Thayer Chinese Assertiveness and U.S. Rebalancing: Confrontation in the South China Sea

BC

1 :OOp m-3 :0 0 p m

Manchester Ballroom C, 2nd Level

Th outh Chin S a: The N w Cruclbl US-Ch n latlon ?

in

Chaired by Eric Hyer, Brigham Young University Ch inese Assertiveness and U .S. Rebalancing : Confrontat ion in the South Ch ina Sea? Carlyle A . Thayer, University of New South Wale s Un it ed St ates' New Leverage in the South Ch ina Sea? Cu rrent Trends amid a New Asia-Pacific Str ategy When th e Eagle and Dragon Dan ce Will the Rice Sta lks Get Trampled?: Major Pow er Dynamics and ASEAN Julio Santiago Amador III, Center for International Relations and Strategic Studies Into the Maritime Labyrinth: A Prologue f or Peac e or Armed Conflict?

- As ciall n f rAsian SlUdi s­

Chinese Assertiveness and U.S.  Rebalancing: Confrontation in the  South China Sea?  Carlyle A. Thayer 

People’s Liberation Army Navy Type 056 Stealth Frigate 

 

Paper to Panel on The South China Sea:   The New Crucible in US‐China Relations?  Annual Conference of the Association for Asian Studies  Manchester Grand Hyatt Hotel, San Diego  March 22, 2013 

2     

Chinese Assertiveness and U.S. Rebalancing:  Confrontation in the South China Sea?  Carlyle A. Thayer*  Introduction  In 2011 Robert Kaplan wrote an article with the provocative title, “The South China Sea is  the Future of Conflict.”1 Kaplan noted that China was expanding its navy and would emerge  as a maritime power. He forecast that East Asia would become the centre for the struggle  for  naval  primacy  between  China  and  the  United  States.  According  to  Kaplan,  the  South  China Sea will be of critical strategic importance due to its geographic location and energy  resources.  Rising  regional  energy  demand  will  “make  the  South  China  Sea  the  ever  more  central  guarantor  of  the  region’s  economic  strength”  and  is  “an  obvious  arena  for  the  projection of Chinese power.”2 Kaplan offered this net assessment:  Just as German soil constituted the military front line of the Cold War, the waters of the South China Sea  may  constitute  the  military  front  line  of  the  coming  decades.  As  China’s  navy  becomes  stronger  and  as  China’s claim on the South China Sea contradicts those of other littoral states, these other states will be  forced to further develop their naval capacities. They will also balance against China by relying increasingly  on  the  U.S.  Navy,  whose  strength  has  probably  peaked  in  relative  terms…  Worldwide  multipolarity  is  already a feature of diplomacy and economics, but the South China Sea could show us what multipolarity  3 in a military sense actually looks like.  

Kaplan concluded his article by asking rhetorically: “can conflict in the South China Sea be  properly  controlled?”  To  which  he  answered:  “my  argument  thus  far  presupposes  that  major warfare will not break out in the area and that instead countries will be content to  jockey  for  position  with  their  warships  on  the  high  seas.”4  Kaplan  further  argued  that  regional states would modernize their armed forces at the same time as the United States 

                                                              *

 Carlyle A. Thayer is Emeritus Professor, The University of New South Wales at the Australian Defence Force  Academy, Canberra. Email: [email protected].  1

 Robert Kaplan, “The South China Sea is the Future of Conflict,” Foreign Policy, 188, September/October 2011,  76‐85.  2

 Ibid., 82. 

3

 Ibid. 

4

 Ibid., 83. 

3   

adjusted to the emergence of China’s blue water navy. Stability in East Asia, he concluded,  will rest on a balance of power rather than Chinese or U.S. hegemony.5   This  paper  is  a  case  study  of  Sino‐American  strategic  rivalry  in  the  South  China  Sea.  The  paper is divided into five parts. Part 1 considers the maritime dimensions of China’s rise and  whether or not the South China Sea is a “core interest.” Particular emphasis is given to the  modernization  of  China’s  South  Sea  Fleet,  the  development  of  the  Ya  Long  Naval  Base  on  Hainan Island, and the expansion of China’s paramilitary fleets. Part 2 identifies U.S. national  interests  in  the  South  China  Sea–freedom  of  navigation  and  over  flight,  unimpeded  lawful  commerce,  the  peaceful  resolution  of  territorial  disputes  and  continued  naval  supremacy.  Part  3  considers  the  U.S.  policy  of  rebalancing  in  the  Asia‐Pacific  and  its  implications  for  Southeast Asia’s maritime domain. Part 4 examines the varied responses by regional states  to increased Chinese assertiveness in advancing its territorial claims in the South China Sea.  Part  5  explores  three  possible  outcomes:  armed  conflict,  a  modus  vivendi  between  China  and the United States, and continued cooperation and friction. 

Part 1 China’s Core Interests and Maritime Objectives  China’s Core Interests  In  2010  speculation  arose  that  China  had  declared  the  South  China  Sea  a  “core  interest”  along with Taiwan, Tibet and Xinjiang. In April 2010, The New York Times reported:  In  March,  Chinese  officials  told  two  visiting  senior  Obama  administration  officials,  Jeffrey  A.  Bader  and  James B.  Steinberg, that China would not tolerate any interference in the South China Sea, now part of  China’s “core interest” of sovereignty, said an American official involved in China policy.  It was the first  time the Chinese labeled the South China Sea a core interest, on par with Taiwan and Tibet, the official  6 said.  

There  was  media  confusion  over  which  Chinese  official  spoke  to  the  visiting  American  officials. The Washington Post reported:  In  March,  Assistant  Minister  of  Foreign  Affairs  Cui  Tiankai  told  two  senior  U.S.  officials  that  China  now  views its claims to the 1.3 million‐square‐mile sea on par with its claims to Tibet and Taiwan, an island that  7 China says belongs to Beijing.  

Jeffrey Bader, in a subsequent account, elided this point; he wrote:                                                                5

 Ibid., 84‐85. 

6

  Edward  Wong,  “Chinese  Military  Seeks  to  Extend  Its  Naval  Power,”  The  New  York  Times,  April  23,  2010.   Bader  was  senior  director  for  East  Asian  affairs  on  the  National  Security  Council;  Steinberg  is  the  Deputy  Secretary of State.   7

 John Pomfret, “U.S. takes a tougher line with China,” The Washington Post, July 30, 2010. 

4    I recalled the increasingly strong articulation of China’s “indisputable claims” in the area that I had heard  during my visit to Beijing with Steinberg in February 2010 [sic], as well as occasional assertions by military  8 and midranking civilian officials to the effect that these waters were of “core interest” to China.  

Secretary of State Hillary Clinton disclosed that at the 2nd U.S.‐China Strategic and Economic  Dialogue in Beijing (May 24‐25, 2010) State Councillor Dai Bingguo stated China viewed the  South China Sea as a core interest. According to Clinton:  And  when China  first  told  us  at  a meeting of the Strategic  and Economic Dialogue that they viewed  the  South China Sea as a core interest, I immediately responded and said, ‘We don't agree with that’. So they  were on notice that if they were –  Question: Was that Dai Bingguo that said that to you?  Yes, yeah. So if they were in the process of extending their efforts to claim and control to the detriment of  international  law,  freedom  of  navigation,  maritime  security,  the  claims  of  their  neighbours,  that  was  a  concerning matter. And therefore, we worked with a lot of the ASEAN countries who are directly impacted  and 12 of us raised it a the ASEAN Regional Forum last July to make it clear that issues like that have to be  9 resolved in accordance with the rule of law.  

A review of Chinese academic and media commentary on this question published in August  2010 concluded:  While  no  Chinese  official  has  spoken  about  what  “core  national  interests”  means,  there  is  a  growing  chorus  from  within  the  country  for  the  People’s  Liberation  Army  to  defend  these  core  interests  in  the  disputed  region.  Recent  news  coverage  has  brought  the  term  “core  national  interests”  into  the  same  spotlight as “national sovereignty: and “territorial integrity” and raises the issue of how China defines the  10 term and what it covers.  

In October 2010, a U.S. official noted that there was an internal debate in China about the  “core interest” issue.  “They now, in at least some of our interactions with them, appear to  have backed away from the core interest argument and seem to be seeking other ways to  articulate their approach to these issues,” he said.11 Since 2010, Chinese officials have been  ambiguous about whether or not the South China Sea has been raised officially in internal 

                                                              8

 Jeffrey A. Bader, Obama and China’s Rise: An Insider’s Account of America’s Asia Strategy (Washington, D.C.:  Brookings Institution Press, 2012), 105.  9

  “Interview  with  Greg  Sheridan  of  The  Australian,”  Hillary  Rodham  Clinton,  Secretary  of  State,  Melbourne,  Australia, November  8, 2010.  10

 Cary Huang, “A bolder China asserts ‘core’ interests – but will it act?,” South China Morning Post, August 12,  2010.  For an example of Chinese media dissimulation see: Le Hongmei, “Unwise to elevate ‘South China Sea’  to be core interest?,”  People’s Daily Online, August 27, 2010. For a detailed critical examination of the “core  interest”  issue  see:  Michael  D.  Swaine,  “China’s  Assertive  Behavior,  Part  One:  On  ‘Core  Interests’,”  China  Leadership Monitor No. 34, 2011, 1‐25.  11

  Quoted  in  Phil  Stewart  and  John  Ruwitch,  “U.S.    see  crisis  fear  easing  over  South  China  Sea,”  Reuters,  October 13, 2010.  A high‐ranking U.S. official is cited as making the same point in Kazuto Tsukamoto, Yusuke  Murayama  and  Kenji  Minemura,  “At  key  meet,  Beijing  tones  down  stance  on  South  China  Sea,”  The  Asahi  Shibun, October 14, 2010. 

5   

policy  documents  to  a  “core  interest”  or  “core  national  interest.”12  The  Chinese  media,  regional specialists and popular nationalists, however, continue to refer to the South China  Sea as a “core interest.” For example, The Global Times stated in July 2012, “As to China, it is  not interested in being involved in frequent wrangles with Vietnam and the Philippines over  the South China Sea, which is merely one of its core interests.”13  If  the  South  China  Sea  is  not  officially  one  of  China’s  “core  interests,”  China  nevertheless  does  have  major  interests.  These  include  regional  stability,  secure  sea‐lanes,  access  to  fisheries  and  other  natural  resources  (oil  and  gas),  and  unresolved  territorial  claims.  According  to  Xinhua,  China  plans  to  conduct  forty  naval  exercises  in  2013  “to  hone  its  combat skills and help troops ready themselves for battle with an emphasis on China’s ‘core  security‐related interests’.”14 

Maritime Objectives  China’s  2010  Defence  White  Paper  enumerated  four  national  defence  objectives:  (1)  safeguarding  national  sovereignty,  security  and  interests  of  national  development;  (2)  maintaining  social  harmony  and  stability;  (3)  accelerating  the  modernization  of  national  defence  and  the  armed  forces;  and  (4)  maintaining  world  peace  and  stability.15  China’s  military  strategy  to  achieve  these  objectives  is  encapsulated  in  National  Military  Strategic  Guidelines  for  the  New  Period  that  propounds  an  operational  doctrine  termed  “Active  Defence.”16   China’s  People’s  Liberation  Army  Navy  (PLAN)  is  tasked  with  three  essential  missions:  defeating invasion from the sea, defending territorial sovereignty, and protecting maritime  rights.  Its  primary  area  of  operation  is  focused  on  the  so‐called  first  and  second  island  chains.  The  first  island  chain  refers  to  the  line  of  islands  that  runs  north–south  from  the  Kuriles, Japan, the Ryukyu Islands, Taiwan, the Philippines, and Indonesia. The second island                                                                12

 Edward Wong, “China Hedges Over Whether South China Sea Is a ‘Core Interest’ Worth War,” The New York  Times, March 30, 2011.  13

 “China patient, not reckless, over islands,” Global Times, July 1, 2012. 

14

 Quoted in Agence France‐Presse, “China navy gets new ‘stealth frigate’: state media,” February 27, 2013. 

15

 The People’s Republic of China, State Council, Information Office, China’s National Defense in 2010 (Beijing:  March 2011).  16

  Office  of  the  Secretary  of  Defense,  Military  and  Security  Developments  Involving  the  People’s  Republic  of  China  2011,  A  Report  to  Congress  Pursuant  to  the  National  Defense  Authorization  Act  for  Fiscal  Year  2000  (Washington, D.C. 2012).  

6   

chain extends further east of China’s coast and includes a line running north‐south from the  Kuriles through Japan, the Bonins, the Marianas, the Carolines, and Indonesia.  With  respect  to  China’s  maritime  domain,  China  pursues  a  defence  doctrine  known  as  “Offshore Defence” or “Near Seas Defence.”17 The “Near Seas” include the Yellow Sea, East  China  Sea  and  South  China  Sea  and  are  a  PLAN  priority.  China’s  phenomenal  economic  growth has been driven by export‐orientated trade. This has increased China’s dependency  on  maritime  routes  to  export  goods  and  to  import  natural  resources.  As  a  consequence,  China has an interest in protecting vital trade routes or sea lines of communication (SLOCs).  Chinese  defence  analysts  have  expressed  concern  about  what  has  been  termed  the  ‘Malacca dilemma’ – the threat to China’s national security by the closure of narrow straits  or  choke  points  in  Southeast  Asia.18  China’s  economic  growth  also  has  fueled  a  rising  demand  for  fish  and  other  aquatic  resources,  minerals  on  the  deep  seabed  and  hydrocarbons (oil and natural gas). China claims most of the South China Sea on the basis of  historic rights.   The  PLAN  is  tasked  with  developing  the  capability  to  conduct  six  offensive/defensive  maritime  campaigns:  blockade,  anti‐sea  line  of  communication  (SLOC),  maritime‐land  attack, anti‐ship, protection of maritime transportation, and naval base defence.  Five points may be drawn from the above discussion:  First,  China’s  spectacular  economic  rise  has  provided  the  basis  for  increased  defence  spending  that  in  turn  has  led  to  the  transformation  and  modernization  of  all  military  services,  including  the  PLAN  (see  below).19  At  the  March  2013  session  of  the  National  People’s  Congress  China  raised  official  defence  spending  by  10.7  percent  to  720.2  billion 

                                                              17

 Nan Li, “The Evolution of China’s Naval Strategy and Capabilities: From ‘Near Coast’ and ‘Near Seas’ to ‘Far  Seas’,”  in  Phillip  C.  Saunders,  Christopher  D.  Yung,  Michael  Swaine  and  Andrew  Nien‐Dzu  Yang,  eds.,  The  Chinese  Navy:  Expanding  Capabilities,  Evolving  Roles  (Washington,  D.C.:  National  Defense  University  Press,  2011), 109‐140.  18

Thomas M. Kane, Chinese Grand Strategy and Maritime Power (London and Portland: Frank Cass, 2002), 127‐ 128.  19

  For  a  discussion  of  China’s  defence  spending  consult:  Joachim  Hofbauer,  Priscilla  Hermann  and  Sneha  Raghavan,  Asian  Defense  Spending,  2000‐2011:  A  Report  of  the  CSIS  Defense‐Industrial  Initiatives  Group  (Washington, D.C.: Center for Strategic & International Studies, October 2012), 8‐11. 

7   

yuan  or  US  $115.7  billion.20    China’s  defence  modernisation  is  in  many  respects  a  normal  development.  Second, China places highest priority on Taiwan and national reunification. After the Taiwan  Straits crisis of 1995‐96, when Chinese attempts to intimidate Taiwan resulted in U.S. naval  intervention,  China  has  sought  to  forestall  future  intervention  by  U.S.  carrier  forces  by  extending its naval reach beyond the first to the second island chain by developing counter  intervention capabilities or what the Pentagon terms anti‐access/area‐denial capabilities.  Third,  China’s  rise  has  raised  the  salience  of  protecting  its  major  SLOCs  from  the  Gulf  of  Arabia through the South China Sea to its eastern seaboard.   Fourth, Chinese resource nationalism has raised the importance of the South China Sea with  respect to oil, gas, mineral resources and sovereignty claims. Increasingly PLAN operations  have extended into the South China Sea with a particular focus on the waters adjacent to  the Philippines.   Fifth, as China becomes a global power with widespread economic and political interests, it  will develop a blue water navy to protect its interests much further afield.  China’s Force Capability Development 

There  are  nine  main  elements  to  China’s  naval  modernization  program:  anti‐ship  ballistic  missiles, anti‐ship cruise missiles, submarines (conventional and nuclear), air craft carriers,21  surface  combatants,  amphibious  ships,  land‐based  aircraft  and  unmanned  aerial  vehicles,  nuclear  and  electromagnetic  pulse  weapons  and  maritime  surveillance  and  targeting  systems.22 Five elements of PLAN modernization are of particular significance to the South                                                                20

 Xinhua, “China’s 2013 draft budget report,” China National People’s Congress, March 5, 2013 and Andrew  Erickson, “China’s Military Budget Bump: What it Means,” The Wall Street Journal, March 5, 2013.  21

 In 2012, China commissioned the Liaoning (formerly Varyag) aircraft carrier and promptly conducted its first  landings  and  takeoffs  by  J‐15  fighters.  The  Liaoning  is  an  old  ship  and  will  be  used  primarily  for  training  purposes. The Liaoning uses a sky jump to assist take offs that limit the kinds of aircraft and payloads that can  be launched. The Liaoning will also embark helicopters. It is unlikely the Liaoning will be fully operational until  after 2015 at the earliest. The Liaoning has been home ported in Qingdao with the North Sea Fleet; see: “Why  China  sent  its  aircraft  carrier  to  Qingdao,”  IISS  Voices,  March  7,  2013.  China  is  now  researching  the  development  and  construction  of  its  first  nuclear‐power  carrier;  see:  Angus  Grigg,  “China  makes  plans  for  nuclear navy,” The Australian Financial Review, February 25, 2013.  22

 Ronald O’Rourke, China Naval Modernization: Implications for U.S. Navy Capabilities ‐ Background and Issues  for Congress, CRS Report for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, July 31, 2012), 8‐34.  See  also:  Ronald    O’Rourke,  “PLAN  Force  Structure:  Submarines,  Ships,  Aircraft,”  in  Phillip  C.  Saunders, 

8   

Sea Fleet: submarines, aircraft carrier, surface combatants, amphibious ships and maritime  surveillance and targeting systems.   Several  of  the  factors  promoting  China’s  military  modernization  intersect  with  respect  to  Southeast  Asia’s  maritime  domain  and  the  South  China  Sea  in  particular.  This  is  most  evident in the modernization of the South Sea Fleet and the construction of a major naval  base on Hainan Island on the northern reaches of the South China Sea.   South Sea Fleet 

The PLAN currently operates four new classes of domestically built submarines in addition  to  the  Russian  Kilo‐class  conventional  attack  submarine  (SS):  Jin  class  or  Type  094  nuclear  powered ballistic missile (SSBN); Shang class or Type 093 nuclear powered (SSN); Yuan class  or Type 041 (or Type 039A) SS; and the Song class or Type 039/039G SS.23 These submarines  are  armed  with  one  or  more  weapons  systems  including  anti‐ship  cruise  missiles  (ASCM),  wire‐guided and wake‐homing torpedoes and mines. The Kilo‐class subs are armed with the  S‐N‐27  Sizzler  ASCM.  By  the  end  of  2010  the  PLAN  had  31  relatively  new  modern  attack  submarines  in  commission.  Given  current  production  rates  and  life  expectancy  the  PLAN  could  have  a  force  of  75  modern  submarines  by  2020‐24.24  China  has  accorded  the  South  Sea  Fleet  new  priority.  The  PLAN  has  redeployed  its  newest  attack  SSNs  and  SSBNs  from  their traditional port of Qingdao to Hainan Island.   The  PLAN  also  deploys  five  new  classes  of  indigenously  build  guided  missile  destroyers  (DDG)  in  addition  to  the  Russian  Sovremenny‐class:  Luhu  (Type  052),  Luhai  (Type  051B),  Luyang (Type 052B), Luyang II (Type 052C) and Louzhou (Type 051C). As of 2012, the PLAN  had fourteen of these destroyers under commission; an additional six Luyang II destroyers 

                                                                                                                                                                                              Christopher  D.  Yung,  Michael  Swaine  and  Andrew  Nien‐Dzu  Yang,  eds.,  The  Chinese  Navy:  Expanding  Capabilities, Evolving Roles (Washington, D.C.: National Defense University Press, 2011), 141‐174 and Anthony  H.  Cordesman  and  Nicholas  S.  Yarosh,  Chinese  Military  Modernization  and  Force  Development:  A  Western  Perspective. Washington, D.C.: Center for Strategic & International Studies, July 30, 2012, 104‐130.  23

 O’Rourke, China Naval Modernization, 10‐15. 

24

 O’Rourke, China Naval Modernization, 15. 

9   

are  currently  under  construction.  Eight  destroyers  are  currently  deployed  with  the  South  Sea Fleet including the Luyang‐ and Luyang II‐class.25  The  PLAN  deploys  five  classes  of  indigenously  built  frigates:  Jiangwei  I  (Type  053  H2G),  Jiangei II (Type 053H3), Jiangkai I (Type 054), Jiangkai II (Type 054A) and the Jiangdao (Type  056)  stealth  frigate.26  The  PLAN  currently  has  28  of  the  first  four  classes  of  frigates  under  commission; nine Type 056 frigates have been commissioned with eleven more expected to  be produced.27 Forty‐four frigates of all types are currently deployed with the East Sea and  South  Sea  Fleets.28  Of  China’s  twenty‐eight  amphibious  ships,  26  are  currently  deployed  with  the  East  Sea  and  South  Sea  Fleets.  The  South  Sea  Fleet  also  is  home  of  the  largest  marine  battalion,  amphibious  platforms  and  China’s  largest  hospital  ship.  According  to  a  recent study:  Somewhat  surprisingly,  as  this  text  has  shown,  many  of  the  newest  DDGs,  frigates,  and  submarines  tend  to  be  based  in  the  South  China  Sea.  This  configuration  does  not  necessarily  support a Taiwan conflict, but does match a future mission of escorting oil convoys to the Middle  East,  or  asserting  greater  sovereignty  over  Chinese  claims  to  the  South  China  Sea.  The  Luyang  DDGs  168  and  169  and  the  Luyang  DDGs  170  and  171  forms  the  core  of  two  battle  group  formations based at Yulin [Ya Long] for distant operations.29 

The South Sea Fleet headquarters at Zhanjing, Guangdong province, forms the central hub  of a major complex of strategic space and tactical long‐range radars and communications to  support  operations  in  the  South  China  Sea.  These  electronic  systems  link  Woody  Island,  Fiery  Cross  Reef  and  other  Chinese‐occupied  features  with  local  and  fleet  commanders.  Also,  they  are  augmented  by  the  combat  and  other  electronic  systems  of  PLAN  warships,  aircraft  and  paramilitary  vessels.  Zhanjiang  and  other  ports  on  China  southern  coast  are  equipped  with  navigation  aids  as  radio  beacon  navigation  differential  global  positioning                                                                25

 Andrew S. Erickson, “China’s Modernization of Its Naval and Air Power Capabilities,” in Ashley J. Tellis and  Travis  Tanner,  eds.,  Strategic  Asia  2012‐13:  China’s  Military  Challenge  (Seattle  and  Washington:  National  Bureau of Asian Research, 2012), 99.  26

 O’Rourke, China Naval Modernization, 25‐26; Xinhua, ”PLA Navy takes command of next‐generation frigate,”  Global  Times,  February  26,  2013;  “Chinese  Navy’s  type‐056  frigate  makes  debut,”  People’s  Daily  Online,  February  28,  2013;  and  Agence  France‐Presse,  “China  bolster  navy  with  ‘stealth  frigate’,”  Herald  Sun  (Melbourne), February 26, 2013.  27

 Associated Press, “China launches stealth frigate amid ocean tensions,” February 26, 2013. 

28

 Erickson, “China’s Modernization of Its Naval and Air Power Capabilities,” 99. 

29

 James C. Bussert and Bruce A. Elleman, People’s Liberation Army Navy: Combat Systems Technology, 1949‐ 2000 (Annapolis: Naval Institute Press, 2011), 189. 

10   

system  (RBN‐DGPS).  The  South  Sea  Fleet  HQ  at  Zhanjiang  also  maintains  a  radar  and  computer vessel traffic service (VTS).  Hainan Island 

Since  the  1980s,  China  has  maintained  RBN  aids  at  Haikou,  Haifou  and  Sanya  on  Hainan  Island. In 1999, three new RBN‐DGPS systems were activated at Baohujiao, Yangpu and Ya  Long  Naval  Base  at  Ya  Long  Bay  near  Sanya.  In  addition,  facilities  at  Dongfang  and  Haikou  also operate radar and computer vessel traffic services (VTS). In 1965, China constructed its  first high‐powered low frequency (LF) station on Hainan to support submarine operations.  One of China very first high‐powered very low frequency (VLF) stations was built at Ya Long  Naval  Base  to  communicate  with  submarine  and  surface  ships.    Hainan  houses  several  electronic  intelligence  (ELINT)  stations,  including  one  on  a  mountaintop  in  the  southwest  directed  at  Vietnam.30  The  People’s  Liberation  Army’s  (PLA)  Lingshui  Air  Base  on  the  southeast coast also operates an ELINT station with an estimated 1,000 signal analysts.     The facilities at Ya Long Naval Base include piers, docks and underground submarine pens.31  The  PLAN  stations  several  major  surface  combatants,  amphibious  landing  craft,  and  conventional and nuclear submarines at Ya Long. Continued construction indicates that Ya  Long  will  be  able  to  accommodate  larger  advanced  surface  combatants  such  as  assault  ships, attack and ballistic missile submarines, and eventually one or more aircraft carriers.   The South Sea Fleet has the important mission of securing the Strait of Qiongzhou to protect  southern China and Hainan Island. From this perspective, the development of a naval base  at Ya Long may be seen as defensive in motivation.  However, as two American naval analysts have concluded:  By  home‐porting  new  vessels  in  southern  Hainan,  China  appears  to  be  carrying  out  a  naval  strategy  in  the  South  China  Sea  of  exerting  regional  maritime  control  incrementally.  Extrapolating  from  the  rapid  growth  of  its  communications,  intelligence  gathering,  and  naval  supply  structure  on  Hainan  and  its  island  bases  in  the  South  China  Sea,  China  appears  to  have  linked these bases with a modern electronic communications network. Many of the islands and  reefs occupied in the SCS have a few buildings and a few antennas with a rudimentary pier. The  only  all‐purpose  base  including  aircraft  shelters  and  support  is  located  on  Woody  Island. 

                                                              30

 Bussert and Elleman, People’s Liberation Army Navy, 142. 

31

  Office  of  the  Secretary  of  Defense,  Military  and  Security  Developments  Involving  the  People’s  Republic  of  China  2011,  A  Report  to  Congress  Pursuant  to  the  National  Defense  Authorization  Act  for  Fiscal  Year  2000  (Washington, D.C. 2012).  

11    Although  crude,  such  outposts  are  being  improved,  if  space  is  available,  and  could  add  to  the  PLAN’s overall mobility and ability to outmaneuver any regional competitors.32 

The  development  of  the  Ya  Long  Naval  Base  raises  important  questions  about  China’s  strategic intent. Continued construction at Ya Long Naval Base suggest that it will be a major  military base that will provide China with the capacity to surge expeditionary forces into the  South  China  Sea  and  beyond.  The  Ya  Long  base  will  also  provide  China  with  a  forward  presence to protect its SLOCs through the Malacca and Singapore Straits.  Nuclear Submarines 

The development of a naval base in Ya Long Bay has strategic implications for the balance of  power in the Asia‐Pacific. Analysis of construction activities indicates Ya Long Naval Base will  be  capable  of  housing  nuclear  submarines  capable  of  launching  intercontinental  ballistic  missiles. Portions of the base are being built underground to provide facilities that cannot  be easily monitored. The hardened underground tunnels, for example, can protect vessels  ranging from SSNs up to Luyang‐class DDGs. When these facilities are completed they will  provide  China  with  the  potential  capability  to  station  a  substantial  proportion  of  its  submarine‐based  nuclear  deterrent  force  there.  The  deployment  of  nuclear  submarines,  including  ballistic  missile  submarines,  will  introduce  a  new  geo‐strategic  dimension  to  the  regional  balance  of  power.  Chinese  nuclear  submarine  deployments  will  attract  the  continuing attention of the U.S. Navy in conducting military survey/intelligence gathering in  the waters off Hainan.   Satellite imagery has confirmed the presence of a single Chinese Type 094 Jin‐class nuclear  submarine at Ya Long since late 2007. The Type‐094 is a second‐generation nuclear powered  ballistic  missile  submarine  (SSBN)  and  represents  China’s  most  lethal  naval  strike  weapon.  This  marks  the  first  permanent  deployment  on  an  SSBN  to  China’s  South  Sea  Fleet.  Five  more Chinese Jin‐class SSBNs are expected to become operational in coming years and Ya  Long is expected to become their home base.   China’s most modern strategic nuclear submarine is not yet fully operational but when it is  the  submarine  is  expected  to  carry  twelve  Sea  Launched  Ballistic  Missiles.  This  class  of  submarine  will  be  even  more  potent  if  China  succeeds  in  equipping  the  missiles  with  multiple  warheads.  Chinese  nuclear  subs  will  be  able  to  patrol  and  fire  from  concealed                                                                32

 Bussert and Elleman, People’s Liberation Army Navy, 180. 

12   

positions  in  deep  waters  off  Hainan  island  if  China  can  develop  the  necessary  operational  skills.   Naval Exercises 

China  regularly  conducts  major  naval  exercises  to  showcase  the  growing  prowess  of  the  PLAN. In 2010 China conducted three major naval exercises. The first exercise was held in  early April 2010 and involved the long‐range deployment of sixteen warships from the PLAN  drawn from the North Sea, East Sea and South Sea Fleets. The PLAN flotilla conducted live  firing exercises north of the Philippines before steaming toward the Malacca Straits. Up until  this exercise China’s South Sea Fleet was the only fleet to operate in the South China Sea.   The second naval exercise was conducted in late July 2010. It was the largest of its kind and  involved twelve of China’s most modern warships from each of its fleets. This exercise was  notable  for  the  Chinese  media  coverage  of  live  missile  firings  and  the  presence  of  senior  commanders from the Central Military Commission and the PLA Chief of Staff, General Chen  Bingde.33  In  November  2010  the  PLA  Marine  Corps  held  the  third  major  exercise  in  the  South China Sea involving more than 100 ships, submarines and aircraft and 1,800 marines.   In  July  2011,  China  conducted  anti‐submarine  exercises  off  Hainan  involving  surface  combatants and landing craft.34 In November 2011, China conducted naval exercises in the  Western  Pacific.35    In  May  2012,  the  PLAN  conducted  tactical  formation  exercises  and  helicopter  training  missions  involving  two  destroyers,  two  frigates  and  a  Landing  Platform  Dock  (LPD).  The  Type  071  LPD  is  one  of  the  largest  combat  vessels  in  the  PLAN  and  can  embark a reinforced battalion of marines as well as landing craft and medium helicopters.  The exercise was held about mid‐way between Taiwan’s southeast coast and Luzon in the  northern Philippines.36  Chinese  naval  exercises  in  the  East  China  Sea  in  October  2012  involved  PLAN  warships  exercising with the paramilitary vessels from the China Marine Surveillance (CMS) and the  Fishery  Law  Enforcement  Command  (FLEC).  A  total  of  eleven  ships  and  eight  aircraft  took                                                                33

 Xinhua, July 29, 2010. 

34

 “China: naval exercises in South China Sea,” All Voices, June 17, 2011. 

35

 The Economic Times, November 23, 2011. 

36

 J. Michael Cole, “Taiwan monitors Chinese naval moves,” Taipei Times, May 10, 2012. 

13   

part.37 A statement issued by the PLAN East Sea Fleet noted, “This exercise will simulate a  situation where foreign law enforcement vessels obstruct and interfere with our maritime  surveillance and fisheries administration vessels on a mission to safeguard maritime rights  and enforce the law.” In this exercise the East Sea Fleet responded by dispatching a frigate,  hospital  ship,  tugboat  and  advanced  fighters  and  helicopters  “for  support,  cover  and  emergency  rescue.”38  Although  this  particular  exercise  was  held  in  the  shadow  of  dispute  over Senkaku Island it holds implications for the Philippines and Vietnam as well.  PLAN  exercises  can  be  viewed  as  a  demonstration  by  China  that  it  is  now  capable  of  deploying  beyond  the  first  island  chain  to  the  second.  The  implications  are  clear:  China  is  developing the capacity to sustain larger naval deployments in the Spratly archipelago and  further south for longer periods.   Combat Ready Patrols 

On  June  28,  2012,  Geng  Yangsheng,  a  spokesperson  for  China’s  Ministry  of  Defence,  revealed that China had commenced combat‐ready patrols in disputed waters in the South  China Sea. In reply to a question about Vietnam’s recent air patrols over the Spratly islands,  Geng stated “the Chinese military has already set up a normal, combat‐ready patrol system  in seas under our control to protect national sovereignty and our security and development  interests.”39 In an embarrassing incident for China, one of its frigates on routine patrol ran  aground  near  Half  Moon  Shoal  near  Palawan  island  on  July  11,  2012.40  The  frigate  reportedly  had  been  intimidating  Philippine  fishing  craft  found  in  the  area.  Six  PLAN  ships  and  smaller  utility  boats  came  to  the  frigate’s  rescue  and  refloated  it  four  days  later.  The  frigate left the area.41                                                                37

 “East China Sea tension: China conducts naval exercises,” BBC News Asia, October 19, 2012. 

38

    Ariel  Zirulnick,  “China’s  naval  exercises  in  East  China  Sea  send  warning  to  regional  rivals,”  The  Christian  Science Monitor, October 19, 2012.  39

  Quoted in Zhao Shengnan and Zhang Yunbi, “China Pledges to protect maritime sovereignty,” China Daily,  June  29,  2012  and  Sutirtho  Patranobis,  “China  to  set  up  new  military  base  in  south  China  sea,”  Hindustan  Times, June 28, 2012.  40

 Agence France‐Presse,”China navy ship “stranded’ in disputed waters,” July 13, 2012. 

41

 Manuel Mogato and Ben Blanchard, “China frigate heads home, averts S. China Sea standoff,” Reuters, July  15, 2012; Jim Gomez, Associated Press, “China removes grounded warship, easing sea tensions,” The Christian  Science  Monitor,  July  15,  2012;  and  Edward  Wong,  “Freed  From  Shoals,  Warship  Heads  Back  to  China,”  The  New York Times, July 16, 2012. 

14   

This is a significant development because up to now the PLAN has played a relatively low‐ key behind‐the‐scenes role in South China Sea incidents. Ships belonging to the CMS force  or the FLEC have mainly conducted China’s surveillance patrols.   Paracel Islands 

Developments  on  Hainan  have  been  paralleled  by  China’s  construction  activities  in  the  Paracel  islands.  In  1990,  China  constructed  1,200  foot  runway  on  Woody  island  that  has  been  extended  twice  to  it  present  length  of  7,874  feet.  The  airstrip  on  Woody  Island  can  accommodate  fighter  aircraft  such  as  the  Su‐27  and  Su‐30MKKs,  H‐6  bombers  and  large  supply  transport  aircraft.  The  facilities  adjacent  to  the  runway  include  four  hangers.  Air  traffic  is  controlled  by  Type  791  X‐band  precision‐approach  radar.  Other  military  infrastructure on Woody Island includes naval docks capable of accommodating frigates and  destroyers and a fuel depot. PLA soldiers are based on Woody island to protect the runway  and other military facilities.   China  has  also  built  military‐related  facilities  elsewhere  in  the  Paracels.  A  weather  station  has been built on Pattle Island, while Robert Island houses a radio beacon, the only beacon  south  of  Hainan.  The  docks  on  Duncan  Island  are  being  expanded.  A  Signals  Intelligence  (SIGINT) station has been operating on Rocky Island, the highest premonitory, since 1995.42   This station could provide air or surface warning and support air missions or ship targeting.  Open  sources  report  that  China  may  have  stationed  the  HY‐2  anti‐ship  cruise  missile  on  Woody Island.43  On  July  19,  2012,  China’s  Central  Military  Commission  officially  decided  to  establish  a  military command in Sansha City after its elevation to prefecture‐level administrative status.  The  garrison  was  placed  under  the  PLA  Hainan  provincial  sub‐command  within  the  Guangzhou  Military  Command.  The  Sansha  military  garrison  has  been  assigned  responsibility for national defence mobilization, military operations and reserves. According  to  Defence  Ministry  spokesperson  Geng  Yansheng,  “China  may  set  up  local  military  command organs in the city [Sansha] according to relevant regulations.”44 Senior Colonel Cai                                                                42

 J. Michael Cole, “China Deploying “Military Garrison; to South China Sea?,” The Diplomat, July 23, 2012 

43

 Bill Geertz, “Woody Island Missiles,” The Washington Times, June 15, 2001. 

44

  Xinhua,  “Chinese  military  may  establish  presence  in  Sansha:  defense  spokesperson,”  Ministry  of  National  Defence of the People’s Republic of China, June 28, 2012. 

15   

Xihong  was  appointed  commander  of  the  Sansha  garrison  and  Senior  Colonel  Liao  Chaoyi  was named Political Commissar.45  According to a Japanese source, China’s decision to establish a “security area” in Sansha “is  considered preparation for full‐scale military action in the South China Sea.”46 This view is  disputed by retired U.S. Rear Admiral Mike McDevitt who argues that a military garrison in  Sansha will not affect the military balance or signal imminent hostilities. McDevitt points out  that any major military operations in the South China Sea would be mounted from Hainan  where the PLA has major bases. According to McDevitt, “putting garrisons on Woody Island  or  elsewhere  in  the  Paracels  would  effectively  maroon  these  guys,  so  the  only  advantage  would be just showing the flag ‐ to say, ‘We are serious’.”47  According to regional security specialists, the standing up of a military garrison command on  Woody Island does not represent an attempt to build a base for forward deployment into  the South China Sea.48 In their view, the Sansha military garrison is merely an administrative  response  to  the  upgrading  of  Sansha  to  a  prefecture‐level  city.  Military  garrisons  do  not  command PLA main force combat units, PLA Navy for PLA Air Force units.  South China Sea 

China has also consolidated its military presence in the South China Sea by construction on  several  of  the  features  it  currently  occupies.49  China  occupied  Mischief  Reef  in  1995  and  built its first structures in the South China Sea. These were expanded in October 1998 with  the  addition  of  three  octagon‐shaped  wooden  structures  and  two  two‐story  concrete  towers  one  at  each  end.  The  towers  bristle  with  SATCOMM  and  HF  antennae  for  communications.  The  towers  are  thought  to  house  ELINT  and  radars.  The  facilities  on                                                                45

 “China steps up claims over world’s most disputed waters,” National Post, July 27, 2012. 

46

 “China’s hard‐line stance cause for grave concern,” The Yomiuri Shimbun, July 26, 2012.  

47

  Kirk  Spitzer,  “New  Garrison,  Old  Troubles  In  The  South  China  Seas,”  Battlefield,  July  26,  2012.  http://battlefield.blogs.time.com/2012/07/26/new‐garrison‐old‐troubles‐in‐the‐south‐china‐sea.  Another  analyst argues, “the Sansha garrison has minimal operational value barring a significant upgrade in naval and  air  infrastructure  to  enable  sustained  operations”  and  is  mainly  an  example  of  Chinese  coercive  diplomacy.  See: Oriana Skylar Mastro, “The Sansha Garrison: China’s Deliberate Escalation in the South China Sea,” Center  for a New American Security, East and South China Sea Bulletin no. 5, September 2012.  48

  Dennis  J.  Blasko  and  M.  Taylor  Fravel,  “Much  Ado  About  The  Sansha  Garrison,”  The  Diplomat,  August  23,  2012.  49

  John  J.  Tkacik,  “Investigating  the  Chinese  Threat,  Part  One:  Military  and  Economic  Aggression,”  Testimony  for the House Committee on Foreign Affairs, March 28, 2012, 14‐18. 

16   

Mischief Reef has since been upgraded with the construction of two new piers, a helicopter  pad, a navy navigation radar, several anti‐aircraft guns and an anti‐ship cruise missile system  (either the HY‐2 or C‐801).   A  200‐foot  long  concrete  building  was  constructed  on  Fiery  Cross  Reef.  It  houses  a  naval  High  Frequency  (HF)  yagi  radar  antenna  (Bean  Sticks),  two  Electronic  Counter  Measures  (ECM) radomes, and several whip communication and mast antennas. The various antenna  support  different  requirements,  such  as  radio  signal  surveillance  and  Long  Range  (LR)  communications.  The  facilities  on  Fiery  Cross  Reef  also  include  satellite  communication  (SATCOMM) and meteorological dishes.  Chinese facilities on Johnson South Reef include four octagon‐shaped huts and a rectangular  two  story  building  on  a  concrete  base  supporting  two  towers.  One  SATCOMM  and  three  masthead  antennas  are  mounted  on  the  roof.  Chigua  Reef  contains  an  identical  building  structure plus a wooden barracks. Subi Reef hosts a wooden barracks, a two story building  with a SATCOMM antenna and a helicopter‐landing pad.   In  summary,  Chinese  facilities  in  the  South  China  Sea  will  give  the  PLAN  an  enhanced  capability  to  exercise  its  sovereignty  claims  over  this  area.  According  to  naval  specialists,  “Although small in size, if necessary these facilities could support future Chinese expansion  throughout  the  area,  and  could  perhaps  even  support  a  limited  naval  conflict  in  this  congested region.”50  China’s Paramilitary Fleets 

China’s maritime surveillance fleet is estimated at more than 300 vessels only two of which,  the  Haixun  11  and  Haixun  31,  weighed  more  than  3,000  tons.  In  October  2010,  China  announced it would build thirty‐six new CMS vessels for maritime law enforcement over the  next  five  years.  In  May  2011,  the  CMS  announced  it  would  recruit  1,000  more  law  enforcement officials, bringing its total to over 10,000 personnel. And in June 2011, China  announced plans to expand its maritime surveillance force to sixteen aircraft and a total of  350 vessels by 2015.  China’s objective of enforcing its jurisdiction in the South China Sea through an increasingly  modern  civilian  enforcement  fleet  was  highlighted  in  late  July  2012  with  the  launching  of                                                                50

 Bussert and Elleman, People’s Liberation Army Navy, 145. 

17   

the Haixun 01.51 The Haixun 01 weighs in at 5,418 tons and its largest and most capable ship  in China’s maritime surveillance fleet. It can travel 18,500 km without refuelling and reach a  top speed of 37 km per hour. The Haixun 01 is capable of supporting helicopter operations.  Also, it can berth 200 passengers and comes equipped with an emergency medical surgery.   In sum, China has developed an enhanced capability to exercise its sovereignty claims over  the South China Sea and protect its vital SLOCs through the Malacca and Singapore Straits as  well as the capacity to surge expeditionary forces into the South China Sea from these bases  with a considerably shortened logistics tail. By extension, China will also have the capacity to  interdict  the  same  SLOCs  on  which  Japan,  Taiwan  and  South  Korea  are  dependent.  These  developments  portend  a  greater  Chinese  capacity  to  assert  regional  influence  and  to  challenge U.S. naval supremacy.  

Part 2 U.S. National Interests in the South China Sea  When the Obama Administration took office in 2009, it quickly asserted, “the United States  is back in Asia.” The United States promptly acceded to the Association of Southeast Asian  Nations (ASEAN) Treaty of Amity and Cooperation, appointed a permanent ambassador to  the ASEAN Secretariat and revived the annual ASEAN‐United States leaders meeting.   In  early  2010  Jeffrey  Bader  and  Assistant  Secretary  of  State  Kurt  Campbell  convened  an  interagency group to review U.S. policy towards the South China Sea. Up to then U.S. policy  had been limited to not taking sides on territorial claims.  The interagency group reviewed  intelligence that Chinese naval deployments to the South China Sea had increased markedly  since  2000,  along  with  a  rise  in  incidents  between  China  and  claimant  states  and  Chinese  intimidation  of  companies  seeking  contracts  with  Vietnam  to  explore  for  oil  and  gas.  Interagency discussions resulted in a “new, more comprehensive articulation of U.S. policy.”  Assistant Secretary of State Kurt Campbell and his staff drafted a statement of U.S. policy on  the South China Sea for delivery by the Secretary of State at the seventeenth meeting of the  ASEAN  Regional  Forum  to  be  held  in  Hanoi  in  July  2010.  Bader  and  Campbell  contacted 

                                                              51

 “China Launches the Country’s Largest and Most Advanced Patrol Vessel,” The Maritime Executive, July 30,  2012. 

18   

other delegations scheduled to attend the ARF meeting and urged them to speak out about  international rights in the South China Sea.52   The first public articulation of the new U.S. policy was made by Secretary of Defense Robert  Gates  at  the  ninth  Shangri‐La  Dialogue  held  in  Singapore  from  June  4th‐6th.    In  his  presentation Secretary Gates called for “open, transparent, and equal access to the global  common,”  including  the  maritime  commons,  “for  security,  for  trade  and  commerce,  and  free passage.” He then directed his remarks to the South China Sea:  In  this  respect,  the  South  China  Sea  is  an  area  of  growing  concern.    This  sea  is  not  only  vital  to  those  directly bordering it, but to all nations with economic and security interests in Asia.  Our policy is clear: it is  essential  that  stability,  freedom  of  navigation,  and  free  and  unhindered  economic  development  be  maintained.    We  do  not  take  sides  on  any  competing  sovereignty  claims,  but  we  do  oppose  the  use  of  force  and  actions  that  hinder  freedom  of  navigation.    We  object  to  any  effort  to  intimidate  U.S.  corporations  or  those  of  any  nation  engaged  in  legitimate  economic  activity.    All  parties  must  work  together  to  resolve  differences  through  peaceful,  multilateral  efforts  consistent  with  customary  international law.  The 2002 Declaration of Conduct [sic] was an important step in this direction and we  53 hope that concrete implementation of this agreement will continue.  

The next month, Secretary of State Hillary Clinton formally delivered the new U.S. policy on  the  South  China  Sea  to  a  closed  session  of  the  ASEAN  Regional  Forum.  A  dozen  other  countries  also  spoke  on  this  issue.54  She  later  presented  the  main  points  to  a  press  conference. Secretary Clinton stated:  The United States, like every other nation, has a national interest in freedom of navigation, open access to  Asia’s  maritime  commons,  and  respect  for  international  law  in  the  South  China  Sea.    We  share  these  interests with not only ASEAN members and ASEAN Regional Forum participants but with other maritime  nations and the broader international community.  The  United  States  supports  a  collaborative,  diplomatic  process  by  all  claimants  for  resolving  the  various  territorial disputes without coercion.  We oppose the use or threat of force by any claimant.  While the  United  States  does  not  take  sides  on  the  competing  territorial  disputes  over  land  features  in  the  South  China Sea, we believe claimants should pursue their territorial claim and the company [sic] and rights to  maritime space in accordance with the UN convention on the law of the sea.  Consistent with customary  international  law,  legitimate  claims  to  maritime  space  in  the  South  China  Sea  should  be  derived  solely  from legitimate claims to land features.    The  U.S.  supports  the  2002  ASEAN‐China  declaration  on  conduct  of  parties  in  the  South  China  Sea.    We  encourage  the  parties  to  reach  agreement  on  a  full  code  of  conduct.    The  U.S.  is  prepared  to  facilitate  initiatives and confidence building measures consistent with the declaration.  Because it is in the interest  of  all  claimants  and  the  broader  international  community  for  unimpeded  commerce  to  proceed  under  lawful  conditions.    Respect  for  the  interests  of  the  international  community  and  responsible  efforts  to 

                                                              52

 Bader, Obama and China’s Rise, 104‐105. 

53

 Dr. Robert M.  Gates.  Secretary of Defence, United States, “Strengthening Security Partnerships in the Asia‐ th Pacific,” Presentation to the First Plenary Session, the 9  IISS Asian Security Summit, The Shangri‐La Dialogue,  Singapore, June 5, 2010.  IISS is an acronym for International Institute of Strategic Studies.  54

 Bader, Obama and China’s Rise, 105. 

19    address  these  unresolved  claims  and  help  create  the  conditions  for  resolution  of  the  disputes  and  a  55 lowering of regional tensions.  

Clinton concluded by noting that resolving South China Sea disputes was “pivotal to regional  stability.”  In  sum,  if  in  2010  Chinese  assertions  that  the  South  China  Sea  was  a  “core  interest,” the United States responded by proclaiming that it had a “national interest” in the  South China Sea.  

Part 3 U.S. Strategy of Rebalancing  When  Chinese  assertiveness  in  the  South  China  Sea  raised  U.S.  and  regional  security  concerns, the U.S. Navy deployed thirty‐one of its fifty‐three fast attack submarines to the  Pacific  and  stepped  up  its  anti‐submarine  warfare  program.  Eighteen  of  the  U.S.  subs  are  home‐ported in Pearl Harbor; the others are based in Guam.56 In late June‐early July 2010,  in a calculated demonstration of naval power, the USS Florida, USS Michigan, and USS Ohio  submarines,  simultaneously  surfaced  in  Diego  Garcia  (Indian  Ocean),  Busan  (South  Korea)  and Subic Bay (the Philippines), respectively.57 All of these developments took place before  the  formal  announcement  that  the  United  States  would  rebalance  its  forces  in  the  Asia‐ Pacific.  The  heightened  importance  of  the  Asia‐Pacific  was  underscored  in  January  2012  with  the  release of a new national defense strategy, Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for  21st Century Defense. This document stated:  U.S. economic and security interests are inextricably linked to developments in the arc extending  from the Western Pacific and East Asia into the Indian Ocean region and South Asia creating a  mix of evolving challenges and opportunities. Accordingly, while the U.S. military will continue to  contribute to security globally, we will of necessity rebalance toward the Asia‐Pacific region. Our  relationships with Asian allies and key partners are critical to the future stability and growth of  the region. We will emphasize our existing alliances, which provide a vital foundation for Asia‐ Pacific security. We will expand our networks of cooperation with emerging partners throughout  the  Asia‐Pacific  to  ensure  collective  capability  and  capacity  for  securing  common  interests  [emphasis in original].58 

                                                              55

 Hillary Rodman Clinton, Secretary of State, Remarks at Press Availability, National Convention Center, Hanoi,  July 23, 2010.  56

 Navy Times, July 21, 2010. 

57

 The Chosun Ilbo, July 8, 2010 and Time Magazine, July 8, 2010. Each of these submarines has been modified  to carry 154 conventional Tomahawk cruise missiles.   58

st

 Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21  Century Defense (January 2012), 2. 

20   

The  United  States  also  is  developing  an  air‐sea  battle  concept  to  counter  China’s  development  of  “counter  intervention”  or  area‐denial/anti‐access  capabilities.  The  air‐sea  battle concept is being drawn up to enable the United States to prevail in conflicts where  area‐denial/anti‐access capabilities are well developed. According to the new U.S. defense  strategy  one  of  the  ten  main  missions  for  U.S.  armed  forces  is  to  “project  power  despite  anti‐access/area denial challenges.”59 In response to China’s use of asymmetric capabilities,  including electronic and cyber warfare, ballistic and cruise missiles, advanced air defences,  mining and other methods, “to complicate our operational calculus,” the U.S. military  will  invest  as  required  to  ensure  its  ability  to  operate  effectively  in  anti‐access  and  area  denial  (A2/AD)  environments.  This  will  include  implementing  the  Joint  Operational  Access  Concept,  sustaining  our  undersea  capabilities,  developing  a  new  stealth  bomber,  improving  missile  defenses,  and  continuing  efforts  to  enhance  the  resiliency  and  effectiveness  of  critical  space‐ based capabilities [emphasis in original].60 

The Obama Administration policy of “rebalancing” towards the Asia‐Pacific includes the full  spectrum  of  economic,  diplomatic,  political  and  military  engagement.  The  U.S.  Pacific  Command  will  continue  to  reinforce  the  “four  pillars  of  the  rebalance”  –  partnerships,  presence, power projection, and principles (free and open commerce, access to the global  commons,  rule  of  law,  peaceful  settlement  of  disputes,  promotion  of  democracy  and  universal human rights).61  Rebalancing will result in some force posture changes in the Asia‐Pacific but will not result in  a  major  build‐up  of  U.S.  forces.  For  example,  former  Secretary  of  Defense  Leon  Panetta  stated that the number of U.S. Navy ships in the Asia‐Pacific would increase to sixty percent  of the total fleet by 2020. At present, the U.S. Navy totals 285 ships of which 157, or fifty‐ five percent, are assigned to the Pacific. The U.S. Navy plans to develop a fleet of 306 ships  by 2019. This would mean an additional 23 ships would be deployed with the Pacific Fleet 

                                                              59

 Ibid., 4. 

60

 Ibid.,  4‐5. 

61

 “The Rebalance: One Year Later,” Remarks by Assistant Secretary of Defense for Asian and Pacific Security  Affairs Mark Lippert at CSIS‐Georgetown‐U.S. Studies Center Conference, February 27, 2013. Cited hereafter as  Lippert, “The Rebalance: One Year Later.” 

21   

(for a total of 180) if budget restraints do not reduce this number.62 The number of U.S. Air  Force planes will be increased by 2017 according to current plans.  U.S. priority on the Asia‐Pacific will result in the introduction of new platforms and better  capabilities, including the deployment of Virginia class submarines, fifth generation fighters,  P‐8  aircraft,  cruise  missiles  and  enhanced  Intelligence  Surveillance  and  Reconnaissance.63  New  developments  in  U.S.  military  technology  will  see  the  introduction  of  more  sophisticated  undersea  drones  and  unmanned  systems  for  intelligence  gathering,  reconnaissance  and  surveillance  such  as  Large  Diameter  Unmanned  Underwater  Vehicles  and Persistent Littoral Undersea Surveillance Systems.64   U.S. rebalancing also will lead to an increase in the rotation of U.S. naval and air forces to  the  region,  including  deployments  to  Australia,  Guam  and  the  Philippines.  U.S.  Littoral  Combat  Ships  will  be  rotated  through  Singapore.  Sequestration  will  impact  on  the  U.S.  Pacific  Command  unless  Congress  decides  otherwise;  but  overall  the  U.S.  will  remain  the  most  powerful  naval  and  air  force  in  the  region.  It  will  be  more  widely  dispersed  than  previously and more capable of intervening if called upon to do so. 

Part 4 Responses by Regional States  China’s military modernisation and transformation, especially naval modernisation, coupled  with increased Chinese assertiveness in the South China Sea, has created a security dilemma  for Southeast Asia’s states.65 China’s efforts to safeguard its security by developing what it  considers a reasonable force structure to deter the United States has created insecurity in  several ASEAN states due to China’s lack of transparency.                                                                 62

 Michael McDevitt, “Critical Military Issues: The Rebalancing Strategy and Naval Operations,” Presentation to  New Approaches to Security in Northeast Asia: Breaking the Gridlock workshop, Washington, D.C., October 9‐ 10, 2012.  63

 Lippert, “The Rebalance: One Year Later.” 

64

 Mark J. Valencia, “The South China Sea, Military Activities and the Law of the Sea,” Paperpresented to the  International  Conference  on  Major  Law  and  Policy  Issues  in  the  South  China  Sea:  European  and  American  Perspectives, co‐sponsored by the Institute of European and American Studies and the Center for Asia‐Pacific  Studies, Academia Sinica, Taipei, Taiwan, October 7‐8, 2011. In October 2012, the U.S. Navy successfully fired  six Rafael Spike missiles from an unmanned surface precision module (USV PEM) in the first demonstration of  st this  capability.  “Navy  Demonstrates  1   launch  of  Spike  Missiles  from  Unmanned  Surface  Vehicles,”  NAVSEA  Office of Corporate Communications, October 26, 2012.   65

 For a recent appreciation see: Andrew Shearer, “Southeast Asia and Australia: Case Studies in Responding to  China’s  Military  Power,”  in  Ashley  J.  Tellis  and  Travis  Tanner,  eds.,  Strategic  Asia  2012‐13:  China’s  Military  Challenge (Seattle and Washington: National Bureau of Asian Research, 2012), 241‐275. 

22   

ASEAN  states  have  been  circumspect  in  public  statements  but  their  concerns  can  be  discerned by the significant rise in defence expenditures and the kinds of weapon systems  and  platforms  that  they  have  acquired.  Several  regional  states  are  developing  their  own  anti‐access/area‐denial  capabilities.66  In  addition,  Southeast  Asia’s  arms  procurements  go  beyond  force  modernisation  and  include  the  introduction  of  new  capabilities  that  can  be  operated  at  extended  ranges.  It  should  be  recognized,  however,  that  not  all  of  these  new  capabilities  have  been  acquired  in  response  to  China’s  military  build  up.  The  sub‐sections  below  reviews  force  modernization  developments  in  the  Philippines,  Vietnam  and  elsewhere in the region. 

The Philippines  In  2011,  in  response  to  Chinese  assertiveness  in  its  EEZ  and  Kalayaan  Island  Group,  the  Philippines  drew  up  a  new  defence  strategy  focused  on  both  internal  security  operations  and external territorial defence. The Aquino Administration allocated P11 billion to support  force modernisation of the Armed Forces of the Philippines (AFP). In March 2011, AFP Chief  of Staff General Eduardo Oban announced plans to upgrade the airfield on Pag‐Asa island.  Two months later a Philippine navy study recommended the acquisition of submarines as a  “deterrent against future potential conflicts.”67   In September 2011, President Aquino announced that 4.95 billion pesos would be allocated  to  top  up  the  defence  budget.68  These  funds  were  earmarked  for  the  purchase  a  naval  patrol  vessel,  six  helicopters  and  other  military  equipment  in  order  to  secure  the  Malampaya oil and gas project. In 2012, the Philippine government began implementation  of  a  five‐year  modernization  program  totalling  P40  billion.  In  July  2012,  the  Philippines  announced a  U.S.  $1.8 billion fund to purchase a  refurbished frigate, C‐130 aircraft, utility  and combat helicopters as well as other defence equipment.69   In  2011‐12,  the  Philippines  took  delivery  of  two  former  U.S.  Coast  Guard  Weather  Endurance  Cutters.  The  first  cutter  has  been  assigned  to  operate  in  waters  off  Palawan  in                                                                66

 Robert Karniol, “Vietnam prepares to better protect its S. China Sea claims,” The Straits Times, January 10,  2012.  67

 Philippine Daily Inquirer, May 17, 2001. 

68

 Agence France‐Presse, September 7, 2011. 

69

 Manuel Mogato, “Philippines Refuses to Budge on South China Sea Row,” Reuters, July 23, 2012.  

23   

Western Command with the mission of protecting the Philippines’ EEZ.  The Philippines also  expects to take delivery of three new Taiwan‐manufactured Multi‐Purpose Attack Craft and  procure  a  third  U.S.  Coast  Guard  Hamilton‐class  Cutter.70    The  Philippines  has  signed  an  agreement  with  Italy’s  Defence  Ministry  to  acquire  military  equipment,  possibly  including  frigates and aircraft.   The Philippines has presented the Pentagon with a “wish list” of new equipment including:  coastal  radar,  long‐range  patrol  aircraft,  strategic  sea  lift  vessels,  three  off‐shore  patrol  boats, two to five naval helicopters, air defence radar, six jet trainers, surface attack aircraft,  anti‐ship missiles, and a submarine.71    The Philippines has also reached out to Japan, South Korea, France and the United Kingdom  for  defence  acquisitions.  In  September  2011,  during  President  Aquino’s  visit  to  Tokyo,  he  and  Prime  Minister  Noda  agreed  to  strengthen  maritime  security  ties  by  holding  frequent  high‐level defence discussions and by stepping up cooperation between their Coast Guards  and “defence‐related authorities.” Prime Minister Noda agreed to increase the involvement  of  Japan’s  Coast  Guard  in  training  their  Filipino  counterparts.72  Following  a  visit  by  South  Korea’s  President  Lee  Myung‐bak  to  Manila  in  November  2011,  President  Aquino  announced  that  the  Philippines  would  purchase  military  equipment  form  Seoul.  The  Department  of  National  Defense  was  reported  to  be  drawing  up  a  list  including  aircraft,  helicopters, boats and other military equipment. 

Vietnam  In 2009, in a major development, Vietnam announced that it would procure six conventional  diesel  powered  Kilo‐class  submarines  from  Russia.  These  are  scheduled  to  be  delivered  in  2014.  The  Kilo‐class  submarines  are  likely  to  be  equipped  with  sea‐skimming  3M‐54  Klub  anti‐ship missiles with a range of 300 kilometres.  In 2011, Vietnam stepped up its force modernization program when it took delivery of four                                                                70

 Reuters, April 13, 2011 and Agence France‐Presse, September 3, 2011. 

71

  The  Philippine  Star,  August  24,  2011.  For  a  discussion  of  U.S.  arms  sales  and  transfers  to  the  Philippines  consult:  Ronald  O’Rourke,  Maritime  Territorial  and  Exclusive  Economic  Zone  (EEZ)  Disputes  Involving  China:  Issues for Congress, CRS Report for Congress (Washington, D.C.: Congressional Research Service, October 22,  2012), 40‐42.  72

 The Wall Street Journal, September 28, 2011. 

24   

additional Su‐30MK2 multi‐role jet fighters. These are expected to be equipped with the Kh‐ 59MK  anti‐ship  cruise  missile  with  a  range  of  115  km.  Vietnam  currently  has  on  order  sixteen  more  Su‐30MK2  jet  fighters.73  Also  in  2011,  Vietnam  also  took  delivery  of  two  Gephard‐class  guided  missile  stealth  frigates  armed  with  Kh‐35E  anti‐ship  missiles  with  a  range of 130 km and two Svetlyak class missile Patrol Boats.74 In addition, Vietnam launched  its first indigenously built Ocean Patrol Vessel and troop transport.75  In October, while on a  tour  of  the  Netherlands,  Prime  Minister  Nguyen  Tan  Dung  gave  his  approval  for  the  purchase  of  four  Sigma‐class  corvettes,  two  of  which  are  slated  for  construction  in  Vietnam.76   In 2011, Vietnam beefed up its coastal defences by acquiring its second Bastion land‐based  anti‐ship  ballistic  missile  system.  Vietnam  reportedly  has  acquired  Israeli  Extended  Range  Artillery Munitions ‐ ballistic missiles effective beyond 150 km. In October 2011, President  Truong Tan Sang made a state visit to India and requested Indian assistance in four areas:  submarine training, conversion training for pilots to fly Sukhoi‐30s, transfer of medium sized  patrol boats, and modernization of port facilities at Nha Trang.77 The local media reported  that  India  was  considering  whether  or  not  to  sell  Vietnam  its  BrahMos  supersonic  cruise  missile.78 In February 2012, Russia announced it will co‐produce the Uran anti‐ship missile  (SS‐N‐25 Switchblade) with Vietnam.79  In November 2011, Vietnam announced a $3.3 billion defence budget for 2012, a reported  rise of 35% over 2010. According to IHS Jane’s Vietnam’s annual naval procurement budget  has increased by 150% since 2008 to US $276 million in 2011. The naval budget is projected  to rise to $400 million by 2015.80 Vietnam is seeking to develop an anti‐submarine warfare 

                                                              73

 Thanh Nien News, July 3, 2011. 

74

  The  Voice  of  Russia,  June  22,  2011;  BBC  Vietnamese  Service,  August  24,  2011  and  October  25,  2011;  and  Interfax‐AVN, October 11, 2011.  75

 BBC Vietnamese Service, October 3, 2011. 

76

 BBC Vietnamese Service, October 18, 2011. 

77

 The Hindu, November 9, 2011. 

78

 Business Insider, September 20, 2011. 

79

 RIA Novosti, February 15, 2012. 

80

 Quoted in The Economic Times, November 14, 2011. 

25   

capability by acquiring either the U.S. P‐3 Orion of the Spanish Airbus Military C295.81 

Regional82  According  to  one  noted  regional  security  analyst,  naval  acquisitions  in  Asia  “have  become  especially disturbing, with undeniable signs of action‐reaction dynamics” and Northeast Asia  in particular is witnessing an “emerging naval arms race.”83 Defence analysts estimate that  86  submarines  will  be  added  to  the  fleets  in  the  Asia‐Pacific  by  2020  of  which  30  will  be  Chinese.84  China  currently  has  the  largest  submarine  fleet  and  most  extensive  plans  to  expand  its  numbers  including  the  Type  095  nuclear  attack  submarine  (SSN)  and  Type  094  Jin‐class SSBN. China is expected to base both attack and ballistic missile submarines at Ya  Long Naval Base on Hainan Island. This prospect has led Australia, Malaysia, the Philippines,  Singapore  and  the  United  States  to  step  up  investment  in  their  anti‐submarine  warfare  capabilities.  Security  analysts  warn  that  the  proliferation  of  submarine  fleets  may  be  destabilizing  in  times  of  tensions  and  crises  due  to  the  complexities  of  command  and  control.  In  Southeast  Asia  the  conventional  submarine  has  become  the  new  hallmark  of  naval  acquisitions.  Vietnam’s  purchase  of  Kilo‐class  submarines  is  part  of  a  regional  trend.85  Indonesia,  the  first  country  in  Southeast  Asia  to  acquire  submarines,  has  indicated  it  will  replace  them  with  newer  South  Korean  models.  Indonesia  reportedly  will  boost  defence  spending by 35% in 2012.86 Singapore has upgraded its submarine fleet by taking delivery of  two Archer‐class submarines in 2011.87 Singapore reportedly is in the market for four or five 

                                                              81

 Aviation Week, February 17, 2012. 

82

  Richard  A.  Bitzinger,  “Recent  Developments  in  Naval  and  Maritime  Modernization  in  the  Asia‐Pacific:  Implications  for  Regional  Security,”  in  Phillip  C.  Saunders,  Christopher  D.  Yung,  Michael  Swaine  and  Andrew  Nien‐Dzu  Yang,  eds.,  The  Chinese  Navy:  Expanding  Capabilities,  Evolving  Roles  (Washington,  D.C.:  National  Defense  University  Press,  2011),  23‐40  and  Richard  A.  Bitzinger,  “Military  Modernization  in  the  Asia‐Pacific:  Assessing New Capabilities,” in Strategic Asia 2010‐11: Asia’s Rising Power and America’s Continued Purpose  (Seattle and Washington, D.C.: National Bureau of Asian Research, 2010), 79‐111.  83

th

 Desmond Ball, “Asia’s Naval Arms Race,” Paper presented to the 25  Asia‐Pacific Roundtable, ISIS Malaysia,  Kuala Lumpur, 29 May ‐ 1 June 2011.  84

 Business Week, November 25, 2011. 

85

 Aviation Week, February 17, 2012. 

86

 Al Jazeera.net, November 7, 2011. 

87

 The Straits Times, December 3, 2011. 

26   

P‐3C Orion maritime patrol aircraft.88 Malaysia has acquired two Scorpene‐class submarines.  Both  the  Singaporean  and  Malaysian  submarines  are  equipped  with  Air  Independent  Propulsion  systems.  Thailand  and  the  Philippines  are  currently  considering  acquiring  their  own conventional submarines.  Regional force modernization has and will continue to result in the introduction of increased  numbers  of  warships  equipped  with  new  technologies  and  weapons  systems.  A  recent  review  of  regional  force  modernization  over  the  last  decade  highlights  the  introduction  of  new  capabilities  such  as  “stand‐off  precision‐strike,  long‐range  airborne  and  undersea  attack,  stealth,  mobility  and  expeditionary  warfare  and,  above  all,  new  capacities  when  it  comes  to  greatly  improved  command,  control  communications,  computing,  intelligence,  surveillance and reconnaissance (C4ISR) networks.”89 This review concludes, “new types of  armaments  promise  to  significantly  upgrade  and  modernize  the  manner  of  war  fighting  in  the region… [and] fundamentally change the concept and conduct of warfare.”90  In  summary,  Southeast  Asia’s  arms  buying  spree,  although  largely  intended  for  defensive  purposes,  may  have  a  destabilising  impact  on  regional  security.  According  to  Vice  Admiral  Scott Swift, Commander U.S. Seventh Fleet, his prime concern is not the outbreak of a major  conflict  but  “any  tactical  trigger  with  strategic  implications…  I  do  have  concerns  about  a  specific brushup that could result in a tactical miscalculation…”91 So far there have been few  if any indications that this issue is being effectively addressed by ASEAN‐centric multilateral  organizations. 

Part 5 Sino­American Rivalry: Possible Outcomes   This  section  explores  three  possible  outcomes  of  Sino‐American  naval  rivalry  in  the  South  China  Sea:  armed  conflict,  a  modus  vivendi  between  China  and  the  United  States,  and  continued cooperation and friction. 

                                                              88

 Flight Global, December 15, 2011. 

89

  Richard  A.  Bitzinger,  “A  New  Arms  Race?  Explaining  Recent  Southeast  Asian  Military  Acquisitions,”  Contemporary Southeast Asia, 31(1), April 2010, 63‐64.  90

 Bitzinger, “A New Arms Race? Explaining Recent Southeast Asian Military Acquisitions,” 64. 

91

 Quoted by Stephen Coates, “US Pacific commander warns of tactical errors,” The China Post, November 10,  2011.  Admiral  Smith  also  noted  that  he  expected  diplomacy  to  prevail  in  the  event  of  a  brushup  and  “compromise to prevail.” 

27   

Armed Conflict  China’s  increasing  assertiveness  has  raised  regional  security  concerns  about  China’s  strategic  intentions  and  its  challenge  to  U.S.  primacy.  Several  Southeast  Asian  states  have  sought  reassurance  from  the  United  States  that  it  will  continue  to  remain  engaged  in  the  region. The United States has responded to China’s naval build‐up by rebalancing its force  posture in the Asia‐Pacific by strengthening its presence on Guam, stepping up weapons and  equipment sales to the Philippines, negotiating new arrangements with Australia giving the  U.S.  greater  access  to  training  facilities  near  Darwin,  and  basing  Combat  Littoral  Ships  in  Singapore.92   U.S.  diplomatic  intervention  in  the  South  China  Sea  dispute,  coupled  with  its  policy  of  rebalancing its force posture, has provoked a negative if not hostile reaction by China. China  views  the  U.S.  as  an  outside  power  whose  intervention  will  only  complicate  matters.  At  a  conference  hosted  by  the  Australian  Chief  of  Army  in  October  2012,  PLA  Lt.  Gen.  Ren  Haiquan offered this blunt assessment:   Some  countries  pursue  strategies  such  as  ‘rebalance  to  the  Asia‐Pacific’  and  ‘looking  East’  and  are  increasing  their  strategic  investment.  Several  countries  do  not  let  go  the  Cold  War  mentality.  They  are  consolidating military alliance system in Asia Pacific and strengthening their military presence and military  93 deterrence capability.  

These  developments,  however,  do  not  presage  armed  conflict  between  China  and  the  United States. Despite its naval build‐up, the PLAN currently is no match for the U.S. Navy.94  The  PLAN  has  been  circumspect  in  its  involvement  in  South  China  Sea  territorial  disputes.  The  United  States  has  been  careful  not  to  become  entrapped  by  regional  allies  ‐  the  Philippines  and  Japan  ‐  in  their  territorial  disputes  with  China.  In  sum,  armed  conflict  between China and the United States in the South China Sea appears the least likely of the  three  scenarios  under  review.  A  study  by  the  RAND  Corporation  of  possible  conflicts  over  the next thirty years that could cause a China‐U.S. military clash, including the South China 

                                                              92

  Craig  Whitlock,  “Navy’s  next  stop  in  Asia  will  set  China  on  edge,”  Checkpoint  Washington,  November  18,  2011  93

 Quoted by Brendan Nicholson, “Chinese top brass bags US influence in the region,” The Australian, October  31, 2012.   94

  China,  however,  will  increasingly  develop  the  capabilities  to  challenge  U.S.  naval  primacy  in  the  Western  Pacific.  For  a  balanced  assessment  consult:  Dan  Blumenthal,  “The  Power  Projection  Balance  in  Asia,”  in  st Thomas G. Mahnken, ed., Competitive Strategies for the 21  Century: Theory, History, and Practice (Stanford:  Stanford University Press, 2012), 168‐183. 

28   

Sea,  concluded,  “We  do  not  believe  a  China‐U.S.  military  conflict  to  be  probable  in  any  of  the cases.”95 

Sino­American Modus Vivendi  The Obama Administration has repeatedly emphasized that its policy of rebalancing is not a  policy of containing China. For example, Admiral Samuel J. Locklear III, Commander of the  U.S. Pacific Command, recently stated, “There has also been criticism that the Rebalance is a  strategy  of  containment.  This  is  not  the  case…it  is  a  strategy  of  collaboration  and  cooperation.” This view was reiterated by Assistant Secretary of Defense for Asia and Pacific  Security  Affairs  Mark  Lippert  who  declared,  “the  rebalance  is  not  [a]  zero‐sum  game  with  Beijing  or  a  contain  China  strategy.  In  fact,  a  strong  bilateral  relationship  with  China  is  an  important part of the rebalance.”96   The  U.S.  and  China  currently  have  in  place  nearly  sixty  mechanisms  for  coordination  and  collaboration on strategic policy issues. The Obama Administration has sought to manage its  relations with China through new mechanisms such as the Strategic and Economic Dialogue  (S&ED) and Consultations on Asia‐Pacific Affairs. Military representatives are included both  as part of the S&ED process and the separate Strategic Security Dialogue within the S&ED.  There  is  little  evidence,  however,  that  military‐to‐military  contacts  and  strategic  dialogue  have reduced strategic mistrust and raised transparency.97 Chinese officials repeatedly raise  “three  obstacles”  to  bilateral  defence  cooperation  in  their  discussions  with  the  United  States: continued U.S. arms sales to Taiwan, U.S. intelligence gathering in China’s Exclusive  Economic  Zone,  and  FY2000  National  Defense  Authorization  Act  restrictions  on  military  interaction  with  the  PLA.  U.S.  policy  towards  the  South  China  Sea  policy  represents  an  addition major irritant.   It is unlikely that China and the United States will reach agreement to collaborate jointly as  equals  to  manage  security  in  the  South  China  Sea.  This  is  because  the  currents  of                                                                95

  James  Dobbins,  David  C.  Gompert,  David  A.  Shlapak  and  Andrew  Scobell,  Conflict  with  China:  Prospects,  Consequences,  and  Strategies  for  Deterrence,  Occasional  Paper  (Santa  Monica  and  Arlington:  The  RAND  Corporation, 2011), 1. The other cases included North Korea, Taiwan, Cyber‐Space, Japan and India.  96

 Lippert, “The Rebalance: One Year Later.” 

97

  See  the  sobering  review  offered  by  Kenneth  Lieberthal  and  Wang  Jisi,  Addressing  U.S.‐China  Strategic  Distrust, John L. Thornton China Center Monograph Series No. 4, Washington, DC: The John L. Thornton China  Center at Brookings, March 2012, 7‐33. 

29   

regionalism are growing stronger. It is more likely that China and the United States will work  separately through multilateral institutions to secure their interests. The East Asian security  architecture is currently evolving as a result of the expansion of the East Asia Summit (EAS)  in 2011 to include the United States and the Russian Federation. At the 2011 EAS informal  leaders’  retreat,  sixteen  of  its  eighteen  members  raised  concerns  over  maritime  security  issues. China was the only country to argue that the EAS was not an appropriate venue for  such  discussions.  Nevertheless,  the  EAS  Chair’s  concluding  summary  noted  that  maritime  security has been established as a legitimate agenda item. President Obama has stated he  will raise maritime security at this year’s EAS. In addition to the EAS, two other multilateral  institutions may develop and play a role in managing regional security: the ASEAN Defence  Ministers’ Meeting Plus and the Enlarged ASEAN Maritime Forum.  In  sum,  the  prospects  that  China  and  the  United  States  will  reach  a  modus  vivendi  to  collaborate  in  maintaining  security  in  the  South  China  Sea,  while  more  likely  than  armed  conflict, will not be conflict free due to continued strategic rivalry and mistrust. 

Cooperation and Friction  At  the  same  time  as  he  Obama  Administration  has  sought  to  engage  and  cooperate  with  China,  the  U.S.  has  called  on  China  to  be  more  transparent  and  open  about  its  military  modernization. The new U.S. defense strategy states with respect to China, for example:  Over  the  long  term,  China’s  emergence  as  a  regional  power  will  have  the  potential  to  affect  the  U.S.  economy  and  our  security  in  a  variety  of  ways.  Our  two  countries  have  a  strong  stake  in  peace  and  stability in East Asia and an interest in building a cooperative bilateral relationship. However, the growth  of  China’s  military  power  must  be  accompanied  by  greater  clarity  of  its  strategic  intentions  in  order  to  98 avoid causing friction in the region.  

The Pentagon has sought consistently to keep channels of communication open with China  through  three  established  bilateral  mechanisms:  Defense  Consultative  Talks  (DCT),  the  Military  Maritime  Consultative  Agreement  (MMCA),  and  the  Special  Policy  Dialogue/Defense  Policy  Coordination  Talks  (SPD/DPCT).    A  review  of  these  mechanisms  demonstrates  that  it  has  been  very  difficult  to  isolate  purely  military‐to‐military  contacts  from their political and strategic settings.99                                                                 98

st

 Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21  Century Defense (January 2012), 2. 

99

  Carlyle  A.  Thayer,  “Enhancing  Transparency?  U.S.‐China  Military‐to‐Military  Contacts  and  Strategic  Dialogues,” Presentation to International Conference on The U.S. and China in Regional Security: Implications 

30   

What  does  a  balance  sheet  on  the  performance  of  these  multilateral  mechanisms  tell  us  about U.S.‐China military relations? On the negative side it must be noted, first, that U.S.‐ China military‐to‐military contacts have gone through cycles of cooperation and suspension.  In  2009  a  U.S.  diplomatic  cable  reported  a  senior  PLA  official  as  observing,  “the  defense  relationship  lags  behind  other  aspects  of  the  overall  bilateral  relationship  and  it  is  often  caught in a vicious cycle of ‘progress and suspension’.”100 The senior PLA official noted that  with two exceptions all other suspensions in military‐to‐military relations were the result of  U.S.  arms  sales  to  Taiwan.  A  Congressional  study  published  in  2012  notes  that  China  promotes  repeated  cycles  of  suspending  contacts  and  then  leverages  the  timing  of  their  resumption.101  U.S.  defense  officials  characterize  this  as  the  politicization  of  military‐to‐ military contacts.   On the plus side the following accomplishments can be noted: (1) exchange visits by high‐ level defense officials (defense ministers and chiefs of defense forces); (2) regular Defense  Consultation Talks; (3) continuing working level discussions under the MMCA;(4) agreement  on the 7‐point consensus;102 (5) no serious naval incidents since the 2009 USNS Impeccable  affair;  (6)  continuing  exchange  visits  by  senior  officers  (7)  the  initiation  of  a  Strategic  Security  Dialogue  as  part  of  the  S&ED  process;  (8)  agreement  to  hold  meetings  between  Coast Guards and (9) agreement on a new working group to draft principles establishing a  framework for military‐to‐military cooperation.103  Second, since military‐to‐military contacts were first initiated in 1980 until the present, the  U.S. and China have only been able to reach one military‐to‐military agreement, the MMCA.                                                                                                                                                                                                for Asia and Europe, co‐sponsored by Stiftung Wissenshaft und Politik and Konrad Adenauer Stiftung, Berlin,  Federal Republic of Germany, June 18‐19, 2012.  100

 “2009 U.S.‐China Defense Consultative Talks (DCT), Session 1: Military‐to‐Military Relations,” U.S. Embassy,  Beijing, July 1, 2009.   101

  Shirley  A.  Kan, U.S.‐China  Military  Contacts:  Issues  for  Congress,  Washington,  DC:  Congressional  Research  Service, February 10, 2012, 4.  102

 The “7 point consensus” was reached in Washington in October 2009 between Secretary of Defense Robert  Gates and by General Xu Caihou, Vice Chairman of the Central Military Committee. The seven points include:  promoting high‐level visits; enhancing cooperation in the area of humanitarian assistance and disaster relief;  deepening military medical cooperation; expanding exchanges between armies of the two nations; enhancing  the program of mid‐grade and junior officer exchanges; promoting cultural and sports exchanges between the  two  militaries;  invigorating  the  existing  diplomatic  and  consultative  mechanisms  to  improve  maritime  operational safety.  103

 Thayer, “Enhancing Transparency? U.S.‐China Military‐to‐Military Contacts and Strategic Dialogues.” 

31   

An evaluation of the health of this agreement is not good. A senior PLA official offered this  evaluation,  “We  signed  the  Military  Maritime  Consultative  Agreement  (MMCA)  in  1998…  but over the past 11 years the mechanism failed to play an effective role.”104 A review of the  MMCA written by the U.S. principal negotiator, argued that it “remains the only mil‐to‐mil  agreement between these two nations and is of only limited effectiveness because it is held  hostage by China over U.S. actions in carrying out our stated obligations under the Taiwan  Relations Act.105  In weighing up the pluses and negatives in the bilateral relationship the bottom line is that  despite  the  deficits  the  United  States  and  China  will  persist  in  engaging  with  each  other.  Both sides understand that military‐to‐military contacts are a critical component of bilateral  engagement.  Without  such  interaction  there  is  a  risk  that  mistrust  between  the  two  militaries could spill over and have a major negative impact on bilateral relations in general.  It  is  likely  that  strategic  mistrust  will  persist  through  lack  of  greater  transparency  and  military‐to‐military  relations  will  continue  to  exhibit  elements  of  cooperation  and  friction.  When  incidents  and  disputes  arise  between  the  two  militaries,  the  civilian  leadership  will  intervene, as it has in the past, to reset bilateral relations. In sum, Sino‐American relations in  the South China Sea are more likely to be characterized by cooperation and friction than the  other two scenarios, a modus vivendi and armed conflict.  In conclusion, the findings of this paper generally bear out the main argument of Kaplan’s  thesis that   the  struggle  for  primacy  in  the  Western  Pacific  will  not  necessarily  involve  combat;  much  of  what  takes  place  will  happen  quietly  and  over  the horizon  in blank sea space, at  a glacial tempo befitting the slow,  steady  accommodation  to  superior  economic  and  military  power  that  states  have  made  throughout  history. War is far from inevitable even if competition is a given.

106

 

 

                                                              104

 “2009 U.S.‐China Defense Consultative Talks (DCT) Small Group Session,” U.S. Embassy, Beijing, July 1, 2009.  

105

 Bruce Lemkin, “U.S.‐Taiwan Relations Are No Threat to China,” Defense News, November 8, 2012. Lemkin  was Deputy Under Secretary of the U.S. Air Force (International Affairs) from 2003‐10  106

 Kaplan, “The South China Sea Is the Future of Conflict,” 79.