaĉi imaju razliĉite troškove purifikacije, bilo bi neekonomiĉno, odnosno neefikasno zahtijevati od svakog preduzeća da emisiju otpadnih materija smanji za isti iznos. Ukoliko za realizaciju tako postavljenog cilja troškovi preduzeća P 3 iznose dva puta više nego za preduzeće P 1 , bilo bi mnogo efikasnije iznaći rješenje kojim bi se preduzeće P 1 dovelo u situaciju da više smanji emisiju nego preduzeće P 3 .Izjednaĉavanje graniĉnog troška purifikacije za svakog zagaĊivaĉa primjenom takse odreĊenog iznosa omogućava da se specificirani cilj u pogledu kvaliteta okoliša postigne uz najniţe troškove za društvo. Slika 4.7 predstavlja ĉetiri zagaĊivaĉa, odnosno preduzeća ĉiji su graniĉni troškovi purifikacije (krive c 1 , c 2 , c 3 i c 4 ) razliĉiti. Cilj je postići nivo kvaliteta okoliša, odnosno ukupni nivo emisije u iznosu 4N.

Slika 4.8: Okolišni porezi/takse i smanjenje zagaĊenja uz najniţe troškove, kada su graniĉni troškovi purifikacije razliĉiti Ukoliko bi jedinstvena taksa u iznosu t bila nametnuta svim preduzećima, svako od njih iznos smanjenja emisije koju provodi prilagodiće vlastitoj krivoj graniĉnog troška purifikacije. Rezultat će biti smanjenja emisije na nivoima Q 1 , Q 2 , Q 3 i Q 4 . Moţe se vidjeti da preduzeće P , ĉiji je graniĉni trošak purifikacije nizak, u velikoj mjeri sniţava emisiju, P 2 smanjuje nešto manje, i sliĉno do P 4 , kod kojega visoki graniĉni troškovi purifikacije dovode do toga da je svoju emisiju samo neznatno smanjio (iznos oznaĉen duţinom Q Q 4 ). Suma troškova purifikacije za sva ĉetiri preduzeća predstavlja najniţe 1

179

Prof. dr. Kasim Tatić

troškove za društvo da bi se postiglo ţeljeno smanjenje u iznosu od 4N. Da je jedinstveni standard u pogledu dozvoljene emisije nametnut svim preduzećima, ukupni trošak purifikacije bio bi znatno viši. Na slici 4.8, postignuta ušteda u troškovima predstavljena je sumom osjenĉenih površina za preduzeća P 3 i P 4 , minus osjenĉena povšina za preduzeće P 1 . Prisiljavajući najefikasnije zagaĊivaĉe da svoju emisiju smanjuju u većoj mjeri, taksa nameće veći teret tim preduzećima individualno. Ali za društvo kao cjelinu, koje koristi jeftinija smanjenja emisije, to znaĉi minimiziranje ukupnog troška izjednaĉavanjem graniĉnih troškova purifikacije na nivou koji odreĊuje taksa. Na ovaj naĉin u većini sluĉajeva dolazi, dakle, do još jednog znaĉajnog vida redistribucije dohotka. Smatramo, stoga, potrebnim da u vezi s tim ukratko damo neke osnovne naznake. Vaţan aspekt takse koju u ovom sluĉaju moţemo oznaĉiti kao redistributivna taksa je, vidjeli smo, da prikuplja dio sredstava od zagaĊivaĉa sa najvišim graniĉnim troškovima purifikacije (koji uklanjaju relativno manji dio svoje emisije nego prosjeĉni zagaĊivaĉ i prema tome plaćaju višu taksu)23 i dodjeljuje ovaj iznos zagaĊivaĉima sa najniţim troškovima purifikacije u vidu bespovratnih sredstava. Pošto ovi poslednji (efikasnija preduzeća) mogu smanjiti emisiju više nego prosjeĉna preduzeća, ova sredstva koja su im dodijeljena u vidu granta mogu se, u stvari, posmatrati i kao kupovina ili plaćanje usluga preduzeća od strane društvene zajednice koja trpi posljedice zagaĊenja, koja na takav naĉin iskorištava sposobnosti ili mogućnost heterogene grupe preduzeća da smanji emisiju na naĉin koji podrazumijeva niţe troškove. Drugim rijeĉima, umjesto da troškovi automatski budu minimizirani posredstvom podsticajnih taksi (incentive taxes), ukupni trošak smanjenja emisije smanjen je realociranjem fondova koji su prikupljeni. Tako dodijeljeni grant zatvara praktiĉno jaz izmeĊu neodgovarajuće podsticajne takse koja se primjenjuje i visine takse koja bi trebalo da se primjenjuje. Moţemo reći da ovo predstavlja vrlo pragmatiĉan pristup, koji svoju primjenu nalazi u razliĉitim oblastima zaštite okoliša a naroĉito se mnogo koristi kod upravljanja vodnim resursima. Iz dosadašnje analize proizilazi da ako izuzmemo praktiĉne probleme utvrĊivanja osnove za takse, ekonomska efektivnost poreza/takse na zagaĊenje suštinski zavisi od visine na kojoj je ona utvrĊena. Izlaganje o porezima/taksama na zagaĊenje mogli bi smo završiti kratkim sumiranjem tri osnovne funkcije koje takve takse/porezi imaju ili treba da zadovolje:  Optimalnost: Za taksu/porez se kaţe da je optimalna kada je njen iznos utvrĊen taĉkom izjednaĉavanja graniĉnih koristi od smanjenja zagaĊenja i graniĉnih troškova purifikacije. Vidjeli smo da je ovo teoretski ideal.

23

Odnosno relativno viši iznos takse, pošto se podrazumijeva da je taksa na jedinicu zagaĊivanja ista za sve zagaĊivaĉe.

180

Tržište, država i okoliš

 Efektivnost: Efektivnost se postiţe ukoliko taksa obezbjeĊuje dovoljno poticaja preduzećima koja zagaĊuju okolinu da smanje svoje emisije na nivo gdje ukupna emisija razliĉitih zagaĊivaĉa ne prelazi unaprijed postavljeni cilj u pogledu kvaliteta okoliša.  Redistribucija i finansiranje: Ovo je obiĉno sluĉaj kada visina takse nije dovoljna da se ţeljeni cilj ostvari automatski. Efektivnost sistema tada uglavnom zavisi od redistribucije prikupljenih fondova. Ova redistribucija moţe se provoditi na razliĉite naĉine, na primjer kao ukupno ili parcijalno financiranje (a) postrojenja za kolektivno preĉišćavanje otpada, (b) investicija vezanih za zaštitu okoliša pojedinih preduzeća, (c) razliĉitih troškova implementacije mjera u oblasti zaštite okoliša, i (d) kao plaćanje raznih vidova kompenzacija.

4.2.5.6 Porezi/takse na zagaĎenje okoliša i ravnoteţni poloţaj preduzeća Klasiĉna mikroekonomska analiza bavi se utvrĊivanjem ravnoteţnog poloţaja preduzeća, tj. uslovima koji moraju biti ispunjeni da bi preduzeće ostvarilo maksimalni profit iz poslovanja. Klasiĉna analiza determinira potrebne uslove za razliĉita trţišna stanja i vremenske periode ali uobiĉajeno ne uzima u obzir obavezu plaćanja po osnovu zaštite okoliša. Ukoliko se preduzeću na neki naĉin ipak nametne obaveza da snosi troškove vezane za zaštitu okoliša analiza ravnoteţnog poloţaja se zbog toga mora promijeniti. Preduzeće na razliĉite naĉine reaguje na uvoĊenje razliĉitih mjera i instrumenata za zaštitu okoliša. U ovom dijelu analiziraćemo detaljnije reakciju preduzeća na uvoĊenje takse obraĉunate na jedinicu emitiranih polutanata. Ukoliko preduzeće nastoji da i u novonastaloj situaciji postigne ravnoteţni poloţaj, odnosno da maksimizira ostvareni profit, taksa na zagaĊenje dovodi do toga da će preduzeće odabrati one koliĉine inputa koje zadovoljavaju sljedeće jednakosti:  p y  pr MPm  pm  pr (4.12) i

p

y

 pr MPx  p x

(4.13) pri ĉemu su: MP m Graniĉni proizvod faktora m (materijalni input u proizvodnji) MP x -

Graniĉni proizvod faktora x (input rada u proizvodnji)

py

-

Trţišna (prodajna) cijena gotovog proizvoda ili jedinice outputa

pm

-

Trţišna (nabavna) cijena proizvodnog inputa m

px

-

Trţišna (nabavna) cijena inputa rada

181

Prof. dr. Kasim Tatić

pr

-

Iznos takse po jedinici emitiranih štetnih materija r

Oba ravnoteţna uslova su razliĉita od ravnoteţnih uslova koji postoje kada se ne sprovodi kontrola zagaĊivanja od strane drţave. Jednakost (4.12) razlikuje se od jednakosti p y MPm  pm

(4.14)

koja predstavlja poznati uvjet ravnoteţe preduzeća da je cijena inputa m jednaka vrijednosti graniĉnog proizvoda inputa m (koji predstavlja graniĉni proizvod inputa m realiziran na trţištu po cijeni p y ). Na isti naĉin moţemo reći da se jednakost (4.13) razlikuje od jednakosti p y MPx  p x

(4.15)

koja takoĊe predstavlja uvjet ravnoteţe preduzeća ali za drugi faktor proizvodnje tj. da je cijena po kojoj se nabavlja faktor x izjednaĉena sa vrijednosti na trţištu realiziranog graniĉnog proizvoda faktora x. Drugim rijeĉima , preduzeću se isplati povećavati utrošak faktora x sve dotle dok je cijena po kojoj se taj faktor nabavlja niţa od vrijednosti na trţištu realiziranog graniĉnog proizvoda tog faktora, jer je doprinos ukupnom prihodu preduzeća koji je ostvaren realizacijom graniĉnog proizvoda na trţištu veći od troškova koji nastaju zbog nabavke inputa. To znaĉi da se ostvaruje izvjestan profit. Jednakosti (4.12) i (4.13) nismo formalno izvodili, ali smatramo da je dovoljno dati detaljnije objašnjenje u vezi sa njihovim znaĉenjem i logikom koja stoji iza njih. Za dati nivo materijalnog inputa m , jediniĉno povećanje inputa x (jedinice rada) povećava output za iznos MP x . Ali jednakost y+r=m

(4.16)

pokazuje da, za dati nivo m , porast outputa y za MP x smanjuje r (iznos emisije u okolinu) za isti iznos, i svaka jedinica smanjenja r donosi uštedu preduzeću u iznosu p r . Prema tome, jediniĉno povećanje faktora x povećava prihode preduzeća za p y MPx , vrijednost graniĉnog proizvoda, plus p r MPx , uštede u plaćanju takse na zagaĊenje. Iz toga proizilazi da jednakost (4.13) indicira koliĉinu inputa x pri kojoj se izjednaĉavaju porasti prihoda i plaćanja za faktore proizvodnje proizišli iz jediniĉnog povećanja upotrebe faktora x. Porast faktora m povećava output za MP m , i dovodi do povećanja prihoda od prodaje za p y MPm . Ali jediniĉno povećanje faktora m povećava takoĊe ispuštanje štetnih materija u okoliš za 1 - MP m 24, i sljedstveno plaćanja po osnovu taksi na zgaĊenje za p r 1 - MP m . Dodatak prihodu od prodaje jednak je p y MP m a dodatak plaćanjima za inpute 24

Ono što od povećanja materijalnog inputa u iznosu 1 nije ugraĊeno u graniĉni proizvod odnosno finalni output, po našoj predpostavci mora biti emitirano u okoliš. Stoga i zakljuĉak da jediniĉno povećanje materijalnog faktora m doprinosi povećanju ispuštanja štetnih materija u okoliš u iznosu od 1 - MP m .

182

Tržište, država i okoliš

(odnosno dodatni trošak) jednak je p m . Jednakost (4.12) ukazuje na koliĉinu inputa m koja izjednaĉava prirast prihoda p y MP m sa porastom izdataka p m + p r 1 - MP m . Osnovu prethodne analize uticaja takse na zagaĊenje na utvrĊivanje ravnoteţnog poloţaja preduzeća predstavlja jednostavna proizvodna funkcija opšteg oblika y = f m, x)

(4.17)

koja omogućava da se okolinski aspekti zagaĊenja i kontrole emisije inkorporiraju u mikroekonomsku teoriju preduzeća i analizu njegovog ravnoteţnog poloţaja. Neophodno je, naime, ukljuĉiti kretanje ukupnih materijalnih inputa i emisije štetnih materija u okoliš u analizu proizvodnog procesa preduzeća. Kljuĉ za ispravno predstavljanje materijalnih inputa i emitiranih materija u okoliš u proizvodnoj teoriji jeste uvaţavanje ĉinjenice da i za preduzeće vaţi zakon o materijalnoj ravnoteţi ili zakon o neuništivosti materije. Naime, svi materijalni inputi koje preduzeće kupuje na trţištu ili direktno vadi iz zemlje, s ciljem da ih koristi u procesu proizvodnje, moraju u fiziĉkom smislu negdje otići. Matrijalni inputi koji uĊu u preduzeće moraju ga i napustiti bilo u formi gotovih proizvoda koji se prodaju na trţištu, ili u formi emitiranih materija u okoliš. Zbog jednostavnosti analize zanemarujemo zalihe i akumulaciju kapitala u vidu sredstava za proizvodnju, u kojima se materijani inputi mogu privremeno zadrţavati unutar preduzeća, ali ga ipak na kraju, prije ili kasnije napuštaju bilo kao gotovi proizvodi za prodaju ili kao amortizovane mašine koje se odlaţu u okoliš u formi ĉvrstog otpada .Dakle, u našoj najjednostavnijoj proizvodnoj funkciji y oznaĉava koliĉinu proizvedenog outputa, m oznaĉava koliĉinu materijalnog inputa koje preduzeće koristi u proizvodnji, i x oznaĉava koliĉinu drugog proizvodnog inputa, rada. Naravno, preduzeće obiĉno proizvodi mnogo proizvoda i koristi mnogo materijala i drugih inputa. Našu paţnju usmjerili smo na sluĉaj jedan-output, dva-inputa jer je takav model najjednostavniji, a na zadovoljavajući naĉin ipak ilustrira osnovne ideje, s tim da se rezultati dobiveni njegovim korištenjem mogu prema potrebi generalizirati. Rekli smo već da svi materijalni inputi napuštaju preduzeće inkorporirani u gotove proizvode ili u vidu ispuštenih materija u okoliš. Stoga, smo i bili u mogućnosti da napišemo jednostavnu formulu y + r = m, u kojoj r oznaĉava materijalne inpute na bilo koji naĉin vraćene ili emitirane u okoliš. Jednostavna interpretacija ove jednakosti je sluĉaj u kojem preduzeće nabavlja materijal od kojega proizvodi finalni proizvod. Slijedi da preduzeće moţe proizvesti više outputa iz fiksne koliĉine m većim korištenjem drugog faktora x u proizvodnom procesu. Drugi faktor, na primjer, rad moţe dovesti do ušteda materijala i smanjenja otpada, tako da se sa istom koliĉinom materijala dobije veći output. To je bila i osnova na kojoj smo bazirali provedenu analizu ravnoteţnog poloţaja preduzeća kada je u razmatranje ukljuĉeno i plaćanje taksi po jedinici emitiranih štetnih materija u okoliš.

183

Prof. dr. Kasim Tatić

4.2.6 Kreiranje trţišta za resurse okoliša U sluĉajevima zagaĊenja okoliša, situacija je takva da individualna vlasniĉka prava nad okolišnim medijima (zrak, voda i atmosfera) ili nisu moguća (iskljuĉenje drugih nije tehniĉki moguće) ili nisu poţeljna (nulti oportunitetni trošak ukoliko se dozvoli da veći broj ljudi uţiva ĉisti zrak). Ustvari, moţemo reći da je kvalitet okoliša javno dobro za koje slobodna trţišta nemaju interesovanja te je njegova ponuda daleko ispod potrebnog nivoa, i to zbog osnovne karakteristike javnih dobara da privatna firma koja bi ih obezbjeĊivala nije u mogućnosti da kroz trţišnu cijenu namiri sve troškove nastale u vezi sa tim dobrom. Jedno rješenje je da drţava obezbijedi ţeljeni nivo kvaliteta okoliša (kao i drugih javnih dobara) i da plati za to sredstvima prikupljenim putem opštih poreza. Ovo bi se moglo realizirati kombinacijom zakonske regulative u oblasti kontrole zagaĊivanja, raznih podsticajnih mjera i javnih investicija u smanjenje zagaĊivanja. Drugi naĉin (ĉesto sa niţim troškovima) jeste da se pokuša oponašati trţište, u stvari, da se kreira trţište za kvalitet okoliša. Ovaj pristup tretira okoliš kao rijetki mada netrţišni (koji se ne pojavljuje na trţištu) i besplatni (koji nema cijenu) resurs koji se prekomjerno upotrebljava zbog toga što je slobodan. Rješenje bi, dakle, moglo biti da se kreira trţište na kojem bi pravo korištenja okoliša kao mjesta za odlaganje otpadnih materija bilo jasno odreĊeno, imalo bi svoju trţišnu cijenu i moglo bi se razmjenjivati, odnosno prodavati i kupovati na trţištu. OdreĊivanje prava (definisanje i alokacija prava na korištenje okoliša) osiguralo bi ukupnu agregatnu upotrebu do ţeljenog nivoa kvaliteta okoliša, i specificiralo sadrţaj individualnih prava (uĉešće svakog poslovnog subjekta). Izdavanje manjeg broja dozvola korištenja okoliša nego što je potraţnja dovelo bi do toga da okolinski resursi budu oskudni na trţištu, te bi se adekvatnim utvrĊivanjem cijena obezbijedilo racionalnije korištenje okoliša, zbog osnovne logike trţišne ekonomije – ukoliko se oskudni resurs više koristi veći su i troškovi koji se moraju platiti. Trgovanje pravima (ili dozvolama) na zagaĊivanje osiguralo bi da asimilativni kapacitet okoliša (njegova sposobnost da sluţi kao mjesto deponovanja otpadnih materija), kao jedan ograniĉeni resurs, bude stavljen u takav vid upotrebe koji je najbolji od svih mogućih alternativnih vidova njegove upotrebe. Tokom vremena, ekonomski rast i potreba za proširenjem ekonomske aktivnosti podsticala bi ekonomske subjekte da postanu sve efikasniji u korištenju okoliša, da dalje smanjuju koliĉinu otpadnih materija po jedinici proizvoda, i da razvijaju nove okolišno bezopasnije, odnosno ĉišće tehnologije i proizvode, kao i da iznalaze efikasnije metode smanjenja ispuštanja otpadnih materija iz već postojećih proizvodnih postrojenja, kako bi obezbijedili neophodnu ekspanziju u situaciji kada se raspolaţe sa ograniĉenim brojem prava ili dozvola za zagaĊivanje.

184

Tržište, država i okoliš

4.2.6.1 Trţišno razmjenjiva prava na zagaĎivanje ili transferabilne dozvole Trţišno razmjenjiva prava na zagaĊivanje ili emisiju (tradeable discharge permits ili tradeable emission rights) predstavljaju jedan oblik kreiranja trţišta. Agregatni nivo dozvoljene emisije utvrĊuje se za odreĊeno kontrolno podruĉje, odnosno vazdušni prostor ili vodenu površinu i alocira meĊu zagaĊivaĉima ili prema nivou njihovog outputa ili postojećeg nivoa emisije štetnih materija. Pošto je kvota agregatne emisije postavljena na ili ispod nivoa postojeće ukupne emisije, vještaĉki se stvara odreĊeni stepen rijetkosti odnosno nedovoljnosti, te zbog toga prava ili dozvole ostvaruju pozitivnu vrijednost (trţišnu cijenu). Industrijski proizvoĊaĉi koji imaju nedovoljan broj dozvola ili koje imaju namjeru da grade nova proizvodna postrojenja moraju obezbijediti dodatne dozvole za emisiju smanjenjem emisije iz postojećih pogona. Alternativno, oni mogu na trţištu pribaviti dozvole (a) od drugih zagaĊivaĉa koji su u stanju da smanje svoju emisiju po niţim troškovima nego što to oni mogu ili (b) od onih zagaĊivaĉa koji zakljuĉe da veći profit mogu da ostvare ako prodaju svoje dozvole nego ako ih sami iskoriste. Prema tome, ţeljeno smanjenje emisije (i prema tome ţeljeni nivo kvalilteta okoliša) postiţe se uz najniţi trošak za društvo kao cjelinu a obezbjeĊuje se i jak poticaj za daljnje napore da se poboljša efikasnost i da se razviju ĉistije tehnologije. Ĉak i ako je agregatna kvota utvrĊena na nivou koji je jednak postojećem nivou ukupne emisije, proširenje ekonomske aktivosti kreiralo bi nestašicu dozvola sa svim ţeljenim poticajima koji su prethodno opisani. Razvoj trgovanja emisijama historijski se moţe podijeliti u na ĉetiri faze:  Poĉeci: Teorijska uobliĉavanje instrumenta (Coase, Dales, Montgomery, itd.) i, nezavisno od ranijeg, u vezi je sa "fleksibilnom regulacijom" Ameriĉke agencije za zaštitu okoliša.  Dokaz osnove: Prve aktivnosti prema certifikatima o slobodnoj trgovini emisijama bazirani na "offset“ mehanizmu uzeti su Zakona o ĉistom zraku iz 1977.  Prototip: Pokretanje prvog sistema trgovanje unutar ograniĉenja kao dijela ameriĉkog programa za spreĉavanje pojave kiselih kiša, sluţbeno najavljen kao pomak u politici zaštite okoliša, a koji pripremljene od strane "Projekt 88" (mreţe izgraĊene za povezivanje zaštite okoliša i industrijskih interesa u SAD).  Formiranje: Dalji razvoj iz ameriĉkog politiĉkog programa „ĉistog zraka“ koja vodi ka politici globalne klime i ka EU uz oĉekivanje pojava globalnog trţišta ugljika i formiranje " industrije ugljika". Ovaj ekonomski instrument je sve popularniji, jer omogućuje «promet dozvolama» izmeĊu uĉesnika na trţištu. U ovom sluĉaju, drţava je prevashodno zainteresovana za smanjenje općeg nivoa zagaĊenja, ali ne i da precizno utvrdi koji je proizvoĊaĉ konkretno svojom aktivnošću to uzrokovao. Drţava odreĊuje ukupnu dozvoljenu koliĉinu zagaĊenja, a trţištu ostavlja da samo odredi cijenu. U situaciji savršenih informacija i sistem transferbilnih dozvola, poreza i kazni na zagaĊivanje okoliša postiţu iste rezultate. MeĊutim, kad su informacije nepotpune donositelji odluka ne znaju taĉno koja će cijena 185

Prof. dr. Kasim Tatić

postići ţeljeni cilj u pogledu kvaliteta okoliša i stoga se radi o procesu pokušaja i pogrešaka, što zahtijeva praćenje utjecaja prve cijene. Sistem transferabilnih dozvola polazi od poznate varijable, a to je društveno poţeljna koliĉina zagaĊenja. Postoje dvije osnovne vrste tranferabilnih dozvola (EU SEC, 2007):  krediti koji se temelje na postojećim emisijama koje zagaĊivaĉ moţe zaraditi samo ako su njegove emisije ispod utvrĊene razine i  "dozvole" na zagaĊenja koja se temelje na budućim emisijama u kojem svaka dozvola odreĊuje zagaĊivaĉu pravo da proizvodi odreĊenu koliĉinu oneĉišćenja. I krediti i dozvole su utrţivi, tako da kompanije mogu kupovati i prodavati ovisno o dostupnosti tehnologija za smanjenje zagaĊenja. Zakonodavac najprije donosi odluku o izdavanju odreĊenog broja dozvola u odreĊenoj regiji, te stvara uvjete za trgovanje tim dozvolama unutar regije. Ukupan je broj dozvola odreĊen ukupnom koliĉinom (kvotom) emisije i vrijednošću svake pojedine dozvole. Ukoliko iz nekih razloga preduzeće smanji obim proizvodnje i ne potroši «svoju kvotu u zagaĊenju», postoji mogućnost, da proda svoje neiskorišteno pravo zagaĊenja kroz prodaju transferabilne dozvole preduzeću koje proširuje proizvodnju (koje ima potrebu za dodatnim zagaĊenjem, preko dozvoljene visine zagaĊenja). Preduzeća će biti zainteresovana za prodaju dozvola u skladu sa trţišnim cijenama. Dok je trţišna cijena dozvole (kao i bilo koje druge robe) veća od graniĉnih troškova smanjenja zagaĊenja, preduzeća su zainteresovana za prodaju dozvola, tj. dok su graniĉni troškovi smanjenja zagaĊenja veći od trţišne cijene dozvole, preduzeća će biti zainteresovana za kupovinu dozvola (jer im to omogućava da povećaju obim proizvodnje, uprkos povećanom zagaĊenju). Ovim se sistemom postiţe troškovna uĉinkovitost upravo zbog mogućnosti trgovanja dozvolama. U protivnom bi ishod bio isti kao kod primjene jednakih normi za sva preduzeća, u smislu zahtjeva da svako preduzeće bez obzira na graniĉne troškove smanjenja zagaĊenja smanji emisiju u istom obimu. Utrţive dozvole su prvenstveno namijenjene rješavanju globalnih problema okoliša i za primjenu u situaicjama kad su ciljevi utvrĊeni na agregatnoj razini. Oni omogućavaju da unutar definirane regije, odnosno geografskog podruĉja neki zagaĊivaĉi posluju iznad dozvoljenih emisija, što je prihvatljivo sve dok je na agregatnoj razini emisija svih zagaĊivaĉa unutar dozvoljenih granica. Sistem transferabilnih dozvola djeluje na taj naĉin da nadzire ukupnu emisiju u regiji, ali ne emisiju svakog pojedinaĉnog zagaĊivaĉa u regiji. Transferabilne dozvole postiţu uĉinkovitu alokaciju na istoj razini cijene kao i porezi. Razlika je u tome što cijenu ne odreĊuje drţava, nego trţište. Porezi stvaraju prihode u budţet, dok kod utrţivih dozvola drţava ne ubire prihode, osim prilikom prve emisije, što moţe biti problem za odreĊene lokalne jedinice koje imaju problema s budţetom. Sistem je fleksibilniji od porezne politike, jer se broj dozvola moţe prilagoĊavati ovisno o kvaliteti okoliša. Ako je standard strog, zakonodavac se odluĉuje za izdavanje još dozvola, ako je preblag drţava kupuje dozvole i smanjuje iznos dozvoljenog zagaĊenja u regiji.

186

Tržište, država i okoliš

U praksi su se pokazala dva problema kao znaĉajna za trţišnu regulaciju putem dozvola. Prvi problem se odnosi na praviĉnost u vezi poĉetnog izdavanja dozvola. Predmet diskusije i opreĉnih mišljenja predstavlja pitanje u vezi sa osnovicom za izdavanje dozvola, u smislu preferiranja jedne od sljedećih mogućnosti:  Obim proizvodnje,  Uloţena sredstva u kontrolu smanjenja zagaĊenja (praksa je utvrdila da takva preduzeća, po pravilu dobiju manje dozvola, što je krajnje destimulativno),  UvoĊenje savremene tehnologije (u tom sluĉaju je najĉešće teţe smanjiti zagaĊenje, jer je uvoĊenje tehnologije iziskivalo velika investiranja). Drugi problem se odnosi na lokaciju zagaĊivaĉa. Sistem transferabilnih dozvola daje dobre rezultate u sluĉaju irelevantnosti lokacije zagaĊivaĉa. MeĊutim, zagaĊenje vazduha je mnogo osjetljiviji problem u blizini velikih gradova. Dominantno shvatanje ekonomista, jeste da bi mehanizmi sliĉni trţišnim mogli da obezbjede efikasno privatno i društveno ponašanje. A. Inicijalna alokacija prava na zagaĎivanje Prva raspodjela dozvola moţe biti aukcijom ili direktnom prodajom, gdje drţava odreĊuje cijenu za dozvolu. Na taj naĉin drţava dolazi do prihoda koji se mogu upotrijebiti za administrativne troškove sistema dozvola. Poticaj za trgovanje postoji tako dugo dok zagaĊivaĉi imaju razliĉite graniĉne troškove smanjenja zagaĊenja. Kad se ti troškovi izjednaĉe rezultat će biti troškovno efektivan ishod. Da li će korištenje sistema razmjenjivih prava na zagaĊivanje biti uspješno u kontroliranju zagaĊenja, u najvećoj mjeri zavisi od ograniĉavanja broja dozvola koje cirkuliraju na trţištu. Pošto će, nesumljivo, preduzeća kao individualni zagaĊivaĉi nastojati da dobiju što veći broj dozvola u prvoj ili inicijalnoj distribuciji, praktiĉno prvi korak programa stvara potencijalno najveće nesuglasice i dovodi ĉesto do potpuno opreĉnih mišljenja: koju formulu koristiti da bi se izvršila inicijalna distribucija prava na zagaĊivanje. Problem je u tome, što se pokazuje da skoro svako pravilo neminovno dovodi do odreĊenih nejednakosti. Jedan od naĉina na koji nadleţna agencija moţe da izvrši distribuciju jeste da dozvole podijeli podjednako izmeĊu svih postojećih izvora odreĊenog polutanta. Ali problem u ovom sluĉaju ogleda se u tome da preduzeća mogu biti razliĉite veliĉine, iakosu sliĉna po tome što ispuštaju istu vrstu polutanata. Ĉak i preduzeća u istom industrijskom sektoru, npr. u proizvodnji celuloze i papira, razlikuju se po veliĉinii vrijednosti outputa. Prosjeĉna veliĉina tvornice celuloze i papira, mjereno veliĉinom vrijednosti outputa, moţe, s druge strane, znaĉajno da se razlikuje od prosjeĉne veliĉine, recimo, pogona za punjenje bezalkoholnih pića. Dakle, zakljuĉak je da dodjeljivanje svakom zagađivaču istoga broja dozvola ne bi uopšte predstavljalo pravičnu raspodjelu.

187

Prof. dr. Kasim Tatić

Nadleţna agencija moţe alocirati dozvole u skladu sa postojećim iznosima emisija koje ima svako preduzeće (grandfathering). Na primjer, svako preduzeće moglo bi da dobije dozvola u iznosu od 50 procenata od njegove postojeće emisije. Ovo moţe da izgleda praviĉno ali, u stvari, ovakav pristup sadrţi u sebi ugraĊene poteškoće vezane za podsticaje preduzeća da smanjuju zagaĊenje. Pravilo poput ovoga ne uvaţava ĉinjenicu da su neka preduzeća već (i prije podjele prava na zagaĊivanje) preduzela znaĉajne aktivnosti u tehnološkom i menadţerskom smislu kako bi smanjila nivo svoje emisije štetnih polutanata u okoliš. Mogla bi se, dakle, vrlo lako iznijeti primjedba da ona preduzeća koja su već, iz bilo kojih razloga, investirala znaĉajna sredstva u smanjenje emisije, ne bi trebalo sada praktiĉno da budu kaţnjena, primajući iznos dozvola na zagaĊenje odreĊen na osnovu ili u proporciji sa ovim niţim nivoima emisije. Ovakav pristup dovodi praktiĉno do nagraĊivanja preduzeća koja su namjerno odugovlaĉila sa uvoĊenjem neophodnih tehnološko-menadţerskih mjera za smanjenje njihove emisije. Ovo predstavlja još jedan primjer pogrešnih podsticaja ugraĊenih u bilo koji program koji zahtijeva od svih preduzeća da smanje svoju potrošnju okolišnih dobara za x procenata od njihovog sadašnjeg nivoa. Takvi pristupi nagraĊuju one koji su rasipno ili neracionalno trošili u prošlosti, a kaţnjava one koji su uz velika odricanja nastojali da štedljivo troše odreĊeni resurs. Podjela prava na zagaĊivanje na ovakav naĉin, moţe ĉak da dovede i do kontraefekata u formi neţeljenih postupaka od strane preduzeća. Ukoliko preduzeća koja zagaĊuju okoliš vjeruju da će se uskoro prava na zagaĊivanje dijeliti na ovaj naĉin, ona mogu biti motivirana da ĉak povećaju postojeću, sadašnju stopu ili nivo emisije polutanata u okoliš, zato što bi im takav postupak stvorio veću osnovicu za inicijalnu alokaciju prava na zagaĊivanje u budućnosti. Praktiĉno svaka formula za inicijalnu alokaciju prava na zagaĊivanje ima svoje probleme, i institucije nadleţne za kreiranje i sprovoĊenje politike zaštite okoliša moraju iznaći neki kompromis ukoliko se ţeli da taj pristup bude široko prihvaćen. U bliskoj vezi sa ovim problemom jeste i pitanje da li prava na zagaĊivanje treba besplatno podijeliti ili prodavati putem tendera ili aukcije onome ko ponudi najvišu cijenu. Sa stanovišta efikasnosti nema nikakvoga znaĉaja niti razlike da li se dozvole izdaju besplatno, prodaju po unaprijed utvrĊenoj fiksnoj cijeni ili se prodaju putem javne aukcije onima koji ponude najvišu cijenu. Sve dotle dok je njihov broj nepromjenjljiv i dok se njima moţe slobodno trgovati, nivo smanjenja emisije, a time i zagaĊivanja, biće ostvaren sa najniţim troškovima za društvo. Ovo, stoga, što će trţišne transakcije, koje slijede nakon inicijalne alokacije dozvola na zagaĊivanje, praktiĉno redistribuirati izdate dozvole u skladu sa relativnim graniĉnim troškovima purifikacije ili smanjenja emisije zagaĊivaĉa, bez obzira na koji naĉin je realizirana inicijalna distribucija. Okolišna efektivnost razmjenjivih prava na zagaĊivanje determinirana je obimom izdatih dozvola, a praviĉnost zavisi od naĉina na koji su dozvole podijeljene. Dakle, sa stanovišta distribucije dohotka naĉin podjele dozvola ima vrlo veliki znaĉaj. Besplatno dodjeljivanje dozvola zagaĊivaĉima praktiĉno se u krajnjoj liniji svodi na dodjeljivanje vlasniĉkih prava pojedinim kompanijama nad asimilativnim kapacitetom 188

Tržište, država i okoliš

okoliša, ili u najmanju ruku prava korištenja, do specificiranog iznosa navedenog u dozvoli. Na taj naĉin, dozvola daje pravo zagaĊivaĉu da raspolaţe sadašnjom vrijednošću toka profita koji nastaju zbog slobodnog odlaganja navedene koliĉine emisije štetnih materija u okoliš. Ukoliko su dozvole umjesto toga distribuirane prodajom (za fiksnu cijenu ili putem aukcije) kao primalac prihoda pojavljuje se drţava. Taj prihod se moţe proslijediti graĊanima, trošenjem budţetskih sredstava, bilo u formi povećane ponude javnih dobara ili u formi niţih poreza. Jednu vrstu hibridnog rješenja mogao bi da predstavlja sistem po kojem bi se jedan dio besplatno podijelio preduzećima, a jedan dio prodao onima koji na aukciji ponude najvišu cijenu. Iskustvo u brojnim zemljamau, a prvenstveno u SAD i EU, pokazuje da su dozvole dijeljene više besplatno nego putem aukcijske prodaje. ELLERMAN (2005) smatra da je takav vid podjele bio naĉin da se obezbijedi prihvatanje koncepta razmjenjivih prava u SAD, dok drugi autori (CHRISTIANSEN, WETTESTAD, 2003; MARKUSSEN, SVENDSEN, 2005) smatraju da je pritisak brojnih interesnih grupa bio glavni faktor koji je doveo do toga da su dozvole u evropskom sistemu razmjenjivih prava na zagaĊivanje (EU ETS) dijeljene uglavnom besplatno. Alternativno, dozvole se mogu alocirati i na takav naĉin da budu podijeljene graĊanima (recimo jedna osoba jedna dozvola), sa ukupnim brojem dozvola fiksiranim na društveno prihvatljivom nivou emisije. ZagaĊivaĉi bi u tom sluĉaju morali da kupuju svoje dozvole od graĊana koji bi, u ovakvom sistemu alokacije, imali pravo na sadašnju vrijednost koristi proisteklih od korištenja asimilativnog kapaciteta okoliša. Drugim rijeĉima, graĊani imaju pravo na nezagaĊeni okoliš i zagaĊivaĉi treba da im kompenziraju bilo kakvo smanjenje kvaliteta okoliša. (Za razliku od ranije pomenutih sistema alokacije, ovaj pristup je u saglasnosti sa principom da zagaĊivaĉ plaća). Treba naglasiti da su moguće i razliĉite koEInacije, na primjer 50% zagaĊivaĉima i 50% graĊanima; ili 30% postojećim zagaĊivaĉima, 20% budućim zagaĊivaĉima, 20% graĊanima, 20% drţavi i 10% nevladinim oraganizacijama za zaštitu okoliša. MeĊutim, treba isto tako reći, da bez obzira na to kako se primarna alokacija izvrši efikasnost i kvalitet okoliša se ne dovode u pitanje i ostaju nepromjenjljivi, samo su posljedice u pogledu distribucije razliĉite. Prema tome, oni koji kritiziraju dozvole za emisiju kao pravo na zagaĊivanje u pravu su samo u sluĉaju kada su dozvole zagaĊivaĉima date besplatno. Ukoliko zagaĊivaĉ mora da plati trţišnu cijenu za dozvolu, u tom sluĉaju bi se mogla kritikovati ĉinjenica da cijena dozvole nije odgovarajuća , odnosno da je suviše niska, ili da je ponuda dozvola prevelika, što je isto kao i reći da se ţeli viši nivo kvaliteta okoliša. Naţalost, mora se reći da uspostavljanje sistema prava ili dozvola za emisiju ima relativno visoke upravljačke troškove. Taj sistem zahtijeva:  odgovarajuću definiciju ograniĉenog zraĉnog prostora ili zone, što sa svoje strane zahtijeva znanje o izvorima i kretanju polutanata pod lokalnim atmosferskim uslovima;

189

Prof. dr. Kasim Tatić

 monitoring kvaliteta zraka u tako definiranom zraĉnom prostoru odnosno zoni (ili vode u vodenom toku) i poznavanje odnosa izmeĊu emisije štetnih materija i kvaliteta okoliša odnosno tzv. transformacione krivulje ili, pak, vrjednosti okolišnog indikatora u prezentiranim modelima optimizacije;  kapacitet ili sposobnost da se vrši nadgledanje ili inspekcija na bazi sluĉajnog uzorka pojedinaĉnih izvora emisije, kako bi se osiguralo da se propisani limit u pogledu emisije poštuje; i  poseban formalan sistem odobravanja kredita (mogućnost prenošenja prava na zagaĊivanje), kompenziranja (offset) iz drugih izvora zagaĊivanja (kada se npr. jednom preduzeću dozvoljava da emisiju iz jednog pogona ili tvornice na jednoj lokaciji kompenzira smanjenjem emisije iz drugog pogona ili fabrike) i trgovanja izmeĊu imalaca dozvola na zagaĊivanje. PIZER et. all (2006) zakljuĉuju da će program koji pokriva cijelu ekonomiju biti troškovno efektivniji u smanjenju emisija nego što bi to bili sektorski programi. MeĊutim, programi trgovanja pravima na zagaĊivanje za sumporni dioksid (SO2) i azotne okside (NOx) u SAD i EU ETS za CO2, pokrivanju samo odreĊene sektore, u sluĉaju EU ETS da bi se olakšala inicijalna implementacija. (CHRISTIANSEN, WETTESTAD, 2003) U zavisnosti od tipa polutanata i sadrţaja dozvole, upravljaĉki zahtijevi mogu biti znaĉajno reducirani. Na primjer, u slučaju globalnog polutanta kao što je ugljen dioksid, nema potrebe da se definira ograniĉeni zraĉni prostor. U sluĉaju lokalnih polutanata, sistemi redovitog izvještavanja od strane kompanija i povremene inspekcije sa kaznama za nepridrţavanje navedenih limita, mogli bi biti dovoljni da zamijene formalni sistem odobravanja kredita, kompenzacija i razmjene prava na zagaĊivanje. Osim toga mogu se uvesti i razliĉiti podsticaji za samo-inicijativu i samo-odgovornost da bi se minimizirali troškovi monitoringa i troškovi vezani za obezbjeĊivanje provoĊenja uspostavljenih limita. B. Funkcioniranje trţišta za razmjenu prava na zagaĎivanje Da bi bilo koje trţište funkcioniralo na pravi naĉin, jasna pravila moraju da postoje u smislu definiranja ko moţe da se pojavi kao aktivni sudionik na odreĊenom trţištu i koja procedura ili pravila moraju da se poštuju prilikom obavljanja trţišnih transakcija. Osim toga, pravila ne bi trebala da predstavljaju pretjerani teret koji bi onemogućio uĉesnicima na trţištu da pravilno sagledaju posljedice koje po njihovo poslovanje mogu da imaju kupovine ili prodaje po odreĊenim cijenama. Ovo podrazumijeva da nadleţna agencija, nakon inicijalne, centralizovane podjele prava na zagaĊenje, ne bi trebala da se u velikoj mjeri eksponira i pojavljuje kao faktor koji determinira ponašanje uĉesnika na trţištu a time i funkcioniranje samoga trţišta. Naţalost, iskustva razvijenih zemalja pokazuju, da je upravo suprotno ponašanje od strane nadleţnih agencija uobiĉajena pojava, u smislu da 190

Tržište, država i okoliš

nadleţne agencije ţele da u velikoj mjeri nadgledaju trţište i da nastoje da utiĉu na njegovo funkcioniranje. Nadleţne agencije mogu, na primjer, nastojati da imaju krajnju kontrolu nad transakcijama, u smislu da izdaju konaĉna odobrenja za svaku transakciju, kako bi bile u stanju da sprijeĉe svaku razmjenu prava na zagaĊivanje koju iz nekog razloga smatraju neodgovarajućom. Kod ovakvog pristupa, problem se pojavljuje u vidu:  povećane neizvjesnosti i nesigurnosti sa kojom se susreću potencijalni sudonici na trţištu,  povećanog nivoa troškova vezanih za obavljanje trţišnih transakcija, i  smanjenog obima razmjene prava na zagaĊivanje. Dakle, opšte pravilo koje bi nadleţna agencija za zaštitu okoliša trebala da slijedi moglo bi da glasi: centralizirano postaviti jednostavna i jasna opštevažeća pravila i onda dozvoliti da se razmjena obavlja decentralizirano i neometano na tržištu. Jedno od osnovnih pravila koja bi trebalo utvrditi na samom poĉetku odnosi se na pitanje ko se moţe pojaviti kao uĉesnik u trţišnim transakcijama. Da li da trţište bude ograniĉeno samo na zagaĊivaĉe, ili da na njemu mogu da trguju i ostali subjekti. Ovo pitanje jako je vaţno zbog ĉinjenice da vladine i nevladine razliĉite organizacije za zaštitu okoliša mogu zahtijevati mogućnost da otkupe i sklone sa trţišta odreĊen broj dozvola na emisiju sa ciljem da ubrzaju poboljšanje kvaliteta okoliša. Prva reakcija na ovakav zahtjev mogla bi biti da ovakvim udruţenjima i organizacijama treba dozvoliti da mogu kupovati prava na zagaĊivanje inicijalno izdata preduzećima. Ovo, stoga, što “njihova spremnost da kupuju prava na zagađivanje predstavlja dokaz da spremnost društva da plati za niži ukupni iznos emisije a time i zagađenja, prevazilazi tržišnu cijenu dozvola, koja bi trebala da bude jednaka graničnim troškovima purifikacije ili smanjenja emisije. Ovaj zaključak je vjerovatno ispravan ukoliko se radi o lokalnim ili regionalnim organizacijama za zaštitu okoliša, čiji su članovi uglavnom sa područja koje koincidira sa područjem na kojem se obavlja trgovina pravima na zagađivanje, i koje su prikupile novac sa tačno određenom namjerom da kupe prava na zagađivanje u tom području. Zaključak vjerovatno nije ispravan ukoliko se radi o tome da velike organizacije koje pokrivaju cijelu teritoriju jedne države koriste svoja sredstva da otkupljuju prava na zagađivanje na regionalnom tržištu, zbog toga što iznos koji su one spremne platiti za dozvole može da ne bude direktno i čvrsto povezan sa društvenom spremnošću da se plati, a na kojoj bi takva odluka trebala da se zasniva” (FIELD 1994, str. 255). C. Razmjenjiva prava na zagaĎivanje i problem konkurencije Razmjenjivanje prava na zagaĊivanje odvija se na trţištu koje moţe biti veće ili manje, odnosno najĉešće je definirano kao odreĊena zona ili podruĉje unutar kojeg se dozvoljava razmjena, ali uglavnom ne i izmeĊu pojedinih zona. Sam program funkcionira kroz proces trgovanja na trţištu, gdje se kupci i prodavci susreću da bi razmijenili 191

Prof. dr. Kasim Tatić

vlasniĉka prava koja imaju svoju trţišnu vrijednost. Trţišta funkcioniraju najbolje kada postoji visok nivo konkurencije na strani traţnje (izmeĊu kupaca) i na strani ponude (izmeĊu prodavaca); a znatno lošije funkcioniraju ukoliko na trţištu postoji samo mali broj kupaca ili prodavaca tako da je pritisak konkrencije izuzetno slab ili konkurencije uopšte nema. U sluĉajevima kada se na trţištu pojavljuje samo nekoliko uĉesnika, jedan od njih, ili moţda mala grupa, moţe biti u mogućnosti da ima kontrolu nad trţištem, da se nezakonito dogovara o nivou cijena, da vrlo vjerovatno utvrĊuje razliĉite cijene za razliĉite kupce, da koristi kontrolu nad dozvolama za zagaĊenje kako bi se zadobila ekonomska kontrola u odreĊenoj grani ili industriji, itd. Prema tome, sa stanovišta poticanja konkurencije nadleţna agencija bi ţeljela da zone u kojima se dozvoljava trgovina pravima na zagaĊivanje budu što veće, kako bi ukljuĉile veliki broj preduzeća, potencijalnih kupaca i prodavaca. Ali problem sa ovakvim rješenjem jeste da prevelike zone mogu biti loše rješenje sa ekološkog aspekta. U mnogim sluĉajevima mogu biti prisutni meterološki ili hidrološki razlozi za ograniĉenje podruĉja, na kojim se moţe vršiti razmjena prava na zagaĊivanje, na relativno mala geografska podruĉja. Ukoliko je agencija zainteresirana za kontrolu emisije polutanata u vazduh koji utiĉu na kvalitet vazduha iznad jednog odreĊenog gradskog podruĉja, vjerovatno agencija neće dozvoliti da preduzeća locirana u tom gradu razmjenjuju prava na zagaĊivanje sa preduzećima u nekom drugom gradu. Ili ukoliko je agencija zainteresirana za kontrolu ispuštanja otpadnih materija u odreĊenu rijeku ili jezero, ne moţe se dozvoliti preduzećima lociranim na tom podruĉju da razmjenjuju prava na zagaĊivanje sa preduzećima koja se nalaze na potpuno drugom rijeĉnom toku ili jezeru. Dakle, iz razloga zaštite okoliša agencija moţe nastojati da podruĉja na kojima se dozvoljava trgovina pravima na zagaĊenje budu što manja, dok iz ekonomskih razloga agencija nastoji da takva podruĉja budu što veća. Problem sa kojim se susreću kreatori politike zaštite okoliša sastoji se u tome što ne postoji neko univerzalno pravilo po kojem bi se u svakom sluĉaju iznalazio optimalni odnos izmeĊu ova dva suprotstavljena faktora. Agencija moţe samo da razmatra svaki pojedinaĉni sluĉaj onako kako se on pojavljuje i da uporedi specifiĉnosti karakteristika okoliša sa pojedinostima vezanim za uslove u pogledu konkurencije u pojedinim industrijama ili granama na podruĉju gdje bi trţišna razmjena prava na zagaĊivanje trebala da se odvija, te na bazi takvog samjeravanja da donese adekvatnu odluku. Pod odreĊenim uslovima, koji prvenstveno ukljuĉuju postojanje savršene konkurencije, razmjenjiva prava na zagaĊivanje smanjiće zagaĊenost na zahtijevani nivo uz najmanje troškove za reguliranu industriju. MeĊutim, najveći broj industrija nije ni blizu idealu savršene konkurencije. Kada preduzeća posluju na nesavršenom trţištu, postavlja se pitanje kako preduzeća mogu manipulirati trţištima razmjenjivih prava, kako bi izvukli koristi za sebe, odnosno poboljšali svoju konkurentsku poziciju. Upravo tim pitanjem bavio se još HAHN (1984), koji je pokazao da će se preduzeće koje ima znaĉajnu trţišnu moć, i koje odluĉi da kupuje (prodaje) prava na zagaĊivanje ponašati kao monopsonist (monopolist); ono će nastojati da kupuje (prodaje) premalo dozvola u odnosu na koliĉinu koja bi postojala u sluĉaju kada je postignuta puna efikasnost, sa ciljem da se smanji 192

Tržište, država i okoliš

(poveća) cijena dozvola. Konaĉni rezultat je da će ukupni izdatak na smanjenje zagaĊenja prevazići minimalni nivo troškova sa kojim bi smanjenje moglo da se postigne. Kada je broj prava na zagaĊivanje za odreĊenu industriju/sektor fiksiran, moţe postojati tendencija za njegovim monopoliziranjem, ukoliko politika konkurencije eksplicitno ne spreĉi da se to dogodi (MORCH, 2010, str 130). Dakle, MORCH zakljuĉuje da razmjenjiva prava mogu kreirati instrument pomoću kojega oligopolistiĉka preduzeća mogu uticati na ponašanje svojih trţišnih rivala. Takva strateška manipulacija trţištem razmjenjivih prava moţe rezultirati efektima koji smanjuju konkurenciju, ali i blagostanje na trţištima klasiĉnih gotovih proizvoda i usluga. (MORCH, 2010, str. 144.) D. ObezbjeĎenje provoĎenja programa razmjenjivih prava na zagaĎivanje U primjeni sistema ili programa razmjenjivih prava na zagaĊivanje aspekt direktne kontrole sastoji se u tome da su preduzeća obavezna da drţe svoje emisije štetnih materija u okoliš na nivou koji nije veći od ukupnog broja dozvola na zagaĊenje koje posjeduju. Na taj naĉin nadleţna agencija bi u suštini trebala da prati dvije stvari: broj dozvola koje posjeduje svaki izvor zagaĊivanja i iznos emisije iz svakog izvora. Pošto je inicijalna distribucija prava na zagaĊivanje jako dobro poznata, nadleţna agencija mora iznaći neki naĉin da prati i registrira trţišnu razmjenu dozvola izmeĊu uĉesnika na trţištu. Razmjene na trţištu mogu da budu ponekada i komplikovane za praćenje zbog uĉešća većeg broja kupaca i prodavaca, kao i zbog razliĉitih tipova transakcija, kao što su privremeno ustupanje i iznajmljivanje na duţi rok,25 pored transakcija koje imaju trajni karakter. Pošto su kupci dozvola jako motivirani da nadleţnu agenciju promptno izvjeste o svojim kupovinama (jer im to omogućava da legalno emitiraju više štetnih materija u okoliš), i pošto se u svakoj kupovini pojavljuju i kupac i prodavac, sistem samoizvještavanja, zajedno sa modernim elektroniĉkim sredstvima prenosa informacija, moţe biti dovoljan da obezbijedi nadleţnoj agenciji pouzdane informacije o tome koji izvori ili preduzeća posjeduju dozvole na zagaĊenja. U pogledu aktivnosti vezanih za monitoring ili nadgledanje, nadleţna agencija mora biti u stanju da efikasno kontrolira preduzeća kako bi se uvjerila da nivo emisije iz pojedinog preduzeća ne prevazilazi nivo odreĊen brojem dozvola koje preduzeće posjeduje. Ukoliko su dozvole definirane kao ukupne emisije tokom nekog vremenskog perioda, (što naravno nije uvijek sluĉaj), agencija mora raspolagati sredstvima kojima moţe mjeriti kumulativne emisije u svakom izvoru. Ovaj zahtjev, vidjeli smo da mora biti ispunjen i kod primjene taksi i poreza obraĉunatih na jedinicu zagaĊenja. Ukoliko bi postojala dovoljna sigurnost da će emisije biti popriliĉno ujednaĉene tokom cijele godine, nadleţna agencija bi mogla provjeriti kumulativne emisije na taj naĉin da izvrši provjere tekuće emisije metodom sluĉajnog uzorka. Naţalost, za većinu indusrijskih 25

Na primjer, jedno preduzeće moţe da privremeno, uz naknadu ustupi svoja prava na zagaĊivanje drugom preduzeću, kojemu je potreban izvjestan period da iznaĊe tehnološka ili menadţerska rješenja u pogledu zahtijevanog smanjenja emisije. Da se proizvodnja ne bi smanjivala, privremeno se iznajmljuju prava na zagaĊivanje, koja se vraćaju u trenutku kada preduzeće iznaĊe trajno rješenje za smanjenje svoje emisije u okoliš.

193

Prof. dr. Kasim Tatić

izvora zagaĊivanja karakteristiĉne su dnevne, sedmiĉne ili sezonske varijacije u pogledu nivoa emisije štetnih materija u okolinu, tako da se pred agenciju postavlja problem iznalaţenja sloţenijih ili sofisticiranijih metoda monitoringa. To sa svoje strane, svakako, doprinosi povećanju troškova, i umanjuje ukupnu troškovnu efektivnost sistema razmjenjivih prava na zagaĊivanje. Jedna od pozitivnih strana programa razmjenjivih prava na zagaĊivanje jeste da moţe postojati poticaj za preduzeća da meĊusobno nadgledaju jedno drugo, barem neformalno. Kada, i ukoliko, neka preduzeća emitiraju više nego što imaju prava na to, takva preduzeća se ponašaju protuzakonito jer ne kupuju na trţištu dovoljan broj dozvola koje bi omogućio tako povećanu emisiju polutanata. U stvari, ovakvo ponašanje smanjuje tražnju za dozvolama na zagađivanje ispod nivoa na kojem bi se tražnja inače formirala. Ovo sa svoje strane ima za posljedicu smanjenje trţišne cijene prava na zagaĊivanje. Jasno je da je ovakva situacija nepovoljna za preduzeća koja u svom posjedu imaju veliki broj dozvola (jer je potencijalni gubitak zbog smanjenja cijene veliki), što im daje dovoljno poticaja, ukoliko su u mogućnosti, da se pobrinu i onemoguće da druga preduzeća varaju u pogledu efektivne emisije štetnih materija u okoliš.26 E. Razmjenjiva prava na zagaĎivanje i podsticaji za tehnološko inoviranje Vaţan kriterij u izboru svakog instrumenta u zaštiti okoliša jeste i to da li njegova primjena kreira dovoljno snaţne podsticaje preduzećima da iznalaze bolje naĉine da smanjuju emitiranje štetnih materija u okoliš. Razmjenjiva prava na zagaĊivanje (RPZ) su u tom pogledu identiĉna sa taksama/porezima na zagaĊenje, barem teoretski. Analizu efekta prava na zagaĊivanje izvršićemo na primjeru jednog preduzeća korištenjem grafiĉkog prikaza na slici 4.8.

26

Ovakav vid kontrole podsjeća nas na problem poštovanja utvrĊenih cijena u kartelu, kada postoji vjerovatnoća da pojedina preduzeća varaju, u smislu da pojedinim kupcima odobravaju niţu cijenu od one koja je dogovorena na nivou kartela. Da bi se to onemogućilo, kao efikasan instrument kojim se obezbjeĊuje zainteresiranost od strane samih kupaca da kontroliraju preduzeća, uvodi se ugovorna klauzula po kojoj u sluĉaju sa se utvrdi da je preduzeće prodalo ispod utvrĊene cijene, kupac dobiva kupljenu koliĉinu besplatno. Na taj naĉin se automatski obezbjeĊuje da niti jedno preduzeće nema motiva da vara, odnosno da prodaje ispod cijene dogovorene zajedniĉki na nivou kartela.

194

Tržište, država i okoliš

Slika 4.8: Razmjenjiva prava na zagaĊivanje i tehnološke promjene Polazna prepostavka je da u odreĊenom trenutku funkciju graniĉnih troškova smanjenja zagaĊenja preduzeća moţemo predstaviti krivom MPC 1 . Prava na zagaĊenje prodaju se po cijeni p po jednoj dozvoli, i pretpostavka je da se ne oĉekuju promjene cijene. Preduzeće je prilagodilo broj dozvola tako da sada posjeduje iznos od e 1 dozvola. Iznos emisije preduzeće je dakle e 1 i njegovi troškovi smanjenja emisije su (a + b). Podsticaj da se preduzmu istraţivaĉke aktivnosti i realiziraju tehnološke inovacije jeste da se pronaĊe jeftiniji naĉin kontroliranja i smanjenja emisije, tako da preduzeće moţe smanjiti ukupni iznos emitiranih štetnih materija u okoliš i prodati višak dozvola. Relevatno pitanje za preduzeće pri donošenju takve odluke jeste koliko bi preduzeću vrijedilo, tj. koliku bi korist moglo da realizira ako se funkcija graniĉnih purifikacionih troškova pomjeri na novi poloţaj oznaĉen sa MPC 2 . Pri krivoj MPC 2 , preduzeće bi se pomjerilo na nivo emisije od e 2 . Ukupni troškovi smanjenja emisije preduzeća tada bi iznosili (b + d), ali bi preduzeće bilo u mogućnosti da proda iznos od (e 1 - e 2 ) dozvola ĉime bi ostvarilo prihod u iznosu od p(e 1 - e 2 ) = (c + d). Promjena u njegovom poloţaju bi na taj naĉin bila: Ukupni troškovi purifikacije od sa krivom MPC 1

-

Ukupni troškovi purifikacije sa krivom MPC 2 +

Prihodi prodaje RPZ

ili (a + b) – (d + b) + (c + d), što je jednako (a + c). Moţemo reći da trţišna cijena prava na zagaĊenje ima isti podsticaj na tehnološko inoviranje kao i taksa/porez na zagaĊenje. Ukoliko, naime, ne smanje svoj nivo emisije polutanata u okoliš, preduzeća propuštaju da realiziraju veće prihode koje bi mogli da ostvare prodajom na trţištu jednog dijela svojih prava na zagaĊenje. 195

Prof. dr. Kasim Tatić

4.2.7 Supsidije kao instrument u politici zaštite okoliša 4.2.7.1 Ekonomska analiza primjene supsidija Ovim terminom obuhvaćene su razliĉite forme financijske pomoći ili olakšica koje treba da podstaknu pojedine zagaĊivaĉe i znaĉajnije doprinesu promjeni njihovog po okolinu štetnog djelovanja ili pak, da pomognu onim proizvoĊaĉima koji iz odreĊenih razloga imaju velike, ĉesto vlastitim snagama neriješive probleme i poteškoće u pogledu udovoljavanja propisanim standardima kvaliteta okoliša. Aktivniji naĉin uĉešća drţave u smanjenju zagaĊenja je upravo kroz subvencionisanje smanjenja zagaĊenja. Umjesto da oporezuje zagaĊenje, drţava je u mogućnosti da subvencioniše izdatke na smanjenje zagaĊenja. S teorijskog stajališta, subvencije nastoje internalizirati pozitivnu eksternaliju koja je povezana s aktivnostima koje su usmjerene na smanjenju zagaĊivanja. Subvencije su alternativni trţišni pristup za smanjivanje štete na okoliš. Postoje dvije osnovne vrste subvencija:  subvencioniranje opreme za smanjivanje zagađivanja okoliša i  subvencioniranje smanjenja zagađivanja okoliša. Subvencioniranje opreme za smanjenje zagađivanja okoliša namjenjeno je smanjivanju troškova tih tehnologija u obliku darovnica ili kredita s povoljnijim uvjetima. Ukoliko neće imati direktnu korist od smanjenja zagaĊenja, preduzeće nije motivisano da investira u kontrolu i redukciju zagaĊenja, u sluĉaju nepostojanja kazni. Sa društvenog stanovišta, investiranja sa okolišnom pozadinom su relativno mala u odnosu na društvenu širu korist.U sluĉaju mogućnosti izbora, zagaĊivaĉi se radije opredjeljuju za subvencionisanje smanjenja zagaĊenja, nego za kazne, jer subvencije su troškovi koji idu na teret drţave, sa jedne strane, a omogućavaju veću dobit preduzećima, sa druge strane. Ako se primjeni sistem kazni, cijene konkretne proizvodnje će biti veće, te će biti ugroţeni i potrošaĉi, jer se okolišni trošak indirektno prevaljuje na njih. Poreski obveznici, iz ĉijeg poreza se finansira subvencioniranje, biće više zainteresovani za sistem kazni. Taj se nedostatak subvencije za tehnologiju moţe umanjiti primjenom subvencije na smanjenje zagaĊenja okoliša koje se utvrĊuju na svaku jedinicu smanjenog oneĉišćenja. Prema konceptu subvencionisanja smanjenja zagaĊenja, proizvoĊaĉi se ne suoĉavaju sa stvarnim društvenim troškovima sopstvene proizvodnje, kao u sluĉaju sistema kazni kada to jeste sluĉaj. Budući da subvencije mijenjaju relativne cijene, one utiĉu i na privlaĉnost drugih alternativa koje mogu biti djelotvornije u smanjenju zagaĊenja. Ako ne postoje barijere ulaska u industriju, ti će viši profiti privući i nove subjekte. I dugoroĉno iako svaki pojedinaĉni zagaĊivaĉ smanjuje svoje emisije, subvencije mogu povećati broj sudionika na trţištu, a time i ukupne emisije. To se moţe sprijeĉiti ako na neki naĉin postoje barijera ulasku u industriju, što ovisi o strukturi industrije, stepenu štete na okolišu, troškovima i sliĉno. 196

Tržište, država i okoliš

Znaĉajni aspekt transfernog plaćanja taksi na zagaĊivanje predstavlja jedan od razloga da se razmotri primjena instrumenta u vidu supsidija, zbog toga što svi takvi instrumenti imaju elemenat transfera u obrnutom pravcu od onog kojeg ima pristup kojim se primjenjuje takes/porezi na zagaĊivanje. Ali broj mogućih vrsta supsidija je jako veliki, i razlozi za i protiv njih ĉesto su kompleksni i ĉesto, u stvari, imaju dinamiĉki karakter, tako da razlozi za njihovo uvoĊenje prevazilaze uski okvir problema transfera koji u suštini predstavljaju politiĉko pitanje. Najĉešće praktiĉno primijenjivani oblici financijske pomoći ili supsidija su:  Nepovratna dotacija ili supsidija (grant) koja predstavlja financijsku pomoć koja se praktiĉno bez ikakve obaveze vraćanja daje pojedinim preduzećima iz budţeta (drţave, federalnih jedinica, kantona ili opština) pod uslovom da oni taj novac upotrijebe za finansiranje aktivnosti kojima doprinose smanjenju vlastitih emisija štetnih materija.  Povoljniji kreditni aranžmani (soft loans) koji podrazumijevaju razliĉite olakšice kod sticanja prava na korištenje kredita , te povoljnije uslove pod kojima se on koristi (najĉešće u vidu niţe kamatne stope od one koje se normalno formira na trţištu, povoljnijeg naĉina i roka otplate i sl.) a namijenjeni su za one proizvoĊaĉe koji preduzimaju aktivnosti za zaštitu okoliša.  Poreske olakšice (tax allowance) koje podrazumijevaju npr, ubrzanu amortizaciju proizvodne opreme, oslobaĊanje od plaćanja poreza, ili niţe nabavne cijene (popuste) ukoliko preduzeće provodi aktivnosti kontrole i smanjenja emisije štetnih materija. Ove olakšice direktno utiĉu na visinu ostvarenog prihoda odnosno profita, dok poresko diferenciranje (kao sasvim druga mjera, iako sliĉnoga naziva) djeluje posredno preko izmjene cijena pojedinih proizvoda. Bez obzira na konkretan oblik u kojem se praktiĉno ostvaruju moţemo reći da postoje ĉetiri osnovna tipa ili vrste, okolišno relevantnih supsidija:  Supsidije obraĉunate i plaćene po jedinici neţeljene aktivnosti koja nije ostvarena (npr. po jedinici potencijalnog zagaĊivanja, definiranoj vjerovatno za bazni period, koja nije emitirana u tekućem periodu).  Supsidije obraĉunate i plaćene po jedinici ţeljene aktivnosti koja jeste ostvarena (kao u sluĉajevima kada se poţeljni input supsidira kako bi se podstakla njegova upotreba).  Supsidije koje ĉine povrat ili nadoknadu dijela ili ukupnih investicionih troškova pojedinih preduzeća (poreski krediti ili grantovi - bespovratno dodijeljena sredstva za nabavku i ugradnju opreme za kontrolu i smanjenje zagaĊenosti).  Supsidije za preduzimanje istraţivanja za razvoj okolišno-štednih tehnologija, bilo u proizvodnji ili u naknadnom tretiranju otpadnih materija. Oĉigledno je da prve dvije vrste supsidija, pošto se primjenjuju u graniĉnom sluĉaju (odluka o emitiranju dodatne jedinice), stvaraju podsticaje koji su u kratkom vremenskom periodu simetriĉni sa onim podsticajima koji nastaju primjenom 197

Prof. dr. Kasim Tatić

taksi/poreza po jedinici emisije. Preduzeće koje donosi odluku o tome da li da preduzme aktivnost i sprijeĉi emisiju sljedeće jedinice ili da se suzdrţi od izbacivanja sljedeće jedinice, suoĉiće se sa oportunitetnim troškom po jedinici i na jedan racionalan naĉin preduzeće će izjednaĉiti, u sluĉaju kontrole zagaĊenja, taj graniĉni oportunitetni trošak sa supsidijom po jedinici. Dok takse/porezi predstavljaju kaznu za nešto već uĉinjeno, supsidije su pomoć ili podticaj da se uĉini nešto što pozitivno djeluje na okoliš ili ne uĉini nešto što proizvodi negativne posljedice po okoliš. Visina troškova koji bi nastali usljed tih potencijalnih oštećenja okoliša upravo i predstavljaju osnovu na kojoj se utvrĊuje iznos konkretne supsidije. Kod primjerne supsidija, kako direktnih tako i indirektnih, VERBRUGGEN (1990, str.129) razlikuje dva sluĉaja: Prvi se odnosi na situaciju koju kakarkteriše postojanje i prisustvo na trţištu većeg broja proizvoda koji su u većoj ili manjoj mjeri zamjenjivi, odnosno predstavljaju supstitute, a karakteriše ih znaĉajno razliĉit intenzitet štetnog uticaja na okoliš. Cijene pojedinih supstituta ne razlikuju se mnogo. U ovom sluĉaju biće dovoljno uvesti porez na onaj proizvod koji u većoj mjeri oštećuje okoliš. ProizvoĊaĉ okolinski manje štetnih supstituta u tom sluĉaju stiĉe korist u vidu povoljnijih cijena vlastitih proizvoda. Dakle, porez koji jedan proizvoĊaĉ plaća na svoj okolišno opasniji prizvod predstavlja, u stvari, indirektnu supsidiju drugom proizvoĊaĉu okolišno manje opasnog proizvoda. Iz tog razloga “ĉišći” i “bezopasniji” proizvoĊaĉ će se ponašati racionalno i odgovoriti na postojeću trţišnu situaciju, u smislu da će ili iskoristiti priliku da poveća cijenu svojih proizvoda ili da poveća fiziĉki obim proizvodnje. U oba sluĉaja, njegova proizvodnja postaje profitabilnija, što u duţem roku dovodi do tendencije proširenja industrijske grane ili sektora kojoj pripada i to na raĉun smanjenja okolišno neprihvatljivije proizvodnje. Drugi sluĉaj odnosi se na situaciju kada se na trţištu prodaju proizvodi, koji doduše jesu supstituti, ali su svi izrazito štetni po okoliš. Do takve situacije moţe doći ukoliko su okolišno bezopasniji supstituti takvim proizvodima isuviše skupi (pa je njihova proizvodnja nerentabilna) ili, pak, uopšte ne postoje tehnološka rješenja za njihovu proizvodnju. U tom sluĉaju oporezivanje pojedinih proizvoda na trţištu ne bi dalo oĉekivane rezultate. Alternativa bi bila u davanju financijske pomoći – supsidije (u tom trenutku nerentabilnim) proizvoĊaĉima bezopasnijih supstituta i to u cilju njihove zaštite i podsticanja njihovog razvoja. VERBRUGGEN, ovu situaciju oznaĉava i praktiĉno opravdava onim što on naziva “zaštita ĉiste industrije u povoju”. Sliĉno, dakle, ulozi koju carine imaju u zaštiti mlade i nedovoljno snaţne domaće industrije na meĊunarodnom trţištu, i supsidije ove vrste pokazaće se opravdanim samo ukoliko nakon izvjesnog vremena usljed tehnološkog razvoja, usavršavanja radne snage (usljed pomaka na krivoj uĉenja) i realizovanja potencijala u vidu interne ekonomije obima odreĊeni prioizvoĊaĉ uspije da dovoljno ojaĉa i pod konkurentnim uslovima iznese na trţište jedan, u znatnoj mjeri okolišno prihvatljiviji proizvod u odnosu na one koji već na njemu postoje. Takva situacija obuhvata i pomenuti, široko rasprostranjeni vid pomoći za istraţivanje i razvoj ĉistih tehnologija, proizvodnih postupaka i procesa kao i samih proizvoda.

198

Tržište, država i okoliš

Supsidije je najbolje koristiti kao podsticajnu mjeru za obavljanje nekih aktivnosti koje imaju znaĉajne pozitivne efekte za cijelu društvenu zajednicu, a za koje inaĉe nema posebno velikog interesovanja privatnog sektora, zbog jednostavne ĉinjenice da takve aktivnosti nisu dovoljno profitabilne. Uklanjanje deponija smeća i reciklaţa otpadaka najbolji su primjeri takvih aktivnosti. Treba naglasiti da pri tom namjera nije da se zagaĊivaĉi oslobode odgovornosti i troškova vezanih za svoj otpad nego da se dodatno stimuliše prikupljanje i reciklaţa takvog materijala. U tom smislu iskustvo je pokazalo da kombinacija taksi/poreza i supsidija moţe da bude pogodan instrument u postizanju ţeljenih ciljeva upravljanja okolišem.

4.2.7.2 Energetske supsidije Energetske supsidije (subvencije) imaju znaĉajan uticaj na klimatske promjene i odrţivi razvoj koji se prvenstveno ogleda u nivou proizvodnje i potrošnje energije. Supsidija koja u krajnjoj instanci smanjuje cijenu odreĊenog goriva koju plaćaju krajnji korisnici rezultira povećanjem potraţnje za tim gorivom. U situacijama u kojima je pristup energiji ili upotreba energije u domaćoj industriji problem, navedeno moţe rezultirati društvenim koristima. MeĊutim, primjena energetskih supsidija vodi ka ekonomskim i okolišnim troškovima. Supsidije koje potiĉu upotrebu fosilnih goriva ĉesto imaju negativan uticaj na okoliš koji se ogleda u većem nivou emisije štetnih supstanci i stakleniĉkih plinova. S druge strane, supsidije koje potiĉu upotrebu obnovljive energije i energetski efikasnih tehnologija mogu smanjiti nivo zagaĊenja. U uţem smislu, energetska supsidija se definira kao direktna plaćanja od strane drţave proizvoĊaĉima energije ili krajnjim korisnicima energije u cilju stimulisanja proizvodnje ili upotrebe odreĊenog goriva ili oblika energije. U širem smislu, definicija energetske supsidije pokušava ukljuĉiti i druge oblike drţavne intervencije kojima se direktno ili indirektno utiĉe na cijene ili troškove. OECD definira supsidiju kao bilo koju mjeru koja zadrţava cijene za potrošaĉe (krajnje korisnike) ispod trţišne cijene ili za proizvoĊaĉe, iznad trţišne cijene ili koja smanjuje troškove za potrošaĉe (krajnje korisnike) i preduzeća. Agencija ameriĉkog ministarstva energetike (US Energy Information Administration) definira energetsku supsidiju kao bilo koju drţavnu mjeru koja je poduzeta sa ciljem uticaja na trţište energije, bilo da se taj uticaj ogleda kroz finansijske potpore, regulaciju, istraţivanje i razvoj ili javna preduzeća. Na sliĉan naĉin, MenĊunarodna agencija za energetiku (IEA) definira energetske supsidije kao bilo koju drţavnu mjeru koja se primarno odnosi na energetski sektor, a koja smanjuje troškove proizvodnje energije, povećava cijenu koju primaju proizvoĊaĉi energije ili smanjuje cijenu koju plaćaju krajnji korisnici energije. Prema tome, bilo koji pokušaj drţave, koji se ogleda u smanjenju cijene ili troška energije sa ciljem internaliziranja eksternih okolišnih i društvenih koristi predstavlja supsidiju.

199

Prof. dr. Kasim Tatić

Postoji nekoliko razliĉitih vrsta energetskih supsdija (Tabela 4.2.). Neke od njih imaju direktan uticaj na troškove ili cijene, kao što su npr. dotacije i oslobaĊanja od plaćanja poreza. S druge strane, regulacija koja stimulira proizvodnju i potrošnju odreĊene vrste goriva ili razvoj i istraţivanje tehnologije finansirano od strane drţave predstavljaju supsidije koje indirektno utiĉu na troškove ili cijene. Koju od navedenih vrsta energetskih supdija će drţava odabrati zavisi od nekoliko faktora, ukljuĉujući troškove ukupnog programa, transakcijske i administrativne troškove, kao i uticaj pojedine supsdije na razliĉite društvene grupe. Najĉešći oblik supsidije koji se primjenjuje jesu direktna gotovinska plaćanja proizvoĊaĉima ili potrošaĉima (krajnjim korisnicima). Drţave ĉesto iz politiĉkih razloga nastoje zadrţati supsidije izvan budţetskog finansiranja (''off-budget''), jer supsidije finansirane iz budţeta mogu izazvati otpor grupa koje su zainteresirane za smanjenje ukupnih poreskih obaveza. Iz navedenog razloga, supsdije se ĉesto javljaju u obliku kontrole cijena kojom se cijena odreĊuje na nivou manjem od ukupnih troškova (eng. full cost). Kontrola cijena se obiĉno koristi u situacijama kada su proizvoĊaĉi energije preduzeća u drţavnom vlasništvu. Korisnici supsidija mogu biti proizvoĊaĉi, na primjer dotacija za svaku jedinicu proizvodnje ili potrošaĉi, na primjer popusti ili oslobaĊanja od plaćanja uobiĉajenog poreza na promet. Djelovanje supsidije Drţavna intervencija

Primjer

Dotacije za proizvoĊaĉe

Direktna finansijska plaćanja

Povlašetno oporezivanje

200

Niţi troškovi proizvodnje

Porast cijene koju prima proizvoĊaĉ

Smanjenje cijene za potrošaĉe

● ●

Dotacije za potrošaĉe Zajmovi sa niskom kamatnom stopom ili prioritetni zajmovi

●

Popusti ili izuzeće od plaćanja licencnih naknada, poreza na promet, naknada i tarifa koje plaća proizvoĊaĉ

●

Porezni kredit

●

Dozvola za ubrzanu amortizaciju opreme za opskrbu energijom

●

●

Tržište, država i okoliš

Trgovinska ograniĉenja Energetske usluge koje direktno pruţa drţava po cijeni niţoj od ukupnog iznosa troškova

Regulacija energetskog sektora

Kvote, tehniĉka ograniĉenja i trgovinski embargo

●

Direktne investicije u energetsku infrastrukturu

●

Drţavna istraţivanja i razvoj

●

Osiguranje od odgovornosti i troškova povlaĉenja opreme iz upotrebe

●

Garancije naplative na poziv obavezne stope implementacije

●

●

Kontrola cijena

●

Ograniĉenja pristupa trţištu

●

●

Tabela 4.2: Osnovne vrste energetskih supsidija Izvor: UNEP (2009), str. 12.

Osnovni argument kojim se opravdava primjena supsidija u domaćoj proizvodnji energije ogleda se u zaštiti radnih mjesta. MeĊutim, prihvatanje trţišno orijentiranih ekonomskih i energetskih politika, te proces liberalizacije meĊunarodne trgovine doveli su do smanjenja upotrebe supsidija u mnogim zemljama. Supsidije proizvoĊaĉima uglja, na primjer, su znaĉajno smanjene u posljednjih nekoliko godina u OECD zemljama. S druge strane, sve veća zabrinutost za pitanja okoliša i sigurne opskrbe energijom rezultirali su porastom supsidija koje stimuliraju upotrebu obnovljivih tehnologija. Na primjer, mnoge zemlje subvencioniraju proizvodnju bio goriva , kao što su motorna goriva dobivena od poljoprivrednih proizvoda ili otpada. Iako se energetske supsidije koriste širom svijeta, one se meĊusobno razlikuju po vrsti goriva i zemlji u kojoj se primjenjuju. Zbog postojanja razlika u samom definiranju pojma, metodologiji i transparentnosti fiskalnih sistema, veoma je teško porediti regije ili zemlje u pogledu veliĉine i uticaja energetskih supsidija. S obzirom na slabu dostupnost podataka zabiljeţeno je samo nekoliko pokušaja mjerenja supsidija na globalnom nivou. Studije koje su analizirale veliĉinu supsidija na globalnom nivou ukazale su na postojanje visokog nivoa supsidija, posebno u zemljama koje nisu ĉlanice OECD-a. Pored toga, u zemljama neĉlanicama OECD-a većina supsidija rezultira koristima za potrošaĉe (krajnje korisnike) na naĉin da supsidije smanjuju cijenu energenata. S druge strane, supsidije za proizvoĊaĉe, koje su obiĉno u formi direktnih plaćanja ili podrške u istraţivanju i razvoju, se ĉešće primjenjuju u zemljama ĉlanicama OECD-a. U većini zemalja OECD-a ali i nekim zemljama koje nisu ĉlanice OECD-a, ukupne energetske supsidije za prozvodnju i potrošnju su veće od iznosa poreza. 201

Prof. dr. Kasim Tatić

Globalno posmatrano, najveći iznos subsidija odnosi se na subvencioniranje proizvodnje i potrošnje fosilnih goriva. TakoĊer je zabiljeţen pad supsidija sredinom 1990-tih godina, što je prvenstveno uzrokovano tranzicijom ka trţišnoj ekonomiji u zemljama bivšeg sovjetskog bloka. U posljednjih nekoliko godina zabiljeţen je rast supsdija u zemljama neĉlanicama OECD-a, kao rezultat njihovog nastojanja da sprijeĉe rast cijene energenata na domaćem trţištu. U kvantitativnoj analizi, provedenoj od strane MeĊunarodne agencije za energetiku (IEA 2006), iznos supsidija u 20 velikih zemalja neĉlanica OECD-a procijenjen je na US $220 milijardi, od ĉega se $US170 milijardi odnosi na supsidije na fosilna goriva. Pretpostavljajući da supsidije po jedinici potrošnje energije nisu jednake u ostalim zemljama neĉlanicama OECD-a i da su supsidije u OECD zemljama minimalne, procijenjeno je da energetske supsidije iznose oko $US 300 milijardi godišnje na globalnom nivou, što ĉini oko 0.7% svjetskog GDP-a. Posmatrano u ameriĉkim dolarima, najveći iznos supsidija, oko $US 40 milijardi, zabiljeţen je u Rusiji, od ĉega najveći iznos se odnosi na subvencioniranje proizvodnje i potrošnje prirodnog plina. Iran, sa iznosom supsidija oko $US 37 milijardi, je na drugom mjestu. U ostalim zemljama- Kina, Saudijska Arabija, Indija, Indonezija, Ukrajina i Egipat, procijenjeni iznos energetskih supsidija je $US 10 milijardi godišnje. Posmatrano u relativni vrijednostima, podcijenjenost (''underpricing'') je najuoĉljivije za priordni plin: u prosjeku potrošaĉ plaća polovinu ekonomske vrijednosti prirodnog plina.

Slika 4.9: Ekonomska vrijednost energetskih supsidija za zemlje izvan OECD-a, 2005. godina, Izvor: UNEP (2009), str. 14.

202

Tržište, država i okoliš

Iako većina zemalja subvencionira proizvodnju i potrošnju fosilnih goriva, zabiljeţen je porast podrške tzv. ĉistoj energiji. U izvještaju Stern Report (2006) procijenjeno je da direktna drţavna podrška upotrebi zelenih izvora energije iznosi oko $US 26 milijardi na globalnom nivou, od ĉega se $US 10 milijardi odnosi na upotrebu obnovljivih izvora energije, a $US 16 milijardi na nuklearnu energiju. Pored toga, oko $US 6, 4 milijardi se izdvaja za bio goriva. Situacija u S.A.D. u pogledu federalnih supsidija za period 20022008. godina prikazana je na sljedećoj slici.

Slika 4.10: Federalne supsidije u SAD, za period 2002-2008 Izvor: ELI (2009), str. 25.

4.2.7.3 Ekonomski, društveni i okolišni efekti primjene supsidija Većina proizvnodnih i potrošnih aktivnosti imaju uticaj na okolinu, koji su naglašeni u politikama vlade. Subsidija se smatra štetnom po okolinu ukoliko “ potiĉe više štete koja se odvija po okolinu nego što bi izbilo bez subsidija.“. Na primjer, podrška specifiĉnim poljoprivrednim inputima (gnojiva, pesticidi, energija) ili specifiĉnim poljoprivrednim cijenama potiĉe neumjerenu proizvodnju i pritisak na okoliš; odreĊivanje cijena 203

Prof. dr. Kasim Tatić

transportnih infrastruktura ispod marginalnih troškova, izaziva povećan promet, neoporezivanje kerozina za zrakoplove povećava rast zraĉnog transporta i povezane štete po okoliš; subsidirana energija povećava CO2 i ostale emisije zagaĊivanja, potcjenjivanje zaliha vode rezultira nestašicom vode i povećanom slanosti vode. S obzirom da supsidije utiĉu na troškove i cijene, one izazivaju niz promjena u alokaciji ekonomskih resursa, što neminovno vodi ka odreĊenim ekonomskim, društvenim i okolišnim efektima. Kvantificiranje navedenih efekata je izuzetno teţak proces, posebno u smislu mjerenja društvenih i okolišnih koristi. Ipak, postoji niz primjera koji potiĉu iz razliĉitih zemalja i regija, koji potvrĊuju ĉinjenicu da primjena energetskih supsidija rezultira visokim ekonomskim troškovima. U studiji provedenoj od strane MeĊunarodne agencije za energetiku (IEA) iz 1999. godine, na primjer, procijenjeno je da neto sadašnja vrijednost gubitka ekonomskog rasta uslijed subvencioniranja potrošnje energije u osam najvećih zemalja neĉlanica OECD-a iznosi oko $US 257 milijarde godišnje. U većini sluĉajeva, vjerovatno je da će ti troškovi biti daleko veći od ukupnih društvenih i okolišnih koristi. U zavisnosti od vrste supsidija, smanjenje ekonomske efikasnosti se manifestira na jedan od sljedećih naĉina:  Subvencioniranje potrošnje ili proizvodnje, na naĉin da krajnji korisnik plaća niţu cijenu, moţe dovesti do veće upotrebe energije i smanjiti inicijative za oĉuvanje ili upotrebu energije na efikasniji naĉin. Navedeno se moţe objasniti na primjeru zemalja Sovjetskog saveza, u kojima je subvencioniranje potrošnje ili proizvodnje energije, ne uzimajući u obzir energetsku efikasnost, dovele do neuspješnog formiranja cijene grijanja i neadekvatnog pruţanja elektriĉnih usluga. Poĉetkom 1990-tih godina, nakon provoĊenja reforme cijena i projekata investiranja u energetski efikasniju opremu, u većini tranzicijskih zemalja situacija se znatno poboljšala.  Subvencioniranje potrošnje, na naĉin da se smanji cijena koju proizvoĊaĉ prima, moţe nepovoljno uticati na povrat na investicije proizvoĊaĉa energije, a time i sposobnost ulaganja i novu infrastrukturu. Uslijed toga, proizvoĊaĉ moţe biti potaknut da koristi zastarjelu tehnologiju. Izuzetno slabe mogućnosti finansiranja energetskih preduzeća i ulaganja manja od potrebnih (under-investment) u većini zemalja u razvoju upravo su posljedica primjene politike odreĊivanja niskih cijena i slabe stope naplate.  Subvencioniranje proizvoĊaĉa, na naĉin da se zaštite od uticaja konkurencije, ne potiĉe proizvoĊaĉe da ulaţu napore u cilju minimiziranja troškova, što dovodi do neefikasnog poslovanja i slabog ulaganja u efikasnije tehnologije. Subvencioniranje proizvoĊaĉa uglja u nekoliko zemalja nepovoljno je uticalo na unaprjeĊenje produktivnosti.  Direktno subvencioniranje, u obliku dotacija ili oslobaĊanja od plaćanja poreza, nepovoljno utiĉe na drţavne finansije. Azijska razvojna banka, na primjer, procijenila je da je u 1997. godini vlada Indonezije na subvencioniranje proizvoĊaĉa naftnih proizvoda i elektriĉne energije potrošila oko $USD 13

204

Tržište, država i okoliš

milijardi, jednu ĉetvrtinu godišnjeg budţeta, što predstavlja oko 5% nacionalnog GDP-a.  OdreĊivanje maksimalne cijene (eng. price-cups), cijene ispod trţišne cijene, moţe dovesti do oskudice i potrebe za administrativnim skupim ugovorima o racioniranju potrošnje energije. Subvencioniranje potrošnje energije dovodi do povećanja upotrebe energije, ĉime se povećava potreba za uvozom energije ili smanjenjem domaće energije koja je dostupna za izvoz. Navedeno nepovoljno utiĉe na platni bilans i ugroţava sigurnu opskrbu energijom povećavajući zavisnost zemlje od uvoza energenata. Na primjer, Iran, najveći izvoznik nafte, 2006. godine bio je primoran da 40% nacionalnih potreba za benzinom zadovolji uvozom po cijeni od $US 4 milijarde.  Subvencije za goriva potiĉu krijumĉarenje goriva u susjedne zemlje gdje su prodajne cijene goriva više. To je uobiĉajen problem u pojedinim dijelovima Afrike, Azije i Bliskog Istoka.  Subvencioniranje odreĊene tehnologije narušava mogućnost za razvoj i komercijalizaciju drugih tehnologija koje mogu biti ekonomski (i okolišni) prihvatljivije. Neki od navedenih troškova snosi korisnik supsidije, ali i cijelo društvo. MeĊutim, svi ovi troškovi neće nestati odmah nakon što se ukine supsidija, jer je potreban duţi period da se postojeća oprema u proizvodnji i potrošnji energije zamijeni novom. Društvene implikacije energetskih supsidija će biti razliĉite u zavisnosti od vrste supsidije. Supsidije na moderna goriva za kuhanje i grijanje, kao što je kerozin, ukapljeni naftni plin (LPG- liquefied petroleum gas) i prirodni plin, kao i za elektriĉnu energiju uobiĉajeno se koriste u zemljama u razvoju, a u cilju poboljšanja uslova ţivota Navedene supsidije mogu imati znaĉajne koriste za siromašnije zajednice, jer zamjenjuju upotrebu tradicionalnih goriva modernijim i povećavaju opskrbu elektriĉnom energijom. Koriste se ogledaju u smanjenju zagaĊenja zraka u zatvorenim prostorijama i uštedama u vremenu potrebnom za prikupljanje tradicionalnih goriva, koje sada stanovnici nerazvijenih zajednica mogu iskoristiti za obrazovanje ili za obraĊivanje zemljišta. MeĊutim, u praksi, najveće koristi od supsidija imaju preduzeća iz energetskog sektora, dobavljaĉi opreme i dobro situirana domaćinstva, posebno u urbanim sredinama. Veoma ĉesto, primjena supsidija ne rezultira nikakvim koristima za najugroţenije, siromašne zajednice. Naime, većina programa subvencioniranja potrošnje energije koje imaju cilj povećati kupovnu moć siromašnih zajednica ili povećati pristup modernoj energiji putem zaraĉunavanja niţih cijena, moţe te zajednice dovesti u još nepovoljniji poloţaj, jer troškove snosi cijela populacija, ukljuĉujući i siromašne. Tri osnovna razloga koji dovode do ovog paradoksa su sljedeća:  Najsiromašnija domaćinstva ĉesto nisu u mogućnosti sebi priuštiti ni energiju koju drţava subvencionira ili jednostavno nemaju fiziĉki pristup energiji (npr. ruralno podruĉje koje nije uvezano u mreţu za distribuciju elektriĉne energije). 205

Prof. dr. Kasim Tatić

 Ĉak i u situacijama kada siromašna domaćinstva mogu priuštiti energiju koju drţava subvencionira, njihove uštede su neznatne, jer je njihova potrošnja energije općenito skromna. Bogata domaćinstva imaju veće koristi od upotrebe energije koju drţava subvencionira, jer oni uobiĉajeno troše znatno više energije.  Subvencioniranje potrošnje energije, na naĉin da se odredi maksimalna cijena energenta, vodi ka potrebi za racioniranjem potrošnje. U mnogim zemljama, racioniranja potrošnje energije, uz prisutnost korupcije i favoriziranja, vodi do dodjeljivanja najveće kvote za potrošnju e energije upravo domaćinstvima sa srednjim i visokim dohotkom. Pored toga, odreĊivanje maksimalne cijene energenta za domaćinstva, kao što je kerozin, vodi ka prodaji energenta na crnom trţištu drugim korisnicima, kao što su preduzeća za transport. Na primjer, u Indiji, manje od jedne polovine kerozina koje drţava subvencionira koristi se za potrebe domaćinstva. Subvencioniranje energije od strane drţave moţe nepovoljno uticati na siromašni sloj stanovništva i na druge naĉine. U praksi, energetske supsidije se obiĉno dodjeljuju velikim kapitalno-intenzivnim projektima (npr. akumulacijske hidroelektrane), a ne malim i radno-intenzivnim projektima (npr. razgraĊivaĉi (digesteri) za biomasu). Konstrukcija brane obiĉno ukljuĉuje i pomicanje ţivotnih zajednica, iako poboljšan pristup elektriĉnoj energiji i vodi za navodnjavanje moţe imati znaĉajne društvene koristi. Subvencioniranje velikih termoelektrana, naftnih rafinerija i preduzeća za preradu plina najviše pogaĊa siromašne zajednice, smještene u blizini ovih preduzeća, koji nisu u mogućnosti da se presele i time direktno bivaju izloţena štetnom uticaju lokalnog zagaĊenja. Na sljedećoj slici dat je prikaz efekta supsidija (STATISTIC, 2006), u dvije situacije: najprije kada postoje trgovinske barijere za etanol, a potom kada ne postoje barijere za etanol u uslovim aslovodne trgovine27.

27

Prikazani trgovinski model baziran na scenariju 2 u sljedećem ĉlanku: Removal of U.S. Ethanol Domestic and Trade Distortions: Impact on U.S. and Brazilian Ethanol Markets, Amani Elobeid and Simla Tokgoz, Working Paper 06-WP 427, August 2006, Center for Agricultural and Rural Development, Iowa State University

206

Tržište, država i okoliš

Slika 4.11: Efekat supsidija na etanol, u uslovima postojanja barijera trgovini i slobodne trgovine 207

Prof. dr. Kasim Tatić

Okolišni efekti energetskih supsidija mogu biti pozitivni i negativni, u zavisnosti o prirode supsidije i izvora energije. Subvencioniranje koje rezultira niţim cijenama za krajnje korisnike uobiĉajeno povećava potraţnju za energentom koji drţava subvencionira i time neminovno ima negativan uticaj po okoliš - ukljuĉujući veću emisiju štetnih supstanci i stakleniĉkih plinova. Veći nivo proizvodnje fosilnih goriva takoĊer moţe imati negativan uticaj po okoliš, koji se ogleda u većem zagaĊenju vodenih i kopnenih površina. Supsidije za bio goriva obiĉno potiĉu intenzivnije obraĊivanje zemljišta. Navedeno dovodi do veće upotrebe gnojiva i pesticida, što šteti lokalnim ekosistemama i povećava zagaĊenje tla i vode. Ipak, postoje primjeri kada subvencioniranje upotrebe moderne energije moţe rezultirati okolišnim koristima. Na primjer, pticanje upotrebe naftnih proizvoda, posebno u ruralnim podruĉjima zemalja u razvoju, moţe sprijeĉiti krĉenje šuma (deforestaciju), jer se subvencioniranjem naftnih proizvoda smanjuje upotreba drvenog uglja. Na taj naĉin povećanje potencijala šume kao odlagališta ugljena (carbon sink) moţe nadmašiti emisije nastale uslijed sagorijevanja fosilnih goriva. Pored toga, subvencioniranje naftnih proizvoda i elektriĉne energije u siromašnim zemljama moţe smanjiti zagaĊenje unutar prostorija stimulirajući stanovništvo da prestanu koristiti tradicionalne energente kao što je drvo, slama, ostaci od usjeva i gnojivo. Ukoliko se uvoz energenata zamijeni domaćom proizvodnjom fosilnih goriva, subvencioniranje domaće proizvodnje fosilnih goriva ne mora voditi porastu potrošnje fosilnih goriva. Upravo je ovo bio argument na kojem je Njemaĉka opravdavala subvencioniranje proizvodnje ugljena, pri ĉemu je subvencija pokrivala razliku izmeĊu stvarnih troškova proizvodnje i uvozne cijene ugljena. Ipak, finansijski i ekonomski troškovi oĉuvanja neefikasnih rudnika uglja mogu biti izuzetno visoki. Novac koji drţava utroši na takve supsidije mudrije bi bilo utrošiti na mjere koje će poticati energetsku efikasnost i upotrebu obnovljivih izvora energije, što bi smanjilo nivo zagaĊenja u dugom roku. Kriterij na osnovu kojeg moţemo utvrditi da li je supsidija dobra ili ne ogleda se u procjeni da li odreĊeni izvor energije koristi manje ili više ugljena u odnosu na alternativne izvore energije. Rezultati velikog broja empirijskih studija potvrĊuju da je subvencioniranje potrošnje fosilnih goriva širom svijeta dovelo do veće emisije stakleniĉkih plinova i ubrzanih klimatskih promjena. Studija provedena od strane OECDa, 2000. godine pokazala je da bi se globalna emisija CO2 smanjila za više od 6% i realni dohodak povećao za 0,1% do 2010. godine ukoliko bi se na globalnom nivou ukinule supsidije u industriji fosilnih goriva i elektriĉne energije. Sliĉna studija koju je provela MeĊunarodna agencija za energetiku ukazala je da bi ukidanje supsidija u potrošnji smanjilo upotrebu primarne energije za 13%, emisiju CO2 za 16% i povećalo GDP za 1% u 8 najvećih zemalja neĉlanica OECD-a. Obzirom da je ugalj gorivo koje ima najnepovoljnije efekte po okoliš, ukidanje supsidija na ugljen bi rezultiralo najvećim okolišnim oristima.

208

Tržište, država i okoliš

Slika 4.12 pokazuje kako subsidije na proizvodnju i potrošnju goriva mogu biti štetne za okoliš, pod pretpostavkom da ponuda i korištenje goriva rezultiraju zagaĊenjem zraka i emisijom stakleniĉkih plinova. Predstavljanje supsidija po jedinici proizvodnje goriva mijenjaju krivu ponude od S do Sps, uzrokujući pad cijena na Pps, i povećanu koliĉinu prodatog goriva na Qps. Ovo vodi povećanoj šteti po okoliš sa nivoa E na nivo Eps. Subsidije na potrošnju po jedinici pomiĉu krivu traţnje prema gore od D prema Dcs. Ovo rezultira padom neto cijene plaćene od strane potrošaĉa na Pcs, i povećanju konzumirane koliĉine prema Qcs i povećanju okolišne štete na Ecs. Taĉan uticaj subsidija na proizvodnju ili potrošnju zavisi od oblika traţnje, ponude i krive okolišnih šteta. Što su traţnja i ponuda manje osjetljive na cijene, manji je uticaj supsidija na okoliš. Supstitucija meĊu ukupni okolišni odreĊeno gorivo, uvoĊenje supsidije ostalih goriva.

gorivima odredit će efekat supsidije na s obzirom da će uticati na upotrebu

Slika 4.12. Okolišni uticaji supsidija Izvor: UNEP (2008), str 19

Slika 4.12: Okolišni uticaji supsidija Subvencioniranje obnovljivih i energetski Izvor: UNEP (2008), str. 19. efikasnih tehnologija moţe smanjiti emisiju štetnih supstanci i stakleniĉkih plinova, što zavisi od naĉina subvencioniranja i trţišnih uslova. U nekim situacijama, supsidije na obnovljive tehnologije moraju biti dovoljno velike da bi te tehnologije odrţale konkurentnim u odnosu na postojeće tehnologije koje se zasnivaju na fosilnim gorivima. Ukoliko obnovljivi izvori energije zamijene fosilna goriva i ukoliko energija zasnovana na fosilnim gorivima koja se koristi u tvornicama i opremi nije velika, onda će neto efekat na zagaĊenje biti pozitivan. Ipak, neke vrste obnovljivih izvora energije imaju nepovoljne okolišne efekte, kao što je na primjer narušavanja estetskih ljepota pejzaţa ili u sluĉaju bio goriva, pretjerana upotreba hemijskih gnojiva. Dugoroĉni efekat finansiranja istraţivanja i razvoja obnovljivih izvora energije od strane drţave je teško predvidjeti, i prvenstveno zavisi od toga da li će ili ne rezultirati ekonomski odrţivom tehnologijom. Većina industrijaliziranih zemalja primjenjuje supsidije na obnovljive izvore energije ili energetski efikasne tehnologije prvenstveno u cilju zaštite okoliša i sigurne opskrbe 209

Prof. dr. Kasim Tatić

energijom. One obilno koriste mjere kao što su dotacije proizvoĊaĉima bio goriva ili elektriĉne energije iz obnovljivih izvora, dotacije za kupovinu energetski efikasne opreme i postrojenja, dotacije za ulaganje u razvoj ĉistih tehnologija, te povlaštene tarife za elektriĉnu energiju dobivenu iz obnovljivih izvora. Opak, troškovna efikasnost ĉistijih tehnologija znatno varira. Drţave širom svijeta primjenjuju supsidije na bio goriva, nastojeći da smanje emisiju stakleniĉkih plinova i zavisnost od uvoza nafte. Ipak, podrška poljoprivrednicima je kljuĉni pokretaĉ. Da li će se i u kojoj mjeri smanjiti emisija štetnih gasova i CO2, kao rezultat zamjene fosilnih goriva bio gorivom, zavisi od vrste usjeva , mjesta uzgajanja i energije koja se koristi u proizvodnji, transportu i pretvaranju sirovina. Nivo emisije treba procjenjivati kroz cijeli ţivotni ciklus, od proizvodnje sirovina, pretvaranja, transporta i krajnje upotrebe.

4.2.7.4 Nedostaci supsidija kao instrumenta u politici zaštite okoliša Osnovne spoznaje o nedostacima supsidija kao instrumentu u politici zaštite okoliša mogu se sumirati na sljedeći naĉin:  U suprotnosti su sa opšte prihvaćenim principom da troškove u vezi sa okolišem snosi onaj ko je odgovoran za njihovo nastajanje (polluter pays principle).  Smanjujući prosjeĉne troškove preduzeću koje zagaĊuje okoliš, supsidije dovode do nezasluţenog povećanja ostvarenog profita pojedinih preduzeća, pa ĉesto u ţivotu odrţavaju inaĉe neprofitabilna preduzeća.  Supsidije mogu dovesti do smanjenja emisije po pojedinom preduzeću, ali upravo ĉineći proizvodnju profitabilnijom nego ranije (a time sektor kojem pripadaju atraktivnijim za druge proizvoĊaĉe), mogu podsticati znaĉajniji ulazak novih proizvoĊaĉa u tu granu, tako da ukupna emisija moţe ne samo ostati nepromijenjena nego se u dosta sluĉajeva moţe i povećati, ukoliko druge, odgovarajuće politike nisu primijenjene sa ciljem da se to sprijeĉi.  Supsidije opterećuju budţet (bez obzira na kojem nivou) umjesto da doprinose povećanju ili stvaranju dodatnih fondova koji bi se koristili za projekte u vezi sa zaštitom okoliša.  Supsidije dovode do toga da preduzeća preferiraju ugradnju zaštitnih ureĊaja na kraju proizvodnog procesa, na mjestima ispuštanja polutanata u okolinu (end-ofpipe strategy) a na raĉun sveobuhvatnijih pristupa u vidu ĉistijih (okolišnoštedljivijih) tehnologija i proizvodnih procesa. Ovo zbog ĉinjenice da institucije i administracija koja donosi odluke o supsidijama bolje poznaju i uopšte im je bliţa takva tehnologija nego li sloţeni proizvodni postupci.  Kada su supsidije primijenjene u svom klasiĉnom obliku, kao pomoć za pokriće troškova kapitala, nastaju veliki problemi jer u tom sluĉaju supsidije ne pogaĊaju 210

Tržište, država i okoliš

suštinu problema. One nagraĊuju ne neko konkretno, oĉigledno i izmjerljivo, smanjenje emisije, nego nešto posredno povezano sa tim, kao što je nabavka i instaliranje opreme za kontrolu i smanjenje zagaĊivanja. Stoga, supsidije ne obezbjeĊuju automatski i ono najvaţnije – efektivnu i efikasnu upotrebu i funkcioniranje nabavljene opreme. Moguće je, dakle, da se sredstvima od supsidija nabavi, pa ĉak i formalno instalira oprema za zaštitu okoliša koja nije stvarno praktiĉno i stavljena u funkciju ili se, pak, neadekvatno koristi. Osim toga slijedom iznesene logike supsidije mogu da dovedu i do pretjerano velikih investicija (BAUMOL & OATES 1979; VERBRUGGEN 1990).  Kod primjene supsidija teško je definirati polaznu situaciju, odnosno neku bazu od koje ili u odnosu na koju se ţeli mjeriti smanjenje emisije, na naĉin koji ne vodi do situacije koja bi se mogla oznaĉiti kao ucjena od strane novoosnovanih preduzeća. Naime, stvarna mjerenja emisije polutanata u odabranom baznom sluĉaju su sasvim u redu za postojeće izvore. MeĊutim problem je šta uraditi sa novim izvorima zagaĊenja, odnosno kako za njih na zadovoljavajući naĉin utvrditi šta je to osnovica od koje poĉeti smanjenje emisije.  Supsidije, smanjujući prosjeĉne troškove preduzeću koje zagaĊuje okoliš, dovode do porasta broja preduzeća koja su zagaĊivaĉi. Taj porast broja preduzeća, sa svoje strane rezultira smanjenjem njihovih obima proizvodnje ispod efikasnog nivoa za datu tehnologiju, što znaĉi da supsidije dovode do toga da preduzeća rade na suboptimalnom nivou sa tehnološkog stanovišta, odnosno dovode do toga da preduzeća ne postiţu ekonomiju obima u svojoj proizvodnji a koja oznaĉava optimalni obim veliĉine kapaciteta u smislu minimizacije troškova poslovanja. I pored brojnih nedostataka supsidija, koje teorija i praksa potvrĊuju, veliki broj razvijenih zemalja u svojoj praksi upravljanja okolišem ipak ih primjenjuje, mada treba istaći da opšti proces deregulacije koji je u toku, moţe bitnije da doprinese smanjenju i njihove upotrebe. Navedeni trend potvrĊuju i odreĊena empirijska istraţivanja u razvijenim zemljama OECD-a.28

4.2.8 Sistem pologa i povrata sredstava Sistem pologa i povrata sredstava, pristup je kojim se obeshrabruje nedopušteno odlaganje materija štetnih po okoliš. Za pojavu potencijalne štete utvrĊuje se polog za koji se garantira da će se vratiti ako do štete ne doĊe. Taj instrument objedinjuje poticajnu ulogu naknada za zagaĊenje i mehanizam za nadzor troškova praćenja. On uglavnom pokriva razliku izmeĊu privatnog i društvenog troška neodgovarajućeg odlaganja otpada, a najviše se primjenjuje kod razliĉitih vrsta ambalaţe. Osnovna je namjera zakonodavca da visinom pologa obuhvati graniĉni eksterni trošak i da potakne 28

Švedska je na primjer za izvjesno vrijeme prestala sa primjernom svih supsidija, Holandija je znaĉajno reducirala njihovu upotrebu, dok u Francuskoj i Italiji nikada nisu ni bile posebno znaĉajne (OECD 1989, str 123).

211

Prof. dr. Kasim Tatić

zagaĊivaĉa da unaprijed internalizira iznos štete koju bi mogao izazvati. U elementu povrata sadrţan je poticaj za pravilno odlaganje i spreĉavanje štete. Cijeli je sistem zamišljen tako da je usmjeren na potencijalnog, a ne na kaţnjavanje stvarnog zagaĊivaĉa.. Znaĉajno je naglasiti da je ovaj ekonomski instrument prikladan za donositelje odluka jer je u njega već ugraĊena poticajna uloga. Prednost je u tome što on ne nameće dodatne troškove praćenja i provoĊenja. Pored toga, njegova prednost je i to što potiĉe ponovnu upotrebu sirovina u proizvodni procesima.

4.2.9 Faktori koji ograničavaju upotrebu ekonomskih instrumenata Brojni su faktori koji spreĉavaju širu primijenu ekonomskih instumenata. Navešćemo one koji se u literaturi najĉešće spominju: Konceptualni problemi - Jedna od glavnih barijera uspješnoj implementaciji ekonomskih instrumenata jeste inherentna teškoća mijenjanja situacije oznaĉenene kao status quo. Ovaj otpor uvoĊenju ekonomskih instrumenata ĉesto proizilazi iz pogrešne predstave da će primijena osnovnih instrumenata zasnovanih na djelovanju trţišta kao rezultat neminovno imati male dobiti u vidu poboljšanja kvaliteta okoliša, slabiju kontrolu zasnovanu na zakonskoj regulativi, i legaliziranje zagaĊivanja kroz izdavanje odobrenja za zagaĊenje. Ova pogrešna ubjeĊenja ukazuju na potrebu efektivnog širenja raspoloţivih informacija, obrazovnog i konsultativnog procesa i aktivnosti u cilju razjašnjenja kako ekonomski instrumenti funkcioniraju i koje su njihove prednosti u odnosu na ostale instrumente u politici zaštite okoliša. Problemi vezani za informacije i proces vrednovanja - Nedostatak informacija moţe umanjiti efektivnost postojećih šema koje obuhvataju ekonomske instrumente, ograniĉiti potencijalne mogućnosti da se postojeće šeme prošire i ograniĉiti primijenu ekonomskih instrumenata na potpuno nova podruĉja. Nedostatak informacija o karakteru okolišnogg problema moţe ograniĉiti potencijalne mogućnosti da se primijene ekonomski instrumenti. Prostorna i vremenska kompleksnost pojedinih okolinšnih problema moţe takoĊe da ograniĉi potencijal za primjenu ekonomskih instrumenata, pošto ekonomski instrumenti (naroĉito takse i porezi) zahtijevaju razumijevanje troškova i koristi odreĊenih aktivnosti. Ĉak ako su odgovarajuće informacije i raspoloţive, optimalni miks pojedinih mjera i instrumenata moţe da varira izmeĊu pojedinih podruĉja ili tokom vremena. Rješenje ovog problema leţi u primijeni ekonomskih instrumenata na odgovarajućem nivou. Na primjer, instrumenti koji treba da doprinesu rješavanju regionalnih problema trebali bi da budu i kreirani i implementirani na regionalnom nivou. Problemi u pogledu vrednovanja pojavljuju se pri pokušaju procjenjivanja veliĉine okolišnih problema. Ovo zato što mnogi problemi vezani za okoliš, kao što su problemi utvrĊivanja vrijednosti meĊugeneracijskog rizika i ireverzibilnosti (nemogućnosti 212

Tržište, država i okoliš

vraćanja kvaliteta okoliša na prijašnje stanje, jednom kada je okolina nepovratno oštećena) nameću poteškoće kreatorima politike zaštite okoliša. Problemi vezani za meĊugeneracijski rizik nastaju kada nisu sasvim jasne buduće posljedice okolinskih problema, te stoga, nisu jasni ni troškovi koji se nameću budućim generacijama. Problemi vrednovanja znaĉe da donošenje odluka koje se odnose na uporeĊivanje onoga što bi bilo najbolje sa stanovišta društva i onog što bi bilo najbolje sa stanovišta okoliša, moţe podrazumijevati brojne teškoće. Ovo se dodatno komplikuje prostornim razlikama u pogledu prirode mnogih okolišnih problema i moţe djelovati kao prepreka implementaciji ekonomskih instrumenata. Problemi u pogledu raspoloživih resursa - Jedna od barijera jeste i potreba za razliĉitim znanjima i struĉnim vještinama kako bi se kreirali i implementirali ekonomski instrumenti za zaštitu okoliša. Na primjer, u tu svrhu potrebni su znanja iz podruĉja okoliša, prava, ekonomije, komunikacija, kao i tehniĉke sposobnosti i vještina operacionalizacije donesenih odluka. Dakle, ograniĉenje u pogledu raspoloţivog kadra moţe da bude faktor koji negativno utiĉe na mogućnost nekih agencija za zaštitu okoliša da razviju i primijene ekonomske instrumente.

4.3 Ekonomki poticaji za smanjenje efekata klimatskih promjena Klimatske promjene su jedan od najozbiljnijih izazova s kojima se ĉovjeĉanstvo suoĉava. U narednih 50 godina će vjerovatno imati duboke efekte na vaţne ekonomske sektore kao što su poljoprivreda, energetika, transport, ekosistemi, turizam i zdravstvo. Imat će utjecaja i na domaćinstva i biznise te odreĊene društvene skupine, ponajprije na one starije, onesposobljene i domaćinstva sa niskim prihodom. Europska Unija radi na globalnom sporazumu kako bi se smanjile emisije stakleniĉkih gasova i preuzela je ulogu predvodnika u borbi protiv klimatskih promjena. Nakon donošenja Kyoto protokola 1997. koji je nalagao ograniĉavanje ispuštanja stakleniĉkih plinova, a koji istiĉe 2012. i koji nije potpisan od strane SAD-a, mnogo se oĉekivalo od MeĊunarodne konferencije u Kopenhagenu odrţane 2009. godine. Oĉekivalo se konaĉno postizanje globalnog partnerstva izmeĊu razvijenih i industrijaliziranih, zemalja u razvoju i nerazvijenih zemalja što po mnogima predstavlja jedini naĉin nošenja s ovim problemom. Predstavnici iz preko 190 zemalja svijeta su pregovarali o tome koliko bi ekonomski najbogatije zemlje mogle pomoći siromašnima kako bi one prešle na ĉistije tehnologije te za koliko bi procenata svaka od zemalja mogle smanjiti ispuštanje štetnih plinova u atmosferu. No, oĉekivanja nisu ispunjena te ti pregovori nisu imali konsenzus kao rezultat. Razvijene zemlje nisu spremne na veća ograniĉenja te su tako pristajale na ona manjih vrijednosti kao npr. od 17% (SAD), 20% (EU), 20-25% (Indija), dok je Juţna Afrika spremna reducirati ispuštanje plinova za 34%, sve to do 2020. godine. No, nikakav pravno obavezujući dogovor nije postignut. Agencija za zaštitu okoliša plinove koje stvaraju efekat staklene bašte proglasila je prijetnjom po javno zdravlje i okolinu, istiĉući da nauka više nego vjerodostojno i ubjedljivo dokazuje da su ti plinovi sada na nivou bez

213

Prof. dr. Kasim Tatić

presedana, upravo zahvaljujući ĉovjekovim aktivnostima i nebrizi za okolinu29. U svom poznatom Izvještaju o ekonomici klimatskih promjena profesor Nikolas Stern, bivši glavni ekonomist Svjetske banke, ukazao je na pozitivni meĊusobni odnos izmeĊu ekonomskih aktivnosti i okolišne odrţivosti u dugom vremenskom periodu. Stern iznosi stav po kojem da bi smo se nosili sa negativnim aspektima klimatskih promjena, svi zajedno treba da investiramo 1% BDP sada, a ako to ne uĉinimo, za nekoliko godina imaćemo recesiju sliĉnu ili mnogo teţu onoj iz 1920-tih godina. Nalazi u Sternovom izvještaju u potpunosti preokreću argument o globalnom zagrijavanju insistiranjem na tome da će borba protiv globalnog zagrijavanja praktiĉno uštedjeti razvijenim, industrijskim zemljama novac. U svom izvještaju on iznosi uvjerenje da to nije samo okolišni problem, nego problem u vezi sa ekonomijom i razvojem, sprijeĉavanjem sukoba, poljoprivredom, financijskim sistemom, stanovanjem, transportom, inovacijama, trgovinom i zdravljem. Stern iznosi stav da suoĉavanje sa problemima izazvanim klimatskim promjenama neće biti tako ekonomski zahtjevno i bolno, kao što neki struĉnjaci predviĊaju. Investiranje u nisko-karbonske tehnologije moglo bi naprotiv stimulirati globalni ekonomski sistem. Posljedice klimatskih promjena ne mogu se predvidjeti sa potpunom sigurnošću, ali se već sada zna dovoljno da se u velikoj mjeri razumiju rizici i negativne posljedice koje takve promjene mogu imati na ekonomiju i društvo u cjelini. Ono što se sada poduzme moţe imati samo ograniĉen uticaj na klimu u narednih 40 – 50 godina. S druge strane, ono što se bude radilo u narednih 10 do 20 godina moţe imati dubok efekt na klimu u drugoj polovini ovog stoljeća kao i u narednom stoljeću. S obzirom da se klimatske promjene dešavaju, mjere usmjerene na adaptaciju su od velike vaţnosti. I što se manje mjera za ublaţavanje klimatskih promjena poduzme sada, to će biti teţe adaptirati se u budućnosti. Kada bi se nastavilo poslovati na dosadašnji naĉin, rasla bi potraţnja za energijom i transportom te bi nivo od 550 ppm CO2 mogao biti postignut već u 2035. godini (u odnosu na sadašnji nivo od oko 430 ppm). Klimatskim promjenama će najviše biti pogoĊene siromašne zemlje koje su jako ovisne o poljoprivredi, a koja je najosjetljivija na klimu od svih drugih ekonomskih djelatnosti. I takoĊer zbog njihovih niskih prihoda, njihove prilagodbe na klimatske promjene će biti posebno teške. Sa povećanjem temperature od 5 – 6 °C što je moguće u narednom stoljeću, sadašnji modeli koji ukljuĉuju rizike od naglih klimatskih promjena procjenjuju prosjeĉan gubitak od 5 – 10 % globalnog GDP – a, a u siromašnim zemljama ti gubici mogu i premašivati 10 % GDP – a. Veliki dio rizika se moţe smanjiti kroz odgovarajuće politike ublaţavanja, a analize pokazuju da to moţe biti postignuto po daleko niţoj cijeni u odnosu na ekonomske troškove ako se ništa ne poduzima. Emisija stakleniĉkih plinova se moţe smanjiti na ĉetiri osnovna naĉina.

29

www.ekonomija.ba; „Borba protiv klimatskih promjena: Otvorena meĊunarodna konferencija u Kopenhagenu“;2009.

214

Tržište, država i okoliš

Troškovi se znatno razlikuju ovisno o tome koja kombinacija ovih metoda se koristi i na koji sektor:  Smanjenje potraţnje za dobrima i uslugama koji su povezani sa intenzivnim emisijama  Povećana efikasnost koja moţe spasiti i novac i emisije  Djelovanje na neenergetske emisije, kao što je izbjegavanje krĉenja šuma  Prelazak na niskokarbonske tehnologije za energiju, toplotu i transport Postoje teškoće u procjeni troškova tehnologija nekoliko desetljeća unaprijed kao i neizvjesnost naĉina na koji će se razvijati cijene fosilnih goriva u budućnosti. TakoĊer je teško znati koliko ljudi će reagirati na promjenu cijena. Isplativost napora ublaţavanja i smanjenja emisija po sektorima će ovisiti o svim ovim faktorima. Studije International Energy Agency pokazuju da energetska efikasnost ima potencijal da bude najveći pojedinaĉni izvor smanjenja emisija u energetskom sektoru. Ovo donosi i ekonomsku i korist po okoliš: mjere energetske efikasnosti smanjuju otpad i ĉesto štede novac. Neenergetske emisije ĉine jednu trećinu ukupnih emisija stakleniĉkih plinova. Aktivnosti na ovom podruĉju će takoĊe predstavljati vaţan doprinos u borbi protiv negativnih posljedica usljed klimatskih promjena. Nagla smanjenja emisija u transportnom sektoru će biti teško izvediva u kraćem roku. Premda mnoge tehnologije već postoje, prioritet je obarati njihove cijene kako bi postale konkurentne fosilnim gorivima. Prosjeĉni oĉekivani trošak za inovativne tehnologije vjerovatno će ostati oko 1 % globalnog GDP – a do sredine stoljeća. Stabilizacija na 450 ppm CO2 sudeći prema dosadašnjim dostignućima bi mogla biti van dosega, a slabe aktivnosti na ovom planu u narednih 10 – 20 godina bi mogle staviti i stabilizaciju od 550 ppm CO2 izvan realng dosega. Prelaz na ekonomiju s niskom razinom ugljika će predstavljati izazov za konkurentnost, ali takoĊer i prilike za ekonomski rast. Za preduzeća provoĊenje politika za klimatske promjene ukazuje na mogućnost uštede novca. Na nivou ekonomije ove politike mogu biti polugom za reformu neuĉinkovitih energetskih sistema i uklanjanje subvencija energetskog sektora na koje vlade širom svijeta troše oko 250 milijardi dolara godišnje. Odvajanje i skladištenje ugljika je neophodno za odrţavanje uloge ugljika u pruţanju sigurne i pouzdane energije za mnoge ekonomije. Politika za smanjenje emisija treba da se zasniva na tri bitna elementa:  utvrĊivanje cijene karbona (carbon pricing),  politika novih tehnologija i  uklanjanje barijera za promjene ponašanja. UtvrĎivanje cijene karbona se moţe nametnuti kroz oporezivanje, trgovanje ili putem regulacije. Ekonomska efikasnost utvrĊivanja cijene karbona se ogleda u uspostavljanju jednake vrijednosti cijena na globalnom nivou jer bi se inaĉe emisije i dalje zadrţale u podruĉjima gdje se najmanje kaţnjavaju.

215

Prof. dr. Kasim Tatić

Drugi element politike za ublaţavanje klimatskih promjena je tehnologija. Privatni sektor igra vaţnu ulogu u istraţivanju i razvoju novih tehnologija, ali bliţa saradnja izmeĊu vlada i unutar industrije će dodatno potaknuti razvoj niskokarbonskih tehnologija i smanjiti troškove. Mnoge niskokarbonske tehnologije su sada skuplje od tehnologija koje koriste fosilna goriva, ali iskustva pokazuju da njihove cijene padaju sa protokom vremena. UtvrĊivanje cijene karbona podstiĉe razvoj niskokarbonskih tehnologija. Treći element je uklanjanje prepreka za promjenu potrošnje. Ovdje mogu pomoći regulatorne mjere, politika informiranja, mjere finansiranja i jaĉanje zajedniĉkog razumijevanja prirode klimatskih promjena. PEARCE (1989) istiĉe “ da bi potrošaĉi bili ekološki djelotvorni, moraju biti informirani što se tiĉe potencijala zagaĊenja proizvoda koje kupuju.“ Adaptacija je od kljuĉne vaţnosti sada i u narednih nekoliko decenija, prije nego se poĉnu osjećati efekti mjera ublaţavanja. Vlade imaju ulogu uspostavljanja okvirne politike adaptacije za domaćinstva i firme u srednjem i dugom roku. Akcija adaptacije treba biti integrirana u politiku razvoja i planirana na svim razinama. Za postizanje globalnog uspjeha u borbi protiv klimatskih promjena neophodna je meĊunarodna saradnja, ukljuĉujući saradnju izmeĊu vlada, unutar industrije, te saradnja privatnog i javnog sektora. Upravljanje klimatskim promjenama sadrţi krupne izazove za postojeće politiĉke i administrativne sisteme. Ovi sistemi razvijali su se kako bi rješavali druge vrste problema i sad se moraju prilagoditi kako bi se nosili sa problemima koji se pojavljuju u smislu smanjenja negativnih posljedica i adaptacije na globalne klimatske promjene. MEADOWCROFT (2009) istraţuje dugoroĉne aspekte upravljanja klimatskim promjenama, naroĉito u vezi sa preovladavaljem „instuticionalne inercije“ koja usporava razvoj efektivnog i blagovremenog odgovora na ove probleme. Konflikti moći interesa su neminovni jer rješavanje problema klimatskih promjena znaĉi prvenstveno izmjenu naĉina na koje se stvari rade danas – posebno u smislu postojeće prakse proizvodnje i potrošnje u kljuĉnim sektorima kao što su energija, transport i poljoprivreda. MEADOWCROFT (2009) razmatra niz mjera koje bi pomogle da se olakša neophodna promjena, a meĊu njima su: izgradnja koalicija za promjenu, uspostavljanja novih centara ekonomske moći, kreiranje potpuno novih institucija, adaptacija zakonskih prava i odgovornosti, i promjena ideja, prihvaćenih normi i oĉekivanja. Ĉinjenica da nerazvijene zemlje nemaju striktno definirnih ograniĉenja odnosno zadataih ciljeva u pogledu emisije karbona (carbon emision caps) prema Kjotu protokolu, dovela je do postojećeg interesa u visoko razvijenim zemljama za uvoĊenjem dodatnih finansijskih opterećenja ili poreza koji bi se plaćali na granici na tzv. „virtualni“ sadrţaj ugljika uvezene robe. U svom radu ATKINSON, HAMILTON i RUTA (2010) koriste podatke projekta o analizi globalne trgovine i input output analize kako bi procjenili tokove virtualnog ugljika implicitno sadrţane u domaćim proizvodnim tehnologijama i obrazac meĊunarodne trgovine. Njihovi rezultati ukazuju na jasne dokaze o velikom stepenu varijabiliteta u pogledu karbonske intenzivnosti trgovine izmeĊu zemalja, kao i 216

Tržište, država i okoliš

potvrdu da su najveće nerazvijene zemlje ujedno i najveći izvoznici virtualnog karbona. Njihove analize sugeriraju da bi poreska stopa od 50 $ po toni virtualnog karbona mogla voditi vrlo znaĉajnim efektivnim stopama na izvoze onih drţava koje su karbonske najintenzivnije. U donošenju odluka o klimatskim promjenama jedno od vaţnih pitanja jeste kako ciljevi globalnog smanjenja emisija mogu biti postignuti na jedan praviĉan naĉin. MATTOO i SUBRAMANIAN (2010) prezentiraju analitiĉki okvir za rješavanje ovog problema i pojašnjavaju posljedice – u smislu alokacija budućih emisija – razliĉitih pristupa praviĉnosti. Jedan od mogućih naĉina, progresivno smanjenje u odnosu na historijske nivoe – npr. 80% industrijske razvijene zemlje i 20% nerazvijene zemlje – u suštini daje primat troškovima prilagoĊavanja i favorizuje velike postojeće emitere kao što su S.A.D., Kanada, Australija, zemlje izvoznice nafte i Kina. Sa druge strane, principi jednaka per capita emisija, hostorijska odgovornost i mogućnost da se plati, favoriziraju neke velike i siromašne zemlje u razvoju kao što su Indija, Indonezija i Filipini, ali pogaĊaju i bili bi štetni za industrijske zemlje kao i mnoge druge zemlje u razvoju. Princip oĉuvanje prilika za budući razvoj privlaĉan je zbog toga što ne ograniĉava zemlje u razvoju u budućnosti problemom koje one nisu u velikoj mjeri uzrokovale u prošlosti, nego pomjera teret postizanja ciljeva klimatskih promjena u potpunosti na industrijske razvijene zemlje. Imajući u vidu snaţne konflikte interesa u definiranju jednakosti ili praviĉnosti u alokacijama emisija, moţe se reći da bi bilo poţeljno pomjeriti naglasak meĊunarodne saradnje na ovom podruĉju ka efikasnijem i brţem kreiranju znatno uĉinkovitijih nisko karbonskih tehnologija, koje bi relativizirale znaĉaj jednakosti i praviĉnosti u alokacijama emisija.

4.3.1 Ekonomski poticaji smanjenju GHG emisije Široka lepeza mjera i instrumenata moţe se primjeniti od strane vlade za stvaranje poticaja za akcije ublaţavanja kao što su pravila, oporezivanje, šeme trgovaĉkih dozvola, subvencije i dobrovoljni sporazumi. Prošla iskustva pokazuju da svaki instrument ima prednosti i nedostatke. Naprimjer, dok pravila i standardi mogu dati neke sigurnosti u razinama emisije, oni ne potiĉu inovacije i napredne tehnologije. Porezi i tarife mogu poticati inovacije, ali ne mogu garantovati odreĊenu razinu emisija. Potrebno je razmotriti uticaj politika i instrumenata na okoliš, njihovu troškovnu efektivnost, institucionalne izvedivosti i odnos troškova i koristi. Preduzeća i regulatori moraju blisko saraĊivati da bi se osiguralo, naprimjer, da pravila nenamjerno ne odvoje proizvodnju od relativno niskokarbonskih fabrika u regijama sa visokim troškovima do fabrika koje više emituju ugljik u regijama sa blaţom regulacijom. Pravila donesena u odreĊenim zemljama su se pokazala efektivnim u reduciranju emisija do odreĊenog stepena u tim zemljama, ali to nije dovoljno da se odupre globalnom rastu emisija. Ako se ne donesu dodatne mjere za ublaţavanje klimatskih promjena na globalnom nivou, emisije će i dalje

217

Prof. dr. Kasim Tatić

rasti, a najveći dio tog povećanja će doći iz zemalja u razvoju gdje je emisija po stanovniku još uvijek znatno niţa od one u razvijenim zemljama. Adaptacija ili prilagoĊavanje klimatskim promjenama je od izuzetnog znaĉaja u svim zemljama, pošto se brojni negativni uticaji tih promjena već osjećaju, sa tendencijom pogoršanja u budućnosti. Konvencija o klimatskim promjenama se eksplicitno poziva na adaptaciju u Ĉlanu 2 i Ĉlanu 4 (4.1 –b,e,f; 4.8 i 4.9). Akcioni plan iz Balija identificirao je potrebe za obuhvatnijim aktivnostima vezanim za adaptaciju. Brojne su opcije za zemlje da se prilagode klimatskim promjenama, sa prilagoĊavanjima i promjenama zahtjevanim na svim nivoima: lokalne zajednice, drţave i na meĊunarodnom nivou. Odgovarajuće strategije adaptacije obuhvataju pravilnu procjenu izloţenosti odnosno ranjivosti usljed klimatskih promjena; korištenje odgovarajućih tehnologija; i informacije o tradicionalnim pristupima klimatskim promjenama (postojeće mjere na nivou lokalnih zajednica i drţave). Program rada iz Najrobija, u vezi sa uticajima, ranjivošću i adaptacijom na klimatske promjene usvojen je 2005 godine. Program pokriva devet podruĉja rada: metode i alate; podatke i opservacije; modeliranje klimatskih scenarija i svoĊenje štetnih aktivnosti na prihvatljivu mjeru; rizike povezane sa promjenom klime i ekstremnim prirodnim nepogodama; socio-ekonomske informacije; proces planiranja i prakse adaptacije; istraţivanje; tehnologije za adaptaciju i ekonomsku diverzifikaciju. Nacionalni akcioni programi adaptacije (Nationals Adaptation Program of Actions – NAPA) znaĉajno su sredstvo za utvrĊivanje prioriteta u pogledu mjera za adaptaciju u najnerazvijenijim zemljama (Ĉlan 4.9). One se oslanjanju na postojeće informacije i inpute na lokalnom nivou, da bi identificirale projekte za adaptaciju koji se odmah zahtijevaju, kako bi se ove zemlje nosile sa trenutnim posljedicama klimatskih promjena. Financiranje aktivnosti vezanih za adaptaciju ili prilagoĊavanje klimatskim promjenama obezbjeĊuje se putem financijskih mehanizama same Konvencije. Jedan od izvora finansijskih izvora Globalna okolinska Pomoć (Global Environmental Facility – GEF). Mogućnosti financiranja u okviru GEF-ovog Trust Fonda, ukljuĉuju strateški prioritet u pogledu adaptacije (Strategic Priority on Adaptation) i podršku za meĊusobnu razmjenu informacija i komunikaciju izmeĊu pojedinih drţava ukljuĉivo i procjene ranjivosti na klimatske promjene i potrebnih mjera adaptacije. Tri dodatna fonda za adaptaciju ustanovljena su 2001.godine. Fond za najnerazvijenije zemlje (the Least Developed Countries Fund – LDCF) i Specijalni fond za klimatske promjene (the Special Climate Change Fund – SCCF), u okviru Konvencije, i Fond za adaptaciju (Adaptation Fund - AF) u okviru Protokola iz Kjota. GEF je odgovoran za upravljanje sredstvima LDCF i SCCF, dok je za upravljanje sredstvima AF-a odgovoran Odbor Fonda za adaptaciju, ustavnovljen na 13. Konferenciji ĉlanica potpisinica Protokola (Conference of Parties - COP 13).

218

Tržište, država i okoliš

4.3.2 Fleksibilni mehanizmi Protokola iz Kjota Protokol iz Kjota uvodi mehanizme trgovine emisijama (mehanizam zajedniĉke implementacije (joint implementation –JI), mehanizam ĉistog razvoja (clean development mechanism – CDM) i mehanizam trgovine emisijama (emission trading - ET), i sistem mjehurića (bubble). Zemlje u razvoju mogu uĉestvovati u mehanizmu ĉistog razvoja, te na dobrovoljnoj osnovi. Zemlje u razvoju, medju kojima je i Bosna i Hercegovina, imaju pravo na finansijsku podršku iako nemaju obavezu kvantifikovanog smanjenja GHG emisija. One su preuzele samo opšte obaveze u pogledu:  Izrade i periodiĉnog dostavljanja organima Konvencije nacionalnog katastra emisija GHG;  Saradnje u pripremi mjera za ublaţavanje posljedica;  Saradnje u transferu tehnologija, istraţivanjima, sistematskim osmatranjima i razmjeni podataka;  Racionalnog korišćenja apsorbera i rezervoara GHG;  Ukljuĉivanju procjene posljedica klimatskih promjena u odgovarajuće nacionalne strategije;  Saradnje u oblasti obrazovanja, obuke i jaĉanja svijesti;  Saradnje u pripremi mjera adaptacije i zaštiti podruĉja izloţenih suši, poplavama, kao i zaštiti vodnih resursa. Zemlje koje su prihvatile obavezu ograniĉenja ili smanjenja emisije GHG u okviru Protokola iz Kjota moraju postići svoje ciljeve primarno kroz mjere realizirane u okviru vlastitih granica. Kao dodatno sredstvo za postizanje ovih ciljeva, Protokol iz Kjota uveo je tri mehanizma zasnovana na trţištu, kreirajući ono što je sada poznato kao “karbonsko trţište”. Kjoto mehanizme ĉine pomenuto Trgovanje pravima na zagaĊivanje; Mehanizam ĉistog razvoja i Zajedniĉka implementacija. Moţe se reći da Kjoto mehanizmi:  Stimuliraju odrţivi razvoj kroz transfer tehnologije i process investiranja u nerazvijenim zemljama  Pomaţu zemljama koje imaju kvantificirane obaveze u pogledu smanjenja GHG da postignu zacrtane ciljeve smanjenjem ili uklanjnjem GHG emisije iz atmosfere u drugim zemljama po znatno niţim graniĉnim troškovima  Podstiĉu privatni sektor i nerazvijene zemlje da znaĉajnije participiraju u naporima da se emisija GHG smanji JI i CDM su mehanizmi zasnovani na projektnom pristupu, koji ĉine dio karbonskog trţišta. JI omogućava razvijenim zemljama da zajedniĉki realiziraju odreĊene projekte usmjerene na smanjenje ili ograniĉavanje GHG emisije, dok CDM obuhvata investiranje

219

Prof. dr. Kasim Tatić

u projekte odrţivog razvoja u nerazvijenim zemljama. Upravo je karbonsko trţište osnovno sredstvo za smanjenje GHG emisije na globalnom nivou. U 2006. godine trţište je iznosilo oko 30 milijardi dolara, dok firma Point carbon (http://www.pointcarbon.com/), koja prati stanje na ovom trţištu, procjenilo je da će ono u 2008 godini doseglnuti 125 milijardi dolara, i da će ok se obim prodaje povećati za 83% (kao godišnji index) na 4,9 giga tona karbona. Druga firma pod nazivom New Carbon Finance (http://www.newcarbonfinance.com/) procjenila je da će trţište u 2009. godini rasti po stopi od 27%, uprkos globalnoj recesiji.30 Šta se zaista desilo? Prema izvještaju Svjetske banke: Stanje i trendovi karbonskog tršišta za 2010.godinu: “I pored globalnog pada BDP u iznosu od 0,6%, i još većeg pada od 3,6% u razvijenim zemljama, trţište karbona pokazalo je svoju otpornost. Ukupna vrijednost trţišta porasla je za 6% i iznosi 144 milijarde US dolara (133 milijarde Eura) krajem godine (u poreĊenju sa 135 milijardi US dolara u 2008.godini) sa 8,7 milijardi tCO2e ukupnog prometa. (WORLD BANK 2010, str. 1.) Odredbama konvencije (ĉlan 11) uspostavljen je finansijski mehanizam za obezbjeĊivanje finansijske podrške zemljama u razvoju na nepovratnoj osnovi, ukljuĉujući i podršku u transferu tehnologija. U skladu sa odlukama najviših organa konvencije, operativne funkcije finansijskog mehanizma izvršava globalni fond za ţivotnu sredinu (GEF). Pored ovog modaliteta finansijske podrške, ĉlanom 11. predviĊena je mogućnost pruţanja finansijske pomoći zemljama u razvoju kroz bilateralne, regionalne i druge multilateralne kanale. Marakeškim sporazumom iz 2001. donijete su odluke o osnivanju Fonda za adaptaciju u okviru Globalnog fonda za ţivotnu sredinu (GEF) iz koga bi se finansirali konkretni projekti i programi adaptacije u zemaljama u razvoju koje su potpisnice Protokola iz Kjota. Fond za adaptaciju osnovan je da bi se financirali konkretni projekti adaptacije i pogrami u zemljama u razvoju koje su ĉlanice Protokola iz Kjota. Fond be se trebao financirati sa dijelom sredstava ostvarenih projektnim aktivnostima putem Mehanizma za ĉisti razvoj (CDM) kao i iz drugih izvora. Dio prihoda iznosi oko 2% dokumentiranih smanjenja emisije (CERs) izdatih za CDM projektne aktivnosti. Poslovni sektor, a naroĉito velike multinacionalne korporacije (MNC), postale su de facto kljuĉni dio u strukturi globalnog okolinskog upravljana. U svojoj ulozi investitora, zagaĊivaĉa, inovatora, eksperta, proizvoĊaĉa, lobista, i poslodavaca, korporacije postaju centralni igraĉi u vezi sa okolinskim problemima. Vlade i brojne nevladine organizacije prepoznale su da korporacije nisu samo zagaĊivaĉi, nego da takoĊe posjeduju znaĉajne organizacione, tehnološke, kadrovske i financijske resurse neophodne za rješavnje okolinskih problema. Ovakvo prepoznavanje podstaklo je razmatranja i iznalaţenja najboljih naĉina da se ta sredstva upotrijebe i usmjere prema ţeljenim okolinskim ciljevima. Ovo prepoznavanje i priznavanje potencijala koje korporacije posjeduju 30

http://www.businessgreen.com/business-green/news/2233973/carbon-markets-doubles-2008; Pristupljeno 10. februara 2009

220

Tržište, država i okoliš

pojavilo se, ne sasvim sluĉajno, u vrijeme povećane zabrinutosti zbog nedostatka odgovrajućih upravljaĉkih mehanizama i financijske krize na meĊunarodnom nivou. Biznis je zakoraĉio u ovo podruĉje sa popriliĉnom dozom entuzijazma. Npr. MeĊunarodna privredna komora (Inrternational Chamber of Commerce – ICC), najveća multisektorska asocijacija u SAD, je preuzela ulogu legitimnog uĉesnika u upravljanju klimatskim promjenama, imajući u vidu zavisnost društva od resursa koje posjeduje poslovni sektor. Prema rijeĉima ĉelnika te institucije: Ukljuĉenost poslovnog sektora je kritiĉni faktor u politici u vezi sa klimatskim promjenama. Poslovni sektor je taj koji će zadovoljiti rastuću potraţnju potrošaĉa za robama i uslugama. Poslovni sektor je taj koji razvija i po svijetu raznosi najveći dio svjetske tehnologije. Poslovni sektor je, prema tome, onaj ko će biti pozvan da implementira i financira znaĉajan dio politika vlada širom svijeta u vezi sa klimatskim promjenama. (International Chamber of Commerce, 1995).31

4.3.3 MeĎunarodni mehanizmi trgovanja pravima na emisiju Instrument MeĎunarodnog trgovanja emisijama (ET) Protokola iz Kjota, kako je izvorno zamišljeno, predstavljao je dodatnu mogućnost koja je imala potencijal da financira troškovno efikasne projekte smanjenja GHG, što bi rezultiralo poboljšanjima u energijskoj efikasnosti ili investicijam u obnovljive izvore energije. CDM omogućava zemljama u razvoju da participiraju na trţištu razmjenjivih prava na zagaĊivanje (carbon market). Trenutno je dizajniran kao projektno zasnovan kompenzacijski/offset mehanizam koji omogućava da nerazvijene zemlje mogu prodati certifikate koji predstavljaju smanjenja emisija postignuta odreĊenim projektom. Ove certifikate moţe koristiti razvijena zemlja kako bi udovoljila svojim obavezama i postavljenim ciljevima u pogledu smanjenja. CDM projekti obezbjeĊuju financiranje za ĉistije tehnologije i izgraĊuju kapacitet za uspješnije - definiranje i provoĊenje klimatske politike. Svrha CDM-a je da podstakne napore u borbi protiv klimatskih promjena na dva naĉina: Prvo, kroz implementaciju efikasnih aktivnosti, tehnologija i tehnika za smanjenje emisije GHG u zemljama koje nisu ukljuĉene u Annex I, ĉime se pridonosi njihovom odrţivom razvoju. Drugo, kroz mogućnost za zemlje u Annex I za smanjenje emisije GHG izvan njihovih granica. Kako bi projekt bio prikladan kao CDM projekt on mora:

31

International Chamber of Commerce. 1995. Statement by the International Chamber of Commerce before COP1, March 29, 1995, Berlin.

221

Prof. dr. Kasim Tatić

 

Biti razvijen u skladu s domaćim politikama i strategijama drţave domaćina i sa politikama odrţivog razvoja Projekt mora rezultirati dodatnim redukcijama emisija koje se ne bi dogodile da projekt nije pokrenut.

Kategorije projekata pogodne za CDM projekte su vezane za energetski sektor, sektor upravljanja otpadom, industrijski sektor, stambeni i tercijarni sektor, transportni sektor, poljoprivredni sektor i sektor šumarstva. Za pokretaĉa projekta koristi od CDM projekta su ekonomske prirode. Prvo, prodaja certifikata o redukcijama emisija poznatih kao “carbon credits” (CER‟S), predstavlja dodatni izvor prihoda projekta. Drugo, raste njihova reputacija u smislu socijalne i ekološke odgovornosti. Da bi projekti bili odobreni i registrirani kao CDM projekti, zemlja domaćin mora postaviti odreĊeni institucionalni okvir. Slijedeći zahtjevi moraju biti ispunjeni:  Da je zemlja domaćin ratificirala UNFCCC  Da je zemlja domaćin ratificirala Kyoto protokol, mada se pokretaĉ projekta moţe odluĉiti da zapoĉne projekt ako je zemlja u toku ratifikacije Kyoto protokola  Da je odreĊen korespondent koji u ime drţave sudjeluje u meĊunarodnim pregovorima o provedbi UNFCCC i protokola iz Kyota  Da je osnovan CDM biro CDM projekt generira dodatne troškove za pokretaĉa projekta (“transakcijski troškovi”) koji su povezani sa formalizacijom i vrednovanjem CDM projekta, kao i monitoringom i vrefikacijom redukcije emisija. Iako se i javni i privatni subjekti mogu javiti u ulozi pokretaĉa projekta, CDM je uglavnom namijenjen za privatni sektor. Sudjelovanje u CDM je dobrovoljno. Kompanije koje poduzimaju CDM projekte unapreĊuju vlastitu konkurentnost. Mehanizam ĉistog razvoja (Clean Development Mechanizam - CDM) je kompenzacioni ili offset mehanizam, ĉiji je osnovni cilj da smanji ukupni trošak postizanja datog globalnog cilja u pogledu nivoa emisije stakleniĉkih (GHG) gasova u industrijaliziranim zemljama, prema Aneksu B, Kjoto protokola. Brojni autori (npr. ROSENDAHL i STRAND, 2009) kritiĉki se odnose prema ovom mehanizmu i sagledavaju naĉine na koje CDM projekti ne podrazumjevaju punu kompenzaciju emisija, dovodeći na taj naĉin do sveukupnog povećanja u globalnim GHG emisijama, kada se razmatra porast emisija zemalja navedenih u Aneksu B, a koji je dozvoljen kroz sistem kompenzacija. ROSENDAHL i STRAND se fokusiraju na dva naĉina na koja do ovoga moţe doći:  manipuliranje polaznim nivom (baseline manipulation) - moţe se pojaviti kada subjekti koji realiziraju CDM projekte imaju motive da povećaju njihove inicijalne ili polazne emisije sa ciljem da optimiziraju vrijednost CDM kredita.  curenje (leakage) - pojavljuje se zbog toga što smanjenja u emisijama u okvirima CDM projekata mogu uticati na ravnoteţu na lokalnim i/ili globalnim trţištima energije i proizvoda, i prema tome povećati emisije negdje drugo. 222

Tržište, država i okoliš

Autori predlaţu i odreĊena rješenja za ove probleme. Takva rješenja su oĉiglednija za problem inicijanog nivoa (gdje bi jednostavno trebalo odabrati egzogeni polazni nivo nezavisan od projekta) nego za problem curenja (koji je teţe sprijeĉiti, i gdje se predviĊanje efekta mora zasnivati na informaciji o efektima na ravnoteţu sveukupnog trţišta). Interesi za dobivanje karbonskih kompenzacija u zemljama domaćina za CDM projekte mogu djelovati kao prepreke implementiranju stroţijih općih politika okoliša u istim zemljama. Relativno blaga okolišna politika, u kojoj emisije ugljika ostaju visoke, mogu pokazivati prednosti za takve zemlje, pošto im takva politika omogućava jedan viši (nego što bi inaĉe bio) opseg za buduća smanjenja emisije kroz CDM i ostale offset projekte. STRAND (2010) pokazuje da potencijal da se utiĉe na raspoloţivost budućih CDM projekata dovodi do distorzija okolišnih i energetskih politika CDM zemalja domaćina na dva naĉina. Mjere za smanjenje korištenja energije za fosilna goriva su oslabljene. Zbog toga što ovo oslabljuje poticaj privatnom sektoru da preĊe na nisko karbonsku tehnologiju primjenom CDM projekata, zemlje domaćini mogu takoĊer smatrati atraktivnim da supsidiraju ovaj prelaz, sa ciljem da maksimiziraju prednost koju zemlja ima iz mehanizma ĉistog razvoja. OdreĊeni autori (FIGUERES i STRECK, 2009) smatraju da je uprkos brojnim zahtjevima za reformu CDM-a njegova konceptualna podloga dosta jaka i da će vjerovatno preţivjeti u post Kjoto klimatskom reţimu. OdreĊene modifikacije svakako bi trebalo razmatrati u kratkom vremenskom periodu sa ciljem da se pojaĉa efektivnost i transparentnost mehanizma bez modificiranja sporazuma iz Marrakes-a. U srednjem roku znaĉajno povećani napori za smanjenje emisija u nerazvijenim zemljama mogu zahtjevati kombinaciju tri moguća finansijska mehanizma:  postojeći, na aktivnostima zasnovani CDM ali znaĉajno poboljšani,  drugi, trţišni mehanizam koji bi nastojao da poboljša dugoroĉne trendove emisija u nerazvijenim zemljama promovirajući široko zasnovane programe smanjenja emisije prvenstveno u privatnom sektoru, i  treći finsnsijski mehanizam van trţišta koji bi bio poticaj za usvajanje izmjena u politici koje bi vodile ka nisko-karbonskoj ekonomiji, ali gdje smanjenje emisija ne bi bila korištena kao meĊunarodna kompenzacija. Još jedna od mogućnosti za financiranje podizanja energijske efikasnosti i projekata obnovljive energije u regionu je tzv. zajednička implementacija (Joint Implementation JI). Kreiran i zamišljen da bude sredstvo za financiranje troškovno efikasnih projekata za smanjenje GHG, od njega se oĉekivalo da donese brojne ko-benefite, kao što su eksterno financiranje, struĉna znanja (ekspertize) i know-how za investranje u projekte za podizanje energijske efikasnosti i , moţda još vaţnije, nove poticaje i inivijative da se identificiraju projekti sa povoljnim financijskim povratima i velikim potencijalom za GHG smanjenje, zajedno sa ekspertizom i obostrano korisnim ciljem prevazilaţenja addministrativnih i ostalih barijera za implementaciju.

223

Prof. dr. Kasim Tatić

Postoje dvije vrste sistema razmjenjivih prava na zagaĎivanje (tradable permits systems):  sistemi trgovine unutar ograniĉenja (cap-and-trade), u kojim vlada izdaje dozvole koje firme moraju pribaviti da bi emitirale GHG, i  sistemi certifikata usljed smanjenja emisije (emission-reduction-credit systems), u kojem firme mogu zaraditi certifikate dobrovoljnim smanjenjem emisija GHG. Prilika da se trguje pravima/dozvolama ili certifikatima32 u okviru sistema razmjenjivih prava uvodi fleksibilnost i ekonomske poticaje koji mogu minimizirati troškove smanjenja emisije unutar tog sistema. MeĊutim, u odsustvu povezanosti izmeĊu samih sistema, odreĊena smanjenja emisije koja se zahtijevaju u jednom sistemu mogu biti skuplja nego mogućnosti za smanjenje koje ostaju neiskorištene u drugom sistemu, dovodeći do toga da prilike za uštedu troškova nisu iskorištene. Kod trgovina emisijama (ET)- ĉlan 17. Protokola iz Kjota definira sljedeće: •

• • • • •

• • •

Industrijske zemlje (Anex B zemlje) dobile su tzv. Dozvoljene koliĉine emisija (AAUs) izraĉunate u odnosu na svoje emisije za baznu 1990. Godinu +/kvantifikovano smanjenje emisija Industrijske zemlje i njihove kompanije mogu trgovati ovim emisionim jedinicama; Specifikacije zahteva u pogledu monitoringa i izveštavanja usvojene su Marakeškim sporazumom (COP 7); Kvantifikovana smanjenja emisija mogu se odnositi na pojedinaĉne zemlje ili na grupu zemalja (ĉlan 4. Protokola); Jedinice odstranjivanja za sink (ponor) projekte (RMUs), tj. za pošumljavanje Dobrovoljno uĉešće poĉev od 2008. godine (Poĉetak je moguć već od 2000. godine, ali generisanje redukovanih koliĉina emisije (ERU) tek od 2008. godine.Kod mehanizma ĉistog razvoja (CDM), razvijene zemlje (Zemlje Aneksa B Protokola) investiraju u projekte u zemljama u razvoju (tzv. Ne-aneks 1 zemlje Konvencije) koji doprinose smanjenju emisija GHG; Redukcija emisija se dobija komparacijom emisija za bazni scenario sa aktuelnim emisijama projekta nakon završetka investicija; Razvijene zemlje-investitori mogu koristiti Dokumentovana smanjenja emisije (CER) za izmirenje svojih obaveza u prvom obavezujućem periodu; Uĉešće u CDM i generisanje CER moguće je od 2000. godine

Pravilno dizajnirani programi razmjenjivih prava na zagaĊivanje mogu:  Povećati djelotvornost mjera u pogledu poboljšanja kvaliteta okoliša  Smanjiti troškove usaglašavanja sa okolišnom legislativom 32

Engleski termin credit ovdje je preveden kao certifikat, jer u našem govornom području riječ kredit ima drugačiju asocijaciju

224

Tržište, država i okoliš

 Kreirati finansijske nagrade za preduzeća koja mnje zagaĊuju okoliš  Efikasnije iskoristiti postojeća struĉna znanja u traganju sa boljim rješenjima u pogledu zaštite okoliša  Stvarati poticaje za nove tehnologije, procese i inovacije u upravljanju okolišem.

4.3.4 Tipovi JI/CDM projekata Projekti smanjenja emisije GHG odnose se na sljedeće: energetska efikasnost, unapredjenje industrijskih procesa, promjene vrste goriva, sniţavanje emisije deponijskog gasa i korištenje obnovljivih izvora energije. Projekti vezani za deponovanje (ponor) stakleniĉkih gasova odnose se na pošumljavanje i korišćenje zemljišta. Malo je vjerovano da će Bosna i Hercegovina, kao i ostale zemlje u tranziciji, biti u stanju da alocira znaĉajnija sredstva ili da uvede nove poreze ili namjenske takse na postojeće cijene energije kako bi znaĉajnije podstakla poboljšanja u pogledu energijske efikasnosti ili podrţala ostale instrumente u politici smanjenja stakleniĉkih gasova u kratkom roku. Kao rezultat takve ĉinjenice, inovativni instrumenti u politici smanjenja efekata stakleniĉkih gasova i financiranju, kao i na trţištu zasnovana rješenja koja bi pomogla da se iskoriste preostali potencijali za troškovno efikasno povećanje energijske efikasnosti, od suštinskog su znaĉaja za Bosnu i Hercegovinu i ostale zemlje u tranziciji, ĉak i u većoj mjeri nego što je to u razvijenim trţišnim ekonomijama.

4.3.5 Evropska šema za trgovanaje pravima na zagaĎivanje Logika ove šeme se zasniva na JI mehanizmu. JI projekti generiraju certifikate poznate kao jedinice smanjenja emisije (emission reduction units (ERUs), koji se mogu koristiti da se pokriju povećane emisije u drugim zemljama. EU ETS pokrenut u januaru 2005, je tzv. „cap-and-trade“ šema (šema trgovanja unutar ograniĉenja) za emisije CO2iz energetski intenzivnih industrijskih sektora, koja pokriva oko 45% emisije stakleniĉkih gasova u EU. Zakonski okvir šeme postavljen je Direktivom, koja je ustanovila šemu za trgovanje dozvolama ili pravima na emisiju stakleniĉkih gasova unutar EU („ETSDirective“). Prema šemi razlikuju se tri perioda:  faza I, trogodišnji period od 1. Januara 2005 do 31. Decembra 2007,  faza II, petogodišnji period, koji koincidira sa obavezujućim periodom iz Kjoto sporazuma, sa poĉetkom 1. januara 2008 i završetkom 2012.  faza III je period od 2012 do 2020. Cilj šeme je da pomogne zemljama ĉlanicama da smanje svoje emisije stakleniĉkih gasova kako bi realizirale prihvaćene ciljeve prema Kjoto sporazumu uz najniţe troškove. Sama šema ne postavlja gornji limit (engl. the cap) u pogledu broja dozvola, 225

Prof. dr. Kasim Tatić

nego ostavlja tu odluku pojedinim zemljama ĉlanicama, koje moraju fiksirati maksimalni iznos dozvola alociranih njihovoj industriji u njihovim nacionalnim alokacionim planovima (NAPs). Ti nacionalni planovi podnose se Evropskoj komisiji, koja ih ocjenjuje i odluĉuje da li da ih odobri ili ne. Komisija moţe odbiti plan, ili neki njegov dio, ukoliko utvrdi da je u suprotnosti sa kriterijima datim u Aneksu II ETS- Direktive. OdreĊene studije (REINAUD 2005, CARBON TRUST 2004) nastojale su da procijene uticaj EU ETS šeme na proizvodne troškove preduzeća na koja se primjenjuje. Rezultati studija dati su u sljećoj tabeli: Sektori

Cijena dozvola za zagaĎivanje C02

Papir 5

Cement

Čelik

Carbon Trust 2004 (EBITDA – porast u ukupnim troškovima poslije alokacije)

27.3%

Reinaud 2005

9%

CarbonTrust 2004

Reinaud 2005

Aluminijum (uporedni rezultati – Reinaud daje ovaj rezultat samo za 10 EU/tCO2)

3.2% (hladno valjani) 4% (BOF) 0% (EAF)

10

25

54.5% 136.3%

30 n/r

17%

nfr

51%

6.3%

15.9%

nfr

nfr

22% 2%

7% (BOF) 1% (EAF)

Carbon Trust

5.2%

Reinaud (direktni + indirektni uticaj, koji ukljuĉuje direktni trošak udovoljavanja okolišnoj regulative industrije i indirektni trošak iskazan kroz poveĉane cijene energije)

3.75%

Tabela 4.3: Porast graniĉnih proizvodnih troškova kao rezultat primjene EU ETS Izvor: REINAUD (2005); THE CARBON TRUST (2004); navedeno prema, SQW (2009), str. C 13.

226

Tržište, država i okoliš

Napomene uz tabelu: EBITD - earnings before interest, tax, depreciation and amortisation (profit prije plaćanja kamata, poreza, deprecijacije i amortizacije) BOF - basic oxygen furnace scrap-based steelmaking (proizvoĊaĉi ĉelika iz starog gvoţĊa sa osnovnom visokom peći sa kisikom) EAF - scrap-based electric arc furnace producers (proizvoĊaĉi ĉelika iz starog gvoţĊa sa elektro-luĉnom visokom peći) U svojoj originalnoj verziji ETS Direktiva nije ukljuĉivala mogućnost korištenja Kjoto „jedinica“ (CER i ERU) za udovoljavanje obavezama iz šeme. MeĊutim, 2003. godine je predloţen amandman na Direktivu kojom se dozvoljava konverzija CDM i JI certifikata u dozvole u okviru EU ETS od 1. januara 2008 i nadalje. Znaĉi, EU ETS dozvoljava korištenje CER i ERU u cilju postizanja preuzetih obaveza prema Protokol iz Kjota. Interesantno je da se korištenje CER i ERU predviĊa ĉak i za period poslije 2012. godine. Osnovni i najĉešće navoĊeni razlog za ukljuĉivanje ove mogućnosti, odnosno projektno zasnovanih mehanizama je troškovna prednost koja se time ostvaruje u sektorima koje pokriva EU ETS proširenjem opsega mogućnosti da svoje emisije smanje u drugim drţavama ĉlanicama EU ili izvan EU po niţim troškovima. Druga prednost je da ovakva mogućnost dozvoljava izvorima emisije koji nisu pokriveni ili obuhvaćeni ETS Direktivom da uĊu u troškovno efektivne opcije za smanjenje emisije. Konaĉno, kombinacija EU ETS i mogućnosti korištenja CDM i IJ trebala je da podstakne poĉetak rada meĊunarodnog karbonskog trţišta. MeĊutim, treba istaći da su brojne nevladine organizacije koje se bave okolinom bile protiv korištenja CDM i JI certifikata u okviru EU ETS, jer su se plašile da bi masovni uvoz Kjoto jedinica u sistem znaĉajno smanjio trţišnu cijenu EUA i vodio do malog ili nikakvog smanjenja emisije na domaćem terenu. Organizacije su takoĊe izrazile svoju sumnju u pogledu okolinskog kvaliteta certifikata generiranih projektno zasnovanim mehanizmima Protokola iz Kjota. Sjenu sumnje na uspjeh ove šeme za trgovanje pravima na zagaĊivanje bacili su i neki potezi nacionalnih vlada, koje su ili prekasno predavale svoje planove nacionalnih alokacija dozvola za emisije Europskoj komisiji ili su se pokazale previše velikodušnima prema domaćoj industriji. MeĊutim je naišao na kritike i zbog preblagih ograniĉenja emisija CO2 te odobravanja prevelike uporabe kupljenih kvota, zbog ĉega je cijena emisija pala sa oko 30 eura po toni CO2 prvo na 11 eura, da bi 2007. godine zakljuĉila na 7 eura po toni. Ekonomisti za okoliš, meĊutim, u svojem izvješću o prvoj fazi primjene ETS-a istiĉu da je glavni cilj ograniĉenja emisija CO2 ostvaren unatoĉ dokazima da su neki sektori dobivali previše velikodušne kvote.33 Na meti kritike našla se druga faza Programa EU za trgovinu kvotama (ETS), i to zato što se kompanijama u okviru sustava uspostavljenog Protokolom iz Kyota dopušta kupovina velike koliĉine dozvola za emisiju od projekata izvan EU. U izvješću pod naslovom Emission Impossible, World Wildlife Fund upozorava da oslanjanje na jeftine uvozne 33

Ekologija, http://energetika-net.hr/ekologija/vijesti/2862 (pristup 01.10.2009.)

227

Prof. dr. Kasim Tatić

dozvole podrazumijeva da europska industrija moţda uopće neće morati smanjiti vlastitu emisiju u drugoj fazi mehanizma trgovine, koja bi trebala biti na snazi od 2008. do 2012. Naime, prema ETS-u, kompanije dobivaju dozvole za emisiju kojima se ograniĉava njihovo ispuštanje štetnih plinova. One potom mogu smanjiti emisiju i prodati neiskorištene dozvole drugim, većim zagaĊivaĉima ili kupiti nove dozvole i tako povećati dopuštenu kvotu za emisiju CO2. WWF je u svoju studiju ukljuĉio devet ĉlanica EU, Veliku Britaniju, Njemaĉku, Poljsku, Irsku, Francusku, Španjolsku, Nizozemsku, Portugal i Italiju, procijenivši da će se u drugoj fazi ETS-a izmeĊu 88 i 100 posto emisije u tim zemljama moći "pokriti" dozvolama kupljenim izvan EU. Odluka Europske komisije da se kompanijama dopusti kupovina ogromne količine dozvola podrazumijeva da bi teška industrija, uključujući sektor energetike, mogla kupovinom tih dozvola zaobići obvezu smanjenja emisije.34 EU shema trgovanja emisijama štetnih plinova koja omogućava izdavanje besplatnih kvota mogla bi elektroenergetskim tvrtkama pet zemalja ĉlanica Europske unije u iduće ĉetiri godine donijeti ogromne profite u visini i do 71 milijarde eura. Studija koju je tvrtka za istraţivanja trţišta ugljiĉnih plinova Point Carbon provela za Svjetski fond za zaštitu prirode (World Wildlife Fund - WWF) pokazala je da će u drugoj fazi EU sheme trgovanja emisijama (ETS) - kljuĉnog europskog trţišnog mehanizma postupnog smanjenja emisija ugljiĉnih plinova - energetski sektori Španjolske, Italije, Njemaĉke, Velike Britanije i Poljske ostvariti dobiti više nego dvostruko veće od bruto domaćeg proizvoda Slovenije. U okviru ETS-a kompanije se suoĉavaju s kaznama za sve emisije iznad odreĊenih dopuštenih razina. No, te je kazne moguće izbjeći kupovinom dozvola za emisije. To povećava troškove elektriĉne energije koju te tvrtke proizvode te time ĉini obnovljive izvore energije, koji ne emitiraju ugljiĉni dioksid te tako ne zahtijevaju kupovinu dodatnih kvota, relativno jeftinijima. MeĊutim, postojeći prijelazni sistem omogućava besplatno izdavanje kvota velikom broju kompanija, što im donosi koristi kroz prebacivanje troška kupovanja kvota na cijenu struje, bez obzira na to da li su svoje kvote dobile besplatno ili su ih morale kupiti. EU trenutno pregovara oko naĉina funkcioniranja ETS-a nakon 2013., te se zalaţe za to da energetski sektor bude prisiljen kupovati sve svoje kvote, ĉemu se mnoge kompanije oštro protive. WWF je od poĉetka podrţavao EU shemu trgovanja emisijama štetnih plinova, ali je istovremeno upozoravao kako je za postizanje punog potencijala potrebna paţljiva implementacija. WWF se zalaţe da se prihodi koji dolaze od kupovine dozvola za emisije reinvestiraju u mjere za zaštitu klime u Europi i zemljama u razvoju. Interesantno je napomenuti da su Europski ministri za okoliš naĉelno poduprli sveobuhvatni paket prijedloga Europske komisije vezanih uz klimatske promjene, iako većinu zemalja ĉlanica iz istoĉne Europe zabrinjava to što će njihove industrije morati kupovati kvote za emisije štetnih plinova.

34

Keitk Allot, ĉelnik britanskog ogranka WWF, op.cit

228

Tržište, država i okoliš

Ministri svih 27 zemalja ĉlanica Unije podrţali su Komisijine prijedloge vezane uz dva kljuĉna pitanja smanjenja emisija i veće energetske uĉinkovitosti. No, ĉini se da je nastao jaz izmeĊu zapadnih zemalja ĉlanica i onih iz istoĉne Europe, oko detalja sheme trgovanja emisijama CO2 (ETS), sustava ograniĉenja i trgovine emisijama radi smanjenja zagaĊenja iz industrije. Ta je shema osnova Komisijinog novog paketa mjera vezanih uz klimatske promjene i energiju, ĉiji je cilj smanjenje emisija stakleniĉkih plinova za 20 posto do 2020. u odnosu na razine iz 1990. Prema tome prijedlogu bio bi ukinut dosadašnji sistem nacionalne alokacije kvota prema kojemu pojedine zemlje ĉlanice izdaju odobrenja vlastitim kompanijama za zagaĊenje. Umjesto toga, industrija će biti prisiljena kupovati dozvole za emisije ugljiĉnog dioksida putem aukcija. No, nekoliko zemalja ĉlanica Unije, osobito one koje su se tome bloku prikljuĉile 2004., usprotivilo se reformi, ustvrdivši kako bi sistem aukcija mogao naštetiti njihovim privredama. ETS sustav trenutno pokriva nekih 11.500 postrojenja, velikih potrošaĉa diljem EU, meĊu kojima brojne elektrane, rafinerije nafte, ĉeliĉane i tvornice cementa. Nove zemlje ĉlanice stoga predlaţu amandman koji bi omogućio manje strogo razdvajanje sektora koji potpadaju pod ETS i onih koji ne potpadaju, primjerice transportnog, graĊevinskog i poljoprivrednog.Konkretno, to bi znaĉilo da bi, primjerice, proizvoĊaĉu ĉelika ulaganje u energetsku uĉinkovitost zgrada osiguralo dodatni kredit za emisiju CO2 i time mu omogućilo da izbjegne obveze smanjenja emisije. -------------Na kraju moţemo navesti slabosti sistema šeme trgovanja karbonom na bazi iskustva vezanog za EU ETS35:  Sistem pokazuje slabosti zbog tzv. netrţišnog ili vladinog neuspjeha. Zbog pretjerane alokacije karbonskih kvota i slobode pojedinih drţava da alociraju karbonske dozvole.  U poslednje vijeme, cijena karbona se jako smanjila, praktiĉno kolabirala, što je imalo efekat povećanja potraţnje za energijom dobivenom u termoelektranama na ugalj, koji pri sagorijevanju emitira jako mnogo CO2 (Ovo je dobar primjer zakona o neoĉekivanim posljedicama)  Neizvjesnost u pogledu budućnosti ETS dovodi do toga da je manje vjerovatno da će preduzeća investirati u ĉistije/zelenije tehnologije. Manje je vjerovatno i da će politiĉari postaviti ograniĉenja u pogledu emisije CO2 dovoljno nisko da bi potakli rast cijena karbona do pravog nivoa, posebno ukoliko imaju neke industrije koje posebno preferiraju.

35

Prikaz i grafici navedeni prema Riley G. (2010) Economics of the EU Revision - Carbon Trading, http://tutor2u.net/blog/index.php/economics/comments/economics-of-the-eu-revision-carbon-trading/

229

Prof. dr. Kasim Tatić

 Cijene karbona su pale jer je recesija pogodila EU ekonomiju. Recesija je prouzrokovala smanjenja u proizvodnji ĉelika, papira, cementa i stakla, i oštar pad u proizvodnji je vodio ka prodaji karbonskih kredita. To je prouzrokovalo veliki pad u trţišnoj vrijednosti karbonskih dozvola sa 35 Eura na 9 Eura – evidentno je postojalo manje poticaja za kompanije da prestanu zagaĊivati, a prisutan je i strah za budućnost mnogih projekata ĉiste energije. Na sljedećoj slici prikazana su neka od osnovnih pitanja vezanih za funkcioniranje trţišta razmjenjivaih prava na zagaĊivanje u EU zemljama.

Slika 4.13: Osnovna pitanja vezana za funkcioniranje trţišta razmjenjivaih prava na zagaĊivanje u EU zemljama.

230

Tržište, država i okoliš

Mikroekonomska analiza kako bi karbonska trţišta trebala da rade, predstavljena je na sljedećoj slici:

Slika 4.14: Kako bi karbonska trţišta trebala da rade? U teoriji - Cilj trgovine karbonom je da se kreira trţište dozvola za zagaĊivanje i da se utvrdi cijena karbona. Na ovaj naĉin, politika moţe pomoći da se internaliziraju eksterrni troškovi proizvodnih aktivnosti preduzeća i da se podstaknu niţe emisije karbona kao naĉin borbe protiv klimatskih promjena. U sistemu trgovanja unutara ograniĉenja, broj raspoloţivih dozvola opada prisiljavajući preduzeća koja su obuhvaćena šemom da kupuju karbonske dozvole koje postaju sve rjeĊe i skuplje kako bi zadovoljili svoje potrebe. U suštini otvoreno trţište kreira cijenu za karbon (koja nije postojala prije poĉetka funkcioniranja EU ETS). Kako cijena dozvola raste, tako će se mijenjati i ekonomika investiranja u ĉišće tehnologije i pronalaţenje naĉina smanjenja CO2 emisija iz postojećih proizvodnih metoda i prosesa. Za oĉekivati je da će preduzeća tragati za naĉinima smanjenja emisije CO2 na najefikasniji naĉin – ograniĉavajući tako tok CO2 uz najniţe troškove. U praksi - Poĉetne godine funkcioniranja EU ETS pokazale su sve teškoće koje se mogu pojaviti u vezi sa takvim trţištem:  Pretjerana alokacija dozvola dovela je do pada cijena i investiranje u ĉistije tethnologije je uĉinila neekonomiĉnim. Brojni su primjeri vladinih neuspjeha nastalih iz prve faze trgovanja emisijama – ukljuĉivo i pretjeranu procjenu vlada zemalja ĉlanica u pogledu dozvola koje trebaju, kao naĉin da se favoriziraju strateški vaţne industrije. 231

Prof. dr. Kasim Tatić

 Dozvole su dijeljene besplatno umjesto da se prodaju putem aukcije. Trenutno u fazi 2 velika Britanija putem aukcije je prodala samo oko 10 % svoje nacionalne kvote.  Šema je pokazala nedostatak nastao usljed nesavršenih informacija u procjenjivanju koliko karbona se emitira, i ne pokriva još uvijek većinu CO2 emisija iz EU gospodarstva.  Volatilnost (sklonost naglim i skokovitim promjenama) cijena karbona takoĊe djeluje kao prepreka prema investiranju u obnovljive izvore energije i niskokarbonske tehnlogije. Neki ekonomisti predlaţu uvoĊenje minimalne cijene koja bi se primjenjivala na karbonskom trţištu. Predvidljivost cijena je svakako vaţan faktor u procesu planiranja investicija. Produţena recesija i njen uticaj na cijene karbona u EU, prikazani su na sljedećoj slici.

Slika 4.15: Produţena recesija i njen uticaj na cijene karbona u EU Slika jasno prikazuje da je zbog pada proizvodnje mnogih sektora u evropskim zemljama, traţnja za dozvolama znatno ispod oĉekivanog nivoa, i da je stoga cijena karbona veoma niska.

232

Tržište, država i okoliš

4.3.6 Trgovanje unutar ograničenja (cap and trade) U okviru šema trgovanja unutar ograniĉenja36, vlade ili meĊunarodna tijela postavljaju ukupno zakonsko ograniĉenje emisije u odreĊenom vremenskom razdoblju (“a cap” – kapa, ograniĉenje“), a zatim odobre industriji odreĊeni broj prava na zagaĊivanje (karbonske dozvole - „carbon permits“ ili „dozvole za zagaĊivanje“ -„emissions allowances“). Firme koje zagaĊuju više od dopuštenog nivoa mogu kupiti pravo/dozvolu za dodatno zagaĊivanje od onih firmi koje imaju viška dozvola (otuda rijeĉ „trgovina“ u nazivu šeme). Zamišljeno je da bi postavljeno ograniĉenje trebalo dovesti do smanenja emisije tokom vremena. MeĊutim, postavljanje ograniĉenja na zagaĊenje moţe biti vrlo podloţno korporativnom lobiranju i favoriziranju, do te mjere da firma moţe nastaviti da povećava zagaĊenje dok ostaje u okviru ukupnog ograniĉenja. Cilj ove šeme je da pomogne zagaĊivaĉima da ostvare ciljeve "smanjenja" emisije uz najniţe moguće troškove. Ali ono što predstavlja niske troškove u kratkom roku ne pretvara se u okolišno koristan ili socijalno pravedan ishod u dugo roku, a sistem je sasvim otvoren za špekulacije od strane idustrije i trgovaca dozvolama. Neki od ključnih problema koje sistem trgovanja unutar ograničenja ima su:  Dio koji se odnosi na „trgovinu“ ne zahtijeva bilo kakva smanjenja emisija. Trgovina jednostavno omogućava kupovinu jeftinijih dozvola za zagaĊenje ili karbonskih offseta za koje se pretpostavlja da bi trebali predstavljati smanjenje emisija drugdje.  Ograniĉenje ima previše rupa (nedostataka) i ponekad ne ograniĉava ništa. Ukupno ograniĉenje je ĉvrsto samo onoliko koliko je ĉvrst najslabiji dio sistema. To je zato što se dozvole prodaju od strane onih koji ih imaju viška, a najjeftiniji naĉin da se stvori višak je da kompanija dobije previše dozvola u inicijalnom postupku podjele dozvola (ĉesto besplatno u okviru sistem poznatog kao grandfathering, jednostavno na bazi ranije ostvarenih emisija). Dok trgovanje unutar ograniĉenja teorijski ograniĉava dostupnost „dozvola za zagaĊivanje“ koje mogu da se razmjenjuju meĊu zagaĊivaĉima, kompenzacijski projekti su dozvole za izdavanje novih, ĉak jeftinijih i manje regulisanih. Gotovo sve trenutne i predloţene sheme trgovanja unutar ograniĉenja dopuštaju da se unutar njih trguje offset 36

Podaci navedni na osnovu CTW (2009): Cap and trade - Fact Sheet 1, December 2009, www.carbontradewatch.org

233

Prof. dr. Kasim Tatić

kreditima/certifikatima kroz tzv. Mehanizme povezivanja (linking mechanisms) – ukljuĉujući i EU Sistem trgovanja emisijama (EU ETS), i program trgovanja ograniĉenjima u SAD. U nastojanju da iznaĊe najjeftiniji naĉin za kratkoroĉno smanjenje emisije, trgovanje unutar emisije ustvari dovodi do toga da podstiĉe brza rješenja i popravke kako bi se produţio ţivot zastarjelih elektrana i tvornica – odgaĊajući tako temeljnije promjene. Zamišljeno je da karbonska trţišta proizvode „cjenovni signal“ koji bi ohrabrio zagaĊivaĉe da se prebace na „ĉišće“ tehnologije. Ali cijene karbona su nevjerovatno promjenjive i sklone velikom krahu (padu) - u velikoj mjeri zbog toga što je karbon roba koja ne postoji kao zaseban entitet izvan brojeva koji su prikazani na raĉunarskim ekranima trgovaca. Rezultat toga je da trţišta emituju, u najboljem sluĉaju, jedan jako slab cjenovni signal. Nakon toga, praksa da se cijene karbona štite (hedging) od promjena cijena energije i promjena valutnih kurseva, poništava ovaj signal u potpunosti. Postavlja se pitanje: Moţe li „ograničenje i trgovina“ bti reformisano? Teorijski jedna zadovoljavajuća ili pribliţno realna cijena karbona (“robust carbon price”) bi dovela do toga da „prljave“ industrije postanu neekonomiĉne. U praksi, takva cijena je razliĉitog reda veliĉine u odnosu na tekuće cijene- mainstream ekonomisti procjenjuju da bi ta cijena treba la da iznosi deset ili više puta 13eura /toni CO2 (cijena po kojoj se trenutno trguje). Zabiljeţena dosadašnja iskustva korporativnog lobiranja, sugeriraju da bi najviša cijena bila utvrĊena i uvedena u sistem prije nego ona bude i blizu navedenoj razini od 130 ili 150 eura/ toni CO2. Postoje takoĊe i odreĊeni temeljniji problemi. Visoka i stabilna cijena bi u najboljem sluĉaju ohrabrila firme da investiraju u promjene koje će samo dovesti do toga da problem nestane u njihovim knjigama. U elektroenergetskom sektoru, naprimjer, to bi moglo dovesti do toga da su proizvodnja elektirĉne energije u nuklearnim elektranama i iz biomase konkurentniji, budući da su emisije stakleniĉlih plinova (vezane za takav naĉin proizvodnje) uĉinjene negdje drugdje (rudnici urana, plantaţe, i prevoz) – obiĉno izvan podruĉja ograniĉenja.Takva cijena ne bi nogla riješiti ni problem zagaĊenja koje nastaje zbog nemogućnosti da se odreĊena tehnologija ili postrojenje promijeni u odreĊenom trenutku („locking in „ pollution). Mnogi autori izraţaaju sumnju da trţišta okupirana rastom neće biti u mogućnosti da obezbjede smanjenje ugljućnog dioksida. Ĉinjenica je da su trţišta orjentisana na rast, tako da novi izvori akumulcije kapitala predstavljaju imperativ za opstanak na trţištu. Na karbonskim trţištima to se postiţe povećanjem geografskog opsega i broja industrijskih sektora i plinova pokrivenih šemom. Ipak, to je u nesuglasju sa suštinom borbe protiv klimatskih promjena, koja bi trebala biti u smanjenju stvarnih uzroka klimatskih promjena umjesto u izgradnji i promoviranju jednog trţišno razmjenjivog proizvoda (neemitirane tone CO2). Karbonsko trţište se razvija na naĉine koji povećavaju prostor za sticanje profita i najrazliĉitije špekulacije. To ukljuĉuje korištenje sloţenih finansijskih instrumenata (fjuĉersi i derivativi/izvedenica), što predstavlja ralni rizik stvaranja „karbonskog balona“ („carbon bubble“). Ovo ne bi trebalo biti iznenaĊenje imajući u vidu ĉinjenicu da su Ĉikašku klimatsku berzu kreirali mnogi od istih onih ljudi

234

Tržište, država i okoliš

ljudi, koji su kreirali i trţišta derivativa, što je jedan od osnovnih razloga koji su doveli do nedavnog globalnog finacijskog sloma. Do sada je kreirano više trţišta za trgovanje unutar ograniĉenja – EU ETS, Ameriĉki program kisele kiše (United States Acid Rain Program), Los Angeles Region Clean Air Markets (RECLAIM), Chicago Emissions Reduction Market System (ERMS) i Regional Greenhouse Gas Initiative. EU ETS osnovan u januaru 2005.godine najveći je aktivni program trgovanja unutar ograniĉenja u cijelom svijetu, te je dobar primjer koji ilustruje kako trgovanje karbonom nije bilo uspješno u praksi. O ĉemu se radi? Većina trţišta za trgovanje unutar ograniĉenja koristi projekcije historijskih podataka o emisiji koje je pripremila sama industrija, kako bi se izraĉunala poĉetna ograniĉenja. Industrija ima jasan poticaj da preuveliĉava prošle emisije da bi dobila više kredita/certifikata. Kao rezultat, sva trţišta za trgovanje unutar ograniĉenja, ranije nabrojana, su poĉela svoj rad sa prevelikim brojem dozvola. To ukljuĉuje EU ETS, koji je nagradio glavne zagaĊivaĉe sa besplatnim dozvolama na zagaĊivanje (pod nazivom European Union Allowances EUAs,) u iznosu ĉak višem od njihovih trenutnih stvarnih razina emisije ugljiĉnog dioksida. Stoga ovo nije dalo poticaj za bilo kakvo smanjenje emisije, ili ĉak za kupovine dozvola. Kao rezultat cijene dozvola su se urušile – krajem 2007.godine na 0.01 Euro. U prvoj fazi (2005-2007) u cjelini, prema podacima EU, glavni zagaĊivaĉi su imali dozvolu da zagade 2.1 % više nego je njihova stvarna razina emisije. EU tvrdi da je nauĉila iz svojih sopstvenih grešaka te da je funkcioniranje trţišta u drugoj fazi uspješno. Iako je istina da je po prvi put u 2008.godini, zagaĊivaĉima dodijeljen manji broj dozvola za zagaĊivanje nego što je bio njihov stvarni nivo emisija, većina postrojenja i industrija još uvijek ima višak dozvola. U 2009.godini, bilo je predviĊeno da dobiju opet isti iznos, iako je u mnogim industrijskim sektorima smanjena proizvodnja zbog recesije širom EU. Korporacije dobivaju isti broj dozvola, ĉak i ako su privremeno zatvorile pogone ili smanjile poslovne aktivnosti zbog kratkoroĉnih ekonomskih razloga. Slika je još gora kada se u obzir uzmu kompenzacije/offseti. Iako EU tvrdi da je emisija smanjena za 3% , ili 50 miliona tona iz sektora koji su ukljuĉeni u EU ETS u 2008.godini, barem 80 miliona tona karbonskih offseta je kupljeno u zemljama u razvoju kao dio šeme EU ETS. Postoje dokazi da mnoga od tih iskazanih „smanjenja“ nisu uopšte stvarna smanjenja emisije, nego praktiĉno predstavljaju rješavanje problema praktiĉno u formi svojevrsnog outsourcinga. Dozvole za besplatnu emisiju su ekvivalentne subvencijama – i uz raspodjelu na osnovu prijašnjih emisija najveće subvencije odlaze najprljavijoj industriji, posebno termoelektranama na ugalj. Iznenadni i neoĉekivani profiti takoĊer proizilaze iz raĉunovodstvenog trika oko „ oportunitetnih troškova. Kompanije za prouizvodnju elektriĉne energije odabiru najjeftiniji naĉin da bi zadovoljili njihove ETS ciljeve, što je obiĉno kroz kupnju CDM dozvola, pod nazivom Dokumentirana smanjenja emisije (Certified Emissions Reductions – CERs). Ali će firme prenijeti troškove na potrošaĉe kao da su odabrale najskuplju promjenu, što bi zapravo bilo smanjenje emisija na licu mjesta, na lokacijama u EU. Kompanije za proizvodnju elektircĉne energije primanjem besplatnih kredita od EU ETS su prebacili ili proslijedili nepostojeći „trošak“ ovih 235

Prof. dr. Kasim Tatić

kredita potrošaĉima. Istraţivanja pokazuje da je vjerovatni iznos neoĉekivanih profita od strane kompasnija u sektoru proizvodnje elektriĉne energije u drugoj fazi mogao biti izmeĊu 23 mlrd € i 71mlrd €, te da će ta dobit biti koncentrisana u zemljama sa najvišom razinom emisija. ArcelorMittal, najveća svjetska firma ĉelika, predstavlja još jedan primjer korporacije koja je jako mnogo profitirala od „trţista ugljika“ sa vrlo malim ili nikakvim promjenama. ArcelorMittal rutinski dobiva povećanje u iznosu od ĉetvrtine do trećine više kredita nego što bi to trebalo da ĉak i poĉne sa smanjenem emisija. Mada je kompanija vjerojatno ostvarila preko 2 milijarde Eura dobiti po osnovu EU ETS izmeĊu 2005 i 2008. godine, s više od 500 miliona Eura ostvarenih samo u 2008. godini - ipak je napravila minimalne proaktivne promjene za smanjenje emisija, od kojih nijedna nije potaknuta trţištem karbona. Treća faza EU ETS, koja je predviĊena da traje od 2013 – 2020. godine, obavezuje se da uvede niţa ograniĉenja i promjeni osnovu programa prelaskom sa slobodne raspodjele dozvola na sistem zasnovan na aukciji. Ali, ova faza već ima znaĉajan problem prije nego li je i nastupila. Mogućnost da se dozvole neiskorištene u drugoj fazi prenesu i koriste u trećoj fazi, znaĉi da bi treća faza mogla poĉeti za znaĉajnim viškom dozvola. Prema trenutnim podacima tu bi moglo biti ĉak 700 miliona viška dozvola do kraja druge faze – što je 14 puta veći iznos od iznosa „smanjenja“ koje je po zvaniĉnim statistikama ostvareno u EU u 2008.godini. Ako se kompanije odluĉe za kupnju offset kredite i prolongiraju upotrebu i ovog viška- što bi bilo najjeftinije rješenje za njih, to bi moglo rezultirati viškom od 1.6 milijardi tona CO2, dovoljno da se osigura da ETS uopšte ne zahtijeva smanjenje domaće emisije u periodu od sljedećih sedam godina. Jedna od kljuĉnih rasprava oko treće faze programa vezana je za tzv. curenje karbona zabrinutost (“carbon leakage“). Ovo se odnosi na to da industrija tvrdi da će strogi propisi u pogledu tvorniĉkih emisija u jednom dijelu svijeta dovesti do migracija industrija na drugi dio svijeta u drţave sa manje zahtjevnom regulacijom. Liberalizacija trgovine, nejednaki standardi rada, i niski troškovi prevoza brodom i avionom ostaju glavni pokretaĉi industrijskog preseljenja kolikogod se argument curenja karbona koristio za razvodnjavanje obećanje da će dozvole za zagaĊivanje biti prodavane na aukciji umjesto dodjeljivane besplatno. Od proizvoĊaĉa cementa do proizvoĊaĉa oruţja i preraĊivaĉa nuklearnog goriva do proizvoĊaĉa donjeg rublja, evropske industrija se ujedinila u svom stavu da EU ETS stavlja njihovo poslovanje u opasnost. Rezultat tog lobiranja je da će više od tri – ĉetvrtine proizvoĊaĉa pokrivenih programom EUETS vjerovatno dobiti besplatne dozvola za zagaĊivanje.

236

Tržište, država i okoliš

4.3.7 „Karbonske kompenzacije ili offseti“ (carbon offsets) Karbonske kompenzacije ili offseti37 su „projekti za uštedu (smanjenje) emisija“ stvoreni kako bi navodno nadoknadilo/kompenziralo odnosno neutraliziralo kontinuirano zagaĊivanje razvijenih industrijskih zemalja na Sjeveru. Ovi projekti su pokrenuti od strane firmi, financiskih institucija i vlada. Sistem kompenzacija se uobiĉajeno primjenjuje paralelno sa programom trgovanja unutar ograniĉenja u kojoj „kapa“ treba postaviti ograniĉenje na ukupno zagaĊenje. Karbonski offseti generiraju kredite/certifikate koji dopuštaju zagaĊenje preko i iznad ove granice. UN-ov mehanizam ĉistog razvoja (Clean Development Mechanism -CDM), je najveći kompenzacijski program sa gotovo 1.800 projekata u zemljama u razvoju u septembru 2009., a više od 2.600 projekata ĉeka na odobrenje. Prema trenutnim cijenama, krediti/certifikati generirani od strane odobrenih projekata biti će vrijedni oko 35 mlrd $ do 2012.godine. Iako su kompenzacije ĉesto prikazane kao smanjenje emisija, ovi projekti praktiĉno prebacuju odgovornost za smanjenje emisija sa jednog mjesta na drugo, obiĉno iz zemalja na Sjeveru u zemlje na Jugu. To ĉesto rezultira povećanom emisijom štetnih gasova, dok u isto virijeme pojaĉavaju i usloţnjavaju socijalne i ekonomske probleme i sukobe. Uoĉeni problem sa karbonskim kompenzacijama sastoji se u tome da karbonski offset dopušta kompanijama i zemljama da kupe svoj izlaz ili razrješenje od odgovornisti za smanjenje njihovih vlastitih emisija sa nepotvrĊenim, praktiĉno teorijski mogućim smanjenjima drugdje. Tu su i meĊudrţavni programi- od kojih su najpoznatiji UN-ov Mehanizam ĉistog razvoja (CDM) – kao i dobrovoljni projekti poduzeti uglavnom za kupnju od strene pojedinih potrošaĉa. Naţalost oba sistema imaju krupnih nedostataka: Pošto kompenzacija ne smanjuje emisiju na izvoru, ali omogućava kompanijama i vladama na Sjeveru, koji imaju historisku odgovornost za ĉišćenje atmosfere, da kupuju kredite od zemalja na Jugu, oojavljuje se problem pomjeranja ili prebacivanja odgovornosti . Ti projekti ĉesto dovode do toga da se postojeći konflikti, za one koji ţive u blizini, dodatno pogoršaju. Štoviše, oni odgaĊaju vlastito djelovanje i konkretne aktivnosti na smanjenju emisije u ekonomski bogatim, industrijaliziranim zemljama. 37

Podaci navedni na osnovu CTW (Carbon Trade Watch) (2009): Carbonoffsets - Fact Sheet 2, December 2009, www.carbontradewatch.org

237

Prof. dr. Kasim Tatić

Ozbiljan problem na koji ukazuju brojni autori odnosi se na ĉinjenicu da kompenzacija poĉiva na zahtjevu poznatom kao „additionality“ ili dodajnost, u smislu šta „bi se inaĉe, dakleu situaciji bez CDM projekta dogodilo“ nudeći kompanijama koje zagaĊuju i financijskim konsultantima mogućnost da pretvore priĉe iz nepoznate budućnosti u kredite/certifikate ugljika kojima se moţe trgovati na financijskim trţištima. Neto rezultat u smislu djelovanja na klimu je taj da kompenzacije praktiĉno dovode do povećanja a ne smanjenja emisije stakleniĉkih gasova, zamjenjujući potrebu da se djeluje na jednoj lokaciji putem samo teorijski zasnovanog zahtjeva da se djeluje drugaĉije na drugom mjestu. Osim toga, zemlje koje su domaćini kompenzacijskih projekata imale bi novu prepreku u provedbi propisa o zaštiti okoliša, budući da bi to uklonilo zahtjev „dodajnosti“ koji projekat mora da zadovolji kao uslov za dobivanje sredstava u okviru šeme CDM, i na taj naĉin onemogućilo realizaciju znaĉajnog potencijalnog prihoda. Vrijednost CDM projekata utvrĊuje se pod pretpostavkom o izgradnji ĉitavog niza sumnjivih „jednakosti“ izmeĊu vrlo razliĉitih ekonomskih i industrijskih praksi, sa neizvijesnostima koje nisu uzete u obzir da bi se osiguralo to da se jedan novi proizvod/roba (neemitirana tona ugljika) moţe proizvesti i razmijeniti na trţištu. To ne mijenja ĉinjenicu da upotreba uglja i nafte neće biti eliminisana izgradnjom više hidroelektrana, sadnjom monokulturnih plantaţa ili hvatanjem metana u rudnicima uglja. Naredni problem odnosi se na to da offseti probijaju kapu/ograničenje. Dok sistem „ograniĉi i trguj“ u teoriji ograniĉava raspoloţivost odnosno broj dozvola za zagaĊivanje, kompenzacijski projekti su praktiĉno licence (dozvole) za izdavanje novih. Kada ova dva sistema djeluju istovremno, oni imaju tendenciju da potkapaju jedan drugog, odnosno da umanjuju uĉinkovitost svakog od njih koju bi imao da se primjenjuje samostalno – jer se jedan odnosi na ograniĉenje a drugi ga podiţe. Većina predloţenih programa „ograniĉi i trguj“ dozvoljava da se kompenzaciskim kreditima trguje unutar njih- ukljuĉujući i EU šemu trgovanja emisijama (EU ETS), i šeme „ograniĉi i trguj“ o kojima se još uvijek raspravlja u Amerniĉkom kongresu. Jedno od najĉešćih opravdanja iznijetih u vezi sa uvoĊenjem i primjenom karbonskih offseta je da bi oni trebali osigurati da se najprije realiziraju ona smanjenja emisije koja zahtijevaju najniţe troškove. U praksi, takvi projekti imaju tendenciju da se generiraju „manevrisanjem“ i „zakulisnim igrama“, te velikodušnim subvencijama za razvoj postojećih tehnologija prije nego li poticanjem stvarnih promjena koje bi vodile ka jednoj više odrţivoj budućnosti. To praktiĉki dovodi do toga da karbonski offseti, ustvari, subvencioniraju povećanje emisije stakleniĉkih gasova. Prema raspoloţivim podacima (septembar 2009), oko tri – ĉetvrtine izdatih offset kredita proizvele su velike korporacije stvarajući minorne i zanemarljive tehniĉke prilagodbe, na manjem broju industrijskih postrojenja kako bi se uklonilo HFC (hlorofluorokarbon) i N2O (nusprodukt proizvodnje sintetiĉkih vlakana). Procjenjuje se da bi direktne subsidije za regulisanje emisije HFC-a koštale manje od 100 miliona Eura- ipak, predviĊa se da će do 2012. godine, takvi projekti generirati oko 4,7 milijardi Eura karbonskih kredita/certifikata. Za smanjenja N2O takoĊer se koriste jednostavne, postojeće tehnologije, iako su se ta smanjenja mogla realizirati daleko jednostavnije subvencijama 238

Tržište, država i okoliš

i propisima. Drugi primjer ukljuĉuje nove „superkritiĉne“ termoelektrane na ugalj, koje su podobne za CDM kredite od jeseni 2007. godine - unatoĉ ĉinjenici da ugljen spada meĊu izvore elektriĉne energije koji proizvodi najviše CO2. Ovo postavlja neshvatljive i neprihvatljive kruţne strukture, gdje, umjesto predviĊanja brzog prijelaza na ĉistu energiju, CDM subvencionira postojeću ovisnost o fosilnim gorivima kroz poticaje za nove termolelektrane na Jugu. Sa kreditima koje će ove elektrane generirati, CDM istovremeno praktiĉno nastavlja ohrabrivati oslanjanje na termoelektrane u razvijenim zemljama na Sjeveru. Prazna retorika u vidu koristi od „razvoja“ prikriva temeljnu nepravdu sistema kompenzacija, koji pruţa priliku za novi tok prihoda nekim od industrija sa vrlo visokim zagaĊenjem na Jugu, dok istovremeno nudi firmama i vladama razvijenih zemalja Sjevera sredstvo da odgode mijenjanje vlastitih industrijskih praksi i korištenja energije. Sistem karbonskih offseta ĉesto rezultira oduzimanjem zemlje, lokalnonim okolišnim i društvenim problemima i sukobima, kao i potiskivanjem i marginaliziranjem lokalnih zajednica i pokreta. Drugim rijeĉima, ljudi koji su imali najmanje veze sa uzrokovanjem klimatskih promjena su oni koji su najviše negativno pogoĊeni relizacijom tih "razvojnih" projekata. Sve ĉešće se stoga ĉuje mišljenje da karbonski offseti imaju negativne okolišne i društvene uticaje. Najaktivniji kupci offset kredita u 2008 bile su europske kompanije, koje su kupile 80 miliona kredita iz CDM ili zajedniĉkih implemantaciskih projekata (Joint Implementation projects), (sliĉne UN-ovom programu, koji je djelovao u zemljama koje su se obavezale Kyoto Protokolom o smanjenju emisija), ili kao jeftinijea alternativa smanjenja emisija (u okviru EU ETS), ili u svrhu špekulacije i pre-prodajeu (ponovne prodaje). Aktualno pitanje je i kakav će uticaj imati novi program trgovanja kompenzacijama i tzv.trţišta šumskog karbona (forest carbon market)? To trţište će se vjerovatno brzo širiti sa usvajanjem prijedloga progama „ograniĉi i trguj“ u Americi, što će omogućiti da Ameriĉke firme kupe od 1 – 1,5 mlrd meĊunarodnih offseta svake godine. Ovo bi moglo potaknuti na povećanje štetnih kompenzacijskih projekata stvarajući ogroman pritisak da se još više smanje ionako neadekvatne provjere njihove okolišne i društvene opravdanosti. Na osnovu svega reĉenog vrlo je upitno da li uopšte moţe biti dobrih offset projekata. Karbonsko kompenziranje postoji kako bi se omogućio nastavak potrošnje energije bazirane na fosilnim gorivima na Sjeveru. On djeluje kao pomoćni ili straţnji izlaz da se izbjegne odgovornost razvijenih zemalja za smanjenje emisija na izvoru. Nadalje, vrste industrija koje se financiraju na Jugu su uglavnom one koje uzrokuju najgore društvene i lokalne okolišne probleme. Ako pogledamo ĉak i neke projekte „obnovljive energije“, postaje jasno da lokalne zajednice rijetko imaju koristi od tih postrojenja - u brojnim sluĉajevima, lokalne zajednice ne dobivaju elektriĉnu energiju iz vjetroturbina i drugih obnovljivih izvora, nego se ona transportuje i prodaje nekim drugim potrošaĉima. Takvi projekti ĉesto dovode do prisilnog preseljavanja i povećanja nezakonitih radnji u lokalnim zajednicama putem nepraviĉnog oduzimanja zemlje i sudskih postupaka koje pokreću lokalne vlasti. Pošto trgovanje karbonom djeluje kao poremećaj, pa ĉak i 239

Prof. dr. Kasim Tatić

povećava emisije, dok usloţnjava postojeće i producira dodatne lokalne sukobe, rješenje nije popravljanje, dorada ili unaprijeĊenje sistema trgovanja karbonom već poduzimanje mjera koje zaista uklanjaju ili doprinose uklanjanju i rješavanju stvarnih uzroka klimatskih promjena. Razliĉiti prijedlozi su trenutno na stolu, ali naglasak je jasno na proširenju sistema offseta kako bi se udovoljilo povećanoj potraţnji generiranoj sa novih karbonskih trţišta. Nove CDM "metodologije" i dalje će biti odobravane – kao na primjer prvo formalno ukljuĉivanje biodizel nasada u oktobru 2009, koji ukljuĉuje plantaţe soje i palmi. Niz promjena tehniĉkih pravila koje su predloţene ukloniti će ĉak i formalno kriterij dodavanja (additionality). To ukljuĉuje upotrebu "standardiziranih polaznih osnova" i "pozitivne liste", što bi moglo dovesti do toga da oni koji pripremajuprojekte brţe i lakše dobiju odobrenje za velike koliĉine offseta bez bilo kakvih napomena i referiranja na vjerojatne negativne okolišne ili socijalne uĉinke projekata u mjestima gdje će se realizirati. Dalji prijedlozi ukljuĉuju potpunu meĊusobnu zanjenjivost ("full fungibility"), odnosno sposobnost razmjene izmeĊu kredita ugljika iz offset programa i dozvola iz sistema ograniĉi i trguj, bez zakonskih ograniĉenja. Trenutno, EU ETS iskljuĉuje offsete iz šumarstva i poljoprivrede, kredite hidroelektrana koji se ne budu pridrţavali smjernica Svjetske komisije o branama - prakse koja bi mogla biti i protuzakonita prema ovom prijedlogu. Osim toga, tu su novi prijedlozi za "sektorsko kreditiranje" koje će uvesti nove offseta . Vrlo su indikativna mišljenja razliĉitih nevladinih pokreta i zajednica o offset projektima? "Svako daljnje širenje CDM je izgovor da se izbjegne ISTINSKO smanjenje emisija. CDM i karbonsko trţište su instrumenti koji atmosferu pretvaraju u robu, promiĉu privatizaciju i koncentraciju resursa u rukama nekolicine, oduzimaju prava mnogih da dostojanstveno ţive. CDM nisu mehanizam za ublaţavanje klimatskih promjena. Nisu samo "ugljik" ili zagaĊenost ti kojima se trguje, nego ţivoti ljudi.38" “Karbonski offseti produžavaju prekomjernu potrošnju malog broja ljudi-elite, u neosnovanoji pogrešnoj nadi da se takva potrošnja moţe nadoknaditi odnsno kompenzirati neĉim drugim i negdje drugo. CDM projektima u Indiji dominiraju industrije koje najviše zagaĊuju i koje i dalje nanose štetu zajednici i ekosistemu, ispuštaju otrovne substance letećeg pepela i ugljika, zagaĊuju rijeke i podzemne vodonosne slojeve. Kompanije su sa lošom okolišnom reputacijom zaraĊuju ogroman novac na temelju male, neprovjerlive i uglavnom laţno smanjenje emisija.39“ "Mi traţimo od saveznih drţava (SAD) da napuste laţna rješenja za klimatske promjene koje negativno utjeĉu na prava autohtonih ljudi (starosjedilaca), zemlju, zrak, okeane, šume, i vode. Laţna rješenja ukljuĉuju: nuklearnu energiju, velike brane, "ĉisti ugljen", bio-goriva, plantaţe, i trţišne mehanizme kao što su trgovanje karbonom, Mehanizam

38

Tom Goldtooth, Indigenous Environmental Network - Završna rijeĉ na forumu MeĊunarodnog autohtonog stanovništva o klimatskim promjenama, UNFCCC COP 14, Poznan, Poljska, 12 Decembar 2008. 39 Memorandum Vladi Indije, Zajedniĉka izjava Indisjkih pokreta za klimatsku i socijalnu pravdu (Indian Climate and Social Justice Movements), November 2009

240

Tržište, država i okoliš

ĉistog razvoja (CDM) i šumski offseti. Prava autohtonih stanovnika (Indigenous People) da zaštiti naše šume i ţivot koji one omogućavaju moraju se osigurati. 40"

4.3.8 Šema zelenih investicija Šema zelenih investicija (Green Investment Schemes - GIS) moţe podrţati razvoj odrţive enegije kroz obezbjeĊenje namjenskih fondova nastalih prodajom prava na zagaĊivanje, i moţe pruţiti fleksibilniji mehanizam za institucionalne zahtjeve (monitoring, izvještavanje, i sl.). GIS donosi smanjenja u emisijama koristeći sredstva od prodaje AAU. Dakle, takva šema je sliĉna track-1 JI, ali veća fleksibilnost koju nudi ova alternativa moţe je uĉiniti atraktivnijom investitorima i zemljama domaćinima od track-2 JI, koji ima visoke tansakcione troškove zbog institucionalnih barijera i malog opsega najvećeg broja pogodnih projekata. Najzad, GIS moţe podrţati aktivnosti sa vremenskim okvirom izvan perioda 2008-2012 i prihvatiti projekte sa smanjenjima CO2 emisije koja se mogu teţe verificirati od onih na JI projektima koji zahtijevaju usaglašenost sa additionality. Realizacija GISa obezbijediće dodatne (privatne) financijske resurse, i ovi fondovi mogu se koristiti da podrţe prodavĉeve obaveze u pogledu sufinanciranja prema vladinim šemama financiranja. Uprkos ovome, „ozelenjavanje“ moţe biti „neutralno“, rezultirajući u ukljuĉivanju opcija za smanjenje emisije koje je teško mjeriti ili pokazatidemonstrirati (kao što su obrazovne kampanje ili sredstva potrošena za istraţivanje i razvoj). Jako je vaţno da konkretne GIS inicijative i projekti budu zasnovani na transparentnim, jednostavnim ali pouzdanim šemama sa jasnim ciljem, kako bi se zadovoljila oĉekivanja potencijalnih kupaca i izbjeglo ponavljanje nedostataka JI projekata. Ukoliko bi se ovi uslovi ispunili, GIS potencijalno moţe da igra znaĉajniju ulogu i od JI i od CDM, pošto ovi mehanizmi mogu obezbijediti manje od polovine gepa izmeĊu postojećeg nivoa emisije i onog predviĊenog Kjoto sporazumom zemalja Aneksa 1. Primjeri obima pomoći:  PrilagoĊavanje klimatskim promjenama; Pomoć zemljama u razvoju koje su osjetljive na klimatske promjene da poduzmu mjere prilagoĊavanja za katastrofe uzrokovane klimatskim promjenama (kao i prevencije od tih katastrofa.  Poboljšanje pristupa korištenju okolinski ĉiste energije, naroĉito u zemljama u razvoju koje imaju nedovoljan pristup snabdijevanju iz izvora moderne energije.  Ublaţavanje klimatskih promjena (uĉešće u smanjenju globalnih emisija).

40

Globalni samit Autohtonih stanovnika (starosjedilaca) o klimatskim promjenama, Anchorage Aljaska, 24. April 2009. godine

241

Prof. dr. Kasim Tatić

4.3.9 Trţišni mehanizmi za trgovanje bijelim certifikatima Razlozi za uvoĊenje sistema Bijelih certifikata razlikuju se od drţave do drţave. U najvećem broju sluĉajeva ti razlozi su slijedeći : 1. Zahtjevi Kjoto sporazuma 2. Potrebe da se udovolji zahtjevu za potvrĊivanjem ili certifikacijom odreĊenog svojstva (energetske efikasnosti), koji je vrlo promjenljiv i veoma teško mjerljiv entitet, prije nego li kvantitet. Ustvari, ostavljajući po strani pitanje trgovanja, šema Bijelih certifikata je po sebi validan mehanizam za formalno iskazivanje sluţbeno priznatih kvantifikacija i verifikacija ušteda energije. 3. Nove prilike unutar već postojećega i mnogo širega „okolišnog trţišta“, ukljuĉivo Zelene certifikate (obaveza primjene obnovljivih izvora energije) i Crne certifikate (trgovina emisijama CO2). 4. Široka javna podrška zbog imidţa koji se stvara, a povezan je sa uštedama energije i okoliša. Pojednostavljeni prikazi djelovanja trţišta za navedene tri vrste certifikata (Bijeli, Zeleni i Crni) dati su na sljedećim slikama:

Izvor: BONNEVILLE, RIALHE (2005) str. 3.

242

Tržište, država i okoliš

Izvor: BONNEVILLE, RIALHE (2005) str. 3.

Izvor: BONNEVILLE, RIALHE (2005) str. 4.

243

Prof. dr. Kasim Tatić

Generalno, trţišno zasnovani instrumenti politike okoliša sve se više koriste u širokom spektru energetske i okolišne politike, zbog njihove demonstrirane ekonomske efikasnosti, poticaja za razvoj konkurencije, usaglašenosti sa liberaliziranim energetskim trţištima, pozitivnim poticajima za smanjenje troškova i kontinuirano poboljšanje i sposobnost da se minimiziraju i ravnomjerno rasporede troškovi usaglašavanja sa regulativom i ciljevima politike okoliša. Oni su naroĉito primjenljivi tamo gdje zemlje imaju obavezujuće kvantitativne ciljeve za odreĊene subjekte koji se moraju postići na jedan verifikovan naĉin, u okviru nacionalnih ili internacionalnih obavezujućih programa, i unutar datog vremenskog perioda. Bijeli certifikati pruţaju veći broj praktiĉnih koristi za sve zainteresovane strane: 1. Za regulativne agencije one mogu biti jedan izmjerljiv naĉin da se prati usaglašenost sa ciljevima politike. 2. Za subjekte za koji su ovi ciljevi obavezujući, ovi certifikati bi trebali da ponude sredstvo za postizanje usaglašenosti uz najmanji trošak, kako i da ponude fleksibilnost da se udovolji ciljevima, bilo vlastitim aktivnostima ili kroz aktivnosti definirane ugovorom sa drugim subjektima za koje su ciljevi obavezujući ili sa drugim uĉesnicima na trţištu koji mogu pruţiti takve aktivnosti. 3. Za one koji su u stanju da kreiraju i prodaju certifikate, oni predstavljaju dodatni tok prihoda koji je nezavisan od njihovih drugih poslovnih aktivnosti, nudeći na taj naĉin koristi upravljanja rizikom pored direktnih finansijskih nagrada. Opće je mišljenje da bi uspostavljanje trţišta za takve certifikate bio naĉin da se pomogne usaglašavanju aktivnosti vezanih za energetsku efikasnost na strani ponude i potraţnje. TakoĊer, treba pomenuti i vjerovatne mogućnosti da Bijeli certifikati ponude i druge koristi, odgovarajući na potrebe društva i lokalnih zajednica, respektujući istovremeno poslovne interese subjekata na koje se obavezujući ciljevi odnose. Ovaj pristup se već pokazao u praksi kao dinamiĉniji, efektivniji i efikasniji od samih zakonskih propisa, naroĉito na podruĉiju trgovanja certifikatima u vezi sa obnovljivom energijom (renewable energy commitment trade). Trgovanje certifikatima je uĉinkovit naĉin kombiniranja garancije za postizanje rezultata primjenom regulative sa ekonomskom efikasnošću trţišno zasnovanih instrumenata. Takvo trgovanje je usaglašeno sa principima liberaliziranog trţišnog okvira. U ovom kontekstu treba naglasiti i donošenje EU Direktive o energetskoj efikasnosti o krajnjoj upotrebi i energetskim uslugama, koja je oficijelno usvojena od strane evropske komisije 2006. godine. Prema ovoj Direktivi svaka zemlja ĉlanica je obavezna da se pridrţava indikativnog cilja u pogledu ušteda energije „koji se mogu pripisati energetskim uslugama, programima energetske efikasnosti i ostalim mjerama za postizanje energetske efikasnosti“. Osim toga u Direktivi se razmatra mogućnost primjene mehanizma Bijelih certifikata kao mogućeg sredstva ili alata u prikladnom vremenskom periodu u nacionalnim okvirima.

244

Tržište, država i okoliš

4.3.10 Učesnici na koje se odnose obavezujući ciljevi Postoji više mogućnosti izbora subjekata koji su obavezni da postignu ciljeve energetskih ušteda (obligate bound actors). Najĉešći izbor odnosi se na snadbjevaĉe energije (energy suppliers). Ostali manje ĉesti izbori su:  Distributeri (vlasnici mreţa za prenos i distribuciju elektriĉne energije ili prirodnog gasa -Italija)  ProizvoĊaĉi sa direktim ugovorima sa potrošaĉima  Veliki potrošaĉi elektriĉne energije Energetski nosioci – usluge na koje se ovo odnosi su :  Elektriĉna energija – uvijek  Prirodni gas – vrlo ĉesto (Francuska, Velika Britanjija, Italija)  Domaće gorivo, hlaĊenje, grijanje – specifiĉno za Francusku Razlozi za odabir energetskih snadbjevaĉa u ovom sluĉaju su:  Njihov direktni kontakt sa krajnjim korisnicima,  Praktiĉno iskustvo sa krajnjim korisnicima energije,  Pojava problema vezanih za konkurenciju. Razlozi protiv odabira energetskih snadbjevaĉa u ovom sluĉaju povezani su sa mogućnošću konflikta izmeĊu obavezujućih i konkurentskih reţima i potrebe za dugoroĉnim ugovorima (što je u suprotnosti sa postojećim vrlo dinamiĉnim trţišnim pravilima: npr. pravilo „28 dana“ u Velikoj Britaniji). U nekim sluĉajevima snadbjevaĉi elektriĉne energije mogu pogrešno vidjeti energetsku efikasnost kao dio socijalne politike zemlje i insistirati da se ona treba drţati odvojeno od energetske politike. Ovo signalizira njihovu dosadašnju ograniĉenu ukljuĉenost u ovakvim aktivnostima izvan direktnog mjerenja potrošnje energije u nekim zemljama. Subjekti podobni za realizaciju projekata uštede energije (eligible actors) danas su u najvećoj mjeri snadbjevaĉi energije (Francuska, Velika Britanija), kompanije za pruţanje energetskih usluga (energy service companies - ESCO), vlasnici elektriĉnih i gasnih mreţa (Italija), općine (Francuska). Ostali podobni subjekti u ovom smislu mogu biti potrošaĉi elektriĉne energije (Novi Juţni Wels) i proizvoĊaĉi elektriĉne energije (Novi Juţni Wels).

4.3.11 Uloga trgovanja i mehanizama za trgovanje Mišljenja su podjeljena o tome da li Bijeli certifikati mogu postojati bez trgovanja. Opće je mišljenje ipak da oni mogu postojati nezavisno. Smatra se da cilj Bijelih šema nije

245

Prof. dr. Kasim Tatić

trgovanje kao takvo. Bijeli Certifikati su prije svega mehanizmi certificiranja relevantni za uštedu energije, za jednu teško izmjerljivu veliĉinu. Ipak, trgovanje teorijski unosi neophodnu karakteristiku fleksibilnosti koju omogućuju ovi instrumenti u cilju smanjenja troškova za usaglašenje za obavezujućim uštedama energije. Do sada trţište Bijelih certifikata oblikovalo se kao trţište za zadovoljavanje postavljenih obaveza (compliance market), koje je bilo u mogućnosti da pomogne obavezujućim subjektima da ispune svoje obaveze sa maksimalnom fleksibilnošću uz najniţe moguće troškove. Da bi se ovo postiglo uzeta je u obzir ĉinjenica da su snadbjevaĉi energije na koje se odnose obavezujući ciljevi takoĊer konkurenti na trţištu i prisiljeni su da izaberu riješenja koja smanjuju troškove projekta i potrebu za povratom troškova u konkurentnom trţištu. Ovo moţe biti postignuto sa adekvatnijim miksom mjera, pronalaţenjem optimuma izmeĊu troškova, ušteda energije i zadovoljavanja potreba krajnjih korisnika. Ovaj poticaj putem konkurencije funkcionira naroĉito dobro u sluĉajevima kada se pojavljuje intenzivna ukljuĉenost domaćinstava kao krajnjih korisnika energije. Ostale prednosti trgovanja Biljelim certifikatima bile bi slijedeće:  Obavezujući subjekti mogu pronaći alternativni naĉin da ispune svoje ciljeve bez potrebe da budu involvirani u projekte izvan njihovog uobiĉajenog poslovanja.  Subjekti podobni za realizaciju projekata uštede energije mogu pronaći dodatni izvor prihoda, kao što se to dešava u sluĉaju kompanija za pruţanje energetskih usluga (ESCO kompanije).  Institucionalna tijela zaduţena za energetsku efikasnost mogu u kupovini Bijelih certifikata pronaći jedan neposredniji i brţi naĉin finansiranja projekata ušteda energije, kao alternativu tenderskoj proceduri i uz smanjene transakcione troškove (normalno, finansirajući kompletirane projekte ili projekte u toku koji su već certificirani). Trenutno (2010. godina) sve postojuće šeme Bijelih certifikata ukljuĉuju trgovanje odreĊene vrste. Trgovanje moţe biti institucionalno ustanovljeno na trţištu, kao u Italiji sa jasno definiranim E-trţištem. TakoĊer, pojavljuju se i bilateralna trţišta sa direktnom trgovinom izmeĊu obavezujućih subjekata i subjekata podobnih za realizaciju projekata (u Italiji) kao alternativa klasiĉnom trţištu. Oĉekuje se da će uskoro bilateralni ugovori predstavljati prihvaćeni trţišni mehanizam razmjene i u Francuskoj (IEA 2006).

246

Tržište, država i okoliš

Slika 4.16: Opšta šema trgovanja za Bijele Certifikate Izvor: KAPOZZA, GRATTIERI (2008), str. 29.

Slika prikazuje opštu šemu trgovanja Bijelim certifikatima. Prikazani su i subjekti koji su obavezni da postignu ciljeve energetskih ušteda (OA1) subjekti podobni za realizaciju projekata uštede energije (EA1, EAM), klao i ĉesta situacija uĉesnika koji su istovremno i subjekti koji su obavezni da postignu ciljeve energetskih ušteda i subjekti podobni za realizaciju projekata uštede energije (OA2/EA2, i OAN/EAN) Neka pitanja u vezi sa Bijelim certifikatima još uvijek su otvorena i vrijedna su razmatranja u budućnosti:  Troškovna efektivnost Bijelih certifikata – uporeĊivanje troškovne efektivnosti šeme Bijelih certifikata sa drugim instrumentima politike ušteda energije je veoma izazovan i zahtjevan zadatak. Ipak, neophodno je napraviti studije procjene kako bi se mogla ocijeniti uspješnost primjene šema Bijelih certifikata.  Razvoj konkurencije – drugi izvor još otvorenih diskusija proizilazi iz naroĉito visoke neizvijesnosti u pogledu razvoja konkurencije ili oligopola na energetskim trţištima, te pitanja kako taj razvoj moţe uticati na šemu Bijelih certifikata, kao i obratno, u smislu uticaja Bijelih certifikata na strukturu trţišta.  Preko-granično trgovanje – iskustvo pokazuje da odreĊene zemlje usvajaju razliĉite pristupe za procjenu energetskih ušteda kao što su razliĉiti sistemi energetskog raĉunovodstva, razliĉiti kriteriji konverzije jednog oblika energije u drugi, razliĉite kriterije ekvivalencije izmeĊu ušteĊene energije i Bijelih 247

Prof. dr. Kasim Tatić

certifikata. Ipak, široko mišljenje jeste da su prednosti proširenja šeme Bijelih certifikata na ĉitavu EU znaĉajniji nego nedostaci ili argumenti protiv, imajući u vidu direktne koristi za potrošaće da implementiraju energetske uštede na nacionalnom nivou. U tom smislu harmonizacija certifikata Bijelih šema još jedan je od izazovnih zadataka koji mora biti adekvatno riješen ukoliko se ţeli postići znaĉajnije prekograniĉno trgovanje.  Interakcija sa drugim trţišno zasnovanim instrumentima politike okoliša – pitanje interakcije/konflikta/komplementarnosti izmeĊu ranije navedenih šema trgovanja (Bijeli certifikati, Crni certifikati i Zeleni certifikati), problem dvostruke raĉunovodstvene evidencije i ostali problemi mogu se pojaviti i ova pitanja mogu zahtjevati daljnja istraţivanja. Sljedeća tabela daje uporedni prikaz brojnih karakteristika Bijelih certifikata, domaćih kompenzacijskih projekata, i situacije u kojoj bi se ta dva instrumenta koristila zajedno:

Područija interakcije u dizajniranju parametara

Bijeli certifikati

Domaći kompenzacijski projekti (domestic offsets)

Bijeli certifikati kombinirani sa domaćim kompenzacijskim projektma

Identifikacija mjere Tip mjere

Razmjenjivi ili utrţivi certifikat

Razmjenjivi ili utrţivi certifikat

Razmjenjivi ili utrţivi certifikat

Obavezujući ili dobrovoljni

Obavezujući

Dobrovoljni

Obavezujući/Dobrov-oljni (višak BP)

Priroda ciljeva

Štednja energije i poboljšanje energijske efikasnosti

Smanjenje emisije stakleniĉkih (GHG) plinova

Smanjenje emisije stakleniĉkih (GHG) plinova kroz uštede energije

Direktne ili/i Indirektne emisije

Indirektne

Direktne/Indirektne

Direktne/Indirektne

Energetski ili drugi okolišni ciljevi

Energetski

Okolišni

Energetski i okolišni ciljevi

Vremenski interval

Obiĉno 3 do 5 godina

Obiĉno 5 god

5 godina u prosjeku

Referentna veliĉina (primarna ili finalna energija)

Primarna

Primarna i finalna

Primarna i finalna

Ciljevi

248

Tržište, država i okoliš

Opseg ProizvoĊaĉi energije, energetski intenzivne industrije, snadbjevaĉi elektriĉne energije i gasa

Obavezujući subjekti

Snadbjevaĉi elektriĉne energije i gasa

ProizvoĊaĉi energije, energetski intenzivne industrije

Sektori

Energetski ne-intenzivni sektori

Energetski ne-intenzivni sektori

Energetski ne-intenzivni sektori

Kompanije za energetske usluge (ESCO kompanije), preduzeća za ugradnju opreme, graĊevinske kompanije

Kompanije za energetske usluge (ESCO kompanije), preduzeća za ugradnju opreme, graĊevinske kompanije, sve usluţne kompanije

Kompanije za energetske usluge (ESCO kompanije), preduzeća za ugradnju opreme, graĊevinske kompanije

Trţišni aranţmani

Ne obavezujuće ali podobni subjekti

Subjekti kojima su dodijeljeni certifikati Uĉesnici u trgovini

Ostali: finansijski posrednici, dobrovoljni kupci

Subjekti kojima su dodijeljeni certifikati ili krediti (EUA ili ERU) Ostali: finansijski posrednici, dobrovoljni kupci

Subjekti kojima su dodijeljeni certifikati/krediti Ostali: finansijski posrednici, dobrovoljni kupci

Fleksibilnost trţišta Predmet kupoprodaje ili proizvod

Bijeli certifikat (BC)

Jedinice smanjenja emisije (ERU)

BC konvertovani u ERU

Priroda proizvoda ili predmeta kupoprodaje

1 MWh

1 tCO2

1 tCO2 prema razliĉitim stopama konverzije i maksimalni krediti ili certifikati dodjeljeni za konverziju

Ţivotni vijek proizvoda

5 godina

2008-2012, 2012- 2020

5 godina

Mogućnost kumuliranja neiskorištenih certifikata (banking)

Dozvoljena

Dozvoljena

Dozvoljena

Mogućnost pozajmljivanja

Dozvoljena

Dozvoljena

Dozvoljena

Certifikat za polazni iznos emisije

Certifikat za polazni iznos emisije

Računovodstvo okolišnih koristi Smanjenje GHG emisije

Certifikat za polazni iznos emisije

249

Prof. dr. Kasim Tatić

Finansiranje Povrat troškova

Prodaja BC i tarife za elektriĉnu energiju

Prodaja ERU na ETS trţištu

Prodaja BC i ERU

Prikupljeni budţetski prihodi

Nisu predviĊeni

Nisu predviĊeni

Nisu predviĊeni

Podobne tehnologije/kategorije projekta Opcija uvoĊenja ili opcija izbacivanja tehnologije

Bijela i SmeĊa tehnika, upravljanje energijom

Sva raspoloţiva tehnologija u sektorima izvan ETS-a

Sva raspoloţiva tehnologija u sektorima izvan ETS-a

UvoĊenje

Nije definisano

UvoĊenje

Ex-post ili ex-ante akreditacija

Ex-ante

Ex-post nakon verifikacije smanjenja

Ex-post/ex-ante

Naĉelo dodavanja (additonality)

Odnosi se na definiciju polazne situacije (baseline)

Odnosi se na definiciju polazne situacije

Uobiĉajena polazna situacija i dodavanje usljed primjene politike (policy additionality)

Tehnološki parametri

Institucionalni aranţman Tijelo za uspostavljanje sheme

Ministarstva/drţavno tijelo

Ministarstva/drţavno tijelo

Ministarstva/drţavno tijelo

Tijelo za administriranje sheme

Ministarstva/drţavno tijelo

Ministarstva/drţavno tijelo

Ministarstva/drţavno tijelo

Tijelo za verifikaciju

Neovisni verifikatori

Neovisni verifikatori

Neovisni verifikatori

Tijelo za registraciju

Nacionalni registar

Nacionalni registar

Nacionalni registar

Tijelo za izradu projekta Uĉesnik u projektu

Uĉesnik u projektu

Uĉesnik u projektu

Tijelo za monitoring

Drţavno tijelo

Uĉesnik u projektu

Drţavno tijelo/kompanije

Tijelo za izvještavanje

Uĉesnik u projektu

Uĉesnik u projektu

Uĉesnik u projektu

Izvor: OIKONOMOU (2010), str. 4-6

250

Tržište, država i okoliš

Efekti oĉekivanih cijena Bijelih certifikata (BC) i Jedinica smanjenja emisije (Emission Reduction Units - ERU) dati su u sljedećoj tabeli (pri ĉemu DO oznaĉava Domaće ofsete): Očekivani cjenovni efekt

ProizvoĎači energije

Snadbjevači električne energije i gasa

Cijena ERU

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Kupuju BC Kupuju ERU

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Pupuju ERU

Cijena BC

Investiraju u energetsku efikasnost u BC Kupuju BC

Investiraju u energetsku efikasnost u BC Kupuju BC

Cijena ERU

Prodaju ERU Investiraju u energetsku efikasnost u BC

Kupuju/Prodaju BC Investiraju u energetsku efikasnost u BC

Cijene BC

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Prodaju BC

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Prodaju BC

Cijene ERU > Cijene BC

Investiraju u energetsku efikasnost u BC Kupuju BC

Cijene BC > Cijene ERU

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Prodaju ERU

Investiraju u energetsku efikasnost u DO Prodaju BC

Investiraju u energetsku efikasnost u BC Kupuju BC

Izvor: OIKONOMOU (2010), str. 12.

251

Prof. dr. Kasim Tatić

4.3.12 Povezanost sistema trgovanja pravima na zagađenje u međunarodnoj politici klimatskih promjena Sistemi koji dozvoljavaju trgovinu pravima na zagaĊivnje dobro su prihvaćeni kao alat za reduciranje emisija stakleniĉkih plinova. Zbog toga što uvezivanje sistema koji dozvoljavaju trgovinu moţe smanjiti troškove i povećati likvidnost trţišta, za njima vlada veliki interes. Ovdje razmatramo koristi i nedostatke koji mogu proizaći iz povezivanja razliĉitih sistema trgovanjam pravima na zagađenje u međunarodnoj politici klimatskih promjena, te analiziramo kratkoroĉnu i dugoroĉnu ulogu koje ovo uvezivanje moţe odigrati u budućim kreiranjima meĊunarodne klimatske politike. U osnovi postoje dvije vrste sistema koji dozvoljavaju trgovinu: „cap-and-trade“ („ograniĉi i trguj“) sistem u kojem vlada propisuje naknade koje firme moraju platiti da bi emitovale stakleniĉke gasove, i sistemi kreditiranja smanjenja emisije, u kojima firme mogu zaraditi ako dobrovoljno smanje emisije. Prilika za sticanje naknade ili zarade u okviru sistema koji dozvoljavaju trgovinu uvodi fleksibilnost i ekonomske poticaje što moţe minimizirati troškove smanjenja emisije unutar tog sistema. MeĊutim, ukoliko sistemi nisu uvezani, neka smanjenja emisija u jednom sistemu mogu biti skuplji nego smanjenja koja ostaju neiskorištena u drugom sistemu, ne donoseći nikakvu mogućnost uštede. Zbog veće vjerovatnoće da će svijet imati više sistema koji dozvoljavaju trgovinu, paţnja se preusmjerila na pitanja da li i kako povezati te sisteme. Direktna veza se dešava kada regulatorno tijelo sistema dozvoli firmi da koristi naknadu ili kredit (bonus ili zaradu) drugog sistema radi usklaĊenosti sa vlastitim sistemom. S druge strane, direktna veza moţe dovesti do indirektnih veza. Na primjer, „cap-and-trade“ sistemi mogu postati indirektno povezani jedni s drugim, ako svaki uspostavlja direktnu vezu sa zajedniĉkim sistemima koji kreditiraju smanjenje emisija (emisija- redukcija- kredit, sistemom), kao što je Mehanizam ĉistog razvoja (Clean Development Mechanism- CDM). Ključni zaključci i preporuke u vezi sa povezivanjem sistema trgovanjam pravima na zagaĊenje u meĊunarodnoj politici klimatskih promjena (JAFFE, STAVINS 2008):  Veze mogu znaĉajno smanjiti troškove globalnih emisija, a nude i druge vaţne prednosti. Naknade ili trgovanje kreditima preko sistema mogu generirati uštede troškova omogućujući veće smanjenje troškova u jednom sistemu koji bi bili zamijenjeni niţim smanjenjem troškova u drugom sistemu. Uvezivanje takoĊer moţe smanjiti „kolebljivost“ cijena naknada poboljšavajući likvidnost trţišta i omogućiti „zajedniĉku, ali diferenciranu odgovornost“ unutar sistema bez povećanja troškova za postizanje globalne emisije.  U isto vrijeme, neke veze mogu povećati zabrinutost zbog pravnih pitanja. Na primjer, direktne veze s drugim „cap-and-trade“ sistemima moţe smanjiti drţavnu kontrolu nad cijenom naknade u vlastitom sistemu i moţe dovesti do automatskog širenja troškovno zatvorenih mjera- kreditiranje, posuĊivanje i sigurnosne zakrpe 252

Tržište, država i okoliš











iz jednog sistema u drugi. TakoĊer, veza sa kreditnim sistemom smanjenja emisije moţe smanjiti efektivnost zaštite okoliša „cap-and-trade“ sistema, ako sistem kreditiranja nagraĊuje smanjenje emisije koje nije zaista dodatno smanjenje. U kratkom roku, indirektna veza izmeĊu „cap-and-trade“ sistema kroz CDM ili neku drugi sistem globalnog smanjenja emisije moţe biti veza koja najviše obećava. Direktna veza izmeĊu „cap-and-trade“ sistema moţe zahtijevati napredno usaglašavanje kljuĉnih dizajnerskih elemenata sistema zbog automatskog propagiranja mjera zatvorenih troškova i drugih posljedica takve veze. Nasuprot tome, indirektna veza izmeĊu „cap-and-trade“ sistema kroz zajedniĉki kreditni sistem ne mora zahtijevati takvo usaglašavanje. Kao rezultat toga, kratkoroĉno posmatrano, takva indirektna veza moţe biti lakše kreirana nego neka direktna veza. U kratkom roku, veza moţe dobiti na vaţnosti kao temeljni element pristupa odozdo prema gore u kreiranju meĊunarodne politike. „European Union Emissions Trading Scheme“ već je uspostavila direktne veze sa sistemima u susjednim zemljama, a CDM je postao potencijalno središte za indirektne veze unutar „cap-and-trade“ sustemima u svijetu. Kako se novi „cap-and-trade“ sistemi pojavljuju u zemljama poput Australije, Kanade i Sjedinjenih Ameriĉkih Drţava, mreţe direktne i indirektne veze vjerojatno će se nastaviti širiti. U dugom roku, veze mogu odigrati nekoliko uloga. Skup veza, u kombinaciji s jednostranim smanjenjima emisija od strane mnogih nacija, mogao bi funkcionirati kao samostalno kreiranje klime. Takav sistem bio bi isplativ, ali bi mu nedostajala koordinacija mehanizama nuţnih za postizanje smislene dugoroĉne zaštite okoliša. Druga mogućnost je da "bottom-up“ veze mogu evoluirati u sveobuhvatan, „top-down“ sporazum. U ovom scenariju, veze će osigurati kratkoroĉne uštede troškova, dok sluţe kao prirodna polazna toĉka u pregovorima koja dovodi do top-down sporazuma. Taj sporazum moţe nastaviti koristiti vezu kao sredstvo za smanjenje troškova i poboljšanje likvidnosti trţišta. MeĊunarodni klimatski sporazum „Poslije 2012“ mogao bi ukljuĉivati nekoliko elemenata koji će olakšati buduće veze. Takav bi sporazum mogao uspostaviti kretanje maksimalnih emisija ili dozvoljenih cijena, odrediti usaglašene mjere ograniĉenja troškova i uspostaviti proces kreiranja budućih prilagoĊavanja kljuĉnim elementima dizajna. TakoĊer bi to moglo stvoriti meĊunarodnu kuću za poravnanja i transkacijske zapise, naknada za aukcija, obezbjediti rad CDM, te izgradnju kapaciteta u zemljama u razvoju. Takav sporazum treba izbjegavati osobine koje mogu nepovoljno utjecati na performanse povezanosti, kao što su promoviranje strateškog ponašanja ili nametanje dometa koja zahtijevaju zemlje kako bi dostigle odreĊeni postotak smanjenja emisija unutar zemlje. U kratkom roku, indirektne veze „cap-and-trade“ sistema putem sistema kreditiranja smanjenja emisije mogao bi postići znaĉajne uštede troškova i rizika diversifikacije, bez potrebe za veliko usklaĊivanje sistema. U dugom roku, meĊunarodni pregovori bi mogli uspostaviti zajedniĉka ekološka i ekonomska 253

Prof. dr. Kasim Tatić

oĉekivanja koja će sluţiti kao osnova za široki skup direktnih veza meĊu „capand-trade“ sistemima. Ovaj napredak bi mogao promovirati kratkoroĉne ciljeve sudjelovanja i isplativosti, a pomaţe da se izgradi temelj za sveobuhvatniji budući sporazum.

4.4 Instrumenti za suzbijanje negativnih aspekata klimatskih promjena stanje u Bosni i Hercegovini Bosna i Hercegovina se ne nalazi na listi zemalja u Anneksu I u okviru UNFCCC. UNFCCC je ujedno i prva konvencija koju je BiH ratificirala kao nezavisna drţava u 2000. godini.41 U aprilu 2007. godine, BiH je pristupila Kyoto protokolu i ratificirala ga je u martu 2008. godine.42 Neki poĉetni koraci u skladu s UNFCCC su poduzeti. Ministarstvo civilnog inţinjeringa, prostornog ureĊenja i ekologije (MCEPPE) Republike Srpske je imenovano kao korespondent za UNFCCC, a Upravni odbor za klimatske promjene je uspostavljen. Ostali koraci su vezani uz imenovanje Global Environmental Facility (GEF), politiĉkog i operativnog korespondenta za klimatske promjene i uspostavljanje drţavnog Upravnog odbora za odrţivi razvoj. Iako Bosna i Hercegovina nema zadate ciljeve o redukciji emisija prema UNFCCC – u s obzirom da je stranka non – Annex I grupe, postoji potreba za rješavanjem pitanja klimatskih promjena na nacionalnom nivou u skladu sa zahtjevima konvencije. BiH prolazi kroz period politiĉke i ekonomske transformacije društva i razvoja nove drţave, pa pitanja klimatskih promjena nisu prioritet u politiĉkom dnevnom redu vlade. Iz tog razloga vrlo malo mjera adaptacije i ublaţavanja klimatskih promjena, i to većina njih indirektno, je predviĊeno i implementirano. Srećom, mnoge mjere adaptacije i ublaţavanja bi mogle biti implementirane kao rezultat postizanja nacionalnih ciljeva odrţivog razvoja i pribliţavanja zakonodavstvu Evropske Unije. Kako bi se temeljito analizirao potencijal za adaptaciju i ublaţavanje klimatskih promjena, od kritiĉne vaţnosti je dobijanje sluţbenih, taĉnih, nedavnih i pouzdanih podataka i informacija. Zbog nedavnih politiĉkih promjena u BiH i njene komplikovane administrativne strukture, dostupne informacije su oskudne i nedosljedne. Osim toga, podaci se ne prikupljaju sistemski što njihovu analizu i interpretaciju ĉini vrlo teškom. Bosna i Hercegovina kao potpisnica UNFCCC, mora ispunjavati slijedeće obaveze:  Pripremiti i periodiĉno aţurirati nacionalni izvještaj o emisijama stakleniĉkih plinova i ponorima;  Formulisati i implementirati nacionalne i, gdje je to prikladno, regionalne programe za ublaţavanje klimatskih promjena i adekvatno adaptiranje klimatskim promjenama;

41 42

Službene novine BiH 19/00 Službene novine BiH 16 Juli 2008.

254

Tržište, država i okoliš

 Promovisati i saraĊivati u razvoju, primjeni i difuziji tehnologije, praksama i procesima koji kontrolišu, reduciraju ili sprijeĉavaju antropogene emisije stakleniĉkih plinova;  Promovisati odrţivi menadţment, promovisati i saraĊivati u oĉuvanju i unapreĊenju ponora i rezervoara za sve stakleniĉke plinove;  SaraĊivati u pripremi za adaptaciju na uticaje klimatskih promjena;  Uzeti u obzir razmatranja klimatskih promjena u relevantnim socijalnim, ekonomskim i ekološkim politikama i akcijama, s ciljem minimiziranja nepovoljnih efekata na ekonomiju, na javno zdravstvo i na kvalitet okoliša;  Promovisati i saraĊivati u nauĉnim, tehnološkim, tehniĉkim, socioekonomskim i drugim istraţivanjima, sistemskoj obzervaciji i razvoju arhiva podataka vezanih za klimatski sistem koje su namijenjene za dalje razumijevanje i smanjivanje ili eliminaciju nesigurnosti;  Promovisati i saraĊivati u punoj, otvorenoj i brzoj razmjeni relevantnih nauĉnih, tehnoloških, tehniĉkih, socioekonomskih i pravnih informacija vezanih za klimatski sistem i klimatske promjene;  Promovisati i saraĊivati u edukaciji, obuci i podizanju javne svijesti vezane za klimatske promjene. Vaţan uvjet za UNFCCC je izvještavanje vezano za njenu implementaciju. Ovo ukljuĉuje podnošenje nacionalnih izvještaja o antropogenim emisijama stakleniĉkih gasova, kao i informacije vezane za opći opis koraka poduzetih ili predviĊenih za implementaciju konvencije (National Communication). Klimatske promjene su integrirane u nekoliko vaţnih strateških okvirnih dokumenata u BiH, kao što je Srednjoroĉna razvojna strategija BiH, National Environmental Action Plan (NEAP) za BiH i Strategija adaptacije za poljoprivredni razvoj u BiH. Srednjoročna razvojna strategija BiH je dovršena i usvojena u 2004. godini od strane Vijeća ministara i obje vlade, FBiH i RS. Strategija postavlja tri glavna cilja: stvoriti uslove za odrţiv i urtavnoteţen ekonomski razvoj; smanjiti siromaštvo; i ubrzati integraciju u EU. Nacionalni akcioni plan za zaštitu okoliša (NEAP) u BiH, usvojen u 2003. godini, se temelji na nacionalnim prioritetima odrţivog razvoja, Rio Agendi 21 i na ciljevima i prioritetima Šestog akcionog programa za okoliš Evropske unije (The Sixth European Community Environment Action Programme) 2002 – 2012. U pogledu klimatskih promjena plan predviĊa institucionalno jaĉanje i izgradnju kapaciteta, uspostavljanje registra i baze podataka o GHG emisijama, projekcije emisija GHG, odreĊivanje uticaja klimatskih promjena na razliĉite sektore, procjenu ugroţenosti i adaptacije, stabilizaciju i postepeno smanjivanje GHG emisija putem energetske efikasnosti, korištenje obnovljivih izvora energije, pošumljavanje, podizanje javne svijesti i edukacije i uĉešće u istraţivanju i razvoju vezanom za klimatske promjene. Strategija adaptacije za poljoprivredni razvoj u BiH je razvijena u 2007. godini uz podršku Regionalnog centra za zaštitu okoliša (REC), kao sastavni dio regionalnog projekta: “Unaprijediti regionalnu saradnju Jugoistoĉne Evrope na polju klimatske politike“. 255

Prof. dr. Kasim Tatić

Identificirani strateški dokumenti usvojeni u BiH su razvijeni na temelju Milenijumskih razvojnih ciljeva i direktno ili indirektno se odnose na klimatske promjene. BiH nije razvila specifiĉnu strategiju i akcioni plan za klimatske promjene ni na drţavnom niti na entitetskom nivou. Glavni razlozi su da Bosna i Hercegovina ne razmatra pitanja klimatskih promjena kao visoki prioritet u politiĉkom dnevnom redu, takoĊer, tu je i niska javna svijest o svim aspektima klimatskih promjena, kao i nedostatak ljudskih i finansijskih resursa. Kao posljedica niskog prioriteta datog klimatskim promjenama u zemlji, nema finansijskih resursa predviĊenih za implementaciju potrebnih aktivnosti. Kao ĉlanica non – Annex I, za takve aktivnosti BiH se uglavnom oslanja na donatorsku pomoć, ali naţalost do danas, ova podrška je priliĉno ograniĉena. Ĉak za cijeli sektor zaštite okoliša ukupna meĊunarodna finansijska pomoć za BiH u periodu od 2001. do 2005. je najniţa u usporedbi s ostalim zemljama u regiji kao što su Albanija, Hrvatska, Srbija, Crna Gora i Makedonija. Na nivou entiteta mogući finansijski izvori za aktivnosti vezane za klimatske promjene, utvrĊeni zakonom u 2003. godini, su Fond za zaštitu okoliša u FBiH i Eko – fond u RS. Ipak, ove institucije još nisu operativne zbog odreĊenih politiĉkih prepreka. Okvirni ekološki zakoni su usvojeni u oba entiteta.43 Odgovornost za njihovu implementaciju snose ministarstva ekologije entiteta. Ovi glavni ekološki zakoni propisuju principe odrţivog razvoja i inkorporiraju znaĉajne moguće alate za borbu protiv klimatskih promjena, kao što su Environmental Impact Assessment (EIA), Integrated Pollution Prevention and Control (IPPC), standardi kvalitete okoliša, ecolabelling i pristup informacijama. Najrelevantnija za ublaţavanje klimatskih promjena je direktiva IPPC-a (96/61/EC), koja obavezuje najveće industrijske i poljoprivredne zagaĊivaĉe da dobiju dozvolu za djelovanje od svojih nacionalnih autoriteta. Ove dozvole se temelje na konceptu Best Available Techniques (BAT) za spreĉavanje i reduciranje emisija te efikasno korištenje energije. U oba entiteta prenos direktive je relativno napredan. Uspješna implementacija IPPC direktive je temelj za buduću implementaciju EU ETS direktive, s obzirom da je izraĊena kao amandman IPPC direktive. Environmental Impact Assessment Directive uvodi proceduru vezanu za uticaje projekata na okolinu i osigurava da se ekološke posljedice projekata identifikuju i ocijene prije nego je data autorizacija. Većina odredaba direktive su prenešene u oba entiteta, ali i dalje ostaju neke praznine. Ispravna implementacija EIA direktive će olakšati buduće uĉešće BiH u CDM-u Kyoto protokola. FBiH i RS još nisu prenijele direktivu vezanu za procjenu uticaja odreĊenih planova i programa na okolinu (Strategic Environmental Assessment Directive (2001/42/EC) niti je postavljen rok za njen prenos. To znaĉi da npr. dugoroĉna energetska strategija FBiH, koja je u razvoju, i nedavno dovršeni plan upravljanja otpadom FBiH neće biti ocijenjeni prema njihovom uticaju na klimatske promjene. Slabo upravljanje otpadom u BiH je jedan od glavnih ekoloških problema u zemlji kao posljedica komlikovane strukturalne organizacije, nedostatka odgovarajućeg zakonodavstva i ekonomskih mjera. Strategija za 43

Službene novine FBiH i RS 33/03

256

Tržište, država i okoliš

upravljanje ĉvrstim otpadom u BiH je pripremljena u 2001. godini i usvojena je od strane entitetskih vlada. Ovo je prvi veliki korak prema poboljšanju stanja u sektoru. Strategija je trenutno pod implementacijom i oĉekuje se da će to dovesti do redukcije emitovanog metana iz otpada. MeĊutim, nema konkretnih procjena o mogućoj redukciji metana kao rezultatu implementacije strategije. U Bosni i Hercegovini, u praksi, ne postoji specifiĉno zakonodavstvo o energiji s ciljem implementacije politika i mjera koje bi dovele do redukcije GHG emisija. Jedini akt koji ide u ovom smjeru je jedinstveni diferencirani tarifni sistem za energiju iz obnovljivih izvora u oba entiteta.44 Kao prvi korak u smjeru pribliţavanja BiH energetskoj politici EU će biti usvajanje energetske strategije, koja je trenutno u razvoju. Kao potencijalni kandidat za ĉlanstvo u EU, BiH se treba pripremiti za uĉešće u Šemi trgovanja razmjenjivim dozvolama na zagaĊenje Evropske Unije, meĊutim u ovoj fazi je prerano za njenu implementaciju. Ipak, drţava treba stvoriti nuţne preduslove za implementaciju ovog programa, što ukljuĉuje širok spektar aktivnosti, kao što su:  Provedba obaveza prema UNFCCC i Kyoto protokolu;  Implementacija IPPC Direktive;  Uspostavljanje mehanizma za praćenje GHG emisija;  Dovršavanje procesa privatizacije i liberalizacije trţišta;  Povećanje struĉnosti na svim nivoima vlade i industrije;  Stvaranje statistiĉkih baza podataka na nacionalnoj razini; i  Utemeljenje neophodnih institucija za obavljanje aktivnosti koje se odnose na provedbu EU ETS. Prema International Energy Agency u BiH u 1990. godini emisije su iznosile 31 milion tona CO2, a u 2004. godini 17.6 miliona tona.45 CO2 emisije po stanovniku u BiH u posljednjuh nekoliko godina iznose oko 4 tone što je uporedivo sa drugim CEE zemljama. BiH ima zanaĉajne rezerve uglja i lignita koji se koriste kao gorivo u termoelektranama i veliki neiskorišteni potencijal za hidroelektrane. Šume pokrivaju oko 50 % teritorije. Zemlja ima u izobilju vodnih resursa, ukljuĉujući podzemne termalne i geotermalne. Prizvodnja energije je uglavnom bazirana na termoelektranama i hidroelektranama. BiH je jedna od rijetkih zemalja u regiji koja je neto izvoznik elektriĉne energije. Energetski intenzitet je oko 5 puta veći u odnosu na druge evropske zemlje. Postoji potencijal za dalji razvoj obnovljivih izvora energije. Iako ne postoji sluţbeno usvojena strategija energetskog razvoja, BiH planira uduplati svoju proizvodnju elektriĉne energije iz termoelektrana i dodatno iskoristiti svoj hidro potencijal. Do ovog je došlo zbog rastuće potraţnje za energijom u zemlji i oĉekivanog rasta izvoza elektriĉne energije. Implementacija širokog spektra mjera u sektoru energetike bi najuspješnije mogla pridonijeti ublaţavanju GHG emisija u dugom roku.

44 45

Službene novine FBiH 32/2002, Službene novine RS 71/2003 BiH nema sluţbenih podataka o nacionalnim GHG emisijama.

257

Tržište, država i okoliš

5. KOMPARATIVNA ANALIZA MJERA I INSTRUMENATA ZA ZAŠTITU OKOLIŠA 5.1 Kriterijumi za ocjenu mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša Odabir mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša potrebno je vršiti na bazi odreĊenih kriterijuma. Pošto politika zaštite okoliša utvrĊuje odreĊeni cilj u pogledu kvaliteta okoliša koji treba ostvariti, neophodno je iznaći odgovarajući miks razliĉitih mjera i instrumenata kojima se taj cilj moţe realizirati na najbolji mogući naĉin. Dosadašnje iskustvo pokazuje da ovaj izraz “na najbolji mogući naĉin” nije jednoznaĉan i da se u razliĉitim situacijama moţe razliĉito i definirati. Ma kako bio postavljen ţeljeni cilj u pogledu kvaliteta okoliša jasno je da mora postojati naĉin na koji se taj cilj moţe postići najekonomiĉnije, odnosno uz najniţe moguće troškove. Sagledavajući, dakle, karakteristike pojedinih mjera i instrumenata moţe se doći do spoznaja o troškovima koji nastaju kao rezultat njihove primjene. Ekonomska analiza uglavnom se ograniĉava na analizu troškova i efikasnosti pojedinih mjera u tom pogledu. MeĊutim, i sami teorijski modeli optimizacije nivoa i naĉina kontrole okoliša, polaze od pretpostavki koje ĉesto nisu realizirane u stvarnosti. Zbog toga teorijska predviĊanja, odnosno teorijski zasnovane prednosti odreĊenih instrumenata veoma ĉesto se ne potvrĊuju u praktiĉnoj primjeni. Ovo znaĉi da zastupljenost u praktiĉnoj realizaciji politike zaštite okoliša, odreĊenog instrumenta ili vrste instrumenata, moţe da bude u izrazito obrnutoj srazmjeri sa oĉekivanom zastupljenošću zasnovanoj na prednostima koji po provedenim ekonomskim analizama imaju navedeni instrumenti u smislu da mogu ţeljeni rezultat da ostvare uz najniţe troškove. Ukratko, rezultati teorijske mikroekonomske analize ne podudaraju se uvijek i neminovno sa empirijskim rezultatima istraţivanja o zastupljenosti u praktiĉnoj primjeni pojedinih instrumenata. Malo je vjerovatno da kreatori politike zaduţeni i za njenu implementaciju nisu upoznati sa rangiranjem pojedinih mjera i instrumenata do kojih dolaze ekonomisti teoretiĉari. Ipak svoje preferencije uporno poklanjaju instrumentima i pristupima koji nisu visoko pozicionirani na rang listi. Razlozi takvog ponašanja, po našem mišljenju, mogu da budu sljedeći:  Rezultati teorijskih modela optimizacije nisu realni zbog nerealnih pretpostavki na kojima su zasnovani,  Rezultati imaju ograniĉeno vaţenje za samo specijalne sluĉajeve koje pojedine pretpostavke dozvoljavaju,  Neke od relevantnih pretpostavki nisu uzete u obzir u modelu optimizacije,  Kriterijum ekonomske efikasnosti koji optimizacioni modeli uglavnom iskljuĉivo koriste nije dovoljan, odnosno nema toliko veliki ponder ili teţinu, u jednom oĉigledno višekriterijalnom procesu donošenja odluka o strukturiranju i implementaciji politike zaštite okoliša.

261

Prof. dr. Kasim Tatić

Drugim rijeĉima, zakljuĉak je da donosioci odluka koji su zaduţeni za implementaciju politike zaštite okoliša često prednost daju drugim kriterijumima koji nisu čisto ekonomski ili nisu uopšte ekonomski kriteriji. Naravno ovo ne umanjuje znaĉaj ekonomskih analiza i optimizacionih modela, nego nameće potrebu njihovog realnijeg koncipiranja i iznalaţenja naĉina da se njihovi rezultati ipak primijene u onim situacijama gdje ne postoji dovoljno jako opravdnje za njihovo neprimjenjivanje. Razjašnjavanjem specifiĉnosti pojedinih situacija koje dovode do preferiranja drugih kriterija moţe da se doprinese i sagledavanju opravdanosti ili neopravdanosti neuvaţavanja rezultata mikroekonomskih analiza. U tom smislu smatramo da je potrebno rezultate ekonomskih modela optimizacije posmatrati samo kao jedan, istina veoma vaţan, ali ne i uvijek presudan faktor u sveukupnoj optimizaciji procesa postizanja ţeljenog cilja u pogledu kvaliteta okoliša. Ekonomski instrumenti (EI) su kreirani, usvojeni i implementirani širom svijeta kako bi se na odgovarajući naĉin odgovorilo na brojene probleme u vezi sa okolišem, od upravljanja otpadom i zaštite bioraznolikosti, do odrţivog korištenja zemljišta i smanjenja zagaĊenja zraka. Ovi instrumenti primijenjeni su sa razliĉitim stepenom uspješnosti. EI ukljuĉuju brojne vrste instrumenata kao što su dozvole, kvote, licence, koncesije, pristojbe koje plaćaju potrošaĉi ili korisnici resursa, porezi koje plaćaju korisnici, naknade za prikljuĉenje, prava na tuţbu, depoziti i financijska osiguranja. MeĊutim, uzeti zajedno ekonomski instrumenti strukturirani su na takav naĉin da postignu jednu vrstu miksa tri glavna cilja:  Uspostavljanje, pojašnjavanje ili poboljšavanje vlasniĉkih prava;  ObezbjeĊivanje da korisnici resursa ili zagaĊivaĉi plate praviĉnu cijenu za ono što troše ili zagaĊuju; i  Supsidiranje ĉistijih alternativa (proizvoda i proizvodnih tehnologija). Osim toga, prednost ekonomskih instrumenata u odnosu na standarde i ostale instrumente komandno-kontolnog pristupa je da oni generiraju budţetske prihode koji bi trebalo da se koriste za realizaciju ostalih ciljeva u politici okoliša. Stoga, smatramo da je potrebno definirati neke od najvaţnijih kriterijuma koje nadleţne institucije mogu i treba da koriste u procesu donošenja odluka o praktiĉnoj primjeni mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša: Ekološka efektivnost (ecological effectiveness) - Odabiranje i kombiniranje pojedinih instrumenata i njihova primjena u sklopu politike zaštite okoliša ima prvenstveno za cilj transformaciju odreĊenog okolišnog dobra ili postojećeg stanja okoliša u neko drugo, ţeljeno, izmijenjeno i poboljšano stanje. Vaţan kriterijum pri njihovom izboru mora, dakle, da bude njihova djelotvornost i efektivnost u smislu istinskog doprinosa rješavanju uoĉenog okolišnog problema, odnosno efektivnost u smislu ostvarenja stepena ţeljene kontrole ponašanja zagaĊivaĉa i smanjenja zagaĊenja, što i predstavlja prvenstveni i najvaţniji cilj pomenute politike ili, slobodno moţemo reći, njen reason de etre. 262

Tržište, država i okoliš

Pouzdanost (dependibility) - Ovaj kriterij odnosi se na izvjesnost ili sigurnost sa kojom će jedan instrument ostvariti navedeni cilj ili standard u pogledu kvaliteta okoliša. Drugim rijeĉima izuzetno je znaĉajno pravilno sagledati sve relevantne faktore i ocijeniti da li su djelovanja i efekti odreĊenog instrumenta nezavisni, tj. da li su djelovanja izvjesna i da li se praktiĉno praktiĉno dešavaju po predvidivom automatizmu, ili, pak, zavise od izvjesnog broja nekih drugih, apsolutno nepredvidivih ili faktora koji se ne mogu predvidjeti sa dovoljnim stepenom sigurnosti. Veoma je vaţno u odreĊenim situacijama taĉno poznavati nivo sigurnosti sa kojom moţemo oĉekivati realizaciju postavljenog cilja. Ekonomski instrumenti, pošto djeluju posredno, na naĉin da mijenjaju poticaje na osnovu kojih preduzeća donose svoje poslovne odluke, nemaju uvijek zadovoljavajući stepen pouzdanosti da će se ţeljeno smanjenje zagaĊenja zaista i realizirati. Instrumenti zakonske regulative u tom pogledu su mnogo bolji i rezultat njihove primjene mnogo je izvjesniji, te su generalno mnogo pouzdanije sredstvo za postizanje okolišnih ciljeva u situacijama kada je suviše riziĉno oslanjati se samo na dobru volju i ekonomsku motivaciju preduzeća. Ekonomska efikasnost ili troškovna efektivnost (economic efficency ili cost effectiveness) - Ovaj kriterijum inkorporira u sebi ĉinjenicu da praktiĉno sprovoĊenje politike zaštite okoliša podrazumijeva neizbjeţni nastanak troškova koji mogu znaĉajno da opterete preduzeća i cijelo društvo. Oni se u najvećoj mjeri sastoje od izdataka vezanih za dio proizvodnih resursa koji se fiziĉki upotrebljavaju u svrhu smanjenja zagaĊenja, i obuhvatju, puni trošak njihove upotrebe, u smislu da obuhvataju i oportunitetne troškove, odnosno propuštene koristi od njihove alternativne upotrebe u proizvodnoj aktivnosti. Zbog ograniĉenosti resursa i njihove rijetkosti u ekonomskom smislu, neophodno je uvijek nastojati da se postavljeni cilj (ţeljeno stanje ili kvalitet okoliša) ostvari uz što je moguće niţe troškove ili, drugaĉije reĉeno, sa datim sredstvima ostvariti maksimalno mogući pozitivni efekat. Efikasnost se odnosi na relativni neto trošak koji nastaje usljed korištenja odreĊenog instrumenta – tj, jedan instrumenat je efikasniji od drugog ukoliko postiţe ţeljeni rezultat sa niţim neto troškom. Neto trošak jednog instrumenta predstavlja razliku troškova i koristi koje nastaju kao rezultat njegove implementacije. Troškovi mogu nastati u vezi sa administracijom, monitoringom i aktivnostima i mjerama purifikacije i obezbjeĊenja provoĊenja i poštovanja propisanog, obavezujućeg ponašanja preduzeća ili drugih ekonomskih subjekata. Koristi ukljuĉuju stepen do kojega je postignut okolišni cilj, mada je ovaj poslednji najĉešće veoma teško egzaktno i na zadovoljavajući naĉin mjeriti i novĉano iskazati. Osnovna razlika izmeĊu ekonomskih i pravnih instrumenata moţe se najbolje sagledati upravo na osnovu kriterija efikasnosti. U uslovima savršene konkurencije, korištenje ekonomskih instrumenata vodi ka postizanju Pareto optimalnog nivoa unaprijed utvrĊenog nivoa zagaĊenja. Prema tome, sa aspekta efikasnosti ekonomski instrumenti su prihvatljiviji u poreĊenju sa pravnim instrumentima. Intenzivnost informacijama ili obim i karakter neophodnih informacija (informational intensity) - Ovaj kriterijum u direktnoj je vezi sa pomenutim kriterijem ekonomske efikasnosti, u smislu da je neophodno poznavati i prilikom odluĉivanja o 263

Prof. dr. Kasim Tatić

primjeni instrumenata, uzeti u obzir, potencijalne troškove do kojih će doći usljed aktivnosti prikupljanja i obrade informacija neophodnih za efikasnu primjenu pojedinih instrumenata politike zaštite okoliša. Osim toga ovaj kriterijum se odnosi i na obim i karakter samih zahtijevanih informacija, i to u smislu njihove raspoloţivosti, tehniĉkoteholoških mogućnosti njihovog prikupljanja i obrade. Na primjer, zahtijevi u pogledu informacija za neke ekonomske instrumente mogu zahtijevati znaĉajne troškove, tako da zakonska regulativa moţe da bude prihvatljivija u odreĊenim situacijama. Način i uslovi operacionalizacije (operationability) - Ovaj kriterijum odnosi se na sve ono što je vezano za naĉin i mogućnost praktiĉnog implementiranja odreĊenog instrumenta. On obuhvata sve neophodne, prateće i organizacione aktivnosti (institucionalno rješenje, administracija, kadrovi, tehnologija, mogućnost i opravdanost aktivnosti monitoringa). Razliĉiti instrumenti mogu sa ovog stanovišta biti odgovarajući za razliĉite okolišne probleme. Na primjer, u sklopu ekonomskih instrumenata, korisniĉke takse mogu biti odgovarajući instrument za ona ispuštanja štetnih materija koja se mogu pratiti do samoga izvora njihovog nastanka, dok takse na proizvod mogu biti pogodnije za sluĉajeve kada nije moguće kontrolirati nivo emisije iz pojedinih izvora. Mogućnost praktične primjene ili prihvatljivost (“practicability” ili “acceptability”) Vaţan aspek procjene pojedinih instrumenata predstavlja i ĉinjenica da se pojedini instrumenti politike zaštite okoliša, kao uostalom i svake druge politike, ne sprovode u organizacionom, institucionalnom ili politiĉkom vakumu, nego u taĉno definiranoj postojećoj konstelaciji društvenih odnosa, sistemu vrijednosti i potreba, mnogostrukih i razliĉitih interesa i preferencija u svakoj oblasti ţivota. U tom smislu bitno je procijeniti realnu mogućnost primjene odreĊenog instrumenta, odnosno utvrditi što pouzdanije u kojoj mjeri će njegova implementacija biti uslovljena pristankom drţavne administracije ili drugih društveno znaĉajnih i uticajnih interesnih grupa. Osim toga trebalo bi identificirati i kvantificirati i ukupne društvene mogućnosti i veliĉinu napora neophodnih za suzbijanje i prevazilaţenje eventualnog neslaganja ili otvorenog suprotstavljanja uvoĊenju takvog instrumenta od strane društveno relevantnih interesnih grupa. Promptnost djelovanja (time lag of incidence) - Pod ovim kriterijem podrazumijeva se prvenstveno brzina kojom se primjenom pojedinih instrumenata postiţu odreĊeni ciljevi u smislu poboljšanja kvaliteta okoliša. Drugim rijeĉima, ovaj kriterij se odnosi na pitanje koliko vremena je neophodno da proĊe da bi se osjetili praktiĉni rezultati u vidu poboljšanja stanja ţivotne okoliša. Duţina prelaznog perioda (transitional period) - Ovaj kriterijum je u izvjesnom smislu u vezi sa prethodnim i odnosi se na duţinu vremenskog perioda koji je neophodan kako bi se preduzeće prilagodilo na novonastalu situaciju i promijenjene uslove poslovanja do kojih dolazi usljed uvoĊenja i poĉetka primjene odreĊenog instrumenta u politici zaštite okoliša. Neki instrumenti zahtijevaju znaĉajnije prilagoĊavanje od strane preduzeća, što moţe da traje i duţi vremenski period, pa samim tim se atraktivnost instrumenta za sama preduzeća smanjuje. U izvjesnim sluĉajevima ovaj period tranzicije oznaĉava vrijeme koje se ostavlja preduzećima da unutar njega ona sama preuzmu neke aktivnosti prije 264

Tržište, država i okoliš

nego što se uvede odgovarajuća zakonska mjera. Praktiĉno, on tada oznaĉava period koji protekne od najave preduzećima da će odreĊeni instrument ili pristup u zaštiti okoliša biti primijenjen do poĉetka njegove primjene. Nekada se ovaj prelazni period moţe razumjeti i kao klasiĉni vacatio legis, odnosno u pravnoj terminologiji vrijeme ĉekanja (vakantno vrijeme) koje mora proteći od trenutka objavljivanja zakonski definirane mjere ili instrumenta do momenta kada njegova primjena postaje praktiĉno obavezujuća za preduzeća. Fleksibilnost - Poţeljno je da odabrani instrumenti ili mjere obezbjeĊuju fleksibilnost u pogledu njihove primjene. Mogli bi smo navesti dva osnovna aspekta fleksibilnosti o kojima treba voditi raĉuna prilikom izbora pojedinih instrumenata: (i) sposobnost instrumenta da nastavi efikasno obavljati svoju funkciju u promjenjljivim uslovima, kao što su promjenljive cijene, uslovi poslovanja preduzeća i javna politika odnosno pristup prema okolišu; i (ii) stepen do kojeg individualna preduzeća mogu izabrati njihove vlastite odgovore u okviru i kontekstu sveukupnog globalnog cilja u pogledu kvaliteta okoliša. U pogledu ovog drugog aspekta, ekonomski instrumenti ne propisuju specifiĉne, taĉno odreĊene nivoe smanjenja emisije za pojedinaĉna preduzeća ili, pak, tehnologije za postizanje smanjenja zagaĊenja, dok instrumenti zakonske regulative generalno propisuju barem jedno od ovo dvoje. Prema tome, ekonomski instrumenti u opštem sluĉaju obezbjeĊuju više fleksibilnosti, u smislu veće slobode izbora koju preduzeća imaju prilikom donošenja odluke kako da reagiraju i odgovore na postavljeni cilj u pogledu kvaliteta okoline, nego što to ĉine instrumenti zakonske regulative. Podsticaji na inoviranje (incentives for innovation) -- Ovaj kriterij se odnosi na dinamiĉki aspekt efikasnosti. Uobiĉajeno se preferira situacija koja obezbjeĊuje stalne podsticaje i motivaciju preduzećima da smanjuju svoju emisiju, odnosno zagaĊenje kroz usvajanje novih i ĉistijih tehnologija ili kontinuirano poboljšavanje perfomansi postojećih tehnologija koje primjenjuju u proizvodnom procesu ili u procesu kontrole i smanjenja zagaĊenja. Ekonomski instrumenti obiĉno pruţaju ovakve potsticaje dok, generalno, to nije sluĉaj sa mjerama zakonske regulative. Aspekti konkurentske politike i strukturne politike odnose se na stepen u kojem instrument zaštite okoliša narušava konkurenciju ili ima negativan uticaj na ciljeve strukturne ili regionalne politike. Na primjer, u uslovima postojanja unaprijed utvrĊenog nivoa zagaĊenja, ekspanzija postojećih preduzeća i ulazak novih preduzeća na trţište nije moguće. Pored toga, ukoliko se distribucija prava na zagaĊenje odvija po principu ''starijeg'' (seniority principle) starija i vjerovatno neefikasnija preduzeća se na taj naĉin dodatno štite, ĉime se smanjuju intenzitet konkurencije na regionalnom (nacionalnom) nivo, a što u krajnjoj instanci ima negativne efekte na nivo konkurencije i strukturnu politiku. S druge strane, istovremena primjena taksi na zagaĊenje i prava na zagaĊenje, dovodi do eliminacije neefikasnih preduzeća sa trţišta. MeĊutim, uz primjenu samo prava na zagaĊenje moguće je postići unaprijed utvrĊeni nivo zagaĊenja i prije nego što 265

Prof. dr. Kasim Tatić

doĊe do strukturnih promjena na trţištu (u smislu eliminiranja neefikasnih preduzeća sa trţišta). Prema tome, intervencija drţave nije neophodna sve dok primjena takse na zagaĊenje omogućava da nivo zagaĊenja bude jednak ili manji od dozvoljenog nivoa emisije, omogućavajući pri tome i postizanje ekonomskog rasta. Pravičnost ili jednakost (equity) - Distribucija troškova i koristi koje generira odreĊeni instrument izmeĊu pojedinih podruĉja ili preduzeća i/ili domaćinstava u okviru ekonomskog sistema treba svakako da bude uzeta u obzir prilikom odabira instrumenata za rješavanje odreĊenog problema okoliša. Na primjer, moţe biti veoma korisno razmotriti relativni znaĉaj koji u ekonomiji imaju oni koji će najviše biti pogoĊeni primjenom odreĊene mjere ili instrumenta, relativni uticaj na razliĉite sektore u ekonomiji i efekat na individualna preduzeća/domaćinstva. TakoĊe, znaĉaj primjene ovog kriterijuma naroĉito dolazi do izraţaja u situacijama kada je veoma vaţno obezbijediti da korištenje nekog ekonomskog instrumenta ne rezultira nejednakom snagom pojedinih preduzeća na trţištu. Urgentnost okolišnog problema - Ovaj kriterijum na izvjestan naĉin doprinosi pravilnom rangiranju znaĉaja primijenjenih kriterijuma ekološke efektivnosti i ekonomske efikasnosti za ocjenu instrumenata. Ukoliko je, naime, stanje odreĊenog medija okoliša na odreĊenom kontrolnom podruĉju izrazito loše i ukoliko se zahtijeva što hitnija intervencija (jer bi odlaganje moglo dovesti do ekološke katastrofe ili do ozbiljnijih ireverzibilnih posljedica po okoliš) tada je neophodno prioritet dati ekološkoj efektivnosti, pa i po cijenu nešto viših troškova koje zahtijeva implementacija odreĊenog instrumenta. MeĊutim, ukoliko situacija nije tako dramatiĉna i ukoliko se procjenom neophodnih troškova prilagoĊavanja preduzeća utvrdi da brza intervencija nije imperativ, ekonomskoj efikasnosti tada bi trebalo dati prednost. No, to ne znaĉi uvijek da ukoliko je ta prednost data po osnovu urgentnosti, da će biti data apsolutno i po osnovu ostalih kriterija (što se, u stvari, najĉešće i dogaĊa, jer empirijska istraţivanja ukazuju na ĉinjenicu da ekonomska efikasnost nema onaj znaĉaj koji bi izgleda ekonomisti voljeli da ima u procesu kreiranja i praktiĉne primjene politike zaštite okoliša). Vrsta i karakter okolišnog problema - Ovaj kriterijum odnosi se na ĉinjenicu da je pri ocjenjivanju pojedinih instrumenata neophodno uzeti u obzir ili procijeniti mogućnost primjene odreĊenog instrumenta za rješavanje problema u više razliĉitih medija okoliša, ili ako se radi o jednom mediju okoline procijeniti mogućnost da odreĊeni instrument rješava razliĉite vrste problema izazvane razliĉitim polutantima. Rijeĉnikom ekonomije reĉeno, trebalo bi preferirati one mjere i instrumente koji mogu da koriste efekte ekonomije obima, tj. da se istovremeno mogu koristiti za “proizvoĊenje” većeg broja pozitivnih efekata na većem broju kontrolnih podruĉja ili većem broju okolišnih medija. Priroda polutanta - Priroda polutanta igra veoma znaĉajnu ulogu u trenutku kada kreator politike zaštite okoliša odluĉuje koji okvir, odnosno koje mjere i instrumenti će biti upotrijebljeni za kontrolu zagaĊenja. Naprimejr, CO2 ima globalne efekte, tako da je uticaj na okoliš generalno sliĉan bez obzira na to gdje na planeti je on ispušten u atmosferu. Iz toga slijedi da sa okolišnog stanovišta lokacija stvaraoca CO2 emisije 266

Tržište, država i okoliš

stvarno nije vaţna. S druge strane, okvir za politiku okoliša trebao bi biti sasvim drugaĉiji za regionalne polutante (npr. SO2, NOx, ţiva, isl.) jer uticaj koji imaju ovi polutanti vjerovatno neće biti isti na svim lokacijama. Isti iznos odreĊenog regionalnog polutanta moţe imati jako velike negativne uticaje na nekim lokacijama, a male na drugim lokacijama, tako da jeste vaţno gdje se polutant ispušta. Ovo je u ekonomici okoliša poznato kao problem „vruće taĉke“ („Hot Spot“ problem). Metod Lagranţovog multipliaktora obiĉno se koristi da se utvrdi najniţi trošak postizanja nekog cilja, u sluĉaju da se zahtijeva odreĊeni ukupni iznos smanjenja emisije za recimo godinu dana. U nekim sluĉajevima moguće je koristiti Lagranţeovu metodu optimizacije da bi se utvrdila zahtjevana smanjenja za svaku zemlju (na bazi njihovih graniĉnih troškova smanjenja zagaĊenja – MAC – Marginal Abatement Costs) tako da je ukupni trošak smanjenja minimiziran. U takvom scenariju Lagranţov multiplikator predstavlja cijenu trţišne dozvole/prava (p) za jedinicu polutanta, kao što to predstavljaju tekuće cijene prava na emisiju u Evropi i S.A.D. Sve zemlje prihvataju trţišne cijene dozvola kao zadane na trţištu u trenutku njihove kupovine ili prodaje, tako da su u stanju da donesu individualnu odluku koja će maksimizirati njihov profit a u isto vrijeme omogućiti poštovanje okolišne regulative. Ovo takoĊe predstavlja praktiĉno verziju principa ekvimarginaliteta, koji se uobiĉajeno koristi u ekonomskim analizama za iznalaţenje ekonomski efikasne odluke (uz najniţe moguće ukupne troškove). Jasno je da pojedini instrumenti ne mogu podjednako dobro udovoljavati svakom od navedenih kriteriuma, te da sloţenost koncipiranja efikasne, i prije svega, praktiĉno ostvarive politike zaštite okoliša, proizilazi iz potrebe sagledavanja svih navedenih aspekata za svaki instrument posebno, a potom i iz potrebe njihove optimalne kombinacije u jedinstven i efikasan skup koji će na najbolji naĉin omogućiti ostvarenje ţeljenog cilja. Odabiranje pravoga instrumenta ili kombinacije instrumenata za odreĊeni problem i okolnosti ĉini razliku izmeĊu efektivne i efikasne intervencije koja ublaţava ili otklanja trţišne nedostatke i distorzija koje nameću dodatne troškove i na taj naĉin pogoršavaju alokaciju resursa i smanjuju nivo društvenog blagostanja. Ono što uspješno funkcionira u jednom sklopu okolnosti moţe biti sasvim neefektivno u drugom okruţenju. Da bi se bilo koje mjere i instrumenti na zadovoljavajući naĉin praktiĉno primijenili potrebno je da budu zadovoljeni odreĊeni preduslovi za uspješnu primjenu mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša, odnosno moţemo izdvojiti nekoliko faktora koji će doprinijeti njihovoj uspješnoj primjeni:  Dokaz da dovoljno znaĉajan okolišni problem postoji, ili je izvjesno da će do njega doći, koji inaĉe (bez primjene instrumenata politike zaštite okoliša) ne bi bio na adekvatan naĉin riješen;  Snaţna podrška od strane javnosti i/ili preduzeća za aktivnosti kojim bio se problem nastojao riješiti.; 267

Prof. dr. Kasim Tatić

 Raspoloţivost odgovarajućeg struĉnog znanja i osposobljenosti kadrova koja bi pomogla da se osmisle, implementiraju i nadgledaju sve aktivnosti vezane za primjenu odreĊenog instrumenta;  Kapacitet ili sposobnost da se uspostavi efektivan i efikasan administrativni i pravni okvir za primjenu pojedinih instrumenata;  Raspoloţive mjere za reviziju, prilagoĊavanje i poboljšanje primijenjenih pristupa promijenjenim okolnostima; i  Jasni ciljevi na osnovu kojih se ili u poreĊenju sa kojima se moţe uspješno procijeniti stepen efektivnosti pojedinih pristupa, mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša (AUSTRALIAN ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY, 1998, str. 20). Pored ovih opštih pretpostavki koje moraju biti ispunjene da bi primjena bilo kojeg instrumenta u zaštiti okoliša dala najbolje rezultate, analiza iskustava razliĉitih zemalja omogućuje da se navedu i neki elementi koji determiniraju uspješnost primjene konkretne strategije za zaštitu okoliša. Moţemo reći da su nivo razvijenosti i karakter privredne strukture kritiĉni faktori (jer oni determiniraju potrebe da se manje ili više nadgleda i obezbjeĊuje provoĊenje usvojene strategije kao i mogućnosti da se to ĉini), koji zajedno sa društvenom organizacijom i kulturom utiĉu na uspješnost realizacije usvojene strategije zaštite okoliša. Na primjer, u zemlji koja se nalazi u ranoj fazi razvoja sa ekonomijom kojom dominira poljoprivreda, sa industrijom koju ćine preteţno mala preduzeća i sa znaĉajnim neformalnim sektorom (sivom ekonomijom), regulativa u vidu emisionih standarda i ekonomskih instrumenata kao što su takse na zagaĊenje vrlo vjerovatno će biti neefektivne, iz jednostavnog razloga što zahtijevaju visoke troškove monitoringa i kontrole sprovoĊenja. Budući da takve ekonomije karakterizira usitnjenost, nepravilna rasporeĊenost, odnosno nekoncentriranost i specifiĉan karakter malih industrijskih preduzeća i zanatskih radnji, troškovi moniotoringa bi bili visoki u odnosu na štete koje su izazvane individualnim aktivnostima. Isti razlozi doveli bi do toga da su administrativni troškovi prikupljanja taksi na zagaĊenje visoki u poreĊenju sa oĉekivanim prihodima. U takvim uslovima, ispravna strategija bi bila primijeniti indirektne instrumente, kao što su takse na proizvode i diferencirane takse, koje bi se nametnule na mjestima na kojima je relativno jednostavno vršiti monitoring (npr. prilikom uvoza, izvoza, proizvodnje sirovina itd.).Osim toga ekonomski instrumenti u manje razvijenim zemljama i zemljama u tranziciji moraju da budu jednostavniji nego u razvijenim zemljama jer nerazvijene i zemlje u tranziciji uglavnom imaju nedovoljno razvijene i ograniĉene administrativne kapacitete za prikupljanje poreza i taksi na zagaĊenje.

268

Tržište, država i okoliš

5.2 Komparacija mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša Evidentna je ĉinjenica, potkrijepljena brojnim empirijskim istraţivanjima da razliĉiti ekonomski subjekti, odnosno zainteresirane strane imaju razliĉit odnos i preferencije u pogledu pojedinih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša. Znaĉajne, nekada ĉak dijametralno suprotne razlike su ouĉljive prvenstveno u zavisnosti od toga (i) da li se radi o onima koji donose propise ili o onima na koje se propisi odnose, kao i (ii) da li se radi o ekonomistima teoretiĉarima (teorija) ili o administraciji zaduţenoj za praktiĉnu primjenu razliĉitih instrumenata (praksa). Pošto se ovdje prvenstveno bavimo ekonomskom analizom optimizacije korištenja i zaštite okoliša, razmotrićemo pristup i preferencije koje sami ekonomisti imaju prema odreĊenim instrumentima i sagledati iz kakvih, u stvari, pretpostavki proizilaze takve preferencije, a potom ih uporediti sa preferencijama onih koji su zaduţeni za praktiĉnu implementaciju politike zaštite okoliša. Poznato je da ekonomisti pokazuju izrazitu naklonost prema ekonomskim instrumentima za zaštitu okoliša, posebno prema taksama na zagaĊenje i razmjenjivim pravima na zagaĊivanje. Ovakva (oĉekivana) sklonost proizilazi vjerujemo malim dijelom iz samoljublja, a najvećim dijelom iz mnogobrojnih ekonomskih analiza teoretskih modela optimiziranja zagaĊivanja korištenjem rezliĉitih instrumenata, kao i analiza ponašanja preduzeća koja zagaĊuju okoliš. Da bi smo objasnili razlike izmeĊu pojedinih mjera i instrumenata, odnosno da bi smo ih mogli komparirati objasnićemo pristup koji ekonomski teoretiĉari koriste prilikom rješavanja problema u oblasti zaštite okoliša, odnosno pretpostavke koje se uvode i na kojima poĉivaju modeli ekonomske optimizacije u pogledu postizanja odreĊenog nivoa zagaĊenosti primjeniom razliĉitih instrumenata. Osnovne polazne pretpostavke za jedno ovakvo objašnjenje su: (i) da postoji odreĊeni broj preduzeća koja zagaĊuju okoliš na odreĊenom “kontrolnom podruĉju”, (ii) da svaka jedinica zagaĊenja podjednako doprinosi ukupnoj društvenoj šteti bez obzira na lokaciju izvora zagaĊenja, (iii) da nadleţna agencija ima sve neophodne ovlasti, i (iv) da je nakon prihvatljive analize postavila kao cilj arbitrarno utvrĊeno smanjenje zagaĊenosti od x procenata od ukupnog iznosa zagaĊenja. Optimizacioni modeli koje ekonomisti koriste obiĉno baziraju na sljedećim pretpostavkama: (i) Da su sva preduzeća tehnološki efikasna u pogledu minimiziranja troškova (odnosno da proizvode uz najniţe troškove koje dozvoljava raspoloţiva tehnologija); (ii) Da sva preduzeća vode pasivnu politiku cijena, odnosno da se pojavljuju na konkurentnom trţištu i djeluju kao preuzimaĉi cijena koje su eksterno definirane (price takers); (iii) Da agencija za zaštitu okoliša ima na raspolaganju potpune informacije o troškovima smanjenja emisije (purifikacioni troškovi) za svako preduzeće;

269

Prof. dr. Kasim Tatić

Da su cijene inputa i outputa za sva preduzeća determinirana na konkurentnim trţištima faktora proizvodnje i finalnih prizvoda i usluga; (v) Da nadleţna agencija moţe da vrši besplatan monitoring emisija pojedinih preduzeća, i da bez ikakvih troškova moţe da osigura poštivanje i provoĊenje propisa od strane preduzeća kojima su nametnuta. Jednom rjeĉju da ne postoje administrativni troškovi ili transakcioni troškovi (transaction costs). Ukoliko su ove pretpostavke date, teorem najniţih troškova kaţe da će ukupni troškovi kontrole i smanjenja zagaĊenja biti minimizirani u sluĉaju da nadleţna agencija uvede taksu/porez na zagaĊenje iz svih preduzeća utvrĊenu na jedinstvenom nivou po jedinici emisije. Naše je mišljenje da je pogrešno široko prihvaćeno mišljenje, da ovaj teorem o najniţim troškovima, ukoliko se primijene sve ove pretpostavke, neminovno dovodi do toga da se preferiraju takse na zagaĊenje u odnosu na komandno kontrolni pristup, odnosno zakonsku regulativu primijenjenu u obliku standarda koji specificira dozvoljene iznose emisije. Naime, smatramo vaţnim istaći ĉesto previĊanu ĉinjenicu, da nadleţna agencija alternativno tj. i primjenom drugih instrumenata moţe postići isti cilj u pogledu kvaliteta okoline uz iste najmanje troškove i to:  Plaćanjem preduzećima supsidije u visini koja je jedinstvena po jedinici smanjenja emisije za sva preduzeća;  UtvrĊivanjem i propisivanjem nivoa maksimalno dozvoljene emisije za svako preduzeće;  Kreiranjem dozvola za zagaĊenje koje se mogu razmjenjivati izmeĊu preduzeća kod kojih su maksimalno dozvoljeni iznosi emisija jednaki arbitrarno postavljenom standardu u pogledu ukupne emisije iz svih preduzeća. (iv)

MeĊutim ako napravimo komparativnu analizu primjene razliĉitih instrumenata doći ćemo do interesantnih rezultata koji omogućavaju da se razliĉiti instrumenti sagledaju u novom svjetlu, u smislu taĉnog utvrĊivanja pod kojim uslovima i pretpostavkama oni daju najbolje rezultate, odnosno kada se mogu pojaviti kao sredstva kojima se uz najniţe troškove mogu postići postavljeni ciljevi. Ono što predstavlja istinski problem za primjenu komandno-kontrolne strategije odnosno zakonske regulative odnosi se na pretpostavku (iii). Ukoliko primjena mjera i instrumenata zakonske regulative (standardi) treba da rezultira istim ukupnim iznosom troškova kontrole i smanjenja zagaĊenja kao i primjena jedinstvenih taksi obraĉunatih po jedinici emisije, onda će nivoi smanjenja emisije koje nameće nadleţna agencija morati biti razliĉiti za pojedina preduzeća tako da veći iznos smanjenja ostvare ona preduzeća koja to mogu uraditi uz niţe troškove, odnosno koja imaju niţe graniĉne troškove purifikacije. Da bi nadleţna agencija bila u mogućnosti da donese neophodnu zakonsku regulativu prilagoĊenu specifiĉnim karakteristikama svakog preduzeća koje zagaĊuje okolinu, morala bi da zna funkciju graniĉnih troškova purifikacije za svako preduzeće. Ovo je, vidjeli smo, u skoro svim sluĉajevima nerealna pretpostavka, i operativna, dakle, 270

Tržište, država i okoliš

primjenjiva verzija komandno kontrolnog pristupa realizuje se praktiĉno u formi zahtjeva da sva preduzeća smanje emisju za isti procenatualni iznos (x procenata u našem sluĉaju), da bi se postiglo sveukupno ţeljeno smanjenje emisije. Zbog ĉinjenice da se funkcije graniĉnih troškova purifikacije pojedinih preduzeća znaĉajno razlikuju, jedinstveno procentualno smanjenje emisije neće biti ekonomski efikasno u smislu da neće biti postignuto uz najmanje moguće troškove. Svojstvo jedinstvenih taksi/poreza na zagaĎivanje da postiţu ţeljeno smanjenje nivoa zagaĊenja uz najmanje moguće troškove proizilazi iz ĉinjenice da ovaj pristup ukupni teret troškova smanjenja emisije raspodjeljuje na pojedina preduzeća na takav naĉin koji obezbjeĊuje da ona preduzeća koja imaju niţe troškove u većoj mjeri i smanje svoju emisiju. Svako preduzeće smanjivalo bi emisiju do nivoa gdje se njegovi graniĉni troškovi purifikacije izjednaĉavaju sa visinom takse na zagaĊenje, tako da bi minimizirala svoje ukupne troškove u koje ulaze i plaćanja po osnovu taksi na zagaĊenje. Kao rezultat, sva preduzeća bi poslovala na takav naĉin da bi graniĉni troškovi purifikacije svakog od njih bili na istom nivou. Budući, dakle, da postoji jednakost graniĉnih troškova purifikacije, ne bi postojala takva realokacija ukupnog troška smanjenja emisije izmeĊu pojedinih preduzeća koja bi mogla da dovede do smanjenja ukupnog troška purifikacije. Nadleţna agencija ne mora uopšte pri tome da zna funkciju troškova purifikacije svakog preduzeća da bi identificirala razliĉite ciljeve u pogledu iznosa smanjenja zagaĊenja za svako preduzeće koji bi doveli do minimiziranja ukupnih troškova. Ekonomski racionalna reakcija svih preduzeća na jedinstvenu taksu na zagaĊenje identificira rješenje s najniţim troškovima. Potreba da se detaljno poznaju proizvodne funkcije, graniĉni troškovi purifikacije i graniĉni troškovi štete izazvane zagaĊenjem za svako preduzeće, praktiĉno znaĉi da je podjednako mnogo informacija potrebno da bi se našlo rješenje modela i determinirala optimalna visina takse na zagaĊenje kao i da bi se našlo rješenje modela kojim se determinira optimalna vrijednost fiksnih obavezujućih mjera – standarda koji se odnose na emisiju polutanata u okolinu od strane preduzeća. Odatle moţemo da zakljuĉimo da ukoliko su za rješavanje statičkih modela optimizacije potrebne kompletne informacije tada se neće postići nikakva posebna prednost uvođenjem taksi na zagađenje umjesto mjera direktne zakonske regulative a koje bi korespondirale sa optimalnim rješenjima za svako preduzeće. Ali u slučajevima kada se ne zahtijevaju kompletne informacije (u smislu poznavanja detaljnih informacija za svako preduzeće) takse na zagađenje mogu imati prednost. Prethodno navedenu analizu, poreĊenja taksi na zagaĊenje i standarda u pogledu troškova do kojih njihova primjena dovodi, smatramo korisnim prikazati i grafiĉki, koristeći sliku 6.1 (TURNER & BATEMAN, 1993, str. 168). Na horizontalnoj osi predstavljeno je smanjenja emisije) a na vertikalnoj jedinicama. Sa MAC 1 , MAC 2 i purifikacije (abatement costs) za tri

smanjenje zagaĊenja (odnosno nivo purifikacije i osi troškovi i taksa na zagaĊenje u novĉanim MAC 3 oznaĉene su krive graniĉnih troškova razliĉita preduzeća koja proizvode isti proizvod. 271

Prof. dr. Kasim Tatić

Treba primjetiti da krive MAC na ovoj slici imaju pozitivan nagib pošto je na x osi naneseno smanjenje zagađenja umjesto nivoa proizvodne aktivnosti ili zagaĊenja. Graniĉni purifikacioni troškovi svakog preduzeća su razliĉiti iz jednostavnog razloga što preduzeća koriste razliĉitu tehnologiju: nema nikakvog razloga pretpostaviti da će tehnologija biti ista. Moţe se primjetiti da, za bilo koji nivo smanjenja emisije, preduzeće 1 ima najviše troškove purifikacije, preduzeće 2 nešto niţe i preduzeće 3 najniţe troškove. Zbog jednostavnosti prezentacije, moţe se pretpostaviti da je S 1 S 2 = S 2 S 3 i S + S 2 +S 3 = 3 S 2 . 1

Slika 5.1: PoreĊenje standarda i taksi na zagaĊenje po kriterijumu troškovne efektivnosti Pretpostavimo da je postavljen standard koji nalaţe da se mora postići smanjenje zagaĊenja S 2 . Jedan naĉin da se to uradi bio bi da se jednostavno naloţi svakom preduzeću da smanji zagaĊenje za iznos OS 2 . To bi znaĉilo da će preduzeće 1 ići do taĉke A, preduzeće 2 do taĉke B, i preduzeće 3 do taĉke C. Na ovaj naĉin postignut je ukupni standard od 3S 2 . Alternativa je da se uvede taksa na zagaĊenje u iznosu od t  . Taksa je postavljena na takav naĉin da preduzeće 1 ide to taĉke X, preduzeće 2 do taĉke B, i preduzeće 3 do taĉke Y. Razlog za ovakvo ponašanje je objašnjen ranije, i svodi se na ĉinjenicu da je npr. preduzeću 1 jeftinije do taĉke X da smanjuje zagaĊenje nego da plaća taksu jer su mu graniĉni troškovi niţi od takse . Poslije taĉke X troškovi postaju veći nego taksa tako da je isplatnije platiti taksu. Treba primjetiti da je ukupni standard 3S 2 postignut, ali da je preduzeće 1, koje ima najviše troškove, smanjilo zagaĊenje manje od S 2 , dok je preduzeće 3, sa najniţim troškovima purifikacije, smanjilo zagaĊenje više od S 2 . 272

Tržište, država i okoliš

Da bi se iznašla razlika u troškovima za postizanje odreĊenog standarda, potrebno je sabrati relevantne površine ispod krivih graniĉnih purifikacionih troškova, na sljedeći naĉin: Rješenje sa utvrĊivanjem jedinstvenog standarda za sva preduzeća Ukupni troškovi smanjenja zagaĊenja = TAC st = OAS 2 + OBS 2 + OCS 2 Rješenje sa uvoĎenjem takse na zagaĎenje Ukupni troškovi smanjenja zagaĊenja = TAC tax = OXS 1 + OBS 2

+ OYS 3

Ukupni iznosi troškova nisu isti. Da bi se vidjelo za koliko se razlikuju treba oduzeti TAC tax od TAC st : TAC st  TAC tax = S 1 XAS 2  S 2 CYS 3 Ali površina S 1 XAS 2

je oĉigledno veća od S 2 CYS 3 , što znaĉi da

TAC st  TAC tax . Na ovaj naĉin se, dakle, moţe jednostavno pokazati da primjena jedinstvenih standarda nameće veće ukupne troškove za smanjnje zagaĊenja nego takse na zagaĊenje da bi se postigao isti standard. Prema tome, korištenje taksi na zagaĊenje predstavlja rješenje sa niskim troškovima za postizanje datog standarda. Da li će to biti i rješenje sa najniţim troškovima u poreĊenju sa primjenom jedinstvenih standarda zavisi od drugih instrumenata koje nadleţna agencija ima na raspolaganju za ostvarenje datog standarda, npr. razmjenjivih prava na zagaĊivanje. Odgovor na ovo pitanje moţe se tipiĉno naći uporeĊivanjem ovih instrumenata, odnosno simuliranjem kontrolne situacije uz pomoć raĉunara kako bi se procijenili troškovi svakog od tih instrumenata u cilju osiguranja ţeljenog standarda u pogledu smanjenja zagaĊenja. Namjerno kaţemo ţeljenog a ne optimalnog, jer smo vidjeli da su za utvrĊivanje optimalnog standarda potrebne informacije o funkciji štete izazvane zagaĊenjem. MeĊutim i u takvom sluĉaju taksa na zagaĊenje ima prednost u odnosu na jedinstveni standard u pogledu obaveznog smanjenja emisije od strane svih preduzeća. MeĊutim, u sklopu polazne analize, mora se istaći da dok navedeno ispuštanje pretpostavke (iii), odnosno uklanjanje zahtjeva da agencija ima kompletne informacije, daje taksama na zagaĊenje prednost u odnosu na mjere zakonske regulative u pogledu troškova, moramo istaći da uklanjanje ovog zahtjeva takoĊe kreira i jedan ozbiljan problem koji se pojavljuje u sluĉaju da se primjenjuju takse na zagaĊenje. Radi se o tome da bez ove prepostavke, takse na zagaĊenje nisu u stanju da garantuju postizanje ţeljenog, arbitrarno utvrĊenoog cilja u pogledu ukupnog smanjenja emisije, tako da takse u tom pogledu nisu pouzdan instrument, na koji se sa potpunom sigurnošću agencija moţe osloniti. Takse na zagaĊenje će biti pouzdane samo u sluĉaju ako agencija propiše ispravnu visinu jedinstvene takse. Ali problem i jeste u tome što je agenciji da bi to i uradila potrebno baš ono što joj nedostaje ako je izbaĉena pretpostavka (iii), tj. potrebne su joj kompletne i detaljne 273

Prof. dr. Kasim Tatić

informacije o funkciji graniĉnih troškova purifikacije svakog preduzeća. U odsustvu takvih informacija, ona moţe utvrditi visinu takse koja će, postići neki sveukupni nivo smanjenja emisije, istina, po najniţim mogućim troškovima. Ali problem je u tome što taj postignuti nivo neće, osim sasvim sluĉajno – za što su šanse jako male, biti upravo jednak nivou u iznosu od ţeljenih x procenata smanjenja emisije. Kod razmatranja taksi na zagaĊenje kao instrumenta u politici zaštite okoliša vidjeli smo da agencija moţe da nastavi sa metodom pokušaja i greške, odreĊujući visinu takse, analizirajući rezultat, i prilagoĊavajući stopu na više ili na niţe u zavisnosti od dobivenog rezultata. Ovakva procedura ne povećava samo troškove preduzeća, u smislu potrebnog prilagoĊavanja, nego i troškove na strani agencije koja mora upotrijebiti znaĉajne resurse da bi se ta procedura na zadovoljavajući naĉin obavila. Sve to doprinosi povećanju ukupnih transakcionih troškova, što se po mišljenju mnogih autora ne moţe zanemariti, utoliko prije što visina ovih troškova postaje jedan od faktora u objašnjenju diskrepance izmeĊu teoretskih predviĊanja i empirijskih rezultata o poţeljnosti i rasprostranjenosti korištenja pojedinih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša. To se naroĉito odnosi na ekonomske mjere i instrumente, koji se i pored teorijske zasnovanosti njihovih prednosti još uvijek nedovoljno praktiĉno upotrebljavaju, što ukazuje na ĉinjenicu da su ili pretpostavke na kojima je teorijska analiza uraĊena pogrešne ili postoje neke koje nisu ukljuĉene u dovoljnoj mjeri u analizu. Rezultati istraţivanja potvrĊuju i jedno i drugo. Nastavljajući se na prethodnu analizu pokazaćemo još jedan interesantan i znaĉajan aspekt komparacije taksi/poreza na zagađenje i standarda. U tu svrhu posluţiće nam grafiĉki prikaz dat na sljedećoj slici (PEARCE & TURNER, 1990,str. 105):

Slika 5.2: Komparacija taksi i standarda kada je nepoznat taĉan poloţj krive MNPB 274

Tržište, država i okoliš

Na slici je prikazan osnovni dijagram zagaĊenja ali je pretpostavljeno da postoji odreĊena neizvjesnost u pogledu precizne lokacije funkcije graniĉne neto privatne koristi preduzeća. Sa MNPB S oznaĉena je stvarna kriva, a sa MNPB P oznaĉena je pogrešna kriva koristi. Realno je pretpostaviti da nadleţna agencija moţe u procesu donošenja odluke poći od pretpostavke da je MNPB P ustvari ispravna kriva troškova i na toj osnovi nastaviti sa procesom donošenja odluke o vrsti i optimalnoj veliĉini unstrumenta za zaštitu okoliša kojega treba primijeniti. Komparacija taksi i standarda sastojala bi se u tome da vidimo da li je trošak ove pogrešne pretpostavke veći ako je donesena odluka da se primijeni standard ili ako je odluka da se primjeni taksa na zagađenje. Grafiĉki prikaz nam omogućuje da pokaţemo da sve dotle dok krive MEC i MNPB imaju iste (ali suprotnog predznaka) nagibe, troškovi pogrešne pretpostavke su isti i nema posebnog razloga da se po tom osnovu preferira taksa ili standard. Dakle, taksa u iznosu t je utvrĊena na osnovu pokušaja da se obezbijedi optimalni nivo zagaĊenja pretpostavljajući (u nedostatku informacija koje preduzeće poznaje) da je MNPB P ispravna kriva. Ali MNPB S je ispravna kriva i preduzeće, znajući to, ide do taĉke gdje se MNPB S izjednaĉava sa t. Rezultat je pretjerano zagaĊivanje (Q ' umjesto Q  ). Gubitak nastao usljed pretjeranog zagaĊenja predstavljen je kao površina ispod krive MEC izmeĊu Q ' Q  minus površina ispod MNPB S izmeĊu Q ' Q  . To je prikazano kao trougao bde. U drugom sluĉaju pretpostavljamo da nadleţna agencija odluĉuje da uvede standard, još uvijek vjerujući da je MNPB P ispravna kriva koristi. Standard je utvrĊen na nivou Q. Pod uslovom da je primjena standarda dosljedno i sigurno obezbjeĊena od strane agencije, nivo aktivnosti pre duzeća biće jednak Q, što je ispod optimuma Q  , i sa gubitkom predstavljenim trouglom abc. Treba primijetiti da su oba osjenĉena trougla iste veliĉine i odatle zakljuĉujemo da nema nikakve razlike izmeĊu takse na zagaĊenje i rigidno primijenjenog standarda. Da bi komparacija instrumenata, odnosno zapoĉeta analiza bila kompletna moramo vidjeti kakva je situacija ukoliko vaţe iste pretpostavke ali nagibi krivih više nisu isti. Ta situacija predstavljena je grafiĉki :

275

Prof. dr. Kasim Tatić

Slika 5.3: Komparacija taksi i standarda kad je taĉan poloţaj MNPB nepoznata nagibi krivih razliĉiti U sluĉaju (a) MEC je strmija od MNPB, a u sluĉaju (b) MEC ima manji nagib od MNPB. Analizirajući sliku moţe se uoĉiti da u sluĉaju (a) rješenje u vidu takse dovodi do mnogo većeg troška, jer je gubitak nastao usljed većeg zagaĊenja od optimalnog (Q ‟ - Q*), veći od gubitka nastalog usljed prekomjernog smanjenja zagaĊenja u iznosu Q * - Q. Zakljuĉak je da, stoga, u takvoj situaciji treba preferirati standard kao instrument u politici zaštite okoliša. U sluĉaju (b) situacija je obrnuta. Gubitak usljed prekomjernog smanjenja zagaĊenja (Q* - Q) je veći od gubitka usljed prekomjernog zagaĊenja (Q - Q*), te je zakljuĉak da prednost treba dati taksi na zagaĊenje. Moţe se pokazati da isti rezultati vaţe i u sluĉaju da neizvjesnost postoji oko taĉnog poloţaja funkcije MEC.

276

Tržište, država i okoliš

Jasno je da su zahtjevi jako veliki u pogledu informacija koje su neophodne da bi agencija donijela racionalnu odluku i izvršila pravi izbor izmeĊu taksi i standarda. U suštini, moglo bi se reći da bi agencija u sluĉaju ĉak i da ne zna taĉnu lokaciju krive MNPB ali zna odnos izmeĊu nagiba MNPB i MEC mogla ipak donijeti ispravnu odluku. Ali treba priznati da je zaista mala vjerovatnoća da nadleţna agencija zna relativne nagibe funkcija u sluĉaju kada ne zna ĉak ni red veliĉina jedne od njih. Vraćajući se na polaznu analizu i pretpostavke koje teorijski modeli optimizacije moraju zadovoljavati moţe se zakljuĉiti da razmjenjiva prava na zagaĎivanje (RPZ) pokazuju izrazitu prednost u situacijama kada pretpostavka (iii) nije primjenjiva, u smislu da su RPZ i dituaciji kada nadleţna agencija nema na raspolaganju sve informacije o graniĉnim troškovima purifikacije za svako preduzeće, ipak i pouzdana i da ţeljeni cilj ostvaruju uz minimalne troškove. Razmjenjiva prava na zagaĊivanje su pouzdana zbog toga što je ukupna koliĉina dozvola-prava koje je kreirala i distribuirala nadleţna agencija jednaka ukupnom iznosu emisija koji korespondira sa ţeljenim smanjenjem ukupne emisije u iznosu od x procenata. Ona zadovoljavaju i kriterijum postizanja smanjenja po najnižim troškovima zato što ih sekundarno trţište na kojem se razmjenjuju dozvole, alocira na ona preduzeća kojima je jeftinije da kupe dozvolu nego da smanjuju emisiju. Preduzeća kod kojih je smanjenje emisije relativno jeftino radije će smanjivati emisiju nego kupovati dozvole. Do raspodjele tereta ukupno potrebnog smanjenja emisije izmeĊu preduzeća na takav naĉin koji minimizira ukupne troškove smanjenja emisije dolazi automatski usljed ponašanja preduzeća koje karakteriše nastojanje da se što više smanje vlastiti troškovi. Ostvarenje ovog rezultata suštinski je zavisno od pretpostavki (ii) i (v). Kada postoji manji broj preduzeća, odnosno kada situacija tendira oligopolskoj trţišnoj strukturi, najsnaţnije preduzeće moći će da koristi svoj dominantan poloţaj na trţištu i da dovede do distorzija ili nesavršenosti u njegovom funkcioniranju. Monitoring, u smislu kontrole preduzeća, koji osigurava da njihove stvarne emisije u okolinu korespondiraju sa kvotom koja im je dodijeljena u vidu dozvola, moţe rezultirati znaĉajnim transakcionim troškovima za nadleţnu agenciju. Treba primijetiti da ukoliko se problemi sa povećanjem transakcionih troškova usljed monitoringa zanemare, razmjenjiva prava na zagaĊivanje karakteriše pouzdanost i svojstvo postizanja cilja uz najmanje troškove bez obzira na naĉin na koji su prava na zagaĊivanje inicijalno distribuirana (besplatno ili aukcijom) od strane nadleţne agencije. Ukoliko se broj preduzeća koja zagaĊuju okolinu ne mijenja, tada supsidije koje plaća nadleţna agencija za smanjenje emisije po jedinstvenoj stopi dovode do istih troškova smanjenja zagaĊenja kao i jedinstvene takse na zagaĎenje. Razlika izmeĊu ova dva instrumenta u politici zaštite okoline svodi se na smjer toka transfernih plaćanja. Plaćanje taksi na zagaĊenje stvara, odnosno doprinosi povećanju budţetskih prihoda (nadleţne agencije i drţave), dok davanje supsidija predstavlja trošak koji se mora pokriti iz budţeta. Vidjeli smo da je razlika izmeĊu troškova smanjenja zagaĊenja i transfernih plaćanja znaĉajna u ekonomskim analizama. Dok su troškovi smanjenja zagaĊenja – purifikacije realni društveni oportunitetni troškovi, transferna plaćanja predstavljaju samo 277

Prof. dr. Kasim Tatić

realokaciju prava na raspolaganje resursima. Preduzeća, naravno, sagledavaju transferna plaćanja kao realni trošak za njih, i generalno se suprotstavljaju taksama kao instrumentu kontrole i smanjenja zagaĊenja. S druge strane ekonomisti se generalno protive davanju supsidija preduzećima za smanjenje zagaĊenja.Grafiĉki prikaz komparacije taksi i supsidija moţemo prikazati na sljedeći naĉin (CHRISTIANSEN 1995, str 345):

Slika 5.4: Komparacija taksi i supsidija - za individualna preduzeća (lijevo) i industrijsku granu (desno) Osnovna polazna ideja kod uvoĊenja supsidija je da se preduzeću plati izvjestan iznos ukoliko zagaĊuje manje od nekog unaprijed propisanog nivoa. Ukoliko supsiduju oznaĉimo sa S po jedinici zagaĊenja, propisani nivo zagaĊenja W i stvarni nivo zagaĊenja koje ostvaruje preduzeće M, i ukoliko je M manje od W, iznos ukupno plaćene supsidije je tada: Supsidija = S (W  M) Dijagram prikazuje poloţaj svakog pojedinaĉnog preduzeća na lijevoj strani i industrijsku granu na desnoj strani. Ovo razlikovanje će se pokazati kao veoma vaţno za ispravnost analize. Polazne taĉke za preduzeće su P i q, pri ĉemu je cijena jednaka minimumu prosjeĉnh troškova AC, a polazne taĉke za granu su P i Q, pri ĉemu je agregatna kriva ponude oznaĉena sa S. Treba primijetiti da uslov P = AC znaĉi da se posmatra grana u koju je slobodan ulazak i izlazak. Najprije posmatrajmo efekat takse na zagađenje. Njeno uvoĊenje će, u sluĉaju preduzeća pomjeriti krive AC i MC prema gore, dovodeći do nove ravnoteţe kratkog roka u kojoj cjena koja se formira na trţištu, P, izjednaĉava sa novim graniĉnim troškom preduzeća u q 1 . Ali uspostavljena cijena je sada ispod nove krive prosjeĉnih troškova tako da će preduzeća napuštati granu, pomjerajući gransku krivu ponude u lijevu stranu. Nova 278

Tržište, država i okoliš

ravnoteţa u dugom vremenskom roku je P 1 Q 1 za granu i P 1 q za preduzeće. Ovakav rezultat mogao se i oĉekivati u skladu sa standardnom mikroekonomskom analiziom ravnoteţnog poloţaja grane i preduzeća. Efekat supsidije je malo teţe analizirati. Njeno plaćanje podiže krivu graniĉnih troškova preduzeća. Ukoliko supsidija predstavlja isti novĉani iznos kao i taksa na zagaĊenje, kriva će se pomjeriti na (MC + supsidija) koja je identiĉna sa (MC + taksa). Ovo izgleda ĉudno – za oĉekivati je da bi supsidija trebala da spusti MC krivu. U ovom sluĉaju to se ne dogaĊa, a formulacija supsidije daje objašnjenje zašto. Kako preduzeće povećava proizvodnju, ono se lišava supsidije koju bi moglo da dobije smanjenjem proizvodnje, odnosno zagaĊenja. Moţemo reći da je lišavanje supsidije isto što i plaćanje takse - u oba sluĉaja postoji financijski gubitak. Zbog toga se MC pomjera prema gore. Ali vaţno je primijetiti da se prosjeĉni troškovi smanjuju za preduzeće pošto ono prima iznos supsidije za smanjenje proizvodnje. Dakle, kriva MC za preduzeće postaje (MC + supsidija) koja je ista kao i (MC + taksa), ali kriva AC za preduzeće pomjera se prema dole na (AC  supsidija). Ravnoteţa kratkog vremenskog roka biće tamo gdje se cijena izjednaĉava sa krivom novih graniĉnih troškova, tj. ista je kao i usluĉaju takse na zagaĊenje. Reakcija ili odgovor preduzeća na supsidije u kratkom vremenskom roku su, prema tome, iste kao i u sluĉaju taksi na zagaĊenje – nema nikakve razlike izmeĊu njih. MeĊutim, znaĉajne razlike postoje u pogledu reakcije preduzeća u dugom vremenskom roku. U kratkom roku, cijena je veće od krive novih prosjeĉnih troškova (AC  supsidija) što dovodi do ulaska novih preduzeća u granu, i pomjeranja granske krive ponude u desnu stranu. Nova dugoroĉna ravnoteţa za granu pojavljuje se kod P 2 Q 2 , i kod P 2 q 2 za pojedinaĉno preduzeće. Šta se dogaĊa sa zagaĊenjem? Relevantna komparacija je šta se dogaĊa u dugom roku. Ukoliko je primjenjena taksa na zagaĊenje, ukupan proizvod grane sa smanjuje. Ako je, meĊutim, primijenjena supsidija, povećanje ukupnog proizvoda dovodi do povećanja zagaĊenja. Prema tome, primjena supsidija podrazumijeva postojanje rizika da se izmijene uslovi ulaska i izlaska iz industrijske grane koja zagaĊuje okoliš, i to na takav naĉin da, umjesto smanjenja zagaĊenja moţe, ustvari, dovesti do njegovog povećanja. Ukoliko se analiza nastavi na naĉin da se ispusti polazna pretpostavka (v), tada odgovarajuća analiza troškova smanjenja zagaĊenja koja se odnosi na pojedine alternativne instrumente zaštite okoliša treba da uzme u obzir troškove koji nastaju zbog aktivnosti vezanih za monitoring i obezbjeĊenje provoĊenja i poštovanja propisa iz oblasti okoliša od strane preduzeća. U nekim problemima zagaĊenja, kao što su oni do kojih dolazi usljed emisija štetnih gasova kao posljedica sagorijevanja fosilnih goriva, troškovi vezani za monitoring i obezbjeĊenje provoĊenja regulative biće niţi ukoliko se neki input koristi kao mjesto na kojem se vrši kontrola, umjesto da se kontrola ĉini na mjestu ispuštanja štetnih gasova od sagorijevanja u okoliš.

279

Prof. dr. Kasim Tatić

Pokazano je (COMMON, 1997) da ukoliko su odnosi izmeĊu nivoa inputa i rezultirajućih emisija poznati nadleţnoj agenciji, karakteristika postizanja ciljnog smanjenja emisije uz najniţe troškove koju imaju takse po jedinici emisije prenosi se i na takse po jedinici inputa. Ovo je realna pretpostavka u sluĉaju, na primjer, ispuštanja ugljen dioksida prilikom sagorijevanja fosilnih goriva, gdje se sa dosta pouzdanosti moţe utvrditi transformacioni odnos koji postoji izmeĊu jedne tone uglja i koliĉine ugljen dioksida koji nastaje njegovim sagorijevanjem. Zakljuĉak je da preferencije za ekonomske instrumente praktično proizilaze iz pretpostavki na kojima se zasnivaju teorijski modeli iznalaženja optimalnog nivoa kontrole zagađenja. Budući da je model uvijek pojednostavljena slika stavarnosti i da odabrane pretpostavke (ma koliko one olakšavale definiranje modela i njegovo raĉunanje ĉinile mogućim i jednostavnim) ne moraju uvijek da korespondiraju sa situacijom koja se pojavljuje kao realni okvir praktiĉne implementacije politike zaštite okoliša. Naime, vidjeli smo da ukoliko se neke od navedenih pretpostavki odbace kao nerealne ili nevažeće (kako bi odražavale različitosti stvarnih situacija) ekonomski instrumenti ne pokazuju se uvijek kao optimalno rješenje. Ustvari, rezultat je da svaki od osnovnih instrumenata -- takse na zagaĊenje, propisani standardi, razmjenjiva prava na zagaĊenje, propisano instaliranje opreme za smanjenje zagaĊenja – može da bude najbolje rješenje u nekim od mogućih realnih situacija. Nakon dosadašnjeg, u izvjesnom smislu opšteg razmatranja, nastavak izlaganja biće strukturiran na sljedeći naĉin. Najprije ćemo komparirati mjere i instrumente direktne zakonske regulative ili, kako ih neki autori ĉesto nazivaju, instrumente koji se zasnivaju na propisanim koliĉinama emitiranih polutanata (quantity based instruments) sa ekonomskim instrumentima ili, instrumentima zasnovanim na cijenama (price based instruments), a potom ćemo komparirati karakteristike pojedinih ekonomskih instrumenata za zaštitu okolišae. Kompariranje će se vršiti na bazi rezultata brojnih istraţivanja vršenih uglavnom u razvijenim zemljama koje imaju već relativno dugu tradiciju (oko trideset godina) u pogledu primjene najrazliĉitijih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša

5.3 Komparacija instrumenata zakonske regulative i ekonomskih instrumenata Najprije, što se tiĉe faktora, koji bi smo mogli oznaĉiti kao politička prihvatljivost, situacija je takva da zakonska regulativa izgleda kao prihvatljivije rješenje za glasaĉe na politiĉkim izborima koji se mogu svrstati u tri grupe: Prva, i (još uvijek) najmalobrojnija grupa, zagaĊenje okoliša povezuje sa neĉim što je pogrešno i, stoga, pokazuje odbojnost prema pristupima koji daju zakonsku osnovu takvom ĉinjenju eksplicitno utvrĊujući cijene po kojima se zagaĊivanje moţe nesmetano 280

Tržište, država i okoliš

obavljati (NELSON, 1990; KELMAN, 1981). Iz ove perspektive “nareĊenje” da se smanji zagaĊenje smatra se etiĉki prihvatljivijim sredstvom, ĉak i ako je krajnji rezultat – iznos smanjenog zagaĊivanja – isti. Druga grupa, vjerovatno brojnija, posebno vrednuje ono što se moţe okarakterisati kao izvjesnost ili garantovani rezultat u pogledu ţeljenog smanjenja zagaĊenja. Ostvarenje ţeljenog smanjenja izvjesnije je ukoliko se primijene instrumenti zakonske regulative, odnosno ukoliko se donese odgovarajući standard u pogledu maksimalno dozvoljene emisije, ukoliko se on nametne kao obavezan preduzećima, i ukoliko se poštovanje propisa obezbjeĊuje zakonskim sankcijama. HARRINGTON (1988), meĊutim, iznosi uvjerljiv stav po kojem je ova “izvjesnost” najvećim dijelom prividna zbog vrlo krupnih praktiĉnih problema u vezi sa monitoringom. Treću grupu saĉinjavala bi sama preduzeća i poslovne zajednice. Preferiranje direktne, zakonske regulative od strane preduzeća moţe na prvi pogled da izgleda ĉudno zbog ĉinjenice da prednost daju upravo onim mjerama i instrumentima koji u velikoj mjeri ili potpuno ograniĉavaju njihovu slobodu poslovnog odluĉivanja i djelovanja, koju im obezbjeĊuje decentralizirani sistem privrede postavljene dominantno na trţišnim osnovama. Mogući razlozi zašto poslovne grupe tradicionalno preferiraju direktnu, zakonsku regulativu bili bi sljedeći. 1. Najprije ĉinjenica da su rukovodioci preduzeća svjesni da se takse na zagaĊivanje gotovo uvijek uvode zajedno sa kvantitativnim standardima. 2. Zatim mogućnost da rukovodioci preduzeća znaĉajno utiĉu na sam proces donošenja zakonske regulative (OECD, 1989). Naime, situacija kod ekonomskih instrumenata je takva da kada se jednom npr. utvrde i kao obaveza uvedu porezi i takse obraĉunati na zagaĊivanje okoliša, onda ih je veoma teško izbjeći ili pronaći bilo kakav, nadleţnim institucijama prihvatljiv razlog za njihovo nepoštovanje, odnosno neplaćanje. Ukratko, porezi i takse djeluju promptno, bez odlaganja. S druge strane, utvrĊivanje i efektivno stupanje na snagu pojedinih zakonskih rješenja zahtijeva odreĊeni vremenski period u toku kojega preduzeća mogu da na najrazliĉitije naĉine odugovlaĉe sa njegovom primjenom. Jedan od najĉešće primjenjivanih naĉina je pokretanje sudskog spora kojim se nastoji dokazati neopravdnost tako definirane regulativne mjere. 3. Treći razlog ili obrazloţenje takvom ponašanju leţi u ĉinjenici da takse na zagaĊenje i zakonska regulativa imaju razliĉite efekte u pogledu djelovanja na profit preduzeća. Jedno objašnjenje u vezi s tim dali su BUCHANAN i TULLOCK (1995, str. 139-47). Oni polaze od tvrdnje, da zakonska regulativa moţe doprinijeti povećanju profita koji preduzeća ostvaruju. Radi se, naime, o stvaranju svojevrsnog privilegovanog poloţaja odreĊenih proizvoĊaĉa, u smislu ograniĉavanja ukupne proizvodnje (sa ciljem smanjivanja zagaĊenosti) i to putem ograniĉavanja ukupne koliĉine proizvedenih jedinica odreĊenog finalnog proizvoda, kao i spreĉavanjem ulaska novih proizvoĊaĉa u pojedine 281

Prof. dr. Kasim Tatić

industrijske grane koje su kao cjelina, po mišljenju nadleţnih institucija, dosegle gornju granicu ukupne dozvoljene emisije polutanta u okoliš. Rezultat takve akcije predstavlja praktiĉno i zakonski omogućeno nastajanje kartela -skupine preduzeća koja zajedniĉki kontroliraju trţište. Problem predstavlja ĉinjenica da su oni tada u mogućnosti i svjesno da podstiĉu oskudicu njihovih proizvoda na trţištu (pravdajući je pri tome zakonskom regulativom u oblasti zaštite okoliša sa poznatim posljedicama u vidu (i) povećanja cijena njihovih proizvoda, do kojeg dolazi usljed veće potraţnje u odnosu na raspoloţivu ponudu i (ii) porasta ostvarenog profita po osnovu takvog povećanja cijena. Drugo objašnjenje razliĉitog djelovanja zakonske regulative i ekonomskih instrumeanata na profit preduzeća svodi se na sljedeće. Ukoliko se, naime, primjenjuje zakonska regulativa preduzeća plaćaju samo iznos potreban za smanjenje emisije (troškovi purifikacije), dok ne plaćaju za štetu prouzrokovanu preostalom emisijom preduzeća u okoliš. U sluĉaju primjene taksi na zagaĊenje preduzeća plaćaju i za štetu prouzrokovanu preostalom emisijom tog preduzeća u okoliš – zbog ĉega su preduzeća skovala termin “princip da zagaĊivaĉ plaća dva puta” (“polluter pays twice principle”).46 U ovom kontekstu interesantan je modelski pristup kojim MILS (1998 str.65) vrši komparaciju zakonske regulative ili standarda i takse na zagaĊenje. Naime, on pretpostavlja da je taksa na zagaĊenje utvrĊena na nivou pr  p r na takav naĉin, odnosno na takvom nivou da rezultirajući nivo emisije od strane preduzeća iznosi r jedinica. Kao alternativa tom pristupu, moţe se posmatrati i direktna zakonska regulativa koja ograniĉava nivo emisije preduzeća na isti nivo od r jedinica. Koristeći elementarnu funkcionalnu analizu, moţe se pokazati da graniĉni uslovi za maksimizaciju profita impliciraju iste nivoe proizvodnih inputa i outputa za preduzeće u oba slučaja (i u sluĉaju takse na zagaĊenje i u sluĉaju standarda). To znaĉi da se profit maksimizira, odnosno da preduzeće ostvaruje ravnoteţni poloţaj proizvodeći isti nivo outputa bez obzira koji od instrumenata zaštite okoliša se primjenjuje. Analiza je prezentirana na sljedeći naĉin: Najprije se razmatra sluĉaj direktne, zakonske regulative. Preduzeću je reĉeno da maksimalno moţe da emitira u okoliš iznos od r jedinica štetnih materija. Propisani iznos r mora da bude obavezujući tj. da predstavlja ograniĉenje, u smislu da bi u sluĉaju nepostojanja zakonske regulative iznos emitiranih materija, pri outputu koji maksimizira profit preduzeća, bio veći. Tada će jednakost (4.16) biti zadovoljena kao

46

I na dijagramskom prikazu vidjeli smo da u sluĉaju kada krive graniĉnog troška purifikacije i graniĉne štete imaju normalan oblik, preduzeća plaćaju više nego što iznosi nastala šteta u okolišu. Posljedica ovoga jeste i ĉinjenica da u sluĉaju primjene direktne regulative neka preduzeća koja bi trebala biti zatvorena ipak imaju mogućnost da nastave sa radom, dok u sluĉaju primjene taksi na zagaĊenje moţe da se desi obrnuta situacija, da će neka preduzeća koja bi trebala da nastave sa poslovanjem biti zatvorena. Tvrdnja da će odreĊeno smanjenje emisije polutanata u okoliš biti ostvareno uz najniţe moguće troškove korištenjem taksa na zagaĊenje, stoga, implicitno pretpostavlja da nijedno preduzeće nije obustavilo svoju proizvodnju samo iz razloga nemogućnosti plaćanja dodatnog financijskog opterećenja do kojeg dovode takse na zagaĊenje.

282

Tržište, država i okoliš

r = m y

(6.1)

Uzimajući ograniĉenje (6.1) kao zadato, preduzeće maksimizira profit, na naĉin da se od ukupnog prihoda oduzmu ukupni troškovi. Formira se Lagranţova funkcija: L = p y f m, x   pm m  p x    r  m + f m, x   x

(6.2)

u kojoj je y eliminirano korištenjem proizvodne funkcije, jednakost (4.17). Neophodni uslovi za maksimizaciju profita uz dato ograniĉenje su: L  p y f m  p m   1  f m  = 0 m

(6.2m)

L  p y f x  p x  f x  0 x

(6.2x)

i

gdje f m i f x predstavljaju parcijalne derivacije jednakosti (4.17) po m i x, tj. graniĉne proizvode faktora m i x. Jednakosti (6.2m) i (6.2x) preureĊene su na takav naĉin da se ĉlanovi koji sadrţe  prebace na lijevu stranu. Tada se jednakost (6.2m) podijeli sa (6.2x) što kao rezultat daje 1  f m pm  p y f m  fx p y f x  px

Skraćujući razlomak i dodatnim sreĊivanjem dobije se sljedeći izraz p y f x  p x f m  p x  pm f x

(6.3)

Nakon toga razmatra se sluĉaj kada se primjenjuje taksa na zagaĊenje. U tom sluĉaju ukupni profit dat je izrazom   p y f m, x   pm m  p x x  pr m  f m, x 

Neophodni uslovi za maksimiranje profita su  m

 p y f m  pm  pr  pr f m  0

(6.4m)

i   p y f x  p x  pr f x  0 x

(6.4x)

koje su iste kao i jednakosti (4.12) i (4.13). SreĊujući jednakosti (6.4m) i (6.4x) tako da ĉlanove koji sadrţe p r prebacimo nalijevu stranu, podijelimo jednakost (6.4m) sa jednakošću (6.4x), i ponovo rješavajući se razlomka dobijemo

283

Prof. dr. Kasim Tatić p y f x  p x f m  p x  pm f x

što je ista jednakost kao i (6.3) koju smo ranije dobili za sluĉaj direktne, zakonske regulative. Na ovaj naĉin je pokazano da zakonska regulativa i taksa na zagaĊenje rezultiraju istim odnosom izmeĊu cijena inputa i outputa i graniĉnih proizvoda. Pored jednakosti p y MPm = pm (4.14), moraju biti zadovoljene i jednakosti m = y + r (4.16) i r = m + y (6.1). Po pretpostavci, p r je postavljeno na takvom nivou da rezultira istim nivoom emisije r i u sluĉaju standarda i u sluĉaju takse na zagaĊenje. Prema tome, tri iste jednakosti determiniraju y, m i x u oba sluĉaja, i rezultat je potpuno isti. MeĊutim, iako graniĉna analiza pokazuje da preduzeće maksimizira profit pri istom obimu proizvodnje u oba sluĉaja, nivo profita je niţi u sluĉaju primjene takse na zagaĊenje nego u sluĉaju primjene zakonske regulative u vidu standarda. Razloge za ovo nepodudaranje smo već ranije objasnili. Posljedica razliĉitog djelovanja na profit preduzeća ogleda se i u ĉinjenici da se moţe oĉekivati veće seljenje kapitala iz grana koje su regulirane taksama na zagaĊenje nego iz grana koje su regulirane zakonskom regulativom. Zbog preseljenja većeg broja preduzeća output se smanjuje za veći iznos u granama ili industrijama koje su regulirane taksama na zagaĊenje nego u granama koje su regulirane standardima. Ovo seljenje kapitala izazvano je sagledavanjem ukupne profitabilnosti, jer elementarna mikroekonomska teorija pokazuje da ravnoteţa preduzeća u dugom vremenskom periodu zahtijeva ispunjenje ne samo graniĉnih uslova, nego takoĊe i “ukupnog” uslova da ukupni profit preduzeća (vrednujući vlasniĉke resurse po stopi koju mogu zaraditi u bilo kojoj grani odnosno po prosjeĉnoj profitnoj stopi) bude pozitivan. U kratkom roku, preduzeće proizvodi bilo koji nivo outputa za koji analiza pokaţe da maksimizira profit, i taj nivo proizvodnje je isti u oba sluĉaja, bez obzira da li se primjenjuju takse ili standardi. Ali u dugom roku, ono što je takoĊe vaţno za uspješnost poslovanja preduzeća jeste nivo ostvarenog profita. Takse smanjuju taj nivo više nego standardi. U dugom roku, neka preduzeća se sele u grane sa višim profitnim stopama. Rezultat je smanjenje ponude outputa y koja je postojala pri ranijoj ravnoteţnoj cijeni p y . Krajnji rezultat je da takse povećavaju cijene i smanjuju output više nego zakonska regulativa u vidu standarda. Iznos za koji cijene rastu i za koji output opada u ova dva sluĉaja zavisi u velikoj mjeri od koeficijenta elastiĉnosti ponude i potraţnje. Što je kriva potraţnje manje elastiĉna cijene se više povećavaju a koliĉine se u manjoj mjeri smanjuju kao posljedica primjene programa kontrole kvaliteta okoline, i veći je porast cijena u sluĉaju primjene takse u poreĊenju sa standardom. Na sliĉan naĉin, što je kriva ponude manje elastiĉna, veći je porast cijena i manje smanjenje koliĉina outputa, kao posljedica uvoĊenja mjera za zaštitu okoline. Predhodna analiza omogućuje neke zakljuĉke u vezi sa poţeljnošću standarda i takse na zagaĊenje. Pokazano je da takse koje rezultiraju istim smanjenjem emisije kao i standardi smanjuju profite i proizvodnju više nego standardi. “U svijetu u kojem drţava ne bi 284

Tržište, država i okoliš

morala da nameće poreze kako bi financirala svoje usluge i transferna plaćanja, takse na zagaĊenje predstavljale bi loše rješenje, u tom smislu da bi se ţivotni standard smanjio više nego što je potrebno da bi se postigao ţeljeni nivo smanjenja emisije štetnih materija u okoliš. Ali u svijetu kakav jeste vlade u SAD i drugim drţavama u vidu poreza uzimaju izmeĊu 30 i 40 % društvenog proizvoda da bi financirale svoje aktivnosti. Mnogi porezi imaju ozbiljne negativne efekte na ekonomiju. Odatle proizilazi da drţava moţe da kontrolira zagaĊenje uvoĊenjem taksi na zagaĊenje i da istovremeno smanji ostale poreze za iznos prikupljenih prihoda od taksi na zagaĊenje (MILS 1998, str.49). To znaĉi da neto plaćanja uzrokovana taksama na zagaĊenje ne bi bila viša od plaćanja uzrokovanih zakonskom regulativom. U rudimentarnoj formi u citiranom dijelu nalazimo ideju ranije pomenute dvostruke dividende o kojoj se danas tako mnogo diskutira u sklopu onoga što se u razvijenim zemljama oznaĉava kao “ozelenjavanje poreza” ili zelena reforma poreskog sistema. Naravno, odreĊena lica koja plate takse na zagaĊenje mogu i da ne budu lica kojima će se smanjiti plaćanje ostalih poreza, i to sa svoje strane moţe imati loše ili dobre posljedice. Ĉak i da se svakom preduzeću ili privatnom licu smanje porezi, recimo porezi na dohodak, za iznos koji ostavlja njihovu kupovnu moć nepromijenjenom zbog uvoĊenja taksi na zagaĊenje, moţe se reći da bi takse na zagaĊenje ipak imale ţeljeni efekat. Preduzeća bi ekonomizirala, odnosno štedljivo koristila materijalne inpute i vodila raĉuna o nivou emisije u okolinu, pošto bi oni postali relativno skupi u poreĊenju sa nematerijalnim faktorima, kao što su npr. rad, znanje ili informacije. I domaćinstva bi se racionalnije ponašala sa proizvodima koji pretjerano zagaĊuju okoliš pošto bi oni postali relativno skuplji u odnosu na proizvode koji ne zagaĊuju ili oštećuju okoliš. U stvari, ovi efekti na relativne cijene i predstavljaju fundamentalnu poželjnu karakteristiku taksi na zagađenje. Osim navedenih, dodatni razlog jeste taj da postojeća preduzeća takoĊe preferiraju pristup koji generalno nameće stroţije kriterijume ili standarde u pogledu kontrole zagaĊivanja novim preduzećima koja se tek pojavljuju na trţištu. Za neke industrije, ovaj nejednaki tretman starih i novih preduzeća rezultirao je praktiĉno smanjenjem nivoa konkurencije, što je opet, sa svoje strane, izgleda doprinijelo znaĉajnim promjenama u vrijednosti dionica pojedinih preduzeća (MALONEY 1982; HUGHES 1986). Brojna empirijska istraţivanja pokazuju da i same nadleţne institucije u većini sluĉajeva preferiraju komandno kontrolni pristup i mjere i koje iz njega proizilaze. U studiji o alternativnim instrumentima u politici zaštite okoline BOHM i RUSSEL (1985, str 437438) navode nekoliko razloga za to:  U mnogim drţavnim organima i administraciji tradicionalno je relativno mala zastupljenost ekonomista, a naĉinu rada drţavnih organa je inaĉe mnogo bliţi i pogodniji komandno kontrolni pristup.  Ekonomski (trţišni pristup) smatra se isuviše “indirektnim”, pošto je on prvenstveno usmjeren na promjenu uslova pod kojim ekonomski subjekti koji zagaĊuju okolinu donose svoje poslovne odluke, a ne na reguliranje ili direktno 285

Prof. dr. Kasim Tatić

ograniĉavanje njihovog ponašanja putem obavezujućih propisa. Efekti zakonske regulative u pogledu ostvarenja ţeljenog kvaliteta okoline su, nasuprot tome, neposredniji i izvjesniji.  Direktna zkonska regulativa ne zavisi od dobre volje ekonomskih subjekata na koje se primjenjuje, dok su npr. prihodi koji nastaju kao rezultat primjene ekonomskih mjera u velikoj mjeri neizvjesni i zavise od reakcije ekonomskih subjekata.  Zakonska regulativa ne doprinosi porastu inflacije kao što je to sluĉaj sa nekim ekonomskim instrumentima (porezi i takse).  Zakonska regulativa u manjoj mjeri ili nikako ne dovodi do negativnih distribucionih efekata kao što to mogu imati neki ekonomski instrumenti -- porezi i takse ĉesto teret troškova vezanih za zaštitu okoline mogu neopravdano i pretjerano prebaciti na slojeve sa najniţim primanjima.  I sama nadleţnu agencija, moţe uvaţavati pomenuti stav po kojem se zakonska regulativa moţe shvatati i kao naĉin kojim se spreĉava ĉinjenje loših i društveno nepoţeljnih aktivnosti, dok se porezi i takse obraĉunati po jedinici emitovanih polutanata mogu smatrati kao praktiĉno davanje “prava na zagaĊivanje”. U opštem smislu, mogu se izdvojiti barem ĉetiri faktora koja odreĊuju da li će mjere direktne zakonske regulative, odnosno kvantitativno zasnovane mjere i instrumenti ili ekonomske mjere i instrumenti zasnovani na cijenama imati znaĉajnije prednosti u specificiranom kontrolnom regionu: 1. Raznovrsnost ili heterogenost industrijske aktivnosti; 2. Karakter neizvjesnosti u pogledu ponude i potraţnje za resursima okoliša; 3. Raznovrsnost ili heterogenost samoga kontrolnog regiona; i 4. Prisustvo znaĉajnijeg broja javnih preduzeća sa mekim budţetskim ograniĉenjima. 1. Raznovrsnost industrije - Ukoliko su ostali uslovi isti, instrumenti zakonske regulative su suboptimalni u onoj mjeri u kojoj raznovrsnost industrije dovodi do toga da preduzeća imaju veoma razliĉite obrasce potraţnje za okolišnim dobrima. Kad bi, s druge strane, ovi obrasci potraţnje bili skoro identiĉni bilo bi malo potencijalnih “dobiti od trgovine” i simuliranje trţišta od strane drţave korištenjem ekonomskih instrumenata zasnovanih na cijenama rezultiralo bi u malim uštedama troškova. Izgleda da su, ipak, u praksi, ostvarene potencijalne dobiti velike zato što najveći dio štetnih materija u okoliš emituju pogoni iz razliĉitih industrijskih sektora sa veoma razliĉitim troškovima smanjenja emisije. Na primjer CRANDAL (1983, str. 72) uporeĊuje troškove smanjenja emisije ĉvrstih ĉestica u vazduhu u opsegu od 36 do 680 US dolara po toni uklonjenih ĉestica u sektoru snabdjevanja stanovništva vodom i gasom sa troškovima u iznosu od 1.010 do 3.030 US dolara u pogonu za sekundarnu preradu aluminijuma i troškovima u iznosu od 30.880 US dolara u koksnoj peći. Red veliĉina ovih troškova dovoljno govori o znaĉaju heterogenosti industrije u ovom kontekstu.

286

Tržište, država i okoliš

2. Karakter neizvjesnosti – U sluĉajevima gdje se razmatra potraţnja za okolišnim dobrima, mnogo znaĉajniji problem predstavlja nedostatak odgovarajućih informacija o obliku ili poloţaju krive potraţnje za okolinskim dobrima. Ovo se takoĊe moţe proširiti i na problem krive ponude, ukazujući na neizvjesnost kao na glavni problem. WEITZMAN (1994) u svom teorijskom radu bavi se istraţivanjem relativnih prednosti i nedostataka zakonske regulative i ekonomskih instrumenata u uslovima neizvjesnosti kad postoje prethodne alternativne pretpostavke ili uvjerenja o nagibima krivih ponude i potraţnje za dobrima okoliša. Ono o ĉemu se ovdje radi jesu troškovi do kojih dolazi ukoliko se donese pogrešna odluka, pod predpostavkom da je politiku, odnosno primijenjeni pristup u zaštiti okoliša teško mijenjati u kratkom vremenskom periodu jednom kad je pristup definiran i praktiĉno primijenjen. Sistem ili pristup zasnovan na cijenama, odnosno ekonomskim instrumentima trebalo bi da pokazuje prednosti u odnosu na zakonsku regulativu ukoliko je kriva ponude okolišnih dobara (environmental supply curve), tj. kriva graniĉne društvene štete relativno ravna (što znaĉi da male promjene u iznosu zagaĊenja ne ĉine mnogo razlike u iznosu graniĉne društvene štete izazvane oštećenjem okoliša); i ukoliko je kriva potraţnje za okolišnim dobrima (environmental demand curve) relativno strma, što znaĉi da je mogućnost zamjene usluga okoliša kao proizvodnog inputa drugim faktorima proizvodnje, kao što su rad i kapital, jako mala, ili da su troškovi te zamjene (instaliranje opreme za smanjenje zagaĊenja) jako visoki. U takvom sluĉaju, mala smanjenja u nivou zagaĊenja mogu radikalno povećati troškove industrije nastale smanjenjem emisije, bez velikih koristi za društvo kao cjelinu. Pristup zasnovan na ekonomskim instrumentima je bolji, jer ti instrumenti, zbog izjednaĉavanja graniĉnih troškova razliĉitih preduzeća, obezbjeĊuju da oportunitetni trošak za industriju neće biti neuobiĉajeno visok. Ako je, pak, situacija obrnuta – strma kriva ponude i relativno ravna kriva potraţnje, onda prednost nije više na strani ekonomskih instrumenata nego na strani direktne zakonske regulative. U takvom sluĉaju, malo odstupanje stvarnog uticaja taksi na zagaĊenje od njihovog oĉekivanog uticaja (na smanjenje emisije) moţe prouzrokovati velike promjene u nivou zagaĊenja i graniĉnoj društvenoj šteti nastaloj usljed tako povećanog zagaĊenja. Obrnuto, kvantitativne restrikcije propisane zakonskom regulativom u vidu standarda maksimalno dozvoljene emisije mogu ponuditi znaĉajnu izvjesnost u pogledu visine graniĉne društvene štete, ali neće mnogo promijeniti ukupno nastale troškove industrije za smanjenje zagaĊenja ĉak ako su te kvantitativne restrikcije postavljene i nešto više nego što je potrebno, tj. ako su standardi i oštriji nego što bi trebalo da budu. Heterogenost kontrolnog regiona - Ovo moţe da bude najvaţniji razlog za dominantnu primjenu pristupa zasnovanih na kvantitativnim restrikcijama u vidu zakonske regulative. U konvencionalnim apstraktnim analizama,vidjeli smo da “kontrolni region” predstavlja geografsko podruĉje unutar kojega se primjenjuje jedan odreĊeni instrument zakonske regulative ili ekonomski instrument za odreĊeni okolinski medij i vrstu polutanta. U drugaĉijim okolnostima, stvarni kontrolni region moţe da obuhvati cijeli planet (npr. 287

Prof. dr. Kasim Tatić

montrealski sporazum o smanjenju kloro-fluoro-karbonata) ili da ostane fokusiran na usko podruĉje oko jednog preduzeća koje je izraziti zagaĊivaĉ okoliša. Ukoliko je kontrola takva da se odnosi na specifiĉno preduzeće, nijedna od apstraktnih analiza nije više relevantna – kvantitativna i cjenovna kontrola su identične. Samo sa znaĉajnim porastom broja preduzeća u kontrolnom regionu postaje atraktivnija upotreba pojedinih instrumenata koji rade na principu uprosjeĉavanja kao što su jedinstvene cijene ili propis u pogledu dozvoljenih koliĉina. Nadleţne agencije ĉesto mogu da svoje oficijelne kontrolne regione tretiraju kao skup mikro regiona koji su isuviše mali da bi bila opravdana ili se preferirala primjena ekonomskih instrumenata, i to iz sljedećih razloga: Klimatske i topografske razlike - Iz istraţivanja koja se bavi problemima implementacije instrumenata za zaštitu okoline (VOGEL 1986; WYNNE 1987; RUSSELL 1986) moţe se vidjeti da su pregovaranja na nivou preduzeća praktiĉno norma ponašanja u procesima definiranja primjene pojedinih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša. Jedan od glavnih razloga za to predstavljaju varijacije u klimatskim i topografskim faktorima (karakteristike vjetra i vode, intenzitet izloţenosti sunĉevoj svjetlosti, nejednaka distribucija dijela populacije koji je izloţen štetnom dejstvu polutanata; zasebni polutanti kada se pomiješaju mogu imati krajnje nelinearne efekte na rizik izlaganja njihovom dejstvu (RICH, 1990). Kada se ove razlike uzmu u obzir, u mnogim sluĉajevima, stvarni kontrolni regioni postaju pojedina preduzeća, što naravno dovodi do preferiranja mjera i instrumenata direktne zakonske kontrole u odnosu na ekonomske instrumente. Toksičnost polutanata – U sluĉaju kada preduzeće generira ekstremno toksiĉne emisije, nadleţna agencija mora da takvo preduzeće tretira kao poseban kontrolni region i da nametne kvantitativno izraţena ograniĉenja. Istraţivanja pokazuju da broj takvih supstanci rapidno raste. Takav trend dijelom se moţe objasniti široko prisutnom brigom da polutanti koji se taloţe u okolini zbog nemogućnosti da budu normalno apsorbovani i preraĊeni (stock polutatnts) mogu predstavljati izuzetnu opasnost za buduće generacije. U izvjesnoj mjeri se trend moţe objasniti i nekoordiniranom regulativom u oblasti okoline u pojedinim zemljama OECD-a. Instaliranje otprašivaĉa u dimnjacima i izgradnja bazena za taloţenje stvorili su velike koliĉine ĉvrstog otpada (koji sadrţi prethodnorasute polutante) u visoko koncentriranoj formi (WYNNE 1987). Takve koncentrirane štetne materije postaju “toksiĉni otpad” sa stanovišta odabira instrumenata u politici zaštite okoline, u toj mjeri opasne da i kratkotrajno izlaganje njihovom dejstvu izaziva teška oboljenja, tako da se njihovo generiranje i odlaganje moraju regulirati u okviru restriktivnog reţima izdavanja dozvola kojim se propisuju svi aspekti kontrole. Uticaji na zaposlenost – Modeli iznalaţenja optimalnog nivoa zagaĊenja u kontrolnom regionu polaze od pretpostavke da se društveni i privatni graniĉni troškovi razlikuju samo zbog korištenja usluga okoliša. Konvencionalna okolinska kriva traţnje (kriva D T na slici 3.7) ne ukljuĉuje nikakvu stavku u okviru društvenih troškova proisteklih iz potrebe prilagoĊavanja na trţištima drugih inputa. Ukoliko je meĊutim, neko preduzeće veliki zagaĊivaĉ okoline ali istovremeno i zapošljava veliki broj ljudi, društveni troškovi mogu

288

Tržište, država i okoliš

da ukljuĉe troškove nastale usljed masovnog otpuštanja lokalnoj ekonomiji.47

i znaĉajnih poremećaja u

Postizanje jedinstvenog standarda kvaliteta okoline – OATES (1988) uoĉava praktiĉan problem u pogledu provoĊenja mjera kojim se obezbjeĊuje poštovanje regionalnih standarda kvaliteta okoliša a koji umanjuje teorijski zasnovanu privlaĉnost taksi na zagaĊenje, u uslovima koji su inaĉe optimalni za njihovu upotrebu. Ukoliko je kontrolni region jako veliki nadleţna agencija specificira posebne taĉke na kojima se vrši monitoring kvaliteta zraka i vode. Okolinski standard, vidjeli smo, definira se kao maksimalno dozvoljeno zagaĊenje u bilo kojoj, odnosno u svakoj od taĉaka na kojima se vrši monitoring. Ukoliko uporedimo pojedine pristupe situacija je sljedeća. (a) Ako se primjenjuje zakonska regulativa, kontrole i zahtjevi u pogledu smanjenja emisija iz pojedinih preduzeća se pooštravaju sve dok se ţeljeni standard ne postigne. Pošto zakonska regulativa iz razloga neujednaĉavanja graniĉnih troškova predstavlja “nefleksibilan” sistem, njena primjena će u skoro svim sluĉajevima zahtijevati tako velika smanjenja zagaĊenja da će okolišni uslovi biti znaĉajno bolji od onih koje zahtijeva standard na mnogim taĉkama na kojima se vrši monitoring. Dakle, postizanje cilja da se na svakoj kontrolnoj taĉki dostigne ţeljeni standard plaćeno je “nepotrebnim” poboljšanjem na ostalim taĉkama na kojima se standard mnogo prije i jednostavnije postiţe. “Prekomjerna kontrola” ima svoju društvenu cijenu. (b) Ukoliko se, pak, primenjuje fleksibilniji pristup u vidu ekonomskih instrumenata, ţeljeni standard se, zbog izjednaĉavanja graniĉnih troškova, postiţe uz minimalne troškove. Na pojedinim kontrolnim taĉkama postoji mogućnost da se standard i ne ostvari, tako da postoji “višak” kapaciteta okoline da prima emisiju, koji se moţe koristiti bez posebnog plaćanja. Prema tome, primjena ekonomskih instrumenata će dovesti do viših nivoa emisije i koncentracije polutanata, u prosjeku, nego primjena mjera i instrumenata direktne zakonske regulative. Uslov da bi se ove dvije grupe instrumenata mogle na pravi naĉin uporediti jeste da se utvrditi društvena procjena vrijednosti ovih dodatnih emisija ili prekomjernih smanjenja, koja se zatim mora prikazati kao dodatni trošak u ukupnoj analizi troškova i koristi.

47

FINDLEY(1988, str. 50) navodi ilustrativan, doduše ekstreman sluĉaj preduzeća iz Brazila. Jedna velika cementara u Contagemu, u regionu Bello Horizonte, dobila je nareĊenje 1975 godine od strane lokalnih organa da potpuno obustavi rad zbog toga što nije instalirala filtere na dimnjake za kontrolu polutanata. Zaposleni u preduzeću ţestoko su se usprotivili, vodeći pravi uliĉni rat sa vladinim trupama koje su pozvane da uvedu red. Poslije zatvaranja, vlasnik preduzeća ţalio se najvišim drţavnim organima i dobio Predsjedniĉku odluku kojom se poništava lokalna presuda o zatvaranju preduzeća. Pregovori koji su uslijedili rezultirali su odlukom o prolongiranju obaveze smanjenja zagaĊenja u zamjenu za prihvatanje obaveze od strane preduzeća da ipak instalira zahtijevane filtere.

289

Prof. dr. Kasim Tatić

5.4 Komparacija pojedinih ekonomskih instrumenata: takse na zagaĎenje i razmjenjiva prava na zagaĎenje U Sjedinjenim ameriĉkim drţavama, ekonomisti koji se bave zaštitom okoliša48 zagovaraju upotrebu razmjenjivih prava na zagaĊivanje zbog toga što po njima ona kombiniraju neke prednosti zakonske, kvantitativno zasnovane regulative i ekonomskih, na cijenama zasnovanih instrumenata. Pošto razmjenjiva prava utvrĊuju i nameću obavezu ukupnog smanjenja emisija, mnogi vjeruju da je takvo rješenje politiĉki prihvatljivije nego uvoĊenje taksi na zagaĊenje. Osim toga razmjenjiva prava postavljaju izravne kvantitativne kontrole kao sredstvo kojim se uklanjaju neizvjesnosti oko nagiba krive graniĉne štete u kontrolnom regionu. Dok je prednost u uslovima neizvjesnosti nedvojbena, stvarna politiĉka privlaĉnost prava na zagaĊivanje za onu grupu glasaĉa koji preferiraju zakonsku regulativu nije tako oĉigledna. Razlog za to je što neki od njih mogu biti zadovoljni unaprijed utvrĊenim obaveznim iznosom agregatnog smanjenja emisije, ali drugi nisu ništa više spremniji da prihvate “dozvole ili prava na zagaĊivanje” nego “cijene na zagaĊivanje” . Preduzeća koja se protive principu “preduzeća plaćaju dva puta”, do kojeg dolazi u kombinovanim sistemima, na isti naĉin će objašnjavati i svoje nezadovoljstvo sa razmjenjivim pravima. Potreba za kreiranjem novog trţišta za razmjenu prava na zagaĊenje ĉesto predstavlja suštinski raskid sa tradicijom zakonske regulative – mnogo više nego što to ĉini i zahtijeva uvoĊenje taksi na zagaĊenje. Svi ranije navedeni faktori koji predstavljaju slabosti i nedostatke ekonomskih instrumenata uopšte, podjedanko se odnose i na razmjenjiva prava na zagaĊenje. Smatramo, stoga, da više smisla ima porediti relativne prednosti i nedostatke razmjenjivih prava na zagaĊivanje i taksi na zagaĊenje, ako analiziramo njihovu primjenu u situacijama u kojima je inaĉe primjena ekonomskih instrumnata odgovarajuće rješenje.

5.4.1 Komparacija u okviru analize statiĉke efikasnosti Postoji pretpostavka u literaturi da razmjenjiva prava mogu biti bolja od taksi zato što imaju niže regulativne troškove. Najĉešće navoĊena kritika u pogledu operacionalizacije sistema taksi na zagaĊenje fokusira se na problem pronalaţenja odgovarajuće visine takse kada dugoroĉna kriva traţnje (u koju je ukljuĉena i traţnja za okolinskim dobrima) industrije nije poznata. U idealiziranom sistemu taksi na zagaĊenje vidjeli smo da se na poĉetku zaraĉunava izvjesna taksa koja se sistemom iterativnih pokušaja koriguje.

48

TIETENBERG (1995) i HAHN (1989).

290

Tržište, država i okoliš

Ali implementirati takav sistem predstavlja svakako veliki problem. Pored već objašnjenih problema koje metod pokušaja i greške podrazumijeva, dodajmo još i ove. (i) Najprije, idealizirani ekperiment provodi se pod predpostavkom ceteris paribus (dok sve ostale varijable oĉigledno ne ostaju konstantne) i period u kojem se iterativni postupak ponavlja nije unaprijed definirana veliĉina, što dovodi do toga da je teško izdvojiti i na zadovoljavajući naĉin mjeriti nezavisni efekat taksi na zagaĊenje. Osim toga, taksa je procijenjena po jedinici zagaĊenja. (ii) Dobra procjena zahtijeva, kontinuiran monitoring emitovanih polutanata iz svih relevantnih izvora. Troškovi jednog takvog obuhvatnog sistema, kako je primijetio MISHAN (1990) mogu uveliko da prevaziĊu koristi realizacije programa kako je je on zamišljen u svojoj osnovi i na samom poĉetku.49 (iii) Konaĉno, takse na zagaĊenje podrazumijevaju znaĉajno “fino dotjerivanje” (“fine tuning”), zahtijevajući variranje iznosa takse tokom duţih vremenskih perioda. Implementacija bi zahtijevala ĉesta, velika i naizgled proizvoljna pomjeranja u obrascima taksi koje se primijenjuju, i čiji uticaj na profitabilnost mora da bude značajan, ukoliko se ţeli da one budu efektivne, odnosno da postignu ţeljeni cilj. Da li je sistem sa razmjenjivim pravima bolji? To je dualno rješenje optimizacionog problema, i dualnost podrazmijeva striktnu simetriju. U stvari, dvije osnovne slabosti taksi na zagaĊenje – visoki troškovi monitoringa i iterativno prilagoĊavanje – mogu se uoĉiti i kod razmjenjivih prava na zagaĊivanje. Zahtijevi u pogledu monitoringa su u osnovi isti : Ukupna koliĉina emisije mora se mjeriti u cilju (i) utvrĊivanja iznosa koji se na ime takse mora platiti (ako se primjenjuju takse na zagaĊenje), i (ii) praćenja da li se preduzeća pridrţavaju dodijeljenih im kvota koje su navedene na dozvolama (ako se primjenjuju razmjenjiva prava na zagaĊivanje). Dva sistema imaju dualna iterativna rješenja: Ako se primjenjuju takse, visina takse mora se prilagoĊavati u skladu sa otkrivenim posljedicama u pogledu zagaĊenja. Ako se primjenjuju razmjenjiva prava, ukupni iznos dozvoljenog zagaĊenja mora se prilagoĊavati u skladu sa njihovim spoznatim realnim društvenim oportunitetnim troškovima (rastuća nezaposlenost, opadajući nivo proizvodnje i ostvarenog profita, itd).50

49

Neke druge studije (OECD, 1989) ukazuju na to da se Mishan-ova pretpostavka ĉesto pokazuje kao taĉna. U Francuskoj, na primjer, takse na zagaĊenje vode drţe se na popriliĉno niskom nivou i njihov iznos procijenjen je na bazi ukupnog toka polutanata a ne na bazi ispuštanja pojedinih polutanata. Nadleţne agencije nadgledaju samo najveće zagaĊivaĉe, svim ostalim taksa se zaraĉunava po stopama uzetim iz tablica standarda. Ali ovo omogućuje malim preduzećima implicitnu dodatnu prednost u pregovorima sa agencijoim za zaštitu okoliša. Ukoliko je standardna taksa na zagaĊenje postavljena veoma visoko, moţe se oĉekivati da će ta preduzeća lobirati aktivno za individualni monitoring na osnovu primjedbe da su njihove vlastita ispuštanja štetnih materija precijenjena. Nadleţna agencija smanjuje iznos takse, znajući da bi kontroliranje svakog, pa i najmanjeg preduzeća zahtijevalo prevelike troškove, koji ne bi bili opravdani. 50

Propast kompleksa ĉeliĉana u Pittsburgu, SAD, pruţa dobru ilustraciju društvenog oportunitetnog troška znatno oštrijih standarda u pogledu dozvoljenog zagaĊenja okoline. Ameriĉka industrija ţeljeza i ĉelika bila je meĊu najteţe pogoĊenim ubrzanim pooštravanjem okolinskih standarda tokom 1970-tih. Vejrovatno nije sluĉajnost da je tokom 1970-tih došlo do pojave na ameriĉkom trţištu dva glavna izvora snabdjevanja ĉelikom (i) iz novoindustrijaliziranih zemalja Koreje i Meksika, koji su tolerirali znatno više nivoe zagaĊenja nego novi ameriĉki standardi, i (ii) “samostalne “ ĉeliĉane na elektriĉnu energiju koje su u proizvodnji mogle koristiti otpad u vidu starog ţeljeza.

291

Prof. dr. Kasim Tatić

U operativnom smislu, takse na zagaĊenje su bolje od prava na zagaĊenje u sluĉajevima kada se u kontrolnom regionu nalazi isuviše mali broj preduzeća da bi trţište dozvolama na zagaĊenje moglo uspješno da funkcionira. Ako preduzeća u kontrolnom regionu imaju znaĉajniju snagu na trţištu, situacija se dodatno komplikuje u smislu da se trţišta udaljavaju od savršenog funkcioniranja. (MISIOLEK, 1989; KRISHNA, 1990). Mada ne postoji neka taĉno definirana granica, malo je vjerovatno da će preduzeća biti u mogućnosti da vode aktivnu politiku cijena, odnosno da utiĉu na nivo cijena, ukoliko kontroliraju manje od 10 % trţišta (SCHERER 1990, str 25). Prava na zagaĊivanje su vlasniĉka prava; preduzeća koja zagaĊuju okoliš ne mogu poslovati bez njih. Dominantna preduzeća imaju prirodni poticaj da unaprijed pokupuju raspoloţiva prava na zagaĊenje, naroĉito u situaciji kada postoji znaĉajna neizvjesnost u pogledu buduće trţišne vrijednosti dozvola. Dominantna preduzeća mogu takoĊe da budu u mogućnosti da kao strateški cilj postave smanjenje cijena dozvola na zagaĊenje, smanjujući na taj naĉin podsticaje ostalih preduzeća da smanjuju zagaĊenje okoliša. Još jedna znaĉajna razlika izmeĊu taksi i razmjenjivih prava vezana je za trošak koji nastaje kao posljedica pogreške uĉinjene od strane nadleţne agencije. Naime, i u situaciji kada agencija posjeduje veoma neprecizne informacije o štetama izazvanim zagaĊenjem kao i purifikacionim troškovima koje preduzeća snose na razliĉitim nivoima zagaĊivanja, ona ipak mora da donese odluku o tome da primijeni ili taksu odreĊene visine ili odreĊeni iznos razmjenjivih prava na zagaĊenje. Dakle, potrebno je izvršiti komparaciju dva instrumenata u uslovima ovakve neizvjesnosti i ocijeniti koji od njih je u tom pogledu bolji. Rezultat takve komparacije nije jednoznaĉan nego zavisi od okolnosti.51 I u ovom sluĉaju moţemo da primijenimo sliĉnu analizu koju smo primijenili kod ocjene neizvjesnosti poredeći zakonsku regulativu i ekonomske instrumente. Prava na zagaĊivanje sa velikom izvjesnošću postiţu ţeljeni kvalitet okoliša. Takse pruţaju više izvjesnosti u pogledu graniĉnog troška kontrole zagaĊenja. Prema tome, razmjenjiva prava su jedini sistem koji dozvoljava da se željeni standard u pogledu kvaliteta okoliša ili standard u pogledu agregatne emisije ostvari sa sigurnošću. U drugim sluĉajevima,meĊutim, kada je cilj da se minimiziraju ukupni troškovi (suma troškova izazvanih oštećenjem okoline i troškova smanjenja zagaĊenja okoline), razmjenjiva prava bi se preferirala kada analiza osjetljivosti pokaţe da su troškovi pogrešne odluke od strane agencije osjetljiviji na promjene u koliĉini emitiranih polutanata nego na promjene graniĉnih troškova kontrole zagaĊivanja. Takse bi se preferirale u sluĉaju kada su kontrolni troškovi vaţniji. Takav sluĉaj, postoji kada kriva graniĉne štete ima strm nagib a kriva graniĉnog troška je priliĉno ravna, te je izvjesnost u pogledu nivoa emisija znaĉajnija nego izvjesnost u pogledu kontrolnih troškova. Manja odstupanja stvarnih emisija od oĉekivanih emisija mogu prouzrokovati priliĉno velika odstupanja u pogledu troškova oštećenja, dok bi kontrolni troškovi bili relativno neosjetljivi na stepen kontrole koju provode preduzeća. 51

Formalna matematiĉka analiza ovakvog sluĉaja moţe se naći u WEITZMAN (1994, str. 447-91).

292

Tržište, država i okoliš

Razmjenjiva prava bi spriječila nastanak velikih oscilacija u pogledu visine troškova oštećenja, i stoga, možemo zaključiti da bi troškovi pogreške učinjene od strane agencije bili manji nego u slučaju da se primijene takse na zagađenje. Naprotiv, u sluĉaju kada kriva graniĉnog troška kontrole zagaĊenja ima veći nagib, a kriva graniĉne štete izazvane zagaĊenjem je priliĉno ravna, male promjene u stepenu kontrole bi imale znaĉajn efekat na troškove smanjenja emisije, ali ne bi uticale mnogo na veliĉinu nastalih šteta usljed zagaĊenja. U takvom sluĉaju bolje rješenje predstavlja oslanjanje na takse na zagaĊenje kako bi se postigla preciznija kontrola nad troškovima smanjenja zagaĊenja, prihvatajući manje ozbiljne posljedice nastale usljed flaktuacija u pogledu troškova vezanih za oštećenja okoliša izazvana zagaĊivanjem. Na osnovu iznesenog moţe se zakljuĉiti da davanje prednosti razmjenjivim pravima na zagađivanje ili taksama na zagađenje u slučajevima navedene neizvjesnosti ne može da se definira u vidu nekog univerzalno primjenjivog pravila, nego da izbor u takvim situacijama zavisi od konkretnih okolnosti. Teorija nije u mogućnosti da nametne jednoznačna rješenja. Zbog toga su neophodna empirijska istraživanja kako bi se definirale preferencije za pojedinačne situacije smanjenja zagađenja u pojedinim kontrolnim regionima. Cijene nasuprot koliĉinama, i “sigurnosni ventil” Dugo se već vodi debata o prednostima i nedostacima cijenovnih nasuprot koliĉinskim instrumentima u procesu postizanja smanjenja emisije. Emisioni limit /ograniĉenje (cap) i sistem trţišno razmjenjivih prava na zagaĊenje (sistem tranferabilnih dozvola) predstavlja koliĉinski instrument jer fiksira ukupni nivo emisije (koliĉina) i dozvoljava cijeni da varira. Jedan od problema sa sistemom trgovanja unutar ograniĉenja je neizvjesnost troškova usaglašavanja sa okolišnom regulativom, pošto cijena dozvole nije poznata unaprijed i varira tokom vremena u zavisnosti od trţišnih uslova. Na suprot tome, porez na emisiju polutanata (okolišni porez) predstavlja cjenovni instrument jer fiksira cijenu, dok se dopušta da koliĉina varira u ovisnosti od obima ekonomskih aktivnosti. Osnovni nedostatak okolišnog poreza je da postizanje ţeljenog okolišnog rezultata (npr. ograniĉenje u pogledu iznosa emisije) nije zagarantirano. Najbolji izbor instrumenata zavisi o osjetljivosti troškova smanjenja emisije, u poreĊenju sa osjetljivošću koristi (npr. oštećenja usljed klimatskih promjena izbjegnutih smanjenjem emisije) u situaciji kada je nivo kontrole emisije promjenljiv odnosno moţe da varira. Zbog toga što postoji velika neizvjesnost u pogledu troškova pojedinih firmi vezanih za usklaĊivanja sa zakonskom regulativom i propisima u oblasti okoliša, postoje odreĊena mišljenja da cjenovni mehanizam predstavlja optimalni izbor.

293

Prof. dr. Kasim Tatić

MeĊutim, jedan broj nauĉnika upozorava na prag u koncentraciji atmosferskog CO2 iznad kojeg bi se mogao pojaviti nekontrolisani efekat zagrijavanja, sa velikom vjerovatnoćom da prouzrokuje nepovratne ili ireverzibilne štete. Ukoliko je ovo realno utemeljen rizik onda koliĉinski instrument predstavlja bolje rješenje, jer koliĉina emisija moţe da se ograniĉi sa većim stepenom izvjesnosti. MeĊutim, ovo ne mora biti taĉno ukoliko ovaj rizik postoji ali ne moţe da se poveţe sa konkretnim poznatim nivoom GHG koncentracije. Treća opcija, poznata kao sigurnosni ventil (safety valve), je hibrid, odnosno eklektiĉki spoj cjenovnih i koliĉinskih instrumenata. Sigurnosni ventil je u suštini sistem ograniĉenja i slobodne razmjene utrţivih dozvola, ali maksimum (ili minimum) cijene dozvole je unaprijed determiniran i ograniĉen. ZagaĊivaĉi imaju izbor ili da otkupljuju dozvole na trţištu ili da ih kupe od nadleţne drţavne agencije po specificiranoj polaznoj cijeni (koja moţe da se mijenja i prilagoĊava tokom vremena). Sistem sigurnosnog ventila se ponekad preporuĉuje kao naĉin prevazilaţenja osnovnih nedostataka oba (cjenovnog i koliĉinskog) sistema kroz to da nadleţne drţavne institucije imaju veću fleksibilnost i slobodu da prilagode sistem kako nove informacije i spoznaje budu otkrivene i dostupne. Moţe se pokazati da postavljajući polaznu cijenu dovoljno visoko, ili broj dozvola dovoljno nisko, sigurnosni ventil moţe da se koristiti i da pri tom oponaša bilo ĉisti kvantitativni ili ĉisti cjenovni mehanizam. Treba reći da se sva tri metoda praktiĉno koriste kao instrumenti u politici kontrole emisije stakleniĉkih gasova:  EU-ETS (sistem razmjenjivih prava EU) je koliĉinski sistem koji koristi sistem trgovine unutar ograniĉenja kako bi se realizirali ciljevi postavljeni Nacionalnim alokacionim planovima (National Allocation Plans) kojim se odreĊuju okolišini ciljevi u pogledu smanjenja emisije za svaku zemlju;  naknada za klimatske promjene (Climate Change Levy) u Velikoj Britaniji predstavlja cjenovni sistem koji koristi direktni karbonski porez, dok  Kina koristi trţišnu cijenu CO2 za financiranje svojih CDM projekata, ali propisuje sigurnosni ventil u vidu minimalne trţišne cijene po toni CO2. Trgovina unutar ograniĉenja (cap and trade) nasuprot sistemu osnovica/baza i krediti (baseline and credit) Program ili sistem razmjene prava na zagaĊivanje onakav kakav se obiĉno prikazuje u udţbenicaima mogao bi se nazvati pristup „trgovina unutar ograniĉenja“ u kojem se postavlja agregatno ograniĉenje za sve izvore i tim izvorima se onda dozvoljava da trguju meĊusobno da bi utvrdili koji izvori zaista emitiraju ukupni iznos polutanata, i koji od njih to mogu da otklone uz najniţe troškove. Naime, cijena koju su spremni platiti za dozvole na trţištu u direktnoj su srazmjeri sa njihovim graniĉnim troškovima smanjenja vlastite emisije Alternativni pristup sa znaĉajnim razlikama je tzv. program osnovica/baza i kredit. U ovom sistemu odreĊeni broj ili skupina proizvoĊaĉa koji su izvan sistema trgovine unutar ograniĉenja, mogu kreirati kredite/certifikate smanjujući 294

Tržište, država i okoliš

svoje emisije ispod nivoa emisija kojeg su imali u nekom baznom periodu. Ove kredite ili certifikate mogu kupiti zagaĊivaĉi koji imaju utvrĊen regulatorni limit u pogledu maksimalne emisije. Treba istaći da je najveći dio kritika trgovanju uopšte usmjeren na programe osnovice i kredita prije nego li na programe trgovine unutar ograniĉenja.

5.4.2 Komparacija u okviru analize dinamičke efikasnosti Jedna od glavnih razlika izmeĊu taksi na zagaĊenje i razmjenjivih prava na zagaĊenje odnosi se na naĉin na koji ova dva sistema reagiraju na promjene okolnosti u vanjskom okruţenju u duţem vremenskom periodu, u odsustvu dodatnih odluka od strane kontrolne agencije. Sagledavanje ove razlike je znaĉajno jer su birokratske procedure izuzetno usporene tako da do promjena u politici dolazi veoma sporo. Razliku izmeĊu ova dva sistema sagledaćemo kroz njihovo ponašanje u situacijama kada dolazi do jedne od tri promjene u eksternom okruţenju u duţem vremenskom periodu – porast broja preduzeća koja zagaĊuju okoliš, porast stope inflacije, i promjene usljed tehnološkog progresa. (a) Ukoliko bi se broj preduzeća koja zagaĊuju okoliš povećao na trţištu razmjenjivih prava na zagaĊenje, traţnja za pravima ili dozvolama bi se na grafiĉkom prikazu pomjerila udesno. Ukoliko je ponuda dozvola fiksna, cijena dozvola će rasti, kao i kontrolni troškovi, ali iznos emisija ili koncentracija polutanata (u sluĉaju primjene dozvola koje reguliraju kvalitet okoliša – ambient control system) bi ostao nepromijenjen. Ukoliko se, pak, primjenjuju takse na zagaĊenje, u odsustvu bilo kakve dodatne aktivnosti nadleţne agencije nivo takse bi ostao isti. Ovo implicira da bi postojeći izvori kontrolirali samo ono što bi kontrolirali i u odsustvu rasta broja preduzeća. Prema tome, dolazak novih izvora zagaĊivanja bi prouzrokovao pogoršanje ili smanjenje kvaliteta vode i vazduha u kontrolnom regionu. Troškovi smanjenja emisije bi se povećali, jer se moraju u zeti u obzir troškovi kontrole novih izvora, ali za manji iznos nego u sluĉaju primjene razmjenjivih prava zbog niţeg iznosa zagaĊenja koje se kontrolira. Ukoliko se pred nadleţnu agenciju postavlja problem izbora izmeĊu fiksne takse ili fiksnog iznosa dozvola na zagaĊenje u rastućoj ekonomiji, dominacija sistema tržišno razmjenjivih prava nad sistemom fisknih taksi ili poreza na zagađenje raste sa protokom vremena. Neki autori ne postavljaju u svojim analizama ograniĉenje u smislu pasivnosti nadleţne agencije u izmijenjenim okolnostima, nego radije sagledavaju kakva bi njena reakcija bila. Tako na primjer RUSSEL (1996, str. ix) istiĉe da “ukoliko se svijet mijenja egzogeno, takse na zagaĊivanje moraju se prilagoĊavati aktivnom intervencijom nadleţne agencije upravo da bi se odrţala bilo koja situacija, koja se moţe oznaĉiti kao status quo ante, u pogledu kvaliteta okoliša”. Prava ili dozvole koje nisu trţišno razmjenjiva nastaviće da znaĉe istu stvar u smislu kvaliteta okoliša bez obzira kakav je nivo cijena ili stanje tehnologije, pod pretpostavkom da nema prilagoĊavanja rastu u skupu izvora zagaĊivanja, odnosno da postojeća preduzeća ne smanjuju svoju emisiju da bi omogućila 295

Prof. dr. Kasim Tatić

ulazak novih preduzeća. Trţišno razmjenjiva prava na zagaĊivanje prilagoĊavaju se na promjene dozvoljavajući promjene cijena koje ĉine da postojeći ukupni iznos dozvola ili prava bude upravo onaj iznos koji preduzeća ţele da drţe u svom posjedu u novonastaloj situaciji. Ukoliko se novi izvori zagaĊenja prilagoĊavaju, to se ĉini na taj naĉin da stari, odnosno postojeći zagaĊivaĉi dobrovoljno smanje svoje zagaĊivanje. Ali, s druge strane, ukoliko se primjenjuje sistem taksi na zagaĊivanje uvijek postoji šansa da tokom vremena ukupni štetni uticaj emisije preduzeća na okolinu opadne, dok dozvole ili prava, u stvari, zadrţavaju izvjestan nivo negativnog uticaja na okoliš. RUSSELL smatra da, naţalost, nema naĉina da se ove dvije suprotne karakteristike taksi na zagaĊenje i trţišno razmjenjivih prava na zagaĊivanje - (i) postizanje automatizma ili ne u prilagoĊavanju egzogenim promjenama i (ii) smanjivanje ili zadrţavanje postojećeg nivoa štetnog uticaja na ţivotnu okolinu - izraze u istim mjernim jedinicama, kako bi se utvrdilo koja je od njih poţeljnija. “Ali imati na umu ĉinjenicu da ova suprotstavljenost postoji moţe pomoći da se ublaţi entuzijazam za jednu ili drugu isticanu prednost” (RUSSELL 1996, str. ix). (b) Ukoliko se primjenjuju razmjenjiva prava, porast stope inflacije zbog porasta troškova kontrole bi automatski rezultirao u višim cijenama prava na zagaĊenje, a ukoliko se primjenjuju takse inflacija bi rezultirala niţim nivoom kontrole. U suštini realni iznos koji se plaća u vidu takse (nominalni iznos prilagoĊen za stopu inflacije) opada sa inflacijom ukoliko nominalni iznos poreza ili takse na zagaĊenje ostane nepromijenjen. MeĊutim, ne bi trebalo zakljuĉiti da, tokom vremena, porezi i takse uvijek rezultiraju manjim iznosom kontrole nego u sluĉaju primjene razmjenjivih prava, jer tehnološki progres moţe da unese nove elemente u analizu. (c) Tehnološki progres na podruĉju opreme za kontrolu zagaĊenja moţe dovesti do smanjenja graniĉnih troškova purifikacije. U sistemu razmjenjivih prava ovo bi rezultiralo niţim cijenama i niţim troškovima purifikacije, ali i zadrţavanjem istog stepena kontrole. U sistemu taksi na zagaĊenje, kontrolirani iznos bi praktiĉno porastao i rezultirao bi, prema tome, većom kontrolom nego u sluĉaju sistema razmjenjivih prava koji je, prije smanjenja troškova, kontrolirao isti iznos zagaĊenja. Ukoliko bi nadleţna agencija prilagoĊavala visinu takse na zagaĊenje u svakom od ovih sluĉajeva na odgovarajući naĉin, rezultat bi bio identiĉan rezultatu koji bi se postigao korištenjem razmjenjivih prava na zagaĊivanje. Moţe se zakljuĉiti da tržište pravima na zagađivanje reagira automatski na ove izmijenjene okolnosti u okruženju, dok sistem taksi na zagađenje zahtijeva svjesnu aktivnost od strane nadležne agencije da bi se postigao isti rezultat. UporeĊivanje sistema „Trgovanje unutar ograniĉenja“ (Cap and trade) i sistema osnovica i kredit (baseline and credit) Program slobodne trgovine emisijama moţe biti nazvan "cap and trade" pristup u kojem je kreiran ukupni obim zagaĊenja na svim izvorima i ovi izvori se mogu prodavati radi odreĊenja koji zapravo izvor emitira ukupnu zagaĊenost. Alternativni pristup s vaţnim 296

Tržište, država i okoliš

razlikama je program „osnovice i kredita“. U njemu nekoliko zagaĊivaĉa koji nisu pod ukupnim ograniĉenjem mogu kreirati kredit (bonus) za smanjenje emisije do nivoa ispod referentnog nivoa emisija. Ove kredite-bonuse mogu kupiti zagaĊivaĉi koji imaju regulirana ograniĉenja. Mnoge kritike trgovanja u cjelini usmjerene su na program „osnovice i kredita“, a ne na program „cap and trade“.

5.4.3 Ekonomika meĎunarodnog trgovanja emisijama Moguće je da drţave s ciljem smanjenja emisija koriste pristup kontrole emisije (Command Control), kao što su regulacija, direktni i indirektni porezi. No, taj pristup je skuplji za neke zemlje nego za druge. To je zato što se graniĉni troškovi uklanjanja dodatne jedinice zagaĊenja (MAC- marginal abatement cost) - razlikuje se od zemlje do zemlje. U Kini bi npr. moglo koštati $ 2 da se otkloni tona CO2, ali bi vjerojatno cijene u Švedskoj ili SAD-u bile mnogo više. MeĊunarodna trţišta za trgovanje emisijama su stvorena upravo kako bi se iskoristili razliĉiti MAC. Primjer - - Od trgovanja dozvolama mogu imati koristi i prodavac i kupac kroz tzv. dobitke od trgovine. Razmotrimo naprimjer dvije evropske zemlje, Njemaĉku i Švedsku. Svaka moţe ili reducirati cijeli iznos emisija samostalno ili ga moţe prodati ili kupiti na na trţištu.

Slika 5.5: Primjer MAC- graniĉnog troška otklanjanja za dvije evropske zemlje

297

Prof. dr. Kasim Tatić

Za ovaj primjer pretpostavimo da Njemaĉka moţe umanjiti koliĉinu CO2 jeftinije nego Švedska, npr. MACS > MACG gdje je kriva MAC Švedske oštrija (ima veći nagib) nego Njemaĉke, a RReq je ukupni iznos emisija koji mora biti smanjen od strane drţave. Na lijevoj strani grafikona je kriva MAC za Njemaĉku. RReq je iznos smanjenja koji se zahtijeva od Njemaĉke, ali na RReq kriva MACG nije presjeĉena trţišno odreĊenom cijenom CO2 (Trţišno odreĊena cijena = P = λ). Tako, uz datu trţišnu cijenu dozvoljenog CO2, Njemaĉka ima mogućnost profita ako smanji koliĉinu emisije više nego što je to zahtijevano. Na desnoj strani je kriva MAC za Švedsku. RReq je iznos smanjenja koji se zahtijeva za Švedsku, ali MACS kriva već sijeĉe trţišnu cijenu dozvoljenog smanjenja CO2 ĉak i prije nego što je došla do RReq.. Zbog toga, uz datu trţišnu cijenu dozvoljenog CO2, Švedska ima mogućnost da profitira ako još više umanji koliĉinu emisije, u odnosu na zahtijevanu. U ovom primjeru Švedska bi smanjivala koliĉinu emisije sve dok njen MAC S ne presijeĉe P (na R*), ali ovo bi samo dovelo za neznatnog smanjenja od ukupnog traţenog za Švedsku. Nakon ovog Švedska moţe kupiti bonuse za emisiju od Njemaĉke za cijenu 'P' (po jedinici). Vlastiti trošak smanjenja koliĉine u Švedskoj, u kombinaciji sa kreditima koje kupi na trţištu od Njemaĉke, rezultira dodavanjem tog iznosa ukupnim traţenim smanjenjem (RReq) za Švedsku. Tako Švedska moţe takoĊer profitirati od kupovine kredita na trţištu (Δ d-e-f). Ovo je „dobitak od trgovine‟, koji predstavlja iznos dodatnog troška koje bi Švedska morala platiti ako bi smanjila emisije kako se zahtijevaju, samostalno bez trgovine sa Njemaĉkom. Njemaĉka je profitirala tako što je smanjila svoje emisije: ispunila je postavljene zahtjeve smanjivši emisije koliko se traţilo od nje (RReq). I još nešto, Njemaĉka je prodala svoj višak Švedskoj kao kredit, i plaćeno joj je cijena u iznosu 'P' za svaku jedinicu koju je smanjila, dok je potrošila manje od 'P'. Njen ukupni prihod je dio grafikona (R Req 1-2 R*), njeni ukupni troškovi smanjenja je dio (RReq 3-2 R*), i tako je njena neto korisnost od prodaje kredita emisije dio (Δ 1-2-3) tj. „dobitak od trgovine“ Dva R* (na oba grafikona) predstavljaju efikasnu alokaciju proisteklu iz trgovine.  Njemaĉka: prodala (R* - RReq) kredita za emisiju Švedskoj po cijeni 'P'.  Švedska kupila kredite za emisjiju od Njemaĉke po cijeni 'P'. Ako ukupni trošak za smanjenje odreĊenog iznosa emisije u scenariju „Command Control„ nazovemo 'X', onda da bi se za isti iznos smanjila emisija kombinirane zagaĊenosti u Švedskoj i Njemaĉkoj. Ukupno smanjenje bilo bi manje u scenariju trgovanja emisijama (Emissions Trading), tj. (X - Δ 123 - Δ def). Prethodno navedeni primjer je primjenjiv ne samo na nacionalnom nivou, nego se moţe primjenjivati i izmeĊu dvije kompanije u razliĉitim zemljama, ili izmeĊu dva odjela unutar iste kompanije.

298

Tržište, država i okoliš

Sve zemlje se suoĉavaju sa trţišnom cijenom dozvole kao postojećom na trţištu tog dana, pa mogu individualno odluĉiti kako maksimizirati profit dok istovremeno ispunjavaju uslove regulacije. Ovo je druga verzija principa ekvimarginaliteta, korisštenog u ekonomiji da se donese ekonomski najefikasna odluka.

5.4.4 Cijena i trgovanje nasuprot oporezivanju U poslejndje vrijeme je znaĉajno porasta broj diskusija o klimatskim promjenama. Nije više pitanje da li upozoriti ili ne svijet, i da li je ili ne ovo problem. Jeste, svima je to jasno. Sada je diskusija kako upozoriti svijet, odnosno kako mu se obratiti. Kako je Ameriĉki kongres sve bliţe tome da ozakoni ''cap-and-trade'' program s ciljem ograniĉenja emisija stakleniĉkih gasova u Americi, brojni komentatori zagovaraju porez na ugljik kao dobrodošlu politiku. Njihovi kljuĉni argumenti su: 1) bilo bi jednostavnije; i 2) EU je pokušala program ''cap-and-trade“ i nije uspjela. Oba argumenta su pogrešna. Putem programa ''cap-and-trade“, Vlada odreĊuje ukupne dopuštene emisije i postavlja pitanja razmjenjivih naknade koja dodjeljuju pravo preduzećima za emisiju. Oni koji mogu smanjiti svoje emisije jeftinije u mogućnosti su da prodaju dodatne naknade drugima koji bi inaĉe morati platiti više da izvrše isto smanjenje. Zbog toga ''cap-andtrade'' trţište temelji se na pristupu da sistem pomaţe da se izvrši smanjenje emisije ali uz najniţi mogući trošak. Ovaj pristup ''cap-and-trade'' predstavlja temelj ameriĉkih napora za kontrolu zagaĊenja kiselih kiša te je doprijenijela znaĉajnom smanjenju zagaĊanja po niţoj cijeni nego što je itko oĉekivao. Sa porezom na ugljik, od emitera se zahtijeva da plaćaju porez za svaku tonu zagaĊenja kojeg emitiraju. Ovaj sistem nije kompleksniji od onog drugog. Oba zahtijevaju monitoring i implementaciju- da odredite emisije na koje se moţe obraĉunati porez i da garantirate plaćanje u sluĉaju oporezivanja, ili da osigurate da dozvole odgovaraju ukupnoj emisiji u sluĉaju ''cap-and-trade“ sistema. Oba pristupa moraju dati odgovor na pitanje kako distribuirati troškove i koristi. Za ''cap-and-trade'' sistem to znaĉi saznati kako distribuirati i/ili aukciju dozvola emisije, oporezivih, te znaĉi saznati ko plaća i šta raditi sa prihodom. Da, kod ''cap-and-trade'' programa, izuzeci i posebni tretmani su mogući, ĉak vjerovatni. Ali isto ide i sa porezima. Samo neko ko nikad nije ispunio formu poreza ili pomogao napisati raĉun za porez moţe oĉekivati da je oporezivanje jednostavnije nego ''cap-andtrade'' program. Ovaj sistem je ustvari vrlo uspješan u Evropi. Sistem pokriva više od 10.000 izvora i i izrodio je snaţno trţište trgovanja emisijama uz milione transkacija mjeseĉno. Postavlja se pitanje zbog ĉega je ovaj sistem ovako dobro profunkcionirao u Evropi. Sistem ''cap-and-trade'' u EU prvenstveno znaĉi usklaĊivanje sa Kyoto 299

Prof. dr. Kasim Tatić

Protokolom, koji zahtijeva smanjenje emisija od 2008 do 2012. Gledajući naprijed na petogodišnji period usklaĊivanja, EU je lansirala „fazu uĉenja“ za svoj sistem trgovanja emisijama. I mnogo je nauĉila. Na primjer, EU je nauĉila da njeni podaci o emisijama pokazuju da su smanjenja vršena uz mnogo manje gubljenje profita preduzeća nego što su to oĉekivali. Tako je EU brzo poboljšala svoje podatke o emisijama i u 2008 alocirala manji procenaat dozvola za emisiju. Komentatorima koji tvrde da EU sistem nije dostigao znaĉajn smanjenje emisije i da je prouzrokovao industrijama mnogo muke, jasan moţemo odgovoriti: oni nisu ni pokušavali reducirati emisije još uvijek. Samo su uspostavljali i osposobljavali sistem. Oba sistema (taksa na ugljik i cap-and trade sistem) koristili bi kao ekonomske mjere u smanjenju emisija. Sistem ''cap-and-trade'' ipak ima neke prednosti. Fleksibilniji je, dozvoljava vam da poveţete svoj sistem sa drugim ''cap-and-trade'' sistemima širom svijeta. U današnjoj globalnoj ekonomiji, gdje kompanije rade u više zemalja, ovaj sistem ima oĉigledne prednosti. On takoĊer dozvoljava ''posuĊivanje'' dozvola emisijasmanjenje emisija u prethodnom periodu i korištenje saĉuvanih emisija kasnije. Ali kljuĉna razlika izmeĊu poreza na ugljik i pristupa ''cap-and-trade'' proizlazi iz pitanja sigurnosti. Porez obezbjeĊuje predvidljivost troškova. Trošak je upravo fiksan zbog karaktera poreza. ''Cap-and-trade'' sistem sa druge strane obezbjeĊuje sigurnost okoliša. Ono što je fiksno je sam maksimalan nivo emisije koji je baziran na procjeni nivoa emisija koje trebate imati da biste zaštitili okoliš. Kao odgovor na porez na ugljik, mnogi emiteri će smanjiti svoje emisije, radije nego da plate porez, ali rezultat nije garantovan. Sa topljenjem Aljaske i Grenlanda, sa sušama i drugim vrstama ekstremnog vremena u porastu, sigurnost okoliša se ĉini kao imperativ. Razmotrimo još i ĉinjenicu da je poreze na Kongresu veoma teško „progurati“, a program ''cap-and-trade'' je još i teţe. Što će se još pokazati: ne smijemo dopustiti zagovaraĉima oporezivanja ugljika da koriste pogrešne argumente da usvoje politiĉki moguć pristup u korist onog koji ima šanse da kao velika grudva snijega utjeĉe na globalno zagrijavanje.

300

Tržište, država i okoliš

VAŢNA PITANJA U VEZI SA IMPLEMENTACIJOM DOZVOLA ZA EMSIJU I POREZA NA EMISIJU Dozvole za emitiranje ("Cap-and-Trade")

Pitanje

Porezi za emitiranje ("Porez na ugljik")

Pitanja zajednička za oboje 

Da li su dozvole za emitiranje dobro definirane? Koji stakleniĉki gasovi su iskljuĉeni? (Izuzeci smanjuju efikasnost)

Dobro/roba Dileme



Mjera Dileme



Da li je lako procjeniti koliĉinu emisije koju pokriva dozvola?



Moţe li broj dozvola (ili drugih materijalnih elemenata) biti promijenjen administrativno i pravno?



Da li su niski troškovi kreiranja i implementiranja dozvole? Je li nizak trošak nametanja?

Pravna pitanja Dilema Troškovi administracije

Vladina potraţivanja



Ako su dozvole dobijene na bazi:  Sumnjivih i kriminalnih aktivnosti: (npr. mito, ucjena iznuĊivanje itd.)  Sumnjive legalne „pay to play“ aktivnosti Ako su dozvole aukcionirane:  Generalno ih je moguće dostići jedino ako su dostupni prihodi od smanjenja taksi  Naĉin aukcije moţe biti kljuĉan u implementaciji







Da li je osnova za oporezivanje emisije dobro definirana? Koji stakleniĉki gasovi su iskljuĉeni? (Izuzeci smanjuju efikasnost) Da li je lako izmjeriti koliĉinu emisije koja je predmet oporezivanja?



Moţe li baza za oporezivanje biti promijenjena pravno i administrativno?



Da li je nizak trošak dobrovoljnog plaćanja poreza? Je li nizak trošak nametanja







Moguće ih dostići jedino ako su dostupni prihodi od smanjenja taksi Ako poreski reţim nije neutralan tada postoji sumnja u zavisnost prihoda (vidjeti u nastavku)

Pitanja iskljuĉivo u vezi sa dozvolama 

Osnovica Dilema



Koja godina kao osnovica je korištena da se mjeri napredak prema cilju? Moţe li osnovica podnijeti da bude promijenjena nakon djelovanja

Dok god porezi nisu naplaćivani na prošle emisije, izbor bazne godine je upitan.

301

Prof. dr. Kasim Tatić

Prava vlasništva Dilema

Da li su dozvole za emisije neotuĊiva prava vlasništva?  Da li su upotpunosti primjenjivi za trgovinu bez ograniĉenja, ukljuĉujući i one iz NGO?  Mogu li regulatorne agencije (ukljuĉujući i agencije treće strane, kao komisije za nacionalnu korisnost) indirektno kazniti ili nagraditi kupce ili prodavaĉe? 

Privatna potraţivanja

 

Transparentnost

U vezi sa necjenovnom alokacijom (npr. doznake bazirane na prošlim emisijama) Koji nisu u vezi sa aukcijama (ali mogu biti u vezi s oblikom aukcije) Pogodno tlo za korupciju (vidjeti vladina potrţivanja iznad)

Uticaj dozvola na cijene:  Teško za procjeniti  Teško za uĉiniti transparentnim

Neprimjenjivo

Nije primjenjivo ako svi emiteri plaćaju isti porez po jedinici potencijalnog stakleniĉkog zagrijavanja.

Uticaj dozvola na cijene:  Lako za procjeniti  Moţe biti transparentno kroz adekvatan dizain

Pitanja iskljuĉivo vezana za poreze

Vladina potraţivanja

Government revenue dependency

Relevantno samo ako su dozvole aukcionirane:  Neutralan prihod zahtijeva da porezi negdje drugo budu smanjeni dolar za dolar  Vlada će biti prisiljena na autorizaciju mnogih dozvola

 

Izvodivo ako su dozvole aukcionirane Primjena samo ako se dozvole uvijek aukcioniraju

Relevantno za sve reţime poreza:  Izbjegavati ako su porezi negdje drugdje smanjeni dolar (neutralan prihod)  Ako nisu neutralni onda mogu biti osjetljivi na promjenu prihoda (vidjeti u nastavku) Mogu biti neusklaĊene sa efikasnošću:  Da bi se zadrţao budući prihod, vlade će biti prisiljene da podignu porez iznad nivoa koji bi internalizirao eksternaliju  Da bi zadrţao budući prihod vlada je prisiljena indirektno ohrabriti emisije koje su oporezovane

Izvor: REGULATORY ECONOMICS (2007), str. 2.

302

Tržište, država i okoliš

5.4.5 Osnovna mikroekonomska komparacija karbonskih dozvola i karbonskih poreza Polazište u analizi je je veoma pojednostavljena kriva potraţnje za karbonskim inputima (prvenstveno fosilnim gorivima), nacrtana kao da zaista znamo taĉno kako ona izgleda52.

Slika 5.6: Pojednostavljena kriva potraţnje za karbonskim inputima u situaciji bez neizvjesnosti Polazimo od velike koliĉine korištenja karbona, Q1 ,i niske cijene, P1. Naš cilj je da smanjimo upotrebu karbona na mnogo niţi ciljni nivo Q2. Postoje dva naĉina na koja se to moţe uĉiniti:  Najprije, moţemo uvesti sistem dozvola, i ograniĉiti broj dozvola na iznos Q2. Oskudica ili nedostatak dozvola, zajedno sa potraţnjom D, dovešće do porasta cijene karbona sve do nivoa P2. Ovo je taĉno bez obzira da li će se dozvole prodavati putem aukcije ili će se besplatno dijeliti; njihov mali broj je ono što ih ĉini vrijednim. Naprimjer, predviĊa se da bi se iznos emisije CO2 u SAD smanjio za 80% u periodu od 2010 do 2050 potrebno je samo smanjiti broj raspoloţivih dozvola za zagaĊivanje po stopi od 2% godišnje (ROBERTS, 2007)  Drugi pristup bio bi da se uvede karbonski porez. Kada je porez postavljen na dovoljno visokom nivou da dovede do toga da je ukupna cijena karbona jednaka P2, još jednom dolazimo do ukupne koliĉine Q2. 52

Prikaz dat prema The Basic Economics of Carbon Permits versus Carbon Taxes, http://www.scribd.com/doc/23892465/The-Basic-Economics-of-Carbon-Permits-Versus-Carbon-Taxes

303

Prof. dr. Kasim Tatić

U ovom veoma pojednostavljenom svijetu nema razlike izmeĊu efekata cijene i koliĉine ni karbonskog ograniĉenja niti karbonskog poreza. Ono što odabiremo stvar je liĉnih preferencija i toga šta nam je pogodnije za realizaciju. Sada u analizu uvodimo neizvjesnost. Mi zaista ne znamo baš mnogo kako kriva potraţnje za karbonskim inputima u svim njihovim oblicima i naĉinima korištenja zaista izgleda, naroĉito kada se udaljavamo od naše polazne taĉke Q1 i P1. Postoji brojna empirijska graĊa o ovom pitanju, i neizvjesnost je velika. Sljedeći dijagram ilustrira tu ĉinjenicu.

Slika 5.7: Kriva potraţnje za karbonskim inputima u situaciji kada postoji cjenovna neizvjesnost Osjenĉena površina predstavlja opseg mogućih krivih potraţnje; površina postaje veća što se više udaljavamo od mjesta na kojem smo danas. Ukoliko postavimo cijenu karbona na nivo Q2 mi ne znamo upravo kako nisko ili kako visoko će cijena karbona zaista biti.Ukoliko, pak, koristimo karbonski porez, suoĉeni smo sa situacijom kao na sljedećoj slici:

304

Tržište, država i okoliš

Slika 5.8: Kriva potraţnje za karbonskim inputima u situaciji kada postoji koliĉinska neizvjesnost Ukoliko se karbonski porez postavi tako da je cijena karbona P2, mi ne znamo taĉno koliko karbona će se koristiti. U svijetu u kojem je prisutna neizvjesnost, izbor izmeĊu karbonskog poreza i sistema trgovine unutar ograniĉenja, zavisi od tome koja vrsta neizvjesnosti više muĉi donositelja odluke:  Mnogi ekonomisti plaše se da bi smo mogli nametnuti preveliki ekonomski teret potcjenjujući koliko visoko cijene karbona moraju ići da bi se smanjila upotreba karbona. Ukolko je ovo glavni strah donosioca odluke, on bi trebao podrţati karbonski porez, pošto ovo definira cijenu sa skoro potpunom izvjesnošću. (Plafoniranje cijena kombinirano sa ograniĉenjem je skoro isto, pošto maksimalno dozvoljena cijena funkcionira kao karbonski porez kada je uveden).  Sa druge strane, pretpostavimo da najveći strah donosioca odluke jeste to da uvedene mjere neće biti dovoljno oštre da smanje potrošnju karbona, i da katastrofiĉne, klimatske promjene ĉekaju našu djecu i unuke. U tom sluĉaju, on bi tebao podrţati ĉvrsto postavljeni sistem ograniĉenja koji garantira da ćemo postići naše ciljeve u pogledu emisije karbona i dozvoliti cijenama da same naĊu svoj odgovarajući nivo. Smatramo da bi ova distinkcija bi trebala da bude jasna svakom ko se upušta u diskusiju o karbosnkoj politici, i meritornosti pojedinih instrumenata. A sada uvodimo još jedan elemenat u analizu: pretpostavimo da se suoĉavamo sa interaktivnim efektima izmeĊu potrošaĉa koji proizvode višestruki ekvilibrij. Ukoliko smatrate da je najveći dio ekonomskog ponašanja voĊen socijalnim normama, vrlo ĉesto 305

Prof. dr. Kasim Tatić

u realnom ţivotu moţete oĉekivati ovakvu situaciju. Na primjer, uzmite sluĉaj putovanja avionom na sastanak nasuprot prisustvovanja sastancima putem videokonferencija. Trenutno je socijalna norma susresti se sa nekim uţivo, licem u lice. Videokonferencija izgleda „jeftino“, „ograniĉeno“, ukratko, kao nuţni kompromis. Ukolko ste jedina kompanija ili organizator konferencije koji se obraća preko ekrana, vjerovatno će vaš ugled u oĉima ostalih opasti. MeĊutim, jednom kada dovoljan broj organizatora konferencija uĉini taj prelaz, i videokonferencije postanu normalne, traţiti od ljudi da putuju avionom na sastanak izgledaće ekstravagantno, rastrošno i pogodno samo za odreĊene vrlo specijalne prilike. Ovo je priĉa o tzv. pokretnoj taĉki ili prekretnici (tipping point), karakteristiĉna za interaktivne bihevioralne modele. Pretpostavimo, stoga, da odaberemo jednu vrstu interakcije u potpuno izvjesnom svijetu. Ukoliko koristimo karbonsko ograniĉenje da promijenimo ponašanje, dijagram bi mogao izgledati ovako:

Slika 5.9: Model višestrukog ekvilibrija uz korištenje karbonskog ograniĉenja Kako se ograniĉenje smanjuje, cijena raste dok se ne dostigne taĉka preloma ili preokreta. Nakon toga cijene kolabiraju, onda ponovo rastu kako se traţnja smanjuje na lijevom dijelu krive, zaustavljajući se na nivou P2. (Tehniĉka napomena: ovo se naziva model višestrukog ekvilibrija, pošto će kriva ponude povuĉena kroz obje polovine krive potraţnje, sjeći tu krivu dva puta). A sada pogledajmo istu situciju, ali sa rastućim karbonskim porezom.

306

Tržište, država i okoliš

Slika 5.10: Model višestrukog ekvilibrija uz korištenje karbonskog ograniĉenja Porez se povećava dok se ne dostigne prelomna taĉka. Konaĉni korak je da se porez smanji dok se ne vratimo na nivo Q2. Postoje dvije velike razlike izmeĊu poreza i ograniĉenja u ovoj jednostavnom prkazu:  Prvo, porezi u kontekstu višestruke ravnoteţe vode do predoziranja – viših ekonomksih troškova nego što je to potrebno.  Drugo, konaĉno smanjenje poreza mora da se preduzme namjerno, kao stvar politike, za razliku od odgovora cijene na definirano karbonsko ograniĉenje, do ĉega dolazi usljed normalnog funkcioniranja trţišta. Veliki nedostatak predstavlja rizik da će porezi, jednom kada stvarno poĉinju da daju rezultate, biti prerano smanjeni. Treba imati na umu da je svijet istovremno i interaktivan (sa višestrukim ekvilibrijem) i neizvjestan. Rezultat je da niko nemoţe znati sa sigurnošću kada porez treba da se smanjuje, i biće moćnih interesa koji će lobirati od provog dana da se smanje ili ukinu bilo kakvi porezi koje je nadleţno tijelo za zaštitu okoliša uspjelo uvesti. Što se tiĉe dijagrama višestrukog ekvilibrija treba imati na umu još jednu ĉinjenicu: on takoĊe opisuje efekat infrastrukturnih investicija na potraţnju, ukoliko se „endogenom varijablom „ uĉini spremnost glasaĉa da podrţe takve investicije. Drugim rijeĉima, ukoliko smatrate da cijene karbona treba znaĉajno da rastu prije nego što će projekti za investiranje velikih suma novca u masovni transprort i sliĉne stvari koje dovode do pomjeranja krive potraţnje, biti usvojeni, dijagram izgleda u suštini isto.

307

Prof. dr. Kasim Tatić

Ovo znaĉi da imamo zgodan vizuelni naĉin da interpretiramo argument koji iznose neki ekonomisiti (npr. Schellenberger i Nordhaus53) da mi zaista ne trebamo ni ograniĉenje ni porez, da politiĉki cilj treba da bude da preduzmemo same investicije. Ovaj argument je ispravan u mjeri u kojoj je fundamentalno odnosno istinski vaţno pomjeranje od desne strane na lijevu stranu segmenta potraţnje. MeĊutim, on poĉiva na još dvije pretpostavke:  da ćemo realizirati ove investicije bez nuţnog porasta cijena karbona, i  da postizanje Q2 ne zahtijeva bilo kakvo pomjeranje po segmentu nove potraţnje. (Ovo je isto kao i reći da svo prilagoĊavanje koje trebamo je kolektivno prilagoĊavanje, putem investicija u infrastrukturu i istraţivanje i razvoj; ne zahtijeva se nikakva dodatna promjena u ponašanju). MeĊutim pitanje je, koliko su ovakve pretpostavke zaisata utemeljene i osnovane?

5.4.6 Mjere uspješnosti i obezbjeĎenje provoĎenja okolišne regulative (performance measures in compliance assurance) Mjerenje uspješnosti je proces razvoja i korištenja indikatora i ostalih alata sa ciljem da se ocijeni napredak u postizanju predhodno postavljenih ciljeva. Mjerenje uspješnosti je samo jedan elemenat u strateškom upravljanju koji obuhvata iterativni ciklus aktivnosti i budţetsko planiranje, implementaciju i evaluaciju. Generiranje i analiziranje indikatora mjerenja uspješnosti podrţava proces donošenja odluka. Svrha i ciljni korisnici indikatora uspješnosti (performance indicators - PI) Periodiĉna evaluacija programa obezbjeĊenja poštovanja okolišne regulative, primarno zasnovana na kvantitativnim informacijama u formi indikatora, koristi se za nekoliko svrha: 1. Procjena napretka u realizaciji 2. Interna odgovornost za realizaciju aktivnosti 3. Eksterna odgovornost 4. Programsko planiranje i budţetiranje Indikatori uspješnosti obiĉno se razvijaju i koriste od strane nadleţnih institucija koje imaju direktnu odgovornost za pomaganje, monitoring i prisilno provoĊenje usaglašavanja sa okolišnom regulativom. MeĊutim, ovi indikatori igraju naroĉitu ulogu u decentraliziranim sistemima okolišnog upravljanja gdje nadleţne institucije na niţim nivoima organizacije imaju znaĉajne ovlasti. Indikatori uspješnosti u takvim sistemima postaju alati nadgledanja i benchmarkinga koji koriste nacionalnim institucijama, kao i

53

Ted Nordhaus i Michael Shellenberger, authori knjiga Break Through: From the Death of Environmentalism to the Politics of Possibility i The Death of Environmentalism. Nordhaus i Shellenberger su izvršni direktori American Environics i osnivači Breakthrough Institute.

308

Tržište, država i okoliš

mjere nacionalne koherencije ili dosljednosti odgovora na nepoštovanja okolišne regulative. Ove indikatore mogu koristiti razliĉite zainteresovane strane ili stakeholder-i: 1. Rukovodioci agencija za zaštitu okoliša 2. Kreatori politike 3. Zajednice na koju se regulacija odnosi 4. Javnost 5.4.6.1 Kategorije indikatora uspješnosti Moguće je evaluirati uspješnost institucija nadleţnih za provoĊenje okolišne regulative pozivajući se na slijedeće elemente logiĉkog okvira implementacije programa (MAZUR, 2010, str. 16): 1. Krajnji rezultati (final outcomes) su poboljšanja u okolišu nastala kao krajnji ishod aktivnosti na obezbjeĊenju poštivanja okolišne regulative. Primjeri ovih indikatora krajnjih rezultata ukljuĉuju poboljšani kvalitet vode ili zraka, smanjenu zagaĊenost zemlje ili zraka i sl. Ovi indikatori se široko primjenjuju kao parametri u monitoringu okolišnog kvaliteta, ali ih je veoma teško povezati sa specifiĉnim aktivnostima na provoĊenju usaglašavanja sa okolišnom regulativom. 2. Intermedijarni rezultati (intermediate outcomes) odnose se na promjene u znanju i ponašanju regulirane zajednice u pogledu obaveza poštivanja okolišne regulative. Oni se mogu odnositi na veće razumjevanje od strane reguliranih entiteta o tome kako udovoljavati zahtjevima okolišne regulative, kako poboljšati upravljanje okolišem (usvajanje najboljih praksi), kao smanjiti okolišni uticaj (npr. ispuštanje polutanata ili smanjenje nesreća), ili kako u većoj mjeri postići usaglašenost sa okolišnom regulativom. 3. Outputi ili neposredni rezultati su aktivnosti koje provodi nadleţna institucija. Primjeri ukljuĉuju broj obavljenih inspekcija, broj promotivnih aktivnosti i broj aktivnosti vezanih za prisilno provoĊenje usaglašenosti sa okolišnom regulativom. Ovi indikatori demonstriraju nivo napora uloţenih za postizanje krajnjeg rezultata, ali ne odraţavaju stepen u kojem je rezultat postignut. 4. Inputi uključuju vrijeme, osoblje, novĉana sredstva, materijalna sredstva, opremu i ostale resurse koji doprinose aktivnosti. Kada se posmatraju zajedno sa rezultatima inputi se mogu koristiti za utvrĊivanje nivoa napora zahtjevanog za postizanja potrebnog rezultata. U praksi je neophodno kombinovati i simultano primjenjivati indikatore inputa, outputa i rezultata, da bi se uspješno upravljalo programom objezbjeĊenja usaglašenosti sa okolišnom regulativom, te da bi se omogućilo unaprijeĊenje i poboljšanje tog programa. Korištenjem kombinacije mjera outputa i krajnjih rezultata nadleţna agencija bi trebala biti u stanju da identifikuje obrasce odnosno povezanost izmeĊu svojih aktivnosti i praktiĉnog ostvarivanja rezultata, kao i da prilagodi svoje strategije da bi osigurala da 309

Prof. dr. Kasim Tatić

ostvaruje prave vrste rezultata u pravoj mjeri sa raspoloţivim resursima. Troškovna efektivnost aktivnosti moţe se procjeniti kompariranjem podataka o inputima (osoblje i resursi) sa informacijama o postignutim rezultatima.

5.4.6.2 Poticaji za razvoj indikatora Tradicionalno, uspješnost rada regulatornih agencija i njihova troškovna efektivnost procjenjivani su u najvećoj mjeri na bazi njihovog nivoa aktivnosti (outputa), prije nego li na bazi rezultata koje postiţu svojim djelovanjem. Mada sami outputi daju odreĊenu ideju o prisutnosti agencije, i mada su relativno jednostavni za mjerenje, oni ne omogućavaju analize obima u kojem program ostvaruje svoje ciljeve, oni ne ukazuju na to da li se usaglašenost sa regulativnom poboljšava, i oni ne pokazuju da li su uslovi u okolišu poboljšani. Posljednih godina okolišne agencije sve više prepoznaju ĉinjenicu da iskljuĉivo oslanjanje na indikatore inputa i outputa ne ukazuje na kvalitativne razlike u uĉinkovitosti razliĉitih aktivnosti na prisilnom obezbjeĊenju usaglašenosti sa okolišnom regulativom. Ovaj trend dio je jedne generalne tendencije da se obezbjeĊenje usaglašenosti sa regulativom fokusira na okolišne krajnje rezultate (OECD, 2009). Osnovni poticajni faktori za identificiranje, kreiranje i korištenje kvalitetnijih mjera uspješnosti u pogledu postignutog rezultata su (MAZUR, 2010, str. 19): 1. Ispunjavanje zakonskih i političkih obaveza. U velikom broju zemalja nadleţne agencije podnose izvještaj o rezultatima svojih aktivnosti. 2. Interne upravljačke potrebe. Indikatori rezultata pomaţu menadţerima programa da spoznaju šta funkcioniše a šta ne i šta treba biti uĉinjeno na drugaĉiji naĉin da bi se postigli ciljevi nadleţne agencije. 3. Opravdanje dodjeljenih budžetskih sredstava. Tijela koja finansiraju rad institucija u oblsti zaštite okoliša, prije svega parlament, ţele da znaju šta dobivaju za svoj novac, naroĉito u trenutnoj situaciji postojanja znaĉajnih budţetskih deficita. Indikatori rezultata pomaţu da se objasni koji rezulatati će biti kupljeni sa datim iznosom resursa. 4. Potražnja za proširenom eksternom odgovornošću. Nadleţne agencije treba da demonstriraju javnosti vrijednost svoga rada – ubjede javnost i politiĉare da je provoĊenje zakonske regulative uĉinjeno na odgovarajući i profesionalni naĉin i da rezultira u visokom stepenu usaglašenosti sa okolišnom regulativom i, u krajnoj liniji, boljim kvalitetom okoliša. U praktiĉnoj primjeni, u poreĊenju sa indikatorima koji se odnose na krajnje rezultate, indikatori koji se odnose na intermedijarne rezultate uglavnom se smatraju kao praktiĉniji alat za praćenje i postizanje uspješnosti iz slijedeća dva razloga: 1. Prvo, najveći broj intermedijarnih rezultata (promjene u ponašanju) mogu se direktno pripisati aktivnostima programa za objezbjeĊenje usaglašenosti sa 310

Tržište, država i okoliš

okolišnom regulativom. Kauzalna veza izmeĊu aktivnosti programa i intermedijalnih rezultata je mnogo snaţnija nego izmeĊu ovih aktivnosti i finalnih rezultata (poboljšanje kvaliteta okoliša). 2. Drugo, intermedijalni rezultati skoro uvijek se manifestiraju brţe nego finalni rezultati koji se ĉesto fokusiraju na promjene na sveobuhvatnim uslovima u okolišu. Prema tome, oni se pokazuju kao bolji instrument za izvještavanje i reagovanje menadţmenta. 5.4.7.1 Izbor instrumenata Nije sluĉajno da razliĉite vrste instrumenata nastoje eksplicitno da proizvedu razliĉite uticaje na ponašanje kako bi se došlo do odreĊene promjene na ponašanje. OdreĊeni autori (JORDAN & WURZEL & ZITO, 2003) koriste ĉetverostruku tipologiju instrumenata u politici okoliša: 1. Trţišno zasnovani (takoĊer nazvani ekonomski) instrumenti (vidjeti EEA 2006, za pregled evropskog iskustva) ovi instrumenti ukljuĉuju „razmjenljiva prava na zagaĊivanja, okolišne poreze i pristojbe, sisteme povrata sredstava, supsidije (ukljuĉivo uklanjanje okolišno štetnih supsidija), zelenu nabavku i odgovornost i nadoknadu šteta“ [EEA (2006), str. 13]. Ovi instrumenti nastoje direktno uticati na poticaje i interese i prema tome moţda tokom vremena mijenjaju sklonosti donosilaca poslovnih odluka. Ponekad, kao što je to sluĉaj sa šemama prava na zagaĊenje, ovi instrumenti takoĊer zahtijevaju nove institucije. 2. Regulatorni instrumenti, koji nastoje da definiraju zakonske standarde u pogledu tehnologija, okolišnih performansi, pritisaka ili rezultata. Ovi instrumenti nameću kazne onim uĉesnicima koji ne uspiju da udovolje standardima, i prema tome takoĊer utiĉu na poticaje, mada na manje direktan naĉin nego trţišno zasnovani instrumenti, i mogu takoĊer tokom vremena promjeniti sklonosti donosilaca odluka koje imaju uticaj na okoliš. Oni takoĊer normalno zahtjevaju nove institucije kako bi se administrirala i sprovela regulativa. 3. Dobrovoljni sporazumi takoĊer nazavni sporazumi dobiveni kroz pregovore (negotiated agreements) izmeĊu vlada i proizvodnih organizacija). Ovi tzv. „meki“ instrumenti su rezultat pristanka proizvodnih organizacija, ĉesto sa ciljem da se izbjegne uvoĊenje regulatornih ili trţišno zasnovanih instrumenata. Kazne za nepoštovanje dogovora mijenjanju poticaje. Ovi instrumenti takoĊer ĉesto zahtjevaju priliĉno sloţene institucionalne anganţmane kako bi se nadgledala njihova efektivnost [vidjeti EKINS and ETHERIDGE 2006 za raspravu o ovome u vezi sa dogovorima za klimatske promjene u Velikoj Britaniji]. 4. Informaciono zasnovani instrumenti [vidjeti JORDAN & WURZEL & ZITO, 2003], kao što su eko-labele ili eko-oznake, mogu biti obavezujući ili dobrovoljni. Ovi instrumenti oĉigledno nastoje da obezbijede informacije kako bi se promovirala promjena ponašanja.

311

Prof. dr. Kasim Tatić

Bilo koji pojedinaĉni instrument u politici okoliša trebao bi biti uveden i praktiĉno primijenjen samo ukoliko postoji razumno oĉekivanje da će taj instrument doprinjeti povećanju ukupnog blagostanja društva. Isto vaţi i za kombinaciju ili miks instrumenata u politici okoliša. U praktiĉnom smislu u domenu politike okoliša to znaĉi da: 1. Graniĉni trošak implementiranja datog miksa instrumenata trebao bi da bude manji od graniĉnih koristi nastalih kao rezultat primjenje tog miksa (kriterij „trošak-koristi“). 2. Graniĉni trošak primjene datog miksa instrumenata trebao bi da bude što je moguće niţi (kriterij troškovne efikasnosti). 3. Graniĉna okolišna korist zdruţena sa datim miksom instrumenata bi trebala bi da bude što je moguće veća (kriterij okolišne efektivnosti). Svaka naredna diskusiji o miksu instrumenata na jedan ili na drugi naĉin odnosit će se na jedan od ova tri kriterija. Npr. administrativni troškovi odreĊene kombinacije instrumenata ĉesto se previĊaju u procesu donošenja odluka. Njihovo ukljuĉivanje u orginalnu diskusiju o kreiranju odgovarajućeg miksa mjera, dat će bolju sliku o neto koristima koje će vjerovatno nastati kao rezultat primjene miksa, kao i bolje razumjevanje rezultata po okoliš do koji će vjerovatno doći uslijed primjene tog miksa. Bilo koji miks instrumenata moţe biti okolišno neefektivan ukoliko „korektni cjenovni signali“ nisu preneseni do donosioca odluka.

5.4.7.2 Koliko bi instrumenata trebalo biti u miksu Priliĉno oĉigledan prvi zahtjev za kreiranjem jednog okolišno uĉinkovitog i ekonomski efikasnog miksa instrumenata jeste potreba da se ima dobro razumjevanje okolišnog problema koji se ţeli riješiti. Kljuĉno pitanje na samom poĉetku jeste da li je okolišni problem o kojem se radi „jednodimenzionalan“ ili „višedimenzionalan“ (OECD, 2007). Prvi tip okolišnog problema bio bi problem sa samo jednom relevantnom dimenzijom ili karakteristikom - npr. ukupni iznos odreĊenog tipa polutanata. Da bi smo problem svrstali u ovu kategoriju ne bi trebalo da bude vaţno gdje se emisija pojavljuje, kada se pojavljuje i sl. Emisija hemikalija koje oštećuju ozonski omotaĉ i stakleniĉki plinovi mogli bi biti primjeri jednog ovakvog problema. Većina okolišnih problema, meĊutim, mogu se okarakterizirati kao višedimenzionalni problemi. Npr. ĉesto nismo zainteresovani samo za ukupni iznos emisije odreĊenog polutanta ili za ukupni iznos buke stvorene na aerodromu. Pored toga, vaţno je znati i gdje se emisija pojavljuje (na podruĉiju prema kojem duva vjetar u odnosu na naselja sa gustom ili velikom koncentracijom stanovništva), ili kada će se pojaviti (npr. vrijeme u godini). Što se tiĉe buke na aerodromu obiĉno je vaţno znati da li avioni prelaze preko gusto naseljenih podruĉija za vrijeme uzlijetanja i slijetanja, u koje vrijeme dana ili noći se buka stvara idr.

312

Tržište, država i okoliš

Drugo vaţno pitanje kod kreiranje politike jeste da li je tehniĉki izvodljivo rješavati okolišni problem direktno – ili će se morati pribjeći riješavanju odreĊene „proksi“ veliĉine (povezanog eksternog efekta).

5.4.7.3 Razlozi za korištenje miksa instrumenata Postoji veći broj dobrih razloga za korištenje odreĊenog miksa instrumenata kako bi se riješio specifiĉni okolišni problem (OECD, 2007):  Prvo i najvaţnije, mnogi problemi okoliša su po svojoj prirodi „višedimenzionalni“ – pored ukupnog iznosa odreĊenog polutanta koji se ispušta, moţe biti takoĊer vaţno gdje se emisija dogaĊa, kada se dogaĊa, kakva je upotreba zagaĊujućeg proizvoda.  OdreĊeni instrumenti mogu ojaĉavati meĊusobno dejstvo - kao u sluĉaju kada sheme eko-oznaka povećavaju mjeru u kojoj su preduzeća i domaćinstva spremni plaćati okolišne takse/poreze, dok s druge strane postojanje poreza pomaţe da se obrati paţnja na sheme eko-oznaka.  Ĉesto se miks instrumenata zahtjeva sa ciljem da se uklone ne-okolišni neuspjesi na trţištima na kojima se primjenjuju instrumenti okolišne politike, kao što su nedostatak informacija, asimetriĉne informacije, neadekvatno definirana vlasniĉka prava, trţišna moć i sl. Ponekada takav miks moţe takoĊer ograniĉiti neizvijesnost u pogledu troškova samoga poštovanja okolišne regulative, povećati sposobnosti prisilnog provoĊenja regulative i smanjiti administrativne troškove. 5.4.7.4 Razlozi za ograničavanje broja instrumenata u jednom miksu Kad se primjenjuje nekoliko instrumenata u jednom miksu postoji opasnost da će jedan instrument nepotrebno smanjiti fleksibilnost da se iznaĊu troškovno efektivna riješenja za odreĊeni problem koji bi drugi instrument mogao ponuditi ukoliko bi bio samostalno upotrebljen. U drugim sluĉajevima neki od instrumenata u miksu su jednostavno redundantni, odnosno, praktiĉno se ponavljaju, doprinoseći samo povećanju ukupnih administrativnih troškova. Neophodne su bolje ex-ante i ex-post procjene Na osnovu empirijskih istraţivanja moguće je utvrditi odreĊeni broj preporuka na koji naĉin bi se miks okolišnih instrumenata trebao procjeniti i kako bi se njihovo kreiranje moglo poboljšati. Prvo i najvaţnije, kreatori politike okoliša trebali bi paţljivo razmotriti da li su koristi od daljnjeg poboljšanja okoliša i troškovi društva neophodni za ova poboljšanja u razumnoj 313

Prof. dr. Kasim Tatić

ravnoteţi. Ovo podrazumjeva potrebe da se ocjeni skup ciljeva politike okoliša. Ukoliko se moţe oĉekivati da suma svih beneficija odnosno koristi dodatnog poboljšanja okoliša prevazilazi potrebne troškove, poboljšanje bi trebalo biti uĉinjeno. Ukoliko troškovi nedvojbeno prevazilaze sumu ukupnih koristi – ĉak i ako bi se najefikasniji instrumenti upotrebili kako bi se postigli ciljevi – trebalo bi izvršiti ponovno razmatranje postojećih prioriteta. Kreatori politike trebali bi takoĊer uraditi detaljnu ex-ante procjenu bilo kojeg novog instrumenta ĉija se upotreba razmatra – ocijeniti šta bi svaki instrument doprinio u pogledu okolišne efektivnosti i ekonomske efikasnosti. Oni bi takoĊer trebali poduzimati redovne ex-post preglede instrumenata koje primjenjuju za postizanje odreĊenog cilja – i ukloniti ili modifikovati redunantne instrumente kako bi se smanjili administrativni troškovi. Instrumenti bi trebali riješavati što je moguće širi okolišni problem I iz perspektive okolišne efektivnosti i ekonomske efikasnosti kreatori politike trebali bi primjeniti instrumente koji zahvataju i rješavaju dati okolišni poblem što je moguće šire. Dalje, trebalo bi (u mjeri u kojoj je to moguće) obezbjediti sliĉne poticaje u graniĉnom sluĉaju svim proizvoĊaĉima koji doprinose konkretnom problemu. Ekonomski instrumenti mogu „automatski“ obezbijediti jednake graniĉne poticaje za smanjenje zagaĊenosti, ali razliĉiti regulativni instrumenti mogu (barem djelomiĉno) takoĊer obaviti isti zadatak. Za „višedimenzionalne“ okolišne probleme, kreatori politike bi trebali nadopuniti instrumente koji riješavaju problem ukupnih iznosa zagaĊenosti sa instrumentima koji nastoje poboljšati naĉin na koji se odreĊeni proizvod koristi, kada se koristi, gdje se koristi i sl. U mnogim sluĉajajevima regulativni instrumenti, informacioni instrumenti, obuka i sl. mogu biti pogodniji da se poboljšaju ove dimenzije nego npr. porezi ili sistem razmjene prava na zagaĊenje. Miks instrumenata trebao bi da obezbjeĎuje fleksibilnost Sa ciljem da se iskoriste mogućnosti za razliĉite instrumente da meĊusobno potpomaţu svoje djelovanje (tako da primjena jednog instrumenta povećava efektivnost i efikasnost drugog), trebali bi se koristiti instrumenti koji obezbjeĊuju maksimalno moguću fleksibilnost. Ekonomski instrumenti će u najvećem broju sluĉajeva obezbjediti takvu fleksibilnost, ali i neke vrste regulativnih instrumenata mogu je takoĊer postići. Izbjeći „pretjerano opterećenje“ instrumenata okolišne politike sa ne okolišnim instrumentima Preporuĉljivo je rješavati odreĊene socijalne probleme prvenstveno sa instrumentima ne okolišne politike (sistem socijalne sigurnosti ili poreski sistem) radije nego li modifikovati instrumente okolišne politike. Ovo će izmeĊu ostalog omogućiti da se jednostavnije obezbijede poticaji za domaćinstva sa niskim primanjima da se ponašaju na okolišni prihvatljive naĉine. U mjeri u kojoj kreatori politike ţele da uklone bilo koje

314

Tržište, država i okoliš

negativne uticaje na konkurentnost odreĊenih sektora kao posljedica primjene politike okoliša, ponovno je vaţno obezbjediti poticaj da se smanje emisije. Takvi poticaji mogu, npr. biti obezbjeĊeni kroz sisteme razmjene prava na zagaĊenje (bilo da se prava utvrĊuju na bazi historijskih ĉinjenica ili aukcijom) i kroz okolišne poreze – moguće sa recikliranjem prihoda nazad u sektore koji su u pitanju. TakoĊer je ĉesto preporuĉljivo da se ne-okolišni nedostaci trţišta (trţišna moć, nekompletna vlasniĉka prava, asimetriĉnost informacija idr.) primarno riješavaju sa neokolišnim instrumentima, kao što su instrumenti politike konkurencije, poboljšanje sistema patentiranja, deregulacija trţišta nekretnina i sl.

5.5 Posljedice nereagovanja na ključne okolišne izazove54 Neadekvatna okolišna politika moţe predstavljati znaĉajnu koĉnicu za ekonomski rast i produktivnost, osnovni je zakljuĉak dokumenta pod nazivom Posljedice nereagovanja na ključne okolišne izazove (OECD 2008). U današnje vrijeme evidentno je da se skoro sve drţave u svijetu, a posebno zemlje ĉlanice OECD-a, susreću sa mnogim okolišnim izazovima, kao što su klimatske promjene, zagaĊenje zraka i vode, neadekvatno upravljanje prirodnim resursima, prirodne katastrofe i industrijske nesreće. Neadekvatan odgovor na ovakve izazove moţe donijeti velike troškove, u nekim sluĉajevima moţe predstavljati znaĉajnu prepreku u cjelokupnom razvoju OECD gospodarstva. Prema dostupnim podacima iz odreĊenih oblasti politike okoliša, izvještaji OECD predlaţu da ukoliko se ne uspije sprovesti „dovoljno ambiciozna“ politika okoliša moţe doći do znaĉajnih ekonomskih troškova iskazanih kao ne-zanemariv dio BDP. Na primjer:  Troškovi ne uvoĊenja „Tematske strategije zagaĊenja zraka“ Evropske Komisije procijenjeno je da iznose oko 0.35 do 1.0% EU BDP-a u 2020. godini (EC, 2005)  U ne-OECD zemljama, 1.7 miliona smrtnih sluĉajeva i 4.4% tereta bolesti (npr. smanjen broj godina zdravog ţivota) su pripisani riziĉnoj opskrbi vodom, zdravstvu i higijeni prema WHO (Svjetska zdravstvena organizacija). Devedeset procenata smrtnih sluĉajeva su djeca ispod 5 godina starosti (Prüss-Üstün et al., 2004).  Procijenjeni troškovi usljed klimatskih promijena široko variraju, sa nedavnim procjenama od 14.4% iskazani kao „ekvivalenta potrošnja“ po glavi stanovnika (Stern 2007), u sluĉaju kada su oba, trţišni i ne-trţišni faktori ukljuĉeni.

54

OECD (2008) Posljedice nereagovanja na ključne okolišne izazove, www.oecd.org/env/costofinaction

315

Prof. dr. Kasim Tatić

 Troškovi usljed prirodnih katastrofa (npr. poplave, oluje, zemljotresi itd.) za najsiromašnije zemlje moţe iznositi i do 13% godišnjeg BDP (The World Bank, 2006)  Neefikasno upravljanje ribolovnim podruĉjem plave tune na istoĉnom Atlantiku moţe rezultirati smanjenim prinosom ribe u vrijednosti od 1 3 milijardi USD (Bjørndal and Brasão 2005). Neki od ovih troškova su se već odrazili na javne proraĉune bilansa firmi, kao i na budţete domaćinstava (npr. uvećani troškovi javnih i privatnih zdravstvenih ustanova, naknade za nezaposlene za ribare koji su ostali bez posla, troškovi sanacije zagaĊenih podruĉja, nasipi i druge infrastrukture za zaštitu od poplava). Ĉak i kada se troškovi nedjelovanja smatraju vaţnim, identificiranje podruĉja u kojima politike okoliša treba da se ojaĉaju ipak zahtijevaju paţljivo poreĊenje izmeĊu troškova nedjelovanja i troškova djelovanja (pri ĉemu troškovi djelovanja nisu obuhvaćeni ovim izvještajem). Izvještaj (OECD, 2008) osigurava uvodnu procjene metodoloških problema pri evaluaciji troškova nedjelovanja i diskutuje neke buduće probleme sa kojima bi se zemlje OECD-a mogle suoĉiti u ovom kompleksnom podruĉju. Smatramo da ovaj zakljuĉak vaţi ne samo za zemlje OECD-a, nego i za sve ostale. Svi dijelimo isti planet i istu globalnu sudbinu.

316

Tržište, država i okoliš

6. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA Okoliš predstavlja osnovu na kojoj funkcionira ekonomski sistem. On se koristi kao dobro javne potrošnje, snabdjevaĉ materijalnih inputa, i kao mjesto za odlaganje otpadnih materija nastalih u proizvodnji i potrošnji. Polazna premisa u knjizi je da okoliš treba tretirati kao aktivu (asset) ili rijetko, ekonomsko dobro. Rijetkost podrazumijeva da postoje razliĉite, meĊusobno konkurentne mogućnosti korištenja odreĊenog dobra, te da zbog fiziĉke ograniĉenosti tog dobra ne mogu biti zadovoljeni svi zahtijevi u pogledu njegove upotrebe. Pošto je potraţnja za odreĊenim naĉinima upotrebe veća od ponude, neki od konkurentnih vidova upotrebe moraju biti umanjeni ili eliminirani. To znaĉi da korištenje okoliša predstavlja alokacioni problem ili problem ekonomske optimizacije. U prošlosti, okoli šse koristio besplatno kao zajedniĉko, slobodno dobro. To je naroĉito bilo taĉno za njegovu ulogu kao mjesta za odlaganje otpadnog materijala. Ovo institucionalno rješenje, koje je podrazumijevalo odsustvo trţišne cijene za takva dobra, dovelo je do prekomjerne upotrebe okoliša i do smanjenja njegovog kvaliteta. Takvo rješenje je takoĊe dovelo do razlike u privatnim i društvenim troškovima proizvodnje i potrošnje. Cijene proizvoda na trţištu ne odraţavaju pune društvene oportunitetne troškove ekonomskih aktivnosti, tako da su sektori koji jako zagaĊuju okoliš postali preveliki u odnosu na alokacioni optimum. Sektorska struktura je narušena prevelikom zastupljenošću sektora koji jako zagaĊuju okoliš, i suviše mnogo proizvodnih resursa je angaţirano upravo u takvim sektorima. Rješenje okolišnog problema leţi u smanjenju razlike izmeĊu privatnih i društvenih troškova, i u uvoĊenju takvog institucionalnog okvira za trţišne ekonomije, koji će omogućiti da svaki pojedinaĉni subjekt snosi troškove ekonomskih aktivnosti za ĉije nastajanje je odgovoran.Ovaj proces pozanat je kao internaliziranje okolišnih troškova u skladu sa principom da zagaĊivaĉ plaća (“polluter pays principle”). PrilagoĊavanjem ciljne funkcije preduzeća (kao i ciljne funkcije potrošaĉa), kao i kroz uvoĊenje dodatnih ograniĉenja njegovom ponašanju, moguće je postići viši nivo usklaĊenosti individualnih i društvenih ciljeva. U stvari, upravo razumijevanje i utvrĊivanje ekonomski najefikasnijeg naĉina za postizanje takvog usaglašavanja jeste ono što smo nastojali objsniti u ovoj knjizi. Prikazom i korištenjem teorijskih saznanja do kojih se došlo u ekonomskoj nauci, u prvom redu mikroekonomiji, u vezi sa nesavršenostima u funkcioniranju trţišnog mehanizma u alokaciji resursa (market failures) kao i analizom dostupnih praktiĉnih iskustava razvijenih zemalja u pogledu korištenja direktne zakonske regulative i trţišnih ekonomskih mjera, u knjizi je dato teorijsko rješenje problema optimizacije korištenja, odnosno zaštite okoliša, korištenjem dopunjenog i prilagoĊenog neoklasiĉnog modela ponašanja trţišta; a potom sagledane razliĉite mogućnosti praktiĉnog korištenja i kombiniranja razliĉitih mjera u svrhu maksimiziranja ekonomske efikasnosti u procesu usaglašavanja pojedinaĉnog i društvenog cilja u ovoj oblasti.

319

Prof. dr. Kasim Tatić

U knjizi smo pokazali da nije moguće postići optimalnu alokaciju okolišnih resursa oslanjanjem iskljuĉivo na samo jedan od dva institucionalna aranţmana za alokaciju resursa (drţavu ili trţište), i na ograiĉeni, mali broj instrumenata za zaštitu okoliša. Ono što je potrebno jeste optimalni miks ili kombinacija oba institucionalna aranţmana i razliĉitih instrumenata i mjera. U knjizi su razraĊeni odreĊeni bitni aspekti takve kombinacije, koji bi mogli koristiti u procesu definiranja politike zaštite okoline. Iz tog razloga u knjizi su prezentirane i diskutirane prednosti i nedostaci razliĉitih instrumenata i mjera za zaštitu okoliša (direktne regulative i ekonomskih instrumenata), kao i brojni kriteriji za njihovu evaluaciju. Naroĉita paţnja posvećena je analizi statiĉke i dinamiĉke efikasnosti razliĉitih instrumenata, u prvom redu podsticajima za tehnološko inoviranje unutar preduzeća, kao i instrumentima u borbi sa negativnim posljedicam klimatskih promjena. Korištenjem prvenstveno mikroekonomskog instrumentarija, u knjizi smo nastojali postići sljedeće ciljeve:  Sagledati i teorijski objasniti razloge inkorporirane u ekonomski sistem, koji dovode do postojećeg odnosa prema okolišu. Objasniti ulogu trţišta i drţave u alokaciji oskudnih resursa okoliša, te sagledati mogućnosti da se putem njih adekvatno definiraju i izraze društveni interesi u pogledu ţeljenog kvaliteta okoliša, odnosno utvrditi realne mogućnosti njihovog korektivnog djelovanja na ponašanje preduzeća.  Sagledati ekonomsku logiku i objasniti principe na kojima se zasniva internalizacija eksternih troškova vezanih za zaštitu okoliša, te objasniti proces iznalaţenja društveno “optimalnog” ili prihvatljivog nivoa zagaĊivanja okoliša primjenom principa ekvimarginaliteta.  Prikazati neke od modela koji objašnjavaju ili predviĊaju moguće ponašanje i reagovanje preduzeća na uvoĊenje mjera za zaštitu okoliša, kao i uslove koji tada moraju biti zadovoljeni da bi se postigao ravnoteţni poloţaj preduzeća.  Dati kratki prikaz i izvršiti komparativnu analizu ekonomskih aspekata statiĉke i dinamiĉke efikasnosti najvaţnijih mjera i instrumenta za zaštitu okoliša primijenjenih direktno od strane drţave (zakonska regulativa i standardi) ili putem trţišta (ekonomski instrumenti); te definirati i obrazloţiti kriterijume izbora po kojima bi se oni vrednovali u cilju iznalaţenja njihove što efikasnije kombinacije u konkretnim sluĉajevima zaštite okoliša. U knjizi je prikazan jednostavni dvosektorski model ekonomije u kojem se proizvode samo dva privatna dobra i kvalitet okoliša kao javno dobro. Korištenjem transformacionog prostora koji ukljuĉuje kvalitet okoliša kao treće dobro, pokazano je da je moguće proizvesti više privatnih dobara samo na raĉun smanjenja kvaliteta okoliša, i obratno. Matematiĉki to znaĉi da je transformacioni prostor konkavan. Kroz analizu korisnosti dvije osobe, koja je definirana nivoom njihove potrošnje privatnih dobara i kvalitetom okoliša, i rješenjem sistema jednaĉina, definirali smo optimalno rješenje, u smislu da cijena u sijenci emitiranih polutanata mora biti utvrĊena na takav naĉin da bude jednaka iznosu štete koju bi proizvela jedinica emisije pod uslovom da je ispuštena u 320

Tržište, država i okoliš

okoliš. Cijena u sijenci za polutante mora biti jednaka i graniĉnim troškovima purifikacije preduzeća. UvoĊenje cijena u sijenci će promijeniti relativne proizvoĊaĉke cijene, u smislu da će cijena proizvoda koji manje zagaĊuje okolinu, biti niţa u odnosu na cijenu proizvoda koji mnogo zagaĊuje okoliš. Najvjerovatnija reakcija proizvoĊaĉa će biti smanjenje proizvodnje okolišno instenzivnog proizvoda, ukoliko se primijeni odgovarajuća politika zaštite okoliša. Na bazi determiniranih cijena u sijenci (dobivenih rješenjem optimizacionog modela) odgovorna agencija praktiĉno definira nivo takes/poreza na zagaĊenje, koja je obavezujuća za sve subjekte u ekonomskom sistemu. Na taj naĉin uspostavlja se nova struktura relativnih cijena, koja odraţava pune društvene troškove korištenja oskudnih okolišnih dobara. Na taj naĉin, preduzeća sagledavaju ove resurse kao faktor proizvodnje, na isti naĉin kao i druge tradicionalne faktore proizvodnje. Nedostatak faktora proizvodnje iskorištenih za “neproduktivne svrhe” (za zaštitu okoliša) smanjuje proizvodne mogućnosti preduzeća, odnosno povećava troškove proizvodnje. Preduzeće nastoji riješiti taj problem prevaljivanjem dijela troškova na potrošaĉe u vidu viših cijena proizvoda. Mogućnost da se poveća cijena prozvoda determinirana je koeficijentom cijenovne elastiĉnosti traţnje za odreĊenim dobrom, trţišnom strukturom i veliĉinom i konkurentskom pozicijom preduzeća na trţištu. Definirajući zagaĊenje okoliša kao negativni eksterni efekat ili disekonomiju, u knjizi smo pokazali da trţište kao mehanizam za alokaciju resursa, ne uspijeva efikasno riješiti problem generiranja zagaĊenja jer je alokativna efikasnot trţišta zasnovana prvenstveno na odreĊenim preduslovima koji se odnose na potrošaĉeve preferencije, tehnologiju i oblik konkurencije. Preciznije, relevantne pretpostavke koje moraju biti ispunjene da bi trţište bilo efikasan alokator resursa su: odsustvo eksternih efekata, odsustvo javnih dobara, puna raspoloţoivost relevantnih informacija i pasivna politika cijena. Pokazali smo da u realnim ekonomijama, po pravilu, ovi preduslovi i pretpostavke nisu ispunjeni. Pošto trţište nije u stanju da dovede do optimalne alokacije (okolišnih) resursa, neophodna je aktivna uloga drţave, sa ciljem da se se prisile individualni donosioci odluka da promijene svoje ponašanje koje dovodi do prekomjernog zagaĊivanje okoliša. Naše istraţivanje prezentirano u knjizi potvrdilo je naizgled kontradiktorni stav, koji smo iznijeli kao jednu od naših polaznih postavki, da je aktivna uloga drţave (još uvijek) neophodna, kako bi se individualni donosioci odluka u decentraliziranom trţišnom sistemu ponašali istinski trţišno, i u skladu sa pretpostavkama savršeno konkurentnog trţišta. Pokazali smo da i drţava, kao jedan od dva dominantna institucionalna aranţmana za alokaciju resursa, takoĊe, ima svoje nedostatke. Objasnili smo zašto drţavna birokratija (odnosno agencija za zaštitu okoliša) nije uvijek motivirana da promovira ekonomsku efikasnost. Pokazali smo da je agencija u prvom redu zainteresirana da opravda postojeći nivo troškova, a ne da minimizira nivo troškova, ukoliko bi to smanjenje znaĉilo smanjenje budţetskih sredstava raspoloţivih za rad agencije. Uspjeh drţavne intervencije u oblasti zaštite okoliša uglavnom zavisi od adekvatnosti strukture praktiĉno

321

Prof. dr. Kasim Tatić

primijenjenih mjera i instrumenata (ekonomskih instrumenata i mjera direktne zakonske regulative). Da bi se uopšte moglo govoriti o uspješnosti ili neuspješnosti pojedinih institucionalnih aranţmana, ili pojedinih mjera i instrumenata u poboljšanju kvaliteta okoliša bilo je neophodno najprije definirati optimalni ili društveno prihvatljivi nivo zagaĊenja okoliša. Nivo zagaĊenja mora biti takav da je opravdana društvena intervencija u cilju njegovog smanjenja ili potpunog uklanjanja. Svaka aktivnost u vezi sa zaštitom okoliša donosi odreĊene koristi u vidu poboljšanog kvaliteta okoliša, ali podrazumijeva uvijek i neku vrstu troškova. Cilj društva kao cjeline moţe se iskazati kao nastojanje da se maksimizira razlika izmeĊu sume koristi i sume troškova. Princip ekvimarginaliteta primjenjen u ovom sluĉaju vodi nas do zakljuĉka da je društveno optimalni nivo zagaĊenja onaj nivo pri kojem su graniĉni društveni troškovi vezani za smanjenje zagaĊenja izjednaĉeni sa graniĉnim društvenim koristima od smanjenja zagaĊenja. Drugim rijeĉima, reguliranje ili provoĊenje mjera zaštite okoliša je društveno efikasno ukoliko se ostvaruje do taĉke gdje se dobitak od eliminiranja jedinice zagaĊenja izjednaĉava sa sumom graniĉnih purifikacionih troškova i graniĉnih troškova implementacije regulativnog sistema. Iznalaţenje optimalnog nivoa zagaĊenja, pored jednostavnijih grafiĉkih prikaza, definirano je i korištenjem sloţenijih modela u kojima je problem prikazan kao klasiĉni optimizacioni problem rješavanja uslovnog ekstrema funkcije sa više promjenjljivih. Pokazali smo na koji naĉin se problem formalno postavlja, kako se definiraju promjenjljive i parametri u sistemu, te kako se problem rješava primjenom Lagranţeove funkcije. Definirajući potrebne i dovoljne uslove za postojanje ekstrema pokazali smo razliĉite sluĉajeve koji mogu da rezultiraju razliĉitim odnosom krivih graniĉnog purifikacionog troška i graniĉnih koristi. Optimizacioni modeli svakako imaju i svoje nedostatke, a osnovni je da se analiza obavlja u okviru statiĉki definirane efikasnosti koja ne moţe na odgovarajući naĉin da obuhvati svu sloţenost dinamiĉkih promjena ekonomskog sistema i okoliša. MeĊutim njihova korisnost je neupitna ako ih posmatramo kao mehanizam inkorporiranja sloţene problematike zaštite okoliša u ekonomske modele i ekonomski naĉin razmišljanja. Osnovne mjere i instrumente koji se primjenjuju u politici zaštite okoliša podijeljeni su u dvije osnovne kategorije: direktnu zakonsku regulativu i ekonomske instrumente koji djeluju putem trţišta. Znaĉajan dio knjige posvećen je analizi pojedinih mjera i instrumenata i njihovoj ocjeni sa stanovišta mogućnosti postizanja ranije definiranog optimalnog nivoa zagaĊivanja. Osnovni kriteriji po kojima smo analizirali, a kasnije i komparirali razliĉite mjere i instrumente su: (i) ekonomska efikasnost (odnosno minimiziranje troškova u vezi sa postizanjem ţeljenog nivoa kvaliteta okoliša), definirana kao statiĉka efikasnost; i (ii) dinamiĉka efikasnost u smislu efekata u dugom vremenskom periodu, i to prvenstveno kroz sagledavanje u kojoj mjeri pojedini instrumenti djeluju podsticajno na preduzeća da preduzimaju aktivnosti u vezi sa najšire shvaćenim tehnološkim promjenama i inoviranjem.

322

Tržište, država i okoliš

Pored navedenih osnovnih, definirali smo i druge kriterije koji se mogu ili se već koriste prilikom izbora pojedinih mjera i instrumenata u politici zaštite okoliša, da bi smo dijelom objasnili razliku do koje dolazi u pogledu teorijskih predviĊanja i stvarne zastupljenosti pojedinih mjera i instrumenata u praktiĉno implementiranoj politici zaštite okoliša. U te kriterije spadaju: okolišna efektivnost, pouzdanost, obim i karakter neophodnih informacija, naĉin i uslovi operacionalizacije, mogućnost praktiĉne primjene, promptnost djelovanja, duţina prelaznog ili tranzicionog perioda, fleksibilnost, praviĉnost, urgentnost okolišnog problema, te vrsta i karakter okolišnog problema. Pomenuta teorijska predviĊanja odnose se na osnovni zakljuĉak u pogledu prednosti pojedinih mjera i instrumenta, do kojeg se dolazi primjenom optimizacionih tehnika. Naime, osnovni zakljuĉak je da ukoliko se ekonomska efikasnost primjenjuje kao iskljuĉivi kriterij, ekonomski instrumenti imaju prednost nad instrumentima direktne zakonske regulative. U radu smo objanili prednosti ekonomskih instrumenata nad mjerama direktne zakonske regulative. Mada mjere direktne zakonske regulative imaju znaĉajne nedostatke u odnosu na ekonomske instrumente, naveli smo i situacije u kojima korištenje takvih mjera treba preferirati u odnosu na ekonomske instrumente. U radu smo, takoĊe, dali i listu situacija u kojima odgovarajuća kombinacija ili miks instrumenata iz obje grupe predstavlja najbolje rješenje. Jedan od zakljuĉaka iznesenih u knjizi je da preferencije za ekonomske instrumente praktiĉno proizilaze iz pretpostavki na kojima se zasnivaju teorijski modeli iznalaţenja optimalnog nivoa kontrole zagaĊenja. U radu smo determinirali i objasnili te pretpostavke, i pokazali ukoliko se neke od njih odbace kao nerealne (kako bi odraţavale razliĉitosti stvarnih situacija) ekonomski instrumenti ne pokazuju se uvijek kao optimalno rješenje. Osim toga i same nadleţne institucije nekada preferiraju primjenu mjera direktne zakonske regulative iz brojnih razloga, od kojih spominjemo samo neke: (i) naĉinu rada drţavnih institucija mnogo je bliţi komandno kontrolni pristup, (ii) pristup preko trţišta smatra se suviše indirektnim, (iii) zakonska regulativa ne doprinosi porastu inflacije, (iv) zakonska regulativa u manjoj mjeri ili nikako ne dovodi do negativnih distribucionih efekata. Jednom rijeĉi, moţe se zakljuĉiti da nadleţne agencije i pored svih prednosti koje teorijski modeli pripisuju ekonomskim instrumentima još uvijek, ponekad daju prednost mjerama i instrumentima direktne zakonske regulative. To moţe da znaĉi da se rezultati teorijskih predviĊanja ne podudaraju sa nalazima empirijskih istraţivanja iz razloga nerealnosti pretpostavki na kojima su bazirani modeli, neukljuĉivanja svih relevatnih pretpostavki, i ĉinjenice da nadleţne institucije ne pridaju u svakoj situaciji toliki znaĉaj kriterijumu ekonomske efikasnosti koji ĉini osnovu teorijskih, ekonomskih modela optimizacije zaštite okoliša. Neki nalazi u knjizi mogu korisno posluţiti preduzećima da sagledaju logiku i efekte koje na poslovanje preduzeća imaju razliĉiti pristupi i instrumenti korišteni u politici zaštite okoliša, kao i da im pomognu da u izmijenjenim uslovima bolje sagledaju definiraju i svoju poslovnu politiku.

323

Prof. dr. Kasim Tatić

Naše je mišljenje da nadleţne vladine institucije zaduţene za zaštitu okoliša mogu iskoristiti rezultate dobivene ovim istraţivanjem (naroĉito u pogledu naĉina funkcioniranja, te prednosti i nedostataka sasvim novih mjera i instrumenata u vezi sa klimatskim promjenama), koristeći ih u procesu determiniranja jedne prihvatljive, konzistentne i potencijalno efikasne politike korištenja i zaštite okoliša.

324

Tržište, država i okoliš

LITERATURA Afsah S., et all. (1996), Controlling Industrial Pollution - A New Paradigm. Policy Research Working Paper 1672, Policy Research Department, The World Bank, Washington D.C., Anderson T.L., (1998), Environmental Federalism: Thinking Smaller. PERC Policy Series PS-8, Bozeman, Arnold M. (1997), Environmental Regulation and Competitivenes, World Resources Institute,Washington, Arora S. (1996), Why Do Firms Volunteer to Exceed Environmental Regulations?”, Land Economics, Volume 72, No.4, Atkinson G., Hamilton K., Ruta G., (2010) Trade in „Virtual Carbon‟- Empirical Results and Implications for Policy, Background Paper to the 2010 World Development Report Australian Environmental Protection Agency (1998), Role of economic instruments in managing the environment, Babić S., Milovanović M. (1990), Teorija cena. Ekonomski fakultet Beograd Bakalar J., (1999), Mikroekonomija, 2. izdanje, Sarajevo: HKD Napredak, Bachram, H. et. al. (2003), The Sky Is Not The Limit: The Emerging Market in Greenhouse Gases, Amsterdam: Carbon Trade Watch (January). Barde J.P (1996),The Evolution of Eco-taxes, The OECD Observer, No.198, February/March 1996. Barde J.P. (1997), Do Economic Instruments Help the Environment, The OECD Observer, No. 204, Barret J. (1997), Prevention and Treatment in Environmental Policy Designe, Journal of Environmental Economics and Management, No. 33, Barthold T.A. (1994), Issues in the Design of Environmental Excise Taxes, Journal of Economic Perspective - Volume 8, No.1, Winter 1994. Baumol W.J., W.E. Oates (1979) Economics, Environmental Policy and the Quality of Life. Prentice-Hall, Inc., Englewoods Cliffs, New Jearsy Bernow S., R. Constanca, H. Daly (1998) “Ecological Tax Reform”. Bio Science, Vol. 48, No 3, Bertoldi P., Rezessy S. (2006), Tradable certificates for energy savings (white certificates): theory and practice, Central European University, Environmental Sciences and PolicyDepartment, Institute for Environment and Sustainability

325

Prof. dr. Kasim Tatić

Blackman A. (1998), Using Alternative Regulatory Instruments to Control Fixed Point Air Pollution in Developing Countries: Lessons from International Experience. Resource for the Future, Discussion Paper 98-21, Bluffstone, R., Larson, B.A. (eds.), (1997), Controlling Pollution in Transition Economies: Theories and Methods, Edward Elgar: London, Bohm P. (1985) , Comparative Analysis of Alternative Environmental Policy Instruments, u Kneese A.V. and J.L. Sweeney ed. Handbook of Natural Resource and Eneregy Economics, Vol I, Elsevier Science Publishers, Amsterdam Bonneville E., Rialhe A., (2005), White, green and black certificates:three interacting ¸ sustainable energy instruments, AERE, www.leonardo- energy.org/webfm_send/2614 Boyd J. (1998), Searching for the Profit in Pollution Prevention:Case Studies in the Corporate Evaluation of Environmental Opportunities. Resources for the Future, Discussion Paper 98-30, Bovenberg A.L. (1994) Environmental Policy, Public Goods and the Marginal Cost of Public Funds, The Economic Journal, March 1994. Buhmstein C. (2000): “A theory based approach to market transformation“, Energy Policy, Burgenmeier B. (1996), Environmental Policy:Beyond the Economic Dimension, u Burgenmeier B. ed. Economy, Environment and Technology. M.E.Sharpe, New York Burtraw D. (1996), A New Standard Of Perfomance: An Analysis Of The Clean Air Act‟s Acid Rain Program, 26 Environmental Law Report, 10411 Burtraw D (1996), The Second- Best Use of Social Cost Estimates. Resources for the Future, Discussion Paper 96-29, Burtraw D. (1995), Cost savings sans allowance trades? Evaluating the SO 2 Emission Trading Program to Date, Discusion Paper 95 –30, Resources for the Future Cadot O. (1995), Environmental Standards and Industrial Policy”, Journal of Environmental Economics and Management, No. 29 Capozza A., Grattieri W. (2008), Market instruments based on White Certificates: a review of international experiences http://www.worldenergy.org/documents/p000738.pdf Capozza A. (2006), Market mechanisms for white certificates trading: an IEA-DSM international activity, IEA/Enel workshop on sectoral approaches to GHG mitigation, 30.10.2006 http://www.iea.org/work/2006/enel/Session%204/Capozza%20Session%204.pdf Chidiak, M., (2002), Lessons from the French Experience with Voluntary Agreements for Greenhouse-gas Reduction‟, Journal of Cleaner Production, Vol.10, str. 121-128, Christiansen, A.C. and Wettestad, J., (2003), The EU as a Frontrunneron Emissions Trading: How did it happen and will the EU succeed?, Climate Policy, Vol.3, str. 3-13, Coase R.H. The Firm, the Market , and the Law, Chicago Press, Chicago, 1988 Common M. (1997), A note on the use of taxes to control pollution, Scandinavian Journal of Economics, 79 (1997): 346-349 326

Tržište, država i okoliš

COMETR (2007) Final report of the EC funded project „Competitiveness Effects of Environmental Tax Reform‟, http://www2.dmu.dk/cometr/ Conrad K., (2009), Computable general equilibrium models in environmental and resource economics, http://www.iioa.org/pdf/14th%20conf/ConradLongVersion.pdf Constable E.G. (2005) “Integrating Economics And The Environment”, U.S. Department of State Dispatch, Vol.6, No. 16, April 17, Crandal R.W. (1983), Controling Industrial Pollution - Economics and Politics of Clean Air. The Brookings Institution, Washington D.C. CTW (2009), Carbonoffsets-Fact Sheet 2, December 2009, www.carbontradewatch.org CTW (2009), Cap and trade - Fact Sheet 1, December 2009, www.carbontradewatch.org Dahlman C. J. “ The Problem of Externality”, The Journal of Law and Economics, April 1979. Darnall, N. and Sides, S., (2008), Assessing the Performance of Voluntary Environmental Programs: Does Certification Matter?, Policy Studies Journal, Vol.36, No.1, Davies,C., J. Mazurek, (1996), Pollution Control in the United States: Evaluating the System, Resource for the Future, Washington Dellink R. (2005), Modelling the costs of environmental policy: a dynamic applied general equilibrium assessment, Edward Elgar Publishing, Massachusetts, Dellink R. (2008), Computable General Equilibrium (CGE) and the Environment, www.ceepa.co.za/.../dellink%20presentation%20workshop%20may06.ppt Dixit A.K. (1996), The Making of Economic Policy - A Transaction-Cost Politics Perspective. The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, Durban Declaration on Carbon Trading (2004), http://www.sinkswatch.org/pubs/DurbanDeclarationSeptember 2006 leaflet.pdf EEA (2006), Using the Market for Cost-Effective Environmental Policy:Market-based Instruments in Europe, European Environment Agency, EEA Report No.1/2006, EEA, Copenhagen.www.eea.europa.eu/publications/eea_report_2006_1/at_download/file Ekins, P. & Etheridge, B. (2006), The Environmental and Economic Impacts of the UK Climate ChangeAgreements, Energy Policy, Vol. 34/15, pp. 2071-2086. Ekins P., Salmons R. (2009), Making reform happen in enviromental policy, OECD Environment Directorate, ENV/EPOC/WPNEP(2009)4/FINAL ELI (2009) Estimating U.S. Government Subsidies to Energy Sources: 2002-2008, Environmental Law Institute, str. 25 http://www.elistore.org/Data/products/d19_07.pdf Ellerman D. (1996), Why Are Alowance Prices So Low? An Analysis of The SO 2 Emisions Trading Program, Center for Energy and Environmental Policy Research, Massachusetts Institute of Technology Ellerman, A.D., (2005), U.S. Experience with Emissions Trading: Lessons for CO2, in Climate Policy and Emissions Trading AfterKyoto, Bernd Hansjurgen (ed.), Cambridge University Press:Cambridge

327

Prof. dr. Kasim Tatić

Ellerman, D., Buchner, B. (2006), Over-allocation or Abatement: APreliminary Analysis of the EU ETS based on the 2005 Emissions Data, Center for Energy and Environmental PolicyResearch, 06-16 Econoler (2003), Market Study on Joint Implementation Opportunities in the Czech Republic, CDM IJ Office, Econoler International and CAP SD. ELI (1997), The United States Experience with Economic Incentives in Environmental Pollution Control, Environmental Law Institute Washington D.C., EPA, (2008), ENERGY STAR and other Climate Protection Partnerships 2007 Annual Report EPA (2010) 40 CFR Parts 50, 53, and 58, Primary National Ambient Air QualityStandard for Sulfur Dioxide; Final Rule, Environmental Protection Agency, EUROPA (2008), Emissions Trading: 2007 Verified Emissions from EU ETS Businesses, Rapid Press Releases IP/08/787, EU Commission (2005), Environmental expenditure statistics: Industry data collection handbook, Luxembourg: Office for Official Publications of the European Communities, EC (2007) Regulation No 715/2007: EU Euro 5 and Euro 6 standards: reduction of pollutant emissions from light vehicles EU COM, (2007): Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes, Brussels, 28.3.2007, COM (2007) 140 final http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2007/com2007_0140en01.pdf EU COM (2006): Action Plan for Energy Efficiency:Realising the Potential (COM 2006) 545 final, Brussels, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0545:FIN:EN:PDF EU Commission (2005): Green Paper on Energy Efficiency or Doing More With Less, Brussels, EU Council, (2003): Energy Taxation Directive, Brussels, Council Directive 2003/96/EC of 27 October 2003 restructuring the Community framework for the taxation of energy products and electricity http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32003L0096:en:HTML EU Council (2006): Directive 2006/32/EC of the European Parliament and of the Council of 5 April 2006 on energy end-use efficiency and energy services http://europa.eu/legislation_summaries/energy/energy_efficiency/l27057_en.htm EU MEMO (2006): Saving 20% by 2020 - Action plan for energy efficiency: realising the potential, MEMO/06/387, Brussels,19/10/2006 http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=MEMO/06/387 EU SEC, (2007): Staff Working Document Accompanying the Green Paper on marketbased instruments for environment and related policy purposes, SEC (2007). Brussels. 2007. http://ec.europa.eu/environment/enveco/pdf/sec_2007_388_en.pdf Eurostat (2007) Taxation trends in the European Union, 2007 edition, Luxembourg Eurostat (2009) Taxation trends in the European Union, 2009 edition, Luxembourg

328

Tržište, država i okoliš

Ferraro, P.J., (2009), Counterfactual Thinking and Impact Evaluation in Environmental Policy, New Directions for Evaluation, 122, pp. 75-84, Field B.C. (1994), Environmental Economics. McGraw-Hill, Inc., New YorK Figueres C., Streck C., (2009), Enhanced Financial Mechanisms for Post 2012 Mitigation, The World Bank Background Paper to the 2010 World Development Report Forsund F.R., S. Strom (1998) Environmental Economics and Management: Pollution and Natural Resources, second edition, Croom Helm, London, Fullerton D. (1996) “Why Have Separate Environmental Taxes?”. Tax Policy and the Economy, No.10, Glover D. (1999) Research Issues in Environmental Tax Reform, International Development Research Centre, Ottawa, Goodstein, Eba, (2003): “Ekonomika i okoliš“, Zagreb, Goulder L.H. (1994), Energy Taxes:Traditional Efficiency Effects and Environmental Implications, Tax Policy and Economy, No. 8, 1994. Goulder L.H. (1995), Environmental taxes and the double dividend: A reader‟s guide, International Tax and Public Finance Nr.2, 1995 Goulder L.H., et all. (1998), The Cost-Effectivenes of Alternative Instruments for Environmental Protection in a Second -Best Setting, Resources for the Future, Discussion Paper 98-22, Harris J., Codur A., (2004), Microeconomics and environment, GDAE http://www.ase.tufts.edu/gdae/education_materials/modules.html#microenvironment Hahn R. W.,G.L. Hester. (1989), Marketable Permits: Lessons for Theory and Practice, Ecology Law Quarterly, Volume 16, No.1, Winter 1989. Hahn R.W. (1993), Comparing Environmental Markets with Standards, Canadian Journal of Economics, XXVI, No.2, May 1993. Hahn R., R. Stavins (1991), Incentive-based Environmental regulation: a New Era form an Old Idea?, Ecology Law Quarterly 18: 1-42 Hahn R., R. Stavins (1992), Economic Incentives for Environmental Protection: Integrating Theory and Practice, American Economic Review 82, (May 1992): 464-468 Hahn R. (1994) The Behaviour Of The Alowance Market: Theory And Evidence, Electricity Journal, Vol. 8: 28 – 37 Helm D. (1992), Economic policy towards the Environment, Oxford Review of Economic Policy, Vol 6, No 1. Holcombe R.G. Public Finance. West Publishing Company, New York, 1996. IEA (2006), Market mechanisms for white certificates trading: Task 14 final report, based on national and international experiences, International Energy Agency (IEA), IEA, 2006, World Energy Outlook, Paris. OECD. IES (2009) The economic benefits of environmental policy, Institute for Environmental Studies, Amsterdam, str 140-141 http://seri.at/wp-content/uploads/2010/03/The-economic-benefits-of-envionmentalpolicy_final-report.pdf Ingham A. (1991), Market-based Instruments for Reducing CO2 Emissions, Energy Policy, 329

Prof. dr. Kasim Tatić

IIIE (2009) Climate change: Effective ways of cutting greenhouse gas emissions, International Initiative for Impact Evaluation, December 2009 IPCC Climate Change (2001), Mitigation. Contribution of Working Group III to the Third Assessment Report of theIntergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press: Cambridge/New York, IPCC Climate Change (2007), Mitigation. Contribution of Working Group III to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge University Press: Cambridge/New York, 2007. Jaffe J., Stavins R. (2008), Linkage of Tradable Permit Systems in International Climate Policy Architecture, Discussion Paper 08-07, Harvard Project on International Climate Agreements, http://belfercenter.ksg.harvard.edu/publication/18580/linkage_of_tradable_permit_system s_in_international_climate_policy_architecture.html Jednak, J., Tomić R., (2007), Mikroekonomija, 2. izdanje, Beograd: Ĉigoja štampa, Johnstone, N., (2003) ”The Use of Tradeable Permits in Combination with Other Policy Instruments: A Scoping Paper”. http://www.oecd.org/dataoecd/11/55/2957650.pdf (pristup 17.09.2009.) Jordan, A., Wurzel, R. & Zito, A. (Eds.) (2003), „New‟ Instruments of Environmental Governance?:National Experiences and Prospects, Frank Cass, London. Jovanović A., (2009) „Monopol“, prezentacija, http://www.ius.bg.ac.yu/prof/Materijali/jovale/MONOPOL.pdf Jowit J. (2010), World's top firms cause $2.2 tn of environmental damage report estimates, 18 February 2010, http://www.guardian.co.uk/environment/2010/feb/18/worlds-top-firms-environmentaldamage Jurin S. i J. Šohinger Teorija trţišta i cijena. Globus, Zagreb,1990. Leveque J. Environmental Quality and the Optimal Control of Market Failure, Internet document, 1996. Lohmann, L. (2006), Carbon Trading: A Critical Conversation on Climate Change, Pri vatisation and Power, Uppsala: Dag Hammar-skjöld Foundation (Development Dialogue 48) Margulis S. (1996), Environmental Regulation: Instruments and Actual Implementation. Environmental Department, The World Bank, Washington D.C. Markussen, P., Svendsen, G.T., (2005), Industry Lobbying and the Political Economy of GHG Trade in the European Union, Energy Policy, Vol.33, str. 245-255, Mattoo A., Subramanian A. (2010), Equity in Climate Change An Analytical Review, The World Bank Development Research Group,Trade and Integration Team Public Disclosure Mazur, E. (2010), Outcome Performance Measures of Environmental Compliance Assurance: Current Practices, Constraints and Ways Forward, OECD EnvironmentWorking Papers, No. 18, OECD Publishing. 330

Tržište, država i okoliš

Meadowcroft J. (2009), Climate Change Governance, The World Bank Background Paper to the 2010 World Development Report Menanteau, P. at all,(2003), Prices versus Quantities: Choosing Policies for Promoting the Developmentof Renewable Energy, Energy Policy, Vol.31, No.8, pages 799- 812, Mils E.S. (1998), The Economics of Environmental Quality. www.Norton and Company, New York MORCH H. (2010) Tradable Emission Rights and Strategic Interaction, Environmental and Resource Economics, Volume 3, Number 2, 129-151, http://www.springerlink.com/content/v2k0p6ump31713u3/ Morgenstern R. (1995) Environmental Taxes :Dead or Alive?. Resource for the Future, Discussion Paper 96-03, Munitlak O. (2004) Ekološki menadţment u funkciji odrţivog razvoja, IX MeĊunarodni simpozijum SYMORG, Menadţment - kljuĉni faktori uspeha, Zlatibor, Neij L. (2005): “Methods of evaluating market transformation programmes“, Energy Policy Nordic Council of Ministers, (2002), The Use of Economic Instruments in Nordic Environmental Policy 1999-2001, TemaNord 2002:581, Nordic Council of Ministers: Copenhagen, 2002. Norgard R.B. (1999), Economic Instruments for Achieving Environmental Goals. International Society for Ecological Economics, Cambera, Oates W. (1994), Green Taxes: Can we protect the environment and improve the tax system at the same time?” Southern Economic Journal 61, OECD (1975), The Polluter Pays Principle, Paris, OECD (1980), Pollution Charges in Practice. Paris, OECD (1989), Economic Instruments for Environmental Protection. Paris, OECD (1990), Integrating Environment and Economics. Paris, OECD (1994), Managing the Environment : the Role of Economic Instruments, Paris, OECD (1995), Environmental Taxes in OECD Countries, Paris, OECD (1996), Implementation Strategies for Environmental Taxes, Paris, OECD (1999): “Survey on the Use of Economic Instruments for Pollution, Control and Natural Resources Management in the New Independent States“, EAP Task Force, OECD (2007), Instrument Mixes for Environmental Policy, Organisation for Economic Cooperation and Development, Paris. OECD (2006): „The political Economy of Environmentally Related Taxes“ OFT (2008) The competition impact of environmental product standards, Office of Fair Trading, http://www.oft.gov.uk/shared_oft/economic_research/oft1030.pdf Oikonomou, V., (2010), White Certificates and Domestic Offset schemes: Two sides of the same coin?, Joint Implementation Network. 2010. Discussion Paper NEON series, Paper Nr. 003 http://www.jiqweb.org/images/stories/articles/Discussion%20Paper_WhC&DO.pdf Osborn D. (1997), Making Environmental Policy. Blackwell Publishers, Oxford 331

Prof. dr. Kasim Tatić

Panayotou T. (1993), Green Markets. ICS Press, San Francisco, California, Panayotou T. (1994), Economic Instruments for Environmental Management and Sustainable Development. Harvard University, Parry I.W.(1996), The Choice Between Emissions Taxes and Tradable Permits When Technological Innovation is Endogenous,Resource for the Future, Discussion Paper 9631 Parry I.W. (1996), Environmental Policy and the Environment. Resource for the Future, Discussion Paper 96-10, Pearce D.W, R.K.Turner (1990), Economics of Natural Resources and the Environment, The Johns Hopkins University Press, Baltimore Pearson M. (1990), Taxation and Environmental Policy: Some Initial Evidence. IFS Commentary No. 19, Institute for Fiscal Studies, London, Pfaff, A., et all.,(2008), Payments for Environmental Services: Empirical Analysis for Costa Rica, Working Paper Series, SAN-0805, Durham: Duke University, Terry Sandford School of Public Policy, Pizer, W., et all., (2006), Modeling Economy-wide vs. Sectoral Climate Policies, The Energy Journal, Vol.27, No.3, 2006. Potier M. (1996), Integrating Environment and Economy, The OECD Observer, No.198, Reinders L. (1990), Subsidies and the Environment, u Gerritse R. ed. Producer Subsidies. Pinter Publishers, London, Regulatory Economics (2007), Economic Incentives for Mitigating Global Climate Change: Comparing emission permits and emission taxes, 4 Sep 2007, str 2 http://www.neutralsource.org/content/blog/detail/933/ Reinaud M. (2005), Industrial Competitiveness under the European Union Emission Trading scheme, International Energy Agency, Information Paper (February) Riley G. (2010) Economics of the EU Revision - Carbon Trading, http://tutor2u.net/blog/index.php/economics/comments/economics-of-the-eu-revisioncarbon-trading/ Robalino, et.all.,(2008), Deforestation Impacts of Environmental Services Payments: Costa Rica‟s PSA Program 2000-2005, Environment for Development Discussion Paperseries, EfD DP 08-24, Roberts D. (2007) Shellenberger & Nordhaus respond to critics, GRIST, http://www.grist.org/article/environmentalisms-existential-moment/, Rosendahl K., Strand J. (2009) Simple Model Frameworks for Explaining Inefficiency of the Clean Development Mechanism The World Bank Development Research Group, Environment and Energy Team Rowe, R.D., et. al. (1995), The New York environmental externalities cost study: summary of approach and results, Workshop on the external costs of energy, Brussels, 30-31 January 1995.

332

Tržište, država i okoliš

Schoeb R. (2003): “The Double Dividend Hypothesis of Environmental Taxes: A Survey“. Fondazione Eni Enrico Mattei, Working Paper NO 60. www.feem.it/userfiles/attach/Publication/NDL2003/NDL2003-060.pdf Seneka J.J., Taussig M.K. (1993), Environmental Economics. Prentice-Hall, Inc, Englewood Cliffs, New Jersey, Shaw C.L.(1991), Green Taxes, Blue Taxes - A Comparative Study of the use of Fiscal Policy to Promote Environmental Quality, Natural Resources Forum, May 1991. Siebert H. (2008), Economics of the Environment, Springer -Verlag, Berlin, fourth edition Speck, S. et.al., (2006): The use of economic instruments in Nordic and Baltic. Environmental Policy 2001-2005, TemaNord 2006:525, Copenhagen: Nordic Council of Ministers. http://www.norden.org/pub/sk/showpub.asp?pubnr=2006:525 ) STATISTIC (2006) Addicted to Ethanol Subsidies? http://statastic.com/category/government/ Stavins R.N. (1996), Correlated Uncertainty and Policy Instrument Choice, Journal of Environmental Economic and Management, No.30 Stavins R.N. (1995), Transaction Costs and Tradeable Permits, Journal of Environmental Economics and Management, No. 29: 133-147 Stavins R.N. (1996), The Next Generation of Market-Based Environmental Policies. Resources for the Future, Discussion Paper 97-10 Stiglitz J. (2008) Ekonomija javnog sektora, II izd. Ekonomski fakultet Beograd, Izdavaĉka djelatnost Strand J. (2010), Carbon Offsets with Endogenous Environmental Policy, The World Bank Development Research Group, Environment and Energy Team SQW Limited (2009) Exploring the relationship between environmental regulation and competitiveness: a literature review, A research report completed for the Department for Environment, Food and Rural Affairs, SQW Limited - economic and management consultants, London, Šauer P. , Livingston M. (1996), Environmental Economics and Policy, Minneapolis, 1996. Tatić K., (2003), Trţišne strukture i ekonomska efikasnost, Sarajevo: Ekonomski fakultet, TEEB (2009), The Economics of Ecosystems and Biodiversity for National and International Policy Makers –Summary: Responding to the Value of Nature, The Economics of Ecosystems and Biodiversity (TEEB ), str 25 http://ec.europa.eu/environment/nature/biodiversity/economics/pdf/d1_summary.pdf The Carbon Trust, (2004), The European Emissions Trading Scheme: Implications for Industrial Competitiveness Tietenberg T. (1995), Emissions Trading: An Exericese in Reforming Pollution Policy. Washington,D.C., Resources for the Future Tietenberg, Tom, (2001): “Environmental Economics and Policy“, Harper Colins College Publishers, New York, Boston Uchida, E., et all. (2007), „Are the poor benefiting from China‟s land conservation program?‟, Environment and Development Economics, Vol.12, pp. 593- 620, 333

Prof. dr. Kasim Tatić

UNEP FI, PRI (2010) Universal Ownership:Why environmental externalities matter to institutional investors, UNEP Finantial Initiative (UNEP FI) i Principles for Responsible investmetns (PRI), oktobar 2010 http://www.unpri.org/files/6728_ES_report_environmental_externalities.pdf UNEP (2008): ''Reforming Energy Subsidies: Opportunities to Contribute to the Climate Change Agenda''; United Nations Environmental Programme ,Division of Technology, Industry and Economics, (UNEP), Geneva, Switzerland (UNEP) (1994), The Use and Application of Economic Instruments for Environmental Management. United Nations Environmental Program Report from the Conference, Nairobi, US EPA (1990), Environmental Investments: The Costs of a Clean Environment, Washington D.C., U.S. National Academy of Sciences, (1991), Policy Implications of Greenhouse Warming, Washington D.C., WBCSD (2001) Sustainability through the market: Seven keys to success, World Business Council for Sustainable Development Verbrugen H. (1990), Subsidies as an Instrument for Environmental Policy, u Gerritse R. ed. Producers Subsidies. Pinter Publisers, London,. Zugravu, N, et all. (2008), The Factors Behind CO2 Emission Reduction in Transition Economies, The Fondazione Eni Enrico Mattei Note di Lavoro Series, Wheeler D. (1992), The Economics of Industrial Pollution Control; An International Perspective, White, H. (2009), Using impact evaluation to increase the efficacy of climate change interventions, in Rob D. Van Den Berg and Osvaldo N. Feinstein (eds) Evaluating Climate Change and Development. World Bank Series on Development Volume 8, Transaction Publishers: New Brunswick, Wing I.S. (2004), Computable General Equilibrium Models and Their Use in EconomyWide Policy Analysis, MIT Joint Program on them Science and Policy of Global Change, Technical Note No. 6, September 2004, http://web.mit.edu/globalchange/www/MITJPSPGC_TechNote6.pdf Wolf C. (1997) Markets or Governments - Choosing between Imperfect Alternatives. Second edition, The MIT Press, Cambridge, Massachusetts, World Bank (2005), Water, electricity, and the poor: who benefits from utility subsidies?, Washington, World Bank (2010) State and Trends of the Carbon Market 2010 WRI (2009), Millennium Ecosystems and Human Well-being: Opportunities and Challenges for Business and Industry, World Resources Institut, Ecosystem Assessment Business and Industry Synthesis Team, str 4 http://www.eoearth.org/article/Ecosystems_and_Human_Wellbeing:_Opportunities_and_Challenges_for_Business_and_Industry_(full_report)

334

Tržište, država i okoliš

IZVODI IZ RECENZIJA Akademik, prof. dr. Boris Tihi Svojom analitiĉkom intuicijom i dobrim poznavanjem relevantnih praktiĉnih i teorijskih rješenja, dr Kasim Tatić ukazuje na poţeljnu kombinaciju dva osnovna instutucionalna aranţmana u vezi sa prioritetima odrţivog razvoja. On analizira teorijske modele koji zadovoljavaju trostruki test: test konzistentnosti, logiĉnosti i empirijske verifikacije. Bez iskljuĉivosti, autor dosljedno sprovodi ideju o nuţnosti uskladjivanja interesa preduzeća sa društvenim ciljevima. Mikroekonomski pristup u većem dijelu ovog rada daje izuzetne teorijske doprinose veoma kompleksnoj analizi eksternih efekata. Polazeći od profita kao ciljne funkcije preduzeća, analiza interne ekonomije i disekonomije kao posljedice eksternih uticaja nesumljivo predstavljaju doprinos ekonomskoj nauci. Uz to, posebnu vrijednost knjige ima stalna teţnja da se rezultati primijenjenih istraţivanja implementiraju u konkretne aktivnosti drţavnih institucija kako bi se došlo do prihvatljive, dugoroĉno efikasne politike korišćenja i zaštite okoliša. Dr Kasim Tatić je primjenom kompleksne analize znaĉajnih savremenih teorijskih i praktiĉnih problema ovom knjigom dao znaĉajan doprinos unapredjenju vaţnog dijela mikroekonomije, koji se odnosi na ulogu i funkcioniranja trţišta i drţave, kao i ekonomike okoliša, u smislu analitiĉkog prikaza i komparativne analize najvaţnijih instrumenata u politici okoliša. Vrijednost rada se upotpunjuje još jednim kvalitetom. Radi se o uspjelom pokušaju prijedloga implementacije teorijskih rješenja u konkretne aktivnosti institucija nadleţnih za zaštitu okoliša. Veoma je efektno iznošenje relevantnih pozitivnih i negativnih aspekata primjene razliĉitih mjera i instrumenata i ostvarivanja društvenih interesa na poslovanje preduzeća, kao što je efektna i jasna predstava o naĉinu i potrebnim uslovima za uspješno uskladjivanje individualnih i društvenih preferencija. Ako podjemo od stava Joan Robinson o ekonomskoj teoriji kao "kutiji sa alatima", knjiga dr Kasima Tatića na najbolji naĉin pokazuje izbalansiranu primjenu svih znaĉajnih "alata" kvantitativne i kvalitativne analize i doziranu upotrebu apstraktne teorije. Intuicijom ozbiljnog nauĉnog radnika, inventivnošću i kreativnošću baziranim na nesumnjivo velikom fondu znanja, dr Kasim Tatić je ovom knjigom upoznao ĉitaoca sa širokim spektrom mjera i instrumenata u politici okoliša, sa njihovim prednostima i nedostacima i mogućim naĉinima korištenja, te smatramo da je dao odreĊeni doprinos ekonomskoj teoriji i ukazao na moguću primjenu terorijskih spoznaja u praksi.

335

Prof. dr. Kasim Tatić

Prof. dr. Aleksandar Kalmar Rukopis Prof. dr Kasima Tatića sa naslovom: ..Trţište, drţava i okoliš'* je. naţalost, rijetka knjiga ili studija iz ove oblasti koja je objavljena na bosanskom jeziku. Posmatrano u odnosu na prethodnu konstataciju predmetni rukopis predstavlja obogaćivanje naše ne samo mikroekonomske teorije i prakse nego i šire znanosti, koja se bavi problematikom zaštite i korištenja okolišu kao najvaţnijeg resursa svake nacionalne ekonomije i društva u cjelini. Jedna od osnovnih znaĉajki i vrijednosti rukopisa je njegova preglednost i metodiĉnost. U tekstu se pojedini problemi izlaţu sistematiĉno, polazeći pri tome od najjednostavnijih pojavnih oblika problema koji se obraĊuju u rukopisu, da bi autor postepeno obuhvatio i prezentirao najsloţenije probleme vezane za zaštitu okoliša. U tome se autor podjednako dobro sluţi literarnim obrazloţenjima, matematiĉkim dokazivanjem i geometrijskom prezentacijom sa dobrim komentarima analiziranih pojmova. Izuzetna vrijednost rukopisa ogleda se u analitiĉnosti i komparativnoj anali/i poznatih alternativnih rješenja, s ciljem da se dode do spoznaje 0 ovom rješenju koje obezbjeduje odrţivost uz minimalno ulaganje i troškove. Cijenimo daje vješto kombinirajući navedene tehnike, autor uspješno našao ravnoteţu koja rukopis ĉini pristupaĉnim i razumljivim širokom krugu korisnika, od onih koji nemaju odreĊenih predznanja iz ove oblasti, do onih ĉiji su zahtjevi postavljeni na znatno višem nivou. Na kraju, uoĉavajući sve dobre sirane prezentiranog teksta, a polazeći pri tome od primjenjenog pristupa autora koji se temelji na serioznoj ekonomskoj analizi mehanizama i instrumenata i naĉina funkcioniranja trţišta i drţave u sferi zaštite okoliša, kao i ĉinjenicu da je pred nama tekst koji će sigurno dobro posluţiti širokom krugu korisnika, od studenata diplomskih i postdiplomskih studija, do praktiĉara kojima ova oblast nije uţa nauĉna orjentacija.

336

Tržište, država i okoliš

Dr. Slavica Manić Monografija «Trţište, drţava i okoliš» je rezultat dugogodišnjeg rada autora na kljuĉnim problemima ekonomike okoliša. Nastala je iz potrebe da se pruţi produbljena slika upravljanja okolišem iz ugla ekonomiste i kao takva nudi mogućnost sticanja neophodnih znanja o evoluciji interesovanja za pitanja okoliša, najhitnijim fenomenima i tendencijama koje karakterišu upravljanje okolišem u savremenim uslovima, kao i društvenim implikacijama (ne)adekvatnog bavljenja ovom problematikom. Rukopis se sastoji od pet suštinski vrlo isprepletenih poglavlja, kroz koja nas znalaĉki i pedagoški korektno i valjano autor uvodi postupno u finese upravljanja okolišem. Pokazujući sistematiĉnost i preciznost u formulisanju naslova i podnaslova u okviru svakog od poglavlja, autor je u ista inkorporirao, vrlo detaljno elaborirao i problemski analizirao sledeća baziĉna pitanja: odnos okoliša i ekonomskog sistema, optimalno korišćenje okoliša kao ograniĉenog resursa, institucionalne aranţmane u alokaciji resursa, prednosti i nedostatke razliĉitih instrumenata u zaštiti okoliša i njihovu komparativnu analizu. Ovako postavljena struktura knjige uspešno sublimira ideje prezentirane u svetski poznatim, reprezentativnim udţbenicima iz ove tematike. S obzirom da je bavljenje ekonomikom okoliša izuzetno zahtevno (kako sa stanovišta tema koje se obraduju, pristupa koji se mogu primeniti, a koji su u tehniĉkom smislu sve komplikovaniji, kao i literature koju je neophodno konsultovati), te da je ponuda tekstova koji tangiraju pomenutu problematiku na ovim prostorima još uvek oskudna, napor uĉinjen pisanjem ove knjige je, svakako, hvale vredan. Mada je u nekim delovima opterećena standardno prisutnom ekstenzivnošću kojoj su uobiĉajeno skloni autori udţbeniĉke literature, ova knjiga daje pravu meru, kako u smislu obima, tako i u pogledu širine i detaljnosti analize, kako treba da izgleda štivo prijemĉivo studentskoj i drugoj populaciji, koja bi se inspirativnim tekstovima o nadasve aktuelnim temama (oĉito) mogla podstaći na razmišljanje i/ili samostalno istraţivanje praktiĉnih problema iz domena ekonomije okoliša.

337

Prof. dr. Kasim Tatić

Prof. dr. Nevenko Herceg Knjiga prof. dr. Kasima Tatića znakovita nazivlja "Trţište, drţava i okoliš" jedinstven je poduhvat koji povezuje ekonomiku ţivljenja i odrţivi razvoj temeljen na trţištu i u sinergijskoj povezanosti s okolišem. Takav poduhvat zahtijevao je dogugodišnje temeljito razmatranje sustava upravljanja okolišem koji svoj razvoj u Bosni i Hercegovini doţivljava tek u posljednjih pet godina. Odnos drţave, gospodarstva i okoliša u Bosni i Hercegovini formalno-pravno je utemeljen na setu okolišnih zakona koji su doneseni 2003. godine, a prof. dr. Tatić je prvi autor koji otvara potpuno novi pristup prouĉavanju odnosa okoliša i ekonomije na ovim prostorima kroz razmatranje njihovih temeljnih poveznica, a to su trţište i drţava.Iako je trţište do sada bilo najdjelotvorniji instrument upravljanja gospodarskim aktivnostima, ĉinjenica je da postoje podruĉja koja do danas još uvijek nisu otvorena za " trţište i natjecanje". Upravo su javna dobra jedno od takvih podruĉja ĉija se proizvodnja i raspodjela ne moţe regulirati preko trţišta. Kljuĉnu ulogu u stvaranju kvalitetnih elemenata funkcioniranja trţišta daje drţava koja donošenjem u praksi primjenjivih zakonskih rješenja diktira tokove i postavlja okvire za funkcioniranje sustava. Uz sve opservacije koje su već viĊene u domaćoj praksi, koristeći znanstveni pristup autor se prvi puta u jednoj domaćoj knjizi bavi ekonomskim poticajima za smanjenje klimatskih promjena i implementaciju odredbi Kyoto sporazuma koje su svoje društveno uporište pronašle u Konvenciji o klimatskim promjenama (UNFCCC). Knjiga će stoga dobro doći i drţavnim sluţbenicima koji se trenutno bave uspostavom drţavnog i entitetskih tijela za upravljanje trgovinom (DNA - Designated National Authority) koja će se baviti trgovinom emisijama stakleniĉkih plinova (GHG) te Mehanizmima ĉistoga razvoja (CDM - Clean Development Mechanism). Koristeći podatke iz dostupne svjetske literature, autor na prihvatljiv naĉin prikazuje analitiku instrumenata propisanih meĊunarodnim konvencijama i duboko implementiranih u svjetsku praksu. Ciljevi koji se postavljaju pred svaku društvenu zajednicu postaju kamen temeljac opstojnosti ukupne ljudske zajednice izloţene prijetnjama klimatskih promjena. U završnom razmatranju prof. dr. Tatić bavi se komparativnom analitikom sluĉaja kroz sve analizirane elemente drţave, trţišta i okoliša. Knjiga "Trţište, drţava i okoliš" autora prof. dr. Kasima Tatića predstavlja izuzetan znanstveni i struĉni poduhvat, a svojim visoko razvijenim metodološkim pristupom razmatranju problema ekonomskih sastavnica okolišne politike znaĉajno doprinosi pronalaţenju najboljih rješenja za optimalizaciju trošenja resursa u uvjetima otvorenog trţišnog natjecanja. Rijeĉ je o djelu koje predstavlja dobitak ne samo za sektor okoliša Bosne i Hercegovine nego i cijele regije te stoga s neskrivenim zadovoljstvom preporuĉam objavljivanje ovog vrijednog rukopisa.

338