TCC o Controle Interno No Poder Legislativo Municipal

 

 

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO ESCOLA SUPERIOR DE GESTÃO E CONTROLE FRANCISCO JURUENA  Credenciamento MEC – Portaria nº 1965/06

CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA E CONTROLE EXTERNO

O CONTROLE INTERNO NO PODER LEGISLATIVO MUNICIPAL

IONE MARIA CARVALHO DOS SANTOS

PORTO ALEGRE 2008

 

 

RESUMO

O presente estudo aborda os preceitos legais do controle interno no âmbito municipal, mais especificamente no Poder Legislativo. O ponto fulcral é a tendência, observada no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, de algumas Câmaras Municipais  instituírem seu próprio setor, sistema ou coordenação de controle interno. Municipais Essa resistência é em função da negativa de submissão ao Poder Executivo, por entenderem que não devem se submeter à fiscalização daquele. Faz-se uma fundamentação legal, trazendo os princípios constitucionais e infraconstitucionais, o entendimento do TCE-RS e de outros Tribunais, acerca da matéria, bem como o resultado de pesquisa efetuada entre alguns municípios gaúchos. Palavras-chave: Câmaras Municipais. Palavras-chave: Responsabilidade do Poder Executivo.

Funções.

Controle

interno.

 

 

ABSTRACT

The current study addresses the legal requirements of internal control in the municipal extent, more especially in the Legislative. The central point is the tendency, observed in the state of Rio Grande do Sul, of some municipal council constitute its own sector, system or coordination of internal control. This resistance is because of the denial of submission to the Executive, for understanding that it should not be subject to that surveillance. A legal recital becomes bringing the constitutional and infraconstitutional benefits, the agreement of the TCE-RS and other Courts, concerning the substance, as well as the result of research accomplished among some "gaúchas" cities.

Key-words: Municipal Council. Functions. Internal Control. Executive power. Key-words: Responsibility.

 

 

SUMÁRIO 

INTRODUÇÃ INTRO DUÇÃO O ........... ...................... ...................... ....................... ....................... ...................... ...................... ....................... ....................... ..................9 .......9   1 REFERENCIAL TEÓRICO.....................................................................................13  TEÓRICO.....................................................................................13  1.1  OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUC INFRACONSTITUCIONAIS IONAIS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................13  1.1.1  Constituição Federal de 1988.........................................................................13  1.1.2  Lei Federal nº 4.320/64...................................................................................13  1.1.3  Lei de Responsabilidade Fiscal ............. .......................... ......................... ......................... .......................... ................... ......14 14   2 

AS DEFINIÇÕES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE.................................16  CONTROLE.................................16 

2.1  2.2  2.3 

A PERSPECTIVA JURÍDICA: ÊNFASE NO DIREITO ADMINISTRATIVO...18   TIPOS E FORMAS DE CONTROLE ............. .......................... .......................... .......................... ....................... ..........19 19  CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE CONTROLE INTERNO .................. ............ ......20 20  

3 

O CONTROLE INTERNO...............................................................................21  INTERNO...............................................................................21 

3.1  AS CÂMARAS CÂMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNÇÕES FUNÇÕES............. ................. ....24 24  3.1.1  Consi Consideraç derações ões iniciais iniciais ........... ....................... ....................... ...................... ...................... ....................... ....................... ................24 .....24  3.1.2  A função de controle exercida pelas Câmaras Municipais..............................26  Municipais..............................26  4 METOD METODOLOGIA OLOGIA ...................... ................................. ...................... ...................... ....................... ....................... ...................... ......................29 ...........29   5 ANÁLISE DOS DADOS.........................................................................................31  DADOS.........................................................................................31  5.1  5.2  5.3  5.4 

CONSIDERAÇÕES CONSIDERA ÇÕES INICIAIS INICIAIS ....................... .................................. ...................... ....................... ....................... ................31 .....31  O ENTENDIMENTO DO TCE-RS...................................................................31  OS ENTENDIMENTOS ENTENDIMENTOS DAS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS ANALISADAS ........38 ........ 38  ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS........................42  CONTAS........................42  

CONSIDERAÇÕES FINAIS......................................................................................44  FINAIS......................................................................................44  REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS.........................................................................47 

 

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INTRODUÇÃO

O mundo está vivenciando uma crise generalizada de honestidade, há corrupção em todos os setores. A sociedade clama por mais rigorismo nos controles dos gastos públicos, a imprensa, tanto falada como escrita, está repleta de notícias sobre corrupção e desvio de verbas, nos convocando a fazer uma reflexão sobre os graves problemas enfrentados e os meios para coibir ou minimizar esse caos. O crescimento do Estado, aliado às reformas administrativas e aos efeitos da globalização, que,  que, sem dúvida, trouxeram inúmeros benefícios na área do avanço tecnológico, mas,  mas,  por outro lado, lado,  criou necessidade de implantar formas mais eficiente de controle, uma vez que massificaram a informação, tornando-a acessível à quase todas as camadas sociais, devido ao baixo custo da tecnologia. O quadro atual das organizações evidencia uma ênfase na modernização dos modelos de gestão das instituições públicas, caracterizada pela quebra de paradigmas tradicionais de como administrar. Sobre estes aspectos surge a necessidade de avaliar a gestão dos órgãos e entidades públicas, papel a ser desempenhado sob a ótica da Auditoria de Gestão. Essa nova realidade, com mudanças e avanços tecnológicos, tem conduzido os órgãos de fiscalização a pensar num aprimoramento na forma de auditar, buscando, talvez, um controle por resultados, por meio de indicadores de desempenho, isto é, buscar o accountability , ou seja, o direito que cada cidadão tem de saber o desempenho de seus governantes e a obrigação destes de prestar contas de suas ações. Os Tribunais de Contas em muito têm contribuído nesse mister, apesar de sofrerem críticas quanto à efetiva aplicação de suas decisões e de que suas auditorias estão calcadas nos padrões tradicionais de controle, restritos à verificação do cumprimento dos princípios constitucionais, especialmente da legalidade da despesa pública.

 

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Já a Constituição Federal de 1988, no caput  do   do art. 70, determina as regras de fiscalização, em seu parágrafo único, estabelece a obrigatoriedade da prestação de contas por parte dos administradores dos recursos públicos. Portanto, já na Carta Magna fica evidente que a obrigação de prestar contas é inerente aos processos de gastos públicos do País. A Constituição estabeleceu a implantação do Sistema de Controle Interno nos Poderes, do qual destacamos como principal finalidade, dentre outras: comprovar a legalidade e avaliar os resultados quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como a aplicação de recursos por entidades de direito privado. A Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei 101/2000, trouxe uma série de inovações aos gestores públicos, no que tange à transparência, criando um novo marco nas administrações públicas, gerando a partir daí a necessidade de instrumentalizar mecanismos de controle mais eficientes. O momento está exigindo uma postura mais arrojada da Auditoria. Ampliouse o campo de atuação, as cobranças passaram a ser mais fortes e as exigências são no sentido de que a auditoria desempenhe atividade que agregue valor. É mister considerar que a evolução na forma de administrar implicará necessariamente mudanças profundas na forma de atuação do Controle Interno que terá de lançar mão de instrumentos eficazes capazes de conduzir à plenitude da sua capacidade de ação na garantia da Administração Pública. Todavia, apesar das críticas às formas de auditoria tradicionais, baseadas no exame da legalidade da despesa, verifica-se que os Tribunais de Contas, aliados aos controles internos têm hoje contribuído em muito para a diminuição dos desvios de recursos. A implementação da auditoria de gestão, sem dúvida nenhuma, traz elementos agregatórios na forma do controle, ao passo que mede a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações, e deve ser feita conjuntamente com a tradicional,

 

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uma vez que a administração pública é totalmente vinculada, isto é, só podendo fazer o que a lei lhe permite. Não podemos medir o resultado de um ato sem antes ter verificado a sua legalidade, caso contrário, não teria nenhuma eficácia. Os Tribunais de Contas têm se voltado para a Auditoria Operacional ou de Gestão com o Programa de Modernização do Controle Externo dos Estados e Municípios – PROMOEX, tendo como resultado o esforço coletivo dos membros da Associação dos Tribunais de Contas do Brasil – ATRICON, do Instituto Ruy Barbosa  – IRB, do Banco Interamericano de Desenvolvimento – BID, do Ministério do Planejamento e Orçamento, da Secretaria do Tesouro Nacional, do Grupo de Trabalho do PROMOEX – GT e dos representantes dos Tribunais de Contas, sido o ponto de partida para as iniciativas de comunicação mais arrojadas. Entende-se que, com o PROMOEX, será iniciado um novo capítulo na história dos Tribunais de Contas brasileiros, tendo em vista a magnitude do objetivo do programa, que é o de modernizar e fortalecer o sistema de controle externo no âmbito dos estados e municípios, garantindo a sua integração nacional e aumentando a eficiência e eficácia das ações de fiscalização e controle, com a finalidade de contribuir para a efetiva e regular aplicação dos recursos públicos estaduais e municipais em benefício da sociedade. Cresce a importância do controle externo na medida em que o processo democrático está se consolidando, sobretudo em decorrência da maior visibilidade imputada atualmente às ações governamentais, sendo, portanto, indispensável à modernização dos Tribunais de Contas para garantir que as políticas públicas e as ações governamentais estejam de acordo com o que foi planejado, completando assim o ciclo da gestão pública. Além desse capítulo introdutório, essa monografia apresenta um referencial teórico onde são explicitados desde a abordagem dos disciplinamentos constitucionais e legais até elementos conceituais afeitos ao controle como função administrativa. Segue-se um capítulo de metodologia que apresenta a natureza bibliográfica e demais características do estudo. Sobrevém, então, a análise do tema, enfatizando a posição sustentada pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio

 

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Grande do Sul (e outros Tribunais de Contas) em contraste com os posicionamentos externados por algumas Cãmaras Municipais em relação ao controle interno no âmbito do Poder Legislativo. Por fim, são lançadas considerações finais sobre o tema, destacando a contribuição do estudo para ampliar as reflexões sobre a matéria e futuros estudos nesse campo.

 

 

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1 REFERENCIAL TEÓRICO

1.1 OS DISCIPLINAMENTOS CONSTITUCIONAIS E INFRACONSTITUCIONAIS INFRACONSTITUCIONAIS SOBRE O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

1.1.1 Constituição Federal de 1988

Com o propósito de consagrar o princípio da transparência dos atos da administração pública, a Constituição da República conferiu ao Legislativo a prerrogativa de fiscalizar as ações governamentais do Executivo e, para viabilizar o pleno exercício dessa missão, fixou-lhe competência para exercer a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial dos órgãos e entidades da administração mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo, como se depreende da leitura do arts. 31 e 70. Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei. [...] Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. (grifou-se)

1.1.2 Lei Federal nº 4.320/64

A Lei Federal nº 4.320/64, que estatui normas de Direito Financeiro para elaboração e controle dos Orçamentos e Balanços de todas as entidades jurídicas de Direito Público Interno: União, Estados, Municípios, Distrito Federal, suas

 

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Autarquias e Fundações, determina que o controle interno fique a cargo do Poder Executivo, com a finalidade de verificar o controle da execução orçamentária. Art. 75. O controle da execução orçamentária compreenderá: I. a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações; II. a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores públicos; e III. o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de obras e prestação de serviços. Art. 76. O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente. Art. 77. A verificação da legalidade dos atos de execução orçamentária será prévia, concomitante e subseqüente. Art. 78. Além da prestação ou tomada de contas anual, quando instituída em lei, ou por fim de gestão, poderá haver, a qualquer tempo, levantamento, prestação ou tomada de contas de todos os responsáveis por bens ou valores públicos. Art. 79. Ao órgão incumbido da elaboração da proposta orçamentária ou a outro indicado na legislação, caberá o controle estabelecido no inciso III do artigo 75. Parágrafo único. Esse controle far-se-á, quando for o caso, em termos de unidades de medida, previamente estabelecidos para cada atividade. Art. 80. Compete aos serviços de contabilidade ou a órgãos equivalentes verificar a exata observância dos limites das cotas trimestrais atribuídas a cada unidade orçamentária, dentro do sistema que for instituído para esse fim.

1.1.3 Lei de Responsabilidad Responsabilidadee Fiscal

A Lei 101, de 04 de maio de 2000, Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabeleceu normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, trazendo severas exigências para os administradores públicos, direcionadas para um modelo gerencial, pressupondo a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Essa lei criou praticamente uma nova cultura dentro da administração pública, ao passo que trouxe para os Tribunais de Contas e Legislativos em geral uma gama de incumbências para serem exigidas dos gestores públicos, fixando severas sanções e punições.

 

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Por meio dela, também foram agregados diversos elementos cujo objetivo visa à transparência das ações e permitem uma melhor avaliação dos resultados. Dentre essas inovações trazidas pela LRF, destacam-se a instituição de relatórios, com emissão bimestral e/ou quadrimestral, dentre os quais podemos destacar exemplificativamente para o Poder Executivo: o Relatório de Gestão Fiscal (RGF), o qual conterá a apuração da Receita Corrente Líquida, da Despesa com Pessoal, da Dívida Consolidada Líquida, das Garantias e Contragarantias de Valores, das Operações de Crédito e dos Restos a Pagar. Cabe registrar que, relativamente ao Relatório de Gestão Fiscal, a Lei trouxe a obrigatoriedade de o mesmo ser assinado pelo controle interno, deduzindo-se daí que todos os municípios deveriam instituir o seu, com jurisdição sobre todas as suas unidades orçamentárias, inclusive, autarquias e fundações. A LRF também ressaltou a exclusividade do controle interno atribuída at ribuída a cada poder, assim estabelecendo no seu art. 59.  59.  Art. 59. O Poder Legislativo, diretamente ou com o auxílio dos Tribunais de Contas, e o sistema de controle interno de cada Poder e do Ministério Público, fiscalizarão o cumprimento das normas desta Lei Complementar, com ênfase no que se refere a: I - atingimento das metas estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias; II - limites e condições para realização de operações de crédito e inscrição em Restos a Pagar; III - medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, nos termosconforme dos arts.o22 e 23; no art. 31, para recondução IV - providências tomadas, disposto dos montantes das dívidas consolidada e mobiliária aos respectivos limites; V - destinação de recursos obtidos com a alienação de ativos, tendo em vista as restrições constitucionais e as desta Lei Complementar; VI - cumprimento do limite de gastos totais dos legislativos municipais, quando houver. (grifou-se)

Devido às diversas mudanças estruturais da sociedade e às novas regras de fiscalização e transparência impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF, o controle vem sofrendo mudanças e ajustes de forma a corresponder os anseios da sociedade.

 

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Citados esses marcos legais, verifica-se que tanto a Constituição como a legislação infraconstitucional denotam que a função fiscalizadora do Legislativo deverá ser exercida pelo controle externo, com o auxílio do Tribunal de Contas e o controle interno, a cargo de cada poder. Essa fiscalização tem caráter político-administrativo e compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do  julgamento das contas do Prefeito e suas infrações infrações político-administrativas. O Controle Interno presta apoio ao Controle Externo exercido pelo Poder Legislativo, que o exerce com auxílio do Tribunal de Contas. O controle interno, cada vez mais, se torna fundamental na instrumentalização de toda a fase processual de controle.

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AS DEFINIÇÕES E PERSPECTIVAS DE CONTROLE

ABORDAGEM GERENCIAL  O sentido da palavra controle tem diversas acepções, dependendo do contexto em que é utilizado. Neste estudo, traz-se a sua origem histórica e semântica, bem como a sua aplicação dentro das organizações públicas, com vistas a evitar os riscos e desvios. O controle está entre as funções administrativas que definem o que se entende por administração. E isso mais se ressalta na administração pública. Fayol (1981),1 autor clássico do pensamento administrativo, em sua obra seminal de 1916, definiu administração como: prever, organizar, coordenar, comandar  e  e controlar. Os autores neoclássicos simplificaram esse processo administrativo, reduzindo-o às funções de planejamento, organização, direção e controle .

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 Henry Fayol. Administração industrial e geral. 1981. geral. 1981.

 

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Entende-se, portanto, que o controle é inerente ao ciclo gerencial; sem controle não há administração, pois os quatro elementos da administração interagem dinamicamente, formando o processo administrativo que se  se   presume não somente cíclico, mas virtuoso. Já em 1911, na administração científica de Taylor (1987), foi introduzido o controle com o objetivo de que o trabalho fosse executado em tarefas, de acordo com uma seqüência e um tempo pré-programados, de modo a não haver desperdício operacional. Inseriu, também, a supervisão funcional, estabelecendo que todas as fases de um trabalho fossem acompanhadas de modo a verificar se todas as operações fossem desenvolvidas em conformidades com as instruções programadas. Chiavenato (2001, p. 93), ao abordar a Teoria Clássica da Administração, define o controle como funçao f unçao administrativa que [..] consiste na verificação para certificar se todas as coisas ocorrem em conformidade com o plano adotado, as instruções transmitidas e os princípios estabelecidos. O objetivo é localizar as fraquezas e erros no intuito de retificá-las e prevenir a recorrência.

Ainda no pensamento administrativo, ganha espaço à leitura de orientação mais instrumental dada aos textos de Max Weber, notadamente, Economia e Sociedade , de onde se extraiu a noção de modelo burocrático , de viés claramente funcionalista. No final do século XIX, começou a ser implantado, nos principais países europeus, a administração burocrática clássica, posteriormente descrita por Max Weber (2000), a qual tinha por princípios norteadores a impessoalidade, o formalismo, a profissionalização, a idéia de carreira, baseada no mérito profissional e na hierarquia funcional. Com a reforma burocrática empreendida na década de 1930, capitaneada pelo Departamento de Administração do Serviço Público – o DASP, os postulados clássicos do pensamento administrativo são adotados como estruturantes de um

 

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modelo de gestão moderno  que  que se propunha a substituir valores patrimonialistas  que  que dominavam a administração pública brasileira desde a sua gênese. É de se notar que esses valores burocráticos encontraram perfeita acolhida na administração pública brasileira, fortemente influenciada inf luenciada pelas ciências jurídicas, onde se sobressai o senso de legalidade (KEINERT, 1994). Entre os componentes da noção de legalidade, consubstanciada no princípio da legalidade, está, fundamentalmente, o senso de controle.

2.1 A PERSPECTIVA JURÍDICA: ÊNFASE NO DIREITO ADMINISTRA ADMINISTRATIVO TIVO

Controle,2  em tema de administração pública, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro (MEIRELLES, 2003, p. 636). Segundo Aurélio, controle é caracterizado como o ato de “Fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos, etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas” (FERREIRA, 2004, p. 542). Conforme Medauar (2003, p. 405), a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, já continha, no art. 15, o seguinte preceito: “A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo agente público, quanto à sua administração”. Vê-se, assim, que o controle é inerente às organizações nas suas mais diversas atividades, ainda que possa, por vezes, despertar aversão por parte das pessoas.

2 A

palavra controle é de origem francesa (controle) e, por isso, sempre encontrou resistência entre os cultores do vernáculo. Mas, por ser intraduzível e insubstituível no seu significado vulgar ou técnico, incorporou-se definitivamente em nosso idioma, já contando dos modernos dicionários da Língua Portuguesa nas suas várias acepções.

 

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Ressalta, ainda, a autora que é inquestionável a necessidade de controles inseridos no processo de poder, os controles institucionalizados, os quais se enquadram no conceito jurídico ou técnico de controle, segundo o qual dessa atuação decorre uma providência ou medida do agente controlador. Di Pietro (2003, p. 599) conceitua o controle da administração pública como: [...] o poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico.

2.2 TIPOS E FORMAS DE CONTROLE

Os tipos e formas de controle da atividade administrativa na doutrina específica são variados. Meirelles (2003, p. 637) trata sobre os tipos e as formas de controle, classificando-os pelos seguintes critérios: a) b) c) d) e)

quanto ao Poder, órgão ou autoridade que o exercita; quanto ao fundamento; quanto à localização do órgão que o realiza; quanto ao momento em que ocorrem; e quanto ao aspecto que são controlados.

Segundo o Poder ou Órgão que o exercita, o controle pode ser: administrativo, se realizado pela própria administração; legislativo ou parlamentar, se exercido pelas Câmaras de Vereadores, Assembléias Legislativas ou pelo Congresso Nacional; e judicial, se executado por órgão do Poder Judiciário. Quanto ao fundamento, o controle pode ser hierárquico ou finalístico. A fiscalização hierárquica decorre da estrutura organizacional da instituição, escalonamento vertical, onde os órgãos superiores têm o controle pleno sobre os níveis hierárquicos inferiores, pressupondo as faculdades de supervisão,

 

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coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, revisão e avocação das atividades controladas. Segundo a localização do órgão que o realiza, podem ser interno ou externo. O controle externo deriva do exercício de um Poder de Estado sobre o outro, ou da Administração Direta sobre a indireta. O controle interno é aquele realizado dentro da própria administração sobre seus serviços e agentes. Quanto ao momento em que se realiza o ato administrativo, o controle pode ser prévio ou a priori , concomitante ou sucessivo e posterior ou a posteriori . Conforme o aspecto da atividade administrativa, o controle pode ser de mérito ou de legalidade. O controle da legalidade pode ser exercido por qualquer dos três Poderes de Estado, na verificação da conformidade do ato administrativo frente ao aparato normativo vigente. O presente estudo limita-se aos controles interno e externo das organizações públicas. Medauar (2003, p. 407) classifica os tipos de controle de acordo com os seguintes critérios: a) quanto ao aspecto em que incide; b) quanto ao momento em que se exerce; c) quanto à amplitude; d) quanto ao modo de desencadear-se.

2.3

CONTROLE INTERNO E SISTEMA DE CONTROLE INTERNO

Interessante abordar essa diferenciação entre controle e sistema de controle interno, basicamente porque o sistema constitui o conjunto de métodos e

 

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procedimentos adotados pela administração para alcançar os objetivos desejados, ao passo que o controle interno é parte desse sistema. Importa trazer parte da Informação da Consultoria Técnica do TCE/RS nº 30/2006,3  respondendo à consulta de ente jurisdicionado, no que tange à conceituação de controle interno: Definição de Controle Interno: Conjunto de recursos, métodos e processos, adotados pelas próprias gerências do setor público, com vista a impedir o ERRO, a FRAUDE e a INEFICIÊNCIA. Com as definições transcritas, Sistema de Controle interno significa: Conjunto de unidades técnicas, articuladas a partir de um órgão central de coordenação, orientadas para o desempenho das atribuições de controle interno indicados na Constituição e normatizados em cada nível de governo.

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O CONTROLE INTERNO

Após esclarecidas as diferenciações básicas entre controle e sistema de controle interno, aborda-se a aplicabilidade e responsabilidade pelo mesmo, dentro dos órgãos públicos. O controle interno, ou controle administrativo, é definido por Meirelles (2003, p. 641) como: [...] é todo aquele que o Executivo e os órgãos de administração dos demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando a mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo quê é um controle de legalidade e de mérito.

Comenta o autor que a Constituição de 1988 determina que os três poderes de Estado mantenham sistema de controle interno de forma integrada. E, mais, que os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade, dela deverão dar ciência ao Tribunal de Contas, sob pena de responsabilidade solidária. 3

  De autoria dos Auditores Públicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Lourenço Machado, aprovada pelo Tribunal Pleno em sessão de 16-05-2007.

 

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No que tange ao controle interno, o art. 74 da CF determina que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno, e traz, dentre suas várias atribuições, a de apoiar o controle externo na sua missão institucional. O controle interno atribuído ao executivo atua sobre a fiscalização financeira e orçamentária e é praticado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas e à realização de despesas. Atua sobre todos os agentes responsáveis por bens e valores públicos. A Constituição refere que a fiscalização será exercida pelos sistemas de controle interno de cada poder, tendo em vista o entendimento conceitual e aceitação fática da necessidade de um único sistema de controle interno, em qualquer esfera de governo. Segundo Mileski (2003, p. 159) que, ao destinar para os Poderes a atribuição de manterem, de forma integrada, sistema de controle interno, o legislador constitucional aprimorou a forma de ser exercida esta espécie de controle. Reafirmou a exigência de ser instituído um controle em grau de sistema e confiou o exercício a cada um dos Poderes do Estado. Diz, ainda, que, no sentido específico da fiscalização contábil, financeira e orçamentária, pode-se dizer que controle interno   é aquele efetuado pelos órgãos administrativos, no âmbito da própria Administração, sob o comando de um órgão central e, por isso, organizado de forma sistêmica, no sentido de atuar de maneira integrada em todos os Poderes do Estado [...] (MILESKI, 2003, p. 159) (grifamos). No âmbito do Estado do Rio Grande do Sul, a Constituição Estadual, em seu art. 76, determinou que o controle interno previsto no art. 74 da Constituição Federal, seria uno e integrado, criando a Contadoria e Auditoria-Geral do Estado – CAGE, com atuação sobre os três poderes do Estado, mantendo seccionais junto a cada um deles.

 

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Cabe ao controle interno estabelecer condições para funcionamento do controle externo, sendo os relatórios do primeiro o meio mais eficaz de imediata apuração da responsabilidade dos agentes da administração, pois esses relatórios, despidos de qualquer vínculo político, são fontes preciosas para os objetivos do controle externo. No âmbito dos municípios, as atribuições estipuladas no art. 74 da Constituição Federal devem ficar a cargo do Poder Executivo, a ser criado por lei local, que manterá o controle de forma integrada sobre toda a administração municipal, inclusive, sobre o Poder Legislativo. Cruz e Glock (2003, p. 19) aduzem que o ato de controlar está intimamente ligado ao de planejar. Dá retorno ao processo de planejamento e visa a garantir que, através da aplicação dos recursos disponíveis, algum resultado seja obtido, tanto na forma de produto ou de serviço. No caso da área pública, dentre os resultados a serem obtidos com os procedimentos de controle, enfatiza-se a garantia de que os aspectos legais estão sendo observados, isto é, os chamados controles formais. Os autores classificam o controle interno de acordo com a característica ou área onde é utilizado, tais como: controles internos contábeis, financeiros, orçamentários, administrativos, operacionais, etc. De outra forma, estes conjuntos podem vir a constituir dois grandes grupos: os controles internos contábeis, englobando aqueles voltados à salvaguarda dos bens, direitos e obrigações e à fidedignidade dos registros financeiros, e os controles internos administrativos, que visam a garantir a eficiência operacional, o cumprimento dos aspectos legais e a observância das políticas, diretrizes, normais e instruções da Administração. O controle interno é fundamental f undamental numa organização, deve ser estruturado de forma a dar um suporte operacional, seja na área contábil, financeira, administrativa, de pessoal, etc, com o objetivo de evitar falhas e desvios. Santos (1996, p. 103) compara o controle interno aos órgãos vitais do ser humano, tamanha a importância deste numa estrutura estrut ura organizacional.

 

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Consoante Bergue (2005, p. 307), o sistema de controle interno pode ser definido como um conjunto de mecanismos balizadores de procedimentos que incidem sobre atividades e resultados com vistas a garantir eficiência e eficácia de processos organizacionais. Segundo o mesmo autor, na gestão de recursos humanos, o controle interno exerce muita importância e corresponde a uma das dimensões do universo de atuação do mesmo. Apesar de todas as exigências legais e as necessidades preementes de um controle eficiente, é precária a atuação do controle interno nos municípios gaúchos, principalmente naqueles de pequeno porte. São muitos os limitantes para uma boa estrutura de controle. Quanto menor o órgão, maior a dificuldade encontrada, tendo em vista o baixo número de servidores com grau de instrução suficiente para exercer uma fiscalização.

3.1 AS CÂMARAS MUNICIPAIS: ESPECIFICIDADES E FUNÇÕES

3.1.1 Considerações iniciais

A Teoria da Separação dos Poderes proposta por John Locke4  e depois desenvolvida por Montesquieu, no livro “Espírito das Leis” dividia o Estado em funções, separando os poderes em Executivo, Legislativo e Judiciário. Montesquieu entendia que os poderes deveriam ser autônomos e constituídos por grupos diferentes, o chamado “Sistema de Freios e Contrapesos”, ou seja, “só o poder freia o poder”. 4  O

filósofo John Locke defendia a idéia de que somente quando os diversos detentores do poder forem independentes entre si e ao mesmo tempo se controlarem (respectivamente), somente assim os destinatários do poder estarão protegidos do abuso do poder por parte de alguns de seus detentores.

 

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A separação dos poderes é um princípio que caracteriza o Estado de Direito moderno e é, na realidade, a distribuição de determinadas funções a diferentes órgãos do Estado. Nas repúblicas, com regime presidencialista, como é o caso do nosso país, o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República; o Poder Legislativo, pelo Congresso Nacional, em nível de União; o Judiciário, pelos vários órgãos, cujos magistrados exercem jurisdição sobre todo o território nacional. A Constituição Federal regra em seu artigo 2º que são poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. Os poderes exercem funções diferentes de modo a não haver uma concentração de poderes, porém sem exclusividade absoluta, são as chamadas funções típicas e atípicas. A função do legislativo é, tipicamente, legislar e fiscalizar. A função legislativa é responsável pela elaboração das regras gerais, sendo constituído pelo Congresso, Parlamento, Assembléias, Câmaras, etc. A função executiva executa as atividades concernentes ao desenvolvimento do Estado, de acordo com as leis. Em outras palavras, administra a coisa pública. A função judiciária ou jurisdicional aplica o direito aos casos concretos, a fim de dirimir os conflitos de interesses do Estado e da população em geral. É exercida pelos juízes e possui a capacidade e a prerrogativa de julgar, de acordo com as regras constitucionais e leis criadas pelo Poder Legislativo. A separação dos poderes, cuja razão fundamental de existência é frear o abuso do poder por um único chefe, consiste em mandar e obedecer a seus iguais, na medida em que se separam as funções e atribuem-se poderes independentes e harmônicos, de forma que mesmo independentes exerçam suas funções com o intento de administrar e controlar o todo.

 

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Após essa abordagem inicial, onde se explanou a função de cada um dos poderes, aborda-se a interferência que cada um tem sobre o outro, embora de forma restrita, de modo que cada um atue até um determinado limite para que não fira a independência e a harmonia existente entre eles.

3.1.2 A função função de controle exercida pelas pelas Câma Câmaras ras Municipais Municipais

O governo municipal no Brasil é de funções divididas, cabendo à Câmara às legislativas e ao prefeito às executivas. As funções precípuas das Câmaras são legislar e fiscalizar, sendo a legislação sobre matérias administrativas, tributárias e financeiras, de âmbito local, expressamente definidas no art. 30 da Constituição Federal. Quanto à função controle, este é o político-administrativo, o qual compreende a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, através do julgamento das contas do prefeito. A Câmara Municipal, no regime democrático brasileiro, é um órgão colegiado e independente na maneira pela qual decide as questões de sua competência, respeitados os princípios constitucionais. Todavia, se por um lado tem sua independência, por outro, tem sua subordinação ao Executivo por ser uma unidade orçamentária deste. Apesar de possuir autonomia administrativa, financeira e orçamentária, não tem arrecadação própria. Para fazer frente às suas despesas ela conta com o repasse do Poder Executivo chamado de “duodécimo”, calculado de acordo com o previsto no art. 29-A da Constituição Federal.  Federal.  O controle que a Câmara exerce sobre o executivo tem caráter políticoadministrativo e se expressa em decretos legislativos e resoluções do plenário,

 

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alcançando unicamente os atos e agentes que a Constituição Federal traz em seus arts. 70 e 71, por simetria, o que a lei orgânica municipal submeter à sua apreciação. O controle externo que é exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, em âmbito municipal, é efetuado sobre as contas que o prefeito presta anualmente ao Tribunal de Contas, o qual emitirá parecer favorável ou desfavorável. Após emissão de parecer, o Tribunal de Contas remete as contas às Câmaras Municipais para julgamento, cuja decisão somente deixará de prevalecer por decisão de dois terços de seus membros. Conforme Gouveia (2007), não se pode negar que é inafastável o direito de a Câmara Municipal ter acesso a informações sobre quaisquer atos administrativos. Não obstante, há de se observar que as funções de fiscalização e controle conferidas ao Legislativo devem ser desenvolvidas sob o princípio da separação dos Poderes, estampado no art. 2º do texto constitucional. À luz desse princípio, os Poderes são independentes, porém devem atuar harmonicamente entre si, como meio de pôr em prática o sistema de freios e contrapesos de modo que se evite que um deles prepondere sobre o outro. Abordou-se aqui, de forma sucinta, o funcionamento do controle externo das Câmaras Municipais sobre o poder executivo, sem adentrar, todavia, na série de atribuições dadas aos legislativos pela Constituição de 1988, cujo exame aborda a legalidade, legitimidade, economicidade, concessão de subvenções sociais e renúncias de receitas. Importa ainda referir que a Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF atribuiu importante papel ao poder legislativo na fiscalização da gestão fiscal, questões que atingem a observância da Lei de Diretrizes Orçamentárias, realização de operações de crédito, limites de despesa com pessoal, etc. Apesar de uma série de atribuições delegadas às Câmaras Municipais, pela LRF, a posição do Legislativo na fiscalização do Executivo não se altera.

 

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Essas atribuições, tais como o dever de marcar as audiências públicas para avaliar o cumprimento das metas fiscais das contas consolidadas da Administração Municipal, a proposição de medidas corretivas para restabelecer o equilíbrio entre receitas e despesas, tudo isso não afeta a dependência orçamentária que o Legislativo tem com o Executivo em termos orçamentários, eis que a Câmara Municipal é uma unidade orçamentária daquele, portanto, sujeita ao controle interno central. A incorporação dos balancetes mensais das Câmaras aos das Prefeituras é obrigatório, tendo em vista essa união de orçamentos. Na condição de poder autônomo, as Câmaras podem gerir os recursos que lhe são destinados no orçamento geral do Município, prestar suas próprias contas, contudo, o fato de ser um poder independente não lhe retira a condição de unidade orçamentária. A lei não lhe confere o direito de ter orçamento próprio. A existência de controles internos próprios não deixa de sujeitá-las ao controle do Poder Executivo, pois este é o constitucionalmente válido. Dessa forma, observa-se que as atribuições dos legislativos não se cingem somente à elaboração de leis, e, sim, à fiscalização de sua aplicabilidade nas mais diversas esferas e, observe-se, contudo, sem ferir os princípios constitucionais, em especial o da independência dos poderes.

 

 

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4 METODOLOGIA

Este estudo caracteriza-se por uma abordagem qualitativa, de orientação essencialmente descritiva. Na abordagem qualitativa, não se pretende numerar ou medir unidades ou categorias homogêneas, confirmar hipóteses baseadas em intrumental estatístico com o propósito de estabelecer leis gerais sobre o fenômeno investigado (MARTINS, 2006). O enfoque descritivo, no contexto de uma pesquisa qualitativa, tem como finalidade precípua alcançar em profundidade e revelar especificidades de um fenômeno (VIEIRA, 2006). Como estratégia para o desenvolvimento de estudos descritivos e qualitativos em geral, focados em fenômenos complexos, tem-se a abordagem do estudo de caso (YIN, 2005). O estudo de caso visa a estudar em profundidade um ou mais casos com o propósito de desvelar aspectos essenciais e relações que possam constituir elementos para reforçar ou conferir novos contornos ao referencial teórico tomado como marco de análise. Como imperativo de consistência de um estudo de caso destaca-se a contextualização do mesmo e do ffenômeno enômeno investigado (YIN, 2005; MARTINS, 2006). Os casos estudados nessa pesquisa foram: •

Poder Legislativo Municipal de Capão da Canoa;

•

Poder Legislativo Municipal de Ijuí;

•

Poder Legislativo Municipal de São Borja

Nesse estudo, a situação problemática orbita o posicionamento do órgão de controle interno na relação entre os Poderes Executivo e Legislativo na esfera local de governo. Onde deve situar-se o controle interno na administração municipal? No Poder Executivo com abrangência sobre o Legislativo, ou também no Legislativo, de forma relativamente independente? O trabalho desenvolvido visou ao aprofundamento teórico sobre o tema, proporcionando assim maior explicação sobre um mandamento constitucional já consagrado por autores renomados, bem como pelo Tribunal de Contas do RS.

 

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A resposta à questão em estudo foi construída a partir da análise de dados colhidos: •

na legislação das Câmaras Municipais de Capão da Canoa, Ijuí e São Borja, onde se pôde verificar que, embora por diferentes razões, todas instituíram seu próprio setor de controle interno;

•

•

•

literatura especializada sobre controle interno e doutrina específica; legislação constitucional, complementar e ordinária que dizem respeito à matéria; pareceres do Tribunal de Contas do estado do Rio Grande do Sul e consulta a outros Tribunais de Contas do Brasil.

O objetivo desse estudo foi abordar a problemática enfrentada entre os Poderes Executivo e Legislativo frente à responsabilização de quem deve ser o controle interno, colhendo na legislação e em obras doutrinárias elementos capazes de corroborar com o entendimento já existente a respeito da matéria.

 

 

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5 ANÁLISE DOS DADOS

5.1

CONSIDERAÇÕES INICIAIS

As Câmaras Municipais, principalmente das cidades maiores, têm insistido em manter seu próprio controle interno, instituindo-os através de lei e nomeando servidores para sua composição. Todavia, conforme já amplamente debatido, essa competência é do Poder Executivo. Através de pesquisa de caso, analisamos as legislações dos Municípios de Capão da Canoa, Ijuí e São Borja. A questão central do estudo é o papel das Câmaras Municipais frente às regras impostas pela Lei de Responsabilidade Fiscal e sua permanência como unidade orçamentária do Poder Executivo, inclusive sujeita à fiscalização do controle interno deste.

5.2

O ENTENDIMENTO DO TCE-RS

Dado o novo ordenamento jurídico imposto pela LRF, o TCE-RS editou a Resolução nº 765/06, fazendo constar a obrigatoriedade do encaminhamento do parecer conclusivo da unidade de controle interno, como documento obrigatório para confirmar a consistência e veracidade das informações e dos dados atinentes às prestações de contas e/ou tomadas de contas encaminhadas a este. Importa trazer à colação excertos da Resolução nº 765/2006:5  Art. 1º Estabelecer procedimentos a serem adotados pelo Tribunal de Contas do Estado, com a finalidade de verificar, no âmbito municipal,daso atendimento pelos Prefeitos e Presidentes das Câmaras Municipais, 5

 Obtida através do site . Acesso em: 17 ago. 2008.

 

32 normas de finanças públicas voltadas à gestão fiscal, estabelecidas na Lei Federal Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000. Parágrafo único. Os Relatórios de Gestão Fiscal – RGF – dos Poderes Executivos e Legislativos Municipais serão acompanhados, obrigatoriamente, pela Manifestação Conclusiva da Unidade de Controle  acerca do cumprimento das normas da Lei Federal Complementar Interno acerca Interno nº 101, de 2000, com ênfase no previsto nos incisos I a VI do art. 59 da referida norma. (grifou-se)

Com o intuito de esclarecer os procedimentos da Resolução acima, editou a Instrução Normativa nº 19/2006,6 a qual dispõe sobre as normas e os procedimentos de remessa da Manifestação Conclusiva da Unidade de Controle Interno acerca do cumprimento das normas da Lei Federal Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, pelos Chefes dos Poderes Executivo e Legislativo Municipais. [...] DETERMINA: Art. 1º Estabelece as normas e os procedimentos de remessa da Manifestação Conclusiva de ControleFiscal Interno acerca cumprimento das normas dada LeiUnidade de Responsabilidade (LRF), a que do se refere o art. 2º, II, da Resolução nº 765, de15 de dezembro de 2006. § 1º Entende-se como Unidade de Controle Interno a coordenadoria, o órgão central, o setor ou o órgão colegiado responsável pela implementação, gestão e/ou coordenação do sistema de controle interno no Município. § 2º Cumpre ao Poder Executivo, mediante lei de sua iniciativa, instituir o sistema de controle interno, o qual deve abarcar ambos os Poderes no âmbito do Município. Município. (grifou-se)

Também, em nível de consulta, diversas foram as oportunidades que se manifestaram sobre os entendimentos sobre a unidade de controle abranger ambos os Poderes. Ainda, relativamente à matéria, em atendimento à consulta formulada pela Câmara Municipal de Porto Alegre, a Consultoria Técnica lançou a Informação nº 44/03,7 sendo o questionamento assim posto: Dirigimo-nos a Vossa Excelência para solicitar a orientação desse Egrégio Tribunal de Contas a respeito do que dispõe o Decreto Municipal nº 14.271, de 21 de agosto de 2003, que dispõe sobre a organização do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Municipal, nos termos do art. 31 da Constituição Federal e dos arts. 61 e 64 da Lei Orgânica do Município,, do qual segue cópia em anexo. Município 6 7

 Obtida através do site . Acesso em: 24 ago. 2008.   De autoria dos Auditores Públicos Externo Paulo Lourenço Machado e Paulo Orlando Silva de Menezes. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 04-02-2004.

 

33 A partir da análise do referido Decreto, o qual abrange todos os órgãos, entidades e agentes públicos da Administração Pública Municipal, Direta e Indireta, não fazendo referência ao Poder Legislativo Municipal, conclui-se que o Controle Interno deste Legislativo deva ser efetuado por seu próprio órgão de Controle Interno. Assim, ratificamos a solicitação mencionada para que essa Egrégia Corte oriente a conduta a ser adotada por este Legislativo, ou ratifique o entendimento exposto. (Grifos no original).

O entendimento do informe técnico foi no seguinte sentido: [...] nos termos do disposto no caput do art. 31 da Constituição Federal, a fiscalização dos Municípios dar-se-ia, também, por meio dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, ao qual caberia estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua iniciativa. E quando a Carta da República refere-se a Município, busca abarcar ambos os Poderes: Executivo e Legislativo(..) (grifou-se).

Na mesma linha, tentando dirimir dúvidas no que tange à jurisdição do controle interno, foi exarada a Informação nº 25/04, 8 na qual o Prefeito, à época do Município de Novo Hamburgo, consulta o TCE acerca da abrangência do controle interno do Executivo sobre a Cia. Municipal de Saneamento – COMUSA, “sociedade anônima de economia mista instituída pelo Município de Novo Hamburgo”, no sentido de a mesma encaminhar-lhe “parecer do seu sistema de controle interno”. Justifica o consulente quanto à imprevisão, na Lei Municipal nº 516/2001, que instituiu o sistema de controle interno no Município, de abrangência deste em relação às “empresas estatais instituídas pela Municipalidade”. [...] com o fito de bem adequar à matéria, inclusive no contexto da legislação municipal pertinente, permitimo-nos sujeitar a presente consulta, para o efeito de, considerando o arrazoado acima e o incluso parecer da Procuradoria Geral do Município, ser necessária alteração no texto da citada Lei Municipal nº 516/2001 para nele inserir previsão de sistema de controle interno paralelo e adicional aos sistemas já existentes e regrados pela Lei nº 6.404/76?” [..] Outrossim, acaso venha a ser concluído que, não obstante as razões acima e os dispositivos legais antes versados, especialmente as definições e alcance fixados pela Lei de Responsabilidade Fiscal, ditas empresas estatais deverão contar com sistema de controle interno paralelo e adicional, além daqueles já executados pelos respectivos Conselhos Fiscal, Conselhos de Administração e Auditores Independentes, como suprir a lacuna da lei municipal, relativamente aos exercícios financeiros findos?.

Esse foi o entendimento do Setor Técnico: [..] os dois únicos regramentos da LRF que se reportam ao controle interno, quais sejam, parágrafo único do art. 54 e caput do art. 59, não destoam do 8

 De autoria do Auditor Público Externo Paulo Lourenço Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em sessão de 27-10-2004.

 

34 comando constitucional que trata sobre o controle interno na órbita municipal, com ele não se confundindo, sendo que os mesmos, embora não aplicáveis às citadas empresas pelo fato destas não serem estatais dependentes, buscaram apenas explicitar atribuições aos responsáveis pelo controle interno, atribuições estas perfeitamente coadunadas com o contido no aludido art. 31 da Carta Federal [...]. 9

Na mesma órbita foi editada a Informação nº 30/06,   em atendimento à consulta do então Prefeito Municipal de Santana do Livramento, na qual as questões, originadas de entendimentos firmados pelo Presidente da Câmara Municipal, pelo Técnico de Controle Interno do Município, bem como pelo referido Procurador, são as seguintes: Da forma como foi promulgada a Lei Municipal nº 4242/01, possuem os Técnicos do Controle Interno ATRIBUIÇÕES PLENAS para realizar os serviços de AUDITORIA e TOMADA DE CONTAS, ou simplesmente tomada de contas? Que o Tribunal de Contas ao analisar a Lei Municipal nº 4242/01 e as dúvidas aqui suscitadas, profira parecer no sentido de precisar se a lei municipal é extensiva ao Poder Legislativo? Como existe a subordinação exclusiva ao Chefe do Executivo, como podem os técnicos realizar atribuições no Legislativo e dar ciência ao Chefe do Executivo em especial em caso de auditoria, caberá a entrega dos relatórios conclusivos ao Chefe do Executivo ou ao Chefe do Legislativo?”

As conclusões foram as seguintes: Frente ao exposto, podemos concluir que: [...] os técnicos lotados na Unidade Central de Controle Interno, no exercício de suas atribuições, conforme posto no art. 2º da Lei Municipal nº 4.242/2001, possuem plena competência para realizar auditorias e fiscalização em relação à Câmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relação à tomada de contas de exercício ou gestão dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no que tange à LRF; [...] a elaboração da tomada de contas, envolvendo as informações, dados e documentos pertinentes, cabe ao Presidente da Câmara de Vereadores, ao qual caberá entregar ao Tribunal de Contas todos os documentos por este exigidos, incluindo o parecer a ser emitido pela Unidade Central de Controle Interno; [...] a Unidade Central de Controle Interno integra o Poder Executivo, subordinando-se a este. Entretanto, tal subordinação não significaria dizer que a referida Unidade não deveria enviar à Câmara os pareceres atinentes à fiscalização exercida sobre a mesma. Entendemos que deveria tal Unidade remeter os pareceres à Câmara, seja para sua anexação à respectiva tomada de contas, seja para que a administração do Poder Legislativo, não apenas tomasse ciência de eventuais falhas constatadas, como, e principalmente, buscasse sua regularização.

9

  De autoria dos Auditores Públicos Externos Ione Maria Carvalho dos Santos e Paulo Lourenço Machado. Aprovada pelo Tribunal Pleno em 16-05-2007.

 

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Na mesma linha de entendimento já existia o Parecer da Auditoria de nº 306/9410 do qual destacamos os seguintes excertos: Também, o Exmo. Senhor Presidente, à época, do Tribunal de Contas-RS, quando de sua participação no Encontro Nacional dos Tribunais de Contas, realizado na cidade de Belém do Pará, em 13-11-2001, efetuou palestra, abordando o tema “Sistema de Controle Interno da Administração Pública Municipal”. Ao abordar o item V – A Responsabilidade pela Organização do Controle Interno,11 S.Exa. assim se manifestou: O Prefeito Prefeito é  é o Administrador Geral do Município. Portanto, a ele incumbe velar pelo bom funcionamento do controle interno, interno , que, bem compreendido, poderá se tornar no mais importante aliado de sua administração. Se não bastasse essa indicação de senso administrativo, todo um complexo legal está a constranger os administradores públicos – particularmente os Prefeitos Municipais – a preocuparem-se com o próprio sistema de controle. [...]”

O objeto basilar do presente estudo é trazer elementos que ratifiquem o entendimento legal existente de que o controle interno exercido pelo Poder Executivo, que abrange todos os órgãos da administração direta e indireta, incide também sobre as Câmaras de Vereadores. A realidade vivenciada em nosso Estado, principalmente nos municípios de maior população, em que os Legislativos conseqüentement conseqüentementee têm maior autonomia, é que vêm criando seu próprio controle interno, constituído, em alguns casos, por setores com designação até em nível de coordenação. O controle interno, como vimos, é atribuição constitucional, entretanto, a instituição, mesmo que precária, por parte dos municípios, somente veio a ocorrer após a exigência da LRF, que trouxe, como já comentado, uma série de penalidades aos administradores.

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  De autoria da Auditor Substituta de Conselheiro Heloisa Trípoli Goulart Piccinini. Aprovado pelo Tribunal Pleno em sessão de 06-09-1994. 11   Obtido através do site . Acesso em: 16 maio 2008.

 

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Foi também com o advento da LRF que os Tribunais de Contas passaram a analisar as contas de gestão fiscal e a exigir dos jurisdicionados a instituição de controle interno. O TCE-RS, a partir do exercício de 2000, passou a exigir a indicação de seu responsável, advertindo o administrador para que tomasse providências, podendo sua não instituição trazer conseqüências negativas na análise da respectiva prestação de contas. O nosso Estado, que atualmente possui 496 municípios, todos, mesmo que de forma precária, possuem um controle interno criado por instrumento legal. Sendo o controle de forma única e sistêmica, atuam sobre a orientação de uma central, onde se pressupõe que existam profissionais responsáveis e com habilitação para tal, o que se nota não ser algo facilmente administrável no âmbito do nosso Estado, fatores que ocorrem em função do tamanho do município e da disponibilidade de técnicos. Não há como se ter atribuição à Câmara de um controle prévio, com mecanismos e instrumentos tendentes a não tornar transparente a ação administrativa municipal. O controle interno que atua sobre a fiscalização financeira e orçamentária e é praticado sobre os atos pertinentes à arrecadação de receitas e a realização de despesas e é exercido sobre todos os agentes responsáveis por bens e valores públicos, inclusive sobre a Câmara de Vereadores, por força constitucional, é de responsabilidade do poder executivo. Obviamente que o exercício desse controle não poderá, em hipótese nenhuma, interferir na autonomia e independência do Legislativo, sobretudo no que se refere às suas funções legislativas. O controle interno atuará, exclusivamente, nos termos da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional. Diferentemente do que regrou em relação aos Estados, ao Distrito Federal e à União, a Lei Maior definiu, no tocante aos Municípios, que sua fiscalização dar-se-

 

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ia, também, por meio dos sistemas de controle interno do Poder Executivo, disciplinando que a este caberia estabelecer tais sistemas, mediante lei de sua iniciativa.12 

Do acima exposto, infere-se que o controle dar-se-á por intermédio do Poder Executivo, instituído por intermédio de lei, e em forma de sistema, ou seja, por partes coordenadas (articuladas entre si) com vistas à consecução de objetivos bem determinados. De forma integrada, controle Interno, controle externo e administração buscam promover a realização do bem público, para permitir a obtenção do resultado máximo, com o mínimo de recursos, sem desvios e desperdícios.

Denota-se que ao Executivo é que compete criar, formar, ou seja, instituir o setor responsável pela fiscalização do município. Por força constitucional colocada no citado artigo 31, restou atribuído aos municípios e, em conseqüência, as responsabilidades relacionadas com o sistema de controle interno, na forma que a lei ordinária estabelecer. A unidade de controle interno ou coordenadoria, órgão central, setor ou órgão colegiado é o responsável pela implementação/gestão e coordenação do sistema de controle interno. Qualquer que seja a denominação a ser dada, a esse conjunto integrado de ações, denominado sistema, deverá ser composto de recursos humanos e materiais direcionados à fiscalização de todo o aparato público, incluindo administração direta, indireta e Câmara de Vereadores. Os técnicos do controle interno do executivo municipal possuem plena competência para realizar auditorias e fiscalização em relação à Câmara de Vereadores, devendo emitir parecer em relação à tomada de contas de exercício ou

12

  O art. 74 estabelece que os “Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno”.

 

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gestão dos Administradores do Legislativo Municipal, bem como no que tange à LRF. Cabe ao Prefeito Municipal a administração do município, é lógico, que mantendo o mesmo entendimento já explanado, dentro dos limites estabelecidos constitucionalmente.

5.3

OS ENTENDIMENTOS DAS CÂMARAS MUNICIPAIS ANALISADAS

Apresenta-se uma síntese dos motivos pelos quais cada uma das câmaras pesquisadas criou o seu próprio controle interno no âmbito do Poder Legislativo. Resumo dos Entendimentos Câmara Municipal Capão da Canoa

Instrumento legal Lei nº 2.501/2008

Ijuí

Resolução nº 828/2004

São Borja

Resolução nº 007/2002

Motivo Preservação da independência dos Poderes Preservação da independência dos Poderes Preservação da independência dos Poderes

Medida tomada pelo TCE Aponte em Relatório de Auditoria Aponte em Relatório e decisão com fixação de multa ao administrador Sem aponte

Caso I – Câmara Municipal de Capão da Canoa

O controle interno da Câmara Municipal de Capão da Canoa, instituído pela Lei nº 2.501/2008, tem amplas atribuições, como se vê: Art. 2º. O Sistema de Controle Interno do Poder Legislativo, com atuação prévia, concomitante e posterior aos atos administrativos, visa à avaliação da ação governamental e da gestão fiscal dos administradores da Casa Legislativa, por intermédio da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, tem as seguintes atribuições: I - avaliar, no mínimo por exercício financeiro, o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, a execução dos programas de governo e os orçamentos do Município, no que se refere ao Poder Legislativo;

 

39 II - colaborar e controlar o alcance do atingimento dos resultados dos programas de governo através dos indicadores de desempenho indicados no plano plurianual, quanto à eficácia, à eficiência e à efetividade da gestão; III - comprovar a legitimidade dos atos de gestão; IV - exercer o controle dos direitos e haveres do Poder Legislativo; V - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional; VI - realizar o controle do limites e das condições para a inscrição de despesas em restos a pagar; VII - supervisionar as medidas adotadas para o retorno da despesa total com pessoal ao respectivo limite, caso necessário, nos termos dos arts. 22 e 23 da LC nº101/2000; VIII - realizar o controle sobre o cumprimento do limite de gastos totais do Legislativo municipal nos termos da Constituição Federal e da LC nº 101/2000, informando-o sobre a necessidade de providências; IX - cientificar ao Presidente da Câmara e ao Órgão Central do Sistema de Controle Interno Legislativo quando constadas ilegalidades ou irregularidades na Administração Municipal (grifamos).

Depreende-se do citado mandamento legal que as atribuições do controle criado no Poder Legislativo assemelham-se às do Executivo, criando-se, dessa forma, duplicidade de controles com idênticos objetivos. A lei prevê a criação de um coordenador de setor com designação de função gratificada para o responsável, o qual assina a manifestação conclusiva do controle interno que é enviada ao TCE. Denota-se que a criação de todo esse aparato é uma geração de despesas com finalidades pífias, uma vez que perante o Tribunal de Contas não é válido o parecer emitido por esse responsável. As exposições de motivos para criação desse controle individual, são de que um poder não pode exercer controle sobre o outro, sendo inviável a Câmara ser fiscalizada pelo Executivo. Aduzem que, se assim não fosse, teriam o Tribunal de Contas Municipal vedado constitucionalmente. Ainda, apesar dos pacíficos entendimentos de que os componentes do controle interno devem ser servidores estatutários, tendo em vista a especificidade da função, este Legislativo nomeou um servidor detentor de cargo em comissão para ser responsável pelo setor. Verifica-se que esses motivos são infundados, tendo em vista a competência constitucional atribuída aos Tribunais e claramente definidas como responsáveis pelo controle externo e não pelo controle interno.

 

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Caso II – Câmara Municipal de Ijuí O controle interno da Câmara Municipal de Ijuí, instituído pela Resolução nº 828, de 20-4-2004, assim dispõe: Art. 1º Fica organizada a fiscalização pelo Sistema de Controle Interno, no Poder Legislativo de Ijuí, sob a forma de sistema, em observância aos princípios da independência e harmonia entre os Poderes, aos artigos 31 e 74 da Constituição Federal e as normas desta resolução. [...] Art. 6º Legislação específica disporá sobre a instituição da Função de Confiança de Coordenação da Unidade de Controle Interno, as respectivas atribuições e remuneração.

Posteriormente, foi editada a Lei nº 4.889, de 22-08-2008, a qual reconhece como órgão setorial de controle interno do Poder Legislativo, aquele criado pela Resolução acima transcrita. A Lei prevê que o responsável pelo controle interno deverá enviar ao Executivo Municipal, até o dia 20 do mês subseqüente, os relatórios de acompanhamento e auditagens para fins de integração e consolidação. Apesar da existência dessa consolidação, o Parecer conclusivo enviado ao TCE, ou seja, o chamado MCI, vem assinado por pessoas diferentes, um responsável pelo Executivo e outro pelo Legislativo. A justificativa utilizada para este procedimento foi no sentido de atender às exigências e questões de ordem legal, em função de apontes do TCE, bem como, por respeito ao princípio da independência e harmonia entre os poderes. Os apontes em relatórios de auditoria na Câmara Municipal, referentes aos exercícios de 2006 e 2007, foram no sentido de que não foi possível efetuar a análise das contas do Legislativo Municipal pelos integrantes da Central do Sistema de Controle Interno do Município. O Coordenador do SCI informou que não houve análise das contas no exercício de 2007, em razão da não autorização da Administração da Câmara.

 

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As justificativas apresentadas pelo Administrador da Câmara foram de que, em face da existência de Controle Interno do Poder Legislativo criado por Resolução Própria,  não há sentido de que o Controle Interno do Executivo inspecione as contas Própria, do Legislativo. Caso III – Câmara Municipal de São Borja O controle interno da Câmara Municipal de São Borja foi instituído pela Resolução nº 007, de 01-01-2002, como órgão seccional da Central do Sistema de Controle Interno do Município. Dispôs que todos os atos do controle interno do Legislativo deveriam respeitar as determinações exaradas pela Central de Controle Interno e criou um setor para tal. Verifica-se nesse caso que, apesar de ser criado um controle paralelo, todavia, na situação em tela, há uma vinculação ao Executivo, e o responsável perante o TCE é o mesmo profissional nos dois poderes, situação essa diferente da observada nos dois casos citados anteriormente. *** Observa-se assim que são diferentes os entendimentos dos entes legislativos, mas o objetivo final é o mesmo, ou seja, a independência e desvinculação do Executivo, o que não poderá existir enquanto não houver alteração constitucional para tal. Essa dualidade de entendimentos, de certa forma, afeta a atuação do TCE. Segundo Silva (2004, p. 62), como conseqüência, os Tribunais de Contas vêm enfrentando dificuldades para realizar sua missão constitucional, principalmente no âmbito municipal, pois, por muitas vezes, acabam substituindo os órgãos de controle interno, em vez de ocorrer uma sinergia entre os mesmos, o que retarda ou impossibilita a adoção de medidas indispensáveis indispensáveis em defesa dos cofres públicos.

 

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5.4

ENTENDIMENTOS DE OUTROS TRIBUNAIS DE CONTAS

O entendimento dos Tribunais de Contas não é unânime na interpretação do art. 31 da Constituição Federal, ou seja, no que tange à unificação, centralização de um controle interno no âmbito do Poder Executivo. Em rápida pesquisa efetuada na Internet,13  obteve-se o entendimento dos Tribunais de Contas de Santa Catarina, Minas Gerais e do Estado de São Paulo. No primeiro, o entendimento é o mesmo do TCE-RS, ou seja, que compete ao Poder Executivo a organização do Sistema de Controle Interno Municipal, porém admite que o Legislativo institua o seu, mediante resolução, mas mantenha obediência ao Sistema Integrado, que possui amparo constitucional. No Tribunal de Contas de Minas Gerais, a linha de entendimento converge para a criação de um controle interno no âmbito das Câmaras Municipais, segundo se deflui de resposta à consulta formulada por um ente jurisdicionado àquela Corte de Contas. Excertos do referido documento:14  Estão, indistintamente, todas as Câmaras Municipais obrigadas a criarem seus sistemas de controle interno com a conseqüente nomeação das respectivas comissões, ainda que não possam contar com um número ideal de membros [...].

A base legal trazida à colação para esse entendimento é o art. 74 da Constituição Federal que, segundo a Corte, a instituição de controle interno nos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário é obrigatória, pelo que é atribuição de cada Poder, na esfera de sua competência, desconsiderando plenamente o regramento contido no art. 31.

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  Obtido através do site . Acesso em: 16 out. 2008.   Obtido através do site . Acesso em: 16 out. 2008.

 

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Por sua vez, o Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, no Manual Básico de Orientação às Câmaras Municipais 2007,15 traz o seguinte: O Poder Legislativo Municipal manterá, de forma integrada, sistema de controle interno. O responsável pelo Sistema de Controle Interno do da Tribunal CâmaradeMunicipal arquivará e colocará à disposição da fiscalização Contas cópia de todos os relatórios e pareceres exarados em cada mês (grifamos).

Vê-se, dessa forma, que a interpretação da Constituição é diferente no âmbito das Cortes de Contas, fazendo-nos refletir acerca da operacionalização dessa sistemática. A criação ou não de um controle ou sistema, seja lá o nome que for dado não é o ponto conflitante, diversos fatores devem ser refletidos para que se unifique esse sistema. Quanto maior o número de unidades a serem criadas, maior o custobenefício, tanto em nível municipal, como em nível de Tribunais de Contas, que são alheios à própria Constituição, tais como: custo, pessoal, população, etc.

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  Obtido através do site . Acesso em: 16 out. 2008.

 

 

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho abordou a base legal e, sinteticamente, o referencial doutrinário e o entendimento do TCE-RS e outros três Tribunais de Contas do Brasil, a respeito do controle interno no Poder Legislativo Municipal. Do estudo de casos concluiu-se que são divergentes os entendimentos tanto em nível das Câmaras como em nível de Tribunais de Contas. Existem Tribunais de Contas que entendem, assim como o TCE-RS, que o controle deve ser centralizado no Poder Executivo e, outros, que defendem a criação de um controle independente no âmbito dos Legislativos. Observou-se, também, que algumas Câmaras instituíram seu próprio controle totalmente independente do Executivo e, outras, out ras, de forma vinculada. Em nível municipal, são vários os limitantes para um controle interno mais eficiente, dentre os quais poderíamos citar a dificuldade dos técnicos em apontar irregularidades, tanto pela proximidade com o administrador, como pela escassez de servidores com domínio da legislação pertinente. Se essa dificuldade é observada quando criamos um controle no Executivo, imagine se buscássemos a criação de dois cargos, a dificuldade dobraria. Não estamos querendo dizer com isso que as pessoas são desqualificadas, e sim, que, em função da dimensão geográfica de alguns municípios, são poucas aquelas aptas a desempenhar funções de fiscalização. No Estado do Rio Grande do Sul, alguns Órgãos Legislativos são compostos somente por servidores detentores de cargos em comissão que não possuem nenhum compromisso com a continuidade da instituição, pois sua vinculação é partidária, portanto, sujeita à alteração a cada legislatura. Talvez uma forma de dirimir essas questões fosse a legislação estabelecer parâmetros populacionais, isto é, somente o município m unicípio com uma população acima de

 

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um determinado número pudesse instituir um controle interno independente no Poder Legislativo, pois somente em cidades com população mais elevada se  justificaria uma descentralização.

O controle deve ser organizado em forma de sistema e sob o comando de um órgão central, atuando integradamente, criando mecanismos que continuamente avaliem e executem de maneira eficiente o orçamento público. Em sendo a Câmara uma unidade orçamentária do Executivo, não se vislumbra a necessidade de um controle que atua sobre a fiscalização financeira e orçamentária ser feito separadamente. Todavia, se houver a criação de unidades/sistemas diferenciados em cada Poder, mostra-se essencial que ambos adotem mecanismos eficientes com o fim de se manterem integrados. A atuação de um sistema estanque no Legislativo, em virtude de sua relação com o Executivo, mostrar-se-á completamente inapta a alcançar os resultados práticos desejados. Sem dúvida nenhuma, os controles internos, após a edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, passaram a ser mais eficientes, tendo em vista as inúmeras penalidades introduzidas por esta Lei, bem como o crescente desenvolvimento dos meios informatizados, com as facilidades trazidas pela internet, com portais de transparência instalados tanto em nível federal, estadual e municipal. O Controle Interno deve deixar de ser visto como um incômodo para os administradores e sim, como um meio de prevenir futuras punições a serem aplicadas pelo controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. São ferramentas que devem ser convertidas para o bem do administrador e, conseqüentemente, da população beneficiada. O fortalecimento do controle social e a consolidação da democracia participativa no Brasil têm, pela frente, muitos degraus a serem superados e uma longa jornada a ser cumprida, mormente em face da luta travada entre aqueles que buscam tirar proveito pessoal da res publica  e  e entre aqueles que trabalham para que

 

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a transparência no seu trato e a garantia do interesse público seja parte da cultura nacional. Cabe aos controles internos e externos, buscar soluções criativas que possam contribuir para a transparência e adoção de medidas saneadoras com vistas a aprimorar a correta aplicação dos recursos públicos, contribuindo verdadeiramente para o bem-estar geral da sociedade.

 

 

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