Sistemas políticos contemporáneos
March 26, 2017 | Author: ajsanher | Category: N/A
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Sistemas políticos contemporáneos
PILAR CHÁVARRI SIDERA IRENE DELGADO SOTILLOS (Coordinadoras)
UNIVERSIDAD NACIONAL DE EDUCACIÓN A DISTANCIA
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS •• •• •• Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorización escrita de los titulares del Copyright, bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, y la distribución de ejemplares de ella mediante alquiler o préstamos públicos.
© Universidad Nacional de Educación a Distancia Madrid 201• • •• •••••• • • •• • •• ••••• • • ••• • • •• • •••••••••••••••••••••••••••••••••• •• •• © M.a Pilar Chávarri Sidera e Irene Delgado Sotillos (coordinadoras) Lourdes López Nieto, Yolanda Casado Rodríguez, Miguel Ángel Ruiz de Azúa Antón, Juan Carlos Monedero Fernández, Mónica Méndez Lago, Eliseo López Sánchez, Paloma Román Marugán, Antonio Ávalos Méndez, Ana Isabel Planet Contreras, M.a Benita Benéitez Romero y Jesús de Andrés Sanz Ilustración de cubierta: Jesús de Andrés Todas nuestras publicaciones han sido sometidas a un sistema de evaluación antes de ser editadas. •• ISBN••••• ••• • •• • •:•• • • ••••••••• •• •• •••• • • • •• • • • • • • • • • • • • • • • • • • •dición•• •• ••• ••••••••• :ENERO de 201• •
ÍNDICE
Relación de autores .................................................................................................................................... Presentación .....................................................................................................................................................
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Introducción. EL SISTEMA POLÍTICO Y SUS ELEMENTOS ............................................. (Pilar Chávarri e Irene Delgado) 1. El sistema político y su estudio ......................................................................................... 2. Forma de gobierno y sistema político ......................................................................... 3. Estructura territorial del poder político .................................................................... 4. Sistema electoral y elecciones ............................................................................................. 5. Cultura política y comportamiento político .......................................................... 6. Partidos políticos y sistemas de partidos ................................................................. 7. Otros actores políticos ................................................................................................................ 8. Políticas públicas ............................................................................................................................. 9. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 1. EL SISTEMA POLÍTICO DE GRAN BRETAÑA................................................. (Irene Delgado Sotillos) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Formación político-constitucional ................................................................................. 2.1. El Estado moderno ........................................................................................................... 2.2. Fuentes y principios de la Constitución británica .............................. 3. Las instituciones políticas....................................................................................................... 3.1. La Corona................................................................................................................................... 3.2. El Parlamento ........................................................................................................................ 4. El gobierno de gabinete ............................................................................................................ 4.1. El Primer Ministro ............................................................................................................ 5. La administración central ....................................................................................................... 6. Los actores políticos y el proceso representativo ............................................. 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos ....................................................... 6.2. Elecciones y comportamiento electoral ........................................................ 7. La cultura política ..........................................................................................................................
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8. Los grupos de presión ................................................................................................................. 9. Relaciones intergubernamentales ................................................................................... 9.1. El gobierno local ................................................................................................................. 9.2. La Unión Europea.............................................................................................................. 10. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 2. EL SISTEMA POLÍTICO DE FRANCIA: LA V REPÚBLICA ...................... (Pilar Chávarri Sidera) 1. Antecedentes históricos ............................................................................................................. 1.1. Constituciones revolucionarias ............................................................................. 1.2. Constituciones napoleónicas ................................................................................... 1.3. Constituciones monárquicas ................................................................................... 1.4. Constitución revolucionaria republicana .................................................... 1.5. Las Constituciones del II Imperio ...................................................................... 1.6. Las constituciones republicano-parlamentarias ................................... 2. La V República: caracteres generales .......................................................................... 3. El Presidente de la República .............................................................................................. 4. El Gobierno........................................................................................................................................... 4.1. Nombramiento del Primer Ministro ................................................................ 4.2. Los poderes del Primer Ministro ......................................................................... 4.3. La organización del Gobierno ................................................................................ 5. La Administración francesa .................................................................................................. 6. El Parlamento. ................................................................................................................................... 6.1. Elección de la Asamblea Nacional y del Senado .................................. 6.2. Organización y funcionamiento ......................................................................... 6.3. Funciones del Parlamento.......................................................................................... 7. El Consejo Constitucional....................................................................................................... 8. Vida política: Partidos y sistema de partidos ....................................................... 8.1. Los partidos políticos ..................................................................................................... 8.2. El sistema de partidos de la V República .................................................... 9. Los sindicatos ..................................................................................................................................... 10. La política europea e internacional de Francia.................................................. 11. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 3. EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA . 171 (Juan Carlos Monedero) 1. Estado federal, Estado de derecho, Estado de partidos: antecedentes históricos de la cultura política alemana ............................................... 173
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ÍNDICE
1.1. Alemania fin de siglo: el cierre de una época .......................................... 1.2. Fases de la política alemana .................................................................................... 1.2.1. La era Guillermina ........................................................................................... 1.2.2. La República de Weimar ............................................................................ 1.2.3. El nazismo alemán: el Tercer Reich ................................................. 1.2.4. La Alemania dividida ...................................................................................... 1.2.5. La Alemania unificada ................................................................................... La Ley Fundamental de Bonn ............................................................................................. La organización federal del Estado ............................................................................... El Presidente Federal................................................................................................................... El Parlamento ..................................................................................................................................... 5.1. El Bundestag (Dieta Federal) .................................................................................... 5.2. El Bundesrat (Consejo Federal) .............................................................................. 5.3. El proceso legislativo ...................................................................................................... El Gobierno y la administración ...................................................................................... El poder judicial ............................................................................................................................... La participación política .......................................................................................................... 8.1. El sistema electoral ........................................................................................................... 8.2. El sistema de partidos .................................................................................................... 8.3. Los grupos de presión .................................................................................................... 8.4. Los medios de comunicación.................................................................................. La política europea de Alemania y las relaciones internacionales... Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 4. EL SISTEMA POLÍTICO DE ITALIA ........................................................................ (Miguel Ángel Ruiz de Azúa) 1. Antecedentes históricos ............................................................................................................. 1.1. La larga marcha hacia la unidad italiana. El Estatuto Albertino de 1848.................................................................................................................................. 1.2. Las fases de la Unidad.................................................................................................... 1.3. El ascenso de Mussolini al poder ........................................................................ 1.4. La Constituyente.................................................................................................................. 2. El Parlamento ..................................................................................................................................... 2.1. El funcionamiento del Parlamento.................................................................... 3. El Presidente de la República .............................................................................................. 4. El Gobierno........................................................................................................................................... 4.1. Funciones del Presidente del Consejo y del Gobierno .................... 5. El Poder judicial ...............................................................................................................................
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
6. 7. 8. 9. 10.
Órganos auxiliares.......................................................................................................................... La Corte constitucional ............................................................................................................. Las regiones .......................................................................................................................................... La administración pública ..................................................................................................... La vida política en Italia ........................................................................................................... 10.1. Los partidos políticos .................................................................................................. 10.2. Los grupos de presión ................................................................................................. 11. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 5. EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA ......................................................................... (Benita Benéitez) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Formación político-constitucional ................................................................................. 2.1. La Confederación Helvética ..................................................................................... 2.2. Fuentes y principios de la Constitución Suiza ....................................... 3. El sistema Federal .......................................................................................................................... 3.1. El Estado Federal ............................................................................................................... 3.2. Los Cantones suizos ......................................................................................................... 3.3. Las Comunas........................................................................................................................... 4. Las instituciones políticas....................................................................................................... 4.1. La Asamblea Federal ....................................................................................................... 4.2. El Consejo Federal ............................................................................................................. 4.3. El Tribunal Federal ........................................................................................................... 5. La democracia en Suiza ............................................................................................................ 5.1. Democracia directa y de consenso ..................................................................... 5.2. Derechos políticos del ciudadano ....................................................................... a. La iniciativa popular ................................................................................................ b. El referéndum ................................................................................................................ c. El sistema de milicias ............................................................................................. 6. Los actores políticos y el proceso representativo ............................................. 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos ....................................................... 6.2. Elecciones y comportamiento electoral ........................................................ 7. Conclusiones ........................................................................................................................................ 8. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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ÍNDICE
Capítulo 6. EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA .................................................................. (Mónica Méndez Lago) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Análisis histórico-político........................................................................................................ 3. Las principales instituciones políticas ........................................................................ 3.1. Jefatura del Estado............................................................................................................ 3.2. El Parlamento ........................................................................................................................ 3.3. El Gobierno .............................................................................................................................. 3.4. El Poder Judicial ................................................................................................................. 3.5. Organización territorial ................................................................................................ 4. Los actores políticos ..................................................................................................................... 4.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos ...................................... 4.2. Los grupos de presión y sindicatos.................................................................... 5. La cultura política .......................................................................................................................... 5.1. Participación política ...................................................................................................... 5.2. El sistema electoral y las elecciones ................................................................... 6. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 7. EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS........................................... (Eliseo López) 1. Análisis histórico-político........................................................................................................ 2. Las instituciones políticas....................................................................................................... 2.1. El Parlamento ........................................................................................................................ 2.2. El Gobierno .............................................................................................................................. 2.3. El poder judicial y otras instituciones del Estado ............................... 2.4. La organización territorial......................................................................................... 2.5. El sistema electoral ........................................................................................................... 3. La cultura política: pilarización y despilarización .......................................... 4. Los partidos políticos .................................................................................................................. 5. Las elecciones ..................................................................................................................................... 6. El sistema de partidos ................................................................................................................ 7. Los grupos de presión ................................................................................................................. 8. Bibliografía .............................................................................................................................................
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Capítulo 8. EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA .......................................................... 423 (Lourdes López Nieto) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 425 2. Evolución histórico-política .................................................................................................. 426
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
3. Organización constitucional y vida política .......................................................... 4. El poder legislativo ........................................................................................................................ 5. El poder ejecutivo ........................................................................................................................... 5.1. La Jefatura del Estado ................................................................................................... 5.2. El Gobierno .............................................................................................................................. 6. La organización territorial ..................................................................................................... 7. El sistema judicial .......................................................................................................................... 8. El sistema representativo ........................................................................................................ 8.1. El sistema electoral ........................................................................................................... 8.2. Las instituciones de democracia directa ...................................................... 9. Partidos políticos y grupos de presión ........................................................................ 10. El comportamiento electoral ............................................................................................... 11. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 9. EL SISTEMA POLÍTICO DE LA FEDERACIÓN RUSA .................................. (Jesús de Andrés) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. La creación y evolución de la URSS ............................................................................. 3. La formación del actual sistema político ruso .................................................... 3.1. La desaparición de la URSS ..................................................................................... 3.2. La nueva Rusia ...................................................................................................................... 4. La Constitución de 1993 ........................................................................................................... 5. El Presidente ........................................................................................................................................ 6. La Asamblea Federal .................................................................................................................... 7. La etapa de Yeltsin: la consolidación del sistema ............................................ 8. De Putin a Medvédev: dinámicas políticas y modificación del sistema.............................................................................................................................................................. 9. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 10. EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA .... (Yolanda Casado) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Análisis histórico-político........................................................................................................ 2.1. La primera fundación de los Estados Unidos: del Primer Congreso Continental a la Confederación ........................................................... 2.2. La Constitución de 1787 .............................................................................................. 2.3. Hacia una conciencia nacional: la permanencia de la Unión y la abolición de la esclavitud......................................................................................
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ÍNDICE
2.4. La conquista de los derechos civiles, Vietnam y el Watergate .. 2.5. Expansión y crisis del gobierno federal: del «New Deal» a la revolución conservadora de los ochenta ..................................................... 2.6. La proyección en el sistema internacional ................................................. La Presidencia .................................................................................................................................... 3.1. Organización ........................................................................................................................... 3.2. Recursos informales ........................................................................................................ El Congreso ........................................................................................................................................... 4.1. Organización ........................................................................................................................... El sistema judicial .......................................................................................................................... 5.1. Estructura federal .............................................................................................................. Los partidos políticos .................................................................................................................. Los grupos de presión ................................................................................................................. Las elecciones ..................................................................................................................................... 8.1. Participación electoral ................................................................................................... Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 11. EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ ................................................................. (Mireia Grau Creus y Mónica Méndez Lago) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Análisis histórico-político........................................................................................................ 2.1. Los imperios coloniales de Gran Bretaña y de Francia en América del Norte .............................................................................................................. 2.2. La proximidad de los Estados Unidos de América como condicionante .................................................................................................................................. 2.3. La vinculación cultural y política con Gran Bretaña ....................... 3. La Constitución canadiense .................................................................................................. 4. Principales instituciones políticas................................................................................... 4.1. La Monarquía y el Gobernador General....................................................... 4.2. El Parlamento ........................................................................................................................ 4.3. El Gobierno .............................................................................................................................. 4.4. El Poder Judicial ................................................................................................................. 5. Organización territorial ............................................................................................................ 6. Los actores políticos ..................................................................................................................... 6.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos ...................................... 6.2. Los grupos de presión .................................................................................................... 7. Las elecciones y el sistema electoral ............................................................................. 7.1. El sistema electoral ...........................................................................................................
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7.2. La participación política .............................................................................................. 593 8. La cultura política .......................................................................................................................... 595 9. Bibliografía ........................................................................................................................................... 598 Capítulo 12. EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN ..................................................................... (Paloma Román Marugán) 1. Antecedentes históricos ............................................................................................................. 2. La Constitución ................................................................................................................................. 3. Las Instituciones .............................................................................................................................. 3.1. El Emperador ......................................................................................................................... 3.2. La Dieta ........................................................................................................................................ 3.3. El Gobierno y la Administración Pública .................................................... 3.4. El poder judicial .................................................................................................................. 4. La dinámica y el proceso político .................................................................................... 4.1. La cultura política .............................................................................................................. 4.2. Los actores políticos ........................................................................................................ 4.3. El sistema electoral ........................................................................................................... 5. Las relaciones intergubernamentales .......................................................................... 6. A modo de conclusión ................................................................................................................ 7. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 13. EL SISTEMA POLÍTICO DEL REINO DE MARRUECOS ......................... (Ana Isabel Planet) 1. Introducción ........................................................................................................................................ 2. Antecedentes históricos de la política nacional ................................................. 2.1. Pervivencia de las estructuras tradicionales de poder .................... 2.2. La lucha entre la monarquía y las fuerzas políticas por la hegemonía en el juego político................................................................................ 3. Una monarquía constitucional........................................................................................... 4. Constitucionalismo y sistema político ........................................................................ 4.1. La evolución del texto constitucional.............................................................. 4.2. La reforma constitucional de 1996 .................................................................... 4.2.1. Nuevos procedimientos legislativos................................................. 4.2.2. El reforzamiento del ejecutivo .............................................................. 4.2.3. La renovación del poder del Rey ........................................................ 4.3. La reforma constitucional de 1996: el funcionamiento de un sistema de gobierno.......................................................................................................... 4.4. La Constitución de 2011 a la luz de la «primavera árabe» .........
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ÍNDICE
5. La organización territorial del Estado ........................................................................ 5.1. Una nueva «Ley de regionalización»................................................................ 5.2. La regionalización, estrategia política............................................................ 5.3. La Constitución de 2011 y la regionalización.......................................... 6. El Parlamento y el poder legislativo.............................................................................. 7. Gobierno y Administración ................................................................................................... 8. El Poder Judicial .............................................................................................................................. 9. La élite del poder y las relaciones entre los poderes del Estado ........ 10. La participación política .......................................................................................................... 10.1. Los partidos políticos .................................................................................................. 10.2. Sindicatos y vida política ......................................................................................... 10.3. Los procesos electorales en las últimas décadas ............................... 11. Las vinculaciones supranacionales ................................................................................ 12. Análisis global del sistema político ................................................................................ 13. Bibliografía ...........................................................................................................................................
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Capítulo 14. EL SISTEMA POLÍTICO DE TURQUÍA ............................................................... (Antonio Ávalos Méndez) 1. Del Imperio Otomano a la República turca: las constituciones políticas turcas ................................................................................................................................... 2. Las piezas fundamentales: el ejército y la elite gobernante .................... 3. Orígenes del sistema turco: el kemalismo ............................................................... 4. Los órganos constitucionales............................................................................................... 4.1. El Poder Legislativo ......................................................................................................... 4.2. El Poder Ejecutivo ............................................................................................................. 4.3. El Poder Judicial ................................................................................................................. 4.4. El Tribunal Constitucional ........................................................................................ 5. La sociedad turca y los partidos políticos actuales. El sistema electoral .............................................................................................................................................................. 6. Bibliografía comentada .............................................................................................................
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RELACIÓN DE AUTORES
COORDINADORAS Pilar Chávarri Sidera es doctora en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid y profesora titular del área de Ciencia Política y de la Administración, en el Departamento del mismo nombre de la UNED desde 1990, donde imparte la materia de Sistemas Políticos Comparados I y II en el Grado de Ciencia Política y de la Administración, y Fundamentos de Ciencia Política en el Máster en «Política y Democracia», ambas titulaciones de la UNED. Ha publicado con anterioridad a este libro, en el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Las elecciones de Diputados a las Cortes Generales y Extraordinarias. 1810-1813; también ha coordinado la unidad didáctica Sistemas de Organización Política Contemporánea (UNED, 2002); y ha traducido al castellano, junto a M.ª Luz Morán y Miguel Ángel Ruiz de Azúa, el Manual de Ciencia Política compilado por el profesor Pasquino (Madrid, Alianza, 1988). Ponente y conferenciante en números congresos y seminarios tanto en España como en el extranjero. Es miembro de la Asociación Española de Ciencia Política y de la Administración (AECPA) y de la Società Italiana di Studi Elettorali. Irene Delgado Sotillos es profesora titular de Ciencia Política y de la Administración de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Doctora en Ciencia Política y Diplomada en Social Science Date Analysis and Colletion por la Universidad de Essex. Ha sido Visiting Scholar en la Universidad de California en Berkeley. Ha realizado estancias académicas y de investigación en las universidades de Burdeos (Francia), California (EE UU), en la Universidad de la República (Uruguay) y en la Universidad de San José (Costa Rica). Realizó su tesis doctoral sobre el comportamiento electoral municipal español y ha publicado varios artículos sobre elecciones, cultura política, partidos y élites en diversas revistas nacionales y extranjeras. Es autora de El comportamiento electoral municipal español, 1979-1995 (Madrid, CIS, 1996).
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
RESTO DE AUTORES Antonio Avalos Méndez es licenciado en Derecho y en Ciencia Política y de la Administración por la Universidad Autónoma de Madrid (UAM), especialista universitario en Ciencia Política y Derecho Constitucional por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales con la memoria titulada «Turquía y la Unión Europea». Actualmente investigador en el proyecto de la Comisión Interministerial de Ciencia y Tecnología en la UAM: «Análisis empírico de la política exterior española: formulación, ejecución y resultado. Dimensión institucional y normativa, actores y procesos». Es miembro del Grupo de Estudios Africanos, del Grupo de Estudios en Relaciones Internacionales y del Seminario Interdisciplinar de Semiótica de la UAM. Realiza su doctorado en el programa de «Estudios Internacionales y Africanos» del Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UAM. Ha trabajado sobre los elementos de geopolítica en el Mediterráneo Oriental: Turquía y sobre el Derecho Internacional Humanitario. Actualmente trabaja sobre el discurso de las élites políticas y militares en Turquía y su papel en la integración en la Unión Europea. Benita Benéitez Romero es doctora en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid (2004), profesora contratada-doctora en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UCM, coordinadora del Grado de Ciencias Políticas de la UCM. Su principal línea de investigación se centra en la teoría de la ciudadanía, abordando tanto su estudio contemporáneo como también las características principales de los modelos clásicos de ciudadanía, vid: La ciudadanía en la teoría política contemporánea: modelos propuestos y su debate, Madrid, UCM, 2004 (Mención especial del I Premio Jordi Solé Tura para una tesis doctoral sobre la democracia 2007/8) y «La ciudadanía de la democracia ateniense», Foro interno, 2005, N. 5, pp. 37-58. Yolanda Casado es profesora titular de Ciencia Política en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Ha sido «Honorary Fellow» de la Universidad de Wisconsin, en Madison. Autora del libro El pensamiento histórico y político de Raymond Aron (1988) y de varios trabajos sobre teoría de la democracia. Sobre el proceso político en los EE UU destacan: «La reformulación actual del fin de las ideologías» en Debate Abierto n.° 1, 1989; «Notas sobre las elecciones norteamericanas de 1992. El fenómeno Perot», Debate Abierto, n.° 9, 1993; «¿Brecha
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RELACIÓN DE AUTORES
en el molde americano? Candidatos de terceros partidos en las elecciones presidenciales norteamericanas de 1996», Revista de Estudios Políticos, n.° 99, 1998. Jesús de Andrés es profesor titular de Ciencia Política en la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Doctor en Ciencia Política y de la Administración (con premio extraordinario) por la UNED, licenciado en la misma disciplina por la Universidad Complutense de Madrid, máster en Relaciones Internacionales por el Instituto Universitario Ortega y Gasset (UCM) y diplomado en Derecho Constitucional y Ciencia Política por el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales. Ha realizado estancias de investigación en la Academia de Ciencias de Rusia (Moscú) y en la Universidad de Glasgow. Ha publicado numerosos artículos y capítulos de libro relacionados con las transiciones políticas en la antigua Unión Soviética y las dinámicas políticas de la Federación Rusa, así como varios libros, entre los que destacan: El voto de las armas (Catarata, 2000); La ampliación de la Unión Europea: economía, política y geoestrategia (ed. con P. Chaves y F. Luengo, El Viejo Topo, 2002); Historia del Comunismo (con M. Flores, Susaeta, 2005), entre otros. En la actualidad dirige el proyecto de investigación «Las revoluciones postelectorales de Eurasia: Serbia, Georgia, Ucrania y Kirguizistán. Un análisis comparado» (Plan Nacional de I+D+I, CSO2008-02225) y es miembro de la comunidad de investigadores Eurasianet (http://www.eurasianet.es). Mireia Grau Creus es licenciada en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Autónoma de Barcelona y doctora en Ciencias Políticas y Sociales por el Instituto Universitario Europeo de Florencia, donde fue becaria de investigación en el Departamento de Ciencias Políticas y Sociales entre 1994 y 1998. Desde 1999 es profesora ayudante en la Universidad de Murcia donde imparte docencia en el ámbito de las políticas públicas y la administración. Sus principales líneas de investigación se encuadran en el estudio de la relación entre los sistemas federales y la elaboración de políticas públicas de ámbito estatal, en las relaciones intergubernamentales y en el análisis de políticas públicas sectoriales. Su tesis doctoral, un estudio empírico sobre la integración de los intereses autonómicos en las políticas públicas de ámbito estatal, se publicará próximamente por el Instituto Nacional de Administración Pública con el título El federalismo autonómico. Entre sus publicaciones más recientes destaca la edición junto con Araceli Mateos del libro Análisis de políticas públicas en España:
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enfoques y casos, publicado por Tirant lo Blanch. Ha publicado trabajos sobre perspectivas de análisis en políticas públicas, sobre la formación de la agenda medio ambiental en España. Lourdes López Nieto es titular de Ciencia Política de la UNED, área en la que ha desarrollado su larga actividad profesional como docente en diversas asignaturas (introducción a la Ciencia Política, Sistemas políticos, Comportamiento político, partidos y Sociología electoral). La actividad investigadora desarrollada en diversos equipos se ha centrado en el análisis de distintos componentes del sistema político español, tanto en el ámbito nacional, como autonómico y local: dirigentes políticos (diputados, alcaldes) y actores políticos (Alianza Popular-Partido Popular); instituciones (parlamentos y gobiernos) así como del comportamiento político de los políticos y ciudadanos y del rendimiento de las instituciones. Eliseo López Sánchez es licenciado en Ciencias Políticas por la Universidad Complutense de Madrid y doctorando en la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Ha trabajado en distintos proyectos de investigación, sobre gobiernos locales comunidades autónomas y de manera especial sobre la Comunidad de Madrid. Fruto de estas investigaciones han sido los capítulos «Desarrollo institucional de la Comunidad de Madrid» y «Las políticas territoriales: bases para un estudio», ambos en: Lourdes López Nieto (ed.) (1999) La Comunidad de Madrid: Balance de quince años de experiencia autonómica. Editorial Istmo; así como «Functions and Duties of Spanish Local Chief Executives» en colaboración con L. López Nieto e I. Delgado Sotillos; en: Kurt Klaudi Klausen y Annick Magnier (eds.) (1998): The Anonymous Leader: Appointed CEO´s in Western Local Government. Odense University Press, Odense, Dinamarca. También ha sido profesor asociado en la Universidad Carlos III de Madrid en la asignatura de Política Europea, que trata los distintos sistemas políticos europeos de forma comparada. Mónica Méndez Lago es profesora titular de Ciencia Política y de la Administración en la Universidad de Murcia. Se licenció en Ciencia Política y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid y realizó el doctorado en el Instituto Universitario Europeo de Florencia. Ha realizado estudios en metodología y técnicas de investigación en la Universidad de Essex, donde obtuvo el diploma en análisis y recogida de datos en las ciencias sociales. Entre 1997 y 1999 fue profesora ayudante de la Univer-
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RELACIÓN DE AUTORES
sidad de Salamanca, donde continúa impartiendo cursos de doctorado sobre metodología de la Ciencia Política. Participa como docente en el programa de doctorado «Gobierno y Administración Pública» del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Ha realizado estancias en diferentes universidades como la Universidad de Essex y la Universidad de Toronto. Ha escrito diversos trabajos sobre metodología de la Ciencia Política, partidos políticos, comportamiento electoral y sistemas políticos comparados, que han aparecido en diversas publicaciones españolas y extranjeras. Juan Carlos Monedero es licenciado en Ciencias Políticas y Sociología por la Universidad Complutense de Madrid. Realizó sus estudios de doctorado en la Universidad de Heidelberg (1989-1992). Doctor en Ciencias Políticas por la UCM, defendiendo una tesis sobre la Disolución de la República Democrática Alemana; ha sido Gastprofessor en la Universidad Humboldt de Berlín (1998-1999). Actualmente desempeña su docencia como profesor titular de Ciencias Políticas en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la UCM. Es igualmente profesor en el máster de Cooperación y Desarrollo realizado por el Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Ha publicado La estrategia del orden y el desorden, Madrid, JAC, 1995. Como compilador, El retorno a Europa. De la perestroika al Tratado de Maastricht, Editorial Complutense, 1993, y, junto a Juan Luis Paniagua, En torno a la democracia en España, Madrid, Tecnos, 1999. Entre otros trabajos, recientemente ha publicado el capítulo «Transición posfranquista a la monarquía parlamentaria» en el libro editado por Paloma Román, Sistema político español, Madrid, McGraw-Hill, 2002. Es el editor de un monográfico de la revista Zona Abierta (núms. 92/93, 2001) con el título «Estado nacional, mundialización y ciudadanía». También es director adjunto del anuario Claves de la Economía Mundial editado por el ICEX. Es el responsable del equipo español del estudio Eurospectator dirigido por el profesor Jean Victor Louis, del European University Institute, de Florencia, y financiado por el Banco Central Europeo. Es miembro del Consejo de Redacción de la revista Viejo Topo. Ana I. Planet Contreras es doctora en Filosofía y Letras por la Universidad Autónoma de Madrid, especialidad Estudios Árabes e Islámicos (1997) y Licenciada en Ciencias Políticas (rama de Relaciones Internacionales) por la Universidad Nacional de Educación a Distancia (1993). En la actualidad es profesora ayudante en el Departamento de Filologías Integradas (Área de Estudios Árabes e Islámicos) de la Universidad de Alicante y
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miembro investigador en el Taller de Estudios Internacionales Mediterráneos y profesora invitada en el Doctorado de Estudios Mediterráneos de la UAM. Especialista en sociedades magrebíes contemporáneas, migraciones marroquíes a España y diferentes aspectos del islam en España, es investigadora principal del proyecto I+D de la CYCIT La dimensión levantina de las relaciones entre España y el Magreb central: imágenes, movimientos humanos e historia compartida (2001-2004) y ha participado como miembro investigador en otros proyectos coordinados por el Dr. B. López García de la Universidad Autónoma de Madrid, así como en acciones integradas hispano-marroquíes e hispano-francesas. Entre sus publicaciones destacan: Melilla y Ceuta, espacios-frontera hispanomarroquíes (Universidad Nacional de Educación a Distancia-Ciudad Autónoma de Melilla-Ciudad Autónoma de Ceuta, Melilla, 1998), coordinadora en López García, Bernabé (dir.), Atlas de la inmigración magrebí en España (Dirección General de Migraciones/UAM, Madrid 1996), «La visión de la élite marroquí de España y la Unión Europea» en Desrues, Thierry y Eduardo, Moyano, Cambio, gobernabilidad y crisis en el Magreb. Una reflexión desde las dos orillas (IESACSIC, Córdoba 1997, pp. 67-79) o «Marruecos en transición y el modelo español» en Anales de Historia Contemporánea, Universidad de Murcia, n.° 16 (2000), pp. 119-136 (con M. Hernando de Larramendi). Paloma Román Marugán es doctora en Ciencias Políticas. Profesora titular de Ciencia Política y de la Administración en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociología de la Universidad Complutense de Madrid. Docente e investigadora principalmente en el campo de la Política Comparada, habiendo impartido Sistemas de Organización Política Contemporánea, Sistemas Políticos Comparados, InstitucionesPolíticas Comparadas, Política Comparada, entre otras asignaturas. Autora así mismo de diversas publicaciones entre las que destacan lo siguientes libros: Sistemas políticos de la Unión Europea (junto a R. Cotarelo y J. Maldonado, Ed. Universitas, 1993), Sistema político español (McGraw Hill, 1995 y 2001) y Los movimientos sociales. Conciencia y acción de una sociedad politizada (CJE, 2002). Miguel Ángel Ruiz de Azúa es Doctor en Ciencias Políticas por la U.C.M. y profesor titular del Departamento de Ciencia Política y de la Administración I de la misma Universidad. Ha colaborado en los Manuales de la UNED de Introducción a la Ciencia Política (Cotarelo, R. y Paniagua, J.L., comp., 1987) y de Fundamentos de Ciencia Política (De Blas, A. y Pastor, M., comp., 1997). Ha traducido del italiano a los profesores Spreafico,
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RELACIÓN DE AUTORES
Caciagli y Sartori. Ha escrito artículos sobre elecciones y partidos en colaboración con los prof. Francisco J. Vanaclocha, L. López Nieto y P. Chávarri. Es decano-presidente del Colegio Nacional de Doctores y Licenciados en Ciencias Políticas y Sociología y miembro de asociaciones académicas españolas y extranjeras.
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PRESENTACIÓN
Esta Unidad Didáctica de las asignaturas Sistemas Políticos Contemporáneos y Sistemas Políticos Contemporáneos II correspondientes al tercer y cuarto curso del grado Ciencia Política y de la Administración, se inscribe en la línea del trabajo iniciado en 1973 por el equipo docente formado por los profesores D. Faustino Fernández Miranda y D. Manuel Gonzalo González bajo la dirección del Dr. Joaquín Tomás Villaroya, estas unidades de «Derecho Constitucional» analizaban en la segunda parte los principales sistemas de organización política. El profesor D. Julián Santamaría y un grupo de colaboradores bajo la dirección del profesor D. Carlos Ollero editaron en 1975 otras unidades sobre «Teoría del Estado y Sistemas Políticos». Esta labor fue continuada por los profesores D. Ramón Cotarelo y D. Andrés de Blas, en su «Teoría del Estado y Sistemas Políticos» de 1989. Fuera de esta Universidad existen otros manuales, algunos agotados por su éxito. R. Cotarelo, P. Román y J. Maldonado, Sistemas políticos de la Unión Europea, Madrid, Universitas, 1993; M. Alcántara, Sistemas políticos de la Unión Europea, Valencia: Tirant lo Blanch, 2000; J.M. Colomer, La política en Europa, Barcelona: Ariel, 1995; P. Lucas Murillo, Sistemas políticos contemporáneos, Madrid: Teide, 1984. Sin olvidar el clásico trabajo del profesor D. Manuel García Pelayo, Derecho Constitucional Comparado, Madrid: Revista de Occidente, 7.a ed., 1964, todos ellos muy útiles y enriquecedores para los estudiantes de esta materia. No obstante, dada la peculiaridad de la enseñanza en esta Universidad, es necesario y conveniente la existencia de Unidades Didácticas y las que ahora presentamos son una actualización de los sistemas estudiados que incluyen los acontecimientos hasta este último año. El elenco de países incluidos abarca los principales sistemas políticos europeos, dos sistemas norteamericanos (USA y Canadá), uno asiático, Japón, y los de Turquía y Marruecos, dos países musulmanes pero no islámicos1. 1 Vid. Sartori, G., La sociedad multiétnica, Pluralismo, multiculturalismo y extranjeros, Madrid, Taurus, 2.a ed., 2001, p. 2.
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Europa ha sido la pionera en el establecimiento de sistemas políticos democráticos que han servido de modelo en otros continentes, de ahí la atención predominante que se presta a los sistemas europeos ( Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Suiza, Bélgica, Países Bajos, Dinamarca, Rusia). Sin embargo, dado el papel que han ido adquiriendo otros países en el escenario mundial, este libro también incluye el sistema de los Estados Unidos de América del Norte, ejemplo de sistema presidencialista y otros países no europeos arriba citados. El problema que plantea el incluir en un manual abarcable por los estudiantes un número suficientemente representativo de países justifica las ausencias, pero consideramos que un buen conocimiento de los sistemas incluidos permite a los futuros politólogos tener una idea del funcionamiento comparado de las principales democracias y de países que en estos años realizan un importante esfuerzo por llegar a serlo. La elección de los autores se ha hecho en función de su especialidad o de sus intereses intelectuales y les une la pertenencia a una común área de conocimiento, así como antiguos y fructíferos lazos de amistad intelectual y personal. Contamos con las contribuciones de Miguel Ángel Ruiz de Azúa, Paloma Román, Yolanda Casado, Juan Carlos Monedero, Eliseo López y Benita Beneitez todos ellos docentes en la Universidad Complutense de Madrid; Mónica Méndez y Mireia Grau de la Universidad de Murcia; Ana Planet, de la Universidad de Alicante; Antonio Avalos de la Universidad Autónoma de Madrid y Pilar Chávarri, Lourdes López, Irene Delgado, Jesús de Andres todos ellos de la Universidad Nacional de Educación a Distancia. Este texto universitario parte del conocimiento previo de los conceptos básicos de Ciencia Política y Teoría del Estado, adquiridos en las asignaturas de primero y segundo cursos respectivamente y considera primordialmente al Gobierno como una institución dinámica, por lo que su objetivo principal consiste en analizar las instituciones políticas de cada sistema como existen y funcionan hoy día. Para mejor comprenderlo es preciso aludir, aunque de forma somera, a sus experiencias pasadas, por lo que todos los capítulos incluyen un apartado histórico. Se partió de un plan inicial, que no agota la multiplicidad y riqueza de los distintos autores, respetando la libertad de cátedra de cada quién. La utilización de cuadros y gráficos creemos que aclaran el estudio y lo acercan al campo de la práctica. Para facilitar la comparación se ha utilizado una estructura de análisis única. Esa estructura, que constituye las coordenadas en las que cada caso se
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incardina, es estudiada en sus diversas facetas la Introducción, en la que se aborda el estudio del sistema político y sus elementos. A partir de ese marco conceptual y sustantivo, se presentan, en los sucesivos capítulos, la concreta configuración que esos elementos han adoptado en una pluralidad de casos. Se ha prestado especial atención a cuidar la función pedagógica que debe cumplir cualquier manual y que en nuestra opinión no empece la valía de su aportación. Para tener presente los conceptos principales, al final de cada capítulo se incluye una lista de los que se han introducido en el mismo, junto con una breve bibliografía que permitirá al estudiante una mayor profundización en el tema, según sus intereses. El texto de las Constituciones y otros documentos de interés no se incluyen en el manual, porque hoy día resultan muy asequibles para cualquier interesado. El estudio de las formas de organización política ha estado en el sustrato de la Ciencia Política desde sus orígenes como área del saber. Mucho antes, incluso, de que se constituyera como disciplina académica, buena parte de quienes se acercaban al estudio de la política lo hacían analizando el perfil, la estructura, las características y funciones de los sistemas políticos y sus elementos integrantes. Hasta fechas relativamente recientes, esos estudios se centraban en los aspectos formales e históricos de las estructuras políticas: el Estado, la configuración de sus elementos, sus recíprocas relaciones, así como su evolución en una dimensión diacrónica. Sólo desde principios de siglo XX comenzaron a interesar a los estudiosos de la política aspectos dinámicos del proceso y del sistema político, las relaciones efectivas que se daban en su seno entre los diversos actores, los principios que regían su funcionamiento real, las actitudes, opiniones y comportamientos de sus ciudadanos y autoridades, etcétera. Hoy el estudio de la política constituye una compleja red de áreas temáticas que demandan, incluso, plurales enfoques metodológicos para ser cabalmente comprendidas. Queremos dar las gracias a todos los colegas que han colaborado en este libro y a todos los miembros del Departamento de Ciencia Política y de la Administración de esta Facultad, especialmente a D. Andrés de Blas que nos animó a emprender esta labor académica. Madrid 12 de julio, 2011 Pilar Chávarri Sidera e Irene Delgado Sotillos
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INTRODUCCIÓN EL SISTEMA POLÍTICO Y SUS ELEMENTOS Pilar Chávarri e Irene Delgado
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9.
El sistema político y su estudio. Formas de gobierno y sistema político. Estructura territorial del poder político. Sistema electoral y elecciones. Cultura política y comportamiento político. Partidos políticos y sistemas de partidos. Otros actores políticos. Políticas públicas. Referencias bibliográficas.
1. EL SISTEMA POLÍTICO Y SU ESTUDIO La expresión formas de organización política hace referencia al conjunto de plurales modos en los que los seres humanos han organizado su convivencia política a lo largo de los siglos. Si ya es difícil alcanzar un acuerdo que goce del unánime respaldo acerca de qué deba entenderse por convivencia política, más arduo resulta aún coincidir en qué queremos denotar al hablar de formas de organización política. No obstante, puede convenirse en que esta expresión, formas de organización política, puede ser someramente —y con las debidas reservas— equiparada a la de sistema político, en tanto entendamos éste en sentido amplio. Si bien el análisis de las plurales formas en las que los seres humanos han organizado su convivencia ha ocupado a estudiosos desde la Antigüedad Clásica, esas aproximaciones no constituyeron una disciplina académica, en sentido estricto, hasta finales de siglo XIX o principios del XX. Es a partir de entonces cuando podemos hablar de la Ciencia Política como disciplina, en un sentido moderno, con un ámbito propio, un objeto y unos métodos específicos y diferenciados. Los estudios tradicionales de Ciencia Política solían concentrar su atención en los aspectos formales de las instituciones de las que se habían dotado los hombres para ordenar su vida política. Se analizaban la configuración de las estructuras políticas con las que las sociedades organizaban su convivencia, fundamentalmente desde la perspectiva de la comparación jurídicohistórica formal. No sería hasta finales de siglo XIX y principios del XX cuando se comenzó a estudiar la política desde una nueva perspectiva, no centrada en la teoría del Estado y sus instituciones estáticas: estos estudios comenzarían a interesarse por los hechos sociales reales y empíricos, adoptando métodos y conceptos de otros campos del saber, como la sociología y la sicología, para medir objetivamente esa realidad política. Se adoptaba una perspectiva inductiva, basada en la observación y en la medición de los
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nuevos temas de la Ciencia Política: las relaciones de poder, el comportamiento político de los ciudadanos y las elites, las actitudes y opiniones, los procesos políticos... Esos precedentes dieron lugar a la expansión de lo que acabaría siendo el enfoque mayoritario en la Ciencia Política, tras la denominada revolución conductista, que ponía el acento en el comportamiento de los individuos y en los procesos políticos, así como en los métodos y técnicas científicas de observación y medición de la realidad social, base de la inducción para la elaboración de modelos generalizables que fueran susceptibles de ser traducidos en teorías y leyes sobre el funcionamiento de la política, contrastables empíricamente y con valor explicativo y predictivo. El estudio de la política todavía experimentó sucesivas convulsiones, de la mano de la teoría de sistemas, introducida y adaptada al ámbito de los análisis politológicos por David Easton; de la revolución posconductista, que intentó matizar las pretendidas certezas y la asepsia «científicas», así como los excesos «cientificistas» de la metodología conductista; de la tercera revolución, la de la teoría de la elección racional (Downs, Olson, Riker), que atiende a las decisiones que adoptan los individuos, actores racionales, en su actuar político, y que entiende éste como un proceso de cálculo racional entre distintas opciones a partir de un grado de información y unos intereses determinados (la acción política es percibida como una acción racional, entendida en términos de eficiencia, para alcanzar los fines o satisfacer los intereses del individuo); y de las corrientes neoinstitucionalistas (Skocpol, March y Olsen, Thelen y Steinmo), que a partir de los años 80 volvieron a mirar hacia las instituciones (ahora en sentido amplio y dinámico) estudiando las influencias y consecuencias que de ellas se pueden derivar, a modo de contexto, para el procesos político y los actores que en él se desenvuelven. Todas estas corrientes influyen en la forma en la que en nuestros días la Ciencia Política aborda su esquivo y polisémico objeto de conocimiento. Sin descartar ninguna de ellas de antemano y desde una perspectiva ecléctica y sinérgica, se exponen a continuación los aspectos más relevantes de lo que podemos entender por sistema político y sus componentes que, con la intención de propiciar la comparación, constituirá el objeto de estudio en las páginas que siguen a esta Introducción. La noción de sistema político procede, originariamente, de la teoría de sistemas, desarrollada en el ámbito de la Sociología a partir de los estudios de
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Parsons. Fue David Easton quien, en los años 50, introdujo este paradigma en la Ciencia Política, alejándose de la concepción parsoniana que concebía la arena política como un subsistema de la sociedad. Easton (1973) propuso una orientación conceptual asentada en una serie integrada de categorías empíricamente relevantes que permita interpretar la vida política como un sistema de conducta. Para ello, consideró necesario atender más a los procesos de los sistemas que a las formas estructurales (que venían constituyendo el objeto de los estudios de la Ciencia Política hasta entonces), ya que éstas sólo pueden —en su opinión— entenderse cabalmente tras haber establecido inequívocamente las funciones características de los sistemas políticos. El objetivo era estudiar cómo logra persistir un sistema político dado en el ambiente en el que está imbuido y cómo reacciona frente a las influencias y tensiones que inciden sobre él. Un sistema político perdurará si cumple sus dos funciones básicas: «asignar valores para una sociedad dada y lograr que la mayoría de sus miembros acepten esas asignaciones como obligatorias, al menos la mayor parte del tiempo» (Easton, 1973: 9 ss. y 221 ss.). El resultado es un análisis del sistema político en términos dinámicos, que permite interpretar los procesos políticos como un flujo continuado y entrelazado de conductas. El sistema político está inmerso en un medio real (ambiente total) que le es necesario para su existencia y con el que establece interacciones e intercambios recíprocos que someten al sistema político a toda una serie de influencias, tensiones y perturbaciones que actúan sobre él y provocan, en función de cómo reaccione a las mismas, bien su modificación o bien su estabilidad y persistencia. Esas influencias adoptan, en el análisis de Easton, la forma de insumos o inputs (apoyos para el sistema político y sus autoridades, si son positivos, y demandas, si son negativos). A su vez, el sistema reacciona a esas influencias y proyecta al ambiente su respuesta en la forma de exumos o outputs, decisiones obligatorias y medidas políticas que influyen a su vez en ese ambiente, provocando una nueva respuesta en éste, que adoptará la forma de una nueva tanda de inputs para el sistema político. En este proceso circular es fundamental la información que precisan las autoridades acerca de los efectos que produce cada una de sus decisiones y de las reacciones que en la forma de nuevos inputs generan, para poder responder adecuadamente a los mismos. De esta forma, se establece un circuito de retroalimentación cuyo estudio y comprensión permitirá explicar los procesos por los que el sistema político consigue hacer frente a la tensión y,
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reaccionando a la misma con nuevos outputs, persiste manteniendo el nivel de apoyo por encima del mínimo necesario. El análisis de un sistema político debe ser concebido, por tanto, en términos dinámicos, como un flujo continuo de conductas que se van sucediendo entralazadamente y que llevarán a que el sistema permanezca o, por el contrario, se modifique al no poder cumplir suficientemente con sus funciones esenciales, esto es, asignar valores y conseguir que sean generalmente aceptados. Se hace imprescindible estudiar, de esta forma, todos los aspectos de ese proceso (ambiente, influencias, instituciones, autoridades, decisiones, reacciones), pero no desde una óptica estrictamente formal, sino concibiendo todo ello en una perspectiva también dinámico-procesal.
2. FORMA DE GOBIERNO Y SISTEMA POLÍTICO La expresión forma de gobierno ha sido utilizada en diversos sentidos, aunque hoy viene a denotar el tipo de relación que se establece entre el Parlamento y el Gobierno en los regímenes democráticos contemporáneos. Se distingue, en este sentido, básicamente entre sistema parlamentario y sistema presidencialista, clasificación a la que se añade, como variante de este último, el modelo semipresidencialista. El sistema parlamentario se caracteriza por haber en él una única institución (de las estatales) legitimada, mediante elección directa, por los ciudadanos: el parlamento, los parlamentarios elegidos por los ciudadanos determinarán quién es el presidente del gobierno o primer ministro, que dependerá siempre de la confianza de la cámara; a su vez, el presidente del gobierno o primer ministro suele estar capacitado para disolver el parlamento y convocar nuevas elecciones. Hasta ese punto se manifiesta la estrecha conexión que existe entre el poder ejecutivo y el legislativo y la cada vez más difuminada separación entre estos poderes en el sistema parlamentario (Bagelot, 1992: 66). Más aún, si se considera la composición del parlamento, la distribución de fuerzas será una variable que incidirá de forma directa en estas relaciones. En el sistema parlamentario gobierno y parlamento colaboran en tanto el primero debe contar en la toma de decisiones con el respaldo del segundo, dada su dependencia última respecto de éste; al tiempo, el parlamento pres-
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tará atención (discutiendo y, probablemente, aprobando) a los proyectos de ley gubernamentales, junto con las propuestas que surjan de sus escaños. Además, como manifestación de aquella dependencia, el parlamento controla toda la acción del gobierno mediante diversos mecanismos parlamentarios (desde las preguntas escritas, hasta el control al presidente del ejecutivo en el pleno de la cámara, llegando hasta la moción de censura). El carácter colegiado del gobierno es otro de los rasgos que caracterizan a este tipo de sistema. El presidente que ha recibido la confianza del parlamento es el encargado de elegir a los ministros que integrarán con el consejo de ministros, teniendo en él el papel del primus inter pares: la responsabilidad es colegiada, si bien el presidente tiene un papel destacado tanto en autoridad como en responsabilidad política. Dada esa preeminencia del presidente del gobierno, que normalmente es el máximo dirigente del partido mayoritario en el parlamento, muchos de los sistemas parlamentarios contemporáneos acaban adoptando en la práctica un perfil pseudo-presidencialista: el presidente del gobierno tiene un poder que excede el que el diseño constitucional del sistema parlamentario le había reservado. Si a todo ello se une una moción de censura de tipo constructivo, como ocurre en Alemania o España, es muy difícil que el presidente del gobierno resulte destituido. Este déficit en la responsabilidad política del presidente del ejecutivo en los sistemas parlamentarios contemporáneos es una de las características de éste tipo de régimen que más críticas ha recibido, en el sentido de que la mediación del legislativo para elegir al jefe del ejecutivo imposibilita que el electorado exija responsabilidades a este último (Horowitz, 1992). En la mayoría de los sistemas parlamentarios la figura del jefe del Estado adopta un carácter meramente simbólico, teniendo reservadas funciones arbitrales y mediadoras entre el ejecutivo y el legislativo. Dependiendo de que la forma del Estado sea una monarquía o una república, esta institución se personificará de manera diferente, aunque los mecanismos para su designación no varían sus funciones casi simbólicas. En los regímenes presidencialistas existen dos poderes con legitimidad directa: el parlamento (al que corresponde la función legislativa) y el presidente (del Estado, que desempeña la función ejecutiva), elegidos por los ciudadanos en sendos procesos electorales. Se da lugar, así, a una nítida separación de poderes político-constitucionales, que cuentan con su respectiva fuente de legitimidad directa. Por ello, no existen mecanismos de
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control sobre el presidente por parte del parlamento, al tiempo que aquél no tiene potestad para disolver las cámaras y convocar nuevas elecciones. Puede casi decirse que las principales instituciones políticas del país, presidente y parlamento, carecen de zonas de contacto. El presidente tiene plena competencia para nombrar a los miembros del gobierno, que en ocasiones tienen únicamente la condición de asesores del presidente, dado que sólo éste es el responsable de la toma de decisiones políticas ante el electorado. La doble fuente de legitimidad y el distinto mecanismo de designación pueden dar lugar a un escenario en el que la mayoría parlamentaria sea de distinta tendencia política que el presidente. Este fenómeno, común en el caso estadounidense, puede dar lugar a bloqueos institucionales que se solventan, normalmente, con la preeminencia del parlamento que está en condiciones de vetar las medidas legislativas que el presidente quiera ver aprobadas para desarrollar su proyecto político, que se verá a partir de entonces considerablemente entorpecido. También el presidente puede vetar determinadas leyes que quiera aprobar el legislativo. Otra desventaja de este tipo de régimen político, y que tan solo apuntaremos, es que puede dar lugar al eventual surgimiento de prácticas populistas (como ha ocurrido en algunos de los sistemas políticos latinoamericanos), que pueden llegar a minar el normal funcionamiento (democrático) de las instituciones. El sistema semipresidencialista supone una variedad intermedia en la que el presidente y el poder legislativo tienen un ámbito de encuentro en el gobierno: el primer ministro es nombrado por aquél pero debe contar con la confianza y responde (es investido y puede ser censurado) ante parlamento. En este tipo de sistema coexisten un presidente del Estado, con considerables poderes ejecutivos (comparte con el gobierno incluso la competencia para disolver las cámaras) elegido mediante sufragio universal y directo, y un primer ministro y un gobierno responsables ante el parlamento, aunque nombrados por el presidente. La influencia del parlamentarismo se percibe en el control político que sobre el gobierno ejercen las cámaras parlamentarias. La influencia del presidencialismo se deja notar en el activo papel que en la función ejecutiva desempeña el presidente, que puede, incluso cesar al primer ministro. También cabe la posibilidad, en este tipo de régimen mixto, de que cohabiten un presidente y una mayoría parlamentaria (y, así, un primer ministro) de distinta tendencia política. El poder del presidente se verá, como en el caso anterior, considerablemente mermado por el parlamento.
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3. ESTRUCTURA TERRITORIAL DEL PODER POLÍTICO El nacimiento del Estado Moderno dio lugar a la unificación del poder que puso fin a la atomización medieval del poder político. El resultado fue la configuración de Estados unitarios y centralizados, en los que una única fuente de poder dictaba leyes aplicables en todo el territorio: como dijera Bodin (1985: 74), habrá un único soberano que extiende su poder sobre todo el territorio y que a nadie ni a nada está sometido en su capacidad para «dar leyes a todos, en general, y a cada uno, en particular (...) sin consentimiento de superior, igual o inferior». Esta unidad y unicidad, que surge precisamente de la unidad del mandatario, no de la de los representados (Hobbes, 1979: 258), supondrá para la teoría liberal —especialmente la francesa y, desde luego, con otro fundamento— una garantía para la igualdad de los ciudadanos: todos los ciudadanos son iguales ante la ley, sin privilegios ni prerrogativas especiales nacidas de su lugar de residencia. La expansión del Estado, en todas sus dimensiones, y las demandas de autogobierno en distintos niveles han dado lugar a distintas formas de articulación de ese poder, en atención a específicas peculiaridades y necesidades territoriales. Así, puede distinguirse el Estado unitario del Estado compuesto, en función de que esas entidades territoriales tengan competencias y recursos propios y no dependientes del poder político central. El Estado unitario será aquel que concentre todo el poder en su seno, sin reconocer otros núcleos de poder territorial autónomos y, hasta cierto punto, independientes de su voluntad. El poder político está concentrado, incluso si se contempla algún tipo de articulación territorial de sus competencias: para incrementar la eficiencia en la administración, pueden existir en su seno entidades subestatales, regionales o locales, con competencias y recursos delegados, pero que dependerán siempre de la voluntad arbitraria del centro político, que conserva la capacidad de decisión sobre cualquier asunto en todo el territorio del Estado. El Estado concentrado (unitario) puede estar descentralizado, pero el centro retiene siempre la capacidad última de decisión y la de revocación de la delegación. Por el contrario, en el Estado compuesto coexisten distintos núcleos (territoriales) de poder político, autónomos y basados en relaciones horizontales, no verticales ni jerárquicas. La capacidad de autogobierno de las entidades territoriales así como los recursos de los que disponen les son pro-
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pios y el poder central en nada interfiere en su ejercicio. Este tipo de Estados suele asumir la forma, en absoluto homogénea en la práctica, del Estado federal. Junto a la entidad federal, que conserva determinadas competencias exclusivas en ámbitos específicos de interés común: defensa, relaciones exteriores, moneda, comercio... (ver Hamilton et al., 1999: 121 ss.), coexisten las entidades o estados federados, que tienen atribuidas el resto de funciones y competencias de autogobierno, y cuentan con instituciones (legislativas, ejecutivas y judiciales) propias. El reparto de poderes entre la federación y las entidades federadas suele estar formalmente establecido en la Constitución federal, en la que se establece, igualmente, el elenco de instituciones federales, el procedimiento para resolver los conflictos entre la federación y las entidades federadas (o entre éstas entre sí), así como la distribución de las competencias entre una y otras para establecer, recaudar y ejecutar tributos e impuestos. La dinámica política suele ser la de la cooperación entre entidad federal y entidades federadas, al objeto de hacer frente a demandas, necesidades o problemas colectivos cuyo tratamiento y resolución exige una perspectiva supraregional, al tiempo que hay otros que son mejor articulados en un nivel subestatal o regional. Otra forma de Estado compuesto, menos precisa en los respectivos contornos, es el Estado de las autonomías, tal y como se ha consolidado en España o se está articulando en Gran Bretaña. Se trata de una forma de distribución territorial del poder similar, sustantivamente, a la de los Estados federales, pero en la que no hay un diseño institucional de relaciones horizontales y distribuciones competenciales tan claro como en éstos. Las entidades territoriales asumen competencias de autogobierno en virtud del reparto competencial establecido en la Constitución o en el respectivo Estatuto de autonomía. Ese reparto no suele tener el carácter residual a favor de las entidades regionales que se observa en los Estados federales: en éstos las competencias de la federación están establecidas con carácter excepcional y taxativo, correspondiendo el resto a los estados federados. En el Estado autonómico se establecen competencias exclusivas del Estado, competencias propias de las comunidades o territorios autónomos y competencias compartidas que desempeñarán uno u otras en virtud de los acuerdos que vayan alcanzándose. El derecho estatal tiene carácter subsidiario y una institución estatal, el Tribunal Constitucional, en cuya composición las comunidades autónomas no intervienen, es la encargada de resolver los eventuales con-
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flictos de competencias que pudieran surgir entre las distintas entidades territoriales. Las comunidades autónomas tienen sus propias instituciones ejecutivas y legislativas, reproduciéndose en el nivel regional las relaciones que se dan entre esos poderes en el ámbito estatal. Carecen, no obstante, de un poder judicial propio, ya que esa es una de las competencias (la función jurisdiccional) que se reserva el Estado. En España se han establecido Tribunales Superiores de Justicia de las comunidades autónomas, pero en el seno de una jurisdicción única y estatal. Otra modalidad de organización territorial del poder político es la de la confederación de Estados, constituida por una unión, más o menos intensa, de Estados para la consecución de determinadas fines, metas y objetivos de carácter político, económico, social o cultural. Los Estados miembros mantienen íntegra su independencia y soberanía (toda decisión requiere la anuencia de los Estados miembros), pero colaboran entre sí en determinados aspectos y con variable grado de compromiso. La confederación implica un entramado institucional, más o menos complejo y sofisticado, con capacidad, también variable, para obligar a los Estados miembros en determinados ámbitos. En la actualidad no hay muchos ejemplos de este tipo de organización territorial de la convivencia política. Sirvió de precedente para la constitución de Estados federales, como ocurrió con las 13 Colonias norteamericanas o con los cantones suizos. La Unión Europea constituye (especialmente desde la firma del Acta Única y del Tratado de Maastrich, en 1987 y 1992, respectivamente) una forma peculiar de articulación territorial del poder político. Se trata de una especie de confederación en la que los Estados miembros han decidido crear instituciones (Comisión, Parlamento y Tribunal de Justicia) cuyas resoluciones les obligan, sin que los Estados puedan oponer plenamente su soberanía en determinados ámbitos. La cesión de la soberanía de los estados miembros a la Unión en determinados aspectos, que tienden a ser paulatinamente ampliados, es un aspecto singular que determina el carácter abierto de un proceso integrador en proceso de construcción. La intensificación de la cooperación y el establecimiento progresivo de mayores vínculos e imbricaciones entre los Estados miembros ha evolucionado desde la inicial cooperación económica y militar, pasando por el desmantelamiento de las barreras arancelarias entre los países, el establecimiento de una política agrícola y de comercio exterior común, las medidas
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para suprimir los controles en las fronteras para bienes y personas, así como las barreras fiscales, hasta llegar al establecimiento de una moneda única, y los proyectos de establecer una política exterior y de seguridad común, y la cooperación en materia judicial y asuntos interiores. En ese proceso abierto los Estados han ido cedido parte de sus competencias soberanas para alcanzar esta diversidad de objetivos, avanzando hacia un modelo que se ubica entre el Estado federal y la confederación de Estados. No faltan voces que demandan que ese proceso abierto termine en una estructura federal, en la que se integren los Estados miembros.
4. SISTEMA ELECTORAL Y ELECCIONES Las elecciones son uno de los acontecimientos políticos más importantes que pueden darse en un sistema político democrático: suponen la ocasión en la que todos los ciudadanos (mayores de edad) tienen la ocasión de participar, ordenada y formalmente, en la determinación del futuro del sistema político. La mayoría de las instituciones de este tipo de sistemas son configuradas, directa o indirectamente, a partir de un proceso electoral, esto es, de la manifestación expresa de la voluntad política de sus ciudadanos. Es el mejor mecanismo (desde luego, no el único) del que se han dotado los sistemas políticos para trasladar demandas ciudadanas a las instituciones, estando representados en ellas los plurales intereses sociales, de manera que los electores sientan que están —indirectamente— presentes en ellas. Al tiempo, ese proceso vincula a los ciudadanos con el sistema político y a éste con los ciudadanos: genera lazos y goznes que implican al ciudadano en las instituciones y en los procesos políticos, reforzando valores compartidos o haciendo que se compartan nuevos, y coadyuvando, en definitiva, a la integración social y política de los individuos de la comunidad. Los ciudadanos se sienten parte de un colectivo y la mejor manera de afirmarlo es participar en los procesos en los que se eligen a sus representantes en las instituciones que habrán de dirigir su futuro común, mostrando su respaldo a ese entramado institucional del que forman parte. En este sentido, las elecciones desempeñan diversas funciones en el sistema político, que tradicionalmente se han agrupado en torno a los tres cometidos que se han mencionado sintéticamente en el párrafo anterior: producir gobierno, generar representación y crear legitimidad.
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Por ello, uno de los elementos más importantes de un sistema político es el sistema electoral, que ha sido definido como el «conjunto de normas, técnicas, procedimientos que rigen el proceso por el que la voluntad política de los ciudadanos se manifiesta en votos, y éstos son transformados en distribución de autoridad gubernamental (normalmente escaños parlamentarios) entre las fuerzas políticas contendientes» (Rae, 1971: 14). Se trata, en breves palabras, del instrumento institucional que sirve para articular la voluntad ciudadana en votos y transformar éstos en escaños. Se ha discutido mucho acera de la cuestión de los efectos de los sistemas electorales desde que Duverger (1972: 252 [e.o. de 1963]) distinguiera entre efectos mecánicos y efectos psicológicos. Los primeros se manifiestan sobre el sistema de partidos y al transformarse los votos en escaños: consisten en la sobre o infrarrepresentación de determinados partidos, esto es, en que se les confiriera mayor o menor porcentaje de escaños que el que les correspondería, en estricta proporcionalidad, a su porcentaje de voto, en virtud de que sean las (dos) fuerzas más votadas o de que ocupen posiciones tercera o inferiores en las preferencias agregadas de los electores, respectivamente. Los efectos psicológicos se dan sobre los ciudadanos y las elites políticas, implicando una modificación de su comportamiento en atención a los efectos (mecánicos) que anticipan se derivarán del sistema electoral. De esta forma, aparece el fenómeno del voto útil o estratégico, que consiste en que los ciudadanos partidarios de una formación política que no tiene muchas posibilidades reales de lograr representación optan por una fuerza política de la que no se sienten tan cercanos, pero que sí tiene posibilidades efectivas de hacerse con un escaño. De esa forma, entienden, su voto no se desperdicia. También puede afectar a las elites políticas que intenten evitar o sacar provecho de los efectos mecánicos del sistema electoral evitando escisiones y propiciando coaliciones preelectorales. Más recientemente, Sartori (1994: 32 ss.) ha hablado, en el mismo sentido, de efectos reductores (reductive) y efectos restrictivos (constraining), según se den sobre el sistema de partidos o sobre los votantes, clasificando los sistemas electorales en un continuo en cuyos polos estarían los sistemas débiles y los sistemas fuertes, en atención a las consecuencias que produzcan sobre uno y otros. En todo caso, la desproporcionalidad que un sistema electoral genera al transformar los votos en escaños es una cuestión de grado: todo sistema elec-
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toral, incluidos los más proporcionales como el holandés, el israelí o el alemán, da lugar a algún tipo de desproporcionalidad. El problema es analizar cuánta desproporcionalidad se genera y en qué ámbito (el conjunto del sistema o en algunos de sus distritos). Ello nos permitirá clasificar adecuadamente el sistema electoral como mayoritario o como proporcional. Todo sistema electoral implica una opción acerca del principio de representación que se desea asumir: ¿se quiere primar la estabilidad gubernamental y la gobernabilidad del sistema construyendo mayorías artificiales o manufacturadas pero estables y que propicien que un partido pueda gobernar sin depender del apoyo de otras fuerzas políticas (lógica de la gobernabilidad)? ¿o se prefiere optar por un principio de representación más proporcional en virtud del cual la distribución de fuerzas en la cámara suponga una réplica, a pequeña escala, pero lo más fiel posible, del apoyo que cada partido ha obtenido en las urnas (lógica de la representación)? Se trata de una decisión política que dará lugar a que el sistema electoral resultante esté más cerca de los mayoritarios (o fuertes, en la terminología de Sartori), o más próximo a los proporcionales (o débiles). En todo caso, la variable que en mayor medida explica la configuración resultante del reparto de escaños es la distribución del voto entre los diversos partidos. Los principales elementos de un sistema electoral son: el tamaño de la asamblea (su número de escaños), la dimensión del distrito electoral (número de escaños que se reparten en su seno), la fórmula electoral, la estructura del voto (tipo de voto y forma de la candidatura) y la cláusula legal o barrera de exclusión. La incidencia que tiene el número de escaños de la asamblea estará relativizada por la magnitud de los distritos en los que esos escaños se distribuyan entre los partidos. El distrito electoral es la unidad básica en la que se procede a la operación de transformar votos en escaños con independencia de lo que ocurra (en cuanto a la distribución de votos y de escaños) en el resto de las unidades. Es el elemento del sistema electoral que mayor impacto tiene sobre la proporcionalidad, pudiendo condicionarla en mayor medida que el resto de elementos juntos (Taagepera y Shugart, 1989: 112). Cuanto mayor sea su magnitud o tamaño (entendiendo por tal el número de escaños que se reparten en su seno) menor será la desproporcionalidad. La determinación del tipo de distrito (uninominal o plurinominal), así como la forma en la que se establece el número de escaños que cada uno de ellos tiene atri-
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buido (en atención a criterios vinculados a la población, a la igualdad territorial, o a ambos tipos) será otra de las decisiones importantes a adoptar a la hora de establecer el sistema electoral. La fórmula electoral es el mecanismo matemático utilizado para realizar la operación de transformar los votos en escaños. Las fórmulas pueden ser mayoritarias (de mayoría simple o de mayoría absoluta —normalmente, con éstas, la elección a dos vueltas)—, que atribuyen los escaños a los candidatos que más votos obtienen (o lo hacen cuando la candidatura haya superado la mitad más uno de los votos) y proporcionales (de cociente o de divisor), que distribuyen los escaños en proporción a los votos que logra cada candidatura en el distrito correspondiente. La virtualidad de este elemento para la generación de efectos más o menos desproporcionales estará condicionada por el tamaño del distrito, ya que una fórmula proporcional puede dar lugar a considerables sesgos desproporcionales si se aplica en distritos de escasa magnitud. La estructura del voto da cuenta, por un lado, del número de manifestaciones políticas que puede realizar el elector en el acto de la votación: voto único o voto múltiple (limitado o no). Por otro, la forma de la candidatura hacer referencia al tipo de candidatura (de candidato único o de lista, pudiendo ser, en este caso, de tres tipos: completa, cerrada y bloqueada, completa, cerrada y no bloqueada [con voto preferente], o, en tercer lugar, abierta o de sistema de panachage, dependiendo de las opciones que tengan los votantes para modificar las candidaturas que les presenten los partidos políticos o confeccionar las «suyas» propias). Han tendido a exagerarse los efectos que podrían derivar de este elemento, desconociéndose, en muchas ocasiones, el poco uso que hacen los electores de las posibilidades que el sistema electoral les ofrece de convertirse en selectores (allí donde se contemplan esas posibilidades con unas listas no bloqueadas o «abiertas»). La barrera legal o cláusula de exclusión consiste en un porcentaje de voto que se exige a las formaciones políticas para ser tenidas en cuenta en las operaciones de reparto de los escaños. Las consecuencias de esta cláusula dependerán, en gran medida, de si el porcentaje mínimo está referido al total de voto del distrito o al del conjunto del territorio sobre el que se verifica la elección (en este caso, muchos partidos de ámbito regional o local quedarán excluidos, cuando de otro modo podrían tener posibilidades reales de acceder a un escaño). No obstante, la virtualidad de este tipo de cláusula estará condicionada
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por la proporcionalidad del sistema, al depender su aplicabilidad de la barrera efectiva, esto es, del porcentaje de voto que haga falta conseguir en cada distrito para hacerse, efectivamente, con un escaño en función de la conjunción de los distintos elementos del sistema electoral, esto es, de la desproporcionalidad que el sistema arroje al transformar los votos en escaños.
5. CULTURA POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO POLÍTICO Hace 40 años Almond y Verba pusieron de manifiesto la importancia que, junto a la macropolítica (diseño institucional-formal del sistema político), puede tener la micropolítica, esto es, las actitudes y opiniones y el comportamiento político de los ciudadanos. En su estudio La cultura cívica (1963) investigaron la importancia que tiene la cultura política de la población, entendiendo por tal la distribución de las orientaciones específicamente políticas (actitudes y opiniones) de los ciudadanos (o parte de ellos) acerca de determinados objetos del sistema político o hacia el sistema en su conjunto. Así, Almond y Verba señalaron la importancia de estudiar los componentes cognitivo, emocional y evaluativo de esas actitudes y opiniones acerca del conjunto del sistema político o sus componentes (en sentido amplio), los mecanismos y contenidos de los inputs o aportaciones y de los outputs o rendimientos del sistema, así como su propio papel como ciudadanos en el proceso político (Almond y Verba, 1963: 13 ss.). La relevancia del trabajo de estos autores reside en su aportación para la comprensión de cualquier sistema político, ya que a partir de la publicación de su obra se hizo evidente que no se puede prescindir del estudio de las correspondientes pautas de cultura política cuando se quiere analizar cabalmente un sistema político dado: no comprenderemos el funcionamiento de las instituciones —democráticas o no— si no conocemos qué sienten los ciudadanos acerca del sistema; cómo ven a las autoridades, los actores o a sí mismos en el proceso político; o en que medida evalúan positiva o negativamente los distintos aspectos del sistema institucional. Es más, la cultura política influye en la forma en la que las instituciones —en sentido amplio— están configuradas, evolucionan o hacen frente a los cambios y los conflictos sociales. Distinta es la cuestión acerca de si el modelo de cultura política que Almond y Verba señalaron como característico de las democracias estables (Estados Unidos y Reino Unido), que ellos calificaron como cultura cívica, es
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el modelo deseable, y si esa perspectiva condiciona otros elementos del sistema político-institucional. ¿Depende el sistema político-institucional de las pautas de la cultura política o son éstas las que estarán condicionadas por aquél? ¿En qué grado están condicionadas esas pautas de la cultura política por el propio sistema social, su estructura o la posición que el individuo ocupa en el proceso de producción social? Diversos autores han participado en esta polémica, siendo las posturas más enriquecedoras las que han entendido la cultura política como un elemento más del sistema político, importante en la medida en la que influye en el comportamiento de los ciudadanos y, en definitiva, en la configuración del diseño institucional, si bien sus pautas reciben la influencia de estos otros elementos del sistema político y social. De lo que no cabe duda es de que hoy debe matizarse el valor causal que Almond y Verba atribuyeron a la cultura política respecto del comportamiento de los ciudadanos y la estabilidad de los regímenes políticos, en tanto suelen responder, más bien, a influencias plurales y recíprocas. En esta línea no puede dejarse de mencionar la teoría defendida por Ronal Inglehart (1977, 1991 y 1998) sobre la incidencia que ha tenido el cambio cultural (la transformación que han experimentado los valores de la población) en el comportamiento, las dinámicas y las estructuras políticas, propiciando el paso de la vieja política a la nueva política. Ese conjunto de actitudes y opiniones son adquiridas por los ciudadanos en sus experiencias personales o bien en los distintos procesos de socialización a los que a lo largo de su existencia (con mayor incidencia en edades tempranas) se ven expuestos (incluyéndose aquí la experiencia resultante del funcionamiento del propio contexto político-institucional). Por ello, es posible que, dentro de una cultura política predominante, existan diversas subculturas políticas que tienen sistemas de actitudes y opiniones diferenciados y propios, característicos de determinados grupos sociales que se distinguen por factores relevantes a estos efectos, como su profesión, ubicación geográfica o edad. En el comportamiento político no están implicados tanto los componentes cognitivos, afectivos y valorativos o evaluativos de las actitudes y opiniones de los ciudadanos (por mucho que estén en su base), sino, más bien, el componente conativo, esto es, el que impulsa a los ciudadanos a actuar políticamente. Se ha discutido mucho también acerca de qué deba considerarse comportamiento político, especialmente en los años setenta,
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cuando junto a las formas convencionales de comportamiento político aparecieron otras que, sin ajustarse a los parámetros habituales y generalmente aceptados de acción política (acordes con los valores y normas imperantes), tampoco podían ser calificados de violencia política. Acabaron siendo englobadas (Barnes et al., 1979) en la categoría general de comportamiento político no-convencional, por mucho que hoy, dos décadas después, se hayan convertido, en gran medida, en formas admitidas como válidas y legítimas por buena parte de los ciudadanos. Como ejemplos de formas convencionales pueden citarse las actividades relacionadas con los procesos electorales (ejercer el voto, acudir a mítines, pegar carteles o contribuir económicamente a una campaña), las conversaciones sobre política, estar afiliado y colaborar con un partido político, firmar manifiestos o peticiones, o acudir a manifestaciones autorizadas. Como formas no convencionales de comportamiento político podemos considerar la ocupación de un edificio, parar y cortar el tráfico en una carretera o calle para manifestar una protesta, organizar o participar en una acampada en el entorno de una sede institucional relevante para los intereses que se defienden, encadenarse a las puertas de un edificio emblemático, boicotear determinados productos o, incluso, la violencia contra las personas y las cosas. No obstante, en los años setenta se constató que se había ampliado el catálogo de formas de acción política (Barnes et al., 1979, y Kaase y Newton, 1995). Los ciudadanos de las democracias occidentales de final de siglo eran personas con mayor capacidad congnitiva y habilidades políticas más sofisticadas (Inglehart: 1991: 374 ss.; y 1998: 404 ss.), que acudían a distintas formas de comportamiento político en función de su mayor o menor pertinencia para el fin perseguido, cualquiera que éste fuera. La ampliación de ese catálogo no implicó que los ciudadanos optaran por uno u otro tipo (convencional o no convencional), como inicialmente se pensó, sino que se mostraban dispuestos a utilizar todas ellas en función de las circunstancias. Entrado ya el siglo XXI, una mayoría de los ciudadanos no sólo admite como válidas y legítimas formas de acción política que cuarenta años atrás se veían como rayanas en la ilegalidad, sino que en repetidas ocasiones usan de ellas para tratar de influir en el respectivo sistema político. A la hora de estudiar el comportamiento político y lo que lo motiva, habrá que atender, obviamente, al contexto institucional (en sentido amplio) en el que tal actividad haya de producirse, ya que la estructura de oportuni-
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dad condicionará en gran medida esa eventual actuación: no puede compararse con el mismo patrón la participación política a favor de la igualdad en la condición entre hombre y mujer en un sistema democrático europeo que en un sistema político integrista, donde la mujer tiene prohibida todo tipo de actividad pública. Hay, por tanto, una gran variedad de factores (además de la estructura de oportunidades) que inciden individualmente en la acción política: el sexo, la edad, el nivel socioeconómico, el nivel de estudios, o la cultura política en la que está imbuida la persona en cuestión. Todos ellos influirán en que un determinado sujeto decida actuar políticamente, por sí o en conjunto con otros individuos, dando lugar a una variedad de tipos de ciudadanos en atención a su grado de implicación política: desde los militantes intensamente involucrados en el proceso político, hasta aquellos que viven de espaldas al mismo, siendo absolutamente apáticos hacia cualquier cuestión política que demande su atención, pasando por una mayoría que participará de una u otra manera en la actividad política, bien limitándose a ejercer su derecho al voto cada pocos años, bien colaborando en alguno de los (nuevos) movimientos sociales para la defensa de determinados intereses colectivos.
6. PARTIDOS POLÍTICOS Y SISTEMAS DE PARTIDOS Los partidos políticos son los principales vehículos para la representación y la canalización de las opiniones y demandas políticas de los ciudadanos hacia las instituciones. Han sido formalmente definidos como una «organización que está localmente articulada, que interactúa con y que busca el apoyo electoral del público, que desempeña un papel directo y sustantivo en el reclutamiento de los dirigentes políticos y que está orientada a la conquista y mantenimiento del poder, bien sola o mediante coaliciones con otras» (LaPalombara y Weiner, 1966: 29). El factor que los distingue de otras muchas organizaciones que median entre los ciudadanos y las instituciones estatales es que presentan candidatos a las elecciones para ocupar cargos públicos, buscando con ello ejercer el poder político para llevar a la práctica un programa más o menos elaborado (Sartori, 1976, 63; Panebianco, 1990: 16; LaPalombara y Anderson, 1992: 395). Estas organizaciones han evolucionado desde su surgimiento (en un sentido moderno, a finales del siglo XVIII y principios de XIX) hasta nuestros
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días, adoptando distintos formatos, en función de las circunstancias en las que desplegaban su actividad. Así, coincidiendo con su surgimiento adoptaron la forma del partido de notables, que eran agrupaciones que giraban en torno a determinadas personalidades de la vida político-parlamentaria, con una organización de débil estructura interna y poco articulada territorialmente, de carácter oligárquico y que en escasas ocasiones suponían algo más que la unión de unos cuantos comités electorales coordinados alrededor de un interés común para llevar a la práctica un programa político generalmente poco articulado (Ostrogorsky, 1908: 117 ss. y 135 ss.). A medida que el sufragio fue extendiéndose y la política dejó de ser un asunto de minorías, surgió otro tipo de partido, el partido de masas que, más que en la calidad de sus afiliados, basaba su fuerza en el número de los mismos. Estos partidos extendieron su estructura, tanto espacial como temporalmente, hasta convertirse en organizaciones de carácter permanente y con una estructura definida, consolidada y estable. La ideología era el elemento que vinculaba a la mayoría de sus miembros, que participaban intensamente del ideario y los objetivos programáticos concretos en los que el partido instruía a sus militantes y proponía llevar a cabo caso de alcanzar el poder. Las primeras formaciones que abrazaron este modelo, magistralmente estudiadas por Michels (1969), fueron los partidos socialistas, aunque paulatinamente también los de corte burgués adoptaron este tipo de estructura. Después de la Segunda Guerra Mundial los partidos de masas europeos evolucionaron hacia lo que Kirchheimer (1966: 184 ss.) denominó partido «atrapalotodo» (catch-all people’s party). Se trataba de un tipo de partidos que renunciaba a incorporar moral e intelectualmente a las masas en torno a sus postulados ideológicos, tratando ahora de abarcar a todo el electorado en vez de tener una «clientela» específica; sacrificaban una penetración ideológica más profunda por una aceptación más amplia y genérica, y un éxito electoral más inmediato. El militante cedía su protagonismo al dirigente, así como las consideraciones ideológicas, en favor de los planteamientos estratégicoespantar electorales; el mensaje político se haría vago, ambiguo y general, para evitar a parte de la clientela (potencialmente extendida a toda la sociedad). Por todo ello, la función más importante de estos partidos consiste, según Kirchheimer (1966: 198), en la nominación de los candidatos que luego confirmarán o rechazarán los electores, en detrimento de la función de integrar al ciudadano en la vida política.
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El último estadio de la evolución de los partidos políticos puede registrarse a finales del siglo XX. Los partidos políticos de la Europa Occidental se han hecho más profesionales, sustituyendo progresivamente en sus cada vez más complejas organizaciones a la burocracia partidista por profesionales, técnicos y expertos en diversos campos. El objetivo electoral se ha hecho más evidente y manifiesto, estando presente en casi todas las actividades del partido. Apuntando a esas dos características y poniendo el acento en el aspecto organizativo, Panebianco (1990: 491 ss.) se refirió al moderno partido político como partido profesional-electoral. Y, en un sentido similar, Katz y Mair (1996: 5 ss.) han acuñado la denominación de partido cartel para referirse a las actuales formaciones partidistas, organizaciones complejas y polifacéticas, que son más un subelemento del aparato estatal que un componente de la sociedad civil, se centran casi exclusivamente en la actividad gubernamental y parlamentaria (faceta institucional) y en la del desarrollo de su propia estructura e intereses organizativos (faceta organizativa), dejando en gran medida de lado las actividades relacionadas con sus afiliados (faceta social). Los líderes de estos partidos (en el marco del Estado de bienestar y en el de un modelo de democracia posindustrial avanzado que beneficia electoralmente a todos los partidos) adoptan progresivamente la función de gestores de recursos y de políticas públicas en todos los niveles del Estado (Katz y Mair, 1994: 18 ss.). Como consecuencia de todas estas transformaciones, los criterios de eficacia suelen primar, en su actividad, sobre otras consideraciones que antes tenían mayor peso, al compartir, en términos generales, un modelo social, económico y político-democrático común y del que todas sus respectivas organizaciones salen beneficiadas (Oñate, 1997: 256 ss.). Para explicar el surgimiento de los sistemas de partidos se han formulado diversas propuestas. Las teorías institucionales, que centran su atención en el desarrollo de los parlamentos y sus dinámicas internas de funcionamiento (Ostrogorsky, 1908: 135 ss.; y Duverger, 1961: xxiii-xxxvii). Para estos autores, los partidos y los sistemas de partidos surgieron de la necesidad de los parlamentarios de actuar de consuno ante la expansión del sufragio, creando grupos parlamentarios, comités electorales y vínculos permanentes entre ambos. Las teorías de la situación histórica (Lipset y Rokkan, 1967: 14 ss.), que ponen el acento en las diversas crisis sociales vinculadas a los procesos de industrialización y de construcción de los Estados nacionales. De estos dos
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procesos se derivarían los cuatro cleavages o líneas en torno a algunas de las cuales se ha articulado el conflicto político-social y, por ende, los sistemas de partidos en las sociedades occidentales: los ejes sector primario-sector secundario y trabajadores-propietarios, por un lado; y los ejes centro-periferia e iglesia-Estado, por el otro. Según estos autores, en torno a estos ejes se habría articulado la política cuando se extendió a toda la sociedad, ejes que se habrían mantenido congelados hasta, al menos, los años 70. Por su parte, las teorías del desarrollo (La Palombara y Weiner, 1966: 5 ss.), vinculan la aparición de los partidos y de los sistemas de partidos con los procesos de modernización y los efectos de los consiguientes cambios socio-económicos: nuevas clases de empresarios y comerciantes, mayor movilidad social, aumento de los niveles de educación y de información, desarrollo de los medios de comunicación, secularización, etcétera. Junto a esas teorías, hay que considerar la influencia que puede estar teniendo el cambio cultural estudiado por Inglehart (1977, 1991 y 1998), y la incidencia de la política de issues y de los valores posmaterialistas en la configuración y la dinámica de los sistemas de partidos preexistentes. Plurales han sido, también, los enfoques para clasificar los sistemas de partidos: entre otros, los que atienden a las características y dinámicas de su nacimiento, desarrollo y cristalización; los que analizan los modelos, dinámicas y pautas de competencia que se establecen entre sus unidades básicas (los partidos); o los que tienen en cuenta su morfología (forma, número y relaciones entre sus unidades constitutivas). Ésta es, quizá, la aproximación que más se ha extendido, predominando en ella los criterios que estableciera Sartori (1976: 120 ss.) para «contar» a los partidos que deben ser considerados relevantes, entendiendo que lo son aquellos que tienen capacidad de coalición o de chantaje, esto es, los que de una u otra manera tienen capacidad de incidir en las pautas y tácticas de la competición electoral-partidista. Sartori establece su tipología en función de los criterios del número de partidos (considerando su respectivo peso electoral y parlamentario) y del grado de polarización del sistema (la distancia que separa a sus unidades en la escala ideológica). A partir de ellos, distingue los siguientes tipos: sistema de partido único; sistema de partido hegemónico, que impide la competición —formal y fácticamente— de otros partidos por el poder; sistema bipartidista, en el que sólo hay dos partidos relevantes; sistema de partido predominante, en el que un partido logra mantener una mayoría absoluta parla-
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mentaria durante al menos tres elecciones consecutivas, quedando los demás partidos a una considerable distancia de él; sistema de pluralismo limitado y moderado, en el que coexisten entre tres y cinco partidos, separados por una escasa distancia ideológica y que establecen una competición bipolar de bloques de tendencia centrípeta; sistema de pluralismo extremo, moderado o polarizado, en el que seis o más partidos (siendo alguno de ellos un partido antisistema), separados por una considerable distancia ideológica, establecen una competición multipolar de tendencias centrífugas y oposiciones bilaterales e irresponsables; sistema de pluralismo atomizado, en el que el poder se encuentra totalmente fragmentado, con diez o más partidos relevantes compitiendo por el poder.
7. OTROS ACTORES POLÍTICOS Junto a los partidos políticos coexisten hoy una serie de actores políticos colectivos que organizan y representan intereses, canalizan demandas y tratan de influir en las decisiones políticas para la defensa de los plurales intereses sociales. A diferencia de los partidos políticos, no suelen presentarse a las elecciones ni pretenden ocupar el poder político sino que sólo tratan de influir en él. Entre esos actores pueden distinguirse, a grandes rasgos, los grupos de interés (organizaciones empresariales y sindicatos, y grupos de presión) y los nuevos movimientos sociales. Las organizaciones empresariales y sindicales surgieron para defender los intereses de sus afiliados (empresarios o trabajadores), actuando a modo de corporaciones ante el poder y la otra parte en el proceso social. Se trata de organizaciones o de federaciones de organizaciones complejas, estables, territorial o sectorialmente articuladas que actúan en los parámetros de la vieja política, habiendo alcanzado enorme influencia gracias a la institucionalización de procedimientos de concertación neocorporativos con la Administración (Schmitter, 1988: 353 ss.). Por su parte los nuevos movimientos sociales son organizaciones de ciudadanos unidos por una creencia común y la determinación de cambiar el orden social existente, al menos en el ámbito sobre el que se proyecta esa creencia, defendiendo sus postulados fuera de los canales institucionalizados de intermediación social de intereses (Kuechler y Dalton, 1990: 279). Estas organizaciones suelen presentarse asociadas a una serie de creencias, valores
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y significados colectivos que se relacionan con sentimientos de pertenencia a un grupo diferenciado y se construyen de forma colectiva (Olson, 1992). Se diferencian de los actores de la vieja política en los temas que defienden y que constituyen la médula del movimiento, que van más allá de las cuestiones económicas o de clase (son cuestiones de identidad, ecológicas, de solidaridad, basadas en valores, etcétera); en que propugnan un nuevo paradigma político y social en el que resulta cuestionada la estructura social existente o parte de ella. Sus estructuras y formas de organización, mucho más flexibles y poco jerarquizadas, son tambien distintas de las de los viejos actores (altamente burocratizadas), de los que también se distinguen por su manera de actuar, al hacerlo fundamentalmente a través de nuevas formas de participación política de tipo no convencional y al margen de la política institucionalizada. La crisis de credibilidad de los cauces convencionales para la participación en la vida pública representó un factor de motivación para las acciones colectivas en busca de formas alternativas más directas (Melucci, 1985). La proliferación de nuevos movimientos pacifistas, estudiantiles, de protesta contra la energía nuclear, de los derechos de las mujeres, de los animales, ecologistas, de identidad y de solidaridad con los marginados, son solo una muestra del interés que suscitan estos temas entre los ciudadanos y de las nuevas organizaciones para la acción política que se abrieron en los sistemas políticos occidentales. La acción de estos nuevos movimientos no es percibida ya como una amenaza para los sistemas políticos democráticos, suponen un vehículo más a través del cual se canalizan esos valores, demandas e intereses. Los viejos actores están adaptando sus estrategias y mensajes a los contenidos de la nueva política propugnada por los nuevos movimientos, asumiendo parte de sus reivindicaciones. Ése es, quizá, el mayor éxito que esos nuevos actores pueden cosechar, al condicionar y determinar en medida nada desdeñable la agenda de la política institucional en cuyas coordenadas no suelen encontrar, precisamente, su campo de actuación.
8. POLÍTICAS PÚBLICAS Los outputs de las autoridades e instituciones, sus decisiones y medidas políticas, adoptan la forma de políticas públicas, lo que convierte a estos
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mecanismos de intervención en instrumentos particularmente importantes para la comprensión del sistema político en su conjunto. Los análisis de las políticas públicas estudian la dimensión material de la acción política, esto es, la relativa al contenido concreto en el que se plasman las decisiones adoptadas por las autoridades políticas en los distintos niveles: los outputs del sistema político. Desde esa perspectiva, las políticas públicas son «el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a través de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos» (Peters, 1982). Una política pública debe constituir, simultáneamente, por tanto, una decisión política, un programa de acción, los métodos y medios apropiados, y una movilización de actores y de instituciones para la consecución de objetivos más o menos definidos. En definitiva, las políticas públicas son resultado de una serie de múltiples interacciones que adoptan la forma de decisiones relacionadas, por lo que se hace necesario estudiarlas teniendo también en consideración tanto las intenciones como las conductas (Subirats, 1988: 182). Las políticas públicas han sido clasificadas en cuatro tipos, atendiendo a su contenido y finalidad (Lowi, 1972: 300): 1) las políticas regulatorias o reglamentarias, que establecen legislativa o reglamentariamente las reglas de comportamiento; 2) las políticas distributivas, que garantizan el igual acceso de todos a los recursos; 3) las políticas redistributivas, que confieren ventajas y prestaciones a determinadas personas, generalmente en atención a su nivel de renta o carencias, y que se pueden llevar a cabo mediante instrumentos fiscales o canalizarse, posteriormente, a través de programas de asistencia pública; y 4) las políticas esenciales o constitutivas, que, con carácter general permiten atender a todas las necesidades del gobierno y de la burocracia y protegen la seguridad nacional. Una política pública abarca todo el proceso de actividades que se desarrollan desde la detección pública de un problema, demanda o necesidad, hasta la culminación de la acción gubernamental. Esas actividades quedan recogidas de forma ordenada en las distintas fases de la elaboración de una política pública (Jones, 1970); Pallarés, 1988: 141 ss.; y Subirats, 1989):
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— la de identificación del problema, en la que la agenda gubernamental es un elemento central; — la de estudio y formulación de las soluciones (diseño), en la que se precisa definir los agentes que la van a producir, así como la naturaleza del problema y la manera en que esa percepción ha llegado hasta la autoridad política; — la de toma de decisión, que se basa enteramente en la esfera de actuación de la autoridad política; — la de puesta en marcha del programa, mediante la gestión y las herramientas de que dispone la administración; y — la de evaluación de la acción, en la que se analizan los resultados de la política en atención a los efectos que ha producido en los problemas públicos que intentaba resolver o aplacar. El análisis de las políticas públicas nos aportará el último elemento del flujo de interacciones que se registran en el seno del sistema político y en relación con el sistema social. La determinación de la relevancia que tienen los factores políticos, socioeconómicos e institucionales en los contenidos y los estilos de las políticas públicas (Subirats, 1992: 19), así como la posibilidad de precisar «cómo, cuándo, en qué medida y por qué los contenidos de la política (policy) son configurados por las estructuras y los procesos políticos (politics y polity)» (Castles, 1987: 215) coadyuvará a una mejor comprensión de las formas de organización de la convivencia política de las que somos capaces de dotarnos en este convulso comienzo de siglo.
9. BIBLIOGRAFÍA ALMOND, G. A. y S. VERBA (1963), The Civic Culture. Political Attitudes and Democracy in Five Nations, New Jersey, Princeton University Press. BARNES, S. H., M. KAASE et al. (1976), Political Action: Mass Participation in Five Western Democracies, Beverly Hills, Sage. BLONDEL, J. (1972), «Introducción al estudio comparativo de los gobiernos», Madrid, Revista de Occidente. BODIN, J. (1985), Los seis libros de la república, Madrid, Tecnos.
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CAPÍTULO 1 EL SISTEMA POLITICO DE GRAN BRETAÑA Irene Delgado Sotillos
1. Introducción. 2. Formación político-constitucional. 2.1. El Estado moderno. 2.2. Fuentes y principios de la Constitución británica. 3. Las instituciones políticas. 3.1. La Corona. 3.2. El Parlamento. 4. El gobierno de gabinete. 4.1. El Primer Ministro. 5. La administración central. 6. Los actores políticos y el proceso representativo. 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos. 6.2. Elecciones y comportamiento electoral. 7. La cultura política. 8. Los grupos de presión. 9. Relaciones intergubernamentales. 9.1. El gobierno local. 9.2. La Unión Europea. 10. Bibliografía.
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OBJETIVOS • Inculcar a los estudiantes un interés por el aprendizaje de los elementos configuradores del sistema político británico y las dinámicas resultantes de la acción política. • Proporcionar a los estudiantes una base sólida de conocimientos fundamentales en política comparada tomando como análisis de casos el sistema político de Gran Bretaña. • Desarrollar en los estudiantes las habilidades exigidas para aplicar los conocimientos adquiridos en otros sistemas políticos y emplear el método comparado. • Generar en el estudiante un espíritu crítico de análisis que permita valorar la importancia de sus conocimientos en contextos políticos, sociales y económicos nacionales e internacionales diferentes. • Sentar las bases para promover el interés en el sistema político británico e incentivar al estudiante a continuar profundizando en estudios de carácter avanzado.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE • Parlamentarismo británico. • Cámara de los Lores. • Cámara de los Comunes. • Gobierno de gabinete. • Gobierno en la sombra. • Sistema electoral mayoritario. • Bipartidismo. • Partido conservador. • Partido laborista. • Constitución no escrita.
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1. INTRODUCCIÓN El sistema político británico es el sistema político más antiguo que ha sabido llegar a nuestros días sin conocer cambios básicos en sus instituciones políticas las cuáles se han amoldado a situaciones políticas, económicas y sociales diferentes, pero sin sufrir rupturas; en definitiva, ha sabido transformarse y adecuarse a los cambios y al advenimiento del orden institucional de nuestros días1. Ha dado origen al modelo de democracia de Westminster (Lijphart, 1987), o democracia mayoritaria apoyada por un bipartidismo parlamentario que permite la formación de gobiernos monocolores estables.
2. FORMACIÓN POLÍTICO-CONSTITUCIONAL 2.1. El Estado moderno La historia de Gran Bretaña presenta una continuidad asombrosa y su desarrollo va unido al de su Constitución2. Una vez restaurada la monarquía en 1869 en Guillermo III de Orange este sistema ha mantenido una sólida continuidad hasta el presente, integrando los conflictos en su funcionamiento normal; encontrando soluciones entre el respeto a la tradición y la incorporación de innovaciones. Enrique II ocupa el trono en 1154. Durante su reinado comienza la conquista de Irlanda (1171) y se configura un sistema de organización política en el que destacan la Magnum Concilium y la Curia Regis o tribunal del Rey. La Magnum Concilium o Gran Consejo era una especie de asamblea de los principales personajes del reino (obispo, 1 Lógicamente por ello se considera que es «... el primer sistema político en el sentido moderno del término...» R. García Cotarelo (1987: 15). 2 Sir Ivor Jennings (1962: 21) destacó «El que la Constitución británica sea una Constitución no escrita acarrea la consecuencia de que sea la historia una parte de la Constitución...».
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abades mitrados y dignatarios de la casa real) que se reunía tres o cuatro veces al año y asistía al rey en los asuntos relacionados con la administración de la justicia. Esta institución con el paso del tiempo se transformará en la Cámara de los Lores. Mientras, la Curia Regis se escindirá dando lugar por un lado al Consejo Privado y al Exchequer o ministro de hacienda; y por otro lado, al Gabinete y a los tribunales superiores de justicia. Junto con el antaño tribunal del Rey, se establece en 1178 una magistratura permanente integrada por cinco tribunales con normas procesales y probatorias codificadas, originándose en este período un derecho común o Common Law. Los orígenes del sistema político británico se remontan a la Carta Magna (Magna Charta Libertatum) de 12153. Este documento feudal somete al rey a una ley. El soberano queda obligado al respeto de las «leyes viejas» y garantiza, por escrito, los privilegios de los barones (derecho de resistencia feudal), además de asegurar el derecho a la libertad y a la seguridad personal, ya que ningún noble, seglar o eclesiástico «podrá ser detenido o encarcelado, o privado de sus derechos o de sus bienes, ni puesto fuera de la ley ni desterrado o privado de su rango de cualquier forma». El Rey, antes de imponer tributos, deberá consultar a la Curia Regis, ya que «no se podrá exigir “fonsadera” ni “auxilio” sin el consentimiento general»4. Tras la batalla de Lews en 1264, el soberano acepta la constitución de un Consejo de regencia y de un Parlamento, del que formarán parte, además de dos caballeros por cada condado, dos burgueses en representación de cada ciudad. La convocatoria por el conde de Leicester de una reunión del Magnun Concilium a la que son invitados unos representantes de los condados, ciudades y villas, es el acontecimiento en el que se sitúa el germen de lo que posteriormente será la Cámara de los Comunes. Este evento, junto con la clara tendencia del clero y de la nobleza a reunirse de modo aislado, hace que en 1343 ya sea un hecho la separación de las Cámaras naciendo así el bicameralismo británico (Mackenzie, 1968: 20). 3 M. García Pelayo (1967: 253) la considera «como una de tantas Cartas medievales, en el momento en que la ordenación feudal efectúa su tránsito hacia la estamental. Más en modo alguno deja por ello de tener importancia para el conjunto de la historia constitucional británica, si bien no tanto por lo que es en sí, cuanto por las representaciones simbólicas a ella adheridas». 4 Este derecho se mantendrá arraigado y durante el reinado de Eduardo I se aprobará el Estatuto de «Tallagio non concedendo» en el que se dispone de nuevo que «no se impondrá ni cobrará contribución alguna por Nos ni por nuestros herederos en nuestro reino, sin haber obtenido el consentimiento de los Arzobispos, Obispos, Condes, Barones, Caballeros, pueblo y demás hombres libres del país» (Romero y Girón, 1894: 31-32).
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El advenimiento de la dinastía de los Tudor en el año 1485 con Enrique VII, marca el inicio de una etapa denominada «la Nueva Monarquía», dotada de una organización propia de un Estado moderno, pero con un poder fuertemente centralizado. Aunque el pulso entre el rey y el parlamento se inclina a favor del primero, no se convierte en un absolutismo como ocurrió en Europa. El Parlamento apenas será convocado en estos años y no perderá su fuerza. La institución que sobresaldrá es el Consejo Privado con origen en la Curia Regis, que tras su separación del parlamento asumirá una jurisdicción propia y eminentemente judicial. Eduardo VI será quien la divida en cinco comités entre los que destacará la Cámara Estrellada (Star Chamber) que posteriormente se transformará en alto tribunal político5. Sin embargo, la nueva clase burguesa representada en el parlamento tratará de imponer al rey su voluntad y este enfrentamiento conducirá, tras la llegada de la dinastía Estuardo, a la «Revolución inglesa». Jacobo I rey de Escocia y heredero de los Tudor se proclama soberano en 1604. Se produce en este período una continua pugna de la corona por mantener una posición predominante sobre el parlamento, lo que va a originar un enfrentamiento que será más acusado cuando se vea avivado por la cuestión religiosa. Con la llegada al trono de Carlos I se acentúan estas discrepancias y el monarca se ve forzado a firmar en 1628 la Petición de Derechos (Petition of Rights), garantizando de este modo los derechos y las libertades violadas al parlamento. El constante enfrentamiento entre el rey y el parlamento desembocará en la guerra civil (1642), que terminó siendo una contienda religiosa entre el anglicanismo y el puritanismo. Tras una depuración llevada a cabo por el ejército, el parlamento declara al monarca reo de traición y en 1649 Carlos I es ejecutado aboliéndose la monarquía y declarándose Inglaterra «Commonwealth and Free State». Se abolió la Cámara de los Lores y se creó un Consejo de Estado —compuesto por 41 miembros—, que seguiría las instrucciones de la Cámara de los Comunes hasta 1653 fecha en la que Oliver Cromwell puso fin a su existencia iniciándose un periodo republicano absolutista. En 1660 se restaura la monarquía de los Estuardo en la figura de Carlos II. Educado en la corte de Luis XIV, imita el absolutismo francés, persigue a los puritanos y restaura la Iglesia anglicana (Act of Uniformity, 1662), todo lo cual renueva 5 La Cámara estrellada pervivirá hasta 1641 y se convertirá en un tribunal central de justicia con más independencia en algunos aspectos que los tribunales del «common law» (Jiménez de Parga, 1974:262; Fernández Segado, 1987: 80).
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las tensiones entre la corona y el parlamento6. En este período de la Restauración se produce la agrupación de los parlamentarios en dos partidos: los wighs, burgueses de concepciones políticas y religiosas liberales, adversarios de los Estuardo e inclinados a un poder controlado por el parlamento; y los tories, conservadores, cortesanos, fieles a la dinastía, sostenedores de la Iglesia anglicana y de la monarquía de origen divino. En este tenso ambiente, Jacobo II católico y hermano del anterior rey, suspenderá diversos estatutos promulgados por el parlamento en defensa de la Iglesia anglicana, intentando la restauración oficial de catolicismo. Ello violenta a la oposición anglicana y, junto con el nacimiento inesperado de un heredero católico —Jacobo III— crea para Inglaterra motivos suficientes de tensión. La llegada de Guillermo III de Orange invocando la religión protestante y un parlamento libre obliga al rey a abandonar Inglaterra y huir a Francia, consumándose en 1688 la «Revolución Gloriosa» una clara victoria del parlamento sobre la monarquía. Si los antecedentes históricos de Gran Bretaña deben buscarse en la revolución del siglo XVII y definitivamente en la restauración de 1689, es en esas fechas cuando da comienzo el sistema de monarquía «constitucional» (aún no parlamentaria). El parlamento impone al rey una declaración de derechos que delimita con precisión su poder; es obligado a reconocer la libertad individual proclamada por una ley, el Habeas Corpus. Además la expresión formal se logra a través de tres documentos legislativos: 1º) el Bill of Rights (1689) que formula los principios fundamentales del nuevo orden político, define las funciones, derechos y privilegios del parlamento; y articula el principio del «rule of law» o primacía del derecho; 2º) la Triennial Act de 1694, que determina que el parlamento se reuna obligatoriamente cada tres años, además de establecer que ningún parlamento podría durar más de este período; y 3º) el Acta de Establecimiento (Act of Settlement) de 1701, que regula dos instituciones fundamentales, la judicatura y la monarquía, estableciendo la sucesión al trono de la Casa de Hannover y la exclusión de quien profesase la religión católica o se casara con un católico. En 1707 se unen Inglaterra y Escocia bajo el nombre de Gran Bretaña con los primeros monarcas de la Casa de Hannover (Jorge I y Jorge II) y se
6 La elaboración en 1679 del «Habeas Corpus Amendment Act» por el Parlamento, que dificultaba los encarcelamientos arbitrarios ya supuso significativo paso hacia un régimen de libertades.
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crean los fundamentos del parlamentarismo moderno: se requiere la mayoría para formar gobierno presidido por un primer ministro; y el gobierno, independiente del rey, sólo es responsable ante el Parlamento. El desinterés por la vida política de los Hannover permitirá una disminución de los poderes de la corona y que el parlamento se convierta en el protagonista de la vida política. La entrada en vigor del sistema parlamentario una vez consolidadas las instituciones de gobierno inglesas, da comienzo a una etapa (1832-1945) que asentará el modelo político liberal. En 1832 la primera reforma parlamentaria abre el proceso de ampliación paulatina del derecho de sufragio. La Representation of People Act trata de combatir las desigualdades en el terreno político y modifica las circunscripciones electorales suprimiendo los «burgos podridos»7. Otra serie de reformas dejaron paso a una participación directa y pública en el gobierno, pero no será hasta 1918 cuando se establezca el sufragio universal para los mayores de 21 años y para las mujeres de más de 30 años. Todo este proceso de adquisición de derechos electorales culmina en 1928 con una nueva ley que establece el sufragio universal para los mayores de 21 años. Se posibilita la supremacía del parlamento sobre otras instituciones del Estado al hacerse mayor la dependencia del gabinete respecto a la Cámara de los Comunes. En todo este proceso se irá consolidando un Imperio que se convierte en garantía de los mercados ingleses y fuente de materias primas. La institucionalización de la Commonwealth se logra a través del Acta de Westmister de 1931, y supuso la virtual independencia de Canadá, la Unión Surafricana, Australia y Nueva Zelanda que se convirtieron en Estados independientes, con iguales derechos y soberanía que Gran Bretaña. Esta acta de derechos concedida a los Dominios se manifiesta por primera vez en la Conferencia de Paz de París (delegaciones propias, firmas separadas, participación en la Sociedad de naciones, concesión de mandatos de la Sociedad de Naciones a la Unión Sudafricana, Estado libre de Irlanda y Terranova) constituyéndose al fin, en comunidades autónomas dentro del Imperio británico, unidas por la común fidelidad a la Corona (Allerggiance) y libremente asociadas como miembros de la British Commonwealth of Nations. La pérdida definitiva del Imperio se produjo entre 1948 y los años de 1960 a 1970. 7 En estos era práctica habitual la venta de los votos con los que los elegidos se veían en una situación de dependencia respecto a quienes les habían facilitado el acceso al Parlamento.
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El sistema político británico sobrevive sin cambios institucionales a los acontecimientos bélicos del siglo XX y tras la Segunda Guerra Mundial se desarrolla un Estado de bienestar que mejora el nivel de vida de los británicos. Las elecciones de 1945 dieron el triunfo a los laboristas quienes imbuidos en el clima que predominaba en el continente, no escaparon a las reformas tendentes a implantar un Estado del Bienestar, tomando medidas que se ajustaban a la línea programática del partido laborista: la lucha contra el paro; las transformaciones en la educación; el servicio nacional de salud, el programa de construcción de viviendas son sólo algunos ejemplos de la práctica política llevada a acabo en este período. Durante 1951 y 1964, los gobiernos conservadores de Churchill, Eden y MacMillan reforzaron el consenso que los laboristas habían logrado ya que sus políticas keynesianas no diferían de las implantadas por el laborista predecesor Gaitskell, pretendiendo fortalecer lo económico y logrando cierta estabilidad política. El laborismo en este período sufrió una ruptura y se dividió en un ala izquierda que abogaba por una política con mayor dosis de nacionalización y un ala derecha «revisionista» con una orientación hacia una economía mixta. La vuelta de los laboristas al gobierno entre 1964 y 1970 con Harold Wilson estuvo asociada con esa tendencia izquierdista del laborismo, con elementos revisionistas que no pretendían sino fortalece la economía y desarrollar los servicios sociales. El consenso que había dominado hasta entonces se rompe en 1970. El gobierno conservador de Heath toma medidas para consolidar una economía de mercado libre, reduciendo la intervención gubernamental. La oposición laborista ante el impacto y la radicalización de los sindicatos se reorientó hacia posturas más izquierdistas, pretendiendo un programa de nacionalización de las principales compañías británicas. La crisis económica internacional de fines de los años setenta y la nueva orientación marcada por el partido conservador de Margaret Thatcher desde 1979 supusieron una renuncia a las conquistas alcanzadas por el Estado del Bienestar. Sin tener en cuenta la polémica suscitada en torno a la integración en la Comunidad Económica Europea, la vida política británica ha estado marcada por la dependencia de EEUU y la nostalgia imperial, de la que tienen cuenta la crisis de las Malvinas y el traspaso de la soberanía de Hong Kong a China, convirtiéndose finalmente desde mediados de 1997, en una región Administrativa Especial (RAE)8. Durante el tercer mandato con8 Se pone fin a una transición iniciada en 1984 y acordada por M. Thatcher y Z. Ziyang, cuando firmaron la declaración conjunta que abría las puertas a un traspaso pacífico de la colonia.
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servador de la señora Thatcher las desavenencias internas —especialmente sobre Europa y la «poll tax»—, las dimisiones y la recesión económica fueron las constantes principales. Los laboristas avanzaron hacia el centro en temas como el gasto público, el desarme nuclear y Europa. Sin embargo el 9 de abril de 1992 los votantes renovaron la confianza en los conservadores, en John Major. La política económica emprendida en un período de crisis y las exigencias de la UE desacreditaron al gobierno conservador cuyo partido comenzaba a dividirse en dos facciones con posturas opuestas. El regreso de los laboristas al poder en mayo de 1997 coincide con una ola de victorias socialistas en Europa, ya que también en Francia a raíz de una convocatoria adelantada de elecciones triunfa la izquierda, como ocurrió posteriormente en Italia —con llegada de Massimo D’Alema—. La victoria de un renovado partido laborista encabezado por Tony Blair, permite a Gran Bretaña un cambio tras el largo período conservador. Se involucra de nuevo en el futuro del continente europeo lo que despierta gran expectación. A pesar de que prometía una renovación para su país, Blair asumió muchas de las enseñanzas de la doctrina thatcherista, principalmente en materia económica, e incorporó nuevos proyectos destinados a modernizar la sociedad británica. El gobierno laborista comenzó a poner en marcha una serie de reformas, que abarcaban desde la educación hasta la transparencia de la función del Estado con la pretensión devolver a Gran Bretaña el protagonismo y el liderazgo internacional que tuvo durante los años de Thatcher y que perdió con su sucesor, John Major. Pero el acontecimiento más significativo de la era Blair fue sin duda las negociaciones para lograr la paz en el Ulster. La explosiva situación en Irlanda del Norte dada la violenta intransigencia del nacionalismo católico y republicano, constituyó un freno para la solución pacífica de intereses enfrentados. A través de la vía del diálogo con el líder del Sinn Fein (brazo político del IRA) Gerry Adams, se logra el acuerdo de Stormont, firmado por los líderes católicos y protestantes moderados y radicales, y ratificado en referéndum el 2 de mayo de 1998. En julio de 2005 el IRA anunció el cese de la lucha armada y se consideró oficialmente desmantelado en 2008. Junto a esto Blair obtuvo además otro triunfo destacable: el reconocimiento internacional de los valores de su receta de reforma para la izquierda, la llamada «Tercera Vía»9 que perfila 9 A la luz de la Tercera Vía, otro dirigente socialdemócrata que también reclamaba la ocupación del centro político obtuvo en septiembre de 1998 una amplia victoria en Alemania. Gerhard Schröder consiguió un 41% de los votos para poner fin a una era de 16 años marcada por el dominio indiscutible de Helmut Kohl.
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aún más las directrices por las que discurrió Gran Bretaña a finales de los años noventa. En el plano internacional, Reino Unido participó en la Guerra de Afganistán iniciada en 2001, y tomó parte de la «Cumbre de las Azores» en 2003 donde se acuerda lanzar un ultimátum al régimen iraquí de Saddam Hussein, que finalmente desembocó en la Guerra de Iraq. En relación directa con estos hechos se producen los atentados del 7 de julio de 2005 en Londres, reivindicados posteriormente por Al-Qaeda en respuesta a la presencia militar de los británicos en Oriente Medio. La tercera victoria laborista con Blair al frente fue un acontecimiento nunca antes conocido por el partido. En la primavera de 2006, el escándalo de la financiación del partido laborista, ciertos fallos del Departamento del Interior en el control de la inmigración ilegal, y la guerra de Irak como telón de fondo, desataron críticas y presiones sobre Blair para que entregara el relevo a Gordon Brown, su ministro de Hacienda con quien Reino Unido disfrutó de un período de crecimiento económico sin precedentes, a pesar de los grandes obstáculos financieros y políticos a nivel internacional. En las filas del partido gobernante cundía cierta inquietud por el optimismo que irradiaban los conservadores con su nuevo y joven líder, David Cameron. La dimisión de Blair se produjo finalmente en junio de 2007 tras participar en la Cumbre de la UE que sentó las bases del acuerdo que permitió la firma del Tratado de Lisboa. Su convencido europeísmo llevó a que su nombre fuese citado como posible candidato a presidente permanente del Consejo Europeo, pero finalmente fue elegido el belga Herman Van Rompuy. Sin embargo, desde 2007, Blair ejerce como «enviado para la paz» en Oriente Medio representando a la Unión Europea, los Estados Unidos y las Naciones Unidas. La reina encomendó el nuevo gobierno a G. Brown quien abordó una renovación gubernamental. La mayoría de los responsables más próximos a Blair fueron sustituidos por nuevas caras que se identificaban con el neolaborismo. Brown tuvo que afrontar situaciones complicadas durante su mandato que sin duda erosionaron su imagen y la de los laboristas así como la confianza de los ciudadanos. El revuelo político que significó la filtración a la prensa de facturas por gastos y subvenciones que recibieron parlamentarios poco antes de las elecciones municipales y europeas de 2009, tuvo como consecuencia una gran remodelación del equipo de gobierno que se produjo a la vez que se conocía la derrota de los laboristas en estos comicios. Mientras D. Cameron y los conservadores se consolidaban como los cam-
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peones de los sondeos a costa de la erosión de los laboristas y el declive de Brown, un nuevo y joven líder del partido liberal, Nick Clegg, luchaba por abrir una cuña en el dominio de los «dos viejos partidos del establishment político». Pretendía convertir a los liberales demócratas en una verdadera alternativa de gobierno, ganar un espacio preeminente en un sistema bipartidista con un programa y un estilo específicos distinguibles por el electorado. El objetivo era complejo porque el modelo electoral británico, estrictamente mayoritario, basado en circunscripciones uninominales donde los candidatos compiten individualmente, penalizaba severamente a los liberales demócratas. El partido tenía experiencias muy frustrantes a lo largo de la historia. Su estrategia giró en torno a las críticas hacia Brown, al que acusó de gobernar sin sensibilidad social y de acometer ingentes gastos mientras la recesión se abatía sobre el país. Clegg anunció que el gobierno tendría que reducir el déficit del Estado, la austeridad alcanzaría al Sistema Nacional de Salud (NHS). En seguridad y defensa, dibujó un escenario de retirada de las tropas de Afganistán con una reducción del presupuesto militar. En política interior, propuso regularizar a aquellos inmigrantes indocumentados no comunitarios que llevaran al menos una década asentados en el país, hablaran correctamente el inglés y no tuvieran antecedentes penales graves. Y, por supuesto, reclamaba una reforma política, que incluía el cambio del sistema electoral. A finales de mayo de 2009, en el momento más bajo de popularidad de Brown, un sondeo del Sunday Telegraph puso a los liberales demócratas en segundo lugar por delante de los laboristas y a 15 puntos de los conservadores. Era la primera vez que se producía este particular fenómeno. En septiembre de 2009, Clegg se presentaba ante su partido como un aspirante al puesto de primer ministro tan legítimo como Brown o Cameron. Si con éste último los conservadores se habían desplazado hacia el centro, con Clegg —visto como más conservador que sus predecesores en lo económico—, los liberales demócratas se habían desprendido de ciertas connotaciones izquierdistas. A raíz de conocerse los excesos económicos de muchos diputados, de todos los partidos, que habían cargado a la caja del Parlamento una serie de gastos teóricamente profesionales pero que en muchas ocasiones eran puramente personales, Clegg reclamó la dimisión —que obtuvo— del speaker de los Comunes, abogó por una reforma del reglamento de Westminster para impedir nuevos abusos en el futuro, revisión que encuadró en un proyecto de cambios en el sistema político con objeto de hacerlo más justo, transparen-
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te y democrático. El primer debate electoral televisado de la campaña entre los tres aspirantes a primer ministro, dedicado a confrontar los programas en política interior, sanidad y educación, mostró a un Clegg desenvuelto que ganó según las encuestas el debate frente a un nervioso Cameron y a un desgastado Brown. Automáticamente, la intención de voto de los liberales demócratas aumentó mientras el el partido conservador perdía su ventaja sobre los laboristas. En el segundo debate centrado en los asuntos internacionales, Clegg mantuvo el buen nivel y acabó bastante igualado con sus dos adversarios. En el tercer y último debate dedicado al tema económico y a las finanzas, Cameron se impuso claramente a Clegg quien, atacado por el líder tory, tuvo dificultades para demostrar la consistencia de sus propuestas en inmigración. Los sondeos se hicieron eco de un ligero retroceso de la intención de voto ante lo que Clegg se mostró dispuesto a entablar negociaciones postelectorales con los conservadores sin condiciones de partida, un cambio de estrategia que sembró el desconcierto en su partido. Los resultados de las elecciones generales de 6 de mayo de 2010 fueron uno de los mayores acontecimientos del nuevo siglo XXI para el Reino Unido. Los conservadores obtuvieron la mayor parte de los parlamentarios (306 escaños) pero no la mayoría absoluta en el Parlamento (326 escaños), lo que les obligó a pactar con los liberales —que lograron 57 escaños en la Cámara de los Comunes— para asegurar la gobernabilidad y proclamar a Cameron Primer Ministro. Este hecho, supone el primer gobierno de coalición en el Reino Unido desde la Segunda Guerra Mundial.
2.2. Fuentes y principios de la Constitución británica La Constitución británica es una constitución «no escrita», no se identifica con un texto codificado, sino con un conjunto de normas, tradiciones y usos. No está contenida en un único documento y deriva de fuentes secundarias diferentes de forma que se tiene que recurrir a la formación histórica y a la doctrina para delimitar su objeto (Dicey, 1982: 6-7). 1. El derecho escrito o estatutario (Statute Law) es la legislación emanada del parlamento que conforma el conjunto de normas en materia constitucional que regulan el funcionamiento de las instituciones del Estado, así como reconocimiento de los más importantes derechos y libertades. De entre ellas y por su significación histórica se puede destacar a) la Carta
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Magna de 1215, que se completa con la Carta Magna de 1225 y con la Petición de Derechos (Petition of Rights) de 1628; b) el Habeas Corpus Amendment Act de 1679; c) la Declaración de derechos de 1689 (Bill of Rights), que significó el triunfo del parlamento y el sometimiento del rey; d) la Ley de Instauración de 1701 (Act of Settlement); y finalmente e) las Actas Parlamentarias (Parlament Acts) de 1911 y 1949 que dictaminaban la supremacía de la Cámara de los Comunes sobre la Cámara de los Lores. No existe por tanto una diferencia formal entre leyes ordinarias y leyes constitucionales (Cotarelo, 1987: 268). 2. La segunda fuente estaría constituida por la interpretación judicial del derecho constitucional escrito (Common Law). En Gran Bretaña las decisiones de los tribunales de justicia dan reconocimiento a un derecho consuetudinario y esta fuente deriva de las costumbres y los usos locales de la sociedad inglesa que los jueces utilizaban para dirimir los conflictos entre particulares, dando lugar al sistema de precedentes. Dentro de éstas es de singular importancia la función que se atribuye a las decisiones judiciales en materia de derechos y libertades de los ciudadanos. 3. Las Convenciones constitucionales (Conventions) hacen referencia al conjunto de acuerdos de carácter práctico en el funcionamiento de ciertas instituciones. Han permitido que sin una variación de los textos constitucionales, las instituciones puedan adecuarse a nuevas realidades políticas. Las convenciones son una muestra representativa del pragmatismo británico, así como de la flexibilidad de su constitucionalismo. Si raramente la Constitución ha figurado dentro del debate político, desde los años setenta ha sido un tema de controversia política. Admitir que el derecho comunitario es parte del derecho constitucional inglés ha planteado algunos problemas de adaptación, ya que el carácter fundamentalmente escrito del derecho comunitario hace que cada vez sean más intensas en Gran Bretaña las presiones a favor de la codificación constitucional. De entre los principios políticos más relevantes de la Constitución inglesa destacan fundamentalmente: a) la supremacía del Parlamento, titular del poder supremo de Gran Bretaña aunque esta soberanía se encuentra sensiblemente limitada dada la conformación del sistema de partidos (el ejecutivo gobierna y el parlamento actúa sometiéndose a sus decisiones); b) el principio del «rule of law» o la supremacía de la ley, que significa que el derecho debe ser interpretado por los tribunales, reconociendo la independencia
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del poder judicial y garantizando que cualquier sanción y la consecuente privación de la libertad sólo pueda ser dictaminada por un procedimiento legal determinado por los tribunales; c) el sistema de frenos y contrapesos (checks and balances) rasgo fundamental del régimen parlamentario británico. Significa un sistema de equilibrio de poderes ya que la separación absoluta de poderes, principio formulado por Montesquieu, no ha logrado alcanzar una materialización práctica en Gran Bretaña (Hood, 1952: 25). La coordinación es el elemento que media entre el poder ejecutivo y el legislativo, y entre ambos se encuentra el Gabinete, núcleo del sistema constitucional británico. Este principio se traduce especialmente en la relación gobierno-oposición, y mayoría-minoría organizada; y por último, d) el principio de la primacía de los derechos individuales: a pesar de que no hay una Constitución escrita en la que se recojan los derechos de los ciudadanos británicos, éstos quedan sujetos al common law.
3. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS 3.1. La Corona A lo largo de la historia las potestades del Monarca se han ido limitando hasta llegar a un modelo de Monarquía parlamentaria, símbolo de la nación. El Monarca respeta la soberanía popular pero la soberanía corresponde «al Rey en el parlamento», la Monarquía ostenta la jefatura del Estado británico y la jefatura de la Iglesia, cumpliendo por tanto una función eminentemente legitimadora (De Blas, 1984: 10) atendiendo a la vertiente jurídico-política y simbólica que constituye la nación. Los poderes de la Corona en un sistema político que mantiene la división de poderes y el predominio del Parlamento están determinados con claridad. Sus poderes derivan del derecho estatutario o de las prerrogativas regias del «common law»10 teniendo facultades políticas de carácter ejecutivo. Corresponde a la Corona la representación del pueblo británico en las relaciones internacionales, declarar la guerra, firmar la paz, acreditar y recibir a los 10 Las prerrogativas de la Corona son «una especial preeminencia que tiene el rey sobre y por encima de todas las demás personas en virtud del «common law», pero al margen de su curso ordinario, en virtud de su dignidad real» Sir William Blackstone, Commentaries on the Laws of England, vol. I., Londres 1776, pág. 239. Cit. F. Fernández Sesgado (1987): op. cit. pág. 105.
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embajadores; ratifica tratados pero necesita la aprobación del Parlamento; nombra al Primer Ministro y a su propuesta a los miembros de su Gabinete; ejerce la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas; gobierna la Iglesia Anglicana además de dar cohesión a la Commonwealth. De entre las atribuciones legislativas más importantes que tiene encomendadas corresponde a la Corona convocar, reunir y disolver al Parlamento, limitándose a formalizar un previo acuerdo del Gabinete; sanciona todas las leyes aprobadas por las cámaras; nombra a los pares, miembros de la Cámara de los Lores. La Reina puede dictar disposiciones legales bajo la forma de «Orders in Council», una especie de decretos del Monarca considerados como fuente de justicia, pero no puede administrarla personalmente. La justicia se administra en su nombre; nombra y cesa a los jueces si lo demanda el Parlamento, de acuerdo con el Act Settlement. También puede detener un proceso (a través del «Attorney General»), conceder ciertas apelaciones y ejercer el derecho de gracia. El Rey tiene una serie de discrecionalidades de gobierno, esto es, acciones que pueden ser adoptadas por la Corona sin la necesidad de dirigirse al Parlamento. Pero tanto los poderes de prerrogativa como los derivados del derecho estatutario sólo pueden ser ejercidos por el Rey con el consejo y refrendo de un ministro responsable ante el Parlamento, con la única excepción del nombramiento del Primer Ministro. El principio de responsabilidad ministerial y la irresponsabilidad del Monarca implica que en la práctica la imposibilidad de que el Rey lleve a cabo personalmente ningún acto de gobierno. La Monarquía también realiza tareas que sobrepasan en importancia a las numerosas actividades protocolarias en las que actúa como mera figura representativa. En relación con su estatuto personal, el Rey es inviolable y goza de toda clase de preferencias en los procedimientos civiles, mercantiles, etc. Aunque el Rey es irresponsable civil, penal y políticamente, la «Crown Proceeding Act» de 1947 admite la existencia de cierta responsabilidad ante determinados actos administrativos, así como la posibilidad de una demanda judicial que repare los perjuicios causados a los particulares por aquellos actos. Hay que mencionar también dos características importantes de la Corona, su continuidad y su estabilidad. Esta última la proporciona al sistema político a pesar de los vaivenes políticos y sociales. La continuidad por su parte está asegurada porque la monarquía está basada en el principio dinás-
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tico toda vez que el Acta de Establecimiento («Act of Settlement») de 1701 establece el orden y los requisitos sucesorios11: La Corona es por tanto, hereditaria y el principio dinástico y la sucesión en el trono de forma automática, son las bases del principio constitucional «el Rey nunca muere» («the King never dies»)12.
3.2. El Parlamento El Parlamento británico constituye la institución que sintetiza con armonía las conquistas democráticas obtenidas con el paso del tiempo (Sánchez y Mellado, 1992: 43). Por cuanto depositario de la soberanía legal, de él emanan las leyes. Este monopolio legislativo del Parlamento obliga al Gabinete a adecuar su actuación a la legislación vigente y al consentimiento de las cámaras aun cuando no exista un tribunal que vele por la constitucionalidad de las leyes emanadas. A pesar de todo ello la dinámica institucional británica desplaza la soberanía del pueblo británico —en manos del electorado—, hacia el Gabinete y hacia el Primer Ministro. Pero incluso en esta dinámica, la soberanía llega a ser perfectamente compatible con la hegemonía política del ejecutivo (De Smith, 1964: 179). El Parlamento está dividido en dos cámaras: la Cámara de ls Comunes (House of Commons) y la Cámara de los Lores (House of Lores) ambas ubicadas en el Palacio de Westminster, dando lugar al modelo de democracia mayoritaria desarrollado por Lijphart. El poder legislativo en Gran Bretaña se denomina «el Rey en el Parlamento», de tal manera que se debería entender al Parlamento como la reunión de la Corona, la Cámara de los Comunes y la Cámara de los Lores13. Y aún a pesar de ello este bicameralismo es desigual por cuanto las atribucio-
11 El orden sucesorio se determinó en la dinastía Hannover cuya herencia recae hoy en la dinastía Windsor. Los requisitos que se establecieron fueron la práctica de la religión anglicana; la prioridad los hijos varones del rey de mayor a menor edad, o en su caso las hijas, siguiendo el mismo orden de nacimiento. 12 La defunción de un monarca reinante se denomina el «traslado», entendido en virtud de que el reino es transferido a su sucesor, permaneciendo perpetua la dignidad real. 13 A pesar de la relevancia de esta institución, el Parlamento no es objeto de estudio entre los politólogos británicos ya que su propia dinámica les orienta a centrarse más en el rendimiento parlamentario, en términos de políticas públicas (Norton, 1994: 367).
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nes de la cámara baja son muy superiores a los de la cámara alta14 y el papel de la Corona en el Parlamento se encuentra sometido, como ya hemos señalado, a actos muy concretos15.
La Cámara de los Comunes Es la cámara baja, asamblea de carácter electivo que tiene una vida de cinco años, excepto en el caso de una disolución anticipada. Este fenómeno ha sido usual en la vida política británica con el objetivo de seleccionar el momento más adecuado por el Gabinete para convocar elecciones16, o bien en caso de una prórroga excepcional por circunstancias determinadas. En la actualidad integran esta cámara 659 parlamentarios, elegidos por un sistema mayoritario en circunscripciones uninominales por sufragio universal, libre, secreto y directo, y componen la representación de Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del norte. El funcionamiento de la Cámara de los Comunes viene condicionada por el comportamiento disciplinado de los dos grupos de actores políticos —la mayoría y la minoría—, encontrándose ambos vigilados y condicionados por sus respectivos whips o fustigadores. Estos tienen una importante función en los debates y en las votaciones puesto que son quienes encarnan y ejercen las directrices oficiales de los partidos. La fuerza del Gobierno ante el Parlamento favorece la idea de mandato de partido (Budge y Hofferbert, 1992: 132), ya que se pone en marcha el programa político del partido con la mayoría de escaños en la cámara. Corresponde a la oposición oficial («Her Majesty’s Loyal Opposition»), la minoría parlamentaria, pronunciarse no para mejorar la política del gobierno sino para poner de manifiesto a la opinión pública los aspectos desfavorables de la misma, y configurarse para el electorado como alternativa política. La cámara baja es convocada por la Reina mediante una proclamación real («Royal proclamation») y se reúne de lunes a viernes en sesiones de tarde, comenzando las sesiones con las «parliamentary questions», preguntas orales 14
Recordemos que es la única cámara electa por sufragio universal de forma que expresa la soberanía popular. 15 M. Fraga (1961: 132) manifiesta que «el Parlamento británico es la pieza clave para la integración política». 16 Recordemos por ejemplo la disolución anticipada del Parlamento por Margaret Thatcher en mayo de 1983.
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a los ministros, seguido de la presentación de proyectos y posteriormente se aborda el orden del día. En cuanto a su organización, es importante desatacar la figura del Speaker u orador17. Su importancia reside en que le corresponde la presidencia de la Cámara y la representa ante la Corona y ante la Cámara de los Lores. La primera función que tiene encomendado el Parlamento es la elección del speaker, siendo propuesto por el Gabinete y aceptado por la oposición, todo lo cual implica que es elegido por unanimidad, se convierte en un hombre sin partido, asegurando la imparcialidad de sus funciones. Dirige los debates y los trabajos parlamentarios, vela por el status de los parlamentarios y nombra a los presidentes de las distintas comisiones. La actividad parlamentaria británica centra su interés en los debates plenarios no obstante la fórmula de trabajo en comités adquiere progresivamente cierta importancia. De entre las comisiones parlamentarias, pueden diferenciarse cuatro tipos: a) la Comisión de toda la Cámara («Committee of the Whole House»), integradas por la totalidad de la cámara como su nombre indica, es a quien le quedan reservados los proyectos de ley más importantes, como los de carácter financiero, presupuestos e impuestos; b) las Comisiones Permanentes («Standing Committees») a las que pertenecen los parlamentarios designados a tal efecto. A pesar de que existen algunas especializadas, otras no lo están. Se componen de un presidente y un número de diputados que oscila entre 16 y 50 y carecen de poder político; c) las Comisiones especiales o selectas («Select Committees»), son de más reciente creación y nacen como consecuencia de la especialización que la vida parlamentaria requiere y también para controlar al ejecutivo y a la administración. Su composición garantiza proporcionalmente la composición de la Cámara en términos partidistas; y d) las Comisiones Mixtas («Joint Committees»), integradas por miembros de las dos cámaras, con el objeto de considerar un asunto o un proyecto concreto. De entre las atribuciones más importantes de la Cámara de los Comunes se pueden considerar las de carácter legislativo, de control sobre la administración y la función de fiscalización de la acción del gobierno. La cámara baja dispone del monopolio sobre las leyes de carácter financiero, ya que la iniciativa legislativa corresponde hoy al ejecutivo. Es un rasgo británico propio el sistema de la triple lectura de los proyectos: la primera lectura es un trámite formal que realiza el secretario de la cámara y tras ello no se produce ningún debate sino que el texto es publicado. La segunda lectura, la 17
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M. Fraga (1961: 217) reconoce que esta figura es pieza fundamental de la Cámara de los Comunes.
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fase de comisión e informe que suscita el debate y a cuyo texto la oposición presenta enmiendas y, por último la tercera lectura, la verdaderamente importante que se realiza en el pleno y una vez aprobada por la Cámara de los Lores. Si la ley es aprobada por la Cámara de los Lores entra en vigor tras obtener la Sanción Real, en caso de no ser aprobada vuelve a ser revisada por la Cámara de los Comunes. La función de control sobre la administración se realiza a través de órganos institucionalizados18, y más concretamente a través de las preguntas que pueden formularse por escrito, práctica extensible al control del Gobierno19. Sin embargo hay de destacar la colaboración, que para hacer cumplir esta función, desempeña el Comisionado Parlamentario para la Administración. En una dinámica política de gobiernos de mayoría el control del ejecutivo tiene un significado particular. A pesar de que el Gabinete cuenta con el apoyo de un número superior de escaños en la cámara, la oposición plantea preguntas y aún puede exigir el debate de una moción de censura y recurrir al voto de confianza. La rigidez del «two party system» y los cálculos numéricos demuestran sin embargo la imposibilidad de derrotar al Gobierno. Por esta razón únicamente la Oposición no es garantía suficiente para lograrlo aunque dispone de ciertos recursos específicos como el debate sobre el discurso de la Corona, el debate del Presupuesto, la discusión de mociones, las mociones para levantar la sesión y las preguntas a los ministros.
La Cámara de los Lores A pesar del bicameralismo del sistema británico, la Cámara Alta se distingue de otras asambleas por mantener rasgos hereditarios. Sin carácter electivo está compuesta por los Lores espirituales, que son los arzobispos de Canterbury y York, los obispos de Londres, Durham y Winchester y otros 21 obispos de la Iglesia de Inglaterra. También la integran los Lores temporales que se clasifican en los Lores hereditarios, que no hayan renunciado a su título, de los cuáles no existe un número fijo; los 16 Lores de Escocia; los 28 Lores de Irlanda; y los Lores jurídicos, encargados de las funciones judicia-
18 A. de Blas (1984: 14) señala entre los más importantes la Comisión de Cuentas («Public Accounts Committee»), la Comisión Presupuestaria («Select Committee on Estimates»), la Comisión de Empresas Públicas («Select Committee on the Nationalized Industries») y otras comisiones especializadas. 19 Un estudio más completo sobre estas cuestiones en M. Franklin y P. Norton (1993).
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les de la cámara. Y por último los Lores Vitalicios, que son nombrados por la Corona en reconocimiento de la prestación de determinados servicios. Todos ellos lógicamente no asisten a las sesiones ya que su número es elevado, y de hecho es destacado el absentismo de esta cámara. La Cámara de los Lores está presidida por el Lord Canciller, que es a su vez miembro del Gabinete y cabeza de la Judicatura de Gran Bretaña. Las atribuciones de esta cámara han quedado reducidas tras la reforma de 1832 que consideraba su subordinación a la de los Comunes, y posteriormente con las Parliament Act de 1911 y 1949. A pesar de haber perdido importantes funciones la competencia legislativa de los Lores es casi equivalente a la de los Comunes por cuanto todas las leyes han de ser aprobadas por las dos cámaras; sin embargo, la Cámara de los Lores ha quedado excluida de toda competencia en proyectos de ley de carácter financiero. A pesar de ello es importante su labor de revisión y enmienda sobre las leyes. A raíz de que no tienen límites temporales para los debates, éstos suelen de ser gran interés, y debido por otra parte a que no tienen un carácter electo, están en una situación privilegiada para introducir algún tipo de legislación que incluso, puede dañar la popularidad del Gobierno. Pero quizá es un rasgo significativo que la Cámara de los Lores sea la Suprema Corte o Tribunal de Apelación para todo el Reino Unido en materia civil y con la excepción de Escocia, en materia criminal. Esta función la realizan los Lores jurídicos («Lords of Appeal») y ocasionalmente algunos Lores previa autorización de las «Appellate Jurisdiction Acts» (Norton, 1994: 353). Aunque se ha planteado la reforma de la Cámara Alta, sigue siendo un elemento importante en el modelo político y de gobierno británico, debido fundamentalmente a que sus funciones están inseparablemente relacionadas con la Cámara de los Comunes.
4. EL GOBIERNO DE GABINETE En realidad el Gobierno británico («Ministry») no es el Gabinete. Es un entramado complejo formado por el Consejo Privado («Privy Council»), el Gabinete y los Ministros, dentro los cuáles la pieza clave es la figura del Primer Ministro («Premier»). Es el órgano más importante de la vida política británica. Su misión es la de dirigir la vida política y la actividad de la Administración pública. El Gobierno marca las principales líneas políticas del país y dispone de iniciativa legislativa.
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El Gobierno de Gabinete tiene su origen en el Consejo Privado («Privy Council»), órgano emanado de la Curia Regis medieval, una especie de Consejo de Estado con funciones asesoras del monarca y algunas atribuciones judiciales20. Está integrado por unos tres centenares de miembros21 y el cargo es vitalicio. Se reúne en contadas ocasiones de forma plenaria —para aprobar el matrimonio del soberano, para escuchar su declaración de acceso al Trono—, siendo más normales las reuniones parciales. De este órgano surgirá el Gabinete, perdiendo el Consejo Privado prácticamente todas sus atribuciones consultivas y manteniendo más bien una función formal, la de dar fuerza jurídica a determinados actos gubernamentales que toman la forma de «Orders in Council» y «Royal Proclamations». El Gabinete es una de las piezas claves del sistema político británico, constituye la parte esencial del poder ejecutivo22. Uno de sus rasgos estructurales es su homogeneidad, por estar compuesto por miembros del mismo partido; sin embargo, su actitud también refleja diversidad de tendencias. Integran el Gabinete los Ministros nombrados por la Reina. Su tamaño ha variado con el paso del tiempo y su composición no es fija, aunque la media está en torno a los veinte integrantes, depende de la voluntad del Primer Ministro23. De cualquier forma el Gabinete ha de estar compuesto por un número que asegura la posibilidad de discutir, deliberar y coordinar las directrices políticas. Al mismo tiempo debe incluir a las personalidades encargadas de los principales departamentos además de acomodar la representación de los diferentes grupos intrapartidistas. Hoy los miembros del Gabinete deben tener asiento en cualquiera de las dos cámaras, y el Premier, específicamente, en la Cámara de los Comunes. Igualmente se ha consolidado que en esta misma Cámara tenga asiento el secretario del Foreing Office.
20 A partir del comienzo de la actual dinastía Hannover, en 1714, se inicia en Gran Bretaña el sistema de gabinete. 21 Entre ellos, el Príncipe de Gales, los duques de sangre real, los arzobispos de York y Canterbury, el obispo de Londres, el «Speaker» de la Cámara de los Comunes, figuras relevantes del mundo de la política, las artes y las ciencias, y otras personas a las que la Corona desee recompensar con la distinción de ser miembro. 22 M. Charlot (1990: 418) considera al Gabinete como «una especie de gobierno en el seno del gobierno». 23 En el siglo veinte su número ha oscilado entre dieciséis (Bonar Law en 1922) y veintidós (Wilson en 1924). En períodos de guerra los Gabinetes de Lloyd George y Winston Churchill se redujeron considerablemente contando menos de diez miembros (Kavanagh, 1994: 376).
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El Gabinete posee una organización compleja y está integrado por un entramado diverso que incluye una Secretaría («Cabinet Office») y motor de la maquinaria gubernamental. Está formada por un conjunto de funcionarios bajo la dirección de un secretario permanente, quien a su vez es el secretario del Primer Ministro. Su principal función es disponer el trabajo del Gabinete, esto es, preparar la agenda del Gabinete haciendo llegar por adelantado a los ministros los documentos más relevantes; también coordina las decisiones informando a los departamentos de éstas y controlando su adopción. El Primer Ministro, no obstante, tiene una oficina privada que integra a media docena de miembros —que le ayudan a preparar los trabajos parlamentarios y las consultas con otros departamentos...—, así como una oficina de prensa. Dentro del Cabinet Office se articulan los Comités del Gabinete, todo un sistema de comités y subcomités cuyo objetivo no es otro que afrontar el volumen de trabajo y especializarse en el estudio de determinadas cuestiones. En ellos se discuten problemas de índole técnica de forma que resta para las reuniones de Gabinete los temas de contenido político y los asuntos que abordan la orientación de la acción gubernamental. Existen dos tipos de comités: los permanentes («standing committes»), cuya existencia está ligada al período legislativo; y los especiales («ad-hoc committes»), creados para abordar y estudiar problemas concretos. Puede crearse también una tercera categoría de comités compuesta por funcionarios para abordar determinas cuestiones («ministerial committes»). En toda esta estructura se integran los «Overlords» o «super-ministros», figuras creadas por Churchill en 1951 y a las que en aquel momento ya se les atribuyó una función eminentemente coordinadora. En la actualidad, estos Ministros pertenecen a la Cámara de los Comunes, existiendo tres sectores claves: Asuntos Exteriores y Commonwealth, Defensa y Asuntos Internos. Por último, se configura dentro del complejo entramado gubernamental el «Inner Cabinet» o «Gabinete interior» integrado por un conjunto de Ministros «clave» —cinco o seis—, que junto con el Premier son los encargados de preparar la política del propio Gabinete. El Gabinete se reúne a puerta cerrada, sus deliberaciones son secretas, y no se puede publicar documento alguno relacionado con sus reuniones. Las reuniones ordinarias suelen convocarse una o dos veces por semana cuando la Cámara de los Comunes se halla en período de sesiones, y son menos cuando ésta se encuentra en periodo de descanso parlamentario. No obstante a iniciativa del Premier y a fin de debatir una cuestión urgente, el
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Gabinete puede reunirse en sesión extraordinaria. Como buena parte del trabajo parlamentario se prepara en los comités, el trabajo del Gabinete se reduce a examinar los informes y las recomendaciones propuestas para la resolución de las cuestiones. Le incumbe, principalmente, la resolución de los asuntos de mayor trascendencia que requieren de un nivel de decisión superior al ministerial, así como la coordinación de la acción de los diferentes departamentos ministeriales. Sus atribuciones son fundamentalmente: a) la determinación de la política interior y exterior, ante la cual disponen de una gran libertad de acción resultado de un sólido respaldo parlamentario; b) la intervención en la función legislativa a través de las proposiciones de ley y la legislación delegada; c) la potestad financiera que recae en el Gabinete quien domina toda la vida financiera del Estado. Aunque los presupuestos son aprobados por el Parlamento, una serie de normas legales establecen un sistema de fiscalización y supervisión de la actividad financiera por parte del Gabinete; d) el control de la Administración Pública, al ser los funcionarios («civil servants») quienes en verdad deciden en las diferentes áreas de la gestión gubernamental24; e) también le corresponde el nombramiento de cargos públicos de mayor relevancia. Aunque algunas designaciones de cargos eclesiásticos y judiciales corresponden a la Corona, en la práctica son decididas por el Gabinete. El sistema bipartidista británico («two party system») posibilita que un grupo político alternativo al que gobierna asuma el papel de la Oposición. Oficialmente se la conoce con la expresión de «Her Majesty’s Opposition» e integra al líder de la Oposición y a las figuras más relevantes del partido opositor. Es una minoría organizada que adopta una estructura similar a la del Gabinete —de ahí su nombre de «Gabinete en la Sombra» («Shadow Cabinet»)—, incluyendo sus propios comités. Su función de oposición ha de interpretarse dentro de las coordenadas del sistema político británico por cuanto que al representar al grupo que no alcanza la mayoría, difícilmente podrá derribar al Gabinete, acontecimiento que ocurre cuando un Gobierno dimite o pierde las elecciones. Su objetivo se dirige por tanto hacia el electorado indeciso y no realiza una labor obstruccionista en el Parlamento sino más bien al contrario, ya que es práctica habitual en casos en que del 24
En Gran Bretaña existe una «administrative class» integrada y jerarquizada, detectándose un significativo contraste entre la «clase administrativa», las «clases profesionales, técnicas y científicas» y la «clase ejecutiva», Estas dos últimas son las que dirigen las ramas más importantes del organigrama ministerial.
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partido del Gobierno se ausente un número de miembros que no posibilite el equilibrio en una votación, la Oposición suele retirar al número de diputados necesario para contrarrestar. Sin embargo, el Gobierno no se arriesga si está en juego una votación política de gran trascendencia. En realidad el Gobierno («Ministry») o Ministerio es un órgano numeroso compuesto por Ministerios y Ministros. No tiene por tanto carácter deliberativo y entre sus miembros existe una estructura de orden jerárquico en cuyo vértice se encuentran los miembros del Gabinete25. Los Ministros son nombrados por el Monarca a criterio del Primer Ministro, quien su vez está supeditado a la opinión de su partido. Todos los Ministros deben ser miembros del Parlamento, perteneciendo indistintamente a las dos Cámaras pero garantizándose un número mínimo de Lores además del Lord Canciller («Ministers of the Crown Act de 1937»). Dentro de las categorías de Ministros hay que destacar en primer lugar la figura del Premier, pieza central de la estructura del gobierno de gabinete. Los Ministros están situados al frente de un Departamento, pero existe una diferencia entre aquellos que forman parte del Gabinete («Secretaries of state») y los que son ajenos a él. También se puede distinguir entre aquellos que están al frente de un «Ministry» o de un «Office», siendo éstos últimos los de mayor antigüedad. Asimismo forma parte de esta estructura los cuatro consejeros jurídicos de la Corona que ejercen sus funciones en Inglaterra y País de Gales —«Attorney General» y «Solicitor General»—; y los que las ejercen en Escocia —«Lord Advocate» y «Solicitor General»—. También se incluyen en el Ministry los Ministros que no son miembros del Gabinete y tampoco son responsables de un Departamento ministerial («Ministers of State») y cuya misión es servir de ayuda en Departamentos especialmente complicados. Otra figura son los Secretarios parlamentarios pudiendo distinguirse entre los vinculados a un «Secretary of State» y que son los «Parliamentary under-Secretary», y los secretarios parlamentarios de cualquier otro Ministro («Parliamentary Secretary»). Además están los Secretarios privados (Parliamentary private Secretaries), diputados elegidos por el Premier que actúan como intermediarios entre el Ministro y los parlamentarios. Por último los «Whips» o secretarios parlamentarios encargados de asegurar la disciplina de los diputados miembros del partido.
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Para profundizar más en el tema remitimos a J. Blondel (1985).
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4.1. El Primer Ministro «The Prime Minister» es la pieza clave de la estructura gubernamental británica26. El origen de esta figura hay que localizarlo a partir de 1701, cuando los primeros Hannover —que no entendían inglés—, dejaron de asistir a las reuniones del Gabinete y se designó un Ministro que posteriormente informaba al Monarca de las deliberaciones (Chalvidan y Trnka, 1991: 8). El Premier cuenta con la confianza de su partido y del pueblo. Por tradición es el dirigente del partido que obtiene la mayoría parlamentaria, lo que le convierte en el líder del Parlamento, además de ser quien dirige las estrategias y las tácticas de su partido. Es nombrado por el Monarca y su cargo está unido a la titularidad de Primer Lord de la Tesorería («First Lord of the Treasury») aunque las funciones del Ministro de Hacienda son competencia del Chancellor of the Exchequer. Dentro de la Cámara determina el orden del día de las sesiones parlamentarias, y es quien decide la disolución de la Cámara de los Comunes, teniendo la capacidad para elegir el momento más adecuado para llamar al electorado a las urnas. Su preeminencia también destaca por ser quien nombra a los ministros, designa a los integrantes de su Gabinete y es la vía de comunicación ordinaria con la Corona. La expansión de su poder desplazando al Gabinete es una de las cuestiones que se debaten en la actualidad. En el presente siglo se ha asistido a una transformación que favorece un aumento del poder del Primer Ministro no solo por destacar sobre los miembros del Gabinete sino también por el contacto directo con el electorado a través de papel desarrollado por los medios de comunicación social27. Sin embargo esta discusión depende en gran parte de la propia personalidad de quien encarne esta función, ya que habría que realizar una delimitación entre los poderes que tiene asignados el Primer Ministro y el poder que personalmente ejerce a través de su liderazgo28.
26 Sir Ivor W. Jennings (1969), considera a la figura del Primer Ministro británico como «la piedra angular de la bóveda del Gabinete» pág. 173. Cit. F. Fernández Segado (1987): op. cit., pág. 123. 27 M. Charlot destaca que únicamente la debilidad de su Oficina privada y las tradiciones de la política inglesa evitan que desempeñe un papel similar al cabeza del ejecutivo en regímenes presidencialistas o semipresidencialistas, op. cit., A. del Blas (1984), pág. 18. 28 No es comparable el liderazgo y la personalidad de Margareth Thatcher a la de su sucesor John Major, aún perteneciendo los dos al partido conservador (Kavanagh, 1994: 396).
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Cuadro 1. Primeros Ministros británicos en el siglo Primer Ministro Marqués de Salisbury Arthur James Balfour Sir Henry Campbell-Bannerman Herbert Henry Asquith David Lloyd George Andrew Bonar Law Stanley Baldwin J. Ramsay MacDonald Stanley Baldwin J. Ramsay MacDonald J. Ramsay MacDonald Stanley Baldwin Neville Chamberlain Winston S. Churchill Clement Attlee Sir Winston Churchill Sir Anthony Eden Harold MacMillan Sir Alec Douglas-Home Harold Wilson Edward Heath Harold Wilson L. James Callaghan Margaret Thatcher John Major Tony Blair Gordon Brown David Cameron
Partido Unionista (Conservador) Unionista (Conservador) Liberal Liberal(a) Liberal(b) Unionista (Conservador) Unionista (Conservador) Laborista Conservador Laborista Laborista (c) Conservador(c) Conservador(c) Conservador(d) Laborista Conservador Conservador Conservador Conservador Laborista Conservador Laborista Laborista Conservador Conservador Laborista Laborista Conservador (e)
XX
y
XXI.
Inicio del mandato 25 junio 1895 12 julio 1902 5 diciembre 1905 8 abril 1908 7 diciembre 1916 23 octubre 1922 22 mayo 1923 22 enero 1924 4 noviembre 1924 5 junio 1929 24 agosto 1931 7 junio 1935 28 mayo 1937 10 mayo 1940 26 julio 1945 26 octubre 1951 6 abril 1955 10 enero 1957 19 octubre 1963 16 octubre 1964 19 junio 1970 4 marzo 1974 5 abril 1976 4 mayo 1979 28 noviembre 1990 1 mayo 1997 27 junio 2007 11 mayo 2010
(a) Gobierno de coalición desde Mayo de 1915; (b) Gobierno en coalición; (c) Gobierno nacional; (d) Gobierno en coalición desde mayo de 1940 hasta mayo de 1945; gobierno nacional desde mayo de 1945 hasta julio de 1945; (e) Gobierno de coalición. Fuente: Jones y Kavanagh (1998) y European Journal of Political Research Databook.
5. LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL El Servicio Civil británico, la burocracia central, es de singular importancia para comprender el complejo entramado del Gobierno británico. Estos funcionarios públicos constituyen la maquina administrativa central
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que se ubica en Whitehall. Son funcionarios de la Corona y en este grupo no se incluye a los funcionarios políticos ni judiciales excluyéndose también de él a las Fuerzas Armadas. Son sólo funcionarios civiles de la administración central ya que los funcionarios de administración local tampoco son considerados como funcionarios de la Corona (Punnett, 1987: 344). Con una organización jerárquica, estos funcionarios públicos («civil servants») constituyen un grupo numeroso, detectándose una gran inflación entre los niveles más bajos siendo más reducido el que configura la elite administrativa. Estos funcionarios ejecutivos, como su nombre indica, son los encargados de asesorar y ejecutar las políticas públicas, pero sólo un grupo más reducido, quien ocupa el nivel más alto del Servicio Civil, forma parte de la toma de decisiones. El reclutamiento de la mayoría de ellos se realiza a través de concursos y entrevistas29, de manera que son más bien un grupo de especialistas que obtienen asesoramiento de diversa fuentes, en vez configurar un cuerpo de funcionarios con una formación técnica. La gran movilidad entre diferentes departamentos y trabajos no es óbice para que promuevan los intereses propios del departamento al que están adscritos. Tienen el control de los documentos, de los funcionarios a su servicio, de la información y de las fuentes que les ofrecen el consejo técnico, de manera que se convierten en elementos indispensables para el Ministro. La reestructuración del Servicio Civil desde mediados de los años ochenta bajo el gobierno conservador ha reducido el tamaño de los departamentos y ha dejado en manos de agencias autónomas la ejecución de las políticas y la prestación de servicios, reservándose el Ministerio las cuestiones estrictamente políticas. Esta práctica ha generado un incremento progresivo del número de agencias y de hecho, a mediados de los noventa dos tercios de los funcionarios públicos estaba empleado en ellas30. También permite que el departamento preste más atención a la formulación general de las políticas y a la administración de los recursos mejorando la calidad de los servicios (Gray y Jenkins, 1991: 404).
29 Como señala I. Budge (1995:56), la mayoría de los funcionarios que dominan los niveles superiores de la administración provienen de las universidades de elite de Cambridge y Oxford, lo que ha generado críticas. 30 Un buen ejemplo bibliográfico sobre el tema se encuentra en D. Marsh (1991); y más concretamente sobre el Servicio Civil el trabajo de G. Drewry y T. Butcher (1991).
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6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y EL PROCESO REPRESENTATIVO 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos El sistema de partidos británicos es el ejemplo clásico de modelo bipartidista que se asienta sobre una estructura de cleavage social, basada en el antagonismo entre la clase media y la clase obrera, que sigue teniendo en la actualidad influencia aunque no tan marcada como antaño. La base electoral de ambos partidos se correspondía ampliamente con la disyuntiva socioeconómica, ya que los wighs se identificaban con una burguesía liberal, mercantil y urbana, mientras que los tories31, se identificaban con una burguesía conservadora, terrateniente y agraria. Más aún, el partido conservador ha sido el representante de los intereses del orden y del liberalismo, y los laboristas toman una orientación programática dirigida fundamentalmente al Estado del bienestar y al socialismo democrático. Si el Partido Conservador era el partido de las capas medias y altas, el Partido Laborista era el partido de los trabajadores. El comportamiento electoral de los británicos ha permitido que los conservadores se aprovecharan mejor de su potencial electoral al tener las capas medias y altas británicas mayor conciencia de clase (Rose, 1974: 513). Los votos conseguidos por los conservadores entre los electores de clases medias han sido siempre superiores a los obtenidos por los laboristas entre electores de la clase obrera. Pero además, la importante cantidad de votos que obtienen los conservadores entre los obreros —en una sociedad en la que aproximadamente dos tercios de la población pertenece a la clase obrera— es otra condición esencial que posibilita la existencia de un sistema electoral competitivo desde el fin de la II Guerra Mundial hasta las elecciones de la Cámara de los Comunes de 197032. Desde 1974, y tal y como se ha visto tras las recientes elecciones de 2010, el sistema electoral británico no responde estrictamente a unas condiciones que permitan hablar en su más puro significado de un sistema 31
Este partido adquiere su nombre porque en 1834 Sir Robert Peel afirmó durante un discurso electoral que la política Tory era conservar todo lo que de bueno hubiera en las instituciones existentes. Citado por S. Sánchez y P. Mellado 1992: 37. 32 D. Nohlen (1994: 166) argumenta que en este período se dieron tres condiciones básicas para hablar de un sistema bipartidista: 1.º, se presentaron siempre por término medio menos de tres candidaturas por circunscripción; 2.º, los dos grandes partidos consiguieron conjuntamente un porcentaje de votos en torno al 90%; y 3.º, un partido consigue la mayoría parlamentaria y se constituyen gobiernos de un solo partido.
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bipartidista. Los partidos políticos británicos comienzan a abarcar una amplia gama de tendencias que completan el espacio ideológico: desde los nacionalismos minoritarios y los partidos socialistas hasta los laboristas, los liberaldemócratas y los conservadores. Lógicamente, el número de candidatos por circunscripción electoral y por elección aumentó de un promedio de 2,6 (1945 a 1970) al 3,7 (1974 a 1987). Desde 1983 compiten en todas las circunscripciones uno de los partidos de la Alianza —los liberales y el SPD— con los conservadores y los laboristas. El Scottish National Party se presenta en todas las circunscripciones electorales escocesas desde octubre de 1974; el Plaid Cymru en todas las circunscripciones electorales de Gales desde 1970. En este escenario, más competitivo desde 1974, los conservadores y los laboristas alcanzan conjuntamente alrededor del 75% de los votos, aunque nunca han podido reunir menos del 93% de los escaños parlamentarios. Esto refleja una clara competencia bipartidista en la Cámara de los Comunes, y una considerable erosión de la cantidad de los votos conjuntos de los conservadores y los laboristas que se vio acentuada en las elecciones de 1997. Si nos detenemos en la evolución experimentada por los principales partidos políticos a lo largo del siglo XX en el sistema bipartidista británico, apreciamos con facilidad cómo el laborismo acabó desplazando al liberalismo, de forma que la lucha por el ejercicio del poder se establece ya únicamente entre los conservadores y los laboristas, a pesar de la presencia de otros partidos menores. El ascenso del Partido Laborista en 1918 fue un proceso que se vio facilitado por la decadencia del Partido Liberal. El hundimiento de los liberales se produjo como consecuencia del amplio descrédito de este partido entre el electorado burgués en relación con la cuestión de Irlanda33, y a lo que se unió una política social anterior a la I Guerra Mundial excesivamente reformista desde el punto de vista de la burguesía. En todo este ambiente la escisión entre los partidarios de Lloyd George y los de Asquith afectó a la totalidad del partido y condujo a la formación de candidaturas competitivas34. A partir de entonces se impusieron los conservadores
33 La polémica sobre la concesión del Home-rule condujo a la escisión del partido liberal entre los Liberal Unionists, quienes se pronunciaron contra el autogobierno irlandés conjuntamente con los conservadores, mientras que por otro lado, por su actitud proirlandesa, los liberales perdieron partes importantes de su potencial electoral en la burguesía británica y dependían del apoyo parlamentario de los Irish Nationalists. Para un análisis más profundo remitimos a R. Rose (1974). 34 Especialmente en las elecciones de 1918 y 1922.
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100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1974
1974
1979
1983
% escaños dos principales partidos
1987
1992
1997
2005
2010
% votos dos principales partidos
Gráfico 1. Evolución del sistema bipartidista británico, 1974-2010.
como representantes de los sectores del electorado burgués. Paralelamente a todo este proceso los laboristas aumentan el número de candidaturas por circunscripción mientras que la cifra de candidatos del escindido Partido Liberal fue disminuyendo. Hubo que esperar hasta 1924 para que el laborismo redujera a los liberales a una tercera posición en la Cámara de los Comunes. También entre los factores que influyeron en el ascenso del Partido laborista se cuenta con el sistema de mayoría relativa en las circunscripciones uninominales. Una vez que el laborismo estuvo asentado como segunda fuerza aprovechó el sistema electoral y comenzó a beneficiarse del efecto con que el sistema de mayoría relativa protege y asegura tanto a los dos partidos más grandes como a los partidos que cuentan con bastiones electorales regionales o locales (Nohlen, 1994: 163). La fundación del Partido Laborista fue consecuencia de la unión de varios grupos socialistas con los sindicatos, teniendo ambos como objetivo la consecución de la igualdad y el progreso para los menos privilegiados. Se fundía así un apoyo y una base organizativa, junto con el activismo y la organización en los distritos electorales, lo cuál dio como resultado una fuerza política alternativa que captó el voto de la clase obrera. Durante el período de la postguerra los votos sindicales ayudaron a conseguir la elección de un liderazgo parlamentario que podía contar con el apoyo de la izquierda más
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radical. La moderación del programa de nacionalizaciones, la prudencia de la acción de los gobiernos laboristas durante el período 1964-1968 y la pérdida de influencia de los factores de estratificación social, fueron elementos más que suficientes que favorecieron cierta radicalidad en los sindicatos, provocando una escisión interna en el partido que dio origen a que los líderes centristas formaran un partido socialdemócrata, que posteriormente fue absorbido por los liberales. La gran derrota electoral que los laboristas sufrieron en 1983 obligó a la dimisión de su líder M. Foot a quien sucedió Kinnock, figura que trató de evitar la tensión entre las dos grandes alas del partido imponiendo su autoridad sobre la maquinaria del partido. En la década de los años ochenta la aparición de la «nueva izquierda» en el Partido Laborista ha sido uno de los elementos que impulsó el triunfo de esta formación política en 1997 con Tony Blair. Este nuevo líder ofreció al electorado la imagen de un partido moderno, unido y la alternativa al Partido Conservador, quien tras trece años en el gobierno dejó el relevo a los laboristas hasta que fue recuperado en 2010. El Partido Conservador llega al final de la II Guerra Mundial como un partido moderado. Su pragmatismo y oportunismo han sido cualidades que le han permitido sobrevivir y estar en el poder, solo o en coalición, durante dos terceras partes del siglo XX, reforzando la autoridad del líder del partido (Jones y Kavanagh, 1991: 241). El moderno partido conservador surgió a mitad del siglo pasado como una forma nueva del viejo partido tory.La derrota sufrida en las elecciones de 1945 sirvió para aleccionar a sus dirigentes, quienes vieron cómo el electorado había optado por una fórmula que favorecía medidas de pleno empleo y de protección social. Bajo una estrategia de captación del mayor número de electores, e incluso a pesar de hacer modificaciones en sus programas electorales, los conservadores aceptaron la mayor parte de las reformas de la postguerra de los laboristas, desplazándose hacia la izquierda del espacio ideológico. Los líderes conservadores hasta Margaret Thatcher, se situaron en posiciones ideológicas de centro-izquierda, fundamentalmente porque consideraban que mantener el consenso que había guiado el período postbélico sería un elemento que favorecería el buen ritmo político, económico y social de Gran Bretaña. Se pretendía defender políticas de pleno empleo, tener presente la postura de los principales grupos económicos, interviniendo en la economía. Con ello se ganaría a una parte importante de la clase trabajadora, de la cual dependía su éxito. Los valores esenciales del Partido Conservador están conecta-
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dos con la idea de un Estado fuerte que asegure el orden social, pero los intentos por imponer medidas impopulares, como la escuela unitaria (de barrio) y una redistribución más a fondo de la riqueza fortaleció un elemento de nueva derecha en el Partido Conservador. Concretamente, a mediados de la década de los setenta, la combinación «mercado libre, Estado fuerte» (Gamble, 1988) fue el lema principal que guió las políticas conservadoras y alcanzó su cumbre en el período de gobierno thatcherista (1979-1990). El liderazgo de Thatcher introdujo al partido en posiciones políticas más rígidas y en el apoyo de una economía de corte neoliberal. El fracaso de estas politicas conservadoras llegó con la integración británica en la Comunidad Europea. Para los partidarios del mercado libre, liderados por el sucesor de Thatcher, John Major, la liberalización del comercio dentro de un mercado europeo más grande era de mayor importancia, aún a pesar de la divergencia respecto a otros gobiernos europeos en cuestión de protección social. La presencia de terceros partidos es un factor de relevancia en sistemas bipartidistas como el británico. El Partido Liberal Demócrata surge de la unión de socialdemócratas y liberales en 1988. Los liberales habían sido apartados del poder gradualmente por los laboristas y los conservadores en el período de entreguerras, y la estrategia que adoptaron, tras el incremento de votos obtenido en las elecciones de 1974, fue el de formar alianza con el Partido Socialdemócrata (SDP) para incrementar su fuerza electoral. El predominio de los liberales en esta nueva formación predomina detectándose en este partido una preocupación por la libertad que le conduce a apoyar el bienestar en los terrenos en los que la libertad política es difícil sin ningún nivel de seguridad económica y social para todos. Sus políticas centristas les convierten en el socio conservador o laborista en caso de un gobierno de coalición. Este partido ha sido un claro defensor de la total integración en la Comunidad Europa de Gran Bretaña y lógicamente ha apoyado una reforma del sistema electoral. Las grandes formaciones políticas británicas destacan por su disciplina parlamentaria, combinada con un alto grado de democratización interna. Aunque la selección de los candidatos difiera entre los dos principales partidos, el papel que desempeñan los comités locales es reconocido por los respectivos partidos, cuyos máximos órganos por otra parte, apenas muestran disconformidad con las propuestas.
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6.2. Elecciones y comportamiento electoral Las elecciones son una de las formas de implicación política más comunes de los ciudadanos de las democracias liberales. Las normativas que regulan las convocatorias electorales tienen unos efectos mecánicos y unos efectos psicológicos que van a determinar en muchas ocasiones la orientación de los electores. Desde esta perspectiva, el caso de Gran Bretaña es un ejemplo de singulares características por ser, primero, un país con un sistema de elección de los representantes de mayoría, a diferencia del resto de países europeos; y segundo, y producto de lo anterior, por tener una configuración del esquema de partidos que se reduce a dos actores principales, aunque la evolución en el tiempo haya permitido la presencia de terceros partidos y partidos menores de implantación regional. En este panorama, el comportamiento electoral de los británicos va a estar marcado por un incremento de los niveles de volatilidad y por una identificación partidista más debilitada (Alt, 1984: 298).
El sistema electoral La normativa legal que básicamente recoge las elecciones parlamentarias está contenida en la «Representation of the People Act» de 1948 y modificada por una ley posterior de 1969, que reconoce el derecho de voto a todos los ciudadanos británicos y a los de la República de Irlanda, mayores de 18 años. La elección de la Cámara de los Comunes se lleva a cabo mediante un sistema de mayoría simple, dividiéndose Gran Bretaña en tantas circunscripciones uninominales como diputados a elegir35. Las diferentes circunscripciones están divididas en varios distritos electorales en cada uno de los cuáles se encuentra un colegio electoral y el reducido tamaño de éstas es quizá un elemento que favorece la relación entre los representantes y los representados de manera que en la contienda electoral influye decisivamente el candidato36. Mediante este sistema resulta elegido el candidato con el mayor 35 Según J. Foweraker (1998: 165) es un sistema excepcionalmente fácil de comprender, si se entienden los principios de una carrera de caballos, en el sentido de que es el sistema «del primero que llega a la meta». 36 Se toman medidas para evitar el gerrymandering, práctica que favorecía a unos partidos en detrimento de otros. Las circunscripciones se constituyen en función del número de habitantes y no de la consideraciones geográficas.
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número de votos («first past the post»), y en caso de empate se recurre al sorteo. Una pequeña diferencia de votos puede desembocar en una gran diferencia de escaños, perdiéndose todos los demás votos correspondientes al resto de los adversarios políticos. Consecuentemente el margen de votos que separa al primer candidato de los restantes no tiene ninguna relevancia porque gana el candidato situado en primera posición independientemente del número de votos obtenido por los restantes candidatos. Los partidos con un sólido apoyo local están en mejores condiciones para obtener la mayoría de los escaños y formar gobierno si este apoyo se extiende por amplias zonas del país y así, las minorías locales no llegan a ser representadas. El sistema por un lado, exagera los contrastes regionales de apoyo37 y si un tercer partido como los liberales alcanzara el 37-38% de votos, tendría la fuerza suficiente en determinadas localidades para conseguir más escaños. Lo mismo podría generalizarse para el caso de los nacionalistas galeses y escoceses38; y por otro lado, este sistema mayoritario ha demostrado cómo ni tan siquiera es necesario que el partido ganador obtenga más votos que el total de todos sus partidos contrincantes: como ocurrió en 1929, 1951 y 1974 el partido con más escaños en el Parlamento fue el partido situado en segundo lugar en términos de apoyo popular. En 1974 el Partido Laborista con el 37,1% de votos frente al 37,9% de los conservadores, alcanzó el porcentaje mínimo de votos con el que se puede conseguir la mayoría absoluta de la representación en el Parlamento (Jones y Kavanagh, 1998: 90) de forma similar. En 1951 los conservadores con el 48% de los votos obtuvieron el 51,4% de los escaños en la Cámara de los Comunes a pesar de que los liberales lograron un 48,8% de votos. Para los británicos su sistema electoral mayoritario expresa una elección histórica que da prioridad a la gobernabilidad sobre la representatividad (Linz, 1994) y sirve para constreñir la competición política partidaria. Además las consecuencias que genera este sistema son un claro bipartidismo, la formación de sólidas mayorías y unos resultados que, en definitiva, no se ajustan a la realidad política y social de Gran Bretaña. El sistema electoral
37 Según Budge (1995: 34), los conservadores tienen mayorías en el sudeste de Inglaterra, y los laboristas en el oeste y el norte, incluyendo Escocia y Gales. 38 Sin embargo, la concentración de voto en un reducido número de circunscripciones, como es el caso de estos partidos en Ulster, Escocia y Gales, les permite obtener representación parlamentaria, que sería más difícil de alcanzar en un sistema proporcional que exigiera un umbral a nivel nacional o que reconociera la existencia de circunscripciones mayores y de carácter plurinominal.
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Cuadro 2. Resultados de las elecciones generales en Gran Bretaña, 1974-2010 Elecciones 1974 (1.ª)
Partidos Laboristas Conservadores Liberales Otros
1974 (2.ª)
Laboristas Conservadores Liberales Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
1979
Conservadores Laboristas Liberales Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
1983
Conservadores Laboristas Alianza Liberal-SDP Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
1987
Conservadores Laboristas Alianza Liberal-SDP Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
1992
Conservadores Laboristas Alianza Liberal-SDP Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
1997
Laboristas Conservadores Alianza Liberal-SDP Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
2005
Conservadores Laboristas Alianza Liberal-SDP Partido Unionista Democrático Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
2010
Conservadores Laboristas Alianza Liberal-SDP Partido Unionista Democrático Partido Nacional Escocés Plaid Cymru
% escaños
% votos
46,8 47,4 (94,2) 2,2 3,6
37,1 37,9 (75,0) 19,3 5,7
50,2 43,5 (93,7) 2,0 1,7 0,5
39,3 35,7 (75,0) 18,3 2,9 0,6
53,4 42,2 (95,6) 1,8 0,3 0,3
44,0 37,0 (81,0) 14,0 1,6 0,4
61,1 32,1 (93,2) 3,5 0,3 0,3
42,4 27,6 (70,0) 25,3 1,1 0,4
57,8 35,2 (92,0) 3,4 0,5 0,5
42,3 30,8 (73,1) 22,6 1,4 0,4
51,6 41,6 (93,2) 3,1 0,5 0,6
41,9 34,4 (76,3) 17,8 1,9 0,5
63,6 25,0 (88,6) 7,0 0,9 0,6
43,2 30,7 (73,9) 16,8 2,0 0,5
30,7 55,0 (85,7) 9,6 1,4 0,9 0,5
36,1 29,0 (67,6) 22,0 0,9 1,5 0,6
58,5 27,5 (86,0) 8,1 1,23 0,92 0,46
36,1 29,0 (65,1) 23,0 0,6 1,7 0,6
Fuente: V. Bogdanor y D. Butler (1983) Democracy and Elections, Cambridge: Cambridge University Press, pág. 49; Political Data Yearbook, European Journal of Political Research.
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británico ha sido objeto de discusión política fundamentalmente por parte de los liberales, los socialdemócratas y también por grupos dentro de los dos partido más grandes39, pero se necesitaría un acuerdo común entre las partes, una alternativa para lograr éxito en esta cuestión (Butler, 1993: 77). Un cambio del sistema electoral contradice los propios intereses de los conservadores y los laboristas, cuyas posibilidades de formar gobierno dependen del efecto desproporcional del sistema: después de la II Guerra Mundial, ningún partido en Gran Bretaña ha logrado más del 50% de los votos; todas las mayorías parlamentarias, sin excepción, fueron mayorías fabricadas (manufactured majorities). Hasta ahora, únicamente la representación proporcional se ha logrado imponer en las elecciones al Parlamento Europeo de 1999; sin embargo, al tratarse de unas elecciones de segundo orden (Reif, 1985) queda todavía muy lejana la afirmación de Butler «si la representación proporcional es aceptada en algún lugar, pronto habrá de ser aceptada en todas partes» (Butler, 1988: 11). Con un sistema electoral proporcional Gran Bretaña se convertiría en un sistema multipartidista, por lo cual un gran número de parlamentarios conservadores y laboristas perderían sus escaños; se incrementaría la oportunidad de que los votantes efectuaran un «voto táctico»; la Cámara de los Comunes sería más independiente respecto al ejecutivo y los parlamentarios más independientes de sus whips; en caso de no conseguirse una clara mayoría, la monarquía estaría más involucrada en la elección del líder del ejecutivo; y lógicamente, bajo este supuesto, la Alianza formaría parte, con cierta permanencia, del gobierno, ya que se convertirían en una pieza importante para lograr la gobernabilidad (Jones y Kavanagh, 1998: 70).
Las bases del comportamiento electoral El cambio electoral en las democracias industriales avanzadas es un fenómeno que también ha afectado a Gran Bretaña. Durante los años sesen39 La propuesta de reforma del Partido Liberal y de la Electoral Reform Society consiste en el voto único transferible (single transferable vote) tal y como queda recogido en el sistema electoral irlandés. La Hansard Society for Parliamentary Government favorece la representación proporcional personalizada, en una versión que no coincide con el modelo de Alemania. Para obtener una más completa visión sobre esta cuestión remitimos a P. Mair (1992) «The question of Electoral Reform», en New Left Review, pág. 75-97; P. Weir (1992) «Waiting for change: public opinion and electoral reform», en Political Quarterly, vol. 63, n.º 2, pág. 197-221; P. Dunleavy y H. Margetss (1995) «Understanding the dynamics of electoral reform», en International Political Science Review, vol. 16, n.º 1, págs. 9-30; P. Norris (1995) «The politics of electoral reform in Britain», en International Political Science Review, vol. 16, n.º 1, págs. 65-78.
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ta y particularmente en los setenta, la relación entre voto y clase social en Gran Bretaña se ha debilitado. Había sido durante mucho tiempo la variable fundamental para explicar el comportamiento electoral de la sociedad británica. Los cambios económicos acontecidos que conllevaron una reducción del número de obreros manuales tuvieron sus efectos en el debilitamiento electoral del Partido Laborista. También este proceso de desalineamiento se refleja en la reducción del apoyo conservador entre los directivos y profesionales, siendo más fuerte el apoyo de la clase media, concretamente de los trabajadores del sector público, a los liberales y a los laboristas. Refleja cierta debilidad en la fuerza del vínculo psicológico entre los partidos políticos y el electorado. Tras un período de alta identificación partidista coexisten británicos identificados y ciudadanos distantes de todos los partidos políticos: entre 1964 y 1987 la proporción del electorado que se identificaba con los conservadores o con los laboristas pasó del 81% al 70%; y los que estaban muy identificados con alguno de estos partidos se redujo del 38% al 25% en el mismo período40. Las bases socioestructurales del voto se han modificado de tal forma que ya no es posible establecer una relación directa y única entre variables. Una de las consecuencias de este cambio ha sido el aumento de la volatilidad electoral que además fue fruto, en los años ochenta de parte del éxito de los conservadores. Los efectos del sistema electoral y una oposición dividida fueron determinantes. En 1979, 1983 y 1987, el 42 por ciento del voto ha sido suficiente para que los conservadores obtuvieran victorias arrolladoras. De la forma más convencional de participación, el voto, destacar que el comportamiento de los británicos ha mostrado signos de estabilidad. Salvo algunas elecciones en las que los índices arrojan niveles algo más elevados, la movilización en las elecciones legislativas ha sido alta hasta finales de la década de los noventa. Un cambio significativo se produce una vez se convocan las elecciones del actual milenio, pues se percibe un descenso en 2005 con un muy ligero repunte en 2010. A más distancia se encuentra la participación en otro tipo de comicios como los municipales y los europeos. 40
Son numerosos los estudios que han analizado este proceso de desalineamiento. Entre los más significativos pueden verse I. Crewe «Party identification theory and political change in Britain», en I. Budge, I. Crewe y Farlie (comps.) Party identification and beyond, págs. 33-61; B. Sarlvick e I. Crewe (1983) Decade of Dealignment: the conservative victory of 1979 and electoral trends in the 1970s, Cambridge: Cambridge University Press; y A. Heath, R. Jowell y J. Curtice (1991) Understanding political change: the British voter 1964-1987, Oxford: Pergamon Press.
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Cuadro 3. Voto y clase social en Gran Bretaña, 1979-1992 (porcentajes) 1979
Conservadores Liberales/otros Laboristas
1983
1987
1992
Manual
No No No No Manual Manual Manual Manual Manual Manual manual
36 17 46
55 19 26
35 28 37
51 31 18
37 23 40
49 31 20
35 20 45
49 25 26
Fuente: Kavanagh y Jones (1991: 190).
Las elecciones municipales en Gran Bretaña son ampliamente consideradas como un referéndum sobre la situación política nacional (Curtice y Payne, 1991), de ahí que los niveles de participación y los anclajes de voto estén estrechamente ligados a los factores que determinan el voto en las elecciones legislativas (Rallings y Thrasher, 1990). Respecto a las elecciones europeas el «euroespecticismo» de la sociedad británica sigue traduciendo unos índices de participación electoral muy bajos: entre 1994 y 1999 desciende 12,4 puntos porcentuales, siendo ésta última convocatoria la que arroja los índices de movilización más bajos del período con el 76% de abstención. Las elecciones de 2004 y de 2009 al Parlamento Europeo remontaron estas cifras de desmovilización y se sitúan en el 38,5% y 34,7% respectivamente. Las claves para entender esta situación también se encuentran en la política nacional.
7. LA CULTURA POLÍTICA La mayor fuente de investigación sobre cultura política, el estudio de Almond y Verba, demostró que «la cultura política británica se aproxima a la cultura cívica. El rol de participación está muy desarrollado. La exposición a la política, el interés, la implicación y el sentido de competencia son relativamente elevados. Hay normas que favorecen la actividad política, así como también el compromiso emocional en las elecciones y el afecto por el sistema» (Almond y Verba: 1963:510). Un nuevo estudio sobre cultura y participación política de tal envergadura no se volvió a llevar a cabo en Gran Bretaña hasta 197441 y los resultados que se desprendieron demostraron un 41 Nos referimos al estudio de Marsh (1977) que fue posteriormente incluido en el trabajo de S. Barnes y M. Kaase (1979).
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90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1945 1950 1951 1955 1959 1964 1966 1970 1974 1979 1983 1987 1992 1997 2005 2010 Fuente: Electoral Comisión (www.electoralcommission.org.uk)
Gráfico 2. Índices de participación en elecciones generales.
nivel de interés por los asuntos políticos muy bajo, desconfianza en las instituciones políticas y reducidas cotas de eficacia política. Se había producido un cambio de las orientaciones de los británicos respecto a sus valores que no hacen sino demostrar que la cultura política es una de variables esenciales para el análisis del sistema político (Bear, 1982: 4-5). Efectivamente, en las pasadas décadas Gran Bretaña ha sufrido cambios muy significativos en comparación con la estabilidad que había disfrutado en los años cincuenta y sesenta42. Se habla incluso de que Thatcher en sus once años de gobierno ha modificado la cultura política de los británicos (Jones y Kavanagh, 1998: 26), sin embargo todavía perdura el carácter individualista de la sociedad británica que hace concebir el orden político como aquel que salvaguarda los derechos de la persona. Tomando el comportamiento electoral como variable dependiente, los sondeos de opinión sobre el apoyo a los partidos políticos han fluctuado profundamente, haciendo que un importante segmento del electorado cambiara su orientación del voto en función de las consultas electorales convocadas, lo cual ha generado una disminución drástica de la identificación partidista. Al mismo tiempo declina el número de simpatizantes y militantes de los dos principales partidos políticos, modificando la distribución geográfica del voto43. Estos cambios en el comporta42 El primer gran ensayo a cerca de las actitudes de los británicos hacia la política fue el realizado por Walter Bagehot (1867) The English Constitution, donde resaltaba ya como rasgo peculiar de la sociedad británica el respeto. 43 Remitimos al estudio de R. Topf (1989) para un análisis más intenso de los cambios producidos en cultura política británica.
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miento electoral se producen de forma paralela a las variaciones de las posturas ideológicas experimentadas en el sistema de partidos. Los teóricos del estructuralismo aducen cambios sociodemográficos, como la reducción de la clase trabajadora, mientras que los teóricos racionalistas evidencian una disminución de la identificación partidista y un aumento del voto en función de issues coyunturales. Lo que es cierto, es que la falta de interés y la apatía son rasgos que continúan definiendo la cultura política británica y que contradicen la caracterización original realizada por Almond y Verba, respecto a las predisposiciones hacia la acción política (Heath y Topf, 1987: 58). Aunque el movimiento laborista británico ha estado caracterizado por un profundo respeto hacia las autoridades, acontecimientos como la Huelga General de 1926 y otras sucesivas en los años setenta y ochenta, han modificado el comportamiento de la militancia de los sindicatos (Moran, 1994:96) a la vez que se reduce ostensiblemente la militancia en los dos partidos mayoritarios. El cambio en la estructura económica conlleva alteraciones en ciertos sectores tradicionales; en el orden social, la composición étnica de la población en determinadas áreas geográficas ha sido el resultado de la inmigración a gran escala que se produjo en los años sesenta; y la organización tradicional de la familia ha dado paso a pautas de convivencia diferentes (Moran, 1989). Surgen otros acontecimientos sobre el escenario político como el nacionalismo, que modifican el comportamiento y las actitudes de los británicos. Recientemente ciertas minorías de Gales y Escocia han apoyado las demandas de partidos independentistas; pero sin duda el foco más importante de este movimiento se localiza en Irlanda del norte. La campaña de violencia emprendida por parte de los católicos para lograr la secesión convierte al nacionalismo irlandés en un instrumento de movilización política en contra del orden y de las instituciones británicas. La larga tradición democrática de la cultura política británica se mueve ahora en una dirección en la que emerge un amplio sentido de obligación política entre las nuevas generaciones, a lo que acompaña una participación política más expresiva, pero de la que surge un cierto cinismo hacia la efectividad de la misma. El cambio es gradual y es el reflejo de las alteraciones producidas en las experiencias formativas que han moldeado a las generaciones44. Los jóvenes participan en política a través de nuevos canales de 44
Esta es la tesis principal mantenida por R. Inglehart para explicar el cambio cultural en las sociedades industriales avanzadas, (1971, 1977, 1990).
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intermediación de intereses que no son los convencionales —las elecciones y los partidos políticos—, mostrando la importancia de nuevos valores en la sociedad, y también como resultado de otros cambios ideológicos. En Gran Bretaña crece la participación en una amplia gama de movimientos organizados45. Si los años ochenta fue la década de la campaña para el desarme nuclear y de un numeroso despliegue de movimientos pacifistas, actualmente éstos han dado paso a nuevas organizaciones feministas, en defensa del medioambiente y otras muchas de carácter más particular (Byrne y Lovenduski, 1983). En consecuencia, el contexto cultural de la política británica es una mezcla de estabilidad y cambio. En cierto sentido este fenómeno es sorprendente teniendo en cuenta que Gran Bretaña ha sufrido dos guerras mundiales, décadas de declive económico, la pérdida de un imperio, una revolución en las prestaciones sociales a través del Estado del bienestar, importantes cambios tecnológicos y una transformación de los niveles de vida, y, aún a pesar de todo ello continúa siendo —tal y como era a principios de siglo—, una sociedad capitalista gobernada por instituciones parlamentarias.
8. LOS GRUPOS DE PRESIÓN En el sistema político británico ejercen una influencia significativa determinadas instituciones, organizaciones y asociaciones, algunas de las cuáles son determinantes a la hora de implementar políticas o de incluir determinados asuntos en las agendas de los políticos. De hecho la acción principal que realizan estos grupos se localiza en los ámbitos ejecutivo y administrativo, y no tanto en el legislativo como ocurre en otros países occidentales. Los grupos de interés más importantes en Gran Bretaña son las organizaciones económicas, dentro de las cuáles incluimos a las organizaciones empresariales y a los sindicatos, a pesar de que existen asociaciones de tipo profesional, defensores de diversas causas y valores de significativa relevancia dentro del escenario político británico. Naturalmente las empresas se ven afectadas directamente por la política económica desarrollada por el gobierno, con lo cuál no deja de ser lógico que
45 Para profundizar más en aspectos relacionados con la participación política remitimos al trabajo de G. Paint, G. Moyser y N. Day (1992).
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sus representantes ejerzan cierta influencia y presión sobre la misma. Aunque ciertas grandes compañías actúen como grupos de presión, la organización patronal británica más importante es la Confederation of British Industry (CBI). Está integrada por grandes empresas quienes tras el primer gobierno de Thatcher criticaron duramente su política fiscal que afectó directamente a las empresas y dificultó en gran medida las exportaciones y las inversiones británicas. Las relaciones con el gobierno conservador han sido, en términos generales, dialogantes y colaborativas aunque temieron las consecuencias que generaría la integración de Gran Bretaña en el sistema monetario europeo. El Institute of Directors es una organización que ha apoyado con más fuerza las políticas económicas conservadoras de privatización y recorte del gasto público. También aceptó medidas como la reducción de impuestos directos, la reforma de los sindicatos y las regulaciones salariales. Aunque ninguna organización económica haya establecido una asociación formal con el Partido Conservador un número importante de ellas contribuye económicamente en la financiación del partido46, a lo que se añade además, que un porcentaje alto de diputados conservadores sean empresarios. Los sindicatos son sin lugar a dudas una de las organizaciones que ejercen una influencia política determinante por cuanto una de sus funciones, la política, ha sido la que permitido la creación del Partido Laborista en 1900 y desde entonces es decisivo el papel que juegan en el seno interno de ese partido. Organizados en centrales sindicales, las más importante es la Trades Union Congress (TUC), con aproximadamente la mitad de los sindicatos afiliados al Partido Laborista proporcionándole votos y colaborando económicamente en su sostenimiento. Como contrapartida eligen dieciocho de los veintinueve miembros del comité ejecutivo nacional y tienen el 40% del voto en el colegio electoral que, desde 1981, elige al líder laborista. Los sindicatos son los grupos de presión que más profundamente ligados están a los partidos políticos británicos. En su papel de defensores de los intereses de los trabajadores, ha sido constante su insistencia en las reivindicaciones salariales y en asegurar las prestaciones sociales básicas de los trabajadores. Las relaciones con los partidos en el gobierno han experimentado períodos de cooperación y conflicto en relación a las políticas fiscales o incluso a la hora de contener el aumento de los impuestos. Se plantearon enfrenta46
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Una cuarta parte de sus ingresos procede de este grupo económico.
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mientos directos con el gobierno conservador en 1926 que trajo consigo una huelga general del sector minero. También durante el gobierno del conservador Edward Heath las confrontaciones supusieron un duro ataque a su política antiinflacionista. Durante la etapa de gobierno de Thatcher se convocó una huelga minera que tuvo grandes consecuencias, pero la influencia política y económica se redujo quizá porque las bajas cotas de afiliación —consecuencia de los altos índices de paro que se registraron en esa etapa— también por el crecimiento del sector terciario y la aparición de sindicatos específicos de empleados públicos (NUPE), funcionarios (CPSA) y profesores (NUT), (Coxal y Robins, 1990: 291). Los altos índices asociativos de Gran Bretaña han sido una constante que favorece la creación de asociaciones privadas con fines diversos, como las dedicadas a la defensa de los derechos civiles y políticos, el National Council for Civil Liberties (NCCL) o Amnistía Internacional, quien ha trabajado intensamente para liberar prisioneros políticos, ha luchado contra las torturas y la pena de muerte. Bajo la fórmula de organizaciones no gubernamentales (ONG) en defensa del medioambiente son internacionalmente reconocidas Greenpeace o World Wildlife Fund (WWF). La mayoría de los contactos que establecen con los órganos gubernamentales se producen por canales «informales», tales como reuniones entre funcionarios y representantes de estas organizaciones, especialmente en relación con la implementación de determinadas políticas. Incluso en ciertas ocasiones se ha abierto un canal de comunicación permanente como ocurre en áreas como el transporte, la educación, el medioambiente o la industria. De esta forma la cooperación recíproca demuestra las ventajas para ambos actores, resultando beneficiosas para el interés de la comunidad.
9. RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES 9.1. El gobierno local El Reino Unido está compuesto de cuatro unidades constituyentes —Inglaterra, Gales, Escocia e Irlanda del norte—, cada una de las cuales posee pautas diferentes de gobierno local (Local Government). La organización varía de unos asentamientos urbanos a otros, estando Londres y otras conurbaciones gobernadas por una corporación metropolitana. En el resto
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del país predomina una estructura dividida en dos niveles que comparten el poder: por un lado, los condados con sus consejos del condado (County councils) que comprenden a los distritos urbanos y a los rurales, estando éstos últimos subdivididos en una unidad menor, las parroquias rurales; y por otro lado, en el nivel inferior, los distritos con sus respectivos consejos del distrito (District councils). La tradición de gobierno local como garante de las libertades y la capacidad de autogobierno de las comunidades locales ha conferido una serie de amplias competencias al gobierno local: educación, orden público, servicios sociales, transporte, seguridad, sanidad, vivienda. Sin embargo el mayor control por parte del poder central en los años setenta ha alterado las relaciones centro-periferia y ha reducido el papel que desempeñaban los gobiernos locales particularmente sobre sus decisiones financieras47. Los gobiernos conservadores de Thatcher y Major impusieron una serie de directivas impopulares para reducir el gasto público en general que afectaron de lleno a los gobiernos locales48. Estas medidas generaron constantes conflictos y la respuesta de los gobiernos locales fue el desarrollo de tácticas —préstamos y ventas de propiedades— que frustraron los objetivos del gobierno central. La consecuencia más directa de estas transformaciones sufridas es el debate sobre las relaciones centro-periferia en un sistema político donde no existe una constitución escrita (Greenwood y Wilson, 1989). Los entes locales británicos obtienen sus ingresos por propia capacidad impositiva: un tercio de los impuestos locales, otro tercio de las tarifas de servicios, y el tercio restantes a través de las transferencias del Estado central. Una de las causas de la impopularidad de Thatcher fue su intento por cambiar los impuestos locales sobre la propiedad, el denominado «impuesto global» (poll tax). Por una parte, contradecía la política fiscal tradicional de los entes locales y fue interpretado como una redistribución negativa de los pobres a los ricos. Por otra parte, el hecho de que las elecciones locales se convoquen cada tres años las convierte en consultas que miden el «humor» político del país, y como a menudo coinciden cuando el partido del gobierno 47 Para un análisis más completo remitimos al estudio de P. John (1991), M. Stallworthy (1989) y G. Stoker (1989). 48 J. R. Greenwood y D. J. Wilson (1997) centran el objeto de su trabajo en el análisis de los elementos político-administrativos del CCT (Compulsory Competitive Tendering) en las corporaciones locales de Inglaterra y Gales como parte de una doctrina central que subyace a las políticas conservadoras posteriores a 1979.
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está en su punto más bajo de su ciclo de popularidad, convierte al escenario local en una arena controlada por partidos diferentes al partido gobernante a escala nacional. Los gobiernos locales han reducido sus áreas de actuación creando «mercados interiores» en las que se compran determinados servicios. Esta modalidad se incluye dentro de un ambiente de privatizaciones y de transferencias de servicios a autoridades nombradas por el gobierno central.
9.2. La Unión Europea La entrada de Gran Bretaña en la Comunidad Económica Europea se produjo en enero de 1973, tras la iniciativa del gobierno conservador de Edward Heath y una vez que en el panorama político no estaba la figura del principal opositor a esta integración, el General De Gaulle. La opinión pública se mostró muy reticente a esta incorporación e incluso, en la actualidad es un tema de debate político de grandes dimensiones, signo de la herencia thatcherista y de los conservadores en sentido más general, la mayoría de los cuáles se mostraba receloso frente al proceso de unificación europea49. La entrada en la UE ha traído consigo nuevos planteamientos a cerca de la soberanía del Parlamento al reconocerse la aplicación directa de la legislación europea y su superioridad, lo que ocasiona uno de los principales cambios introducidos en la Constitución. De forma similar se reconoce del uso del referéndum, cuya práctica era inusual desde antes de los años setenta50: el 5 de junio de 1975 se convocó un referéndum para cuestionar la entrada de Gran Bretaña en la UE que confirmó su continuidad en ella, lo que introdujo una nueva institución supranacional de la cuál emanaban leyes. La unión monetaria y la convergencia fiscal fueron también las cuestiones en las cuáles ha sido más difícil definir posiciones por parte de los países miembros. El Consejo Europeo de Madrid (junio de 1989) aceptó el plan elaborado por el Comité Delors, que preveía tres etapas para la consecución de
49 A modo de ejemplo recordemos que en diciembre de 1979 el gobierno de Thatcher solicitó al Consejo Europeo de Dublín la revisión de la proporción entre desembolsos e ingresos financieros de Gran Bretaña. Esta solicitud mostraba la debilidad del principio de solidaridad comunitaria; en cualquier caso, la cuestión se resolvió en junio de 1984 con la concesión de compensaciones anuales a Gran Bretaña. 50 Anteriormente, en 1973 se planteó ante las fronteras de Irlanda del Norte y en 1979 sobre la devolución de los poderes a la asamblea de Escocia y Gales.
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la unión económica y monetaria (UEM) a partir de julio de 1990 en concomitancia con la liberalización total de movimientos de capitales. A pesar de las resistencias del gobierno británico, autor de un plan alternativo al proyecto de unión monetaria, la primera etapa de la unión monetaria se inició según lo previsto y el 5 de octubre de 1990 el gobierno británico se adhirió al mecanismo de tipos de cambio del Sistema Monetario Europeo (SME) para estabilizar las fluctuaciones de las monedas y mantener bajos los tipos de interés y la inflación. En 1993 Gran Bretaña ratifica el Tratado de la Maastricht. Las escisiones internas del partido conservador en relación al tema europeo se originan por el gran alcance que comienzan a tomar los poderes políticos de la Comisión Europea para aplicar el mercado único. La soberanía británica se vio amenazada enfrentando a los partidarios del libre mercado. Sin embargo, los laboristas y los liberales veían entonces en la UE la plataforma para atacar y modificar las políticas conservadoras y una institución con fondos para aplicar políticas frente a los recortes presupuestarios conservadores. En 1998 Gran Bretaña fue seleccionada entre los once países europeos que formaban el grupo de vanguardia de la unión monetaria ante la nueva entrada en vigor del euro para el 1 de enero de 1999. A pesar de esta integración la opinión pública británica desconfíaba de la moneda única. Si en los países que adoptaron el euro en 1999 (Grupo 11) el 66% de los ciudadanos estaban a favor de la moneda única, —con el nivel de apoyo constatado más elevado desde 1993—, el 49 por ciento de los británicos manifestaba entonces estar en contra de la moneda única frente al 34 por ciento que lo apoyaba. Estas actitudes convirtieron a Gran Bretaña junto con Dinamarca, en los dos países en aquel momento con menor apoyo hacia los asuntos relacionados con la integración europea51. Europa sigue siendo una realidad compleja que despierta reticencias entre la elite y los ciudadanos británicos.
10. BIBLIOGRAFÍA ALMOND, G. A. y VERBA, S. (1963): The Civic Culture, Princeton: Princeton University Press (versión en castellano La cultura Cívica, Madrid: Euramérica, 1970).
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El rechazo danés al Tratado de Maastricht en referéndum en 1992 supuso para los británicos un signo de recelo ante la UE.
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CAPÍTULO 2 EL SISTEMA POLÍTICO DE FRANCIA: LA V REPÚBLICA Pilar Chávarri Sidera
1. Antecedentes históricos 1.1. Constituciones revolucionarias 1.2. Constituciones napoleónicas 1.3. Constituciones monárquicas 1.4. Constitución revolucionaria republicana 1.5. Las Constituciones del II Imperio 1.6. Las constituciones republicano-parlamentarias 2. La V República: caracteres generales 3. El Presidente de la República 4. El Gobierno 4.1. Nombramiento del Primer Ministro 4.2. Los poderes del Primer Ministro 4.3. La organización del Gobierno 5. La Administración francesa 6. El Parlamento 6.1. Elección de la Asamblea Nacional y del Senado 6.2. Organización y funcionamiento 6.3. Funciones del Parlamento 7. El Consejo Constitucional 8. Vida política: Partidos y sistema de partidos 8.1. Los partidos políticos 8.2. El sistema de partidos de la V República 9. Sindicatos y movimientos sociales 10. La política europea e internacional de Francia 11. Bibliografía
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OBJETIVOS • Elegimos en segundo lugar Francia como objeto de estudio, principalmente por dos razones: a) Las analogías y contrastes entre los estados de una y otra orilla del Canal son interesantes e instructivos y a veces asombran. b) Francia ha sido durante más de dos siglos un gran estado europeo y ha constituido una fuente considerable de ideas y procedimientos políticos para todos los países occidentales y centrales de la Europa continental, y hasta para otras naciones. Estos dos sistemas políticos han sido imitados más que ningún otro. • Esperamos ayudar a los alumnos a iniciar el estudio del sistema político de Francia y a buscar respuestas a preguntas como: — ¿Principales condiciones que moldearon el actual sistema político francés? — ¿Cómo funciona? — ¿Qué pueden aprender otros países?
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Primera votación • Segunda votación • Militantes • Cuadros • Semipresidencialismo • Cohabitación • Gobernabilidad • Asamblea Nacional • Senado • Multipartidismo • Polarización
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1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Francia está asentada en un estratégico territorio de Europa occidental, en una posición central desde la que se conectan los principales núcleos de poder y riqueza de Europa. La historia de este territorio, que hoy es la República francesa, ha estado llena de turbulencias y guerras para conseguir dominar un espacio tan codiciado cuya delimitación empezaron a hacerla los romanos al definir la Galia. Más allá de las diferentes situaciones administrativas y divisiones en provincias, permaneció un concepto de la Galia como un territorio que limitaba con el mar al noroeste, al oeste y al sureste; los Pirineos, el Mediterráneo y los Alpes, al sur y al sudeste; el Rin al este y al nordeste. Dicho espacio estaba poblado por multitud de tribus que tenían en común su origen étnico, eran celtas, su religión druídica y su origen lingüístico. La Galia fue intensamente romanizada, especialmente la costa mediterránea, y ello ayudó a formar, a la caída del Imperio Romano en el año 476, la idea de que este territorio era una unidad. Al final del siglo XV Francia era un reino con las características de un Estado moderno: una monarquía poderosa, un ejército real permanente y una administración de hacienda estable. Durante el siglo XVII Francia se convirtió en la primera potencia mundial bajo el reinado de Luis XIV, que controló a la nobleza y la atrajo a su Corte de Versalles1. Luis XV no se preocupaba de gobernar, aunque la pericia de sus ministros permitió mantener su posición de potencia internacional. Francia empezó a perder en su competición colonial con Gran Bretaña, sin embargo el país tuvo un fuerte crecimiento económico y demográfico. Con Luis XVI, se agravó la crisis financiera de la Corona2. El sistema impositivo eximía a la nobleza y al clero de 1 Controló las demandas de los Estados provinciales y los Estados Generales ni siquiera se convocaban. Reformó además la administración del Estado con varios consejos consultivos, aunque la acción ejecutiva dependía de cargos nombrados directamente por él: los ministros. 2 Las acciones bélicas exteriores frente a los británicos suponían fuertes gastos extraordinarios como la «Guerra de los Siete Años» o la «Guerra de Independencia de EEUU».
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pagar impuestos. Bajo el poder absoluto del Rey se mantenían los privilegios de los estamentos noble y clerical y de ciertos territorios3. En 1788, miembros de estos estamentos privilegiados se reunieron en una Asamblea de Notables, el Rey respondió aboliendo los derechos de los miembros de los Estados provinciales y ellos se resistieron a aplicar los edictos reales, con el apoyo de ciertos sectores del ejército y de la población civil4. Para resolver el conflicto, en 1789 el Rey convocó los Estados Generales a petición de ciertos Estados provinciales en Versalles. Una vez reunidos, los miembros del Tercer Estado, que eran la mitad del total, se opusieron al sistema de votación por estamentos y abandonaron los Estados Generales. Se reunieron en una Asamblea que proclamaron representante de toda la nación para elaborar la primera Constitución de Francia, enunciando sus principios políticos en la «Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano». Esta Declaración recogía buena parte de las ideas de la Ilustración, extendidas entre la burguesía francesa a través de la Enciclopedia. El Gobierno del Rey quiso disgregar la Asamblea por la fuerza, pero los reunidos se vieron apoyados por el pueblo de París, que se sublevó tomando la fortaleza real de La Bastilla, y obligaron al Rey a aceptar la Asamblea Nacional. El estallido propagó la sublevación a los campesinos de las zonas rurales, lo cual espoleó a la Asamblea para declarar la abolición de los privilegios e incluso de los títulos nobiliarios y someter el clero al poder civil, confiscando las tierras de la Iglesia. La «Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano», sin ser una Constitución, ha marcado las posteriores constituciones no sólo francesas sino a escala mundial, de hecho figura en el preámbulo de casi todas las francesas, de las cuales hacemos un breve resumen a continuación5.
3 Muchas zonas periféricas mantenían Estados provinciales con importantes atribuciones fiscales y administrativas que se convirtieron en focos de resistencia de la nobleza terrateniente y la Iglesia, descontentas con el poder absoluto del Rey, bloquearon las reformas fiscales. 4 Especialmente los desposeídos de París, afectados por la alta inflación sobre los productos básicos. También estaban descontentos los comerciantes, artesanos y campesinos libres que soportaban toda la tributación. Además, como ciertos Estados provinciales meridionales se negaban a cobrar los impuestos, la población de estas zonas apoyaban la resistencia nobiliaria. 5 Para una mayor ampliación de este esquema se puede consultar: García Pelayo, Manuel; Derecho Constitucional Comparado, Alianza Universidad, Madrid, 1984, págs. 462 y ss. cuyo esquema seguimos.
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1.1. Constituciones revolucionarias La Constitución de 1791. La primera Constitución escrita de Francia ha sido un importante hito en el constitucionalismo mundial, dado que su estructura y contenido orientó al resto de las constituciones posteriores. A su vez ésta Constitución estaba influida por el desarrollo constitucional estadounidense. Constaba de dos partes, una dogmática, con los derechos y deberes de los ciudadanos y otra orgánica, en la que se establecían los órganos del Estado, sus atribuciones y las relaciones entre los mismos. La parte dogmática era la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la que se reconocían, siguiendo las teorías iusnaturalistas, unos derechos naturales previos a la Constitución. Estos derechos individuales, son inviolables, no se puede dictar normas que los contradigan. El Estado y más en concreto el Rey, están sujetos a las medidas que promulgan y no por encima de ellas, estas son iguales para todos, sin privilegios, con lo que se configura el Estado de Derecho. Los principales derechos que se reconocen son la libertad de expresión, la de propiedad, el derecho de optar a los cargos públicos y a la participación política, y la igualdad ante la ley. Además establece la soberanía nacional. La nación ejerce su soberanía mediante representantes, elegidos por sufragio censitario e indirecto. La parte orgánica se carazteriza por una rígida separación de poderes. El Rey ejerce el poder ejecutivo y no es responsable ante la Asamblea Nacional, que es el poder legislativo y fiscaliza la acción del ejecutivo, sin capacidad de censura ni del Rey ni de sus ministros. Tampoco permite al ejecutivo disolverla, ni convocarla, ni tener iniciativa legislativa. Proclamada la Constitución, no duró más que un año, pues el intento de huida de la familia real, para encabezar una contrarrevolución, supuso su ruptura con el nuevo régimen y la inviabilidad del mismo. El Rey fue arrestado y las potencias monárquicas declararon la guerra a la nueva República, si bien los ejércitos republicanos consiguieron la victoria en 1794. La Constitución de 1793: La Primera República. Abolida la monarquía en 1792, el poder quedó en manos de la Convención Nacional, por primera vez elegida por sufragio universal masculino, que instauró un nuevo régimen republicano. Elaboró otra Constitución que nunca entró en vigor, pero que fue la primera Constitución democrática. Añadía a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano derechos de carácter social como el
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del trabajo y el de insurrección. Respecto a la soberanía se da un nuevo paso y ya no es soberanía nacional sino popular. No había separación de poderes, estaban concentrados en el Cuerpo Legislativo, que nombraba un Consejo Ejecutivo para llevar a la práctica las leyes y los decretos del órgano legislativo. El gobierno fue ejercido realmente con notable violencia por el Comité de Salud Pública y el Comité de Seguridad Nacional. El Rey fue juzgado y ejecutado en enero de 1793 y la revolución se iba radicalizando cada vez más. Esto llevó a sectores del ejército republicano, victorioso frente a las potencias monárquicas, a dar un golpe de estado en 1794. La Constitución del Año III: 1794. El Directorio. El cambio de rumbo implicó la desaparición de los derechos sociales. El sufragio volvió a ser censitario. El poder legislativo estaba dividido en dos cámaras: el Consejo de los Quinientos y el Consejo de los Ancianos. La última sólo ratificaba o rechazaba las leyes que la primera aprobaba. El poder ejecutivo lo ejercía un Directorio de cinco miembros, elegidos por los dos Consejos. Esta era la única relación entre los poderes legislativo y ejecutivo. La crisis constante, con continuas guerras frente a las potencias monárquicas, y los conflictos entre el ejecutivo y el legislativo llevó a otro golpe de Estado en 1799. Sustituyó al Directorio un Consulado encabezado por Napoleón Bonaparte, que fue acaparando todo el poder.
1.2. Constituciones napoleónicas La Constitución del Año VIII (1799): el Consulado. La primera constitución bonapartista carecía de declaración de derechos. Francia seguía siendo una República cuyo Gobierno estaba compuesto por tres cónsules, las decisiones correspondían al Primer Cónsul y los otros dos sólo tenían funciones consultivas. Napoleón, Primer Cónsul, era el encargado de nombrar los consejeros de Estado y los jueces, además de los cargos de la administración y era el jefe del Ejército. Los cónsules debían elegirse cada diez años, pudiendo ser reelegidos. El poder legislativo estaba dividido en cuatro cámaras: un Consejo de Estado, cuyos miembros eran nombrados por el Primer Cónsul y que elaboraba las leyes propuestas por Napoleón; un Tribunado de cien miembros nombrados por el Senado que debatía y aprobaba los textos; un Cuerpo Legislativo de trescientos miembros nombrados por el Senado que rechazaba o aprobaba el texto sin debatirlo; y el Senado de ochenta miem-
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bros vitalicios nombrados a propuesta del Primer Cónsul, del Tribunado y del Cuerpo Legislativo en años sucesivos, que vigilaba la constitucionalidad del proceso. Territorialmente Francia quedó dividida en 86 departamentos6 y distritos. En cada nivel se elegían unas listas de notables con la décima parte de los censados y de estas listas Napoleón nombraba a alcaldes, prefectos, ministros, y miembros de las cámaras, etc. A pesar del gran poder acumulado, Bonaparte buscó incrementarlo. La Constitución del año X (1802): el Consulado Vitalicio. Las modificaciones introducidas supusieron reforzar el poder del Primer Cónsul y el del Senado, que pasaba a depender de Napoleón directamente, quien de hecho ejercía todos los poderes. La Constitución del año XII (1804): el Imperio. El siguiente paso fue proclamarse Emperador de los franceses. El resto de la estructura estatal se adaptó al Imperio y se incorporó a la nueva nobleza napoleónica en el Senado. Como Emperador, el poder de Napoleón I era absoluto no obstante mantuvo una retórica que defendía los derechos individuales, el Gobierno representativo, la soberanía nacional, la libertad de cultos o de prensa. Su estrella brilló mientras sus victorias militares continuaron por Europa, pero fue derrotado en España y Rusia en 1814 y después en Waterloo. Su paso dejó importantes reformas en toda Europa y en Francia7.
1.3. Constituciones monárquicas La Carta otorgada de 1814: la Restauración. No es una Constitución, sino una concesión Real8. La soberanía reside en el Rey, gobernante por derecho divino. No tiene declaración de derechos, pero muchos de ellos fueron recogidos en el articulado. El poder legislativo estaba constituido por una Cámara de los Diputados y una Cámara de los Pares, de nombramiento real y con carácter hereditario. Los diputados eran elegidos por sufragio censitario e 6 Los departamentos fueron creados por la Constitución de 1789 y eran 83. Aumentaron su número debido a las anexiones que Napoleón hacía con los territorios limítrofes, llegando al final del I Imperio a 130. 7 La vida de los franceses quedó regulada por el Código Civil. Napoleón elaboró, además otros seis códigos de derecho que fueron impuestos en los territorios conquistados, en los que creó todo tipo de estados satélites. También dejó importantes obras públicas, creó el franco y el Banco de Francia. 8 Se mantuvieron en vigor los códigos napoleónicos y no se restauraron los privilegios de clase o territoriales.
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indirecto por siete años. El poder ejecutivo era ejercido por el Rey, que estaba asistido por sus ministros. La separación de poderes no era rígida y el Rey podía disolver la Cámara de Diputados. La iniciativa legislativa partía del monarca y las Cámaras podían pedirle que comenzara el proceso sobre alguna materia concreta, aunque no se podía hacer dimitir al Gobierno por las Cámaras, en la práctica se requería de la mayoría parlamentaria para mantener la estabilidad. Luis XVIII reinó hasta 1824 e intentó mantener un papel moderador entre las facciones de la Cámara de Diputados, los ultrarrealistas y los liberales. La sucesión recayó en su hermano Carlos X, que era un líder de los ultrarrealistas, de los que se rodeó en el Gobierno. Esto le restó el apoyo de los liberales monárquicos y generó un malestar entre la población, que acabó sublevándose en 1830. La Constitución de 1830: la Monarquía de Julio. La revolución de 1830 trajo consigo una Constitución que reconocía la soberanía nacional. El Rey ya no lo es de Francia, por derecho divino, sino de los franceses por la voluntad de los mismos. Luis Felipe I de Orleáns era el jefe del ejecutivo y la iniciativa legislativa la compartía con las Cámaras, los ministros eran responsables ante el Rey y las cámaras. La Cámara de los Pares dejó de ser hereditaria y perdió influencia frente a la de los Diputados, cuyo cuerpo electoral se amplió. Fue una época de fuerte crecimiento económico e industrial, que favoreció a la alta burguesía. También se implantó un sistema educativo público con base municipal. Las transformaciones sociales supusieron alzamientos y en 1848 una revuelta en París acabó en una revolución que derrocó a la monarquía.
1.4. Constitución revolucionaria republicana La Constitución de 1848: la Segunda República. Esta Constitución instituyó una República de tipo presidencialista. Tenía una amplia declaración de derechos heredera de la de 1793 y recuperó el sufragio universal directo masculino, que quedó definitivamente instaurado. Separaba rígidamente los poderes ejecutivo y legislativo, el Presidente era elegido directamente por el cuerpo electoral igual que la Asamblea Nacional, cuya duración era de tres años. La iniciativa legislativa podía ejercerla el Presidente o la Asamblea. El Gobierno no era responsable ante la Asamblea y tampoco podía disolverla ni convocarla. Una vez promulgada la Constitución, en las primeras elec-
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ciones parlamentarias obtuvieron la mayoría los monárquicos, mientras que en las presidenciales fue elegido Luis Napoleón Bonaparte, sobrino-nieto del emperador Napoleón I. En 1851 el Presidente dio un golpe de Estado contra la República e implantó un Imperio que se pretendía heredero del Primero.
1.5. Las Constituciones del II Imperio La Constitución de enero de 1852 y el Senado-consulto de noviembre del mismo año: el Imperio autoritario. La Constitución de 1852 mantuvo las formas republicanas al inicio. No tenía declaración de derechos formal pero reconocía los grandes principios proclamados en 1789 como base del derecho público. El Presidente era elegido por un periodo de diez años, los ministros sólo eran responsables ante él. Un Consejo de Estado, compuesto por miembros nombrados por el Presidente, elaboraba y defendía ante el poder legislativo los proyectos de Ley. El poder legislativo estaba formado por el Cuerpo Legislativo, elegido por seis años y el Senado, compuesto por los notables del país y por miembros nombrados por el Presidente, que además de su función legislativa tenía la misión de intérprete de la Constitución, completando los aspectos que no estuvieran en la misma mediante Senadoconsultos9. De alguna forma también el Consejo de Estado formaba parte del legislativo, ya que le competía elaborar y defender los proyectos de ley ante las otras cámaras. El mecanismo utilizado en el año 1852 para pasar de la República al Imperio fue un Senado-consulto, instituyendo un Emperador vitalicio y hereditario10, que entre 1852 y 1870 fue adoptando una serie de medidas liberalizadoras del sistema (Imperio liberal).
9 En 1869 y 70 se produjeron Senado-consultos que liberalizaban el sistema, pero no llegaron a funcionar debido a la caída del Imperio durante la guerra franco-prusiana (1870-1871). Los alemanes permitieron la elección y reunión de una Asamblea Nacional en Burdeos que firmó la rendición y asumió el poder. Esta era conservadora y monárquica, se enfrentó a la Comuna de París, la cual asumió el poder en la capital y fue duramente reprimida en 1871. También elaboró la Constitución de 1875. 10 Como todos los imperios, el francés buscó expandirse. Apoyado en un creciente desarrollo industrial y financiero, Napoleón III se lanzó a la conquista de colonias en África y Extremo Oriente. Tuvo importantes fracasos como el del Imperio Mexicano. Consiguió en Europa la anexión de Saboya y Niza en 1859. Buscó una magnificencia con importantes obras públicas, el desarrollo ferroviario y el diseño urbano de París.
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1.6. Las constituciones republicano-parlamentarias La Constitución de 1875: la Tercera República. Fue una constitución republicana hecha por monárquicos11, en principio de forma provisional, no obstante ha sido el periodo constitucional más largo desde la Revolución, ya que duró sesenta y cinco años. Se componía el texto de tres leyes constitucionales12. Los principios fundamentales quedaban implícitos en la costumbre y la tradición constitucional francesa. Dos cámaras formaban el Parlamento: el Senado, elegido por un colegio electoral con sobre-representación de las comunas rurales por nueve años; y la Cámara de Diputados elegida para cuatro años, casi siempre por un sistema mayoritario a dos vueltas. En principio las funciones de ambas cámaras eran iguales. El poder ejecutivo se componía de un Presidente elegido por siete años por las dos cámaras y sus actos precisaban el refrendo de los ministros. El Gobierno necesitaba tener la confianza del Parlamento y era responsable ante él. Podía disolver la Cámara de Diputados, previo informe favorable del Senado, todo ello hizo a los Gobiernos muy vulnerables a las cambiantes mayorías de la Cámara de Diputados, en donde tenían cabida un alto número de partidos, cuyos grupos parlamentarios no siempre respetaban las alianzas electorales. Así, había frecuentes crisis de Gobierno y una creciente fiscalización de su acción por parte de la Cámara de Diputados, la cual constituyó en su seno varias comisiones parlamentarias que actuaban autónomamente y llegaban a provocar la dimisión de los ministros del ramo o les obligaban a tomar determinadas medidas para ganarse su favor. El primer gran conflicto de la III República se produjo al quitar la enseñanza religiosa de las escuelas públicas. La segunda crisis fue el «caso Dreyfus»13. Otro factor que ocasionó conflictos fue el crecimiento del movimiento obrero, que en Francia tendió a ser revolucionario y no respaldó a la III República. En política exterior Francia se orientó a la consolidación de su imperio colonial y continuó su rivalidad con Alemania en Europa. En 1914 11 Los monárquicos eran mayoría pero estaban divididos en orleanistas y en borbónicos, por lo que al final se proclamó la República por un voto de diferencia. A estos grupos se les unieron los bonapartistas más tarde. 12 Ley de 24 de febrero de 1875 sobre el Senado, Ley de 25 de febrero de 1875 sobre la organización de los poderes públicos y la Ley de 16 de julio de 1875 sobre las relaciones entre poderes. 13 Dreyfus era un capitán judío del ejército al que se le acusó de espionaje en favor de Alemania y fue declarado culpable, aunque en 1899 fue perdonado. El caso dividió el país a todos los niveles sociales. La izquierda se declaró a favor de la inocencia y la derecha en contra.
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la alianza con Rusia metía a Francia en la I Guerra Mundial y suponía su victoria en 1919 frente a Alemania14. Durante la Gran Guerra el Gobierno comenzó a actuar mediante decretos-leyes, un procedimiento legislativo de excepción que le permitía elaborar leyes por delegación. Al llegar la paz, los sucesivos Gobiernos continuaron con esta práctica, que suplía el poder del Parlamento y sus comisiones. El periodo de entreguerras se caracterizó por la crisis económica con inflación y devaluación del franco y en los años treinta por la depresión mundial. En 1934, las fuerzas políticas de la izquierda, desde los republicanos hasta los comunistas formaron el Frente Popular, que suponía la incorporación de la izquierda revolucionaria a la III República15. La invasión alemana acabó con la III República. El Senado y la Cámara de Diputados, reunidos en Burdeos en julio de 1940, dieron todo el poder de forma transitoria al Gobierno, bajo la autoridad del Mariscal Petain para que elaborara una Constitución y gobernara mientras dictatorialmente el territorio no ocupado por los alemanes, el centro y sureste del país. El régimen de Vichy fue sostenido por los opuestos a la República y colaboró con los nazis16. La Constitución de 1946: la Cuarta República. En enero de 1946 se reunió la Asamblea Constituyente, cuya misión era elaborar una Constitución que fue rechazada en referéndum. Una nueva Asamblea Constituyente redactó otra Constitución que sí fue aprobada en octubre de 1946. Esta última declaraba al Estado laico, democrático y social e incorporaba la Declaración de Derechos de 1789. Destacaba de nuevo la primacía del poder legislativo 14 Durante los cinco años de la guerra, Francia cambió notablemente. El frente contra los alemanes permaneció constante en territorio francés hasta 1918, con un desgaste que supuso 1,4 millones de vidas al final de la guerra. El general Petain acabó imponiendo la disciplina en el ejército y el Primer Ministro Clemenceau mantuvo la línea belicista ante las presiones, con lo que finalmente consiguieron derrotar a los alemanes con la ayuda británica y estadounidense. 15 En 1936 consiguieron la mayoría parlamentaria y el Gobierno dirigido por Léon Blum empezó a promulgar medidas como las vacaciones pagadas, la semana de 40 horas de trabajo o los convenios colectivos, aunque en 1938 las divisiones en la coalición ocasionaron otra crisis de Gobierno. 16 Frente al Gobierno de Vichy, se establecieron en Londres las Fuerzas Francesas Libres, dirigidas por el general De Gaulle con los restos del ejército que consiguió huir. Se pusieron en contacto con los resistentes en el interior de Francia, organizando el Consejo Nacional de la Resistencia. En 1943 se trasladaron a Argelia, entonces parte de Francia, y formaron un Comité Francés de Liberación Nacional, con poderes ejecutivos y legislativos, y una Asamblea Consultiva compuesta por representantes de la resistencia y por antiguos diputados de la III República. A medida que los aliados fueron liberando Francia, el Comité pasó a ser Gobierno Provisional y se hizo cargo del Gobierno restableciendo la Constitución de la III República. El general De Gaulle dejó el Gobierno en enero de 1946 por discrepancias con la Asamblea Constituyente.
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compuesto por la Asamblea Nacional, cámara principal del Parlamento con respecto al Consejo de la República, cuyas funciones eran meramente consultivas. Los diputados17 eran elegidos por cinco años mediante representación proporcional. El poder ejecutivo mantuvo las mismas características que en la III República. El Presidente de la República seguía teniendo una función simbólica y el Gobierno estaba encabezado por el Presidente del Consejo de Ministros, que necesitaba la confianza de la Asamblea, con la que compartía la iniciativa legislativa. La Asamblea podía derribar al Gobierno a través de una moción de censura o negándole la confianza. El Presidente del Consejo podía disolver anticipadamente las cámaras, pero el derecho de disolución estaba sujeto a unas condiciones tan estrictas que sólo se dieron en una ocasión18. Se volvió a utilizar los decretos-leyes con profusión y la Asamblea realizó una labor más fiscalizadora que legislativa. El sistema de partidos, fragmentado, dificultaba la estabilidad de las mayorías gubernamentales y los gabinetes se sucedían19 con una vida media de seis meses.
2. LA V REPÚBLICA: CARACTERES GENERALES La IV República heredó casi todos los defectos de la III: gobiernos débiles, parlamentos veleidosos, a los que su omnipotencia les llevaba a la inoperancia; y decepción, cinismo y hostilidad en la opinión pública. A pesar de todo, la IV República consiguió importantes metas en aspectos económicos y sociales. Su talón de Aquiles fue el problema colonial, Argelia fue la causa principal de su muerte ya que no supo o no pudo resolver el problema argelino por lo que los colonos argelinos y los mandos militares protagonizaron el 13 de mayo de 1958 una insurrección en Argel. El Gobierno temió que los paracaidistas tomasen París y llamó a la única persona que podía controlar la situación: el general De Gaulle. Aclamado por el pueblo, De Gaulle trató de tranquilizar a la izquierda, al tiempo que la derecha, los colonos y los jefes del Ejército, creían que mantendría Argelia como colonia francesa. En junio 17
De los 619 diputados, 544 era de los territorios metropolitanos y el resto de los territorios de ultramar. También se introdujo el sufragio femenino. 18 No se podían disolver si: a) no habían transcurrido diez meses desde el inicio de la legislatura; b) en dieciocho meses consecutivos debían producirse dos crisis ministeriales; c) estas dos crisis tenían que ser resultado de una moción de censura o de una cuestión de confianza. Esto excluía las crisis por dimisión voluntaria o por rechazo de la investidura del candidato a Presidente del Consejo. 19 Estos cambios de gabinete no implicaban de las personas, porque al igual que en la III República, los ministros pasaban de una cartera a otra.
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de 1958 la Asamblea Nacional le invistió como jefe de Gobierno con poderes excepcionales por un periodo de seis meses, con autoridad para preparar un proyecto de Constitución que sería sometido a referéndum. Este acuerdo de la Asamblea fue ratificado por el Consejo de la República. De Gaulle nombró un Gobierno de amplio consenso nacional, en el que estaban representadas todas las tendencias, excepto los comunistas. La elaboración de la Constitución fue rápida, su redacción se confió a organismos poco numerosos. Adoptada por el Consejo de Ministros después de los informes del Comité Consultivo Constitucional y del Consejo de Estado, el referéndum se celebró el 28 de septiembre de 1958, se aprobó por el 79,25% de los sufragios y la abstención representó el 16,6%. Fue promulgada el 5 de octubre de 1958, y como las de la III y IV Republicas se inscribe dentro de la tradición de las democracias constitucionales, incorporando la «Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano» de 1789 y el preámbulo de la Constitución de 1946. Proclama el principio de la soberanía nacional que el pueblo puede ejercer a través del referéndum y de la elección de sus representantes por medio de elecciones competitivas. Respecto a las atribuciones de los distintos poderes y sus relaciones, institucionaliza un poder ejecutivo fuerte, confiando la estabilidad del sistema más a las instituciones que a la conformación de las fuerzas políticas. Siguiendo el esquema constitucional que De Gaulle expuso en Bayeux en 1946 se introdujeron elementos del sistema presidencial, al tiempo que se mantenía el fundamento de los sistemas parlamentarios, la responsabilidad política del Gobierno ante el Parlamento. En un país con un sistema de partidos débil, no era posible que funcionase un sistema presidencial como el norteamericano y por la misma razón tampoco se podía fortalecer al poder ejecutivo reforzando únicamente el Gobierno y manteniendo la jefatura del Estado con un significado puramente ceremonial. Por todo ello, la Constitución de 1958 afirma el poder del Presidente de la República, concediéndole poderes reales importantes, al tiempo que su elección procedía de un cuerpo electoral más amplio que el Parlamento, fortalece la autoridad del Gobierno confiándole el liderazgo político de la nación y separando el cargo de ministro del de parlamentario, y limita la hegemonía del Parlamento mediante técnicas del parlamentarismo racionalizado, en concreto en Francia agravando las condiciones en las que es posible una moción de censura, enumerando las materias que son
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objeto de Ley y controlando la organización del trabajo parlamentario y del procedimiento legislativo. Todas las medidas que cercenaban el poder del Parlamento tuvieron su origen en el temor de que se repitieran los errores cometidos por esta institución durante las dos Repúblicas anteriores. El cambio del comportamiento electoral y político ha podido hacer desproporcionadas algunas de ellas. No obstante dicho cambio no se podía prever. Otra novedad de la V República es la creación del Consejo Constitucional. A partir de 1962 el Presidente de la República se elige mediante sufragio universal directo. Los primeros años de la V República pueden considerarse como una transición hacia el semi-presidencialismo, que jurídicamente se instauró con la elección por sufragio universal del Presidente. No obstante, el prestigio y su posición de intérprete privilegiado de la Constitución dieron la oportunidad a De Gaulle de gobernar siempre de acuerdo a los principios de un régimen semi-presidencial. La Constitución fue muy criticada al principio, algún estudioso comparó su forma de elaboración al «oprobio de una Carta otorgada», por la misma razón Mitterrand la calificó de «Golpe de Estado permanente». También se temía que fuese un traje hecho exclusivamente a la medida de De Gaulle y no susceptible de poder sobrevivirle. Quizá la elección presidencial por sufragio universal haya compensado este posible defecto, invistiendo a los sucesivos presidentes de una legitimidad democrática que de otra forma su carisma y prestigio personal no hubieran podido compensar (Duverger, 1996; Vedel, 1992). En principio la V República consiguió resolver el problema argelino sin que se desencadenara una guerra civil, sobrevivió a su fundador, permitió la alternancia en 1981, calificada por la opinión pública como el cambio más importante desde la Liberación y la Constitución de 1958. Conjuró los demonios que se suponían podía desencadenar la tan temida cohabitación20. Es posible que la cohabitación no sea la situación más deseable para el ejercicio 20 En marzo de 1986 un Presidente de izquierdas y un Parlamento de derechas acababan con 28 años de identidad entre las dos mayorías. Esta situación duró dos años y se volvió a repetir desde 1993 hasta 1995 y desde las legislativas de 1997 hasta las elecciones de 2002, con la salvedad de que el Presidente era de derechas y el Parlamento de izquierdas. En poco más de diez. años se produjo la tercera cohabitación y no para esperar la elección presidencial en dos años, sino para cinco. Las elecciones de 2002 acabaron con la cohabitación.
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del poder, lo que ha influido en la limitación del mandato presidencial a cinco años, igual que el de la Asamblea. El paso del tiempo ha puesto las cosas en su sitio y hasta ahora el texto ha sido aceptado por la mayoría de las fuerzas políticas.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA La elección. El Presidente de la República se elige por cinco años en un distrito electoral único formado por toda la nación. Puede ser reelegido indefinidamente, esta práctica es habitual en un sistema parlamentario, no lo es en los sistemas presidenciales en donde por ejemplo, el Presidente americano sólo puede ser reelegido una vez. Antes de la reforma constitucional de 1962 la elección era indirecta. El general De Gaulle fue elegido con el 78,5% de los votos el 12 de diciembre de 1958 por un colegio electoral compuesto de unos 80.000 miembros aproximadamente, de los cuales el 51% representaba comunas de menos de 1.500 habitantes. La elección se lleva a cabo mediante escrutinio mayoritario a dos vueltas. La segunda vuelta se celebra el segundo domingo después de la primera. Para ser elegido en la primera vuelta es necesario obtener la mitad más uno de los votos emitidos; dado el multipartidismo francés, hasta hoy el Presidente no ha sido elegido en la primera vuelta. Con el fin de paliar la división del voto, a la segunda vuelta sólo pasan dos candidatos, propiciando así las coaliciones de los partidos y que el Presidente sea elegido por mayoría absoluta. Estos dos candidatos son los más favorecidos o si estos deciden retirarse, los que hayan obtenido más votos en la primera vuelta. Las elecciones presidenciales se realizan dentro de un plazo mínimo de 20 días y máximo de 35 después de la finalización del mandato del Presidente en ejercicio. Para ser candidato es necesario presentar una candidatura21 avalada por al menos 500 personas que deben ser parlamentarios, miembros de los Consejos regionales, de las Asambleas territoriales de los territorios de ultramar, alcaldes o miembros elegidos del Consejo Superior de los Franceses en el Extranjero, entre los cuáles tiene que haber 30 repre21 La presentación de candidaturas se regula mediante la ley de 6 de noviembre de 1962 modificada por la ley constitucional y la ley orgánica ambas de 18 de junio de 1976, y la ley de 13 de enero de 1988. Las dos primeras hacen referencia a la presentación de candidaturas y la muerte eventual de uno de los candidatos.
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sentantes de distintos departamentos o territorios de ultramar22. También tienen que presentar una declaración sobre el estado de sus finanzas. La regulación de la campaña tiene como fin asegurar la igualdad de los candidatos y limitar y controlar el gasto electoral. El Consejo Constitucional vela por la legalidad del proceso y resuelve las posibles impugnaciones, controla además las cuentas de la campaña23. A partir de la III República era tradición que el mandato del Presidente durase siete años. Desde los orígenes de la V República se planteó, en varias ocasiones, reducirlo a cinco años. Bajo la presidencia de Pompidou, el Parlamento rechazó esta reforma. De nuevo se volvió a proponer la limitación del mandato presidencial a cinco años, invocando el principal argumento de sus partidarios: se supone que de esta forma se evitaran las cohabitaciones. El proyecto de ley constitucional fue adoptado por el Consejo de Ministros, posteriormente las dos cámaras del Parlamento lo aprobaron y el Presidente decidió someterlo a referéndum el domingo 24 de septiembre de 2000. Con un nivel de abstención abrumador, el 70% de los inscritos, el proyecto fue aprobado por el 73% de los votos. La ley constitucional sobre el quinquenato fue promulgada el 2 de octubre. La presidencia puede quedar vacante también por muerte, dimisión o impedimento, provisional o definitivo, que comprueba el Consejo Constitucional a petición del Gobierno. Le sustituye el Presidente del Senado, durante la interinidad no puede recurrir al referéndum (art. 11), disolver la Asamblea (art. 12) ni revisar la Constitución (art. 89). Tampoco es posible «censurar al Gobierno ni obligarle a dimitir» (art. 49 y 50). El Presidente es irresponsable e indestituible y únicamente puede ser sometido a la acusación de alta traición ante la Alta Corte de Justicia (art. 68). Los poderes del Presidente. La importancia que la Constitución de 1958 otorga al poder ejecutivo se muestra por el lugar que ocupan en la Constitución los artículos que regulan este poder, colocándolo en primer término y rompiendo el tradicional orden: legislativo, ejecutivo y judicial. También por la serie de atribuciones que la Constitución confiere al Presidente, incluso antes de que su elección fuese directa, entre sus poderes hay algunos 22
Antes de estas reformas el número de firmantes era 100 y sus nombres eran secretos. En lugar de la Comisión Nacional de Cuentas de Campaña y Financiación Pública que controla las demás elecciones. 23
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que podía ejercer sin necesidad de refrendo. Lejos de ser un Jefe de Estado con funciones meramente simbólicas, el Presidente francés contaba con poderes de decisión. El cambio que se produjo en 1962, además de otorgar al Presidente una legitimidad tan democrática como la de la Asamblea Nacional, implica que los poderes con carácter simbólico tienen que tener una referencia expresa en la Constitución, mientras que antes sólo eran efectivos los que no necesitaban refrendo (Duverger 1996). Según el artículo 5, «el Presidente vela por el respeto a la Constitución. Asegura con su arbitraje el funcionamiento regular de los poderes públicos, así como la continuidad del Estado. Garantiza la independencia nacional, la integridad del territorio y el respeto de los tratados». La palabra árbitro tiene dos significados: el que vigila que se cumplan las reglas del juego sin intervenir en él, o el de árbitro como el que puede hacer algo por sí solo, sin dependencia de otro. Después de la elección de 1958 la tesis de De Gaulle fue interpretar la palabra árbitro en la segunda acepción del término. Ni el General ni alguno de sus sucesores han admitido la primera acepción del término. Los Presidentes intervienen en la mayoría de los asuntos que les interesan. Con respecto a la facultad de interpretar la Constitución, el Presidente tiene la obligación de respetar lo que el Consejo Constitucional establezca, además de interpretarla en las materias en que esta función no está atribuida explícitamente a otros órganos, o bien cuando no hay consenso a este respecto entre ellos24. Los poderes del Presidente son propios y compartidos. Dentro de los primeros están aquellos que puede ejercer sin necesidad de refrendo ni de ser propuestos por otra institución (Duverger, 1996): 1. Nombramiento del Primer Ministro (art. 8.1): la supresión tanto del refrendo como de las consultas «habituales» con los jefes de los grupos parlamentarios de la Constitución de 1946 se pueden interpretar en el mismo sentido: indicar que el Primer Ministro no proviene solamente de la voluntad del Parlamento, por lo que también puede provocar su dimisión, aunque formalmente no tenga este derecho. En todo caso el nombramiento del Primer Ministro depende sobre todo 24 Miterrand utilizó esta facultad en 1988 haciendo la misma interpretación que De Gaulle con relación a la utilización del artículo 11 para reformar la Constitución.
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de la solidez y la ideología de la mayoría parlamentaria. Dada la bipolarización presente de la vida política francesa el Presidente, cuando no cuenta con la mayoría parlamentaria, tiene un considerable margen de intervención25, y con mayoría tiene completa libertad. 2. Derecho a disolver la Asamblea Nacional (art. 12): el ejercicio de este derecho sólo tiene un límite temporal, no puede procederse a una nueva disolución dentro del año siguiente a las elecciones generales. Las consultas previas con el Primer Ministro y el Presidente del Senado y de la Asamblea Nacional no son vinculantes. En las cuatro disoluciones que hubo entre 1962 y 1988 los electores se han puesto siempre de parte del Presidente que disolvió la Asamblea Nacional. La disolución de 1962 fue la respuesta a una moción de censura. El resultado electoral, además de una mayoría favorable al Gobierno supuso un importante cambio del sistema de partidos. En 1968 el Gobierno obtuvo mayoría absoluta tras la disolución que se produjo después de la revuelta y la huelga general de mayo. En 1981 y 1988 el líder socialista Miterrand consiguió Asambleas de su mismo signo político. No le ocurrió lo mismo en 1986 y a Chirac en 1997. Implícitamente las disoluciones de la Asamblea se han convertido en «cuestiones de confianza» planteadas al electorado. 3. Recurso al artículo 16 de la Constitución26, que concede poderes excepcionales al Presidente para situaciones especiales o de crisis. Cuando se elaboró la Constitución el Comité consultivo quiso que estas medidas se tomaran de acuerdo con el Consejo Constitucional, pero De Gaulle no aceptó esta propuesta, porque temía que el problema de Argelia le obligaría a tomar medidas excepcionales. Las circunstancias que deben darse para la puesta en vigor de este artículo: «amenaza grave e inmediata» e «impedir el funcionamiento regular de los poderes públicos constitucionales» las aprecia sólo el Presidente, que antes de adoptar medidas excepcionales debe consultar al Primer Ministro, a los Presidentes de las Cámaras y al Consejo Constitucional; también informar a la opinión pública mediante un mensaje.
25
En 1986 y en 1993 Miterrand, dentro de las normas del régimen parlamentario, tuvo un influjo considerable. 26 Este artículo se inspira en el art. 48 de la Constitución de Weimar y en el art. 14 de la Carta de 1814.
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Mientras dure la aplicación del artículo 16 el Presidente debe ir dando cuenta al Consejo Constitucional de las medidas que va tomando y el Parlamento se reúne de pleno derecho. De Gaulle se vio obligado a recurrir a este artículo en abril de 1961 por los sucesos relacionados con la independencia de Argelia. Esta medida, que todo el mundo consideró adecuada, fue criticada por la duración, hasta septiembre, y también por los límites que se pusieron a la actividad del Parlamento. 4. Puede dirigir mensajes al Parlamento (art. 18): es una atribución tradicional de los Jefes de Estado parlamentarios. En la actualidad se ha convertido en un acto del Presidente que no compromete al Gobierno27. Tiene menos importancia que la petición de una segunda lectura de una ley, que también podría hacerse mediante un mensaje. No son frecuentes porque los Presidentes prefieren otros medios para hacer públicas sus ideas, como las intervenciones en televisión, las conferencias de prensa, etc.28. 5. Poderes propios en relación con el Consejo Constitucional: el Jefe del Estado nombra a tres de sus nueve miembros y a su Presidente. También puede someter a su dictamen cualquier ley o tratado internacional. Por lo que se refiere a las leyes no ha ejercido esta prerrogativa porque puede utilizar al Primer Ministro o a un diputado de la oposición, según el caso, para realizar esta función. Y con respecto a los acuerdos internacionales, el Presidente Giscard D’Estaing solicitó su dictamen para la elección de 1976 al Parlamento Europeo, y Miterrand sobre el protocolo relativo a la abolición de la pena de muerte en 1985 y para la reforma constitucional de 25 de junio de 1992 que autorizó la ratificación del Tratado de Maastrich. 6. Recurso al referéndum (art. 11): el Presidente necesita una serie de requisitos para ejercer este poder. En primer lugar no puede actuar mediante iniciativa propia sino mediante una proposición del Gobierno o del Parlamento. Las Asambleas tienen que estar reunidas y la proposición se tiene que publicar en el Journal Officiel. El Presidente 27
Durante la III y IV República no era un recurso del Presidente sino un acto del Gobierno que comprometía su responsabilidad ante la Asamblea. 28 Merece la pena recordar el que precedió en 1961 a la puesta en práctica del artículo 16 sobre el estado de necesidad y el que en 1986 especificaba a la Asamblea las normas de la primera cohabitación.
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puede no aceptar esta iniciativa pero no puede someter una ley a referéndum sin el informe favorable de la Asamblea. 7. Derecho de gracia: La gracia la concede el Presidente, previo informe del Consejo Superior de la Magistratura. Necesita como en la IV República la firma del Primer Ministro y del Ministro de Justicia, que nunca la han negado29. Los poderes compartidos del Presidente son los que no puede ejercer solo, sino que ha de estar de acuerdo con otros órganos del Estado. Puede que no se alcance el acuerdo y la decisión resulte imposible, en cuyo caso el Presidente tiene poder de veto. 1. Defensa nacional: el Presidente es el jefe de las Fuerzas Armadas (art. 15) y segura la independencia nacional, la integridad del territorio y el respeto a los tratados (art. 5). El Primer Ministro es el responsable de la defensa nacional (art. 21), el Gobierno dispone de la fuerza armada (art. 20), de manera que el Presidente comparte con el Primer Ministro y el Gobierno la defensa de la nación, en un reparto desigual en el que predomina el Jefe del Estado, primacía que se deriva de la legislación y de la práctica30. El Presidente es quien decide la utilización de las armas nucleares (decreto 14 enero de 1964). Los acontecimientos de la Guerra del Golfo y la crisis bosnia subrayaron esta supremacía. 2. La dirección de la política exterior: el Presidente «acredita a los embajadores y enviados especiales de otros países» (art. 14), así como también negocia y ratifica los tratados. Cuando estos no necesitan ratificación, debe ser informado. Como en materia de defensa, hay un consenso sobre la supremacía del Presidente, que ha sido interpretada de igual manera por todos los presidentes de la V República. El Presidente incluso representa a Francia en el Consejo Europeo, mientras que los demás países miembros —a excepción de Finlandia— están representados por su Primer Ministro.
29 Estos dos últimos poderes son considerados por algunos autores «poderes compartidos», no obstante a nuestro juicio y dado que en la práctica al derecho de gracia nunca se le ha negado el refrendo, los situamos dentro de los poderes propios del Presidente. 30 El Presidente preside un organismo consultivo, el Consejo Superior de la Defensa Nacional y el Consejo Interministerial de Defensa, facultado para tomar decisiones sobre la dirección general de la defensa (art. 15).
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3. Nombramiento de altos cargos civiles y militares: «el Presidente nombra a los empleados civiles y militares del Estado» (art. 13.2). Bajo reserva del art. 13 «el Primer Ministro nombra a los empleados civiles y militares» (art. 20). A este respecto existen tres posibilidades: a) Nombramiento de altos cargos por decreto adoptado en Consejo Ministros. El Presidente tiene poder de veto para el nombramiento y de revocación de esos nombramientos. b) Nombra por decreto sin intervención del Consejo de Ministros unos 70.000 cargos importantes, como los miembros de la Consejo de Estado, de la Corte de Casación, magistrados… c) Cargos cuyo nombramiento delega en el Primer Ministro (art. 20). Además se ha conservado la facultad de los ministros y autoridades subordinadas de designar a sus colaboradores. 4. Nombramiento y cese de ministros: el Presidente nombra y pone fin a las funciones de los ministros a propuesta del Primer Ministro, cuyo refrendo formalmente condiciona la firma del Presidente. Sin embargo en la práctica se han producido dimisiones por desacuerdos con el Jefe de Estado y no con el Primer Ministro. 5. Derecho a firmar los actos reglamentarios: en la IV República el poder reglamentario era competencia del Presidente del Consejo de Ministros, pocos decretos necesitaban la firma del Presidente de la República. La V recupera la tradición de la III República añadiendo la posibilidad de negarse a firmar. 6. Derecho a pedir al Parlamento una nueva deliberación de una ley: el Presidente puede pedir una segunda lectura de las leyes o de algunos artículos dentro del plazo de quince días que tiene para su promulgación (art. 10). Dado el sometimiento del Parlamento al Gobierno que caracteriza a la V República, el ejecutivo podría prescindir de esta prerrogativa cuyo único sentido sería mejorar su calidad literaria. Cuando el proyecto de ley tiene por objeto la ratificación de un tratado que el Presidente no aprueba, éste puede impedir que pase al Parlamento para su deliberación. 7. Poderes sobre la revisión constitucional: la iniciativa de revisión constitucional corresponde al Presidente a propuesta del Primer
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Ministro o de los parlamentarios (art. 89). Una vez aprobado por las dos asambleas el proyecto de revisión, el Presidente puede escoger entre someterlo a las dos cámaras reunidas en Congreso o a referéndum. Si se trata de una proposición de ley, Duverger, entre otros, considera que sólo es posible el referéndum. 8. Convocatoria del Parlamento en sesión extraordinaria: las legislaturas extraordinarias se abren y cierran por decreto del Presidente (art. 30) excepto las reuniones de pleno derecho mientras se aplica el artículo 16. Estas sesiones tienen lugar a petición del Primer Ministro o de la mayoría de los miembros de la Asamblea Nacional para un orden del día determinado. En marzo de 1960 el Presidente no autorizó una reunión extraordinaria del Parlamento para tratar temas agrícolas. Sobre esta decisión calificada como violación de la Constitución por algunos, hubo un gran debate. Actualmente se opina que si el Presidente no está de acuerdo puede rechazar la convocatoria-en virtud de su elección popular-porque la Constitución no dice expresamente lo contrario. 9. Diversas presidencias: el jefe del Estado preside el Consejo de Ministros y fija el orden de día sobre el anteproyecto que el Secretario General del Gobierno le presenta. Eventualmente preside los Consejos interministeriales, los únicos previstos por la Constitución son el Consejo Superior de Defensa y el Comité Superior de Defensa Nacional31. También preside el Consejo Superior de la Magistratura.
4. EL GOBIERNO Según los artículos 20 y 21 de la Constitución, el Gobierno es un órgano colegiado integrado por el Primer Ministro, los ministros y los secretarios de Estado, presidido por el Presidente de la República, y responsable ante el Parlamento. 31
El Consejo Superior estudia los problemas de defensa, está compuesto por unos 50 miembros y se reúne en escasas ocasiones. El Comité Superior toma las decisiones en política de defensa, está formado por el Jefe de Estado, el Primer Ministro, el ministro de Asuntos Exteriores, el ministro de Interior, de Defensa y el de Hacienda; incorpora para su trabajo a los altos mandos de las Fuerzas Armadas. El funcionamiento de los demás Consejos interministeriales es consuetudinario y su práctica se ha desarrollado en gran medida durante la V República.
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La Constitución de la V República atribuye al Primer Ministro poderes fundamentales, si bien no es «el» Jefe del Gobierno, sino «un» Jefe de Gobierno, puesto que la característica principal de un sistema semi-presidencial consiste en colocar en la cima del poder ejecutivo a un Primer Ministro responsable ante el Parlamento junto con un Jefe de Estado, elegido por sufragio universal, con poderes propios y que puede presidir el Consejo de Ministros. Esta diarquía legal no implica siempre una diarquía política32. Al margen del talante político de los líderes que han ocupado la presidencia de la República la característica general ha sido que el funcionamiento del régimen durante los períodos llamados de cohabitación se parlamentariza. Y cuando el Presidente y el Primer Ministro pertenecen a la misma ideología política se presidencializa.
4.1. Nombramiento del Primer Ministro El Presidente nombra al Primer Ministro y a propuesta de éste a los demás miembros del Gobierno. Cesa en sus funciones cuando presenta al Presidente la dimisión del Gobierno (art. 8). Después de 1962 ha habido casos de dimisiones de primeros ministros inducidas por el Presidente33. También necesita la confianza de la Asamblea Nacional para no ser derribado por una moción de censura y para que se aprueben los proyectos de ley y los presupuestos. Empieza a ejercer sus funciones antes de que el Gobierno exista y utiliza la proposición o el refrendo antes de la que Asamblea Nacional tenga la posibilidad de emitir un voto de censura. En la III y la IV Repúblicas el nombramiento del Primer Ministro necesitaba ser refrendado por su antecesor, dándose la paradoja de obligarle a dar su consentimiento al acto que probablemente más detestaba, o de refrendar el nombramiento de sí mismo. La Constitución no le obliga a presentar la dimisión después de las elecciones presidenciales o legislativas. Presentada la dimisión después de una moción de censura (art. 50), el
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De hecho en Francia sólo se ha producido durante las cohabitaciones. Se llaman «dimisiones provocadas», sólo son posibles si el Presidente cuenta con la mayoría parlamentaria. Se han producido las siguientes: la de Debré e 1962, Pompidou en 1968, Chaban-Delmas en 1972, Mauroy en 1984, M. Rocard en 1991, Cresson en 1992 y Raffarin en 2005. 33
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Presidente puede aceptarla inmediatamente o retrasarla disolviendo la Asamblea34. Por lo que se refiere al deber del Primer Ministro de someter su programa de Gobierno a la aprobación de la Asamblea Nacional mediante una moción de confianza, el art. 49 no establece una obligación clara, lo que ha permitido distintas prácticas. Debré respetó la práctica parlamentaria y en 1959 pidió para su programa de Gobierno el voto de confianza de la Asamblea. Lo mismo hizo Pompidou en abril de 1962, cuando solicitó para su programa un voto de confianza y en diciembre del mismo año hizo lo propio sobre una declaración de política general. A partir de 1962 hubo un cambio a este respecto y el Gobierno no pidió la confianza de la Asamblea para su programa. Los primeros ministros no han considerado una obligación presentar su programa ante la Asamblea Nacional después de su nombramiento35. El cargo ministerial es incompatible con el mandato parlamentario (art. 23). Propio de la V República y de un régimen presidencial se adoptó por la influencia personal del General De Gaulle, con el fin de cambiar las costumbres parlamentarias y acabar con la «carrera de carteras» que agravaba la inestabilidad ministerial. La existencia de diputados suplentes facilita esta obligación36. Los miembros del Gobierno tampoco pueden ejercer otro cargo público ni actividades profesionales o sociales (art. 24) y tienen la obligación de presentar una declaración patrimonial al ser nombrados.
34
Después de las elecciones presidenciales en la III República se instauró la costumbre de presentar la dimisión. Esta práctica ha llegado hasta la V República. Las elecciones legislativas en la III República no dieron lugar a dimisiones del Primer Ministro, la IV República estableció el nombramiento del Primer Ministro al comienzo de cada legislatura; aunque en la V no existe esta obligación siempre que se han celebrado elecciones legislativas el Primer Ministro ha presentado su dimisión. Las elecciones legislativas de (10-06-2002) no dieron lugar a esta práctica, seguramente por el reciente nombramiento del Primer Ministro (10-05-2002) y porque la mayoría obtenida en el Parlamento es del mismo signo político que la mayoría presidencial. 35 Tampoco en los regímenes parlamentarios hay uniformidad. Por ejemplo, en Gran Bretaña, Canadá o algunos países nórdicos se puede gobernar sin presentarse ante el Parlamento. La necesidad de tener la confianza explícita, mediante un debate parlamentario y una votación posterior establecida expresamente por la Constitución se da en Alemania, Italia, Suecia, Irlanda, Israel, Japón, Grecia, Portugal y España. 36 Dicha incompatibilidad ha afectado posteriormente a los parlamentarios europeos.
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Cuadro 1. Nombramientos de nuevos Gobiernos en la V República Primer Ministro Michel Debré
Georges Pompidou
Inicio
Fin
Partido
Legislatura
Presidencia
(Elección)
(Período)
8 de enero de 1959
14 de abril de 1962
UPNR(1) I (1958)
14 de abril de 1962
7 de diciembre de 1962
UPNR(2)
7 de diciembre de 1962
8 de enero de 1966
8 de enero de 1966
8 de abril de 1967
8 de abril de 1967
31 de mayo de 1968
31 de mayo de 1968
10 de julio de 1968
II (1962) III (1967)
Maurice Couve de Murville 10 de julio de 1968
20 de junio de 1969
UDR(2)
Jacques Chaban-Delmas
20de junio de 1969
6 de julio de 1972
UDR(2)
6 de julio de 1972
5 de abril de 1973
UDR(2)
5 de abril de 1973
1 de marzo de 974
1 de marzo de 1974
27 de mayo de 1974
27 de mayo de 1974
26 de agosto de 1976
UDR(2)
26 de agosto de 1976
29 de marzo de 1977
UDF(3)
29 de marzo de 1977
31 de marzo de 1978
31 de marzo de 1978
21 de mayo de 1981
UDF(4)
VI (1978)
21 de mayo de 1981
23 de junio de 1981
PSF(5)
VII (1981)
23 de junio de 1981
23 de marzo de 1983
23 de marzo de 1983
17 de julio de 1984
Laurent Fabius
17 de julio de 1984
20 de marzo de 1986
PSF(5)
Jacques Chirac
20 de marzo de 1986
10 de mayo de 1988
RPR(6)
VIII (1986)
10 de mayo de 1988
22 de junio de 1988
PSF(5)
IX (1988)
Pierre Messmer Jacques Chirac Raymond Barre
Pierre Mauroy
Michel Rocard
IV (1968
V (1973)
23 de junio de 1988
15 de mayo de 1991
15 de mayo de 1991
2 de abril de 1992
PSF(5)
Pierre Bérégovoy
2 de abril de 1992
29 de marzo de 1993
PSF(5)
Édouard Balladur
29 de marzo de 1993
18 de mayo de 1995
RPR(6)
Alain Juppé
18 de mayo de 1995
7 de noviembre de 1995
RPR(6)
Lionel Jospin
3 de junio de 1997
6 de mayo de 2002
PSF(5)
XI (1997)
7 de mayo de 2002
17 de junio de 2002
UMP(7)
XII (2002)
17 de junio de 2002
30 de marzo de 2004
31 de marzo de 2004
31 de mayo de 2005
31 de mayo de 2005
17 de mayo de 2007
UMP(7)
17 de mayo de 2007
18 de junio de 2007
UMP(7)
18 de junio de 2007
13 de noviembre de 2010
Dominique de Villepin François Fillon
14 de noviembre de 2010 en el cargo
Georges Pompidou (1969-1974)
Valéry Giscard d’Estaing (1974-1981)
Édith Cresson
Jean-Pierre Raffarin
Charles de Gaulle (1959-1969)
François Mitterrand (1981-1995)
X (1993)
XIII (2007)
Jacques Chirac (1995-2007)
Nicolas Sarkozy (2007-)
Fuente: Elaboración propia. (1) Unión por la Nueva República, (2) Unión de Demócrátas por la República, (3) Unión para la Democracia Francesa, (4) Unión para la Democracia Francesa, (5) Partido Socialista Francés, (6) Reagrupamiento para la República, (7) Unión por un Movimiento Popular.
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4.2. Los Poderes del Primer Ministro Los poderes más importantes del Primer Ministro son: a) Dirigir la acción del Gobierno (art.21). Para ello tiene autoridad jerárquica sobre los ministros y secretarios de estado, cuya acción coordina, puede proponer al Presidente el cese de los miembros de su Gobierno, suple al Presidente en la presidencia de los Consejos y Comités que prevé el artículo 15 y también en el Consejo de Ministros, con una delegación expresa y para un orden del día determinado. b) Refrendar todos los actos del Presidente, que no están libres de este requisito. Las orientaciones del Jefe del Estado al Gobierno se dirigen a través del Primer Ministro. Obviamente, durante las cohabitaciones se refuerza su autonomía. Da su opinión al Presidente de la República obligatoriamente antes de disolver la Asamblea Nacional y para la aplicación del art. 16 y es necesaria su propuesta para que el Jefe de Estado ejerza una serie de funciones, como hemos visto al enumerar los poderes compartidos del Presidente. c) Con respecto al Parlamento ejerce la iniciativa legislativa (art. 39), induce la formación de una comisión mixta paritaria con el fin de superar las diferencias entre las dos cámaras (art. 45), puede pedir al Senado la aprobación de una declaración de política general. Tiene la facultad de comprometer la responsabilidad política del Gobierno ante la Asamblea Nacional. Puede recurrir al Consejo Constitucional en nombre del Gobierno cuando considere que una ley votada por el Parlamento no está de acuerdo con la Constitución. d) El poder reglamentario se ha ampliado mucho durante la V República. En principio es la capacidad de dictar decretos de carácter general llamados reglamentos, que están subordinados a las leyes en virtud de la jerarquía normativa. Esta facultad suele otorgarla el Parlamento al Gobierno mediante una ley, pero el Parlamento ya no tiene la capacidad legislativa absoluta: el art. 34 enumera todas y cada una de las materias sobre las que el Parlamento puede legislar y el art. 37 establece que todas las demás tienen carácter reglamentario, por lo tanto el Gobierno es un legislador ordinario y el Parlamento un legislador de excepción.
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El poder reglamentario autónomo se ejerce por el Primer Ministro (art. 21) que puede modificar por decreto, previo informe del Consejo de Estado, las leyes que existían sobre materias que la Constitución considera objeto de reglamento. Tanto el poder reglamentario autónomo como el poder de ejecución de las leyes se ejerce a través de decretos que puede firmar únicamente el Primer Ministro, o por decretos que se deliberan en Consejo de Ministros y que llevan la firma del Presidente.
4.3. La organización del Gobierno En la III República no había jerarquía jurídica entre los miembros del Gobierno, hasta el punto de que cualquier ministro podía plantear ante la Asamblea Nacional la cuestión de confianza. En la IV el Presidente del Consejo era el que comprometía la responsabilidad política del Gobierno, pudiendo también separar de su cargo a los ministros que atentasen contra la unidad del Gabinete. En la V República la organización es más complicada y estricta. No existen normas constitucionales o legislativas sobre la estructura del Gobierno, que tiene como soporte legal el decreto de nombramiento de los ministros, estableciendo la categoría y las funciones de los miembros del Gobierno y los decretos de asignación de los ministros y secretarios de Estado, que especifican sus actividades. Hasta diciembre de 2010 ha habido diecinueve primeros ministros y treinta y cuatro Gobiernos. El Gobierno que más ha durado no ha superado la mitad de un septenato. Tampoco el número de miembros ha sido el mismo, entre los que se pueden distinguir varias categorías: Ministros de Estado, Ministros propiamente dichos, Ministros Delegados y Secretarios de Estado. Habitualmente se distinguen las siguientes formaciones ministeriales: — Consejo de Ministros, considerada como una institución típicamente francesa, los rasgos que ha conservado a partir de la III República son: el carácter colegiado de sus deliberaciones y que la presidencia le corresponde al Presidente de la República. La Constitución le atribuye las siguientes funciones: a) deliberar sobre los proyectos de decreto, particulares o reglamentarios, sobre los proyectos de ordenanzas y sobre el nombramiento de los más altos funcionarios; b) decretar el
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estado de sitio, con una duración máxima de quince días; c) con relación al Parlamento, delibera sobre los proyectos de ley y autoriza al Primer Ministro para comprometer la responsabilidad política del Gobierno. Las consultas a los ministros tienen un papel importante aunque domine la opinión del Presidente, dominio que pasa al Primer Ministro durante las cohabitaciones. No obstante, siempre tiene que haber un compromiso, porque con mayoría o sin ella, la Constitución establece una colaboración entre el Presidente y el Gobierno. Si el punto de vista del Presidente no coincide con el de los ministros, debe acatar las decisiones del Consejo en las materias en que la Constitución no le otorga un derecho de veto. El Secretario General del Gobierno prepara y asiste a las reuniones del Consejo de Ministros; es una figura clave en las relaciones entre el Presidente, el Primer Ministro y los ministros. — El Consejo de Gabinete: es la reunión de todos los miembros del Gobierno bajo la presidencia del Primer Ministro y sin el Jefe del Estado. Estas reuniones fueron más frecuentes durante las III y IV Repúblicas para tomar decisiones importantes que después el Consejo de Ministros hacía oficiales. Durante la V han sido menos usuales37. — Consejos restringidos e interministeriales: son reuniones de los ministros interesados en una determinada área. También pueden asistir otras personalidades convocadas en función de su competencia y son presididos por el Jefe de Estado si son restringidos y por el Primer Ministro si son interministeriales. Durante la V República han reemplazando a los Consejos de Gabinete. Algunos de ellos tienen carácter permanente y tratan temas de cooperación económica, regulación territorial y terrorismo. — Comités interministeriales: tienen una organización similar a los Consejos pero tratan temas de especialistas, incorporan a altos funcionarios y son presididos por el Primer Ministro. Pueden considerarse como un organismo paralelo a los anteriores. 37 Debré, según cuenta en sus memorias, celebró treinta y cuatro lo que demuestra el apego a las tradiciones parlamentarias de este Primer Ministro. A partir de 1962 cayeron en desuso si bien tanto en las épocas de presidencia interina de la República como de cohabitación han sido habituales.
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El Gobierno cuenta con varios organismos de carácter consultivo que le asesoran. Los más importantes son el Consejo de Estado y el Consejo Económico y Social. Las funciones del Consejo de Estado38 son las siguientes: a) informa sobre proyectos de ley y determinados decretos, es obligatorio su informe en aquellos casos en los que una ley que tiene que desarrollarse por decreto así lo establece. También está obligado el Gobierno a someter a su informe cuestiones de derecho en determinados temas. b) Como Tribunal Administrativo Superior juzga en apelación los recursos de las decisiones de los tribunales administrativos de apelación. — El Consejo Económico y Social39 tiene como función asesorar tanto al Gobierno como al Parlamento en asuntos económicos. Puede hacer informes por iniciativa propia. Funciona en pleno y en secciones. Las auténticas reuniones de trabajo las llevan a acabo nueve secciones especializadas en las que personas que no pertenecen al Consejo pueden ser invitadas por el Gobierno a formar parte de ellas por un período de dos años. El Gobierno está obligado a pedir su opinión sobre los proyectos de ley de programas o planes económicos y sociales, a excepción de las leyes de presupuestos. También puede pedir informes acerca de cualquier tema dentro de las competencias del Consejo.
5. LA ADMINISTRACIÓN FRANCESA El principal objetivo de la V República era restaurar el poder del Estado y tecnificar su funcionamiento, la administración tenía mucho que ver en este proyecto. Desde el comienzo hasta hoy día, e independientemente de las tareas que le han sido asignadas, la administración ha sido sujeto y objeto de 38 Sus miembros son altos funcionarios agrupados en tres niveles: en el primero se encuentran los auditores, que vienen de la Escuela Nacional de Administración (ENA); en el segundo, los magistrados o relatores, el setenta y cinco por ciento de ellos son elegidos entre auditores y el veinticinco por el Gobierno entre funcionarios con más de diez años de servicio. El tercero, los consejeros de estado, dos tercios nombrados entre magistrados y el tercio restante directamente por el Gobierno entre mayores de cuarenta y cinco años. 39 Está formado por representantes de distintas categorías profesionales. Los miembros permanentes son elegidos por cinco años, de los cuáles el 71% representa a organizaciones económicas (empresas industriales, comerciales, artesanales y agrícolas) profesionales (trabajadores por cuenta ajena, profesiones liberales); y sociales (cooperativas, asociaciones familiares, mutualidades, etc.); y el 29% se nombran por el Gobierno.
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políticas públicas. En el contexto del Estado de bienestar, su cometido ha ido cambiando por la existencia del poder periférico y el de Bruselas. La racionalización de las estructuras es uno de los propósitos principales de la V República. Para atender la demanda social se crean grandes ministerios, responsables de un grupo coherente de políticas sectoriales, por ejemplo en 1966 se forma el ministerio encargado de la infraestructura del país. Otras reformas han intentado ir más allá y cambiar las costumbres de la economía rural, reestructurando la administración central, conjugando tres ideas: el hombre; el espacio; y el producto40. La reforma más significativa a este respecto fue la utilización de la llamada «administración de misión». Ante un problema nuevo es más útil crear una estructura específica que reformar las existentes, ejemplo de esta fórmula es el Comisariado General del Plan, cuya creación data de 1946. Las misiones reúnen un número pequeño de colaboradores de alto nivel y el trabajo en equipo y la consecución de los objetivos tienen prioridad sobre la subordinación jerárquica y el respeto burocrático de la norma. La administración también es un medio de selección y socialización de las elites para la sociedad. La proporción de los miembros del Gobierno que provienen de la administración es mayor en la V República que en IV (54% y 47%). La administración, a través de sus grandes escuelas y cuerpos es un medio de formación de la elite política, rompiendo con la tradición republicana en la que el alto funcionario y el ministro se distinguían tanto por sus orígenes sociales como por su formación. Durante la década de 1970 a 1980, la administración francesa intentó que su relación con los usuarios fuese más fluida, lo que produjo un crecimiento del contencioso-administrativo en las zonas urbanas. Se creó la figura del «mediador», inspirada en el «ombudsman» sueco. Medidas en el mismo sentido son los textos sobre transparencia administrativa que se producen de 1978 a 1983. Los informes de la Comisión de Acceso a los Documentos Administrativos son por regla general tenidos en cuenta por la administración. Pero esta medida sólo palia en parte el crecimiento de la opacidad administrativa. Otro camino de modernización interna fue la renovación del servicio público. Se intentó introducir la racionalidad empresarial en la administración, al principio imitando la administración norteamericana 40
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Reformas de Pisani en agricultura en 1961 y 1965.
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para mejorar el proceso de toma de decisiones. A partir de 1980 se ha buscado la eficacia social de la función pública a través de la motivación del personal. Otro medio para conseguir mayor eficacia ha sido la desconcentración de servicios a escala territorial. La renovación del servicio público se da en el contexto de dos discursos antagónicos: los que creen que no es posible el cambio y los que no se dan cuenta de que es difícil adoptar por la administración los métodos de trabajo del sector privado. Los cuadros intermedios de la administración son escépticos y los superiores son más receptivos. Actualmente los problemas más relevantes a los que tiene que hacer frente son la multiplicación de órdenes y reglamentos que ha denunciado sistemáticamente el Consejo de Estado. La Unión Europea también ha aumentado la maraña legislativa.
6. EL PARLAMENTO Respetando la tradición, el Parlamento de la V República es bicameral, está compuesto de la Asamblea Nacional, elegida por sufragio directo y el Senado elegido por sufragio indirecto en primer o segundo grado, si bien los poderes de ambas cámaras son muy desiguales41. Se prohíbe expresamente el mandato imperativo. Los parlamentarios gozan para el ejercicio de sus funciones de los privilegios clásicos cuyo fin es garantizar su independencia: son irresponsables por las opiniones expresadas o por los votos emitidos en el ejercicio de sus funciones. También son inviolables por los actos realizados mientras dura su mandato. Para poder ser perseguidos judicialmente se necesita la autorización de la Asamblea. Los parlamentarios reciben un sueldo por la función que desempeñan. La función de parlamentario es incompatible con la pertenencia a cualquier otro órgano del Estado, excepto la Alta Corte de Justicia y la Corte de Justicia de la República. También es incompatible con el ejercicio de funciones públicas y de profesiones privadas, en ambos casos con muy pocas excepciones. 41 El comité que elaboró el proyecto constitucional tuvo en cuenta los trabajos que la Asociación Francesa de Ciencia Política había hecho sobre procedimiento parlamentario comparado. Los títulos IV, V y X de la Constitución tratan de la composición y funciones del Parlamento, de sus relaciones con el Gobierno, de los tratados y acuerdos internacionales y del Consejo Económico y Social como institución consultiva.
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6.1. Elección de la Asamblea Nacional y del Senado Salvo las realizadas el 16 de marzo de 1986 para las que se utilizó un sistema de representación proporcional, los 577 diputados que componen la Asamblea Nacional se eligen mediante escrutinio uninominal mayoritario a dos vueltas42. Para ser elegido en la primera vuelta hay que cumplir dos requisitos: obtener la mayoría absoluta de los votos emitidos y que dicha mayoría no sea menor que el 25% de los electores. En la segunda vuelta que se celebra el domingo siguiente y se conoce con el nombre de «ballotage», sólo se necesita la mayoría simple. Los candidatos de la segunda vuelta tienen que obtener un número de votos igual al 12,5% en la primera. Francia es el único país de la Unión Europea que utiliza este sistema electoral, que ha sido muy criticado por las desigualdades de representación a que da lugar. No obstante los partidarios de mayorías estables en la Asamblea lo defienden. Los candidatos a la Asamblea deben tener 23 años cumplidos, mientras que los senadores tienen que tener 30 años. El Senado está formado por 348 senadores elegidos por nueve años y renovados parcialmente cada tres. Las circunscripciones electorales son los departamentos y los electores son: los diputados; los consejeros regionales; los consejeros generales y los delegados de los consejos municipales. El 50% de los electores representan a comunas muy pequeñas de menos de 1.500 habitantes, luego los municipios rurales gozan de una supra-representación ya que son el 22,5% de la población, mientras que las ciudades mayores de 10.000 habitantes, con un 49,1% de los franceses, eligen al 25% de los senadores. El voto es obligatorio y las circunscripciones que eligen menos de 4 senadores utilizan el sistema mayoritario a dos vueltas que se celebran el mismo día. A partir de 4 senadores se emplea la representación proporcional con la atribución de restos a la media más alta.
42 A partir de junio de 1985 se amplió el número de diputados, de 491 a 577, 571 son elegidos por la Francia metropolitana y 6 son elegidos por los departamentos de ultramar. El sistema de representación proporcional a la media más alta que se utilizó para las elecciones legislativas de 1986 fue una promesa electoral de Miterrand en las elecciones presidenciales de 1981. Las circunscripciones fueron los departamentos, las listas cerradas y bloqueadas. La ley de 11 de julio de 1986 regula el actual sistema electoral y la ley de 24 de noviembre de 1986 estableció las circunscripciones.
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6.2. Organización y Funcionamiento El Parlamento de la V República celebra reuniones ordinarias en una única sesión que dura 120 días, de octubre a junio43. Respecto a las sesiones extraordinarias de pleno derecho hay tres posibilidades: a) cuando está vigente el art. 16, referido a los poderes excepcionales del Presidente en situaciones excepcionales o de crisis; b) tras unas elecciones anticipadas provocadas por una disolución, y c) para oír, en caso de necesidad, un mensaje del Presidente de la República44. Las sesiones son públicas, salvo que el Primer Ministro o de una décima parte de diputados soliciten que sean secretas. El orden del día lo establece el Gobierno, y una vez al mes cada Cámara tiene prioridad para fijarlo desde la reforma constitucional del 95. El Gobierno ha ejercido habitualmente el privilegio que la Constitución le concedía, dando a conocer sus intenciones a través de la Conferencia de Presidentes. El desarrollo de los debates sigue la tradición parlamentaria. La Constitución ha limitado la prerrogativa del Parlamento de elaborar sus reglamentos con total autonomía. El límite afecta al contenido y al procedimiento de elaboración. Muchas materias que en principio eran reguladas por los reglamentos ahora son objeto de la Constitución o de leyes orgánicas, por ejemplo, procedimientos de enmienda, número de comisiones, desarrollo de los debates, orden del día, etc. Además los reglamentos y sus posibles modificaciones antes de entrar en vigor deben ser examinados por el Consejo Constitucional que declara o no su conformidad con la Constitución (art. 61). Los órganos directores son el Presidente, la Mesa y la Conferencia de Presidentes. Cada Asamblea tiene un Presidente, el del Senado se elige por tres años y el de la Asamblea Nacional por toda la legislatura. Ambos representan a uno y otra, tienen poderes constitucionales y sobre todo dirigen los debates. La Mesa se elige cada año y están representados los distintos grupos políticos en proporción al número de escaños. 43 Reforma constitucional de 4 de agosto de 1995. Antes de esta reforma se reunía durante dos sesiones, una en primavera y otra en otoño, que casi no duraban dos meses. 44 Además puede reunirse en sesión especial a iniciativa del Primer Ministro o de la mayoría de la Asamblea Nacional, con un orden del día determinado. La casi totalidad de las sesiones extraordinarias se ha producido a iniciativa del Gobierno; lo habitual es que traten de adelantar o dilatar las sesiones ordinarias porque así lo exija un calendario de trabajo apretado.
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La Conferencia de Presidentes45 se ocupa más que la Mesa de la relación con el Gobierno a quien representa uno de sus miembros. Su función es ponerse de acuerdo con el Gobierno para elaborar el calendario de trabajo de las asambleas, aunque sólo tiene autonomía para fijar el orden del día semanal dedicado a las preguntas orales. Hay dos formas de organizar el sistema de comisiones, el británico donde no hay comisiones permanentes especializadas y el francés donde sí las hay. La V República ha optado por un modelo intermedio. También en esta materia se ha intentado evitar los abusos de las dos repúblicas anteriores46. La Constitución de la V sólo permite seis comisiones permanentes en cada cámara, menos especializadas y con menos funciones. La discusión de los proyectos y proposiciones no se realiza sobre el texto redactado por la comisión sino sobre el texto original, ya sea presentado por el Gobierno o por la oposición, la comisión sólo puede proponer enmiendas. Las comisiones de la Asamblea Nacional son mini-asambleas, prácticamente todos los diputados forman parte de alguna a lo largo del mandato. No se puede pertenecer a más de una comisión, la elección se hace por la Asamblea en proporción a los grupos parlamentarios, en la práctica los grupos políticos se ponen de acuerdo sobre los diputados que proponen. Pueden recabar la información de personas que no forman parte del Parlamento, siempre que sean especialistas en la materia. Las seis comisiones permanentes del Senado son elegidas por un sistema de representación proporcional. Las comisiones especiales se crean a instancia de los parlamentarios o del Gobierno. Examinan un proyecto o proposición de ley concreto, por lo tanto su existencia es efímera, acaba con la promulgación o rechazo del texto. El Parlamento también puede realizar auténticas investigaciones para controlar al Gobierno y la Administración, a través de las denominadas «comisiones de encuesta»47. Para evitar fricciones con el poder judicial, no pueden 45
Está compuesta por el Presidente, el vicepresidente, los presidentes de las comisiones y de los grupos, el presidente de la delegación para la Unión Europea y el ponente general del presupuesto. 46 En las que por ejemplo, al final de la IV el número de comisiones especializadas era de 19, con 44 miembros en cada una. Su control sobre cada departamento ministerial era un verdadero contrapoder, siendo habitual que el Presidente de la Comisión se convirtiera en el próximo ministro de la materia. 47 La Constitución no recoge esta forma de control, pero la ordenanza orgánica de 17 de noviembre de 1958 sobre el Funcionamiento de las Cámaras del Parlamento, prevé la creación de comisiones de encuesta y control cuyos poderes han aumentado con posterioridad.
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tratar hechos sometidos a persecución judicial. Se han desarrollado a partir de los años setenta. Los grupos parlamentarios facilitan el trabajo de las asambleas, tienen una actuación primordial y colaboran en la determinación del orden del día, la organización del debate, etc. Los presidentes de los grupos participan en las reuniones de la Conferencia de Presidentes. Todos los grupos tienen una estricta disciplina de voto y su número no puede ser inferior a 20 diputados y 15 senadores.
6.3. Funciones del Parlamento Las funciones más importantes son la legislativa y la de control. La función legislativa no la ejerce exclusivamente sino que la comparte con el Gobierno48. La Constitución enumera las materias que son objeto de una ley parlamentaria: el art. 34 reserva dos clases de materias, aquellas en las que fija las normas y aquellas en las que determina los principios generales, para ser desarrollados por el Gobierno por vía reglamentaria. El art. 37 señala que todas las demás materias son objeto del reglamento. El Parlamento establece las normas sobre: a) los derechos cívicos y las garantías de las libertades públicas y las obligaciones derivadas de la defensa nacional y las garantías constitucionales de los funcionarios; b) la nacionalidad, el estado y la capacidad de las personas, los regímenes matrimoniales, las sucesiones y las donaciones; c) el derecho penal, el procedimiento penal, la creación de nuevos órdenes de jurisdicción y el estatuto de los magistrados; d) los temas fiscales y la emisión de moneda; e) el régimen electoral de las asambleas parlamentarias y locales; f) la creación de categorías de establecimientos públicos; g) la nacionalización de las empresas y su privatización. Además la ley determina los principios generales de: a) la organización general de la defensa nacional, la libre administración de las colectividades locales, las competencias y sus recursos; b) la enseñanza; c) el régimen de la 48 La Constitución de la IV República (1946) establecía que «sólo la Asamblea nacional vota la ley y no puede delegar este derecho», dos años más tarde el peso de las circunstancias obligó a establecer dos procedimientos para delegar este derecho: las «leyes cuadro» y la «deslegalización» de materias. Posteriormente se volvió a la práctica de los decretos-leyes, expresamente prohibidos por el art. 13.
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propiedad, de los derechos reales y de las obligaciones civiles y comerciales; d) el derecho del trabajo, el sindical y la seguridad social. Para velar por esta separación de ámbitos hay una serie de reglas que amparan al Gobierno de la injerencia del Parlamento: 1.o) el Gobierno, si considera que una proposición de ley o una enmienda invade el ámbito reglamentario, puede invocar su inadmisibilidad. Si hay desacuerdo entre el Gobierno y los presidentes de las cámaras el Consejo Constitucional decide en el plazo de ocho días. 2.o) Antes de la promulgación de una ley, el Gobierno puede pedir al Consejo Constitucional una declaración de inconstitucionalidad si legisla sobre materias objeto de un reglamento (art. 61.2). 3.o) El Primer Ministro puede pedir al Consejo Constitucional una declaración sobre la naturaleza legislativa o reglamentaria del contenido de una ley. Si la ley en cuestión es anterior a la Constitución de 1958 quien decide su carácter legislativo o reglamentario es el Consejo de Estado. El Parlamento para defender su ámbito legislativo también puede hacer uso del art. 61.2 a través de los presidentes de las dos cámaras o de 60 diputados y 60 senadores y puede interponer un recurso por exceso de poder ante el Consejo de Estado o ante tribunales administrativos y ordinarios si se trata de una infracción del art. 34. Cuando hay contradicción entre los distintos tribunales prevalece la opinión del Consejo Constitucional. Respecto al procedimiento de elaboración de las leyes, la Constitución de 1958, además de los dos procedimientos habituales en la III y IV República para elaborar las leyes ordinarias y las constitucionales, introduce otras modalidades para leyes aprobadas por referéndum, leyes orgánicas y leyes de finanzas. La colaboración del Gobierno y del Parlamento en esta materia se logra principalmente por los procedimientos que la Constitución regula más que por medios políticos como ocurre en Gran Bretaña. Los arts. 39 a 49 definen las fases de elaboración de la ley ordinaria que tradicionalmente son tres: iniciativa, discusión y promulgación. La iniciativa corresponde tanto a los parlamentarios (proposiciones de ley) como al Primer Ministro (proyectos de ley); éstos necesitan dos requisitos: un informe no vinculante del Consejo de Estado y su adopción por el Consejo de Ministros. El Primer Ministro los deposita ante cualquiera de las dos cámaras, excepto los de finanzas que obligatoriamente se depositan antes en la
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Asamblea Nacional49. Las proposiciones de ley pueden presentarlas cualquier parlamentario, sirven para conocer las orientaciones, sobre todo, de los partidos de la oposición50. La discusión: admitido el texto de un proyecto o proposición de ley se imprime y examina por las dos cámaras siguiendo normas muy parecidas. Primero se envía a una de las seis comisiones permanentes o excepcionalmente se crea una ad hoc. El trabajo de la comisión es una etapa muy importante del proceso; si se trata de un proyecto de ley la comisión no puede elaborar un texto alternativo, si es una proposición sí. Después se discute previa inscripción en el orden del día en el Pleno de forma general o por artículos. La oposición puede utilizar distintos medios para retardar la aprobación del texto o rechazarlo: la excepción de inadmisibilidad, las cuestiones previas y la moción de reenvío. Fueron muy utilizados durante los años 1981 y 1986, así el Senado rechazó la discusión de un proyecto de ley de nacionalizaciones. El Gobierno, a diferencia de lo que ocurría en las Repúblicas anteriores, sí puede proponer enmiendas y oponerse a las que no han sido discutidas en la comisión. También tiene dos medios para «forzar» las decisiones de las asambleas: a) el voto bloqueado, cuando el Gobierno lo pide la asamblea competente debe pronunciarse en una sola votación sobre todo o parte del texto que se discute, teniendo en cuenta en este caso únicamente las enmiendas propuestas o aceptadas por el Gobierno; y b) comprometer su responsabilidad a propósito de un texto: los diputados sólo pueden aprobarlo o derribar al Gobierno con una moción de censura. Los textos tienen que ser examinados por las dos cámaras, si no hay acuerdo entre ellas el Gobierno puede decidir la creación de una comisión mixta compuesta por 7 diputados y 7 senadores, y si no se produce el acuerdo el Gobierno puede dar la última palabra a la Asamblea Nacional. Una vez aprobada la ley se promulga por el Presidente de la República en un plazo de quince días, salvo que pida un informe al Consejo Constitucional, quien tiene el plazo de un mes, u ocho días si hay urgencia, para decidir. También puede pedir al Parlamento una nueva deliberación. 49 El Gobierno deposita una media de 95 a 105 proyectos de ley por año. Los diputados depositan unas 250 proposiciones de ley y los senadores 100 por año. 50 Como ya hemos visto deben respetar los límites del artículo 34. Además tampoco pueden implicar una reducción de los ingresos públicos o la creación o aumento de una carga pública (art. 40).
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Las funciones relativas al control parlamentario del Gobierno, se pueden llevar a cabo por distintos medios. Unos tienen como fin la información, otros la investigación y otros ponen en juego la responsabilidad política del Gobierno pudiendo implicar su dimisión. Estos últimos sólo pertenecen a la Asamblea Nacional. 1. Los medios de información son: a) las preguntas escritas, proceden de un parlamentario que las presenta a la Mesa y han conocido un gran incremento desde 1958. b) Las preguntas orales: la Constitución dispone que una sesión por semana de las asambleas debe reservarse a las preguntas de los parlamentarios y a las respuestas del Gobierno. El reglamento de las cámaras distingue entre preguntas orales con debate o sin él51. En todo caso, las preguntas orales no pueden dar lugar a una votación o resolución. Este procedimiento apenas ha sido utilizado. c) Preguntas al Gobierno: comenzaron en 1974 en la Asamblea Nacional, a imitación de un procedimiento británico «las preguntas tiempo», para mitigar el uso poco frecuente de las preguntas orales. Se realizan al principio de la reunión, duran una o dos horas y no tienen el filtro de la Conferencia de Presidentes. d) Las declaraciones del Gobierno: que puede por propia iniciativa hacer declaraciones con debate o sin él a cerca de cuestiones concretas de actualidad o de política general. Excepto la acostumbrada declaración relativa a política exterior o europea casi no ha habido una práctica continuada. 2. El Parlamento puede realizar investigaciones a través de las comisiones de encuesta, ya mencionadas, y las «misiones». Para el control financiero el Parlamento cuenta con la colaboración de la Corte de Cuentas, que es la jurisdicción suprema de la contabilidad pública. Anualmente liquida las cuentas estatales y también elabora un informe público donde consta su opinión sobre la gestión financiera de los organismos públicos o semi-públicos. El mediador se creó en 1973 a imitación del «ombudsman» escandinavo, no es elegido por el Parlamento, sino que es nombrado por el Consejo de Ministros. Su finalidad es mejorar las relaciones de los administrados con la administración. Para requerir su intervención se 51 La diferencia principal es que en las preguntas sin debate sólo interviene el parlamentario y el miembro del Gobierno imputado; en las preguntas con debate, los distintos grupos parlamentarios pueden exponer sus puntos de vista.
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necesita apelar a un parlamentario, quien opina sobre la oportunidad o no de dicho trámite. El mediador dirige un informe anual al Parlamento. 3. La responsabilidad política es el mecanismo más importante de control del Parlamento sobre el Gobierno, tanto que constituye la naturaleza del sistema parlamentario y en torno a ella se ha formado el régimen británico y los demás regímenes parlamentarios. Siguiendo la tradición, el Parlamento puede obligar al Gobierno a dimitir por iniciativa propia mediante una moción de censura, o negándole la confianza cuando el Gobierno la pida. Los senadores desde la IV República no tienen esta función, a pesar de que según el art. 49.4 el Primer Ministro puede pedir al Senado la aprobación de una declaración de política general, seguida de un debate y de una votación. Para aprobar la declaración se necesita la mayoría absoluta de los votos emitidos52. Durante la III y la IV República, a través de una interpelación se ponía en cuestión la responsabilidad política del Gobierno. La Constitución de 1958 impide esta práctica, el art. 49 contiene todas las hipótesis posibles y fuera de ellas no puede haber otros mecanismos para comprobar si el Gobierno tiene o no el apoyo de la Asamblea. a) La Cuestión de confianza (art. 49.1): «el Primer Ministro previa autorización del Consejo del Ministros compromete la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre su programa o sobre una declaración de política general». El procedimiento es el siguiente: después del discurso del Primer Ministro, se inicia un debate general tras el que se celebra una votación. No hay normas especiales para calcular la mayoría, que es la mitad más uno de los votos expresados. Si el resultado es positivo el Gobierno «resulta confirmado», si es negativo el Primer Ministro debe presentar la dimisión del Gobierno (art. 50). Ya sabemos que del art. 49.1 no se deduce una obligación clara por parte del Gobierno de presentar su programa ante la Asamblea Nacional después de su nombramiento, lo que ha dado lugar a que de los gobiernos de la V República sólo algunos hayan solicitado el voto de confianza poco después de su designación, otros 52
La primera vez que se utilizó fue en 1975.
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han eludido este procedimiento por motivos distintos: haciendo una declaración política general si comprometer su responsabilidad, la Asamblea General no se había constituido o había suspendido sus sesiones o porque poco después iban a utilizar el art.49.3. Además de la cuestión de confianza después de su nombramiento, el Gobierno puede pedir el apoyo de la Asamblea Nacional en lugar de esperar a que ésta haga ademán de censurarle, abriendo el procedimiento de una moción de censura. Nunca en la V República ha sido derribado un Gobierno cuando a iniciativa suya se ha puesto en marcha el mecanismo de su responsabilidad política. b) La moción de censura (art. 49.2): «La Asamblea Nacional juzga la responsabilidad del Gobierno por medio de la votación de una moción de censura». La moción necesita la firma de una décima parte de los diputados como mínimo. A partir de la reforma constitucional de 1995 cada diputado puede depositar tres mociones de censura en el curso de una sesión ordinaria y una en sesión extraordinaria, además de la posibilidad que contempla el art. 49.3. La votación tiene lugar 48 horas después de ser depositada y necesita para ser adoptada la mayoría absoluta de todos los diputados de la Asamblea Nacional. Teniendo en cuenta el papel que habían jugado durante la IV República las abstenciones y las ausencias, la Constitución de la V obliga a contar sólo los votos favorables a la moción. Los resultados se especifican así: número de diputados que componen la Asamblea, número de votos necesarios para la aprobación de la moción y número de votos a favor de la moción. En el contexto de un parlamentarismo mayoritario la moción de censura más que un medio de la oposición para derribar al Gobierno es una forma de presionarlo para esclarecer aspectos concretos de su política y también para tener prioridad en el orden del día de la Asamblea Nacional. De todas las depositadas a partir de 1959 sólo una ha sido aprobada contra el Gobierno Pompidou en 1962. c) Cuestión de confianza vs. moción de censura (art. 49.3): «El Primer Ministro, previa deliberación del Consejo de Ministros, compromete ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre la
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votación de un texto». Caben tres posibilidades: 1) No se presenta en el plazo de 24 horas una moción de censura, lo que equivale a considerar que el texto ha sido adoptado. 2) Se presenta una moción de censura en el plazo de 24 pero no se aprueba, se estima que el texto ha sido admitido. 3) Una moción de censura depositada en el plazo de 24 horas se aprueba según lo establecido en el art. 49.2, es decir, por mayoría absoluta, entonces el texto es rechazado y el Gobierno derribado (art. 50). Mientras se elaboraba la Constitución este artículo fue muy criticado, sin embargo, en la práctica ha sido muy eficaz. Se ha utilizado sobre todo para leyes importantes, por ejemplo, sobre política económica y social, presupuestos, nacionalizaciones, etc. Políticamente se ha utilizado cuando el Primer Ministro se hallaba en dificultades tanto con la oposición como con su mayoría. El art. 49.3 ha resultado útil, permitiendo a un Gobierno «minoritario» gobernar. Cuando el Gobierno no cuenta con el apoyo de la Asamblea Nacional en los casos regulados por el art. 49, el Primer Ministro tiene que presentar al Presidente de la República la dimisión del Gobierno. Dicha dimisión puede dar lugar a la disolución de la Asamblea Nacional (art. 12). La Constitución de 1958 elimina los impedimentos que existían en las de la III y la IV República para disolver la cámara baja. Ya sabemos que en la V República la disolución es un poder personal del Jefe del Estado que sólo necesita un informe no vinculante de los presidentes de ambas cámaras y del Primer Ministro.
7. EL CONSEJO CONSTITUCIONAL En Francia hay una tradición de desconfianza a la intervención de los tribunales en las funciones legislativas y ejecutivas que data de la Constitución de 1791 (art. 157) y llega hasta la III República. En la IV se rompe con la creación del Comité Constitucional cuya función principal fue armonizar las dos cámaras del Parlamento, concretamente defender al Consejo de la injerencia de la Asamblea. El Consejo Constitucional está regulado por el Título VII de la Constitución de 1958. Se compone de nueve miembros cuyo mandato dura nueve años, tres los nombra el Presidente de la República, tres el de la Asamblea Nacional y tres el del Senado. Los ex-Presidentes de la Repú-
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blica son miembros de pleno derecho. El Presidente del Consejo Constitucional es nombrado por el Presidente de la República y tiene voto decisivo en caso de empate. Sus funciones sin llegar a ser las de un tribunal constitucional son bastante significativas: controla la actividad legislativa del Parlamento, teniendo que ser obligatoriamente sometidos a su opinión los Reglamentos de ambas cámaras antes de entrar en vigor, así como las leyes orgánicas. Las leyes ordinarias sólo a instancias de las autoridades a quienes se concede este derecho antes de ser publicadas53. Puede supervisar eventualmente la función normativa del Gobierno a través del control de los compromisos internacionales y de los reglamentos administrativos. Con respecto al Presidente de la República, comprueba llegado el caso a petición del Gobierno la acusación de alta traición (art.7.4). Además informa «sobre la reunión de las condiciones exigidas» para poner en vigor el art. 16, que permite al Presidente ejercer poderes especiales y sobre las medidas adoptadas durante la aplicación de dicho artículo. Supervisa las elecciones de ámbito nacional, regional y europeo. En las elecciones parlamentarias juzga los recursos por irregularidades y controla las incompatibilidades. En las presidenciales y en los referendums vela por su regularidad y proclama los resultados. Los fallos del Consejo son inapelables, por lo tanto sus decisiones son vinculantes para las autoridades públicas y para todos los funcionarios. Las disposiciones legales declaradas anticonstitucionales no pueden entrar en vigor. Si un tratado es declarado inconstitucional se suspende su ratificación hasta que se reforme la Constitución (art. 54).
8. VIDA POLÍTICA: PARTIDOS Y SISTEMA DE PARTIDOS 8.1. Los partidos políticos La Union pour un Mouvement Populaire (UMP). La Unión por un Movimiento Popular se creó en abril de 2002 para unir a los partidos de centroderecha con la finalidad de apoyar la candidatura de Chirac a presidente de la República tras la primera vuelta de las elecciones y para las legislativas de 53 Presidente de la República, Presidentes de ambas cámaras, Primer Ministro, sesenta diputados o sesenta senadores.
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junio, entonces se llamó Unión para la Mayoría Presidencial. Conseguido este objetivo cambió de nombre en su congreso fundacional de noviembre de dicho año. Los principales partidos que contribuyeron a su creación fueron la Reunión para la República (RPR), Democracia Liberal, algunos miembros de la Unión para la Democracia Francesa (UDF) y el Partido Radical. La RPR y Democracia Radical se fundieron en la UMP en tanto que la UDF y el Partido Radical siguieron existiendo como partidos. La Reunión para la República fundada en 1976 por Jacques Chirac era la última transformación del movimiento gaullista, que para adaptarse a las circunstancias del entorno político ha cambiado varias veces de nombre y de forma en los últimos treinta años. El movimiento gaullista articuló sus aspiraciones políticas por primera vez a través de la Reunión del Pueblo Francés (RPF), que fundó el general De Gaulle en 1947 con el objetivo de conseguir el poder y cambiar la Constitución de la IV República. En las elecciones legislativas de 1951 obtuvo el 21% de los votos. En 1953 De Gaulle disolvió la organización, pero ya se había formado una elite gaullista que posibilitó el renacimiento de un nuevo partido, la Unión para la Nueva República (UNR) en 1958, después de que el General llegase al poder sin ayuda de partido alguno y fundase la V República. De Gaulle se negó a apoyar a la UNR y a formar un partido de masas para evitar la influencia de los partidarios de no conceder la independencia a Argelia. En las elecciones legislativas de 1967 la UNR se alió con los denominados «gaullistas de izquierda» de la Unión Democrática del Trabajo (UDT) y obtuvieron el 37,7% de los votos. Después de las elecciones ambas organizaciones se unieron para formar un nuevo partido, la Unión de Demócratas para la República (UDR), consiguiendo una gran victoria en las elecciones legislativas de 1968 con el 46,4% de los votos. La dimisión de De Gaulle en 1969 y su sucesión por Pompidou dio lugar a tensiones internas. Estas culminaron con las elecciones presidenciales de 1974, en las que el candidato de la UDR, Chaban-Delmas perdió frente al candidato centrista Giscard d’Estaing, en parte por el apoyo de un gaullista, Chirac, que fue nombrado Primer Ministro por el nuevo Presidente Giscard y ocupando este cargo consiguió hacerse con la secretaría general de la
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UDR. En 1976, tras abandonar el Gobierno, Chirac se dedicó a reorganizar el partido gaullista, creando la RPR, prescindiendo de los llamados «barones del General» en su dirección, sustituyéndolos por una nueva generación de dirigentes. Su estructura era la de un partido de masas con predomino de la autoridad del líder (Duverger 1996). En las elecciones presidenciales de 1995 la presentación de dos candidatos del RPR, el máximo dirigente Jacques Chirac y su ex-primer Ministro Edouard Balladur, provocó una división en el partido más centralizado y unificado de Francia después del comunista. Balladur se retiró tras la primera vuelta y Chirac evitó una escisión no tomando represalias contra los partidarios de Balladur. Desde el punto de vista ideológico el gaullismo es un movimiento nacionalista. Aunque pertenece a la derecha, presenta dentro de la familia conservadora-liberal una vertiente populista, que llevó al general De Gaulle a ser cauteloso respecto a las elites sociales tradicionales y a buscar el apoyo popular a través de la elección directa del Presidente de la República o la capacidad de convocar referendums. Con respecto al papel del Estado y de las instituciones en la vida política continúa con la tradición jacobina de un Estado fuerte y eficaz cuyo Gobierno puede intervenir en la economía y, llegado el caso, hacer nacionalizaciones. Parte de esta herencia se conservó hasta 1981; después Chirac se inclinó hacia ideas neoliberales, que no eran unánimes en la derecha francesa y en su segunda etapa como Primer Ministro, entre 1986 y 1989, privatizó empresas nacionalizadas por De Gaulle. Durante la campaña electoral que le llevó a la presidencia de la República en 1995, volvió a retomar algunos rasgos del gaullismo tradicional, si bien continuó con la política de privatizaciones. Chirac consiguió ser presidente de la República por segunda vez en las elecciones del 5 de mayo de 2002. Mientras que en las anteriores elecciones el enfrentamiento entre los candidatos con más posibilidades de pasar a la segunda vuelta se convertía en una gran batalla dialéctica que se vivía con pasión, en esta ocasión la campaña electoral pasó casi desapercibida. La multiplicación de candidaturas y los cinco años de cohabitación hicieron que el voto de protesta no pudiera dirigirse ni a la izquierda ni a la derecha puesto que las dos estaban en el poder. Así un 28,4% optó por la abstención y un 16,9% por la extrema derecha.
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Alarmados por los resultados de la primera vuelta socialistas, comunistas y verdes decidieron apoyar a Chirac, quien pedía la unidad de la derecha y el centro, motivo por el cual se creó la UMP. La segunda vuelta le convirtió en el Presidente más votado de la V República después de que en la primera fuera el que menos apoyos había conseguido. En las elecciones legislativas del 10 de junio el partido del Presidente alcanzó la mayoría, obteniendo 355 escaños. Como era de esperar, la UMP abarca un amplio espectro de familias políticas entre las que cabe citar: La conservadora liberal, la familia gaullista, la familia liberal, la familia demócrata-cristiana, el «centro-social» y el «polo verde». El primer presidente de la UMP fue Alain Juppé (2002-2004), el segundo fue Nicolas Sarkozy (2004-2007). Su principal preocupación durante este periodo era preparar las elecciones de 2007, por lo que se celebraron varias convenciones donde se elaboraron los programas de las presidenciales y de las legislativas. Uno de los temas mas controvertidos de la campaña electoral para las presidenciales fue la creación de un ministerio para la Inmigración y la Identidad Nacional, para las legislativas se centró en dar al Presidente la oportunidad o no de gobernar. Tras una campaña que levantó pasiones y en la que los principales protagonistas del drama: Sarkozy y Royal se presentaron más en nombre propio que en el de sus respectivos partidos, Sarkozy gano la Presidencia de la República con el 53,06% de los votos y en las legislativas la UMP obtuvo la mayoría en la Asamblea Nacional. Union pour la Démocratie Française/Mouvement Démocrate (UDF/MoDem). La Unión para la Democracia Francesa se fundó en febrero de 1978 por el entonces Presidente Giscard d’Estaing. Su objetivo era contrarrestar el predominio de los gaullistas, que contaban con la mayoría parlamentaria, y acababan de reformar su partido en 1976. En realidad no eran un partido sino una confederación de pequeños partidos de cuadros con una gran independencia de decisión entre ellos. Han tenido más similitud con la derecha conservadora-liberal europea que el RPR. Para diferenciarse del gaullismo empezaron defendiendo un liberalismo y un parlamentarismo clásicos de corte decimonónico. Se opusieron inicialmente a la elección por sufragio universal del Presidente.
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En 1998 cambió su estructura con la fusión de algunos de sus partidos fundadores en uno solo, liderado por Fraçois Bayron que era partidario de un distanciamiento de la entonces RPR. Una parte de la UDF no compartía esta táctica y dio su apoyo a Chirac en las presidenciales de 2002 y no a Bayron. No obstante en las legislativas de ese año conservó su grupo parlamentario en la Asamblea Nacional con 29 diputados. Siguieron los desencuentros con la recién creada UMP y en el congreso de 2006 se define como «un partido de centro independiente de las mayorías y opuesto a la derecha y a la izquierda». En las presidenciales de 2007, Sarkozy no aceptó debatir con un candidato eliminado en la primera vuelta y Bayron declaró públicamente que no votaría a Sarkozy. En mayo la UDF se disolvió para fundar y designar como sucesor al Movimiento Demócrata cuyo presidente siguió siendo Bayron. Mo-Dem es un movimiento político unitario, según sus estatutos no se permite la militancia en dos partidos. En las legislativas de junio de 2007 se presentó bajo las siglas UDF/Mo-Dem y solo obtuvo 3 diputados. Otros diputados de la UDF opuestos a Mo-Dem han creado Nuevo Centro y Alianza Centrista, estos dos partidos forman un grupo parlamentario. Parti Socialiste (PS). Nació en el congreso de Epinay en 1971, de la fusión de la antigua Sección Francesa de la Internacional Obrera (SFIO) y de pequeñas asociaciones reformadoras, de las cuales la más importante era la que dirigía el Primer Secretario del nuevo partido, François Mitterrand, quien tenía una excelente comprensión del funcionamiento de la V República, e impulsó una reforma estratégica e institucional de la organización que tuvo como resultado el acceso al poder en 1981. Antes de Epinay la SFIO se había obstinado en defender sus rasgos tradicionales y el régimen parlamentario frente al más presidencialista de la V República. Mitterrand dirigió el nuevo partido haciendo propuestas de realismo político, por ejemplo un acuerdo con los comunistas, no sólo por imperativo del sistema electoral sino también para ganar la confianza de las clases populares y tener más influencia en la sociedad. Dicho acuerdo se concretó en un programa común de Gobierno que se aplicaría en caso de ganar las elecciones legislativas, pero que no atañía a las presidenciales. En sintonía con la V República, el nuevo Primer Secretario imprimió un estilo presidencial al funcionamiento del partido, permitiendo el enfrentamiento de corrientes internas en la federación y en el comité director, pero mante-
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niendo un grupo homogéneo en la cima. Además el partido presentó candidatos en todas las circunscripciones electorales y por supuesto se abrió a todas las tendencias sociales progresistas, incluida la católica que era la mitad de sus adherentes en los años 80. En 1981 Mitterrand ganó las elecciones presidenciales y el PS ganó las elecciones legislativas convocadas por el nuevo Presidente, que continuó en el cargo también durante el septenato siguiente. Convertido en partido gobernante, el PS acabó abandonando el programa común con los comunistas y se convirtió en un partido reformista. La adhesión de la derecha francesa a los ideales neoliberales y el crecimiento del Frente Nacional, han permitido al partido mantener un discurso de izquierda mínimo (Portelli, 1993: 248). El programa electoral de 1988 no se parecía en nada a las 110 proposiciones del de 1981. En diciembre de 1991 presentaron un proyecto que dio lugar a un programa ultrarreformista para las elecciones de 1993, cuya principal novedad era la incorporación de propuestas ecologistas y que no obtuvo el respaldo deseado. Las victorias electorales de los años 80 no sólo provocaron el cambio ideológico, sino que además el partido acusó los efectos del desgaste del poder. Por un lado no consiguieron estabilizar a su electorado, y por otro el partido era débil estructuralmente, debido a las divisiones en corrientes internas y rivalidades personales y a la cada vez más confusa ideología. Esta situación se agravó tras el congreso de Rennes de 1990. Las elecciones presidenciales de 1995 las encaró el PS en una situación de larga y profunda crisis interna, que condujo a una falta de liderazgo del partido. En medio de esta situación Lionel Jospin propuso que todos los militantes del partido eligieran al candidato para Presidente de la República, y estos eligieron a Jospin por dos tercios de los votos frente al candidato oficial. En las elecciones presidenciales el candidato socialista consiguió vencer en la primera vuelta y poner en aprietos a Chirac en la segunda. Tras estas elecciones inició una profunda renovación del partido, eligiéndose los cargos del mismo mediante sufragio universal. El liderazgo de Jospin ha dado buenos resultados, venció en las legislativas de 1997 y pasó a ocupar el cargo de Primer Ministro, abriendo el nuevo periodo de cohabitación. Posteriormente fue el partido más votado en las elecciones europeas de 1999 y consiguió la alcaldía de París en 2001 coligándose con otras fuerzas de izquierda.
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A pesar de este triunfo Jospín no pasó a la segunda vuelta en las elecciones presidenciales de 2002 y el PS se convirtió en oposición con 140 escaños en la Asamblea Nacional tras las elecciones legislativas de ese mismo año. Algún estudioso señaló como causa inmediata de ese fracaso la proliferación de candidaturas de izquierda que se presentaron. La candidata para las presidenciales de 2007 fue Ségoléne Royal que tampoco consiguió superar a Sarkozy en la segunda vuelta, perdiendo las principales elecciones de la V República. En las legislativas de junio el PS obtuvo 186 escaños, junto con otros grupos de centro izquierda. En el congreso celebrado en noviembre de 2008 la izquierda del partido unida a los opositores de Ségoléne Royal logró colocar a su líder Martine Aubry en el puesto de primera secretaria, tras un duro enfrentamiento con Royal. El PS dio la imagen de estar dividido entre una mayoría poco consistente que había conseguido el control del aparato del partido por un escaso margen y una líder con carisma que no había logrado mantener sus apoyos. En las elecciones europeas de junio de 2009 la mayoría de sus electores votaron las listas de Europe-Écologie y el partido obtuvo uno de los peores resultados de su historia. Parti Communiste Français (PCF). El Partido Comunista Francés ha sido uno de los partidos comunistas más importantes de occidente y el primer partido de Francia en las elecciones legislativas de 1946 con el 28,5% de los votos. Durante la IV República se mantuvo en torno al 26%, en la V República descendió a cifras cercanas al 20% hasta los años 80, en que empezó a bajar en torno al 10% de los votos y se convirtió en un partido pequeño, como lo había sido en los años 30. La crisis del PCF se produce dentro de la crisis general de los partidos comunistas. Dos grandes factores han influido en este sentido: el cambio progresivo del movimiento obrero tradicional a partir de la II Guerra Mundial y la desaparición del referente soviético. El PCF fue un partido de obediencia soviética, de corte y funcionamiento estalinista y que, a diferencia de otros partidos comunistas occidentales, se mantuvo en esa línea hasta la caída del régimen soviético. La condena a la invasión de Checoslovaquia del 68, que supuso la ruptura entre la URSS y otros partidos comunistas como el italiano, fue tímida por parte del PCF.
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La llamada lógica monista de la V República favorece esta crisis. En primer lugar el cambio en el comportamiento electoral francés, concediendo mayorías sólidas a los partidos ganadores, disminuye la importancia de la oposición. En segundo lugar el escrutinio mayoritario a dos vueltas no crea problemas a los partidos radicales en la primera vuelta, pero si en la segunda porque hay que buscar electores fuera de los afines al partido. A partir de la década de los 80, se produjo un cambio de orientación y una táctica más abierta al exterior que originó conflictos internos, pues algunos sectores se oponían a la colaboración con gobiernos socialistas. Después de las legislativas de 2002 cambió la dirección y empezó un periodo de reconstrucción que tampoco ha tenido los resultados deseados. En las presidenciales de 2007 la candidata del PCF obtiene menos apoyo que el candidato anterior y en las legislativas consigue solo 15 escaños. Formó junto con los Verdes y otros diputados de izquierda un grupo parlamentario que se llama Izquierda Demócrata y Republicana. El PCF había elaborado su identidad sobre una base social, no únicamente electoral, de manera que el desmoronamiento gradual de la clase obrera tradicional ha influido especialmente en su decadencia. Tanto la ideología como la estructura del partido le han impedido evolucionar hacia la democratización y presentar un proyecto convincente para una parte significativa de la sociedad francesa. Les Verts (VERTS) Génération Ecologie. El movimiento ecologista nació con las protestas antinucleares de los años 60 y 70, que difundió la sensibilidad ecológica y una mayor preocupación por el deterioro de la fauna y de la flora. Surgieron entonces asociaciones locales que se unieron en la Federación de Sociedades de Protección de la Naturaleza (1969), o en Amigos de la Tierra (1970). La articulación del movimiento ecologista como partido político se produjo en 1982, con el surgimiento de Los Verdes (LV). Dos años más tarde se les unieron los «Amigos de la Tierra». Hasta entonces los distintos grupos sólo se aliaban para las elecciones. A partir de 1986 los resultados empezaron a ser significativos y los sondeos les auguraban un crecimiento importante. Pero en 1990 surgió un competidor, Generación Ecológica, liderado por el Ministro de Medio Ambiente del Gobierno Rocard. En las elecciones legislativas de 1993 ambos partidos presentaron candidatos únicos, no obstante el resultado no fue muy alentador, quizá por motivos ajenos, como la proli-
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feración de candidatos «falsos verdes» para beneficiarse de la ley de financiación de los partidos políticos. Debido a las diferentes procedencias ideológicas entre los militantes ecologistas, se pueden apreciar varias tendencias: a) la que dio origen al movimiento ecologista, se centra en la denuncia de la sobreexplotación de los recursos naturales no renovables producidos por un desarrollo industrial incontrolado; b) la que critica las estructuras de las sociedades industriales, denunciando la perversión del sistema económico actual, debido a la creación de necesidades superfluas a través de la publicidad y los medios de comunicación; c) la que se centra en la denuncia del «déficit democrático» en los estados occidentales contemporáneos. La coalición Los Verdes-Generación Ecológica ha recogido en su programa ideas y propuestas de las tres tendencias. Front National (FN). El Frente Nacional se fundó en 1972 a partir de la unión de dos grupos de extrema derecha bajo el liderazgo de Jean Marie Le Pen, con el fin de integrarse en el sistema político. En enero de 2011 le sustituyó su hija Marine. Hasta las elecciones municipales de 1985 no consiguieron resultados significativos que les permitieran entrar en las instituciones políticas francesas, a pesar de que en 1984 obtuvieron el 11% de los votos en las elecciones europeas. En las legislativas de 1986, celebradas con una fórmula proporcional, consiguieron el 9,9% y entraron la Asamblea Nacional con grupo parlamentario propio, pero en las de 1988 a pesar de mantener su representación con el 9,8% en la primera vuelta, volvió a ser una fuerza extraparlamentaria por la reimplantación de la fórmula electoral mayoritaria a doble vuelta. El sistema electoral utilizado en las elecciones europeas, fórmula proporcional y distrito único, facilita la entrada de partidos más pequeños como el FN. Sus electores pertenecen a todas las categorías sociales y se localizan en todos los departamentos, principalmente en las zonas industrializadas con grandes tasas de inmigración, en donde residen núcleos de población más sensibles a planteamientos nacionalistas y xenófobos, así como a temas de inseguridad ciudadana y orden público. Los dirigentes del FN comparados con los de un partido conservador tienen dos características especiales: están sobre representados los trabajadores
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por cuenta propia y la inferioridad de sus medios culturales y económicos (Ysmal, 1991: 335). La estructura interna del partido es jerarquizada y centralizada, de corte castrense. La mayoría de la opinión pública percibe al FN como un partido racista y no quiere que llegue a gobernar (Mayer 1993), por lo que parece más que una alternativa política verosímil, un medio a través del cual parte de la población expresa su descontento y sus miedos. En las elecciones presidenciales de 2002, el líder del FN obtuvo en la primera vuelta más votos que Jospin disputando así a Chirac la presidencia de la República. En las legislativas de ese año fue la tercera fuerza política después de la UMP y del PS. Por lo que se refiere a los votantes para el 68% la inseguridad era el problema más importante y para el 57% lo era el paro. En todo caso no sólo eran los electores del descontento también lo eran del miedo a cinco millones de musulmanes, a dos millones de inmigrantes y a una globalización sentida como una lucha comercial sin límites. En las elecciones de 2007 cambió su suerte, en las presidenciales obtuvo el cuarto lugar y en las legislativas no consiguió ni un escaño. Marine Le Pen ha sustituido a su padre en la presidencia del partido, algún analista cree que es posible que lo haga mejor que su padre, dentro de un discurso populista y anti inmigración, se centra en cuestiones sociales que en un contexto de crisis son muy importantes.
8.2. El sistema de partidos de la V República En Francia existe un sistema multipartidista, apoyado por la tradición histórica. No obstante, el comportamiento electoral ha cambiado mucho con respecto a las III y IV Repúblicas y ha proporcionado mayorías estables que han dado al Consejo de Ministros la oportunidad de gobernar. Dos alianzas, una de derecha y otra de izquierda, unen a los partidos en las elecciones parlamentarias y en las presidenciales. Esta bipolarización, resultante entre otras causas de los mecanismos institucionales del régimen semi-presidencial, ha estructurado el habitual multipartidismo francés. Antes de 1958 no hubo un solo partido con mayoría suficiente para gobernar en solitario y se mantenía la igualdad relativa de unos cinco partidos, sobre los cuales se extendía una malla de grupos parlamentarios en continua variación. De los diez grupos parlamentarios que hubo en la última
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Fuente: Elaboración propia.
Gráfico 1. Porcentajes de voto obtenidos por los principales partidos en las elecciones legislativas de la V República Francesa.
Asamblea Nacional de la IV República, sólo dos tenían disciplina de voto. En la Asamblea de la V hay cuatro grupos parlamentarios y todos practican la disciplina de voto54. La bipolarización funciona porque los partidos juzgan más importante lo que les une que lo que les separa de los otros partidos de su bloque, lo que permite la alternancia y la cohabitación. Esta bipolarización es probable que desapareciera si el sistema electoral que se aplica para elegir al Presidente de la República cambiara. El hecho mayoritario nació en torno al referéndum de 1962, en el que se aprobó la elección del Presidente por sufragio universal. La segunda vuelta de las elecciones legislativas propicia las alianzas, y si los partidos son disciplinados, es un elemento de bipolarización. 54
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El Frente Nacional consiguió formar un grupo parlamentario entre 1986 y 1988.
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La vida política gira alrededor de la elección presidencial, con una segunda vuelta reservada a dos candidatos. Los principales partidos se han formado o renovado por esta elección y la segunda vuelta favorece políticamente al centro porque se necesitan los votos del otro partido de la coalición, y son los votos del centro los que deciden la victoria de un bloque u otro. Así la bipolarización induce normalmente a los partidos a la moderación para atraer a los electores del centro y asegura la alternancia de la derecha dominada por el centro-derecha y de la izquierda dominada por el centro-izquierda. Además de los partidos que han formado las dos coaliciones, existen otros partidos menores fuera de estos polos, entre los que destacan el FN y Los Verdes. Estos últimos han entrado en el polo de la izquierda a partir de las elecciones presidenciales de 1995 y las legislativas de 1997. El FN ha intentado entrar en el polo de la derecha, pero de momento ha sido rechazado por los grandes partidos de la alianza de centro-derecha. Polo derecha: El polo de la derecha estuvo formado por la RPR y la UDF hasta 2002, actualmente se organiza en torno a la UMP (Unión por un Movimiento Popular). Fue la primera coalición que se realizó, por el predominio del movimiento gaullista hasta 1974. Al principio fue sólo una alianza electoral, después se instauró en el Parlamento y se implantó la disciplina de voto en la UDF a partir de 1978. Los gaullistas desde el principio de la V República habían imitado a los partidos de izquierda en este sentido. Las rivalidades personales entre sus líderes han sido una constante. Giscard siempre resaltó sus discrepancias con De Gaulle, llegó a participar activamente en el fracaso del referéndum de 1969, continuó su rivalidad con Pompidou, su idilio con Chirac fue efímero, llegando a transformarse en rivalidad absoluta hasta que perdió las elecciones presidenciales de 1981. En 1988 el enfrentamiento fue protagonizado por Chirac y Barre. En 1995 el duelo se produjo entre dos candidatos de un mismo partido, Balladour y Chirac, ambos del RPR. (Duverger, 1996). En 2002 los personajes principales del drama interno en el polo de la derecha fueron Chirac (UMP) y Byron (UDF), aunque la campanada dada por el FN cuando su líder consiguió superar la primera vuelta de las elecciones presidenciales, hizo que el duelo entre los candidatos del centro derecha pasara a un segundo plano. Ante esta situación, Chirac apeló al espíritu de los valores republicanos, aunando los votos de su polo natural, de la derecha, con los de gran parte de los del polo de la izquierda.
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En 2007 el enfrentamiento en el polo de la derecha lo protagonizaron Byron (UDF) y Sarkozy (UMP). Byron mantuvo una estrategia de ruptura de los polos tradicionales, posicionándose equidistante entre izquierda y derecha, intentando superar la lógica bipolar del funcionamiento de las instituciones de la V República, de momento sin éxito. Polo izquierda: otra gran novedad de la V República es la unión de la izquierda, provocada indirectamente por la alianza de la derecha, más temprana. Los primeros años de la V República contemplaron la pérdida de influencia de los partidos de la izquierda y cómo la balanza se inclinó del centro a la derecha. En principio, la resaca del 68 pareció poner en entredicho la posibilidad de una oposición, aunque permitió el paso al post-gaullismo sin traumas. El artífice principal de la creación de este polo ha sido el PS. Las elecciones de 1969 hicieron que la izquierda socialista comprendiera la necesidad de su renovación, y esto llevó a la creación del Partido Socialista en el 71, que se puso como objetivo la unión con los comunistas para las elecciones legislativas de 1973, con un programa común. Estas elecciones confirmaron el triunfo de la bipolarización. Los dos elementos tradicionales de esta alianza, el PCF y el PS, han experimentado un cambio en su relación de fuerzas. En casi todos los países de Europa occidental, la izquierda ha estado representada por un partido socialista y los partidos comunistas apenas tenían importancia. En Francia el PCF ha sido una organización poderosa durante más de 50 años, aunque a partir de 1946 empezó a peder importancia. Después de su convergencia con los socialistas en los años 80 ha ido bajando el porcentaje de voto hasta convertirse en un partido pequeño. El PS por el contrario se ha beneficiado de la alianza y liderado por Mitterrrand fue ganando protagonismo hasta convertirse en el partido del Gobierno. La alianza de la izquierda ha ido evolucionando con el tiempo. Primero, en 1973, fue sólo una alianza ante la obligación de unirse los partidos en polos afines en torno al candidato más votado en la primera vuelta, provocada por la segunda vuelta electoral, obviando las diferencias ideológicas y programáticas55. En 1985 el PCF rompió la alianza porque el sistema proporcional que en ese año funcionó en las elecciones legislativas no requería 55
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Como lo había sido ya con el Frente Popular en los años 30.
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de la formación de polos, aunque con el restablecimiento del sistema mayoritario a dos vueltas las coaliciones han recuperado su importancia. En 2002 el polo de la izquierda se quedó sin voz, al no conseguir que su candidato, Jospin, alcanzara la segunda vuelta en las elecciones presidenciales frente a Chirac. Esta crisis obligó a los partidos de este polo a replantearse sus alianzas externas y su organización interna. La situación en 2007 reflejó que estos problemas no se habían solucionado, ya que el PS evidenció su división interna en el proceso de elección de la candidata Ségoléne Royal y junto al PCF y Los Verdes han aparecido otros partidos pequeños, que dificultan la unión del electorado de izquierda en Francia.
9. SINDICATOS Y MOVIMIENTOS SOCIALES Los grupos de presión tienen una gran importancia en la vida política francesa. Entre los más importantes están los sindicatos: la Confederación General del Trabajo (CGT); la Confederación Francesa Democrática de Trabajadores (CFDT); y Fuerza Obrera (FO). Por su parte, las organizaciones empresariales más significativas son: Movimiento de Empresas de Francia (MEDEF); Confederación General de Pequeñas y Medianas Empresas (CGPME); así como la patronal de los artesanos (UPA) y la de la industria y el metal (UIMM). Además están los grupos de presión agrícolas, como la Federación Nacional de Sindicatos de Explotadores Agrícolas (FNSEA); y el Movimiento de Coordinación y Defensa de las Explotaciones Agrícolas Familiares (MODEF). La FNSEA es de tendencia conservadora, mientras que el MODEF es de tendencia comunista. A diferencia de las organizaciones patronales, cuya división responde a distintas categorías profesionales más que a características ideológicas, los sindicatos sí tienen una adscripción ideológica. La CGT está próxima al PCF, la CFDT está más próxima al centro católico, aunque actualmente se declara no confesional, y por último FO representa tendencias autogestionarias y renovadoras cercanas al anarquismo. El movimiento sindical se reforzó desde el comienzo de la V República hasta 1976 después sufrió un retroceso y actualmente está saliendo de la crisis. Esta crisis ha sido achacable a varias causas, sociales, políticas, econó-
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micas y organizacionales. El contexto de la crisis se caracterizó por la internacionalización de la producción, la puesta en funcionamiento de nuevas tecnologías, el rechazo en el mercado de trabajo de los obreros poco cualificados y el retroceso del papel del Estado, que ha desestabilizado la acción al tiempo que sus referencias ideológicas se desdibujaron. En principio los sindicatos estaban de acuerdo con la política argelina del general De Gaulle, pero no con la política económica. El primer desencuentro se produjo con el apoyo del régimen a la enseñanza privada, aunque el primer gran conflicto fué en le sector minero, seguido por una huelga en el Metro. Los sindicatos jugaron un papel pacificador en mayo del 68 y después de estos acontecimientos se consiguieron una serie de reformas sociales: la formación profesional continua; los acuerdos salariales en la función pública; los contratos por tres años no pueden cancelarse sin un preaviso de tres meses, etc. La actitud ante la crisis económica de los años 70 no fue uniforme, las centrales sindicales lograron acuerdos sobre el salario base, la reducción de la jornada laboral y el derecho de expresión de los trabajadores en 1979, pero poco después volvieron los desacuerdos entre los sindicatos. Ante la política del primer gobierno de Mitterrand, las respuestas de las centrales cambian según el tema del que se trate. Las preocupaciones del Gobierno sobre la mejora de las condiciones de los trabajadores se centraron en reducir el paro y aumentar los salarios. Se consiguieron algunas reformas pero el déficit de la balanza comercial creció y los salarios se congelaron. Contra un proyecto de ley de reforma de la enseñanza se manifestaron en París un millón de personas en 1984 y la política económica del gobierno cambió a partir de entonces. La cohabitación posibilitó un espacio para las reivindicaciones sociales. Los ferroviarios comenzaron una huelga ante la que los usuarios se mostraron tolerantes por primera vez. Hay que señalar que la sociedad francesa evidencia nuevas fracturas sociales, por ejemplo, la revuelta urbana que se propagó por varias ciudades de Francia a partir de la muerte de dos adolescentes de origen magrebí en la periferia de París en 2006. Dicha revuelta se apagó poco a poco después de que las autoridades decretaran el estado de emergencia. Esta revuelta que en palabras del Presidente fue una crisis de identidad en los suburbios provocada por el veneno de la pobreza y la discriminación, todavía sigue sin resolverse.
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La crisis económica de los 90 afectó a los trabajadores y acentuó las desigualdades en los contratos y el paro. Después de esta recesión, los sindicatos han mantenido estrategias oscilantes, a veces asumiendo como mal menor la no consecución plena de sus objetivos y otras veces protestado con más energía. Este comportamiento se ha vuelto a repetir a partir de la crisis de 2008.
10. LA POLÍTICA EUROPEA E INTERNACIONAL DE FRANCIA Las dos guerras mundiales, y especialmente la segunda, han influido en gran medida la política internacional de Francia en dos grandes direcciones. En primer lugar, la defensa de la independencia de Francia, y, en segundo lugar y vinculado a esto, la existencia de una política internacional francesa propia. Ambos compromisos han sido mantenidos por los Presidentes de la V República de cualquier signo político como una seña de identidad nacional. Durante la llamada «Guerra fría», dentro del bloque occidental había un conjunto de estados más o menos importantes que siguiendo la tradición, y a pesar de haberse unido por pura necesidad, continuaron aferrándose por separado y simultáneamente en la consecución de sus intereses particulares. Francia siguió con su papel de gran potencia, acto segundo de su antigua labor como Grande Nation. Dicho papel se inició al poner, por indicación de Churchill, un territorio en la parte occidental de Alemania bajo control francés. Lo que supuso una sanción internacional de Francia como potencia vencedora sobre su enemigo tradicional, Alemania. Tras la creación de la República Federal de Alemania (RFA) y de la República Democrática Alemana (RDA), esa labor se mantendría en Berlín. En 1990 Francia renunció a sus derechos de ocupación para facilitar la reunificación alemana tras la caída del Muro de Berlín. La posesión de la bomba atómica desde 1960 fue otro elemento clave que aseguró la presencia de Francia como uno de los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas con capacidad de veto. Una parte importante de esa política internacional ha estado vinculada al desarrollo de la Unión Europea y a una política de seguridad trasatlántica. Si bien en ambos casos Francia siempre ha intentado mantener su independencia, tanto la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN) como la Unión Europea son estructuras donde necesariamente ha tenido que compartir intereses con otros actores, significativamente Alemania y de manera
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especial desde la reunificación. La política de cooperación con la RFA ya se perfiló en los años 50, siguiendo el principio «seguridad frente a Alemania, seguridad con Alemania». Principio que alentó la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero» (1951), inspirada en la propuesta del ministro de Asuntos Exteriores francés, Robert Schumann, de poner en común los materiales, carbón y acero, con los que se alimentaban las guerras. En 1963 esa relación alcanzó su cenit con la firma del Tratado de Amistad franco-alemán, que sancionaba el papel de los dos países como motores de la unidad europea. Francia, miembro de la OTAN desde su creación en 1949, se desligó de su estructura militar en 1966, intentando reforzar su independencia respecto de los Estados Unidos. Pero la participación francesa en las operaciones de la Alianza Atlántica siempre se ha mantenido, incluso en los momentos más extremos como en la guerra del Golfo en 1990 o en la guerra contra Afganistán en 2001. Una de las zonas de mayor influencia internacional de Francia ha sido África. La idea de francofonía ha supuesto la participación francesa en el continente siempre defendiendo sus intereses coloniales y postcoloniales, tanto económica como política y militarmente. La presencia africana de Francia se manifiesta en la participación en las cumbres pan-africanas así como en apoyos directos e indirectos a grupos en conflicto. El papel de Francia en un mundo crecientemente globalizado tiene necesariamente que unirse a la presencia internacional de la Unión Europea. Fracasos claros de la búsqueda de soluciones particulares se vivieron durante los conflictos en la antigua Yugoslavia o en la pérdida de influencia europea en Oriente Medio en favor de los Estados Unidos. El nuevo contexto geopolítico creado por los atentados del 11 de septiembre de 2001 planteó nuevos retos, entre otros el relativo a la futura situación de Francia en un mundo cada vez más marcado por el unilateralismo americano tras el hundimiento de la Unión Soviética. Durante su segundo mandato presidencial, Chirac causó una gran conmoción al oponerse a la guerra de Irak en contra de la administración Bush y apoyada por el Reino Unido, consideró un éxito la resolución del Consejo de Seguridad de la ONU que obligaba a Irak a respetar un régimen de inspección para verificar que el país no tenía armas de destrucción masiva. En esta crisis actuó de acuerdo con Alemania y Rusia.
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Coincidiendo con la presidencia de Francia de la Unión Europea en el segundo semestre de 2008, Rusia invadió parte de Georgia y parecía amenazar con seguir su ofensiva por todo el país, Sarkozy negoció un acuerdo de paz con Moscú que tuvo como resultado la evacuación de Georgia. En octubre de 2008 después de las primeras manifestaciones de la crisis financiera, estadounidense el presidente francés promovió una cumbre europea donde se adoptaron medidas para salvaguardar los sistemas bancarios.
11. BIBLIOGRAFÍA BECKER, J. J. (1998): Historie politique de la France depuis de 1945, París: Armand Colin. CHAGNOLLAUD, D. y QUERMONNE, J. L. (1996): Le gouvernement de la France sous la V République, París: Fayard. DUVERGER, M. (1971): Les constitutions de la France, Paris: Presses Universtaires de France. — (1988): Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, Barcelona: Ariel. — (1996): Le système politique français, Paris: Presses Universitaires de France. GARCÍA-PELAYO, M. L. (1984): Derecho constitucional comparado, Madrid: Alianza Universidad. Institutions et vie politique sous la Véme République.-La Documentetation française, «Les notices», 2003. Les partis politiques français / bajo la dirección de P. Bréchon. La Documentation française, «Les etudes», n.os 5208-09, febrero de 2005. LANE, J.-E. y ERSSON, S. (1998): Política europea: una introducción. Madrid: Istmo. LIJPHART, A. (2007): Modelos de democracia, Barcelona: Ariel. PASQUINO, G. (2004): Sistemas políticos comparados. Buenos Aires: Bononia University Press. MEYNAUD, J. y LANCELOT, A. (1967): La participation des français á la politique, Paris: Presses Universitaires de France.
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CAPÍTULO 3 EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA Juan Carlos Monedero
1. Estado federal, Estado de derecho, Estado de partidos: antecedentes históricos de la cultura política alemana 1.1, Alemania fin de siglo: el cierre de una época 1.2. Fases de la política alemana 1.2.1. La era guillermina 1.2.2. La República de Weimar 1.2.3. El nazismo alemán: el Tercer Reich 1.2.4. La Alemania dividida 1.2.5. La Alemania unificada 2. La Ley Fundamental de Bonn 3. La organización federal del Estado 4. El Presidente Federal 5. El Parlamento 5.1. El Bundestag (Dieta Federal) 5.2. El Bundesrat (Consejo Federal) 5.3. El proceso legislativo 6. El Gobierno y administración 7. El poder judicial 8. La participación política 8.1. El sistema electoral 8.2. El sistema de partidos 8.3. Los grupos de presión 8.4. Los medios de comunicación 9. La política europea de Alemania y las relaciones internacionales 10. Bibliografía
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OBJETIVOS La República Federal de Alemania, como la principal potencia económica de la Unión Europa, es uno de los países de mayor relevancia mundial. Su frustrada configuración como Estado nacional —sin Austria—, la tardía incorporación al reparto colonial, su conflictivo desarrollo político durante el siglo XX, así como su responsabilidad en dos guerras mundiales, hacen de este país un caleidoscopio político central en el panorama mundial. Tres rasgos centrales, anclados en su constitución, son sus principales señas de identidad política: el Estado social, el federalismo y la división de poderes, culminada ésta última con la existencia de un Tribunal Constitucional activo e independiente en un país que, desde 1949, ha realizado 52 reformas constitucionales sin conflicto.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Estado social
• Era Guillermina
• Federalismo
• República de Weimar
• División de poderes
• Nazismo
• Tribunal Constitucional
• República Democrática Alemana
• Grundgesetz
• Unificación alemana
• SPD
• Bundestag
• CDU-CSU
• Bundesrat
• Die Linke/La izquierda
• Länder
• Los Verdes
• Canciller Federal
• FDP
• Presidente Federal
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1. ESTADO FEDERAL, ESTADO DE DERECHO Y ESTADO DE PARTIDOS: ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA CULTURA POLÍTICA ALEMANA 1.1. Alemania fin de siglo: el cierre de una época Tres de los principales rasgos del sistema político alemán construidos desde el final de la Segunda Guerra Mundial están sometidos a profundos cambios: el Estado social, amenazado por la crisis del modelo neoliberal y la crisis general del sistema (económica, financiera, energética, inmobiliaria, alimentaria, laboral, etc.); el federalismo, replanteado con una profunda reforma constitucional en el año 2006, en respuesta a problemas internos —la capacidad de veto del Bundesrat cuando tenía una mayoría de un signo político diferente al del gobierno— y también a los cambios en una economía cada vez más globalizada y la vinculación institucional cada vez más estrecha con la Unión Europea; y la propia relación con Europa, cuestionada por la pérdida de influencia de Alemania en una UE ampliada a 27 y por la recuperación de la autoestima alemana, tras la reunificación del año 1990, que la lleva a dar por superado el estigma de la Segunda Guerra Mundial y el Holocausto contra el pueblo judío. La caída del Muro en 1989, símbolo del fin de la guerra fría y de la derrota del bloque soviético, abría una nueva realidad en una Alemania cuyos máximos esfuerzos desde la rendición incondicional de 1945 a las tropas americanas y luego a las soviéticas, fue volver a juntar el país dividido en 1949 por motivo del enfrentamiento entre Washington y Moscú. Los principales rasgos del sistema político alemán serían los siguientes: (1) el poder del Canciller, algo más que un primus inter pares dentro del gobierno; (2) la centralidad de los partidos en el funcionamiento del sistema político (el llamado Parteienstaat o Estado de partidos); (3) la importancia de la guerra fría en la evolución política de Alemania desde la derrota militar
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del III Reich en 1945, y el peculiar papel desempeñado por la idea de nación en el desarrollo de Alemania; (4) el rigor del Estado de derecho en Alemania, con un funcionamiento desarrollado de la división de poderes y la consiguiente independencia del poder judicial y la autonomía relativa del Parlamento; (5) las transformaciones del federalismo; (6) los problemas vinculados a la política de grosse Koalition (gran coalición), esto es, el acuerdo generalizado entre las principales fuerzas políticas acerca del funcionamiento del sistema político; (7) la vinculación creciente entre política y economía en un mundo crecientemente globalizado, con la consiguiente amenaza a la fórmula «economía social de mercado», clave del «milagro económico» alemán de posguerra; (8) la fortaleza de la sociedad civil y la existencia de medios de comunicación independientes; (9) la creciente europeización de la política alemana, bien de manera institucional, bien como referencia política permanente. En 1998, Helmut Kohl era sustituido en la presidencia del gobierno por el socialdemócrata Gerhard Schröder, en una coalición con Los Verdes. Inauguraba el año 2000 con la casa en orden y sus tradicionales adversarios heridos, de manera tal que los vaivenes de la tercera vía (neu Mitte en su versión alemana), o las pugnas internas motivadas por la oposición del ala socialdemócrata tradicional —simbolizada en Oskar Lafontaine— eran problemas menores vista la debilidad de la oposición democristiana. Ciertamente, los inicios del siglo XXI, una vez quebrada la hegemonía de la CDUCSU durante buena parte de la existencia de la RFA, era socialdemócrata. La segunda comparecencia en las urnas de Schröder también carecía de grandes problemas. La oposición del SPD a la segunda guerra de Irak (a diferencia del apoyo que había brindado a la primera), más una inundación en el Este, manejada con gran pericia mediática por Schröder (que se mojó literalmente), le llevó a una nueva victoria en 2002, renovando la formación de Gobierno con Los Verdes. A partir de ese momento, Schröder, al igual que la socialdemocracia británica, francesa o española, decidió hacerse cargo del ajuste económico que reclamaba la crisis del modelo. La ausencia previa en Alemania de gobiernos neoliberales duros (como el de Thatcher en Inglaterra), hizo que los recortes realizados por el gobierno del SPD fueran leídos por los fuertes sindicatos como un ataque a los derechos laborales y al Estado social consagrado en la Grundgesetz, la Ley Fundamental, nombre de la Constitución alemana. En verdad, tanto la llamada Agenda 2010 como el paquete Hartz IV,
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suponían evidentes reducciones del seguro de desempleo, recortes de subsidios, ampliación de la edad de jubilación y ampliación de los horarios comerciales, aspectos todos de gran relevancia en la cultura económica alemana. La asunción por parte de la socialdemocracia de las políticas económicas propias de la CDU, llevaron a sucesivas derrotas del SPD en las elecciones regionales durante ese segundo mandato de Schröder. Pretendiendo disciplinar a su propio partido —que le reprochaba haberse inclinado demasiado a la derecha—, Schröder adelantó las elecciones un año forzando la Ley Fundamental con el beneplácito del Tribunal Constitucional (como constitucionalmente el Canciller no puede disolver el Parlamento, provocó una moción de confianza donde la abstención de sus propios diputados generó la disolución del Parlamento y la convocatoria de elecciones). La falta de un programa político propio de la socialdemocracia, junto a las dificultades económicas, ayudarían a construir la imagen de Angela Merkel, una política proveniente del Este, a la que la prensa presentaría como la Margaret Thatcher que Alemania necesitaba (Anderson, 2009). La campaña de Merkel, basada en reducciones de impuestos y motivaciones individualistas, dio, por la dureza de sus aseveraciones, una baza ideológica al SPD, que la usó acusándola de poner en riesgo el Estado social alemán. El resultado electoral en 2005 generó prácticamente un empate. Una gran coalición entre el SPD, ya sin Schröder, y la CDU fue la solución. Alemania, que arrastraba desde la unificación el lastre de incorporar al primer mundo a 16 millones de personas provenientes de la extinta República Democrática Alemana (RDA), podía encontrar una más fácil salida política si los dos grandes partidos se hacían cargo de los ajustes. Éste se hizo principalmente sobre los trabajadores (incrementos de la jornada laboral y menores salarios), aunque el mantenimiento de algunos elementos propios del modelo corporatista alemán, tales como la cogestión empresarial entre trabajadores y empresarios (que evitó las deslocalizaciones al estar sentados los sindicatos en los consejos de administración), la alta productividad (y, por tanto, la capacidad exportadora alemana) y el papel de las cajas de ahorro (ligadas al territorio y, por tanto, comprometidas con los préstamos a las empresas), permitieron una mejora de la economía que beneficiaría a la nueva Canciller. Pero la nueva Alemania surgida de la unificación no debe confundirse con un lugar idílico ausente de fricciones. Los ataques constantes a extranjeros llevaron a Alemania a ocupar los primeros lugares en los informes internacionales sobre racismo (PNUD, 2000: 3). La tercera generación de
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inmigrantes están asumiendo sus raíces originales —principalmente turcas—, y con los consiguientes problemas de integración y las fricciones donde alemanes pobres sin estudios de origen alemán se enfrentan a alemanes pobres sin estudios de origen turco. En una dirección similar, la presencia de Alemania en zonas de conflicto internacional sigue generando recelos tanto dentro como fuera del país, incluso cuando ésta tiene lugar bajo mandato de la ONU. Las comparaciones con otros momentos históricos, cuando la Alemania de Hitler llevó a Europa la más terrible guerra de la que hay memoria, son constantes, fuera en Yugoslavia o en Libia (pese a la petición de buena parte de la intelectualidad ligada al SPD y a la CDU-CSU de recuperar la «normalidad» recuperando el intervencionismo militar, en este caso amparado en la coartada de las «guerras humanitarias). Otra nueva línea de conflicto abierta está vinculada a la coalición de gobierno entre el SPD y Los Verdes, ya que estos últimos, aunque encabezados por su ala más moderada, siguen planteando problemas a la política medioambiental socialdemócrata (menos a la participación militar alemana, donde el giro belicista de Los Verdes arrastró su antigua faceta pacifista heredera del mayo del 68). Los problemas económicos, principalmente el paro, comparativamente muy alto en el territorio de la antigua RDA, se mostró como un problema grave desde los comienzos de la unificación, y aún se mantiene (con agravantes recurrentes, como el éxodo de jóvenes que abandonan el territorio de los llamados nuevos Länder para ir a trabajar a la parte occidental de Alemania). La irrupción con relevancia electoral de los poscomunistas del Partido del Socialismo Democrático, aún más con la creación de La Izquierda (Die Linke) abrió igualmente otra perspectiva de colaboración del SPD, esta vez con una izquierda más tradicional, que, fuertemente criticada por los democristianos de la CDU-CSU e, incluso, por las alas moderadas del SPD y de Los Verdes, sólo ha tenido lugar algunos ámbitos regionales, pese a que una coalición SPD-Verdes-La Izquierda lograría mayoría incluso en el ámbito federal.
1.2. Fases de la política alemana Un somero paseo por la historia política alemana nos permite señalar cuatro grandes momentos desde su fundación en 1871 (Cotarelo, 1993: 19): (1) el Obrigkeitstaat guillermino, esto es, el Estado autoritario prusiano (1871-1918); (2) la República de Weimar (1918-1933); (3) el III Reich nacio-
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nalsocialista (1933-1945); (4) la Alemania dividida (1945-1989). A éstos cabría añadir una nueva fase, (5) la Alemania unificada (1990 en adelante).
1.2.1. La era guillermina (1871-1918) Desde el Congreso de Viena de 1815, el ámbito alemán funcionaba políticamente a través de la Confederación Alemana (Deutsches Bund). Ésta estaba formada por Austria, quien poseía la presidencia, Prusia y treinta y siete pequeños Estados que se mantenían bajo la tutela de las grandes potencias. Pese a que Austria doblaba en población y territorio a Prusia, conforme avanzó el siglo los prusianos fueron ganando en fuerza económica y militar a Austria, quien terminaría siendo un Estado subordinado a los intereses prusianos. La guerra de Prusia y Austria contra Dinamarca en 1864, ganada por las fuerzas germanas, marcó el inicio claro de la rivalidad entre las dos potencias que se disputaban la hegemonía alemana. Las guerras entre Prusia y Austria en 1866-67 y en 1870-71 zanjarían la balanza en favor de Prusia. Ésta dirigiría la unificación tras la disolución en 1866 de la «Confederación Alemana» y la creación de la «Confederación Nortealemana», iniciando lo que se conoce como la «pequeña Alemania» de la que quedaba excluida Austria por voluntad propia. En 1870, la política de Bismarck de Blut und Eisen (sangre y hierro) desembocaría en la guerra franco-prusiana. La victoria prusiana trajo consigo la clara hegemonía de Prusia al unirse a la Confederación Nortealemana los Estados del sur. El 18 de enero de 1871, Guillermo I, rey de Prusia, era proclamado Emperador de Alemania. Se iniciaba el segundo Imperio Alemán (Deutsches Kaiserreich), pretendida continuación del Sacro Imperio Romano que había existido entre 962 y 1806. Durante el periodo guillermino funcionó un Estado autoritario en cuanto era una monarquía constitucional no parlamentaria donde se concentraban férreamente los poderes en el Emperador y en el Canciller Imperial (la Constitución les otorgaba la dirección de la nación). Puede hablarse, por tanto, de un régimen personal (Jesse, 1981). En este segundo Imperio, la tradición federal histórica alemana seguía, sin embargo, dejando su impronta, si bien aspectos clave como la política exterior o la declaración de guerra competían al poder central. El Imperio funcionaba como un Estado federal, aunque los Estados miembros mantenían competencias tales como la representación exterior o el requisito de su aprobación para determinados aspec-
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tos (la declaración de guerra necesitaba la aprobación del Bundesrat (Consejo Federal). Si bien la dirección de la nación correspondía al Emperador y al Canciller, la soberanía descansaba colegiadamente en el Bundesrat. Pero en realidad, era el Canciller, figura en la que se concentraban muchos poderes, quien dirigía la política nacional. La composición del Bundesrat era proporcional al territorio (con un total de 25 Estados federados), y pese a que Prusia no tenía mayoría en el mismo (poseía 17 votos de 58, pues, como recogía el artículo 6 de la Constitución, asumía los votos de otros Estados), una alianza en su contra no era una práctica corriente. En conclusión, puede afirmarse que el carácter federal era simplemente formal (Laufer/Münch, 1997: 39). Por otro lado, el Reichstag (Dieta Imperial) era, al menos nominalmente, el órgano representativo de la nación alemana. Era elegido por sufragio universal masculino directo (mayores de 25 años) en todo el territorio. Pese a poseer este carácter representativo, no podía exigir responsabilidades al Canciller Imperial, pues a éste lo nombraba en exclusiva el Emperador (siendo desempeñado el cargo normalmente por el Canciller de Prusia). Su labor se concentraba en la producción legislativa y en la aprobación de los presupuestos, compartiendo con el Bundesrat esa capacidad. Le correspondía al Bundesrat, con la autorización del Emperador, la disolución del Reichstag. En cuanto al sistema electoral, se elegía por un sistema de mayoría absoluta, debiendo irse a una segunda vuelta en caso de no alcanzarla en la primera ningún candidato. Eso beneficiaba a los partidos conservadores, que se aliaban para frenar el paso a los diputados socialistas. Este conjunto de factores obligan, pues, a que no pueda hablarse, pese a que se presentase en la época como tal, de una parlamentarización del sistema político alemán, ya que no podía hablarse de un gobierno colegiado responsable ante el Parlamento.
1.2.2. La República de Weimar (1918-1933) La proclamación de la República de Weimar (1919) vino precedida por una tumultuosa situación social motivada por: (1) la derrota militar en la Primera Guerra Mundial; (2) el agravamiento de la cuestión social, con la introducción en la agenda política del cambio revolucionario facilitado por el triunfo en Rusia de la revolución bolchevique; (3) el agotamiento del modelo articulado por la Constitución de 1871; (4) y, especialmente, el colapso de una monarquía exhausta por sus propios errores. Conviene resaltar que la
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derrota militar trajo aparejados los problemas de la desmovilización, de la procura de alimentos, así como tensiones separatistas (recordemos la importancia del contenido federal en la historia alemana). Este conjunto de problemas causó el descontento del que se nutrirían las fuerzas de la izquierda. La derrota del ejército del Kaiser en la guerra fue la causa de la revolución y no al contrario, como luego argumentaría el nazismo para justificar su política represora (Pötzsch, 1992). Esas convulsiones sociales fueron, a su vez, el escenario para una de las explosiones artísticas más relevantes de Alemania, asociando al periodo de Weimar, entre otros, los nombres de Bertold Brecht, Kurt Weil, George Grosz, Fritz Lang, Kurt Tucholsky, Walter Gropius y el movimiento artístico de la Bauhaus. El 9 de noviembre abdicaba el Emperado Guillermo II en favor del Príncipe Max von Baden y huía a Holanda. Ante el vacío de poder, se creó un gobierno provisional compuesto por el Partido Socialdemócrata (SPD) y una escisión de esa misma formación, el Partido Socialdemócrata Independiente (USPD). El Gobierno estaba dirigido por Friedrich Ebert (SPD), quien hubo de enfrentarse no sólo a la firma del armisticio sino a la revolución que se había puesto en marcha. El mismo día 9, Philipp Scheidemann, del SPD, proclamaba la República Alemana como forma de frenar a los sectores más izquierdistas. Frente a ese anuncio, Karl Liebknecht, de la Liga Espartaquista (germen del futuro Partido Comunista Alemán), proclamaba la República Socialista Libre. El 19 de enero de 1919 eran convocadas elecciones constituyentes, siendo el SPD el partido más fuerte de la cámara pero sin alcanzar una mayoría ni siquiera aliándose con el USPD (respectivamente, el 37,9% de los votos y 163 escaños y 7,6% y 22 escaños, de un total de 421). En febrero se crearía la Coalición de Weimar entre el SPD, los católicos del Centro (Zentrum) y el Partido Democrático Alemán (opuesto tanto a la vuelta de la monarquía como a una república consejista al estilo soviético), logrando entre todos una cómoda mayoría. A comienzos de enero, un mes después de haber sido creado el Partido Comunista Alemán, comenzó un levantamiento popular en Berlín, que después se extendería a otras ciudades. Este movimiento reclamaba una república consejista (sobre el modelo de los soviets). Desde la perspectiva socialdemócrata se entendía el levantamiento como un intento de emular el modelo leninista (donde la vanguardia de revolucionarios profesionales articulados en el partido comunista sustituía al pluralismo político). La rápida convocatoria de elecciones a una Asamblea Nacional Constituyente tenía
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como uno de sus fines frenar los impulsos revolucionarios. La desconfianza de la socialdemocracia ante la espontaneidad de las masas era un elemento clave de sus análisis. De hecho, el SPD optó finalmente por la alianza con fuerzas políticas vinculadas al pasado, lo que radicalizó aún más a los trabajadores y situó en posiciones de poder a personas y grupos nada comprometidos con las formas democráticas (uno de los factores de la debilidad de la República de Weimar). Friedrich Ebert, como máximo responsable político, y Gustav Noske, nombrado Comandante en jefe, fueron los encargados de reprimir duramente el levantamiento con la ayuda de los freikorps, grupos de voluntarios vinculados a la derecha, financiados por los industriales y organizados por el ejército (Fulbrook, 1995: 223). Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht, los máximos representantes de la Liga Espartaquista, fueron brutalmente asesinados el mismo día de las elecciones por oficiales del ejército. La connivencia de la recién estrenada república con los sectores más conservadores vinculados al antiguo régimen provocó la progresiva radicalización de los sectores a la izquierda del SPD, que veían en la República una organización política de la burguesía. Los obreros revolucionarios que organizaban huelgas generales fueron más duramente reprimidos militar y judicialmente que los insurrectos que protagonizaron el golpe de extrema derecha dirigido por Wolfgang Kapp y sus freikorps en 1920. Hay que recordar que aquella intentona golpista fue abortada sólo gracias a una huelga general protagonizada por los obreros (Abendroth, 1980). El 6 de febrero se reunía la Asamblea Nacional en la ciudad de Weimar, convencida de que allí encontrarían la tranquilidad que faltaba en el Berlín revolucionario para redactar la Constitución que tomaría el nombre de la ciudad. El borrador sobre el que trabajarían había sido redactado por el jurista y profesor berlinés Hugo Preuss por encargo de Ebert, lo que otorgaba unidad al conjunto. En el Preámbulo hacía ya aparición la nueva concepción de Alemania y la incorporación de los derechos sociales: «El pueblo alemán, de acuerdo en sus poblaciones, y animados por la voluntad de renovar y consolidar en libertad y justicia al imperio, de servir la paz interna y exterior y promover el desarrollo social, se otorga esta Constitución».
Tras declararse en su artículo 1 una república y señalar que el poder del Estado procedía del pueblo, introducía la forma parlamentaria de Gobierno en Alemania (García Cotarelo, 1995: 261):
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«El Canciller necesita para el ejercicio de su función de la confianza del Bundestag. El Canciller asume la responsabilidad por todos los actos que realice el Emperador en el ejercicio de sus competencias constitucionales. El Canciller y su sustituto son responsables ante el Bundestag y el Bundesrat por el ejercicio de sus competencias».
La Constitución de Weimar, basada en parte en las Constituciones de 1849 y 1871, establecía la soberanía popular, el sufragio universal directo y secreto de hombres y mujeres —por vez primera— a partir de los 20 años, con una proporcionalidad prácticamente total, y la señalada responsabilidad ante el Parlamento del Canciller y del Presidente de la República (que nominalmente ya no lo era del Reich, rebajando así las connotaciones monárquicas del pasado imperial). El Canciller, nombrado por el Presidente, dirigía nominalmente el gobierno, si bien su figura estaba siempre atrapada entre las lábiles mayorías parlamentarias que le otorgaban su confianza, y la amenaza que suponía la capacidad del Presidente para destituirle. El Parlamento (Reichstag) funcionaba básicamente como un órgano consultivo y de control donde estaban representados los 17 Estados federados. El Presidente era elegido por sufragio universal directo con un mandato de siete años (algo insistentemente recomendado por Max Weber). Las relevantes funciones de éste llevaron a caracterizarle como un Erzatzkaiser (sustituto del Emperador), que terminaría llevando a la República a un sistema presidencialista de facto, especialmente desde la muerte de Ebert en 1925 y su sustitución por el Mariscal Otto von Hindenburg. Al Presidente le correspondía el nombramiento y la separación del cargo del Canciller y de los miembros del Gobierno; la disolución del Parlamento; someter las leyes emanadas del Reichstag, si lo consideraba pertinente, a consulta popular; el mando supremo del ejército; y, sobre todo, en virtud del artículo 48 (sobre el Estado de emergencia), tenía la posibilidad de tomar medidas contra lo que interpretase como perturbaciones del orden, lo que le facultaba para gobernar a través de Decretos presidenciales al margen del Parlamento. La introducción en la Constitución de elementos de democracia directa (el artículo 73 establecia el plebiscito popular, y bastaba el 10% de los electores para elaborar un proyecto de ley que podía ser sometido a votación popular) abrió paso a la demagogia durante los años de la República, y está en la base del ascenso en 1925 a Presidente de la República del mariscal Hindenburg. Hitler utilizaría igualmente esa posibilidad para agitar a la población (disgustada, entre otras razones, con la ocupación fran-
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cesa del Ruhr) con motivo del plebiscito sobre el Plan Young en 1929 sobre reparaciones de guerra (Jesse, 1993). La proporcionalidad del sistema electoral trajo consigo una atomización del Parlamento, lo que dificultó la consecución de mayorías estables que sostuvieran al Gobierno. Nunca en toda la historia de la república de Weimar alcanzó ningún partido más del 50% de los votos. El carácter antisistema de algunos partidos dificultaba igualmente la construcción de coaliciones de gobierno. La insistencia depositada por el Parlamento en la función de control llevó a que los propios partidos que formaban parte del Gobierno fueran duramente censurados por diputados de sus mismas formaciones. La separación de poderes era interpretada como la necesaria oposición entre el Parlamento y el Gobierno, lo que dificultaba la gobernabilidad. Los problemas ligados a las reparaciones de guerra pactadas en el Tratado de Versalles en 19191, y la crisis económica colaboraban con una situación donde partidarios de soluciones autoritarias tenían una gran influencia en el ejército, la justicia, la administración y la economía. El resultado paulatino fue la radicalización de las fuerzas enemigas del sistema parlamentario en la derecha (partidos conservadores nostálgicos del Imperio y el Partido de los Trabajadores Nacional Socialista —NSDAP— liderado por Hitler2) y en la izquierda (Partido Comunista). Y todo ello sin olvidar que la revolución y la contrarrevolución estaban en la agenda política europea del momento (en las elecciones de 1919, incluso los partidos de la derecha proclamaban la socialización de una parte de la industria como forma de no perder votos: la experiencia soviética dejaba su fuerte impronta en la arena europea)(Ramos Oliveira, 1973: 7); (Abendroth, 1980: 89). La Constitución de Weimar recogía un compromiso entre la burguesía y el proletariado, y de ahí que tuviera carácter de República social, dando un paso más allá de los inicios de Estado social inaugurados por Bismarck. La Constitución, además de recoger los derechos liberales típicos del siglo XIX, 1 Es proverbial la advertencia lanzada por Keynes en su libro Las consecuencias económicas de la paz. Keynes había estado en Versalles como parte de la representación de Inglaterra, y publicaría al año siguiente sus reflexiones acerca de lo que consideraba arrojar a Alemania a la desesperación 2 El partido nazi empezó siendo una pequeña organización con vinculaciones desde un principio al ejército. De su programa cabe destacar: la anulación del Tratado de Versalles, la creación de una gran Alemania, exigencia de mayor espacio vital, ciudadanía sanguínea y retirada de la misma a los judíos, y antimarxismo. En un principio incorporaba elementos socialistas que fue abandonando conforme se sustanciaba su alianza con los grandes terratenientes, banqueros y grandes industriales.
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introducía una considerable relación de derechos sociales, que habrían de servir para frenar la radicalización obrera en pos de la instauración de una república socialista: obligaciones sociales de la propiedad y la vivienda, partición y uso de la tierra, seguridad social, nacionalización de la propiedad privada, convenios colectivos, cogestión, etc. Cuando empezaron a notarse los efectos de la crisis del 29, los grandes terratenientes e industriales, los principales sectores del ejército y el mismo Presidente Hindenburg, buscaron un sustituto en la Cancillería dirigida hasta ese momento por el socialdemócrata Hermann Müller. En 1930 era nombrado Henrich Brüning, un ex oficial, líder parlamentario del Zentrum, que inauguró el llamado Präsidialregierung, el gobierno presidencialista apoyado en las facultades extraordinarias que brindaba el artículo 48, siempre que contase con la neutralidad del Reichstag. Cuando se encontró con la oposición del Parlamento a aprobar unas medidas económicas, disolvió el Reichstag a la búsqueda de una mayoría cómoda, y convocó elecciones. En los comicios del 14 de septiembre de 1930, el NSDAP incrementaba sustancialmente sus resultados. El partido nazi pasaba de 12 escaños, a 107 diputados. El SPD volvía a ser la fuerza política más votada, pero seguía lejos de alcanzar la mayoría (143 escaños). En tercer lugar, el Partido Comunista, con 77 actas; por último, el Zentrum, con 68 diputados. En el invierno de 1931 la cifra de parados ascendía a 6 millones de personas. En octubre de ese año se organizó el frente de Harzburgo, formado por nacionalistas, la organización militarista y antiparlamentaria Stahlhem (casco de acero) y los nazis. Este frente sirvió para que el partido nazi apareciera acompañando a grupos burgueses, facilitando su aceptación social. Brüning, que había sido alzado por los sectores parlamentarios más conservadores, era ahora considerado un mal menor por los socialdemócratas. En marzo de 1932, Hindenburg era reelegido Presidente de la República en la segunda vuelta, apoyado por los partidos democráticos con un único fin: impedir la elección de Hitler, quien había quedado en la primera vuelta en el segundo lugar. El resultado final de las elecciones otorgó la victoria a la coalición republicana que apoyaba al anciano Presidente. (Eran los tiempos de la llamada táctica de clase contra clase, orientada desde el Comintern, y que presentaba a la socialdemocracia, desde la perspectiva comunista, como aliados del nazismo). El Partido nazi ya era la principal fuerza política de la República de Weimar.
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En junio de 1932, Hindenburg, azuzado por el general Schleicher, sustituía a Brüning por el ex oficial del ejército barón Franz von Papen. El nuevo Canciller, que pertenecía al ala conservadora del católico Zentrum, alimentó la hoguera del nacionalsocialismo. Convocó nuevas elecciones, que en ese momento sólo podían beneficiar a los partidos extremos (supuso la emergencia del NSDAP como fracción más importante del Reichstag), indultó a miembros del Partido nazi involucrados en brutales asesinatos de comunistas, legalizó la SA y las SS, prohibidas por el gobierno anterior, y dio un golpe de Estado en Prusia. Von Papen destituyó al gobierno socialdemócrata de Otto Braun y Karl Severing y se nombró a sí mismo, utilizando un decreto de emergencia, Comisario imperial de Prusia. Una de las preguntas no respondidas de aquella decisión es porqué la socialdemocracia no hizo frente al putsch de Prusia, pues contaba con fuerzas para el enfrentamiento. Por el contrario, la cesión se tradujo en un aumento de la desmoralización de los trabajadores, pues desaparecía el último bastión frente a la irresistible ascensión de Adolfo Hitler. En las elecciones del 31 de julio, los nazis pasaron de 107 a 230 diputados. El Zentrum avanzaba diez escaños. Los otros beneficiados, los comunistas, pasaban de 77 a 89 escaños. El SPD perdía seiscientos mil votos. El 13 de agosto Hitler era por vez primera recibido por el octogenario Hindenburg, a quien exigió que le nombrara Canciller. El Presidente de la República se opuso y reprochó al líder nazi los desmanes que sus seguidores protagonizaban con el beneplácito del cabo bohemio, como nombraba Hindenburg despectivamente a Hitler. Los siguientes meses, marcados por la extrema violencia callejera de los nazis, fueron de práctica ingobernabilidad. El 6 de noviembre se convocaban nuevas elecciones al Reichstag, tras retirar la cámara en su práctica totalidad la confianza al Canciller von Papen (votaron conjuntamente contra von Papen nazis, comunistas, católicos, socialdemócratas y populistas). En las elecciones de noviembre los nazis perdieron 34 escaños. Los comunistas, por el contrario, ganaban 500.000 votos más, llegando a los 100 escaños. El resultado de las elecciones, donde se abstuvo un millón y medio de personas que votaron en julio, no solventó ninguno de los problemas. El 2 de diciembre Von Papen fue sustituido por quien había sido pieza clave en su nombramiento, Kurt von Schleicher, jefe del ejército. Schleicher, apenas estaría en el cargo dos meses, intentando ganarse a los sindicatos y al ala izquierda del nazismo presentándose como el general social, lo que
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Cuadro 1. Elecciones al Reichstag (6 de noviembre de 1932) Escaños
% votos
Partido Comunista
100
16,8
Partido Socialdemócrata (SPD)
121
20,4
2
0,9
Partido Democrático Alemán Partido Popular Bávaro
20 2’9
Zentrum
70
11,9
Partido Popular Alemán
11
1,7
Partido Nacional Socialista (NSDAP)
196
33
Partido Popular Nacional Alemán
52
7.,2
otros
12
5,2
escaños totales
584
provocó la alarma del mundo empresarial. Desde comienzos de su mandato, se iniciaron las intrigas por parte de los grandes terratenientes, banqueros, Hitler e, incluso, el depuesto von Papen, en dirección a confiar a los nazis el futuro del país. Fue parte del gran capital quien permitió que los nazis se auparan al poder (Klein, 1985: 106). Las elecciones en enero de 1933 en el Land de Lippe-Detmold, donde ganó el Partido Nacionalsocialista, apuntalaban ese camino. Sin embargo, Hindenburg se resistía a nombrar Canciller a «ese cabo austriaco». (Bracher, 1984). Pero la falta de operatividad del Parlamento, junto con la polarización política, hacían especialmente sensible para el Presidente las opiniones de su círculo más íntimo, compuesto por industriales, militares y grandes terratenientes. Los intentos de Schleicher por evitar ser sustituido fracasaron. El 30 de enero el anciano Presidente cedía y nombraba Canciller a Hitler. Para supuestamente compensar ese nombramiento, von Papen ocupaba la vicecancillería, al tiempo que sólo se incorporaban dos ministros nazis (Göring y Goebbels). La idea era rodear al nuevo Canciller de personas ligadas a los partidos de la derecha, pretendiendo que esto iba a significar un freno a sus pretensiones totalitarias.
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1.2.3. El nazismo alemán: el Tercer Reich (1933-1945) El 5 de marzo de 1933 se convocaban nuevas elecciones. El Partido nazi, que ya ejercitaba abiertamente la represión y la censura, sacó 288 escaños de un total de 647. Con los 52 votos de los nacionalistas, los nazis seguían sin alcanzar la mayoría necesaria para modificar la Constitución. El 27 de febrero, bien el holandés Marinus van der Lubbe actuando por su cuenta, bien los propios nazis, prendieron fuego al edificio del Reichstag. La propaganda nazi aprovechó la ocasión para echar la culpa al Partido Comunista. Ese mismo día eran prohibidos los actos públicos y la prensa de los partidos de credo marxista. El 28 de febrero, el Presidente dictaba una ordenanza de emergencia para la defensa del pueblo y del Estado que dejaba fuera de vigor los derechos políticos constitucionales y facilitaba la detención de socialistas y comunistas e, incluso, su condena a muerte o a cadena perpetua. Las elecciones tuvieron lugar en un clima de represión de las fuerzas de la izquierda. La alineación de los poderosos sindicatos socialistas con el gobierno nazi y la posterior incautación de sus bienes y encarcelamiento de sus líderes, como ya había ocurrido con el Partido Comunista y ocurriría con el SPD, anegaba la posibilidad de cambio alguno. El 23 de marzo, y tras conseguir el apoyo de algunos de los pequeños partidos de la derecha y del Zentrum, e impidiendo que los comunistas y algunos socialistas acudieran al Reichstag ese día, Hitler hizo aprobar la Ley de plenos poderes que hacía innecesaria la ratificación parlamentaria de cualquier ley emanada de la Cancillería. El KPD (partido comunista de Alemania), el SPD y los demás partidos fueron uno a uno declarados ilegales. A partir del 14 de julio, el único partido legal era el nacional-socialista. Una posterior purga acabaría con las disidencias internas y con las pugnas por el poder (especialmente con lo que había sido el brazo armado del Partido nazi, las SA). Es cierto que el Partido nazi fue, relativamente, el más votado, pero es igualmente cierto que los votos conjuntos de sus opositores le superaban en número (que no en violencia y poder). El marco general de aquel proceso no permite fáciles comparaciones reduccionistas cuya conclusión se asiente en la afirmación Hitler llegó con los votos al poder. Pero sí es cierto que los años posteriores vinieron a decantar al pueblo alemán, una vez eliminada con brutalidad toda la oposición, con los avatares del Reich de los mil años,
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continuación del Sacro Imperio Romano y del imperio guillermino (Goldhagen, 1996)3. Sólo duraría doce años, pero bastaron para marcar una de las páginas más infames de la historia de la humanidad. La instauración y desarrollo del Tercer Reich puede definirse, en lo político, como la tarea de desmantelamiento de todos los derechos civiles recogidos en la Constitución de 1919 y su sustitución por el arbitrario gobierno del partido único y del líder carismático, Adolfo Hitler, quien concentraría a partir de 1934 los cargos de Canciller y presidente bajo la figura de Führer (caudillo o dirigente). De esta manera, un hombre mediocre y demagógico, alcanzaba el máximo poder en Alemania, con un proyecto de reconstrucción nacional asentado en el odio y la contrarrevolución y apoyado por los grandes industriales y banqueros enemigos del contenido social de la República de Weimar. En los primeros años, Hitler puso en marcha una política dirigida al pleno empleo, cuyos pilares fueron el control de la inflación y el rearme, que satisfizo las expectativas de beneficio de la industria y vistió de uniforme a centenares de miles de jóvenes desempleados. Un conjunto de políticas públicas se encargaba de cerrar la adhesión popular al nuevo régimen, que se beneficiaba igualmente del inicio de una coyuntura favorable: construcción de grandes carreteras y nuevos edificios públicos, viviendas sociales de bajo coste, préstamos públicos para las reparaciones en los hogares, siempre acompañado de un insistente programa de adoctrinamiento espectacular —paradas militares, música marcial, concentraciones populares perfectamente escenificadas—, sistemáticamente transmitido a toda Alemania a través de los modernos medios de comunicación manejados con singular eficacia por Joseph Goebbels (Deutsch y Schmitt, 1987: 177). Otro elemento central de la legitimidad del nazismo estuvo en la construcción de un chivo expiatorio al que se culpaba de todos los males: los 3 El Ministerio de Propaganda prohibió en 1939 la expresión III Reich, pues se estaba generalizando a modo de mofa la expresión IV Reich, lo que cuestionaba obviamente la milenaria duración que se le pretendía al recientemente inaugurado imperio. Además, coincidía con el progresivo nazi de la religión, pues se consideraba a sí mismo como una doctrina de salvación. La expresión III Reich, si bien toma su expresión concreta del libro del mismo nombre de 1923 de Arthur Moeller, tiene su origen en Joaquín de Fiore, quien estableció en la primera filosofía de la historia la sucesión de tres edades, la del padre, la del hijo y la del espíritu santo. Esta tercera edad se caracterizaba por el amor y la libertad. La influencia de Fiore alcanzó a Vico, Hegel, Comte, y Marx entre otros. (Voegelin, 1968).
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judíos. La política racista se inició en abril de 1933, cuando miembros del partido nazi se situaron a las puertas de los negocios, consultas, bufetes de judíos e impidieron la entrada a sus clientes. Posteriormente se redujo su acceso a determinados trabajos y se prohibió que ocuparan cargos de relevancia en la administración. La designación de la condición de judío, descartada la posibilidad de su determinación sanguínea, se hizo a través de otros rasgos de identificación que terminaron apelando a una supuesta «alma judía» en la que descansaba la culpa. El siguiente paso no podía ser sino la afirmación del número dos de la jerarquía nazi, Hermann Göring,: «En mi Ministerio yo decido quién es judío» (Möckel; Kistler; Preiter, 1991). Poco después las medidas alcanzarían también a los gitanos (al menos 250.000 murieron en campos de concentración). A partir de la conocida como noche de los cristales rotos entre el 9 y el 10 de noviembre de 1938, la situación para los judíos empeoró, camino del holocausto que costaría la vida a cerca de seis millones de personas. Era, en expresión de Hanna Arendt (1981), la radicalidad del mal, pues el nazismo pretendía no abolir comportamientos o creencias sino la propia naturaleza humana, cercenar la libertad y condenar a muerte no por hacer o pensar sino por el inevitable hecho de ser. Uno de los elemento clave de la organización administrativa en el periodo nazi fue la fusión o solapamiento de los cargos estatales y los del partido, de manera que le correspondía a este último el poder real en toda la organización del Estado. A través de la llamada Gleichshaltung (coordinación) los patrones de conducta nazis eran incorporados como modelos generales aplicables a la sociedad alemana. Esto se lograba a través de la obligatoria incorporación en cada tramo de edad a la organización que correspondiera del partido (juventudes, estudiantes, trabajadores, servicio militar y servicio civil, asociaciones de mujeres, SS, SA, etc.). Todo esto se acompañó de una férrea política cultural. El arte moderno fue catalogado como degenerado, prohibida toda la producción realizada por judíos, así como todos los contenidos relacionados con el pacifismo, el humanismo, el liberalismo, la democracia, el marxismo o el comunismo. Una vigilada educación —donde le correspondía a la Schutzstaffel (escuadrilla de seguridad), las temidas SS, la formación de los cuadros del Estado y del partido— y el arropamiento constante a la juventud en todo tipo de actividades, especialmente deportivas, colaboraban, junto a la represión, en la obediencia popular. A la escenificación del poder del partido como poder popular le correspondía el res-
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to, encargándose las SS, la policía interior del partido bajo dirección de Himmler de castigar severamente las desviaciones, especialmente a partir de 1936 cuando la policía estatal y las SS pasaron ambas a estar dirigidas por Himmler. Contra judíos, gitanos, homosexuales, comunistas se puso en marcha todo el desarrollo técnico alcanzado en Alemania (o importado de otros países, como ocurrió con la IBM y su participación indirecta en el holocausto). Era, en palabras de Thomas Mann, un «romanticismo altamente tecnológico». El modernismo reaccionario (Herf, 1990) cumplía sus más tenebrosos designios. Al Führer le correspondía el nombramiento y sustitución de todos los cargos en el partido y en cada uno de los niveles de la administración, así como el mando supremo del ejército. En el Reichstag, cuyos miembros proponía Hitler y eran votados por la población en una única lista del NSDAP, se sustanciaba, según la versión oficial, la unión del pueblo y su Führer. En todo el periodo, frente a 7 leyes emanadas del Reichstag hubo 987 del gobierno. Esta ausencia de división de poderes estaba en consonancia con el derecho nazi —que contó con la colaboración de Carl Schmitt—, donde la igualdad no tenía la validez recogida en el derecho liberal, pues el derecho a la vida pertenecía al pueblo alemán y no a los individuos concretos. La dualidad entre el mantenimiento formal de parcelas del derecho burgués y la existencia de un poder emanado del Führer dejaba al primero sin validez real. La política del Lebensraum (espacio vital) condujo inevitablemente a la guerra, tras una intolerable tolerancia de los países democráticos hacia la Alemania dirigida por Hitler que sólo pudo pararse, por la tardanza, con medidas de guerra. El abandono por parte de las democracias europeas de la España republicana fue otro elemento que animó el expansionismo alemán. En 1938 se produjo la anexión de Austria y la invasión de Checoslovaquia, admitida esta última por Francia e Inglaterra tras el Pacto de Munich. La victoria de las tropas franquistas en España, apoyada por fuerzas italianas y alemanas, alentó a Hitler a apoderarse de Polonia. Esto ocurría el 1 de septiembre de 1939. Dos días después, Inglaterra y Francia declaraban la guerra a Alemania. El saldo fue escalofriante, cerca de cincuenta millones de muertos. El 7 de mayo, tras el suicidio de Hitler, se firmaba la capitulación alemana en forma de rendición incondicional (por tanto, sin tratado de paz) ante los americanos, y un día después, el 8 de mayo, antes los soviéticos. La división del mundo en bloques pactada en Yalta y Potsdam era ya un hecho.
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1.2.4. La Alemania divida (1945-1989) La Alemania dividida es el producto, principalmente, de la responsabilidad germana en el inicio de la contienda, a la que hay que sumar el desencuentro entre los dos bloques que iban a representar los principales papeles durante la guerra fría. Para los intereses soviéticos, Alemania debía formar parte, junto con Finlandia, Polonia, Checoslovaquia, Yugoslavia y Austria, de un cordón sanitario de norte a sur que le garantizase, bien porque estaba bajo su influencia, bien por su neutralidad, que nunca vendría de o desde su territorio un ataque de las potencias occidentales. No olvidemos que éstas estaban enfrentadas con la URSS desde su nacimiento en 1917. El hecho de que en 1941 las tropas alemanas llegaran prácticamente hasta las puertas de Moscú era otro elemento de gran peso en el análisis soviético. Para Gran Bretaña y los Estados Unidos, Alemania debía, como gran potencia, incorporarse al campo occidental, pues su inclinación hacia el campo soviético desequilibraría la relación de fuerzas y pondría de nuevo en la agenda la revolución. Además, tenían también interés en trazar una frontera entre la URSS y sus países, intentando que esa zona contase como aliada occidental. Por parte soviética, su compromiso con Occidente era nulo, después de muchos años de recelos y ataques mutuos. En esta discusión, la URSS apoyó tras la derrota nazi una Alemania unificada, a la que esperaba poder atraerla si no hacia su esfera de influencia, sí a una neutralidad que alejase su potencial peligro. La falta de encuentro tuvo un punto de inflexión en 1948, cuando los soviéticos decidieron bloquear la ciudad de Berlín cerrando sus carreteras, puertos y accesos ferroviarios. El territorio de Alemania había sido dividido en cuatro partes entre las potencias vencedoras. Por iniciativa británica, que quería un apoyo europeo frente a Alemania y la URSS, los EEUU cedieron parte de su zona a Francia. El carácter emblemático de Berlín hizo que también esta ciudad, pese a quedar en la zona de ocupación soviética, fuera dividida en cuatro partes. El 20 de junio de 1948, las potencias occidentales hicieron una reforma monetaria que ahondaba en otras medidas —principalmente la unificación política, tras la monetaria, con la creación de la trizona, la fusión de las zonas estadounidense y británica, a las que se uniría posteriormente la francesa— cuya meta era obvia: la creación de un gobierno alemán. Como protesta, los soviéticos cerraron los accesos a Berlín, salvo por el aire. El mayor puente aéreo de la historia, dirigido por los
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Estados Unidos, abasteció durante once meses a la población. Aquella operación inclinó a buena parte de la población a favor del modelo occidental, hasta ese momento no claramente decantada ni por la democracia liberal ni por la socialista. El 23 de mayo, un Consejo Parlamentario ratificó la Ley Fundamental de Bonn, tras la autorización de los aliados. Nacía la República Federal de Alemania (RFA). El 7 de octubre, una Cámara Popular provisional declaraba el nacimiento de la República Democrática Alemana (RDA). La RFA iba a organizarse como una democracia parlamentaria. La Ley Fundamental, nombre al que se optó para denotar el carácter provisional del país en tanto en cuanto se mantuviera la división (además de que se trataba de un país ocupado), iba a conjugar las indicaciones marcadas por las potencias vencedoras, la reciente experiencia de la República de Weimar y del nazismo, y la división del territorio del Reich en dos partes (además de los territorios que pasaron a formar parte, tras la guerra, de la URSS, Polonia y Checoslovaquia). Por su parte, la República Democrática Alemana4 se organizaba como una democracia socialista, con pluralidad de partidos pero con una única lista electoral, y donde el poder pertenecía en realidad al único partido marxista-leninista autorizado, el Partido Socialista Unificado Alemán (Sozialistische Einheitspartei Deutschland), resultado de la forzada fusión en 1946 en la zona de ocupación soviética del SPD y del Partido Comunista Alemán. La RDA tuvo un déficit de legitimación ya poco tiempo después de su nacimiento. En 1953 se registraron levantamientos populares en buena parte de su territorio, donde los trabajadores reclamaban tanto mejoras laborales y salariales como mayores grados de democracia. El levantamiento fue duramente reprimido. Con motivo de la represión de la protesta del 17 de junio, el poeta y dramaturgo Bertolt Brecht, una de las figuras intelectuales más comprometidas con la creación de una Alemania socialista, escribió en un poema, La solución, que no sería conocido hasta muchos años después: 4 Mientras que la parte occidental se reclamaba continuadora legal del Reich y por eso se denominaba República Federal de Alemania, la RDA daba un salto dialéctico y se desentendía del nazismo, atribuyéndolo a la Alemania de Bonn. Al considerar que no existía una sola Alemania, optaba por un adjetivo y se denominaba República Democrática Alemana. Por su parte, la República Federal de Alemania quería denotar que, pese a que existiesen dos Estados alemanes, sólo había una nación, doctrina que luego haría propio el Tribunal Constitucional (Cotarelo, 1993).
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«Después del levantamiento del 17 de junio repartió el Secretario General de la Unión de Escritores octavillas por la Avenida de Stalin. Allí podía leerse que el pueblo había descuidado la confianza que el gobierno le tenía y ahora sólo con el doble de trabajo podrán reconquistarla. ¿Y no sería quizá mucho más sencillo que el gobierno disolviera al pueblo y a algún otro eligiera?
La legitimación en la RDA falló en los cuatro ámbitos en los que se configuraba la legitimidad en el ámbito europeo de tradición occidental; es decir, no fue capaz de lograr el consentimiento por parte de su ciudadanía ni como Estado nacional ni como Estado de derecho, ni como Estado democrático ni como Estado social. Los problemas nacionales fueron los mismos que había afectado siempre a Alemania, con el agravante de que ahora debía justificar su existencia como Estado separado. En cuanto a los componentes que configuran a un Estado democrático (formas reales de participación que recojan la pluralidad), estaban desvirtuadas en la RDA por el monopolio de facto del SED. El Estado de derecho quebraba desde el momento en que no existía división de poderes (la justicia era impartida por militantes sin formación, y no existía un derecho administrativo que permitiera litigar contra el Estado) y los niveles del partido se solapaban con los niveles similares del Estado, siendo en realidad los órganos de partido los decisorios. En cuanto a los elementos que configuran un Estado social, si bien es cierto que el nivel de vida en la RDA era el más alto de los países del Este, dos factores debilitaron su potencial legitimador. En primer lugar, desde mediados de los años setenta el bienestar de la Alemania oriental era posible principalmente gracias a los préstamos que obtenían de la Alemania occidental; y en segundo lugar —pero más relevante—, el nivel de vida con el que se comparaban los ciudadanos de la RDA era el de la RFA, comparación posibilitada por la visualización en el este de Alemania de la televisión occidental, y por el acercamiento que brindó la Ostpolitik iniciada por Willy Brandt a partir de 1970. La tutela soviética sobre la joya de la corona de los países del Este se dejaba también notar en el ánimo ciudadano (la Constitución de la RDA recogía la amistad expresa de Alemania oriental con la URSS, y el ruso se estudiaba obligatoriamente en la escuela), constante-
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mente vigilado por una descomunal red de policía e informantes no oficiales que construían un ejército de más de cien mil personas. La respuesta popular fue la construcción de una nischengesellschaft, una sociedad de nichos donde la población se refugiaba en su vida privada. En octubre de 1990 desaparecería la RDA, uniéndose a la RFA aprovechando los mecanismos dispuestos a tal efecto por la Ley Fundamental (el artículo 23 así lo facilitaba). El proceso fue vertiginoso. Desde 1985 ostentaba el cargo de Secretario General del PCUS Mijail Gorbachov, un reformador que conocía el agotamiento del modelo soviético e introdujo cambios en aras de intentar salvar el socialismo. Cuando la perestroika (reestructuración) brindó la posibilidad del cambio, y la glasnot (transparencia) permitió renombrar la realidad existente, la falta de legitimidad se tradujo en la RDA, como antes había ocurrido en Polonia o en Checoslovaquia, en acción colectiva opuesta al régimen. Los tres elementos que lograban la estabilidad en la RDA —bienestar, adoctrinamiento y represión— habían perdido a la altura de 1989 su validez. En agosto de ese año se pusieron en marcha mecanismos de voz y salida como respuesta a la insatisfacción que producía el régimen. La salida tomó forma de huida del país y ocupación de las embajadas de la RFA en países del Este, principalmente en Checoslovaquia y Hungría, mientras la voz lo hacía incrementándose el número de los asistentes a las manifestaciones ilegales convocadas bajo el paraguas de los grupos de oposición y de la iglesia evangélica. La ausencia de represión trajo como consecuencia que el número de los asistentes a las manifestaciones fuera en aumento, pues tampoco las principales demandas eran atendidas (renovación generacional de los cargos del partido, permisos para salir del país, mejoras económicas). Un punto de inflexión había tenido lugar en 1988, con motivo de la manifestación oficial celebrada todos los 17 de enero en recuerdo del asesinato de Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht en 1918. Al margen de las autoridades, numerosas pancartas con una oficialmente «olvidada» frase de Rosa Luxemburgo desencadenaron la tormenta: «la libertad es siempre la libertad de los que piensan de otro modo». Una frase que hablaba de la libertad de los otros desbarató la jaula de hierro del régimen del Partido del Socialismo Unificado. La oposición se armaba de razón con las palabras de la combatiente espartaquista. Faltaba muy poco para que el pueblo, incorporando a su credo los mensajes del socialismo, saliera como un único cuerpo a la calle a gritar a
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los funcionarios del socialismo realmente existente: «Nosotros somos el pueblo». En noviembre de ese año eran cientos de miles los que recordaban cada semana a los dirigentes de la RDA que ellos eran el pueblo. El 9 de noviembre, y tras un error en la lectura de una decisión del Politburó, se autorizaba a los ciudadanos a abandonar el país, algo prohibido desde la creación en agosto de 1961 del Muro de Berlín. Anunciado por la televisión de la RFA, horas después miles de personas se abalanzaron sobre los diferentes pasos. Fue un momento tenso que pudo zanjarse en un baño de sangre. Alrededor de las diez de la noche, los primeros ciudadanos pasaban a la parte occidental de Berlín. El muro había caído. La necesidad de tomar medidas había llevado al Politburó del SED —órgano político máximo del país junto con el Secretario General del partido— a sustituir en diciembre de 1989, en una conjura palaciega a Erich Honecker, quien había sido el hombre fuerte de la RDA. La decisión llegaba tarde y el sustituto, Egon Krenz —quien sería posteriormente juzgado y encarcelado como responsable de los disparos en la frontera a los que intentaban huir del país— era la persona que había felicitado a los comunistas chinos por la respuesta dada en la Plaza de Tiananmen a los estudiantes que reclamaban democracia. En pocos días, las manifestaciones que reclamaban «Nosotros somos el pueblo», pasaron a decir «Nosotros somos un pueblo», decantándose por la unificación. Esto implicaba dos grandes problemas: por un lado, las relaciones entre los dos Estados alemanes; y por otro, los aspectos internacionales, donde hay que destacar la autorización de las potencias que todavía mantenían la soberanía sobre las dos Alemanias (recordemos que no hubo tratado de paz tras la derrota del nazismo); la pertenencia a alguno de los bloques militares a los que pertenecían la RFA y la RDA (OTAN y Pacto de Varsovia respectivamente); y la integración en la Comunidad Europea. Respecto de lo primero, la propuesta realizada desde la RDA de crear una confederación fue rechazada por la RFA, quien propuso un generoso plan donde los marcos orientales se equipararían a los occidentales en una proporción 1 a 1. El deseo de los ciudadanos del Este de alcanzar el bienestar de la Alemania occidental aceleraría aún más el proceso. En lo que respecta a la política de bloques, la debilidad de Gorbachov y de la propia URSS terminaría permitiendo la pertenencia de la Alemania unificada a la OTAN. Y en cuanto a la integración en la CE, el juego de partidas y contrapartidas, espe-
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cialmente entre Francia y Alemania, se zanjaría con el Tratado de Maastricht, donde la puesta en marcha de la Unión Económica y Monetaria era —entre otras muchas cosas— el intento francés de lograr influencia en un banco europeo compartido que sustituyera el poder omnímodo del Bundesbank (Monedero, 1993).
1.2.5. La Alemania unificada Fue motivo de discusión la rapidez con la que se pretendía zanjar la equiparación del Este y el Oeste alemanes, pues retraía fondos que complicaban el desarrollo del resto de los países europeos. Algunas reticencias planteadas con motivo de la participación de Alemania en los fondos comunitarios (buscando reducir la aportación germana) generó igualmente fuertes críticas. La nueva política socialdemócrata puesta en marcha por Schröder, el nuevo centro, en sintonía con la tercera vía defendida por Tony Blair y formulada por el politólogo de la London School, Anthony Giddens, insistió desde la Unificación en lo que ha señalado Schmidt (1995) como la principal característica de la RFA: su configuración como un Estado de gran coalición, esto es, como una articulación política donde las diferencias entre las dos grandes fuerzas políticas, el SPD y la CDU, son simplemente de matiz. La nueva Alemania sigue teniendo como tarea principal la equiparación del nivel de vida en las dos partes, siempre sin olvidar la vigilante mirada del resto de los países de su entorno. Tras la Unificación, un chiste se hizo muy popular en el territorio de la antigua RDA: ¿sabes por qué los chinos aún son felices? La sarcástica respuesta no se hacía esperar: porque todavía tienen un muro. Ya en 1990, cuando en Berlín se empezaba a desmontar el hormigón que separaba en dos sus calles, el Presidente federal Richard von Weizsäcker alertó sobre el peligro de otra construcción quizá más sólida, de otro muro que habitaba en la nueva república, esta vez en las cabezas de los ciudadanos. Ese muro no ha dejado de pender desde entonces sobre la política germana, como un empedrado del cielo dispuesto siempre a derrumbarse. Los ciudadanos del Este, dieciséis millones de votantes, deciden el signo del gobierno de Alemania. El Canciller Kohl, acorralado en 1989 por sus adversarios de dentro y fuera de su partido, encontró en la derrota del enemigo de la guerra fría el pulmón que no hallaba en su gestión política. El Canciller de
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la unificación prometió a los ciudadanos de la maltrecha República Democrática ingresar a la velocidad de la luz en el primer club económico del mundo. El entonces candidato socialdemócrata, Oskar Lafontaine, alertó del precio de la unificación y de las dificultades que aquél proceso, más presidido por la prisa que por la sensatez, iba a acarrear a Alemania y, de paso, al resto de Europa. Pagó cara la claridad de su discurso. Incluso la salida de su partido (que se saldó con la creación de una nueva formación política, en alianza con los poscomunistas del PDS). Helmut Kohl, con una campaña de estilo norteamericano que deslumbró a los espartanos germano orientales, se hizo una vez más con las riendas de Bonn en las primeras elecciones de la Alemania unificada. Todavía habría de ganar una vez más en 1994. Los resultados de las elecciones del 27 de octubre de 1998 otorgaban, después de más de tres lustros, la victoria a un renovado partido socialdemócrata que se alzaba con el 40, 9 % de los votos (frente al 35,2% de la CDU). Los anteriores candidatos, todos con un perfil más nítidamente de izquierda, no lograron lo que Gerhard Schröder, un ambicioso político del siglo XXI, alcanzaba con un mensaje donde la ideología se diluía y la imagen se imponía sobre el discurso. Con una participación electoral del 82,3% (un 3,3% más que en los últimos comicios), la población se movilizaba con dos mensajes claros: echar a Kohl, y reescribir la ideología socialdemócrata bajo la apelación al «centro». Gerhard Schröder iba a ser, tras su deslumbrante victoria en su feudo de Baja Sajonia, el abanderado de ese viaje en Alemania. Fiel a su modelo británico, su empeño electoral consistió en reinventar ese espacio político de rearticulación de la izquierda socialdemócrata, aunque Helmut Kohl nunca desarrolló la guerra a los sindicatos tal y como Margaret Thatcher hizo en el Reino Unido. En la nueva línea política del SPD era menester, además de una cuidada imagen, «expulsar del centro» a sus entonces inquilinos (los democristianos de Kohl). Antaño, la renovación de la izquierda traía consigo el surgimiento de nuevas izquierdas. A finales del siglo XX, Schröder, como Blair en Inglaterra, como Clinton en los Estados Unidos, como Fernando Henrique Cardoso en Brasil, como Prodi en Italia, rebautizó ese lugar que, al decir del politólogo Duverger, se constituía con la izquierda de la derecha y la derecha de la izquierda, y reinventó el nuevo centro. El eslogan electoral del nuevo centro, ayuno de contenidos fuertes, necesitaba reforzarse, en aras de la credibilidad, con el apoyo del paradigma bri-
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tánico. La internacional centrista, denominada no sin abuso tercera vía, iba a reforzar la apuesta alemana. De ahí la oferta del futuro Canciller para transformar el eje Paris-Bonn en un triángulo Berlín, París, Londres. Las razones eran realmente de peso, pues a las peculiares relaciones francogermanas, había que añadir la escasa sintonía del candidato del SPD con Lionel Jospin, un político más cercano a un jacobinismo socialista que para el socialdemócrata alemán no es sino una rémora del pasado. Las principales propuestas políticas del SPD en esa campaña se resumieron en una palabra: continuidad. El mayor énfasis en las políticas nacionales (frente al internacionalismo de Kohl); las garantías en cuanto a seguridad interior (frente a la criminalidad organizada, una de las bestias negras en la opinión pública alemana); la lucha contra el paro dentro del mantenimiento de las mismas recetas macroeconómicas; y el mantenimiento de los compromisos exteriores configuraron el eje del mensaje de la socialdemocracia. El giro social a la izquierda de esa nueva fase se constató en una doble dirección. Por un lado, en los votos que engloban los partidos tradicionalmente de izquierdas, esto es, el SPD (40,9 %), los Verdes (6,7 %), junto a los ex-comunistas del PDS (5,1 %), que construían una mayoría que no se podía ejecutar por la estigmatización de los post comunistas. La pérdida de más de seis puntos de la CDU apenas se equilibró con el crecimiento de los partidos de la extrema derecha (en total, aumentaron el 1,2 %, consiguiendo en conjunto el 3 % de los votos). Y en segundo lugar, por la ruptura de la estructura alemana tradicional de partidos y la entrada en escena, con posibilidades de gobierno, tanto de los Verdes (en el ámbito federal) como del PDS (en el ámbito de los Lander). La coalición de gobierno entre el SPD y los Verdes abrió un nuevo escenario en el gobierno federal de la RFA a partir de las elecciones de 1998, algo que ya existía en los niveles municipal y de Land. Y la incorporación de pactos de gobierno con el PDS es otra realidad que tomó cuerpo principalmente con la alcaldía de Berlín, merced a la considerable fuerza del PDS en la zona oriental de la ciudad. La ideología de la globalización insiste en el mensaje de la incapacidad de la política para frenar los dictados del mercado. Esta afirmación, convertida en axioma para gran parte de la clase política occidental, no queda lejos de esa rearticulación de las fuerzas progresistas que se pretende desde posiciones nominalmente centristas. La nueva república alemana, que a partir del
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año 2000 recuperó la capitalidad berlinesa, sirve para reforzar una de las dos grandes líneas que atraviesan hoy día al socialismo y, desde ahí, servirá también para orientar la dirección que tome la política en la Unión Europea.
2. LA LEY FUNDAMENTAL DE BONN La nueva Constitución alemana, aprobada con el nombre de Ley Fundamental (LA), y que entró en vigor en 1949, tenía como antecedente inmediato el fracaso de la República de Weimar y su desembocadura en el nazismo. Desde la perspectiva occidental se barajaron todo tipo de explicaciones —y soluciones en consonancia— para explicar por qué se había llegado a la guerra mundial. Ya antes de terminar la contienda, Henry Morgenthau, Ministro de Finanzas de los EE.UU, había propuesto la total desindustrialización de Alemania y su transformación en un país agrario, opción finalmente desechada por Roosevelt. Muy al contrario, en 1947 se pondría en marcha, ya bajo mandato de Truman, el Plan Marshall para la reconstrucción de Europa. En esa misma línea de reconstrucción según el patrón de los vencedores, la futura Constitución alemana debía conciliar su desarrollo interno con los principios de las democracias parlamentarias liberales. Algunas de las ideas recogidas en la Constitución de Weimar —primera Constitución liberal alemana— debían ser completados con otros alambicados principios que garantizasen el normal funcionamiento de la democracia y, al tiempo, hicieran operativo el gobierno. La Ley Fundamental logró un amplio consenso en sus aspectos principales: la división vertical y horizontal del poder a través del federalismo; la caución ante un poder excesivo del Presidente, especialmente en el nombramiento del Gobierno y en la disolución del Parlamento (como ocurriera en Weimar); la ausencia de derechos de excepción y emergencia; el refuerzo de los elementos federativos frente a los plebiscitarios; la prevención de una dictadura parlamentaria a través de la moción de censura constructiva; y, finalmente, aunque no fuera recogido en la Constitución y tuviera que esperar a una posterior ley, un sistema electoral que, garantizando la pluralidad del país —atravesado por multitud de cleavages— evitase el fraccionamiento partidista de la República de Weimar. Para ello, además de aplicar el sistema Hare-Niemayer como fórmula de asignación de escaños, estableció una barrera (Sperrklausel) del 5% de los votos respecto del total de votos emitidos para obtener representación parlamentaria (Beyme, 1991: 38 y ss.).
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Cuadro 2. Elecciones al Bundestag (participación electoral y escaños por partido) 1949 1953 1957 1961 1965 1969 1972 1976 1980 1983 1987 1990 1994 1998 2002 2005 2009 Porcentaje de 78,5 participación
86
87,8 87,7 86,8 86,7 91,1 90,7 88,6 89,1 84,3 77,8 79.0 82,2 79,1 77,7 70,8
Escaños
402
487
497
CDU/CSU Escaños
31,0 45,2 50,2 45,3 47,6 46,1 44,9 48,6 44,5 48,6 44,3 43,8 41,5 35,1 38,5 35,2 33,8 139 243 270 242 245 242 225 243 226 224 223 319 294 245 248 226 239
SPD Escaños
29,2 28,8 31,8 36,2 39,3 42,7 45,8 42,6 42,9 38,2 37,0 33,5 36,4 40,9 38,5 34,2 23,0 131 151 169 190 202 224 230 214 218 193 186 239 252 298 251 222 146
FDP Escaños
11,9 52
9,5 48
7,7 41
12,8 67
9,5 49
5,8 30
8,4 41
7,9 39
10,6 53
7,0 34
9,1 46
11,0 79
6,9 47
6,2 43
7,4 47
9,8 61
14,6 93
GRÜNE Escaños
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
1,5 —
5,6 27
8,3 42
3,8 —
— —
— —
— —
— —
— —
Brüdnis90/ Die Grünen Escaños
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
1,2 8
7,3 49
6,7 47
8,6 55
8,1 51
10,7 68
PDS/LL/ Die Linke Escaños
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
2,4 17
4,4 30
5,1 36
4,0 2
8,7 54
11,9 76
KPD/DKP1 Escaños
5,7 15
2,2 —
— —
— —
— —
— —
0,3 —
0,3 —
0,2 —
0,3 —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
0,0 —
PIRATEN Escaños
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
2,0 —
NPD Escaños
— —
— —
— —
0,8 —
2,0 —
4,3 —
0,6 —
0,3 —
0,2 —
0,2 —
0,6 —
0,3 —
— —
— —
0,4 —
1,6 —
1.5 —
GB/BHE Escaños
— —
5,9 2,7
4,6 —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
DP Escaños
4,0 17
3,3 15
3,4 17
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
BP Escaños
4,2 17
1,7 —
— —
— —
— —
0,2 —
— —
— —
— —
— —
0,1 —
0,1 —
0,1 —
0,1 —
— —
— —
0,1 —
Zentrum Escaños
3,1 10
0,8 3
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
0,1 —
— —
— —
— —
— —
— —
0,0 —
Republikaner Escaños
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
— —
2,1 —
1,9 —
1,8 —
0,6 —
0,6 —
0,4 —
10,9 21
2,8 —
2,3 —
4,9 —
1,6 —
0,9 —
0,1 —
0,1 —
0,1 —
0,1 —
0,7 —
1,6 —
1,6 —
4,1 —
2,0 —
1,8 —
2,0 —
Otros Escaños
499
496
496
496
496
497
488
497
662
672
669
603
614
622
Fuente: www.bundeswahlleiter.de/de/bundestagswahien.
Ya se ha señalado que ese carácter de relativa imposición llevó a que los constituyentes optaran por un nombre que recogiera la provisionalidad de la norma en tanto en cuanto el territorio permaneciera dividido. El artículo 146 de la Ley Fundamental establecía que la misma perdería su vigencia cuando
199
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
fuera sustituida por una Constitución que fuera aprobada libremente por el «pueblo alemán». Con la incorporación en octubre de 1990 de la antigua RDA a la RFA, se exigió desde foros internos y desde otros países (especialmente aquellos con los supuestamente Alemania mantenía reivindicaciones territoriales, principalmente Polonia y Checoslovaquia) que el artículo 146 desapareciera (algo que habría sido obvio en caso de que la unificación se hubiera realizado a través del propio artículo 146 y se hubiera, por lo tanto, promulgado una nueva Constitución). El artículo 146 finalmente quedó así redactado: «Esta Ley Fundamental, que tras la culminación de la unidad y libertad de Alemania rige para todo el pueblo alemán, perderá su vigencia el día que entre en vigor una Constitución adoptada en libre decisión por el pueblo alemán». Para Klaus von Beyme, decir, como sostenía Bagehot, que el Preámbulo es la parte más importante de la Constitución es perfectamente válido para la Ley Fundamental, pues es allí donde, como elemento solemne, se marcó el compromiso nacional para «completar la unidad y la libertad de Alemania mediante libre determinación». Era el frontispicio que recordaba la división de Alemania tras la Segunda Guerra Mundial. En la reforma del Preámbulo realizada en 1990 desaparecía ese mandato y se afirmaba que los diferentes Länder habrían «culminado en libre autodeterminación la unidad y libertad de Alemania». Igualmente, allí donde en 1949 se señalaba su voluntad de participar en una «Europa libre», en 1990 pasaba a referirse a una «Europa unida». La amenaza territorial parecía así conjurada. El papel central del Bundestag está firmemente establecido en la Constitución a través del artículo 63 (elección por el Parlamento del Canciller y el 67 (revocación parlamentaria del Canciller, si bien en forma de moción constructiva). Por su parte el Canciller tiene la posibilidad de disolver el Parlamento. Mientras que la figura del Presidente Federal —Bundespresident—, se ve constitucionalmente recortada a funciones representativas, el papel del Canciller está reforzado, correspondiéndole la dirección del Gobierno. Otro elemento característico es el reconocimiento constitucional de los partidos políticos (artículo 21). Una reforma de 1983 introdujo la obligatoriedad de que su organización interna sea democrática, así como la publicidad de la procedencia y utilización de sus recursos y bienes. El principio federal también es uno de los elementos recogidos en la Constitución, reforzándose su carácter cooperativo entre el centro y las federaciones. En 2006, el sistema federal sufrió un profundo cambio —el paso, según algunos auto-
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EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
res, de un federalismo cooperativo a un federalismo competitivo— que llevó al cambio de más de 40 artículos de la Constitución. La reforma constitucional exige una mayoría de dos tercios tanto en el Budestag como en el Bundesrat. Determinados aspectos de la Constitución son inmodificables: la división de la Federación en Länder; el principio cooperativo de los Länder en la legislación (la solidaridad interterritorial); y los derechos fundamentales, consignados entre el artículo 1 y el 20. El compromiso con los derechos fundamentales queda señalado en el artículo 1, indicándose que vinculan a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial como derecho directamente aplicable. A través del artículo 14 se establece que el uso de la propiedad privada está sujeta al bienestar general, marcándose por tanto una meta social a la República (reforzada a su vez por el artículo 15, que recoge la posibilidad de la socialización, mediante ley, de los medios de producción). En el artículo 20 se recoge el carácter social del Estado, acompañando a la declaración de la soberanía popular y a un principio de autodefensa ciudadana en su apartado cuarto («Contra cualquiera que intente derribar ese orden les asiste a todos los alemanes el derecho de resistencia cuando no fuera posible otro recurso»). El carácter social del Estado es un elemento crucial de la LF y también se recoge, siguiendo el artículo 28.1 de la LF, en la práctica totalidad de las constituciones federales. Mientras que la idea de Estado de derecho refuerza la legalidad y otorga garantías para la seguridad jurídica, el Estado social restringe la libertad individual —por ejemplo, obligando a pagar impuestos— en aras de lograr un mayor bienestar colectivo. De esta manera, a la libertad individual se le une la seguridad colectiva y la igualdad de oportunidades, con la salvaguarda de un mínimo de bienestar garantizado al margen del uso que se haga de esas oportunidades vitales.
3. LA ORGANIZACIÓN FEDERAL DEL ESTADO Ya se señaló que las especificidades de la construcción nacional en Alemania determinaron un carácter federal o pseudofederal (Beyme, 1991: 327) mantenido en la práctica totalidad de su historia. La centralización de poderes durante el periodo nazi era un elemento a eliminar en el nuevo periodo, recuperándose las peculiariedades de las diferentes partes de un país que integraba antiguos reinos soberanos, ciudades pertenecientes a la Liga Han-
201
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
seática, una Prusia hegemónica o territorios fronterizos con el reino de los francos. Desde la perspectiva de los aliados también se consideraron, como se ha apuntado, diferentes posibilidades para desmembrar al país que había causado la Segunda Guerra Mundial. En Yalta, Roosevelt y Churchill discutieron con Stalin la conveniencia de una descentralización federal. Mientras que estuvo abierta la posibilidad de influencia soviética en el conjunto de Alemania, Stalin no apoyaría esa idea5. La posterior creación de dos Estados alemanes llevó la discusión por otros derroteros. Desde la perspectiva occidental, si bien la parte más problemática, Prusia, quedaba ya escindida con la creación de la RDA, el resto del territorio debía recuperar una estructura federal que impidiera una concentración de fuerzas capaz de dirigir de nuevo hacia una guerra. En el Convenio de Potsdam (1945) se recogía esa determinación de debilitar el poder central alemán. Para Charles de Gaulle se debía ir un paso más allá, aboliendo una Alemania unida y restableciendo la plena autonomía de las diferentes unidades alemanas que gozaran de tradición (Prusia, Sajonia, Baviera, Württemberg, Baden, Hessen, Palatinado, la provincia del Rin y las provincias del nordeste). Posteriormente, la necesidad de crear un Estado lo suficientemente eficaz como para actuar de freno frente a la URSS llevó a que las autoridades militares norteamericanas, inglesas y francesas se decantaran por el modelo federal, si bien los contenidos históricos fueron sacrificados por el más arbitrario de las fronteras que habían trazado las fuerzas de ocupación. Este fue el mandato cuando convocaran en septiembre de 1948, a través del Documento de Frankfurt, a una Asamblea Constituyente que redactara un texto democrático con una organización territorial de corte federalista. La garantía de ese federalismo reposaba en la creación de una cámara de representación territorial (con una atribución a cada Land de un mínimo de 3 votos, recibiendo 5 votos los Länder más poblados) y en la garantía de un principio de reparto de la financiación entre la administración central y la de los Länder. Por su parte, las principales fuerzas políticas, el SPD y la CDU, se manifestaron a favor de un Estado federal y no de una federación de Estados, esto es, apoyaron la existencia de un poder central que diera unidad a la nación de los alemanes (problemas como el de los doce millones de alemanes expulsados de sus tierras al Este 5 Archivos de la URSS desclasificados demostraron el carácter estratégico que tenía la cuestión alemana para Stalin, así como el enorme interés manifestado por lograr influencia en el conjunto del territorio (Der Spiegel, 2000).
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EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
del río Oder, o las cuestiones sociales, reclamaban un Estado central fuerte). El espíritu de la Paulskirche de 1848-49, cuando se reunió por vez primera un Parlamento alemán libremente elegido y elaboró un proyecto de Constitución democrática, federal y con un nutrido catálogo de derechos fundamentales, reaparecía en suelo alemán cien años después. En la RDA se declaró la unidad y carácter democrático de la república, que se construía sobre los Länder alemanes. En 1952 se sustituyeron las funciones más relevantes de los Länder por los distritos, con el fin de reforzar el poder central de la república, en este caso no en nombre de un abstracto interés del pueblo alemán sino de una no menos abstracta defensa del socialismo y la democracia. Los Länder no serían restablecidos en la RDA hasta 1990, en vísperas de la incorporación a la RFA. Su escasa tradición inmediata, así como la debilidad económica y administrativa propia vinculada a su pasado, han servido para que el Estado central se haya reforzado desde la unificación (para algunos autores, la ratificación del Tratado de la Unión Europea también ha modificado las competencias de los Länder, a lo que habría que sumar la labor rectora del Estado en una economía globalizada. La conclusión sería un proceso con descentralización administrativa pero con centralización económica y legislativa)(García Soriano, 1997). La estructura federal alemana está organizada en 16 Länder (incluyendo los cinco nuevos de la antigua RDA), quienes poseen sus órganos estatales y Constitución propios. Según el artículo 79 de la Ley Federal, «Es inadmisible toda modificación de la presente Ley Fundamental que afecte a la división de la Federación en Länder o al principio de la Cooperación de los Länder en la legislación». Y recordemos que el artículo 20.1 reconoce el derecho de resistencia contra todo aquél que pretenda derribar el Estado federal, democrático y social. Igualmente, es doctrina del Tribunal Constitucional alemán que el principio federal es una de las determinaciones constitucionales básicas, ya que sobre él se organiza el poder estatal. El federalismo alemán tenía de manera clara un carácter cooperativo, con la salvaguarda final de que el derecho de la Federación prevalecia sobre el derecho de los Estados federados (art. 31). Éste es uno de los aspectos que buscaba cambiar la reforma constitucional de 2006, especialmente por las dificultades que se habían creado para poder desarrollar estos principios. Como recoge el título VIIIa sobre Tareas comunitarias, la Federación cooperará con los Länder en sectores importantes de la vida económica y social
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
(clínicas, estructura económica, agricultura y costas). Este carácter cooperativo ha significado en su desarrollo legal una serie de aspectos: se coadyuva al desarrollo equilibrado de los Estados federados; flexibiliza los conflictos entre el centro y los Estados; genera un marco de transferencias presupuestarias de la Federación a los Estados, así como una colaboración de estos en la decisión del gasto total; los Estados tienen un mayor margen de participación en el gasto que lo que le corresponde proporcionalmente a sus ingresos (Cotarelo, 1991: 25). Según el artículo 107 LF, una ley garantizará la compensación de la desigualdad financiera de los Länder, sin olvidar que todos los Estados federados están sometidos a la coerción de la Federación, previa autorización del Bundestag, para obligar al Land a cumplir con las obligaciones que la Ley Federal u otras leyes le obliguen (art. 37). La obligación que tiene la Federación de garantizar la igualdad de condiciones de vida en todo el territorio federal (art. 106.3.2) es otro elemento que refuerza la centralización económica. Las reformas en los artículos 84.1.2 y el 72.3 han rebajado fuertemente estas posibilidades, al permitir a los Länder apartarse de la legislación federal en aras de una mayor eficacia. En consonancia con el artículo 28 («El orden constitucional de los Länder deberá responder a los principios del Estado de derecho republicano, democrático y social expresados en esta Ley Fundamental»), el sistema de gobierno de los diferentes Länder se corresponde con el de un régimen parlamentario, con salvedades especialmente en los tres Estados ciudad (Hamburgo, Berlín y Bremen), a quienes les corresponden también tareas comunales. Con la excepción de Baviera, en todos los Länder hay una sola cámara. Las labores de codecisión legislativa que le corresponden al Bundesrat en el ámbito federal obviamente no existen aquí. Fueron los procesos de globalización y europeización los que llevaron a poner en la agenda la necesidad de una reforma del federalismo alemán. Por un lado, se trataba de reforzar las labores ejecutivas del gobierno central (piénsese, por ejemplo, en los problemas ante la ruptura de Pacto de Estabilidad europeo por parte de un Land o, en la dirección contraria, como los Estados federados pueden colaborar en una decisión que será trasladada por el Gobierno central a las autoridades de la UE). Por otro, de establecer unas bases de competencia entre los Länder en la dirección del Workfare State (Jessop, 2008) y el fomento de la competitividad. El modelo federalista era afín a una concepción del Estado social que estaba empezando a ser puesta en cuestión. La eficacia —capacidad ejecutiva— reclamaba el lugar de la
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EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
democracia (la participación territorial). El federalismo cooperativo alemán, dejaba paso, al menos potencialmente, a un federalismo competitivo donde cada Land podía poner en marcha reformas que les distanciara de otros territorios. Este cambio en el federalismo supuso un cambio en el «para qué». Los Länder asumían mayores capacidades para poner en marcha procesos de desarrollo propios (pensados en la etapa de desregulación neoliberal) y el Estado central orientaba sus competencias hacia el mercado. Se trataba, por tanto, de una reforma del federalismo afín a una fase de desmantelamiento de las exigencias del Estado social de posguerra alemán. No es extraño, en este sentido, que algunos diputados —como el liberal Ernst Burgbacher— pidieran poner fin a «la falsa ideología de la nivelación, a fin de cuentas dañina para todos». Ya en 2003, se reunió el KOMBO, una comisión conjunta del Bundestag y del Bundesrat para establecer los cambios que precisaba el federalismo en el siglo XXI (Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung), que buscaba liberar al Gobierno central de las ataduras legales con los Länder a la hora de tomar decisiones, y, al tiempo, aumentar la capacidad de maniobra de los Länder (Moore, Carolyn , Jacoby, Wade and Gunlicks, 2008). En el marco del gobierno de Gran Coalición entre el SPD y la CDUCSU (acuerdo firmado en noviembre de 2005), se acordó la reforma del federalismo en Alemania (recuérdese que para la reforma constitucional hacen falta dos tercios de los votos en el Bundestag y en el Bundesrat). La reforma tenía tres grandes momentos. El primero hacía referencia a los cambios políticos constitucionales de reparto de competencias; la segunda, a los cambios financieros (de manera que los Länder ricos financiaran a los pobres al tiempo que se reconsideraba la capacidad fiscal de las federaciones); la tercera, a cambios territoriales. Los fines de la reforma acordados hacían referencia a «una más clara distribución de las competencias legislativas y la eliminación de la legislación marco, la reducción de las posibilidades de bloqueo de la legislación atribuidas al Bundesrat, la supresión de los supuestos de financiación mixta y la reforma de las denominadas «ayudas financieras», así como, finalmente, la reforma de la representación de Alemania en el Consejo de la Unión Europea y la determinación constitucional de la distribución interna de las responsabilidades financieras frente a Europa» (Gutiérrez, 2008)). Se trataba de reducir las competencias de los Gobiernos de los Länder en el Bundestag para incrementar las de los Parlamentos de cada Land. Los cambios implicaban la «ampliación de la competencia legislativa exclusiva de los Länder, supresión de la legislación marco y
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
reordenación del catálogo de materias sujetas a legislación concurrente, con una reducción del ámbito de aplicación de la «cláusula de imprescindibilidad» del artículo 72.2 GG, pero a la vez con introducción de la posibilidad de que los Länder puedan en numerosos ámbitos apartarse, mediante normas con rango de ley, de la legislación federal» (Martín Vida, 2006). Uno de los principales puntos de discusión, el ámbito educativo, pasaba a formar parte primordial de las competencias de los Länder. En concreto se traducía en reducir el porcentaje de leyes que precisaban de la aprobación del Bundesrat del 60% a alrededor del 30%. Por su parte, los «Länder» pasaban a tener más competencias educativas y una responsabilidad única en la administración del funcionariado público. En conformidad con la política de seguridad tras el 11-S de 2001, el Estado central obtenía, en cambio, más poder en la lucha antiterrorista, así como en asuntos medioambientales y notariales (nuevo artículo 73). Pese a estos cambios, sólo el desarrollo real determinará la realidad de los mismos. Habiendo quedado descartados en un primer momento los cambios territoriales corresponde al propio desarrollo político y social de Alemania y Europa dar cuenta del final de este proceso. En cuanto a la política comunal, la atribución a los distritos y comunidades de la capacidad para organizar los asuntos locales está recogida constitucionalmente en el artículo 28. La administración local tiene las mismas cláusulas de salvaguarda que los Länder, y el principio descentralizador válido para el ámbito de los Estados federados es también en este caso aplicable.
4. EL PRESIDENTE FEDERAL El recuerdo de las implicaciones políticas de la figura del Presidente Federal durante la República de Weimar llevó a que en la Ley Fundamental esta figura variara sustancialmente su papel. Por un lado, se limitaban sus funciones a las meramente representativas; por otro, se renunciaba a su elección directa por la ciudadanía, lo que le privaba de una legitimidad que sí iba a tener el Bundestag . El Presidente federal, cuya edad mínima debe ser de 40 años, es elegido por un periodo de cinco años, con la posibilidad de una única reelección, por la llamada Asamblea Federal compuesta por el Bundestag y un número igual de miembros elegidos por los parlamentos de
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EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
los Länder de manera proporcional (otro rasgo del principio federativo). La Asamblea Federal elegirá al Presidente en primera instancia por mayoría absoluta, y si ésta no se alcanzase en dos votaciones, por mayoría simple. Esta elección recae en personas que han participado activamente en la política, si bien su labor no habría nunca merecido la oposición frontal del otro gran partido. La labor ceremonial de la figura del Presidente como integrador de la nación hace necesario el reconocimiento generalizado por parte de la población y de sus representantes. En la misma dirección, sólo puede ser separado de su cargo por el Tribunal Constitucional, previa acusación por parte del Bundestag o del Bundesrat aprobada por una mayoría cualificada de dos tercios. Por causa de impedimento o de terminación anticipada del mandato, las funciones serán desempeñadas por el Presidente del Bundesrat. La capacidad de acción del Presidente está limitada y debe siempre estar refrendada bien por el Canciller Federal, bien por el Ministro competente en casa ocasión (con las salvedades del nombramiento y relevo del Canciller en el caso de que en una tercera votación parlamentaria no haya alcanzado una mayoría simple, y en el caso de que el gobierno deba continuar trabajando en funciones hasta el nombramiento de un nuevo Canciller). Le corresponde al Presidente la propuesta del Canciller para su elección en el Bundestag, así como su nombramiento, si bien realmente está en manos de la mayoría parlamentaria la decisión final (además de que el Bundestag queda facultado para elegir a otro Canciller por mayoría absoluta en caso de no ser elegido el propuesto por el Presidente). Sólo en el caso de que en una tercera votación el candidato propuesto por el Presidente no alcance la mayoría simple, tiene la posibilidad el Presidente de nombrarlo Canciller o bien de disolver el Bundestag. En cuanto a sus funciones, el Presidente Federal representa a la Federación en el ámbito internacional, concluye los tratados con otros Estados extranjeros, acredita y recibe a los ministros plenipotenciarios, nombra y releva a los jueces y funcionarios federales, de igual modo que a los oficiales y suboficiales, y ejerce el derecho de gracia en nombre de la Federación. El poder neutro en la RFA no corresponde al Presidente Federal, sino al Tribunal Constitucional, a quien le compete la interpretación de la Ley Fundamental. Por esto, que corresponda al Presidente la promulgación de las leyes es interpretado como contrario al sistema, pues en un conflicto entre
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
órganos (por ejemplo, entre el Gobierno y el Bundesrat), se le concede al Presidente la capacidad de decantarse a través de la promulgación. Esto no empece para que la labor presidencial sea integradora y fomentadora del consenso, ejerciendo funcionalmente un trabajo de unidad simbólica de la nación. De ahí que el desarrollo de su función esté muy vinculado a la tarea que desarrolle el Canciller, esperándose por parte de la ciudadanía una compensación de la línea política o el estilo de la Cancillería (es lo que ocurrió con la presidencia de Alemania, donde la discreción de Richard von Weizsäcker (1984-1989 y 1989-1994) permitía una identificación con el Estado de aquellos que no se reflejaban en el ímpetu verbal de Helmut Kohl) (Beyme, 1991: 294-96). La figura del Presidente está muy ligada a la personalidad de quien la represente, teniendo la posibilidad de marcar un sello propio a través de los discursos (no ocurre como con el caso español, donde el Jefe del Estado, esto es, el monarca, no puede alejarse en sus comparecencias públicas de la línea marcada por el Gobierno). Sin embargo, esto no debe confundirse con ninguna rivalidad, tal y como podría extraerse del modelo francés de la cohabitación, pues, como se ha señalado, la fuerte parlamentarización del sistema político alemán debe entenderse como el intento de superar los errores de Weimar, donde uno de los principales fue la bicefalia que produjo la existencia de una fuerte Presidencia Federal. Los presidentes de la RFA han sido Theodor Heuss (FDP), Heinrich Lübke (CDU), Gustav Heinemann (SPD), Walter Scheel (FDP), Karl Carstens (CDU), Richard von Weizsäcker (CDU), Roman Herzog (CDU), Johannes Rau (SPD), Horst Köhler (CDU) —que dimitió de inmediato—, Jens Böhrnsen (SPD) —elegido provisionalmente— y Christian Wulff (CDU).
5. EL PARLAMENTO En comparación con otros países europeos de su entorno (Francia, Inglaterra), el sistema parlamentario se introduce tardíamente en Alemania. Ya se ha señalado cómo en la República de Weimar, el parlamentarismo se vio debilitado a través de la figura del Presidente Federal, así como en lo referente a la iniciativa legislativa y la introducción de elementos plebiscitarios. Por todo esto, hubo un gran interés por parte del Consejo Parlamentario que elaboró la Ley Fundamental en reforzar el sistema parlamentario. A través de la elección formal del Presidente del Gobierno a través del Parlamento, o con procedimientos tales como la moción de confianza, o recha-
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EL SISTEMA POLÍTICO DE LA REPÚBLICA FEDERAL DE ALEMANIA
zando la iniciativa legislativa plebiscitaria se pretendió reforzar ese carácter parlamentario. El papel del Presidente Federal respecto del Parlamento, como hemos visto, quedaba igualmente reducido y sometido a un férreo control normativo, especialmente en lo referente a la disolución de las cámaras legislativas. De cualquier forma, el papel del Parlamento no podía conspirar en contra de otra de las grandes motivaciones del nuevo régimen: la estabilidad. De ahí que instrumentos como la moción de censura constructiva —necesidad de consensuar parlamentariamente un Canciller alternativo— vinieran a plantear la colaboración del legislativo en la estabilidad. El parlamento alemán ha recibido una gran importancia simbólica en la cultura política alemana de posguerra6. Sin embargo, eso no quita que estén en la agenda política todas las críticas que apuntan al cambio de funciones vinculadas al parlamentarismo racionalizado —ya perfiladas con tanta certeza como interés autoritario por Carl Schmitt durante Weimar—, centradas principalmente en las estructuras del Estado de partidos y su incompatibilidad con la división clásica de poderes.
5.1. El Bundestag (Dieta federal) El carácter federal de la RFA obliga a una estructura bicameral, si bien sólo el Bundestag es una cámara representativa, pues el Bundesrat es un órgano netamente federal, esto es, no representa a los Estados federados —no se configura a través de unas elecciones— sino a los gobiernos de los mismos (García Cotarelo, 1995: 271). El federalismo, como forma de organización política, matiza la idea de que existe un solo pueblo que sea titular de la soberanía, matiz que ha recordado el Tribunal Constitucional Alemán al establecer que los Länder tienen un poder propio que no es delegado por la Federación. En el caso alemán, las funciones del Bundestag son mayores que las del Bundesrat, si bien esta segunda cámara tiene poder de veto respecto de aquellas leyes que requieren preceptivamente su apoyo, por afectar
6 Uno de los aspectos más debatidos de la reforma del Reichstag en la nueva Repúblca de Berlín, nombre otorgado tras el traslado de la capitalidad, la sede de la Cancillería y del Parlamento a la antigua capital de Prusia, fue la instalación de una gran cúpula (originariamente diseñada por el español Calatrava y finalmente realizada por el inglés Foster) cuya principal razón de ser era que la ciudadanía pudiera siempre estar por encima de sus representantes. Ese carácter simbólico otorgado al Parlamento alemán contrasta con el caso español, donde la puerta principal de las Cortes, salvo en ocasiones sólo se abre en las sesiones inaugurales para el jefe del Estado, esto es, el representante de la monarquía hereditaria.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
directamente a los Länder. Pero será el Bundestag el que centre la vida política, pues es ante él donde normalmente comparece el Canciller y los Ministros y donde tienen lugar los principales debates políticos (desde la Ley de presupuestos al Debate sobre el estado de la nación). El Bundestag está formado por, al menos, 598 diputados y diputadas elegidos para cuatro años a través de lo que se conoce como «elección proporcional parcialmente personalizada». La composición del Bundestag, sin embargo, nunca es fija pues los llamados Escaños Sobrantes fruto de la diferencia entre los obtenidos en la listas de partido y los obtenidos directamente en las 299 circunscripciones, generan variaciones7. Los diputados, según el artículo 38 LF, son representantes de todo el pueblo, no estando ligados a otro mandato que el de su conciencia. Su labor se garantiza a través de la inviolabilidad, esto es la imposibilidad de ser procesado o requerido debido al ejercicio de su voto o por sus declaraciones políticas en el Bundestag o en las comisiones (salvo en el caso de incurrir en ofensas calumniosas) y de la inmunidad, es decir, el requerimiento de la aprobación parlamentaria para su imputación o detención debido a actos sujetos a sanción penal (salvo en el caso de ser detenido en flagrante delito o en el curso del día siguiente a haber sido cometido el mismo). Conforme con su carácter de órgano supremo de la Federación, el Bundestag elige a su Presidente, Vicepresidentes y Secretario, de igual forma que establece su propio reglamento. Al Presidente le corresponden los plenos poderes administrativos y policiales en el Bundestag. De ahí que existan garantías para que no se disuelva anticipadamente, salvo en caso de que el Canciller propuesto no alcance la mayoría necesaria (art. 63.4 LF) o de que el Canciller pierda una moción de confianza y el Bundestag no encuentre sustituto en 48 horas (art. 68 LF). La representación del Bundestag corresponde a su Presidente, de quien depende la administración del Bundestag y a quien le compete hacer valer el reglamento interno de funcionamiento. Es elegido por mayoría absoluta y, al igual que ocurriera con el Presidente Federal, su función suele inclinarse a la conciliación y la integración, de acuerdo con el carácter señalado del sistema político alemán como democracia a la defensiva.
7 Por una decisión de la Comisión de Reforma del Bundestag, a partir de la XV legislatura (2002), el número de diputados queda reducido a 598 y el número de circunscripciones a 299.
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Las funciones de una cámara legislativa en un Estado actual —producción de leyes y control del gobierno principalmente— están marcadas por la complejidad y cantidad de los temas respecto de los que es competente. De ahí que sea necesario un reparto claro de trabajo que permita dar salida a los requerimientos que se le presenten. Esta tarea se realiza en el Bundestag a través del trabajo en grupos parlamentarios y en comisiones parlamentarias, donde es determinante el hecho de que los diputados son reclutados por los partidos políticos. A menudo se plantea la contradicción entre la cooperación de los partidos en la formación de la voluntad política del pueblo (art. 21.1 LF) y la prohibición de mandato imperativo alguno (art. 38.1 LF), sabida la rígida disciplina de partido existente (principalmente porque corresponde al partido la elaboración de las listas, de manera que el diputado díscolo pierde su oportunidad de ser reelegido). Si bien se asume por un imperativo práctico que ambos principios deben convivir, no deja de ser cierto que estos aspectos se excluyen mutuamente. Detrás de este problema está el hecho de que el liberalismo es una teoría normativa de la realidad (Rubio Llorente, 1993), y no positiva, es decir, que inventa la realidad que nombra, no limitándose a describirla desde presupuestos objetivos. De esta forma, alteraciones en alguno de sus supuestos (por ejemplo, el del mandato representativo o la representación del conjunto de la nación por los diputados) supondría la quiebra total del elemento legitimatorio del sistema, sostenido sobre la ficción de un parlamento homogéneo representativo de todos los intereses, clases e ideologías de la nación. El orden del día, así como todos aquellos aspectos del funcionamiento interno del Bundestag no reservados al Presidium o al Presidente lo determina el llamado Consejo de los mayores8, integrado por el Presidium (una mesa parlamentaria, compuesta por el Presidente y los Vicepresidentes del Bundestag), y por 23 miembros más elegidos por los diferentes grupos parlamentarios según una relación proporcional a su presencia en la cámara. Este Consejo de Mayores tiene encomendadas también funciones de apoyo a la presidencia del Bundestag. La organización de los diputados se realiza a través de los grupos parlamentarios, compuestos por al menos el 5% de los miembros de la cámara 8 En algunos textos, este órgano ha sido traducido como Junta de Portavoces, término que ayuda a su comprensión por su similitud con el homólogo español, pero que desconsidera el significado del original.
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que pertenezcan a un mismo partido o partidos con objetivos comunes pero que no hayan competido en ningún Estado. Esto es lo que permite un grupo compuesto por la CDU y la CSU, ya que el primero no se presenta en Baviera y el segundo sólo lo hace en este Land. El grupo es el organismo básico de funcionamiento parlamentario, y al que se acoplan los parlamentarios. Es, por tanto, el elemento disciplinador de las diputados individuales en favor de la disciplina de partido. El trabajo central de la cámara reposa en las Comisiones Permanentes ya que sus propuestas de acuerdo son prácticamente aceptados por el pleno (Ismayr, 1997: 412). Su número oscila alrededor de la veintena. Existen principalmente cinco tipos de Comisiones: (1) las permanentes, (2) las especiales, (3) las de investigación, (4) las de encuesta (Enquete), y (5) otras, especialmente la comisión electoral y la comisión de mediación. La Ley Fundamental establece cuatro comisiones permanentes obligatorias: una para los asuntos de la Unión Europea, otra de Asuntos Exteriores, otra de Defensa y una más de Peticiones (que tramitará las quejas y peticiones al Bundestag); además se crean otras, habiendo actualmente 22. Dentro de las comisiones permanentes, las más prestigiosas —reservadas a los políticos más veteranos— son la de Presupuestos y la de Asuntos Exteriores, mientras que la comisión de Peticiones suele asignarse a los recién llegados a las tareas parlamentarias (Hübner, 1995: 16). Además, la Ley Fundamental recoge la posibilidad de crear comisiones de investigación, bastando para su creación que sea pedida por la cuarta parte del Bundestag (aunque la mayoría que las componga coincida con la mayoría que sostiene al gobierno). Las comisiones de investigación suponen una poderosa forma de control parlamentario, pues además de la capacidad para construir pruebas en sesión pública, tiene la posibilidad de recurrir a los reglamentos penales (corresponderá de cualquier modo a los jueces la apreciación y calificación final de los hechos). La experiencia alemana muestra que, por lo general, las comisiones de investigación se vinculan a escándalos. Otra posibilidad la brinda el reglamento del Bundestag en su artículo 56, donde se permite la formación de las llamadas comisiones Enquete, destinadas a preparar decisiones acerca de aspectos de especial complejidad, con la peculiariedad de que puede nombrarse como parte de la misma a expertos. Éstas suelen versar sobre asuntos de tecnología y medio ambiente, aunque quizá la más renombrada fue la encargada de clarificar el pasado de la RDA. Otra posibilidad es la creación de Comisiones Especiales, encargadas de casos concretos que requieren una cuidada atención (por ejemplo, la
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Comisión Gauck creada en 1990, ocupada con la colaboración con la policía política de la RDA y a quien se le confió el estudio de las actas de la policía secreta germano oriental). Algo relevante para las tareas de control parlamentario es la posibilidad de convocar audiencias públicas con expertos e interesados respecto de algún proyecto de ley, principalmente por iniciativa de la oposición, bastando que el 25% de los miembros de la comisión lo soliciten (Ismayr, 1997: 414). Las reuniones del Bundestag son públicas, si bien, y por iniciativa del 10% de sus miembros o del Gobierno Federal, una mayoría de dos tercios puede decidir la ausencia de público. En cuanto a las funciones del Bundestag podemos dividirlas en (1) electorales y de control, (2) de representación, (3) de formación de la voluntad pública, y (4) legislativas (éstas últimas las analizaremos en el capítulo 5.3) . Las funciones electorales son principalmente, como ya se señaló, la elección, sin debate previo, del Canciller Federal, y la moción de censura constructiva. Según esta última, la cámara debe ponerse de acuerdo acerca de un candidato alternativo a la Cancillería que se alce con la mayoría absoluta de los votos del Bundestag (art.67 LF). La moción de censura sólo se ha puesto dos veces en marcha. En la primera ocasión fracasó cuando la CDU/CSU intentó en 1972 sustituir a Willy Brandt (SPD) por Rainer Barzel. La siguiente ocasión sí resultó, siendo derribado Helmut Schmidt (SPD) en 1982 y sustituido por Helmut Kohl, quien obtuvo el apoyo de su grupo (CDU/CSU) y de los liberales del FDP. La moción de censura constructiva tiene detrás la experiencia de Weimar, donde el Canciller podía ser expulsado de su cargo sin estar garantizada su sucesión. Otra función electoral del Bundestag es la Cuestión de confianza . Si el Canciller no lograra en una moción de confianza el apoyo de la mayoría de miembros del Bundestag, el Presidente Federal, a propuesta del Canciller, podrá disolver en los siguientes 21 días la cámara. Ese derecho a la disolución expira si el Bundestag elige por mayoría otro Canciller. El artículo 81 LF presenta aquí problemas potenciales, pues señala que «si en el caso previsto en el art.68 el Bundestag no fuere disuelto, el Presidente Federal podrá, a solicitud del Gobierno Federal y con la aprobación del Bundesrat, declarar el estado de emergencia legislativa para un proyecto de ley que el Bundestag rechace, a pesar de que el Gobierno Federal lo hubiese declarado urgente». Este artículo permite aprobar durante seis meses leyes con el único concurso del Bundesrat. Sin embargo, el hecho de que nunca en la historia haya sido declarado ese estado de emergencia legis-
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lativa es una señal tanto del buen funcionamiento del juego parlamentario en Alemania como del recuerdo negativo respecto de cualquier excepcionalidad vinculado a la experiencia de Weimar (Hübner, 1995: 22). Con respeto al nombramiento de los Ministros, el Parlamento no tiene funciones reguladas. Pero esto no implica que no tenga nada que decir, pues las diferentes fracciones parlamentarias gozan de una independencia ganada respecto del Gobierno y de los partidos que las convierten a menudo en un agente con criterios propios que deben ser oídos. Las rebeliones de las fracciones parlamentarias son siempre una posibilidad. Valga de ejemplo cómo en 1992, Helmut Kohl tuvo que nombrar al sustituto del Ministro de Asuntos Exteriores que le dictó, frente a su deseo, la coalición parlamentaria que le sostenía; o las limitaciones que esa misma coalición le marcaron para que eligiera en diferentes ocasiones a Ministros que fueran miembros del Parlamento. Por último, el Bundestag elige también la mitad del Tribunal Constitucional Alemán, al Comisario del Bundestag para Asuntos de Defensa y, a propuesta del Gobierno Federal y junto con el Bundesrat, al Presidente de la Corte Federal de Cuentas y al Comisario Federal para la protección de datos. Las funciones de control del Gobierno forman parte de las funciones clásicas del parlamentarismo. Las principales son: los diferentes tipos de preguntas; las comisiones de investigación; y la posibilidad de derribar al Canciller a través de una moción de censura constructiva. Instrumentos de control del Bundestag serían el derecho de petición; el Comisario para Asuntos de Defensa; la revisión de cuentas; y el Comisario Federal para la protección de datos. Las preguntas al Gobierno son de cinco tipos y configuran básicamente un instrumento de la oposición para cuestionar la política del Gobierno. Las «grandes interpelaciones» se presentan por escrito por al menos el 5% de los diputados y suelen ir acompañadas de un gran debate. Las «pequeñas interpelaciones» tienen el mismo trámite pero se responden por lo común por escrito. Las «preguntas orales» son realizadas por los diputados de manera individual en una tiempo reservado para preguntas que tiene lugar en el Bundestag, con un máximo de tres horas del plenario semanal reservado para las preguntas y respuestas. En esas sesiones es posible hacer, en el curso de la discusión, hasta dos preguntas añadidas, lo que enriquece considerablemente el debate. Las «preguntas de actualidad» son presentadas por una fracción parlamentaria o por el 5% de los diputados y deben estar limitadas a temas actuales de interés general, disponiendo la dos posiciones de cinco minutos cada una para exponerlas.
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El hecho de que la mayoría parlamentaria coincida con la que sostiene al Gobierno, conduce, como viene siendo común en los sistemas parlamentarios racionalizados, a que el control siempre está coartado por la decisión del partido o coalición gobernante. Además, la multitud de decisiones que ha de acometer el Estado lleva a que buena parte del control sea a posteriori, rebajándose sobremanera la capacidad de influir sobre él. Por último, una de las principales razones actuales de ser del control parlamentario del Gobierno, esto es, el traspaso a la opinión pública de la política gubernamental (y de la labor de la oposición), depende de manera absoluta de los medios de comunicación. Puede concluirse, incluso, que la verdadera labor de control, entendida como fiscalización de la labor del Gobierno con resultados ejecutivos corresponde a los medios de comunicación y sólo indirectamente a la ciudadanía. Otro tanto ocurre con las labores del Parlamento como formadores de opinión pública, en línea con la interpretación liberal clásica que pretendía que de la libre discusión parlamentaria saldrían los mejores argumentos para el buen gobierno de la nación. En ese sentido, la discusión en los plenos debiera servir para mostrar las diferentes soluciones para los problemas del país. Pero las peculiariedades del Estado de partidos, la creciente complejidad de los asuntos públicos, junto con la profunda crisis de credibilidad/afiliación a los partidos políticos alemanes, construye un escenario en donde el crédito concedido al Parlamento (medido en la puntuación otorgada en las encuestas) decrece constantemente.
5.2. El Bundesrat (Consejo Federal) Junto con el Bundestag, el Presidente Federal, el Gobierno Federal y el Tribunal Constitucional, el Bundesrat es uno de los cinco órganos constitucionales de la RFA, de manera que sus decisiones afectan a la Federación en su conjunto y no sólo a los Länder (Soler y Català, 1997: 196).Como se ha dicho, la creación de los Länder precede incluso a la aprobación de la Ley Fundamental, lo que da señal de la importancia que el modelo federal tiene en el sistema político alemán. De ahí que el papel que le corresponde al Bundesrat sea igualmente de gran relevancia. El Bundesrat se constituye como un órgano singular diferenciado de otras cámaras territoriales (por ejemplo, la italiana, la norteamericana o la española), principalmente por su neto contenido federal. No puede, por tanto, decirse que se trata de una segunda cámara (Beyme, 1993: 331). Los miembros del Bundesrat no son elegidos ni
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por las asambleas de los Länder ni por la población de los mismos, sino que son designados directamente por los gobiernos de los diferentes Länder. Esta designación evita que sea el mismo cuerpo electoral el que compone el Bundestag y el Bundesrat (algo que pasa, por ejemplo, en España, donde en la elección de ambos la circunscripción es la provincia). Este método pretende alejar del debate la discusión entre partidos para concentrarlo en los problemas netamente vinculados a los Länder y sus problemas, siempre desde un celo federal, frente a las pretensiones siempre abiertas de concentración administrativa provenientes del Estado central. En una similar dirección, los miembros del Bundesrat no representan sus propios puntos de vista sino los de sus Gobiernos (cesan cuando dejan de pertenecer al Gobierno). Esta especie de mandato imperativo tiene lógica en la medida en que los Gobiernos son órganos colegiados, de manera que sus representantes en el Bundesrat no puede perder esa condición y ser sustituida por la opinión personal de uno de sus miembros. El Bundesrat se compone actualmente (2011) de 69 miembros, donde se entremezcla el principio de representación proporcional a la población y el principio, propio del federalismo norteamericano, de representación igual para todos los territorios (un Land, un voto). De esta manera, según marca el art. 51 LF, «Cada Land tiene por lo menos tres votos. Los Länder con más de dos millones de habitantes tienen cuatro, los Länder con más de seis millones de habitantes, cinco, y los Länder con más de siete millones de habitantes seis votos». Es en la mezcla de esos dos principios donde se entiende la disparidad entre los tres votos de, por ejemplo Mecklenburgo-Vorpomerania (1,9 millones de habitantes) y los seis votos de Renania del Norte-Westfalia (17,7 millones de votantes). De ahí que el Tratado de Reunificación incorporara la categoría de los Land de «más de seis millones de habitantes» para compensar la entrada de los cinco nuevos Länder provenientes de la antigua RDA. El Bundesrat tiene: (1) derecho a iniciativa legislativa; (2) capacidad de veto en las Leyes de Consentimiento. Estas son leyes que, como ya se ha dicho, precisan del asentimiento por mayoría absoluta del Bundesrat por versar sobre temas que afectan directamente a los Länder. Son principalmente leyes que modifican la Constitución; leyes referidas a cuestiones financieras de los Länder; y leyes que afectan a la organización y procedimientos administrativo de los Länder (Blanke: 373); (3) decide conjuntamente con el Bundestag los reglamentos que regulen las sesiones conjuntas
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de ambas cámaras; (4) tiene el derecho a examinar todos los proyectos de ley que elabore el Gobierno, gozando de un plazo de seis semanas para examinarlo; (5) tiene labores de control del Gobierno Federal, pues éste tiene, además del derecho a ser oído por el Bundesrat, la obligación de asistir a las reuniones y comisiones del Bundesrat y de mantenerlo al corriente sobre los asuntos públicos. De esta labor se encarga el Consejo Permanente de la Presidencia del Bundesrat, órgano encargado de mantener la conexión entre el Bundesrat y el Gobierno Federal; y por último, (6) el Bundesrat forma a partes iguales con el Bundestag la llamada Asamblea Federal encargada de nombrar al Presidente Federal. Los miembros de la Asamblea son elegidos por los parlamentos federales según un principio de proporcionalidad. Como veíamos, la reforma de 2006 marcó un punto de inflexión, ya que se permitió a los Länder el derecho de «apartarse» de la legislación federal, si bien el gobierno central sigue manteniendo un poder coordinador cuando entienda que concurre «una especial necesidad de una regulación unitaria a nivel federal».
5.3. El proceso legislativo El Estado social y democrático de derecho desarrollado en el marco europeo después de la Segunda Guerra Mundial, sitúa a la administración en una labor política de intervención que precisa ser regulada legislativamente, además de que exige facultar al poder ejecutivo con la suficiente capacidad legisladora como para ejercer eficazmente la tarea que se le encomienda. Esto no implica que el creciente papel desarrollado por el Estado sitúe al Ejecutivo al margen del respeto al ordenamiento constitucional, sino que destaca un aspecto que viene a complejizar las ya difíciles relaciones entre los diferentes poderes del Estado y de estos con la ciudadanía. En esta dirección, el artículo 20.3 LF dice que «El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho». El procedimiento legislativo otorga absoluta primacía al Bundestag, siendo tanto el Bundesrat como el Gobierno instancias complementarias y de apoyo de aquella: el Bundesrat, aportando experiencia administrativa; el Gobierno, brindando conocimiento específico de las materias. Cierra el ciclo el Presidente Federal, a quien le corresponde la sanción de la leyes. Pero queda claro que la competencia legislativa es un monopolio del Bun-
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destag. Esta competencia exclusiva se ejerce frente al pueblo (siendo escéptica en procedimientos de democracia directa, reducidos al referéndum y a los casos de modificaciones territoriales), frente al Presidente Federal (no existe el referéndum legislativo por iniciativa presidencial ni la capacidad reglamentaria de urgencia que existían en Weimar), y frente al Gobierno Federal (no están permitidos decretos que complementen o suplanten a una ley, además de que limita la delegación legislativa (García Cotarelo, 1995: 279-80). Como dice el artículo 77 LF, las leyes federales las acuerda el Bundestag, pasándolas el Presidente tras su adopción sin demora al Bundesrat. Es a través del Bundesrat como los Länder participan en la legislación de la Federación (art. 50 LF). El procedimiento legislativo se inicia con la presentación del proyecto en el Bundestag. El derecho de iniciativa lo tienen el Gobierno, los diputados (con un número mínimo equivalente a un grupo parlamentario, es decir, 15 diputados) y el Bundesrat (art. 76 LF). Los proyectos de ley del Gobierno Federal deben primero enviarse al Bundesrat, quien podrá dictaminarlos (no es preceptivo) dentro de un plazo de seis semanas, devolviéndolos después al Gobierno, quien asumirá o no las apreciaciones hechas en la cámara. Posteriormente el Gobierno presenta el proyecto de ley en el Bundestag. Los proyectos de ley del Bundesrat se envían al Bundestag a través del Gobierno Federal, quien debe devolverlos en un plazo de tres meses acompañando necesariamente su opinión al respecto. En el Bundestag se realizan tres lecturas de los proyectos de ley. Tras la primera deliberación, el proyecto se envía a la comisión correspondiente. Para la segunda lectura se hace previamente público el informe de la comisión en el pleno, bien por escrito, bien oralmente. A la aprobación en el pleno del proyecto de ley en la segunda lectura le corresponde la tercera lectura, que irá acompañada de la votación final. A partir de este momento, el proyecto pasa a ser una ley, si bien aún puede naufragar si el Bundesrat negase su aprobación o impugnase la decisión final. El procedimiento legislativo en el Bundesrat comienza una vez que le ha sido presentada la ley aprobada en el Bundestag tras la tercera lectura. En caso de que se trate de una ley que modifique la Constitución, precisa, al igual que en el Bundestag, una mayoría de dos tercios de los votos (art.79.2 LF). Aquellas leyes que no impliquen modificación constitucional pero que afectan a principios básicos de la ordenación de la Federación, así como las leyes de aprobación requieren necesariamente la aprobación del Bundesrat.
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Frente a las demás leyes, el Bundesrat sólo puede plantear una impugnación dentro de las dos siguientes semanas a su presentación. Dentro de las tres semanas siguientes a la presentación de la ley en el Bundesrat, éste podrá exigir la convocatoria de una Comisión de Mediación formada, según el reglamento conjunto aprobado por ambas cámaras, por 16 miembros del Bundestag y 16 del Bundesrat. Esta Comisión será la encargada de la discusión conjunta del proyecto de ley. La Comisión puede proponer el mantenimiento, el cambio o la supresión de la ley acordada. El cambio o la supresión de la ley exige una nueva decisión del Bundestag, debiendo pasar posteriormente de nuevo al Bundesrat. En caso de que la Comisión decida mantener la ley, ésta pasará directamente al Bundestag. En caso de que, tras pasar por la Comisión de mediación, el Bundesrat rechace nuevamente la ley, ésta se retirará definitivamente. En las leyes en las que no se precisa la aprobación del Bundesrat, éste, una vez terminado el procedimiento ante la Comisión de mediación, puede presentar una impugnación de la ley acordada en el Bundestag en un plazo de dos semanas (art. 77.3 LF). La impugnación tiene solamente el efecto de aplazar su aprobación. La mayoría simple del Bundestag puede siempre quitar validez a la impugnación que venga del Bundesrat también por mayoría simple. Sin embargo, en caso de que la impugnación obtenga una mayoría de al menos dos tercios, el rechazo del Bundestag exige una misma mayoría. De no lograr esta mayoría, la ley no sería aprobada. Los proyectos que adopte el Bundestag se transforman en ley si son aprobados por el Bundesrat, siempre y cuando no se convoque la Comisión de Mediación, si no se produce ninguna impugnación o cuando la impugnación del Bundesrat fuera rechazada por los votos del Bundestag (art. 78 LF). Posteriormente, las leyes son refrendadas por el Canciller o por los Ministros competentes y promulgadas por el Presidente Federal (con la promulgación se constata que la ley es formalmente conforme al orden vigente). Posteriormente son publicadas en el Boletín de Leyes de la Federación, entrando en vigor, de no mediar ninguna fecha, 14 días después de su publicación. Por último, es relevante señalar que el 40% de las leyes aprobadas por el Bundestag son trasposiciones de leyes emanadas del Parlamento Europeo (no el 80% o el 90%, como algunas veces se plantea).
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6. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN Como venimos reseñando para toda la estructura básica de la Ley Fundamental, también en lo que respecta a la figura del Canciller estuvo muy presente el recuerdo de la experiencia de Weimar, caracterizada por la existencia de un jefe de Gobierno débil. Por esta razón, el sistema político inaugurado en 1949 buscó construir una figura reforzada del máximo responsable del Gobierno que exiliase el recuerdo de la bicefalía del Ejecutivo de Weimar, propio de organizaciones políticas monárquicas. El resultado lleva a que pueda hablarse de una Kanzlerdemokratie, es decir, de una democracia de Canciller, donde la figura preeminente del mismo, marcada a su vez por la relación de confianza entre el Gobierno y el Parlamento, es uno de los rasgos característicos del sistema político alemán actual. Según el artículo 62 de la Ley Fundamental, el Gobierno está compuesto por el Canciller Federal y los Ministros Federales. También pertenecen de facto al Gobierno los Secretarios de Estado parlamentarios, creados a semejanza del gabinete británico, con funciones básicamente de apoyo a los ministerios a los que se adscriben (a menudo, en Gobiernos de coalición se utiliza esta figura para compensar la orientación política de los diferentes partidos). Según indica la Ley Fundamental, le corresponde al Bundestag la elección del Canciller, no mediando previamente debate alguno, ya que se vota a la persona y no a un programa de Gobierno. Al Canciller, a su vez le corresponde la elección de sus Ministros, no otorgando por tanto el Parlamento la confianza a ninguna otra figura que a la del jefe del Ejecutivo. Esto llevará a que solamente sea al Gobierno en conjunto y, en concreto, al Canciller, a quien el Bundestag pueda exigir responsabilidad. Y si bien los Ministros tienen su propia responsabilidad respecto de los asuntos de sus respectivos ministerios (art. 65 LF), la cámara no puede retirar la confianza a ninguno de ellos, pues tampoco previamente se la ha otorgado. Lo más que le cabe al Parlamento es, utilizando los medios de control parlamentario —preguntas e interpelaciones principalmente—, manifestar su descontento con alguna actividad ministerial, a la espera de que el Canciller obre en consecuencia. Esta característica refuerza, por tanto, la figura del Canciller, quien es algo más que un primus inter pares en el Gobierno. Más allá de las consideraciones jurídicas, la figura del Canciller, que por lo común coincide con la persona que detenta la máxima responsabili-
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dad en el partido que gobierna, incorpora a su labor como máximo responsable del ejecutivo todas sus peculiariedades personales. Como señala Stern (1987:136): «Son políticos con sus deseos, metas, individualidades; ellos le dan su impronta al oficio y con ello a la institución que ocupan. Conceptos como, por ejemplo, democracia de Canciller, Estado de partidos, legitimación democrático-plebiscitaria, no son caracterizaciones jurídicas, sino que proceden de la aplicación, de la interpretación de normas jurídicas por homines politici». Es importante relacionar el nuevo papel otorgado al Canciller con la organización correspondiente al llamado Estado de partidos y al parlamentarismo racionalizado, conceptos ambos que establecen la primacía de las organizaciones políticas partidistas, comprometidas a su vez en la compleja realización del Estado social (recordemos que la economía social de mercado, impulsada desde finales de los años cuarenta por el Ministro de economía y posteriormente Canciller Ludwig Erhard, implica una corrección estatal de la labor del mercado en aras de una redistribución más igualitaria de la renta). El Canciller es elegido a propuesta del Presidente Federal, obteniendo el cargo quien reúna la mayoría absoluta en una primera votación (art. 63.1 y 2), algo que ha ocurrido con todos los Cancilleres salvo con Helmut Kohl en 1982. En caso de no alcanzarse esa mayoría, existe la posibilidad de una segunda votación con la misma exigencia de mayoría absoluta que tendrá lugar dentro de los 14 días siguientes, correspondiendo ahora la propuesta no al Presidente Federal sino al Bundestag, apoyada por la cuarta parte de sus miembros (art. 63.3). Si esta elección no se realizara, inmediatamente se efectuará otra votación —la tercera—, para la cual basta la mayoría simple. En esta ocasión, el Presidente Federal podrá optar por nombrar al Canciller o disolver el Bundestag. En el caso del nombramiento del Canciller sin haber obtenido la mayoría simpe, éste nace apoyado por una minoría parlamentaria (mínimo del 25% de los diputados), posibilidad que implica una apuesta por la gobernabilidad por encima de otras consideraciones (por ejemplo, el principio parlamentario, que apuesta por mayorías en su seno), sancionando la posibilidad de un Gobierno con una cámara muy dividida. En lo que respecta a las funciones del ejecutivo, se reconocen tres principios generales (García Cotarelo, 1995: 287-88): el principio de colegialidad pura (el art. 62 LF deja claro que «El Gobierno federal se compone del Canciller Federal y de los Ministros federales»); el «principio monocrático», según el cual existe una completa subordinación de los Ministros al Canciller
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(según el art. 64 LF, «Los Ministros federales serán nombrados y relevados por el Presidente Federal a propuesta del Canciller Federal». En la misma dirección, el art.65 LF establece que: «El Canciller federal fija las directrices de la política y asume la responsabilidad de las mismas»); y el principio de responsabilidad ministerial individual (por el art. 65, si bien las directrices políticas las establece el Canciller, «cada Ministro federal dirige por sí y bajo su propia responsabilidad los asuntos de su Departamento»). Como se ve, existe un personalización en la figura del Canciller de la dirección política, que contrasta con otros sistemas, como el español, donde esa labor rectora le corresponde al Gobierno (art. 97 de la Constitución Española de 1978). Esa personalización sería aún mayor en caso de inestabilidad política, pero el sistema electoral alemán construye Parlamentos estables que no han hecho nunca posible esa situación, además de que, como ya se ha visto, el carácter constructivo de la moción de censura es otro elemento de refuerzo de la figura del Canciller, pese al debilitamiento que supone del parlamentarismo. Cabe reseñar igualmente que también al Ministro de Hacienda le corresponde una preeminencia dentro de ese Gobierno colegiado, ya que, según el artículo 112 LF, es quien tiene derecho de veto para todas aquellas propuestas que supongan un aumento del gasto, además de ser el responsable de la rendición de cuentas ante el Parlamento (art. 114 LF). El reforzamiento del Ejecutivo, vinculado a la apuntada racionalización del Parlamento, se condensa en el artículo 80 LF, donde se establece la delegación legislativa desde el Parlamento al Gobierno: «El Gobierno federal, un Ministro Federal o los Gobiernos de los Länder, podrán ser autorizados mediante ley a dictar decretos. En la ley deberá determinarse el contenido, el objeto y el alcance de la autorización otorgada. En tales decretos se mencionará su fundamento jurídico. Cuando la ley prevea que una autorización para dictar decretos podrá ser delegada, la delegación deberá efectuarse por decreto». La autoridad del Canciller sobre el grupo parlamentario que la sostiene (hemos dicho que también ostentará la máxima dirección del partido) facilita, pues, esa autorización. Hay que añadir la existencia desde 1967 de los Secretarios de Estado parlamentarios, representantes del Gobierno encargados de asumir de manera creciente tareas propias del Ejecutivo y que colaboran directamente en el mantenimiento de la disciplina respecto del Gobierno por parte de la fracción parlamentaria. No hay que olvidar, sin embargo, que la situación de preeminencia del Canciller también le marca, como obligación política al margen de sus tareas
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constitucionales, salvaguardar los equilibrios a los que le obliga su posición en el partido, de manera que en la designación de Ministros y demás cargos debe respetar, bajo riesgo de crear inestabilidad dentro de sus propios apoyos, los repartos proporcionales entre las diferentes alas de sus formaciones, los diferentes Länder, grupos de presión, géneros, religiones, etc. Además, la existencia de Gobiernos de coalición, así como el carácter colegiado del Gobierno señalados resitúan el papel del Canciller, si bien la personalidad de la persona que ejerza el cargo va a ser un elemento determinante (Ismayr, 1997: 418). Durante el proceso de unificación esta característica fue muy relevante, pues el entonces Canciller, Helmut Kohl, quien estaba en uno de sus momentos políticos más bajos, utilizó las posibilidades que brindaba la Cancillería para presentarse a sí mismo en las primeras elecciones conjuntas como el Canciller para Alemania y, posteriormente, como el Canciller de la Unificación, personificando todo el proceso y reclamando para sí todo el éxito del mismo. El conjunto de los funcionarios que trabajan en los diferentes ministerios asciende a unas 25.000 personas (no confundir con la gente que trabaja para el Estado, cifra que excede de los tres millones y medio de personas). El reclutamiento de los mismos sigue siendo un monopolio de los juristas, debido a que los estudios principales que se reclaman son los de derecho. La organización de los funcionarios mantiene los principios federales del Estado, de manera que son los Länder y los municipios a quienes les compete principalmente la labor administrativa en representación de la República. En cuando al orden interno, es jerárquico, en consonancia con la tradición heredada del Estado prusiano, correspondiéndole al Ministro la cúspide del mismo. Por debajo de él están los Secretarios de Estado —entre uno y tres— y los directores de Ministerio, cargos políticos ambos que son sustituidos con el cambio de Gobierno. El resto de la organización se considera profesional. En definitiva, puede decirse que los funcionarios alemanes mantienen, en comparación con otros países de su entorno, una mayor independencia política. Como señala Cotarelo (1993:32), cabe destacar dos particularidades cuando se relaciona el Gobierno federal con los Gobiernos federados. Por una lado, el hecho de que los Gobiernos de los Länder operan como seleccionadores de élites para el Gobierno Federal y el Bundestag, pudiendo demostrar su capacidad y apoyo público en el territorio del Land antes de ejercer esas labores para el conjunto del país. En segundo lugar, la existencia
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de diferentes coaliciones en los diferentes Länder, así como la libertad para crear alianzas diferentes a las que existan en el Gobierno central, supone un ejercicio de consenso que va a facilitar posteriores acuerdos para toda la República. La alianza del SPD con los Verdes para formar Gobierno en Hessen, Westfalia del Norte-Renania, Sajonia-Anhalt y Schleswig-Holstein habrían preparado el Gobierno de coalición del SPD y los Verdes presidido por Gerhard Schröder tras su victoria en las elecciones de octubre de 1998.
7. EL PODER JUDICIAL Siguiendo los principios de la división de poderes de Montesquieu, el poder judicial en Alemania está configurado y nominado en la LF como tal en el Título IX («La administración de justicia»), emanando, al igual que el poder legislativo y el ejecutivo, del pueblo (art. 20.2 LF). Una vez más, la experiencia del III Reich exigía en el nuevo régimen la plena independencia de los jueces y su total sometimiento a la ley, si bien, a diferencia de lo que planteaba el autor del «espíritu de las leyes», los jueces van a ser algo más que «la boca que dice las palabras de la ley». El artículo 97 afirma este principio al constitucionalizar en el artículo 97 LF que «Los jueces son independientes y están sujetos únicamente a la ley». Este principio también varía sustancialmente con lo que era el funcionamiento de la justicia en la RDA, sujeta a los dictámenes políticos y ejecutada por jueces cuyo único requisito era la pertenencia al partido comunista, de quien dependían. Al igual que en otros ámbitos, la administración de justicia está dividida en la RFA entre la Federación y los Länder, hasta el punto que los diferentes Länder tienen incluso sus propios Tribunales Constitucionales. Como recoge el art. 92 LF: «el poder judicial está confiado a los jueces y es ejercido por el Tribunal Constitucional federal, por los Tribunales federales previstos en la presente Ley Fundamental y por los Tribunales de los Länder». Igualmente, pertenece a la legislación concurrente (no exclusiva de la Federación), el derecho civil, el penal el régimen penitenciario, la organización judicial, el procedimiento judicial, el régimen de la abogacía, del notariado y del asesoramiento jurídico (art. 74.1 LF). Para solventar las dificultades intrínsecas a este complicado reparto de funciones, se sigue la regla de establecer la actuación de los Länder en primera y segunda instancia, reservando por lo común la última instancia a la Federación (Serra y Martínez, 1997: 257).
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Según el artículo 20.3 LF, «El poder legislativo está sometido al orden constitucional; los poderes ejecutivo y judicial, a la ley y al derecho». La concepción garantista propia del Estado de derecho, asegura, como frontispicio de la Constitución, la dignidad del ser humano y su intangibilidad, siendo obligación de los poderes públicos su respeto y su protección. La sujeción de todos los poderes del Estado a la ley, y la posibilidad brindada al Tribunal Constitucional de declarar cualquier ley contraria a la Constitución y, por tanto, no válida, son elementos clave del Estado de derecho alemán, dejando de manera clara las funciones judiciales estrictamente consagradas a los jueces (mientras que las funciones del Legislativo y del Ejecutivo están más sujetas a confusión). Siempre con la vista puesta en el abuso realizado durante el nazismo, dentro del Estado de derecho alemán se refiere una amplia gama de derechos fundamentales que complementan los aspectos básicos del mismo: separación de poderes, independencia de los tribunales, legalidad de la administración, protección legal contra los actos de los poderes públicos y responsabilidad jurídica de la administración (Serra y Martínez, 1997:244). Todos estos aspectos se enuncian para evitar con contundencia la indefensión respecto del aparato del Estado propia del totalitarismo del III Reich. La función jurisdiccional —juzgar y ejecutar lo juzgado— le corresponde a los jueces. Para garantizar su independencia personal, los jueces son nombrados con carácter permanente, no pudiendo ser relevados contra su voluntad ni suspendidos, trasladados o jubilados fuera de lo que dispongan las leyes (art. 97.2 LF). A cambio, se pide a los mismos, además del preceptivo sometimiento a las leyes, un comportamiento que no cuestione su independencia. Sin embargo, esta característica no lleva, como en España, a impedir la afiliación de los jueces a los partidos políticos. Las infracciones contra la Ley Fundamental o la Constitución de un Land por un juez sólo puede ser sancionada por el Tribunal Constitucional Federal, lo que es otra garantía para su independencia. Esta labor de control del poder judicial a los demás poderes del Estado trae consigo otros problemas, como puede ser la «judicialización de la política» o, más allá, la asignación a un poder no elegido democráticamente de funciones que debieran pertenecer, de acuerdo con el fundamento de la democracia representativa, a los órganos en donde esté depositada la soberanía popular. Conforme con la funciones que se les otorgan a los jueces, estos deben tener una formación acorde con la responsabilidad que se les entrega (obtenida en las facultades de derecho y en el ejercicio práctico en algún campo
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jurídico). La profesionalidad de los jueces se acredita tras superar dos exámenes relativos a una parte teórica y a otra la práctica. Si bien existe en la RFA un Tribunal Federal Supremo, encargado de examinar los recursos sobre sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia de los Länder (recurso conocido como revisión, de carácter similar a la casación española), no corresponde a la justicia ordinaria saber de la Constitucionalidad de las leyes. Esa labor está encomendada expresamente a una institución que, antes de su creación en 1951 (aunque ya aparecía en la LF), carecía de tradición en la historia jurídica alemana: el Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht). Detrás de la creación de un Tribunal Constitucional estaba la voluntad de garantizar que la ley se acompasase no sólo formalmente, sino también materialmente, al Estado de derecho. Otra gran razón aconsejaba la creación de un Tribunal Constitucional: encontrar un órgano que zanjase las discusiones entre el Estado federal y los Länder sin poner con ello en juego ni debilitar el carácter federal de la república (von Beyme, 1991: 368). Esta voluntad llevó a dotar al Tribunal Constitucional del carácter de órgano constitucional, junto al Bundestag, el Bundesrat, el Gobierno Federal y el Presidente Federal. (Recuérdese que en España el TC no pertenece al poder judicial). Pese a que el modelo seguido para su creación fuera la Corte Suprema de los Estados Unidos, el Tribunal Constitucional alemán concentra más funciones, lo que le hace también más susceptible de la crítica acerca de la judicialización de la política (peligro ya denunciado durante Weimar, entre otros por Carl Schmitt, cuando se discutió acerca de la posibilidad, finalmente denegada, de crear una jurisdicción constitucional). Componen el Tribunal Constitucional, según el artículo 94.1, jueces federales y otros miembros, elegidos por el Bundestag y el Bundesrat por mayoría de dos tercios, no pudiendo pertenecer a ninguno de estos parlamentos ni al Gobierno federal ni a los organismos correspondientes de un Land. Este mandato lleva a que tres magistrados de cada uno de los dos «Senados» en que se divide el Tribunal, sean elegidos entre magistrados que pertenezcan a los Tribunales Superiores federales. La elección por el Parlamento les otorga una legitimidad mayor que la que poseen el resto de los jueces, equiparándose a la de los miembros del Gobierno, si bien incorpora también su politización, pues el resultado final es una adscripción ideológica de sus miembros a los principales partidos. Esto puede llevar a situaciones complicadas, donde a la queja acerca de la capacidad «política» del Tribunal se suma la potencial sos-
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pecha de que pueda tomar decisiones que enmienden resoluciones de los órganos políticos motivados por intereses partidistas. De hecho, sentencias acerca de temas de gran importancia, tales como la aprobación por parte de Alemania del Tratado de la Unión Europea o del Tratado de Lisboa o asuntos vinculados a la unificación (constitucionalidad del Tratado de Unificación firmado por la RFA y la RDA, o el mantenimiento de la carga fiscal al territorio de la antigua RFA para acercar el nivel de renta de la antigua RDA a la media alemana), suelen venir acompañadas de polémica al evidenciarse la capacidad de determinar líneas políticas que, correspondiendo al Ejecutivo y al Legislativo, están en manos del Tribunal Constitucional. De cualquier forma, esto es una característica propia de los Tribunales Constitucionales, «órganos donde lo político y lo jurídico se mezclan de forma no claramente definida» (Rubio Llorente, 1993: 578). No olvidemos que detrás de esta discusión hay un problema de fondo: la pérdida de responsabilidad parlamentaria del Ejecutivo en los sistemas de parlamentarismo racionalizado, donde la mayoría parlamentaria es la misma que sostiene al Gobierno, de manera que puede ser que el Tribunal Constitucional se apropie de esa labor de control del Ejecutivo abandonada o morigerada por el Parlamento. Según la LF, corresponde al Bundestag y al Bundesrat la elección, a partes iguales, de los dieciséis magistrados del TC. Mientras que el Bundesrat elige a la mitad de los miembros del Tribunal de manera directa, el Bundestag nombre una comisión de doce compromisarios elegidos en listas presentada por los partidos políticos, de donde saldrán los ocho magistrados. Esto limita el poder individual de los diputados, además de que no posibilita la elección de ningún magistrado por parte de los partidos pequeños. En la misma dirección hay que entender la pugna partidista por la elección de los magistrados del TC, que provoca regularmente fricciones entre los grandes partidos que desembocan en retrasos en la renovación del Tribunal. No en vano, a menudo los miembros del TC son militantes o simpatizantes de algún partido político (por lo común, SPD y CDU-CSU) (Jimena, 1997). Los dieciséis magistrados del TC son elegidos por un periodo de doce años sin posibilidad de reelección. Los magistrados están separados en dos salas llamadas «Senados» (Senat) que componen colegiadamente el Tribunal. El Presidente y el Vicepresidente del TC, elegidos alternativamente por el Bundestag y el Bundesrat, dirigen cada uno una sala, y pese a que existe un número par en la composición de las mismas (ocho en cada una), no existe voto de calidad de
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la presidencia (algo que sí existe en el caso español). Este carácter paritario obliga a que las decisiones sea adoptadas por mayoría. La primera de las salas, el Senado para los derechos fundamentales, se encarga de los derechos de la persona, controlando los recursos de amparo vinculados al Título I de la LF. El segundo, Senado para el Estado de derecho, se encarga específicamente de los asuntos que tienen relación con la administración pública, ejército y objeción de conciencia, procedimientos que conducen a multas y sanciones penales, conflicto entre órganos, prohibición de partidos políticos y reclamaciones electorales. Dentro de estas últimas competencias le corresponde al Tribunal Constitucional la «defensa ejecutiva de la Constitución», es decir, «la implantación de medios materiales conducentes a asegurar la subsistencia del Estado, de su Constitución y de su paz interna» (Faller, 1979:47). Es aquí donde se incardina la prohibición de partidos políticos (lo que ocurrió, por ejemplo, con el Partido Comunista Alemán en 1952 y con el neonazi Partido Imperial Socialista en 1956); la suspensión de derechos fundamentales; el enjuiciamiento de la responsabilidad de los jueces; y el enjuiciamiento de la responsabilidad del Presidente Federal. Pero, como se ha apuntado, esa relevancia pone en manos del Tribunal una responsabilidad que puede llevar a una mala interpretación de su función, como ocurriría durante el Gobierno de Willy Brandt (1969-1974), cuando la actitud obstruccionista del Tribunal generalizó la sospecha de su carácter conservador (Beyme, 1991: 382). La actividad del Tribunal Constitucional, de cualquier modo, es muy relevante tanto por su consideración social como por el elevado número de procedimientos que incoa. Estos son principalmente recursos de amparo (más del 90%), de los cuáles apenas el 3% tienen éxito. Como las principales controversias políticas en Alemania se dirimen en el Tribunal Constitucional, no resulta extraño que entre el 4 y el 5% de las leyes sean declaradas en su totalidad o en parte inconstitucionales (Ismayr, 1997: 435).
8. LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA 8.1. El sistema electoral Según el art.38 LF, los diputados del Bundestag son elegidos por sufragio universal, directo, libre, igual y secreto, representan al pueblo en su conjun-
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to y no están ligados a mandatos ni instrucciones más allá de su conciencia. En este artículo se reproducen, por tanto, los principios clásicos del parlamentarismo liberal —sufragio individual; representación de la nación; prohibición de mandato imperativo— enunciados, entre otros, por Burke en el siglo XVIII. Teniendo en cuenta que el Bundesrat se elige por los Gobiernos de los Länder, y que el Presidente Federal es elegido por la Asamblea Federal, el único órgano de representación personal en Alemania es el Bundestag (Cotarelo, 1993: 40). El sistema electoral alemán es «proporcional parcialmente personalizado», a la búsqueda de un sistema que conjugase la representatividad del sistema proporcional con la estabilidad y capacidad decisoria del sistema mayoritario. El sistema electoral es fruto de un compromiso entre las principales fuerzas políticas, ya que, como se ha apuntado, la CDU apostó en los inicios de la RFA por un sistema mayoritario, mientras el SPD prefería la proporcionalidad. Desde 1990, tras la unificación, se elegían 656 escaños (en 2009 fueron elegidos 621), a través de un complicado proceso en donde cada ciudadano puede depositar dos votos, uno para una lista de partido —que es el realmente importante— y otro que se atribuye personalmente a un candidato o candidata en circunscripciones más pequeñas. La mitad de los escaños, se eligen directamente en las correspondientes circunscripciones uninominales, con mayoría simple, de manera que quien obtenga más votos es a quien se le asigna el escaño. Los resultados obtenidos en esa elección directa se tienen que poner en relación con el segundo voto, pues están, como vamos a ver, directamente vinculados. Los otros escaños se eligen en cada uno de los 16 Länder, a través del llamado segundo voto o mandato, en listas de partido cerradas y bloqueadas (no se pueden introducir ni eliminar nombres ni alterar el orden de los mismos). La elección de los diputados elegidos con el segundo mandato se realiza en dos fases. En la primera, se suman todos los votos obtenidos por cada partido en cada Länder. Una vez sumados todos los votos válidos, se asignan los escaños a los partidos según la fórmula HareNiemayer (hasta 1985 se aplicó D’Hondt)9. Así se sabe cuántos escaños corresponden a cada partido en cada uno de los Länder. Ahora, para ver a qué personas concretas se les asigna el escaño, hay que hacer otra operación. 9 La variante Hare-Niemayer se obtiene de la siguiente manera: el número de votos conseguido por cada partido se multiplica por el número de escaños que se asignan en cada circunscripción. Esa cantidad se divide entre el total de los votos válidos emitidos en esa circunscripción. Los escaños se asignan a las mayores cuotas y, finalmente, a los mayores restos.
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Como se ve, los electores poseen dos votos, uno donde se vota a personas en cada circunscripción (a la izquierda) y un «segundo voto» donde se vota a las listas de un partido. Fuente: Bundeszentrale für politische Bildung.
En las listas cerradas y bloqueadas de cada Land, se sacan de ella todas aquellas personas que hayan obtenido el escaño de manera directa por haber sido los más votados en sus circunscripciones. Los escaños restantes que les corresponda a cada partido según los votos obtenidos por el segundo mandato se otorgan, según el orden fijado en las listas presentadas por los partidos en cada Land, a los candidatos que no hayan obtenido mandato directo. El número de escaños se otorga, como hemos dicho, en la proporción que mande el segundo voto. ¿Qué ocurre si en un Land hay partidos que han obtenido el mandato directo —por ejemplo, porque el candidato es conocido y respetado en su circunscripción— pero no les corresponde escaño según el segundo voto —porque los electores han decidido no confiar en esas siglas y no han alcanzado la barrera (Sperrklausel) del 5%—? Si eso ocurre con un partido que ha ganado escaño directo en tres circunscripciones, se le otorgan los escaños obtenidos directamente aunque no supere la Sperrklausel. De lo contrario, los pierden. Igualmente hay otra salvedad. En Sachsen, en las elecciones de 1994, a la CDU le correspondían, según el segundo voto, 18 escaños. Pero había ganado en las 21 circunscripciones del Land. Los tres escaños de más sacados también se le adjudicaron. Esos escaños se llaman escaños excedentes (Uberhangmandate). Desde 1953, los partidos tienen que superar para obtener escaño el 5% de los votos totales emitidos en toda Alemania, y desde 1956 son, como se ha dicho, tres los mandatos directos que se deben obtener para que se asignen escaños en caso de no superarse la barrera. El fin que buscaba esta cláusula era impe-
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dir la presencia parlamentaria de partidos radicales, aunque ello supusiera una merma de la representatividad democrática. En las elecciones de la unificación de 1990, esta regla se aplicó de manera separada en el territorio de la RDA y en el de la RFA para permitir que las formaciones políticas de la antigua RDA tuvieran posibilidad de superar el 5%, algo prácticamente imposible de aplicarse para toda la nueva Alemania. El sistema electoral alemán es un sistema proporcional, donde la diferencia entre votos y escaños es pequeña (Nohlen, 1997: 613). El sistema de doble voto sirve principalmente para asignar los nombres de las listas de los partidos, pues es lugar común que sean los mismos nombres los que acuden a las listas y a la elección directa, ya que así se refuerza la posibilidad de elección de las personas escogidas por el partido para presentarlas en la circunscripción. El llamado vote-plitting, esto es, una diferenciación de personas entre el primer y el segundo voto, se utiliza en Alemania para expresar las preferencias de coalición. Partidos tradicionalmente considerados bisagra, principalmente el Partido Liberal (FDP), o los Verdes (die Grünen) recibían el segundo voto si existían perspectivas de coalición —aunque también podían ser apoyados con el primer voto—, de manera que, así, sin dejar de apoyar a las grandes fuerzas, el electorado matizaba esa opción permitiendo a una partido menor alcanzar el 5% requerido para entrar en el Parlamento, sin por ello «regalar su voto» (Rudzio, 1996: 187). De cualquier modo, los votos obtenidos actualmente por las dos grandes formaciones, CDU-CSU y SPD, si bien ha descendido desde las décadas anteriores, donde normalmente lograban cuando menos el 80% de los votos, ahora ocupa algo más del 50% de los mismos, por lo general con una alta participación que ronda siempre alrededor del 80% del censo (porcentaje que desciende desde los años 80 en las elecciones a los Länder y en las europeas)(Ismayr, 1997: 424).
8.2. El sistema de partidos Tras el trauma del nazismo, los partidos políticos están reconocidos constitucionalmente en Alemania, por las mismas razones por las que los constituyentes italianos o españoles decidieron, tras sus experiencias con el fascismo, reforzar a estas organizaciones, pieza clave de la democracia liberal. Su constitucionalización significa, pues, «una repulsa a los regímenes
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antidemocráticos» (García Pelayo, 1986: 49). Además, su positivación en el ordenamiento constitucional venía a recoger una nueva fase de la democracia parlamentaria y de la organización estatal que se denomina con frecuencia Estado de partidos, al ser estos la pieza esencial para la nueva organización política que corresponde al Estado social y democrático de derecho. Es éste un elemento de gran relevancia, pues la centralidad alcanzada por estas organizaciones muta el significado tradicional de la democracia liberal, hasta el punto que trastoca la prohibición del mandato imperativo toda vez que el mandato de los partidos se hace inexcusable. Según la lista de funciones que recoge la ley de partidos políticos de 1967, entre las funciones irrenunciables de los partidos estaría las siguientes: reclutamiento de políticos; formación del Gobierno; y agregación y articulación de intereses y opiniones. Estas funciones están también recogidas en la Ley de Partidos, de manera que un partido que no concurra durante seis años seguidos a unas elecciones generales o de Land, pierde su condición de tal (art.2 de la Ley de Partidos Políticos). Todos estos elementos se engloban bajo la ya apuntada expresión «democracia defensiva» (wehrhafte Demokratie), una de las características más relevantes del sistema de partidos alemán (von Beyme, 1991). Éste carácter de democracia defensiva ya se encuentra en la autorización en 1946 (antes de la creación de la RFA y de la RDA) para crear partidos políticos otorgada por las fuerzas de ocupación aliadas de Alemania, ya que sólo concedieron tal autorización a los partidos que se habían caracterizado como antifascistas (SPD, cristianos sociales, liberales y comunistas). El temple defensivo de la democracia alemana toma cuerpo en la cultura política en un exquisito celo por las formas. Como consecuencia de esa exigencia ciudadana de respeto escrupuloso a los procedimientos de la democracia, a partir de los años noventa entró en la agenda política como tema urgente el llamado «enojo político» (Politikverdrossenheit). Este concepto, declarado en 1992 «palabra del año», ocupó el centro de la información política en Alemania. Este «enfado político», se ha caracterizado por el creciente descontento ciudadano con los partidos políticos (más de la mitad de la población manifiesta su decepción con estas organizaciones), con el consiguiente descenso de la participación electoral, especialmente notable en las elecciones comunales y, al igual que en el resto de los países de la UE, en las europeas. En cuanto a la militancia, sólo un 3,3% de los votantes pertenecen a un partido político (aproximadamente dos millones de ciudadanos).
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La construcción del sistema de partidos alemán es fruto de un conjunto de líneas de conflicto (cleavages) propias de su historia. Podemos resumirlas de la siguiente forma: seguidores del imperio (Reich) frente a enemigos del Imperio; republicanos frente a enemigos de la República de Weimar; partidarios de la provisionalidad de la RFA frente a enemigos de la división de Alemania; protestantismo frente a catolicismo; nacionalismo frente a legitimismo regionalista; obreros frente a burgueses; mundo agrario frente a mundo industrial; y refugiados frente a los que han permanecido en su tierra (Este y Oeste del Elba). De estos conflictos surgen los principales partidos alemanes, caracterizados por su posición ante cada uno de estos aspectos (von Beyme, 1991: 125). En la actualidad funcionan parlamentariamente cinco grandes partidos. La «Unión Demócrata Cristiana-Unión Social Cristiana» (Christliche Demokratische Union-Christliche Sozial Union) actúan en las elecciones como una única fuerza política, pero son en verdad dos partidos, siendo la CSU el homólogo para Baviera de la CDU. La CDU era la heredera del Zentrum católico de la República de Weimar. Esos orígenes católicos han pesado en el compromiso social de la CDU-CSU. Tras la guerra, extendió su carácter confesional a todo el cristianismo y desarrolló, en consonancia con el auge de la izquierda en Europa, los aspectos sociales del credo cristiano (tras la guerra, la CDU estaba incluso a favor de la nacionalización de la tierra). Los últimos gobiernos de Helmut Kohl fueron abandonando progresivamente ese compromiso social, aproximándose a presupuestos del neoliberalismo. La CDU-CSU ha gobernado, por lo común con el apoyo del FDP, la mayor parte de la historia de la RFA (con la salvedad del periodo 1969-1980, cuando gobernaría el SPD, y tras 1998, bajo la coalición SPD-Los Verdes). El SPD es el partido «decano» del socialismo mundial y entronca con el Partido Socialista de Marx, Engels y Lasalle (Cotarelo, 1993: 36). En los años veinte incorpora el revisionismo de la mano de Eduard Bernstein, derrotando a su ala izquierdista, de la cual saldrá el Partido Comunista Alemán dirigido por Rosa Luxemburgo y Karl Liebknecht. Su evolución ideológica, marcada por su temprana incorporación a tareas de gobierno durante la República de Weimar, será constante, destacando el abandono definitivo del marxismo en 1959 (en el congreso de Bad Godesberg), la Ostpolitik en los años setenta o su adhesión a la tercera vía en los noventa. Habiendo nacido como partido «de clase», después de la Segunda Guerra Mundial evolucionó hacia un catch-all-party. Pese a ser el partido con mayor
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afiliación de Alemania, no ha dejado de sufrir el alejamiento de estas formaciones por parte de la población. El Partido Liberal Democrático (Frei Demokratische Partei) hereda la tradición liberal de Weimar, pero incorpora su ala más progresista. Su importancia está vinculada al papel de bisagra desempeñado, ocupando por lo común la cartera de Asuntos Exteriores en gobiernos socialdemócratas y democristianos, conforme con su voluntad de generalizar el credo liberal por todo el mundo. Su mantenimiento permanente en el Gobierno de Alemania, salvo en dos breves periodos, supone un elemento de moderación de las dos grandes fuerzas políticas respecto de sus programas máximos. El PDS, heredero del SED, pasó a ser el candidato a recoger los votos del descontento. Al vincularse con el régimen estalinista de la RDA, inicialmente tuvo muchas dificultades para obtener representación en la parte occidental del país. Por el contrario, su implantación en el Este (especialmente en Berlín) le permitió ir consolidándose parlamentariamente. El programa de ajuste laboral de Schröder, (en especial el paquete Hartz IV) fue utilizado por el SPD para convocar manifestaciones que llegaron a reunir a 100.000 manifestantes. En 2005, la deriva ideológica del SPD y la convocatoria de elecciones anticipadas alentó la unión entre el PDS y una escisión del SPD, liderada por el carismático Oskar Lafontaine. La Izquierda (Die Linke), ahora con el aval de políticos occidentales, se convertiría en la tercera fuerza política al obtener también resultados más allá de la antigua RDA, superando a Los Verdes en el Parlamento. Los Verdes (die Grünnen) vieron la luz política en 1980 y tres años después entraron en el Bundestag. Si bien nacieron con un perfil netamente ecologista y conservador, rápidamente incorporó otras tradiciones propias del 68 tales como el pacifismo, el feminismo o la solidaridad internacional. Es la expresión más clara de la transformación de un movimiento social en un partido político, con sus ventajas de frescura y sus desventajas de desorganización en un Estado pensado para el funcionamiento de partidos burocratizados. La asunción por parte de los demás partidos del credo ecologista, junto con la participación en el Gobierno que bombardeó Yugoslavia en 1999, situaron a los Verdes en una situación complicada al perder su especificidad. La cuota del SPD y la CDU-CSU en el Parlamento alemán ha ido, como decíamos, en declive. Si en los años setenta sumaban casi el 90% del elec-
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torado, en las elecciones de 2009 bajó al 56%. La secularización de la sociedad alemana, la pérdida de fuerza de la industria y su sustitución por el sector terciario, el peso de los valores postmateriales y los cuellos de botella de la democracia liberal (por ejemplo, a la hora de mantener el Estado social), que se traducen en aumentos de la abstención (con la menor participación histórica —el 70,78%— en las elecciones de 2009) ha reducido notablemente el número de militantes de estos partidos y su apoyo electoral. El sistema de partidos alemán se desarrolló bajo el control de las potencias de ocupación. Si bien hubo continuidad con lo que representaba la historia de Alemania, hubo algunas disparidades respecto de la época de Weimar. El SPD y el KPD reprodujeron sus líneas obreristas tradicionales. El FDP unificó la separada tradición liberal, encarnando su vertiente nacional y su vertiente liberal de izquierda. La CDU, de nueva creación, entroncaba con el Zentrum católico de la república de Weimar pero, si bien mantuvo su representación del catolicismo obrero y empresarial, articuló un perfil interconfesional, representando igualmente al protestantismo conservador e, incluso, sobre todo en la formación hermanada de Baviera, la CSU, integrando a ideologías de derecha amables incluso con el nazismo. Las tendencias federalizantes condujeron a la formación de partidos regionalistas (el Partido Bávaro o el Partido Alemán), de la misma manera que la existencia de tres millones de expatriados tras la devolución de los Sudetes a Checoslovaquia en 1945 determinó la creación de la Unión de los expatriados y privados de sus derechos (Bund der Heimatvertrieben und Entrechteten) (Ismayr, 1997: 426). Sin embargo, la nivelación social alcanzada gracias al desarrollo económico de posguerra conocido como milagro alemán, permitió una concentración del voto en tres grandes partidos (CDU, SPD, FDP), reduciéndose sobremanera el potencial fragmentador de las líneas de conflicto señaladas. Además de que la proporcionalidad del voto (una vez superada la barrera del 5%) había hecho imprescindible, hasta 1998, al FDP para formar un gobierno de coalición con alguno de los dos grandes partidos. Igualmente, el carácter de la RFA como país-frontera con el Este de Europa limitaba las posibilidades de un radicalismo de izquierda que hubiera problematizado el sistema de partidos (como se ha apuntado, incluso llegó a prohibirse el Partido Comunista Alemán en 1952). La señalada barrera de entrada del 5%, introducida en las elecciones de 1953, terminaba de simplificar los proble-
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mas al impedir prácticamente la creación de nuevos partidos desde mediados de los años 50. Este hecho situó también a los pequeños partidos (en la extrema derecha y en la extrema izquierda) en un radicalismo propio de quienes, formalmente, quedan fuera de las posibilidades de la actividad parlamentaria. Una señal característica del sistema de partidos alemán es la idea de la grosse Koalition, una gran coalición entre las dos principales fuerzas políticas. Ésta tuvo lugar en 1966, cuando el Ministro de Finanzas del FDP dimitió del Gobierno dirigido por Ludwig Erhard (CDU), y la unión del SPD y del FDP no bastaba para lograr una coalición de gobierno. Con la intención de impedir la «ingobernabilidad», el SPD apoyó al Canciller de la CDU Kurt Georg Kiesinger, entrando en el Gobierno. La desideologización de los partidos —partidos atrapalotodo en la expresión de Kirchheimer señalada—, permitía este acercamiento, pese a que una gran coalición sea una palpable muestra de la crisis de la democracia de partidos y la burla de la democracia parlamentaria, toda vez que impide el cambio de Gobierno. Las razones para ponerlo en marcha —la gobernabilidad— fueron principalmente económicas, y con la idea de que cualquier crisis pondría en evidencia la supuesta labilidad del sistema. Es otra señal del carácter defensivo de la democracia alemana señalado, aunque al final termine volviéndose contra la propia democracia. La unificación ha generado un nuevo sistema de partidos (Anderson, 2009) donde Los Verdes y también La Izquierda entraron dentro de las posibilidades de coalición, algo que cambiaba el papel de bisagra tradicional de los liberales del FDP (pudiendo ser sustituidos por unos Verdes escorados hacia la derecha que habían abandonado buena parte de su carácter contracultural de los setenta) y generaba una profunda transformación en la izquierda al generar falta de concreción en un SPD incapaz de decidir si escorarse a la izquierda para adversar a La Izquierda o a la derecha para hacer otro tanto con los liberales, los verdes e, incluso, la CDU. En 2005, SPD, Verdes y La Izquierda tenían mayoría, pero Schröder renunció y el SPD prefirió la Gran Coalición con la derecha antes que formar gobierno con los antiguos comunistas (algo que no ocurrió con el gobierno de Berlín, en coalición SPD-La Izquierda). En las elecciones de 2009, el SPD se hundía, Los Verdes y La Izquierda mejoraban, y la CDU-CSU obtenía un mejor resultado respecto de 2005 y pasaba a gobernar de nuevo, en esta ocasión con los liberales del FDP.
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Según el art. 21.1 LF: «Los partidos cooperarán en la formación de la voluntad política del pueblo. Su creación será libre. Su organización interna deberá responder a los principios democráticos». El artículo 1 de la Ley de Partidos recoge el carácter público de su tarea. De esta forma, los partidos aparecen como los interlocutores por excelencia entre los ciudadanos y los órganos del Estado. De ahí que, inmediatamente, el art. 21.3 LF deje claro que «Los partidos que por sus fines o por actitud de sus adherentes tiendan a desvirtuar o destruir el régimen fundamental de libertad y democracia, o a poner en peligro la existencia de la República Federal de Alemania, son inconstitucionales». La financiación de los partidos políticos ha ocupado un papel de primera importancia en Alemania, hasta el punto, como vimos en el primer capítulo, de que el político más relevante de las tres últimas décadas en Alemania, Hemut Kohl, el Canciller de la unificación, tuvo que dimitir de sus cargos honoríficos y someterse a la apertura de un procedimiento judicial y finalmente pagar una onerosa multa por negarse a dar los nombres de las personas que financiaron a la CDU. El artículo 21.1 de la LF establece que «Los partidos deberán dar cuenta públicamente de la procedencia y utilización de sus recursos, así como de sus bienes». Según la ley de Partidos Políticos de 1967, los partidos reciben por parte del Estado el dinero gastado en las campañas electorales, el 20% del cual puede ser adelantado si se han cumplido en las últimas elecciones los requisitos para cobrarlos. La sentencia del Tribunal Constitucional de 3 de diciembre de 1989 venía a reconocer el derecho a financiación de todas las actividades de un partido (no sólo de las elecciones) al no exigir a los partidos pruebas concretas de los gastos electorales. Para solventar problemas vinculados al fraude fiscal, en 1983 se llevó a cabo una reforma de la Ley de Partidos, que reforma el artículo 21 LF en la forma actual, dejando clara la necesidad de transparencia y publicidad de las finanzas globales y particulares de los partidos. El artículo 22 de la Ley de Partidos instauraba la «Igualdad de oportunidades» (Chancenausgleich), por la cual, todos los partidos que hubieran obtenido el 0’5% de los votos en el territorio nacional recibirían una cantidad anual. De esta manera, el Tribunal Constitucional venía a afirmar que el Estado «no está impedido constitucionalmente a financiar la actividad general de los partidos políticos» (Flores Giménez, 1997: 139 y ss.). Esta financiación no debiera en ningún caso suponer el 100% de la financiación de los partidos, pues eso los pondría a merced del Estado, sacrificando así su libertad para conformar la voluntad
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popular. Por eso, el Tribunal Constitucional establece que los medios de financiación privados (cuotas más donaciones) son más importantes que los públicos, ejerciendo el Estado tan sólo un papel subsidiario (ibidem.: 143). La última reforma de la Ley de Partidos es de 1 de enero de 1994, donde se pretendía sacar las consecuencias del escándalo Flick vinculado a la financiación ilegal de los partidos políticos. En esta última ley se recoge la subvención directa estatal de los partidos; rearticula el privilegio fiscal de cuotas y donaciones (fijó en 6.000 marcos alemanes el tope anual de las donaciones y las contribuciones de los militantes que podían desgravarse), redujo los gastos anuales de publicidad; y estabeció la obligatoriedad de presentar un informe financiero y contable. Entre los diferentes partidos, en el SPD destaca una mayor financiación a través de las cuotas de los afiliados, mientras que el FDP y la CSU son los mayores receptores de donaciones.
8.3. Los grupos de presión El llamado «tercer sector» define a esas organizaciones que no están englobadas como «primer sector», es decir, Estado (Parlamento, Gobierno, administraciones, justicia, pero también escuelas y teatros) ni como «segundo sector», esto es, mercado (empresas, consorcios, organizaciones económicas). Por tanto, son organizaciones entre el Estado y el mercado, caracterizadas principalmente por su carácter no lucrativo. Dentro de este tercer sector habría que incluir a los partidos políticos, a las asociaciones, las cámaras y las iglesias (Alemann, 1996). Es indudable que no todas estas organizaciones tienen las mismas características, siendo diferente una iglesia, un partido político, una asociación de empresarios, una organización ecologista o un colegio profesional. Estas diferencias suelen estar recogidas en la legislación, estribando la diferencia en el acercamiento o alejamiento de la administración en lo que respecta a sus fines y a su organización, lo que, a su vez, les hace o no sujetos de derecho público. Dentro de los grupos de interés, y una vez analizados los partidos políticos, vamos a prestarle atención a los sindicatos y a las patronales por su especial importancia en la organización económica de la RFA caracterizada como corporativismo. Es característico de los Estados sociales, como forma de organización política que intenta sintetizar los aspectos de libertad propios de la tradición liberal y los factores de redistribución naturales al socialismo, la actividad de
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grupos de presión que intentan inclinar hacia alguno de estos polos las decisiones económicas. De esta manera, mientras que los sindicatos buscan un mayor reparto del beneficio empresarial, bien a través de aumentos salariales, bien a través de mejoras en las condiciones laborales, las empresas buscan aumentar los beneficios, bien reduciendo los costes sociales, los costes laborales o incrementando la productividad introduciendo nuevas tecnologías o procesos de producción. La asunción de la labor de estas organizaciones en la formación de la voluntad política es propia de los Estados occidentales, principalmente después de la Segunda Guerra Mundial, aunque su nacimiento y desarrollo pertenecen al siglo XIX. Mientras que las asociaciones de trabajadores nacen para dar respuesta a las precarias condiciones laborales que acompañaban al sistema capitalista, las asociaciones de empresarios son una respuesta a la competencia extranjera y a las crisis cíclicas de esas economías (Alemann, 1996). La expresión «Estado de asociaciones» (Verbändestaat ), es un término acuñado para la RFA, y señala el carácter cuasi institucional que los grupos de interés tienen en Alemania (Cotarelo, 1993: 38). De hecho, el interés de las potencias aliadas por la reconstrucción económico llevó a que fueran antes permitidas las asociaciones de empresarios que los partidos políticos. Aproximadamente existen en Alemania 5000 asociaciones con capacidad de influir socialmente (frente a un total de 200.000 asociaciones, casi un 25% de ellas deportivas y registradas en el ámbito comunal). La Ley Fundamental de Bonn constitucionaliza en el artículo 9 estas agrupaciones: «Todos los alemanes tienen derecho a constituir asociaciones y sociedades (…). Queda garantizado a toda persona y a todas las profesiones el derecho a formar asociaciones destinadas a defender y mejorar las condiciones económicas y de trabajo. Los convenios tendentes a restringir o impedir este derecho serán nulos, e ilegales las medidas que se adopten a este fin». Las asociaciones empresariales están concentradas en la Asociación Federal de Industrias Alemanas (Bundesverband der Deutschen Industrie) (BDI), interesada en las reivindicaciones de la empresa industrial, y la Asociación Federal de Asociaciones Alemanas de Empresarios (Bundesverband der Deutschen Arbeitgeberverbände) (BDI), ocupada de representar los intereses de los empresarios. Si bien los sindicatos alemanes no tendrán su desarrollo real hasta finales del XIX, una vez que las leyes antisocialistas de Bismarck dejaran de aplicarse (1890), durante todo el siglo tuvieron una gran actividad, antici-
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pándose a la labor que después desarrollarán los partidos de izquierda. De ahí que, cuando las organizaciones políticas obreras se articularon a finales del XIX, los sindicatos se vincularon íntimamente a los partidos. Tras el desmantelamiento de las organizaciones obreras durante el nazismo, su rearticulación después de 1949 sería diferente, iniciándose la separación entre partidos y sindicatos pese a la sintonía política que pudiera existir. En 1949 se crea la Federación de Sindicatos Alemanes (Deutschen Gewerkschaftsbund)(DGB), como lugar de encuentro del sindicalismo alemán. La DGB es independiente política y financieramente de los partidos, si bien mantiene vinculaciones personales con el SPD, perteneciendo al Partido Socialdemócrata entre el 75 y el 85% de los altos funcionarios del sindicato (Ismayr, 1997: 430). La organización de los casi nueve millones de trabajadores dentro del DGB es por ramas de actividad. Fuera de la Federación existen tres sindicatos más: el Sindicato Alemán de Empleados con más de medio millón de afiliados, que reúne a controladores de vuelo, psicólogos, entrenadores de fútbol y artistas y trabajadores de los medios de comunicación; la Federación Alemana de Funcionarios con más de un millón de afiliados que trabajan en las administraciones públicas; y la Federación Cristiana de Sindicatos con trescientos mil afiliados organizados en quince ramas. Desde 1949, la negociación colectiva tiene lugar entre las diferentes ramas de los sindicatos y la patronal, no interveniendo el Gobierno en su determinación. Esto fomenta una conflictividad social menor, al no ser la huelga el único recurso en manos de los trabajadores. Sin embargo, el abandono de este compromiso por parte de muchas empresas en los nuevos Länder de la antigua RDA, junto con el desmantelamiento de parcelas del Estado social, ha aumentado considerablemente la actividad huelguística desde el inicio de los noventa. Al tiempo, la capacidad de influir de los grupos de interés en los Ministerios, en los Länder o en el Bundestag (donde hay registrados hasta 16.000 asociaciones, cuyo principal fin es influir en las decisiones políticas), genera una nueva situación. El Estado debe adaptarse a la cualidad de «red» de las relaciones sociales, donde ya no hay centros de referencia como antaño (los sindicatos o los partidos políticos), sino «nódulos» donde el «centro» está redefinido, de manera que las decisiones políticas se toman escuchando a los miembros de las asociaciones que tienen algún interés en el asunto concreto que se trate. Otro tanto ocurre con la puesta en marcha de determinados servicios sociales, crecientemente desarrollados por asociaciones privadas con apoyo financiero público (Ismayr, ibidem.).
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8.4. Los medios de comunicación Los media (medios de comunicación) son un elemento crecientemente relevante para la comprensión de un sistema político. Basta considerar las funciones clásicas que el liberalismo otorga al Parlamento o a los partidos políticos (representación, control del gobierno, reclutamiento de élites, formación de la voluntad pública) para darnos cuenta de que sin el concurso de los medios estas funciones quedan desvirtuadas. La vinculación entre democracia liberal y opinión pública sitúa en un lugar privilegiado a la posibilidad material de construir esa opinión pública. Si en los inicios del liberalismo esa esfera pública tenía lugar en foros tan restringidos como el sufragio (por ejemplo, en los cafés y tertulias), en la actualidad se construye necesariamente en los medios. En alguna medida, el papel que antaño representaba un sindicato para un partido político, ahora lo representa un medio de comunicación. Por tanto, la reflexión acerca de los medios ha de situarse en el centro de la reflexión acerca de la participación política en las democracias avanzadas (Thompson, 1998). Los media en Alemania se caracterizan por: la existencia de una rigurosa prensa y semanarios, si bien también poseen medios sensacionalistas de gran tirada; por una televisión y radio públicas, tanto en el nivel federal como en los Länder, plural y atenta a los contenidos políticos y culturales; por la descentralización geográfica de los medios; y por la disponibilidad de múltiples canales privados de televisión y radio , en donde, si bien se presta más atención al entretenimiento, respetan igualmente la pluralidad política10. Más problemático es en estas cadenas la regulación de la publicidad, ya que es su fuente de financiación. Esto puede llevar a choques con las instancias públicas encargadas de velar por la conveniencia de los contenidos de los mismos. La audiencia de las cadenas privadas RTL, SAT1 y PRO7 supone el 42,2%, frente al 39% de las públicas ARD y la ZDF. Los problemas de pluralidad política han estado más vinculados a los pequeños partidos y a los de nueva creación, especialmente a Los Verdes y, posteriormente, con mayor virulencia, al PDS. Sin embargo, numerosas sentencias del Tribunal Constitucional han velado por el cumplimiento de la pluralidad y el equilibrio político. 10 Es prácticamente impensable en Alemania una denuncia como la presentada por todos los grupos de la oposición en España en marzo de 2000, protestando por lo que entendían era un abuso por parte del Gobierno de la televisión pública. A la denuncia se añadía la queja de la oposición acerca del control político que ejercía indirectamente el Gobierno de buena parte de los medios de comunicación privados.
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Existen en Alemania 408 diarios y 28 semanarios, de los que se venden en total 32,4 millones de ejemplares (Ismayr, 1997: 433). Pese a esta variedad, cinco grandes grupos editoriales concentran el 41,8% del mercado. El diario más vendido es el sensacionalista Bild-Zeitung (criticado por su falta de escrúpulos por el nobel Heinrich Böll en su novela de 1974 El honor perdido de Katharina Blum). La prensa regional tiene mayor importancia numérica que los periódicos que se editan para todo el país, pero son estos los que marcan la pauta de opinión pese a que, en conjunto, no vendan más de un millón doscientos mil ejemplares. Algunos de estos periódicos están considerados como los de más calidad de Europa (el Frankfuter Allgemeine Zeitung y el Süddeutsche Zeitung). En cuanto a su línea política, el Frankfurter Allgemeine Zeitung, es de tendencia conservadora y cercano a la CDU; el Süddeutsche Zeitung, liberal de izquierda; el Frankfurter Rundschau, socialdemócrata, estando cercano al SPD; y Die Welt, que es el más conservador de los diarios de tirada nacional. El Taggeszeitung es un periódico alternativo identificado con los presupuestos políticos de los Verdes y de todos los nuevos movimientos sociales. Pese a la vitalidad de los nuevos movimientos sociales en Alemania, fruto, como vimos, de la cultura política democrática alemana, el llamado popularmente Taz ha sufrido recurrentes crisis económicas. En cuanto a los semanarios, Die Zeit, editado por el ex Canciller socialdemócrata Helmut Schmidt, y Die Spiegel, editado por el conocido periodista Rudolf Augstein, son los dos medios más influyentes en los círculos políticos alemanes, moviéndose ideológicamente en una izquierda moderada (lo que en modo alguno significa que sacrifiquen su compromiso informativo por sintonías políticas partidistas). Existen radiotelevisiones públicas vinculadas a los Länder, de las cuales once trabajan conjuntamente en la «Comunidad Laboral de la Institución Radiofónica Alemana» (Arbeitsgemeinschaft der Rundfunkanstalten Deutschlands) (ARD), financiada principalmente con tasas privadas. La ARD es quien organiza la primera cadena alemana. La segunda cadena tiene una estructura vinculada a los Länder. En cuanto a la programación, se verifica una tendencia creciente en estas cadenas pública a la bulevarización de la información, es decir, a una frivolización propia de los programas de variedades, debido a la competencia con las cadenas privadas (Ismayr, 1997: 434). Esta tendencia va en detrimento, principalmente, de los contenidos políticos y culturales, agravando los problemas de comunicación que tienen los partidos políticos y las demás organizaciones sociales.
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9. LA POLÍTICA EUROPEA DE ALEMANIA Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES Que la RFA era «un gigante económico y un enano político» era una queja constante del Canciller Willy Brand, protestando por el escaso peso internacional que tenía la primera economía europea dos décadas después de acabada la Segunda Guerra Mundial. El pasado alemán inmediato —la experiencia nazi y el horror de Auswitz—, razón de ser de ese veto exterior, negaba el interés de Alemania en hacer de 1945 una Stunde null, una hora cero donde la historia pertenecería a un pasado a olvidar. Hasta 1952 La RFA no recuperó —y de manera parcial— la soberanía. La no existencia de un Tratado de Paz hasta 1990, llevó a que la RFA estuviera limitada en asuntos de defensa y relaciones exteriores a la decisión de las potencias ocupantes. Su pertenencia desde su creación (1955) a la OTAN y a la CEE —como le ocurriría a España a partir de 1986— eran la garantía de que Alemania estaría integrada sin fisuras en el bloque occidental de la guerra fría. La doctrina marcada por las demás potencias occidentales se guiaba por el principio «put the germans down, keep the soviets out». La división de Alemania en 1949 en dos Estados se convertía en el principal problema exterior de la República Federal de Alemania, erigida como la legítima continuadora del III Reich. Una política exterior que se enfrentaba radicalmente con el bloque soviético toda vez que no reconocía a la RDA ni aceptaba la frontera polaca en los ríos Oder-Neisse como válida. Esa prioridad de la política exterior alemana, recogida como mandato constitucional en la Ley Fundamental de 1949, tuvo diferentes medios en virtud a los distintos gobiernos. La doctrina Hallstein, instaurada en 1955, declaraba acto de enemistad con la RFA el establecimiento de relaciones con la RDA por parte de terceros países, provocando la ruptura de relaciones diplomáticas (por ejemplo, con Yugoslavia en 1957 y con Cuba en 1963) o el establecimiento de sanciones económicas. En 1966, a partir de la» Gran Coalición», se suavizó esta doctrina, que deaparecería definitivamente en 1972 con la firma del «Tratado Fundamental» (Grundvertrag) con la RDA. La Ostpolitik de Willy Brand, vino a reorientar de manera radical la doctrina Hallstein, y buscaba lograr un acercamiento al Este que evitase una confrontación nuclear sobre suelo alemán. En los acuerdos con la Unión Soviética y Polonia (1970) o con Checoslovaquia (1973) se renunciaba al uso de la fuerza y se reconocía las fronteras. Este nuevo rumbo, cuya validez tuvo que
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establecer el Tribunal Constitucional, se asentó sobre la idea de que existían dos Estados alemanes aunque una sola nación. En 1973, los dos Estados alemanes pasaban a ser miembros de pleno derecho de las Naciones Unidas. La calculada ambigüedad de Kohl desde 1982 aplicó una doctrina de palo en el discurso y de zanahoria en los hechos, de manera que, si bien se endureció la valoración pública de la RDA, se mantuvieron contactos constantes e, incluso, se financió la maltrecha economía de la Alemania oriental desde mediados de los años setenta. El fin de la separación de Alemania, y la recuperación de la plena soberanía a través del «Tratado 2+4» supondría un nuevo papel internacional para la RFA, recibido con contradicciones por el resto de los países europeos desacostumbrados a una Alemania con reclamaciones propias. En el Tratado 2+4, que sancionaba la permanencia de Alemania en la OTAN, la RFA reconocía como definitiva la frontera Oder-Neisse, renunciaba al uso de armas atómicas y limitaba su ejército a 370.000 soldados. Cuando en la década de los noventa, una vez desaparecida la URSS y caído el muro de Berlín, las acciones bélicas occidentales cobraron un nuevo énfasis (guerra del Golfo, intervención en Yugoslavia), la antigua belicosidad alemana —además de su propia legislación— dificultaba la intervención de tropas de la RFA en acciones militares. Por un lado, el Tribunal Constitucional tuvo que aprobar en 1994 la constitucionalidad de la intervención bajo mandato de la ONU de tropas alemanas fuera del territorio nacional. Por otro, el recuerdo en las poblaciones europeas de la Segunda Guerra Mundial hacía conflictiva la presencia en el exterior de los alemanes, siempre presa fácil del recuerdo de los horrores del nazismo. Con motivo de la guerra emprendida por la OTAN contra Serbia en 1999, la presencia de soldados alemanes, que se había evitado en momentos anteriores para evitar suspicacias, fue comparada como una vuelta de las tropas del III Reich en apoyo de los colaboracionistas yugoslavos (crítica facilitada al carecer la intervención de la autorización de la ONU). El camino especial alemán formaba parte de la no menos especial historia de Alemania. El Tratado de la Unión Europea era el resultado de ese nuevo lugar que le correspondía a Alemania. Por un lado, Francia se vinculaba a la poderosa economía alemana a través de la creación de la Unión Económica y Monetaria. A cambio, Alemania había conseguido, además de la devolución de la soberanía por parte de las potencias vencedoras, avanzar en la idea de una Europa política que le permitiera un mayor margen de actuación. La ampliación de la UE al Este de Europa, el tradicional patio trasero alemán, iba a formar parte del principal
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interés internacional de la nueva Alemania unificada. Pero las obligaciones financieras de la RFA tanto en los Länder de la antigua RDA como en los países del Este iba a resentir su economía, trasladándose al ámbito de la UE esas dificultades al poner en cuestión su tradicional posición deudora respecto del resto de los países pertenecientes a la Unión. La petición de un sitio permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas iba a ser otro elemento de fricción, pues trastocaba el equilibrio existente desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. La paulatina recuperación de voz y voto en la arena internacional después de la Segunda Guerra Mundial la recibió Alemania a través de su pertenencia a las organizaciones políticas europeas. La inclusión en las Comunidades Europeas como socio fundador le permitió tener una proyección exterior que, en solitario, le estaba vedada. Todo lo contrario de lo que le ocurría al otro socio principal, Francia, que encontraba un mayor beneficio en el ámbito económico, pues la solidez de sus relaciones internacionales y sus muchos intereses exteriores le aconsejaban no compartir esa capacidad con sus socios europeos. En este sentido es preciso considerar que Francia poseía armamento nuclear, mientras que Alemania, no sólo no poseía tales ingenios sino que tenía sus fuerzas militares plenamente integradas en la estructura de la OTAN (sólo en 1955 permitieron las potencias vencedoras el establecimiento de un ejército en la RFA, lo que, a su vez, obligó a cambiar la LF debido a la prohibición constitucional original de una Alemania rearmada). La presencia internacional de Alemania está crecientemente vinculada a su condición de potencia exportadora, lo que le garantiza una presencia comercial en todos los continentes que, desde los años noventa, pretender tener también un contenido político (ya se ha señalado la voluntad alemana de ocupar un puesto permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU).
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CAPÍTULO 4 EL SISTEMA POLÍTICO DE ITALIA Miguel A. Ruiz de Azúa
1. Antecedentes históricos 1.1. La larga marcha hacia la unidad italiana. El Estatuto Albertino de 1848 1.2. Las fases de la Unidad 1.3. El ascenso de Mussolini al poder 1.4. La Constituyente 2. El Parlamento 2.1. El funcionamiento del Parlamento 3. El Presidente de la República 4. El Gobierno 4.1. Funciones del Presidente del Consejo y del Gobierno 5. El Poder judicial 6. Órganos auxiliares 7. La Corte constitucional 8. Las regiones 8. La administración pública 10. La vida política en Italia 10.1. Los partidos políticos 10.2. Los grupos de presión 11. Bibliografía
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OBJETIVOS • El alumno distinguirá las diferentes fases de la historia política y constitucional italiana, desde la época napoleónica hasta la actualidad. • Será capaz de analizar las características de las constituciones italianas: la del Reino de Italia (Estatuto Albertino) y de la de 1948 vigente. • Enumerará las partes de la Constitución italiana de 1948, los derechos de los ciudadanos y el predominio del Parlamento. • Sabrá definir el «bicameralismo simétrico» que funciona en Italia, sus virtudes y sus inconvenientes. • Deberá establecer la diferencia entre el proceso legislativo «en sede referente» y «en sede deliberante». • Podrá explicar los diferentes tipos de referenda que existen en Italia y poner un ejemplo de ellos. • Deberá distinguir entre las distintas vías de iniciativa legislativa. • Explicará la influencia del cambio de leyes electorales sobre el sistema de partidos y la alternancia. • Entenderá la evolución del tema regional en Italia, sus fases desde 1945 a las reformas federalizantes actuales. • Podrá explicar la alternancia en el poder en las últimas elecciones desde 2001.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Unificación italiana • Estatuto Albertino • «La cuestión romana» y los «Pactos de Letrán»
• Legislar en sede referente y en sede deliberante • Tipos de referenda
• Sufragio de capacidades
• Elección del Presidente de la República
• Sistema orleanista y sistema parlamentario
• Investidura del Presidente del Consejo de Ministros
• Estación constituyente
• Tipos de Estatutos Regionales • Tangentopoli y «Manos Limpias»
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1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS 1.1. La larga marcha hacia la unidad italiana. El Estatuto Albertino de 1848 La Italia napoleónica fue un referente para la unidad italiana, ante una situación que Giuseppe Mazzini, fundador de «Giovine Italia», un movimiento por la unidad de una Italia republicana, en 1832 definía así: «…No tenemos un símbolo común, ni nombre político, ni voz entre las naciones de Europa…. Estamos desmembrados en ocho Estados, independientes unos de otros, sin alianzas, sin unidad de miras, sin contactos recíprocos regulares. Ocho líneas de aduanas, sin contar los impedimentos que se desprenden de la triste administración interior de cada Estado, dividen nuestros intereses materiales, son obstáculo a nuestro progreso, impiden cualquier crecimiento de las manufacturas, cualquier actividad comercial. Prohibiciones o enormes aranceles golpean la importación y la exportación. Productos del suelo o de la industria abundan en una provincia de Italia y faltan en otras, sin que se pueda restablecer el equilibrio, vender o cambiar lo superfluo. Ocho distintos sistemas de monedas, pesos y medidas, de legislación civil, comercial o penal, nos hacen como extraños unos a otros».
En efecto, la península estaba dividida a mediados del siglo XIX en los reinos de Cerdeña, el de las Dos Sicilias, los Estados Pontificios, las posesiones de Austria (Lombardía y Véneto) y los ducados bajo su influencia de Parma, Módena y Toscana.Las revoluciones liberales que siguieron a la caída de Bonaparte (1815) fracasaron, tanto las de 1820-21, que coincidieron con el trienio constitucional español1, como las de 1830-31, inspiradas en la Revo1 En el reino de las Dos Sicilias, en julio de 1820 y en el de Cerdeña en marzo de 1821 se proclamó la Constitución española de 1812, para reformarla adaptándola a esos Reinos, pero a los pocos meses la contrarrevolución restauraba la Monarquía absoluta. Cfr. Ferrando Badía, J. La Constitución española de 1812 en los comienzos del «Risorgimento», Roma-Madrid, 1959.
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lución parisina de julio de 1830, donde se llegaron a proclamar las «Provincias unidas italianas», y que acabaron con la intervención y la ocupación francesa y austríaca hasta 1848, inicio de la guerra de independencia. Pero había aparecido ya el Risorgimento, un movimiento hacia la formación del Estado nacional y la lucha por la libertad contra el absolutismo y por la independencia contra la ocupación extranjera. En la ola revolucionaria europea de 1848 se promulgaron las Constituciones de Nápoles y Toscana de febrero de 1848 y se logró la renuncia del Papa Pío IX al absolutismo en marzo de 1849. Los textos eran copias de la Carta francesa de 1830, y dibujaban un reparto de poderes entre la Corona y un Parlamento bicameral, con una Cámara alta de nombramiento real y una Asamblea elegida por sufragio censitario. La idea de convocar una Asamblea constituyente se iba abriendo paso, aunque hasta una década después no se lograría la deseada Unidad La única de esas Constituciones que permaneció en vigor tras el reflujo revolucionario de 1850 a 1860 fue el Estatuto del Reino de Cerdeña, llamado el Estatuto Albertino, «otorgado» por Carlos Alberto de Saboya, rey de Piamonte y Cerdeña ante la situación revolucionaria que amenazaba su trono. Se promulgó el 4 de marzo de 1848, adoptaba la bandera tricolor (verde, blanco y rojo) y despertó entusiasmo por la abolición de la monarquía absoluta. El Rey abdicó a los pocos días y le sucedió su hijo Víctor Manuel II2, quien nombró gobiernos constitucionales liberales y de centro-izquierda presididos por el Conde de Cavour y cuyo reino fue refugio de muchos exiliados liberales de otros territorios. El modelo piamontés agrupó las aspiraciones liberales hacia la unidad y a medida que se iba logrando la unificación de los territorios italianos y avanzaba la guerra de independencia, el Estatuto fue siendo adoptado por las regiones cercanas.
1.2. Las fases de la Unidad italiana En 1859 se anexionan Lombardía, con excepción de Mantua, parte de los Estados Pontificios y los Ducados de Parma y Módena. En marzo de 1860 se celebran plebiscitos para unirse al Reino de Piamonte en Parma, Módena, la 2 Su hijo segundo, Amadeo, Duque de Aosta fue elegido Rey de España por las Cortes Constituyentes de 1869. Reinó desde enero de 1871 a febrero de 1873, en que se proclamó la I República española.
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Romaña, Emilia, y Toscana, en octubre lo hacen Sicilia y Nápoles, las Marcas y Umbría, mientras Niza y Saboya votaron su anexión a Francia. El primer Parlamento italiano que se reunió en Turín en febrero de 1861 convirtió el Estatuto en Constitución del Reino de Italia, declaró a Víctor Manuel II Rey de Italia y a Roma como capital, que no se conquistaría hasta 1870. El año 2011 se celebraron los 150 años de la existencia de Italia como Reino. En 1866 añadió a sus dominios la parte restante de Lombardía con Venecia. Por último, el resto de los Estados Pontificios con Roma, tomados por las armas italianas ante la retirada de la guarnición francesa tras la derrota de Sedan y la caída del Imperio francés de Napoleón III, se anexionaron a Italia por el plebiscito de octubre 1870. La entrada en Roma, con el Papa refugiado en el Palacio Vaticano, provocó la «cuestión romana», de relaciones entre el Reino de Italia y el Papado, que no se resolvería hasta los Acuerdos de Letrán firmados por Pío XI y Mussolini en 1929 y que tuvo consecuencias políticas durante décadas, al provocar una fractura interna: los católicos obedeciendo el documento «Non expedit» (No conviene) de 1868 de la curia romana (no podían ser «ni electores ni elegidos», no debían participar en la vida política porque era legitimar al nuevo Estado italiano) se retiran de toda participación en la vida política y el gobierno italiano mantuvo difíciles relaciones con otras naciones católicas. El Estatuto Albertino (o Constitución del Reino) tuvo una larga duración, hasta la segunda guerra mundial.Se trataba de una «Carta otorgada», inspirada en la francesa de 1830 y establecía una monarquía limitada por la Constitución. Era un «texto doctrinario», de compromiso entre el poder real y la soberanía parlamentaria y permitía diversas interpretaciones, lo que hizo que con las prácticas políticas se fuera modificando. El Rey era irresponsable y necesitaba el refrendo ministerial, aunque tenía aún poderes propios, como la posibilidad de solicitar una segunda discusión de una ley por el Parlamento antes de sancionarla, y era jefe efectivo de los Ejércitos (papel que el monarca ejerció en los momentos claves de las guerras de independencia 1848-49, 1859, 1870 y en la I Guerra Mundial). Junto a la confesionalidad católica del Reino enumeraba los derechos y deberes de los ciudadanos: igualdad ante la ley, libertad individual, de prensa, de reunión, de propiedad privada, inviolabilidad de domicilio, legalidad de los impuestos… El poder legislativo lo ejercen el Rey y las dos Cámaras: la de Diputados y el Senado, la primera electiva por sufragio censitario, y la
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Alta de nombramiento real. La Cámara de Diputados estuvo compuesta de 508 miembros entre 1870 y 1919, elegida por 5 años, por sufragio restringido. Los diputados representan a la Nación y no a las provincias que les eligen, con prohibición del mandato imperativo. Las leyes electorales censitarias establecían las condiciones económicas para ser elector, además de ser varón mayor de edad. Desde 1882 el censo electoral se abrió al «sufragio de capacidades» (profesores, académicos, los que sirvieron más de dos años en el Ejército y otras clases). Los electores pasaron del 2% de la población en 1861 al 7% en 1882 y al 29% en 1918, una vez instaurado el sufragio «universal» masculino. El sistema electoral era mayoritario uninominal a dos vueltas, salvo entre 1882 y 1890 que se usó un escrutinio de lista mayoritario. En 1919 se introdujo la Representación Proporcional (RP), que sería durante casi ochenta años una de las características determinantes del sistema político italiano, excepto en el fascismo, claro. El Senado era vitalicio, nombrado por la Corona: los príncipes de la Casa Real a partir de los 21 años eran senadores, y sus escaños eran ilimitados (pasaron de 100 a 200 tras la Unidad para llegar a 400 en la II Guerra Mundial). Fue introduciéndose la costumbre de que el Gobierno propusiera candidatos al Rey y los senadores debían tener 40 años y ser elegidos entre una serie de categorías: obispos, ex-ministros o parlamentarios, magistrados, altos funcionarios, etc. con elevados ingresos. De esa manera el Rey y el Gobierno controlaban la Cámara Alta, lo que permitía actuar con más libertad a la Baja, especialmente en sus funciones de control del Ejecutivo. El poder ejecutivo pertenecía al Rey quien lo ejerce a través del Gobierno, con ministros responsables, que pueden ser acusados por la Cámara y juzgados por el Senado. Los 70 gobiernos que hubo entre 1848 y 1922 duraron una media de poco más de un año y las disoluciones de la Cámara eran normales. La práctica política fue modificando el sentido del Estatuto, que evolucionó hacia un régimen parlamentario, entre otras razones porque los sucesivos reyes no hicieron abuso de sus poderes: Carlos Alberto abdicó tras las derrotas militares de 1849, Víctor Manuel II (1849-1878) aceptó gobiernos apoyados por la mayoría del Parlamento, Humberto I (1878- asesinado por un anarquista en 1900) no intervino en el nombramiento de ministros y Víctor Manuel III siguió respetando el sistema parlamentario. Cabe decir que hasta los años 80 el sistema podía calificarse como orleanista (el gobierno necesi-
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taba la «doble confianza» de las Cámaras y del Rey) para pasar después a un sistema parlamentario, basado únicamente en la confianza parlamentaria. Los prestigiosos Primeros ministros Cavour, Depetris, Crispi y Giolitti dotaron a la figura que encarnaron de mayor poder político. Las coaliciones que se formaban en el Parlamento, con partidos de cuadros, débiles e inestables, que no llegaron a construir un sistema bipartidista como el británico, eran de centro-derecha o de centro-izquierda, siguiendo la definición del Primer Ministro Cavour, del «connubio» (matrimonio) entre ambos centros, para oponerse a los católicos a la derecha y los republicanos a la izquierda. Otro Primer Ministro, Depetris teorizó la fórmula del «transformismo» que el Prof. Gianfranco Pasquino en nuestros días señala que aparece en 1882, en una fase de parlamentarismo no consolidado, y consiste en un conjunto de intercambios, utilizando recursos estatales que se conceden para implicar a parlamentarios, gobernantes y burócratas, que tratan de potenciar la mayoría parlamentaria de centro-izquierda y hacer casi imposible la oposición parlamentaria de la derecha. Les unía un cierto programa de acción que cambiaba según las circunstancias. Tuvo su apogeo en los gobiernos de Giolitti (1900-1914) y jugó un importante y eficaz papel. Todavía hoy se aplica el término en la vida política de Italia El alto abstencionismo (una media del 40%), el clientelismo3 propiciado por los distritos uninominales, y la «retirada» de los católicos de la política hicieron que en el sistema participara sólo una franja reducida de ciudadanos. La situación cambió a partir de 1913, cuando tras la obtención del sufragio universal masculino y el temor al avance socialista, se permitió la participación política de los católicos, que realizaron una alianza con los liberales moderados, el «Pacto Gentiloni». Los socialistas y los católicos robarán espacio político a los liberales. La frustración por la «Victoria mutilada» del Tratado de Versalles de 1919 que puso fin a la I Guerra Mundial, que no satisface las exigencias territoriales italianas, las crisis económicas de la postguerra, el éxito de la revolución rusa y los fermentos revolucionarios del proletariado y el campe3 «El clientelismo…es una relación «diádica», por la que una persona de status más elevado, el patrono, utiliza su influencia y sus recursos para facilitar protección y beneficios a una persona de status inferior, el cliente, que ofrece servicios y/o apoyo. Es …una relación de poder personalizada, que implica un intercambio social recíproco y mutuamente beneficioso». Cfr. Caciagli, Mario, Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996, pág. 18.
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sinado italianos, así como las dificultades de reinserción de los excombatientes, junto a la aparición de un movimiento nacionalista liderado por el poeta Gabriel D’Annunzio (quien provocó una grave crisis ocupando la ciudad portuaria de Fiume (Yugoslavia) durante 16 meses), fueron factores que facilitaron que un ex-socialista, Benito Mussolini se hiciera portavoz de esos movimientos heterogéneos de formación e ideología y fundara en 1919 los Fascios Italianos de Combate, luego Partido Fascista. Después de un periodo de violencia fascista en el norte del país, con «expediciones de castigo» contra las ocupaciones de fábricas, Mussolini realiza en octubre de 1922 la «Marcha sobre Roma» y el Rey le encarga formar gobierno, votado por mayoría absoluta en la Cámara, que le dio plenos poderes. El gabinete incluía liberales y populares, aunque su objetivo era establecer un sistema totalitario, que logró en pocos años, manteniendo la Constitución pero vaciándola de contenido. En 1923 se limita la libertad de prensa que se suprimirá un año después, y ese mismo año se crea la Milicia Fascista de Seguridad Nacional y se adopta una nueva ley electoral, la Ley Acerbo. En las elecciones de 1924 la lista fascista (con algunos liberales) obtiene el 65% de votos, en medio de un violento periodo electoral por las acciones de las brigadas fascistas. El secuestro y asesinato del líder socialista Matteotti (junio 1924), que había denunciado en la Cámara la violencia en la campaña, la retirada del trabajo parlamentario de la oposición, la negativa del Rey a revocar a Mussolini después de que éste asumiera la responsabilidad «histórica y moral» del asesinato de Matteotti y su conversión en Jefe de Gobierno y Primer Ministro permitieron las leyes «fascistissimas» de noviembre de 1926: disolución de partidos políticos, creación del Tribunal para la Defensa del Estado, con reinstauración de la pena de muerte.
1.3. El ascenso de Mussolini al poder Mussolini se convierte en 1925 en Jefe del Gobierno, Primer Ministro, con poderes militares desde 1926 (decidió la entrada en la II Guerra Mundial contra la opinión del Ejército y del Rey) y en cabeza del Gran Consejo Fascista. El sistema fascista estableció sus propias instituciones, superponiéndolas a las del Estatuto Albertino. «Todo en el Estado, nada contra el Estado, nada fuera del Estado» (Mussolini). El Estado es la expresión jurídica de la
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Nación, por lo que la soberanía es un atributo del Estado y no del pueblo. Así, en 1928 la Cámara se convirtió en el Parlamento fascista, dependiente del Gran Consejo, con representación de profesiones y otras organizaciones. Sólo sobreviven realmente el Monarca y el Senado. Desde 1925 Mussolini es el Presidente del Consejo de Ministros, el titular efectivo del Poder, como Capo del Governo, nombrado por el Rey, y lleva unida la jefatura del Partido Fascista. Responde de sus actos sólo ante el Rey y no ante las Cámaras. Los ministros sólo son responsables ante el Capo di Governo y éste de ellos ante el Rey. Aprueba los órdenes del día de las Cámaras y del Gran Consejo y podía legislar mediante Decretos-leyes estando obligado a dar cuenta de ellos a la Cámara en un plazo de… dos años. El Gran Consejo Fascista. Creado en 1922, pasó a formar parte de las instituciones estatales en 1928, lo que supuso introducir al Partido como órgano del Estado. Viene a ser el titular efectivo de la soberanía del Estado. Aprobó la Carta del Trabajo en 1927 (que subordinaba las fuerzas económicas al desarrollo de la potencia nacional) y no el Parlamento. Estaba presidido por el Duce, y tenía un doble carácter: órgano del Estado (decide sobre la sucesión del Trono, relaciones con la Santa Sede, propone los senadores y los candidatos a la Cámara), y órgano del Partido. Es el Consejo el que elige la lista de candidatos a la Cámara baja que se somete a plebiscito de los electores. La Cámara de Diputados se eligió en 1923 mediante la llamada Ley Acerbo que atribuía a la lista nacional más votada (con al menos el 25% de votos) las 2/3 partes de los escaños y el tercio restante se repartía proporcionalmente entre los demás partidos. Pero esa limitada posible oposición4 no era del agrado del régimen y en 1928 se estableció la Cámara Corporativa con 400 diputados, elegidos en un distrito nacional único, con candidatos designados por el Gran Consejo Fascista entre mil nombres propuestos por los sindicatos. Los electores debían aceptar la lista o rechazarla en un plebiscito. El Senado se convirtió en un Senado fascista, al pasar la facultad real de nombramiento al Gran Consejo que designó senadores para las plazas vacantes. Desde 1932 los senadores y desde 1939 los diputados tenían que pertenecer al Partido. 4
En la Cámara de 1923 los partidos con escaños no afines al fascismo eran: P. Popular Italiano: 38 escaños; P. Socialistas moderados o Partido Unitario: 25; Partido Maximalista (marxista) 21; P.C.I.: 17; P. Republicano: 7; P.Socialdemócrata: 10; los amigos de Giolitti: 7; liberales de Amendola: 8 y 5 diputados agrarios. En total 138 sobre 535.
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El desembarco de las tropas aliadas en julio de 1943 en Sicilia provocó que el Gran Consejo Fascista solicitara al Rey el retorno al Estatuto Albertino y el Monarca destituyó a Mussolini nombrando Jefe de Gobierno al Mariscal Badoglio, que duró hasta abril de 1944, disolvió las Cámaras y fijó las elecciones para cuatro meses después del final de la guerra, disolvió el Partido y las instituciones fascistas firmando el armisticio con los aliados (8 septiembre de 1943) deteniendo al Duce, que sería rescatado de su prisión por los nazis para establecer la República Socialista Italiana (República de Saló) en el Norte, con apoyo de las tropas alemanas. La situación de guerra duró hasta el 25 de abril de 1945. Del armisticio (8-9-1943) a la aprobación de la Constitución (diciembre de 1947) se produce la llamada «estación constituyente» o transición política hacia una situación democrática. En agosto de 1943 comienza a recuperarse el anterior pluralismo al reaparecer los partidos de la clandestinidad: comunistas, socialistas y demócrata-cristianos, que crean en septiembre de 1943 los Comités de Liberación Nacional (CLN), formados por seis partidos antifascistas (la llamada hexarquía: D-C, PCI, PSIUP, PLI, Partido de Acción y Democracia del Trabajo) situación que coexiste con la República fascista de Saló y con la guerra de liberación. El CLN era un organismo unitario que exige la creación de un gobierno de amplia base democrática y que propone someter a la voluntad popular las decisiones sobre la reconstrucción del Estado democrático. El CLN llega a un compromiso (tan frecuente en la vida política democrática italiana): se forma un nuevo Gobierno ( Badoglio II ) con participación de los partidos del CLN, se determina que las formas institucionales serán decididas por el pueblo mediante una Asamblea Constituyente elegida por sufragio universal y se establece una «tregua institucional»: no tomar ninguna decisión que prejuzgue «la cuestión institucional». El Rey se retira de la vida política y nombra Lugarteniente General a su hijo el Príncipe de Piamonte, Humberto II (12 de abril de 1944). Los siguientes pasos serán la aprobación de la ley electoral para la Asamblea constituyente, y un decreto de marzo de 1946 que separa la decisión sobre la forma de Estado (Monarquía o República, a resolver mediante referéndum popular), de la redacción de la Constitución, encargada a la Asamblea. El 2 y 3 de junio de 1946 se celebran el referéndum y las elecciones a la Asamblea Constituyente. Por primera vez votaron las mujeres. Los partidarios de la República (52,24% de los votantes) vencen a los monárquicos:
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Humberto II abandona el país hacia el exilio. Y se elige una Asamblea5 unicameral, cuyos diputados designan al Presidente provisional de la República, el liberal Enrico Da Nicola.
1.4. La Constituyente La Constitución de 1948 es un documento de «consenso», surgido de profundas discusiones entre fuerzas políticas muy distintas, pero unidas por el deseo de establecer un sistema político renovado, por devolver a los ciudadanos los derechos civiles arrebatados por el fascismo, un texto de compromiso y fruto de renuncias de los programas de los partidos. Por ello las discusiones duraron dieciocho meses hasta su aprobación en diciembre de 1947. Además la Asamblea cumplió importantes funciones políticas en un momento particularmente delicado del contexto nacional e internacional (reconstrucción económica, comienzo de la guerra fría, plan Marshall…). De entre los principios fundamentales destacan: 1. Italia es una República democrática basada en el trabajo. La soberanía pertenece al pueblo. El individuo tiene derechos inviolables de libertad e igualdad y deberes de solidaridad política, económica y social. (art. 1-4). 2. Las autonomías locales y la descentralización administrativa son elementos fundamentales del ordenamiento estatal. Tutela de las minorías lingüísticas. (art. 5-6). 3. El Estado y la Iglesia Católica son independientes y soberanos, cada uno en sus propios terrenos. Sus relaciones se regulan por los Pactos de Letrán (1929). Todas las confesiones religiosas son libres ante la ley. Italia promueve el desarrollo de la cultura y de la investigación científica y técnica. (art. 7-9). 4. El ordenamiento jurídico italiano respeta las normas de Derecho Internacional. Italia concede asilo político a los prófugos de regímenes no democráticos, repudia la guerra como medio de resolución de 5 Su composición: DC: 207 escaños; PSIUP: 115 escaños; PCI: 104; Unión Democrática Nacional: 41; Uomo qualunque: 30; P. Republicano: 23; Bloque Nacional de la Libertad: 16; Partido de Acción: 7. Otros partidos: 23 escaños.
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conflictos internacionales y promueve la paz y la justicia entre las naciones, permitiendo para ello limitaciones de soberanía en condiciones de reciprocidad con otros Estados para llegar a ese objetivo. (art. 10-11). La Parte I se dedica a los derechos y deberes de los ciudadanos, es muy extensa: (art. 13-54) y además de las clásicas libertades individuales tiene un título referente a los derechos «ético sociales» (el matrimonio, la familia, infancia, juventud, la salud, la enseñanza, con 8 años de escuela obligatoria y gratuita, el arte, la ciencia), otro título sobre derechos económicos (derecho del trabajo, limitación de jornada laboral, descanso semanal, trabajo de la mujer y de los menores, asistencia social, libertad sindical, derecho de huelga, participación de los trabajadores en la gestión de las empresas) y un título IV sobre derechos políticos (derechos de sufragio activo y pasivo masculino y femenino, igualdad para el acceso a cargos públicos, etc.). Se constitucionalizan los partidos políticos, al reconocer que todos los ciudadanos tienen «derecho de asociarse libremente en partidos políticos y concurrir por métodos democráticos a determinar la política nacional». La «secuencia expositiva» de la segunda parte de la Constitución comienza con el Parlamento, sigue con el Presidente de la República, el Gobierno, la Magistratura, las autonomías regionales, y las garantías constitucionales, lo que muestra la voluntad del constituyente de que sea el Parlamento (ubicado en el centro del sistema, como afirmó la Corte Constitucional en 1985) la sede a partir de la cual se organizan los poderes del Estado. No ocurre así con la Constitución francesa que comienza con el Jefe del Estado seguido del Gobierno y del Parlamento. La cultura política dominante en los constituyentes la describe muy bien Maurizio Viroli: «Los constituyentes de 1946 eran distintos política e ideológicamente, pero tenían a sus espaldas una común experiencia de sufrimiento y de humillación vivida primero bajo el fascismo y después durante la guerra. La experiencia trágica que les unía era para ellos una motivación muy importante para buscar juntos el equilibrio institucional que ofreciera las mejores garantías para impedir que Italia viviese de nuevo esas tragedias… Tenían distintas ideas sobre el futuro pero lo pensaban de la misma manera: nunca más el fascismo, nunca más una monarquía»6. 6
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Bobbio, N. y Viroli, M., Dialogo intorno alla Repubblica, Roma-Bari, Laterza, 2001, págs. 111-112.
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La revisión de la Constitución Los artículos 138 y 139 de la Constitución fijan el procedimiento y los límites de las reformas constitucionales, que se llevan a cabo por el Parlamento, mediante un procedimiento legislativo especial, similar al que se exige para aprobar las «otras leyes constitucionales» previstas en el texto de 1948, pero con la posibilidad de un eventual referéndum (si es solicitado por las Cámaras, los Consejos Regionales o medio millón de electores y esta consulta no necesita el visto bueno de la Corte Constitucional), mezclando así elementos de democracia representativa y directa. Este tipo de referéndum «confirmativo» (se confirma, o no, una ley del Parlamento) no precisa quorum de participación como el abrogativo y se ha aplicado por primera vez en octubre de 2001, como veremos más adelante. Cada Cámara debe aprobar la reforma constitucional (y las leyes constitucionales) tras dos sucesivas deliberaciones con un intervalo entre ambas no inferior a tres meses y hacerlo por mayoría absoluta (50% +1) en la segunda votación, lo que permite disponer de tiempo para llegar a consensos políticos. Y la Constitución es taxativa en cuanto a la forma republicana: no puede ser objeto de revisión constitucional, al igual que ocurría con la Constitución de la IV República francesa. La Constitución de 1948 se ha revisado muchas veces. Las principales reformas constitucionales se realizaron en 1963, fijando el número de diputados y senadores electivos en 630 y 315, y se igualó el mandato de diputados y senadores en 5 años. La reforma de 1963 creó la región de Molise escindiéndola de la región de los Abruzzi, y la de 1967 modificó la composición y duración del mandato de los magistrados de la Corte Constitucional. Otras reformas se referían a la inmunidad de los parlamentarios, a la amnistía y perdón y a la prohibición de extradición por motivos políticos, excluido el genocidio (1967).
2. EL PARLAMENTO En Italia existe un bicameralismo perfecto entre el Senado y la Cámara de los Diputados. Ambas Cámaras son elegidas por sufragio universal directo y secreto para un mandato de cinco años por los italianos, pero los electores del Senado deben tener 25 años y los de la Cámara votan a los 18
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años. Otra diferencia es la edad necesaria para ser candidato 25 años a la Cámara Baja y 40 para optar a un escaño del Senado. El voto es un «deber cívico», un deber moral y político, pero la sanción para los abstencionistas es simbólica. El abstencionismo italiano ha sido hasta ahora uno de los más bajos de Europa, como se comprueba en el Cuadro n.º 1, si bien ha ido en aumento en los últimos años. Cuadro 1. Participación en elecciones a la Cámara de los Diputados (% sobre electores) 1948 1953 1958 1963 1968 1972 1976 1979 1983 1987 1992 1994 1996 2001 2006 2008 92
93
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Fuente: Elaboración propia sobre datos oficiales del Ministerio del Interior italiano.
La Cámara de Diputados, es elegida por sufragio universal directo de los italianos de más de 18 años y se compone de 630 diputados cuyo mandato dura 5 años. Respecto al sistema electoral de la Cámara de Diputados, hasta 1993 ( excepto en 1953 que se aplicó la «ley Scelba», llamada la ley «del engaño», «legge truffa» que otorgaba una prima en escaños al partido o coalición que obtuviera más del 50% de votos emitidos, pero la Democracia Cristiana no alcanzó esa cifra) los diputados se elegían por representación proporcional (RP) en 32 circunscripciones plurinominales, con dos repartos de escaños. La primera asignación se realizaba en la circunscripción por R P con cociente electoral: cada lista obtenía tantos escaños como veces sus votos contenían el cociente7. Los restos (votos a cada lista no utilizados en ese primer reparto) se sumaban en el Colegio Único Nacional, donde se repartían los escaños no atribuidos en las circunscripciones entre las listas de los partidos, también por R.P. La elección se hacía en listas cerradas pero no bloqueadas: el elector podía modificar el orden de colocación de los candidatos en la lista, mediante los votos de preferencia, señalando hasta 3 o 4 candidatos de ese partido, y los escaños que correspondían a éste se atribuían a los candidatos en función de las preferencias, independientemente del lugar que ocuparan en la lista8. 7
El cociente: Votos válidos emitidos/número de escaños de la circunscripción. El Prof. Alberto Spreafico demostró que el voto preferencial era más utilizado por los electores del Sur que por los del Norte y por los votantes de partidos de centro y de derecha con más frecuencia que por los de partidos de izquierda, por lo que dedujo que se trataba de un «voto clientelar», o, como indica Parisi, un voto de «intercambio», di scambio, a cambio de favores políticos o económicos.. 8
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En 1993 se modificó la ley electoral, introduciendo un sistema mixto, tras el triunfo del referéndum de abril a favor del sistema mayoritario. El Parlamento votó la Ley Mattarella, que mantenía la cuarta parte de los escaños de cada Cámara a cubrir por R.P. y el resto (3/4) por sistema mayoritario. El Senado se compone de 315 senadores electos por 5 años. El Presidente de la República puede nombrar senadores vitalicios a cinco ciudadanos que hayan realizado méritos por la Patria, condición que también adquieren por derecho propio los ex-Presidentes de la República. En total ha habido una treintena de senadores vitalicios. El sistema electoral del Senado de la ley de 1993 era también mixto. De los 315 senadores electivos, 232 (3/4 partes) se eligen por sistema mayoritario. En 1999 tuvo lugar un referéndum para abolir la cuota proporcional de la ley electoral que fracasó, al no obtenerse el quórum del 50% de participación (se alcanzó el 49,6%), si bien los votos favorables al cambio, y por tanto en pro de un sistema totalmente mayoritario, fueron el 91,5 %, prueba de los deseos del electorado.
El actual sistema electoral En diciembre de 2005, unos meses antes de las elecciones, el Parlamento aprobó una polémica ley electoral, actualmente vigente, a propuesta del gobierno de Berlusconi, cuyo objetivo, según la oposición, era mitigar la previsible pérdida de voto de su coalición Casa de las Libertades. La Cámara de Diputados El número de diputados no varía, serán 630 elegidos directamente y distribuídos así: • 26 circunscripciones plurinominales que eligen a 617 diputados • una circunscripción uninominal del Valle de Aosta • una circunscripción de los italianos en el extranjero que eligen a 12 diputados y esta es una novedad. El sistema electoral es proporcional (salvo para el escaño del Valle de Aosta que es mayoritario a una vuelta, «a la inglesa») con listas cerradas y
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bloqueadas. Existen «umbrales mínimos» de votos para poder participar en el reparto de escaños9. Pero si el partido o coalición más votado no llega a los 340 escaños (la mayoría absoluta son 316 diputados), se le conceden escaños de prima a la mayoría para llegar a esa cifra. Los 277 escaños restantes [630- (340+1+12) = 277] se atribuyen a las listas o coaliciones por el método del profesor belga Víctor d’Hondt. El voto no es obligatorio. Sistema electoral del Senado Existen 20 distritos plurinominales que eligen a 302 senadores. Una circunscripción uninominal del Valle de Aosta que elige un senador. Seis circunscripciones uninominales en la región del Trentino-Alto Adigio. Una circunscripción de los italianos residentes en el extranjero, con 6 escaños, lo que es una novedad. Los sistemas electorales: Representación proporcional por el método de d’Hondt para las circunscripciones regionales (302 escaños) y para los escaños de italianos del exterior. Sistema mayoritario a una vuelta para las 6 circunscripciones del Trentino-Alto Adagio. Existen umbrales mínimos a escala regional que deben superar los partidos y coaliciones para poder participar en el reparto de escaños. Si la coalición o partido más votado no alcanza el 55% de los escaños senatoriales de la región, recibirán una prima a la mayoría para alcanzar esa cifra y el resto de los escaños se atribuyen por el método de d’Hondt. Se exceptúa la región de Molise, que sólo elige a 2 senadores. El voto ya no es obligatorio. Las vacantes de los senadores elegidos por RP las ocupan los siguientes en las listas, en cuanto a las de los senadores elegidos por sistema mayoritario uninominal, exigen elecciones parciales en el distrito.
9 10% de votos válidos para una coalición, 2% para un partido perteneciente a una coalición, 4% de los votos nacionales para un partido no afiliado a una coalición, 20% de los votos de la circunscripción para las listas de minorías lingüísticas.
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Las elecciones del 9 y 10 de abril de 2006, que tuvieron lugar tras la disolución anticipada de las Cámaras por el Presidente de la República Carlo Azeglio Ciampi en febrero, dieron lugar a la formación de dos coaliciones: la derechista Casa de las Libertades encabezada por Silvio Berlusconi y la de centro-izquierda La Unión, formada fundamentalmente por el Olivo que en 2005 había elegido en elecciones primarias como cabeza de lista a Romano Prodi, que ya fue Primer Ministro y había sido Presidente de la Comisión Europea. Los resultados electorales de la elección de 2006, inmediatamente posterior a la reforma electoral demostraron una vez más que no siempre el cambio de sistema favorece al partido que lo propugna: la coalición La Unión de Prodi fue ganadora y la de Berlusconi quedó en segundo lugar, aunque la distancia en porcentaje de voto fue mínima (49,8% la Unión frente a 49,7% de La Casa de las Libertades). Berlusconi amenazó con impugnar el resultado, pero finalmente dimitió el 2 de mayo. A la semana siguiente se procedió a la elección del Presidente de la República al terminar los siete años de mandato del Presidente Ciampi, por parte del colegio electoral presidencial (las dos Cámaras junto a los electores designados por las regiones), elección que recayó en el antiguo comunista, ex-Presidente de la Cámara baja y a la sazón senador vitalicio, Giorgio Napolitano, quien días después encargó a Romano Prodi la formación del Gobierno.
2.1. El Funcionamiento del Parlamento Las dos Cámaras tienen los mismos poderes en la Constitución (bicameralismo simétrico) y en la realidad política existe una igualdad casi absoluta, ambas son elegidas por cinco años (desde 1953), las dos deben dar la investidura al Ejecutivo, y pueden presentar mociones de censura, el Gobierno es responsable ante ambas, aprueban los presupuestos, ejercen «colectivamente» la función legislativa, sus miembros tienen iniciativa legislativa y ambas deliberan sobre el estado de guerra. En sesiones conjuntas eligen al Jefe del Estado y reciben su juramento de fidelidad a la República y la Constitución, designan a 5 magistrados de la Corte Constitucional y a un tercio de los componentes del Consejo Superior de la Magistratura, —deciden sobre la acusación al Presidente de la República por alta traición o atentado a la Constitución—, y a los miem-
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bros del Gobierno por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones, y eligen a 16 ciudadanos entre los electores del Senado (de más de 25 años), que se unirán a la Corte Constitucional cuando actúe como Tribunal para juzgar al Presidente de la República.El Gobierno acostumbra presentar los proyectos de ley y someterse a la investidura dando alternativamente la preeminencia a cada una de las Cámaras. Pese a la diferencia de edad del cuerpo electoral que las elige, ambas han tenido una composición política y social muy similar. Sólo en una ocasión el Senado ha negado la investidura concedida por los diputados al Gobierno (1972, primer Gobierno Andreotti). La Cámara y el Senado se dan sus Reglamentos, en los que se determinan las «reglas del juego parlamentario», por ello la Constitución exige mayorías absolutas para su aprobación, y tienen sus Presidentes, Gabinetes del Presidente, Grupos Parlamentarios, Conferencias de portavoces de los Grupos (Cappigruppo). Comprueban las actas electorales de sus elegidos a través de las Juntas para las Elecciones. Funcionan en Pleno y en Comisiones que son muy similares en ambas. Las Comisiones permanentes son 13 y en ellas están representados los grupos parlamentarios proporcionalmente a sus escaños. Ambas pueden crear Comisiones de Encuesta sobre temas de interés público, que investigarán «con los mismos poderes y limitaciones que la autoridad judicial» (art.82) y de hecho 19 de esas Comisiones han sido bicamerales para darles más repercusión y porque ello les permite, a diferencia de las comisiones de una sola Cámara, continuar sus trabajos en la siguiente legislatura. Hay otras comisiones bicamerales permanentes desde 1949, como la de Cuestiones Regionales… Los parlamentarios gozan de las prerrogativas normales: inmunidad, no pueden ser perseguidos por las opiniones manifestadas ni por sus votos, sólo se les puede procesar con autorización de su Cámara y perciben un sueldo fijado por las Cámaras. Cada uno de ellos representa a la Nación y no están ligados por mandato imperativo. Las sesiones son públicas, aunque pueden ser secretas, y para deliberar necesitan un quórum: la mayoría de sus miembros deben estar presentes.
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El control del Gobierno por el Parlamento Es otra de las funciones de las Cámaras, que la llevan a cabo mediante una serie de recursos, siendo los principales: Las dos Cámaras tienen que conceder la investidura al Gobierno, cuando ha sido propuesto por el Presidente de la República y ambas pueden presentar un voto de censura al Gobierno. Estos dos son los métodos más importantes, que veremos al tratar del Gobierno, pero existen otros mecanismos de control del Ejecutivo. Las preguntas al Gobierno, muy numerosas, que pueden presentarse por escrito (casi 6.000 al año), hacerse en las comisiones (casi 700 anuales) o en el pleno (más de mil). Para éste último caso hay sesiones de «preguntas con respuesta inmediata». Las Comisiones de Investigación, ya mencionadas. Las que más repercusión pública han tenido son las de la Logia masónica P2, la exportación de armas a Irak, la del asesinato de Aldo Moro, la lucha contra la corrupción, la Mafia…Algunos comentaristas, dada su poca eficacia, las consideran «instrumento de lucha política en la inmovilidad de las grandes coaliciones», porque con frecuencia se crean a iniciativa de los grupos parlamentarios de la oposición, pero con apoyo de los partidos del gobierno. La petición de informaciones por parte de las Comisiones permanentes de las Cámaras, dirigidas al Gobierno para que se sometan a las preguntas de los parlamentarios. La discusión de un proyecto de ley con frecuencia va precedida de «encuestas de conocimiento» que pretenden aclarar el «estado de la cuestión», a las que acuden también expertos, con la consiguiente repercusión mediática. La obligación del Gobierno, establecida en las leyes, de consultar a las Comisiones permanentes correspondientes los contenidos de los decretos de aplicación de las leyes, o los nombramientos de altos cargos de organismos públicos. Todos estos procedimientos son una muestra de la dependencia del Gobierno respecto al Parlamento, que asume un papel predominante en sus relaciones, y permiten la participación más directa de la oposición en el control del Ejecutivo.
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El ejercicio de la función legislativa por el Parlamento Ya hemos señalado que la función legislativa se ejerce «colectivamente» por las dos Cámaras. La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, a cada parlamentario, a los Consejos Regionales, a 50.000 electores (iniciativa legislativa popular) y al Consejo Nacional de Economía y Trabajo (CNEL). De hecho domina la iniciativa gubernamental y parlamentaria: casi el 80% de las leyes corresponden a proyectos de ley del Gobierno. Las propuestas pueden seguir diferentes tratamientos: a) El Presidente de la Cámara lo remite a una de las Comisiones Permanentes (1) que prepara un proyecto de texto que remite al Pleno (2), donde tras una discusión general del proyecto se pasa a discutir, enmendar (o no) y aprobar artículo por artículo (3) y con una votación final (4), para enviarlo posteriormente a la consideración de la otra Cámara (5). Este es el procedimiento normal, llamado «en sede referente» y el obligado para las leyes que tratan de materias constitucionales, electorales, las delegaciones legislativas al Gobierno, presupuestos, tratados internacionales…Existen procedimientos abreviados para proyectos urgentes. b) También está previsto el examen, enmienda y aprobación de los proyectos por la Comisión directamente, sin pasar por el Pleno, para remitirlo después a la otra Cámara. Se dice en este caso que la Comisión ha trabajado «en sede deliberante» y esta posibilidad facilita llevar a cabo compromisos entre partidos de la mayoría y de la oposición en la Comisión, dando lugar a prácticas «consociativas». Sin embargo en todo momento del proceso se puede, a petición del Gobierno, de 1/10 la Cámara o de 1/5 de la Comisión pasar el examen del texto «en sede referente», remitirlo al Pleno donde se inicia la fase 2 del tratamiento a, lo que no suele ocurrir, porque el principal partido de la oposición lograba incorporar sus demandas. Como el texto aprobado por las dos Cámaras debe ser idéntico, y no existe ninguna Comisión mixta que busque un texto unificado, el proyecto sigue un proceso de «navetta» o lanzadera entre las dos Cámaras hasta obtener la aprobación definitiva. El similar peso de los partidos en ambas sedes facilita la brevedad de este proceso. Si una Cámara no aprueba el proyecto o no se llega a un texto idéntico, el proyecto decae.
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Las votaciones se hacen por mayoría simple en las dos Cámaras10. Ciertos temas exigen mayorías cualificadas. La tradición italiana privilegia el voto secreto de los parlamentarios, como garantía contra el mandato imperativo. Y así ha sido hasta 1988 en que, por una exigua mayoría, se aprobó el voto público («palese») para determinadas decisiones y leyes (que se refieren a derechos constitucionales, a los Reglamentos parlamentarios…). El voto secreto propiciaba los acuerdos subterráneos entre corrientes de distintos partidos, facilitaba la actuación de «francotiradores» y provocó la caída de dos gobiernos (en 1980 y 1987). Algunos autores consideran que era símbolo del «transformismo» y del poder parlamentario, dos pilares del régimen político. Tras la aprobación definitiva del texto legislativo por las Cámaras, el Presidente de la República lo promulga y lo envía para su publicación a la Gaceta Oficial, salvo que considere que existen razones de legitimidad o de oportunidad para que, mediante mensaje motivado, devuelva el texto al Parlamento para una segunda lectura. Si las Cámaras lo aprueban de nuevo, el Presidente lo promulgará.
Los referendos Esta institución es una de las más importantes de la democracia directa, pero en los sistemas de democracia representativa las decisiones son tomadas por los representantes del pueblo. Participan en los referendos los electores a la Cámara de Diputados (mayores de 18 años). La Constitución prevé tres tipos de referéndum: 1) El de revisión constitucional: las leyes de revisión de la Constitución se someten a referéndum (llamado «confirmativo» o también «constitucional» o «suspensivo») si, durante los tres meses posteriores a su publicación, lo solicita 1/5 de los miembros de una Cámara o 500.000 electores, o 5 Consejos Regionales y deberá obtener la mayoría de los votos válidos, (caso del referéndum del 7 de octubre 2001). En este tipo de consulta se prescinde del quórum de participación que vere10 Pero con una diferencia: en el Senado se trata de la mayoría de los presentes (cuentan las abstenciones para el quórum deliberativo) y en la Cámara la mayoría de los votantes (no influyen los abstencionistas).
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mos enseguida. El proyecto de reforma constitucional tiene que superar en las votaciones finales en las dos Cámaras la mayoría cualificada de 2/3 para evitar este referéndum. No se consiguió esa mayoría en el proyecto de reforma aprobado por las Cámaras en marzo de 2001 sobre las Regiones, y se pidió el referéndum «confirmativo». 2) El referéndum para la fusión o creación de nuevas Regiones, así como para el paso de una provincia de una a otra Región, previos a las leyes que deben establecerlos. 3) El referéndum abrogativo. El art. 75 establece que se celebrará para la «abrogación, (derogación) total o parcial, de una ley, o un acto con valor de ley, cuando lo soliciten 500.000 de electores o 5 Consejos Regionales». Algunos lo consideran «poder legislativo negativo». Se excluyen las leyes tributarias, las normas constitucionales y de presupuestos, de amnistía e indulto, y de ratificación de tratados internacionales. Para la aprobación de la propuesta sometida a referéndum abrogativo la Constitución establece dos condiciones: 1) un quórum: la participación de la mayoría (50%+1) de los electores, y 2) La aprobación por la mayoría de los votantes. El quórum no se exige en los otros dos tipos de referenda. El referéndum abrogativo se considera como un correctivo de las acciones parlamentarias y hasta 1970 no se dictó la ley de desarrollo del principio constitucional por el bloqueo de la DC, hasta que la propició al considerar la posibilidad de utilizar este instrumento contra la ley de divorcio, como hizo en 1974 con nulo éxito11. La ley aumenta las dificultades del referéndum abrogativo: no se puede realizar durante el último año de legislatura, ni durante las elecciones, hay un control de la propuesta por la Corte de Casación y la Corte Constitucional para admitirla o no12, si contraviene el art. 75. No pueden afectar a leyes de contenido constitucional (CSM, Concordato), ni interrumpir la actividad de un órgano constitucional, y deben respetar los
11 El «referéndum del divorcio» de 1974 para abolir la ley logró el 87% de participación, pero ganó el NO con casi el 60% de los votantes. No se derogó la ley, lo que fue una derrota de la DC. En 1981 el Movimiento por la Vida y la DC promovieron otro referéndum para reducir la legalidad del aborto, que fracasó. Participó el 79% del electorado, mas los votos contrarios fueron de casi el 70%. 12 La propuesta de referéndum sobre el abandono de la RP fue rechazada en 1991, pero la situación política y la opinión pública, tras las crisis de los partidos provocadas por los procesos de «Manos limpias» se mostró muy favorable a la reforma electoral, y en 1993 fue admitida a trámite la consulta.
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«valores constitucionales». Todos los referenda de un año se celebrarán el mismo día13. Si el referéndum abrogativo triunfa, tiene como consecuencia jurídica que las Cámaras deben adoptar una ley que tenga en cuenta el resultado de la consulta, pero como responde a una pregunta simple (sí o no), permite al legislador una amplia posibilidad de soluciones respetuosas con la «normativa resultado del referéndum». En junio de 2011 se celebró un referéndum abrogativo acerca de cuatro disposiciones sobre tarifas del suministro de agua, servicios públicos locales, la posibilidad de volver a la energía nuclear (en 1987 se decidió el cierre de las centrales nucleares) y, lo más importante, el llamado «legítimo impedimento», una norma que permitía al Presidente Berlusconi y a sus ministros no presentarse a las convocatorias de los jueces por «compromisos institucionales», norma que utilizó el Presidente en varias ocasiones para retrasar sus numerosos juicios. El resultado fue un golpe al Gobierno, sobre todo después del de las elecciones administrativas en que el partido del gobierno perdió las alcaldías de Nápoles y Milán. En julio 2011 Berlusconi, a sus 77 años, anunció que no sería candidato en las siguientes elecciones de 2013 y designó como sucesor a su ministro de Justicia, elegido dos semanas antes a mano alzada secretario general del Pueblo de la Libertad, Angelino Alfano.
3. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA El referéndum de 1946 estableció la República en Italia, y una disposición transitoria de la Constitución privaba del derecho de sufragio a los miembros y descendientes de la casa de Saboya y la entrada y residencia en territorio italiano de los varones, hasta la Ley constitucional de julio de 2002 que dejó sin efecto esta disposición. Según el ordenamiento constitucional, el Presidente de la República, que debe tener más de 50 años y gozar de sus derechos civiles y políticos, es elegido para un mandato de 7 años, mediante voto secreto de un cuerpo electoral compuesto por: a) las dos Cámaras del Parlamento reunidas en sesión conjunta, y además b) tres delegados por Región, 13 El Partido Radical, con poca fuerza parlamentaria, ha hecho uso frecuente del Referéndum, y el más importante es el propiciado por Segni que redujo los votos de preferencia primero, y luego logró la elección por sistema mayoritario de una parte de las Cámaras.
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elegidos por los Consejos Regionales, con representación de las minorías (1 del Valle de Aosta). En total 1.010 electores presidenciales en 2006. El candidato debe obtener 2/3 (66%) de los votos en primera votación (así fue con Cossiga en 1985 y con Ciampi en 1999), pero a partir de la tercera votación basta la mayoría absoluta, para procurar que sea un candidato de consenso. Oscar Luigi Scalfaro fue elegido en 1992 en la decimosexta votación y Saragat en 1964 en la vigésimo primera, lo que da idea de las negociaciones que se llevan a cabo durante semanas entre los partidos y del papel que juega el voto secreto, que permite eludir a los electores presidenciales las decisiones de las cúpulas de sus formaciones, y también la manifestación «secreta» de las corrientes existentes dentro de los partidos14. En ocasiones la mayoría gubernamental sólo logra elegir a su candidato gracias a los votos de otras «corrientes» de partidos de la oposición. Esta elección es un momento privilegiado para comprobar la capacidad de «finura, finezza» de la política italiana. Respecto a los poderes Presidente hay que destacar que todos sus actos necesitan el refrendo de un ministro o del Presidente del Consejo de Ministros, que se hacen responsables de ellos. Es irresponsable, salvo por alta traición o por atentado a la Constitución, en cuyo caso es acusado por el Parlamento15 por mayoría absoluta de sus miembros y juzgado por la Corte Constitucional a la que se suman para ello 16 ciudadanos sorteados por las Cámaras. Sus poderes son los clásicos de un Jefe de Estado en un régimen parlamentario: — Representa la unidad nacional, convoca las elecciones de las nuevas Cámaras y su primera reunión y convoca referéndum en los casos previstos por la Constitución. — Autoriza la presentación a las Cámaras de proyectos de ley del gobierno. — Promulga las leyes en los 30 días de su aprobación, los decretos-ley y los reglamentos.
14 Según Gianfranco Pasquino, en 1999 en la elección del Presidente Ciampi , que logró salir elegido en la primera votación, los «francotiradores» que rompieron la disciplina de su partido, fueron al menos 185. Cfr. «L’elezione di Ciampi alla presidenza della Repubblica», en Gilbert, M. y Pasquino, G. (eds.), Politica in Italia, Edizione 2000, Bologna, Il Mulino, pág. 132. 15 Sólo ha habido una propuesta de acusación en 1991 contra el Presidente Cossiga como responsable de la organización «Gladio», (una red clandestina anticomunista que actuó durante los años 70, los llamados «años de plomo» por los atentados) por parte del ex-comunista PDS que fracasó.
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— Nombra funcionarios del Estado, según las leyes, acredita y recibe representantes diplomáticos y ratifica los tratados internacionales, previa autorización de las Cámaras. — Ostenta el mando supremo de las fuerzas armadas y declara el estado de guerra decidido por las Cámaras. — Preside el Consejo Supremo de Defensa y el Consejo Superior de la Magistratura. — Posee el derecho de gracia y de conmutar penas y otorga los honores de la República. Además tiene otras funciones presidenciales: — Convocatoria extraordinaria de las Cámaras, disolución anticipada (la que llevó a cabo el Presidente Ciampi en febrero de 2006, por ejemplo) de las mismas, tras oir a sus Presidentes, disolución de los Consejos Regionales (tiene que consultar a la Comisión parlamentaria bicameral de Cuestiones Regionales) — Reenvío de las leyes a las Cámaras para una segunda lectura, con un mensaje motivado, estando obligado a promulgarlas si las Cámaras vuelven a aprobarlas. — Nombra al Presidente del Consejo de Ministros y, a propuesta de éste, a los Ministros. También designa a cinco senadores vitalicios y a cinco magistrados de la Corte Constitucional. Los Jefes de Estado italianos han sido anteriormente primeros ministros, ministros o presidentes de una Cámara, pero con perfiles poco preeminentes, porque no se ha querido potenciar la figura presidencial que podría restar protagonismo al Parlamento. Esa razón es la que ha impedido la reelección a los que la buscaron (los dos primeros y Saragat). No todos se retiran de la vida política al término de su mandato: Da Nicola presidió después la Corte Constitucional16.
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Estos son los once Presidentes de la República: Enrico Da Nicola (1946), Luigi Einaudi (1948), Giovanni Gronchi (1955), Antonio Segni (1962), Giuseppe Saragat (1964), Giovanni Leone (1971), Sandro Pertini (1978), Francesco Cossiga (1985), Oscar L. Scalfaro (1992), Carlo A. Ciampi (1999) y Giorgio Napolitano (desde 2006).
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En caso de incapacidad, o de enfermedad, dimisión o viaje al extranjero, sus funciones son ejercidas por el Presidente del Senado. Si el impedimento es permanente o a la muerte del Presidente en ejercicio, el Presidente de la Cámara convoca a los electores presidenciales para elegir al sustituto17. Cuando cesan en su cargo, pasan a ser senadores vitalicios (salvo renuncia). Los expertos califican los «estilos» del ejercicio de la Jefatura del Estado como «notariales» o «comprometidos». Los Presidentes del primer grupo se limitan a «levantar acta» de las decisiones de la mayoría gubernamental, como fueron los casos de Einaudi, Leone y los primeros años de Cossiga, y en los del segundo, en que el Presidente, sin sobrepasar los límites constitucionales, toma distancia del Parlamento y los gobiernos, se incluyen Gronchi, Saragat, Pertini, los últimos años de Cossiga y Scalfaro.
4. EL GOBIERNO El Presidente del Gobierno (o del Consejo de Ministros) y los ministros forman el Gobierno de la República. El Presidente de la República nombra al Presidente del Consejo de Ministros y, a su propuesta, nombra y cesa a los ministros. Los Subsecretarios de Estado, en los que delegan competencias los Ministros, no asisten al Consejo, salvo el de la Presidencia del Consejo de Ministros, que actúa como secretario. El proceso de formación de Gobiernos es en realidad fruto de los acuerdos entre partidos, ratificados por el Presidente de la República al nombrar al Jefe de Gobierno, aceptando las decisiones de los líderes de los partidos que logran la coalición. El profesor Gianfranco Pasquino subraya que el Jefe del Estado, «excepto en un par de ocasiones, simplemente ha tenido que ratificar esos complicados acuerdos». El Gobierno, como en todo régimen parlamentario, tiene que tener la confianza del Parlamento, y en caso italiano de las dos Cámaras, para lo que se presenta a los diez días de su formación ante ellas para obtenerla o no mediante votación nominal.
17 Segni dimitió en agosto de 1964 por razones de salud y el Presidente del Senado, C. Merzagora cumplió las funciones presidenciales hasta la elección de Saragat en diciembre. Leone dimitió meses antes del final de su mandato por el «caso Lockheed».
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Estas especificaciones constitucionales del art. 94 suponen la «racionalización» del régimen parlamentario. La votación nominal fuerza a los parlamentarios a ejercer el llamado «voto palese = público, manifiesto» y a hacerlo en el sentido decidido por sus partidos en las consultas previas a la formación del gobierno, evitando así la presencia de «franco tiradores». Es una prueba de la importancia que los constituyentes conceden a los partidos políticos en esta manifestación tan crucial del sistema parlamentario. La confianza de las Cámaras se obtiene por mayoría simple de cada una de ellas; lo que permite que haya gobiernos «apoyados» gracias a la abstención o a la ausencia de grupos parlamentarios no incluidos en el ejecutivo. Cada Cámara puede presentar mociones de censura (mozioni di sfiducia) al Gobierno, motivadas y firmadas por 1/10 de sus miembros, que se discutirán tres días más tarde, para evitar votaciones sorpresa. Y la votación será nominal y por tanto «pública, palese», lo que garantiza la disciplina de voto partidaria. Todas estas previsiones forman parte también de la «racionalización» del sistema parlamentario, dificultando el ejercicio de esa moción, apoyando así al gobierno en ejercicio. Si la censura triunfa (nunca ocurrió) en una Cámara el Gobierno está obligado a dimitir, y se abre una crisis llamada «parlamentaria», para diferenciarla de las «extraparlamentarias», provocadas por diferencias entre partidos del gobierno. Casi todas las crisis gubernamentales han sido de este segundo tipo. Sólo el Reglamento de la Cámara Baja prevé la censura contra uno o varios ministros individualmente18. El Gobierno, según la Constitución (art. 94) no está obligado a dimitir por el voto contrario de una de las Cámaras ante una propuesta que les someta a discusión, pero sí puede provocar la petición de una «cuestión de confianza» presentando un proyecto de ley a votación y condicionando su permanencia en el puesto a su aprobación. Se utiliza esta figura cuando hay dificultades dentro de la mayoría gubernamental, ya que obliga a votación nominal y se vota inmediatamente, dejando a un lado las propuestas alternativas. El Gobierno de De Mita en 1988 recurrió a esta cuestión de confianza para aprobar el proyecto que establecía la votación pública (palese) en las Cámaras para determinadas decisiones (si hubiera sido secreta, no hubiera sido aprobada). Y Prodi en octubre de 1998, por dificultades en la coali18 Y así se hizo con el ministro de Justicia Mancuso del Gobierno Dini en 1995, por enviar una inspección a la fiscalía de Milán, donde se investigaban casos de corrupción, dentro de la operación «Mani Pulite», Manos Limpias. La censura triunfó y Mancuso dimitió.
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ción del Olivo pidió la confianza, que no logró por 1 voto. Dimitió y fue la primera vez que lo hacía un Gobierno por esa razón. Una parte de Refundación Comunista votó en contra. Después de unas elecciones generales es habitual que el Gobierno dimita y se forme uno nuevo, que obtenga la confianza de las nuevas Cámaras y se ha establecido la costumbre de que tras la elección de un nuevo Presidente de la República el Gobierno presente su dimisión formal, que no será aceptada.
4.1. Funciones del Presidente del Consejo y del Gobierno La Constitución atribuye al Presidente del Consejo de Ministros la dirección de la política general del Gobierno, de la que es responsable, el mantenimiento de la unidad de «dirección política» (indirizzo político) y administrativa, y la coordinación de las actividades de los ministros, quienes son responsables colegiadamente de los actos del Consejo e individualmente de los de su Ministerio. Todos los miembros del Gobierno pueden ser acusados por delitos cometidos en el ejercicio de sus funciones por el Parlamento en sesión conjunta y les juzgaría la Corte Constitucional, ampliada con 16 ciudadanos elegidos por las dos Cámaras de entre los electores del Senado. El Gobierno define y trata de alcanzar los objetivos de la acción del Estado mediante la aprobación del programa de gobierno que se somete a la confianza de las Cámaras, y que es el resultado de las consultas previas a la formación del gabinete entre los partidos que formarán la coalición gubernamental, en un sistema multipartidista como el italiano de la I República. Los partidos buscan aspectos de sus programas que puedan compartir y dejan a un lado los que no son admisibles para los otros socios de la coalición. Y los programas electorales que presentan los partidos, como instrumentos de mediación entre la sociedad y el Estado que son, han sido elaborados después de escuchar o detectar las demandas de los sectores sociales a que esas formaciones políticas intentan representar y a los que presentan sus propuestas programáticas para solicitar y obtener sus votos. Dirige de hecho la política exterior, aunque sin olvidar la función de control del Gobierno que corresponde al Parlamento y el papel de los parla-
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mentarios en la ratificación de tratados internacionales, decidiendo las alianzas políticas o militares, participando en ellas en representación de su país y esta dirección es importante por la pertenencia de Italia a la UE, a la zona euro, al G7 y a la OTAN, entre otras organizaciones. Dirige la Administración Pública, fijando sus objetivos y a través de nombramientos de altos cargos militares, de los Ministerios, de la Diplomacia, los prefectos o los Comisarios del Gobierno en las Regiones. También corresponde al Gobierno de la República plantear la cuestión de constitucionalidad ante la Corte Constitucional acerca de leyes regionales que excedan de sus competencias o vayan contra intereses nacionales o de otras regiones. Las decisiones del Gobierno pueden ser de varios tipos: — Los actos de los Ministros adoptan la forma de decretos ministeriales, los del Presidente del Consejo, son decretos del Presidente del Consejo de Ministros y los del Gobierno pueden ser: — Decretos del Presidente de la República (refrendados por el Presidente del Consejo o por un Ministro). — Los actos normativos son decretos legislativos, previa ley de delegación del Parlamento, para un tiempo limitado y un tema determinado. — Decretos-leyes, previstos por el art. 77 de la Constitución, para «casos extraordinarios de necesidad y urgencia», en los que el Gobierno, bajo su responsabilidad, puede adoptar decisiones provisionales con fuerza de ley, pero presentándolas antes de 5 días a las Cámaras, para su conversión en ley en 60 días, pudiendo el Parlamento enmendar el texto, pero en Plenos, y en caso contrario los decretos carecen de eficacia desde el principio, como si no hubieran sido dictados, aunque las Cámaras pueden regular mediante ley (retroactiva) las relaciones jurídicas nacidas de los decretos-leyes no convertidos en ley. Los gobiernos han abusado de esta posibilidad, llegando a dictar una ingente cantidad de decretos-leyes, (casi un tercio de las leyes aprobadas en las legislaturas en los años 80).
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Cuadro 2. Mayorías gubernamentales (1946-2008) MAYORÍAS
PERIODOS
Principales partidos que apoyan al gobierno
Unión Nacional
1946-1947
DC, PCI, PSI
Centro-Derecha
1947-1960
DC, PRI, PLI, PSDI
Centro-Izquierda
1960-1976
DC, PSI, PSDI, PRI
Compromiso Histórico
1976-1979
DC, PCI, PSI, PSDI, PRI
Centro-izquierda
1979-1981
DC, PSI, PSDI, PRI
Pentapartito
1981-1992
DC, PSI, PSDI, PRI, PLI
Cuatripartito
1992-1994
DC, PSI, PSDI, PLI
Derecha
1994-1995
FI, AN, LN
Gobierno técnico (Dini)
1995-1996
Apoyo: PDS, LN, Abstención: FI, AN
Izquierda
1996-1998
(El Olivo)PDS, RI, apoyo RC
Izquierda
1998-2001
DS, PPI, SDI, PdCI, UDR, RI, VERDES
Derecha
2001-2006
FI, AN, LN
Izquierda
2006-2008
El Olivo
Derecha
2008-
Pde L, LN,
Fuente: Elaboración propia a partir de: Gaudillère, B., Le régime politique italien, París, P.U.F., 1999, p.59.. Siglas: DC: Democracia Cristiana; PSI: Partido Socialista Italiano; PSDI: Partido Socialista Democrático Italiano; PLI: Partido Liberal Italiano; PRI: Partido Republicano Italiano; PCI: Partido Comunista Italiano; PDS: Partido Democrático de la Izquierda (luego DS); RC: Refundación Comunista; FI: Fuerza Italia; LN: Liga Norte; AN: Alianza Nacional; RI: Renovación Italiana (Dini). UDR (Cossiga); .SDI: Socialistas Democráticos Italianos; PdCI: Partido de los Comunistas Italianos.
5. EL PODER JUDICIAL El Título IV de la Constitución está dedicado a «La Magistratura» y señala que la Justicia se administra en nombre del pueblo y que los jueces están sujetos sólo a la ley. Los constituyentes quisieron establecer claramente los principios de este tercer poder del Estado, asegurando su independencia: «La magistratura constituye un orden autónomo e independiente de cualquier otro poder» (art. 104), y en especial del poder ejecutivo. Para ello se crea el Consejo Superior de la Magistratura, que decide sobre el status de todos los magistrados, tanto jueces como fiscales, se garantiza su inamovilidad y se establece la obligación al ministerio fiscal de «ejercer la acción penal». El Consejo Superior de la Magistratura está presidido por el Presidente de la República y compuesto por el Primer Presidente y el Procurador Gene-
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ral de la Corte de Casación, y treinta consejeros, veinte de ellos (2/3) elegidos por todos los magistrados entre determinadas categorías, y los 10 restantes (1/3) por el Parlamento, en sesión conjunta de las Cámaras, pero esta vez entre profesores de Universidad de materias jurídicas y abogados con más de 15 años de ejercicio. Su mandato es de cuatro años, no pudiendo ser reelegidos inmediatamente. De esa manera se logra por un lado evitar un excesivo «corporativismo» judicial, al abrir el Consejo a otros profesionales juristas, a la vez que se mantiene una relación con los otros poderes del Estado. El Vicepresidente del CSM es elegido por el Consejo entre los consejeros de elección parlamentaria, otra prueba del equilibrio y la independencia de que se quiere dotar al CSM, que decide sobre ascensos, destinos, promociones y medidas disciplinarias de los magistrados. Este modelo inspiró el Consejo General del Poder Judicial español. La acción de los fiscales y jueces italianos desde 1992, en casos como la Tangentópoli19, y las Mani Pulite (Manos Limpias) en que ejercieron acciones penales contra parlamentarios, ministros, etc. es una muestra de la independencia del poder judicial en Italia, que se puede considerar hoy como un ejemplo de «democracia judicial», porque según algunos autores los «procesos de decisión política están muy influidos por las actuaciones de la magistratura», y las investigaciones judiciales «han destruido a la clase política italiana»20. Los políticos no han podido parar a los jueces y los magistrados del Sur comenzaron a investigar los lazos entre la clase política y el crimen organizado, que asesinó a los jueces Falcone y Borsellino.
6. ÓRGANOS AUXILIARES La Constitución los enumera después del Gobierno y son: el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo (CNEL), el Consejo de Estado y la Corte de Cuentas. Son órganos consultivos y de control y tienen capacidad 19
«Tangentopoli» quiere decir «ciudad de los sobornos». Y se llama así a «la ola de notificaciones, encuestas y procesos de los años 90…Entre 1992 y 1993, 6.059 personas fueron llamadas a declarar, entre ellas 438 diputados y senadores, …873 empresarios, 1.373 funcionarios de partidos y 978 funcionarios de comunas, provincias y regiones; las órdenes de encarcelación fueron 2.993. En 1994, en vísperas de la disolución de las Cámaras, cerca de 2/3 de diputados y senadores habían sido llamados a declarar». Caciagli, M., Clientelismo, corrupción …, op. cit., pág. 65. 20 Guarnieri, C. y Pederzoli, P., Los jueces y la política, Poder Judicial y Democracia, Madrid, Taurus, 1999, págs. 157 y ss.
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de hacer propuestas al Gobierno y a las Cámaras, para mejorar el funcionamiento de la actividad administrativa. El Consejo Nacional de la Economía y el Trabajo (CNEL) es un órgano consultivo de las Cámaras, del Gobierno y de las Regiones para temas de política económica y social. Para ello tiene iniciativa legislativa y «puede contribuir a la elaboración de la legislación económica y social». Está compuesto por doce expertos, designados: 8 de ellos por el Presidente de la República y 4 por el Consejo de Ministros, que también nombra al Presidente del CNEL así como por 99 representantes de categorías profesionales, los agentes sociales. El Consejo de Estado es un órgano de «consulta jurídico-administrativa y de tutela de la justicia en la administración». El gobierno designa 1/4 de los nuevos consejeros y al Presidente, pero necesitan cumplir determinados requisitos. Sus decisiones consultivas adoptan distintas formas: facultativas (a petición del Gobierno o de las Regiones), obligatorias (sobre recursos extraordinarios ante el Jefe del Estado, o la anulación por el Gobierno de actos ilegítimos), y vinculantes, obligatorias para la Administración. La Corte de Cuentas tiene como misión «el control preventivo de los actos del gobierno en lo referente a la gestión de los presupuestos del Estado» (art.100), así como de la gestión económica de los organismos financiados por el Estado. Reorganizada en 1994, el Gobierno nombra a su Presidente y la mitad de sus miembros.
7. LA CORTE CONSTITUCIONAL Sus funciones están establecidas en la Constitución: Juzgar: 1) la constitucionalidad de las leyes o actos con fuerza de ley, del Estado y de las Regiones; 2) los conflictos de competencias entre los poderes del Estado, entre el Estado y las Regiones y entre las Regiones y 3) juzgar al Presidente de la República y a los ministros, acusados por el Parlamento. 4) Una ley constitucional de 1953 añadió la competencia de decidir sobre la admisión de las propuestas de los referendums abrogativos. Se compone de 15 jueces, elegidos: 5 por el Presidente de la República, 5 por el Parlamento en sesión conjunta y 5 por las supremas Magistraturas, es
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decir por la Corte de Casación (3 jueces), Consejo de Estado (1) y Corte de Cuentas (1) entre magistrados, catedráticos de Universidad, o abogados con 20 años de ejercicio. A los 5 jueces elegidos por el Parlamento se les aplicaba la «lotización», el reparto «en lotes» entre las propuestas de los partidos, nombrando a 3 magistrados de la mayoría y a 2 de los partidos de la oposición, al tener que contar con una mayoría cualificada para su elección: 2/3 (66%) en las dos primeras votaciones y 3/5 (60%) en las siguientes. Su mandato es de 9 años, no renovables y los magistrados eligen a su Presidente por 3 años. El recurso a la Corte es más limitado que en la Constitución española, al no existir el «recurso de amparo». Están legitimados para recurrir a la Corte: el Gobierno, sobre una ley regional, es un recurso preventivo, anterior a su promulgación, la Región contra una ley estatal que invada sus competencias, posterior a la promulgación, y los jueces cuando, al aplicar una ley, consideren que es inconstitucional. Las decisiones de inconstitucionalidad adoptadas por la Corte sobre una norma o ley hacen que ésta deje de tener eficacia y se comunica al Parlamento y a los Consejos Regionales para que adopten las medidas oportunas.
8. LAS REGIONES El Título V de la Constitución italiana, inspirado en la española de 1931, trata de «Las Regiones, las Provincias y las Comunas», que son las divisiones políticas y administrativas de la República. El tema regional en Italia, que no se unificó hasta 1870, ha sido recurrente y en 1945 se concedieron Estatutos al Valle de Aosta y a Sicilia. Las Regiones son «entes autónomos con poderes propios y funciones según los principios establecidos en la Constitución» (art. 115, derogado en el año 2001). Pero esta declaración constitucional no se llevó a la práctica hasta 20 años después, cuando el Parlamento dictó la ley que la desarrolla, y ello por el miedo de la DC al poder que podían llegar a tener los comunistas en las instituciones de algunas regiones, como ocurrió en la «Italia rossa (roja)», en regiones como la Toscana o la Emilia-Romagna. La llegada al poder de coaliciones de centro derecha y la evolución de la DC hacia el «compromiso histórico» con el PCI propiciaron la regionalización. Casi todos los Estatutos se aprobaron en 1971.
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Hay cinco Regiones con «Estatuto Especial»: las islas: Cerdeña y Sicilia, la de Trentino-Alto Adigio, la de Friuli-Venezia-Giulia, la del Valle de Aosta, por sus características geográficas o históricas y lingüísticas. Las cinco poseen formas y condiciones especiales de autonomía y los Estatutos se aprueban mediante «leyes constitucionales». Las otras quince Regiones tienen «Estatutos ordinarios» y son: Piamonte, Lombardía, Véneto, Liguria, EmiliaRomagna, Toscana, Umbria, Marche, Lazio, Abruzzi, Molise, Campania, Puglia, Basilicata y Calabria. La llamada «ley constitucional sobre el federalismo», que modifica el Título V de la Constitución, ratificada en referéndum en octubre 2001, atribuye más poderes a las Regiones. Estas son sus principales innovaciones: 1. Reforma del art. 114: Establece que la República está compuesta por Comunas, Provincias, Ciudades metropolitanas, por las Regiones y por el Estado. Concede a Roma la condición de Capital de la República. 2. Reforma del artículo 116, que prevé la atribución de nuevas competencias a las Regiones, por ley del Estado, a iniciativa de aquellas y oídos los entes locales. 3. Reforma del art. 117 invirtiendo el criterio anterior de reparto de competencias entre el Estado y las Regiones, éstas tendrán competencia legislativa plena en todas las materias no reservadas al Estado. Ahora se precisan las materias de competencia estatal: política exterior, política de la UE, de defensa y Fuerzas Armadas, ciudadanía, determinación de los niveles esenciales de prestaciones sociales, previsión social, moneda, control del ahorro y mercados financieros, competencia, reparto equitativo de los recursos financieros, jurisdicción, referenda estatales, orden público, seguridad federal… Las demás competencias se confían a las Regiones, que tendrán mayor poder en muchos temas y participarán en la redacción de leyes europeas que les afecten. 4. Establece autonomía fiscal «de ingresos y gastos» para las Comunas, las Provincias, las Regiones y las Ciudades metropolitanas y prevé la existencia de un fondo de compensación para las regiones con menor capacidad fiscal por habitante. 5. Se crea el Consejo de Autonomías Locales en cada Región, como órgano de consulta entre la Región y las provincias y comunas.
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6. Una norma transitoria permite que el Parlamento establezcan una representación de las Regiones, provincias y comunas en la Comisión parlamentaria bicameral para Cuestiones Regionales. 7. Se introduce la obligación de que las Regiones promuevan la paridad entre hombres y mujeres en la vida económica y social y en el acceso a los cargos electivos. Es importante la posibilidad que tendrán las regiones de «concluir acuerdos con entes territoriales de otro Estado» así como que las legislaciones estatal y regional regularán conjuntamente «las relaciones de las regiones con la Unión Europea», prueba del esfuerzo federalista italiano para unirse al europeo. La Liga Norte y Forza Italia pretenden ahora otra reforma federalista, distinta de ésta, aprobada cuando El Olivo dominaba el Parlamento. Cuadro 3. Resultados del referéndum de reforma constitucional del 7 de octubre de 2001 VOTANTES
34%
Votos «SI»
64,2%
Votos «NO»
35,8%
Fuente: Datos oficiales del Ministero dell’ Interno italiano.
Cada Región posee un Estatuto, que establece la organización interna de la Región, regula el ejercicio de la iniciativa legislativa popular y de los referenda consultivos o de abrogación sobre leyes regionales, etc. Desde el año 2001, esos Estatutos serán discutidos y aprobados por mayoría absoluta en el Consejo Regional y el Gobierno italiano puede promover la cuestión de legitimidad constitucional ante la Corte Constitucional acerca del Estatuto, que será sometido a referéndum si lo solicitan 1/50 de los electores regionales o 1/5 de los miembros del Consejo Regional. El Gobierno de la República puede asumir los poderes de los órganos regionales, de las provincias y de las comunas si no respetan las normas y tratados comunitarios o internacionales, o si peligra la seguridad pública, o cuando lo exija la unidad jurídica o económica del país. Los órganos de gobierno de las Regiones son: El Consejo Regional: es el legislativo de la Región, elegido por sufragio universal, con un sistema determinado por ley de la República. Desde 1995 el 80% de sus miembros
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(consejeros regionales) son elegidos por RP en las provincias que componen la Región y el 20% restante por un sistema mayoritario de lista a una vuelta, en circunscripción regional. El Consejo elige a su Presidente y ejerce la potestad legislativa regional y reglamentaria que atribuyen a la Región la Constitución y las leyes. Tiene iniciativa legislativa ante las Cámaras del Parlamento y 5 Consejos Regionales pueden proponer un referéndum abrogativo. Designan electores para la elección del Presidente de la República. La Junta Regional es el órgano ejecutivo regional y su Presidente representa a la Región, dirige la política de la Junta y es responsable ante el Consejo, promulga las leyes y reglamentos regionales. El Presidente es elegido por sufragio universal directo, y nombra y revoca a los miembros de la Junta. Las Provincias y las Comunas son entes autónomos en su ámbito, de acuerdo con los principios establecidos por la ley, así como circunscripciones de descentralización estatal y regional. En Italia hay 65 provincias y más de 8.000 comunas, casi como municipios españoles.
9. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Según la Constitución, «los organismos de la administración pública se organizan de acuerdo con las disposiciones legales, para asegurar el buen funcionamiento y la imparcialidad de la administración», exigiendo la intervención de la ley, del Parlamento, por encima del Gobierno. En otro artículo de la Carta Magna se encomienda al legislativo «regular la Presidencia del Consejo y determinar el número, las atribuciones y la organización de los ministerios». Queda clara la reserva legal. El problema de la Administración pública italiana ya existía en el siglo XIX y dio lugar a muchas críticas por la injerencia del Gobierno, por la vinculación entre política y administración. La situación empeoró en el periodo fascista, donde el Partido impregnaba la Administración. Por eso los constituyentes intentaron claramente separar a la Administración del Gobierno y de los partidos. Pero la definición constitucional no se realizará hasta las leyes de 1990 cuando se reguló el procedimiento administrativo, considerando a la Administración como conjunto de actividades humanas, de comportamientos
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que había que disciplinar. Se establecieron los modernos criterios de economía, eficacia, eficiencia, simplificación de procedimientos, participación de los ciudadanos y se racionalizó la carrera de los funcionarios. El resultado más tangible ha sido un elenco de procedimientos administrativos y una ley de 1993 que autorizaba al Gobierno a regular más de cien de ellos y se han eliminado comités interministeriales, un centenar de órganos colegiados han quedado en unipersonales y se han regulado más cien procedimientos. Las disposiciones sobre empleo público tratan de separar los órganos de dirección política de los de ejecución administrativa. Pero la persistencia en la burocracia de la cultura organizativa del pasado y en el personal político de los usos del llamado «feudalismo ministerial» y de la «lottización» son lastres a superar. Por las «leyes Bassanini» de 1997 se delega en el Gobierno la adopción de medidas de reorganización completa de la Administración en sus niveles central (Ministerios) y periférico (Regiones, Provincias y Comunas).
10. LA VIDA POLÍTICA EN ITALIA 10.1. Los partidos políticos Los partidos políticos italianos de 1945 a 1993 que tanta importancia han tenido durante casi cincuenta años y que han calificado al régimen político de «partitocracia» han sufrido profundas transformaciones, casi hasta su desaparición en los años 90 del siglo pasado. Se puede hablar de unos partidos durante el periodo de la representación proporcional (hasta 1993) y de otros cuando se introdujo el sistema mayoritario, aunque muchos de los últimos sean hijos de los primeros. Italia era un sistema político ejemplo de multipartidismo. La casi perfecta proporcionalidad entre los porcentajes de votos y los porcentajes de escaños eran un modelo para muchas transiciones políticas, cuando se insistía más en que el Parlamento fuera fiel retrato de las decisiones electorales, dejando a un lado la función de formar gobiernos que, en los sistemas parlamentarios, está encomendada al legislativo. En el Parlamento italiano hasta 1993 siempre ha habido más de 10 partidos representados, algunos con muy pocos escaños, pero que fueron necesarios para formar mayorías. Veamos cuales eran los más importantes:
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La Democracia Cristiana (DC) Es la heredera de los movimientos sociales católicos que comenzaron a finales del XIX, cuando durante el retiro de la vida política de los cristianos organizaron la «Obra de los Congresos», influídos por la encíclica «Rerum Novarum» de 1891. Los dos primeros diputados católicos llegan a la Cámara en 1904, y a partir del Pacto Gentiloni se insertan ya en la vida política, con éxito. Dom Luigi Sturzo fundó en 1918 el Partido Popular Italiano, que tuvo representación parlamentaria en el periodo de entreguerras y fue interlocutor de los socialistas. El partido soportó bien el periodo fascista, gracias a las organizaciones de Acción Católica que agrupaban a miles de jóvenes. Participó en el CLN y en el segundo gobierno Badoglio y su líder Alcide De Gasperi, fue Presidente de Gobierno en 1945. Fue el primer partido en las elecciones administrativas de marzo de 1946, preludio de las elecciones a la Asamblea constituyente, donde tuvo un importante papel e impregnó de contenido social el Estado democrático que estableció la Constitución, junto con los comunistas. La DC era un partido de masas, interclasista, y supo jugar sus bazas en la postguerra: su condición de partido católico y sus orígenes le consiguieron el apoyo de la Iglesia y de los aliados occidentales; su condición de «partido de corrientes»21 le permitía tener líderes de centro, izquierda y derecha que facilitaban las coaliciones con partidos de casi todo el espectro; y siguió utilizando el clientelismo, heredero moderno22 del «transformismo» como método para conseguir votantes «fieles» y apoyos en la administración y los servicios públicos. Aprovechó también la coyuntura internacional, con el comienzo de la guerra fría, cuando los comunistas salen del gobierno en 1947. Ha sido siempre el partido de la «mayoría relativa», y nunca dejó el poder, que compartió con frecuencia con otros partidos, pero que le permitió tener acceso siempre a recursos públicos, que sabía repartir inteligentemente. Mantuvo la Presidencia del Consejo desde 1945 y no la dejó hasta 1981 al republicano Spadolini (81-82) y al socialista Craxi (1983-87).
21 Mario Caciagli señala las corrientes en el Congreso de 1982: Izquierda (30%), Fuerzas Nuevas (9%), de Andreotti (16%), de Fanfani (13%), «Doroteos» (29%)…y hasta 10 corrientes en 1986. Cfr. Caciagli, M., ¿Condenada a gobernar? La DC en el sistema político italiano, Barcelona, ICPS, 1991, pág. 25. 22 «El «transformismo», [que] era una relación entre gobierno-grupos parlamentarios y parlamentarioselectores, ... ha sido reemplazado por el «clientelismo», primero de calderilla (favores a cambio de votos) y después casi empresarial: inversiones, infraestructuras, exenciones siempre a cambio de votos, y mejor si son votos de preferencia». (Pasquino, G., La transizione a parole, Bolonia, Il Mulino, 2000, pág. 211).
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Cuadro 4. Composición social de los afiliados al PCI y a la DC en 1971 PCI
DC
Burguesía
1,0%
3,7%
Clases medias
21,9%
40,4%
Clase obrera
47,5%
20,9%
No activos
29,6%
35,0%
TOTAL
(100%)
(100%)
1.521.631
1.740.000
Militantes
Fuente: Pallante, M. y P. (eds.), Dal Centro-sinistra all’autunno caldo, Bolonia, Zanichelli, 1975, págs. 160-165, citado por Allum, P. A., Anatomia di una Repubblica, Milán, Feltrinelli, 1976, pág. 98.
Es cierto que ese «partido-régimen», o «partido-Estado» o «partido-Iglesia» como le han llamado, ha regido Italia en periodos muy conflictivos y ha colocado al país en el Grupo de los 7, por ejemplo y hay que recordar el fervor europeísta de sus dirigentes que contribuyeron poco después de 1945 a establecer las bases de la actual Unión Europea, en especial Alcide De Gasperi. Fue el partido de la burguesía, pero también votado por los campesinos, que en 1948 logró casi el 50% de votos en el Norte, en el Centro y el Sur del país y que durante décadas representó los intereses de su electorado que siguió dándole su apoyo. No tuvo escisiones como otros partidos, porque obedecieron los llamamientos de los obispos a favor de la unidad política de los católicos. Los cambios de la sociedad italiana, como todas las europeas, desde 1945 han influido en todos los partidos políticos, también en la DC, que no supo adaptarse a la nueva situación social y económica ni convertirse en un «partido acaparador».Su posición de centro en el espectro político italiano le benefició durante la vigencia del sistema electoral de RP, que dificultaba la creación de mayorías parlamentarias y produjo el sistema «consociativo» en Italia. La adopción de un sistema electoral en gran parte mayoritario en 1993, que produce bipolarización, socavó la importancia de su papel centrista y fue una de las razones de su pérdida de apoyo electoral y de poder. El poder corrompe (se vio en los juicios de Mani Pulite) pero une, evita la explosión de las corrientes internas de los partidos y la pérdida de fuerza
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política que sufrió la DC desde las elecciones regionales de 1980, anunciaba ya su declive y posterior estallido. Los cambios sociales se manifestaron ya en el fracaso del referéndum abrogativo del divorcio en 1974, muestra de la secularización de la sociedad italiana y esa fue la primera señal de la pérdida de poder social de la DC. Sus puntos fuertes en 1945 unidos a la incapacidad de evolución que tuvo se convirtieron en sus puntos débiles en los 90. «Sus divisiones, que en su momento fueron un factor de gloria, son ahora la razón de una ruina política segura»23. El Partido Popular Italiano (PPI) de Martinazzoli (enero 1994) insiste como identidad en su posición centrista y en el Congreso de julio 1994 resultó elegido Buttiglioni, lo que supuso la derrota del ala izquierda y la aparición de un nuevo liderazgo menos ligado al pasado. Otros partidos surgidos del estallido de la DC son el Centro Cristiano Democrático (CCD) de Casini que viene de la derecha de la DC y el de Cristianos Democráticos Unidos (CDU), escisión del PPI, que se integraron en la coalición de Berlusconi y la UDR de Cossiga en junio 1998.
El Partido Comunista Italiano (PCI) Se fundó a partir de una escisión del Partido Socialista en 1921, en el Congreso de Livorno, como ocurría en ese momento en otros países europeos y como resultado de las posturas socialistas ante la Revolución de 1917. Bajo el fascismo llegaron a la unidad de acción con los socialistas en 1934 y su líder durante décadas Palmiro Togliatti (1931-1964) participó en las Brigadas Internacionales en la guerra civil española. El PCI jugó un importante papel en la Resistencia contra los nazis y en las batallas de la Liberación. Desde el principio formó parte del Comité de Liberación Nacional y entró en el Gobierno Badoglio II. Participó activamente en el establecimiento del nuevo régimen republicano y en la redacción de la Constitución, por lo que puede decirse que es uno de los partidos «constituyentes» de la República Italiana, a cuya carta magna dotó de contenido social y progresista. A pesar de la resistencia del democristiano De Gasperi, que pretendía mantener al PCI en el Gobierno hasta la aprobación de la Constitución, las presiones del Vaticano y de los aliados a partir de la «doctrina Truman» de 23
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Follini, Marco, C’era una volta la DC, Bolonia, Il Mulino, 1994, pág. 11.
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marzo de 1947, con la que nació la «guerra fría» y el chantaje con que los EEUU amenazaron a Italia y a Francia (si los comunistas no abandonan el gobierno, no se beneficiarían del Plan Marshall) le obligaron a separar a los socialistas y comunistas del Ejecutivo en mayo de 1947. No volverían a él hasta el Gobierno Prodi en 1996, pero ya como Partido Democrático de Izquierda (PDS). Ha sido siempre el segundo partido italiano, con un mínimo de votos del 22% (1953) y un máximo de 34% (en 1976), el partido comunista más votado en un país occidental y, aunque apartado del poder nacional, por imposición del «primo americano», y forzado a estar en la oposición durante más de ocho lustros, controlaba cuotas de poder en comunas y regiones «rojas» de la Italia central, con los socialistas. La crisis de la «desestalinización» a partir de 1953 la resolvió Togliatti en 1956 con sus propuestas exitosas de «renovación» del partido.Su orientación era «eurocomunista» desde el periodo de la Secretaría General de Enrico Berlinguer (1972-1984), en lo que coincidía con el Partido Comunista de España de Santiago Carrillo, y a partir de 1973 (golpe de Estado en Chile) aceptó la línea del «compromiso histórico» propuesta por el democristiano Aldo Moro, lo que le acercó al poder en el Parlamento, participando en la elaboración de leyes, sobre todo de modo «discreto» en las aprobadas «en sede deliberante», en Comisión. Era un partido de masas, con una fuerte componente obrera, como se puede ver en el Cuadro n.º 5 y en los años 50 llegó a tener 2 millones de afiliados, y más de millón y medio en los años 70. Apoyó a gobiernos de la DC entre 1976 y 1979, en ocasiones con su abstención, hasta el asesinato de Aldo Moro. Desde los años 70 no se opuso a la participación de Italia en la OTAN y en 1983 abandonó el «centralismo democrático», después de tomar gran distancia de la URSS desde la invasión de Praga en 1968. En 1969 el grupo disidente «Il Manifesto» creó su partido, con pobres resultados en 1972. Los acontecimientos en los países del Este de 1989 y las demandas internas llevaron a su Secretario General Achille Ochetto (1988-1994) en 1991 a transformar el viejo PCI en el Partido Democrático de la Izquierda (PDS), que pasaría más tarde a llamarse Democráticos de Izquierda (DS), y que ingresó en la Internacional Socialista, sustituyendo la hoz y el martillo por la rosa del socialismo europeo. La «derrota» electoral de 1994 (20% de votos) llevó a la dirección del partido a Massimo D’Alema, quien
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en 1998 se convirtió en el primer ex-comunista Presidente del Gobierno italiano, dejando su puesto en el partido a Walter Vetroni. El profesor florentino Carlo Bacetti subraya que «el PDS ha quedado liberado del ‘complejo de Atlante’ que afligía al PCI, como «partido portador de una utopía que le obligaba a sentirse responsable de todos los problemas de la realidad»24. Participó en la coalición de El Olivo desde 1994. En noviembre de 2001 llegó a la Secretaría General Piero Fassino, tras la elección de Vetroni como alcalde de Roma. Fassino se enfrentó a un periodo clave para el partido, que obtuvo en mayo 2001 sólo 16% de votos, menos de la mitad del apoyo de 1976. Los comunistas que no aceptaron estos cambios crearon en 1991 el partido Refundación Comunista (RC) que ha obtenido entre un 5 y un 8% en las últimas elecciones y está dirigido por Fausto Bertinotti. Provocó la caída del Gobierno Prodi en octubre de 1998 al no votarle una moción de confianza. Una escisión inmediata dio lugar al nacimiento del Partido de los Comunistas Italianos (PdCI). El Partido Socialista Italiano Fundado en 1892 en el Congreso de Génova, a partir del Partido de los Trabajadores Italianos que en 1882 había logrado el primer diputado socialista. El Presidente Giolitti en los primeros años del siglo XX admitió en sus gobiernos ministros socialistas moderados. Como todos sus partidos hermanos tenía dos corrientes, los revolucionarios y los reformistas, expulsados en el Congreso de 1912. La introducción del sufragio universal masculino y la RP a partir de 1919 supuso un éxito electoral para el PSI, que obtuvo 256 diputados, aunque sufrió la escisión comunista en 1921. Luchó durante el periodo fascista y en la Resistencia, y presentó listas de Frente Democrático Popular con el PCI en las elecciones de 1948, lo que provocó la escisión del Partido Socialista Democrático Italiano (PSDI) de tinte más anticomunista y atlantista, que tuvo mayor importancia como partido de centro en las coaliciones de gobierno que fuerza electoral. Bajo el liderazgo de Pietro Nenni (1949-1963) el PSI participó en gobiernos de centro-derecha y los acontecimientos de Hungría de 1956 le llevaron 24 Bacetti, Carlo, Il PDS. Verso un nuovo modello di partito?, Bolonia, Il Mulino, 1997, pág. 267. La idea de «complejo de Atlante» está tomada de Ferrero, F., Dal Pci al Pds, Milán, Angeli, 1994, pág. 334.
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a alejarse de los comunistas y acercarse a los católicos. En 1963 sufre otra escisión y surge el Partido Socialista de Unidad Proletaria (PSIUP) que se disolvió tras las elecciones de 197225. Durante la secretaría de De Martino (1963-69) logró la unificación con el PDSI durante tres años como Partido Socialista Unitario (PSU). En la época del socialista Bettino Craxi los democristianos permitieron que accediera a la Presidencia del Consejo de Ministros entre 1983 y 1987. Los procesos de la Tangentopoli y de las Manos Limpias afectaron especialmente a este Partido y Craxi se exilió en Túnez, donde falleció. El sistema mayoritario acabó por disolver el Partido, que quedó reducido al Nuevo PSI (con sólo 1% de votos en el 2001, dentro de la Casa de la Libertad) y los Socialistas Democráticos Italianos (SDI) que formaron parte del Olivo y que se fusionó con otros partidos en el nuevo PSI en 2007. El Movimiento Social Italiano A pesar de la disposición transitoria XII de la Constitución que reza: «Está prohibida la reorganización, bajo cualquier forma, del disuelto partido fascista», en diciembre de 1946 se fundó el Movimiento Social Italiano (MSI), cuyo primer líder fue Giorgio Almirante, heredero de la última versión del fascismo, la de la República de Saló. En las elecciones de 1948 obtienen 6 diputados, todos en el Sur, y su principal problema es «insertarse en el sistema», tarea que les costó más de veinte años. Para ello pasaron de la oposición a la oferta de apoyo a la mayoría, presentándose ante la DC como una fuerza «nacional, defensora de la civilización cristiana y anticomunista», que le llevó a apoyar junto a liberales y monárquicos a los Gobiernos de Zoli en mayo 1957, de Segni y de Tambroni, para el que los votos «misinos» (de MSI) fueron decisivos. También apoyó la elección del Presidente Leone democristiano en 1971, tras sus éxitos electorales en Sicilia y Roma, y la campaña de la DC en el referéndum contra el divorcio. Su cota electoral más alta la logra en 1973, con el 8,7%. Es un típico partido neofascista26. 25 La mayoría de sus miembros fueron al PCI y al PSI, mientras la corriente de izquierda fundó el Partido Democrático de Unidad Proletaria (PDUP), que en 1974 se unificó con Il Manifesto, creando el Partido de Unidad Proletaria por el Comunismo. 26 Así se desprende de una encuesta del Frente de la Juventud del MSI en 1991 entre sus afiliados, que les muestra como más militantes y embebidos de mitos fascistas, autoritarios y antidemocráticos que las personas de más edad del partido (Cfr. Ignazi, Piero, Postfascisti? Dal MSI ad Alleanza Nazionale, Bolonia, Il Mulino, 1994, págs. 88-89).
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Las derrotas electorales de 1990 llevan a la dirección del partido a Fini quien, después de los éxitos en las elecciones municipales de 1993 (los candidatos misinos a las alcaldías de Roma y Nápoles logran más del 44% de votos) se prepara para las elecciones de 1994, presentándose como Alianza Nacional (AN) en las listas de Berlusconi. Al no aceptar la Liga Norte de Umberto Bossi a los neofascistas, de los que, entre otros temas, les separa la cuestión nacional: al federalismo secesionista de la Liga la AN opone el espíritu nacional, Berlusconi llega a acuerdos separados: en el Norte se presenta con la Liga como «Polo de la libertad» y en el Sur con la Alianza Nacional como lista del «Buen Gobierno». La desintegración del viejo sistema de partidos, el apoyo de Berlusconi y la nueva imagen de Fini dieron a los neofascistas su máximo apoyo electoral (entre el 12% y el 16% en las últimas elecciones) y la entrada de 5 ministros de la Alianza en el primer Gobierno de Berlusconi de 1994. Como señala Piero Ignazi, «En un año, el MSI-AN pasó del riesgo de desaparecer a ocupar poltronas ministeriales»27, lo que provoca inquietudes e interrogantes en la sociedad italiana. Los Partidos Laicos El Partido Liberal Italiano (PLI) y el Partido Republicano Italiano (PRI) representaban los intereses de la burguesía del Norte y de los laicos que se encuentran entre los marxistas y los cristianos. Jugaron un importante papel en las coaliciones del gobierno, muy superior a su fuerza electoral. El republicano Spadolini fue en 1981 el primer Presidente de Gobierno que no pertenecía a la DC desde 1948. Los Partidos después de 1994 «Cambiar las reglas del juego supuso también cambiar a los jugadores»28. La continua pérdida de apoyo electoral de los tres partidos mayores, que se comprueba en el Cuadro n.º 5, las crisis provocadas por los procesos a líderes políticos y la ley electoral mixta de 1993 provocaron cambios importantes en los partidos italianos, con aparición de nuevos. Además de los DS, AN y el PPI, los nuevos partidos surgidos en 1994 son: 27 28
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Ignazi, P., op. cit., pág. 97. Follini, M., C’era una volta la DC, Bolonia, Il Mulino, 1994, pág. 39.
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Forza Italia, fundado en enero 1994 por Silvio Berlusconi, importante empresario de la televisión privada, surge como reacción a la partitocracia anterior, como un partido nuevo en contraposición de los partidos considerados decadentes (lo que le aproxima a los fascistas en los años 20) para impedir el triunfo de la izquierda y también para proteger los intereses económicos de su fundador. Se presenta como defensor del liberalismo económico, contra el estatalismo (que identifica con el comunismo). Cuadro 5. Porcentaje de votos a los mayores partidos (1972-1992) Partidos
1972
1976
1979
1983
1987
1992
DC
38,7
38,7
38,3
32,9
34,3
29,7
PCI (PDS en 1992)
27,1
34,3
30,4
29,9
26,6
16,1
PSI
9,6
9,6
9,8
11,4
14,3
13,6
DC+PCI
65,8
73,1
68,7
62,8
60,9
45,8
DC+PCI+PSI
75,4
82,7
78,5
74,2
75,2
59,4
Fuente: SANI, G., «Il verdetto del 1992», en Mannheimer, R. y Sani, G. (eds.), La revoluzione elettorale, Milán, Anabasi, 1994, pág. 53.
Ha logrado federar una coalición que con nombres parecidos concurrió a las elecciones de 1994, 1996 (Polo de la Libertad) y 2001 (Casa de las Libertades) con restos de la DC (los partidos CCD y CDU) y el Nuevo PSI en el 2001, la Alianza Nacional de Fini (ex-neofascistas), y la Liga Norte (salvo en 1996, que se presentó en solitario). Su triunfo en el 2001 y la vuelta de Berlusconi a la Presidencia del Consejo hizo que se aprobaran leyes que le blindan contra iniciativas judiciales, dificultan la colaboración entre jueces italianos y de otros países, y suavizan la tipificación penal de delitos empresariales que le afectaban personalmente. En 2007 Berlusconi rompe la alianza con la Liga Norte y Alianza Nacional y funda El Pueblo de la Libertad, en que se integraron antiguos cristianos, liberales y socialistas. Norberto Bobbio decía de Forza Italia: «El Partido de Berlusconi es un partido personal, en sentido preciso, porque no es una asociación que ha creado un líder, sino un líder que ha creado la asociación»29. 29
. Cfr. Bobbio, N. y Viroli, M., Dialogo intorno…, op. cit., pág. 81.
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La Liga Norte Es el resultado de la fusión en 1990 de varias Ligas Autonomistas, la primera de ellas, la «madre de todas las Ligas»30 era la Liga Véneta creada en 1980. Quiere quitar espacio a «la mafia de los partidos» y surge como reacción ante la subida de impuestos, como reacción del Norte industrial frente el Sur subvencionado y disipador de dinero público, para evitar que la seguridad social y las pensiones se conviertan en asistencialismo clientelar en el Sur a costa del Norte. El profesor catalán Cesáreo Rodríguez-Aguilera subraya que la Liga «… contribuyó a desestabilizar el régimen partitocrático de la I República… Expresó la debilidad social del hecho nacional italiano y los límites del regionalismo republicano, tradujo una intensa protesta populista, con elementos de rebelión fiscal, de ciertas capas medias productivas «septentrionales» y, finalmente, deslegitimó el mecanismo consociativo del sistema de partidos tradicional»31. Llegó a defender la secesión del Norte desarrollado, «la Padania», para proponer ahora un Estado federal, porque sólo así se gestionarán adecuadamente sus recursos. Obtuvo entre 8% y 10% en las elecciones del 92 al 1996, para bajar al 3,9% en las de mayo 2001; sus votos fueron a engrosar las listas de Forza Italia.
Los partidos y coaliciones en las elecciones de 2001 Para mejor aprovechar las posibilidades de la ley electoral en lo que se refiere a los escaños de representación proporcional, se formaron las siguientes coaliciones: En el Centro-Izquierda, la coalición «El Olivo», encabezada por Francesco Rutelli, surgida del antiguo PCI, y los progresistas de la DC, tiene una relación privilegiada con los sindicatos, con los que pacta sus propuestas políticas. Incluye dos coaliciones menores: — La Margarita, compuesta por el Partido Popular Italiano (PPI), Rinovamento Italiano (grupo de Lamberto Dini, antiguo ministro de Exteriores), Demócratas (partido que fundó Romano Prodi, que fue Presidente
30 Así la llama Franco Rochetta, presidente de la Lega Nord. Cfr. Diamanti, Ilvo, La Lega. Geografia, storia e sociologia di un nuovo soggetto politico, Roma, Donzelli, 1993, pág. 43. 31 Cfr. Rodríguez-Aguilera Prat, C., El cambio político en Italia y la Liga Norte, Madrid, CIS, 1999.
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de la Comisión Europea y liderado por F. Rutelli) y la Unión Democrática Europea (UDEUR), compuesto de ex democristianos de centro derecha que pertenecieron al grupo de Berlusconi, con el que rompieron. — El Girasol, del que forman parte: los Socialistas Democráticos Italianos (SDI), la Federación de los Verdes, y los Democráticos de Izquierda (DS), antiguos comunistas con socialistas, así como el Partido de los Comunistas Italianos (PdCI), los comunistas que apoyaron al Gobierno de D’Alema en 1998. En el Centro-Derecha se ubicaba la coalición «Casa de las Libertades» liderada por Silvio Berlusconi. Constaba de una subcoalición, Biancaflor, conservadora moderada, compuesta por dos partidos católicos: el Centro Cristiano Democrático (CCD) y los Cristiano Democráticos Unidos (CDU), y tres partidos: el mayor es Forza Italia, fundado por Berlusconi, la Alianza Nacional (AN) de Fini, al que se unieron católicos conservadores y la Liga Norte de Bossi. Además aglutinó al Partido Republicano Italiano, el Nuevo PSI, el Movimiento por la Autonomía, y así hasta siete partidos Además se presentaron otros partidos fuera de estas coaliciones: La Lista Bonino, encabezada por la antigua Comisaria Europea Enma Bonino y formada por miembros del Partido Radical. La Lista de Pietro, guiada por el antiguo fiscal Antonio di Pietro, cabeza visible de las investigaciones de Manos Limpias, con un programa de lucha contra la corrupción; y Refundación Comunista, que incluye a los comunistas que no aceptaron el PDS.
Los partidos en las elecciones de 2006 y 2008 La coalición de centro-izquierda La Unión, fundada en 2005 y liderada por Romano Prodi, era heredera de El Olivo, que llegó al poder en las elecciones de 1996. Su composición era heterogénea, compuesta por partidos de centro-izquierda, demócratas cristianos de izquierda, socialistas, radicales, comunistas de Refundación Comunista y del P. de los Comunistas Italianos, Verdes y el Partido de Di Pietro, Italia de los Valores. Celebró elecciones primarias abiertas (votaron más de 4 millones de electores) en octubre de 2005 y resultó elegido Romano Prodi (74% de votos) frente al 15% de su inmediato contrincante, el comunista Fausto Bertinotti.Triunfó en las elecciones de 2006 logrando 348 diputados.
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El Partido Democrático fue el sucesor en 2007 del Olivo y su ideario agrupa las sensibilidades tradicionales italianas: comunistas, socialistas y democristianos. Sus líderes han sido Franceschini, y Walter Veltroni que fue alcalde de Roma, así como Romano Prodi. En 2006 Romano Prodi había encargado a un grupo de personalidades de la cultura y la política preparar un documento que se llamó «Manifiesto para el Partido Demócrata» que sirvió como ideario del Partido. Participaron en su creación personalidades de los Demócratas de Izquierda (antiguos comunistas), Democracia es Libertad-La Margarita (socialcristianos), el Movimiento Europeo Republicano, la Alianza Reformista (socialdemócratas) y partidos regionalistas de Calabria y Cerdeña. A finales del Congreso de 2009 tenían más de 800.000 militantes. En las elecciones de 2008 obtuvo, junto a sus aliados, 246 escaños, por debajo de la Casa de las Libertades de Berlusconi, pasando a la oposición. En cuanto al centro-derecha, en 2006 Berlusconi encabezó de nuevo la coalición Casa de las Libertades que obtuvo gran éxito electoral en 2001, pero con algunos abandonos (por ejemplo la Unión de Demócratas Cristianos y de Centro salió en 2006) pero logrando integrar a otras formaciones ese mismo año: Democracia Cristiana para las Autonomías, Alternativa Social, Llama Tricolor (exfascistas), Partido Liberal, Pensionistas Unidos, No Euro, Italia de Nuevo, Partido Sardo de Acción, Partido de Pensionistas… En 2007 Berlusconi fundó en Milán El Pueblo de la Libertad en el que se unieron entre otros, Forza Italia, Alianza Nacional, Democracia Cristiana para las Autonomías, Nuevo Partido Socialista Italiano, Populares Liberales, Acción Social, Italianos en el Mundo, Derecha Liberal Italiana, Socialistas Reformistas… Se afilió al Partido Popular Europeo. En las elecciones de 2008 triunfó con 344 escaños y en esa ocasión contó con la inclusión en sus listas de candidatos del Partido Republicano Italiano.
10.2. Los grupos de presión El clásico estudio del Prof. Joseph La Palombara sobre grupos de interés italianos puso de manifiesto que la mayor parte de ellos actuaba en el ámbito de una de las subculturas políticas (comunista, católica o socialista), lo que hacía proliferar su número, porque cada categoría profesional se subdividía en grupos ideológicos paralelos, vinculados a los partidos políticos.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE ITALIA
Los más visibles son los económicos, (sindicatos y patronales) sin olvidar los ideológicos, en especial la Iglesia Católica. Los sindicatos más importantes italianos son: la Confederación General Italiana del Lavoro (CGIL) de orientación comunista, la Confederación Italiana de Sindicatos de Trabajadores (CISL) de inspiración católica y la Unión Italiana del Trabajo (UIL) socialdemócrata a los que hay que añadir un grupo menor, la CISNAL, neofascista Todos ellos agrupaban en los años 70 a mas de 7 de los 10 millones de trabajadores32. Su debilidad económica les hace muy dependientes de los partidos. Las patronales principales son: la Confederación General de la Industria Italiana (Cofindustria) que agrupa a los grandes empresarios, la Confederación Nacional de las Pequeñas Industrias (Confapi), la Confederación General de la Agricultura Italiana (Cofagricoltura), la Confederación Nacional de Cultivadores Directos (Coldiretti), con gran capacidad para atraer votos rurales a la DC hasta los años 60 y para proponer a la mayoría de los Ministros de Agricultura y la Federación italiana de Consorcios Agrarios (Federconsorzi). Otros grupos importantes son las grandes empresas: la FIAT, Pirelli, Montedison, Olivetti, así como las compañías públicas de seguros, y las empresas que tenían participación estatal: el IRI (Instituto para la Reconstrucción Industrial), el ENI (Ente Nacional de Hidrocarburos)… obligadas a separarse de la Cofindustria, por lo que crearon la Intersind. El Prof. La Palombara puso de manifiesto las dos estructuras de intervención de los grupos de presión en la Administración y la política: la clientela y la parentela. Por la primera un grupo llega a controlar la actividad de un sector dependiente de un Ministerio, al que asesora ante la falta de técnicos burócratas preparados. Ejemplos típicos son el de Fiat con el Ministerio de Industria, el de Cofindustria con los de Industria y Comercio o los sindicatos con el de Trabajo. La parentela indica la relación entre los funcionarios de un Ministerio y un grupo de presión con el que comparten valores y objetivos, con lo que el grupo llega a controlar al Ministerio a través de nombramientos y de clientelismo. El ejemplo es el Ministerio de Educación en relación con las orga32
Cfr. Allum, P. A., Anatomia di una repubblica, Milán, Feltrinelli, pág. 131.
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nizaciones católicas de enseñanza. El Ministro, hasta los años 90 y en todas las coaliciones fue siempre de la DC33. En los años 80 la concertación a escala nacional era difícil, pero se logró propiciar «culturas de concertación» en el ámbito local y de las empresas, para llegar a los acuerdos nacionales de 1992 entre el Gobierno, los sindicatos y las patronales sobre la abolición de la «escala móvil» de salarios, que se continuó con el de 1993 sobre la contratación colectiva y la política de rentas, que logró reducir la inflación y satisfacer los criterios de convergencia de Maastricht. El «Acuerdo por el trabajo» de 1996 reformó el mercado de trabajo y en febrero de 1999, a iniciativa del gobierno de centro-izquierda, éste y 32 organizaciones sociales sellaron el «Pacto social por el desarrollo y el empleo», complejo documento para estimular el crecimiento económico y el empleo sobre todo en el Sur del país. Ofrece la novedad de institucionalizar la concertación en los niveles regional y local y de crear una agencia de desarrollo, «Sviluppo Italia» que coordinará los programas para el Sur y tratará de reducir la economía sumergida. Cuadro 6. Resultados de las últimas elecciones a la Cámara de Diputados Coaliciones y partidos
1994
1996
2001
2006
2008
El Olivo Centro-izda.
177
284
250
La Unión (Olivo, RF, UDCC) 348
Partido Democrático y aliados 246
Casa de las Libertades Centro-dcha.
360
305
368
281
Pueblo de la Libertad 344
Refundación Comunista
40
35
11
Italianos en extranjero 1
UDC 36
P. Radical
6
—
—
Otros
47
6
1
630 (100)
630 (100)
630 (100)
Total escaños
4 630 (100)
Fuente: Elaboración propia sobre datos oficiales del Ministero dell’Interno italiano.
33
298
Cfr. La Palombara, J., Clientela e parentela, Milán, Comunità, 1967.
630 (100)
EL SISTEMA POLÍTICO DE ITALIA
ESQUEMA DE PODERES DE LA CONSTITUCIÓN ITALIANA
PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
DISOLUCIÓN
NOMBRA
ELECCIÓN LEGISLATIVO
GOBIERNO INVESTIDURA CENSURA
CÁMARA DE DIPUTADOS
PODER JUDICIAL ELIGE 1 TERCIO
Presidente del Consejo y Ministros
SENADO
PRESIDE
Consejo Superior de la Magistratura PRESIDENTE Y PROCURADOR GENERAL
CONFIANZA
CORTE CONSTITUCIONAL 15 Magistrados, elegidos: • 5 por Pte. República • 5 por Parlamento • 5 por Magistraturas
ELIGEN 2 TERCIOS
CORTE DE CASACIÓN Magistrados y Fiscales
20 REGIONES 5 Estatuto Especial 15 Estatuto Ordinario
Consejo Regional
Presidente Junta Regional
Electores Presidenciales 3 por Región 1 por Valle de Aosta ELIGEN
Ciudadanos, electores mayores 18 años, salvo al Senado, 25 años. - Iniciativa legislativa popular (50.000 electores) - Iniciativa referéndum abrogativo (500.000 electores, ó 5 Consejos Regionales).
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11. BIBLIOGRAFÍA ALLUM, P. A., Anatomia di una Repubblica. Potere e istituzioni in Italia, Milán, Feltrinelli, 1976. AQUARONE, A. y VERNASSA, M., (eds.), Il regime fascista, Bolonia, Il Mulino, 1974. BACCETTI, Carlo, Il PDS. Verso un nuovo modello di partito?, Bolonia, Il Mulino, 1997. CACIAGLI, Mario, ¿Condenada a gobernar? La Democracia Cristiana en el sistema político italiano, Barcelona, ICPS, Working Paper, núm. 41, 1991. CACIAGLI, M. y SPREAFICO, A. (eds.), Vent’anni di elezioni in Italia, 1968-1987, Padua, Liviana, 1990. CACIAGLI, Mario, Clientelismo, corrupción y criminalidad organizada, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1996. CACIAGLI, M., Regiones en Europa. Autogobierno, regionalismo, integración europea. Valencia, Tirant lo blanc, 2006. GALLI, Giorgio, I partiti politici italiani (1943-1991), Milán, Rizzoli, 1991. IGNAZI, Piero, Postfascisti? Dal Movimento Sociale Italiano ad Alleanza Nazionale, Bolonia, Il Mulino, 1994. MARTINELLI, A. y CHIESI, A. M., La sociedad italiana, Madrid, CIS, 2005. PASQUINO, Gianfranco (ed.), Il sistema politico italiano, Bari, Laterza, 1985. PASQUINO, Gianfranco, La transizione a parole, Bolonia, Il Mulino, 2000. Politica in Italia. I fatti dell’anno e le interpretación, Edizione 2009, (a cura di Gianfranco Baldini e Anna Bento Bull), Boloña, Istituto Cattaneo, Il Mulino, 2009. RODRÍGUEZ-AGUILERA PRAT, Cesáreo, El cambio político en Italia y la Liga Norte, Madrid, CIS - Siglo XXI, 1999. SANTAMARÍA, José J., Circa 1900. El parlamentarismo en España e Italia como práctica liberal, Zaragoza, Fundación Manuel Jiménez Abad, 2010.
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CAPÍTULO 5 SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA Benita Benéitez Romero
1. Introducción 2. Formación político-constitucional 2.1. La Confederación Helvética 2.2. Fuentes y principios de la Constitución Suiza 3. El sistema Federal 3.1. El Estado Federal 3.2. Los Cantones suizos 3.3. Las Comunas y Concejos 4. Las instituciones políticas 4.1. La Asamblea Federal 4.2. El Consejo Federal 4.3. El Tribunal Federal 5. La democracia en Suiza 5.1. Democracia directa y de consenso 5.2. Derechos políticos del ciudadano a. La iniciativa popular b. El referéndum c. El sistema de milicias 6. Los actores políticos y el proceso representativo 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos 6.2. Elecciones y comportamiento electoral 7. Conclusiones 8. Bibliografía
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OBJETIVOS • Introducir a los estudiantes en el aprendizaje del sistema político suizo. • Proporcionar a los estudiantes una base sólida de conocimientos referidos al Estado federal, la democracia directa, la democracia de consenso, el Estado plurinacional y el Gobierno colegiado tomando como análisis de caso el sistema político suizo. • Establecer las bases para promover en los estudiantes el interés en el sistema político suizo y estimularles a continuar profundizando en estudios de carácter avanzado de dicho sistema político. • Generar en los estudiantes un hábito de estudio y análisis crítico de los sistemas políticos contemporáneos. • Desarrollar en los estudiantes las habilidades necesarias para aplicar los conocimientos adquiridos en otros sistemas políticos y emplear el método comparado.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Estado federal • Estado plurinacional • Plurilingüismo • Estado Social • Democracia directa • Democracia de consenso • Gobierno colegial • Sistema electoral proporcional • Multipartidismo • Catonismo • Comunas democráticas • Neutralidad política
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1. INTRODUCCIÓN El sistema político suizo es históricamente conocido por varias de sus características más notables: su configuración en un Estado plurinacional y multilingüe; un sistema federal que ira construyéndose desde la antigua Confederación Helvética del medioevo hasta el Estado federal moderno en el año 1848, con la constante participación política de unidades territoriales de larga tradición, los cantones y las comunas municipales; un sistema de democracia directa basado en la participación política activa y directa de sus ciudadanos en el proceso político mediante la votación popular (referéndum e iniciativa popular) y, finalmente, por su neutralidad política en asuntos exteriores. Estas peculiaridades hacen que la descripción, explicación y análisis del sistema político suizo se convierta también en un estudio para profundizar en el federalismo, la democracia participativa y un Estado plurinacional basado en el consenso político y la colaboración entre identidades políticos-culturales diversas.
2. FORMACIÓN POLÍTICO-CONSTITUCIONAL 2.1. La Confederación Helvética Suiza esta situada en Europa Central, cuenta con una superficie de 41.288 Km² y su población aproximada es de 7,7 millones de habitantes, desde 1848 la capital del país es Berna. Hablamos de un país plurilingüe que reconoce cuatro idiomas oficiales, desigualmente repartidos geográficamente y por número de hablantes —Alemán (64%), Francés (20%), Italiano (6,5%) y romance (0,5%)—. La parte germano-hablante de Suiza es la comunidad lingüística más extensa del país, casi tres de cuatro suizos forman parte de esta comunidad —en diecinueve cantones el alemán es la lengua predominante—. La parte occidental del país es de habla francesa. El francés es
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
el segundo idioma más hablado en Suiza. Cuatro cantones son francófonos: Ginebra, Vaud, Neucastel y Jura. Tres cantones son bilingües: en Berna, en Friburgo y en el Valais se habla el francés y el alemán. El italiano se habla en el Tesino y en algunos valles en el sur de los Grisones, cerca de la frontera con Italia. El cantón de los Grisones es plurilingüe. Allí se habla alemán, italiano y el retorromano —romance—, que es una lengua de origen latina. Sólo el 0,5 por ciento de la población suiza habla el romance. Dentro de esta lengua hay una diversidad notable de modalidades idiomáticas. Existen cinco grupos lingüísticos: sursilvan, sutsilvan, surmiran, puter y vallader1. Desde el año 1982 existe además el rumantsch grischun2, un lenguaje culto que reúne las características de las cinco modalidades retorrománicas. A la variedad idiomática del panorama lingüístico suizo contribuyen, además, los residentes extranjeros. Hoy en día, el número de personas que hablan idiomas extranjeros (idiomas no nacionales) supera incluso el número de italianohablantes (ver cuadro). Idiomas en Suiza Alemán
63,7%
Francés
20,4%
Italiano
6,5%
Romance
0,5%
Otros idiomas
9%
Fuente: Oficina Federal de Estadística, 2002 (Suiza).
El cleavage religioso ha sido determinante en la construcción cultural y política de este país, centro de la reforma protestante en el siglo XVI, ha condicionado su estructura institucional y su larga tradición democrática. En general se puede constatar por los estudios realizados en los últimos años, que al igual que en otros países europeos, la religión ha dejado de ser un factor decisivo para la integración social, pero desde el punto de vista histórico, el factor religioso tuvo un papel decisivo: «para la génesis de la Suiza moderna, las confesiones han sido con creces uno de los elementos diacrónicos más determinantes»3. 1 2 3
304
Cfr. www.swissworld.org, última consulta junio de 2011. Cfr. Ibídem. Cfr. Ibídem.
EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
División confesional de la población suiza Católico-romanos
41,8%
Protestantes
37,5%
Musulmanes
4,3%
Ortodoxo-cristiano
1,8%
Otros cristianos
0,4%
Hinduistas
0,4%
Budistas
0,3%
Judíos
0,2%
Otros
0,1%
Aconfesionales
11,1%
Fuente: Oficina Federal de Estadística, 2002 (Suiza).
La formación del sistema político suizo comienza con una Confederación de cantones y ciudades que irán uniéndose a lo largo del tiempo y culmina con la proclamación de un modelo federal en 1848. El régimen político fijado en la vigente constitución —Constitución Federal de 1999— es el modelo parlamentario, la Asamblea Federal formada por dos cámaras —Consejo Nacional y Consejo de Estados— elige al poder ejecutivo —Consejo Federal— y al poder judicial —Tribunal Federal— a través de procedimientos proporcionales, consensuales y democráticos como veremos en la sección correspondiente de este capítulo. Por razones históricas, el nombre oficial de Suiza sigue siendo «Confederación Helvética» (en latín: Confoederatio Helvetica) de donde deriva la sigla internacional del país: CH. La palabra «helvética» hace referencia al antiguo pueblo de los helvetas, una de las muchas tribus celtas que vivían en tierras suizas en la época prerromana. La Confederación antigua se extiende desde finales del siglo XIII hasta la época de la Revolución francesa. El inicio de esta Confederación data de la Edad Media y supone la alianza de tres cantones —Uri, Schwyz y Unterwald— para hacer frente a la autoridad de los Habsbourg; estos tres cantones firman en 1291 la llamada «liga perpetua», iniciándose con este pacto de ayuda mutua la Confederación Suiza. En el siglo XIV —1332 a 1353—, las ciudades de Lucerna (1332), Zurich (1351) y Berna (1353), y las comarcas de Claris y Zug (ambas en 1352) se unen a la liga, dando lugar a una nueva Condeferación de ocho comarcas. Se estable-
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
ce una Dieta cuyos miembros representan los mandatos de estos ocho territorios. En 1499, con la Paz de Basilea, la Confederación se separa del Imperio y consigue la independencia política, si bien habrá que esperar a la paz de Westfalia (1648) para conseguir el reconocimiento solemne de tal independencia. A comienzos del siglo XVI a las ocho comarcas se han unido: Basilea, Friburgo, Soleura, Schaffhausen y Appenzell, la Confederación Suiza en 1513 estará formada por las llamadas «trece comarcas»4. Lucerna será la primera ciudad que ingrese en la antigua Confederación, junto con Zurich y Berna capitanearan la Confederación Helvética en sus inicios. Zurich liderará las fuerzas protestantes en la Reforma en el siglo XVI, sus políticos liberales protagonizaron un papel clave en el establecimiento del Estado federal moderno en 1848 y sus empresarios serán los que lideren la revolución industrial en Suiza en el siglo XIX. En 1798 la invasión francesa puso fin a la hegemonía bernesa, pero Berna consiguió mantener una posición privilegiada dentro de la Confederación, ya que en 1848 fue designada capital permanente del nuevo Estado federal suizo. Suiza vivirá bajo dominio francés desde 1789 hasta la caída de Napoleón en 1815, en 1798 se proclama la República Helvética imitando el modelo francés, se establece un Estado unitario y los cantones pasan a ser departamentos5 y pierden su hegemonía, pero la inviabilidad del modelo provoca la intercesión de Napoleón que a través del «Acta de Mediación» (1803) restaura la antigua Confederación, formada por diecinueve cantones con igualdad de derechos, pero bajo hegemonía francesa. Desaparecido el Imperio de Napoleón, el Congreso de Viena (1815) admite la neutralidad política de Suiza, característica que determinará a partir de ese momento las relaciones exteriores del país. Con el llamado «Pacto Federal» de 1815, Austria, Francia, Gran Bretaña, Portugal, Rusia, España y Suecia aceptan un tratado entre veintidós cantones —se unen a la Confederación los cantones de Valais, Naucastel y Ginebra6— en él que se garantiza la perpetua neutralidad de Sui4 Vid., García-Pelayo, M., «El derecho constitucional de la Confederación Suiza, en Derecho Constitucional Comparado, Madrid, Alianza Editorial, 1984, págs. 521-571, 526. 5 «El nuevo régimen (1789) incorporaba los territorios de los cantones de San Galo, Grisones, Turgovia, Ticino, Argoria y Vaud, en igualdad de condiciones con los cantones antiguos, si bien reduciendo los cantones, de acuerdo con la práctica revolucionaria francesa, a unidades administrativas y electorales», cfr., en Tilly, Ch. (2010), Democracia, Madrid, Akal, pág. 102. 6 Vid., Ginebra fue una ciudad-estado a lo largo de los siglos XVII y XVIII hasta 1798, que fue incorporada a Francia por poco tiempo e ingresó en la Confederación Suiza en 1815 como cantón soberano.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
za y la inviolabilidad de sus fronteras7. La confederación pasa a estar formado por veintidós cantones. La aprobación de la Constitución de 1848 supone la culminación del proceso revolucionario iniciado en 1830 y el resultado de la breve guerra civil de 1847 «Sonderbund»8 entre posiciones conservadoras y liberales. La Constitución de 1848 consagra por primera vez a Suiza, como Estado Federal, a imitación del modelo americano. La Constitución federal estará vigente hasta 1874, año en que tiene lugar una revisión constitucional total impulsada por una serie de factores —según García-Pelayo—9: la necesidad de fortalecer el poder central, la representación de la democracia directa en la constitución federal y la defensa del Estado frente a los poderes eclesiásticos. La Constitución de 1874 introduce como hemos dicho uno de los elementos básicos de la democracia suiza: el referéndum. La iniciativa popular, otro de sus elementos paradigmáticos, se aprobará en 1891 y a partir de ese momento será también una de las características básicas de la democracia helvética. El actual sistema político suizo se rige por la Constitución federal de 1999, sus principios e instituciones políticas perfeccionan los establecidos por las dos Constituciones anteriores: la de 1848 y la de 1874. Desde los años setenta la clase política suiza apoyada por los informes de la doctrina constitucional suiza instaba a una puesta al día constitucional, consideraba que a la Constitución de 1874 le faltaba claridad y coherencia, además de albergar ciertas lagunas en relación a los principios del Estado de Derecho, en el ámbito de los derechos fundamentales y en el reparto de competencias entre las diferentes instituciones políticas y territoriales10. Según los profesores Heinrich Koller y Giovanni Biagnini, participantes en los trabajos de reforma total de la Constitución Federal Suiza, se inicia una reforma constitucional por etapas que buscará siempre el consenso para llegar acuerdos entre los diferentes grupos sociales, religiosos y lingüísticos presentes en la sociedad, finalmente se aprueba la vigente Constitución Federal de la Confederación Helvética que entrará en vigor el 1 de enero de 2000.
7
Vid., Tilly, Ch., obra citada, pág. 103. Vid., en Remak, J. (1993), A very civil war: The Swiss Sonderbund war of 1947. Boulder, Colorado, Westview. 9 Vid., García-Pelayo, M., obra citada, pág. 533. 10 Vid., «Las razones para la reforma y la idea de reforma del Consejo Federal», en Koller, H. y Biagnni, G. (2003), «La nueva constitución federal Suiza. Una visión general de las novedades y los aspectos más destacados, en Teoría y Realidad Constitucional, n.º 10-11, UNED, págs. 611-634, 613-15. 8
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2.2. Fuentes y principios de la Constitución suiza El sistema político suizo se rige por una constitución aprobada por el pueblo y los cantones en referéndum el 18 de abril de 1999, que entra en vigor, como hemos indicado, el 1 de enero del 2000 y sustituye a la Constitución Federal del año 1874. Sus fuentes proceden de la Constitución federal de 1848 y de la de 1874. La Constitución Federal Suiza se fija en cuatro pilares políticos fundamentales: el Estado liberal de Derecho, el federalismo, una democracia parcialmente directa y el Estado Social11. Desde un punto de vista formal se estructura en seis Títulos: Título Primero (arts. 1 a 6) que contiene las «Disposiciones generales», el Título Segundo (arts. 7 a 41) que establece los «Derechos fundamentales, derechos cívicos y objetivos sociales», el Título Tercero (arts. 42 a 135) «Confederación, Cantones y Municipios», que regula las relaciones entre los tres niveles del Estado federal y establece cuáles son las competencias y los deberes de la Confederación y los Cantones, el Título Cuatro (arts. 136 a 142) «Pueblo y Cantones» que desarrolla y determina los derechos políticos, el Título Quinto (arts. 143-191) que especifica las «Autoridades federales» del sistema político suizo, y el último Título, el Sexto (arts. 192 a 196) que marca la «Revisión de la Confederación Federal y Disposiciones transitorias»12, Koller y Biagnini explican en su trabajo que «a pesar del número ligeramente más elevado de artículos, la nueva Constitución es esencialmente más fina y breve que la anterior. La estructura jurídica fundamental del Estado está expuesta de manera clara y fácilmente comprensible (también para legos en Derecho). En conjunto se ha conseguido con toda probabilidad mejorar la seguridad jurídica y la capacidad de la Constitución para servir de orientación y reforzar de nuevo la función de mando y de límite de la ley fundamental»13. La Constitución Federal de 1999 podrá ser reformada en todo momento total o parcialmente, la reforma total de la Constitución podrá tener lugar, por la vía de la iniciativa popular, por iniciativa de uno de los dos Consejos o decretada por la Asamblea Federal. La reforma parcial podrá iniciarse por vía de la iniciativa popular o bien por decreto de la Asamblea Federal. Tanto 11 12 13
308
Vid., Ibídem, pág. 615. Vid., Ibídem, págs. 615-616. Cfr., Ibídem.
EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
la reforma total, como la parcial de la Constitución entrará en vigor una vez haya sido aceptada por el pueblo y por los cantones suizos.
3. EL SISTEMA FEDERAL 3.1. El Estado Federal El Estado Federal suizo se estable, por primera vez, con la promulgación de la constitución federal de 1848. Suiza es el segundo Estado Federal más antiguo del mundo después del sistema norteamericano. Con anterioridad a 1848, los cantones tenían el derecho a separarse de la Confederación, con la instauración del Estado federal, Suiza dispone por primera vez de una autoridad central capaz de contrarrestar el poder de los cantones y estos pierden el derecho a independizarse de la Confederación Helvética. El poder se divide entre el gobierno central y los gobiernos de veinte cantones y seis mediocantones, resultado de las división de tres cantones que, en un principio, estaban unidos. La constitución vigente establece las competencias entre los diferentes niveles del Estado Federal en su capítulo 2 «Competencias» (arts. 54 a 135), aunque se establecen competencias de la Confederación, los cantones deben ser consultados e informados cuando el asunto les afecte directamente buscándose siempre la negociación y mediación entre las distintas entidades territoriales. La política exterior, el ejército, la protección civil, la política monetaria, la agricultura, la vivienda, el régimen impositivo, la seguridad social, el derecho civil y penal, por ejemplo, son competencia de la Confederación pero sus decisiones tendrán en cuenta los intereses de todos los miembros del Estado Federal. La Constitución establece también competencias compartidas como son las lenguas oficiales, la política energética, el medio ambiente o la ordenación del territorio; son, en cambio, competencias cantonales, por ejemplo, políticas tan substanciales como la educación, la sanidad, el desarrollo de la cultura, una parte de la recaudación impositiva y las relaciones del Estado con las iglesias. El Estado federal suizo se rige sobre la base del republicanismo y la subsidiaridad.
3.2. Los Cantones suizos Como hemos establecido, la Constitución federal fue instituida para establecer un equilibrio entre los intereses del Estado en su conjunto y los
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
intereses de los Estados miembros, los cantones. Suiza está dividido en veinte plenos-cantones y seis semi-cantones: Argoria, Appenzell (las dos Rodas), Basilea (Ciudad y Campo), Berna, Friburgo, Ginebra, Glaris, Grisones, Jura14, Lucerna, Naucastel, Nidwalden (semicantón), Obwalden (semicantón), Schaffhausen, Schwyz, Soleura, San Galo, Turgovia, Tesino, Uri, Valais, Vaud, Zug y Zurich. De los veintiséis cantones, tres están divididos en semi-cantones: Unterwald (Nidwalden y Obwalden), Basilea (Ciudad y Campo) y Appenzell (Rodas Interiores y Exteriores)15. Hay cantones germanohablantes, francófonos, de habla italiana, bilingües y plurilingües. Berna, Friburgo y Valais, por ejemplo, son cantones bilingües —en ellos se habla alemán y francés—. Los Grisones es el cantón más grande de la Confederación, su población habla tres lenguas diferentes —el alemán, el italiano y el romance—. Hay cantones pequeños cuyos territorios coinciden con las demarcaciones jurisdiccionales de su capital, como las ciudades-cantón de Ginebra o Basilea-Ciudad, y hay cantones que son casi exclusivamente configurados por zonas rurales, como Uri. En el semi-cantón de Basilea-Ciudad, cuya superficie es de sólo unos 37 km², vive casi tanta gente como en el cantón de los Grisones —de 7.105 km²—, en el que la población está repartida entre 150 valles16. El cantón de Zurich tiene más de un millón de habitantes, otros cantones como el cantón de Appenzell (Rodas interiores), sólo cuentan con 15.100 habitantes. Hay cantones con un largo pasado y cantones recién fundados, como el cantón del Jura, que alcanzó su autonomía cantonal en 1979, independizándose del cantón de Berna. Las competencias de los gobiernos cantonales son muy amplias. Cada cantón tiene su propia constitución, donde se establecen los mecanismos de elección de sus propias instituciones: gobierno, parlamento y tribunales judiciales. La legislación cantonal debe respetar el marco normativo del derecho Federal que prima en caso de conflicto, pero todas las leyes federales deben ser aprobadas por los cantones. Los cantones ayudan en la aplicación y ejecución del derecho Federal, tienen iniciativa legislativa que enví14
Jura se independiza de Berna el 1 de enero de 1979, es el último cantón que se une a la Confederación Helvética. 15 «Untewald desde los siglos XIII y XIV (Nidwalden y Obwalden), Apenzell desde 1597, a raíz de la Reforma (Rodas Exteriores y Rodas Interiores), y Basilea desde 1933, después de una guerra destinada a poner fin a las pretensiones de la ciudad (Basilea Ciudad y Basilea Campo)», cfr. en Valdivieso, R. (2002) «Sistema Político de Suiza», en Delgado, I., Chavarri, P. y Oñate, P. (coords.), Sistemas de Organización Política Contemporánea. Madrid, UNED, pág. 292. 16 Cfr. www.swissworld.org
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an a la Asamblea Federal y por mandato constitucional están invitados a pronunciarse sobre actos legislativos importantes y sobre proyectos de gran envergadura como trabajos de preparación, así como sobre Tratados Internacionales. En los últimos años el desarrollo económico y político incitó a muchos a considerar ese particularismo cantonal como un obstáculo. Por esta razón, en 1999, las autoridades federales, en su empeño de poner en línea la política nacional con las directrices generales de la Unión Europea, han reunido los veintiséis cantones en siete mancomunidades (o regiones), cada cual focalizada a un centro urbano. El proceso de centralización política se hace cada vez más patente. Muchos problemas conciernen a la nación entera y hay asuntos que no se pueden delegar a las autoridades cantonales o comunales.
3.3. Las Comunas Una peculiaridad suiza, que en esta forma específica no existe ya en casi ningún otro Estado europeo, es la amplia «autonomía comunal» que concede a los concejos suizos un margen extenso de competencias «estatales»17. Los cantones están divididos en comunas o concejos. Un suizo es en primer lugar ciudadano avecindado de su lugar de residencia, aunque siga siendo natural de otro pueblo. Sólo en un segundo plano es ciudadano cantonal y ciudadano suizo. Por tanto, el criterio determinante para la configuración de la ciudadanía helvética no es la nacionalidad, sino la «vecindad». A mediados de 1990, Suiza todavía tenía más de 3.000 municipios, esta cifra ha ido bajando y en el año 2010 la cifra se fija en 2596 comunas municipales. La extensión geográfica de las comunas suizas varía de entre 0,3 km² y 282 km². Los municipios más pequeños se encuentran todos en la planicie central, la comuna más grande es Bagnes en el Valais. En algunas comunas vive más gente que en los cantones más pequeños, en otras hay sólo entre 100 y 200 habitantes. La población residente en más de la mitad de las comunas suizas no sobrepasa los mil habitantes. Sólo el 4 por ciento de los municipios constituyen villas o ciudades con más de 10.000 habitantes, aunque en ellas vive casi la mitad de la población permanen17
Cfr. Ibídem.
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te del país. Las comunas suizas son, en comparación con otros países europeos, las menos pobladas. El número promedio de los habitantes por unidad municipal sólo es inferior en Francia, Grecia e Islandia18. Las comunas y municipios suizos tienen sus propias instituciones elegidas democráticamente. Los concejales municipales son los encargados de hacer cumplir las órdenes del gobierno cantonal o federal, pero al mismo tiempo poseen también sus propias competencias: los concejos son responsables de la seguridad vecinal y el control de los habitantes dentro del territorio municipal, la enseñanza, la sanidad, el servicio de transportes y comunicaciones y de una parte de la recaudación de los impuestos federales, cantonales y comunales. Una de sus más interesantes prácticas democráticas es la convocatoria de asambleas comunales en los municipios más pequeños (Gemeindeversammlungen, en alemán), en ellas los ciudadanos deciden a través de mecanismos directos y participativos asuntos municipales. En los municipios más grandes no se recurre a este procedimiento de participación directa por no ser practicable; las decisiones políticas las toma un consejo municipal elegido por los ciudadanos que se reúne en sesiones periódicas y sus decisiones pueden ser retiradas por los ciudadanos del municipio. Como antes hemos indicado, el número de las comunas en Suiza está decreciendo. Muchos municipios no son capaces de gobernarse y se ven obligados a fusionarse con comunas colindantes. A pesar del momento de reajuste en el que se encuentran las comunas suizas por exigencias relacionadas con la administración de ciertos servicios públicos, las reformas y fusiones municipales despiertan resistencia entre los suizos, debido al arraigo democrático que estas entidades político territoriales han significado a lo largo de la historia de la Confederación Helvética. Un ejemplo de fusión de municipios se produjo en el 2006 en una votación pública en el cantón de Glaris, la Asamblea Comarcal (Landsgemeinde), en la que anualmente se reúnen todos los vecinos del cantón con derecho de sufragio, decidió, reducir el número de municipios en el cantón de veinticinco a tres macro-comunidades; el gobierno cantonal solamente había propuesto una reducción a diez municipios19.
18 19
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Cfr. Ibídem. Cfr. Ibídem.
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4. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS Suiza es una de las más antiguas democracias del mundo, modelo europeo de democracia descentralizada y participativa, su poder legislativo es representado por la Asamblea federal que reagrupa a dos cámaras con iguales poderes: el Consejo Nacional que representa al pueblo (200 diputados del pueblo) y el Consejo de Estados que representa a los cantones (46 diputados de los cantones), elegidos desde 1919 por medio del sistema proporcional; el Consejo Federal, es el gobierno suizo, formado por siete miembros, desempeñan su mandato de forma colegiada. El presidente de la Confederación es un «primus inter pares» (el primero entre sus iguales), miembro del Consejo Federal, es elegido por un año por las dos cámaras legislativas reunidas para dicha elección. El Tribunal Federal es la autoridad judicial suprema de la Confederación y representa el poder judicial en el sistema político suizo.
4.1. La Asamblea Federal20 La Asamblea Federal está integrada por dos cámaras parlamentarias con iguales competencias: el Consejo Nacional y el Consejo de Estados. Los principios para su elección son el principio democrático para la Cámara Baja —Consejo Nacional— y el principio federal para la Cámara Alta —Consejo de Estados—. El Consejo Nacional se compone de 200 diputados, elegidos por medio del sistema proporcional y la circunscripción para su elección son los cantones. Los escaños se reparten entre los cantones proporcionalmente a su población, cada cantón tiene derecho a un escaño como mínimo, como es el caso de los cantones poco poblados de: Appenzel (Rodas Interiores), Appenzel (Rodas Exteriores), Claris, Nidwalden, Obwalden y Uri21. Un catón como Zurich nombra a treinta y cuatro diputados. La segunda cámara, el Consejo de Estados, se compone de 46 diputados, dos por cada cantón y uno por cada semicantón: Appenzell (las dos Rodas), Basilea (ciudad y campo), Nidwalden y Obwalden. Esta segunda cámara equivale en competencias a la primera y funciona, como hemos dicho, según el principio federativo, cada
20 En el 2007 se renovó la Asamblea Federal, constituyéndose el cuadragésimo octavo (48) período legislativo del sistema político suizo. 21 En los cantones poco poblado que sólo eligen un diputado al Consejo Nacional funciona realmente el voto mayoritario, ya que consigue el escaño, el candidato más votado en el Cantón.
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catón tiene el mismo peso político en las decisiones del Consejo, dos miembros cada cantón y un miembro cada semicantón. El período legislativo es el mismo para las dos cámaras: cuatro años. Ambas cámaras desempeñan la función legislativa, deliberativa, deciden sobre proyectos de ley y enmiendas constitucionales, y aseguran la supervisión de la Administración y la Justicia federales. La Asamblea Federal elige a los miembros del Consejo Federal, al Chanciller o la Chanciller de la Confederación y a los jueces del Tribunal Federal. Cada año, el ocho de diciembre, la Asamblea Federal, integrada por ambos Consejos, se reúnen para elegir por votación entre los siete ministros del Consejo Federal, al Presidente de la Confederación, a el vicepresidente —su suplente— y al Chanciller (jefe del Estado mayor del gobierno) para el año siguiente. El cargo de jefe de Gobierno está limitado a un año, sus funciones son casi exclusivamente representativas. Está limitación a un año de la presidencia del Consejo Federal recuerda las prácticas de los modelos clásicos de democracia y nos hace admirar aún más el sistema político suizo que ha sabido construir una democracia tan notable. La presidencia de ambas cámaras recae en uno de sus miembros, su cargo está limitado a un año, ya que la Constitución Suiza en su artículo 152 prohíbe expresamente la reelección del presidente para el año siguiente. Al comienzo de cada año legislativo el cargo de presidente de la cámara se renueva y debe caer en un diputado de otro grupo parlamentario, la alteración del titular de la presidencia según su pertenencia a un partido parlamentario, funciona conforme al principio de rotación. Volvemos a encontrarnos con otra de las características básicas de la llamada democracia consocional o de consenso, la presencia de todos los grupos e intereses políticos en las instituciones del Estado. El Presidente del Consejo Nacional es el máximo cargo público al que los políticos suizos pueden aspirar; al titular se le suele designar como el «Máximo Suizo»22.
4.2. El Consejo Federal El Consejo Federal es la máxima autoridad gubernativa y ejecutiva de la Confederación, se compone de siete miembros, elegidos por la Asamblea 22
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Cfr. www.swissword.org
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Federal después de cada renovación integra del Consejo Nacional. Los miembros del Consejo Federal son elegidos por cuatro años entre los ciudadanos y ciudadanas suizas elegibles al Consejo Nacional. Los cargos en el Consejo suelen cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido cuyo miembro debe ser sustituido, y de acuerdo con el origen cantonal y la lengua. La ley toma en consideración una representación adecuada de las regiones y de las lenguas nacionales para la constitución del Consejo Federal23. El presidente de la Confederación se hará cargo de la presidencia del Consejo Federal. La Asamblea Federal elegirá, como hemos indicado anteriormente, al presidente de la Confederación y a un vicepresidente del Consejo Federal de entre sus miembros por un periodo de un año, y el elegido no podrá renovar en el cargo al año siguiente. La Chancillería Federal es el Estado Mayor del Consejo Federal, a su cabeza se encuentran el Chanciller o la Chanciller del la Confederación24. El Consejo Federal toma sus decisiones de manera colegiada y dirige la Administración Federal, que se divide en Departamentos federales; cada departamento está dirigido por un miembro del Consejo Federal. A diferencia de muchos Estados europeos, que suelen tener un número elevado de ministerios, el Estado federal suizo sólo tiene siete ministerios o departamentos federales, cada uno presidido por un miembro del Gobierno colegiado. Asociados de los departamentos son además las oficinas federales y otras instituciones de la administración Federal. Departamentos federales de Suiza • • • • • • •
Departamento Federal de Asuntos Exteriores Departamento Federal de Justicia y Policía Departamento Federal del Interior Departamento Federal de Medio Ambiente, Transportes, Energía y Comunicación Departamento Federal de Hacienda Departamento Federal de Defensa, Protección Civil y Deportes Departamento Federal de Economía
23 Durante un tiempo, la Constitución estableció formalmente que no hubiera dos miembros del Consejo Federal del mismo cantón (regla abolida en 1999). Otra costumbre es que el Consejo debe incluir representantes de los cantones de habla alemana, francesa e italiana. Normalmente de la comunidad alemana de Berna y Zurich, la francesa de Vaud y la italiana de Ticino. En los últimos tiempos también deben nombrarse mujeres para el Consejo Federal. 24 Desde 2008, la Chancillería Federal está ocupada por una mujer, Corina Casanova, miembro del Partido Demócrata-Cristiano (CVP).
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Todas las decisiones y resoluciones del Consejo Federal se toman a través de mecanismos de consenso, el Consejo Federal es por lo tanto un consejo de ministros en el que todos tienen el mismo peso, los acuerdos alcanzados se logran a través de compromisos mutuos y las decisiones del gobierno son responsabilidad de todos sus miembros. Sólo uno entre ellos resalta por su cargo de Presidente Federal que es, sin embargo, meramente representativo y que se adjudica mediante el sistema de rotación. En la ejecución de las tareas gubernamentales, el Consejo Federal es asistido y asesorado por la Chancillería Federal. El Chanciller, que asiste a las reuniones semanales del gabinete como oficial con funciones deliberativas, es a veces designado coloquialmente como el «octavo consejero». Todo ciudadano y ciudadana suiza puede ser un candidato para formar parte del Consejo Federal, sin embargo, la costumbre parlamentaria favorece la elección de un político que ha sido presentado oficialmente como candidato por su partido. Los miembros del Gobierno suizo no son miembros de la Asamblea Federal. Se requiere, como hemos indicado, cierta representatividad en el Consejo Federal, sobre todo, en lo que se refiere a las distintas regiones lingüísticas del país, los partidos políticos con representación parlamentaria y los diferentes cantones. Se quiere evitar que predominen los de las zonas urbanas o la comunidad lingüística alemana. Antes de que entrase en vigor la nueva Constitución federal el 1 de enero de 2000, no podía haber dos consejeros del mismo cantón en el Gobierno. Ahora es posible, pero se siguen haciendo esfuerzos para mantener el equilibrio representativo entre las distintas regiones del país. En los últimos años también hay una tendencia hacia una mejor representación femenina en el Consejo Federal25. De 1959 a 2003 los siete asientos del Consejo Federal se distribuían entre los partidos políticos más votados según la denominada «fórmula mágica». Esta fórmula adscribía dos escaños a los partidos más grandes, los Radicaldemócratas (FDP), los Socialistas (SP) y los Demócratas-cristianos (CVP) y un escaño a los Demócratas-unionistas (SVP). Tras las elecciones al Parlamento en el 2003, esta fórmula se quebró gracias a los votos ganados por los 25 En el actual gobierno (2010) tres de sus siete miembros son mujeres, además de ocupar, como hemos visto, una mujer la Chancillería Federal. La Presidencia de la Confederación Suiza y del Consejo Federal: Doris Leuthard, del partido Demócrata-Cristiano (CVP), miembros del Consejo Federal: Micheline Calmy-Rey, del partido socialdemócrata (SP) y Eveline Wilder- Schlumpf, del partido conservador (BDP).
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populares de la Unión Democrática del Centro (SVP). Para mantener igual el número de miembros en el Consejo Federal, el partido del Gobierno que menos votos obtuvo, el Partido Demócrata-Cristiano (CVP), tuvo que ceder un asiento a los Demócrata-unionistas (SVP). A continuación, el Parlamento suizo se vio obligado a revocar un consejero del Partido Demócrata-Cristiano (CVP) y votar un candidato de la Unión Democrática de Centro (SVP) como sustituto. Fue la primera vez que se revocó un miembro del Gobierno que se presentó a la reelección; se trató en este caso de la joven consejera Ruth Metzler del Partido Demócrata-Cristiano (CVP). Partidos Políticos en el Consejo Federal 1848
1892
1916
1920
1944
1959
2004
2008
2009
FDP
FDP
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FDP
FDP
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SP
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SVP
SVP
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SVP
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LPS
CVP
CVP
CVP
SVP
BDP
BDP
FDP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
CVP
Fuente: The Swiss Confederation a brief guide 2010. FDP: Radical Free Democratic Party and Swiss Liberal Party (Radical- Democrátas y Liberales) CVP: Christian Democrat People’s Party (Demócratas-Cristianos) LPS: Swiss Liberal Party (Liberales) SP: Swiss Social Democratic Party (Socialistas) SVP: Swiss People Party (Democrátas-Unionistas) BDP: Conservative Democratic Party (Conservadores)
4.3. El Tribunal Federal El Tribunal Federal es la autoridad suprema de la Confederación, sus jueces son elegidos por seis años por la Asamblea Federal, teniendo presente que las lenguas oficiales, los cantones y los partidos políticos más votados deben estar convenientemente representados en su sede. El Tribunal Federal conoce los litigios sobre derechos constitucionales, la autonomía de cantones y municipios, los Tratados Internacionales, los Acuerdos Intercantonales, y las diferencias entre cantones o entre la Confederación y los cantones. También resuelve los recursos por la inobservancia del contenido y de los objetivos de una iniciativa popular por parte de la Asamblea Federal. El Tribunal
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Federal está obligado a aplicar la legislación Federal y los Tratados Internacionales. Sus treinta y ocho jueces a tiempo completo y los diecinueve jueces a tiempo parcial que lo forman en la actualidad se reúnen en una de las siete divisiones del Tribunal en su sede en Lausana o Lucerna. Como hemos indicado la Corte Suprema resuelve casos concernientes al derecho Federal, a derechos civiles, sociales y penales, y resuelve los recursos de apelación constitucional subsidiaria sobre la violación de derechos constitucionales. El Tribunal Federal es además el tribunal de última instancia en materia criminal y administrativa. En todas sus funciones es apoyado por un cuerpo administrativo formado por doscientos cincuenta miembros.
5. LA DEMOCRACIA SUIZA Suiza esta considerada como una de las democracias más antiguas y participativas del mundo. Sus instituciones democráticas tienen una larga tradición, ya que algunos de sus mecanismos de democracia directa se remontan al medioevo, donde los miembros de las comunas germánicas26, reunidos en asamblea, se gobernaban y tomaban en común, las decisiones políticas que afectaban a la comunidad. La pervivencia en Suiza, hasta la actualidad, de este modelo democrático se debe fundamentalmente a una larga tradición democrática muy arraiga en el pueblo suizo y a tratarse de un país económicamente próspero, territorialmente pequeño y escasamente poblado.
5.1. Democracia directa y de consenso Un sistema de democracia directa implica la participación de todos los ciudadanos y ciudadanas que forman la comunidad política en la elaboración de las decisiones que rigen en el país. Los modelos tradicionales de democracia directa se remontan a la antigüedad, en concreto, a la democracia griega y a las experiencias medievales que se dan en las ciudades-repúblicas y comunas del norte de Europa27. En la actualidad son muy pocos los 26 Josep Colomer en su libro Instituciones políticas presenta un claro resumen de cómo se gobernaban en el medioevo las comunas germánicas y la construcción de Suiza como un Estado Federal, vid. Colomer, J. (2007), Instituciones Políticas. Barcelona, Ariel, págs. 33-35. 27 Vid. Benéitez, B. (2004), La ciudadanía en la teoría política contemporánea. Modelos propuestos y su debate. Madrid. UCM, págs. 19-123.
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sistemas políticos que albergan mecanismos reales de democracia directa en sus sistemas políticos democráticos. La clasificación de las democracias contemporáneas como «democracias de consenso» se debe al politólogo Arend Lijphart, que en sus trabajos ya clásicos distingue entre el modelo de Westminster o modelo mayoritario y el modelo consensual. Las características principales que definen una democracia como consensual son: Gobiernos de coalición, sistemas multipartidistas, sistemas electorales proporcionales, grupos de interés orientados al compromiso y la concertación, Gobiernos descentralizados y federales y el bicameralismo28. La democracia suiza está basada en el consenso político y establece mecanismos institucionales para llegar al acuerdo entre los cantones, las diferentes comunidades nacionales y lingüísticas, y las corporaciones presentes en la sociedad. El trámite legislativo en Suiza está regulado por un sistema, en el que los distintos actores políticos intervienen activamente; las decisiones políticas suelen tomarse con un amplio margen de consenso29 y la participación de todos los sectores afectados. Cuando un consejero federal propone un nuevo proyecto de ley, comienza un largo proceso de debate en las cámaras del Parlamento suizo. El anteproyecto de ley se presenta a ambas cámaras del Parlamento suizo por separado. La cámara que inicia el debate político sobre el proyecto es la que convoca una comisión que a su vez se compone de diputados de distintas fracciones con conocimientos en la materia. Los diputados comisionados se encargan a continuación en llegar a un acuerdo marco. Cuando se haya llegado a un primer acuerdo provisional en la comisión, se presenta el anteproyecto modificado a la cámara que inició el trámite legislativo; esta cámara se designa oficialmente como «primer consejo» al ser el primero de los dos Consejos de la Asamblea federal Suiza que abre el debate. Los diputados de la primera cámara pueden proponer otras modificaciones. Después de haberse aprobado el anteproyecto de ley en esa cámara, se inicia el debate en la segunda cámara, o sea, en el «segundo consejo», donde los representantes pueden hacer sus enmiendas al proyecto. El trámite legislativo se concluye con la aprobación de la ley en ambas cámaras. En el proceso legislativo no sólo 28 Vid. Lijphart, A. «El modelo consensual de democracia», en Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países. Barcelona, Ariel, págs. 14-15. 29 El modelo consensual se caracteriza por la inclusión, el pacto y el compromiso. Por ello, la democracia consensual podría denominarse también «democracia de negociación» (Kaiser, 1997)», cfr. en Lijphart, A. «El modelo consensual de democracia», en Ibídem, pág. 14.
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intervienen los diputados de ambos Consejos, también participan en la elaboración del proyecto, otros grupos interesados (asociaciones empresariales, sindicales, agrarias, religiosas, sociales, etc.), estos grupos de presión30 poseen el denominado «poder refrendario» mediante el cual pueden amenazar al parlamento con reunir las firmas necesarias para convocar un referéndum sobre la ley en cuestión31. Para impedir que se realice la iniciativa, el Gobierno puede proponer un compromiso con los oponentes de la ley. Debido a que los partidos más grandes del Parlamento están representados en el Consejo Federal, se podría pensar que la Asamblea federal acepta y promueve casi todas las proposiciones gubernamentales. Sin embargo, en la realidad política suiza, no siempre ocurre así, muchas propuestas del Consejo Federal son rechazadas por la Asamblea federal y el pueblo electoral. La idea del consenso y de compromiso forma parte esencial de la cultura política en Suiza. El rechazo de un proyecto de ley por parte del electorado suizo en una votación popular es un elemento intrínseco de la democracia helvética y no significa necesariamente que el sistema esté en crisis. Las autoridades municipales y cantonales prefieren que las fechas de sus sufragios coincidan con las de las votaciones federales. De esa manera, se evita que el ciudadano tenga que presentarse demasiadas veces a las urnas, al poder así votar a la vez sobre asuntos municipales, cantonales y federales en un mismo momento. Los asuntos tratados en las votaciones públicas a nivel comunal o cantonal pueden ser de muy diversa índole. La participación política en las diferentes consultas electorales del sistema político suizo es baja, siempre entorno a un 40%. Por eso se han sopesado últimamente posibilidades para aceptar la votación electrónica por Internet, para aumentar la participación electoral. En algunos casos las votaciones públicas son de claro interés para el ciudadano suizo, especialmente en casos que tocan asuntos que tienen que ver con la vida privada, familiar y profesional de las personas. En muchos otros casos, sin embargo, como por ejemplo en asuntos complejos que requieren unos conocimientos específicos en materia económica, fiscal o presupuestaria, los ciudadanos no siempre saben exactamente que votar, por 30 Vid. Armingeon, K. (1997), «Swiss Corportism in Comparative perspectiva», West European Polítics, 20, 4, págs. 164-179. 31 Cfr. www.swissword.org
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lo que el pueblo suizo se ha acostumbrado a votar un no cuando no conoce la utilidad de un proyecto de ley. Sólo la mitad de los asuntos que se someten a votación pública son aprobados por el electorado suizo; y las iniciativas populares son incluso rechazadas en nueve de diez casos32. Un hecho destacable de la democracia helvética es la demora en el reconocimiento de los derechos al voto de las mujeres suizas. En 1959 fue aprobado el derecho al sufragio femenino por el parlamento pero no entró en vigor por la negativa del pueblo electoral (masculino) en el referéndum subsiguiente. Fue en el año 1971, cuando el electorado masculino aceptó en votación pública el derecho al voto electoral y refrendario femenino a escala federal. Suiza figura entre las naciones con la más larga tradición democrática en Europa, pero a pesar de ello, es el último país europeo (a excepción de Luxemburgo) que concedió el derecho de voto a las mujeres. Demasiado tarde, el electorado masculino suizo aprobó la igualdad entre mujeres y hombres en el plano político. Según la clasificación mundial de la Unión Interparlamentaria sobre la representación femenina en los parlamentos del mundo de noviembre de 2007, Suiza ocupa la 22ª posición. En la cabeza de la clasificación se encuentra Ruanda. La mayoría de las diputadas de las dos cámaras federales son de izquierda. Un análisis sobre las actitudes electorales de los parlamentarios, que se hizo al comienzo del período legislativo 1999-200333, muestra que las mandatarias son por lo general más liberales y que adoptan una posición más izquierdista que sus socios masculinos de partido, incluso si pertenecen a un partido de derecha. La primera presidenta de la Confederación Suiza fue Ruth Dreifuss, en 1999. Tras las elecciones federales de 2003, la Asamblea Federal se reunió para elegir a los miembros del Gobierno, constituyéndose un Consejo Federal, formado por tres mujeres y cuatro hombres, la Chanciller federal era también una mujer. En el actual Consejo Federal (2010) tres de sus siete miembros son mujeres, además de ocupar, una mujer, la Chancillería Federal: Corina Casanova, miembro del Partido Demócrata-Cristiano (CVP). La Presidencia de la Confederación Suiza y del Consejo Federal es Doris Leuthard, del Partido Demócrata-Cristiano (CVP), y son ministras del Consejo Federal, también, Micheline Calmy-Rey, del Partido socialdemócrata (SP) y Eveline WilderSchlumpf, del Partido conservador (BDP).
32 33
Vid. infra n. 34. Cfr. www.swissworld.org
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5.2. Derechos políticos del ciudadano Todo ciudadano o ciudadana suizo mayor de 18 años tiene derechos políticos a nivel federal, cantonal y municipal. Participa en las elecciones que nombran a los miembros del Consejo Nacional y dispone de la posibilidad de proponer y firmar iniciativas populares y referéndum en materia federal, ya que el pueblo suizo tiene dos posibilidades para intervenir directamente en la legislación política de su país: por un lado puede impedir por medio del referéndum (facultativo) que una ley aprobada por el Parlamento consiga pleno vigor legal, y por otro puede proponer un proyecto de ley o una modificación de la constitución federal mediante la iniciativa popular. Con ello, el sistema suizo concede a sus ciudadanos un amplio margen de intervención directa en la dirección política del país. Desde 1971 sólo se han aprobado diez iniciativas populares de las ciento dieciocho que se han presentado, por el contrario, los referéndum aprobados por los ciudadanos y cantones suizos presentan un balance más favorable, ya que en noventa y tres ocasiones se aprobó la ley sometida a referéndum34. a) La iniciativa popular35 Los ciudadanos suizos tienen derecho a recurrir a la iniciativa popular, un instrumento político que garantiza su participación activa en la política. Con la iniciativa pueden reivindicar una enmienda de la Constitución federal o una modificación legal. Si el comité que organiza la iniciativa popular consigue reunir 100.000 firmas en un espacio de no más de dieciocho meses, entonces el electorado suizo acude a las urnas para dar su voto. Teóricamente, una iniciativa sólo puede tratar sobre asuntos constitucionales, pero en la práctica han sido aplicadas para temas muy variados. 34
La participación ciudadana en las diferentes votaciones del sistema político suizo es muy baja, siempre ronda el 40 por ciento. Hasta la fecha el referéndum que ha conseguido una mayor participación ciudadana, fue en 1992 con la aprobación de la entrada de Suiza al Área Económica Europea (EEA) que alcanzó un 78 por ciento de participación en dicha consulta. 35 Art. 138 Iniciativa popular para la reforma total de la Constitución. 1. 100 000 ciudadanos con derecho de voto pueden proponer la revisión total de la Constitución en un plazo de 18 meses a contar desde la publicación oficial de su iniciativa. 2. Esta proposición se someterá al voto del pueblo. Art. 139 Iniciativa popular redactada para la revisión parcial de la Constitución federal 1. 100 000 ciudadanos con derecho de voto pueden solicitar la revisión parcial de la Constitución en un plazo de 18 meses a contar desde la publicación oficial de su iniciativa, bajo la forma de un proyecto escrito.
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La gran mayoría de las iniciativas populares no consiguen la aprobación del pueblo electoral. Los temas de las iniciativas son muy variados, podemos mencionar algunas, como una iniciativa para el recorte del presupuesto militar del ejército suizo (rechazada), o también, una iniciativa que pretendía limitar el número de residentes extranjeros en Suiza a un 18% (rechazada). La primera iniciativa que se sometió a votación pública fue en 1893 y reclamaba la interdicción de matar las reses conforme al rito judío en los mataderos, iniciativa aprobada por el pueblo que no siguió la recomendación del parlamento que defendía el rechazo de tal iniciativa.
2. Cuando una iniciativa popular no respete el principio de unidad de la forma, el de unidad de la materia o las disposiciones imperativas de derecho internacional, la Asamblea la declarará total o parcialmente nula. 3. La iniciativa está sometida al voto de la población y de los cantones. La Asamblea Federal recomendará su aceptación o rechazo. En este último caso, ésta podrá plantear un contraproyecto. Art. 139a Iniciativa popular general 1. 100.000 ciudadanos con derecho de voto pueden solicitar la adopción, la modificación o la abrogación de disposiciones constitucionales o legislativas en un plazo de 18 meses a contar desde la publicación oficial de su iniciativa, que debe presentarse bajo la forma de una propuesta genérica. 2. Cuando una iniciativa no respete el principio de unidad de la forma, el de la unidad de la materia o las disposiciones imperativas de derecho internacional, la Asamblea Federal la declarará total o parcialmente nula. 3. Si la Asamblea federal aprueba la iniciativa, ésta elaborará las correspondientes modificaciones de la Constitución o de la legislación federal. 4. La Asamblea federal podrá presentar un contraproyecto a las modificaciones que haya elaborado. Las modificaciones de naturaleza constitucional (proyecto o contraproyecto) se someterán a la votación de la población y de los cantones, mientras que las modificaciones de naturaleza legislativa (proyecto y contraproyecto) se someterán a la votación de la población únicamente. 5. Si la Asamblea federal rechaza la iniciativa, ésta la somete al voto de la población. Si la iniciativa es aprobada en votación popular, la Asamblea federal elabora las correspondientes modificaciones constitucionales o de la legislación federal. Art. 139b Procedimiento aplicable en caso de votación sobre la base de una iniciativa y su contraproyecto 1. Los ciudadanos con derecho de voto se pronuncian simultáneamente sobre: a. la iniciativa popular o las modificaciones elaboradas en base a una iniciativa popular; y b. el contraproyecto de la Asamblea federal 2. Pueden aprobar ambos proyectos a la vez. Pueden indicar, en contestación a la cuestión subsidiaria, el proyecto al que dan preferencia en caso de que los dos sean aceptados. 3. Tratándose de modificaciones constitucionales que hayan sido aprobadas, si, en contestación a la cuestión subsidiaria, uno de los proyectos obtiene la mayoría de votos de los votantes y el otro la mayoría de votos de los cantones, el proyecto que entre en vigor será el que, en contestación a la cuestión subsidiaria, haya obtenido el porcentaje más elevado de votos de la población y de los cantones.
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b) El referéndum36 Los suizos usan el término «referéndum» para designar una votación popular convocada para revocar una disposición legal ya aprobada por la Asamblea Federal. Las exigencias para el referéndum facultativo son menores que para la iniciativa popular. Para que el pueblo suizo pueda derogar una ley ratificada por el Parlamento, se requieren 50.000 firmas en un espa-
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Art. 140 Referéndum obligatorio
1. Deberán ser sometidos al voto del pueblo y de los cantones: a. las revisiones de la Constitución; b. la adhesión a organismos de seguridad colectiva o a comunidades supranacionales; c. las Leyes Federales declaradas urgentes desprovistas de base constitucional y cuya validez sobrepase el año; estas leyes deberán someterse a la votación en el plazo de un año a partir de su adopción por la Asamblea Federal. 2. Deberán ser sometidos al voto del pueblo: a. las iniciativas populares para la reforma total de la Constitución; b. las iniciativas populares generales rechazadas por al Asamblea federal; c. la cuestión de si se debe llevar a cabo una reforma total de la Constitución en caso de desacuerdo entre los dos Consejos. Art. 141 Referéndum facultativo 1. Si 50 000 ciudadanos con derecho de voto u ocho cantones lo solicitan en un plazo de 100 días a contar desde la publicación oficial del acto, se someterán a votación popular: a. las Leyes Federales; b. las Leyes Federales declaradas urgentes cuya validez sobrepase un año; c. las disposiciones federales, en la medida en que la Constitución o la ley así lo prevean; d. los tratados internacionales que: 1. tengan una duración indeterminada y no sean denunciables; 2. prevean la adhesión a un organismo internacional; 3. contengan disposiciones importantes que fijen las reglas de derecho o cuya ejecución exija la adopción de leyes federales. Art. 141a 24 Ejecución de los tratados internacionales 1. Cuando la ratificación de un tratado internacional esté sometida a referéndum obligatorio, la Asamblea federal podrá integrar las modificaciones constitucionales ligadas a la ejecución del tratado. 2. Cuando la resolución mediante la cual quede aprobado un tratado internacional esté sometida a referéndum, la Asamblea federal podrá integrar las modificaciones de ley ligadas a la ejecución del tratado. Art. 142 Mayorías requeridas 1. Los actos sometidos a la votación popular se aceptarán por mayoría de los votantes. 2. Los actos sometidos a la votación popular y a la de los cantones necesitarán ser aprobados por la mayoría de los votantes y la mayoría de los cantones para que se acepten. 3. El resultado del voto popular en un cantón representa la voluntad de éste. 4.Los cantones de Obwalden, Unterwalden, Basilea (Ciudad y Campo), y de Appenzell (las dos Rodas) cuentan cada uno como un medio voto.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
cio de cien días. Eso quiere decir que el comité que convoque el referéndum tendrá que reunir por lo menos 50 mil firmas dentro de los próximos cien días tras la promulgación de la ley, para obligar al gobierno a someter el asunto a votación pública. No obstante, no en todos los casos hay que reunir firmas; la constitución suiza prevé el referéndum obligatorio cuando una decisión parlamentaria concierne a normas constitucionales o de derecho internacional. Modificaciones constitucionales, convenios bilaterales o el ingreso en organizaciones supranacionales exigen la aprobación popular. Un asunto sometido a iniciativa popular o a referéndum obligatorio sólo es aprobado, si se consigue una doble mayoría; si la mayor parte del electorado y de los cantones lo aprueba. En conclusión, hay tres tipos de herramientas que permiten a la población helvética participar directamente en el poder constitucional y legislativo: a. El referéndum obligatorio o voto popular para cada modificación de la constitución federal y cada proposición de adhesión de Suiza a organizaciones internacionales, b. El referéndum facultativo para las leyes, los decretos federales o tratados internacionales, y c. El derecho de iniciativa que permite al pueblo proponer la revisión total o parcial de la constitución. La votación popular es un instrumento importante para el votante suizo, porque multiplica sus medios de participación, pero, al mismo tiempo, puede frenar reformas o cambios políticos, porque desde la aprobación de una iniciativa popular hasta su materialización jurídica puede transcurrir mucho tiempo. Los defensores de la democracia directa Suiza defienden que su sistema democrático obliga a los diputados de la Asamblea Federal a buscar el compromiso cuando se debate un proyecto de ley, ya que sino buscan el consenso y el acuerdo, el proyecto podría no aprobarse. La democracia directa también ofrece a la oposición y a los grupos minoritarios la oportunidad de participar en la discusión sobre asuntos que en otros sistemas democráticos no se debaten. Los críticos de la democracia directa destacan, sin embargo, la lentitud del proceso político, ya que las decisiones se demoran, y señalan que la regla de la «doble mayoría» da una ventaja muy grande a los cantones pequeños generalmente más conservadores37. 37 La doble mayoría fue por ejemplo decisiva en la votación sobre el ingreso de Suiza en el Espacio Económico Europeo (EEE) en 1992. Había casi tantos votos a favor como en contra, pero una mayoría rotunda de dieciséis cantones rechazó el referéndum contra siete cantones que estaban a favor. Pero para reformar este sistema electoral se necesitarían precisamente los votos de estos pequeños cantones que lógicamente no están dispuestos a renunciar a ese poder.
325
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
c) El sistema de milicias La democracia griega definió su sistema democrático como gobierno del demos, donde los ciudadanos eran a un mismo tiempo gobernantes y gobernados; es paradigmático que en un sistema político contemporáneo aún perviva algo que refleje de algún modo algo parecido. Suiza posee una asentada tradición en el servicio a la comunidad no retribuido. Por eso, muchos cargos públicos son desempeñados por políticos y ciudadanos no profesionales. Esto es lo que se entiende por el sistema de milicias, la participación de los ciudadanos y ciudadanas suizas en sus instituciones a tiempo parcial. Su mejor expresión es, sin duda, el ejército suizo, el cual está compuesto en gran parte por milicianos y no por soldados profesionales. De igual modo, los políticos también forman parte de este sistema. Hay muchas personas que ocupan un cargo público a título no profesional. Hasta los mandatarios del Parlamento nacional no son políticos plenamente profesionales, aunque sí reciban remuneración por el cargo. El Parlamento suizo es un parlamento compuesto por políticos de milicia. Las cámaras se reúnen en sesión cuatro veces al año. Las sesiones duran, por lo general, cerca de tres semanas. Muchos parlamentarios se dedican principalmente a otra profesión en la economía privada y sólo en un segundo plano desempeñan un cargo público como representantes del pueblo. Al asumir cargos importantes en sus profesiones particulares, los parlamentarios no sólo representan los intereses de su electorado, sino también la de los grupos profesionales a los que pertenecen. Pero a pesar de las desventajas que supone tal sistema, hay muchos que lo alaban, mostrando muchas reservas sobre proyectos de profesionalización de los cargos parlamentarios. Un argumento a favor del actual sistema de milicias y que se resalta muy a menudo es que los miembros de las asambleas suizas viven más de cerca las preocupaciones de sus conciudadanos que en países donde rige el sistema profesional. Además, se agrega el hecho de que las discusiones parlamentarias se enriquecen con lo que los diputados puedan aportar de sus experiencias en la vida profesional. No se produce el alejamiento tan criticado en las democracias contemporáneas de la clase política de sus ciudadanos pues se entiende que estos políticos no profesionales mantendrán un contacto más directo y real con los problemas de los electores del país y no trabarán las nefastas redes clientelares que tan comunes son en el resto de sistemas políticos actuales.
326
EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
6. LOS ACTORES POLÍTICOS Y EL PROCESO REPRESENTATIVO 6.1. Partidos políticos y sistema de partidos Suiza tiene un sistema multipartidista que puede explicarse por tratarse de un país que presenta varias divisiones sociales: nacional, lingüística, económica y religiosa. Y también porque sus sistema electoral proporcional no ha impedido que las divisiones sociales se reflejaran en divisiones en el sistema de partidos. El principal objetivo de la representación proporcional es dividir los escaños parlamentarios en proporción a los votos conseguidos38. Los cuatro partidos más representativos a lo largo de su historia son: El Partido Radical Democrático (FDP) de centro, el Partido Demócrata Cristiano (CVP) conservador y de derechas, el Partido Socialdemócrata (SP) socialista, de izquierdas y la Unión Democrática del Centro (UDC) o Partido del Pueblo Suizo (SVP) populista y agrario. Estos cuatro partidos formarán parte del Gobierno de coalición que gobernará Suiza desde 1959 hasta 2003, la conocida como «fórmula mágica». Las últimas elecciones suizas (del 21 de octubre de 2007) dan como resultado un sistema de doce partidos con representación política y parlamentaria muy desigual, las primeras cuatro formaciones partidistas suman más del 80 por ciento de los votos y escaños, y el otro 20 por ciento, se reparte, como veremos, de manera desigual entre los ocho partidos políticos restantes: El SVP39 (Swiss People’s Party) fundado en 1971, fue el partido más votado en las elecciones con un 29 por ciento de los votos. Sus miembros tienen cincuenta y siete escaños en el Consejo Nacional y seis en el Consejo de Estados, además de formar parte con una consejera en el gobierno del Consejo Federal. El SP (Swiss Social Democratic Party) fundado en 1888, es uno de los cuatro partidos más importantes de la historia política suiza. Sus miembros se encuentran presentes en las más importantes instituciones políticas suizas: cuarenta y dos diputados en el Consejo Nacional, ocho miembros en el Consejo de Estados y dos miembros en el Consejo Federal. El FDP40, (The Liberals), fundado en 1894, formó gobiernos en solitario a par38 Vid. Lijphart, A (2000). «El modelo consensual de democracia», en Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países. Barcelona, Ariel, págs. 43-57, 53-54. 39 El SVP es la unión de los tres partidos, el (BGB) -Swiss Farmers, Trade and Citizen’s Party y de los Partidos de los cantones de Claris y Graubüden. 40 El FDP está formado por el Radical Free Democratic Party y por el Swiss Liberal Party.
327
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
tir de la formación de Estado Federal suizo en 1848 durante décadas, y sigue siendo un partido con importante peso en las principales instituciones del país. Sus miembros forman parte del Consejo Nacional (treinta y cinco diputados), del Consejo de Estados (once miembros) y dos Consejeros Federales son de sus filas. El CVP (Christian Democrat People’s Party), fundado en 1912, es otro de los partidos que formó parte del Gobierno colegiado desde 1958 hasta la actualidad. Sus últimos resultados electorales le han permitido sentar a treinta de sus miembros en el Consejo Nacional, quince en el Consejo de Estados y un miembro en el Consejo Federal. El GPS (Swiss Green Party), se fundó en 1983, siendo uno de los primeros partidos verdes europeos que consiguió un significativo apoyo popular, su apuesta por el medioambiente, la energía renovable, la economía sostenible, la paz mundial, la justicia social y la solidaridad internacional hacen que su fuerza sea cada vez fuerte. Su peso es mayor en los cantones y las ciudades suizas, que en las instituciones de ámbito nacional. Como resultado de los últimos comicios forma parte del Consejo Nacional con veinte miembros y con dos en el Consejo de Estados. El GLP (Swiss Green Liberal Party), fundado en el 2004, forma parte del Consejo Nacional con tres diputados y con uno en el Consejo de Estados. El BDP (Conservative Democratic Party), es el más joven partido presente en el Consejo Federal, con un miembro, además forma parte del Consejo Nacional con seis diputados. EVP (Swiss Evangelical People’s Party), fundado en 1919, tiene presencia en el Consejo Nacional con dos diputados, su programa se concentra en el apoyo a la familia, un sistema económico más justo y la defensa del medio ambiente. El resto de partidos tienen sólo un diputado en el Consejo Nacional y son: el CSP (Christian Social Party), el EDU (Federal Democratic Union), Lega (Ticino League) y PDA (Workers’ Party).
6.2. Elecciones y comportamiento electoral El Consejo Nacional, en el siglo XIX, era elegido en distritos multinominales por la regla de la mayoría absoluta con una segunda vuelta por mayoría relativa, éste sistema favoreció durante cuarenta años al partido vencedor en la guerra civil de 1847, el Partido Radical (FDP), que pudo formar gobierno en solitario durante cuatro décadas. El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores (CVP) a finales del siglo XIX y los socialistas (SP) a principios del siglo XX, supuso la introducción en 1919 del sistema electoral propor-
328
EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
cional. El nuevo sistema se basaba en distritos cantonales, una fórmula proporcional (de cuota con restos más altos)41 y una papeleta abierta que permitía al votante elegir entre miembros de diferentes partidos. Sobre la base del sistema electoral proporcional y la amenaza del referéndum se formaron gobiernos estables entre los Radicales y los Conservadores desde 1891, que se amplío a los populistas a partir de 1929 y a los socialistas después de la segunda guerra mundial. Los tres partidos más representativos en esa época —Radicales (FDP), Socialistas (SP) y Conservadores (CVP)—, conseguirán de manera recurrente un 25 ciento cada uno de apoyo electoral. La llamada fórmula mágica no fue adoptada hasta 1959, cuando en el gobierno entra el Partido socialista. A partir de ese año los cuatro partidos del Consejo Federal sumaran el 85 por ciento de los votos populares y los escaños parlamentarios, «habían obtenido una mayoría de votos en los veintidós cantones, lo cual permitía que la correspondiente mayoría legislativa y el Consejo pudieran hacer frente con confianza al desafío de los referédums populares»42. De hecho, tras la adopción de la formula mágica, la proporción de todas las propuestas gubernamentales que fueron derrotadas en referéndum disminuyó de un 40 por ciento a un 25 por ciento. Desde entonces hasta 2003, el Consejo Federal ha estado formado por dos miembros del Partido Radical, dos del Partido Democristiano, dos del Partido Socialista y uno de los Populistas, representación ajustada a los votos y escaños conseguidos en las urnas por cada uno de estos partidos. La exitosa fórmula mágica se rompe con las elecciones del 2003, los Democristianos (CVP) pierden un Consejero Federal que pasa a las filas del Partido Unionista o Partido del Pueblo Suizo (SVP), en los gobiernos de 2008 y 2009, la coalición de partidos del Consejo Federal vuelve a cambiar, en 2008 entra a formar parte del Gobierno con dos miembros, el Partido Conservador (BDP) que sustituye a los miembros del Partido Unionista (SVP) que quedan fuera. En el Gobierno de 2009, en lugar del tradicional Consejo Federal formado por cuatro partidos nos encontramos con un Gobierno formado por cinco: 2:2:1:1:1. Dos miembros del Partido Radical (FDP); dos del Partido Socialista (SP); uno del Partido Unionistas (SVP); uno del Partido Conservador (BDP); y finalmente, uno del Partido Democristiano (CVP).
41 42
Sustituida por el sistema proporcional d’Hondt. Cfr. Colomer, J., Obra citada, pág. 230.
329
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
7. CONCLUSIONES El sistema político suizo se encuentra desde los últimos años inmerso en un proceso de cambio que refuerza el ya destacado interés que siempre ha suscitado su sistema democrático. Adrian Vatter, profesor de ciencia política de la universidad de Zurich, presenta en un interesante artículo, los cambios y reformas del sistema político suizo en la última década43. Su interés se debe, al posible alejamiento que suponen estos cambios del sistema político suizo, del modelo democrático de consenso que tanta estabilidad y cohesión social ha supuesto para Suiza. La reforma total de la constitución; la nueva composición del Consejo Federal que se produce a partir de las elecciones de 2003 y que supone la entrada en el Gobierno de nuevos partidos políticos y la pérdida de fuerza de partidos tradicionales; la desaparición de pequeños partidos políticos y el crecimiento del SVP —el partido del pueblo suizo— que se sitúa a la derecha del espectro político y mantiene posiciones poco solidarias, colaboradoras o mediadoras en algunos temas, como la economía y la inmigración; el acuerdo bilateral con la Unión Europea; la descentralización y desregulación de las relaciones de trabajo que ha traído la crisis económica mundial. Todas estas medidas han puesto en alerta a los estudiosos del modelo de consenso o consocional, para analizar si algunos de estos cambios o reformas no llevarán consigo, también, el cambio de un sistema democrático que tan buenos resultados de diferente tipo ha cosechado. Por lo que finalmente, no podemos dejar de estar atentos al devenir de tan interesante y atípico sistema político. Sigan estudiándolo. 8. BIBLIOGRAFÍA ARMINGEON. K. (1997), Swiss Corporatism in Comparative Perspective, West European Politics, 20(4), págs. 164-179. AGIRREAZKUENAGA, J. y URQUIJO, M. (ed.), (1994), Historias Regionales-Historia Nacional: La Confederación Helvética. Bilbao, Universidad del País Vasco. 43 Adrian Vatter enumera entre otras las siguientes: Reformas en el Sistema Político Suizo y eventos importantes (1997-2007): 1. Aumento del apoyo electoral al SVP en las elecciones Parlamentarias. 2. Revisión de la Constitución Federal. 3. Acuerdos bilaterales con la Unión Europea. 4. Reforma del sistema de justicia. 5. Nueva composición del Consejo Federal y por primera vez un Consejo Federal no fue reelegido. 6. Reforma de los derechos populares, vid. Vatter, A. (2008), «Swiss Consensus Democracy in Transition: A Re-analysis of Lijphart’s Concept of Democracy for Switzerland from 1997 to 2007», World Political Science Review: Vol. 4. págs. 1-38, pág. 2.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
COLOMER, J. (2007), Instituciones políticas. Barcelona, Ariel. GARCÍA-PELAYO, M. (1984), Derecho constitucional comparado. Madrid, Alianza Editorial. KOLLER, H. y BIAGNNI, G. (2003), «La nueva constitución federal Suiza. Una visión general de las novedades y los aspectos más destacados», en Teoría y Realidad Constitucional, num. 10-11, UNED, págs. 611-634. LIJPHART, A. (2000), Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en treinta y seis países. Barcelona, Ariel. — (2007). Thinking About Democracy. Power Sharing and Majority Rule in Theory and Practice. New York, Routledge. LINDER, W. (1994), Swiss Democracy: Possible solution to conflict in multicultural societies, New York, St. Martin’s. Swiss Confederations (2010), A Swiss Confederation a brief guide 2010. PASQUINO, G. (2004), Sistemas políticos comparados. Buenos Aires, Bolonia University Press. SÁNCHEZ, R. (1987), «El régimen político suizo», en J. Ferrando Badía (ed.), Regímenes políticos actuales. Madrid. Tecnos. TILLY, Ch, (2010), Democracia, Madrid, Akal. VATER, A. (2008), Swiss Consensus Democracy in Transition: A Re-analysis of Lijphart’s Concept of Democracy for Switzerland from 1997 to 2007. World Political Science Review, vol. 4, págs. 1-38. VALDIVIESO, R. (2002), «Sistema político de Suiza», en Delgado, I., Chavarri, P. y Oñate, P. (coords.), Sistemas de organización político contemporánea. Madrid, UNED.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Resultado de las Elecciones al Consejo Nacional Suiza del 21 de octubre de 2007 Electores registrados Votos Votos en blanco y nulos Votos válidos
4,915,563 2,373,071 48.3% 42,688 2,330,383 Partidos
Votos
%
Escaños
Swiss People's Party (SVP/UDC)
666,723
28.9
62
Social Democratic Party of Switzerland (SPS/PSS)
450,308
19.5
43
Radical Democratic Party (FDP/PRD)
363,060
15.8
31
Christian Democratic People's Party (CVP/PDC)
333,527
14.5
31
The Greens - Green Party of Switzerland (GPS/PES)
220,785
9.6
20
Liberal Party of Switzerland (LPS/PLS)
42,356
1.8
4
Green Liberal Party (GLP)
33,104
1.4
3
Evangelical People's Party (EVP/PEV)
56,362
2.4
2
Federal Democratic Union (EDU/UDF)
29,549
1.3
1
Swiss Labour Party (PdA/PST)
16,649
0.7
1
Ticino League (Lega)
13,031
0.6
1
9,985
0.4
1
12,342
0.5
0
Solidarities (Sol.)
8,670
0.4
0
Alternative List (FGA/AVF)
4,582
0.2
0
Freedom Party of Switzerland (FPS/PSL)
2,292
0.1
0
40,776
1.8
0
Christian Social Party (CSP/PCS) Swiss Democrats (SD/DS)
Others Fuente : http://www.electionresources.org
332
EL SISTEMA POLÍTICO DE SUIZA
Resultado de las Elecciones al Consejo Nacional Suiza del 19 de octubre de 2003 Electores registrados Votos Votos en blanco y nulos Votos válidos
4,780,440 2,161,921 45.2% 37,881 2,124,040 Partidos
Votos
%
Escaños
Swiss People's Party (SVP/UDC)
561,817
26.7
55
Social Democratic Party of Switzerland (SPS/PSS)
490,392
23.3
52
Radical Democratic Party (FDP/PRD)
364,503
17.3
36
Christian Democratic People's Party (CVP/PDC)
302,357
14.4
28
The Greens - Green Party of Switzerland (GPS/PES)
156,229
7.4
13
Liberal Party of Switzerland (LPS/PLS)
45,864
2.2
4
Evangelical People's Party (EVP/PEV)
47,839
2.3
3
Federal Democratic Union (EDU/UDF)
26,586
1.3
2
Swiss Labour Party (PdA/PST)
14,595
0.7
2
Swiss Democrats (SD/DS)
20,176
1.0
1
Alternative List (FGA/AVF)
11,152
0.5
1
Solidarities (Sol.)
10,563
0.5
1
Christian Social Party (CSP/PCS)
7,538
0.4
1
Ticino League (Lega)
7,304
0.3
1
Freedom Party of Switzerland (FPS/PSL)
3,999
0.2
0
31,150
1.5
0
Others Fuente : http://www.electionresources.org
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Resultado de las Elecciones al Consejo Nacional Suiza del 24 de octubre de 1999 Electores registrados Votos Votos en blanco y nulos Votos válidos
4,626,255 2,004,540 43.3% 34,125 1,970,303 Partidos
Votos
%
Escaños
Social Democratic Party of Switzerland (SPS/PSS)
438,555
22.5
51
Swiss People's Party (SVP/UDC)
440,159
22.6
44
Radical Democratic Party (FDP/PRD)
388,784
19.9
43
Christian Democratic People's Party (CVP/PDC)
309,122
15.8
35
The Greens - Green Party of Switzerland (GPS/PES)
96,805
5.0
9
Liberal Party of Switzerland (LPS/PLS)
43,871
2.3
6
Evangelical People's Party (EVP/PEV)
35,676
1.8
3
Swiss Labour Party (PdA/PST)
18,568
1.0
2
Ticino League (Lega)
17,118
0.9
2
Swiss Democrats (SD/DS)
35,882
1.8
1
Federal Democratic Union (EDU/UDF)
24,356
1.3
1
Independents' Alliance (LdU/AdI)
14,440
0.7
1
Solidarities (Sol.)
9,138
0.5
1
Christian Social Party (CSP/PCS)
8,212
0.4
1
16,888
0.9
0
6,257
0.3
0
47,116
2.4
0
Freedom Party of Switzerland (FPS/PSL) Alternative List (FGA/AVF) Others Fuente : http://www.electionresources.org
334
CAPÍTULO 6 EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA Mónica Méndez Lago
1. Introducción 2. Análisis histórico político 3. Las principales instituciones políticas 3.1. La jefatura del Estado 3.2. El parlamento 3.3. El gobierno 3.4. El poder judicial 3.5. Organización territorial 4. Los actores políticos 4.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos 4.2. Los grupos de presión y sindicatos 5. La cultura política 5.1. Participación política 5.2. El sistema electoral y las elecciones 6. Bibliografía
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
OBJETIVOS • Conocer los principales rasgos del sistema político belga, especialmente los que le distinguen desde una perspectiva comparada: el modelo de democracia consocional que ha permitido la convivencia en una sociedad fuertemente segmentada. • Revisar el proceso de reforma institucional que ha sufrido Bélgica en las últimas cuatro décadas, a través del cual ha pasado de ser un estado unitario a uno federal. La federalización también ha tenido su reflejo en el sistema de partidos que se ha desdoblado en un sistema de partidos en Flandes y otro en Valonia. • Exponer las claves de los procesos electorales recientes en Bélgica. A partir del conocimiento de las principales características de estas convocatorias se pretende analizar los rasgos fundamentales del sistema político belga en la última década: inestabilidad electoral y política, así como falta de acuerdo en torno a cómo debe avanzar el proceso de descentralización/federalización.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Consocionalismo/democracia consocional: modelo de organización política que generalmente se desarrolla en sociedades caracterizadas por una fuerte segmentación. A través de reglas como la proporcionalidad en la representación de los distintos grupos sociales y el consenso como regla de decisión se consigue mitigar el potencial de conflicto que representan las fracturas o líneas de conflicto. Bélgica ha sido utilizada como ejemplo de democracia consocional. • Pilarización: forma de organización de las distintas sub-culturas marcadas por las principales fracturas que se refiere a la existencia de una red de organizaciones afines en las que se desarrolla la vida de los individuos. Así, en la era dorada de la pilarización un belga católico iba al colegio religioso, votaba posteriormente al partido social cristiano, estaba asociado al sindicato afín a dicho partido, era miembro de la mutua asistencial de la misma orientación, y, en definitiva, desarrollaba buena parte de su vida en las organizaciones que conformaban el pilar del que formaba parte.
336
EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
• Fracturas (Cleavages): líneas de división que caracterizan una sociedad y en las que se sientan las bases de las identidades socio-políticas. En caso de exacerbarse, pueden convertirse en fuentes de conflicto social y político. Los más importantes en Bélgica son la fractura trabajo-capital, la religioso, y, a partir de mediados del siglo XX, la territorial-lingüística. • Descentralización/federalización del estado belga: proceso que dio comienzo en 1970 a través de sucesivas reformas que han hecho que Bélgica haya pasado de ser un estado unitario a convertirse en uno federal (1993). Lejos de tratarse de un modelo cerrado, el estado federal belga sigue siendo objeto de reformas. • Regiones: división político-administrativa del estado belga en función de criterios territoriales. Existen tres regiones: Valonia, Flandes y la región de Bruselas-capital). • Comunidades: división político-administrativas a partir de un criterio lingüístico y cultural. Hay tres comunidades. La Comunidad Flamenca comprende la Región de Flandes y las instituciones de habla neerlandesa de la región de Bruselas-capital. Por su parte la Comunidad francesa está compuesta por la Región de Valonia (excepto la zona de habla alemana que forma la Comunidad de habla alemana) y por las instituciones de habla francesa de la región de Bruselas-capital.
337
1. INTRODUCCIÓN Los Países Bajos y Bélgica comparten importantes rasgos. Un exponente claro de esta relación está en el hecho de que Bélgica formaba parte de los Países Bajos antes de fundarse como estado independiente. Más adelante, después de la Segunda Guerra Mundial, ambos países (junto con Luxemburgo), formaron la unión del Benelux, pieza fundacional clave de la experiencia de integración europea. Los dos reinos son pequeños en su extensión geográfica, se encuentran situados entre países poderosos, están altamente desarrollados y en un momento dado estuvieron implicados en la administración de grandes colonias. A pesar de sus divisiones sociales, tanto Bélgica como los Países Bajos han sido considerados modelos de estabilidad política y moderación, lo que se ha atribuido a una serie de reglas y prácticas que han ido incorporando tanto a sus entramados institucionales como al quehacer de sus respectivos actores políticos. Esta serie de rasgos ha sido caracterizada por Lijphart como democracias consocionales o consensuales1. La evolución más reciente también presenta algunos puntos en común: desde 1970 los dos países han asistido a la transformación de los pilares que estructuraban sus sociedades. Junto a los rasgos comunes, ambos países tienen importantes diferencias. En contraste con los Países Bajos, la ausencia de protestantismo en Bélgica, paradójicamente, ha agravado el conflicto Iglesia-Estado. Por otro lado, la pronta industrialización de Bélgica favoreció la emergencia de una oposición socialista. Holanda, por el contrario, vivió un proceso de industrialización tardía; el socialismo emergió como opción cuando ya había partidos conso-
1 El modelo consensual de Lijphart es una redefinición del concepto de democracia consocional. Como señala Keman (1996: 246), los dos conceptos tienen matices diferentes, pero para el contenido de este capítulo pueden considerarse equivalentes. Una discussion sobre las diferencias entre los dos conceptos se encuentra en Lijphart (1990).
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lidados; y la división religiosa y condición de minoría frente a los protestantes, ha hecho que los católicos hayan sido menos ambiciosos en sus pretensiones. De hecho, la zona valona, que primero se industrialización, ha ido derivando en posturas culturales laicistas a raíz de la influencia de ideologías socialistas ligadas al proletariado emergente en tal industrialización. La zona flamenca, en cambio, ni se industrializó tan profusamente ni derivó en laicismo; tampoco sufrió las recesiones económicas derivadas de los ciclos industriales. En cambio, en la actualidad, la pujanza económica flamenca es mayor y, gracias a los postulados católicos, su demografía crece de forma mucho mayor que en la zona valona hasta casi duplicar la población de esta última (con la consecuencia de acrecentar el conflicto, antes latente, entre ambas comunidades). Otra de las diferencias es que en Bélgica existe una fractura que divide a los flamencos y los valones, basada en aspectos lingüísticos y culturales, que entroncan con intereses económicos y políticos ligados al territorio que ambas poblaciones ocupan. Existen cuatro zonas lingüísticas2: Flandes, de habla neerlandesa, en la que reside el 58 por ciento de los belgas, Valonia, de lengua francesa en la que vive el 32 por ciento, la ciudad bilingüe de Bruselas-capital, que cuenta con el 9,8 por ciento y una pequeña zona de lengua alemana en la que habita tan sólo el 0,7 por ciento de la población. En las últimas décadas la nota más relevante del sistema político belga ha sido la adaptación del entramado institucional del Estado a las demandas asociadas a la fractura lingüística. Esta adaptación ha convertido a Bélgica en un Estado federal, al que Deschouwer3 denomina «federación consocional». Hace notar así que la instauración de un Estado federal ha supuesto la adaptación de las pautas propias del modelo de democracia consocional belga para incorporar el conflicto lingüístico: composición paritaria de los gobiernos entre francófonos y valones, división de los grupos parlamentarios en torno a este criterio, así como el establecimiento de disposiciones para que los principales grupos lingüísticos, flamencos y valones, tengan poder de veto sobre las grandes decisiones de la vida del país, o, lo que es lo mismo, que Bélgica no pueda gobernarse sin el acuerdo de estos dos grupos.
2 No se deben confundir con las regiones político-administrativas descritas en el epígrafe tercero del capítulo. 3 Deschouwer, K. (2009a): «And the peace goes on? Consociational democracy and Belgian politics in the twenty-first century», en Brans, M., De Winter, L, y Swenden, W. (eds.), The politics of Belgium. Institutions and policy under bipolar and centrifugal federalism¸ Londres: Routledge, págs. 33-49.
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2. ANÁLISIS HISTÓRICO POLÍTICO Bélgica se constituyó como Estado independiente en 1830 como resultado del levantamiento contra la dominación holandesa que sufría desde el Congreso de Viena, celebrado en 1814 tras la derrota de Napoleón. Los habitantes del territorio que hoy corresponde a Bélgica rechazaban la centralización del poder, la limitación de libertades públicas, así como la imposición del idioma neerlandés sobre el francés. Por su parte, los católicos rechazaban la ingerencia del rey Guillermo I en los asuntos religiosos. Tras el triunfo del levantamiento revolucionario, apoyado por una coalición de liberales y católicos, se eligió el Congreso Nacional por sufragio censitario. En 1831 se aprobó la constitución, aún vigente hoy, de carácter progresista para la época. Se adoptó la monarquía constitucional como forma de gobierno, siendo Leopoldo de Saxe Cobourg el primer monarca. El mantenimiento del unionismo (la colaboración entre católicos y liberales) después de la independencia se demostró cada vez más difícil, dado que cada vez existían menos objetivos comunes entre ellos. Los liberales fueron los primeros en desmarcarse, fundando el Partido Liberal en 1846. Uno de los últimos actos de colaboración se plasmó en la ley que regulaba la enseñanza primaria. En este tipo de leyes se veía claramente el choque entre los católicos y los liberales, preocupados por limitar la influencia de la iglesia en los asuntos educativos. Los católicos no se constituyeron en partido político hasta 1884. En la segunda mitad del siglo XIX se inició el proceso de industrialización, basado fundamentalmente en la producción de carbón y en la industria metalúrgica valona, impulsada por la construcción de la red ferroviaria. La expansión económica se vio favorecida por el tratado de libre comercio al que se adhirió Bélgica. A pesar de ser uno de los países más industrializados de Europa, el movimiento obrero se desarrolló de forma lenta. El Partido Obrero Belga se fundó en 1885. El desarrollo económico está relacionado también con la expansión colonial. En este periodo el rey Leopoldo II hizo explorar el Congo, que quedó bajo su soberanía personal hasta 1908, cuando pasó a convertirse en colonia Belga, condición que tuvo hasta 1960. Al igual que en la Primera, en la Segunda Guerra Mundial Bélgica mantuvo una política de neutralidad que no fue respetada, siendo invadida por los alemanes en 1940. Tras dieciocho días de combates, el rey Leopoldo III decidió capitular, lo que marcó su ruptura con el gobierno y lo que poste-
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riormente se denominó «cuestión real», como resultado de la cual, una vez terminada la guerra, el rey abdicó en favor de su hijo Balduino I4. Éste reinó hasta su muerte en 1993, le sucedió su hermano el Rey Alberto II. Durante el siglo XIX y buena parte del XX Valonia fue la región dominante, tanto desde el punto de vista económico como social y cultural. La supremacía francófona se mantuvo más o menos hasta finales de los años 1950, momento en el que diversas causas facilitaron su declive. En primer lugar, la población flamenca superó en número a la valona, y, en segundo lugar la economía valona, centrada en la industria pesada, entró en declive mientras que la flamenca comenzaba un periodo de auge que le llevaría a ser la parte más dinámica del país. Desde la Segunda Guerra Mundial fue creciendo el sentimiento nacionalista entre los flamencos, pero la fractura territorial-lingüística sólo se hizo políticamente relevante en la década de los 1960. En ese momento surgieron en Flandes movimientos políticos que demandaban mayor autonomía para esta región, que posteriormente tuvieron su reflejo en Valonia. Este tipo de movimientos consiguió un respaldo electoral notable que puso al sistema político bajo presión. Quedaba claro que la estructura unitaria del Estado, identificada con la dominación francófona, ya no era viable. La reacción llegaría en la década de 1970, cuando se empezaron a poner soluciones al problema a través de sucesivas reformas institucionales que han hecho que Bélgica se convierta en un estado federal desde principios de los años noventa (en 1993).
3. LAS PRINCIPALES INSTITUCIONES POLÍTICAS 3.1. La jefatura del Estado La Constitución de 1831 concede al Jefe del Estado poderes de gran importancia, tales como nombrar y revocar ministros, sancionar y promul4 En 1950 tuvo lugar el referéndum que dio solución a la «cuestión real», en el que se consultaba a los ciudadanos belgas si el Rey Leopoldo III debía permanecer en el trono, después de su actitud durante la II Guerra Mundial. La mayor parte de Flandes votó a favor de la permanencia del rey (72%) mientras que sólo 42% de los valones hicieron lo propio. Un total de 57,6% de los belgas voto a favor del Rey, que finalmente se vio obligado a abdicar en la persona de su hijo Balduino. Este hecho produjo una gran frustración en Flandes porque la opción de la mayoría de su población no fue respetada.
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gar las leyes, dirigir las relaciones internacionales y nombrar a jueces. No obstante, el monarca necesita contar con los ministros que han de refrendar cada uno de sus actos y responder de ellos ante el Parlamento. Es decir, en la actualidad el monarca tiene las funciones típicas de los jefes de Estado en monarquías parlamentarias y carece de responsabilidad política. A pesar de no ser políticamente responsable, la figura del monarca es relevante en el sistema político belga. La influencia del monarca depende en gran medida de las circunstancias concretas de cada momento de la vida política. Uno de los aspectos en los que más influencia tiene el Rey, como se verá más adelante, es en la formación de los gobiernos. El Rey representa la tradición y la permanencia del Estado belga. Como señala Maldonado5, con el proceso de federalización del Estado en Bélgica se ha incrementado el valor de la figura del monarca en tanto que símbolo de unidad del Estado. Cuadro 1. Monarcas belgas (1831-2001) Período de reinado Leopoldo I
1831-1865
Leopoldo II
1865-1909
Alberto I
1909-1934
Leopoldo III
1934-1951
Balduino
1951-1993
Alberto II
1993-
3.2. El Parlamento El Parlamento se compone de dos cámaras, la Cámara de Representantes y el Senado. Ambas se eligen para un periodo de cuatro años, salvo elecciones anticipadas. Para ser elector es necesario tener 18 años de edad y para ser elegido se necesita haber cumplido 21 años. El voto es obligatorio y secreto. No pueden ser parlamentarios los ministros, tampoco los demás cargos públicos nombrados en función de una decisión gubernamental, los miem5 Juan Maldonado (1996): «Bélgica», en Ramón Cotarelo, Juan Maldonado y Paloma Roman, Sistemas políticos de la Unión Europea, Madrid: Universitas.
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bros de cualquier asamblea legislativa, los funcionarios o empleados del Estado y demás Comunidades y Regiones… El territorio se divide en 11 circunscripciones para la elección de 150 diputados que componen La Cámara de Representantes6. Cada una de ellas elige un número de escaños proporcional a su población. Se utiliza un sistema electoral proporcional con listas cerradas pero no bloqueadas, es decir, el elector tiene la posibilidad de emitir votos preferenciales a candidatos concretos en la lista de partido que vota. La reforma electoral de 2003 no sólo redujo el número de distritos electorales de 20 a 11, sino que introdujo una barrera electoral del 5%. El reparto de escaños se realiza mediante el sistema Van de Walle con posibilidad de emparentamiento provincial. Según este método, en primer lugar se realiza una distribución de escaños en las circunscripciones. Las listas de los partidos reciben tantos escaños como veces contienen sus votos el «divisor electoral» (que es el último cociente obtenido utilizando el sistema de d’Hondt cuando se han hallado tantos cocientes como escaños a cubrir en la circunscripción). El resto de los escaños se reparten en la provincia, siguiendo una variante del método d’Hondt. Existe la posibilidad de votar por delegación. El sistema produce un grado de proporcionalidad medio en relación a otros sistemas de representación proporcional y no ha constituido una barrera para el desarrollo de nuevos partidos. Para la elección de los Consejos regionales y comunitarios se utiliza un sistema similar al que se aplica para elegir la Cámara de Representantes, pero su mandato es de cinco años. De los 71 senadores, 40 se eligen directamente, a 21 los designan los Parlamentos de las Comunidades y 10 son cooptados. Para la elección de los 40 senadores, como para las elecciones al Parlamento europeo, el cuerpo electoral se divide en dos colegios electorales, el colegio francófono compuesto por Valonia y por los electores de Bruselas que votan por listas presentadas en Valonia, elige 15 senadores y el colegio neerlandófono compuesto por la región de Flandes y por los electores de Bruselas que votan por una de las listas presentadas en Flandes elige a 25 senadores. Estas elecciones se celebran el mismo día que las de diputados, los escaños se reparten según la fórmula d’Hondt. Los 21 senadores designados por los Parlamentos se distribuyen de la siguiente forma: el Parlamento de la comunidad francesa y el Parlamento flamenco designan entre sus miembros a 10 senadores 6
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Hasta la reforma constitucional de 1993 la Cámara de Representantes contaba con 212 diputados.
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respectivamente. El Parlamento de la comunidad germanófona designa uno de sus miembros para senador. Por lo tanto estos senadores tienen doble mandato. Los 40 senadores elegidos directamente por el pueblo y los 21 elegidos indirectamente cooptan a los 10 restantes. Los senadores francófonos cooptan a 4 y los neerlandófonos a 6. El número de senadores cooptados que se asignan a cada grupo se fija siguiendo el principio de la representación proporcional, según los escaños obtenidos por los partidos. Además son senadores de pleno derecho los hijos del Rey mayores de 18 años, tienen voto deliberativo a partir de los 21 años, pero en la práctica no votan. Los diputados que pertenecen al mismo partido forman un grupo parlamentario. El reglamento de la Cámara exige un mínimo de cinco diputados para la constitución de un grupo parlamentario. La importancia de los grupos políticos en el funcionamiento de la cámara se ha incrementado con los años, lo que ha favorecido el reparto de trabajo y la especialización de los diputados en el seno de cada uno de los grupos. Los miembros de los grupos parlamentarios se reúnen frecuentemente con el fin de alcanzar una línea de conducta política común. El jefe de grupo elegido por los diputados que forman parte del mismo, desarrolla la función de portavoz. El Senado es una de las instituciones del Estado belga que más han cambiado para adaptarse a la federalización de Bélgica. Hasta la revisión constitucional de 1993 el Senado gozaba de poderes similares a los de la Cámara de Representantes. En ese momento se decidió adaptar el Senado a la estructura federal del Estado, para modificar sus competencias y atender a las críticas que había recibido el bicameralismo simétrico anterior. En la actualidad el Senado solo tiene poderes similares a las del Congreso en lo que se refiere a la legislación fundamental (revisión de la Constitución, las leyes relativas a la estructura y las instituciones del Estado, las leyes referentes a acuerdos de cooperación entre Estado federal, Comunidades y Regiones, las organización de Tribunales, Consejo de Estado y Corte de Arbitraje, y las leyes de aprobación de tratados internacionales). La Cámara de Representantes se ocupa de la legislación ordinaria, mientras que el Senado actúa como cámara de segunda lectura. Puede examinar los textos aprobados por la Cámara e introducir enmiendas, que posteriormente pueden ser adoptadas o rechazadas por la Cámara de Representantes. En todo caso la Cámara de Representantes tiene siempre la última palabra
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sobre la legislación adoptada. Además, la Cámara de Representantes tiene competencia exclusiva en algunas materias tales como las naturalizaciones, las leyes relativas a la responsabilidad de los ministros, la adopción del presupuesto y la fijación del contingente del Ejército. Otra de las funciones de la Cámara de Representantes es elegir al gobierno federal, que debe tener la confianza expresa de la mayoría. También desarrolla la función de control del gobierno mediante preguntas, interpelaciones, mociones, disponiendo de la posibilidad de organizar comisiones de investigación para asuntos concretos. Hay principalmente dos tipos de mociones relacionadas con el control político del gobierno por la Cámara. Los diputados pueden retirar su confianza mediante la presentación de una moción de censura constructiva, en la que proponen un sucesor a Primer Ministro, o una moción de presentación que tiene lugar tres días después de que hayan negado la confianza al gobierno y proponen entonces un candidato a Primer Ministro. Tras las reformas mencionadas anteriormente, el Senado se ha especializado en temas relacionados con la estructura del Estado. Se encarga de revisar el reparto de competencias entre los diferentes niveles del Estado federal y se prevé que en él se desarrolle el debate sobre las relaciones entre Comunidades y Regiones. El Senado también tiene iniciativa legislativa puede presentar una proposición de ley ante la Cámara. La revisión constitucional de 1993 cambió totalmente la composición y la forma de elección del Senado. Se pasó de 184 a 71 senadores. Al igual que en otros sistemas federales, en la actualidad el Senado belga funciona como cámara de representación de las entidades federadas y su forma de elección lo manifiesta. Como reflejo de una de la fracturas más relevantes del país, tanto diputados como senadores están divididos en grupos lingüísticos: el francófono y el de habla neerlandesa. Cada parlamentario pertenece a uno u otro grupo dependiendo de la localización de la circunscripción electoral en la que haya sido elegido7. El reparto en grupos lingüísticos tiene consecuencias importantes, ya que para aprobar algunas leyes se necesita conseguir una 7 Los diputados elegidos en la región de habla alemana pertenecen al grupo de habla francesa, mientras que los representantes elegidos en los distritos de Bruselas pertenecen a aquel grupo en cuya lengua desarrollen su actividad.
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mayoría cualificada es decir, la mayoría de los sufragios en cada uno de los grupos lingüísticos, y además una mayoría de dos tercios de los votos emitidos por los diputados en su conjunto, independientemente del grupo lingüístico al que pertenezcan. Esta mayoría es necesaria para cambiar los límites de las regiones lingüísticas y para crear nuevos órganos territoriales (art. 4 de la Constitución). El parlamento belga es una institución relativamente débil. Como en otros sistemas políticos con rasgos de democracia consocional, su papel prácticamente se reduce a ratificar los acuerdos alcanzados por las élites de los partidos fuera del parlamento (Keman, 1995:274). Existe un elevado grado de disciplina parlamentaria en el seno de cada formación política, ya que la fuerza de cada partido en la negociación de estos acuerdos se basa en el número de diputados con los que cuenta (Deschouvewer, 1994:82). El paso de un Estado unitario a federal, con la consiguiente creación de cámaras legislativas de ámbito sub-estatal marcó un ulterior declive del ya reducido protagonismo del Parlamento (ahora federal) en la política belga.
3.3. El Gobierno Bélgica presenta rasgos similares a los de los Países Bajos y otros sistemas consocionales en lo que se refiere a la composición y funcionamiento de los gobiernos. Son gobiernos de coalición en los que preside la necesidad de alcanzar acuerdos entre las distintas fuerzas políticas, y por tanto, indirectamente, entre los distintos segmentos que conforman la sociedad belga. Debido a la elevada fragmentación del sistema de partidos, ningún partido suele conseguir la mayoría absoluta de los escaños y por lo tanto es preciso alcanzar acuerdos de coalición para formar gobiernos estables. La estructura compleja de fracturas hace que el proceso de formación de gobierno sea lento y trabajoso. Una buena parte de las pautas que caracterizan estos procesos no son reglas formales, sino prácticas que se han ido desarrollando a lo largo del tiempo. No obstante, hay aspectos formales y de procedimiento que es preciso destacar. El jefe del Estado desempeña una función importante en la formación de los gobiernos. Después de las elecciones, y previa consulta a los presidentes de la Cámara y del Senado, elige a un informateur (informador), cuyo come-
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tido es encontrar una combinación de partidos que reúna las condiciones necesarias para formar gobierno. Por regla general el informador es una persona con una amplia experiencia política. Su misión consiste en celebrar encuentros con los representantes de los diferentes partidos, y así evaluar las diferentes posibilidades de coalición gubernamental. El informador presenta dichas alternativas al Rey y le presta consejo para que éste nombre a un formateur (formador). La tarea más importante del formador es alcanzar un acuerdo de gobierno mediante la negociación del formador con los diferentes grupos políticos. Los resultados de este proceso se reflejan en un acuerdo de gobierno en el que quedan reflejados los principales objetivos de la legislatura. Los contenidos de la negociación incluyen las políticas que se van a llevar a cabo durante la legislatura, la composición del gobierno y la asignación de las carteras ministeriales y otros cargos políticos (Keman, 1995: 267)8. Tras alcanzar el acuerdo, el formador propone el nuevo equipo gubernamental al Rey. El formador generalmente se convierte en Primer Ministro. Cuando el resultado de las elecciones produce una mayoría parlamentaria clara el Rey puede decantarse por elegir directamente a un formador, saltándose el paso previo de designar a un informador. El acto siguiente se celebra en la Cámara de Representantes, donde el candidato a Primer Ministro expone las líneas más relevantes del acuerdo de gobierno alcanzado. Posteriormente se realiza un debate en sesión plenaria que termina con la emisión de un voto de confianza. La investidura del Primer Ministro se produce si éste obtiene el apoyo de la mayoría absoluta de la Cámara de Representantes9. El proceso de formación de gobierno suele ser largo, pudiendo durar de dos a tres meses. Mientras que en el período comprendido entre 1946 y 1965 el tiempo medio necesario para alcanzar un acuerdo de gobierno eran 31 días, entre 1968 y 1995 se necesitaron 74 días de media, una de las cifras más elevadas de Europa (De Winter, 1996: 327).Con la creciente relevancia de la fractura lingüístico-territorial el proceso se complicó aún más, dando cuenta del incremento señalado, ya que se introdujeron nuevas reglas como 8 Según señala De Winter (1989: 724), hasta la década de los sesenta el Primer Ministro era el que elegía las personas que iban a ocupar las diferentes carteras ministeriales, fueran éstos de su partido o de otro de los partidos que compusiesen la coalición de gobierno. Posteriormente esta práctica cambió y pasaron a ser los presidentes de cada partido los que designaban a sus representantes en el Gobierno. 9 Antes de las reformas de 1993 el gobierno también debía obtener la confianza del Senado.
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Cuadro 2. Composición de los gobiernos belgas desde 1946 13-3-1946 3-3-1946 3-8-1946 20-3-1947 11-8-1949 8-6-1950 16-8-1950 15-1-1952 23-4-1954 26-6-1958 6-11-1958 25-4-1961 28-7-1965 19-3-1966 17-6-1968 21-1-1972 26-1-1973 25-4-1973 3-6-1977 20-10-1978 3-4-1979 18-5-1980 22-10-1980 31-3-1981 17-12-1981 28-11-1985 9-5-1988 7-3-1992 23-6-1995
Fechas
Primer ministro P.H. Spaak A. Van Acker C. Huysmans P.H. Spaak G. Eyskens J. Duvieusart J. Pholien J. Van Houtte A. Van Acker G. Eyskens G. Eyskens Th. Lefèbre P. Harmel P. Vanden Boeynants G. Eyskens G. Eyskens E. Leburton L. Tindemans L. Tindemans P. Vanden Boeynants W. Martens W. Martens W. Martens M. Eyskens W. Martens W. Martens W. Martens J.L. Dehane J.L. Dehane
12-7-1999
G. Verhofstadt
11-7-2003
G. Verhofstadt
21-12-2007
Y. Leterme
22-03-2008
Y. Leterme
31-12-2008 24-11-2009
N. Van Rompuy Y. Leterme
Composición Soc Soc/ Lib/ Com Soc/ Lib/ Com Cris/ Soc Cris/ Lib Cris. Cris. Cris. Soc/ Lib. Cris. Cris/ Lib. Cris/ Soc. Cris/ Soc. Cris/ Lib CVP-PSC/PVV-PLP CVP-PSC/ Soc. CVP-PSC/ PVV-PLP/ Soc. CVP-PSC/ PVV-PLP CVP-PSC/ Soc./FDF/VU CVP-PSC/ BSP-PS/ FDF/VU CVP-PSC/ SP-PS/ FDF CVP-PSC/ SP-PS/ PVV-PRL CVP-PSC/ SP-PS CVP-PSC/ SP-PS CVP-PSC/PVV-PRL CVP-PSC/PVV-PRL CVP-PSC/ SP-PS/VU CVP-PSC/ SP-PS CVP-PSC/ SP-PS VLD-PRL(FDF)/MCC/SP-PS Agalev/Ecolo VLD-MPR/Sp.A-Spirit/PS CD&V-N-VA/Open VLD/MPR/PS/cdH CD&V-N-VA/Open VLD/MPR/PS/cdH CD&V/Open VLD/MPR/PS/CDH CD&V/Open VLD/MPR/PS/CDH
Fuente: Elaboración propias a partir de los datos publicados por la Cámara de Representantes (Chambre des Représentants-Service relations publiques et relations internationales, Bruxelles).
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la exigencia de paridad lingüística de ministros en el gobierno (a partir de 1970). Por otra parte, las divergencias en relación con la configuración territorial del estado belga entre los partidos francófonos y flamencos también han contribuido a alargar y hacer más compleja la formación de los gobiernos. De esta forma, tras las elecciones de 2007 las negociaciones para formar gobierno duraron algo más de seis meses (196 días), un tiempo récord que ya ha sido superado por las negociaciones posteriores a las elecciones de 2010. En ambos casos el principal escollo para avanzar en las negociaciones está relacionado con el hecho de que los principales partidos tienen visiones diferentes sobre la necesidad de reformar la organización territorial del estado belga y sobre la dirección en la que deben ir estas reformas. El partido social-cristiano (CVP-PSC) ha sido desde la postguerra el protagonista de la mayor parte de las coaliciones gubernamentales. Desde 1958 ha formado parte de todas las coaliciones10 hasta que en 1999 ha sido desbancado por el VLD (Liberales y Demócratas Flamencos), que ha formado gobierno con su homólogo valón, con los partidos socialistas y ecologistas, que por primera vez han accedido al gobierno. Después de ese momento la inestabilidad electoral ha hecho que ningún otro partido vuelva a obtener ese papel protagonista. A partir de 1968 se observa un incremento del número medio de partidos por coalición. Este fenómeno se explica en parte por la mayor fragmentación del sistema de partidos y también las decisiones que se tomaron necesitaban del consenso de varios partidos. Hasta hace pocos años los partidos de la misma ideología de diferentes zonas lingüísticas solían participar de forma conjunta en el gobierno. Así, si el CVP (partido más votado en Flandes hasta 1999) participaba en una coalición, también lo hacía su contraparte valona, el PSC, aunque hubiera sido el segundo o tercer partido más votado en Valonia. En 2007 esta lógica se rompió cuando el partido socialista valón (PS) entró en la coalición de gobierno (federal) y su homólogo flamenco (SP) se quedó en la oposición. La evolución de los sistemas de partidos en Valonia y en Flandes, así como la interacción entre la lógica de formación de coaliciones en los diferentes ámbitos en gobiernos regionales y comunitarios ayudan a entender estos cambios en la formación de las coaliciones en el ámbito federal. 10
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A partir de 1968 son dos organizaciones distintas: el CVP en Flandes y el PSC en Valonia.
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Antes de que se produjera la escisión de los partidos en organizaciones distintas en Flandes y Valonia, cuando había conflicto sobre una cuestión que afectara a la política o a los grupos lingüísticos, ésta se resolvía en el seno de los partidos. Una vez separadas las dos organizaciones el conflicto se debe resolver en el gobierno, único punto de encuentro de dichos partidos. Esto quiere decir que la institucionalización de la fractura lingüística en el sistema de partidos ha hecho que algunas presiones y conflictos se hayan trasladado de la arena electoral a la gubernamental. La legislatura tiene cuatro años de duración máxima, pero como se puede ver en el cuadro 2, los gobiernos belgas raramente alcanzan ese período máximo. La media de duración de los gobiernos de los últimos cincuenta y cinco años es de dos años aproximadamente. De Winter (1996: 334) indica que es preciso tener cierta cautela a la hora de concluir que existe una inestabilidad gubernamental crónica, ya esta duración media está influida por una serie de gobiernos de muy corta duración, pero también ha habido períodos de estabilidad gubernamental. Entre 1946 y 1976, la duración media de los gobiernos se mantuvo estable en torno a los dos años. Posteriormente hubo un período de especial inestabilidad gubernamental, que se atribuye a la escisión de los partidos tradicionales y los conflictos causados por las demandas relacionadas con la fractura lingüística (Frognier, 1989:214 y De Winter, 1996:334). Por último, desde 1986 hasta la actualidad los gobiernos belgas han sido más estables, con una media de de tres años y cuatro meses duración. En la mayor parte de los casos la disolución de las coaliciones se produce como resultado de desavenencias en el seno del gabinete y de los partidos que lo forman. La disolución de la Cámara de Representantes implica la disolución del Senado y la celebración de elecciones legislativas. En las reformas constitucionales de 1993 se incorporaron medidas para reforzar la estabilidad de los gobiernos, tales como la moción de censura constructiva y la moción de presentación, como ya hemos visto.
3.4. El Poder Judicial En la cúspide del Poder Judicial se encuentra la Corte de Casación que actúa como tribunal supremo y cuya jurisdicción comprende la totalidad del territorio del Estado belga. Esta Corte tiene tres salas, la de lo social, la
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sala de asuntos civiles y otra de asuntos penales. Desde el punto de vista judicial el territorio belga se compone de 225 cantones, 26 distritos judiciales (en los que hay tribunales de primera instancia, tribunales de comercio y tribunales de trabajo), tribunales provinciales (cours d’assises), y tribunales de apelación organizados territorialmente en cinco zonas. Con el proceso de federalización se creó la Corte de Arbitraje, que a partir de 2007 adoptó la denominación de Corte Constitucional. Su tarea inicial era resolver los conflictos de competencia entre el gobierno federal y las regiones. Posteriormente asumió otras labores propias de un tribunal constitucional, al incluirse en su jurisdicción la de velar por el cumplimiento de los artículos 10 (igualdad de los ciudadanos belgas ante la ley), 11 (principio de no discriminación) y 24 (libertad de enseñanza y protección de minorías). Al pasar esta competencia a manos de las Comunidades (valona, francófona y de habla alemana) era preciso que una corte superior se hiciera cargo de velar por el cumplimiento de estos artículos. La Corte Constitucional refleja en su composición la división principal del Estado belga, al contar con seis magistrados que representan a la población de habla francesa y otros seis que representan a la población de habla neerlandesa. En la década de 1990 y debido a la aparición de múltiples escándalos de corrupción, el poder judicial ha estado en el punto de mira de la vida política belga, e incluso ha sido criticado por su ineficacia a la hora de resolver algunos asuntos. Como consecuencia de estos acontecimientos, la reforma de la justicia pasó a formar parte de la agenda política de los gobiernos.
3.5. Organización territorial Desde su independencia, Bélgica se configuró como Estado unitario, a pesar de las claras diferencias tanto lingüísticas como culturales entre Valonia y Flandes. No se comenzó un proceso de descentralización política hasta el éxito electoral de los movimientos nacionalistas flamencos y de la mayor relevancia de la fractura territorial-lingüística. Como resultado de las reformas de la Constitución de 1970, 1980, 1988 y 1993 han transformado a Bélgica en Estado federal que se compone de Comunidades y Regiones. La reforma aprobada en 2001 amplió las competencias de las regiones y su autonomía financiera y fiscal.
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Existen tres Regiones (la Región valona, la flamenca y la de Bruselascapital), y tres Comunidades: la Comunidad flamenca, la francesa y la alemana. Las Comunidades se establecen siguiendo un criterio lingüístico y cultural. La Comunidad Flamenca comprende la Región de Flandes y las instituciones de habla neerlandesa de la región de Bruselas-capital. Por su parte la Comunidad francesa está compuesta por la Región de Valonia (excepto la zona de habla alemana situada geográficamente en Valonia) y por las instituciones de habla francesa de la región de Bruselas-capital. De esta forma, en la actualidad los ciudadanos belgas se encuentran con cinco niveles de gobierno diferentes: el federal, el comunitario, el regional, el provincial y el municipal. Los órganos federales están a cargo de la legislación que regula la organización de las instituciones, la defensa, el orden público, la seguridad social, las relaciones laborales y el derecho de trabajo, la política salarial y de precios, el derecho comercial y el de sociedades, la política financiera y monetaria, los impuestos federales y por el momento los poderes residuales, es decir, las competencias que no han sido atribuidas explícitamente a las Comunidades y las Regiones. A partir del momento en el que se apruebe una ley especial que determine las competencias exclusivas del nivel federal, las competencias residuales serán asignadas a las Comunidades y a las regiones (art. 35 de la Constitución). Las Comunidades tienen competencia en materia de enseñanza, materias culturales tales como el patrimonio cultural, audiovisual, las ayudas a la prensa escrita, la formación artística y la política de juventud. Asimismo se ocupan de las denominadas «materias personales» tales como la política de familia y de protección de la juventud, la política de asilo e integración, la política que trata de los minusválidos y las políticas destinadas a la tercera edad, la política de prevención en materia de salud, los tratamientos hospitalarios y los cuidados a domicilio. Son también competencia de las Comunidades la regulación del empleo de las lenguas en las materias administrativas, en la enseñanza, en las relaciones sociales entre empresarios y personal, así como en los documentos oficiales y legales que regulan la vida de la empresa. Las Comunidades participan en las relaciones internacionales sobre temas de su competencia. Por su parte, las Regiones se encargan de la gestión del territorio, del medioambiente, de la protección de la naturaleza, de la política de vivienda,
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del agua, de la energía regional, de la economía regional, del transporte y de las redes de carreteras, de los puertos, de los trabajos públicos, de tutela administrativa. También pueden establecer relaciones internacionales relativas a las competencias regionales. Con el fin de limitar los conflictos de competencia en la legislación se ha optado por realizar una asignación exclusiva de las competencias a una u otra entidad. Eso implica que un nivel de gobierno determinado se ocupa de forma exclusiva de toda una política o al menos de todo un aspecto de una política determinada. Además, se han creado mecanismos de cooperación y de resolución de conflictos entre los diferentes niveles de gobierno (federal, regional y comunitario) similares a los existentes en otros sistemas federales. Entre otros, los comités de concertación, las conferencias interministeriales y los acuerdos de cooperación. Además, la Corte de Arbitraje dirime los conflictos entre el Estado federal, las Comunidades y Regiones. Hasta 1993 los órganos legislativos y ejecutivos de cada Región y Comunidad estaban formados por los parlamentarios nacionales correspondientes a cada una de las demarcaciones territoriales o lingüísticas. A partir de las reformas realizadas en 1993 los Consejos Regionales y Comunitarios comenzaron a elegirse directamente, creándose así una nueva clase política en Regiones y Comunidades. Las elecciones para los consejos regionales y comunitarios tienen lugar cada cinco años, al mismo tiempo que las elecciones al Parlamento Europeo. La duración del mandato es ineludible y evita la creación de calendarios electorales completamente autónomos en cada una de ellas.
4. LOS ACTORES POLÍTICOS 4.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos Los partidos constituyen la manifestación política de los pilares, las redes de organizaciones asociadas a cada una de las sub-culturas en las que tradicionalmente ha estado segmentada la sociedad belga. La red de organizaciones asociadas a los principales partidos belgas, fundamentalmente el pilar católico y el socialista, han constituido uno de los instrumentos más importantes al alcance de los partidos para atraer y mantener un electorado fijo a lo largo del tiempo. Aunque el entorno liberal también tenía una red de organizaciones afines, ésta era mucho más débil que en las de los partidos
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católicos o los socialistas. Los pilares tradicionalmente han llevado a cabo tareas que en otros sistemas políticos se reserva el Estado. Así por ejemplo, cada pilar organizaba sus propias escuelas, sus propias organizaciones culturales, sindicatos, sus propias mutualidades sanitarias, aseguradoras, etc. El funcionamiento interno de los partidos belgas es bastante jerárquico y se caracterizan por tener un liderazgo fuerte. Estos rasgos están relacionados con las características del consocionalismo, basado en la negociación entre los diferentes partidos que a su vez representan a distintos «segmentos» de la sociedad. El comportamiento consensual de las elites de los partidos (y en general, de los pilares) resulta fundamental para alcanzar acuerdos y resolver de forma pacífica los conflictos derivados de las divisiones sociales. Para tener mayor fuerza en estas negociaciones los líderes tienen que ser fuertes y no deben estar permanentemente cuestionados en el seno de sus partidos. No obstante, Deschouwer (1994:80) señala una evolución reciente hacia una mayor participación en el seno de los partidos, al menos en cuestiones internas como la elección de sus líderes. El sistema de partidos belga ha sufrido una evolución a lo largo del período de la post-guerra tanto en lo que se refiere su formato, a la distancia ideológica entre los partidos que lo integran y a la dinámica de competición entre ellos. Se pueden establecer tres fases: la primera de ellas abarca desde el fin de la guerra hasta mediados de los años 1960, la segunda llega hasta principios de los años 1990 y en la actualidad nos encontramos en una tercera fase difícil de caracterizar. El comienzo de cada una de estas fases está marcado por unas elecciones de cambio: las elecciones de 1965, las de 1981 y las de 1991. Durante la primera fase (1946-1965)11, los partidos dominantes eran el Partido Social Cristiano, el Partido Socialista y el Partido Liberal. Como se puede observar en el gráfico 1, estos partidos acaparaban en esa época un volumen de voto cercano o superior al noventa por ciento. La fragmentación electoral era poco elevada y se mantenía estable en el tiempo. Eran los tiempos dorados del consocionalismo y del desarrollo organizativo de los pilares, encabezados por cada uno de los partidos mencionados. Las elecciones se entendían más como el momento en el que los partidos movilizaban a los miembros de sus respectivas subculturas. 11
Los resultados electorales entre 1946 y 2010 figuran en el anexo de este capítulo.
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El Partido Social Cristiano era el partido de los católicos. De hecho, su antecesor era precisamente el Partido Católico, fundado en 1884. Este partido estaba formado por diversos grupos denominados standen, entre los que destacaban lo agricultores, la Liga Nacional de Trabajadores y la Federación de Clases Medias. En el período de entreguerras pasó a denominarse Bloque Católico, para en 1945 convertirse en el Partido Social Cristiano. De esta forma intentaba abrirse a sectores cristianos no católicos. Defendía los intereses de los católicos sobre todo en aspectos como la educación o la política familar. El perfil de su electorado tradicional responde a tres grupos: trabajadores católicos, clases medias y granjeros. El Partido Liberal fue el primer partido belga y hasta principios de este siglo fue junto con el Partido Social Cristiano, la fuerza política más importante. Posteriormente fue desplazado por el Partido Socialista. En los primeros momentos el Partido Liberal se caracterizaba por su posición laica y por la defensa de la separación entre Iglesia y Estado, por defender la educación obligatoria y por su oposición al intervencionismo estatal. Aunque también desarrolló una red de organizaciones afines, el pilar liberal era mucho menos importante que el católico o el socialista. El Partido Socialista es el tercer componente de las grandes familias políticas belgas. Aunque se fundó en 1885, al calor de la revolución industrial, fueron la extensión del sufragio y la introducción del sistema electoral proporcional los factores que influyeron en que a partir de 1919 desplazara a los liberales como segunda fuerza política nacional.
Partidos tradicionales
Partidos nacionalistas y regionalistas
Otros partidos
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los resultados electorales incluidos en el anexo.
Gráfico 1. Evolución del voto de partidos tradicionales a nuevos partidos
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En la segunda fase (1965-1981), los partidos tradicionales perdieron terreno en favor de los partidos nacionalistas y regionalistas. Las elecciones de 1965, con un elevado índice de volatilidad, marcaron el inicio de esta nueva etapa de realineamiento del sistema de partidos. A partir de ese momento la fractura «territorial-lingüística» adquirió cada vez más presencia electoral. Esta circunstancia se refleja en el aumento de la fragmentación a partir de la mitad de los años sesenta. La Unión Popular (Volksunie) se convirtió en el partido nacionalista flamenco más importante. Fue fundado en 1954 y su objetivo fundamental era luchar contra la discriminación legal, administrativa, educativa y cultural que sufría la población flamenca. En los años sesenta, en los que pasó de tener un 3,5% de votos a obtener porcentajes cercanos o superiores al 10%. En cuanto al nacionalismo francófono, en ese periodo cabe resaltar al Frente Democrático Francófono (FDF). Se fundó en 1965 como reacción a los enfrentamientos lingüísticos en la región bilingüe de Bruselas, con el objetivo de defender los intereses de los francófonos tanto de Bruselas como de Valonia. Tanto el FDF como el partido nacionalista valón Agrupación Valona (Rassemblement Wallon, RW), se pueden entender como reacción al éxito del nacionalismo flamenco. Otro factor que contribuyó al aumento de la fragmentación electoral a partir de la década de los setenta fue la escisión de los partidos tradicionales. 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 2010
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Fragmentación electoral partidos separados
Fragmentación electoral partidos juntos
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los resultados electorales incluidos en el anexo.
Gráfico 2. Fragmentación electoral en Bélgica 1945-2010
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
En 1968 se produjo la ruptura formal del Partido Social Cristiano que dio lugar a la creación de dos partidos distintos: el CVP en Flandes y el PSC en Valonia. Aunque en principio se crearon unas estructuras de coordinación entre los dos partidos, éstas desaparecieron en 1972. En 1961 el Partido Liberal se transformó en el Partido de la Libertad y del Progreso (PVV), cuyo objetivo era reunir a creyentes y no creyentes bajo un programa de defensa del mercado liberal. En 1971 el Partido Liberal se escindió en dos: por un lado la sección francófona (que formó el Partido Reformista Liberal, PRL), y la sección flamenca, que conservó el nombre del partido (Partido de la Libertad y del Progreso). El Partido Socialista fue la última de las tres grandes familias de partidos en adaptarse a la evolución institucional del país; hasta 1978 no se produjo la división formal, creándose el BSP en Flandes y el PSB en Valonia12. Sin embargo, no cabe atribuir el incremento de la fragmentación únicamente a esta circunstancia, ya que aquella había aumentado considerablemente antes de que se produjese la primera escisión de un partido tradicional. Esto se comprueba fácilmente cuando se calcula el índice considerando los dos partidos de la misma familia ideológica como uno sólo, y se comprueba que la fragmentación electoral ha crecido (véase el gráfico 2 la comparación de la línea «fragel», calculada tomando cada partido por separado, y «frajun»). 18 16 14 12 10 8 6 4 2 2010
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Fuente: Elaboración propia a partir de los datos de los resultados electorales incluidos en el anexo.
Gráfico 3. Evolución de la volatilidad en elecciones a la Cámara de Representantes (1949-2010)
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Poco después los dos partidos dejarían caer la «B» de sus nombres.
EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
Las elecciones de 1981 marcaron el comienzo de una nueva fase de cambio en el sistema de partidos que se reflejó en la irrupción de nuevos partidos en el panorama político. Entre ellos destacan los partidos ecologistas (Agalev en Flandes, Ecolo en Valonia), cuyas demandas, al igual que en otros países europeos, reflejaban la emergencia de valores y actitudes «post-materialistas» en las que ocupa un lugar prioritario la defensa del medioambiente. Criticaban además el sistema de pilares y se presentaban como una forma alternantiva de hacer política. Mientras que en las elecciones de 1981 fueron los partidos ecologistas los que irrumpieron en el sistema (Agalev y Ecolo), a principios de los años noventa los partidos de extrema derecha, (Frente Nacional en Valonia y Vlaams Blok en Flandes), fueron los que se sumaron a esta lista de nuevos partidos con un apoyo electoral significativo, especialmente en el caso de Vlaams Blok. Desde los años noventa el sistema de partidos sufre una elevada inestabilidad, como muestra la evolución del índice de volatilidad (gráfico 3). Las elecciones de 1991, con un elevado índice de volatilidad, supusieron un el comienzo de un nuevo declive de los partidos tradicionales (véanse los gráfico 1 y 3), pero también de los partidos regionales y nacionalistas. Mientras tanto, se incrementó el apoyo de los nuevos partidos (ecologistas y los partidos de extrema derecha). De las reacciones de los partidos tradicionales ante este declive cabe destacar al partido liberal flamenco (PVV) que a partir de 1992 comenzó una transformación liderada por Guy Verhofstadt, pasándose a denominar VLD (Liberales y Demócratas Flamencos). No se trató sólo de un cambio de nombre, sino de una transformación radical de las estructuras y de la estrategia del partido. El VLD se desvinculó de los partidos tradicionales, y se unió al los nuevos partidos en su crítica a los pilares y a la partitocracia. El objetivo principal del VLD era conseguir ser el partido más votado en Flandes lo que automáticamente lo convierte en el partido belga más importante (al tener Flandes más población). En las elecciones legislativas de 1999 consiguió situar a su líder, Guy Verhofstadt a la cabeza del gobierno federal. Es preciso señalar que, en rigor, no se puede hablar de un único sistema de partidos desde el punto de vista de la competición electoral desde que se consumó la escisión de los partidos tradicionales en organizaciones distintas en Flandes y Valonia, sino al menos de dos: el sistema de partidos valón y el flamenco. Los partidos de cada uno de estos sistemas no compiten entre sí, excepto en Bruselas, y presentan diferencias significativas entre ellos.
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El sistema de partidos flamenco está más fragmentado y más orientado al centro, el partido más importante y que más votos obtiene ha sido hasta hace poco el CPV, siendo posteriormente desplazado por los liberales VLD, mientras en Valonia es el PS el más importante. El sistema de partidos de Flandes, donde la extrema derecha consigue porcentajes de voto superiores al diez por ciento, presenta una polarización mayor que el valón. Diversos autores señalan que la distancia entre los dos partidos de la misma familia en distintas regiones ha aumentado en los últimos años. El Bloque Flamenco (Vlaams Blok, VB) surgió inicialmente como una escisión del Volksunie, pero pronto derivó hacia posiciones de extrema derecha similares a las de otros partidos europeos como el Frente Nacional en Francia (Govaert, 1992). Su evolución electoral ha sido espectacular. Para evitar las consecuencias de varias sentencias judiciales relativas a su utilización de proclamas electorales racistas, en 2004 cambió su nombre a Vlaams Belang (Interés Flamenco). Esta circunstancia no hizo que perdiera apoyo electoral, sino más bien al contrario: en las elecciones regionales flamencas de 2004 se convirtió en el partido con más apoyo electoral y parlamentario. La reacción del resto de los partidos fue la de rechazar el mensaje xenófobo y racista del VB: acordaron establecer un «cordón sanitario» en torno a este partido y se comprometieron a no llegar a acuerdos o coaliciones de gobierno con él. Dado que había obtenido más votos y escaños que el resto, en 2004 esta decisión supuso que el gobierno de Flandes estaba compuesto por todos los partidos con representación parlamentaria excepto los verdes y el propio VB (Deschouver 2009: 73-92). En Valonia también existe una formación que puede ubicarse en la misma familia de partidos de la nueva extrema derecha europea, pero su presencia electoral es mucho más reducida que la del VB en Flandes. En cuanto a los partidos nacionalistas y regionalistas, su evolución en estas últimas dos décadas refleja la volatilidad que ha afectado al conjunto del sistema de partidos. Concretamente el Volksunie sufrió un declive electoral a partir de 1991, lo cual pudo deberse, por una parte, a la aparición de otros partidos, como el Vlaams Block, que mezclan las reivindicaciones nacionalistas con otro tipo de propuestas de extrema-derecha, y, por otra parte, a la pérdida de un discurso propio, dado que sus demandas de autogobierno fueron incluidas en los programas de los partidos tradicionales. Parte de sus demandas han sido llevadas a la práctica a través del proceso de
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EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
reforma del Estado. Todo ello condujo al Volksunie a la necesidad de redefinir sus objetivos y discurso. Para ello, en 2001 se llevó a cabo un referéndum interno entre sus miembros con objeto de elegir entre diferentes propuestas de futuro. Había un grupo partidario de radicalizar las demandas nacionalistas, otro situado a la izquierda del resto del partido y con planteamientos más moderados en relación con las demandas de autogobierno, y finalmente, un tercer grupo que intentaba que el partido no se dividiera en las dos opciones mencionadas. La propuesta más radical fue la que ganó, y fue la «heredera» oficial del VU, convirtiéndose en la N-VA (Nueva Alianza Flamenca), mientras que la que perdió, organizó su propia formación política Spirit, que posteriormente ha participado en las elecciones en coalición con los socialistas flamencos. Por su parte, la N-VA concurrió en solitario a las elecciones federales de 2003, pero luego alcanzó una coalición con los cristiano demócratas (CD&V), hasta 2010 cuando se presentaron en solitario y consiguieron convertirse en el partido más votado. Por lo que se refiere a los partidos regionalistas o nacionalistas francófonos, hay que señalar que el FDF unió sus fuerzas a partir de 1995 con el partido liberal de Valonia, y concurren conjuntamente a las elecciones federales formando el Movimiento Reformista (MR). Por su parte, el RW (Rassemblement Wallon) desapareció de la escena electoral, en buena parte debido a que, una vez se produjo la escisión de los partidos en función de la región y zona lingüística, los partidos tradicionales valones asumieron una buena parte de las demandas de este partido. Los partidos verdes también han sido víctimas de los vaivenes electorales. Si bien en las elecciones de 1999 consiguieron un éxito electoral sin precedentes, y posteriormente pasaron a formar parte del gobierno, en las de 2003 sufrieron un severo revés electoral. Desde entonces no han vuelto a formar parte del gobierno federal. En 2007, Agalev, el partido verde flamenco concurrió a las elecciones con un nuevo nombre: Groen! (Verdes!). Los partidos de las tres familias «tradicionales» han reaccionado de manera distinta a la pérdida de apoyo electoral que vienen sufriendo desde mediados de la década de los ochenta. De estas reacciones cabe destacar que prácticamente todos los partidos han cambiado de nombre y algunos aspectos de su oferta política. De esta forma, el partido liberal flamenco (PVV) a partir de 1992 comenzó una transformación liderada por Guy Verhofstadt, pasándose a denominar VLD (Liberales y Demócratas Flamencos). No se tra-
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
tó sólo de un cambio de nombre, sino de una transformación radical de las estructuras y de la estrategia del partido. El VLD se desvinculó de los partidos tradicionales, y se unió a los nuevos partidos en su crítica a los pilares y a la partidocracia. El objetivo principal del VLD era conseguir ser el partido más votado en Flandes lo que automáticamente lo convierte en el partido belga más importante (al tener Flandes más población). En las elecciones legislativas de 1999 consiguió situar a su líder, Guy Verhofstadt a la cabeza del gobierno federal. Después de sufrir una seria derrota en las elecciones europeas y regionales de 2004, cambió de nombre, denominándose desde 2007 «Partido Liberal Abierto», en un movimiento de acercamiento a las posiciones regionalistas flamencas. La derrota del partido flamenco cristiano demócrata, CVP, en las elecciones federales de 1999 y la pérdida de su condición de partido más votado en Flandes, fueron el desencadenante de la transformación de este partido, que, tras un debate sobre si mantener o no la etiqueta «cristiana» en su denominación, pasó a llamarse CD&V (Chistendemocratisch en Vlaams, Cristiano demócratas y flamencos). Este nuevo añadido al nombre revela un desplazamiento del partido hacia posiciones favorables a una profundización de la federalización del país Deschouvwer (2009:77). Este movimiento se vio reforzado por la coalición pre-electoral que alcanzó con el partido independentista flamenco N-VA en las elecciones federales de 2007. La coalición con este partido fracasó en 2008 y supuso la salida del N-VA del gobierno (véase el cuadro 2). La contraparte francófona del CVP, el Partido Social Cristiano, también modificó su nombre y estrategia, lo que en su caso sí supuso dejar atrás la denominación «cristiana» en 2002 cuando pasó a denominarse Centro Democrático Humanista (CDh). Sin abandonar el centro político, en su nueva etapa el partido adoptó posiciones algo menos conservadoras en temas de carácter ético-moral, e incluso en lo que se refiere a las políticas económicas y sociales, lo que en todo caso no le ha reportado una mejora de sus resultados electorales. En lo que se refiere a la familia de partidos socialistas, el Partido Socialista valón es el único de los partidos tradicionales que no ha cambiado su nombre y estrategia, a pesar de haber sufrido el golpe importante de dejar de ser el partido más votado en Valonia en las elecciones federales de 2007, cuando cedió este puesto a los liberales. En cambio, los socialistas flamencos sí iniciaron a partir de las elecciones de 1999 un proceso de transformación,
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en la línea de las reformas realizadas en otros partidos socialistas europeos como los laboristas británicos, que condujo a la nueva denominación del partido como SP.a. (Partido Socialista Alternativo/Partido Socialista Diferente). La idea era abrirse a establecer alianzas con otras formaciones políticas, lo que efectivamente hizo en las elecciones de 2003 y 2007, con Spirit, formado tras la desaparición del Volksunie. Aunque en este epígrafe se ha venido hablando del sistema de partidos belga, en realidad, desde que se consumó la escisión de los partidos tradicionales en organizaciones distintas en Flandes y Valonia, no puede hablarse de un único sistema de partidos desde el punto de vista de la competición electoral, sino al menos de dos: el sistema de partidos valón y el flamenco. Los partidos de cada uno de estos sistemas no compiten entre sí, excepto en alguna circunscripción electoral de Bruselas, y presentan diferencias significativas entre ellos. El sistema de partidos flamenco está más fragmentado y más orientado al centro, el partido más importante y que más votos obtiene ha sido hasta hace poco el CVP, siendo desplazado en las últimas elecciones por los liberales (VLD), mientras que en Valonia es el PS el más importante. El sistema de partidos de Flandes, donde la extrema derecha consigue porcentajes de voto superiores al diez por ciento, presenta una polarización mayor que el valón13. Diversos autores apuntan que la distancia entre los dos partidos de la misma familia en distintas regiones ha ido aumentando con los años14. Covell apunta este creciente distanciamiento y lo considera un indicador del impacto del proceso de descentralización política.
4.2. Los grupos de presión y sindicatos Uno de los rasgos distintivos de la política en Bélgica ha sido la inclusión de intereses diversos por medio de la participación de organizaciones económicas, sociales y culturales en la toma de decisiones. Estas organizaciones pueden ejercer presión directa para situar asuntos de su interés en la agenda política, o hacerlo a través de los partidos políticos que le son afines. La 13
Kris Deschouwer (1996a): op. cit, pág. 299. Covell, M. (1988), «Stability and Change in the Belgian Party System» en Wolinetz, S. (ed.), Parties and Party Systems in Liberal Democracies, Londres: Routledge y De Winter, L. (1989): op. cit. 14
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importancia de estas organizaciones se ve incrementada por la existencia de un sistema tripartito de negociación colectiva y concertación en las industrias, las empresas y en el gobierno. La transformación de Bélgica en un Estado federal no ha terminado con estas prácticas, que se han reproducido en diferentes niveles territoriales. Entre las diferentes organizaciones destacan los sindicatos, que participan activamente en los procesos de negociación de las políticas económicas y sociales. El nivel de afiliación en Bélgica es elevado y se sitúa en cifras cercanas al setenta por ciento de la población activa. Las organizaciones sindicales más importantes son la de orientación católica, CSC, y el sindicato socialista, FGTB. La CSC tiene mayor presencia en Flandes, en el sector privado y mantiene vínculos estrechos con el CVP, mientras la FGTB es más fuerte en Valonia y está orientada fundamentalmente hacia el sector público y la industria pesada. El sindicato de orientación liberal, el CGSLB, es menos importante que los dos anteriores. Aunque los tres sindicatos principales son formalmente independientes de los partidos políticos, tanto el socialista como el católico mantienen lazos importantes con el PS/SP y el CVP/PSC respectivamente15. Las organizaciones patronales se desarrollaron de forma paralela a los sindicatos. Tienen presencia sectorial (Federación de Industrias Químicas, Federación de Banca, etc.), regional (Vlaams Economisch Verbond en Flandes y la Union Wallonne des Entreprises en Valonia) y nacional (Federación de Empresas de Bélgica). Participan en los procesos de negociación colectiva que han dominado la política económica y social en Bélgica desde los años setenta. Las organizaciones de clases medias están compuestas fundamentalmente por pequeños empresarios. También tienen presencia nacional (Fédération National des Chambres de Comerce de Belgique), regional (Nationaal Christelijk Middenstandsverbond en Flandes y la Féderation des Unions Syndicals de Classes Moyens). En Flandes la organización de clases medias mantiene estrechos lazos con el partido social-cristiano (CVP), mientras que en Valonia es más independiente. Aunque menor que en el pasado, su influencia en la vida política y económica sigue siendo considerable. Las
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belgas.
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John Fitzmaurice (1996): op. cit., desarrolla una descripción detallada de los grupos de presión
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organizaciones profesionales son muy influyentes, en particular la de los médicos. Aunque su influencia ha disminuido, las organizaciones agrarias siguen siendo organizaciones fuertes en Bélgica. En Flandes la más importante es la Boerenbond y en Valonia la Alliance Agricole, ambas muy cercanas a los partidos social-cristianos, CVP y PSC. La Iglesia Católica ha sido también un importante grupo de presión en Bélgica, sobre todo en el pilar católico. Ha ejercido su influencia tanto de forma directa como indirecta a través del sistema educativo, o bien del sistema sanitario, mutuas y otros tipos de organizaciónes que conformaban este pilar. Muchas de las organizaciones mencionadas han recibido en los últimos tiempos críticas similares a las que se han dirigido a los partidos. Se les ha criticado por ser poco representativas, por estar demasiado politizadas, por desarrollar prácticas clientelistas y por estar demasiado preocupadas en mantener su propio poder en tanto que organizaciones, más que por el fin que deberían desarrollar o por la defensa de los intereses específicos que les dieron origen. Como señala Govaert (2001:19), desde hace unas décadas se habla de un declive de los pilares y las organizaciones que lo conforman. Hace unas décadas era frecuente encontrar a una persona que nacía en un hospital católico, iba a un colegio católico, al club deportivo del mismo pilar, a la Universidad Católica, votaba al Partido Social Cristiano, trazando así un recorrido que transcurría desde «la cuna a la tumba» en el seno de organizaciones del mismo pilar. Aunque estas organizaciones siguen existiendo, la secularización de la sociedad y la creciente complejidad de la división de clases, ha hecho que sus consecuencias políticas sean más difíciles de predecir16. Se ha pasado así de una relación ciudadanos-pilar basada en la lealtad y sentimientos de identificación, a una relación de carácter instrumental, por la que los ciudadanos acuden a dichas organizaciones en búsqueda de servicios sin que eso signifique que desarrollen una serie de lealtades hacia un tipo concreto de organización (ni tampoco hacia un partido político concreto)17. 16 Para una discusión sobre la pérdida de influencia de los pilares y sus consecuencias véase el capítulo de Mónica Méndez Lago (1999): «The electoral consequences of de-pillarisation: Belgium, The Netherlands and Austria», en Kris Deschouwer, K. y Richard Luther (eds.), Party elites in divided societies. Political parties in consociational democracy, Londres: Routledge. 17 Otros autores enfatizan la relación cada vez más instrumental entre ciudadanos y organizaciones, según la cual los ciudadanos son «usuarios» o «clientes» de un pilar.
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5. LA CULTURA POLÍTICA Bélgica es una sociedad segmentada por tres fracturas: la religioso, la socioeconómica y la lingüístico-territorial. Como señala Urwin (1979), el proceso de construcción nacional generó dos fracturas fundamentales: la religiosa y la del trabajo-capital. La fractura de clase (trabajo-capital) procede de los conflictos socioeconómicos que emergieron al calor de la Revolución Industrial. Surgieron partidos políticos y sindicatos dedicados a la defensa de los intereses de la clase obrera, que tuvieron mayor presencia en el sistema político una vez se amplió el sufragio y se adoptó el sistema de representación proporcional. La fractura religiosa separaba a los católicos, que defendían los privilegios de la Iglesia, de los libreprensadores, partidarios de la separación clara entre Iglesia y Estado. A partir de la década de los cincuenta esta fractura fue perdiendo relevancia como resultado del proceso de secularización. La fractura que más ha condicionado la política belga en las últimas décadas, es la territorial-lingüística que separa a Flandes (de habla neerlandesa) y Valonia (de habla francesa). El conflicto potencial que se deriva de dicha fractura responde a la superioridad que durante mucho tiempo tuvo Valonia, su cultura y la lengua francesa sobre Flandes. Además, había otras diferencias: la sociedad valona tradicionalmente se ha caracterizado por ser más progresista, menos religiosa y culturalmente más dinámica que la flamenca. Hasta mediados del siglo XX también era la región económicamente más desarrollada, posición que perdió posteriormente en favor de Flandes. Esta circunstancia favoreció el desarrollo y el éxito electoral de los movimientos nacionalistas flamencos que demandaban una mayor autonomía de cada una de las regiones. La satisfacción de estas demandas ha desembocado en la federalización del Estado belga. En los últimos tiempos se ha hecho notar también el auge de los denominados valores postmaterialistas, entre los que destaca la defensa del medio ambiente y la voluntad de impulsar nuevas formas de participación política. Como muestra el cuadro 3, los sentimientos nacionalistas están más extendidos en Flandes que en Valonia (el porcentaje que se siente únicamente flamenco dobla al que se siente solo valón, mientras que quienes se sienten más flamencos que belga son tres veces más que quienes se sienten más valones que belgas. No obstante, en ambos territorios predominan las identidades duales.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
Cuadro 3. Sentimiento de identificación con Valonia, Flandes y Bélgica (% verticales) Flandes
Valonia
Solo flamenco/valón
7,4
3,6
Más flamenco/valón que belga
23,9
8,3
Tan flamenco/valón como belga
42,8
39,1
Más belga que flamenco/valón
14,0
18,2
Solo belga
11,9
30,2
100 (1204)
100 (731)
Total (Número de casos)
Fuente: Billiet, J., Maddens, B. y Frognier, A. P. 2009, «Does Belgium (still) exist? Differences in political culture between flemings and walloons», en Brans, M., De Winter, L, y Swenden, W. (eds.), The politics of Belgium. Institutions and policy under bipolar and centrifugal federalism¸ Londres: Routledge, pág. 54.
5.1. Participación política La existencia de prácticas consoacionales para contrarrestar la tendencia disgregadora de las fracturas que dividen a la sociedad belga tiene implicaciones en el tipo de participación que desarrollan los ciudadanos. En las democracias consocionales las elites políticas y sociales negocian en nombre de sus «sub-culturas» con la voluntad de alcanzar acuerdos que permitan la superación de dichos conflictos. Según señala Deschouwer (1994) en estos sistemas es frecuente encontrar sociedades con actitudes deferentes, poco activas el punto de vista político, ya que se confían a las elites la defensa de sus intereses. La existencia de un electorado pasivo permite que las «masas» no interfieran en las negociaciones entre elites. Por tanto, aunque la participación electoral es elevada (fundamentalmente debido al carácter obligatorio del voto), y hay una alta militancia en partidos políticos y otro tipo de organizaciones, no es posible interpretar estos datos automáticamente como indicadores de un elevado nivel de activismo. Se trata, en todo caso, de rasgos que están cambiando en la actualidad. En las últimas dos décadas la ciudadanía belga ha desarrollado una actitud especialmente crítica con el sistema político. Diversos indicadores dan cuenta de este hecho. En primer lugar ha disminuido la satisfacción de los ciudadanos acerca del funcionamiento de la democracia belga. Por otra parte, como se ha visto anteriormente, los partidos que han criticado la partidocracia y que han defendido un cambio en los principales rasgos del sistema
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
político, han progresado electoralmente en este mismo período. Al desarrollo de estas actitudes críticas han contribuido sin duda los casos de corrupción de distinta índole que han ido apareciendo en la vida política belga.
5.2. El sistema electoral y las elecciones Debido al carácter federal del Estado, en la Bélgica actual encontramos un apretado calendario de elecciones a múltiples instancias de gobierno. Así, hay elecciones a las asambleas legislativas federales, a las de las Regiones y Comunidades, a los órganos provinciales y municipales, a lo que se unen las elecciones al Parlamento Europeo, como en el resto de los Estados que componen la Unión Europea. El voto es obligatorio. Se utiliza un sistema electoral proporcional, con diferentes variantes según el tipo de elección de que se trate. El actual sistema electoral para elegir los 150 diputados que componen la Cámara de Representantes fue reformado en 2003, cuando el número de circunscripciones se redujo de veinte a once. A cada una de estas once circunscripciones electorales les corresponde un número de escaños proporcional a la población con derecho a voto residente en dichas zonas. El número de escaños por circunscripción se revisa cada 10 años y, en la actualidad, oscila entre los 4 de la provincia de Luxembourg y los 24 que se eligen en la provincia de Amberes. Bélgica fue el primer país del mundo en utilizar una fórmula proporcional de reparto de escaños en las elecciones a la Cámara de Representantes. En la actualidad, el reparto de escaños se realiza utilizando la fórmula d’Hont, teniendo en cuenta únicamente a los partidos que superan la barrera electoral del 5% de los votos válidos de la circunscripción. La existencia de esta barrera electoral fue una novedad introducida en la reforma del sistema electoral de 2003, que excluye a dos circunscripciones electorales (Lovaina y Bruselas-Hal-Vilvoorde de este requisito). En cada circunscripción compiten partidos valones o flamencos según corresponda, excepto en la de BruselasHal-Vilvorde en la que compiten entre sí partidos valones y flamencos. Las listas de candidatos a la Cámara de Representantes son cerradas pero no bloqueadas, es decir, el elector tiene la posibilidad de emitir votos preferenciales a candidatos concretos en la lista del partido al que
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EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
vota. Para la elección de los Consejos regionales y comunitarios se utiliza un sistema electoral similar al que se aplica para elegir la Cámara de Representantes. Como se ha mencionado anteriormente, una parte de los senadores son elegidos por sufragio directo. Hay dos colegios electorales, el francófono compuesto por Valonia y por los electores de Bruselas que votan por listas presentadas en Valonia, y el neerlandés compuesto por la región de Flandes y por los electores de Bruselas que voten por una de las listas presentadas en Flandes. El número de representantes de cada una de estas circunscripciones está establecido de forma fija en la Constitución: 15 por el colegio francófono y 25 por el colegio de habla flamenca. En cada uno de estos colegios electorales los escaños se reparten de acuerdo con la fórmula d’Hont y el mandato de los senadores es de cuatro años. En lo que se refiere al comportamiento electoral, cabe señalar la existencia de un período que se extiende hasta finales de la década de 1960, que podríamos caracterizar como la era dorada del desarrollo organizativo de los pilares, en la que las elecciones se entendían más como el momento en el que los partidos movilizaban a los miembros de sus respectivas sub-culturas, que como una competición entre ellos para atraer a votantes de otras subculturas. Los procesos de transformación económica y social, así como la progresiva secularización de la sociedad belga erosionaron las bases de esa elevada estructuración electoral y dieron paso a una competición electoral más fluida. Junto a estos dos factores hay que mencionar por una parte la politización de la fractura lingüístico-territorial desde finales de los años sesenta y, poco más de una década después, la creciente importancia de la fractura post-materialista y de los valores ecologistas. Dichos partidos se beneficiaron del cambio de valores en las nuevas generaciones, así como de la decreciente capacidad de los partidos tradicionales para captar su interés. Como señala Deschouwer18, los nuevos partidos supusieron un desafío para los partidos tradicionales, ya que no sólo eran portadores de nuevos intereses y demandas, sino que también defendían una nueva forma de hacer política lejana de las prácticas características del consocionalismo, al que acusaban de lento, ineficiente y de corrupto. 18
Deschouwer (1996a): op. cit.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Todo ello, unido al proceso de federalización del Estado belga, ha configurado una competición electoral en múltiples niveles territoriales y con diversas dimensiones de competición. La inestabilidad electoral que ha vivido Bélgica en buena parte se atribuye a la creciente debilidad del vínculo entre partidos y ciudadanos y a la menor importancia de las afinidades basadas en factores como la clase social o la religión, tan relevantes a la hora de determinar el comportamiento electoral de los belgas hace unas décadas. En cuanto a las convocatorias electorales de la última década, las elecciones federales de 1999 situaron a la familia política liberal (VLD y PRL) a la cabeza de las tres familias de partidos tradicionales (católicos, socialistas y liberales)19. Fue un resultado adverso especialmente para el partido demócrata cristiano flamenco, CVP, que perdió su situación de predominio electoral. Otro elemento que quedó patente en 1999 es el declive del voto a los partidos tradicionales, frente al de los partidos de nuevo cuño, como los ecologistas20. A la tendencia descendente de los partidos tradicionales, que se venía ya observando, se añadió la aparición de varios casos de corrupción durante la legislatura anterior, que afectaron de manera clara a miembros de los partidos políticos tradicionales. Según señala Fiztmaurice21, estos casos de corrupción se asocian a un cierto estilo de practicar la política basado en el consenso y compromiso entre las elites y en la ausencia de un debate político y de una ciudadanía políticamente activa y participativa. Otra de las notas destacables de los resultados de las elecciones de 1999 se refiere por una parte al incremento de los votos de partidos defensores de valores «post-materalistas», como son los partidos ecologistas (Ecolo en Valonia y Agalev en Flandes), pero también los de partidos de extrema derecha, como el Vlaams Blok. Las elecciones federales siguientes, celebradas en 2003, supusieron la confirmación de tendencias ya observadas en las elecciones anteriores22. A pesar del cambio de nombre y de estrategia, el partido cristianodemócrata 19 Swyngedouw, Marc (2002): «The general election in Belgium, June 1999», Electoral Studies, vol. 21, págs. 105-54. 20 Los partidos liberales, especialmente el VLD, había desarrollado una agresiva estrategia de cambio y distanciamiento durante toda la década de los noventa. 21 Fitzmaurice, John (2000): «The Belgian elections of 13 June 1999: Near mealt down or soft landing?, en West European Politics, vol. 23: 1, pág. 176. 22 Swyngedouw, Marc (2004): «The general election in Belgium, May 2003», Electoral Studies, vol. 23, págs. 545-71.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE BÉLGICA
flamenco (CD&V) continuó perdiendo apoyo electoral, lo que también le ocurrió a su contraparte en Valonia, el antiguo partido social cristiano que en 2003 concurrió ya como CDH (Centro Democrático Humanista). El partido liberal flamenco (VLD) consolidó su posición, e incluso mejoró ligeramente los resultados que había obtenido en 1999, lo que también le ocurrió a su homólogo francófono, como parte de la coalición MR (Movimiento Reformador). Con todo, el resultado más destacable de las elecciones federales de 2003 en Flandes fue el ascenso considerable experimentado por el renovado partido socialista, SP.A en coalición con Spirit, formación política de carácter progresista procedente de la escisión del antiguo Volksunie. La otra parte de esta formación, ahora convertido en N-VA, no consiguió unos buenos resultados en las elecciones y perdió casi la mitad de los votos que el Volksunie consiguió en 1999. Finalmente, los partidos verdes fueron los grandes perdedores de las elecciones de 2003, especialmente Agalev, dado que, al no conseguir superar el 5% de barrera electoral, no obtuvo representación parlamentaria. Su contraparte valona, Ecolo, sufrió un considerable revés, pero consiguió retener 4 de los 11 diputados que tenía en la Cámara de Representantes. La inestabilidad continuó siendo la nota dominante en las elecciones federales de 200723. El partido cristiano demócrata ganó las elecciones en Flandes, en coalición con los nacionalistas N-VA, en línea con lo que había sucedido anteriormente en las elecciones regionales de 2004. El CDH valón no tuvo la misma suerte, y solo aumento muy ligeramente su apoyo electoral. El partido del primer ministro saliente, el liberal VLD, perdió casi cuatro puntos y cuatro diputados respecto a 2003. A este descenso contribuyó el éxito de la nueva candidatura de la Lista Dedecker, que consiguió 5 escaños. Esta candidatura fue impulsada por Jean-Marie Dedecker, un ex miembro del VLD expulsado del partido, con un discurso muy liberal en temas económicos y nacionalista en relación a las demandas de autogobierno para Flandes. Los partidos socialistas fueron los principales perdedores de las elecciones de 2007: en Flandes, el SP.A- Spirit perdió un porcentaje de voto considerable, siete puntos respecto al resultado obtenido en 2003. El Partido 23 Pilet, Jean-Benoit y van Haute, Emilie (2008): «The federal elections in Belgium, June 2007», Electoral Studies, vol. 27, págs. 547-77.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Socialista francófono también tuvo pérdidas considerables, lo que hizo que por primera vez en sesenta años perdiera su posición de liderazgo en Valonia, siendo superado por el Movimiento Reformador (MR). A diferencia de lo que había ocurrido en 2003, los resultados fueron favorables a los partidos verdes. En Flandes, el nuevo Groen! (anteriormente Agalev) consiguió representación parlamentaria, mientras que Ecolo mejoró sus resultados de 2003. Las elecciones federales celebradas en 2010 supusieron un nuevo punto de inflexión en la política belga. Por primera vez el partido más votado en Flandes fue la formación nacionalista de corte separatista NV-A, esta vez compitiendo en solitario. Ganó las elecciones en Flandes con un 17,4% de los votos y obtuvo 27 escaños en la Cámara de Representantes. Su antiguo compañero de coalición, y antiguo partido dominante en Flandes, el cristiano demócrata CD&V, obtuvo, con el 11% de los votos, unos resultados aún peores que la anterior ocasión en la que habían competido en solitario (13,3% en 2003). Con el 13,7% de los votos, y 26 escaños, el PS mejoró considerablemente sus resultados de 2007 y retomó su condición de partido más votado en Valonia. El partido liberal VLD continuó su tenencia descendente, lo que también sucedió a su competidor en Flandes, la Lista Dedecker (pasó del 4% de los votos en 2007 al 2,3% en 2010). También fueron peores que en 2007 los resultados del Movimiento Reformador francófono. Los partidos verdes, Groen! y Ecolo prácticamente mantuvieron su apoyo electoral intacto. El Partido Popular, un nuevo partido de centro-derecha con presencia tanto en Flandes como en Valonia, consiguió un diputado en la Cámara de Representantes. Las elecciones de 2010 dibujan un sistema de partidos desplazado hacia los extremos, tanto nacionalistas como de de extrema derecha (en cada una de las comunidades lingüísticas). Junto con otros factores, éste explica la práctica imposibilidad de formar gobierno aún sin resolver a mediados de 2011.
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375
376 23,3 26,2 26 19,3 21,3 19,4 16,8 17,2 14,1 13,3 18,5 10,9
1974
1977
1978
1981
1985
1987
1991
1995
1999
2003
2007
2010
26,9
26,7
9,2
10,3
14,9
9,6
12,6
12
14,9
14,6
12,4
12,4
13,7
10,9
13
10,2
11,9
13,5
15,7
13,8
12,7
13
PS
20,9
21,6
12,3
11,8
12,1
11,3
15,2
8,9
Lib.
9,5
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15,4
14,3
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12
11,6
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10,3
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10,4
9,3
12,5
11,4
10,1
10,3
8,1
9,4
10,2
8,6
5,3
5,9
4,8
5,6
0,1
0,8
1,2
2,3
3,3
2,7
3,2
3,1
17,4
3,1
5,6
4,7
5,9
8
7,9
9,8
7
10
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11,1
9,8
6,7
4,6 3,3
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2
2,2
2,1
3,1
1,9
3,6
4,7
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12,7
PVV/V PRL/ VU/ Com. LD MR N-VA
7,8
12
11,6
9,9
7,8
6,6
1,9
1,4
1,1
1,4
VB
0,7
1,1
1,2
1,6
1,5
1,2
1,2
2,5
4,3
4,3
3,8
4,5
2,5
1,3
0
0
0,1
0,2
0
1,7
2,9
3
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3,4
1
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0
0
0
0
0
PLB FDF RW
4,4
4
2,5
7
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4,5
3,7
2,3
2,2
4,8
5,1
3,1
7,4
4
5,1
2,6
2,6
0,1
1,2
2,7
0,9
0,4
AgalevEcolo UDRT Groen!
2
2
1,5
3,2
1,1
FN
2,3
4
List Dedecker
1,3
PP
4,8
2,8
4,2
4,4
3,2
4,6
1,7
2,1
2
1,6
0,8
1,4
0,6
0,4
2
2,9
0,5
3,7
1,8
2
4,3
Otros
Las columnas «Cris/Soc/Lib/Com» reflejan el porcentaje de votos del Partido Social Cristiano/Soc: Partido Socialista/Lib: Partido Liberal/Com: Partido Comunista (en todos los casos figura el porcentaje de voto en el conjunto del estado belga, es decir, antes de que se produjese la escisión de los partidos en la sección flamenca y la valona).
5,5
6,1
5,5
5,9
7,7
7,8
8
8
7,2
10,1
9,8
9,1
27,2
21,9
1971
8,2
28
36,7
1961 41,5 28,3
37,1
1958 46,7
9,4
37,3
1954 41,1
22,3
34,5
1950 47,7
1968
29,7
1965 34,5
31,6
1949 43,5
CVP/ PSCSP/ Soc. CD&V CDh SP.a
1946 42,5
Año Cris.
ANEXO. Resultados de las elecciones a la Cámara de Representantes belga (1946-2010). Porcentaje de voto válido por partido
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
CAPÍTULO 7 EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS Eliseo López Sánchez
1. Análisis histórico-político 2. Las instituciones políticas 2.1. El Parlamento 2.2. El Gobierno 2.3. El poder judicial y otras instituciones del Estado 2.4. La organización territorial 2.5. El sistema electoral 3. La cultura política: pilarización y despilarización 4. Los partidos políticos 5. Las elecciones 6. El sistema de partidos 7. Los grupos de presión 8. Bibliografía
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
OBJETIVOS • En este capítulo constan los elementos básicos del sistema político de los Países Bajos, en tres aspectos fundamentales: los orígenes históricos del país, el funcionamiento práctico de las principales instituciones del Estado y los elementos básicos de la cultura política holandesa. Los orígenes históricos han conformado tanto las instituciones actuales de una de las monarquías constitucionales más antiguas y estables del mundo, como una cultura política dinámica, que continúa evolucionando.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Estados Generales • Segunda Cámara • Primera Cámara • El formador y el informador • Pilares católico, protestante, socialista y liberal • Neocorporativismo • Pluralismo moderado • Proporcionalidad • Umbral electoral • Estructuración de la papeleta de voto
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1. ANÁLISIS HISTÓRICO-POLÍTICO Los Países Bajos ocupan 42.000 kilómetros cuadrados a orillas del Mar del Norte, en el estuario formado por la desembocadura de los ríos Rin y Mosa. Es un país profundamente marcado por sus condiciones geográficas y su relación con el agua. Las inundaciones y la fuerza del mar han cambiado el paisaje de estas tierras. La última invasión del mar en los siglos X y XI modificó las líneas costeras, creó numerosas islas y formó nuevas bahías. Fue entonces cuando la población empezó a construir diques de protección contra las invasiones del mar y drenar agua procedente de las frecuentes inundaciones de los ríos. Esta eterna lucha contra el agua obligó a la población civil a organizarse para mantener los diques y a partir de los siglos XIII y XIV se formaron consejos para regular el control de estos. Por otro lado, el rendimiento de estas tierras de los actuales Países Bajos no permitía el asentamiento de una nobleza terrateniente fuerte y el feudalismo no arraigó como en otras partes de Europa, sobre todo en las zonas costeras de las provincias del norte y oeste del país. Los habitantes eran predominantemente granjeros propietarios de pequeñas explotaciones agrarias y ganaderas. Los ríos y bosques de esta región de Europa también han servido de barrera política y social a lo largo de los siglos. El Rin y el Mosa fueron el límite para el Imperio Romano. Los romanos colonizaron el margen izquierdo del río con asentamientos como Colonia, Tréveris o Aquisgrán y construyeron calzadas para el desplazamiento de las legiones entre los principales puntos conectándolos con la costa atlántica. Esta calzada romana llegó a ser la frontera entre las lenguas romances y las germánicas. Por su parte, los ríos llegarían a ser la frontera entre las zonas de mayoría protestante, al norte y de mayoría católica, al sur. Estas fronteras han tenido una notable significación política y social, aunque paradójicamente no son fronteras políticas entre estados pues la linde lingüística atraviesa hoy Bélgica y la linde religiosa atraviesa los actuales Países Bajos.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
El actual Reino de los Países Bajos es el heredero histórico de la antigua República de las Provincias Unidas de los Países Bajos del Norte, que surgió como entidad definitivamente independiente tras las guerras de religión de los siglos XVI y XVII. Para los holandeses, ese periodo histórico que culminó con la Paz de Westfalia y el Tratado de Munster de 1648, es denominado como «Guerra de los Ochenta Años», considerando una guerra ininterrumpida contra la Monarquía Hispánica desde la sublevación de 1566. De hecho, aunque la sublevación fue sofocada rápidamente el nombramiento del Duque de Alba como Gobernador y el férreo régimen impuesto por este, llevó a un nuevo alzamiento en 1568 dirigido por Guillermo de Orange, conde de Nassau, un noble alemán con importantes propiedades en los Países Bajos1. Este alzamiento fue repetido en 1572, esta vez con más éxito. Representantes de las ciudades de las provincias de mayoría calvinista de Holanda y Zelanda nombraron a Guillermo de Orange «Estatúder» de sus provincias para que condujera y financiara la revuelta. En 1579, las siete provincias rebeldes del norte firmaron una «unión», en la que acordaron que actuarían respecto al exterior de manera unitaria y bajo la dirección de Guillermo de Orange2. La «Unión de Utrecht» significaba de hecho la proclamación de una república independiente de carácter confederal, donde predominaban los representantes de las provincias sobre el poder central. Muerto Guillermo en 1584, fue nombrado su hijo Mauricio como «Estatúder». Aún así, la guerra continuó de manera intermitente hasta la Paz de Westfalia y el reconocimiento por el Tratado de Munster de la independencia de los Países Bajos del Norte por parte de la Monarquía Hispánica en 1648. Una vez que consiguieron la independencia de la Monarquía Hispánica, se instituyó la República como forma de gobierno. En ésta destacaba la institución del «Estatúder», cargo vitalicio nombrado por los Estados Provinciales de cada una de las provincias y recaía entre los miembros de la alta nobleza, generalmente de la Casa de Orange-Nassau. Éste era en realidad el encargado de dirigir la guerra, incluyendo las funciones de la política exterior y colonial. Por tanto tenía una función claramente militar y de política exterior, aunque asumía otras funciones ejecutivas también, especialmente en situaciones de guerra.
1
Era príncipe elector del Sacro Imperio Romano Germánico. Las siete provincias originales eran Holanda, Zelanda, Utrecht, Frisia, Güeldres, Overijssel y Groninga, también llamada Ommerlanden. 2
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Los Estados Generales, cuyo origen se remontaba al siglo XV, eran la máxima institución de la República. Se componía de los representantes de los Estados Provinciales y tenía una estructura estamental, con representantes de las ciudades y de la nobleza de cada provincia. La representación era claramente favorable a la oligarquía comercial de las ciudades sobre la nobleza. Además, el papel principal entre las provincias le correspondía a la más rica, Holanda, llegando incluso a tener la misma sede en La Haya los Estados Generales y los Estados Provinciales de Holanda. Esta provincia lideraba los intereses de la burguesía comercial de los puertos frente a los intereses de las provincias del interior, que se alineaban más frecuentemente con el «Estatúder», debido entre otras cosas a la constante amenaza de una invasión terrestre y a la inexistencia de fronteras naturales para defender el país. Los Estados Generales elegían a doce miembros del Consejo de Estado, que incluía además a un representante de la Casa de Orange y elegía al almirante y al capitán general. Los diferentes «Estatúderes» intentaban acumular los cargos de almirante y capitán general para lograr un poder mayor, semejante al de una monarquía, pero los representantes de las ciudades costeras eran remisos a entregar este poder, especialmente el cargo de almirante que significaba el control de la flota. Por este motivo, la marina de guerra apoyó a los Estados Generales, mientras el ejército solía apoyar al «Estatúder». Las lucha entre estas dos instituciones fue cambiante durante los siglos XVII y XVIII, predominando una u otra según la situación de paz o guerra. Por otro lado, una buena parte del poder seguía en manos de las diferentes provincias, teniendo en época de paz gran importancia los regentes de las ciudades y en el caso de la provincia de Holanda, el Gran Pensionario, un consejero jurídico que era nombrado por los Estados Provinciales y que ejercía las funciones ejecutivas en época de paz, no sólo en la provincia, si no incluso en toda la República. En estos periodos pacíficos algunas provincias como Holanda aprovechaban para no nombrar un nuevo «Estatúder», aunque volvían a nombrarlo cuando llegaba una guerra. Cada provincia, por su parte, conservó sus propias instituciones de gobierno, destacando la figura del «Regente» en las ciudades. El territorio de la República comprendía la zona norte del antiguo territorio de los Países Bajos, quedando las provincias del sur, separadas y bajo dominio de la familia de los Habsburgo, primero de la rama española y des-
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pués de la Paz de Utrecht de 1713 de la rama austriaca. Varios territorios de las provincias del sur pasaron a Francia durante el siglo XVII, y durante el siglo XVIII los territorios de las provincias de Brabante del Norte3, la parte oriental de Limburgo que rodeaban a las aisladas plazas católicas que se declararon a favor de la «Unión de Utrecht», pasaron a dominio holandés, así como la provincia de Drenthe. También durante el siglo XVII se produjo una expansión colonial a partir de las ciudades portuarias y auspiciada por la Compañía Holandesa de las Indias Orientales en diferentes lugares del globo, como Norteamérica, Brasil, Sudáfrica e Indonesia. Esta expansión chocó con otra potencia naval en auge, Gran Bretaña, que acabó expulsando a los holandeses de algunos enclaves. Sin embargo, los enlaces dinásticos de la Casa de Orange-Nassau desde 1669 con la Corona Británica llevaron al «Estatúder» Guillermo III a ser Rey de Inglaterra y produjo un conflicto interno entre los orangistas anglófilos y los comerciantes anglófobos. Por otro lado, Francia también veía mal el poder económico de la pequeña República y realizó diversas incursiones militares desde la segunda mitad del siglo XVII. Una tercera amenaza era el dominio austriaco de los países Bajos del Sur. Todo esto desembocó en una compleja política exterior de alianzas y guerras con una notable repercusión sobre las relaciones de poder internas entre el «Estatúder» y la oligarquía comercial de las ciudades liderada por los regentes. A finales del siglo XVIII, la situación de tensión entre ambos grupos era creciente, pero en 1795 el ejército de la República Francesa invadió el país, rompiendo la situación institucional existente hasta entonces. Entre 1795 y 1814, la invasión francesa trajo cambios radicales en la estructura política de los Países Bajos. Primero fue convertido en República Bátava hasta 1806, tras la amputación de territorios del sur de la provincia de Zelanda y la provincia suroriental de Limburgo que fueron anexionados a Francia. Después fue convertido en Reino de Holanda y finalmente fue anexionado en su totalidad al imperio francés. La República Bátava adoptó una Constitución inspirada en la francesa y abolió las provincias, los privilegios de las grandes familias y la institución del «Estatúder». Creó un moderno parlamento, Asamblea Nacional, al modo francés y un sistema centralizado con división por departamentos. El parlamento fue modificado para tener dos cámaras en 1797. 3
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Esta parte de la provincia de Brabante era llamada también Regiones de la Generalidad.
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Tras las guerras napoleónicas, el Congreso de Viena de 1814 creó un «Reino Unido de los Países Bajos». Así el territorio los Países Bajos dominado por el Imperio Austriaco, casi las actuales Bélgica y Luxemburgo, fue unificado junto a las Provincias Unidas del Norte, formando un nuevo reino a partir de las nuevas instituciones norteñas. Este nuevo reino, a cuya cabeza estaba Guillermo I de la dinastía de los Orange-Nassau, tenía un predominio claramente protestante en el plano religioso y de predominio lingüístico holandés. Las tensiones producidas entre la monarquía protestante con los nobles católicos flamencos de un lado y los burgueses liberales de habla francesa por otro lado, condujeron a la revuelta y posterior independencia de las provincias del sur, el actual Reino de Bélgica en 18304, aunque no acabó el enfrentamiento armado hasta 1839, momento en el que Bélgica fue reconocida por los Países Bajos. El reino holandés ha mantenido desde 1830 hasta 2010 la misma configuración territorial5. El nuevo reino que había creado el Congreso de Viena ya no era un conjunto de provincias soberanas y ciudades autónomas, sino un estado unitario y centralizado. Con el tiempo fue modificándose su sistema político desde una monarquía constitucional de marcado carácter autocrático, hasta una monarquía constitucional parlamentaria de carácter liberal a través de sucesivas reformas constitucionales y crisis políticas, resueltas en un sentido aperturista del sistema. El texto original de la constitución de los Países Bajos data de 1815. El parlamento, que siguió llamándose Estados Generales, era bicameral, y los miembros de la Primera Cámara eran elegidos de forma vitalicia por el Rey entre los notables del reino, mientras la Segunda Cámara estaba compuesta por miembros elegidos por los Estados Provinciales, siendo esta prácticamente la única función de las provincias. En un primer momento, la función legislativa era compartida entre los Estados Generales y Rey. La soberanía pasó de las provincias al monarca, quien tenía el poder ejecutivo con competencias para nombrar y cesar a los ministros, para disolver y convocar a los Estados Generales, para declarar la guerra y firmar la paz y para controlar las finanzas del Estado y las posesiones de ultramar. 4 El ducado de Luxemburgo se dividió en dos partes, la occidental se integró en Bélgica y la oriental permaneció unida a la Casa de Orange-Nassau, al ser propiedad personal del soberano de los países Bajos. En 1890 le fue concedida la total independencia. 5 En 2010 se independizaron las Antillas Holandesas. Permanecen en los Países Bajos Aruba, Curaçao y Sint Maarten, que tiene categoría de provincias, mientras que las islas caribeñas de Bonaire, Sant Eustatius y Saba tienen categoría de municipios.
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La primera reforma constitucional tuvo lugar en 1840. Pretendía reforzar la inmunidad del Rey, haciendo que los ministros tuvieran que firmar junto con el monarca las decisiones del gobierno y que estos fueran responsables de las consecuencias penales que se pudieran derivar de las mismas. Esta reforma coincidió con la subida al trono de Guillermo II, tras la abdicación de su padre. El nuevo Rey sólo permitió una reforma limitada en la que los ministros se hacían responsables penales de las decisiones del ejecutivo, pero no podían actuar sin la conformidad del soberano. La segunda y más importante reforma constitucional se produjo sólo ocho años más tarde, en medio de una crisis económica y social que se alargaba demasiado tiempo. Por un lado, se trataba de cambiar el régimen fiscal y favorecer una economía librecambista. Por otro lado, se pretendía un mejor equilibrio entre los poderes de la Segunda Cámara y el Rey. En este sentido se proponía una reforma que introdujera la responsabilidad ministerial plena, siendo los ministros no sólo responsables penalmente de las decisiones del ejecutivo, sino responsables políticamente ante la Segunda Cámara. Esto no implicaba que los miembros del gabinete necesitaran la confianza de la cámara baja del parlamento para ser nombrados o para mantenerse en el cargo, pues esta era una potestad del Rey, pero con el tiempo si implicó que el gabinete fuera del mismo signo político que la mayoría parlamentaria6. También se le dio a la Segunda Cámara la potestad de aprobar o rechazar el presupuesto y se aumentó su capacidad legislativa. Además, esta cámara pasaría a ser elegida directamente, a partir de una base nacional. El sufragio estaba restringido a los varones que pagaran un alto nivel de impuestos directos. La Primera Cámara, por su parte, pasó a ser elegida por los Estados Provinciales, que de esta manera pudieron seguir manteniendo una mínima función. En apoyo de estas medidas estaban los liberales, principales impulsores de la reforma de 1848, pero también los católicos, que introdujeron en esta reforma la libertad de culto, el restablecimiento de la jerarquía de la Iglesia Católica y el derecho a la libertad de educación. El factor religioso ha sido siempre muy importante en los Países Bajos, ya que desde el primer momento fue un elemento aglutinador contra la Monarquía Hispánica y posteriormente se convirtió en un elemento legiti6 En 1868, el gobierno decidió resolver sus diferencias con la mayoría parlamentaria disolviendo la Segunda Cámara dos veces. Confirmada la mayoría parlamentaria en contra del ejecutivo, el Rey encargó el nuevo gobierno a la mayoría liberal. Desde entonces ningún gobierno ha permanecido en el poder ante la hostilidad de la mayoría parlamentaria. (Ferrando Badía, 1995)
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mador de la Casa de Orange-Nassau. Esto no significa que todo el país sea homogéneo en este aspecto. Como ya hemos señalado, los católicos son mayoría en la zona sudeste, en las provincias de Limburgo y Brabante del Norte. Aunque la religión católica no ha sido nunca prohibida oficialmente, si ha sido restringida su práctica y se ha considerado a los católicos ciudadanos de segunda hasta el siglo XIX. Además de la Iglesia Holandesa Reformada, tradicionalmente mayoritaria, en el siglo XIX hubo un importante movimiento de Re-reforma que condujo a la creación de una iglesia separada. Esta Iglesia Re-reformada creció entre sectores sociales de tenderos, artesanos y pequeños comerciantes descontentos con los cambios sociales producidos durante el siglo XIX y la revolución industrial. Las ideas liberales cuajaron a partir del siglo XVIII y sobre todo durante la invasión francesa. Estas ideas, de carácter laico y secular chocaron con el dogma calvinista tradicional de las iglesias reformadas, que rechazaban los ideales de la revolución francesa y que buscaban directamente en la Biblia los aspectos de la vida política. Los más intransigentes re-reformados fueron el origen de la opción política llamada «anti-revolucionaria». Por su parte, la Iglesia Holandesa Reformada patrocinó la opción de los denominados «cristianos históricos». Estas dos opciones protestantes se opusieron durante el siglo XIX a la opción liberal. La otra opción política importante que se formó en el siglo XIX fue el movimiento socialista, que nació al calor de la revolución industrial. Esta última llegó a los Países Bajos en la segunda mitad del siglo XIX, más tarde que todos sus países vecinos, debido entre otras cosas a la falta de materias primas. Como en el resto de Europa, la revolución industrial produjo entre las clases trabajadoras un movimiento obrero, que fue canalizado en un partido socialdemócrata y un sindicato socialista, pero también en sindicatos confesionales, mientras las propias organizaciones socialistas se expandían a sectores no industriales. Estas corrientes ideológicas se han basado en segmentos sociales y culturales diferenciados dentro de la sociedad holandesa. A estos segmentos sociales, que se han desarrollado verticalmente, se les conoce como pilares («zuil»). Los distintos pilares se han organizado con el transcurso del tiempo en instituciones sociales propias, incluyendo los partidos y grupos de interés, que han participado en las instituciones políticas, generando en estos una
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dinámica peculiar denominada pilarización («verzuiling»), que veremos más adelante. A principios del siglo XX, dos cuestiones principales destacaban en la vida política de los Países Bajos: el problema social, consecuencia de las condiciones del trabajo industrial y de la reivindicación de participación política de las clases más humildes; y el problema educativo, producido por la reivindicación de ayudas públicas a las escuelas privadas de los tres principales grupos religiosos. En 1917 se produjo la crisis que llevaría a una nueva reforma de la constitución que pudiera responder a las nuevas demandas. La llamada «gran pacificación» significó por un lado la introducción del sufragio universal masculino7 y por otro un apoyo financiero estatal a la enseñanza escolar religiosa. El procedimiento de reforma constitucional en los Países Bajos es relativamente sencillo. Después de la aprobación de las enmiendas constitucionales por ambas cámaras, el parlamento es disuelto y las nuevas cámaras han de aprobar de nuevo la reforma por mayoría de dos tercios. Estas reformas suelen aprobarse en su primera fase coincidiendo con el final de una legislatura, contando con un amplio consenso de los grupos políticos, por lo que no suelen convertirse en materia de debate electoral. La flexibilidad ha sido la característica más importante en la evolución del sistema político holandés. Numerosas revisiones de corto alcance han tenido lugar, adaptando el marco legal a las circunstancias y demandas del momento. La última reforma tuvo lugar en 2002. No obstante, la evolución del funcionamiento del sistema político no está tan marcada por los cambios en los órganos del Estado como por los cambios en la cultura política.
2. LAS INSTITUCIONES POLÍTICAS 2.1. El Parlamento El origen del parlamento holandés, los Estados Generales, no es el de la institución estamental del mismo nombre, si no la Asamblea Nacional que 7
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En 1919 se aprobó el sufragio universal completo, incluyendo a las mujeres.
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existió bajo la dominación francesa. Como hemos visto anteriormente, aunque existen desde 1814, los Estados Generales se convirtieron en una institución preeminente desde la reforma de 1848. Su actual funcionamiento se basa en la reforma constitucional de 1917 y en actualizaciones posteriores, entre la que podemos destacar la de 1983. Los Estados Generales se componen de dos cámaras, con un claro predominio de la Segunda Cámara, frente a la Primera, que es apodada Senado. La Segunda Cámara elige a sus ciento cincuenta diputados8 de manera directa y desde 1917, cuando se instauró el sufragio universal masculino, por representación proporcional. La Primera Cámara es de elección indirecta, y sus setenta y cinco miembros son elegidos a través de un colegio electoral compuesto por todos los miembros de las legislaturas provinciales, que votan por un sistema de representación proporcional a las listas que al efecto presentan los partidos. Como los miembros de las cámaras provinciales son también miembros de los partidos políticos y estos aplican la disciplina interna en la elección, el resultado es que la Primera Cámara es un reflejo del resultado de las elecciones provinciales. La celebración de las elecciones se corresponde con la de las elecciones provinciales, cada cuatro años y no con las elecciones de la Segunda Cámara. Aunque nominalmente la Primera Cámara conserva los mismos poderes que la Segunda Cámara, en la práctica no realiza las funciones de control al ejecutivo, y se limita a las funciones legislativas. Dentro de sus funciones legislativas, no tiene capacidad de iniciativa legislativa, ni de enmienda, y se encarga sólo de rechazar o aprobar los textos, permitiendo un mayor margen de negociación a los partidos y al ejecutivo. Ambas cámaras organizan sus funciones en comisiones parlamentarias. La organización de las comisiones se decide en cada legislatura, reflejando la estructura de los ministerios, con algunos añadidos, como la Comisión de Presupuestos, la de Asuntos Europeos, y la de Asuntos Internos. En la Segunda Cámara suele haber más de veinte comisiones parlamentarias en cada legislatura, incluyendo las comisiones temporales. La composición de las comisiones es proporcional a la composición del Pleno de la Cámara.
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Antes de 1956 se elegían a cien diputados en la Segunda Cámara y cincuenta en la Primera.
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Aunque no hay una regulación estricta al respecto, los partidos políticos controlan a sus diputados en la Segunda Cámara a través de la regulación interna de los grupos parlamentarios. No existe un número mínimo de diputados para formar un grupo, aunque el número de diputados es el que permite intervenir primero en los debates y recibir subvenciones para su funcionamiento. La institución parlamentaria ha evolucionado hasta desarrollar las funciones legislativas hasta sus últimos límites, a pesar de que en la Constitución se conserva la fórmula tradicional en la que el Rey comparte las funciones legislativas con los Estados Generales. Toda la legislación requiere la aprobación parlamentaria, incluso la declaración de guerra y paz, antaño una función exclusiva del Rey. Casi todas las materias necesitan mayoría simple, salvo en los casos en que una ley afecta a la corona o a los emolumentos de los parlamentarios, que precisan mayorías cualificadas de dos tercios. La iniciativa legislativa le corresponde tanto a los ministros como a los grupos parlamentarios, salvo alguna legislación especial como los presupuestos, que es potestad exclusiva del Gobierno. Las comisiones parlamentarias incorporan las enmiendas a los proyectos o proposiciones de ley, que pasan a ser votados en el pleno. Durante la tramitación, el ministro de turno puede cambiar el texto base en virtud de las negociaciones para aprobar el texto, pero sólo si la iniciativa de la ley ha sido del gobierno. Una vez admitida a trámite una iniciativa legislativa, esta no decae con el fin de la legislatura o del periodo de sesión. Esto influye sobre la presión de los plazos a los gobiernos, y a la formación de la agenda gubernamental a partir de la agenda del parlamento. La función de control al gobierno se realiza en la Segunda Cámara a través de preguntas, interpelaciones y comisiones de investigación, aunque estas últimas son inhabituales. El control se realiza sobre los ministros y sus departamentos. El Gobierno no puede negar la información que pidan los parlamentarios, excepto alegando «secreto de estado». Los medios de control son semejantes a los del parlamentarismo español, preguntas orales en pleno y comisión, y preguntas escritas. También se pueden formar comisiones de investigación. Las iniciativas de control pueden ser de impulso político al gobierno, instándole a tomar medidas sobre algún aspecto político.
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Hay que tener en cuenta que el sistema político holandés es parlamentario, ya que el gobierno depende de la confianza del parlamento, y en concreto de su Segunda Cámara para mantenerse en el poder. Sin embargo, el sistema holandés tiene rasgos especiales que le alejan del modelo británico de Westminster y buscan una separación entre los poderes ejecutivo y legislativo. Un rasgo esencial es que los ministros y secretarios de estado no pueden ser simultáneamente miembros del parlamento. Además, en la escenografía de la nueva sede de la Segunda Cámara, inaugurada en La Haya en 1992, se visualiza la separación entre legislativo y ejecutivo, estando este último situado de frente a los diputados y al orador de turno. Aunque los ministros no intervienen directamente en el proceso de aprobación y enmienda de la Segunda Cámara, los partidos que apoyan al gobierno suelen asegurar que el ministro no se vea obligado a rechazar las enmiendas y retirar un proyecto presentado por su departamento y para ello existen contactos entre los ministros y los líderes parlamentarios. Pero como hemos señalado anteriormente, la iniciativa legislativa suele tomarla el ejecutivo, el cual somete sus propuestas al Consejo de Estado, para que aconseje sobre la posible inconstitucionalidad, y a la consulta del Consejo Económico y Social si la materia le compete. A la hora de que la Segunda Cámara exija al gobierno responsabilidad política hay que partir de que en los Países Bajos no existen formalmente la moción de censura ni la de confianza. La figura principal de exigencia de responsabilidad política es la moción de no confianza, que puede ser interpuesta a todo el gobierno o a cada ministro particularmente. Si es aprobada conlleva la dimisión del ministro, o de todo el gobierno. En este último caso, la Reina disuelve el parlamento y convoca elecciones. Las mociones de no confianza a un ministro o al primer ministro no se producen en la práctica si estos mantienen el apoyo de sus respectivos partidos, porque de ser así, se derribaría todo el gobierno. Eso significa que sólo se producen cuando un ministro pierde el apoyo del partido que le designa y se niega a dimitir. En cuanto a la función de investidura del Gobierno, tampoco existe formalmente, y por ese motivo no existen mociones de censura ni cuestiones de confianza. Como contrapeso, el gobierno tiene la capacidad de disolver las cámaras anticipadamente. La Primera Cámara no suele ser disuelta antes del cumplimiento de las legislaturas provinciales, dado su papel secundario y porque
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la composición del colegio electoral no cambiaría hasta la celebración de las elecciones provinciales. La Segunda Cámara puede ser disuelta independientemente de la Primera. Las relaciones entre el gobierno y el parlamento pasan por las reuniones y contactos de los ministros de un partido con los líderes del grupo parlamentario del propio partido denominado «fracción». Estas fracciones parlamentarias de los partidos aseguran la disciplina de voto en las comisiones y en el pleno. No es habitual que las discrepancias trasciendan fuera de la propia fracción. La disciplina es la base de la mayoría parlamentaria de apoyo al gobierno, aunque los gobiernos son de coalición y las discrepancias entre las fracciones parlamentarias si pueden ocasionar crisis en los gobiernos. La oposición tiene un papel menor sí no existen fisuras entre los partidos de la mayoría de apoyo al gobierno y su misión se basa en las funciones de control. Además, las fracciones de la mayoría también realizan este tipo de funciones respecto a los ministros de los otros partidos, aunque de forma comedida y circunscrita al programa de gobierno, cuya importancia veremos después. La Segunda Cámara tiene una notable capacidad política, no sólo porque al ser gobiernos de coalición el papel que juega es muy importante, sino porque dispone de importantes medios para desarrollar su misión. Los miembros de esta cámara son políticos profesionales bien pagados que trabajan a tiempo completo. Cada uno tiene sus asistentes, además de los asistentes de las fracciones y del personal técnico al servicio del conjunto de la cámara. La canalización de los distintos intereses sociales a través del parlamento no se realiza directamente a través de las fracciones, sino que cruzan esta división, formándose coaliciones de apoyo a ciertos sectores entre parlamentarios de distintos grupos, que presionan dentro de los mismos frente a los parlamentarios que defienden los intereses de otros grupos de interés. El sistema electoral no favorece la representación de intereses regionales. Esto hace que sea más evidente la representación de los intereses socioeconómicos. El parlamento se convierte así en una plaza de mercado entre los representantes de intereses. Por ejemplo, los granjeros, los trabajadores industriales o los comerciantes, tienen coaliciones de apoyo, que tienen distinta fuerza en las distintas fracciones, pero que consiguen políticas a su favor o incluso paralizar decisiones contrarias a sus intereses frente a otros grupos similares. Este tipo de representación de intereses se relaciona con el neocorporativismo holandés.
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2.2. El Gobierno Hasta 1983 los ministros eran nombrados y cesados por el Rey o Reina9, quien era la cabeza del poder ejecutivo, al menos formalmente, ya que hacía tiempo que tal función dependía también de la mayoría parlamentaria. Sin embargo, el papel que históricamente jugó el Rey frente al parlamento, explica algunas características de los gabinetes holandeses. La monarquía desempeña un papel secundario en el sistema. Como los ministros son los responsables ante el parlamento de los actos de la Reina, ésta no toma ninguna decisión sin hacer una consulta previa. Nominalmente tiene el poder de nombrar y cesar a los ministros, declarar el estado de sitio y de emergencia, las relaciones exteriores, nombrar a los cargos militares, fijar los salarios de los funcionarios... Sin embargo, estas funciones las ejerce en la práctica el gobierno, dado que son los ministros los que firman y responden de estas decisiones. Esto no significa que la Reina no tenga influencia, sino que la ejerce indirecta y discretamente sobre las personas responsables de las instituciones de poder. Sin embargo, conserva un importante papel en la composición de los gobiernos, ya que es quien nombra al formador o al informador del gobierno10. Los gobiernos en los Países Bajos son siempre de coalición desde que se instauró el sufragio universal y el sistema electoral con representación proporcional. La composición de los mismos es todo un proceso de negociaciones para buscar la coalición mayoritaria más idónea entre las distintas fracciones parlamentarias. Este proceso está dirigido por las figuras del informador y del formador. La persona que ocupa uno de estos cargos transitorios tiene que entablar contacto con los líderes de las fracciones parlamentarias para ver las posibilidades de pacto entre ellos. Hay que señalar que estos cargos son ocupados por personas con experiencia política que tienen vinculaciones con los grandes partidos. La Reina al nombrarlos les puede dar algún tipo de instrucción, siendo estas recomendaciones uno de los principales mecanismos de poder que le quedan a la monarquía. Si la instrucción es «la formación de un gobierno de una gran base o apoyo», significa que su preferencia es una coalición de laboristas y democristianos,
9 Durante todo el siglo XX, la monarquía holandesa ha estado encabezada por una reina: Guillermina hasta 1948; Juliana hasta 1980; y Beatriz hasta la actualidad. 10 La diferencia entre ambos cargos es que la misión oficial del formador es conseguir un pacto de gobierno, mientras que el informador es una figura desarrollada para tantear las posibilidades de pacto y evitar el fracaso del formador, aunque en la práctica han acabado haciendo la misma función.
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mientras que si nombra a un formador democristiano y la instrucción es «formar un gobierno con la confianza de los Estados Generales», significa que pretende una coalición democristiano-liberal, si estos tuvieran suficientes votos. El formador invita a la mesa de negociación a las fuerzas políticas a las que considere con posibilidades de alcanzar una mayoría, rechazando las combinaciones de partidos que no formen mayoría, o no se ajusten a sus instrucciones. Una vez elegidos los socios y comprobada la compatibilidad entre ellos, los líderes parlamentarios empiezan a negociar el acuerdo de gobierno. La primera parte del acuerdo es el programa con el que van a gobernar, que cada vez es más detallado y profundiza hasta los aspectos menores debido a que los partidos desean controlar a sus ministros y sobre todo a los ministros de los partidos coaligados. El programa tiende a ser como un contrato. La otra parte del acuerdo de gobierno es la distribución de carteras ministeriales y de las secretarías de estado. Aquí la negociación se basa en mantener el equilibrio de puestos respecto a los escaños de cada uno en la Segunda Cámara y en dar satisfacción en lo posible a las áreas preferidas por cada socio. Además también hay que negociar los nombres de cada ministro, que es propuesto por su partido, pero que no ha de ser vetado por los otros socios. Si alguno de los ministros es parlamentario, ha de presentar su dimisión. Finalmente, la Reina procede a nombrar a los ministros, que no requieren de un voto de investidura del parlamento. El proceso es a menudo lento, pero una vez alcanzado el acuerdo, el gobierno suele ser bastante estable. No obstante se critica tanto la lentitud del proceso como que la formación del gobierno se produce por una negociación de las élites, y no por la voluntad directa del electorado. Los votantes proponen y los políticos disponen. No existe ninguna garantía de que el partido más votado, la minoría relativa, entre en la coalición de gobierno. Lo que sí se ha instaurado en el sistema político holandés desde la década de los 60 es que no se cambia la composición de la coalición de gobierno sin convocar elecciones generales. Si se produce una crisis entre los partidos de la coalición de gobierno, se disuelven la Segunda Cámara y se convocan elecciones, y se reconstruye una nueva mayoría parlamentaria con otros partidos11. 11 Algunas propuestas de reforma han ido dirigidas hacia el modelo británico y otras hacia una americanización presidencialista. Otras propuestas son que los votantes mostraran sus preferencias de coalición en el voto, o incluso elegir de forma directa al Primer Ministro, experiencia que ha fracasado en Israel, (Andeweg e Irwin, 2002).
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Cómo ya hemos señalado, los ministros no son parlamentarios en ejercicio, aunque frecuentemente sí son ex-parlamentarios. La división entre el ejecutivo y el legislativo ha ido reduciéndose en los últimos años, y hoy en día los ministros suelen tener importantes papeles en sus partidos. Anteriormente, dada la incompatibilidad entre el cargo de diputado y el de ministro, los líderes de los partidos preferían mantener su escaño, por lo que estos cargos eran ocupados por segundas figuras con un perfil técnico. En la actualidad, los líderes de los partidos principales de la coalición sí suelen ocupar importantes ministerios en el gobierno. En este nuevo contexto, los conflictos que aparecen en el seno del gabinete son más difíciles de resolver y por este motivo en los programas de gobierno se tiende a especificar cada vez más los acuerdos para aplazar, los conflictos previsibles. El mayor peso político de los ministros también ha significado que las mociones de no confianza a los mismos signifiquen una crisis grave si es apoyada por uno de los partidos de la coalición de gobierno. Por otro lado, se han desarrollado reuniones de coordinación entre los líderes de las fracciones parlamentarias y los portavoces de las comisiones de las Segunda Cámara con los ministros de su partido, que hacen que la división entre el gobierno y el parlamento esté atenuada en estos momentos. La naturaleza de la coalición marca la forma de tomar decisiones del Gobierno. Los gobiernos holandeses funcionan como órganos colegiados, en los que el Primer Ministro, llamado Ministro-Presidente, tiene un papel preeminente, pero no es un órgano distinto del propio Gobierno y no tiene el nivel de pre-eminencia que puede tener en sistemas como el español o el alemán. Los ministros sirven con el Primer Ministro, no al Primer Ministro, entre otras razones porque los ministros son nombrados por la Reina junto al Primer Ministro, y no son nombrados por el propio Primer Ministro. Tampoco puede cesarles. En este sentido, tienen un papel determinante los partidos y las relaciones entre los partidos en la coalición, ya que realmente son los partidos quienes proponen y nombran a los ministros, y por tanto, los que pueden obligarles a dimitir. En caso de crisis, en vez de cesar al ministro correspondiente, hay que nombrar a un nuevo gobierno, lo que en la práctica política holandesa actual implica pedirle a la Reina que disuelva los Estados Generales y convocar nuevas elecciones. Es el conjunto del Gobierno el que toma las decisiones y es responsable de las mismas ante el Parlamento, aunque en su funcionamiento interno tenga un papel de coordinación y dirección el Primer Ministro. Desde el punto
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de vista formal, las atribuciones del Primer Ministro se basan en la coordinación de los ministros, la formación de la agenda de las reuniones ministeriales y las convocatorias de las mismas, y tiene voto de calidad en caso de empate en una votación interna del Gobierno. El mero hecho de que se puedan producir votaciones internas y el Primer Ministro sólo tenga un voto de calidad en las mismas, ejemplifica las diferencias con un Presidente de Gobierno como el español, responsable último de las decisiones y ante el cuál son responsables los ministros. Comparativamente con otros sistemas parlamentarios europeos, el Primer Ministro holandés no nombra ni cesa a los ministros, por lo que estos no dependen del Primer Ministro. Si un ministro es del mismo partido que el Primer Ministro y este es el líder del partido, el control sobre la actividad de ese ministro será mayor, pero a causa de la relación en el partido y no de su relación en el gobierno. Por supuesto, si no existe esta relación jerárquica en el partido político no hay control y mucho menos si son de distintos partidos. Además, el Primer Ministro no puede dar directrices a los ministros. Las directrices estratégicas están en el programa de gobierno y las más concretas del día a día las establece el conjunto del Gobierno. Puede también solicitar a la Reina la disolución de cualquiera de las cámaras, sin embargo la monarca no accederá a la petición si no hay una causa justificada, como una crisis de la mayoría gubernamental o por el fin del cuatrienio de la legislatura. El puesto de Primer Ministro no ha tenido un papel notable históricamente. Surgió tras la I Guerra Mundial, aunque era un puesto ocupado rotatoriamente entre los ministros. Hasta 1937 no se creó un Departamento de Asuntos Generales que sirviera como apoyo administrativo y después de la última guerra mundial se ha ido desarrollando esta figura. El Departamento de Asuntos Generales es una organización administrativa pequeña, que se encarga de las relaciones con la prensa, de los servicios de inteligencia, algunos otros comités de coordinación interministerial de políticas y la Secretaría del Gabinete, un conjunto de técnicos asesores. Este papel de relaciones con los medios de comunicación es una de las claves de la potenciación de la figura del Ministro-Presidente de cara a la sociedad. Otra clave es la necesidad de coordinar las diferentes políticas públicas en mayor medida que en épocas anteriores. Andeweg e Irwin (2002) sostienen que la posición del Primer Ministro tiende a fortalecerse, debido a la creciente necesidad de coordinación entre
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las políticas públicas y a la mayor importancia que tiene cada vez los medios de comunicación de masas, especialmente la televisión. El Primer Ministro es portavoz del Gobierno, y comparece semanalmente ante los medios, en rueda de prensa y entrevista en televisión. También influyen los órganos de la UE, que premian el presidencialismo en la toma de decisiones clave a través de las cumbres del Consejo Europeo. Pese a que en los Países Bajos son los partidos los que componen las coaliciones de gobierno, la vida posterior de estos se caracteriza por su tecnocracia. Los ministros son ante todo jefes de sus departamentos, y la mayor parte de los conflictos entre ministros son causados por las divergencias de los intereses internos de sus departamentos. Cuando el tema a discutir no afecta a los intereses de su departamento, ha sido frecuente que los ministros no intervinieran en los debates, aconsejados por los funcionarios de sus departamentos, que suelen velar por los estrechos intereses de su ministerio. Esta dinámica se refuerza por el carácter técnico de los ministros. El carácter tecnocrático se debe, en parte, a que si los partidos hacen hincapié en sus diferencias ideológicas, el gobierno no sobreviviría, y los elementos técnicos de gobierno son un campo común para los miembros de la coalición. Otra razón es que los partidos suelen elegir a técnicos para los cargos ministeriales, eludiendo el veto de otro potencial partido de la coalición en las negociaciones para formar el gabinete. Incluso, es frecuente que los ministros no pertenezcan al partido que los propone, y que el criterio de selección sea por su experiencia en una política sectorial concreta, aunque posteriormente se vinculen al partido. No obstante, la tendencia desde los años 80, con la despilarización, es a que se incrementen los ministros con experiencia política previa, o que son miembros de los partidos. Una vez elegidos, los ministros tienen poco contacto con los grupos parlamentarios de sus partidos. Los cargos de miembros del gobierno y del parlamento son incompatibles entre sí, y no se suelen nombrar ministros entre personas a quienes han sido elegidos parlamentarios. La coordinación se produce a partir de los partidos. Suelen existir reuniones semanales entre los ministros y demás altos cargos de designación directa del ejecutivo y los líderes de los partidos que les apoyan, para tratar los temas de la agenda gubernamental. Los ministros suelen tener a su disposición pocos puestos de confianza de libre designación para asesores internos, y generalmente sólo existe uno
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de estos cargos de confianza, que se encarga de las relaciones con el partido político. En este sentido, el Primer Ministro sí tiene un conjunto de asesores, que se encarga de la coordinación de los ministros y suelen ser jóvenes funcionarios de carrera con perfil técnico. Los departamentos ministeriales son autónomos, en el sentido de que su estructura interna es diferente de unos a otros y existe una notable descentralización funcional producto del neo-corporativismo. Los ministros son los jefes de los departamentos ministeriales. Cada departamento desarrolla sus propias redes de intereses con los distintos grupos implicados en cada política y actúan de manera autónoma unos de otros. El modelo de función pública es de puesto, no de carrera, y cada ministerio desarrolla su propia función pública y los empleados públicos son reclutados por cada ministerio siguiendo criterios propios, en los que priman la formación y la experiencia en el campo específico de trabajo. Los procesos de reclutamiento de los distintos ministerios sólo tienen en común un test psicotécnico y las retribuciones salariales que establece el Ministerio del Interior, de negociar este aspecto con los sindicatos. Además, para entrar en la función pública hay que superar un concurso y/o una entrevista, que es específica para el puesto a ocupar y cuyas especificaciones establece cada departamento ministerial en virtud de las habilidades requeridas para el puesto. Los empleados públicos suelen ser reclutados de las universidades, aunque algunas veces lo hacen directamente de las organizaciones de intereses con las que se relacionan. El sistema de promoción interna no es automático, dado que cada empleado está contratado para un puesto, y el aprendizaje no depende de la organización, sino del propio funcionario, pudiendo adquirirse fuera de la administración, aunque la experiencia interna en el propio departamento cuenta para concursar a los puestos superiores12. Así pues, cada ministerio tiene diferente cultura organizativa, jerarquización y estructuras orgánicas. Esta atomización funcional de los ministerios tiende a disminuir los conflictos de carácter más político, mientras que las 12 Hay que señalar que el servicio civil holandés está altamente profesionalizado y tecnificado, ya que quienes contratan a los funcionarios son los funcionarios de carrera de puestos superiores. La transparencia del sistema descansa en la publicidad de los concursos y procedimientos de acceso al puesto. Hay que tener en cuenta que los puestos políticos y los puestos funcionariales están estrictamente separados. Los puestos más altos son nombrados por un Servicio Administrativo General, que además busca la movilidad entre departamentos de los empleados más preparados. No obstante, la interferencia política de los ministros se produce en el nombramiento de los puestos más altos.
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rivalidades entre los distintos departamentos aparecen como conflictos técnicos y se elevan a nivel del propio Consejo de Ministros. En sentido inverso, la mayor politización que se viene produciendo en los últimos treinta años, lleva a un incremento de los conflictos en el seno del gobierno por rivalidades entre los partidos.
2.3. Poder judicial y otras instituciones del Estado El poder judicial permanece separado del gobierno y del parlamento. En la cúspide jurisdiccional se halla el Tribunal Supremo. Los miembros de este tribunal son nombrados por la Reina, entre una terna propuesta por la Segunda Cámara de los Estados Generales (art. 118). En la práctica, la terna para cubrir un puesto es elaborada a partir de una lista que el propio Tribunal Supremo da a la Segunda Cámara y el nombramiento es hecho por el gobierno. Su mandato es vitalicio, o hasta que cumplan los setenta años. Debajo de este tribunal están los diecinueve tribunales regionales y debajo de ellos los tribunales de distrito. Hay que señalar que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene una estructura diferenciada. Existe un Tribunal Central de Apelación sobre las cuestiones administrativas y en un nivel inferior tribunales específicos sobre materias fiscales, laborales, etc. Se puede considerar esta organización diferenciada de la jurisdicción contencioso-administrativa como una adaptación del poder judicial al neocorporativismo que veremos más adelante. Además, en un plano superior de esta jurisdicción están los dos departamentos del Consejo de Estado antes señalados. Los miembros de la carrera judicial son nombrados vitaliciamente, por el gobierno, siguiendo las reglas impuestas por la ley ordinaria sobre el reclutamiento. El cese sólo puede hacerse por motivos disciplinarios y por los propios miembros de la carrera judicial. En este sentido, el status, la independencia funcional, la edad de jubilación y los detalles organizativos no se regulan en la Constitución, sino en leyes ordinarias. En el caso de los tribunales administrativos de nivel más bajo pueden ser cargos temporales. No existe el jurado, salvo en los tribunales de sub-distrito. Salvo algunos casos, que pueden ser decididos por un solo juez, la mayor parte de los casos a nivel de distrito son juzgados por un tribunal, esto es, por tres jueces. Las sentencias no pueden contemplar votos particulares.
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Los tribunales no tienen capacidad constitucional para revisar la constitucionalidad de las leyes y normas de los otros dos poderes del Estado. Los jueces y tribunales no tienen capacidad de interpretación, ni de adaptación de la ley a los «valores» sociales, y menos personales, que consideren oportunos. No obstante, es casi imposible que esto no se dé en la práctica, particularmente desde que las sentencias del Tribunal Supremo han avalado interpretaciones basadas en la moral y buenas costumbres de la sociedad. En el derecho administrativo, esas buenas costumbres se definen como «los principios generales del buen gobierno». Entre esos principios destacan los de seguridad jurídica y el de proporcionalidad (entre la decisión adoptada, la gravedad del problema a resolver y los perjuicios y compensaciones a los afectados negativamente). En los Países Bajos no hay Tribunal Constitucional ni tutela sobre la constitucionalidad de las leyes del parlamento. Como se ha explicado antes, el Consejo de Estado emite su dictamen previo preceptivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley presentados por el gobierno, así como sobre la aprobación de los Tratados por los Estados Generales. También emite su dictamen sobre los reales decretos sobre los que exista un contencioso. Además aconseja al parlamento sobre las proposiciones de ley presentadas por los diputados antes de que se debata. El Consejo de Estado está presidido por la Reina, aunque no tiene voto en el Consejo, y sus adicionales veintinueve miembros son nombrados por el gobierno. El papel de este organismo es en principio de asesoramiento y consulta, y no sólo al gobierno en los casos vistos antes sino también al parlamento. Sirve además como instancia de asesoramiento al gobierno en los asuntos de reclamación administrativa. Pero tiene el Consejo de Estado un papel judicial en el área contencioso-administrativa a través de sus departamentos de disputas administrativas y de jurisdicción. Existe además en la Constitución la posibilidad de crear comisiones asesoras permanentes en materias de legislación y administración del Estado (art. 79). Otra institución establecida en la Constitución (art. 77) es la Sala General de Cuentas, equivalente el Tribunal de Cuentas español, encargado de examinar los ingresos y gastos del Estado. El nombramiento y status de sus miembros es similar al del Consejo de Estado. Aunque su papel es de asesoramiento, este no sólo abarca el control de legalidad si no que llega a dar su opinión sobre la eficiencia del gasto.
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2.4. Organización territorial Cómo ya hemos señalado, desde la creación del actual reino en 1814, los Países Bajos es un país unitario. Además, desde ese momento se convirtió en un país centralizado, debido a la expansión de las facultades políticas del Rey. Esta centralización territorial se ha mantenido hasta hoy, en contraste con la desconcentración administrativa y la descentralización funcional producto del neo-corporativismo. A pesar de ello existen municipios, provincias y comunidades de aguas de dominio público. Todos estos entes pueden ser suprimidos por el poder central13. Actualmente hay doce provincias y en cada una se elige un parlamento mediante sufragio directo y un gobierno provincial, pero ejercen muy pocas competencias y de manera compartida con los otros niveles de gobierno, entre ellas planificación territorial y medio ambiente. Su papel es secundario y se ha llegado a discutir su abolición, potestad ésta que le corresponde al gobierno central. No han sido reconocidas como «Euroregios» por la Comisión Europea, al ser demasiado pequeñas; mientras que para los ayuntamientos son demasiado grandes como entes encargados de coordinar y mancomunar servicios entre municipio limítrofes. Los ayuntamientos tienen reconocidos por la Constitución el derecho a la autonomía y al co-gobierno. Fueron uniformados en sus competencias en 1848, aunque tuvieran diferente tamaño, condiciones geográficas y socioeconómicas. Esto ha llevado en años recientes a que el gobierno intente unificar a los municipios inferiores a 10.000 habitantes. Dependiendo del número de habitantes, los municipios eligen un consejo compuesto por entre siete y cuarenta y cinco miembros. Este consejo elige a su vez entre dos y seis concejales de entre los consejeros14, que en los Países Bajos son cargos ejecutivos y generalmente reproducen las proporciones de la coalición de gobierno nacional. El alcalde es nombrado por el gobierno central, teniendo en cuenta criterios políticos, como las proporciones de las mayorías nacionales, y criterios técnicos, la cualificación y experiencia de los candidatos. Los alcaldes son miembros de los partidos y no están vinculados al municipio implicado. Su mandato es de seis años, frente a los cuatro años del consejo y los concejales. Las provincias tienen una estructura semejante, pero en 13 14
Art. 123 de la Constitución. En este caso no existe la dicotomía entre legislativo y ejecutivo.
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vez de alcaldes se nombran comisarios reales. En vez del consejo municipal se eligen los estados provinciales y en vez de concejales eligen a los diputados provinciales. Las competencias de los ayuntamientos están poco definidas y en la práctica son todas aquellas que no toma para si el gobierno central. El principio de co-gobierno implica que generalmente ejercen la competencia en el nivel ejecutivo. Esto significa que ejecutan programas y leyes desarrollados por otros niveles de gobierno, prestando los servicios directamente a los ciudadanos, aunque tienen cierta autonomía en la implantación de las políticas. Financieramente son muy dependientes del gobierno central y tiene poca autonomía fiscal, lo que refuerza la centralización territorial.
2.5. El Sistema Electoral El sistema electoral de los Países Bajos se caracteriza por su extrema proporcionalidad, tanto en la Segunda Cámara como en las elecciones a los Estados Provinciales y a los Consejos Municipales. Con ligeras diferencias, los partidos holandeses, traducen sus votos en escaños con una relación directa en la Segunda Cámara, la principal del Parlamento o Estados Generales. Hay que tener en cuenta que, salvo por el cambio del ámbito territorial, que afecta al tamaño del distrito electoral, el sistema es igual en las elecciones municipales y provinciales. Vamos a examinar cinco elementos básicos del sistema electoral15: la fórmula electoral, la magnitud del distrito; el reparto de los escaños suplementarios; el umbral electoral; y la estructuración de la papeleta de voto. Empezando por el último elemento, hay que señalar que los Países Bajos son uno de los pioneros en el voto a través de máquinas electrónicas. En cualquier caso el formato es similar al de la papeleta. Esta es una lista única para todos los partidos, que pueden llegar a ser más de veinte, con lo que en caso de preferir el votante el soporte de papel, se encontrará con una papeleta de enorme tamaño. En la misma están todos los candidatos listados por partidos. Si el partido tiene representación parlamentaria, puede listar el doble de sus actuales representantes parlamentarios hasta un máximo de ochenta, o de treinta en caso de no tener representación parlamentaria anterior. 15 Este modelo se basa en: Lijphart, A., Las democracias contemporáneas, un estudio comparativo, 2.ª ed. Española, Barcelona, Ariel,1991, porque es un modelo generalmente aceptado, aunque con variaciones en cada caso.
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Las listas son cerradas y desbloqueadas, esto es, con voto de preferencia. El votante señala en la papeleta el candidato por el que vota. Este candidato es presentado por el partido y es el partido el auténtico receptor del voto. Aunque el hecho de marcar un nombre de la lista es formalmente un voto de preferencia que permitiría a la candidata o al candidato ser elegido en caso de que obtuviera al menos la mitad del cociente electoral en votos de preferencia, independientemente de cual sea su puesto en la lista, en la práctica los partidos bloquean las listas lo máximo posible, llegando incluso a hacer firmar a sus candidatos la renuncia a esta posibilidad de elección antes de presentarlos. Esto es debido a que este tipo de votos de preferencia por candidatos que no están situados en cabeza suele significar un problema de liderazgo y de dirección, por lo que ocasiona crisis dentro de los partidos cuando se produce. En cualquier caso, la mayoría de los votantes acostumbra a señalar al candidato situado en el primer lugar de la lista. Sea cual sea el candidato que se señale, el voto va a parar al partido, porque aunque estén desbloqueadas, las listas son cerradas. Los votos se convierten en escaños de manera directa, obteniendo un cociente electoral, resultado de dividir el número total de votos emitidos entre el número de escaños. A continuación se multiplica el cociente electoral por el número de votos del partido y tiene que dar el número inicial de escaños del partido. Como no todos los escaños de la Segunda Cámara son ocupados por este método, para los escaños suplementarios se utiliza el método d’Hondt. Para la asignación de estos escaños suplementarios, los partidos más pequeños pueden juntar sus votos para que se contabilicen de manera unitaria, lo cual se ha producido en algunas ocasiones en los partidos confesionales. Esta circunstancia ha de ser comunicada a los electores en las papeletas de voto. En los Países Bajos no existe un umbral electoral, por lo que es muy fácil entrar en las instituciones de elección directa. El cociente electoral a superar para obtener un escaño en la Segunda Cámara se sitúa en torno al 0,67% del total de votos emitidos en el nivel nacional. Se eligen en total ciento cincuenta escaños para la Segunda Cámara. El distrito electoral es todo el país, ya que en la práctica los votos de los partidos se contabilizan a nivel nacional y los diecinueve distritos en los que formalmente votan los ciudadanos se convierten en un distrito único. No obstante, existen distritos electorales que funcionan como centros administrativos. Los partidos han de remitir una lista en cada distrito, e incluso pueden presentarse en un
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sólo distrito, aunque esto ocurre exclusivamente en el caso de formaciones políticas locales, que de esta forma tampoco tienen posibilidades de salir elegidos. Los partidos presentan el mismo primer candidato o el primer puesto de la lista en los diecinueve distritos y pueden cambiar algunos nombres de los puestos siguientes. A pesar de esta posibilidad de presentar listas distintas en los distritos, no existe representación geográfica alguna, ya que los votos se contabilizan globalmente y en la Segunda Cámara el factor geográfico no tiene relevancia. Los partidos, por otro lado, enlazan las distintas listas para establecer el orden de los puestos entre los nombres no coincidentes de las distintas listas, mostrando que en realidad el distrito es único. La fórmula electoral tan directa, el distrito único, el reparto de los pocos escaños suplementarios también de forma proporcional y la carencia de umbral hacen que éste sistema electoral sea el ejemplo de proporcionalidad directa a nivel mundial.
3. LA CULTURA POLÍTICA: PILARIZACIÓN Y DESPILARIZACIÓN El principal factor para entender los distintos actores políticos y sociales de la sociedad de los Países Bajos es la pilarización o «verzuiling». Aunque desde los años sesenta es un elemento que se va diluyendo en un proceso de despilarización u «ontzuiling» y en el siglo XXI podemos afirmar que ya no existe, las principales instituciones del país se han formado en el contexto de la pilarización y varios de los principales actores políticos y sociales han sido el producto de esta segmentación de la sociedad holandesa. Este tipo de segmentación ha existido en mayor o menor medida y según condiciones propias en todos los países de Europa occidental, pero en los Países Bajos ha tenido unas características extremas. Los segmentos o pilares eran grupos sociales aislados unos de otros, divididos por una característica religiosa o de clase desarrollando independientemente sus propias instituciones sociales. Las diferentes líneas de fractura social («cleavages») permanecen en el tiempo junto a las nuevas que han ido surgiendo, cruzándose los temas y cuestiones conflictivas. Ninguno de los diferentes pilares ha conseguido ser una mayoría dominante que se imponga al resto, por lo que sus elites se han visto obligadas a establecer alianzas y coaliciones continuas, que varían con las circunstancias del momento. También ha obligado a estos pilares, todos minoritarios respecto a la totalidad de la sociedad, a fijar
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por consenso y acuerdo las reglas y principios básicos del sistema político. Este modo de actuar, mediante consensos básicos amplios y negociaciones continuas de los temas diarios, tanto en el plano político como en el social, ha sido la característica más acusada del sistema político holandés, aunque como hemos visto en la introducción histórica no significa que no hayan existido crisis. La penúltima de estas crisis, la de 1913-17, fue la que consolidó el modelo de pilarización, pues entre 1848 y 1917 hubo una preeminencia de los liberales en el plano político. Fue este modelo sobre el cual se construyó el tipo de sistema político «consociativo» o «consocional» que desarrolló el profesor A. Lijphart16. Ya hemos visto como han surgido históricamente estos cinco17 pilares a lo largo del siglo XIX. En el siguiente punto sobre la formación de los partidos políticos veremos más detalladamente las líneas de fractura que los originaron. Cada uno de estos cinco pilares se basa en una red de organizaciones propia en la cual vivían sus miembros, aislados o con poca comunicación con los otros pilares, mientras las elites respectivas de cada uno pactaban el poder en las instituciones políticas nacionales. Según la densidad de la red y la lealtad y participación de los miembros del segmento, el grado de fortaleza del pilar es mayor o menor. Los pilares tienen sus propios periódicos y medios de comunicación, universidades, escuelas, hospitales, sindicatos, partidos políticos y todo tipo de organizaciones sociales. Aún así no todos los pilares tienen todos estos elementos aislados unos de otros y sobre todo, desde los años setenta se han fusionado de muchos de ellos. El pilar católico dispone de sus periódicos, sus programas de radio y televisión controlados por la productora católica «KRO», su red de asistencia 16 El tipo de democracia consociativa lo aplicó Lijphart (1968) al caso holandés . Este modelo era consecuencia de una tipología que cruzaba dos variables, la segmentación mayor o menor a nivel de masas populares y la cooperación o competición a nivel de elites. El tipo producto del cruce de masas segmentadas y elite cooperativa era la democracia consocional y tenía como características los gobiernos de grandes coaliciones, la autonomía de los partidos y de los segmentos unos respecto a otros, la proporcionalidad en la representación institucional y la capacidad de veto de la minoría. Posteriormente Lijphart desarrolló un modelo más complejo denominado ‘democracia de consenso’ y que se basa en ocho características: gobiernos de grandes coaliciones, separación formal e informal de poderes, bicameralismo, pluripartidismo, sistema de partidos multidimensional, sistema electoral de representación proporcional, descentralización y federalismo territorial y no territorial, constitución escrita y veto de la mayoría. En este caso, los Países Bajos en comparación con otros veinticuatro países sería una democracia de consenso-unitaria (Lijphart, 1991). 17 Lipset y Rokkan (1992).consideran sólo tres, protestante, católico y nacional-secular, pero es más descriptivo utilizar cinco de cara a explicar el surgimiento de lo partidos, siguiendo a Andeweg y Galen (1993); aunque los dos pilares protestantes no está n aislados uno del otro.
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sanitaria, la «Cruz Blanca y Amarilla» y los hospitales católicos, sus universidades como Nijmegen o Tilburg, sus escuelas y todo tipo de asociaciones vecinales, culturales y deportivas. Hasta los años setenta también tenían su propio sindicato, «NKV», y su partido político, «KVP». Sin embargo, la organización patronal ha sido compartida con los pilares protestantes desde el inicio. Sin duda el católico es el pilar más organizado. Los dos pilares protestantes comparten los mismos periódicos, la productora de radio y televisión, «NCRV», la red de asistencia sanitaria, la «Cruz Naranja y Verde», las escuelas y universidades como la Universidad Libre de Ámsterdam, el sindicato y la patronal, que además comparten con el pilar católico; de hecho la división entre los dos pilares protestantes se produce en el nivel de las iglesias y asociaciones culturales y anteriormente en el partido político. El pilar socialista tiene su propio partido, mantiene sus periódicos y productoras de radio y televisión, pero por su propia naturaleza es el usuario principal de las escuelas y universidades públicas y de la red sanitaria del Estado con la «Cruz Verde» y sus hospitales. El pilar menos organizado más permeable es el liberal, ya que dispone de su propio partido y organización patronal, así como de su productora y de sus periódicos, pero comparte los servicios públicos del Estado y en general los miembros de este pilar tienen un nivel de identificación más bajo. La evolución ha hecho que diferentes organizaciones de distintos pilares se hayan fusionado. Esto ha afectado al sistema de partidos y a los grupos de presión, que veremos específicamente. En cualquier caso, la evolución sufrida es consecuencia de la pérdida de lealtad y de identificación de la población con los pilares que se ha producido con la secularización de la sociedad y la demanda de cambios políticos de los últimos años sesenta y setenta. Este cambio cultural ha favorecido al pilar menos organizado y por ello más flexible, los liberales, y ha desfavorecido a los más organizados y confesionales, los católicos y protestantes. La competición política entre los partidos es mayor desde esas fechas, aunque en los ochenta el sistema se ha estabilizado de nuevo. A pesar de que la pilarización no tenga la misma importancia y el grado de aislamiento entre los pilares es muy inferior, así como la identificación con los mismos, lo cierto es que siguen existiendo. Hoy se manifiestan en el plano político de una manera más simplificada en sólo tres pilares, pero res-
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pondiendo básicamente a las líneas de fractura originales, incrementándose con algunas nuevas. Sigue existiendo una división entre confesionales y no confesionales respecto a muchos temas: por ejemplo la eutanasia y el aborto; y sigue existiendo una división entre los más ricos y los más pobres que se ve en los presupuestos, en los impuestos o en la legislación laboral. A estas líneas clásicas de conflicto social se ha añadido en la sociedad holandesa una fractura ecológica y una fractura contra la misma pilarización, que en buena medida se mueven en un eje izquierda-derecha. Estas nuevas líneas de fractura han ocasionado partidos y otras organizaciones al igual que en otros países europeos, pero no han formado una tupida red organizativa que pueda cubrir casi todos los aspectos sociales de la vida de una persona como ha sido el caso de los pilares. Las asociaciones de los pilares ya no están directamente vinculadas a los partidos y las campañas son más competitivas, pero aún así los medios de comunicación afines siguen manteniendo su apoyo a los partidos de su pilar a pesar de que en algún momento puedan criticarlos. Una consecuencia del debilitamiento de los pilares es el nacimiento de asociaciones y grupos de comunicación independientes, que no se identifican con ninguna de las culturas particularistas y que tiene cada vez más presencia en detrimento de los medios y asociaciones particularistas. Otra posible línea de fractura, o de conflicto social de cara al futuro parece conformarse en torno a la identidad del país y al rechazo al multiculturalismo y la inmigración en la sociedad holandesa, particularmente de la cultura musulmana (Sniderman y Hagendoorn, 2007). La consolidación de este conflicto social como una fractura permanente es una tendencia que se viene desarrollando desde los años 80 y que parece que se está extendiendo a los países del entorno de los Países Bajos, como Francia, Alemania, Bélgica, Gran Bretaña y los países escandinavos. La pilarización suponía en la práctica una limitación de la participación social en la política, ya que se dejaban en las elites de cada pilar la manifestación de los conflcitos y la intermediación de los intereses. La despilarización ha supuesto un cambio sustancial en el comportamiento político y social de los ciudadanos de los Países Bajos. Por ejemplo, la participación en actos religiosos ha pasado de ser de las más altas a las más bajas de Europa, el 11-12% del electorado era miembro de un partido hasta los años 80, y veinte años después no llegaba al 2%. En general se puede señalar que la distancia entre la ciudadanía y la elite política se está incrementando, aun-
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que existen más aspectos de la participación política de la ciudadanía tiende a canalizarse por nuevas vías. Andeweg e Irwin (2002) identifican cinco variables para establecer la participación política en los Países Bajos, procedente de los estudios y encuestas realizados por el parlamento a partir de 1989 para tratar de introducir reformas en el sistema político: • Formación de la opinión informal: basada en la participación activa en discusiones sobre cuestiones políticas. Esta variable ha permanecido casi constante entre 1972 y 1998, de 49 a 45. • Mobilización: incluye contactos públicos con gobiernos o administraciones sobre problemas y la promoción de algún tipo de organización concerniente a tales problemas. Esta variable ha bajado del 42 al 31% entre 19725 y 1998. • Participación en partidos: incluye pertenencia, desarrollo de actividades en campañas o fuera de ellas. Esta variable ha bajado del 26% al 18% entre 1972 y 1998. • Activismo: se basa en la participación en grupos de acción, que convocan actos de protesta como manifestaciones, encierros, etc. Esta variable se ha incrementado del 18 al 25%. • Potencial de protesta: se refiere a la actitud de compromiso para movilizarse si se considera injusta una ley o una decisión política. Esta variable se ha incrementado del 14 al 26%. En definitiva, se ha evolucionado desde una participación encauzada dentro del sistema hacia formas de participación más externas al mismo, con un carácter de protesta contra el funcionamiento de las instituciones.
4. PARTIDOS POLÍTICOS En los Países Bajos no existe una especificidad de los partidos respecto a cualquier asociación civil. Los partidos no están contemplados ni en la Constitución ni en ninguna legislación específica. Sin embargo existe una considerable uniformidad en la organización interna de los partidos. Casi todos reflejan la estructura institucional del Estado: secciones locales, distritales, provinciales y nacional.
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Los partidos políticos han ido surgiendo a partir de las líneas de fractura. La primera línea de fractura que se produjo en los Países Bajos18, es el que se produjo entre la «cultura central que construye la nación y la resistencia de las poblaciones sometidas de las provincias y periferias», que en este caso se manifestó en la aparición de un grupo católico, que se oponía a la cultura nacional dominante desde una posición de población sometida en provincias periféricas, como Brabante del Norte y Limburgo. La segunda línea se desarrolló paralelamente a lo largo del siglo XIX y es la que enfrentó a la cultura nacional secular, racional, centralista y reguladora con los privilegios y con los dogmas de los grupos ortodoxos calvinistas. La tercera línea de fractura, entre los grupos terratenientes e industriales no se ha dado en el casó holandés, pero sí la cuarta, entre los propietarios y patronos por un lado y obreros industriales por el otro, que se produjo a finales del siglo XIX y primera parte del XX. La corriente liberal se enraíza en la época de la república, en la oposición de las burguesías urbanas y los «orangistas». Con el bagaje ideológico de las ideas liberales de la revolución francesa, estos sectores sociales llegaron a pactar la reforma del Estado en 1848. Hasta principios del siglo XX mantuvieron una posición preeminente aunque no eran un grupo organizado, sino un grupo de notables que se aprovechaban del sufragio censitario para alcanzar mayorías en el parlamento. A partir de la introducción del sufragio universal se formaron diferentes partidos liberales, aunque juntos no superaban el 10% de votos antes de la II Guerra Mundial. En la posguerra dos grupos liberales renacieron, uno formó el «Partido de la Libertad» mientras otro se fusionaba con los socialdemócratas para formar el «Partido Laborista», aunque pronto se separaron y se unieron al primer grupo para formar en 1948 el «Partido Popular de la Libertad y de la Democracia» (VVD). Con los cambios sociales de los sesenta y setenta el apoyo ha vuelto a ascender, defendiendo una ideología basada en una política económica neoliberal, la disminución del tamaño del Estado, la desregulación y la disminución de los impuestos así como de las prestaciones sociales públicas. Como reacción a las ideas liberales y a los propios ideales de la revolución francesa, surgieron los grupos políticos protestantes. A partir primero, de la escisión radical de la Iglesia Re-reformada en 1843 de la Iglesia Holandesa 18 Aquí seguimos la descripción de las líneas de fractura de Lipset y Rokkan, op. cit., pero adaptada a los cinco pilares que describimos, que en el texto de estos autores son tres pilares como ya hemos comentado.
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Reformada, se empezó a formar un pilar protestante extremista que en 1972 culminó con una organización de carácter político, la «Liga contra la Ley de la Escolarización». Que se transformó en 1879 en el primer partido de masas holandés: el «Partido Antirrevolucionario» (ARP). Aunque este partido pretendía unir a todos los grupos confesionales protestantes contra el liberalismo predominante, los pilares de apoyo tenían elementos comunes y elementos diferentes entre los grupos más radicales y los tradicionales de la Iglesia Holandesa Reformada. Estos últimos tenían sus raíces en los «orangistas» y eran más conservadores. Defendían la independencia de los parlamentarios respecto a las organizaciones del pilar y sobre todo el mantenimiento del sufragio censitario. Esto llevó en 1894 a una escisión del «Partido Antirrevolucionario» y en 1908 a la creación de un partido político auspiciado por la jerarquía de la Iglesia Holandesa Reformada, la «Unión Histórica Cristiana» (CHU). En el plano político, el pilar católico se apoyó en principio en diputados independientes que apoyaban a la mayoría liberal a cambio de conseguir normalizar la situación de su credo religioso. Hay que recordar que entonces el sufragio era restringido y el sistema electoral era el mayoritario a dos vueltas en circunscripciones uninominales y los partidos no existían como tales, sino que había tan sólo fracciones parlamentarias que se formaban por afinidad y por interés. Con el tiempo, la comunidad de intereses con los liberales se fue acabando con el surgimiento de la cuestión educativa. Finalmente, con el establecimiento del sufragio universal se formó un partido de masas patrocinado por la jerarquía de la Iglesia en 1926, el «Partido Estatal Católico Romano», que después de la II Guerra Mundial se transformó en el «Partido Católico Popular» (KVP). Una de las causas de la despilarización ha sido la secularización de la sociedad que produjo una continua pérdida de votos de los tres partidos confesionales desde los años sesenta. La situación llevó a colaborar a los tres partidos, primero juntando sus grupos parlamentarios, después presentando listas conjuntas a las elecciones de 1977 y finalmente formando un partido democristiano unificado en 1980, el «Llamamiento Cristiano Demócrata» (CDA). Este partido mantiene las posiciones comunes de los tres antecedentes. Por un lado es el centro del sistema de partidos holandés en las cuestiones de economía y protección social, situándose más hacia la derecha si tomamos en cuenta cuestiones como el aborto o la eutanasia, casos en los que deja el centro al VVD.
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La ideología socialista en la última parte del siglo XIX llegó por influencia de los países de alrededor, sobre todo desde Alemania. En realidad no había gran cantidad de obreros industriales, pues el nivel de industrialización del país era bajo por aquella época. Los seguidores socialdemócratas eran en principio los artesanos, los trabajadores de los canales y los puertos, los granjeros pobres y los jornaleros. Con el desarrollo industrial del siglo XX creció el proletariado, pero los trabajadores que mantenían como prioridad sus ideas religiosas preferían participar en las organizaciones de los pilares confesionales. Los socialdemócratas desarrollaron sus organizaciones sociales, sus periódicos, sus sindicatos formando un pilar completo al modo de los segmentos religiosos. El «Partido Socialdemócrata de los Trabajadores» (SDAP) se fundó en 1894, inspirado en el programa revolucionario de Erfurt, siguiendo el ejemplo del SPD alemán. Los intentos revolucionarios fracasaron durante esta primera etapa y desde 1918 ya no se volvieron a intentar. La reforma del sistema también facilitó la integración en el mismo de los socialdemócratas, que fueron moderando sus posturas al tiempo que se convertía en uno de los principales partidos, la segunda minoría después de los católicos. Tras la II Guerra Mundial el partido abandonó el marxismo como principio ideológico, reconvirtiéndose en el «Partido de los Trabajadores» (PvdA). Desde entonces este partido socialdemócrata es el principal partido del centro izquierda laico. El «Partido Comunista en los Países Bajos» (CPN) surgió como escisión del SDAP en 1909. Otras escisiones posteriores del PvdA han sido el «Partido Socialista Pacifista» (PSP) que nació en 1957 focalizando su oposición a la guerra fría. El CPN y el PSP formaron en 1989 una coalición a la izquierda del PvdA que se llama «Izquierda Verde» (GL). A esta coalición también pertenecen pequeños partidos izquierdistas surgidos de escisiones de los partidos confesionales al fusionarse estos en el CDA en 1980. Uno es el «Partido Popular Evangélico» (EVP), de origen protestante y otro es el «Partido Radical» (PPR), que se formó en 1972 por escisión del ala más izquierda del partido católico KVP, aunque era liderado por un ex miembro del ARP. Su mensaje es de «Nueva Izquierda», laica y ecologista. En general, la izquierda del PvdA ha estado cubierta por varios partidos de «Nueva Izquierda» desde los años 70, como DS-70 (Socialistas Demócratas 70), que desapareció en 1983. Con el cambio de siglo parece que ese espacio lo ha ocupado de forma estable dos grupos políticos. Destaca el Partido
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Socialista (Socialistische Partij, SP), una antigua escisión mahoísta del Partido Comunista convertido en la izquierda contestataria. Fue fundado en 1972 con un mensaje de protesta contra el sistema, contra el carácter actual de la Unión Europea y contra la economía de mercado. En este grupo se juntaron los antiguos comunistas, pacifistas y ecologistas. situados a la izquierda de «Izquierda Verde». Además de las citadas escisiones izquierdistas, los partidos confesionales también tuvieron escisiones derechistas. La mayoría han sido por cuestiones religiosas dentro del pilar de la Iglesia Re-reformada, como el «Partido Político Reformado» (SGP) que nació en 1918 y desde 1922 tiene representación en la Segunda Cámara. Este partido es conocido por sus posiciones ultraconservadoras, como su oposición a la participación política de las mujeres. Otro ejemplo es la «Liga Política Reformada» (GPV), que surgió en la posguerra, pero tiene su pequeña representación en el parlamento desde 1963. Un tercer caso es la «Federación Política Reformada» (RPF), que apareció en 1975 como oposición a la conjunción de un único partido cristianodemócrata. Los tres son calvinistas ortodoxos y colaboran entre ellos, aunque son partidos independientes. En el 2000 el GVP y la RPF se unieron en la CU (Unión Cristiana), con un programa que propone equilibrar la tendencia al individualismo y al materialismo, favoreciendo la responsabilidad comunitaria. Un partido que nació directamente como reacción a la pilarización es «Demócratas 66» (D’66). Su principal objetivo es reformar el sistema político, y en este sentido entronca con los partidos protesta, aunque no es en absoluto un partido anti-sistema. Propone la elección directa del MinistroPresidente y de los alcaldes, un sistema electoral con pequeños distritos uninominales y mayoría simple y la regulación de los referenda consultivos como forma de democracia directa, por ejemplo. En las cuestiones económicas y de estado del bienestar se sitúa en el centro-izquierda, entre los socialdemócratas y los democristianos y en las polémicas cuestiones morales como aborto y eutanasia se alinea con la izquierda. Otros partidos que surgieron en la década de los 90 la «Liga de Mayores» (AOV) y «Unión 55+» (U55+), que defiende los intereses de los mayores de 55 años respecto a las pensiones. Estos dos últimos se presentaban en coalición a la contienda electoral y obtuvieron 7 escaños en 1994, pero han desaparecido del parlamento en 1998. Además de efímeros, estos partidos sólo defien-
410
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
den esta cuestión, no teniendo un programa claro respecto al resto de los temas, lo cual ha contribuido a su fracaso electoral. La primera década del siglo XXI ha visto como el espacio de la derecha extrema ha ido creciendo. Al margen de que se puedan considerar a estos grupos políticos como ultraderechistas o simplemente grupos populsitas anti-inmigración (Van Spanje, 2011), este espacio político tiene cada vez más relevancia. Ya en los 80 un grupo populista derechista lanzó el problema de la inmigración a la agenda pública, el Partido de Centro (CD). Su líder, Jaanmat, fue expulsado del partido en 1984, pero fundó otro, los «Demócratas de Centro» (DC) que le permitió mantenersun escaño en la Segunda Cámara entre 1989 y 1998, y sacar el problema de la inmigración continuamente en la agenda pública. Esta tendencia populista contra la inmigración fue retomada en 2002 por Pyn Fortuyn y su lista. Tras su asesinato, antes de las elecciones de 2002, y el éxito de su partido en las elecciones inmediatamente posteriores (17%), se acabó consolidando esta línea populista como un elemento relevante en un páis de minorías parlamentarias (Andeweg e Irwin, 2002). La lista Pyn Fortuyn no sobrevivió como partido, pero su espacio político sí. En 2004 nació el «Partido por la Libertad» (PVV), con una línea populista y anti-inmigrantes. Este partido obtuvo el 15,5% en 2010, siendo el tercero más votado en el país. Se ha caracterizado por el rechazo al crecimiento de la cultura islámica en el país, proponiendo incluso la prohibición del Corán. El partido gira en torno a su líder, Geert Wilders, antiguo diputado del VVD, del que se escindió por el rechazo a la entrada de Turquía en la Unión Europea. En el eje económico se caracteriza por defender posturas liberalizadoras y desreguladoras, mientras que en el plano social es conservador y nacionalista. Un recién llegado en 2006 ha sido el «Partido por la Defensa de los Animales» (PvdD), que se centra en hacer políticas más respetuosas con los animales y la abolición de la bio-industria. Los niveles a afiliación de los partidos son bajos respecto al voto (Andeweg e Irwin, 2002). El partido con más miembros, la CDA, tenía en torno a los 86.000 militantes en 1998, el PvdA tenía altededor de 62.000 y el VVD unos 51.000, en un páis de unos 16 millones de habitantes.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
5. LAS ELECCIONES Tabla 1. Resultados electorales entre 1982 y 2010 (% votos) 1986
1989
1994
1998
2002
2003
2006
2010
CDA
34,6
35,3
22,2
18,4
27,9
28,6
26,5
13,7
PvdA
33,3
31,9
24,0
29,0
15,1
27,3
21,2
19,6
VVD
17,4
14,6
19,9
24,7
15,4
17,9
14,6
20,4
SP
0,3
0,4
1,3
3,5
5,9
6,3
16,6
9,9
PVV
—
—
—
—
—
—
5,9
15,5
LPF
—
—
—
—
17,0
5,7
—
—
GL
—
4,1
3,5
7,3
7,0
5,1
4,6
6,6
D66
6,1
7,9
15,5
9,0
5,1
4,1
2,0
6,9
SGP
1,8
1,9
1,7
1,8
1,7
1,6
1,6
1,7
CU
—
—
—
—
2,5
2,1
4,0
3,3
RPF
0,9
1,0
1,8
2,0
—
—
—
—
GPV
1,2
1,3
1,3
1,2
—
—
—
—
Others
1,5
2,0
9,7
3,1
2,4
1,3
1,1
1,2
Turnout
85,8
80,3
78,7
73,3
79,0
79,9
Fuente: Wolfram Nordsieck 2010. (http://www.parties-and-elections.de)
Tabla 2. Número de escaños en la Segunda Cámara entre 1982 y 2010 1986
1989
1994
1998
2002
2003
2006
2010
CDA
54
54
34
29
43
44
41
21
PvdA
52
49
37
45
23
42
33
30
VVD
27
22
31
38
24
28
22
31
SP
—
—
2
5
9
9
25
15
9
24
PVV LPF
—
—
—
—
26
8
—
—
GL
—
D66
9
6
5
11
10
8
7
10
12
24
14
7
6
3
10
CU
—
—
—
—
4
3
6
5
SGP RPF
3
3
2
3
2
2
2
2
1
1
3
3
—
—
—
—
GPV
1
2
Others
3
—
2
2
—
—
—
—
—
—
—
—
—
—
Total
150
150
150
150
150
150
150
150
Fuente: Wolfram Nordsieck 2010. (http://www.parties-and-elections.de)
412
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
Los resultados electorales (tablas 1 y 2) muestran este declinar continuo de los partidos confesionales centristas, con dos momentos críticos: el primero entre 1967 y 1972, produjo la coalición electoral de los tres partidos en 1977 y la fusión en 1980 bajo el nombre de CDA. Este partido, a pesar de haber conseguido sólo un porcentaje semejante al que obtenía en solitario el partido católico KVP antes de la crisis social, ha mantenido un alto grado de influencia, ganando las elecciones de 1981, 1986 y 1989. Incluso cuando no ha sido el más votado se ha mantenido como el socio mayoritario del gobierno desde que apareció hasta la nueva crisis. El segundo momento crítico se está produciendo desde 1994, ocasionado más por una crisis más económica que social y en esta ocasión la caída electoral ha provocado que pase a ser el tercer partido en los Países Bajos y su desaparición como socio de gobierno. El PvdA también sufrió estas crisis en su porcentaje de votos. Sin embargo, sus fórmulas para salir de la situación han sido diferentes. Los socialdemócratas han preferido hacer giros ideológicos para adaptarse a los tiempos. En el primer momento reaccionó con el ascenso de la «Nueva Izquierda» a la dirección del partido, proponiendo un programa más radical que les llevó a ser el partido más votado en 1977, obteniendo su mejor resultado electoral y volviendo a conseguir victoria en 1982. No obstante ha tenido menos importancia que la CDA a pesar de lograr unos resultados semejantes, por su posición no centrada hasta ahora en el sistema. En la nueva crisis de 1994, ha llegado a perder una cuarta parte de su porcentaje de votos respecto a las anteriores elecciones, pero pasó a ser la minoría mayoritaria y a poder formar gobierno como socio mayoritario. En este caso, su giro ideológico, ya anunciado antes de 1994, ha sido hacia la moderación y el centro del sistema. El liderazgo del gobierno y la moderación le han permitido retomar parte de su fortaleza electoral. El nuevo papel más moderado también significa que crecen los partidos situados a la izquierda del PvdA, tales como Izquierda Verde, e incluso a la izquierda de este último el SP, mientras los socialdemócratas se empiezan a competir en los campos de D’66 e incluso del antiguo pilar confesional. Los liberales del VVD son los grandes ganadores de la despilarización. Observado en perspectiva, se pude ver que el ascenso del partido ha sido la tendencia predominante desde los años setenta, aunque tuvo retrocesos en los años ochenta al verse perjudicado por su participación como socio menor del gobierno. En 1989 decidió salir de la coalición y recuperó sus votos, llegando a superar a los democristianos en las últimas elecciones, tras haber
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
formado gobierno con los socialdemócratas, aunque con D’66 como fusible. Estos últimos, a pesar de ser un partido que pretende la reforma constante del sistema, se han consolidado en el sistema de partidos incluso como socio de gobierno. A pesar de haber caído en su porcentaje electoral en 1998 respecto a las elecciones anteriores, si lo examinamos desde su creación, se ha convertido en uno de los grandes beneficiados de los cambios producidos en la sociedad y de la despilarización, que fue uno de los factores esenciales de su fundación. «Liberales y demócratas 66» son los vencedores momentáneos de la adaptación del sistema de partidos a los cambios sociales debido a que en el primer caso su pilar era muy flexible, o incluso se puede considerar que no era un pilar, si no que era el resto de la sociedad que no estaba encuadrada en ninguno de los otros pilares. En el segundo caso, su organización es totalmente contraria a la pilarización, y ambos son mucho más flexibles para adaptarse a los cambios. A medida que se produce un debilitamiento ideológico y de la imagen de marca de los partidos producto de la despilarización, ha cobrado más fuerza la figura del candidato que presenta el partido a Primer Ministro como elemento explicativo del comportamiento electoral volátil. Por ejemplo, Ruud Lubbers fue el político más popular de los Países Bajos entre 1986 y 1994, y su salida conllevó la bajada de su partido en las elecciones de ese año, la CDA. Su testigo fue recogido en la primera década del siglo XXI por Jan Peter Bankenende, quien fue Primer Ministro entre 2002 y 2010. Entre medias, el político más popular fue el laborista Win Kok, que elevó los resultados del PvdA en 1998 y consiguió ser Primer Ministro. Esta situación de relevancia del candidato o cabeza de lista del partido continúa en la actualidad, en la que el VVD ha alcanzado la situación de partido más votado en 2010 apoyándose en la popularidad de su líder, Mark Rutte; al tiempo que también asciende notablemente el Partido de la Libertad (PVV), de carácter derechista y anti-islámico, basándose en el liderazgo de Geert Wilders. En este sentido, la ultraderecha neerlandesa había tenido el precedente de la Lista Pym Fortuyn19, que ni siquiera era un partido en 2002 cuando llegó a ser el segundo partido más votado, sino una agrupación 19 Pym Fortuym llevó a la agenda política por primera vez el tema del rechazo al islam en la sociedad neerlandesa, catalogando al Islam como una cultura para idiotas (Andeweg e Irwin, 2002) y el rechazo a más inmigrantes no occidentales. Estos temas han sido recogidos con éxito por Geert Wilder y su PVV. Pym Fortuym fue asesiando en mayo de 2002, el plena campaña electoral, por un supuesto defensor de los derechos de los animales.
414
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
de electores en torno a su líder, que murió asesinado antes de la votación. El grupo político acabó disolviéndose en luchas internas sin la presencia de su líder fundador.
6. SISTEMA DE PARTIDOS Una vez enumerados los partidos parece claro que el sistema de partidos de los Países Bajos es multipartidista. Si utilizamos el criterio de Sartori20, sólo son importantes para establecer el número de partidos aquellos que tienen posibilidades de coalición o de chantaje, en el sentido de que su presencia afecta a la estrategia de los otros partidos y altera la competencia entre ellos. Según este criterio estamos ante un caso de pluralismo moderado cuyo número está entre tres y cinco partidos relevantes. Actualmente hay cuatro partidos significativos, que cumplen el primer criterio, pues el segundo apenas se da, son PvdA, CDA, VVD, D’66. Pero en realidad, y tras los resultados electorales de 1998, se podría incluir un quinto ‘Izquierda Verde’, pues puede ser un potencial socio de coalición y su crecimiento puede alterar la estrategia del PvdA, aunque no es un partido de chantaje o de reto al sistema. Ningún partido es capaz de conseguir mayoría absoluta en Holanda, por lo que están habituados a pactar y a formar gobiernos de consenso. Ninguno ha logrado ser la fuerza política dominante, de ahí que la clave del sistema de partidos holandés sea la capacidad para pactar. Por ello se tiende a competir por el centro, que como ya hemos explicado es bidimensional. Por un lado según el eje socioeconómico, que posiciona a los partidos respecto a las políticas del estado del bienestar e impuestos y por otro lado según el eje confesional o moral, que sitúa a los partidos a partir de cuestiones como aborto o educación religiosa. En una sola dimensión convencional que recogiera la posición de los partidos en un único eje izquierda-derecha, el centro del sistema político estaría ocupado por el partido democristiano, CDA; en el centro-derecha estaría el partido liberal, VVD, más a la derecha los tres partidos calvinistas ortodoxos y en el extremo el CD. A la izquierda del CDA tendríamos en primer lugar a D’66, partido que podemos catalogar de centro-izquierda e inmediatamente 20
Sartori, G., Partidos y sistemas de partidos. Alianza, Madrid,1980.
415
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
a la izquierda de este se puede identificar a los socialdemócratas del PvdA; quedando «Izquierda Verde» y el SP en el extremo del eje. Como se puede observar, los cuatro partidos principales se encuentran entre el centro izquierda y el centro derecha del continuo. Si ahora desglosamos las dos dimensiones, en la primera, donde se encontrarían las cuestiones relativas al estado del bienestar y los impuestos, el centro seguiría ocupado por el CDA aunque compartiendo su posición con D’66. En una posición de izquierda moderada estaría el PvdA y en el extremo seguirían «Izquierda Verde» y el SP. En la posición inmediatamente a la derecha del CDA y D’66 se situarían los tres partidos calvinistas ortodoxos y a la derecha de estos el VVD. Esta dimensión es la más importante hoy en día y la que más influencia tiene a la hora de obtener una imagen general de la ubicación de los partidos. No obstante, la dimensión religiosa-secular sigue teniendo presencia y reubica a los partidos políticos en determinadas cuestiones que ya hemos señalado como el aborto, la eutanasia, la educación religiosa, o incluso en cuestiones que aparentemente no serían religiosas como el papel de los referemda o la elección directa de los alcaldes que afectan al marco constitucional. En este eje el centro estaría ocupado por los liberales del VVD, quedando a su izquierda inmediata el PvdA e «Izquierda Verde», mientras D’66, más radical en este aspecto, se sitúa a la izquierda de los socialdemócratas, aunque más centrado que el SP. Al lado derecho del eje quedarían el CDA y los tres partidos calvinistas ortodoxos en el extremo. Tabla 3. Ubicación de los partidos políticos de los Países Bajos Eje izquierda / derecha 1 1
Eje confesional
2 3
2
3
4
5
PvdA
D’66
6
7
9
GL VVD
4 5 6 7
PVV
8
CDA
9 10
CU
Fuente: elaboración propia a partir de Andeweg & Irwin (1993 y 2002).
416
8
SP
SGP
10
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
A la hora de formar las coaliciones, la ubicación que predomina es la que se basa en las cuestiones económicas. En los programas de gobierno, las cuestiones más peliagudas referentes a los temas conflictivos en la dimensión religiosa-secular se suelen posponer, no se tratan, lo cual siempre favorece a los democristianos. Las coaliciones parten de la posición central del CDA, pues los socialdemócratas y los liberales se excluían mutuamente durante los años sesenta, setenta y ochenta. También los democristianos han tenido una posición de minoría mayoritaria o de segunda minoría en el parlamento, posición que antes de 1980 le correspondía al KVP. Desde esa fecha, la preferencia principal era el VVD con D’66 y en segundo lugar el PvdA. Este último partido ha sido minoría mayoritaria en 1971, 1977 y 1986, pero su posición más escorada desde el centro le impidió formar gobierno, aunque si lo hizo en 1989 como socio del CDA. En 1994 se produjo un importante cambio en el comportamiento electoral que ha continuado en 1998 y que tiene como característica esencial la caída espectacular del CDA, con una importante crisis interna. Le acompañó en esta caída el PvdA, pero este último ha sabido aprovechar las circunstancias para formar un gobierno sin los democristianos y se ha recuperado en las elecciones de 1998. Este vuelco electoral está provocando un cambio en el sistema de partidos, en el que el gran beneficiado es el VVD que se ha convertido en la segunda minoría por encima de un CDA que ha perdido la mitad de su apoyo. Con la nueva situación el sistema sigue siendo de pluralismo moderado y la competencia sigue siendo centrípeta, pero el grado de la misma aumenta considerablemente, existe un desplazamiento hacia la izquierda del núcleo del sistema, que pasa a ser el PvdA, y aparece como posible socio en la coalición de gobierno «Izquierda Verde». Por otro lado, la pérdida de influencia de los democristianos puede significar el fin definitivo de la pilarización.
417
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Tabla 4. Coaliciones de gobierno en los Países Bajos desde la II Guerra Mundial Fecha de investidura
Partidos de la coalición de gobierno
Junio de 1945
PvdA – KVP – ARP – ind.
Julio de 1946
KVP – PvdA – ind.
Agosto de 1948
PvdA – KVP – CHU – VVD – ind.
Marzo de 1951
PvdA – KVP – CHU – VVD – ind.
Septiembre de 1952
PvdA – KVP – ARP – CHU – ind.
Octubre de 1956
PvdA – KVP – ARP – CHU – ind.
Diciembre de 1958
KVP – ARP – CHU
Mayo de 1959
KVP – ARP – CHU – VVD
Julio de 1963
KVP – ARP – CHU – VVD
Abril de 1965
KVP – PvdA – ARP
Noviembre de 1966
ARP – KVP
Abril de 1967
KVP – ARP – CHU – VVD
Julio de 1971
ARP – KVP – CHU – VVD – DS’ 70
Julio de 1972
ARP – CHU – VVD – KVP
Mayo de 1973
PvdA – D’66 – KVP – ARP - PPR
Diciembre de 1977
CDA – VVD
Septiembre de 1981
CDA – PvdA – D’66
Mayo de 1982
CDA – D’66
Noviembre 1982
CDA – VVD
Julio de 1986
CDA – VVD
Noviembre de 1989
CDA – PvdA
Mayo de 1994
PvdA – D’66 – VVD
Mayo de 1998
PvdA – D’66 – VVD
Julio de 2002
CDA-VVD-LPF
Enero de 2003
CDA-VVD-D’66
Junio de 2006
CDA-PvDA-CU
Junio de 2010
VVD - CDA
Fuente: Andeweg & Irwin, (1993), actualizada con datos de Van Der Brug, (1999). En primer término de la coalición aparece el partido del Ministro-Presidente.
418
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
7. LOS GRUPOS DE PRESIÓN Ya hemos citado el neo-corporativismo que caracteriza al sistema político holandés al tratar el tema de la descentralización funcional de la administración y el gobierno. Aunque en los momentos de mayor desarrollo de la pilarización los principales grupos de presión buscaban participar en el mismo proceso de toma de decisiones, con la despilarización no buscan tomar decisiones de carácter institucional o dentro del Estado, aceptando la responsabilidad de las mismas, sino que interviene presionando a los poderes públicos. El gobierno se beneficia de esta participación al conseguir un alto grado de apoyo y compromiso para sus políticas públicas y los grupos de interés se aseguran de que sus preferencias más importantes sean defendidas adecuadamente. Los sindicatos y las patronales son los principales grupos de presión y están fuertemente organizados. El 29% de los holandeses pertenecían a algún sindicato en torno al año 2000 (Andeweg e Irwin, 2002). Destaca la FNV (Federación de Sindicatos Holandeses), que juntó a los movimientos sindicales católico y socialista en 1976 y que tenía más de un millón de miembros en el cambio de siglo. Este sindicato es interclasista y pragmático. Además, está el sindicato CNV (Sindicato Nacional Cristiano Reformado) que tenía en esa fecha unos 350.000 miembros, con un perfil de trabajadores de «cuello blanco» y que suelen asumir posturas más moderadas que la FNV. El proceso de despilarización continuo ha ocasionado la pérdida de influencia de estos sindicatos generalistas, y su espacio ha sido ocupado por sindicatos profesionales o especializados, que proliferan en gran número. La principal asociación patronal es la VNO-NCW, producto de la fusión entre la principal patronal laica (VNO), que agrupaba a las grandes empresas y la de los grupos cristianos, tanto católicos como reformados (NCW), que agrupaba a empresas medianas. Esta patronal agrupa en la actualidad a la gran mayoría de grandes y medianas empresas de los Países Bajos, aunque las compañías más grandes suelen hacer lobby al Gobierno directamente, así como negociar sus propios acuerdos con los sindicatos, al margen de la patronal a la que pertenecen. Eso debilita bastante el papel de la patronal. Las pequeñas y medianas empresas suelen agruparse en su propia organización, la MKB Nederland, y los granjeros tienen la LTO Nederland. Las asociaciones
419
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
patronales tienen una plataforma, la RCO (Consejo de Organizaciones Empresariales), para negociar temas en los que presentan una posición común. El proceso de despilarización hace que estos grupos de interés que en el pasado utilizaban las organizaciones de su pilar para acceder al poder político, sobre todo a través de los partidos afines, ahora prefieran acceder a los distintos ministerios directamente, aunque la capacidad para defender sus intereses en estos foros es mucho menor que a través de los partidos. Otro efecto de ese proceso es el aumento de competencia por atraer afiliados, recursos e influencia entre los distintos grupos de sindicatos y patronales. El neo-corporativismo holandés se basa en un entramado institucional que reúne a los agentes sociales con los representantes del Estado. La institución más destacada es el «Consejo Socioeconómico» (SER), pero existen además organizaciones que reúnen horizontalmente a los agentes implicados en un sector económico, por ejemplo agricultura, o verticalmente a todos los implicados en cada sector de producción, por ejemplo, coches. Lo más importante es que estas instituciones tienen capacidad reguladora sobre su sector. Todas convergen en la SER, que está compuesta por representantes de los sindicatos, patronales y por los miembros de la Corona, que son el Gobernador del Banco Central, cargos del poder ejecutivo y «expertos» en economía. Siempre que una norma legal afecte a los aspectos socioeconómicos, el SER tiene que ser consultado y aunque su consejo no sea preceptivo tiene una gran importancia política. Como contrapeso, es el gobierno el que decide que organización de interés es representativa o no, y en que consejo lo es. Todos estos consejos, y especialmente la propia SER, tienen sus propios expertos y su administración de apoyo. Este neo-corporativismo está muy relacionado con una cultura política y social que prima el acuerdo, el consenso y el pacto sobre el conflicto. Al igual que la pilarización, cada sector representa a una parte de la sociedad y hay que llegar a un acuerdo con las otras partes para conseguir un apoyo de la mayoría social a las decisiones que se toman. Por su parte el neo-corporativismo ha sufrido el reto del cambio social. Las relaciones entre los distintos actores tienden a ser más conflictivas. Sin embargo, el entramado del neocorporativismo parece más sólido que el de la pilarización. Esto se debe a que está directamente vinculado a la propia organización del gobierno y de la administración pública. Los consejos están adaptados a la estructura fragmentada de los ministerios, la mayoría de estas instituciones corporati-
420
EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS PAÍSES BAJOS
vas están especializadas en sus sectores, como la administración pública holandesa, por lo que existe una relación directa entre la administración y los agentes implicados. Además, los departamentos ministeriales utilizan a estos consejos como asesoría externa. El problema es que al estar tan fragmentados y especializados tanto los consejos como el poder ejecutivo, se originan fricciones entre ministerios y también entre consejos. En cualquier caso el neo-corporativismo es una característica del sistema político de los Países Bajos, que en buena medida es una alternativa a la descentralización territorial de otros sistemas políticos.
8. BIBLIOGRAFÍA FERRANDO BADÍA, J. (1995): El régimen político de los Países Bajos en Regímenes políticos actuales, Tecnos: Madrid. ANDEWEG, R. B. y IRWIN, G. A. (1993): Dutch Government and Politics, McMilland: Houndmill. ANDEWEG, R. B. e IRWIN, G. A. (2002): Governance and Politics of the Netherlands, Palgrave MacMillan: Hampshire. GLADDISH, K. (1991): Politics and Policy-making in the Netherlands, Hurts and Co. Publishers Ltd.: Londres. LIPSET, S. M. y ROKKAN, S. (1992): Estructuras de división, sistemas de partidos y alineamientos electorales, en «Diez textos básicos de ciencia política», Ariel: Barcelona. LIJPHART, A. (1968): The Politics of accomodation: pluralism and democracy in the Netherlands, Berkeley: University of California Press. LIJPHART, A. (1991): Las democracias contemporáneas, un estudio comparativo, 2ª ed. Española, Barcelona: Ariel. LIPSET, S. M. y ROKKAN, S. (1992): Estructuras de división, sistemas de partidos y alineamientos electorales, en «Diez textos básicos de ciencia política», Ariel: Barcelona. SARTORI, G. (1980): Partidos y sistemas de partidos. Alianza, Madrid. SNIDERMAN, P. M. y HAGENDOORN, L. (2007): When Ways of Life Collide Princeton University Press: Princeton (New Jersey) EE.UU.
421
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
KORTMANN, C. y BOVEND’EERT, P. (1993): The Kingdom of The Netherlands. An Introduction to Dutch Constitutional Law: KLT, Deventer. La Constitución del Reino de los Países Bajos 1996, División de Asuntos Constitucionales, Legislación y Asuntos Internacionales, Ministerio del Interior del Reino de los Países Bajos. VAN DER BRUG, W. (1999): Floating Voters or Wandering Parties? The Dutch National Elections of 1998. En «West European Politics», 22, 1: 179-186. VAN SPANJE, J. (2011): «The Wrong and the Right: A Comparative Analysis of “AntiImmigration” and “Far Right” Parties» en Government and Opposition, 46, 3: 293320, VV.AA. (2008): The Netherlands in a Nutshell. Highlights from Dutch history and culture Amsterdam University Press: Amsterdam.
422
CAPÍTULO 8 EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA Lourdes López Nieto
1. 2. 3. 4. 5.
Introducción Evolución histórico-política Organización constitucional y vida política El poder legislativo El poder ejecutivo 5.1. La jefatura del Estado 5.2. El gobierno 6. La organización territorial 7. El sistema judicial 8. El sistema representativo 8.1. Sistema electoral 8.2. Las instituciones de democracia directa 9. Partidos políticos y grupos de presión. 10. Comportamiento electoral. 11. Bibliografía.
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
OBJETIVOS • Los sistemas políticos nórdicos presentan unas características específicas que justifica su estudio propio por la singularidad de sus instituciones, actores, costumbres y prácticas políticas, sociales y económicas. Después han introducido cambios en todos ellos a lo largo del siglo XX liderando las reformas que se han exportado a otros estados europeos. El análisis del caso danés permite ilustrar con detalle los rasgos esenciales de los sistemas políticos escandinavos.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• Países Escandinavos. • Folketing. • Ombusdman, o defensor del pueblo. • Ejecutivo dual. • Representación proporcional en su variante Sainte-Lague. • Candidaturas individuales o por partidos. • Prácticas consuetudinarias-modernización. • Sistema de partidos congelados-descongelación. • Estado de bienestar-reinvención estado bienestar.
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1. INTRODUCCIÓN Dinamarca comparte rasgos geográficos, históricos, culturales, socioeconómicos y políticos con las tres naciones localizadas en la península escandinava (Noruega, Suecia y Finlandia). Ello explica que frecuentemente a los cuatro países se les englobe bajo el rótulo de países escandinavos. Pero hay que recordar que el sistema político finés no resiste la comparación en términos institucionales, porque logra su independencia tardíamente en 1918 y se trata de una república de carácter semipresidencial. Otras veces reciben el nombre de países nórdicos, adjetivo de origen germánico, relativo a los países y pueblos escandinavos que hablan lenguas germánicas. Por ello, aunque analizo el sistema político danés, destacaré los rasgos más relevantes que comparte con los citados países, especialmente con Suecia, su gran rival histórico y con Noruega, país sometido a los anteriores en determinados momentos. Las instituciones y las prácticas políticas de estos países presentan ciertas peculiaridades en buena medida debido a la homogeneidad de sus sociedades. Entre estas cabe destacar la combinación de tradiciones históricas con estructuras modernas, que se manifiesta en el pragmatismo político. Las constituciones son rígidas, existe un reconocimiento genérico de los derechos ciudadanos, protegidos además de por los tribunales y por la opinión pública, por el defensor del pueblo, institución originaria de estos países. Son monarquías constitucionales, vertebradas en torno a un sistema de gobierno parlamentario en las que el parlamento unicameral desempeña un papel esencial sobre los ejecutivos. Los gobiernos han estado conformados a lo largo del siglo XX por alianzas duales de dos de los cuatro partidos fundamentales. Estos son los tres clásicos en la Europa de los siglos XIX y XX: liberales, conservadores y socialistas, más los partidos agrarios de gran peso y protagonismo en estos países durante el citado siglo. Los conflictos que explican el origen de los partidos se cifran esencialmente en las tensiones capitaltrabajo y rural-urbano. Esta homogeneidad de la sociedad en términos étnicos, lingüísticos y religiosos durante casi todo el siglo XX, explica que se
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hayan organizado como estados unitarios y que hayan resuelto los conflictos a través de consensos políticos si bien basados en la hegemonía socialdemócrata11. Este modelo comenzó a modificarse en la última década del siglo XX y se ha consolidado en los primeros años del nuevo siglo, al terminar de descongelarse los sistemas de partidos manifestación de los cambios en el comportamiento político de los ciudadanos nórdicos.
2. EVOLUCIÓN HISTÓRICO-POLÍTICA La evolución del sistema político danés participa de algunas notas comunes a Suecia y Noruega, que se remontan a la época feudal. Se trata de una historia basada en las uniones y desuniones, de sometimiento y de ocupación, en las que participan además de estos inestables reinos, Rusia y Prusia, potencias vecinas que «aprovechan» las rivalidades internas, para ejercer su hegemonía sobre los territorios escandinavos. Después, las guerras napoleónicas ahondan las tensiones en estos reinos, que se saldan en el Congreso de Viena con la anexión de Noruega a Suecia; Dinamarca obtiene los ducados de Holstein y Schleswig, lo que genera disputas a lo largo del siglo XIX con Prusia y Alemania. Esta situación de intervencionismo externo, combinado con momentos de neutralidad pervive durante el siglo XX. Dinamarca incorpora la parte septentrional del ducado de Schleswig, con lo que se solventa una disputa originada en el periodo de las guerras napoleónicas. Este país se mantiene neutral durante la I Guerra Mundial y desde entonces hasta la ocupación. Islandia amplía progresivamente su autonomía de Dinamarca hasta lograr la independencia. Posteriormente sufre la ocupación de las tropas nazis durante la II Guerra Mundial. El último episodio relativo a la integridad territorial de este Estado es la concesión de un alto grado de autonomía política a las islas Faroe y Groenlandia. 1 Las especificidades y comportamientos paradójicos de los países escandinavos tienen también su traducción cuando abordamos el estudio de sus sistemas políticos. La densidad de politólogos es alta y también lo es su producción científica, tanto en las lenguas propias de sus Estados, como en lengua inglesa. Apenas existen monografías sobre estos sistemas políticos en inglés, salvo algunas excepciones como Heckeescher. Democratie efficace, Paris, PUF, 1987. Sin embargo, hay numerosos capítulos en libros comparados sobre estos sistemas políticos, especialmente del danés, gracias al gran interés de politólogos europeos por explicar y divulgar este paradigmático modelo político (por ejemplo en Mair, P, (1990) The West European Party System, Oxford University Press). Otra manifestación de esta realidad es la ya clásica revista Scandinavian Political Studies, en la que se pueden encontrar numerosas investigaciones sobre estos países.
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Se trata pues de una historia política caracterizada por la existencia de numerosas prácticas consuetudinarias que atenúan la importancia de la literalidad de los textos (como por ejemplo, los relativos a la monarquía) o que suplen su ausencia, basándose en la idea de conjugar los principios de tradición y modernidad. El mantenimiento de tradiciones políticas permite que las leyes, prácticas y usos políticos democráticos que llegan más tarde que en otros estados europeos, se introduzcan adaptadas y lentamente, de modo que apenas suscitan conmociones sociales. Todo ello se produce en un contexto de estructuras económicas y sociales que también combinan ambos principios: un sistema feudal avanzado en la agricultura y un tardío desarrollo industrial. Las transformaciones que se producen en el siglo XVIII en el sector primario, tras la venta de las tierras de la Corona que quería incrementar sus ingresos, generaron un nuevo tipo de nobleza, ausente de sus tierras, con consecuencias negativas para los campesinos. Sin embargo, el proceso de desarrollo industrial (finales del siglo XIX) permitió evitar los conflictos que se suscitaron en los países europeos a lo largo del citado siglo: así por ejemplo, los sindicatos son legalizados casi de forma simultánea a su creación y poco después se aprueban diversas leyes sociales. El primer texto constitucional (1849) coincide temporalmente con el auge de las revoluciones liberales y de las nacionalidades en Europa. Se trata de una constitución de carácter liberal, que favorece el paso de una monarquía absoluta a una constitucional. Fue auspiciado por la nobleza terrateniente, que pretendía conseguir el amparo de la monarquía y la unidad territorial para evitar la pérdida de los ducados en disputa con Prusia y Alemania. Pero la consolidación de este Estado no evita una contienda bélica (1864), que lleva aparejada la pérdida de los ducados de Schleswig y Holstein. Además, esta derrota tiene consecuencias políticas internas de carácter reaccionario, que se concretan en la reducción del censo electoral, que era uno de los más amplios de Europa y el incremento de los poderes de la Cámara Alta. A fines del siglo XIX se formaliza el peculiar sistema de partidos cuatripartidista vigente en los países nórdicos desde entonces aunque a mediados de los sesenta se «descongela» parcialmente este modelo2. Un partido típico de los países escandinavos ha sido los agrarios, llamados radical (venstre), debido a la importancia que el sector primario ha tenido en estos países. Estos partidos representaban a los campesinos nórdicos, han 2
Ver epígrafe 9 sobre los partidos y sistema de partidos.
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ocupado el centro político por lo que en ocasiones han formalizado coaliciones de gobierno con el partido socialdemócrata, cuando este último aventajaba al liberal. Esto ha ocurrido durante casi todo el siglo pasado cuando se restablecen usos políticos de carácter liberal. Al comienzo de siglo se introdujeron nuevas prácticas, como el sufragio femenino siendo Dinamarca uno de los primeros países en instaurarlo (1915). También se estableció un sistema electoral proporcional puro y se incorporaron mecanismos encaminados a lograr la responsabilidad parlamentaria del gobierno. Durante el periodo de entreguerras, como en el resto de Europa, se produjeron crisis de todo tipo. En estos países se caracterizaron por la alternancia de coaliciones de gobierno, en las que el partido socialdemócrata tiene una posición dominante, especialmente a partir de 1929. Los gobiernos ponen en marcha políticas intervencionistas destinadas a fomentar el empleo, a proteger la agricultura y realizar obras públicas. Paralelamente la Cámara Alta actúa en sentido conservador y retardatario; el partido comunista y el fascista incrementan sus apoyos electorales. En 1939 Dinamarca firma un pacto de no-agresión con el III Reich y un año después se produce la ocupación del país por las tropas alemanas, que pretendían asegurar los envíos del mineral sueco y garantizar una base amplia de cara a la guerra con el Reino Unido. Tras la ocupación sin resistencia, el gobierno socialdemócrata en el poder durante ese periodo dimite cuando las tropas invasoras establecen el estado de sitio. En las elecciones de 1943 el partido conservador opuesto a la colaboración con el invasor obtiene el 40% de los votos y se pone en marcha el movimiento de resistencia. Después Dinamarca y los demás países nórdicos, además de alcanzar altas cotas democráticas citadas en un breve periodo de tiempo, se convirtieron en un modelo de referencia para otros países occidentales al implantar unas políticas públicas que dieron lugar al llamado modelo nórdico de estado de bienestar. Se puede identificar también con el modelo universal, por ser este el rasgo predominante, asociado a altas tasas de sindicación, negociación colectiva centralizada y sistema impositivo elevado entre otras características. Sin embargo, desde las últimas décadas del siglo XX han ido reformando dicho modelo, lo que les ha permitido afrontar las últimas crisis económicas de manera exitosa, una nueva manifestación del pragmatismo nórdico. Como ejemplo, se ha mantenido el carácter universal de las prestaciones, han introducido la posibilidad de gestión privada de los servicios, la utilización de los cheques (escolar, sanitario, etc) para elegir el prestador de cada
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servicio social que pueden ser públicos o privados. Simultáneamente las políticas de asilo e inmigración tradicionalmente amplia y de puertas abiertas se vienen reformulando desde entonces. Las crisis económicas, los atentados terroristas islamistas en Europa y los fracasos de las políticas multiculturales que no favorecían la integración están en el fundamento de los mencionados cambios hacia las anteriores políticas de asilo e inmigración. Entre otras cosas, ello explica la creación de un ministerio para estas las políticas migratorias y de asilo. En parte estos cambios han sido producto del abandono progresivo de los clásicos parámetros socialdemócratas por parte del partido que fuera hegemónico en la construcción de dicho modelo. A su vez esto se ha debido al avance de una opinión pública crítica con las políticas precedentes y ha incidido en los cambios en el comportamiento electoral. Ello se tradujo también en el proceso de descongelación del sistema de partidos y del color político de los gobiernos, al surgir nuevos partidos que defendían cambios políticos. En efecto, partir de la década de los años setenta ha habido una alternancia política, incluso un cierto predominio de los gobiernos de centro derecha que ha acabado con la citada hegemonía socialdemócrata. Sin embargo, estos cambios políticos relevantes se han realizado progresivamente y han contado con el tradicional consenso nórdico, en este caso del principal partido de centro izquierda.
3. ORGANIZACIÓN CONSTITUCIONAL Y VIDA POLÍTICA Como en la mayoría de los países de Europa occidental después de la II Guerra Mundial se inicia un periodo de cambios significativos desde el punto de vista político. La Constitución danesa se reformó en 1953, tras un periodo de negociación de siete años en el que se retoman asuntos cuya modificación se intentó realizar al amparo del proyecto de reforma constitucional en 1938. La escasa participación en el referéndum convocado al efecto impidió el éxito de la citada reforma en buena medida debido al clima prebélico del momento. El nuevo texto constitucional introduce cuatro cambios esenciales. Se suprime la Cámara Alta, siguiendo la práctica noruega (Suecia la abolió en 1969). En segundo lugar se constitucionaliza la responsabilidad del gobierno ante el parlamento, llamado Folketing. Además se reconoce el derecho de voto a los 21 años (anteriormente estaba en 30 años). La cuarta novedad es el establecimiento del Ombusdman, o defensor del pueblo, institución que como veremos tendrá un desarrollo importante y se
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exportará a otros sistemas políticos. Esta Constitución sigue vigente y solo ha sufrido reformas parciales, entre otras razones porque todo proyecto de reforma ha de superar tres obstáculos: un debate parlamentario, una votación mayoritaria en el Folketing y después un referéndum convocado al efecto. Se trata de una Constitución breve, que sin embargo recoge con detalle los derechos y libertades individuales cuya protección es ejercida además de por los tribunales y el Ombdusman, por la opinión pública. Sin embargo, la reforma de 1953 no alteró sustancialmente el lenguaje y algunas normas del texto de 1849 que prevalece en determinados aspectos.
4. EL PODER LEGISLATIVO La sociedad danesa está integrada por un reducido número de ciudadanos (no llega a cinco millones y medio) y además es homogénea desde el punto de vista étnico, cultural y religioso. Es un estado confesional cristiano y la mayoría de los ciudadanos pertenecen a la iglesia nacional. Su organización territorial ha sido centralizada3, ya que no presentaba conflictos centro-periferia, salvo los relativos a las islas Faroe y Groenlandia, de entidad limitada. Por esta razón básica, la supresión en 1953 de la Cámara Alta no planteaba problemas y su abolición obtuvo un gran consenso4. El Folketing está integrado por 175 diputados elegidos por un sistema electoral muy proporcional. Las islas Faroe y Groenlandia eligen a otros cuatro diputados por un sistema mayoritario. El mandato dura cuatro años. La responsabilidad política del ejecutivo es una práctica que se realiza desde principios del siglo XX. El sistema parlamentario danés está tipificado habitualmente como «negativo» porque el Gobierno no necesita una declaración expresa de confianza por parte de la Cámara para gobernar. El pragmatismo y los usos presididos por actitudes constructivas en la resolución de los asuntos concretos, son también rasgos que definen este modelo de parlamentarismo danés. Consecuentemente con estos principios, las normas que regulan el procedimiento legislativo están encaminadas a la búsqueda de acuerdos: la Cámara aprueba las leyes, en su mayoría de origen gubernamental (proyectos de ley) cuando estos han pasado por tres lecturas, más un debate de conjunto. Es posible, y así se ha practicado en ocasiones, retrasar la aprobación de un 3 4
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Hasta la reforma de 1970, que reconoce un cierto grado de autonomía municipal. En Noruega se abolió hace cien años y en Suecia en 1969.
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proyecto de ley y favorecer las posibilidades de acuerdo. Por ello el trabajo parlamentario resulta lento, pero sirve para suplir la ausencia de la Cámara Alta, que tiene entre sus funciones servir de enfriamiento a los debates y decisiones de la Cámara Baja. Además de las sesiones plenarias, el trabajo legislativo y de control se realiza en comisiones permanentes. Su número es similar al de los ministerios; están integradas por diputados que se renuevan anualmente. Las sesiones de trabajo son intensas, pues además de celebrarse cada vez que se modifican los proyectos de ley en cada una de las tres lecturas, están institucionalizadas las consultas a los grupos de interés, siempre que les afecte el contenido de los proyectos de ley. Están estrictamente reguladas y limitadas las intervenciones en el uso de la palabra. El sistema de partidos y la composición de los gobiernos, que en su mayoría son minoritarios o de coalición, también contribuyen a definir el modelo de parlamentarismo danés. No hay oposición reconocida como tal, entre otras razones porque es frecuente que las opiniones contrarias a los gobiernos no se produzcan contra la totalidad de la política de los ejecutivos: normalmente cuestionan tan solo aspectos concretos. Por razones similares, los grupos parlamentarios vinculados a los tipos de ejecutivos citados realizan sus tareas sometidos a una disciplina de voto. Los diputados se abstienen cuando discrepan de la decisión de su grupo parlamentario. La disciplina de voto, como en otros países, ha sido siempre mayor entre los parlamentarios de la izquierda (en este caso los socialdemócratas) que en la derecha. Normalmente el líder del grupo parlamentario es el máximo responsable del partido, mecanismo que favorece el diálogo con el jefe del gobierno. Estas prácticas favorecen las vías de comunicación y negociación que caracterizan la vida política danesa. Las características sociales de los diputados comparten rasgos con otros parlamentarios europeos: edad media de cincuenta años, presencia de docentes, funcionarios y titulados superiores. Pero también presentan singularidades como la significativa presencia de diputadas y de propietarios agrícolas que son rasgos típicos de Dinamarca y de los otros países escandinavos. Hay que recordar que estos Estados reconocieron muy pronto el derecho de voto a la mujer, coincidiendo en el tiempo con la incorporación femenina al ámbito laboral. La importancia del sector primario y de la presencia de los partidos agrarios en la vida política escandinava explican tam-
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bién la existencia de un buen número de diputados vinculados al citado sector productivo, hasta finales del siglo pasado. El presidente de la Cámara, que pertenece al partido mayoritario, tiene atribuciones según el reglamento para diseñar las tareas parlamentarias: por ejemplo, influye en la composición de la mesa, que se renueva cada año (como los miembros de las comisiones), siempre que respete la estricta proporcionalidad de la representación parlamentaria. En la práctica las demandas del ejecutivo se tienen muy en cuenta a la hora de fijar el orden del día. El Ombdusman, o defensor del pueblo, es un órgano originario de estos países nórdicos, que después se ha «exportado» a otros sistemas políticos y tiene por objeto controlar a la administración y así proteger los derechos ciudadanos. Esta institución fue constitucionalizada en 1953 y se puso en marcha dos años después. Responde ante el Parlamento, que lo elige después de cada elección anualmente recibe unas 1.000 denuncias, de las cuales casi un tercio son cursadas y objeto de seguimiento. La evaluación del papel de esta figura es positiva, por haber frenado posibles abusos de una administración, que en todo caso se ha caracterizado por no cometer faltas graves. Las relaciones entre el defensor del pueblo y la administración son buenas. El Ombudsman está bien valorado por el Parlamento y por los medios de comunicación.
5. EL PODER EJECUTIVO Este poder se denomina dual en los países escandinavos, ya que está representado por dos personas (Jefe del Estado y el Presidente del Gobierno), formalmente con poderes diferenciados, aunque en la práctica es el Presidente quien ejerce el poder efectivo y toma las decisiones.
5.1. La Jefatura del Estado El sistema político danés se configura como una monarquía parlamentaria clásica. La Corona no tiene poder alguno de facto, al igual que otras monarquías, es sacrosanta e irresponsable ya que necesita del refrendo ministerial mediante el cual la responsabilidad recae en el ministro que
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refrenda. Sin embargo, según la Constitución, la jefatura de Estado está revestida de amplios poderes, aunque de hecho es una jefatura ceremonial con poderes simbólicos y de refrendo sin repercusiones políticas. El Rey o la Reina deben ser de religión luterana, que es mantenida por el Estado. El primogénito es el sucesor, desde que se abolió la primogenitura masculina en el referéndum de junio de 2009 que modificó la Ley de Sucesión.
5.2. El Gobierno El sistema parlamentario danés se caracteriza por una confianza presumida y no explícita de la Cámara al Jefe del Gobierno, que tras un acuerdo entre los partidos, es nombrado por el Jefe del Estado. Cuando no funciona este modelo de investidura, se constituyen «gobiernos de trabajo» para resolver asuntos concretos, por ejemplo cuando se produjo la entrada en el Mercado Común en 1973. Los gobiernos finalizan su mandato por dimisión, remodelación, pérdida de votaciones, fallecimiento o enfermedad del Presidente. En la mayoría de los casos, estas causas comportan la disolución del Folketing casi automática y la convocatoria de elecciones, hecho que se ha producido en veinticinco ocasiones entre 1945 y 2007. La frecuencia de esta habitual práctica era de dos años y medio, aunque como se puede ver en las tablas hay excepciones. Esta cifra coloca a Dinamarca a la cabeza de los Estados con mayor número de elecciones; ha habido prácticamente el mismo número de elecciones que de gobiernos, caso que difiere del italiano. Sin embargo en la década de los ochenta, en cuatro ocasiones, se extendió una nueva práctica según la cual la pérdida de votaciones del gobierno en el Folketing en determinados temas (por ejemplo, la seguridad nacional) no acarreó la caída del gobierno. Cuando se ha recurrido al mecanismo tradicional de convocatoria electoral por pérdida de votaciones del gobierno en el Parlamento, como en el caso de las elecciones de 1988, se ha repetido la coalición gubernamental anterior. También estamos ante una práctica política habitual de estos países. El pragmatismo así como la preeminencia del acuerdo y del consenso que dominan la política danesa, se manifiesta también en la formación de los gobiernos y en las relaciones de estos con el Parlamento. La mayoría de los ejecutivos daneses son de minoría o de coalición (sobredimensionados) ya que sólo cuentan con el apoyo de 25% ó 30% de escaños del Folketing (ver
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Cuadros I y II). Pero también ha habido gobiernos que contaban con el apoyo del 45% de los escaños y casi todos se formaban en torno al partido socialdemócrata en las décadas centrales del siglo XX. La duración media de los gobiernos es de dos años y medio, situándose en una posición intermedia en comparación con otros Estados europeos. La especificidad de este tipo de gobiernos ha determinado que el sistema político danés (como los de Noruega y Suecia) haya sido denominado como «régimen de alianzas duales» sobre todo hasta los años setenta. El multipartidismo parlamentario se reduce a dos grandes coaliciones sólidas, que introducen un juego dual similar al bipartidismo. Cuadro I. Composición de los gobiernos daneses (1971-1998) Año
Primer Ministro
Tipo de Gobierno
Partido Partido Partido Partido Partido Partido (S) (RV) (V) (KRF) (CD) KF
1971*
Krag, (S)
Minoritario
X
1972
Jorgensen (S)
Minoritario
X
1973*
Hartling
Minoritario
1975*
Jorgensen (S)
Minoritario
X
1978
Jorgensen (S)
Minoritario
X
1979*
Jorgensen (S)
Minoritario
X
1981*
Jorgensen (S)
Minoritario
X
1982
Schluter (KF)
Minoritario
X
X
X
X
1987*
Schluter (KF)
Minoritario
X
X
X
X
1988*
Schluter (KF)
Minoritario
1890*
Schluter (KF)
Minoritario
1993
Rasmussen (S) PN
Minoritario
X
X
1994*
Rasmussen (S) PN
Minoritario
X
X
1996
Rasmussen (S) PN
Minoritario
X
X
1998*
Rasmussen (S) PN
Minoritario
X
X
2001*
Rasmussen (V) AF
Minoritario
X
X
2005*
Rasmussen (V) AF
Minoritario
X
X
2007*
Rasmussen (V) AF
Minoritario
X
X
2009
Rasmussen, (V) LL
Minoritario
X
X
X
X
X
X
X
X
X X
X X
Fuente: Folketinget. * = año elecciones; S = socialdemócrata. RV = social liberal. V = Liberal. KRF = Partido Popular. CD = Demócratas Centro. KF = Popular Conservador.
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El tamaño de los gobiernos, que ha sido grande (entre 13 y 21 ministerios) y su duración media (dos años y medio), son rasgos que se explican por el sistema de partidos y especialmente por la formación de las coaliciones o mayorías de gobierno. Como se advierte en la primera columna del cuadro 1, los años acompañados de (*) indican que hubo elección, acompañados de la formación de nuevos gobiernos sin que mediara comicio. La última vez ha sido en abril de 2009 cuando el primer ministro Rasmussen AF, fue elegido Secretario General de la OTAN. Como no había alternativa de cambio político, fue sustituido por quién ocupaba el ministerio de finanzas, puesto clave en una de las políticas del gobierno más relevante. Ello motivó cambios internos en el gabinete que ha sido el que ha contado con más mujeres en la historia danesa. Esta premisa se manifiesta por ejemplo en la distribución de carteras ministeriales. Cuando el jefe del ejecutivo ha de formar su gabinete, además de la experiencia y el conocimiento de cada candidato para ocupar un ministerio, criterio que se suele respetar en este país, ha de tomar en consideración las necesidades de los grupos parlamentarios en el desempeño de sus tareas en el Folketing. Por ejemplo, los ministerios que exigen viajar con más frecuencia, como exteriores, lo suelen ocupar parlamentarios de partidos grandes, porque los pequeños necesitan contar con todos sus diputados con más frecuencia. El número de ministerios también está influido por el número de partidos que integran la coalición, el surgimiento de nuevas demandas, pero también se vincula a la bonanza o crisis económica y al color político del presidente de gobierno. Los Cuadros II y II bis recogen los tipos y modalidades de ejecutivos, de diferente color político sobre todo condicionado por quién ocupa la presidencia de gobierno. A veces comparten apellido y como ejemplo los tres últimos primeros ministros se apellidan Rasmussen. El primero cronológicamente, entre 1993 y 1998 y que sucediera a los primeros gobiernos de centro derecha era socialdemócrata, AF. Los otros dos pertenecen al partido Venstre y han presidido sendos gobiernos de centro derecha, el primero AF ha ganado tres elecciones (2001, 1005 y 2007) y se mantuvo en el gobierno hasta abril de 2009, cuando fue elegido Secretario General de la OTAN . Le sucedió el hasta entonces ministro de Finanzas, Rasmussen LL. Se ha incluido cuatro tipos de gobierno, el primero presido por Schluter popular conservador, comparado con quién le sucediera, el socialdemó-
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Cuadro II. Composición de dos tipos de gobiernos minoritarios y de coalición daneses: IV Gobierno de Schluter (1990-1992) y I Gobierno Rasmussen, PN (1993-1994) Primer Ministro Schluter (KF)
Partidos N.ª N.º en el y % esc. y % esc. gobierno Parlamento Gobierno KF V
30(17,1%) 29(16,6%)
Primer Ministro: Schulter (KF) Mº Asuntos Exteriores (V) Mº Finanzas (KF) Mª Economía (V) Mº Defensa (V) Mº Educación e investigación (V) Mº Justicia (KF) Mº Interior (V) Mº Agricultura (V) Mº Asuntos eclesiásticos (KF)* Mº Vivienda (V) Mº Pesca (KF) Mª Industria y energía ( KF) Mª Sanidad (V) Mº Transporte (KF) Mº Medioambiente (KF) Mª Asuntos sociales (V) Mª Cultura (KF)
Primer Ministro
10(52,6%) Ramussen PN 9(47,4%) (S)
Partidos N.º N.º y % esc. en el y % esc. parlamento gobierno gobierno S RV CD KrF
71(40,6%) 7(4,0%) 8(4,6%) 4(3,2%)
15(62,5% 3(2,5%) 4(6,7%) 2(8,3%)
Primer Ministro: Ramussen, PN (S) Mª Coordinación (CD) Mª Economía (RV) Mº Energía (KRF) Mº Hacienda (S) Mº Asuntos Exteriores (RV) Mº Agricultura (S) Mº Medio ambiente (S) Mº Comunicación y Turismo (CD) Mº Justicia (S) Mº Educación e investigación (RV) Mº Vivienda y cooperación (KRF) Mª Cooperación (S) Mª Interior (S) Mª Trabajo (S) Mº Defensa (S) Mº Hacienda (S) Mª Cultura ( S) Mº Sanidad (S) Mº Transportes (S) Mº Industria (S)
* = y de comunicación; Fuente: López Nieto, sobre European Journal of Political Research, n.º 22 (1992) y n.º 28 (1995).
crata Rasmussen, PN que conformó un gabinete de cuatro partidos. El número de ministerios se amplió, aunque alguno desapareció, como el de asuntos eclesiásticos y otros se crearon nuevos como comunicación o se desdoblaron otros. El Cuadro II bis muestra la composición de sendos gobiernos de centro derecha bajo el mandato de Rasmussen, AF. A pesar de estar presididos por
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Cuadro II bis. Composición de dos tipos de gobiernos minoritarios y de coalición daneses: AF Rasmussen I 2001 y AF Rasmussen III 2007 Primer Ministro Rasmussen I (V) AF
Partidos N.ª N.º en el y % esc. y % esc. gobierno Parlamento Gobierno V KPF
56(32%) 16(9,1%)
12(67%) 6(33%)
Primer Ministro Rasmussen I (V) Mº Finanzas, Comercio, Industria y Cooperación Nórdica KPF Mº Asuntos exteriores KPF Mª Finanzas V Mº Empleo V Mº Justicia KPF Mº Asuntos Culturales KPF Mº refugiados, inmigrantes e integración y sin cartera (para EU) V Mº Hacienda V Mº Educación V Mº Transporte KPF Mº Ciencia, tecnología, desarrollo V Mª Alimentación, agricultura, pesca V Mº Defensa V Mº medio ambiente V Mº Interior y salud V Mº Asuntos eclesiásticos V Mº Educación V
Primer Ministro Rasmussen III (V) AF**
Partidos N.º N.º y % esc. en el y % esc. Parlamento gobierno gobierno V KFP
46(26,3%) 18(10,3%)
12(63,2%) 7(36,8%)
Primer Ministro Rasmussen III** (V) Mº Economía y asuntos de negocios KPF Mº Asuntos exteriores KPF Mª Finanzas V Mº Empleo V Mº Justicia KPF Mº Asuntos Culturales KPF Mº refugiados, inmigración, integración, asuntos eclesiásticos V Mº Hacienda V Mº Educación y Cooperación Nórdica V Mº Transporte KPF Mº Ciencia, tecnología, desarrollo V Mª Alimentación, agricultura , pesca V Mº Defensa V Mº medio ambiente V Mº Salud y prevención KPF Mº Desarrollo V Mº Clima y energía KP
**: Este primer ministro abandonó el cargo en abril de 2009 cuando fue elegido Secretario General de la OTAN. Le sucedió el entonces Ministro de Finanzas, Rasmussen LL. Fuente: López Nieto, sobre European Journal of Political Research.
el mismo jefe de gobierno y de estar integrados por los dos mismos partidos, se advierte que se reestructuran o crean nuevos ministerios, otros reaparece el de asuntos eclesiásticos, aunque también interesa comprobar que cada partido suele mantener los mismos ministerios. Lo normal es que el partido del presidente, el mayoritario ocupe los ministerios más relevantes. Su sucesor, Rasmussen LL desde abril de 2009, creó un nuevo ministerio para preparar la Conferencia Mundial sobre el cambio climático que desapareció después. Incorporó más mujeres en el gabinete y añadió competencias al Ministerio de Empleo que pasó a denominarse e Igualdad de Género.
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El estudio del gobierno en sentido extenso, exige referirse a la administración pública. Su principal peculiaridad estriba en el significativo papel que en ella desempeñan los grupos de interés. Las relaciones entre administración pública y los grupos de interés están institucionalizadas, de modo que algunos analistas los consideran actores cuasi públicos y responsables de importantes funciones del proceso político. Esta función se acrecienta en la práctica, porque gran parte de los dirigentes de los grupos de interés han ocupado cargos públicos o tienen similar formación que sus interlocutores, los funcionarios. La limitada gravedad de las faltas cometidas por la administración, en parte se explican porque la toma de decisión y ejecución de las políticas públicas se realiza en estrecho contacto con los grupos afectados, lo que no excluye obviamente la colisión entre intereses opuestos.
6. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL El sistema político es unitario y ha sido centralizado hasta 1970, en que se produce una significativa autonomía y descentralización hacia los ayuntamientos. En gran medida este modelo responde a la reducida extensión territorial, pero también a la homogeneidad social de sus ciudadanos: prácticamente no ha habido conflictos entre el centro y la periferia, ni entre el ámbito rural con el urbano. Las excepciones más significativas son las relativas al conflicto histórico de los enclaves territoriales de Groenlandia y de las islas Faroe y la cuestión de la autonomía local. El primer conflicto citado se resuelve por medio de sendos referenda sobre los estatutos de autonomía para los citados territorios en 1979. Después Groenlandia y las islas Faroe mantienen una representación en el Folketing (dos escaños cada uno), cuya elección se realizaba ya anteriormente por un sistema mayoritario al margen de las reglas de proporcionalidad que rigen para el sistema electoral danés. La autonomía local ha sido un tema recurrente en la vida de este país. Ya la Constitución de 1849 consagra el principio de autonomía municipal, aunque supervisada por el estado central; el sufragio universal y después el derecho a voto de las mujeres, se concede primero para las elecciones municipales (1908), como también ocurre en otros países, como España. Entre los años treinta y sesenta la legislación básica que regula el funcionamiento de los gobiernos locales (rurales, urbanos y la capital), establecía un tipo de «autonomía tutelada»: junto a los cargos públicos electos, hay
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otros designados. Formalmente el Rey y en la práctica el Ministro del Interior nombraba representantes, cuyas funciones consistía en supervisar los acuerdos y decisiones adoptados por las corporaciones locales. Este delegado formaba parte de los ayuntamientos y el grado de intervención y control variaba en función de las competencias con las que contaba cada municipio. El gobierno central financiaba el 72% de los gastos y el resto procedía de los órganos locales, lo que les dotaba de una autonomía superior a la mayoría de los estados centralizados y similar a algunos federales. En los años sesenta el rápido crecimiento urbano y el muy desigual tamaño de los 1.300 municipios generaban muchas disfunciones en Dinamarca y en otros países europeos. Después de varios años de estudio una comisión integrada por representantes del Ministerio del Interior, del Parlamento, así como de asociaciones de alcaldes y trabajadores locales, presentó en 1966 en el Folketing sus recomendaciones convertidas en leyes en 1970. Estas normas se centraban en la necesidad de reordenar el mapa municipal, agrupando los ayuntamientos al objeto de que el mayor tamaño les permitiera ejercer con más eficacia sus funciones de gobierno. Cuando las leyes entran en vigor, la estructura municipal danesa queda reducida a 270 gobiernos locales. Al tiempo se produce una descentralización significativa, ya que aunque el Ministerio del Interior sigue nombrando a sus delegados en los ayuntamientos, la fiscalización se realiza de forma colegiada por un comité integrado por el delegado del gobierno y los miembros de cada ayuntamiento. Desde entonces las corporaciones locales constituyen la mayor organización del país: emplean a más del 15% de los trabajadores y gastan más del 33% del producto interior bruto en el desempeño de las competencias que tienen reconocidas5. La elección de los miembros de los órganos locales se realiza a través de un sistema de representación proporcional, menos complejo que el establecido para las legislativas. Se celebran cada cuatro años, normalmente en marzo y en ellas pueden votar quienes tengan la residencia reconocida en enero del año electoral. La participación es mayor en municipios urbanos, aunque menor que en las legislativas. Antes de la reforma de 1970, el sistema de partidos en los municipios pequeños difería de los que se producía en las 5 Los ayuntamientos son responsables de las escuelas primarias, de todos los programas de los mayores, de asistencia social, bibliotecas y actividades culturales, servicio de agua, parques públicos, basuras, carreteras y medio ambiente, entre otras.
439
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
urbes. Normalmente estos comicios locales preanuncian cambios de orientación del electorado, que cristalizan en elecciones legislativas, como suele ocurrir en otros sistemas políticos europeos.
7. EL SISTEMA JUDICIAL El poder judicial en Dinamarca se caracteriza por haber gozado de gran estabilidad y continuidad. Cuando se estableció la monarquía absoluta en el siglo XVII se aprobó un código legislativo omnicomprensivo vigente hasta el siglo XX, aunque en el siglo anterior se abrió un debate acerca de posibilidad de su reforma. Pese a la influencia de la escuela alemana de jurisprudencia opuesta a la reforma, juristas de los tres países escandinavos comenzaron a trabajar en la unificación de ciertas materias legislativas como la matrimonial o mercantil, pese a que sus respectivos sistemas legales eran similares. Por su parte los parlamentos escandinavos tampoco querían una modificación radical de los códigos. El resultado fue que en Dinamarca en concreto no se realizó un nuevo código; se separó por materias el preexistente y continuó el examen para su reforma, hasta la aprobación del «Acta de Administración de Justicia» (1916) cuya implantación tuvo lugar en la segunda década del siglo XX. El derecho público danés prima y detalla todo tipo de circunstancias en consonancia con el modelo continental europeo, ya que los precedentes juegan un papel menor que en el derecho común. La Constitución deja en manos del Parlamento la organización y estructura de la administración de justicia. La citada Acta de 1916 establece también las bases para la actual administración judicial. La nación se divide a estos efectos en dos tribunales superiores y otros dos tipos de juzgados territoriales inferiores. Además hay tres tipos de tribunales de acuerdo con la estructura jerárquica, a cuya cabeza se sitúa el tribunal supremo, que funciona como última instancia de apelación. Los jueces formalmente son nombrados por el Rey, pero de hecho, lo hace el gobierno a instancias del ministro de justicia. Este previamente resuelve entre los candidatos que pretendan cubrir las vacantes existentes, oídas determinadas instancias judiciales; después el citado ministro resuelve en solitario los nombramientos del Tribunal Supremo. Por su parte la fiscalía está bajo la supervisión del ministro de justicia. La administración de justicia danesa tiene unos tribunales especiales: apelación, comercio y navegación, eclesiástico entre otros.
440
EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA
Hay que recordar que además de los aspectos tratados en este epígrafe, la Constitución recoge extensamente los derechos y deberes de los ciudadanos daneses; la mayoría procede del primer texto de 1849, a los que se han ido incorporando otros posteriormente. De esta forma, los derechos individuales están bien protegidos: están definidos de forma clara en las leyes y en la práctica. Están salvaguardados por los tribunales, defensor del pueblo y otras instituciones gubernamentales, pero también por la opinión pública, que alerta activamente en defensa de las libertades individuales.
8. EL SISTEMA REPRESENTATIVO En este epígrafe desarrollaremos este concepto que en sentido amplio incluye el análisis del sistema electoral y de las instituciones de democracia directa; después estudiaremos los actores políticos y sociales (partidos políticos y grupos de interés), así como los rasgos esenciales del comportamiento electoral.
8.1. El sistema electoral Originariamente el sistema representativo danés sigue en líneas generales el modelo francés; sin movilización de la población se introduce en la Constitución de 1849 un sistema de elecciones nacionales basadas en el sufragio extenso masculino: podían votar los varones mayores de 30 años, que no fueran «sirvientes, tuvieran buena reputación y al menos un año de residencia». Esta situación se modifica tras la guerra entre Alemania y Dinamarca y se prolonga hasta 1915, especialmente en lo que concierne al sufragio para elegir a la Cámara Alta, que se conformará como una asamblea de notables, frente al Folketing dominado por liberales (en danés «venstre» o radicales) urbanos y agrarios. El sistema electoral desde 1849 es mayoritario, con distritos uninominales. A principios del siglo XX se producen enfrentamientos que culminan con cambios que afectan al sistema político en diversos aspectos algunos ya comentados (como la responsabilidad parlamentaria del gobierno). Otras innovaciones se producen en el sistema electoral: se reconoce el sufragio universal (incluido el femenino) y la edad de voto se rebaja a 25 años. Además se introduce la representación proporcional en Copenhague (1918), por la presión de conservadores y liberales que estaban infra-representados en ese distrito.
441
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Hay que señalar que en otros países europeos, quien defiende la representación proporcional es el partido socialista porque siempre estaba penalizado en los distritos urbanos donde tenía los mayores apoyos electorales. Pero en Dinamarca, la alianza de socialistas y liberales radicales (partido que representa a los propietarios agrícolas) les había favorecido en el distrito capitalino. Progresivamente se establece un sistema electoral mixto, con elementos de representación proporcional y mayoritaria en distritos uninominales y unos escaños suplementarios, que permiten corregir las desigualdades producidas por la diversa densidad de la población y el distinto tamaño de los distritos. Dos años después se extiende a todos los distritos un sistema de representación proporcional en su variante Sainte-Lague, o modi-
Cuadro III. Porcentaje de votos y escaños en las elecciones legislativas de Dinamarca, 1945-1968* Año
DKP
SFP
VS
SD
CD
KrFP KPF
RV
V
DR
1945
12,5 12,2
—
—
32,8 32,4
—
1947
6,8 6,1
—
—
40,0 38,5
1950
4,6 4,7
—
—
1953*
4,8 4,7
—
1953*
4,3 4,6
1957
FRP Otros
Total
—
18,2 17,6
8,1 7,4
23,4 25,7
1,9 2,0
—
3,1 2,7
100% 148 esc
—
—
12,4 11,5
6,9 6,8
27,6 33,1
4,5 4,1
—
1,4 0,0
100% 148 esc
39,6 39,6
___
___
17,8 18,1
8,2 8,1
21,3 21,5
8,2 8,1
—
0,3 —
100% 149 esc
—
40,4 40,9
___
___
17,3 17,4
22,1 8,7
22,1 22,1
5,6 6,0
—
1,2 0,0
100% 149 esc
—
—
41,3 42,3
—
—
16,8 17,1
7,8 8,0
23,12 4,0
3,5 3,4
2,7 0,0
0,5 0,5
100% 175 esc
3,1 3,4
—
—
39,4 40,0
—
—
16,6 17,1
7,8 8,0
25,1 25,7
5,3 5,1
2,3 0,0
0,4 0,5
100% 175 esc
1960
1,1 0,0
6,1 6,2
___
42,1 43,4
—
—
17,9 18,3
5,8 6,3
21,1 21,7
2,2 0,0
3,3 3,4
0,4 0,5
100% 175 esc
1964
1,2 0,0
5,8 5,7
—
41,9 43,4
0,3 0,0
—
20,1 20,6
5,3 5,7
20,8 21,7
1,3 0,0
2,5 2,9
0,8 0,0
100% 175 esc
1966
0,8 0,0
10,9 11,4
—
38,2 39,4
—
—
18,7 19,4
7,3 7,4
19,3 20,0
0,7 0,0
1,6 0,0
2,5 2,3
100% 175 esc
1968
1,0 0,0
6,1 6,3
2,0 2,3
34,2 35,4
—
—
20,4 21,1
15,0 15,4
18,6 19,4
0,7 0,0
0,5 0,0
1,5 0,0
100% 175 esc
Fuente: López Nieto a partir de diversas fuentes. * Los partidos están ordenados de izquierda a derecha y para cada uno aparece el porcentaje de votos logrado en cada elección (arriba) y el porcentaje de escaños (abajo).
442
EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA
Cuadro IV. Porcentaje de votos y escaños en las elecciones legislativas de Dinamarca, 1971-1998** Año
DKP
SFP
VS
SD
CD
KrFP KPF
RV
V
DR
1971
1,4 0,0
9,1 9,7
1,6 0,0
37,34 0,0
—
2,0 0,0
1973
3,6 3,4
6,0 6,3
1,5 0,0
25,6 26,3
7,8 8,0
1975
4,2 4,0
5,0 5,1
2,1 2,3
29,9 30,3
1977
3,7 4,0
3,9 4,0
2,7 2,9
1979
1,8 0,0
5,9 6,3
1981
—
1984
FRP Otros
Total
16,7 17,7
14,4 15,4
15,6 17,1
1,7 0,0
—
0,0 0,0
100% 175 ecs
4,0 4,0
9,2 9,1
11,2 11,4
12,3 12,6
2,9 2,9
15,9 16,0
—
100% 175ec
2,2 2,3
5,3 5,1
5,5 5,7
7,1 7,4
23,3 24,0
1,8 0,0
13,6 13,7
—
100% 175 esc
37,0 37,1
6,4 6,3
3,4 3,4
8,5 8,6
3,6 3,4
12,0 12,0
3,3 3,4
14,61 4,9
0,9 0,0
100% 175 esc
3,7 3,4
38,3 38,9
3,2 3,4
2,6 2,9
12,5 12,6
5,4 5,7
12,5 12,6
2,6 2,9
11,0 11,4
0,5 0,0
100% 175 esc
11,3 11,4
2,5 2,9
32,9 33,7
8,9 8,6
2,5 2,3
14,4 14,9
5,4 5,1
11,3 11,4
—
8,9 9,1
2,4 0,0
100% 175 esc
—
11,5 12,0
2,6 2,9
31,6 32,6
4,6 4,6
2,7 2,9
23,4 24,0
5,5 5,7
12,1 12,0
—
3,6 3,4
2,6 0,0
100% 175 esc
1987
—
14,6 15,4
1,4 0,0
29,3 30,8
4,8 5,1
2,4 2,3
20,8 21,7
6,2 6,3
10,5 10,9
—
4,8 5,1
8,2 2,3**
100% 175 esc
1988
—
13,0 13,7
—
29,8 31,4
4,7 5,1
2,0 2,3
19,3 20,0
5,6 5,7
11,8 12,6
—
9,0 9,1
4,7 0,0
100% 175 esc
Fuente: López Nieto, sobre diversas fuentes. ** = Otros incluye los votos de diversos partidos incluido uno que con el 2,3% de votos consigue 4 escaños (2,2% escaños); “ = incluye votos del Partido Popular Danés (7% votos y 7% escaños).
ficado, que favorece la representación de los partidos pequeños. Se mantienen los escaños suplementarios, que permitirán que este sistema sea estrictamente proporcional, y la práctica totalidad de los votos consiguen representación parlamentaria. Este modelo de sistema electoral se consolida después de la Segunda Guerra Mundial y permanece hoy vigente y sólo se ha modificado la edad de voto6. En las 26 elecciones celebradas desde 1945 el porcentaje de votos sin traducción parlamentaria ha sido muy pequeño. Las excepciones más notables se produjeron a partir de las elecciones de 1971, momento en que el sistema 6 En 1953 se concede el sufragio a los mayores de 21 años y en 1978 a los 18 en un referendum celebrado por segunda vez, ya que diez años antes no ganó el voto a favor de la rebaja de edad electoral.
443
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
de partidos se descongela y entra en crisis. Así ese año pero también 1987 y en 1998 los porcentaje de votos sin traducción parlamentaria son significativos (7,8 y 11% respectivamente (ver Cuadros III a V)7. La ley electoral de 1987, reformada en 1991, establece 17 circunscripciones plurinominales que corresponden a los condados, subdivididos en 103 distritos. La elección es directa con un sistema de representación proporcional según una versión modificada del método Sainte Lagüe y la cuota de Hare utilizando el método de los restos mayores. Cada elector puede votar con un voto personal a uno de los candidatos o con un voto a una lista de partido. Puede elegir cualquiera de los candidatos o partidos de su circunscripción, no está limitado a los de su distrito. Se trata de un sistema técnicamente complejo especialmente en dos fases: en el proceso de distribución de escaños entre los partidos y entre los candidatos.
Cuadro V. Porcentaje de votos y escaños en las elecciones legislativas de Dinamarca, 1990-2011 Año
DKP
SFP
EL
SD
CD
KrFP KPF
RV
V
DR
1990
—
8,3 8,6
—
37,4 39,4
5,1 5,1
2,3 2,3
1994
—
7,3 7,4
—
34,6 35,4
2,8 2,9
1998
—
7,6 7,4
—
35,9 36,0
2001
6,4 6,9
2,4 2,3
2005
6,0 6,3
2007
13,0 13,1
FRP Otros
16,0 17,1
3,5 4,0
15,5 16,6
—
6,9 6,9
2,7 2,0
100% 175 esc
1,9 0,0
15,0 15,4
4,6 4,6
23,3 24,0
—
6,4 6,3
4,1 4,0
100% 175 esc
4,3 4,6
2,5 2,3
8,9 9,1
3,9 4,0
24,0 2,,0
—
2,4 2,3
29,1 29,7
1,8 0,0
2,3 2,3
9,1 9,1
5,2 5,1
31,2 32,0
12,4 12,6
0,5* 0,0
100% 175 esc
3,4 3,4
25,8 26,9
1,0 0,0
1,7 0,0
10,3 10,3
9,2 9,7
29,0 29,7
13,3 13,7
0,3** 0,0
100% 175 esc
2,2 2,3
25,5 25,0
0,9 0,0
10,4 10,3
5,1 5,1
26,3 26,3
13,9 14,3
0,0 0,0
100% 175 esc
2,8 2,9
Total
11,4** 100% 10,3 175 esc
Fuente: López Nieto, 2011 Otros: en 2001* y 0,5 del Partido del Progreso e independientes; ** en 2003, incluye Minority Party e independientes.
7 Las siglas de los partidos de acuerdo con su localización de izquierda a derecha en los cuadros: DKP = Partido Comunista de Dinamarca; SFP = Partido Socialista Popular; VS = Socialistas de izquierda; SD = Socialdemocracia; CD = Centro Democrático; KrFP = Partido Popular Cristiano; KFP = Partido Popular Conservador; RV = Izquierda Radical (liberal); V= Izquierda (Liberal); DFP = Partido Popular Danés; DR = Liga danesa del derecho; FRP = Partido del progreso. NA = New alliance.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA
El Folketing se compone de un total de 179 diputados que incluye los cuatro que se eligen por un sistema mayoritario en als islas Faroe y en Groenlandia. De los 175 escaños restantes, 135 se eligen en tres tipos de circunscripciones. Los votos en dichos distritos se distribuyen entre los grupos políticos de acuerdo con una versión modificada del método Sainte Lagüe. Esta fórmula proporcional establece que el total de los votos de cada partido en una circunscripción se divide entre 1.4; 3, 5 y así sucesivamente entre los números impares. SE asignan escaños en función de las veces que cada partido contenga dicho cociente. Este sistema permite acortar la distancia entre el primer partido y los dos o tres siguientes y facilita la representación de los partidos más pequeños. Los 40 escaños restantes, llamados suplementarios se distribuyen entre los partidos que ya han obtenido al menos un escaño, o un porcentaje de votos (2%) en todo el territorio. Esta segunda distribución, basada en el total de votos obtenidos por las listas a escala nacional trata de «compensar» la posible «desproporción» que produce la primera. El resultado final refleja fielmente en escaños la distribución del voto popular entre los partidos. Con los candidatos no elegidos el Ministro del Interior elabora una lista de suplentes que ocuparán los escaños que queden vacantes entre dos elecciones. Para ser elector o elegible es necesario tener 18 años de edad y ser ciudadano danés. Las candidaturas se pueden presentar individualmente o por los partidos. Los independientes necesitan estar apoyados por electores de su distrito (entre 150 ó 200 según el tamaño). El elector puede votar la lista de partido o puede ejercer también preferencia en la lista. Por su parte los partidos pueden presentar las candidaturas de forma diversa, lo que también influye a la hora de realizar el escrutinio. El resultado es un sistema electoral complejo, porque los elementos que lo integran, los tipos de voto, los tipos de distrito, la fórmula e incluso las condiciones para aplicar cada uno de estos elementos también lo son. La campaña electoral está financiada públicamente, ya que permite la utilización de los medios públicos de comunicación; además desde 1963, los grupos parlamentarios reciben una subvención en proporción a sus resultados.
445
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
8.2. Las instituciones de democracia directa El referéndum es obligatorio para reformar el texto constitucional, se utiliza para introducir cambios en la legislación y su resultado tiene carácter vinculante. Se han convocado numerosos referenda (por ejemplo, nueve entre 1963 y 1988) y en la mayoría de los casos han versado sobre asuntos de política exterior y de defensa, políticas en las que se produce significativos cambios respecto a las clásicas posiciones de neutralidad escandinava. La participación suele ser alta en consonancia con el alto grado de cultura cívica del país y la opinión pública a veces está dividida8. El nuevo siglo comenzó con un referendum en el año 2000 que rechazó la entrada en zona euro, con 53,2% en contra, el SI tuvo el apoyo del 46,8% y una frecuente alta participación del 87,6%. El último celebrado tuvo lugar el mismo día elecciones al Parlamento Europeo de 2009 se celebró un referendum para eliminar la preferencia masculina en el Acta de Sucesión. Fue aprobado con 85,4% votos SI, 14,65% NO y con 59,37% participación, (se requería al menos el 40%. (Ver epígrafe Jefatura del Estado).
9. PARTIDOS POLÍTICOS Y GRUPOS DE PRESIÓN Estos actores políticos han venido desempeñando funciones importantes en el sistema político, de carácter social e institucional, pese a que prácticamente no están regulados por el Estado, por ejemplo los partidos no están constitucionalizados. A veces simultanean ambos tipos de papeles en la vida municipal, ya que los partidos cuentan con numerosas organizaciones sectoriales en su seno; juegan un papel esencial en los medios de comunicación, que operan en una sociedad estable, homogénea, satisfecha y pluralista. Los partidos desempeñan funciones institucionales: el consenso es el eje básico en la realización de las tareas legislativas y de gobierno. La estructura interna de los partidos otorga un papel importante a las organizaciones locales, cuna de las carreras políticas de sus dirigentes; estos líderes mantienen estrechos vínculos entre el grupo parlamentario y las 8 Por ejemplo en 1992 el referendum para la adhesión al tratado de Maastricht tuvo una participación del 83% y el porcentaje de votos si solo alcanzó el 49,3% , por lo que hubo que convocar otro un año después estableciendo excepciones para este país; en este caso la participación subió al 85,5% y los votos si alcanzaron el 57%.
446
EL SISTEMA POLÍTICO DE DINAMARCA
citadas instancias locales aunque la decisión última está en los parlamentarios. Durante muchos años los partidos han tenido una dirección estable y continua, a pesar de que con la excepción del partido socialdemócrata, el puesto de dirigente del partido y el del grupo parlamentario se han ocupado por distintas personas. En Dinamarca surgen en el siglo XIX tres partidos que representan a las grandes tendencias políticas europeas: conservadora, liberal y después socialista. Sin embargo, las especificidades históricas, sociales y políticas de Dinamarca, que también comparten Noruega y Suecia, explican la singularidad originaria de los partidos mencionados y la existencia de una cuarta formación. El partido conservador careció del apoyo de los pequeños propietarios agrícolas, más independientes e instruidos, que se organizan en partidos agrarios opuestos a los conservadores. Después el partido agrario reasume parcialmente la ideología conservadora, aunque mantenga rasgos originarios, como el nombre de Partido Social Liberal (en danés «Radikale Venstre»); además en el siglo XX colabora en ciertos gobiernos con los socialistas. El Partido Liberal (en danés «Venstre»), surge en contraposición al conservador; después se desarrolla un partido liberal urbano, apoyado por el naciente sector terciario (industriales, comerciantes y profesionales liberales) como en el resto de Europa. El tardío desarrollo industrial en estos países explica que el nacimiento del Partido Socialista, que estaba ligado a los trabajadores y a las incipientes organizaciones sindicales, defendiera desde su nacimiento en 1880 un programa socialista pragmático y reformista, encaminado a lograr la mayor igualdad política y social que permitirá el desarrollo del Estado del bienestar. Esta moderación facilita que tenga una posición electoral dominante desde 1924 hasta 1973 por lo que se habló de un sistema de partido congelado durante ese periodo. La mencionada centralidad del Partido Socialdemócrata, junto a la ausencia de mayorías electorales claras, en parte debido a la extrema proporcionalidad del sistema, explica que haya sido el eje de los sucesivos gobiernos de coalición, casi siempre con el partido Liberal, hasta que el sistema de partidos se descongela, durante los años setenta. Por el contrario, el Partido Conservador ha sido minoritario y manifestó su cierta oposición al parlamentarismo y a las reformas políticas defendidas a finales del siglo XIX y principios del XX. Su debilidad electoral, le llevó a
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
defender la introducción del sistema de representación proporcional, en contraste con lo que aconteció en la mayoría de países europeos, en los que los partidos conservadores defienden el mantenimiento del sistema mayoritario. No consigue hasta 1943 más del 10% de los votos. Sin embargo en las últimas décadas aunque ha sufrido diversas escisiones, está teniendo un protagonismo importante en los gobiernos.(ver Cuadros III a V y comportamiento político). Históricamente los grupos de presión daneses han desempeñado importantes funciones, lo que ha determinado que se los considere instituciones cuasi públicas. Desde principios del siglo XX han servido, junto a los partidos, de comunicación entre los gobiernos y las diversas clientelas, protagonismo que adquirió mayor relevancia desde la primera guerra mundial hasta los años setenta; desde entonces el impacto ha sido distinto. Entre estos grupos cabe destacar los sindicatos y las patronales. Casi un 40% de la población activa estaba sindicada y estas organizaciones además están muy vinculadas a las organizaciones territoriales de los partidos, con los que acuerdan la presencia de sus representantes en las candidaturas electorales. Las patronales, aceptan desde principios del siglo XX la mediación en los conflictos laborales. Junto a estos grupos de interés hay que recordar también a las cooperativas de pequeños comerciantes y los medios de comunicación, que aumentan su protagonismo desde los años setenta, por el impacto de la revolución tecnológica en las comunicaciones. En todo caso el sistema político danés se fundamenta en principios hondamente arraigados en la sociedad que se sustancian en la necesidad de comunicación y de asesoramiento entre los poderes públicos y la sociedad; la aplicación de estos principios se canaliza a través de los grupos de interés. La puesta en marcha y posterior desarrollo del Estado del bienestar, ha fortalecido más ese protagonismo de los grupos de presión; de hecho está institucionalizada la presencia de los mismos en el proceso de toma de decisión de las políticas públicas, así como en el trabajo parlamentario. Participan influyendo indirectamente sobre los representantes públicos, pero también directamente en las instituciones: por ejemplo acuden, informan y hacen propuestas ante la instancia administrativa y ante las comisiones parlamentarias cuando se discute un nuevo proyecto o proposición de ley. Además la comunicación es más eficaz por la vinculación personal y profesional de las clientelas, ya que tienen representantes en cargos públicos y otros son funcionarios.
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10. EL COMPORTAMIENTO ELECTORAL Uno de los rasgos que define el comportamiento político danés es la alta participación electoral, pese a la frecuencia de las elecciones (en la práctica cada dos años y medio); el porcentaje medio de participación es de 85%; los votantes habituales son los grupos de edad entre 35 y 60 años, así como electores de clase alta y media; votan menos los residentes en zonas rurales. El sistema de partidos danés se puede calificar como un sistema de pluralismo moderado vigente entre 1945 y 1971. Los cuatro grandes partidos (socialdemócrata, liberal, social-liberal y popular conservador) obtuvieron desde 1953 hasta 1971 en torno al 88% de los votos y de los escaños. La variable que mejor explicaba el comportamiento electoral era la económica; aunque todos los partidos se dirigían a los empleados del sector terciario, el electorado del Partido Popular Conservador, estaba integrado fundamentalmente por empresarios y técnicos medios. El del partido Liberal por propietarios agrícolas y clases medias urbanas, mientras que los electores socialdemócratas eran sobre todo trabajadores y pensionistas. Por otra parte, el electorado del partido social-liberal era más complejo, aunque básicamente lo integraban pensionistas y granjeros. Otras notas destacadas del comportamiento electoral, comunes a otras democracias, son que las mujeres votan más conservador y el 70% de las parejas votan al mismo partido. Los resultados de las elecciones de 1973 inicialmente se consideran una ruptura de este modelo, ya que los cuatro partidos clásicos disminuyen notablemente (más de un 20%) sus apoyos electorales y también pierden representación parlamentaria, en beneficio de nuevos partidos (como el Partido del Progreso de extrema derecha, los Verdes, etc.). Después, las investigaciones más profundas y con una perspectiva de veinticinco años, unos destacan que se trató de una fluctuación, otros de una crisis, otros de una descongelación del sistema de partidos, motivada por los cambios estructurales del país, como también ocurriera en otros países europeos. En efecto, durante la crisis económica de principios de los años setenta, se manifestaron las transformaciones sociales y económicas habidas en este país: se habían producido grandes migraciones desde la agricultura a otros sectores productivos, especialmente hacia el sector terciario, con el consiguiente movimiento a zonas urbanas; la población danesa se componía de clases medias, aunque mayoritariamente dependían económicamente del Estado, ya que como contrapartida establece una de tasas impositivas más altas del
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mundo. No podemos olvidar que las poco restrictivas políticas de inmigración y asilo, permitieron también la llegada de muchos inmigrantes. En este contexto, los partidos pretendían seguir conservando unas clientelas, ahora difuminadas por las transformaciones acaecidas. Cabe señalar además que en estos años suben los impuestos, se produce una cierta secularización y liberalización cultural. Al tiempo, las democracias occidentales se ven sacudidas por nuevas demandas impulsadas por los nuevos movimientos sociales (por ejemplo, ecologistas), que contagian a las sociedades sus posiciones críticas, especialmente hacia los políticos. Dinamarca también se vio afectada por la convulsión que supuso la entrada en la Comunidad Económica Europea, que rompía su tradicional alianza con los otros países escandinavos en la defensa de su política de neutralidad. Mantiene parcialmente dicha posición ya que no aceptó la entrada en el euro y como se puede comprobar arriba los gobiernos conservadores dedican un ministerio a la cooperación nórdica, combinada con otras políticas. Aunque, la mayoría de los gobiernos desde 1973 siguen estando integrados por alguno de los cuatro partidos «clásicos», se producen cambios notables. Hay gobiernos de centro-derecha de forma continuada, como en este comienzo de siglo XXI. Además se institucionaliza una nueva práctica en las relaciones gobierno y oposición: los gobiernos no dimiten necesariamente, aunque pierdan votaciones en el Folketing. La mayoría de los estudiosos sostiene que sólo se produce un sistema pluralista polarizado entre 1973 y 1975, cuando de hecho se desarrollan partidos de competición centrífuga. La década siguiente se habría caracterizado por un sistema de partidos semipolarizado en transición hacia un periodo en el que se vuelve progresivamente hacia el modelo de pluralismo moderado de los años sesenta, aunque con predominio del centro derecha. En las elecciones de 1994, los cuatro partidos clásicos alcanzan el 80% de la representación parlamentaria. El comportamiento electoral se caracteriza en síntesis por una alta competitividad entre los partidos, aunque con una igualdad notable desde el punto de vista electoral y parlamentario; otra característica es el alto índice de fragmentación electoral y parlamentaria y una volatilidad media del 10%. Durante el último cuarto de siglo las políticas públicas se han reformulado tanto en su desarrollo e implementación. La alternancia política y los cambios en el sistema de partidos, no han alterado sustancialmente los rasgos básicos del sistema político, quizá por el arraigo profundo de una
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cultura política basada en el compromiso, cooperación, cohesión y disciplina, que ha podido institucionalizar las transformaciones acaecidas desde 1973; pese a ello el formato del sistema de partidos ha quedado de alguna manera atenuado, desde el punto de vista cuantitativo, porque los cuatro partidos «clásicos» no han vuelto a alcanzar el 90% de los escaños, que lograban antes de 1973. Además, la hegemonía del Partido Socialdemócrata en el Folketing y en la presidencia de gobierno tampoco se ha producido en las últimas décadas; ha habido más gobiernos minoritarios, integrados por coaliciones de centro derecha diversas y se ha producido una mayor alternancia política. En las elecciones celebradas el 20 de noviembre de 2001, y con el 89% de participación, la coalición liberal-conservadora danesa derrotó al partido socialdemócrata. El bloque azul, o de centro derecha consigue una mayoría y el centro izquierda sufre uno de los mayores retrocesos de su historia electoral. Desde entonces el centro derecha ha revalidado el gobierno tras las elecciones de 2005 y 2007.
11. BIBLIOGRAFÍA ANDERSEN, J. G. & BJORLUND, T. (1990): «Structural Changes and new cleavages: the progress parties in Denmark and Norway», Acta Sociologica, 33, 3: 195-217. AUBET, M. J. (1995): «Dinamarca», en Democracias desiguales. Cultura política y paridad en la Unión Europea, Barcelona, Eds. Del Serbal. BUDGE, I. y KEMAN, H. (1990): «Parties and democracies. Coalition formation and government functioning in twenty states», Oxford: Oxford University Press. DEL CAMPO, E. (2000): «Dinamarca», en Alcántara, M. (ed.) Sistemas políticos de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia. LANE, J. E. y ERSSON, S. (1995): «Los países nórdicos: contención, compromiso y corporatismo», en Colomer, J. M. (dir.) La política en Europa. Introducción a las instituciones de quince países, Barcelona, Ariel. LANE, J. E. y ERSSON, S. (1996): «Política europea: una introducción», Ed. Istmo, Madrid. PETERSSON, O. (1994): «The government and politics of Nordic countries», Estocolmo, Fritzes.
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ROJAS, M. (2011) «Reinventar el estado del bienestar. La experiencia de Suecia». Madrid, Gota a Gota. STROM, K. (1984): «Minority governments in parliamentary democracies: the rationality and nonwinning cabinet solutions», Comparative political Studies, 17: 199-227.
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CAPÍTULO 9 EL SISTEMA POLÍTICO DE LA FEDERACIÓN RUSA Jesús de Andrés
1. Introducción 2. La creación y evolución de la URSS 3. La formación del actual sistema político ruso 3.1. La desaparición de la URSS 3.2. La nueva Rusia 4. La Constitución de 1993 5. El Presidente 6. La Asamblea Federal 7. La etapa de Yeltsin: la consolidación del sistema 8. De Putin a Medvédev: dinámicas políticas y modificación del sistema 9. Bibliografía
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OBJETIVOS • Conocer los orígenes, evolución y características del sistema político ruso, tanto de sus elementos institucionales como de sus dinámicas políticas y actores. • Incentivar en los alumnos el interés por los sistemas políticos comparados desde una perspectiva que aúne la compresión de la trayectoria histórica seguida por los mismos y el conocimiento de los elementos configuradores de sus instituciones. • Fomentar en los estudiantes un espíritu crítico en su conocimiento y comparación de los distintos sistemas políticos existentes. • Desarrollar las habilidades propias de la Ciencia Política en el conocimiento comparado de los sistemas políticos.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
• República Soviética • Comité Central • Politburó • Congreso de Diputados Populares de Rusia • Perestroika • Duma • Consejo de la Federación • Partido del poder
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1. INTRODUCCIÓN La configuración del actual sistema político de Rusia se apoya sobre dos momentos clave, sobre dos procesos de transición consecutivos: por un lado, el proceso de transición emprendido por la Unión Soviética, que en su fracaso arrastró consigo al sistema soviético en su totalidad, y por otro el proceso de transición de la República Socialista Soviética Rusa que acabó conformando la actual Federación Rusa y definiendo sus actuales características. Aunque la discusión sobre las causas del hundimiento de la Unión Soviética ha perdido interés en los últimos años (estas líneas se escriben en 2011, coincidiendo con el vigésimo aniversario de su disolución), se mantiene viva, sin embargo, y ello es señal del interés que este país sigue despertando, la discusión académica y política sobre la naturaleza del sistema político surgido de sus ruinas, el que caracteriza a la actual Federación Rusa. Un acercamiento superficial a las características del sistema político ruso es bastante sencillo: basta con aproximarse a las reglas jurídicas y fundamentos políticos que dimanan de la constitución aprobada en diciembre de 1993. Sin embargo, un acercamiento meramente nominativo a sus estructuras formales no será suficiente para comprender ni su funcionamiento ni el verdadero mecanismo que alberga en su interior. Más útil, pero también una labor incompleta, puede ser la observación detenida del proceso de reformas comenzado hace dos décadas. En las páginas que siguen, con la intención de obtener una comprensión lo más completa posible de su evolución y características, analizaremos, tras repasar brevemente la evolución del sistema soviético, cómo es el sistema político ruso y cuáles son sus características principales atendiendo tanto a sus órganos de poder y a su funcionamiento real como a la deriva histórica que condujo a su instauración constitucional en 1993. El análisis de cómo es la actual Federación Rusa y, derivado del mismo, del papel que ocupa en el sistema internacional requiere, por tanto, comen-
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zar por la realización de un balance histórico de lo ocurrido, describir a continuación los aspectos formales del sistema político y analizar finalmente el desarrollo efectivo de los cambios. El presente capítulo, conforme a estos mínimos de partida, repasará los antecedentes históricos del actual sistema político, incidiendo en la importancia que tuvieron la formación, evolución y desaparición de la URSS, la independencia de Rusia y la crisis institucional que acabó con la elaboración de una nueva constitución; a continuación describirá sucintamente los aspectos formales del sistema político resultante de la crisis del otoño de 1993 y del señalado texto constitucional; y finalmente analizará la dinámica política del proceso de cambio, prestando especial atención a los distintos procesos electorales, a las dinámicas políticas y a la caracterización del sistema a partir de los mandatos de los presidentes Borís Yeltsin, Vladímir Putin y Dimitri Medvédev, escudriñando los cambios introducidos por ellos y las dinámicas implantadas en su labor gobernante.
2. LA CREACIÓN Y EVOLUCIÓN DE LA URSS Tras el triunfo de la revolución de octubre de 1917, en su primera intervención ante el soviet de Petrogrado (antigua San Petersburgo) Lenin antepuso como primera labor del nuevo poder revolucionario la construcción del Estado socialista proletario. Tras disolver la Asamblea Constituyente, convocada por el Gobierno provisional con anterioridad a la revolución de octubre, se aprobó la creación de la República Soviética Socialista Rusa y comenzó la elaboración de una Constitución que fue presentada en julio de 1918. Su principal tarea fue la de establecer «la dictadura del proletariado urbano y rural y del campesinado pobre», justificada como un instrumento provisional para «establecer progresivamente el socialismo, en el que no habrá ni división de clases ni poder estatal». La necesidad de vencer en la guerra civil que siguió a la revolución tuvo un tremendo coste material, humano y político para los bolcheviques. Una vez finalizada la misma se procedió a organizar el sistema político más allá de los principios constitucionales que, en ocasiones, poco tenían que ver con la realidad, y alejándose cada vez más de lo que se suponía era una fase de disolución del Estado. Un ejemplo claro del carácter semántico del texto constitucional es que defendía el principio federal pero no establecía cuáles eran los territorios federados ya que el control de los bolcheviques sobre bue-
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na parte de Rusia era inexistente. En 1922 las repúblicas rusa, ucraniana, bielorrusa y transcaucásica firmaron la creación de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) y determinaron la elaboración de una nueva Constitución que sería finalmente aprobada en 1924. Este nuevo texto definía mejor la nueva organización territorial que se caracterizaba por su complejo sistema de autonomías y por la desigualdad existente entre los distintos miembros que la integraban: repúblicas federadas, repúblicas autónomas y regiones autónomas. La organización estatal, pese a estas reformas, fue modificada apenas superficialmente al extender los órganos de la República Federada de Rusia al resto del Estado federal. Es más, pese a lo que pudiera parecer, en realidad se avanzó hacia mayores cotas de centralismo político al crearse el Presidium del Comité Ejecutivo Central y destacar por encima del mismo su presidente, que en la práctica ejercía funciones de jefe de Estado. De esta forma, las pretensiones de transitar hacia la sociedad comunista y disolver el Estado se quedaron en mera retórica. La muerte de Lenin, en 1924, abrió un proceso de lucha por el poder tras el que no anidaba ningún intento de retomar la teoría marxista. Después de su desaparición se enfrentaron dos concepciones distintas del modelo de Estado, del camino que debía emprender la Unión Soviética, pero ninguna de ellas implicaba de manera real la puesta en marcha de la transición pendiente anunciada por Marx y Lenin. Por un lado, Trotski apoyó la necesidad de que nuevos Estados abrazasen la causa socialista. Difícilmente podría sobrevivir un único Estado y menos preparar el camino para el comunismo, por lo que defendió la necesidad de la revolución permanente, es decir, de una revolución mundial que acabara totalmente con el capitalismo. Por su parte, Stalin sostuvo la construcción del socialismo en un solo país. Lo importante era que la Unión Soviética se hiciera fuerte para, de esta forma, facilitar su acceso al comunismo. La victoria de las tesis de Stalin condicionó la historia del comunismo hasta su desaparición como modelo estatal: supuso el exterminio físico de toda oposición a su figura, acabó con la presencia de formas de economía privada, puso en marcha los planes de planificación centralizada e intensa industrialización, agudizó el aislamiento internacional y estableció como objetivo principal, paradójicamente, el fortalecimiento del Estado. La construcción del socialismo en un solo país y el refuerzo estatal quedaron reflejados en el nuevo texto constitucional de 1936. En él se recogieron los principios económicos y sociales del Estado socialista configurado por
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Stalin. Entre ellos destacan la propiedad socialista de los bienes de producción (estatal o de los koljoses —cooperativas—), la planificación estatal y el seguimiento del principio «de cada uno según su capacidad, a cada uno según su trabajo». Como novedad, la Constitución de 1936 incluyó el reconocimiento efectivo del Partido Comunista como guía del Estado. La constitucionalización del sistema de partido único tan sólo venía a recoger legalmente la situación existente desde 1921, cuando fueron eliminadas el resto de organizaciones políticas. Mayores fueron las reformas institucionales que consistieron, principalmente, en la fusión del Congreso de los Soviets y del Comité Ejecutivo Central en un nuevo órgano: el Soviet Supremo de la URSS. Poco suponían, sin embargo, para un régimen personalista y sometido por el terror estalinista, sustentado en la idolatría y las continuas purgas indiscriminadas. Cuadro 1. La expansión del comunismo en Europa País
Año inicio sistema comunista
Año derrumbe sistema comunista
Unión Soviética (URSS)
1922
1991
Bulgaria
1944
1989
Yugoslavia
1945
1992
Hungría
1945
1989
Albania
1945
1991
Polonia
1947
1989
Rumanía
1947
1989
Checoslovaquia
1948
1989
Alemania Oriental
1949
1990
Fuente: Elaboración propia.
La derrota de Alemania tras la segunda guerra mundial y la conversión paulatina de los países ocupados por el Ejército Rojo en sistemas comunistas hicieron del modelo soviético estalinista de «socialismo en un solo país» una paradoja más. De repente, de la noche a la mañana, la Unión Soviética dejaba de ser el único país europeo con un sistema comunista dando paso, en apenas cinco años, a ocho nuevos países con un modelo inspirado en el soviético y sumisos al poder de la URSS.
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El deshielo, como fue conocido el periodo abierto tras la muerte de Stalin, trajo consigo una tímida apertura y una pequeña liberalización del régimen a medio camino entre el reconocimiento de las atrocidades cometidas y la necesidad de articular cambios indispensables para la supervivencia del propio régimen. En el XX Congreso del PCUS, en 1956, Jruschov denunció el culto a la personalidad; en el XXII, en 1961, anunció el comienzo de una nueva etapa que incluía la transformación estatal, pasando del «Estado de la dictadura del proletariado» al «Estado de todo el pueblo». En realidad, el desajuste entre el sistema político y el texto constitucional hacían recomendable, por mera coherencia interna, una transformación profunda de la Carta Magna. De esta forma, en 1962 comenzó el trabajo para la elaboración de una nueva Constitución, proceso que se vio frenado tras la caída de Jruschov en 1964. En el resto de países comunistas, dichos fenómenos (aperturismo, crítica del estalinismo, regresión) se produjeron, con un leve desfase temporal, de forma simétrica. La llegada de Brézsniev dio paso a un período caracterizado por el estancamiento económico, el atraso tecnológico, el crecimiento del gasto y de las dimensiones del sector militar, y por la intensificación de la presencia en terceros países. Hasta 1972 no se emprendió, de nuevo, el proyecto de elaboración del nuevo texto constitucional. Además de su pertinencia, la elaboración de la nueva Constitución permitiría su utilización como propaganda internacional así como la inclusión de los derechos humanos suscritos por la URSS tras los acuerdos de Helsinki. Una de las mayores críticas que recibían la Unión Soviética y el resto de países de su influencia, su falta de respeto a los derechos humanos, podía ser soslayada por la vía de su inclusión constitucional. La nueva Constitución, finalmente aprobada en 1977, no modificó sustancialmente la estructura estatal fijada por el anterior texto de 1936. Una vez más se hacía referencia al objetivo final del Estado soviético: su propia disolución. De manera paradójica, en cada uno de los cuatro textos constitucionales soviéticos (1918, 1924, 1936 y 1977) la presencia estatal fue en aumento. Una novedad importante fue el reconocimiento de un hecho incontrovertible: el Partido Comunista, en el artículo sexto, era considerado como «la fuerza dirigente y orientadora de la sociedad soviética y el núcleo de su sistema político y de las organizaciones estatales y sociales». En realidad, desde un primer momento, el Partido Comunista había sido el verdadero órgano de gobierno, el centro del sistema político soviético, la institución que controlaba el poder y tomaba las decisiones. Si analizamos su
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estructura formal podemos ver que la base del mismo la componían los Congresos del Partido, por encima de ellos el Comité Central se encargaba de la gestión entre un Congreso y otro, un grupo reducido —el Politburó— Cuadro 2. Estructura organizativa formal del Partido Comunista de la Unión Soviética SECRETARIO GENERAL POLITBURÓ Art. 38: «dirige la labor del Partido entre un pleno del CC y el siguiente»
SECCIONES Aparato central. Departamentos (secretarías) que funcionaban como auténticos ministerios.
SECRETARIADO Art. 38: «dirige el trabajo cotidiano, principalmente en la selección de los cuadros y en organizar el control del cumplimiento de las decisiones»
COMITÉ CENTRAL Art.35: «entre un congreso y otro dirige toda la actividad del Partido y la de sus organismos locales; selecciona y coloca a los cuadros dirigentes; orienta la labor de las organizaciones estatales y sociales; crea distintos organismos, instituciones y empresas del Partido y dirige su actividad; designa a los integrantes de las redacciones de los periódicos y de las revistas centrales que se editan bajo su control; distribuye el presupuesto del Partido y supervisa su ejecución». Art. 37: «el CC del PCUS celebra una sesión plenaria cada seis meses como mínimo». Art. 38: «elige el Buró Político y el Secretariado;
COMITÉ DE CONTROL Art. 39: «se encarga de las cuestiones de disciplina. COMISIÓN REVISORA CENTRAL Art.36: «supervisa el cumplimiento del orden establecido para el trámite de los asuntos...»
CONGRESO DEL PARTIDO Se convoca cada cinco años. Art. 33: «a) analiza y aprueba los informes del Comité Central, de la Comision Revisora Central y de los demás organismos centrales; b)revisa, modifica y aprueba el Programa y los Estatutos del Partido; c) determina la línea del Partido en cuestiones de política interna y exterior, examina y resuelve los más importantes problemas de la vida partidista y estatal, y de los de la edificación del comunismo; d) elige el Comité Central y la Comisión Revisora Central». Fuente: Elaboración propia a partir de YCTAB KOMMYHNCTNЧECKOЙ ЛAPTNN CBETCKOГO COЮ3A, PCUS, Moscú, 1986.
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dirigía el Partido realmente, y en la cúspide del organigrama estaba el Secretario General. Es decir, en teoría la dirección de las flechas era de abajo a arriba, pero en la realidad, para comprender el real funcionamiento del Partido y del propio sistema soviético, las flechas deberían invertirse.
3. LA FORMACIÓN DEL ACTUAL SISTEMA POLÍTICO RUSO 3.1. La desaparición de la URSS El origen de los cambios políticos que dieron lugar a la Rusia del siglo XXI bien puede situarse en el momento en que Mijaíl Gorbachov alcanzó la secretaría general del Partido Comunista de la Unión Soviética (PCUS), en marzo de 1985. En ese momento, los nuevos cuadros llegados al poder compartieron, con aquellos que llevaban más tiempo en él, la evidencia que suponía la necesidad modificar en un sistema que se había demostrado absolutamente ineficaz. A pesar de las reformas emprendidas por Brézsniev, el sistema soviético comenzó en los años ochenta a dar señales de lo que luego resultó ser una enfermedad incurable. En 1982 murió Brézsniev, siendo sustituido por Andrópov y, tras su fallecimiento en 1984, por Chernienko. Tras la muerte de éste, en 1985, fue elegido Gorbachov como secretario general del PCUS, en un momento en que la imparable crisis hizo evidente la necesidad de introducir cambios en el sistema. Hasta tal punto era manifiesta la urgencia de transformaciones que, pese a la esclerosis del sistema y a la persistencia de sus lentos ritmos internos, tan sólo un año después, en el XXVII Congreso del Partido, celebrado en febrero de 1986, se comenzó a hablar por primera vez de reformas, atisbándose cambios en la política exterior, en la economía y en la política informativa. A partir de este momento, la inevitable y progresiva profundización en dichos cambios agrandó la distancia entre las posturas intensificando su radicalización a favor o en contra de las reformas. Las rivalidades y, especialmente, la ambigüedad del camino emprendido hicieron necesario recurrir a la que sería la XIX Conferencia Extraordinaria del PCUS, celebrada en el verano de 1988. Sus resultados directos fueron la aceleración de la perestroika y la introducción de numerosos cambios en el sistema político. La contienda se planteaba como la lucha descarnada entre dos grandes proyectos radicalmente alejados: uno de tendencia demócrata y simpatía por el capi-
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talismo, representado por un Borís Yeltsin que pretendía la aceleración de las reformas, y otro de corte conservador, dispuesto a todo con tal de preservar los privilegios alcanzados, cuyo máximo exponente era el inmovilista Yegor Ligachov. Entre ambos, un Gorbachov oscilante e indeciso, capaz de defender ambos discursos, completaba el mapa político. El grueso de la población, gracias a la política de transparencia informativa, se convertía en espectador de los debates televisados. Como resultado directo de la Conferencia, un reajuste en la dirección del PCUS apartó los últimos restos breznevianos, concitando la radicalización de la oposición a Gorbachov. Además, parte de las resoluciones se plasmaron jurídicamente en la reforma constitucional de diciembre de 1988. Entre ellas cabe destacar el diseño del nuevo Congreso de Diputados Populares de la URSS, que venía a instituirse como el órgano superior del poder estatal soviético. La elección de sus miembros, en un intento de corregir el déficit de legitimidad del sistema, se celebró el 26 de marzo de 1989. Si bien las limitaciones democráticas fueron evidentes, el hecho de que en cada distrito se eligiera a más de un candidato constituyó un avance notable. Pese a que el control del PCUS seguía siendo incuestionable, sus divisiones internas y su fragmentación en corrientes permitieron desplazar a amplios sectores contrarios a las reformas. El triunfo de candidatos reformistas como Afanasiev, Sajarov, Popov o Yeltsin era señal de la reivindicación de cambios más profundos y del rechazo a los aparatos conservadores. Inmediatamente el Congreso eligió a los 542 miembros del Soviet Supremo, verdadero parlamento ordinario al tener funciones legislativas y poderes específicos, y aprobó distintas disposiciones sobre la política interna y externa entre las que resaltaba el mandato al nuevo Soviet Supremo para elaborar otra Constitución. Gorbachov, por otra parte, fue elegido presidente por una amplia mayoría que expresaba la inexistencia de otra alternativa, en ese momento, para dirigir las reformas y, también, la efectividad de su ambigua posición. Ante el empeoramiento de la crisis territorial, conforme pasaba el tiempo cada vez más grave, y dado que la nueva constitución no llegaba, Gorbachov se vio obligado a realizar otra reforma constitucional en diciembre de 1989. Este cambio, junto a las primeras manifestaciones del problema nacional, agudizó la rivalidad y enemistades con un Gorbachov vacilante. Los sectores conservadores, que se sentían traicionados ante el avance de las reformas,
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adoptaron una política de acoso sin ofrecer alternativas a cambio, mientras que los sectores reformistas, con una utilización más inteligente de sus recursos, ligaron su proyecto al de un nacionalismo ruso hasta entonces poco reivindicado y al apoyo a las demandas secesionistas, sin detenerse en sus consecuencias, de aquellas repúblicas que comenzaban a solicitar la independencia. A ello también contribuyó la nueva situación internacional, en acelerado proceso de transformación. No olvidemos que 1988 fue el año de la retirada de Afganistán y que a finales de 1989 tuvo lugar el hundimiento, permitido pero no controlado por la URSS, de buena parte de los regímenes aliados del desaparecido Pacto de Varsovia. Los comicios para el Congreso de Diputados Populares (CDP) de Rusia, en marzo de 1990, en condiciones sustancialmente distintas a la elección del Congreso soviético celebrada un año antes, fue el detonante para que los reformistas adoptaran la bandera de un proyecto específicamente ruso, aun cuando, como hemos señalado, éste no figuraba en sus planteamientos originales. Como ya sucediera en las elecciones al CDP de la URSS, los candidatos conservadores, reunidos esta vez en torno al bloque de los «Movimientos Patrióticos Rusos», fueron derrotados por los reformistas agrupados en torno a la plataforma «Rusia Democrática». Yeltsin, todavía miembro del Partido, fue elegido presidente del Soviet Supremo de Rusia el 29 de mayo de 1990 con el apoyo de los diputados de la plataforma, de grupos reformistas, de nacionalistas y de moderados, en abierta lucha con los sectores conservadores del aparato. En los mismos días en que se celebraron las elecciones al CDP de Rusia, una nueva revisión constitucional, la tercera desde que comenzara la perestroika, arrebató al PCUS su monopolio sobre el sistema político al suprimirse el artículo sexto, que le asignaba la tarea de dirigir la sociedad. El sector reformista en el Congreso soviético hacía notar su peso y poder en aumento. Además de perder el Partido su monopolio se aprobó la propiedad privada y se creó la figura de Presidente de la URSS, siendo elegido Gorbachov, sin contrincantes pero con oposición, primer y último Presidente de la Unión Soviética. De esta forma, en un contexto institucional de disolución de las estructuras soviéticas y partidista de lucha descarnada entre reformistas y conservadores, la situación del PCUS, en vísperas de su XXVIII Congreso, que se celebraría en julio de 1990, era la de una organización derrotada y des-
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unida. No sólo había perdido buena parte de la militancia y soportado sonadas derrotas electorales, sino que, además, sufría por la desestructuración territorial, pareja a la que experimentaba el Estado soviético, y por la ruptura ideológica en su interior. La federalización efectiva de los distintos Partidos Comunistas fue tan rápida como determinante en la profundización de la crisis. Desde 1989 la velocidad con que se fueron desmembrando la URSS y el Partido fue de vértigo. Las declaraciones de soberanía de los distintos Soviets Supremos y de los distintos Partidos venían a herir y a dividir profundamente las estructuras centrales. Desde finales de 1988 hasta julio de 1989 los Soviets Supremos de las Repúblicas Bálticas, con el apoyo de sus respectivos Partidos, declararon su soberanía. Otro tanto ocurrió a lo largo de 1990 en Ucrania, Moldavia y Uzbekistán. En diciembre de 1989 el Partido Comunista Lituano había decidido separarse del PCUS. Los distintos grupos y facciones, que venían a conformar auténticos partidos dentro del Partido, expresaban claramente la heterogeneidad y ruptura ideológica, irreconciliable en muchos casos, así como el agotamiento del sistema unipartidista. Ante este panorama los sectores más duros del Partido comenzaron a organizarse en la defensa de sus, cada vez más amenazadas, posiciones. Al celebrarse el vigésimo octavo Congreso del PCUS el escenario político estaba dividido, por tanto, entre dos grandes grupos, reaccionarios y reformistas, con diferencias cada vez mayores y con unos objetivos políticos y personales absolutamente incompatibles. Esta separación se plasmaba especialmente en el control respectivo de las instituciones soviéticas, por unos, y de las rusas, por otros. Los contrarios a las reformas tenían el control de las principales instituciones soviéticas y, desde ellas, pretendían preservar el statu quo soviético y salvaguardar con él su posición y privilegios. Por su parte, los partidarios de profundizar en los cambios contaban con el control de las instituciones rusas, cuya apuesta democrática no fue puesta en duda, sobre todo en occidente, por su aparente sinceridad. Uno y otro ámbito, tal y como hemos señalado, disponían de idénticas fuerzas y del mismo grado de legitimidad: las autoridades soviéticas contaban con el CDP de la URSS, del que había surgido su Soviet Supremo, designando éste como presidente a Gorbachov, que aunque no pertenecía en sentido estricto al sector reaccionario sí venía a representarlo debido a su oposición al otro bloque y a su indefinición constante; las autoridades de la República Rusa contaban con el CDP de Rusia, que también tenía su Soviet Supremo y había elegido a Yelt-
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sin como su presidente. Gorbachov había sido designado además Presidente de la URSS, algo que no le dotaba de mayor legitimidad ya que no se celebraron elecciones; Yeltsin, por su parte, ejercía funciones de presidente de Rusia, lo que acrecentaba la dualidad de poderes y el enfrentamiento con las autoridades soviéticas al convertir a las instituciones de Rusia en plataforma de acción de los reformistas. El Congreso supuso la ruptura definitiva del PCUS, ya que al finalizar fue abandonado por los reformistas radicales quedando Gorbachov más sólo que nunca frente a un aparato netamente conservador. Durante el Congreso, con el fin de evitar la victoria de los ortodoxos, Yeltsin apoyó a Gorbachov aunque sin dejar de criticarle. De igual forma, el apoyo que recibió de los conservadores trataba, en último término, de contrarrestar la influencia de los reformistas. Jugando a dos bandas Gorbachov consiguió la aprobación de sus resoluciones y propuestas, siendo reelegido secretario general. Al finalizar el Congreso abandonaron el Partido Yeltsin, Popov y Sobchak, junto a la mayoría de los miembros de la Plataforma Democrática. El gran problema de Gorbachov en este momento no era sólo que había quedado rodeado de los sectores conservadores sino que su alejamiento de la realidad social era cada vez mayor. El grueso de la población, sumida en una situación crítica, disponía de información y daba su respaldo no a quien consideraba responsable tanto de lo malo que habían traído consigo las reformas como de interesadas resistencias al cambio sino a aquellos sectores que endulzaban sus oídos con la promesa de paraísos capitalistas y un rechazo al pasado autoritario aliñado con retóricas nacionalistas. A partir del verano de 1990 las políticas desarrolladas tuvieron un claro sesgo conservador, algo que quedo confirmado con la llegada a puestos clave del poder de personajes que protagonizarían un año después el golpe de Estado y el abandono de personajes como Edvard Shevardnadze, hasta entonces ministro de Asuntos Exteriores. El rechazo del plan Shatalin, que pretendía reformar la economía, clarificó que en el ánimo de los conservadores estaba por encima de todo preservar su situación. Con la negativa a aceptar este programa económico y el endurecimiento represivo, Gorbachov realizó una aproximación a la política deseada por la alianza de los miembros del aparato del PCUS, el complejo militar-industrial y el alto mando militar. Dos eran, por otra parte, las amenazas al poder central soviético: la disputa por el poder en cada una de las repúblicas soviéticas entre sectores
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similares a los enfrentados en Moscú, con unas élites locales más preocupadas por afirmar su parcela que por el futuro de la Unión Soviética, y la rivalidad inmediata de las instituciones rusas, lideradas por Yeltsin, que además de contar con el apoyo popular y de manejarse mejor en la incipiente sociedad civil ponían constantemente en evidencia a las soviéticas. El 17 de marzo de 1991, ante los problemas planteados por la creciente desmembración territorial, Gorbachov sometió a referéndum el mantenimiento de la Unión. Todos los miembros del Partido se volcaron en su favor, consiguiendo que más del 75% de los votos fueran afirmativos. Pero además en el referéndum se planteó otra pregunta sobre la creación de la figura de un presidente de la Federación Rusa, obteniendo, pese a la campaña en contra del PCUS, un respaldo del 70%. Aunque los resultados favorecían inicialmente a Gorbachov al permitirle cierta tregua y la tranquilidad de eliminar un escenario de desmembración territorial, el beneficiario último fue Yeltsin, que allanó su camino hacia la presidencia de la Federación Rusa. Necesitado de apoyos y consciente del alejamiento de la realidad del sector conservador, Gorbachov buscó, en la primavera de 1991, pactar un acuerdo con los poderes rusos. Posiblemente había comprendido que se encontraba en un callejón sin salida y que escapar a esta situación requería negociar con Yeltsin, aunque no cabe desechar la importancia que tuvieran el caos económico y la presión internacional. Consecuencia de este cambio de dirección fue la firma del tratado de Novo Ogariovo, que emplazaba a la renegociación del Tratado de la Unión propuesto por Gorbachov en noviembre de 1990 de forma que las repúblicas asumieran más competencias y poderes. La consecuencia fue, lógicamente, el alejamiento de los sectores conservadores, incluidos los que habían sido aupados al poder apenas unos meses antes. Esta desconfianza se acrecentó al celebrarse las elecciones a la presidencia de Rusia el 12 de junio de 1991. En ellas Yeltsin consiguió el 59,7% de los votos, derrotando tanto a Rizhkov, antiguo primer ministro soviético y representante del sector más reaccionario del PCUS, que se quedó en el 17,6%, como a Bakatín, antiguo ministro del Interior y preferido de Gorbachov en la elección, que tan sólo obtuvo el 3,6%. La lucha de legitimidades quedaba totalmente descompensada ya que Yeltsin, a partir de ese momento, fue un presidente elegido a través de un proceso electoral, algo que Gorbachov no conseguiría nunca ya que cuando pudo no quiso y cuando lo hubiera deseado ya era demasiado tarde.
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La firma del Tratado de la Unión, prevista para el 20 de agosto, precipitó los acontecimientos. Un día antes se ejecutó el que ha sido conocido como el golpe de Estado de agosto que, aprovechando la ausencia de Gorbachov de Moscú, intentó reconducir el propio proceso de cambio. Al frente de los golpistas se encontraban algunas de las personas promovidas en el otoño anterior. Paradójicamente, no fue protagonizado por los sectores más reaccionarios e inmovilistas del régimen sino por un sector del PCUS que pretendía inclinar la balanza de su lado paralizando la aprobación del Tratado y aplazando la resolución de los problemas más acuciantes. Las principales consecuencias, quizá las mayores que haya tenido nunca un golpe de Estado, fueron la propia desaparición del Estado soviético y su descomposición en quince naciones y el derrumbe, por tanto, de su sistema político, incluido el Partido Comunista, sobre el que se sustentaba. El fracaso del golpe, pese a lo pretendido por sus promotores, aceleró el proceso de cambios que alcanzó, en pocas semanas, una velocidad de vértigo. Los intentos de Gorbachov, con anterioridad al golpe, de solucionar el problema nacional en realidad pretendían asegurar la continuidad de la URSS. Tras los sucesos de agosto la disolución de la misma fue tan breve como inevitable: el 8 de diciembre los presidentes de Rusia, Ucrania y Bielorrusia (Yeltsin, Kravchuvk y Shushkevich, respectivamente) fundaron la Comunidad de Estados Independientes, a la que se unirían el día 21 el resto de repúblicas excepto las tres Bálticas y Georgia. A Gorbachov no le quedó otra salida que la dimisión, que se produjo días más tarde de la disolución de la URSS. Yeltsin, como presidente de la Rusia heredera del imperio soviético, pasó a ocupar su lugar en la dirección del país.
3.2. La nueva Rusia Tras la independencia de las repúblicas, los acontecimientos acaecidos en Rusia, lejos de subsanar la falta de eficacia económica, acentuaron los problemas existentes. En enero de 1992, a los pocos días de la desaparición de la Unión Soviética, la liberalización de precios inició el ambicioso plan de reforma económica dirigido por Yegor Gaidar, cuyo objetivo principal era la estabilidad financiera. La disminución de los ingresos de la población, la inflación y el retroceso de la producción industrial (territorialmente desarticulada tras la desaparición de la URSS) hicieron patentes los terribles costes sociales de las reformas.
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Mientras, en el ámbito político, no se tardó mucho en comprobar que las inclinaciones demócratas de Yeltsin no pasaban de ser una mera estrategia bien utilizada, eso sí, hasta alcanzar el poder. Las posturas se polarizaron en torno a Yeltsin y a Ruslan Jasbulátov, presidente del Parlamento, dado que la facultad de Yeltsin de gobernar por decreto, obtenida en noviembre de 1991 afectó a la situación del segundo. El vicepresidente Rutskoi se puso del lado del Parlamento ya que también se vio afectado, en este caso por la formación del nuevo Gobierno en el que Gaidar y Burbulis ocupaban un destacado lugar. Es posible que la urgencia de recuperar la economía pospusiera la cuestión política pero no es menos cierto que no hubo voluntad alguna de resolver la compleja estructura estatal que resultó de la caída de la URSS: un parlamento ruso elegido con la Unión Soviética aún en pie, un presidente elegido también en el período soviético, un remiendo de constitución y poca voluntad de cambiar para evitar males mayores, es decir, la pérdida de lo alcanzado por el entorno de Yeltsin. Evidentemente, la crisis en la esfera política, cual pescadilla que se muerde la cola, acentuó el colapso de la economía rusa ante la falta de un mínimo consenso para abordar los problemas económicos y encaminar, definitivamente, la forma política del Estado. Muchas de las limitaciones señaladas a Gorbachov parecieron tomar vida de nuevo en todo este período. Yeltsin, al igual que su antecesor, estuvo dominado por la vacilación en la mayoría de sus decisiones, siendo la permanencia en el poder el único referente que guió su política. A ello contribuyeron el alejamiento del entorno presidencial de los partidos que comenzaban a formarse y el fuerte personalismo de toda su política. Cuando comenzaron a percibirse los desastrosos efectos que tuvo la aplicación indiscriminada de las políticas económicas neoliberales y Yeltsin entendió que sus resultados podían afectar a su posición de poder destituyó a su jefe de Gobierno Gaidar, sustituyéndolo por Víktor Chernomirdin, procedente del mundo empresarial soviético, en diciembre de 1992. No sólo inquietaron las políticas neoliberales a los detentadores del poder sino que también sirvieron para que se produjera un acercamiento estratégico entre los nuevos rivales de Yeltsin, léase Jasbulátov y Rutskoi, y los más antiguos, es decir, las denominadas fuerzas patrióticas que incluían, por supuesto, a los comunistas conservadores. Este hecho, junto con la llegada al Gobierno de Chernomirdin, favoreció el incremento del peso nacionalista en las políticas rusas. No cabe duda de que la lucha por el poder, planteada en términos de doble legitimidad, ahora entre la Presidencia y el
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Parlamento, junto con el fracaso estrepitoso de las primeras reformas retrajeron el ingenuo afán occidentalizador del Presidente a la vez que alentaron numerosas críticas a la pérdida del poderío anteriormente disfrutado. Por otra parte, la llegada de Chernomirdin al entorno presidencial se vio favorecida por el denominado compromiso de diciembre, mediante el cual el Parlamento apoyó la celebración de un referéndum constitucional a cambio del relevo en el Gobierno. Sin embargo la acentuación de las diferencias precipitó los acontecimientos al privar el Parlamento a Yeltsin de los poderes extraordinarios que le había concedido y oponerse a la celebración del referéndum que aprobó en septiembre. Yeltsin reaccionó haciendo caso omiso al Parlamento y aumentando, inconstitucionalmente, sus poderes. Finalmente se impuso una solución que contentaba a todos: se celebraría el referéndum, de carácter consultivo, con cuatro preguntas sobre la confianza que merecían el Presidente y las reformas y la conveniencia de adelantar las elecciones presidenciales y generales. Los resultados del referéndum, celebrado finalmente el 25 de abril de 1993, reforzaron, en contra de lo esperado por el Parlamento, las posiciones del Presidente. El 58,7% de los votantes expresaron su confianza a Yeltsin. Un 53% aprobó «la política social llevada a cabo por el Presidente de la Federación Rusa y por el Gobierno de la Federación Rusa desde 1992». El 31 y el 43,1% de los que ejercieron el voto consideraron, respectivamente, que debían celebrarse elecciones anticipadas a la Presidencia y el Parlamento de la Federación Rusa. Dado que en las dos últimas cuestiones no se llegó a una participación del 50 por ciento, la Comisión Central para el Referéndum estableció su no adopción. Inmediatamente comenzó el debate sobre la nueva constitución que, impulsado por Yeltsin, dio a ésta un marcado cariz presidencialista. Las continuas tensiones y hostilidades en la lucha política por el poder romperían la discusión para desembocar en la crisis del otoño de 1993 en la que Borís Yeltsin protagonizó un autogolpe de Estado al disolver el Parlamento, asumir todos los poderes y promulgar un nuevo texto constitucional. El 21 de septiembre de 1993 Yeltsin disolvió el Parlamento y se apoderó de los poderes legislativo y judicial. Tras cañonear el edificio del parlamento e imponerse por las armas en el litigio mantenido con el poder legislativo, Yeltsin convocó el referéndum sobre la nueva constitución y elecciones parlamentarias para el 12 de diciembre. La situación de crisis económica, la fuerte presión ejercida por la oposición, el enfrentamiento con el resto de los poderes (especialmente el legisla-
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tivo), la necesidad de emprender reformas o dar solución a determinados problemas y el deseo de prolongar la finalización legal del período de mandato componían el cuadro de razones que arguyó Yeltsin para poner en marcha su acción. Una descarnada lucha por el poder entre distintas élites, personalizadas por Yeltsin y Jasbulátov —máximos representantes de los poderes ejecutivo y legislativo—, no tan diferentes ideológicamente como pudiera pensarse, constituía la razón última del golpe de Yeltsin.
4. LA CONSTITUCIÓN DE 1993 El nuevo texto constitucional, aprobado en las graves condiciones señaladas, articuló el nuevo sistema político ruso. A pesar de que la constitución llevaba gestándose varios años, la disolución del parlamento precipitó la promulgación de la misma y eliminó las diferencias existentes entre la comisión constitucional, el Parlamento, los miembros de la Federación y el Presidente. La parte dogmática no sufrió grandes variaciones en comparación con anteriores proyectos; sin embargo, la parte orgánica, desarrollada principalmente por Filatov y por Sobchak —alcalde de San Petersburgo—, incorporó notables modificaciones que acentuaban el carácter presidencialista de la constitución en detrimento de proyectos precedentes de contenido más parlamentarista: aunque su estructura se asemeja a la de un sistema semipresidencialista en realidad estamos ante un sistema con desmedidos poderes presidenciales. De todos modos, ello no impide que la actual constitución sea la más avanzada y democrática de cuantas ha tenido este país a lo largo de su atribulada historia. Tras un breve preámbulo se da paso a los nueve capítulos que se resumen a continuación: — Capítulo 1.o: Las bases del sistema constitucional. Artículos 1 a 16. En ellos se define a Rusia como un Estado de Derecho, federal y democrático (art. 1). El valor supremo del sistema ruso es la persona, sus derechos y libertades (art. 2). Defiende el fundamento de la Federación en la integridad del Estado (art. 5). Se establece la división de poderes (art. 10). Se reconocen la diversidad política y los partidos políticos (art. 13), así como el carácter secular del Estado (art. 14). — Capítulo 2.o: Derechos humanos y civiles y libertades. Artículos 17 a 64. Se proclama la igualdad ante la ley y se prohibe cualquier tipo de dis-
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criminación de las personas. La dignidad de la persona y su derecho a la libertad e inviolabilidad se protegen mediante la prohibición de la tortura y la detención por más de cuarenta y ocho horas sin decisión judicial. Se garantiza el secreto de la correspondencia y la inviolabilidad del domicilio. También se recogen derechos de uso de la lengua materna, libertad de educación, de libre circulación y de elección de residencia, libertad de conciencia y de religión. Por lo que a derechos políticos hace referencia, se reconocen los derechos de pensamiento y expresión, de información, de asociación política y sindical, de actividad empresarial y económica. Se hace también referencia al derecho al trabajo, a la vivienda, a la salud y a la asistencia médica, al medio ambiente, a la defensa de la familia y de la infancia. — Capítulo 3.o: Estructura federativa. Artículos 65 a 79. Componentes de la Federación Rusa: 21 repúblicas, seis demarcaciones o krai, 49 departamentos u oblast, dos ciudades federales (Moscú y San Petersburgo), un departamento autónomo y diez circunscripciones autónomas (art. 65.1). Establece las competencias de la Federación (art. 71) y las de la Federación y sus componentes (art. 72). La cláusula residual determina las competencias por aparecer a los sujetos de la Federación (art. 73). La Federación puede participar en asociaciones interestatales (art. 79). — Capítulo 4.o: El Presidente de la Federación Rusa. Artículos 80 a 93. El Presidente, jefe del Estado, es el garante de la constitución y de los derechos humanos y civiles y libertades, protector de la soberanía, independencia e integridad del Estado (art. 80). Elige al presidente del Gobierno, nombra a los ministros del Gobierno (a propuesta del presidente del mismo), aprueba la doctrina militar y nombra al alto mando de las Fuerzas Armadas (art. 83). Convoca elecciones, disuelve la Duma, convoca referendos, presenta proyectos de ley a la Duma, firma y promulga las leyes (art. 84). Dirige la política exterior (art. 86). Es el supremo comandante en jefe de las Fuerzas Armadas (art. 87). Emite decretos y directivas (art. 90). Disfruta de inmunidad (art. 91). — Capítulo 5.o: La Asamblea Federal. Artículos 94 a 109. Es el órgano representativo y legislativo de la Federación (art. 94). Se compone de dos cámaras, el Consejo Federal y la Duma (art. 95). Gozan de iniciativa legislativa el Presidente, el Consejo de la Federación, los diputa-
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dos de la Duma, el Gobierno federal y los órganos legislativos de los sujetos de la Federación (art. 104.1). Corresponde al Presidente de la Federación la firma y promulgación de las leyes, lo cual le otorga derecho de veto sobre las mismas (art. 107). La Duma puede ser disuelta por el Presidente (art. 109). La estructura de la Asamblea Federal puede observarse en el Cuadro 1. — Capítulo 6.o: El Gobierno de la Federación Rusa. Artículos 110 a 117. El poder ejecutivo es ejercido por el Gobierno de la Federación (art. 110.1). Está compuesto por el jefe de Gobierno, vicepresidentes, y ministros federales (art. 110.2). Puede emitir decretos y directivas, que pueden ser rescindidas por el Presidente de la Federación (art. 115). El Gobierno puede presentar su dimisión o ser destituido por el Presidente de la Federación. — Capítulo 7.o: El Poder Judicial. Artículos 118 a 129. El Tribunal Constitucional actúa por iniciativa presidencial, del Consejo, de la Duma, del Gobierno, del Tribunal Supremo, del Tribunal Superior de Arbitraje o de los cuerpos legislativo o ejecutivo (art. 125). El Tribunal Supremo es el órgano jurisdiccional superior en materia civil, criminal y administrativa (art. 126). — Capítulo 8.o: Gobiernos locales. Artículos 130 a 133. — Capítulo 9.o: Enmienda y revisión de la constitución. Artículos 134 a 137. Junto a estos nueve capítulos, la sección segunda está compuesta a su vez por nueve disposiciones finales y transitorias. La Constitución se aprobaría en sufragio el 12 de diciembre de 1993 quedando derogada la anterior de 1977. Valdría la pena destacar de ella el capítulo segundo sobre derechos humanos y civiles y libertades ya que el hecho de que la constitución recoja la totalidad de los derechos y libertades (admitiendo incluso otros «derechos y libertades universalmente reconocidos», art. 55.1) no ha implicado, ni mucho menos, su automático cumplimiento.
5. EL PRESIDENTE El sistema político ruso actual desarrolla un modelo con inmensos poderes presidenciales que compone un tipo de presidencialismo de facto cerca-
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no a lo que algunos autores han dado en denominar «neopresidencialismo». Al fin y al cabo, la resolución del conflicto existente entre el Parlamento y el Presidente Yeltsin, en 1993, finalizó con la imposición violenta del segundo, lo que le permitió acelerar el proceso constituyente diseñando una Constitución a su escala, un traje a medida. Algunos de los acontecimientos que tuvieron lugar a lo largo de todo el período yeltsinista, como el control de los medios de comunicación, la utilización partidista de los recursos estatales, las dos guerras chechenas y el constante incumplimiento de la propia constitución ponen de manifiesto los peligros que se derivan de la existencia de un poder con características no pocos elementos semiautoritarios. Tras el período de Yeltsin, quien cedió el bastón presidencial a Vladímir Putin en el año 2000, el «traje» yeltsinista se amoldó a la perfección al nuevo ocupante del Kremlin, y otro tanto ocurriría con Dimitri Mevdévev, quien asumiría la presidencia, tras ser designado por Putin, en el año 2008. Los poderes concedidos por la nueva constitución al Presidente son superiores a los de cualquier otro sistema presidencialista occidental. El derecho de veto del Presidente sobre la Duma —cámara baja de la nueva Asamblea— y su capacidad para disolverla; la competencia constitucional de emitir decretos y disposiciones, facultad legislativa que confiere al Presidente el artículo 90; su carta blanca para ejercer nombramientos en el Gobierno, la administración y el ejército; sus competencias militares como jefe de las fuerzas armadas y las dificultades formales existentes para su posible destitución articulan un sistema presidencialista rígido que posibilita la implementación de políticas de marcado corte autoritario. A su vez, la ausencia de elementos eficaces de control y la confusión existente en la división de poderes contribuyen a potenciar el poder presidencial y ponen de manifiesto que, en el momento constituyente, primaron los objetivos políticos de Yeltsin sobre la oportunidad histórica de dotar a Rusia de un texto constitucional democrático, sin confusiones como las señaladas.
6. LA ASAMBLEA FEDERAL La nueva Asamblea Federal, desarrollada en el capítulo quinto de la constitución rusa de 1993, se compone de dos cámaras, el Consejo de la Federación o cámara alta, compuesta por dos representantes de cada miembro de la Federación, uno del poder ejecutivo y otro del legislativo, y
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la Duma Estatal o cámara baja, compuesta por 450 diputados elegidos por un período de cuatro años. Al denominar Duma a la cámara baja se recuperaba el nombre de las asambleas del antiguo régimen, también utilizado a comienzos del siglo XX, entre 1906 y 1917. La ley electoral, aprobada en condiciones de excepcionalidad en las semanas anteriores a las elecciones, consistió en un sistema mixto por el que doscientos veinticinco diputados son elegidos por escrutinio mayoritario a una vuelta, en circunscripciones uninominales, y los doscientos veinticinco restantes por escrutinio proporcional (con la exigencia para cada partido o coalición de obtener en ese momento, para acceder a la cámara, al menos el 5% de los votos —posteriormente se elevaría al 7%—) en una circunscripción estatal única. Se trataba de un sistema híbrido que pretendía conjugar lo mejor de los sistemas mayoritario y proporcional, cuando en realidad combinaba sus defectos. La sorpresa de los resultados electorales dejó claro que las previsiones no habían sido acertadas y que la idoneidad del sistema dejaba mucho que desear. Cuadro 3. Estructura de la Asamblea Federal de la Federación Rusa
ASAMBLEA FEDERAL PARLAMENTO DE LA FEDERACIÓN RUSA
DUMA ESTATAL
CONSEJO DE LA FEDERACIÓN + 450 diputados + 178 diputados + 2 representantes de cada sujeto de la fedración (89x2): • 1 por el órgano representativo • 1 por el órgano ejecutivo
+ 225 elegidos en una única circunscripción estatal por listas de partidos Escrutinio proporcional; necesidad de alcanzar el 5% de los votos + 225 elegidos en otras tantas circunscripciones (criterio: población) uninominales Escrutinio mayoritario
Fuente: Elaboración propia.
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El papel de la Duma en el sistema político ruso, pese a ser el catalizador de la lucha política, no deja de ser secundario frente al del todopoderoso Presidente. Al fin y al cabo Yeltsin venció en su lucha con el Parlamento y éste pagó cara su derrota. Debido al carácter excepcional con que fue elaborada la Constitución su refrendo coincidió con las elecciones parlamentarias a las que debía dar lugar, signo inequívoco de que su aprobación era el único resultado posible en las previsiones del entorno presidencial. Si tenemos en cuenta que el Parlamento derivaba de la Constitución, la desestimación de ésta hubiera supuesto una situación ridícula, signo inequívoco de que el resultado sólo podía ser uno.
7. LA ETAPA DE YELTSIN: LA CONSOLIDACIÓN DEL SISTEMA En la pugna existente entre los partidos que consiguieron presentarse a las primeras elecciones a la Duma cabe destacar, como forma de acercarnos al análisis de los partidos y al sistema resultante, tres dimensiones que son la socioeconómica, el grado de apoyo al régimen y la política exterior. También pueden considerarse otras menores que condicionan a los partidos políticos como la urbana-rural y teniendo siempre en cuenta, eso sí, la importancia central del personalismo presente en la confrontación política. En la dimensión socioeconómica se enfrentaban dos posturas que tenían su correspondencia por un lado con los partidos liberales, partidarios de las reformas económicas liberalizadoras (en mayor o menor grado, conformes o no con la forma en que se realizaron), y por otro lado con los partidos antiliberales, críticos de las reformas económicas y de sus consecuencias sociales. En la dimensión de apoyo al régimen la elección, especialmente tras los sangrientos acontecimientos del otoño de 1993, era clara: partidarios u opositores a la figura de Yeltsin, a sus políticas, métodos y argumentos. Esta dimensión ha varió a lo largo del tiempo dependiendo de las relaciones personales de los distintos líderes de los partidos con respecto al Presidente, como en el caso de Gaidar, que en 1993 fue representante del partido que contó con el apoyo explícito de Yeltsin mientras que en 1995, tras la salida de Gaidar del Gobierno y las críticas de éste a la intervención militar en Chechenia, pasó a la oposición a su figura. Por último, en la dimensión de la política exterior nos encontramos con un viejo debate de la sociedad rusa, la lucha entre esas dos grandes corrientes ideológicas que atraviesan la historia
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de Rusia y que se definen como «occidentalista» y «eslavófila». Esta última dimensión, conforme el nacionalismo fue abarcando un mayor espectro, se diluyó al compás de la asunción del discurso nacionalista ruso por parte de la mayoría de los partidos existentes. Las primeras elecciones a la Duma tuvieron lugar tras un proceso electoral plagado de irregularidades, con numerosos medios de comunicación cerrados, ejercicio de la censura, prohibición de numerosos partidos comunistas y nacionalistas e importantes líderes políticos encarcelados (Jasbulátov, Rustkoi, Anpílov, etc.). En total, treinta y cinco partidos aspiraron a participar en los comicios. De estos treinta y cinco únicamente veintiuno consiguieron reunir las cien mil firmas necesarias para su participación. Tras ser rechazadas ocho candidaturas tan sólo trece partidos consiguieron competir por los 225 escaños reservados a las listas cerradas. La victoria, con el 22,92% de los votos elegidos por sistema proporcional, fue para el Partido Liberal Democrático de Rusia, que a pesar de su nombre se caracterizaba (y se caracteriza) por su talante populista, antiliberal y antidemocrático, liderado por un agitador nacionalista como Vladímir Zhirinovski, reivindicador de las esencias rusas, xenófobo y con un discurso de tono racista radicalmente antioccidental. Aunque en occidente era un perfecto desconocido no lo era, por supuesto, para los rusos ya que llegó a quedar en tercer lugar, con el 8,1% de los votos, en las primeras elecciones a la Presidencia de la República Rusa, con la URSS aún en pie. En segundo lugar quedó el partido Opción de Rusia, con el 15,51, coalición liderada por Yegor Gaidar y consolidada alrededor del equipo presidencial. El tercer lugar fue ocupado por el Partido Comunista de la Federación Rusa (PCFR), con el 12,40%, liderado por Guennadi Ziugánov, quien había sido elegido secretario general en el II Congreso Extraordinario «restaurador y unificador» del PCFR, en el que sus antiguos miembros trataron de reconstruir al partido sacándolo de la ruina en que había quedado convertido tras la desaparición de la Unión Soviética. La capacidad de adaptación y mesura de Ziugánov hacían de él un líder indicado para los tiempos que corrían en el momento de su elección, en plena rivalidad entre los poderes ejecutivo y legislativo. Ya había demostrado en 1991 su habilidad: aunque unos días antes del golpe de Estado de agosto firmó, junto a una serie de políticos y artistas, un manifiesto redactado por el escritor Yuri Bondariev en el que se hacía un llamamiento para la salvación nacional en lo que, a la pos-
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tre, sería catalogado como un llamamiento golpista no se vio involucrado en los hechos gracias a su fortuna, según unos, o a su habilidad para, según otros, eludir responsabilidades («estaba de vacaciones»). La crisis del otoño de 1993 fue otra buena prueba de su prudencia. Tras condenar a Yeltsin por disolver el Parlamento exhortó, a través de la televisión, a evitar la violencia, lo que le valió para evitar que el PCFR fuese prohibido y pudiera participar en las elecciones a la Duma. Tras los buenos resultados cosechados el Partido Comunista ruso se convirtió en una fuerza política, pese a su papel crítico, integrada en el nuevo sistema. El resto de partidos que consiguieron superar la barrera del 5 por ciento fueron Mujeres de Rusia, con el 8,13%, partido liderado por Alevtina Fedúlova, procedente de la antigua asociación de mujeres soviética; el Partido Agrario, con el 7,99%, coincidente con el PCFR en buena parte de sus planteamientos, asentado en las zonas rurales y también contrario a la privatización de la tierra; el bloque Yábloko, con el 7,86%, grupo de ideología liberal pero de dura oposición a Yeltsin y de corte occidentalista, liderado por Yavlinski, Bóldirev y Lukin (cuyas iniciales componen el nombre de la coalición, que en ruso significa «manzana»); el Partido de la Unión y la Concordia de Rusia, con el 6,76%, dirigido por el entonces viceprimer ministro Serguéi Shajrái, coincidente en sus planteamientos generales con el grupo de Gaidar pero con diferencias de tipo personal; y el Partido Democrático de Rusia, con el 5,52%, liderado por Nikolai Travkin, que centró su campaña en la denuncia de la nueva constitución, en su rechazo al fuerte presidencialismo y en las críticas a Yeltsin, a la vez que defendía la necesidad de reformas económicas. Como valoración de las primeras elecciones, que, dado su carácter excepcional, sólo pueden considerarse libres relajando mucho el concepto de lo que se tiene por tales, cabe resaltar que supusieron un grave revés para Yeltsin, quien llegó a perder alrededor de catorce millones de votos desde el referéndum del mes de abril. El partido al que apoyaba, Opción de Rusia, no sólo quedó prácticamente empatado con el Partido Comunista sino que, además se vio superado por el de Zhirinovski. Estos resultados, mejorados en la definitiva composición de la nueva Duma gracias a los diputados elegidos por el sistema mayoritario (por lo general pequeños jerarcas locales comunistas o del, en ese momento, partido gubernamental) fueron la respuesta de los electores al autoritarismo desplegado en la resolución del conflicto con el Parlamento y a la responsabilidad presidencial en la crisis económica. Tam-
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bién es cierto que Yeltsin cometió errores de peso a la hora de planear la campaña electoral ya que, por ejemplo, en un intento de situarse por encima de las disputas políticas no apoyó decididamente a Opción de Rusia y dejó que fuese Gaidar, desacreditado por la crisis económica, su cabeza visible. Como consecuencia de ello, la política de Yeltsin en 1994 sufrió notables cambios que afectaron tanto a la economía como al resurgir del nacionalismo con reminiscencias imperiales. La primera consecuencia, en el plano económico, del descalabro electoral de Yeltsin fue el abandono de Gaidar, en el mes de enero, de su puesto de viceprimer ministro por las discrepancias existentes con Víktor Chernomirdin, jefe del Gabinete. La derrota de su partido en las elecciones permitió que los partidarios de ralentizar las reformas ganasen terreno y alentasen la necesidad de cambios en la política económica. De esta forma se hizo inviable la continuidad de la dura política monetaria de Gaidar. La reforma económica, necesaria pero inadecuadamente llevada a cabo y, por lo tanto, con escasos resultados, fue detenida. La dimisión, por otra parte, de Alexandr Shojin, ministro de economía y viceprimer ministro, en noviembre de 1994, confirmó el estancamiento de las reformas y, lo que es peor, la ausencia de una política alternativa para salir de la crisis. La otra consecuencia del fracaso electoral fue el resurgir nacionalista en la política rusa. Ya en la primera sesión conjunta de las dos cámaras de la Asamblea Federal, en febrero de 1994, Yeltsin asumió algunas de las reivindicaciones de las fuerzas nacionalistas al defender el papel de gran potencia que debía ocupar Rusia en el contexto internacional. Esta inclinación hacia posiciones nacionalistas fue, como no podía ser de otra manera, bien vista en el seno de las fuerzas armadas, las cuales, desde el asalto al antiguo Parlamento, desempeñaban una notable influencia política. En el plano de la política interior la principal, y en buena medida paradójica, consecuencia de las elecciones generales fue que dieron lugar a una situación política bastante parecida a la que intentó combatir la disolución del Parlamento en septiembre de 1993. La mayoría opositora en la Duma y su postura desafiante frente a Yeltsin se puso de manifiesto, por ejemplo, en la amnistía concedida a Jasbulátov, Rutskói y los golpistas de 1991, entre otros, en febrero de 1994, acentuando así el cerco al Presidente. La nueva política exterior, condicionada desde el golpe de Estado de Yeltsin por el resurgir nacionalista y el involucionismo imperial que éste trajo consigo se manifestó, por ejemplo, en el cambio de actitud ante el con-
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flicto yugoslavo o en el reforzamiento de la presencia rusa en el denominado «extranjero cercano». El acuerdo firmado en 1994 entre Yeltsin y Shevardnadze para instalar una serie de bases militares rusas en Georgia y el envío de tropas de intervención a Moldavia y Tayikistán, camufladas como fuerzas de peacekeeping (mantenimiento de la paz), se inscriben en dicho marco de reconstrucción del ámbito soviético bajo una nueva forma imperial. En este sentido, la recomposición de los lazos con los Estados miembros de la CEI, favorecida por los resultados electorales de Ucrania y Bielorrusia (donde vencieron los candidatos partidarios de recuperar las relaciones con Rusia, Kuchma y Lukashenko respectivamente), fue, además de un intento de retorno a la vieja política, el reconocimiento de la interdependencia económica y cultural existente entre ellos. En este contexto de auge nacionalista, crisis económica y recuperación de un discurso que hemos denominado como imperialista no cabían veleidades secesionistas como la que, desde 1991, mantenía Chechenia, cuyo estado de independencia consentida era incompatible con los nuevos aires nacionalistas. Además, como chivo expiatorio que desviara la atención de los problemas internos era un conflicto perfecto. Nada más comprobar el efecto taumatúrgico que, como movilizadora de la opinión pública en la dirección señalada por el entorno presidencial, tenía la guerra, fue puesta al servicio de los intereses políticos coyunturales de Yeltsin. Sin embargo no tardó mucho en comprobarse que, contra lo pensado, no se trataba de un asunto fácilmente resoluble sino que iba a llevar más tiempo del pensado. La oposición a la forma en que se desarrollaba el conflicto checheno se extendió hasta el punto de que el único apoyo parlamentario con que contaba Yeltsin fue el Partido Liberal Democrático de Zhirinovski, lo que contribuyó, además de la cercanía de las elecciones a la Duma para 1995, al estado de provisionalidad de la política rusa. Las elecciones parlamentarias celebradas el 17 de diciembre de 1995 se caracterizaron por la participación de un elevado número de partidos (43 grupos consiguieron las 200.000 firmas necesarias esta vez) debido a que se celebraron en condiciones de mayor normalidad que las precedentes de 1993. Aunque persistieron las tendencias de los distintos partidos políticos hubo un deslizamiento hacia posturas nacionalistas e importantes cambios en los partidos que apoyaban la gestión del Presidente Yeltsin, quien, pese a no pertenecer a ningún partido, estuvo, durante todo su mandato, al frente de lo que algunos politólogos rusos han denominado «el partido del poder».
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El hecho de estar al frente de todo el aparato estatal y de que este funcione a través de vínculos clientelistas muy fuertes consolidó una corporación político-económica alrededor de su figura. Esta corporación, atiende, en la medida en que sigue funcionando, a mecanismos de subordinación funcional y jerárquica dentro de la administración y también a lazos no formales de intereses comunes en el nivel personal. Si en 1993 fue el partido de Yegor Gaidar quien representó a este oculto «partido del poder», sus malos resultados electorales y las críticas de Opción de Rusia a los métodos utilizados para resolver la crisis chechena llevaron a Yeltsin a intentar constituir un sistema de partidos desde arriba en torno a este bloque gubernamental. Según hizo público Yeltsin en abril de 1995, era necesario crear dos bloques políticos: un bloque de centro derecha, que estaría bajo la dirección de Viktor Chernomirdin, el primer ministro, y otro bloque de centro izquierda que estaría bajo la dirección de Iván Ribkin, presidente de la Duma. Su finalidad era la de abarcar el abanico político, asumir los valores nacionalistas y de corte tradicional cada vez más implantados y aislar, de esta manera, a los extremistas (comunistas y fuerzas patrióticas) a la vez que se desligaba de las opciones más democráticas, ligadas a las políticas económicas liberales. Poco después de hacer Yeltsin pública su idea, Chernomirdin creó el partido Nuestra Casa es Rusia, que agrupó en sus filas a la mayoría de los funcionarios del ejecutivo en todos sus niveles y a directores de empresas estatales y privatizadas. El bloque de Ribkin, en este caso situado a la izquierda como equilibrio a Chernomirdin, tuvo mayores problemas para formarse ya que la constitución del grupo del primer ministro agotó la base social para la creación de cualquier otro bloque gubernamental. A Ribkin, en realidad, Yeltsin le dio «el abrazo del oso» al nombrarlo opositor oficial ya que los posibles opositores a éste que hubiera podido reclutar huyeron despavoridos al contar con el beneplácito del Presidente. El partido de Yegor Gaidar perdió, por tanto, su carácter gubernamental alejándose además de Yeltsin y modificando su relación de apoyo al régimen. Esta situación llevó a su grupo a identificarse con Yábloko, con quien sólo le separaba la cuestión personal del liderazgo. De igual forma, el desplazamiento del electorado hacia posturas nacionalistas condujo a la aparición de propuestas liberales pero de claro antioccidentalismo, algo que no existía en 1993. El grupo de Borís Fiódorov, Adelante Rusia, representó esta nueva postura. El predominio nacionalista motivó la aparición de nuevos grupos en este espectro político de caríz más o menos extremista. El Congreso de las
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Comunidades Rusas, nacionalista moderado, liderado por el general Lébed, Yuri Skókov (antiguo secretario del Consejo de Seguridad ruso) y Serguéi Glazev, vino a ocupar este hueco. Otros partidos surgieron al ser puestos en libertad, y autorizados a participar, sus líderes, presos durante las primeras elecciones por los acontecimientos del otoño de 1993. El grupo de Rutskoi, Derzhava, o el bloque Comunistas-Rusia Obrera por la URSS, liderado por Viktor Anpílov, son ejemplos de ello. No obstante, la barrera legal del 5% para acceder a la Duma en las listas proporcionales limitó considerablemente el número de partidos que consiguió representación por lista. La dispersión del voto vino a favorecer una menor representación en cuanto al número de partidos, pasando de ocho en 1993 a cuatro en 1995. La limitación del 5 % no sólo evita el ingreso de partidos pequeños en el Parlamento sino que también disuade al electorado de votar por esos partidos pequeños que posiblemente no alcanzarán el mínimo exigido. La insostenible situación política, económica y social de Rusia, junto a una eficiente labor de oposición, permitió al PCFR la victoria en las elecciones parlamentarias de 1995 con un 22,3 por ciento de los votos y un total de 157 escaños. El Partido Liberal Democrático de Rusia pagó caro su apoyo incondicional a Yeltsin y, pese a quedar en segunda posición, bajó al 11,18%. El representante del «partido del poder», Nuestra Casa es Rusia, tan sólo alcanzó el 10,13%. Finalmente, Yábloko, consiguió un 6,89%, siendo el último de los cuatro que superó la barrera del 5%. El Partido Agrario, pese a no pasar el mínimo, consiguió 20 diputados en la lista mayoritaria. Es decir, no hubo grandes cambios en la fragmentación partidista, aunque los parecidos de los programas y, sobre todo, de las políticas desplegadas era cada vez mayor. En cualquier caso parecían darse pasos hacia la desaparición de un gran número de pequeños partidos. En cuanto a sus resultados, la victoria del Partido Comunista obligó al Presidente Yeltsin a imprimir un giro a la política económica de reformas y a la política exterior desarrolladas hasta entonces. La salida del Gobierno de importantes miembros como Andréi Kózirev, ministro de asuntos exteriores, Serguéi Shajrái, vicejefe del Gobierno, y Anatoli Chubáis, vicejefe del Gobierno encargado de las reformas económicas, entre otras, se entendió como una concesión a las fuerzas comunistas y nacionalistas que solicitaron su dimisión y el abandono de las políticas pro-occidentales. La política exterior desarrollada por Rusia en los últimos meses se deslizó desde posiciones occidentalistas iniciales hacia planteamientos nacionalistas. Indudable-
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mente, esta modificación de la política exterior rusa no fue uniforme ni constante sino que las más de las veces atendió a circunstancias coyunturales y se utilizó como método de presión internacional para conseguir, por ejemplo, importantes ayudas del Fondo Monetario Internacional. En este sentido el discurso de Yeltsin se movía en la indefinición y estuvo dotado de un doble lenguaje, claramente presente en su política internacional. La sustitución de Andréi Kózirev como ministro de asuntos exteriores por Yevgueni Primakov, mejor aceptado por el grueso de la población, debe inscribirse, además de cómo resultado directo de las elecciones parlamentarias de 1995, en el repliegue nacionalista que en todo este tiempo ha venido experimentando Rusia. Aunque el interés de los procesos electorales es grande por ser una buena manifestación de la temperatura política del país, no hay duda de que las elecciones importantes, dado el modelo constitucional presidencialista, son las que eligen al jefe del Estado. Yeltsin había sido elegido en un proceso celebrado con la Unión Soviética todavía en pie lo que erosionaba su cada vez más maltrecha legitimidad, especialmente en su competencia con una Duma sometida a dos procesos en dos años. La guerra en Chechenia y los desastrosos resultados de la política económica constituían la cara más impopular de la política de Yeltsin y los mayores obstáculos en el camino hacia la renovación de la Presidencia. La puesta en marcha de medidas encaminadas hacia su solución podía facilitar, como de hecho ocurrió, la victoria en las elecciones. De esta forma, las políticas desplegadas en los primeros meses de 1996 se encaminaron a conseguir el objetivo máximo de la renovación. Las fuerzas opositoras también eran conscientes de la importancia de este hecho y, conocedoras de sus limitaciones, buscaron el acercamiento entre distintas fuerzas políticas afines. Una atención especial dedicó el PCFR a buscar la unión con grupos próximos tanto de izquierda como nacionalistas, sin duda consecuencia de los planteamientos ideológicos de Ziugánov y de su experiencia en el Frente de Salvación Nacional. Así en 1994 se firmó un acuerdo entre representantes de distintas fuerzas (Zorkin, Rutskoi, Lapshin, Projánov, Tsipkó y Ziugánov, entre otros) denominado Acuerdo para Rusia, que se constituía como un frente de oposición para arrebatar el poder a Yeltsin. Con motivo de las elecciones presidenciales de 1996 se formó el bloque de Fuerzas Populares Patrióticas, en el que se integraron desde el extremista Anpílov hasta Nikolái Rizhkov (que consiguió más de un millón
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de votos en 1995) o el Partido Agrario (que logró tres millones). Sin embargo el agresivo planteamiento de la campaña de 1996 por parte de Yeltsin, cuyo uso y abuso de todos los medios publicitarios y financieros a su alcance imposibilitaba cualquier otro resultado, frenó el acceso de Guennadi Ziugánov a la jefatura del Estado ruso. En la primera vuelta, celebrada el 16 de junio de 1996, Yeltsin consiguió el 35,3% de los votos; Ziugánov el 32 por ciento; el general Alexander Lebed el 14,5%; Yavlinski el 7,3; y Zhirinovski el 5,7%, entre los más destacados. Ante la necesidad de celebrar una segunda vuelta, la campaña del aparato estatal llegó a ser brutal. Celebrada el 3 de julio, con un Yeltsin desaparecido por encontrarse, se supo después, enfermo, la ventaja obtenida sobre Ziugánov fue amplia. Yeltsin alcanzó el 53,8% frente al 40,3 del candidato comunista. Por si había alguna duda de quién mandaba en Rusia, la campaña y su resultado dejaron las cosas claras. En el desempate después de la primera vuelta jugó un importante papel Alexander Lébed al solicitar el voto de sus seguidores (un 14,5%) para Yeltstin. En el nombramiento del general Lébed como secretario del Consejo de Seguridad y en su creciente influencia en el entorno presidencial no sólo pesó la ayuda prestada para resolver la coyuntura electoral. A su elección contribuyó tanto su buena imagen ante el electorado como los casi once millones de votos por él obtenidos. En su incorporación al equipo de Yeltsin pesaron otras consideraciones como su figura de defensor del orden y adversario declarado de la enorme corrupción existente, así como la necesidad de equilibrar y reconducir la lucha soterrada mantenida por las élites políticas y económicas que rodeaban al Presidente. De esta manera Yeltsin inyectó nueva savia a su, pese a la victoria, deteriorada imagen incorporando a un personaje, bien valorado por la opinión pública, que había demostrado anteponer el orden sobre cualquier otra consideración de tipo democrático. Yeltsin conseguía, una vez más, representar un papel neutral y distante en las luchas por el poder existentes en el Kremlin: de cara al exterior Lébed, nada más ocupar su puesto y por encargo de Yeltsin, veían a «poner orden» en los órganos del gobierno, acabando con los corruptos a los que acusó de pretender un golpe de Estado. De puertas adentro, en realidad, Lebed al buscar su propio hueco en el aparato presidencial, desequilibró la lucha existente entre un grupo ligado a la industria militar y otro relacionado con la privatización de empresas nacionales, los recursos naturales y los bancos comerciales. Su salida del círculo cercano a Yeltsin fue cuestión de tiempo.
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Poco cambió, por tanto, tras la victoria de Yeltsin en las elecciones presidenciales. El mismo día en que se hacían públicos los resultados oficiales definitivos, el ejército ruso reemprendía en Chechenia las operaciones militares abandonadas durante la tregua conseguida en plena campaña electoral. El intento de acabar con Zelimján Yandarbiev, el líder checheno con quien el propio Yeltsin firmó el alto el fuego a finales de mayo de 1996 en Moscú, puso en evidencia que los acuerdos alcanzados por el Presidente con los separatistas no habían sido más que una vulgar estrategia electoral de Yeltsin en su firme carrera hacia la reelección. Un segundo argumento que indica la provisionalidad de la política del Kremlin en los meses transcurridos desde la victoria del Partido Comunista de la Federación Rusa en diciembre de 1995 fue el nombramiento de Anatoli Chubáis, que durante la campaña de las presidenciales dirigió la de Yeltsin, como nuevo jefe de la administración presidencial. Chubáis, destituido, tal y como hemos señalado, como gesto hacia la oposición volvió en cuanto el camino estuvo despejado. En los tres años y medio transcurridos desde la reelección de Yeltsin hasta su dimisión en la nochevieja de 1999 la actividad política tuvo dos ejes: la lucha por la sucesión del Presidente, comenzada apenas unos días después de las elecciones ya que su delicada salud le tuvo apartado durante lo que restó de año, y las luchas internas en el «partido del poder» a quien se añadió lo que, en su versión concentrada y reducida a un círculo menor y más cercano, se conoció como «la familia». Entre las dos vueltas electorales tuvo Yeltsin dos ataques al corazón y en noviembre de 1996 se le implantó un quíntuple puente cardiaco. En su abierta sucesión figuraron numerosos nombres (Chubáis, Nemtsov, el propio Chernomirdin) que durante este tiempo se dedicaron a intentar ocupar un buen puesto para el imprevisible momento del comienzo de la carrera definitiva. Sin embargo siguieron sin resolverse los principales problemas que seguían atenazando al país, principalmente la crisis económica y la necesidad de reformar el sistema económico. La crisis económica y política del verano de 1998 puso en relación la confrontación de intereses de los sectores beneficiados en estos últimos años con la necesidad de emprender determinados cambios que sacaran a Rusia de la bancarrota. Ante la magnitud de la crisis económica, Yeltsin nombró en marzo de 1998 a Serguei Kiriyenko como jefe del Gobierno ruso en sustitución de Chernomirdin. El nuevo primer ministro tuvo ante sí la difícil tarea de
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poner en marcha las exigentes instrucciones del FMI, es decir, de realizar el trabajo sucio Algunas de sus medidas para salir de la crisis fueron presentadas a comienzos de julio en un duro plan de choque que intentaba evitar el caos económico. Entre ellas destacaban la reducción del personal de la administración, la creación de un sistema fiscal, el intento de privatización de la tierra, la reducción de los tipos de interés, etc. La respuesta del FMI y del Banco Mundial en forma de nuevos créditos, además de respaldar el plan de choque, indicaba claramente la dirección de las reformas. Sin embargo, la respuesta de los grupos afectados tampoco se hizo esperar: Gazprom, monopolio del gas que constituye la mayor empresa del país, así como las compañías petroleras, tacharon como irresponsable la política del FMI. El desafío de Kiriyenko a Gazprom, deudora de cientos de miles de millones, estaba perdido de antemano a pesar del apoyo de Yeltsin. A finales de julio las compañías petroleras dirigieron una carta abierta a Yeltsin, tras autorizar éste al primer ministro a imponer nuevos impuestos por decreto, en la que criticaban al Gobierno por ceder a las presiones internacionales. El pulso, lógicamente, fue perdido. La bajada de los precios del petróleo, la crisis de los países del sudeste asiático y la caída de la bolsa ante el temor a una devaluación del rublo dio pie a ésta inevitablemente así como a la suspensión de la deuda externa. El pánico popular producido por la debilidad de la moneda tuvo como consecuencia la retirada de los fondos de los bancos. Yeltsin, en su constante rechazo a asumir responsabilidades, hizo recaer la culpa en un inocente Kiriyenko que no había hecho nada más (y nada menos) que aplicar las recetas del FMI por orden suya. La recuperación de Chernomirdin, que antes de llegar a ser jefe del Gobierno en 1992 había dirigido la empresa Gazprom, mostraba claramente la victoria interna del nuevo entramado político financiero conformado en los últimos años y la actuación de la mano oculta de Berezovski, uno de sus más genuinos representantes. Sin embargo, no estaba en el ánimo de la Duma el dejarse manipular una vez más y rechazó dos veces la candidatura de Chernomirdin, quien, seguro de no resultar elegido en la tercera y definitiva votación renunció a presentarse a la misma. La elección finalmente de Yevgueni Primakov, el 11 de septiembre, puso de manifiesto por un lado la fragilidad de Yeltsin, que lejos de actuar como en los viejos tiempos buscó una salida consensuada a la crisis, y por otro que las espadas seguían en alto a la espera de la designación de un sucesor. Los
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éxitos de Primakov, bien visto por la inmensa mayoría de la población, fueron el principal argumento para su defenestración. En marzo de 1999 la Duma acordó abrir un proceso de impeachment (revocación) contra Yeltsin y en mayo Primakov, el jefe de Gobierno más popular en los ocho años de mandato yeltsinista, fue cesado, aparentemente por negarse a amenazar con dimitir en caso de prosperar la destitución de Yeltsin. El impeachment fue rechazado y Serguéi Stepashin elegido nuevo jefe de Gobierno. Ante la organización de las fuerzas opositoras de cara a los comicios a la Duma previstos para fin de año y a las presidenciales del 2000, Stepashin fue sustituido por Vladímir Putin (que hasta entonces era secretario del Consejo de Seguridad y director del Servicio Federal de Seguridad). En los últimos meses del año, ante la importancia de las próximas contiendas, se formaron nuevos partidos como la coalición Patria-Toda Rusia, encabezada por Primakov y Luzhkov, alcalde de Moscú; la Unión de las Fuerzas de la Derecha, coalición de pequeños partidos (liderados, algunos de ellos, por antiguos jefes del Gobierno: Gaidar, Kiriyenko); o Unidad, nuevo partido creado por el ministro para las situaciones de emergencia Shoigú, que paso a ser el nuevo representante del «partido del poder» recogiendo el testigo de Opción de Rusia y Nuestra casa es Rusia, que lo habían sido en 1993 y 1995 respectivamente. La reapertura del conflicto checheno tras producirse una serie de explosiones en Moscú se utilizó de nuevo para distraer la atención y obtener los jugosos frutos electorales que el asunto había rendido. El Presidente checheno Aslán Masjádov lo expresaba claramente «en Rusia, cuando se acercan las elecciones siempre se utiliza la carta de Chechenia, sobre todo ahora que el clan de Yeltsin teme ser enviado a la cárcel». En las elecciones, celebradas el 17 de diciembre de 1999, quedó claro que no eran más que un anticipo de las verdaderamente importantes: las presidenciales del 2000. Con numerosas incidencias, denuncias y, especialmente, después de una campaña de abusiva manipulación informativa seis partidos consiguieron sobrepasar el 5% de los votos. El Partido Comunista Ruso repitió la victoria de 1995, consiguiendo en esta ocasión un 24,29%; Unidad, partido inexistente tan sólo tres meses antes, pero heredero del «partido del poder», alcanzo el 23,24%, un resultado sorprendente que sólo puede explicarse en la dinámica de utilización de todos los medios estatales (incluida la guerra y la manipulación televisiva) con el objetivo de conseguir la victoria; Patria-Toda Rusia consiguió el 13,12%, un resultado aceptable pero que se redujo al convertirse en centro de
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los ataques gubernamentales; la Unión de Fuerzas de la Derecha consiguió el 8,6%, es decir tres de las cuatro primeros clasificados no existían apenas unos meses antes: señal de que el objetivo iba más allá de conseguir determinada representación parlamentaria; por último el Bloque de Zhirinovski y Yábloko consiguieron un 6,04 y un 5,98% cada uno. Conocidos los resultados, que permitían calcular que en la elección presidencial del año 2000 no habría mayores problemas para que obtuviese la victoria un candidato afín al entramado político financiero que gobierna Rusia, Yeltsin dimitió el último día de 1999 y dejó a Putin a cargo de la Presidencia en funciones.
8. DE PUTIN A MEDVÉDEV: DINÁMICAS POLÍTICAS Y MODIFICACIÓN DEL SISTEMA La elección de Putin por parte del entorno presidencial, después de haber probado a otros posibles candidatos, dio cuenta de la complejidad del medio político y económico a la vez que permitió comprobar que se trataba de un fiel continuador de la línea desarrollada en los años anteriores. La llegada de Putin al poder fue resultado de un proceso algo más complicado de lo que pudiera parecer, del reajuste político en la propia élite rusa forjada a lo largo del período yeltsinista. Desde la reelección de Yeltsin en las elecciones de 1996 hasta su dimisión en la nochevieja de 1999 la política rusa tuvo dos ejes: la lucha por la sucesión del Presidente y las luchas internas en el «partido del poder» que, por concentrarse y reducirse a un círculo menor y más cercano, pasó a llamarse «la familia». Los resultados de las elecciones presidenciales dicen todo por sí mismos: Vladímir Putin, un desconocido apenas unos meses antes, conseguía el 52,94% de los votos, haciendo innecesaria una segunda vuelta. La utilización del conflicto checheno para ganar las elecciones a la Duma de 1999 y las presidenciales del 2000 fue tan evidente que a nadie se le escapó. El recurso a un nacionalismo fácil, de corte imperial, la reivindicación de un pasado esplendoroso de gran potencia que conserva su poder y la destrucción y humillación de los que se oponen a Moscú movilizó, lamentablemente, a buena parte de la sociedad. En segundo lugar, repitiendo su puesto de 1996, quedó Ziuganov, secretario general del Partido Comunista de la Federación Rusa. Una vez más jugaba un papel de comparsa y, en este caso, no fue
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capaz ni de articular una oposición firme al poder del Kremlin. El apoyo al gobierno en la masacre chechena indica claramente la ausencia ya no de oposición sino de simple crítica. Alejados, una vez más, quedaron el resto de candidatos, entre los que tan sólo sobresalió el 5,8% de Yavlinski. Hay que destacar, por último, el escaso porcentaje (2,7%) conseguido por Zhirinovski y el millón y medio de votos de aquellos que votaron «contra todos», posibilidad contemplada en el sistema electoral ruso (eliminada en 2005). Putin llegó al poder con la intención de continuar la obra iniciada por quien le había nombrado (Yeltsin), de garantizar la estabilidad del poder, incluida la suya propia, y de introducir aquellos elementos de reforma ya previstos antes de su designación. De esta forma, los elementos de continuidad entre ambos proyectos son muchos: a) Personificación del poder y marginación de la participación política de la sociedad civil como pilar del estilo de gobernanza. b) Presidencialismo sin controles y hegemónico en sus relaciones con el poder judicial y legislativo. c) Papel secundario del legislativo. d) Empeño en mantener un sistema de partidos débil. e) Intervención en los procesos electorales. f) Reclutamiento de élites basado en relaciones patrón-cliente e incapacidad para fortalecer al Estado ante intereses particularistas. Como balance de su período al frente de la presidencia, cabe sostener que Putin consiguió consolidar un proyecto político que no alcanzó a materializar Yeltsin, a pesar de haber sido diseñado en la Constitución de 1993: un traje institucional de corte presidencialista que, a diferencia de Yeltsin, Putin sí ha sabido vestir. Las debilidades del régimen yeltsinista, informalmente preso por la oligárquica emergente, le impidieron vertebrar un plan sólido que definiera las relaciones entre las distintas instituciones de la política rusa, dentro y fuera del Estado. El hecho que condujo a muchos observadores a identificar un cambio de rumbo en el curso de la política rusa y de su democratización fue el contraste entre el anquilosamiento de Yeltsin en su segundo mandato y la enérgica voluntad de gobernar que caracterizó a Putin. Es necesario, además, señalar e identificar el esfuerzo centralizador que Putin abordó en el cargo, sin duda uno de los más constantes, aun sin
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olvidar que el recelo a las lógicas federales figuraba ya en el proyecto de Yeltsin. En cualquier caso, el debate sobre si el periodo de Putin ha significado un cambio de rumbo en la democratización de Rusia o, por el contrario, se ha producido la consolidación de lo que ya era un régimen político híbrido, se decanta hacia esta última opción. El principal elemento que diferenciaría la trayectoria de Yeltsin y Putin es, ya se ha señalado, la relación entre el centro y las regiones. Las buenas relaciones entre Yeltsin y los gobernadores —debido a la lealtad de éstos en la lucha por el poder con el Soviet Supremo— permitieron que la Constitución dejara la forma de sus relaciones muy abierta. Esta vaguedad, lejos de sentar las bases que una lógica federalista requiere, condujo a Yeltsin a superar cada conflicto por medio de acuerdos en su mayoría bilaterales que, poco a poco, fortalecieron la capacidad de independencia de gobierno de las regiones, debilitando la ejecución de cualquier tipo de legislación u orden federal. Una vez más, Yeltsin se dejó llevar por su proclividad a cultivar vínculos y lealtades personales a expensas de las instituciones formales, y los procedimientos burocráticos estimularon el fortalecimiento de los canales informales y de las relaciones personalizadas entre patrones y clientes. Las consecuencias más directas fueron la incapacidad del Estado federal para cobrar impuestos a las autoridades regionales y el desconocimiento de la legislación federal en las regiones. Las reformas de Putin, manifiestamente centralistas, supusieron un cambio de dirección. Difícilmente se puede afirmar que la consolidación de la democracia en Rusia figuró entre las prioridades de la agenda política de Yeltsin una vez que obtuvo el poder. En lo político estuvo más preocupado por retenerlo, mientras que en el campo de las reformas económicas su objetivo fue asegurar que el regreso a una economía planificada de tipo soviético fuera inviable. Yeltsin y Putin desplegaron un mismo estilo de gobernanza caracterizado por las relaciones jerárquicas, verticales, que queda de manifiesto en la transferencia del poder por designación. Pero mientras el alcance de la incertidumbre en las normas ha permanecido en líneas generales invariable, la capacidad de la presidencia bajo Putin de asegurarse la certidumbre del proceso político ha sido mucho mayor. Esta mayor certidumbre de los resultados se debe a dos elementos: por un lado la incontestable popularidad de Putin, y por otro lado, las maniobras dirigidas a absorber todos los centros
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de poder e influencia política dentro y fuera de las instituciones del Estado. Entre otras consecuencias, la búsqueda de la certidumbre ha conllevado el destierro de la competición como característica del régimen diseñado por Putin. Sólo es necesario comparar los distintos contextos de sucesión en los que se han visto envueltos el propio Putin y, más recientemente, Dimitri Medvédev. En 1999-2000 fueron necesarios no pocos golpes de efecto para elevar las posibilidades de victoria en las presidenciales de 2000. En contraste, en 2008 no hubo incertidumbre: el sucesor iba a ser quien Putin designará, sin duda alguna. Si en la elección de Putin primó la improvisación —la designación de un desconocido Putin como primer ministro con la creación de Unidad tres meses antes de las elecciones parlamentarias—, y su paso a Presidente en funciones y candidato oficialista- y la sucesión de distintos acontecimientos traumáticos capaces por sí solos de cambiar el signo del votante —los más de doscientos muertos que causaron las bombas atribuidas a los chechenos, la segunda guerra chechena—, sin embargo, la sucesión de Medvedev ha ofrecido un panorama radicalmente distinto: ninguna improvisación, aggiornamento de la actualidad política, y distanciamiento del candidato del proceso electoral. En contraste con el contexto de sucesión de Putin, el absoluto dominio del partido del poder, Rusia Unida, ha sido producto de una exitosa estrategia a medio y largo plazo. El nombre de Medvedev estaba en todas las quinielas para ser el sucesor de Putin desde que éste lo nombrará vicepresidente en 2006, pero el interés del semestre preelectoral fue copado por el futuro de Putin. Mientras, Medvedev se mostraba distante a la campaña, excluyendo toda participación en ella (ni mítines, ni participación en los debates televisivos), y continuando con las obligaciones de su cargo. Una de las ideas que iluminó el primer mandato de Putin fue la del «predominio de la ley» no entendida como una versión radical del Estado de Derecho, sino al imperio del ejecutivo y su principal institución, la presidencia, que siguiendo a la constitución de 1993, tiene más poderes —ya se ha señalado— que cualquier presidente en un sistema presidencialista. El orden fue señalado, al comenzar el primer mandato de Putin, como la principal responsabilidad del Estado, por encima, si así era necesario, de las libertades y derechos civiles y políticos que dotan de contenido al Estado de Derecho. En cualquier caso, con el énfasis en la «dictadura de la ley» y el restableci-
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miento del orden se quiso transmitir que los tiempos de debilidad del Estado habían pasado, siendo traducido este mensaje en dos objetivos concretos: la centralización del poder y la liberalización del ejecutivo de la influencia particularista de la oligarquía yeltsinista. Para conseguir sus objetivos, que suponían la modificación del sistema, Putin se centró sobre todo en los siguientes puntos: a) la centralización del poder: en mayo de 2000, a través de un Decreto Presidencial, se crean siete distritos federales encabezados por Representantes Plenipotenciarios del Presidente (RP). Los límites territoriales de los distritos corresponden con los de los siete distritos de mando militares del Ministerio del Interior: Central (con capital en Moscú); Noroccidental (San Petersburgo); Sur (Rostov del Don), Volga (Nizhni Novgorod); Ural (Yekaterinburg); Liberia (Novosibirsk); y Lejano Oriente (Jabárosk). El diseño de los distritos, como era lógico, se guardó mucho de reproducir diferencias étnicas, diluyendo las distinciones histórico-territoriales en un trazado originalmente pensado para la estrategia militar. Los RP son miembros de pleno derecho del Consejo de Seguridad e informan directamente al jefe de la Administración Presidencial. Cuentan con un alto presupuesto para conformar su equipo si bien sus poderes no están claramente definidos, permitiéndose sobrepasar las competencias estipuladas por la administración jerárquica constitucional. Para completar la centralización, el gobierno, en octubre de 2001, eliminó el Ministerio de Asuntos Federales, pasando sus responsabilidades a ser desempeñadas por el poderoso Ministerio de Asuntos Internos. b) la reforma del Consejo de la Federación: a través de una ley de mayo de 2001 que regula el Consejo de la Federación. A partir de ella el ejecutivo regional y los líderes del legislativo regional no son per se miembros del Consejo; en su lugar éstos tienen el derecho de delegar su puesto a un representante, el resto son elegidos por las asambleas regionales. Esta reforma priva a las élites políticas de los ejecutivos regionales de una arena política federal institucionalizada, de acceder al proceso legislativo federal, y de la inmunidad a ser procesados que disfrutaban por tener acta de senador. Como contrapartida, Putin creó el Consejo de Estado, que reúne a los jefes de cada ejecutivo regional y sirve como órgano de consulta para la presidencia, además cuenta con otros miembros directamente escogidos por la presidencia.
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c) el equilibrio entre el Consejo de Seguridad, la Administración Presidencial y el gabinete ministerial: durante el primer mandato de Putin dos instituciones eclipsaron la capacidad de gobierno y toma de decisiones del gabinete ministerial y del propio Primer Ministro: la Administración Presidencial y el Consejo de Seguridad. La interpretación maximalista que de su cargo hizo Yeltsin provocó que la Administración Presidencial se pareciera más a una corte zarista que a la administración de una presidencia democrática. Con Putin, la administración en los primeros años, hasta su reforma en marzo de 2004, no superó la carencia de transparencia y responsabilidad en el proceso de toma de decisiones. Según la Constitución el Presidente, como comandante en jefe de las Fuerzas Armadas y presidente del Consejo de Seguridad, dirige a través de decretos e instrucciones las actividades de los ministerios federales y otros órganos responsables del poder ejecutivo de defensa, seguridad, asuntos internos, asuntos exteriores y la prevención de emergencias. De modo que la bifurcación del gobierno ruso puede ser formalmente institucionalizada, y así lo fue; en mayo de 2003, veinte de los sesenta y un órganos federales del poder ejecutivo habían sido subordinados al Presidente. El gobierno, limitado de alguna manera al Primer Ministro, se reducía a la gestión económica, dejando las estructuras más pesadas del Estado, aquellas que forman el núcleo del Consejo de Seguridad, bajo mando único del Presidente. d) el Consejo de Seguridad: en su número y composición es un órgano semejante, salvando las distancias, al antiguo Politburó de la Unión Soviética. Como aquél, reúne a quienes están al mando de las instituciones clave del Estado para configurar un segundo nivel de gobierno liderado por el Presidente. En los últimos años las figuras políticas con una presencia más asidua fueron los jefes de los departamentos de la Administración Presidencial, las personas que han cada momento regían las cuestiones económicas e ideológicas, el Primer Ministro y los viceprimerministros, el Ministro de Defensa, el Ministro de Asuntos Exteriores, los portavoces de la Duma y el Consejo de la Federación, y algunos gobernadores regionales. e) el ejecutivo y el poder judicial: aunque Putin emprendió una más que necesaria reforma del poder judicial en su primer mandato, ni la situación de subordinación al ejecutivo ni la mala fama acerca del «nihilismo legal» reinante en Rusia se ha superado. Al menos, mediante la reforma la justicia se ha agilizado y, entre otros logros de tipo administrativo, se ha dado un mayor reconocimiento a los magistrados mediante la subida de sus emolumentos,
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medida de la que a su vez se esperaba redujera el índice de sobornos. Sobre la subordinación del poder judicial al ejecutivo el caso más claro es la figura del Fiscal General del Estado. El Fiscal General del Estado es designado por el Presidente y está sujeto a la aprobación del Consejo de la Federación, siendo la Fiscalía General una rama más del poder ejecutivo. El Fiscal General es una figura que ha ganado mucho peso en la estructura del poder político ruso, haciéndose muy visible gracias a los procesos contra oligarcas como Berezovsky, Gusinski o Jodorkovsky. Según algunos analistas, Vladimir Ustinov, Fiscal General entre el 2000 y 2006, transformó la Fiscalía de órgano procesal ordinario a la segunda estructura del Estado con más poder efectivo, por encima del Ministerio del Interior y otras agencias de los servicios de seguridad. Para acabar de cerrar el círculo, la Duma votó en 2004 una ley que refuerza aún más el control presidencial sobre la alta magistratura. Durante su primer mandato Putin expuso una estrategia de dominio del ejecutivo sobre la esfera legislativa basado en la construcción de una mayoría favorable en la Duma que le permitiera, por un lado, afianzar su particular lucha contra los intereses regionales, y por otro lado, superar la permanente relación de conflicto que caracterizó la relación de Yeltsin con la Cámara Baja. Un elemento central para obtener una mayoría favorable que redujera el veto de los actores han sido las reformas legislativas y las iniciativas de construcción de un sistema de partidos estable y más coherente, pero dirigido a dar con mayorías pro presidencialistas. No obstante, hasta que esa estrategia comenzó a dar resultados, en la primera parte de la legislatura, de 2000 a 2002, Putin, se apoyó en una coalición de grandes partidos aparentemente enfrentados ideológicamente —PCFR, Unidad y Diputados del Pueblo—, cuya lógica respondía al hecho de que juntos estos tres partidos tenían mayoría absoluta. La segunda mitad del mandato fue bien distinta tras la creación de Rusia Unida gracias a la fusión de Unidad y Patria-Toda Rusia en 2002. La estrategia del mayoritarismo había tenido éxito definitivamente y aunque los inicios de la formación no fueron fáciles, el nuevo «partido del poder» supo imponer su ley antes de pasar por las urnas en diciembre de 2003. Putin identificó la reforma del sistema de partidos como una de sus metas prioritarias, argumentado tres objetivos específicos: el establecimiento de un sistema de partidos más estable y coherente que permitiera una rela-
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ción funcional con la Duma; impedir el nacionalismo autoritario y el separatismo; y por último, el fortalecimiento de los partidos. No obstante se puede objetar que mientras el primer objetivo no ha sido desmentido por los hechos; el segundo es directamente sustituido por la intención de neutralizar la influencia de intereses regionalistas en el sistema de partidos federal; y en lo que respecta al fortalecimiento de los partidos, en su versión más amable, ha resultado ser mera retórica, y en la más perversa, ha escondido el verdadero objetivo de fortalecer únicamente a los partidos favorables al Kremlin o directamente creados desde él, por lo que la actividad de la Presidencia ha sido más la de intervención interesada en el sistema de partidos que la del fortalecimiento de los partidos como institución. Las actuaciones concretas de Putin en su primer mandato fueron la ley electoral de 2001 y la intervención directa en el sistema de partidos mediante la gestación de un triunfante partido del poder como Rusia Unida, y la creación en la sombra de pequeños partidos dirigidos a proporcionar apoyo esporádico en la Duma y a debilitar electoralmente al PCFR. A estas reformas hay que añadir otras que limitan derechos y libertades civiles que dificultan la capacidad de desarrollar oposición política. Otras reformas que Putin llevó a cabo fueron el cambio en la ley «Sobre la elecciones de los diputados de la Duma» (2002, art. 99), que determinaba que después de 2003 el umbral de votos necesario para acceder a la Duma pasaba del cinco al siete por ciento, una barrera muy alta en términos comparativos pero de la que se esperaba saliera un sistema de partidos estable; y una enmienda que eliminaba la posibilidad a asociaciones cívicas de integrar coaliciones electorales (2003, art. 2). En cuanto a su funcionamiento en las elecciones parlamentarias en 2003, lo cierto es que no hubo un abuso sistemático de la ley por parte de la administración Putin. Pero surgieron otros problemas que llevan a considerar el resultado de las elecciones como abiertamente manipulado. Especialmente el respaldo del Kremlin y administraciones regionales a determinadas formaciones y la manipulación e irregularidades del proceso electoral. Rusia Unida como nuevo partido del poder, recibió el apoyo público del propio Putin. Además, el Partido de la Vida, el Partido del Pueblo, el Partido de los Pensionistas, el Partido del Renacimiento de Rusia y Ródina (Patria) fueron proyectos de ingeniería electoral directamente creados bajos los auspicios del Kremlin. Los objetivos de dicha creación fueron, esencialmente dos: formar
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una capa de partidos que sirvieran de apoyo a Rusia Unida en la Duma y tomar votos y diputados del principal partido de la oposición, el PCFR. Estas estrategias formaron ya parte del proyecto de creación de un «partido del poder» y un «bipartidismo del poder». Putin, al contrario que Yeltsin, tuvo éxito en el primer cometido con la formación a dos tiempos de Rusia Unida: la creación de Unidad y su éxito tres meses más tarde en las elecciones parlamentarias de 1999; y el nacimiento de Rusia Unida con la fusión de Unidad y Patria Toda Rusia en 2002. Cierto es que en enero de 2002 Rusia Unida sólo estaba unida en el nombre: a los problemas de una unificación objetiva le siguieron los derivados de la distribución de cargos dentro del partido. Alexander Belpasov se hizo con el liderazgo del partido y rápidamente las relaciones empeoraron; tras su expulsión al comienzo de 2003 Vladislav Surkov tomó el control de Rusia Unida con Boris Grizlov, Yuri Volkov y Valeri Bogomolov a su lado. Por otra parte, de la fusión del Partido de la Vida, el Partido del Pueblo, el Partido de los Pensionistas, el Partido del Renacimiento de Rusia y Rodina (Patria) surgiría en 2006 Rusia Justa, partido creado para completar el tándem bipartidista pro presidencial. Un examen de los resultados de las elecciones parlamentarias a la Duma muestra bien patente que el Kremlin alcanzó sus objetivos: Rusia Unida, con algo más del 37 por ciento de los votos, obtuvo 222 escaños, 117 en la lista de partidos y 105 de sus candidatos vencedores en las circunscripciones unipersonales. Apenas cuatro menos de los 226 que hacen la mayoría absoluta. El Partido Comunista fue la segunda fuerza más votada, pasando del 24 por ciento de hacía cuatro años al 12,7 por ciento y 53 escaños. El Partido Liberal Demócrata, del ultranacionalista Vladimir Zhirinovski, alcanzó el 11,6, consiguiendo 38 asientos en la Duma. La gran sorpresa la produjo Ródina con un 9,1 por ciento de los votos y 37 escaños. Los grandes derrotados serían los partidos liberales, Yábloko y la Unión de Fuerzas de Derecha, que únicamente conseguirían tres escaños respectivamente, en ambos casos de los distritos uninominales ya que ninguno traspasó la frontera requerida a las listas de partido. Los otros dos grandes partidos de ámbito federal, Yabloko y la Unión de Fuerzas de Derecha (UFD), en los que el elemento nacional no es destacado, prácticamente quedaron fuera del juego político. Con estos resultados, el presidente pasó a controlar dos tercios del Parlamento, aquellos que le permitirían cualquier cambio legislativo; y por otro
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lado destacó —paralelamente a la pérdida de peso de fuerzas interregionalistas o regionales— el punto en común de los cuatro partidos con grupo parlamentario: el nacionalismo ruso (Rusia Unida, PCFR; LDPR y Ródina). En conclusión, durante el primer mandato de Putin hubo una gran disonancia entre las reformas institucionales, que introdujeron algunas mejoras reales en el sistema de partidos, y la práctica política de la manipulación electoral, la cual aseguró resultados favorables al Kremlin. Para alcanzar la garantía plena en los resultados electorales del segundo mandato de Putin fue necesario un proceso con tres fases: reformas de la ley electoral y de partidos, apoyo incondicional a Rusia Unida, y uso de recursos diversos que hacen de las elecciones a la Duma un modelo de lo que no es un proceso justo y transparente. Entre las reformas que Putin emprendió tras los trágicos eventos de Beslan en 2004 (la masacre producida tras el secuestro de una escuela infantil por terroristas islámicos, que se saldó con más de 300 muertos) para, en su opinión, fortalecer al Estado y el nivel de seguridad nacional, dos iniciativas afectaron directamente al sistema de partidos de Rusia. La primera, como se ha comentado ya, situaba la elección de los gobernadores regionales fuera del proceso electoral, una reforma que representa el fortalecimiento del ejecutivo federal, pero que difícilmente puede revertir en el fortalecimiento de los partidos. La segunda reforma es nuevamente, en el contexto ruso, una clara manifestación del deseo de Putin por debilitar los poderes regionales independientes: la transición de un sistema electoral mixto a uno enteramente proporcional que, en opinión del propio Putin definitivamente consolidaría a los partidos nacionales. Aunque es difícil negar que esa medida fortalecerá a este tipo de partidos, no son pocos los analistas que ya entonces argumentaron que la medida, en combinación con el resto de reformas introducidas, iba dirigida a beneficiar a un partido nacional en particular: Rusia Unida. Las reformas que afectan al registro de los partidos, incluidas en la ley «Sobre partidos políticos» ha endurecido las condiciones de éstos: se aumenta el mínimo exigible de militantes hasta los cincuenta mil con al menos quinientos en más de la mitad de las regiones de Rusia, lo que pone ya en un serio aprieto la formación de nuevos partidos e incluso la supervivencia de alguno de los antiguos; los partidos ya no pueden competir electoral agrupados en bloques o coaliciones; la elevación del riesgo de ser anulado por firmas invalidas al haber sido reducido éste a un cinco por ciento; por último,
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aumenta el depósito económico en la Comisión Electoral (CEC) a dos millones de dólares. Exigencias, todas ellas, que no se aplican a las fuerzas ya presentes en la Duma. En relación con la aplicación de estas reformas habría que apuntar que su uso ha sido selectivo y claramente dirigido para dejar fuera a determinadas fuerzas y/o candidatos que, por diversos motivos, resultaban molestos. A pesar de ello la única opción de cierto rango a la que le fue prohibido su registro fue a la coalición La Otra Rusia, entre cuyos líderes se incluyen Mijaíl Kasianov, Gary Kasparov y Eduard Limonov. Con la ley «Sobre la elección de los miembros de la Duma Estatal», en mayo de 2005 la barrera de entrada a la Duma fue elevada al siete por ciento; los partidos ya no pueden competir agrupados en bloques o coaliciones favoreciendo la formación de bloques electorales en torno a los partidos ya presentes en la Duma; y se eliminó la opción Contra Todos, muy sentida por el electorado ruso. Finalmente Putin manifestó su deseo de encabezar la lista de Rusia Unida en las elecciones a la Duma. Cada lista de partido puede incluir tres nombres, pero él prefirió figurar en solitario, para favorecer la identificación del voto con su persona y no con el partido. Entre los nombres que se barajaron para acompañarle estaban los de Boris Gryzlov, Shoigu y Luzhkov. La estrategia de Rusia Unida a partir de ese momento fue hacer un llamamiento al electorado para que interpretara las elecciones como un plebiscito a Putin. La imagen del partido se dejó en exclusiva a eslóganes como «Plan de Putin, Victoria de Rusia», al tiempo que se aderezaban los discursos con advertencias sobre los enemigos —Occidente, los comunistas y los liberales yeltsinianos— que sueñan con una venganza y quieren humillar al país. En cuanto a los resultados de las elecciones de 2007, Rusia Unida obtuvo, por supuesto, una amplia mayoría parlamentaria con 315 diputados de 450 tras conseguir el 64,1 por ciento de los votos, permitiendo casi confirmar ya la transición desde el sistema de Partido Único al sistema de un «único partido». El principal partido de la oposición, el PCFR, recibió el 11,59 por ciento de los votos y 57 diputados. Finalmente, a pesar de que muchas encuestas lo ponían en cuestión, tanto LDPR con un 8’15 por ciento y 40 diputados, y Rusia Justa con el 7,76 por ciento y 38 diputados, pasaron el corte del siete por ciento. Este resultado significa que en la Duma hay tan sólo un pluralismo aparente ya que, en los hechos, la mayoría de Rusia Unida excluye una oposición efectiva en la toma de decisiones. En cualquier caso, ello no es
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muy relevante si, como afirma el líder de Rusia Unida, Boris Grizlov, «la Duma no es un lugar para discusiones». Está claro que Putin ha logrado con bastante éxito los objetivos que se planteó cuando llegó a la presidencia. Ocho años después de su llegada al poder el sistema de partidos ruso es estable y concentrado. Cuestión diferente es si en realidad los partidos son hoy más fuertes que hace ocho años. Incluso Rusia Unida, hasta la fecha, ha demostrado ser un partido del poder, en tanto que apoya al poder y no en tanto que lo disfruta. Su principal cometido ha sido ganar elecciones, permitir ejercer una estrategia de formación de coaliciones en la Duma a la presidencia mayoritaria y vertebrar —si bien de manera precaria— a las élites regionales en torno a un mismo paraguas, unidas en cierto modo por un consenso impuesto por la táctica doble del Kremlin de castigo y cooptación selectivas, que sólo puede ser roto por la propia lucha interna de la élite dirigente. Rusia Unida funciona hoy casi como una institución estatal: colabora en la centralización del sistema político ruso, en la consolidación de élites, sincroniza el trabajo federal, regional y entre el aparato político, transfiriere más eficazmente la ideología oficial del poder a los estratos administrativos y se pretende que lo haga también con el resto de los estratos de la sociedad. Los movimientos de cara a la sucesión presidencial se iniciaron en noviembre de 2005 cuando Putin promocionó al jefe de la Administración Presidencial, Dimitri Medvédev, al puesto de viceprimerministro, e hizo lo propio con Serguei Ivanov, quien conservó la cartera de Defensa. La salida de Medvedev de la Administración Presidencial causó un desequilibrio entre los grupos influyentes favorable al encabezado por Igor Sechin, vinculado al núcleo siloviki y al entonces Fiscal General, Ustinov. Tal desequilibrio fue corregido por Putin forzando el cese del Fiscal General del Estado Vladímir Ustinov en junio de 2006 tras unas declaraciones de éste criticando la debilidad del Estado ante el crimen organizado. Desde ese momento se sucedieron las maniobras de unos grupos y otros para colocar sus fichas. Finalmente Putin cerró el asunto nombrando sucesor a Medvédev, pero quedando pendiente, tras la transferencia de poder, qué estructura política iba a resultar (es decir, continuar, o no, con la misma estructura de relaciones entre la presidencia, gobierno y Duma Estatal). En diciembre de 2007, Medvédev fue propuesto como candidato a la presidencia de Rusia con el apoyo de Rusia Unida, Rusia Justa, Fuerza Cívi-
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ca y el Partido Agrario, además del apoyo de Putin. En las elecciones celebradas en marzo de 2008, Medvédev ganó con un 70’28 por ciento de los votos. A las puertas de unas nuevas elecciones parlamentarias, a celebrarse en diciembre de 2011, Rusia Unida anunció que su cabeza de lista (y por tanto candidato a presidente del gobierno) sería Medvédev. Por su parte, Putin fue nombrado candidato para las elecciones presidenciales de 2012. En su declaración, Rusia Unida decía: «No entregaremos nuestra Rusia. No se la daremos a aquellos que quieren destruirla, no se la daremos a quien engaña a la gente, haciendo promesas vacías. Estamos seguros de la victoria. Rusia debe pertenecer a personas libres, responsables y honestas. Estamos seguros de que así será. El futuro es nuestro. Juntos ganaremos». La reforma constitucional introducida por Medvédev en 2008, prolongando la duración del mandato presidencial de cuatro a seis años a partir de 2012, permitirá a Putin, tras ganar previsiblemente con comodidad las elecciones, renovar su candidatura en el año 2018 y mantenerse en el poder al menos hasta el 2024. Como bien decía Rusia Unida, el futuro está asegurado. 9. BIBLIOGRAFÍA BAKER, P. y GLASSER, S. (2005), Kremlin Rising: Vladimir Putin’s Russia and the End of Revolution, Nueva York, A Lisa Drew Book. DE ANDRÉS, J. (2008), «El debate en torno a la deriva autoritaria de la Rusia de Putin», en Carlos Flores (ed), España y la Europa Oriental: tan lejos, tan cerca (Actas del V Encuentro Español de Estudios sobre la Europa Oriental), Valencia: Universitat de Valencia, págs. 19-27. DE ANDRÉS, J. (2002), «Pluralismo, partidos y elecciones en Rusia», en Colomer, A. y Flores, C. (eds.) Rusia, en vísperas de su futuro, Valencia, Universidad de Valencia, págs. 71-95. DE ANDRÉS, J. y MONEO, A. (2009), «La gradual emergencia del pluralismo en la nueva Europa: del modelo soviético a la democracia liberal», en Carlos Flores (ed.), Europa, veinte años después del muro, Madrid, Plaza & Valdés, págs. 77-108. DE ANDRÉS, J. y RUIZ RAMAS, R. (2009), «El sistema de partidos en la Rusia postsoviética (1993-2007)», en M. Teresa Virgili (ed.), La Unión Europea y la Federación Rusa: continuidad y cambios, Barcelona, Universitat de Barcelona, págs. 71-82.
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DE ANDRÉS, J. y RUIZ RAMAS, R. (2008), «Institutions and political regime in Putin’s Russia: an analysis», en Central European Political Science Review, vol. 9, n.º 31, págs. 33-60. DE ANDRÉS, J. y RUIZ RAMAS, R. (2008), «Y Putin encontró el camino… Instituciones y régimen político en la Rusia del siglo XXI», en UNISCI discusión Papers, n.º 17, págs. 11-53. MOSER, R. (2000), Unexpected Outcomes: Electoral Systems, Political Parties, and Representation in Russia, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press. ROSE, R. y MUNRO, N. (2002): Elections without order: Russia’s challenge to Vladimir Putin, Cambridge, Cambridge University Press. TAIBO, C. (2010), Historia de la Unión Soviética, 1917-1991, Madrid, Alianza. WILSON, A. (2005), Virtual Politics: Faking Democracy in the Post-Soviet World, Londres, Yale University Press.
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APÉNDICE Resultados por porcentaje de voto a la elecciones a la Duma en 1993, 1995, 1999, 2003 y 2007 Partidos Partido Agrario
1993
1995
7,99%
3,78%
Nuestra Casa es Rusia Yábloko
7,86%
Opción de Rusia
15,51%
Opción Democrática –Demócratas Unidos
1999
2003
2007
3,64%
2,31%
10,13%
1,20%
6,89%
5,93%
4,30%
1,59%
8,52%
3,97%
0,96%
3,86%
Unión de Fuerzas de Derecha (UFD) Partido Democrático de Rusia
5,52%
PCFR (Partido Comunista de la Federación Rusa)
12,40% 22,30% 24,29% 12,61% 11,59%
LDPR (1999: Bloque Zhirinovski)
22,92% 11,18%
PRES
6,73%
Mujeres de Rusia
8,13%
4,61%
5,98%
11,45%
8,15%
2,05%
Patria Toda Rusia
13,33%
Unidad
23,32%
Rusia Unida
37,57% 64,26%
Patria (Rodina)
9,02%
Rusia Justa Contra Todos
7,76% 2,77%
3,30%
4,70%
Otros partidos
12,94% 34,48% 12,07% 12,73%
2,29%
Porcentaje de voto
54,37% 64,38% 60,43% 55,60% 63,66%
Partidos por debajo de la barrera del 5 y el 7 por ciento
12,94% 49,50% 18,62% 29,34%
Partidos con «recursos administrativos»
15,51% 10,13% 36,65% 37,57% 72,02%
8,25%
Elaboración: Rubén Ruiz Ramas, a partir de fuentes de Kommersant y Byulleten’ Tsentral’noi izbiratel’noi komissii Rossiiskoj Federatsii.
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CAPÍTULO 10 EL SISTEMA POLÍTICO DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA Yolanda Casado
1. Introducción 2. Análisis histórico-político 2.1. La primera fundación de los Estados Unidos: del Primer Congreso Continental a la Confederación 2.2. La Constitución de 1787 2.3. Hacia una conciencia nacional: la permanencia de la Unión y la abolición de la esclavitud 2.4. La conquista de los derechos civiles, Vietnam y el Watergate… 2.5. Expansión y crisis del gobierno federal: del «New Deal» a la revolución conservadora de los ochenta 2.6. La proyección en el sistema internacional 3. La Presidencia 3.1. Organización 3.2. Recursos informales 4. El Congreso 4.1. Organización 5. El sistema judicial 5.1. Estructura federal 6. Los partidos políticos 7. Los grupos de presión 8. Las elecciones 8.1. Participación electoral 9. Bibliografía
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OBJETIVOS • Con carácter introductorio a la complejidad del sistema político de los EEUU, este texto está dirigido fundamentalmente a estudiantes de Ciencias Políticas, por lo que hemos tratado de aunar la necesaria concisión en la exposición con la claridad evitando simplificaciones en la explicación del proceso político. • El estudio de las instituciones políticas y sus funciones, así como del proceso electoral, de los vínculos intermediarios entre el gobierno y la sociedad, singularidad de los partidos políticos y la centralidad de los grupos de interés, va precedido de una parte histórica, demográfica y cultural que aporta la perspectiva necesaria para comprender y tener una reflexión y criterio propio del alumno sobre las distintas políticas.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE
Baby Boomers: Colectivo de 78 millones de estadounidenses nacidos entre 1946 y 1964.La mayoría de ellos tienen que seguir trabajando a partir de los 65 años. Bill of Rights: Las 10 primeras enmiendas de la Constitución de los EEUU. Caucus: Sistema para la elección de delegados que se aplica en varios estados de Estados Unidos y que constituye la etapa preliminar y en que cada partido decide quien será su candidato a la Presidencia. Checks and Balances: Sistema de pesos y contrapesos entre las ramas de gobierno con el objetivo de establecer un sistema de control y vigilancia entre los poderes. Delegados: Personas leales al partido político seleccionadas por los partidos locales para representar a sus estados en la convención nacional. Dixiecrats: Nombre que se utiliza para designar al State’s Rights Democratic Party, partido político segregacionista de los EEUU. Filibusterismo: Acción llevada a cabo por los senadores federales para retrasar o bloquear las votaciones por medio de interminables intervenciones en la Cámara.
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Medicaid: Programa de asistencia sanitaria para las personas sin recursos económicos, sufragado por las autoridades locales, estatales y federales. Medicare: Programa de seguridad parcial de enfermedad con apoyo federal para los ancianos y minusválidos. Multicultural, Pluralista, Posétnico, Posracial: Descripciones polémicas y polisémicas que en el contexto de los EEUU remiten a un acuerdo, ser estadounidense es ser de otra parte del mundo, con la excepción de los indígenas estadounidenses. Political Action Committees: Las PAC’S son organizaciones diseñadas para recolectar y gastar dinero en apoyo de candidatos o comités del partido al que apoyen. Pork: Viene del término Pork Barrel, millones de dólares adheridos a los proyectos de ley para proyectos individuales en los respectivos distritos electorales de los miembros del Congreso. Recall: Mecanismo de revocación de cargos electos por medio de la recogida de firmas y convocatoria de nuevas elecciones. Think Tank: Laboratorio de ideas.
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1. INTRODUCCIÓN El estudio del sistema político americano resulta imprescindible para entender el mundo actual. Los Estados Unidos de Norteamérica son la primera potencia militar, política, económica, tecnológica y cultural del mundo. No en vano se ha escrito que el siglo XX es el siglo americano. Además, y a pesar de su complejidad, el carácter innovador que en su momento tuvo la estructura y organización de la nueva República federal ha ejercido y sigue ejerciendo una influencia enorme (Stepan, 1999). Los Estados Unidos son al tiempo la democracia y la república moderna más antiguas del mundo e igualmente una de las más estables si se tiene en cuenta que con excepción de la Guerra Civil su sistema politico-constitucional ha funcionado sin interrupciones pasando de una unión originaria de trece estados a una federación compuesta por cincuenta y el distrito de Columbia, en la que las unidades son desiguales en cuanto a su dimensión territorial, población, modernización, actitudes y relevancia política, aunque sean iguales en derechos y deberes frente a la federación. Muchos ciudadanos estadounidenses se perciben como un pueblo singular. La idea del «excepcionalismo americano» usada para describir la fundación, la historia y las instituciones arranca en parte de la convicción de los Padres Fundadores de que la nueva nación que nacía hace mas de doscientos años era moralmente superior a las anteriormente existentes y que esta moralidad serviría como fundamento del orden político. Con otro sentido, la singularidad consistiría en rasgos de la cultura y de la sociedad americana como la ausencia de una ideología socialista y la debilidad del movimiento obrero, la baja afiliación a los sindicatos, la desconfianza hacia el Gobierno nacional, la fortaleza y extensión de las agencias privadas y voluntarias creadas por grupos étnicos, religiosos y comunidades locales, el individualismo como el valor político preeminente y la importancia de la tradición libertaria, la movilidad individual y la creencia en la realización per-
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sonal. La mayor democracia del mundo es también uno de los países más religiosos, con la peculiaridad de que las junto a las iglesias establecidas existe una enorme proliferación de sectas religiosas desde la misma fundación, cuyos valores han tenido y siguen teniendo implicaciones en el proceso político (Tocqueville), (Lipset, 1996: 17 y ss.), (Bell, 1990). Con una población censada de 272,8 millones en Junio de 1999, los EEUU han evolucionado desde los años sesenta hacia una sociedad más multirracial y multicultural, con un crecimiento de las minorías hispana y asiática notable. El mosaico americano se compone de blancos (71,6%), afroamericanos (12,1%), hispanos (11,5%), asiáticos (4%) y nativos americanos (0,7%). La Oficina del Censo dio la cifra de 301 millones de habitantes como población del país para el primer dia de 2007. La tasa de crecimiento ronda el 1% desde 1950, y casi el 40% de ese crecimiento se debe a personas nacidas en el extranjero. Se emplea el término «nacido en el extranjero» para designar a cualquier persona que no sea ciudadano estadounidense de nacimiento. Se incluye en el grupo a ciudadanos naturalizados estadounidenses, residentes legales e inmigrantes, refugiados, estudiantes e inmigrantes indocumentados. Sin embargo, siendo un país tan heterogéneo, ninguno de los grupos ha logrado jamas un predominio geográfico estable, aunque exista actualmente una implantación mayor de algunas minorías en ciertas áreas y ciudades: los afroamericanos en las ciudades del Noreste y del Oeste (Nueva York, Filadelfia, Washington, Detroit, Chicago, Los Angeles, San Diego, Seattle) y en algunas ciudades del Sur (Houston, Dallas, Menphis, Atlanta). Los hispanos están fuertemente implantados en California, Nuevo México, Arizona y Texas, y en las siguientes ciudades: Los Angeles, Nueva York, El Paso, Miami y San Antonio. Aunque los anglosajones representan el 66% de la población, en cuatro estados, Hawai, Nuevo México, California y Tejas, más del 50% de la población la conforman personas de otras razas y etnias distintos de las de la población blanca que no es de origen hispano .En el año 2000, los anglosajones eran la mayoría en todos los estados, con excepción de Hawai. La identidad racial y la etnia en este país de sucesivas olas migratorias han tenido y tienen un significado en la política norteamericana mayor que las lealtades de clase en los conflictos sociales (Tilove, 1999). El siglo XIX fue la época de migración mayoritariamente del Norte y Oeste de Europa, seguida de una avalancha provenientes del Este, Centro y Sur de Europa. Si a
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principios de siglo la metáfora utilizada para aludir a la diversidad étnica era el crisol («melting pot»), en la década de los sesenta se sustituyó por la imagen de la ensaladera, donde los diferentes grupos étnicos conservan su identidad distintiva. Desde el año 2000, se ofreció la opción a los que respondieron al censo de marcar «una o mas razas». El número de estadounidenses que se autoidentifica como de dos o más razas es de 5,2 millones en 2008. Según la Oficina del Censo de Estados Unidos, para el año 2050 la población total compuesta por «minorías», que incluye a todos los grupos menos a los blancos no hispanos sin mezcla racial, podría llegar a ser de 235.7 millones de personas de una población total de 439 millones de estadounidenses, casi del 54%. La idea de la identidad multirracial se hizo mas presente que nunca en la conciencia colectiva del país con la elección en 2008 del Presidente Barack Obama. Actualmente el pluralismo radical de la sociedad americana se expresa en la diversidad y potente articulación de las diferencias de grupo y de otra parte en la pluralidad de individuos, con una diversidad enorme de elecciones y formas de vida personales.
2. ANÁLISIS HISTÓRICO-POLÍTICO 2.1. La primera fundación de los Estados Unidos: del Primer Congreso Continental a la Confederacion A la formación del carácter del pueblo norteamericano y de sus instituciones contribuyeron la herencia europea, la Constitución, enormes extensiones de tierras apenas explotadas, la abundancia de recursos naturales y la experiencia de la Frontera. La Historia comienza con la fundación de la primera colonia inglesa permanente, Jamestown (1.607), en las costas de Virginia, la colonización de la bahía de Massachusetts por emigrantes puritanos simbolizada en la llegada del barco Mayflower y el posterior establecimiento de nuevos asentamientos en Nueva Inglaterra. La colonización supuso continuas fricciones con los indios americanos que estallaban a veces en sangrientos conflictos. Los nativos se encontraban en diversas etapas de desarrollo cultural, desde
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pequeños grupos de cazadores nómadas hasta sofisticadas naciones estructuradas en confederaciones. Mas de cien años después, los intentos de reforma por parte de la metrópoli del antiguo sistema colonial, provocan una reacción en los nuevos territorios ante lo que consideraron una invasión de sus derechos individuales. Durante décadas las 13 colonias —cuatro habían recibido títulos reales de fundación y el resto respondían a estrategias comerciales de la política real— habían experimentado diversos grados de tolerancia religiosa y formas de autogobierno. El sistema de gobierno de las colonias estaba estructurado en una Asamblea electiva representativa, el Gobernador y un Consejo Privado que hacía las funciones de cámara alta de la legislatura y tribunal supremo de la colonia. El Primer Congreso Continental tuvo una importancia decisiva ya que cristalizó la opinión contra el sistema colonial británico. Delegados de cada una de las colonias inglesas con excepción de Georgia se reunieron en 1774 en Filadelfia concluyendo en la falta de autoridad del Parlamento de Londres para legislar en las colonias. El conflicto comenzó bajo la idea liberal de procedencia inglesa según la cual se rechazaría todo impuesto que no hubiera sido aprobado por los colonos. El lema fue «no pagar impuestos si no hay representación». El Congreso contaba con una mayoría de delegados radicales que se negaron a aceptar la propuesta moderada de un delegado de Pennsylvania para salvar el sistema colonial. Se aprobó una extensa lista de agravios contra el Parlamento de Inglaterra y formaron una Asociación Continental, que nombró comités en cada colonia para supervisar el embargo de las exportaciones hacia Inglaterra y la prohibición de importar bienes de la metrópoli. A propuesta de la delegación de Massachusetts, se proclamó la resistencia armada para defender sus derechos de propiedad. La gota que colmó el vaso provocando la rebelión organizada de los comerciantes contra el gobierno británico fue la aprobación en la Cámara de los Comunes de la Ley Townsend, que fijaba aranceles sobre el té, el papel sellado, el vidrio y las tinturas. Inglaterra reaccionó suprimiendo todos los impuestos menos el del té que el rey conservó como prueba de autoridad. Samuel Adams de Massachusetts, organizó en Diciembre de 1773 el célebre Motín del Té («Boston Tea Party») en el puerto de la ciudad y llevó a cabo el emblemático acto de violencia contra la metrópoli, secundado en todo el territorio, que provocaría una batería de disposiciones parlamentarias punitivas, intolerables para los colonos.
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Durante la revolución colonial o guerra de Independencia (1775-1783) nacen los Estados Unidos. Un segundo Congreso Continental celebrado igualmente en Filadelfia (1775), comisionó a George Washington de Virginia el mando de un recién creado Ejercito Continental, formado por milicias de las colonias y la ayuda de algunas potencias europeas. Los británicos contrataron a mercenarios alemanes, contaron con la ayuda de algunas tribus indias y de colonos leales a la Corona, muchos de ellos ricos hacendados que tras la derrota se embarcaron hacia Canadá, Inglaterra y las Antillas. El Congreso también recomendó a las colonias que adoptasen constituciones, una de las cuales, la de Virginia sirvió de modelo a otras. Tras un acalorado debate, el Congreso Continental adopta la Declaración de Independencia el 4 de Julio de 1776: las trece colonias unidas se convierten en trece Estados libres e independientes. El documento, redactado por Thomas Jefferson de Virginia bajo la influencia de la filosofía de John Locke, comienza con las siguientes palabras: «Tenemos las siguientes verdades por evidentes en sí mismas: que todos los hombres son creados iguales; que su creador les ha otorgado derechos inherentes e inalienables; que entre estos están la vida, la libertad y la búsqueda de la felicidad; que para garantizar estos derechos se instituyen entre los hombres gobiernos cuyos poderes legítimos emanan del consentimiento de los gobernados; que cuando una forma de gobierno pone en peligro esos fines, el pueblo tiene derecho a alterarla o abolirla y a instituir nuevo gobierno...»; Jefferson había sustituido la fraternidad por la búsqueda de la felicidad y quiso condenar en el documento la institución de la esclavitud como una de las peores manifestaciones de la tiranía impuesta por Jorge III. Sin embargo los ricos hacendados propietarios de esclavos del Sur y los comerciantes norteños enriquecidos con su tráfico no lo aprobaron. En la Declaración se impuso el realismo político, pero en el documento permaneció la palabra «igualdad». El radical Thomas Paine cristalizó el sentimiento de los americanos hacia la causa de la independencia en un folleto titulado Common Sense, muy difundido entre los colonos desde 1776, en el que se subrayaban los beneficios económicos de la independencia, la inherente superioridad del gobierno republicano sobre la monarquía hereditaria y la igualdad de derechos entre todos los ciudadanos (Foner:1977). El Congreso Continental, por pura necesidad, adoptó los Artículos de la Confederación en 1777, estableciendo la formación de una liga de Estados
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soberanos que fue sometida a la ratificación de los trece Estados en 1781. Seis años después y tras la nueva experiencia de gobierno los delegados se reunían nuevamente en Filadelfia para certificar el fracaso de esta estructura politico-organizativa en el que el gobierno «nacional» no tenía apenas poder ni competencia alguna para regular el comercio, fijar aranceles e impuestos nacionales. Las causas del fracaso fueron las constantes disputas por las fronteras entre los Estados, el inicio de relaciones exteriores autónomas por parte de algunos Estados con potencias extranjeras y las tribus indias sin ningún tipo de coordinación, la falta de protección de la propiedad privada en las zonas fronterizas, con las subsiguientes rebeliones, la inexistencia de una moneda uniforme, los obstáculos impuestos por algunos Estados a la libre navegación por los grandes ríos, el caos en la administración de justicia provocado por la falta de un sistema judicial nacional... En resumen, la debilidad del Congreso Continental, formado por una sola cámara en la que cada uno de los Estados tenía un único voto y las decisiones habían de tomarse por unanimidad, no pudo evitar desordenes y una perdida progresiva de autoridad. Sin embargo, el Congreso aprobó en 1787 la Northwest Ordinance, el mayor éxito político de la Confederación. Esta legislación especificaba como debían formarse nuevos Estados en las tierras situadas entre los ríos Ohio, Mississippi y los Grandes Lagos, ganadas por los Estados Unidos en la Revolución, es decir preveía como debía llevarse a cabo su propio «proceso de descolonización» al este de los Montes Apalaches. Se especificaban los procedimientos para establecer la administración de gobierno «colonial», el criterio de población para solicitar la estatalidad y dotarse de una constitución propia —cuando la población masculina adulta alcanzara 60.000 habitantes— la prohibición de la esclavitud, el mantenimiento de la libertad religiosa, el establecimiento del juicio por jurado y la financiación estatal de la educación. Esta ley se aplicaría posteriormente a los territorios adquiridos por la compra de Luisiana (1803) y por el tratado de Guadalupe Hidalgo (1848).
2.2. La Constitución de 1787 La constitución de los Estados Unidos de America es la constitución más antigua que existe ya que fue redactada en 1787 y ratificada en 1789 por los trece Estados entonces existentes. Desde entonces ha tenido 27 enmien-
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das constitucionales para adecuarla a los grandes cambios sociales. La mayoría de ellas, excluyendo las diez primeras enmiendas, hacen referencia a modificaciones de carácter electoral. El texto del documento, original para su época, muy breve y de carácter bastante general y ambiguo, ha tenido diversas interpretaciones y aplicaciones a lo largo de mas de doscientos años. El ciudadano estadounidense siente autentica veneración por su constitución y por los principales ingenieros constitucionales a los que denomina los Padres Fundadores. La Constitución fue el fruto de un compromiso entre los estados pequeños y los grandes, los estados esclavistas y los no esclavistas y los intereses comerciales y agrícolas. Se impuso el criterio de los delegados en la Convención Constitucional partidarios de una unión nacional fuerte sobre los estados, con la creación de un Ejecutivo, y el poder de actuar directamente sobre los individuos. Tras la formación de una «Unión mas perfecta», es decir, de la Constitución federal de los Estados Unidos, el primer Congreso inició en 1790 la importante tarea de organizar el Estado, buscando en los primeros nombramientos un equilibrio entre las preferencias ideológicas y los sentimientos de los federalistas y de los antifederalistas. Se crearon el Departamento de Estado, cargo que ocupó el máximo representante de la creencia en la superioridad del poder de los estados frente al poder federal Thomas Jefferson y el Departamento de Guerra, al frente del cual estuvo el militar federalista Henry Knox. El cargo de procurador general, entonces simple asesor del gobierno, fue ocupado por el antifederalista Edmund Randolph, y el Presidente G. Washington nombró para el Departamento del Tesoro al brillante abogado y constitucionalista de ideas nacionalistas y por lo tanto defensor en los debates constitucionales de un gobierno fuerte A.Hamilton. Las visiones opuestas sobre la interpretación de la Constitución y el poder federal hizo que surgieran grupos organizados de presión que acabaron transformándose en partidos políticos. Por ello, los partidos políticos no están recogidos en la Constitución. No fue una eventualidad ni deseada ni prevista. Se formaron a medida que se desarrolló la nación. El Congreso creó un sistema judicial federal y un mecanismo de intervención en los sistemas judiciales de los estados. La Constitución estableció un Tribunal Supremo, pero confió al Congreso el establecimiento de tribunales inferiores. La Ley Judicial de 1789, establecía además del Tribunal
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Supremo, tribunales de apelación y de distrito. El nombramiento de los jueces y de los Secretarios de los departamentos federales recaería en el Presidente, y necesitaría la confirmación del Senado. En todo lo concerniente a la interpretación de la Constitución y a los derechos de los ciudadanos, la Ley detallaba los mecanismos de apelación tanto de los tribunales estatales como de los tribunales federales. El tercer presidente del Tribunal Supremo y decididamente federalista, John Marshall, tuvo una influencia enorme en la configuración del sistema político norteamericano a través de las sentencias dictadas durante los 34 años que ocupó el cargo. En el célebre caso de «Marbury v. Madison» (1803) estableció la «judicial review», el poder de los tribunales federales de declarar inválida una ley cuando no se ajusta a los preceptos constitucionales. Este poder no estaba tampoco previsto en la Constitución. Aunque algunos derechos quedaron recogidos en la Constitución, el documento no contenía una declaración solemne de derechos individuales que limitara la acción del Gobierno. A propuesta de T. Jefferson, A. Madison y de algunos Estados como Virginia o Nueva York que se negaban a ratificar la Constitución, el Congreso aprobó diez Enmiendas. Tras la ratificación en 1791, este conjunto de enmiendas fueron conocidas como la Declaración de Derechos (Bill of Rights), inspirada en las declaraciones recogidas anteriormente por algunos Estados. Contenía garantías en materia de procedimiento jurídico de inspiración inglesa, como el juicio mediante jurado, el establecimiento de fianzas poco onerosas, la prohibición de castigos crueles o desusados, y de privación de la vida, la libertad y la propiedad sin el debido proceso legal. También quedaron reconocidos el derecho a la no incriminación propia en un caso criminal, el derecho a un juicio justo y rápido por un jurado imparcial y a la debida asistencia legal. Quedaban asimismo recogidas las libertades de expresión, religiosa y de prensa, el derecho de reunión y de petición al Gobierno. Después de 1868, la garantía de los derechos quedó incorporada a la Catorceava Enmienda, teniendo por tanto aplicación directa en los Estados. La Declaración de Derechos contiene otras garantías de protección para los Estados frente a las arbitrariedades del gobierno federal: el derecho a tener y llevar armas, el derecho de los Estados a mantener milicias y la prohibición de acuartelamiento de los soldados en domicilios privados. Los Padres Fundadores, temiendo la acción desestabilizadora de las facciones, quisieron prevenir la tiranía de la mayoría tanto como la tiranía de
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un grupo o la de un individuo. Previeron para ello una amplia distribución de la autoridad bajo diversas formas: — División del poder entre los Gobiernos de los Estados y el gobierno nacional con un sistema federal. La Constitución otorga al Gobierno Federal expresamente competencias sobre asuntos exteriores, defensa, política monetaria y la regulación del comercio exterior e interestatal; las relaciones con los nativos americanos, el sistema postal, el de pesos y medidas y la acuñación de la moneda; la regulación de las condiciones de validez de los documentos públicos; la legislación sobre la nacionalidad y la legislación sobre patentes. Las competencias que la Constitución no menciona expresamente pertenecen a los Estados, ciudades, condados y otras unidades de gobierno local. Una disposición introducida en el art. 1 atribuye a la Federación la facultad de «dictar todas las leyes que fueren necesarias y convenientes» para poner en práctica los poderes que la Constitución atribuye al Estado federal. El uso de «los poderes implícitos» y su interpretación extensiva ha ido ampliando la esfera de competencias de la Unión con el objetivo de solucionar problemas no previstos por los Padres Fundadores de la Constitución. — Separación de poderes entre las tres ramas del Gobierno: ejecutivo, legislativo y judicial, otorgando a cada rama mecanismos de control sobre las otras. Estos controles y equilibrios (checks and balances) también operan entre las dos cámaras del Congreso. — Elección de los cargos públicos bajo diferentes procedimientos y cuerpos electorales, asignando a cada uno distintos periodos de mandato y haciendo que respondan a diferentes presiones. — Establecimiento de limitaciones a los Gobiernos con restricciones constitucionales especificas. La constitución puede ser enmendada (art. V), salvo en el caso de privación a un Estado de la igualdad de voto en el Senado sin su consentimiento. Sin embargo el procedimiento de enmienda es difícil. La proposición de una enmienda constitucional requiere el voto de dos tercios de cada una de las cámaras del Congreso, o la solicitud de dos tercios de los Estados. Las propuestas deben ser ratificadas por los legislativos de tres cuartas partes de los Estados o bien en convenciones formadas «ad hoc» en tres cuartos de los Estados. El Presidente carece de facultad para vetar una enmienda constitucional.
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En resumen, la Constitución creó un sistema político flexible, adaptable a los grandes cambios sociales, basado en la dispersión del poder, la descentralización y los controles y contrapesos institucionales. Estas características han permitido la reconstitución o adaptación del sistema político a la aparición y establecimiento de los partidos políticos y a los grandes cambios en una sociedad tan compleja y heterogénea, multiétnica y multicultural como la norteamericana.
2.3. Hacia una conciencia nacional: la permanencia de la Union y la abolición de la esclavitud El periodo que va desde la Guerra Civil (1861-1865) hasta finales de siglo, está marcado por las distintas orientaciones políticas sobre el proceso de Reconstrucción, la conquista del territorio dentro de su continente y la industrialización gracias a un fuerte desarrollo tecnológico. En 1861 once Estados de los treinta y tres que componían entonces la Unión se alinearon contra el resto del país. Entre las razones de la Guerra estaba la irresuelta cuestión de la esclavitud en su dimensión moral y económica. Se procedió a la reconstrucción de los gobiernos de los antiguos Estados Confederados y en 1865 se abole la esclavitud con la aprobación de la Decimotercera Enmienda. Sin embargo, los antiguos Estados esclavistas aprobaron inmediatamente después Códigos Negros, sistemas legales que restringían los derechos de los cuatro millones de «libertos». La conquista de la libertad tras la Guerra Civil se vio empañada por el racismo, la segregación y las leyes Jim Crow en el Sur al tiempo que nacían organizaciones secretas para intimidar a los afroamericanos e impedirles el acercamiento a las urnas. Hasta 1870 no se aprueba la Decimoquinta Enmienda por la que se prohibe denegar o restringir el derecho al voto por motivos de raza o de color. El rechazo entre la población blanca del Sur a las leyes federales para la Reconstrucción fue alimentando un amplio movimiento del que nacería lo que posteriormente se llamaría el «Solid South», es decir, un bloque de estados que durante casi cien años votaron exclusivamente a candidatos del partido Demócrata para puestos nacionales. La conquista del continente comienza cuando Napoleon vende a Norteamerica el enorme territorio de Luisiana (1803), y la victoria sobre México (1848) incorpora el territorio de los Estados actuales de California, Nevada,
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Utah, gran parte de Nuevo México y Arizona. Texas había sido anexionado en 1845. Al tiempo que el Canadá se convierte en una nación autónoma, la expansión territorial alentada por la doctrina del «Destino Manifiesto» continua en la región situada al oeste del río Mississippi con la admisión de nuevos Estados como Nebraska (1867), Wyoming (1890), la compra de Alaska a Rusia (1865) y la anexión de Hawai (1898) y otras islas del Pacifico. El fin de la frontera (1890) se produce tras la apertura a la colonización del Territorio Indio de Oklahoma que alcanza el status de territorio, y en 1.907 la estatalidad. Los nativos fueron recluidos en asentamientos forzados. Cuestiones como la práctica de la poligamia por los mormones retrasaron el reconocimiento de la estatalidad de Utah (1896). Los últimos estados en incorporarse a la Federación fueron Arizona en 1912, y en 1959 Alaska y Hawaii. El país iba cambiando su fisonomía rural con la construcción y financiación de los ferrocarriles, la fuerte inmigración procedente de Europa y una urbanización rápidas. La «época dorada» del liberalismo dejaba también la huella de la corrupción política y económica. La fuerza cohesiva del transporte fue construyendo una conciencia nacional. El termino Unión tan caro antes y durante la Guerra de Secesión dejaba paso al de nación.
2.4. La conquista de los derechos civiles, Vietnam y Watergate En 1960 la nación norteamericana alcanza la configuración actual, con la federación de 50 Estados. En 1959 Hawai era admitido como Estado por aplastante mayoría en el Congreso. En el Senado y en la Cámara de Representantes ocupaban escaños los primeros congresistas con antepasados orientales. La década de los sesenta y de los setenta marcan un cambio social fuerte, y el fin de la ilusión de omnipotencia política y económica del país. Los asesinatos políticos de J. F. Kennedy, R. Kennedy, M. L. King y Malcolm X, las revelaciones de las acciones ilegales del Ejecutivo y el abuso del poder presidencial del caso Watergate, el surgimiento de una militancia nueva y agresiva entre los afroamericanos contra la segregación racial y el racismo blanco,, y la rebeldía de una juventud culta contra los fundamentos morales y constitucionales de la nación. Sucesivos gobiernos, con el apoyo mayoritario de la opinión pública, se embarcan en una guerra polémica, televisada por primera vez en directo, costosa y que finalmente se pierde, dejando un sen-
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timiento de humillación en la sociedad norteamericana desconocido hasta entonces. Los mil días de J. Kennedy fueron uno de los periodos excepcionales de la historia del país. El sentimiento de misión global le llevo a intensificar la capacidad militar del país. El primer presidente católico de la historia del país, al frente de un gobierno de intelectuales demócratas se lanzó a una expansión de la cruzada en Vietnam, pero también a la creación del Cuerpo de Paz con jóvenes voluntarios dispuestos a llevar ayuda económica y técnica a 46 paises. La política exterior esta marcada por las crisis de Bahia de Cochinos, el levantamiento del Muro de Berlin y la instalación secreta y retirada posterior por parte de la URSS de los misiles de alcance intermedio en Cuba. Con el Congreso en contra, su proyecto legislativo de la Nueva Frontera se concretó en un fuerte compromiso con los derechos civiles. Su asesinato en 1963 dio paso a la presidencia de L. B. Johnson. Tras una etapa notable de democratización del país, la explosión de revueltas urbanas en los guetos negros y el desastre de Vietnam, con miles de jóvenes evitando hacer el servicio militar, llevaron a la ruptura entre el jefe del ejecutivo y la opinión publica. El conservadurismo de R. Nixon hizo que se desmantelaran muchos de los programas de bienestar social. Capacitado para la maniobra política y poseedor de una gran intuición supo ver que la guerra fría llegaba a su fin, abriendo la distensión con la República Popular China y estableciendo lazos con la URSS. Con Nixon llegaba a su cota máxima la tendencia de la presidencia al aumento del poder tanto en la esfera interna como en la esfera mundial. La presidencia imperial (Schlesinger, 1973) se había iniciado con Franklin D. Roosevelt, y continuado con las presidencias de H. Truman y L. B. Johnson. En 1974, a causa de su participación en el asunto Watergate, Nixon renuncia a la presidencia convencido de ser declarado culpable de las acusaciones contenidas en la impugnación. La guerra de Vietnam y el asunto Watergate habían dejado como poso una falta de fe en el futuro de la nación.
2.5. Expansión y crisis del Gobierno Federal: del «New Deal» a la revolución conservadora en los ochenta Durante los años treinta la política del Nuevo Reparto (New Deal) de F. D. Roosevelt estableció un Gobierno Federal con una amplia burocracia para poner en funcionamiento extensos programas de regulaciones econó-
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micas y provisiones de asistencia social en el medio rural y urbano. El Gobierno adoptaba un papel mucho más activo en la política americana con un objetivo triple: aliviar económicamente los efectos de la Depresión, llevar a cabo la reconstrucción y la reforma del país. El Gobierno creó empleo con la construcción de infraestructuras, ayudas a los agricultores, suministró electricidad a precios bajos y reguló el sueldo mínimo, las horas de trabajo y el trabajo infantil; tomó medidas para fortalecer los sindicatos, estableció compensaciones por desempleo, beneficios por viudedad y vejez, y seguros por incapacidad. La Gran Sociedad (Great Society) de L. B. Johnson en los años sesenta se sustanció en medidas para la promoción de la justicia social. Se aprobó una importante legislación sobre derechos civiles y varios programas de discriminación positiva (Affirmative Action) para compensar décadas de trato desigual hacia los afroamericanos. Estos programas se extendieron a otros grupos sociales como mujeres, hispanos, asiáticos y personas con discapacidades físicas y psíquicos. Igualmente se pusieron en marcha programas de asistencia concretados en la concesión de seguro medico nacional para ancianos y pobres y ayudas a la malnutricion. El activismo judicial y la interpretación liberal del Tribunal Supremo presidido por el juez E. Warren sobre desagregacion marcaron una época muy favorable a la expansión del estado del bienestar. El giro copernicano se produce con la llegada a la Presidencia de R. Reagan y su revolución conservadora en los ochenta, ratificada desde 1994 hasta la actualidad con una mayoría republicana en las dos cámaras del Congreso. La utopía conservadora es un «New Deal al revés». El mensaje se focaliza en dos campos: mas poder para los estados y menos fondos federales, es decir, ataques al estado benefactor, con una reducción del papel del Gobierno en la prestación de servicios sociales en favor de agencias voluntarias y privadas no lucrativas financiadas en parte por el Gobierno. R. Reagan cataliza fuerzas sociales y tendencias de opinión que se habían ido formando desde la guerra de Vietnam (Schneider, 1987). La deserción social procede fundamentalmente de una clase media que se rebela contra el Estado rooseveltiano y sus desarrollos posteriores a los que se enjuicia por su funcionamiento, sus servicios y su productividad. Se rompe el consenso sobre la contratación laboral preferencial, cuotas en las universidades, e integración escolar. La acción afirmativa comienza a verse en algunos sectores como el reconocimiento injusto de cuotas raciales o de sexo, contrarias al principio de
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igualdad de oportunidades. El éxito electoral conservador se produce gracias al apoyo de los llamados «democrats for Reagan», integrados principalmente por los trabajadores de la industria automovilística en el Medio Oeste del país y por demócratas conservadores en algunos estados del Sur. Durante los años noventa demandas de cambio en el sistema político en el nivel nacional como la limitación de los mandatos, la aprobación de una enmienda constitucional sobre el equilibrio del Presupuesto Federal, y una nueva legislación sobre financiación de las campañas electorales, unido a la baja participación electoral podrían indicar el desencanto de los ciudadanos con los partidos políticos y la desconfianza hacia la política y los políticos. La extendida y profunda desconfianza hacia el Gobierno, y especialmente hacia el Gobierno Federal, la articulación de nuevos grupos violentos de distinta índole y otras manifestaciones de la crisis del Estado federal estadounidense a principios de los años noventa podrían interpretarse como indicadores de una crisis de legitimidad (Castells 1997:131 y 324). Sin embargo, los Estados Unidos han disfrutado durante la era del Presidente W. J. Clinton (1992-2.000), primer presidente de la generación Baby boomers, de unas condiciones económicas y sociales sin precedentes desde la posguerra mundial, con la reducción del déficit federal, el índice mas bajo de desempleo y de inflación, la creación de 20 millones de puestos de trabajo, y un declive significativo en los índices de criminalidad en las áreas urbanas. La prosperidad económica atribuible en parte a la «tercera vía» de Clinton coexiste con las sombras arrojadas por el procedimiento para su destitución por el asunto Lewinsky durante su segundo mandato. Tras el fin de la «revolución» ideológica de N.Gingrich , la victoria del republicano G. W. Bush bajo la etiqueta de «conservador compasivo» en las presidenciales del 2000 abre un periodo inusual con dominación republicana en las dos Cámaras y la Presidencia. Las últimas elecciones presidenciales revelan un país dividido al cincuenta por ciento entre la Norteamérica profunda, rural conservadora y republicana y la urbana, multirracial, liberal y demócrata. El atentado terrorista islamista contra las Torres Gemelas y el Pentágono el 11 de Septiembre de 2001, cambiará la orientación de prioridades de la Administración, situando en un primer plano la «guerra contra el terrorismo» y la consecuencia de la invasión de Irak y Afganistán. La elección del primer presidente birracial, o como teóricamente le etiquetan otros, el afroamericano posracial Barack Obama, ha levantado unas
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expectativas enormes, relacionadas con la solución de la mayor crisis financiera y económica desde la Gran Depresión, la reforma del sistema sanitario, la amenaza del cambio climático, soluciones en el ámbito de la energía y de la proliferación nuclear.
2.6. La proyección en el sistema internacional El asunto cubano y la guerra hispano-americana(1898) marcan un paso decisivo en el activismo de la diplomacia de los EEUU, regida por la Doctrina Monroe (1.823). Los Estados Unidos abandonan definitivamente la política del aislacionismo que había dominado desde G. Washington. La política del presidente Th. Roosevelt será asumir el rol de fuerza de policía internacional en la región del Caribe y de Latinoamerica. Transformada en potencia mundial tras su participación en la Primera Guerra mundial en la que entra para restablecer un orden internacional favorable, durante los años 20 y especialmente a raíz del crack del 29, los EEUU vuelven al aislacionismo. La historia del país quedó marcada por el legado del Presidente F. D. Roosevelt quien concentró en la Casa Blanca unos poderes inusuales hasta entonces para llevar a cabo importantes reformas sociales. Tras la segunda guerra mundial los EEUU lideran un sistema general de seguridad colectiva con la firma en 1949 del Tratado del Atlántico Norte. El problema de la contención del comunismo y la seguridad se convierten en la cuestión relevante durante décadas tanto en los asuntos internos como en la política exterior en un mundo bipolar. El derrumbe de la Unión Soviética (1991) deja a los Estados Unidos como la única superpotencia mundial, con capacidad para desplegar fuerzas en todo el planeta. En el siglo XXI los EEUU tendrán que definir los objetivos que guían su política exterior, especialmente en cuanto al uso de su capacidad militar, y decidirse entre las opciones nacionalista/neo-aislacionista y la opción internacionalista mas o menos selectiva. Entre los dictados de un interés nacional estrechamente entendido y el compromiso con la defensa de valores democráticos y los derechos humanos .El legado de W. Clinton es valorado como una intervencion flexible en acontecimientos a corto plazo dentro de una amplia estrategia de expansión de la democracia en las nacio-
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nes en desarrollo minadas por conflictos étnicos y problemas de estabilidad política. Con la presidencia de G. W. Bush cabe esperar menos activismo y más iniciativas unilaterales, es decir, una alejamiento de la visión wilsoniana de Norteamérica que inspiró a W. Clinton y actualmente a B. Obama en un mundo globalizado.
3. LA PRESIDENCIA El Presidente de los Estados Unidos es el jefe del Ejecutivo según el art.II de la Constitución. Es elegido indirectamente por el Colegio Electoral cada cuatro años, pudiendo ser reelegido solo una vez mas desde la aprobación de la 22 Enmienda en 1951. Unicamente el carismático F. D. Roosevelt permaneció en el poder durante tres mandatos completos. El Presidente es Jefe del Estado y Jefe de Gobierno por lo que constitucionalmente, por tradición y por delegación del Congreso ejerce un amplio conjunto de poderes. Cada Presidente ha tenido una visión distinta de cual debía ser el alcance de sus poderes y una muy diversa influencia real en los asuntos políticos. Es en el ámbito de la política exterior, donde los poderes están menos definidos, y los Presidentes han ejercido un conjunto más amplio de poderes, como muestra la Historia del país en el siglo XX. Es el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas y de las milicias de los estados, las unidades de la Guardia Nacional, cuando fueren convocadas al servicio efectivo de los EEUU. Como Comandante en Jefe ejerce un vasto conjunto de «poderes de guerra». Durante periodos de guerra o de amenaza de guerra el Presidente ha podido desplegar fuerzas americanas en cualquier sitio del mundo y dar la orden de entrar en acción contra un enemigo extranjero sin que haya habido declaración de guerra formal por el Congreso, como ocurrió en Corea (1950),en la década de los sesenta en Indochina, o en la República Dominicana en 1965. Como reacción a esta situación, en 1973 se aprobó la Ley de Poderes de Guerra que obliga al Presidente a compartir con el Congreso el poder de decisión sobre cuando, donde y bajo que circunstancias se harían en el futuro las intervenciones militares. El Presidente es también el Jefe de la denominada comunidad de inteligencia: la Central Intelligence Agency (CIA), creada en 1947 con la doble función de asesoramiento político y operativo de inteligencia; la National Segurity Agency (NSA), creada por H.Truman en 1952 y encargada del con-
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traespionaje y de la protección de las comunicaciones gubernamentales y militares, y en posesión del sistema de recogida de señales más extenso y avanzado para interceptar y descifrar las comunicaciones de los Estados enemigos y aliados; el Federal Bureau of Investigation (FBI) que depende del Departamento de Justicia y con funciones de contraespionaje; la «Defense Intelligence Agency» y otras agencias de seguridad menos conocidas. La Comisión deñl 11-S creada por el Congreso recomendó la creación de un nuevo puesto, el de director de Inteligencia Nacional, que fué aprobado por el Congreso y el presidente Bush firmó en 2004. En el campo de la diplomacia, es el negociador al máximo nivel, puede reconocer nuevos Estados y gobiernos extranjeros, hacer acuerdos ejecutivos, y tratados internacionales con la aprobación del Senado así como llevar a cabo la iniciación de nuevos programas en el exterior. Unicamente el gobierno federal tiene capacidad de elaborar y ejecutar la política exterior. Como jefe de Estado, la Constitución reconoce al Presidente las facultades de conceder el perdón por delitos federales, la amnistía y la suspensión temporal de la ejecución de un condenado a muerte, excepto en caso de juicio político o impeachment. El jefe del ejecutivo tiene el poder legislativo de devolver una proposición de ley, razonando las objeciones, al cuerpo legislativo. Hasta la Guerra civil el poder de veto se entendía como un instrumento para bloquear proyectos inconstitucionales o técnicamente defectuosos, por lo que los Presidentes hicieron escaso uso de el. Después de 1865 sin embargo, ha habido un uso mas político del veto, como arma de amenaza para moldear los proyectos de legislación cuando aun se encuentran en fase de elaboración. La Constitución señala que toda proposición de ley (bill) aprobada en el Senado o en la Cámara de Representantes debe ser enviada al Presidente para convertirse en ley. Este tiene cuatro vías de actuación posibles: 1) Firmar la proposición, tras lo que se convierte automáticamente en ley. 2) No firmarla, y tras diez días hábiles, se convierte en ley. 3) Ejercer el derecho de veto, y devolver la proposición de ley a la cámara de origen. El presidente escribe la palabra «veto» en la cara del documento y lo reenvía con el conjunto de objeciones que aconsejan tal actuación.
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4) No firmarla, y si el Congreso no esta en sesión y por lo tanto no pueden transcurrir los diez días hábiles, la proposición de ley muere. Este tipo de actuación presidencial se denomina pocket veto, y no puede ser superado por los dos tercios de cada Cámara. El Congreso puede enmendar el proyecto legislativo plegándose a las demandas del Presidente, o bien, puede rechazar las objeciones presidenciales y superar el veto presidencial con la aprobación de dos tercios en cada una de las Cámaras. La votación tiene que ser nominal. El «privilegio del ejecutivo» es el derecho que tiene el Presidente y el personal adjunto al que autorice por escrito a negarse a comparecer ante cualquier comité legislativo o tribunal de justicia y responder a cualquier tipo de pregunta que le formulen. Utilizado moderadamente por todos los presidentes anteriores, en 1974 el Tribunal Supremo sentó un precedente importante a raíz del asunto Watergate, al ordenar al Presidente R. Nixon la entrega de las cintas grabadas en la Casa Blanca con supuesta información delictiva. Como jefe de Gobierno, la Constitución reconoce al Presidente la facultad de velar por la correcta ejecución de las leyes. Se le asigna la responsabilidad de conducir la rama ejecutiva de Gobierno. Como jefe del ejecutivo se le asignan las funciones de iniciar un conjunto amplio de programas de acción, como jefe de la administración federal es responsable de su correcto funcionamiento, y de fijar las condiciones de aplicación de las leyes federales. El Presidente no se limita exclusivamente a la puesta en marcha de la ejecución de las leyes adoptadas por el Congreso. Varias provisiones constitucionales dan al Presidente el poder de participar en el proceso legislativo. Además del poder de veto, el Presidente está obligado a dar al Congreso información cada cierto tiempo sobre el estado de la Unión y recomendar programas legislativos en sus mensajes dirigidos al Congreso. Interviene también en el proceso legislativo a través de los contactos personales informales con los congresistas más influyentes.
3.1. Organización La capacidad de persuasión y de negociación del Presidente son fundamentales en las relaciones de éste con la rama ejecutiva y su burocracia.
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Todos los presidentes han encontrado dificultades políticas para hacerse con la enorme dimensión, la complejidad y el poder de las agencias gubernamentales.
El Gabinete La naturaleza y funciones del denominado gabinete en el sistema político americano tienen poco en común con los del sistema parlamentario cuyo prototipo es Inglaterra. El primer Presidente de los EEUU, G. Washington, instituyó la idea del gabinete al convocar con regularidad a los jefes de los cuatro departamentos ejecutivos entonces existentes y al Vicepresidente para recibir consejo de ellos sobre cuestiones políticas. Hoy sigue siendo un grupo consultivo e informal, no colegiado, aunque más amplio ya que por tradición forman parte de él los jefes de los departamentos del gobierno federal más importantes, el Vicepresidente y otros altos cargos invitados por el Presidente. La influencia del gabinete en las decisiones del Presidente es variable, pues depende del grado de confianza que quiera depositar en él. Los Presidentes se han guiado por diversos criterios a la hora de hacer los nombramientos, desde el agradecimiento por el apoyo prestado, la competencia técnica o los méritos profesionales hasta la representación geográfica, de los principales grupos de interés o de las distintas tendencias de su partido. El objetivo de un nombramiento puede ser igualmente el refuerzo de lazos con minorías raciales importantes o con las mujeres. La discrecionalidad en los nombramientos y el carácter consultivo se manifiestan en el hecho de que en épocas de crisis nacional algún Presidente ha nombrado a un miembro del partido de la oposición, o en el rechazo final de una decisión tomada por unanimidad como hizo el Presidente Lincoln.
La Oficina Ejecutiva del Presidente (EOP) Fue creada por orden ejecutiva de F. D. Roosevelt bajo la «Reorganization Act» de 1939, y la integran agencias permanentes que asisten y aconsejan al Presidente. Su dimensión, configuración y composición actual son el producto de sucesivos planes de reorganización presentados por el Presidente al Congreso y de Actas del Congreso. Actualmente trabajan en ellas unas 1.500 personas, aunque en cierta medida el peso y la influencia de
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cada agencia depende de la orientación que quiera darle el Presidente. Hoy las agencias que lo componen son «The White House Office» (WHO), la siempre influyente «Office of Management and Budget» (OMB), el «National Security Council» (NSC), el «Council of Economic Advisers» (CEA), el «National Economic Council» (NEC), la «Office of the United States Trade Representative» (USTR), la «Office of Science and Tecnology Policy» (OSTP), la «Office of Administration» (OA) y otras dedicadas al medioambiente (CEQ), la política de control de drogas (NDCP), las políticas de desarrollo y el Consejo espacial. Por su importancia, señalaremos que la OMB asiste al Presidente en la preparación del presupuesto y en la formulación de la política fiscal del gobierno, supervisa la administración del presupuesto, y coordina las propuestas de legislación llevadas a cabo por las agencias y departamentos. El National Security Council (NSC), creado tras la segunda guerra mundial (1947) bajo la presidencia de D.Eisenhower, coordina la política de seguridad nacional llevada a cabo por la rama ejecutiva. Son miembros de oficio el Presidente, el Vicepresidente, el Secretario de Estado y el de Defensa, pero el Presidente puede incluir a otros altos cargos como el director de la CIA. Cuenta con su propio personal de especialistas en política exterior y tiene como misión aconsejar al Presidente en cuestiones de seguridad nacional. The Domestic Council, fue creado por el Presidente R. Nixon inspirándose en el modelo del NSC para desarrollar cuestiones de política interior y diseñar programas específicos en este dominio. The White House Office: Mucho más cercano al Presidente se encuentra el Personal de la Casa Blanca, cuya misión es igualmente aconsejarle en cuestiones de política interior y exterior. Es discrecional la función que pueden desempeñar, complementando o bien reemplazando al Gabinete. Son los consejeros más íntimos, elegidos por su probada lealtad al Presidente durante su carrera política hasta llegar a la Presidencia. Los nombramientos no precisan la confirmación del Senado. Bajo la presidencia de Andrew Jackson comenzó a denominarse «kitchen cabinet» un grupo formado por una docena de fieles amigos del Presidente que se reunían a veces en la cocina de la Casa Blanca. Desde entonces el numero de miembros no ha dejado de crecer con las sucesivas presidencias. El gran salto se produce con D. Eisenhower en 1957 con el nombramiento de 365 personas a tiempo
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completo, pasando a ser 575 en 1984 bajo R. Reagan, 605 con George Bush en 1992 y 543 en 1993 bajo Bill Clinton. El dato mas interesante para caracterizar una presidencia no es tanto el tamaño como el tipo de nombramientos y de organización, mas o menos centralizada. Mas que ningún otro de los componentes de la EOP, suele ser una extensión de los atributos personales del presidente. La Constitución asigna al Vicepresidente las funciones de suceder al Presidente en caso de defunción, incapacidad, dimisión o destitución de este, y de presidir el Senado, y aunque no es considerado miembro de la Cámara puede participar de manera informal en los debates de esta y votar solamente en caso de que se produzca un empate. El Vicepresidente es elegido en la misma lista que el Presidente y si ningún candidato obtiene mayoría absoluta en el Colegio Electoral, el Senado debe elegir entre los dos candidatos que hayan obtenido el mayor numero de votos en el Colegio Electoral. Tras la aprobación en 1967 de la Vigésimo quinta Enmienda, en caso de quedar vacante la vicepresidencia, el Presidente nombrará a un Vicepresidente que asumirá sus funciones una vez que haya sido confirmado por la mayoría de las dos Cámaras del Congreso. Este fue el caso del nombramiento de Nelson A. Rockefeller cuando G. Ford accedió a la Presidencia tras la dimisión de R. Nixon en 1974 a causa del asunto Watergate. La elección de candidato a Vicepresidente es uno de los recursos estratégicos más importantes que tiene el candidato presidencial para ganar las elecciones. Los criterios de tipo demográfico, regional y de tipo ideológico o partidistas han sólido ser los mas utilizados para conseguir presentar al electorado un «ticket» equilibrado. Además el Presidente puede discrecionalmente dar mayores responsabilidades de las acostumbradas al Vicepresidente. En este sentido, el punto de inflexión se produjo cuando F. D. Roosevelt solicitó a Harry Wallace que presidiera la «War Mobilization Board» y se ocupara de algunos contactos diplomáticos al mas alto nivel en el exterior. Desde entonces, los vicepresidentes han ido asumiendo un protagonismo en diversos campos cada vez mayor. W. Clinton ha concedido a su Vicepresidente A.Gore muchas mas tareas que sus predecesores, como la responsabilidad de liderar en políticas de protección y defensa del mediombiente, de la expansión de las nuevas tecnologías de comunicación y del nuevo enfoque reactivo a la expansión del gobierno, es decir, su reorganización para hacer más eficiente la administración, conocido como «reinventar el gobierno».
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3.2. Recursos informales Entre los recursos informales con que cuenta el Presidente, es decir aquellos poderes que no están recogidos en la Constitución, está la capacidad de iniciar procesos políticos, en particular su papel de iniciador del proceso de elaboración del presupuesto, las elecciones y la popularidad, los medios de comunicación, el partido político y los grupos de interés y coaliciones (Lowi et. al. 1996) 1. El Presidente tiene la capacidad de afectar las decisiones políticas en lo que respecta a los ingresos y los gastos del Estado. El poder presupuestario consiste en la capacidad de influir en el Congreso en el momento del debate del plan financiero anual, tras el envío a los cuerpos legislativos del mensaje presupuestario por escrito del Presidente. Aunque el Congreso, tras la consideración de las recomendaciones en los Comités respectivos, es libre de hacer modificaciones o de rechazar en bloque las propuestas del Presidente, la capacidad de amenaza o del uso del veto sobre «appropiations acts» reduce la discrecionalidad legislativa. El ejecutivo también puede usar su influencia en la elaboración del presupuesto como un medio de despertar o de estimular el apoyo popular para determinados programas. 2. La capacidad de influencia del Presidente depende en gran medida del porcentaje obtenido en la victoria electoral. Un margen amplio supone la existencia de un mandato popular claro. Es este caso hablamos de «landslide», es decir, de una arrolladora mayoría de votos, normalmente por encima del cincuenta por ciento, que permite al Presidente una mayor capacidad para llevar a cabo las promesas hechas en la campaña, a pesar de las consecuencias que se derivan de la separación de poderes, y de las peculiaridades del sistema de partidos políticos americano. El Presidente tiene también en sus manos la capacidad de apelar directamente al pueblo, de movilizar o de sensibilizar a la opinión publica sobre una determinada causa o legislación. 3. Los medios de comunicación pueden ser hoy en la era de la información, mas que en ningún otro momento histórico, un aliado o un critico adverso de la Presidencia, la institución sin lugar a dudas más visible de todas las que componen el sistema político americano. El Presidente es el principal actor del escenario politico-mediatico y
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aunque puede programar sus apariciones publicas, como las conferencias de prensa, no puede programar sus acciones reactivas. De otra parte, cualquier respuesta presidencial levanta reacciones diversas en una multiplicidad de ámbitos. Dada la complejidad de los procesos, resulta fundamental la labor de los asesores y de los estrategas de comunicación del Presidente en el control de la agenda. Es importante el hecho sobre el que se informa, pero importa mas el debate que se crea, como se debate, quien lo debate y durante cuanto tiempo. La prensa, la radio y la televisión operan como un sistema al que habría que añadir las nuevas tecnologías de la información como Internet. Todo ello hace que el Presidente dentro de unos limites pueda ejercer algún tipo de control sobre los medios que cubren la Casa Blanca pero tenga extremadamente difícil la manipulación total, como muestran el asunto Iran-Contra, Watergate y más recientemente el asunto Lewinsky. 4. El jefe del ejecutivo es el líder nacional de su partido político y puede adoptar si lo desea una actitud estrictamente partidista, aunque esta no ha sido la tónica más frecuente de las ultimas presidencias. Por varias razones, se espera que sea por encima de todo «el Presidente de todos los norteamericanos». Sin embargo, como jefe del partido puede si quiere intervenir en la organización tomando decisiones importantes sobre las actividades del Comité Nacional, hacer nombramientos partidistas en la rama ejecutiva y en los tribunales federales, apoyar electoralmente a candidatos de su partido, y hacer concesiones en términos de creación de puestos de trabajo u otras mejoras, diseñadas para promover apoyos electorales («pork barrel favors»).Aun disponiendo de mayoría en el Congreso, una de las tareas más importantes es conseguir el apoyo de los Representantes y Senadores de su partido para sus propuestas políticas y con frecuencia, el apoyo de congresistas del partido de la oposición. 5. Por ultimo, la política presidencial necesita el apoyo de distintos grupos de interés mas o menos organizados para formar su propia coalición electoral de apoyo. Las coaliciones casi por definición son inestables, volátiles, debido a los desafíos de los grupos que la componen. El Presidente debe dedicar un enorme esfuerzo para estabilizar y si puede ampliar la base de la coalición.
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En resumen, aunque la Constitución asigna pocos poderes a la Presidencia en comparación con las asignadas al Congreso, los desarrollos posteriores como las guerras y las crisis económicas y sociales la han convertido no solo en el símbolo de la nación, sino en el actor estratégico principal cuyo objetivo es marcar la agenda, con la reactualizacion de viejos problemas, identificación de objetivos y de valores.
4. EL CONGRESO Los delegados reunidos en Filadelfia en 1787 tenían distintas creencias sobre como debía organizarse la rama legislativa, que poderes debía de tener y como se elegirían sus miembros. El conflicto quedó resuelto con el compromiso de una legislatura bicameral, el Congreso, compuesto de la Cámara de Representantes y del Senado. Los escaños de la Cámara de Representantes se repartirían de acuerdo con la población; la representación de cada Estado se determinará según los datos del censo elaborado cada diez años. En el Senado, sin embargo, se llegó a un compromiso entre los intereses de los Estados mas poblados y los menos poblados:todos ellos tendrían igual representación, dos senadores por estado. Los Representantes se elegirían en convocatorias frecuentes, por un periodo de dos años, mientras que los Senadores tendrían un mandato de seis años y la Cámara se renovaría por tercios. La idea de los Padres Fundadores, temerosos de los desordenes y excesos del gobierno popular, era que el Senado actuara como contrapeso estable y desapasionado de la Cámara de Representantes, mas populista y radical. Por ello los senadores y el Presidente debían elegirse de forma indirecta. Actualmente los miembros de las dos Cámaras son elegidos directamente por los ciudadanos. Desde 1929, el Congreso fijó en 435 el número de escaños de la Cámara de Representantes, asignándose un escaño a cada Estado antes de comenzar la distribución de los restantes entre los Estados según la población. Actualmente, el Estado mas poblado de la Unión, California tiene 52 y uno de los menos poblados, Vermont, por ejemplo un solo Representante. El Senado esta formado por 100 senadores, 2 por cada uno de los 50 estados. El Distrito de Columbia no tiene senadores ni representantes. El art. I de la Constitución establece que la primera rama del Gobierno es el Congreso de los Estados Unidos, no el poder ejecutivo. El poder más importante que se le asigna es la elaboración de las leyes. La complejidad del
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proceso legislativo se debe a la enorme cantidad de individuos, grupos e instituciones que intervienen en el proceso. Aunque únicamente los miembros del Congreso pueden introducir una proposición de ley en sus respectivas Cámaras, influyen e intervienen en el borrador ciudadanos especialmente activos e interesados, grupos de presión, los Comités legislativos, Congresistas a titulo individual y agencias e individuos del ejecutivo. Toda proposición legislativa debe pasar por las dos cámaras, tener tres lecturas en cada Cámara, ser aprobada por mayoría en cada una de ellas y ser normalmente firmada por el Presidente para convertirse en ley. Si el Presidente veta el proyecto, las dos Cámaras por mayoría de dos tercios pueden superarlo. En las dos Cámaras, los Comités permanentes pertenecen a uno de los dos tipos: Comités de autorización y modificación de los programas y agencias («authorizing Committees»), y Comités de asignación de fondos («appropriations Committees») para los proyectos que previamente hayan sido autorizados. La Constitución señala los poderes que tiene en exclusiva la Cámara de Representantes: 1. El poder de «impeach», esto es, la capacidad de ejercitar la acusación formal contra el Presidente y otros cargos civiles —quedan excluidos los Congresistas y los militares—, que posteriormente serán juzgados en el Senado. En el primer paso del proceso de destitución se requiere la mayoría simple de los representantes. 2. La iniciación legislativa de proyectos sobre política fiscal nacional. 3. La elección del Presidente en caso de que ningún candidato haya obtenido la mayoría requerida en el Colegio electoral. 4. La elaboración y aprobación de sus propias reglas procedimentales de funcionamiento. 5. La disciplina de sus miembros. Al Senado también se le reconocen una serie de poderes únicos: 1. Actuar como jurado en el proceso de destitución o «impeachment». Debe ser aprobado por mayoría de dos tercios de la Cámara. 2. Dar al Presidente «advice and consent», es decir el Senado interviene en el proceso confirmando los nombramientos y ratificando los tra-
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tados internacionales. El Senado puede vetar tratados y bloquear nombramientos presidenciales si encuentra deficiencias técnicas o morales. 3. La elección del Vicepresidente en ciertas circunstancias. Si ningún candidato a la Vicepresidencia obtiene la mayoría del Colegio electoral, el Senado elige al Vicepresidente entre los dos candidatos que hayan obtenido un apoyo mayor. El proceso de destitución es un proceso jurídico y político. La Cámara de Representantes acusa formalmente basándose en trahicion,cohecho u otros delitos y faltas graves perpetrados por el Vicepresidente, Presidente y otros funcionarios civiles. Debe votar uno a uno los artículos del «impeachment», que deben ser aprobados por mayoría simple (218 votos). Posteriormente el Senado presidido por el presidente del Tribunal Supremo, opera como un jurado para considerar la acusación. Recordemos que R. Nixon dimitió cuando el Comité de Asuntos Judiciales de la Cámara de Representantes decidió que podía acusarle de tres delitos: obstrucción a la justicia, abuso de poder y desacato al Congreso, por el caso de espionaje de los candidatos demócratas. Hasta el presente, han sido procesados y destituidos del cargo varios jueces federales. Andrew Johnson (1865-1869) y W. Clinton (19921999) han sido los únicos Presidentes que han sufrido un proceso de destitución. El primero, nombrado Presidente tras el asesinato de Lincoln concedió la amnistía a los oficiales confederados del Sur, pero se ganó la enemistad de los republicanos radicales. Sobrevivió políticamente al proceso de destitución por un voto en el Senado. El actual presidente W.Clinton fue acusado en 1998 sobre la base de dos artículos del «impeachment»: perjurio ante el Gran Jurado sobre la naturaleza y los detalles de su relación con una empleada subalterna de la Casa Blanca, M.Lewinsky, y obstrucción a la justicia en forma de retrasar, camuflar y disimular la existencia de pruebas y de testimonios ligados al caso P.Jones. El Senado posteriormente decidió la absolución del Presidente Clinton en el proceso jurídico y político más importante del derecho anglosajón. Tanto el Senado como La Cámara de Representantes comparten otros instrumentos que influyen en el proceso de gobierno: el poder de «oversight», de supervisión y de control de los actos del ejecutivo, del funcionamiento y gasto de todas las agencias. Los Senadores y los Representantes pueden solicitar información oral o por escrito sobre los programas. Igual-
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mente, los Comités y Subcomités del Congreso pueden convocar sesiones publicas «hearings» para obtener información y emprender investigaciones con el fin de analizar y evaluar los actos de la burocracia; el procedimiento puede tener una intención de tipo estratégico y/o partidista, para tratar de influir en la opinión publica o en las acciones del ejecutivo. Otro procedimiento poderoso en manos del Congreso es el «patronage» directo, es decir, la presentación y aprobación de proyectos de ley que favorezcan a los distritos electorales de los congresistas directamente en forma de contratos, o de puestos de trabajo. La legislación «pork barrel» significa normalmente asignaciones para construcciones publicas en el estado o en el distrito. Con ello se propicia la reelección del congresista.
4.1. Organización La presidencia del Senado: La Constitución provee que el Vicepresidente de los EEUU sea el presidente del Senado y aunque no es formalmente miembro de la cámara, ni debe adoptar una actitud partidista, puede votar en caso de empate. Puede, sin embargo, tener una influencia enorme en el proceso decisional del Senado si, entre otros factores no menos importantes, cuenta con experiencia previa en la cámara. La presidencia de la Cámara de Representantes, sin embargo, es elegida por todos sus miembros y recae en el líder del partido mayoritario. Tercer cargo de los EEUU en importancia, el «speaker of the House» decide la distribución de los Representantes en los Comités, es decir quien es nombrado y para que Comité, controla y presiona en favor de la presentación de los proyectos legislativos, y ejerce las funciones de «recognizing» y de control de los diputados que intervienen en la Cámara. El poder de «reconocer» se traduce en el poder de impedir o bloquear la presentación y defensa ante la Cámara de una pieza de legislación al no condedersele la palabra a un determinado Representante. La reunión de todos los miembros de cada partido en cada una de las Cámaras del cuerpo legislativo para seleccionar a sus lideres y acordar asuntos relacionados con el proceso legislativo se denomina «caucus», aunque tradicionalmente los miembros del partido Republicano lo denominan conferencia. Eligen al líder de la mayoría y al líder de la minoría. El caucus de la mayoría toma importantes decisiones que afectan a la organi-
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zación de la Cámara y que se transforman en oficiales cuando son ratificadas por toda la Cámara. En cierto tipo de decisiones,los caucus pueden obligar a votar en una dirección determinada a los miembros de su partido. El caucus también elige al «whip», asistente y sustituto en caso de ausencia del líder de la mayoría o de la minoría en cada cámara, y cuya importante función es sondear las opiniones y asegurar los votos de los miembros de su partido en cada cuestión importante. Cada «whip» de la Cámara de Representantes nombra a varios asistentes. Los «whips» del Congreso operan en un sistema que funciona con muy poca disciplina de partido, especialmente en el Senado. Debido precisamente a la débil disciplina de partido, el Representante se debe antes que a su partido político al distrito electoral por el que fue elegido. De ahí que esté tan extendido el uso de una técnica de funcionamiento informal de la Cámara denominada «logrolling», es decir,un arreglo de toma y daca en las votaciones o intercambio de favores por el que los Congresistas salen beneficiados en sus respectivos distritos electorales. Otra practica, usada por la minoría contra la mayoría en los debates del Senado conocida como «filibusterismo», tiene como objetivo arrancar ciertas concesiones o aplazar una acción parlamentaria. Consiste en usar toda la batería de trucos parlamentarios, siendo la mas usada forzar al máximo el tiempo de debate, en una cámara que se precia de ser la única del mundo que no establece limitaciones de tiempo de debate. El Congreso funciona con un sistema de división del trabajo muy descentralizado que se estructura fundamentalmente en Comités permanente («standing committees») con una dedicación especializada bien definida. La jurisdicción de los Comités es paralela a la organización de las agencias o departamentos del Ejecutivo. Cada Comité se divide a su vez en Subcomités. En ellos se elaboran las proposiciones de ley. La excepción es el «House Rules Committee», uno de los Comités permanentes más importantes, cuya misión es decidir el orden en que se someterán a votación las proposiciones (agenda), las reglas especificas sobre la duración del debate y las posibilidades de enmienda. Un Comité conjunto especial, el «Conference Committee», se nombra para la reconciliación de las diferencias que puedan existir cuando una proposición es aprobada en cada una de las dos cámaras, pero con distinto resultado. Consiste en un Comité formado habitualmente por cuatro miembros nombrados por el «Speaker» de la Cámara de Representantes y el Pre-
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sidente del Senado. La versión negociada de la proposición debe finalmente ser aprobada por mayoría en cada una de las cámaras, sin contemplarse la posibilidad de enmienda. Existen también otro tipo de Comités cuyo objetivo es el escrutinio y la investigación de cuestiones concretas o especificas. Estos Comités pueden ser permanentes, como el Comité de Etica o el Comité de Asuntos Indígenas del Senado, o bien tener una misión limitada en el tiempo como el Comité del Senado sobre el asunto Watergate, presidido por el Senador Sam Ervin. Es importante mencionar en la estructura de influencia informal en el proceso de toma de decisiones legislativas a los grupos de Representantes o Senadores que comparten un conjunto de opiniones políticas, creencias ideológicas, intereses económicos o étnicos comunes, los denominados «caucus» —palabra que se deriva de la lengua nativa india Algonquina «Kawkaw-asu» que significa hablar o aconsejar—. Entre los más influyentes están el caucus Hispano, el caucus Negro de la Cámara de Representantes, el caucus de Mujeres, pero también el progresista Democratic Study Grup, fundado en 1957 por el senador Eugene J. McCarthy y formalmente estructurado por Lee Metcalf dos años mas tarde, o el conservador Democratic Forum, defensores de ideologías opuestas entre sí. En resumen, el carácter fragmentario de la institución hace que los Congresistas sean muy sensibles a sus respectivos distritos electorales. Este comportamiento puede apreciarse en el carácter de la votación de los proyectos de ley y enmiendas, en los discursos públicos, en la naturaleza especial de las relaciones con sus respectivos electorados, en las intervenciones en las reuniones de trabajo de los Comités y subcomités y en el tipo de Comité al que eligen pertenecer. En consecuencia la función de agregación de intereses se hace muy difícil en cuestiones de política nacional. Las leyes aprobadas tienen un carácter muy general y ambiguo por lo que con frecuencia se hace necesaria la interpretación de los tribunales.
5. EL SISTEMA JUDICIAL A. de Tocqueville señalaba ya en el siglo XIX la originalidad y la complejidad de la organización judicial de los EEUU. No puede hablarse en propiedad de un solo sistema judicial, sino de múltiples sistemas judiciales, cada uno de
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ellos autónomo. Igualmente, existen múltiples fuentes de la ley. Con frecuencia se da el caso de que los tribunales de uno de los sistemas deben aplicar e interpretar la ley generada en otro sistema. Dos o mas sistemas judiciales pueden tener jurisdicción sobre un mismo caso, con lo que nos encontraríamos con solapamientos y duplicaciones. La estructura federal hace que el poder de juzgar se reparta entre los tribunales federales y los cincuenta tribunales estatales. También tienen sistemas judiciales el Distrito de Columbia y la «Commonwealth» de Puerto Rico y tienen tribunales territoriales las Islas Vírgenes, Guam, Samoa Americana y las Islas Mariana del Norte. La otra característica distintiva de los tribunales norteamericanos es la doctrina de la revisión judicial, es decir, la facultad que tienen los tribunales de determinar la legalidad de los actos de las ramas ejecutiva y legislativa. Incluye el poder de declarar inconstitucionales las leyes aprobadas por los estados y las leyes federales en aquellos casos que se plantee la cuestión dentro de la jurisdicción del tribunal. Como señalamos anteriormente, corresponde al Presidente de los EEUU nombrar con la aprobación del Senado Federal a los Jueces del Tribunal Supremo que también es Tribunal Constitucional. Puesto que sus cargos son vitalicios, únicamente en caso de jubilación, enfermedad o muerte un Presidente tiene la oportunidad de sustituirlo, y por tanto de marcar una cierta orientación de sus sentencias afín a sus políticas .No ha sido frecuente la tensión entre un Presidente y el Tribunal Supremo, sin embargo, fue notable el caso del Presidente F. D. Roosevelt, enfrentado al Supremo por las políticas del New Deal. Tras su enorme victoria electoral en 1936 y revalidar su mandato, consideraba que los electores habían legitimado las políticas y que el Supremo no podía vulnerar la voluntad del los poderes ejecutivo y legislativo .El contencioso se resuelve con un compromiso que ha durado hasta hoy: El Congreso rechazó el Plan de Roosevelt, pero empezó a probar la legislación del New Deal. Se alcanzó un acuerdo tácito por el cual el pueblo americano concedía a sus jueces su poder, pero siempre que la interpretación que hicieran de la Constitución no se alejase demasiado de lo que la mayoría del pueblo pensase que convenía hacer. Al actual Presidente B. Obama se le ha ofrecido una oportunidad inusual ya que ha podido nombrar dos jueces, la primera hispana en la institución Sonia Sotomayor, y Elena Kagan.
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Cada uno de los sistemas judiciales tiene la estructura de una pirámide, con pequeñas variaciones en la organización. En términos generales cada sistema judicial tiene tres niveles: los tribunales de distrito, los tribunales de apelación —algunos estados carecen de este nivel intermedio— y el tribunal Supremo. Debido a la complejidad de la organización del sistema judicial nos limitaremos a tratar la organización de la rama federal. Recordemos que uno de los ejemplos de flexibilidad de la Constitución de 1789 fue delegar en el Congreso la facultad de crear tribunales federales inferiores. Además, existen tribunales federales especiales, de jurisdicción limitada, creados por el Congreso, como la «Court of federal Claims», que atiende algunas reclamaciones monetarias contra el Gobierno federal, la «Court of International Trade»,que se ocupa de cuestiones de comercio exterior, la «Temporary Emergency Court of Appels», que atiende las apelaciones procedentes de los tribunales de Distrito de todo el país en casos que atañen a las regulaciones de la energía federal, y la «Foreign Intelligence Wiretap Court». Otros tribunales especiales son la «Court of Customs and Patent Appels» que se ocupa de las patentes y las aduanas, la «Court of Military Appels» revisa las penas impuestas a las fuerzas armadas, la «Courts of Veterans Appels» que revisa las decisiones de la Administración de Veteranos que deniegan beneficios a antiguos miembros de las fuerzas armadas,las «Courts of Bankruptcy» adjudican un amplio campo de cuestiones bajos las leyes federales sobre bancarrota y la «Tax Court» que decide las reclamaciones de los contribuyentes.
5.1. Estructura federal Los Tribunales de Distrito («Federal District Courts») son los tribunales de jurisdicción general para cuestiones civiles y criminales, incluyendo casos marítimos. También revisan las decisiones de algunas agencias administrativas federales. Los Tribunales de Apelación («Courts of Appels») corresponden a los trece circuitos federales judiciales. Son el nivel intermedio en la pirámide organizativa. Cada zona («circuit») abarca varios Estados, con la excepción del Distrito de Columbia, y tiene su propio tribunal de Apelación. Por ejemplo, el «circuit» numero 10 comprende los estados de Colorado, Nuevo México, Oklahoma, Kansas, Wyoming y Utah. Es tribunal de apelación para las decisiones de los tribunales de distrito en casos civiles y criminales y revisa
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las decisiones de las agencias federales. Unicamente un tribunal de apelaciones no esta organizado sobre una base territorial: El Tribunal de Apelaciones de los Estados Unidos para el Circuito Federal. En la cúspide de la pirámide está el Tribunal Supremo Federal. Está compuesto de nueve jueces, denominados «justices», uno de los cuales es designado como «Chief Justice». Son nombrados con carácter vitalicio por el Presidente de los EEUU, con la confirmación del Senado. La jurisdicción del Tribunal Supremo se extiende a sesenta y cinco tribunales de apelación: los trece tribunales de apelación federales —en todo tipo de cuestiones— y los cincuenta tribunales supremos estatales, el tribunal de Apelación del Distrito de Columbia y el Tribunal Supremo de Puerto Rico —en cuestiones federales—. El Tribunal Supremo tiene esencialmente jurisdicción de apelación, aunque es también tribunal de primera instancia, es decir, posee «jurisdicción original» en los siguientes casos: a) Cuando están implicados dos o más de dos Estados. b) En casos de conflicto entre los EEUU y un Estado individual. c) Cuando las partes sean embajadores extranjeros y «Ministers and Consuls» extranjeros. d) En casos iniciados por un Estado contra un ciudadano de otro Estado o contra «foreign States, Citizens,or Subjects». Con excepción de los casos entre los EEUU y uno de los Estados, la jurisdicción del Tribunal Supremo no es exclusiva. En los otros tres casos mencionados tienen jurisdicción también los Tribunales de Distrito. La mayoría de los casos atendidos por el Supremo tratan disputas entre dos Estados, normalmente por los recursos naturales. Es importante tener presente que los tribunales de los Estados son los árbitros finales de las leyes estatales y sus decisiones son definitivas en estas materias. Aunque puede hacerlo por vía de resolución de los recursos de apelación, el principal método de revisión llevado a cabo por el Tribunal Supremo es por «writ of certiorari», un mandato por el que solicita a un tribunal inferior la transmisión del dossier sobre la cuestión a tratar. Su jurisdicción es discrecional, pudiendo, si así lo considera, negarse a revisar una decisión, sin obligación de justificar su negativa.
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En resumen, las decisiones del Tribunal Supremo tienen una enorme influencia política. Su tarea más importante es pronunciarse sobre la constitucionalidad de una ley del Congreso, del legislativo de un Estado o de acciones realizadas por cargos públicos electos o designados. A ello hay que añadir la regla del «stare decisis» o fuerza vinculante del precedente para los tribunales inferiores en casos semejantes. La regla no tiene porqué ser aplicada obligatoriamente; el precedente tiende a usarse únicamente cuando el juez lo ve conveniente. De otra parte, el Tribunal Supremo con sus sentencias de corte conservador o liberal realiza interpretaciones de los limites constitucionales sobre materias que afectan profundamente las vidas de los ciudadanos.
6. LOS PARTIDOS POLÍTICOS El sistema de partidos norteamericanos ha estado dominado históricamente por dos grandes formaciones. Al margen de ellas, pequeñas formaciones, poco estables, generalmente articuladas en torno a personalidades concretas relevantes, han intentado, sin mucho éxito, abrirse un espacio electoral y político (Rosenstone et. al., 1996: 121). Desde 1800 hasta nuestros días pueden apuntarse cinco periodos que corresponden a distintos sistemas de partidos, iniciándose el ultimo de ellos como efecto del Crack del 29 a partir de las elecciones de 1932 con la victoria de F. D. Roosevelt. Es importante señalar que debido fundamentalmente al cleavage de la raza, durante noventa años —desde la Reconstrucción que siguió a la Guerra Civil hasta el final del mandato de la presidencia de D. Eisenhower— el partido Demócrata retuvo la hegemonía en el Sur en las elecciones estatales y locales. Su dominio en elecciones presidenciales fue aplastante. Los dos grandes partidos no pueden considerarse organizaciones nacionales dotadas de coherencia, con una sólida implantación local y capaces de llevar a cabo las funciones de educación política y movilización electoral. Son coaliciones cambiantes de ideologías e intereses divergentes, influidas por movimientos sociales y sobre todo por los «lobbies». Cada partido espera ganar las elecciones construyendo coaliciones electorales apoyadas por grupos que comparten ciertas cuestiones pero divergen en otras.
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El Partido Demócrata, fue fundado por los virginianos Thomas Jefferson y James Madison en unión de los antifederalistas de New York en 1793. Les unía ante todo la oposición a las políticas federalistas del presidente J. Adams y de su secretario del Tesoro A. Hamilton aunque Jefferson lo concibió como el partido del pueblo, de los «yeoman-workers» y los granjeros. Su partido Republicano, en seguida rebautizado como Democrático Republicano y posteriormente como Demócrata se convirtió en el primer partido «electoral» de apoyo popular del mundo. Bajo la presidencia de Andrew Jackson (1831), se organizó la primera convención, donde se apoyó la esclavitud y sobre todo el derecho de los estados a poder mantenerla. Debido a este compromiso perdió su influencia después de la Guerra Civil, y hasta los comienzos de la industrialización, con la captación de la nueva inmigración procedente de la Europa católica —italianos e irlandeses— en las ciudades y en el Sur no consiguió reorganizarse. No conquistaron la presidencia hasta la victoria de Woodrow Wilson en 1912. Fue un partido profundamente dividido hasta la llegada de F. D. Roosevelt en 1932 con su programa del Nuevo Trato («New Deal»), entre un ala conservadora formada por importantes hombres de negocios y sudistas blancos pro-segregacion y un ala liberal apoyada por intelectuales, trabajadores de cuello azul de los centros industriales y pequeños granjeros. La coalición del «New Deal» cuenta hoy con un fuerte apoyo electoral de los sindicatos de trabajadores, la burocracia del servicio público, el sector agrícola, las universidades y los grupos étnicos urbanos y de mujeres. Tradicionalmente las propuestas Demócratas se han centrado en una ampliación de las oportunidades educativas, la reforma del sistema de sanidad, los planes de inversiones en infraestructuras, el feminismo, el multiculturalismo y recientemente la preocupación medioambiental. Hay dos momentos críticos en la historia del partido demócrata: la convención nacional de 1948, con el apoyo a los derechos civiles de los afroamericanos, cuando empiezan a perder el «sólido sur», y en los 60 bajo la presidencia de L. B. Johnson con la guerra del Vietnam. El Partido Republicano, conocido como el «Grand Old Party» (GOP), y cuyo símbolo es el elefante, se fundó en 1854 en el Norte, en Wisconsin, como un movimiento progresista, abolicionista de la esclavitud. Su primer y quizá más importante de los presidentes fue Abraham Lincoln (1861-1865), quien consiguió preservar la Unión. Durante el siglo 19 se ha caracterizado
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por el apoyo a la libre empresa, la iniciativa individual y la desconfianza populista hacia el Estado, inclinándose desde finales de siglo y durante el siglo 20 por políticas de corte anti- welfare y restrictivas de la actividad reguladora del Estado. Durante el siglo 20 encontramos igualmente divisiones dentro del partido de tipo ideológico entre los moderados, representados por las figuras de los presidentes Theodore Roosevelt (1901-1909) y D. Eisenhower (1953-19661) y los conservadores como R. Nixon (1969-1974), R. Reagan (1981-1989) y G. Bush (1989-1993). El elemento cohesivo de la actual coalición republicana es la reducción del gobierno federal en cuanto a su dimensión y sus costes, y un sustrato moral cristiano inspirador de las políticas. La reideologizacion del partido Republicano se origina con la «revolución» de R. Reagan durante la década de los ochenta y se mantiene hasta las elecciones legislativas de 1998 con la plataforma de gobierno conocida como «Contrato con América» impulsada por el antiguo speaker de la Cámara N.Gingrich. La coalición actual está formada por liberales que defienden el libre mercado, la derecha religiosa, el sector de los grandes negocios, los conservadores del Sur y un fuerte apoyo entre votantes masculinos blancos, afectados por las políticas demócratas de discriminación positiva. Durante el siglo XIX los partidos se mantenían con un extendido sistema de prebendas. Las funciones más importantes hoy de los partidos son facilitar las nominaciones y organizar las instituciones del gobierno nacional, ya que apenas desempeñaron otras funciones sociales que llevaron a cabo algunos partidos en Europa. Históricamente, el proceso de nominación se ha llevado a cabo mediante los siguientes procesos: — «Caucus»: reunión informal de los lideres y los miembros más activos del partido. — Convención: los miembros del partido eligen a los delegados que se reúnen formalmente para nominar al candidato. — Elección primaria: los miembros del partido votan en cada convocatoria electoral para elegir candidato. En las primarias «cerradas» únicamente pueden participar los miembros registrados, mientras que en las «abiertas» pueden hacerlo todos aquellos que simplemente declaren querer hacerlo a pié de urna. — Candidatos independientes: presentados con el aval de un numero determinado de firmas requeridas por cada estado.
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Los partidos políticos americanos son instituciones cuasi-públicas, reguladas por las legislaturas estatales. Entre otras reglas de funcionamiento, la legislación precisa en cada Estado los requisitos necesarios para el registro de los ciudadanos como demócratas o republicanos. Unicamente la regulación de la financiación de las campañas corresponde a la legislación federal. Los partidos americanos en correspondencia al diseño constitucional fragmentado, son organizaciones muy descentralizadas y tanto su tipo de estructura generalmente flexible como la fuerza de las unidades organizativas difieren de un Estado a otro e incluso de un condado a otro dentro de un mismo Estado. El hecho singular es que nunca han sido ni son actualmente organizaciones de masas, y por lo tanto no poseen afiliados sino activistas. El control público comenzó con la extensión del sistema de primarias directas que da a los votantes un amplio poder de participación. Cada partido tiene su Comité Nacional formado por representantes de los 50 estados. Se reúnen cada cuatro años en festivales-convenciones para nominar oficialmente a los candidatos a la Presidencia y a la Vicepresidencia. Las organizaciones nacionales de los partidos han incrementado su importancia en las funciones de identificación de votantes y de recogida de fondos para apoyar a sus candidatos al Congreso y para las organizaciones al nivel estatal y local. Republicanos y Demócratas se organizan oficialmente en un sistema de comités en los niveles del condado, del estado, y nacional. Cada comité lleva el registro de votantes, contrata personal, gestiona al voluntariado y recoge fondos de los donantes. Las ciudades y los condados están divididos en unidades básicas de votación llamadas «precints». Cada partido elige o nombra un presidente que hace las funciones de líder del partido. Los partidos elaboran una declaración de compromiso sobre principios y objetivos muy general denominada «platform» que lanzan durante las campañas electorales para atraer a los votantes. Este programa difuso es elaborado por comités especiales creados para ello y adoptado por las convenciones del partido en el condado, el estado y al nivel nacional.
7. LOS GRUPOS DE PRESIÓN Las teorías del pluralismo sostienen que la sociedad se organiza en grupos que defienden intereses particulares produciéndose una competición entre
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ellos para influir en los centros de decisión política. La teoría postula que de esa competencia emerge el interés general. Sin embargo, no todos los grupos tienen la misma capacidad y medios o recursos para influir o presionar. Casi cualquier ciudadano norteamericano pertenece al menos a algún grupo de interés. Los grupos se organizan para influir en las decisiones gubernamentales, es decir buscan influir en el ejecutivo, el legislativo y el judicial. Varían en cuanto al tamaño, la capacidad económica, el poder que tienen y los objetivos que persiguen. Todos se esfuerzan por tratar de identificar su interés particular con el interés general. Sus métodos son similares: la presión directa («lobbying»), la ingeniería electoral («electioneering») y la propaganda para influir en la opinión publica. Se concretan en contribuciones a las campañas electorales, actos de diversa índole y manifestaciones en la calle, propaganda por correo y en los medios de comunicación, publicidad disfrazada de noticias y fundamentalmente la presión directa a las legislaturas y a las agencias gubernamentales. Por su papel fundamental en el proceso de elaboración legislativa, a los agentes contratados para defender los intereses de un grupo de presión («lobbists») se los denomina «la tercera cámara» de la legislatura. Habitualmente son abogados, ex altos cargos de la administración o antiguos congresistas que saben exponer convenientemente los datos en las comisiones legislativas y usar recursos monetarios de diversas formas para tener acceso. Claramente se trata de una actividad cada vez más sofisticada y profesionalizada. La ley exige su registro e información sobre personas empleadas, salarios y gasto ocasionado con el objetivo de influir en la legislación. Una forma peculiar y muy extendida de contribución de fondos a los candidatos a cargos federales se realiza a través de la creación de comités sin animo de lucro denominados «political action committees» (PACs); reciben contribuciones de cualquier monto y las canalizan hacia candidatos, partidos políticos o proyectos concretos que favorezcan sus creencias o posiciones en una determinada cuestión. De esta forma se evita la limitación máxima establecida en la ley para las contribuciones de campaña. Es un hecho clave para considerar el funcionamiento del sistema político la actual proliferación de intereses y su fragmentación, así como la sofisticación de la acción de influir. Estas acciones las llevan a cabo los países extranjeros y los grupos nacionales en representación de los intereses de sus países de origen como los «lobbies» judío, árabe, latinoamericano o irlandés.
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Tradicionalmente se han organizado los agricultores —las organizaciones de granjeros han sido una fuerza política poderosa—, la industria, y el mundo del trabajo asalariado —la mayor y más influyente es la moderada American Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO) que tiene alrededor de 130 sindicatos y trece millones de afiliados—, pero también son influyentes hoy las asociaciones profesionales, como la poderosa American Medical Association (AMA), las asociaciones de padres y de profesores, como la National Education Association (NEA), grupos de protección del medio-ambiente, grupos de mujeres, grupos patrióticos y de veteranos de guerra, grupos religiosos, étnicos y el complejo militar-industrial. Especialmente activa y poderosa en la política nacional actual es la National Rifle Association defensora del derecho constitucional a poseer y llevar armas. Los tipos de intereses que buscan representación en los diferentes niveles de la política norteamericana se ha extendido a cuestiones de interés social y de las denominadas cuestiones de interés publico «public-interest issues». Las organizaciones de defensa de los derechos civiles por ejemplo, difieren de otros grupos de presión tradicionales en que su primer objetivo no es la promoción de intereses económicos. La progresista American Civil Liberties Union (ACLU), se funda en 1920 para defender y proteger los derechos reconocidos en la Declaración de Independencia y en la Constitución. Investigan la legalidad de las acciones y políticas publicas, declaraciones y posiciones sobre cuestiones en su ámbito de interés, y defienden a clientes ante los tribunales cuando las libertades civiles puedan estar amenazadas. Otra organización de vigilancia e investigación política que ha influido notablemente en la legislación es Common Cause. Lleva a cabo acciones legales para restringir el poder de los grupos de intereses especiales no afines, reformar el proceso electoral y la financiación de las campañas. Entre las organizaciones femeninas son notables la políticamente no partidista Leage of Woman Voters, organizadora de los debates presidenciales televisados, y centrada en las reformas del gobierno en pro de la igualdad entre hombres y mujeres, y la feminista National Organization for Women (NOW) que se centra en la promoción de la igualdad de condiciones en el empleo y es muy activa en el apoyo de candidatos electorales. La NOW tuvo una intervención esencial en la oposición a la confirmación en 1991 del juez federal Clarence Thomas. La mayor de las organizaciones de lucha contra la discriminación racial es la National Association for the Advancement of Colored People (NAACP), funda-
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da por afroamericanos y caucásicos en 1909, y cuyo mayor éxito fue llevar el caso «Brown v. Board of Education» en 1954, en el que el juez Thurgood Marshall defendió la desagregacion racial en las escuelas. El Congreso trató de regular en 1946 las actividades de presión de los grupos de interés con la aprobación de la Federal Regulation of Lobbying Act, con la que se pretendía hacer mas transparentes las actividades de presión de los grupos. Sin embargo, no se ha logrado el objetivo. Ha contribuido a ello la redacción confusa y ambigua de la ley. Pero hay algo mas. La imagen del americano medio sobre los grupos de presión es percibirlos como una perversión del proceso democrático. Pero también sabe que una regulación prolija y estricta de las actividades de los grupos de presión no es fácil pues la Constitución garantiza al pueblo los derechos de libertad de expresión, reunión y de petición al Gobierno para que éste pueda poner fin a los abusos. El derecho de petición significa que los ciudadanos y los grupos pueden apelar al Gobierno para que medie o incluso un trato especial. He aquí reconocido por tanto el derecho a presionar. Ello no impide que siga siendo una cuestión central en las campañas electorales de los partidos políticos y especialmente de los candidatos independientes. Como reacción al Watergate (1972-1974) con la revelación de contribuciones masivas ilegales a R. Nixon en la campaña presidencial de 1972, se estableció por ley un techo para las aportaciones de los individuos a los candidatos a un puesto federal (también en las primarias) de 1.000 dólares. Sin embargo, un comité de acción política (PAC) puede donar hasta 5.000 dólares. Esto explica el crecimiento de las PAC’s como fuente de contribución a las campañas electorales, y la enorme influencia de los intereses especiales en las campañas. Cabe decir igualmente que la función de vigilancia y de control la llevan a cabo en ocasiones mas eficazmente los grupos de presión y los medios de comunicación que los partidos políticos, después de todo mucho menos significativos en el proceso político americano que los grupos de presión.
8. LAS ELECCIONES Desde 1971, la edad legal para votar en todo tipo de elecciones, nacionales, estatales y locales es 18 años. El único requisito que se exige hoy para ello es el registro personal. La fijación por ley de las condiciones exigidas compete a los estados y se administra por los condados. La elección presi-
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dencial del 2000 puso de manifiesto múltiples problemas de administración electoral en los niveles municipal y de condado como resultado de la diversidad en los sistemas de votación utilizados —manual, mecánico o electrónico— según los condados, la distinta interpretación de los requisitos indispensables para que un voto fuera contabilizado como válido y la utilización de distintos modelos de papeleta de votación en el país. Tras el resultado oficial, el candidato perdedor A. Gore pidió recuentos manuales en algunos condados de Florida basándose en supuestos errores en la manera en que los electores utilizaron las máquinas mecánicas de votación con perforaciones insuficientes, y en confusiones de los electores a la hora de marcar el candidato elegido debido al uso de papeletas distintas de las habituales, con una disposición diferente de los candidatos. La elección del Presidente: Una de las instituciones más antiguas y controvertidas del sistema electoral norteamericano es el Colegio Electoral. La Constitución señala que tanto el Presidente y como el Vicepresidente deben ser elegidos de forma indirecta por un colegio de grandes electores pero deja en manos de los estados el procedimiento de selección de los electores presidenciales, por lo que no existe uniformidad. En cada estado, el numero de grandes electores será igual al numero de senadores (2) mas el de representantes que le corresponden al estado. Desde 1961, la población del distrito de Columbia puede participar en la elección del presidente con la asignación de 3 votos electorales. Los grandes electores —538 en total— no son designados sino elegidos en cada uno de los estados por sufragio universal directo en una lista de partido bloqueada. Los miembros del Colegio electoral deben reflejar los deseos de los votantes de sus repectivos estados, pero no en todos los estados están legalmente obligados a votar al candidato que dijeron apoyar. Actualmente en 23 estados no se les exige ningún tipo de compromiso legal, pero en el resto de los estados quedan sujetos por la legislación estatal, por una declaración formal previa de intenciones o por juramento. Con la excepción de los estados de Maine y Nebraska que utilizan la regla proporcional, en cada estado el vencedor se lleva todos los votos electorales que le corresponden. Sale finalmente elegido Presidente aquel candidato que obtenga la mayoría absoluta en el colegio electoral —actualmente son 270 mandatos o votos electorales—, sin que influya a estos efectos el resultado popular electoral obtenido en las urnas. En resumen, debemos distinguir entre el resultado obtenido en el Colegio Electoral, que es el que importa, y el resultado electoral popular. El sistema mayoritario hace que
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sea frecuente que se produzca una desproporción considerable entre estas dos cifras. Por ejemplo en 1980 R. Reagan obtuvo el 43,9% de los votos populares y 489 mandatos en el Colegio Electoral. En 1992 B. Clinton obtuvo el 44,9% del voto popular y 370 votos electorales. En esta ultima convocatoria presidencial, hubo un tercer candidato independiente R. Perot, que obtuvo 19,7 millones de votos y ningún voto en el Colegio Electoral. El resultado de la elección presidencial del 2000 ha sido excepcional ya que el candidato del partido Demócrata A. Gore ganó el voto popular por mas de 300.000 frente al candidato del partido Republicano G. Bush pero perdió en el Colegio Electoral. Una situación parecida no se producía desde la elección de Grover Cleveland en 1888. La elección del Congreso: El sistema electoral que se utiliza para las dos Cámaras es el mayoritario simple («plurality sistem»). Desde la aprobación en 1913 de la decimoséptima Enmienda de la Constitución los Senadores son elegidos por el electorado de su Estado con un periodo de mandato de seis años. El escrutinio es uninominal a una vuelta. La circunscripción electoral es el Estado, por lo que no pueden producirse prácticas manipulatorias en el distrito. Los Representantes se eligen por un periodo de dos años, y la Constitución no marca ningún tipo de escrutinio, aunque desde 1842 se eligen con escrutinio uninominal a una vuelta en cada circunscripción. Vence el candidato con el mayor número de votos. Actualmente la Cámara tiene 435 representantes —el mismo numero que de circunscripciones electorales— repartidos entre los Estados proporcionalmente a la población. Cada 10 años los gobernadores y las legislaturas estatales proceden a retrazar los distritos electorales para ajustarlos a los cambios en el censo. Una forma de manipulación posible conocida como «gerrymandering», consiste en dibujar las fronteras del distrito electoral con el objetivo de favorecer a los candidatos del propio partido, o a determinados candidatos afines. Hasta los años sesenta fue una practica común, pero en el caso «Baker v. Carr» (1962) el Tribunal Supremo sentenció que los distritos electorales deben tener una población aproximadamente igual. Sin embargo son posibles aun otras formas de «gerrymandering» conocidas como «packing», concentrar la fuerza del oponente en unos pocos distritos «seguros», O el «cracking», dividir la fuerza del oponente en varios distritos. Cuando el Gobernador del Estado y la mayoría de la legislatura son de distinto partido, el Gobernador puede influir en el
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trazado del distrito con la amenaza del veto. El lado menos perverso de esta práctica es su uso para aumentar la representación de las minorías afroamericana e hispana en la Cámara. Una practica extendida desde 1968 en el electorado consiste en votar diferentes partidos para elegir las instituciones de Gobierno. Esta practica, denominada «split ticket», frente al «straight ticket», refleja la importancia del individuo y de sus características personales frente al partido, la toma de posición del candidato frente a las cuestiones concretas a debate o «issues» en una campaña, y el deseo del elector de favorecer el control mutuo entre las ramas ejecutiva y legislativa repartiendo el poder entre los dos grandes partidos.
8.1. Participacion electoral A. de Tocqueville supo observar en la primera mitad del siglo 19, una de las características de la naciente sociedad de masas en América: la vitalidad de la sociedad, manifestada a través de la participación del individuo en una diversidad inimaginable en la Europa del primer tercio del siglo XIX de asociaciones de defensa de intereses de todo tipo. Aunque los estadounidenses siguen siendo hoy muy activos en formas de compromiso político como el activismo comunitario, el contacto con cargos públicos y la contribución económica a las campañas políticas, otros tipos de participación cívica en la vida política americana han declinado sustancialmente desde los años sesenta (Skocpol, 1999) manifestándose en una disminución importante de la participación electoral, en la incapacidad de los dos grandes partidos para movilizar a los potenciales electores y en el desplazamiento fuera de la arena electoral de la lucha política, con un aumento de la judicializacion federal de la política, el incremento del rol político de los medios de comunicación nacionales y el uso de los aparatos de seguridad del Estado como armas políticas (Lowi, 1996: 310). Entre las formas institucionalizadas de participación política de masas la más importante son las elecciones. Están legalmente reconocidos y se usan con frecuencia en el nivel estatal que no federal —no hay provisión constitucional y jamas se ha celebrado un referéndum nacional— tres instrumentos de democracia directa: la iniciativa —recogida de firmas para convocar un referéndum o requerir el debate sobre una propuesta política—, el refe-
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réndum —votación de una propuesta política concreta o de una enmienda a la constitución estatal—, y la revocación de cargos públicos (recall), utilizado este último para destituir de su cargo a algunos funcionarios estatales. Constituye un rasgo distintivo de la democracia norteamericana en los distintos niveles de la política la escasa participación ciudadana en los comicios electorales. Varios factores suelen explicar esta excepcional baja participación del electorado: falta de interés y de tiempo, inercia, apatía, y la existencia de barreras burocráticas dificilmente superables. Resulta incluso polémica entre politólogos y sociólogos la consideración del índice de participación en las elecciones como un indicador del espíritu cívico. En Estados Unidos menos del 50% de los votantes potenciales participan en las elecciones —en las legislativas nacionales de 1998 participó el 36%—, y las cifras mas altas de participación en elecciones presidenciales no sobrepasan el 55%, porcentaje inusualmente alto registrado en 1992. Existe un acuerdo amplio que señala la clara influencia de los factores sociales en el comportamiento electoral norteamericano, especialmente el nivel de ingresos y el de educación mas que la religión o la etnicidad: en lo que respecta a la participación política, la clase social resulta ser la clave explicativa aunque la conciencia de clase o el discurso sobre el sentido de pertenencia de clase no forme parte sustancial de la vida política americana (Verba et. al., 1997). A comienzos del siglo XIX muchos de los estados de la Federación habían eliminado los requisitos de propiedad y de riqueza para los varones blancos. Como vimos, la nación americana excluyó de la ciudadanía hasta el siglo veinte a los indígenas y a los afroamericanos. El derecho de voto femenino en elecciones nacionales se reconoce con la ratificación de la Decimonovena Enmienda de la Constitución (1920) aunque en la mayoría de los estados del Oeste y como efecto de la frontera las mujeres habían logrado el derecho de voto con anterioridad. Aunque en 1924 se aprobó la Indian Citizenship Act hasta la segunda posguerra mundial varios estados de los USA no extendieron el sufragio a sus ciudadanos nativos. Medios similares para desincentivar o discriminar a los afroamericanos se utilizaron en el Sur hasta la promulgación del Acta de los Derechos Electorales de 1965. Ha sido decisiva y sigue siendo necesaria la intervención del Gobierno federal para ampliar el electorado ya que hasta hace tres décadas algunos estados aun mantenían practicas discriminatorias tales como tests de civili-
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zación, tasas de votación y pruebas de alfabetización. La complejidad en el sistema de registro para impedir el voto de los afroamericanos sin violar la ley, métodos similares diseñados para impedir su participación en los jurados en el Sur fueron finalmente abolidos en los sesenta, cuando los EEUU se esforzaron en la construcción de una democracia mas inclusiva. Desde los años 70 ha habido un mayor control en la aplicación de las leyes aprobadas en la década anterior (Civil Right Acts y Voting Rights Acts) para prevenir practicas discriminatorias hacia la población de color. Con el objetivo de ampliar la participación electoral se aprobó en 1993 la Motor-Voter Act que obliga a los estados a permitir el registro por correo en el momento de renovar el permiso de circulación, y el establecimiento legal de oficinas de registro en vehículos a motor, y en oficinas de asistencia pública y de reclutamiento militar. En 1996 se han tomado mas medidas legales para reducir los requisitos de registro en cierto tipo de procesos electorales. Sin embargo estas medidas gubernamentales no han conseguido movilizar significativamente al potencial electorado. Las nuevas tecnologías de comunicación y especialmente Internet están abriendo un escenario nuevo y quizá revolucionario para la participación cívica: acceso a los discursos políticos, foros de debate electorales con los candidatos y voto cibernético en los procesos de primarias presidenciales de los partidos políticos. Tras la autorización de un juez federal, 39.942 residentes del estado de Arizona votaron en línea durante las primarias de preferencia presidencial del partido Demócrata celebradas en Marzo del año 2000. Un programa piloto del Gobierno permitirá que 350 soldados americanos destacados en el exterior voten en línea en las próximas elecciones presidenciales. Dando por sentada la complejidad del electorado norteamericano y en términos muy generales, influyen fundamentalmente tres factores en el voto del elector: la lealtad partidaria, las preferencias hacia determinadas políticas y la posición ante una cuestión concreta de tipo económico, de política internacional o ética y, en tercer lugar, las características personales del candidato tales como la raza, etnia, religión, género, procedencia geográfica y social. Igualmente influyen notablemente y de un modo creciente las cuestiones de carácter, rasgos de la personalidad del candidato como la capacidad resolutiva o la honestidad. Dependiendo del tipo de convocatoria electoral suele pesar mas en el elector un factor que otro, sin
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olvidar la creciente influencia de las técnicas de marketing político y de los medios de comunicación en la construcción y proyección de la imagen del candidato.
9. BIBLIOGRAFÍA BELL, Daniel. 1990: «Revalorización del excepcionalismo americano: El papel de la sociedad civil», Facetas 87. CASTELLS, Manuel. 1997: La era de la Información: Economía,Sociedad y Cultura. Volumen II: El Poder de la Identidad. Madrid: Alianza Editorial. FONER, Eric. 1977: Tom Paine and Revolutionary America. New York: Oxfod Univesity Press. JEFFERSON, Thomas. 1987: Autobiografia y otros escritos. Tecnos. LIPSET, Seymour M. 1996: American Exceptionalism, New York: W. W. Norton & Co. LOWI, Theodore J., GINSBERG, Benjamin. 1996: American Government. W.W. Norton and Co. ROSENSTONE, Steven J, BEHR, Roy L, LAZARUS, Edward H. 1996: Third parties in America. Princeton: Princeton University Press. SCHLESINGER, Arthur. 1974: The Imperial Presidency. Popular Library. SCHNEIDER, William. 1987: «Nueva configuración de la política de los EUA», Facetas 4: 3-9. SKOPOL, Theda. 1999 «Associations without members», The American Prospect 45:6673. STEPAN, A. 1999: «Federalism and Democracy: Beyond the U.S. Model», Journal of Democracy V. 10, 4. TILOVE, Jonathan. 1999: «The new map of American politics», The American Pospect 44. TOCQUEVILLE, Alexis de. 1980: La democracia en America. Madrid: Alianza Editorial VERBA, Sidney, SCHLOZMAN, Kay L., BRADY, Henry E. 1997: «The big tilt: participatory inequality in America» The American Prospect 32. WALZER, Michael. 1998: Tratado sobre la tolerancia. Barcelona: Paidos.
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CAPÍTULO 11 EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ Mireia Grau Creus Mónica Méndez Lago
1. Introducción 2. Análisis histórico-político 2.1. Los imperios coloniales de Gran Bretaña y de Francia en América del Norte 2.2. La proximidad de los Estados Unidos de América como condicionante 2.3. La vinculación cultural y política con Gran Bretaña 3. La Constitución canadiense 4. Las instituciones políticas 4.1. La Monarquía y el Gobernador General 4.2. El Parlamento 4.3. El Gobierno 4.4. El Poder Judicial 5. Organización territorial 6. Los actores políticos 6.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos 6.2. Los grupos de presión 7. Las elecciones y el sistema electoral 7.1. El sistema electoral 7.2. La participación política 8. La cultura política 9. Bibliografía
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OBJETIVOS • Este capítulo tiene como principal objetivo revisar los aspectos básicos del desarrollo del sistema político-institucional de Canadá. En primer lugar se pretende plasmar la importancia que tiene su historia política para entender las claves del sistema político actual. • El entramado constitucional canadiense está fundamentado en el modelo británico y en los principios de la idea confederal. Por ello, el capítulo hace especial hincapié en la comparación de la estructura institucional canadiense con la británica, con objeto de saltar similitudes y, sobre todo, señalar las distintas evoluciones que han tomado unas instituciones originalmente similares. • El énfasis en el sistema institucional más formal se complementa con otro objetivo: el de mostrar el impacto, por una parte del sistema electoral y por otro, del sistema de partidos en el funcionamiento de las instituciones.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE Conceptos Institucionales British North America Act: ley promulgada el 1867 por el Parlamento británico por el que se establece el «Dominio de Canadá», formado por la unión de las colonias británicas de Norteamérica: la provincia de Canadá, la provincia de New Brunswick i la provincia de Nova Scotia. Estaley establece las bases de la organización de los poderes públicos, sobre el modelo británico, así como los términos básicos del modelo federal y los términos en los que una provincia podía incorporarse a la unión política. En abril de 1982 pasó a llamarse Ley de la Constitución de 1867 (Constitution Act). Estatuto de Westminster (Statute of Westminster): ley ratificada por el Parlamento británico el 11 de diciembre de 1931, por la que se concedió plena autonomía jurídica a sus dominios (con algunas excepciones residuales, en particular India), excepto en los que optaron por permanecer subordinados. Canadá fue uno de los territorios que expresó reservas a la obtención de la plena autonomía legal. Gobernador General: actúa como jefe de estado y es el representante del monarca británico. El Gobernador General está obligado, por convención, a otorgar aprobación formal a cualquier decisión tomada por el Gabinete y a las leyes emanadas del
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Parlamento. Por tanto, aunque Canadá tiene una forma de gobierno monárquica, que encarna el Gobernador General, el verdadero poder ejecutivo reside en el Gabinete. Privy council: formalmente denominado «Queens’s Privy Council», es un cuerpo creado históricamente para asistir y asesorar al Gobernador General, pero sus funciones actuales son fundamentalmente de carácter simbólico. Sus miembros son nombrados por el Primer Ministro con carácter vitalicio, y está conformado por todos los ministros de los Gabinetes federales actual y anteriores, los speakers de la Cámara de los Comunes y del Senado, los Primeros ministros de las provincias de Canadá, los Presidentes de la Corte Suprema de Canadá, y otras personalidades distinguidas recomendadas por el Primer Ministro. Principio de responsabilidad colectiva del gobierno (collective responsibility of the cabinet): los ministros en Canadá —sean los federales o los provinciales— canadiense son colectivamente responsables ante la Cámara de los Comunes (House of Commons), y ante los respectivos parlamentos provinciales, por las políticas adoptadas así como por la dirección del ejecutivo en su conjunto. Si un ministro discrepa de una línea de acción específica tiene que o bien someterse a la decisión mayoritaria o dimitir. Esta característica se deriva del sistema parlamentario mayoritario de tipo Westminster en que después de unas elecciones es el partido que obtiene la mayoría de los escaños en la Cámara de los Comunes el que forma el gobierno. El líder del partido ganador se erige como primer ministro y selecciona los miembros de su gobierno (cabinet). El gobierno (cabinet) detenta la responsabilidad ante el parlamento y ni siquiera un primer ministro fuerte puede gobernar sin su apoyo. Speaker: Presidente de la Cámara de los Comunes y representante de ésta, encargado de las cuestiones de orden y procedimiento parlamentario. Su posición es neutral, y normalmente no participa en los debates, excepto para ceder la palabra y mantener el orden en caso de altercados entre diputados. Tampoco está permitido que vote en circunstancias normales, a menos que tenga que resolver un empate, en cuyo caso la práctica de la costumbre dicta que su voto se una a los del gobierno del momento. Aunque hasta fechas recientes el Speaker era designado por el Primer Ministro, desde 1986 se elige por sufragio secreto de todos los integrantes de las Cámara de los Comunes, favoreciéndose el carácter neutral de su posición. Chief whip: Miembro de un partido político encargado de velar por el mantenimiento de la disciplina de voto entre los miembros de la asamblea y, en general, de la organización de las actividades parlamentarias. Los Whips tienen como misión asegurarse de que siempre haya quórum, y conseguir que el mayor número de diputados se incline en apoyo de las posiciones de su partido, así como de informar a los diputados de sus tareas en los diferentes comités en los que participan.
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La disciplina de partido es estricta en Canadá, y se ve facilitada por las reuniones semanales que mantienen todos los diputados de cada grupo parlamentario en la Cámara de los Comunes, que se celebran a puerta cerrada y sirven para que los diputados expongan su punto de vista respecto a cada tema, antes de alcanzar una posición común, sobre la que se basa la actuación disciplinada y cohesionada del grupo parlamentario. Normalmente no se vota en estas reuniones, sino que es el líder del grupo el encargado de resumir los distintos puntos de vista expuestos y de alcanzar una posición común. First-past-the-post: es un sistema electoral uninominal mayoritario según el cual en las elecciones parlamentarias o legislativas, la nación se divide en distritos electorales geográficamente definidos, dentro de los cuales se presentan diversos candidatos. El candidato que recibe el mayor número de votos es designado el representante (o diputado) del distrito electoral, y el parlamento se conforma por la asamblea de todos los candidatos ganadores por sufragio directo. El sistema electoral produce una distorsión considerable entre la proporción de votos y de escaños que obtiene cada partido. Las formaciones políticas más perjudicadas son las que tienen un apoyo electoral minoritario y muy disperso en el territorio. Corte Federal: La Corte Federal (FC) es el tribunal nacional de primera instancia de Canadá. Conoce y decide sobre conflictos legales surgidos en el marco federal, incluyendo demandas contra el gobierno de Canadá, demandas civiles relacionadas con temas bajo responsabilidad federal y recursos ante los tribunales federales. La FC se creó en 1971 como sucesor de la Exchequer Court of Canada, fundada en 1875. De acuerdo con la ley que regula la estructuración del poder judicial federal (Federal Courts Act), la FC está compuesta por un presidente (Chief Justice) y 32 otros jueces. Hasta 2003, la FC estaba estructurada en dos divisiones: la Corte Federal de Apelación y la Corte Federal. A partir de esa fecha, las dos divisiones se convirtieron en dos instancias judiciales separadas: una de apelación (Corte Federal de Apelación) y una de primera instancia (Corte Federal). Corte Suprema: La Corte Suprema de Canada (SC) es el vértice del sistema judicial canadiense. Está formada por nueve jueces, tres de los cuales tienen que ser de Québec. Es el tribunal de última instancia del país, el último recurso para todas las partes, sean individuos o gobiernos. Su jurisdicción abarca tanto el sistema de derecho continental de la provincia de Québec como el sistema de common law propio de las demás provincias y territorios. Además de ser el tribunal de última instancia de Canadá, la SC lleva a cabo una función especial: la de juez constitucional. En este sentido, el Gobernador General puede formalmente pedir a la SC que se pronuncie sobre cuestiones de fondo como la constitucionalidad de la legislación federal y provincial. Sus decisiones son inapelables.
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Conceptos del desarrollo federal Opt-out/Opting-out: El concepto «opting-out» («desmarque») en Canadá está íntimamente ligado a la tensa relación entre el gobierno federal y el gobierno de Québec, en concreto se refiere a la reacción de Québec ante la capacidad del gobierno federal de establecer prioridades políticas en materias competenciales provinciales a través de programas de subvenciones. La cuestión es simple: ante un programa federal de subvenciones condicionadas, las provincias o bien lo aceptaban (en todos sus términos) o bien no recibían el dinero; en otras palabras, el gobierno federal podía llegar a establecer a partir de subvenciones líneas políticas en materias exclusivas de las provincias. Esta intrusión competencial federal fue contestada por Québec por primera vez en 1959. A partir de esa fecha, el gobierno federal y el quebequés han llegado a diversos acuerdos en materia de subvenciones utilizando la fórmula del «opting-out» que implica dos posibles mecanismos: el primero consiste en que una provincia pueda asumir responsabilidades en la financiación y gestión de un programa que en otras provincias y territorios se haga desde el gobierno federal; para asegurar que la provincia que se desmarque de la financiación y gestión federal no pierda financiación, el gobierno federal realiza transferencias económicas directamente o a través de reducciones en la fiscalidad; transfiere a la provincia vea penalizada. El segundo mecanismo supone que la provincia que decida no acceder a un determinado programa de subvenciones federal pueda recibir una compensación fiscal equivalente. Subvenciones condicionadas: son uno de los ejes fundamentales de las relaciones intergubernamentales en Canadá, especialmente entre el gobierno federal y el quebequés. La posibilidad del gobierno federal de utilizar su capacidad de gasto en la elaboración de políticas de ámbito federal ha sido y es uno de los ejes de mayor controversia intergubernamental. Visto por unos como un instrumento dirigido a promover la igualdad de derechos en Canadá y por otros como un instrumento político de intrusión en el margen de maniobra político de las provincias (financiación a cambio de permisividad competencial), la evolución del volumen e intensidad de las subvenciones federales condicionadas explica en gran medida las distintas fases por las que se puede caracterizar el federalismo canadiense, en especial en lo que se refiere a las tendencias reales de re-centralización y des-centralización. Federalismo ejecutivo: se refiere a los procesos de negociaciones intergubernamentales protagonizados y dominados por los distintos gobiernos —especialmente por los primeros ministros— dentro del marco federal y por el consiguiente mero papel secundario en el que quedan los parlamentos. La importancia de estos procesos en la vida política canadiense puede fecharse a partir de finales de los años 1960.
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Referendos soberanistas en Québec: Hasta la fecha, la provincia de Québec ha celebrado dos referendos sobre su independencia: en 1980 y en 1995. En 1980 en gobierno quebequés en manos del Bloque Quebequés impulsó un referéndum en el que se pedía si los quebequeses estarían dispuestos a otorgar un mandato a su gobierno para que negociara con Canadá un acuerdo que situara a ambas naciones en una situación de igualdad. Con una participación del 85,61% de los ciudadanos con derecho a voto, el «no» ganó con casi el 60% de los votos emitidos. Quince años más tarde, en 1995 Québec organizó un segundo referéndum sobre la cuestión de su soberanía que, de nuevo, fracasó si bien por un margen mínimo: con una participación del 93,52% del cuerpo electoral, el «no» alcanzó el 50,58% mientras que el «si» llegó al 49,42%. Partidos Políticos Bloque Quebequés (Bloc Québécois): partido político con representación en el Parlamento federal de Canadá, dedicado principalmente a la promoción de la soberanía de la provincia de Québec y a defender los intereses de los quebequenses. El Bloc es una amplia coalición que aglutina a partidarios de la soberanía de Québec y, consecuentemente, no es un partido homogéneo identificado por una ideología específica, sino que su objetivo es atraer a los votantes soberanistas de todo el eje político. Partido Conservador (Conservative Party of Canada): partido político con representación en el Parlamento federal de Canadá, ubicado a la derecha del eje ideológico, creado por la fusión, en diciembre de 2003, de la Canadian Reform Conservative Alliance y del Progressive Conservative Party of Canada. La fusión fue impulsada por el deseo de presentar una oposición eficaz de derecha al Partido Liberal, en base a todo el territorio de Canadà, con el fin de no dividir el voto de derecha. Partido Liberal (Liberal Party of Canada): partido político con representación en el Parlamento federal de Canadá, ubicado en el centro del eje ideológico. Constituye el mayor partido históricamente del país, habiendo ostentado el poder durante la mayor parte del siglo pasado. Nuevo Partido Democrático (New Democratic Party): partido político con representación en el Parlamento federal de Canadá, ubicado a la izquierda del eje ideológico. Formalmente fundado en 1961, sus orígenes se remiten a las negociaciones y alianzas que a partir de 1958 iniciaron dos partidos de izquierdas, el Canadian Labour Congress (CLC) i el Co-operative Commonwealth Federation (CCF). Aunque no ha gobernado en el nivel federal, desde 2004, el NDP ha jugado un papel importante en política canadiense en legislaturas de gobierno en minoría.
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1. INTRODUCCIÓN El sistema político canadiense presenta una serie de rasgos de interés para la Ciencia Política. Por una parte hay que señalar su peculiar desarrollo histórico a partir de la difícil relación entre sus raíces y sus vínculos históricos con británicos y franceses, que ha tenido su plasmación en el tipo de instituciones legales, políticas y sociales del país. Su construcción como estado independiente se ha producido partiendo de un modelo inicial confederal que fue evolucionando hacia un federalismo atravesado por fracturas regionalistas y nacionalistas (Quebec) que amenazan con la secesión. Su particular composición social y demográfica, totalmente multiétnica y multicultural, fruto tanto de sus orígenes coloniales como, sobre todo, de las fuertes oleadas de inmigración y formalizada a partir de unas directrices políticas destinadas a mantener y preservar las diferencias culturales en el seno de una única identidad nacional canadiense.
2. ANÁLISIS HISTÓRICO POLÍTICO La historia política de Canadá se articula a partir de la interrelación de tres factores clave: 1. El desarrollo competitivo de los imperios coloniales de Francia y de Reino Unido y las guerras que tal desarrollo desencadenó entre las dos potencias europeas durante todo el siglo XVIII. 2. La gestación y posterior presencia (sentida como una amenaza) de su vecino norteamericano: los Estados Unidos de América; y, por último. 3. La vinculación política e institucional de Canadá a Gran Bretaña, desde los principios coloniales hasta nuestros días.
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2.1. Los Imperios Coloniales de Reino Unido y de Francia en América del Norte La colonización europea de la parte norte del Nuevo Continente, la América del Norte, se llevó a cabo a partir del siglo XVI por colonos británicos y franceses. Así, mientras la expansión colonial británica se centró en lo que es hoy Nueva Inglaterra, es decir, lo que se conoce como la costa este de los Estados Unidos, la expansión francesa tuvo como centro de interés los territorios situados en lo que es hoy el este de Canadá. De hecho, ya a mediados del XVI Francia estableció una serie de enclaves territoriales, «intereses franceses» en la zona de la actual Montreal y Québec ciudad. En 1605 se fundó la primera colonia francesa propiamente dicha: Port Royal, situada en Acadia, actualmente Nova Scotia. En 1608, Francia nombró al primer gobernador de lo que tenía que ser «Nueva Francia» y fundó la actual capital de la francofonía canadiense, Québec. Entre 1605 y mediados del siglo XVIII, más de 10.000 franceses llegaron para colonizar los territorios del este canadiense; en resumen, en estos 150 años la mayor parte del territorio canadiense colonizado, «Nueva Francia», estaba en manos francesas, con la excepción de las británicas Nova Scotia y New Brunswick. Las necesidades expansivas de estos dos países europeos por hacerse con las principales fuentes de materias primas y, sobre todo, por conseguir el monopolio de su comercio, causaron una serie de guerras en Europa que también tuvieron su eco en las colonias de Norte América. Las hostilidades entre franceses y británicos en el Nuevo Mundo tuvieron como principal consecuencia una serie de avances y retrocesos en sus respectivas posiciones territoriales en Canadá, especialmente por parte francesa. Poco a poco, bien a raíz de batallas, bien de tratados y concesiones, los británicos fueron haciéndose con el territorio. En 1754 los franceses fueron expulsados de su primera colonia, Port Royal, en 1759, las tropas británicas tomaron la ciudad de Québec y en 1760 Montréal capituló. Finalmente, en 1763, a través del Tratado de París, el Imperio Francés de Norte América, Nueva Francia, se cedió oficialmente al Imperio Británico y pasó a ser la Provincia Británica de Québec. Los británicos conquistaron un territorio cuya población, dejando de lado a los indígenas, no sólo era mayoritariamente francesa sino que estaba regida por leyes y costumbres francesas. Con el Tratado de París se definieron, pues, las bases del problema político de los francófonos en Canadá. Posteriormente la política británica osciló entre una cuyo objetivo era
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absorber la cultura francófona y otra que toleraba el mantenimiento de sus características lingüísticas, culturales, legales y sociales.
2.2. La proximidad de los Estados Unidos de América como condicionante En 1776, trece años después de la cesión francesa al Imperio Británico, las trece colonias del sur de la Norte América Británica se rebelaron contra la Corona y proclamaron su independencia: las colonias rebeldes fundaron los Estados Unidos de América (EEUU). A raíz de la guerra y de la posterior declaración de independencia, unos 40.000 colonos británicos leales a la Corona (lealistas) se desplazaron hacia las tres colonias del norte: Québec, Nova Scotia y New Brunswick. La Guerra de Independencia, y la posterior necesidad de los Estados Unidos de América de dejar clara su independencia total con respecto a su antigua metrópoli, son hechos que resultan fundamentales para entender tanto las amenazas expansivas de los Estados Unidos de América hacia las colonias del norte, a las que veían como una interferencia del Imperio Británico, como la necesidad de estas colonias (sobre todo las de origen anglosajón), que posteriormente formarían parte del estado independiente de Canadá, de marcar las diferencias con su potente nuevo vecino reforzando su vinculación a las tradiciones culturales y políticas británicas. Las constantes tensiones entre Estados Unidos y las tres colonias norteñas de la Norte América Británica se saldaron con numerosos tratados entre los siglos XVIII y XIX para establecer sus fronteras. Si la existencia de EEUU contribuyó a forjar una identidad propia del territorio británico de Norte América, también ayudó a sentar las bases de Canadá como estado independiente. Así, la Guerra Civil Americana (o Guerra de Secesión Americana, 1861-1865) fue un factor clave que empujó y aceleró el primer paso en el proceso de desvinculación política de las provincias británicas de la metrópoli: el establecimiento de la Confederación en 1867 a partir de la aprobación de la British North America Act. El impacto de la Guerra Civil Americana sobre el proceso de creación del estado canadiense tiene que ver con dos aspectos: por un lado, la posición de neutralidad que adoptó Reino Unido ante el conflicto bélico, y por otro, el temor de las distintas provincias de la colonia (sobre todo las fronterizas con Estados Unidos) de que el conflicto civil estadounidense tuviera como con-
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secuencia su anexión al bando yanquee. La neutralidad de la metrópoli puso de manifiesto que el Reino Unido estaba cada vez menos interesado en protegerles (o, cada vez más, carecía de los recursos necesarios para ello). Este hecho, junto con la amenaza constante de las tropas del ejército del Norte en las fronteras, impulsó un proyecto que, con el apoyo de Londres, pretendía unir y dar a las colonias un cierto margen de autonomía política con respecto a las instituciones británicas. Durante los cuatro años que duró la guerra, los representantes de las colonias y los líderes políticos se reunieron en diversas ocasiones. De las reuniones en suelo canadiense se llegó a un acuerdo, las llamadas 72 resoluciones de Québec (1864) que basaron el proyecto de la Confederación. Sin embargo, la legitimidad legal del proyecto se otorgó en Londres, en 1867 en el Palacio de Westminster cuando se dio la Aprobación Real a las bases constitutivas de la Confederación de Canadá (cuyo nombre oficial fue Dominion of Canada), es decir, a la British North America Act (BNA).
2.3. La vinculación cultural y política con Reino Unido La vinculación cultural y política de Canadá respecto con Reino Unido tiene su origen en la época colonial, y la razón de su permanencia hay que buscarla en la particular evolución que han tenido las relaciones entre los países que fueron antiguas colonias del Imperio Británico y su metrópolis. Desde la época colonial hasta la de la Commonwealth, las relaciones han pasado por diferentes grados de subordinación y dependencia respecto a la metrópolis. Hasta cierto punto, el mantenimiento de relaciones de dependencia parlamentaria y judicial prácticamente hasta nuestros días se explica por la ausencia de cuestionamiento de éstas. De hecho, la identificación dual de buena parte de la población canadiense anglófona (británica-canadiense) se ha mantenido a lo largo del tiempo, algo que puede entenderse como parte de un intenso legado histórico: la necesidad de definir una identidad «en negativo» por oposición a los Estados Unidos y por oposición a los otros grupos no británicos de la ex-colonia, los indígenas y, sobre todo, los francófonos. A partir de la cesión de las colonias francesas de América del Norte al Reino Unido en 1763, se inicia un largo periodo de presencia e influencia política británica en los territorios canadienses, que, como ya se ha men-
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cionado, se encontraban ocupados mayoritariamente por colonos franceses de religión católica. Si en un principio la colonia de origen francés tuvo que sustituir sus instituciones políticas, legales y religiosas por las de corte británico, además de no tener representación en el sistema de gobierno de las colonias, en 1774, la política británica hacia los francófonos dio un viraje: con el Acta de Québec se reestablecieron los sistemas tradicionales franceses propiedad de la tierra, el Código Civil, y se reconocieron oficialmente el francés y la religión católica. Sin embargo, la llegada de los «lealistas» a partir de 1776, con su afán de desmarcarse de los Estados Unidos y subrayar su lealtad hacia la Corona Británica, volvió a definir el problema de la convivencia política entre las dos poblaciones en términos de asimilación. Los acontecimientos históricos que siguieron a 1776 bascularon entre políticas dirigidas a mantener las dos poblaciones separadas, como por ejemplo la derivada de la Constitutional Act de 1791, que dividió la antigua colonia de Québec en dos, el Alto Canadá, anglosajón, y el Bajo Canadá, francés, y políticas dirigidas a diluir las tradiciones culturales, sociales y políticas de los francófonos, como la Union Act de 1840, que unió el Alto y Bajo Canadá en una única unidad política de corte británico. La proclamación de la Confederación en 1867 no supuso el fin de la dependencia canadiense respecto a Reino Unido. El tipo de sistema político que se estableció proporcionó un importante margen de auto-gobierno a las provincias del Dominion, pero en su conjunto Canadá se mantuvo como un apéndice de Reino Unido. Así, por ejemplo, a pesar de la capacidad de autogobierno, solo el parlamento británico podía cambiar la configuración territorial y la atribución competencial entre provincias y gobierno confederal. Los primeros cambios se empiezan a dar después de la Primera Guerra Mundial1, cuando en 1931 el Estatuto de Westminster desarticula oficialmente la presencia británica en Canadá y convierte a Canadá en un actor internacional por sí mismo, ya no como parte del Imperio. En 1949, la Corte Suprema de Canadá asume las competencias de última instancia de apelación en Canadá y, no es hasta 1982 que se «repatría» la Constitución (el BNA).
1 El estallido de la guerra llevó a los ciudadanos canadienses a alistarse en el ejército británico, lo que constituye un indicador de la fuerte influencia británica y de la aceptación de la identidad dual.
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3. LA CONSTITUCIÓN CANADIENSE La Constitución de Canadá tiene un carácter híbrido, siendo en parte escrita y en parte regulada por convenciones que se han ido asentando a lo largo de su historia. Este rasgo no sorprende si se tiene en cuenta su pasado como colonia británica y el carácter híbrido de la propia constitución de Reino Unido. La parte escrita de la Constitución comprende un conjunto de documentos, entre los que destaca el British North America Act de 1867 (BNA). Esta ley sentó las bases de la organización de los poderes públicos, sobre el modelo británico, así como los términos básicos del modelo federal. Fue el producto de unas negociaciones muy laboriosas entre los líderes políticos del momento, en especial de los canadienses francófonos, para quienes era primordial conseguir un compromiso de protección de su lengua y cultura. Cuando se elaboró, no se pretendió establecer un estado completamente independiente, dado que la autoridad formal de Canadá continuaba residiendo en el monarca británico, y que el propio BNAA podía ser reformado exclusivamente por el Parlamento británico. A lo largo del tiempo esta circunstancia cambió. En 1931 el Estatuto de Westminster (Statute of Westminster) estableció que el Parlamento Británico no podría legislar sobre Canadá, a no ser que ésta lo solicitase. En 1949 se reformó el BNA para atribuir al Parlamento canadiense la competencia de reforma, especialmente en lo que se refería a los intereses de las provincias, la duración del mandato parlamentario, así como los derechos lingüísticos y los relativos a la educación de las minorías. Sin embargo, a pesar de estos cambios el BNA continuaba siendo una ley del parlamento británico. Esta circunstancia no se modificó hasta 1982 cuando el BNA, es decir, la pieza constitucional más importante, fue «repatriada». El catalizador de la repatriación, como señalan Jackson y Jackson (1998), fue el referéndum que tuvo lugar en Québec en 1980. Durante la campaña, los partidos que se oponían a la soberanía independiente de Québec, ofrecieron reformar su papel en el sistema político canadiense. Este fue el germen de la Carta de Derechos y Libertades (Charter of Rights and Freedoms). La inclusión de esta Carta, así como del procedimiento de reforma fueron las innovaciones más relevantes al texto constitucional, una vez conseguida la repatriación. Además del BNA, hay otros elementos que conforman la constitución, entre los que se incluyen prácticas, convenciones, así como interpretaciones
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y sentencias de los jueces. Ambos elementos están también presentes en la tradición constitucional británica. El disenso sobre el funcionamiento del Estado federal está en la base de la evolución de la Constitución durante las últimas décadas. La necesidad de cambio se materializó en el Acuerdo de Meech Lake y posteriormente en los acuerdos de Charlottetown. En la negociación de Meech Lake (1987) se plasmaron las demandas para conseguir mayor autogobierno para Québec, así como el reconocimiento de su carácter como «sociedad distinta» (distinct society) pero finalmente no fue ratificado ya que se opusieron los parlamentos provinciales de Manitoba y Newfoundland. Cinco años después los acuerdos de Charlottetown intentaron de nuevo integrar las demandas de Québec en una configuración de las relaciones federales y provinciales en Canadá, pero este pacto fue rechazado en referéndum en 1992. En Québec los electores consideraron insuficientes las provisiones contenidas en el acuerdo, mientras que en las provincias del oeste se rechazaba el trato de favor hacia Québec. Por otro lado, el electorado con su negativa planteaba el rechazo al proceso poco transparente que había conducido al acuerdo, a través de reuniones y negociaciones entre los primeros ministros.
4. PRINCIPALES INSTITUCIONES POLÍTICAS 4.1. La Monarquía y el Gobernador General Desde una perspectiva formal, la autoridad suprema del estado canadiense reside en la Corona. Las labores de gobierno se realizan en nombre de la Corona, que simboliza a las instituciones del estado. La soberana actual de Canadá es la Reina Isabel II. Dado que no está físicamente basada en Canadá, tiene un representante: el Gobernador General. Inicialmente era nombrado por el gobierno británico, tal y como estipulaba el BNA. En la actualidad, los vínculos con Reino Unido siguen existiendo, ya que el Gobernador General es nombrado por el monarca británico siguiendo la recomendación del Primer Ministro y Gabinete canadienses. El primer canadiense que ocupó este puesto lo hizo en 1952. Desde entonces se ha convertido en una costumbre que se alternen en el puesto una persona de habla francesa y otra de habla inglesa. La duración del mandato es de seis años, aunque convencionalmente no se prolonga más de cinco.
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Las funciones del Gobernador General en la práctica son las de un jefe de Estado en una monarquía o república parlamentaria. En primer lugar tiene asignadas funciones representativas y es símbolo de la unidad y cohesión del país. Formalmente disuelve el Parlamento de Canadá (por convención, siguiendo la propuesta del Primer Ministro), y nombra al Primer Ministro, de acuerdo con los resultados obtenidos por cada formación política en las elecciones. El Gobernador General se reúne frecuentemente con el Primer Ministro, lo que le proporciona un contacto regular que permite que su opinión sea tenida en cuenta, aunque no haya ninguna obligación formal en ese sentido. El Gobernador General cuenta con representantes en cada provincia (Lieutenant-Governor), así como en Ottawa, que nombra siguiendo las propuestas del Primer Ministro, cuya función es representar al monarca en cada provincia. Cuadro 1. Relación de gobernadores generales de origen canadiense Vicent Massey
1952
Georges Vanier
1959
Roland Michener
1967
Jules Léger
1974
Edward Schreyer
1979
Jeanne Sauvé
1984
Ramon Hnatyshyn
1990
Roméo Leblanc
1995
Adrienne Bing Chee Clarkson
1999
Michaëlle Jean
2005
David Lloyd Johnston
2010
Fuente: Elaboración propia a partir de la documentación elaborada por la Oficina del Gobernador General ( información publicada en: http://www.gg.ca/document.aspx?id=55).
4.2. El Parlamento El Parlamento de Canadá está compuesto por la Cámara de los Comunes (cámara baja) y por el Senado. La primacía corresponde a la Cámara de los Comunes tanto por su composición, los diputados son elegidos democráticamente frente a la designación gubernamental de los senadores, como por el pro-
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pio funcionamiento del Senado, que rara vez hace uso de sus poderes para enmendar o vetar las leyes. Es destacable que este modelo sigue más la tradición parlamentaria británica que cualquier otro modelo federal: el Senado canadiense ni pretende ser cámara de representación territorial ni dispone de materias específicas en las que legislar con supremacía sobre la cámara baja.
La Cámara de los Comunes La Cámara de los Comunes está compuesta por 301 diputados elegidos en circunscripciones uninominales (ridings). Los diputados son llamados «members of parliament», y muy frecuentemente se alude a ellos simplemente por las iniciales «MP». En su funcionamiento la Cámara de los Comunes conserva rasgos atribuibles a la herencia británica. En primer lugar, un estilo de desarrollar la política partidista con una dicotomía clara entre gobierno y oposición (adversarial politics). Como en el caso británico, incluso la disposición física de la Cámara de los Comunes favorece esta dicotomía, ya que tiene una forma rectangular en la que el gobierno y los miembros de su mayoría se sientan a la derecha del Speaker (el equivalente, con matices, a un presidente de parlamento) y los de la oposición a la izquierda. Los líderes de los dos principales partidos se sientan uno enfrente del otro. El papel de la oposición no es solo el de controlar al gobierno, sino, en última instancia, reemplazarlo. Al igual que en el caso británico, el Speaker preside las sesiones de la Cámara de los Comunes y adopta una actitud imparcial. Decide cuestiones de orden y procedimiento parlamentario. Normalmente no participa en los debates, excepto para ceder la palabra y mantener el orden en caso de altercados entre diputados. Tampoco está permitido que vote en circunstancias normales, a menos que tenga que resolver un empate, en cuyo caso la práctica de la costumbre dicta que su voto se una a los del gobierno del momento. Aunque hasta fechas recientes el Speaker era designado por el Primer Ministro, desde 1986 se elige por sufragio secreto de todos los integrantes de las Cámara de los Comunes, favoreciéndose el carácter neutral de su posición. Los diputados se organizan en grupos parlamentarios. Cada grupo elige a un líder (House leader), que es asistido en sus funciones por el denominado chief whip, que colabora en el mantenimiento de la disciplina de voto y, en general, en la organización de las actividades parlamentarias. Los whips tie-
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nen como misión asegurarse de que siempre haya quórum, y conseguir que el mayor número de diputados se incline en apoyo de las posiciones de su partido, así como de informar a los diputados de sus tareas en los diferentes comités en los que participan. Los chief whips tienen a su cargo a otras personas (assistant whips), que les asisten en el desarrollo de sus funciones. La disciplina de voto se facilita por las reuniones semanales que mantienen todos los diputados de cada grupo parlamentario en la Cámara de los Comunes (a las que se unen los senadores que desean asistir), que se celebran a puerta cerrada y sirven para que los diputados expongan su punto de vista respecto a cada tema, antes de alcanzar una posición común, sobre la que se basa la actuación disciplinada y cohesionada del grupo parlamentario. Normalmente no se vota en estas reuniones, sino que es el líder del grupo el encargado de resumir los distintos puntos de vista expuestos y de alcanzar una posición común. Tampoco es igual en todos los grupos parlamentarios el grado en que los diputados menos experimentados (backbenchers) pueden influir en la formación de las posiciones políticas. Normalmente tienen mayor influencia en los partidos de oposición que en el grupo parlamentario del partido en el gobierno, ya que normalmente a éste la política le viene muy marcada por las decisiones adoptadas previamente por el gabinete. Para agilizar el trabajo parlamentario existen los comités denominados Standing Committees, compuestos por un número de diputados que oscila entre 7 y 15, distribuidos entre las fuerzas políticas de manera proporcional a su presencia en la Cámara. Cada uno de estos comités se encarga del seguimiento de un tema concreto de la política, por ejemplo, los asuntos internacionales y el comercio exterior, la industria, la ciudadanía y la inmigración, el transporte, etc. Existen varios comités en los que hay presencia tanto de diputados como de senadores. También existen comités no permanentes, los denominados comités legislativos (legislative committees), que se encargan de revisar la legislación después de que hayan superado la segunda lectura. Su trabajo es fundamentalmente técnico y el comité se disuelve una vez se haya aprobado la ley. La Cámara de los Comunes desarrolla funciones legislativas y de control del gobierno. Tanto el gobierno como los miembros de ambas cámaras disponen de iniciativa legislativa. La mayor parte de las iniciativas provienen del gobierno, pero también hay propuestas de legislación presentadas a instancias de uno o varios diputados individuales (Private Members´ bills). Las leyes que provienen del gobierno a su vez se dividen en dos tipos: las que tra-
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tan de asuntos financieros (money bills) y las que no (non-financial bills), que pueden ser presentadas tanto en la Cámara de los Comunes como en el Senado. La mayor parte del trabajo de los parlamentarios se dedica a los proyectos de ley provenientes del gobierno, que son los que tienen mayor probabilidad de convertirse en ley. La Cámara de los Comunes también ejerce funciones de control del Gobierno. Además de la responsabilidad individual de cada ministro por la gestión de su departamento, los Comunes controlan al gobierno a través del principio de responsabilidad colectiva del Gabinete. Sin embargo, aunque existen las figuras del voto de confianza y la moción de censura, en realidad cada votación de un proyecto de ley puede ser concebida como un voto de confianza. También realiza un control económico del gobierno a través del presupuesto, que debe ser aprobado por la Cámara de los Comunes. El principio de responsabilidad colectiva del gobierno encuentra su contrapeso en la potestad del Primer Ministro de disolver la Cámara. Se trata de una decisión del Primer Ministro que previamente tiene que ser deliberada en el gabinete. Dado el menor protagonismo del parlamento en relación al gobierno, en la actualidad no cabe entender esta potestad de disolución tanto como mecanismo de equilibrio, sino como un instrumento que dota de mayor poder al ejecutivo. Normalmente las disoluciones anticipadas surgen por disensiones internas del gabinete o para adelantar las elecciones por interés del partido en el gobierno. Existen otras instituciones de control parlamentario de la labor del gobierno como las comparecencias de los miembros del gobierno en la Cámara de los Comunes. Se trata del turno de preguntas (question period), que tiene lugar todos los días de la semana excepto el viernes. Es uno de los momentos de mayordinamismo de los debates de la Cámara de los Comunes, poniéndose a prueba la capacidad de reacción y la habilidad dialéctica de los diputados.
El Senado El Senado canadiense no corresponde ni al modelo de senado de los sistemas federales, ni al propio de los países en los que responde a una tradición de ser la cámara de representación de estamentos concretos de la sociedad.
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Es la única cámara parlamentaria del mundo en la que todos los puestos son designados. Les nombra el Gobernador General siguiendo las sugerencias del gobierno. Hay 104 senadores, 24 de los cuales representan a las principales regiones: Ontario, Québec, el Oeste (6 de cada una de las cuatro provincias al este de Ontario), y las Marítimas (10 de New Brunswick y Nueva Escocia y 4 de Prince Edward Islad), además de otros 6 de Newfoundland, a los que se añade 1 senador por Yukon y otro por los territorios del noroeste (Northwest Territories). En la Constitución se refleja la posibilidad de nombrar entre 4 y 8 senadores más (asignados de manera igualitaria a las 4 regiones más importantes), con el fin de evitar una situación de bloqueo con la Cámara de los Comunes, lo que puede ocurrir cuando existen mayorías de signo político distinto en ambas cámaras. En 1988, Brian Mulroney (del Partido Conservador-Progresista), utilizó por primera vez en la historia canadiense este procedimiento para evitar que el Senado, con mayoría liberal, se opusiera a una ley de impuestos sobre bienes y servicios (Jackson y Jackson 1998: 328). Los senadores nominalmente representan a la provincia por la cual han sido nombrados, donde deben residir y poseer propiedades. Por tanto, existe un componente territorial/regional en la composición del Senado, si bien muy difuminado, sobre todo si lo comparamos con sistemas políticos con estructura federal.El mandato de los senadores fue vitalicio hasta 1965, cuando se decidió que se debían jubilar cuando alcanzaran los 75 años de edad. Se suele nombrar a líderes en retirada, y a personas que han destacado en su labor política o profesional. También existe margen para aprovechar para nombrar a personas pertenecientes a minorías que estén infrarrepresentadas en la Cámara de los Comunes, contribuyendo así a compensar esta circunstancia. El Senado canadiense actúa como cámara de segunda lectura. Formalmente tiene poderes iguales a los de la Cámara de los Comunes, con tres excepciones importantes. En primer lugar, cuando un proyecto de ley tiene implicaciones financieras o presupuestarias, éste debe ser presentado primeramente en la Cámara de los Comunes. En segundo lugar, el Senado no tiene poderes en relación con la designación y control del Gobierno, que sólo es políticamente responsable ante la Cámara de los Comunes. Por último, es preciso señalarque el Senado tiene un poder de veto temporal en lo que se refiere a reformas constitucionales, mientras que tiene un poder de veto más amplio en otras leyes.
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En la actualidad el Senado goza de amplios poderes formales, pero la forma de elección de los senadores y la desigualdad en la representación de las provincias restan legitimidad al ejercicio de esos poderes (Mc Cormick 1995: 235). Es poco frecuente que ejerza un veto sobre ninguna ley y generalmente su intervención consiste en realizar puntualizaciones de carácter técnico a los textos legislativos, siendo su actitud la de cooperar y no entrar en graves conflictos con la Cámara de los Comunes. Ante estas limitaciones para ejercer sus poderes en la práctica se han propuesto diferentes opciones de reforma, sobre todo en lo que se refiere a tres aspectos fundamentales: la forma de elección de los senadores, el número y reparto de senadores por provincia y las funciones del Senado (Albertí Rovira 1996). En cuanto al primer punto, la mayor parte de las propuestas insisten en la elección directa, pero también hay partidarios de que los senadores sean designados por las legislaturas provinciales. En lo que se refiere al segundo punto, la mayor parte de los debates se centra en dilucidar si todas las provincias deben tener una representación paritaria, o si se debe tener en cuenta la población de cada provincia para ponderar la representación, sin llegar en todo caso a considerarlo el único criterio de reparto. En cuanto a las funciones del Senado, existe un cierto consenso en que se produzca una especialización en cuestiones relativas a las provincias (revisión de legislación que les afecte, pero también de nombramientos).
4.3. El Gobierno Aunque la Constitución canadiense establece que el poder ejecutivo formalmente recae en el Gobernador General, en la práctica sus poderes son muy limitados, siendo el gobierno federal quien toma las decisiones políticas más importantes. La constitución se refiere al Consejo Privado de la Reina, creado históricamente para asistir y asesorar al Gobernador General, pero sus funciones actuales son fundamentalmente de carácter simbólico. Sus miembros son nombrados por el Primer Ministro con carácter vitalicio. Uno de los comités del Consejo Privado, conocido como el Gabinete, con el Primer Ministro al frente, es el verdadero poder ejecutivo de Canadá, a lo que normalmente se hace referencia cuando se habla del gobierno.
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El Gobernador General está obligado, por convención, a otorgar aprobación formal a cualquier decisión tomada por el Gabinete y a las leyes emanadas del Parlamento. Por tanto, aunque Canadá tiene una forma de gobierno monárquica, que encarna el Gobernador General, el verdadero poder ejecutivo reside en el Gabinete. La autoridad del Primer Ministro y de los ministros descansa en el peso de las convenciones y de la tradición, dada la ausencia de referencias a sus funciones en la Constitución. El Primer Ministro debe conservar la confianza de la Cámara de los Comunes para permanecer en su puesto. En contrapartida, como es habitual en los regímenes parlamentarios, tiene la potestad de disolver esta cámara y convocar elecciones. No es obligatorio que el Primer Ministro sea diputado, pero la convención dicta que debe serlo. El Primer Ministro tiene la potestad de elegir la organización interna del Gabinete y el número de ministros que lo integran, que suele oscilar entre los 25 y 30, así como de seleccionar a sus integrantes. En los nombramientos influyen toda una serie de factores, desde la competencia y la experiencia en la materia, hasta la lealtad política y personal. También se intenta que haya un equilibrio territorial y que estén presentes las diferentes regiones en las que se agrupan las provincias canadienses (provincias del Norte, del Este, del Oeste, Ontario y Québec) (Hunt 1995: 198). También nombra otros cargos como los Secretarios Parlamentarios, de los cuales existen tantos como ministros haya en el gobierno. Su función es asistir a los ministros en sus funciones. Nombra también a senadores, jueces y los puestos más relevantes del funcionariado. Jackson y Jackson (1998: 266) sitúan el volumen de nombramientos dependientes del Primer Ministro en torno a los dos mil. Curiosamente muchos de estos nombramientos necesitan la aprobación formal del Gobernador General, pero a su vez éste en la práctica es nombrado a propuesta del Primer Ministro. En el Cuadro 2 aparece una lista de todos los Primeros Ministros que ha tenido Canadá desde la creación de la confederación, así como los partidos a los que pertenecía. Se trata, en casi todos los casos, de gobiernos monocolor. Se observa también que la jefatura del gobierno ha recaído en los dos partidos más importantes del sistema político desde su creación: el Partido Liberal y el Conservador (luego Conservador-Progresista). Esto ha seguido siendo así hasta la actualidad, a pesar de los cambios acontecidos en el sistema de partidos del que se hablará en una sección posterior del capítulo. Tam-
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Cuadro 2. Relación de Primeros Ministros desde 1867 Año
Primer Ministro
Provincia de residencia
Partido
1867-73
Sir. John A. Macdonald
Ontario
Liberal- Conservador
1873-78
Alexander Mackenzie
Ontario
Liberal
1878-91
Sir John A. Macdonald
Ontario
Conservador
1891-92
Sir John Abbott
Québec
Conservador
1892-94
Sir John Thompson
Nueva Escocia
Conservador
1894-96
Sir Mackenzie Bowell
Ontario
Conservador
Abr.-Jul. 1896
Sir Charles Tupper
Nueva Escocia
Conservador
1896-1911
Sir Wilfried Laurier
Québec
Liberal
1911-20
Sir Robert Borden
Nueva Escocia
Conservador
1920-21
Arthur Meighen
Manitoba
Conservador
1921-26
W.L Mackenzie King
Ontario
Liberal
Jun.-Sept. 1926
Arthur Meighen
Manitoba
Conservador
1926-30
W.L Mackenzie King
Ontario
Liberal
1930-35
R.B. Bennett
Alberta
Conservador
1935-48
W.L Mackenzie King
Ontario
Liberal
1948-57
Louis St. Laurent
Québec
Liberal
1957-63
John Diefenbaker
Saskatchewan
Conservador
1963-68
Lester B. Pearson
Ontario
Liberal
1968-79
Pierre Elliot Trudeau
Québec
Liberal
1979-80
Joseph Clark
Alberta
Conservador
1980-84
Pierre Elliot Trudeau
Québec
Liberal
Jun- Sept. 1984
John Turner
Ontario
Liberal
1984-93
Brian Mulroney
Québec
Conservador
Jun.- Nov. 1993
Kim Campbell
British Columbia
Conservador
1993- 2003
Jean Chrétien
Québec
Liberal
2003 - 2006
Paul Edgar Ph. Martin
Québec
Liberal
2006 -…
Stephen Harper
Alberta
Conservador
Fuente: Elaboración propia a partir de documentación elaborada por la Biblioteca del Parlamento (información publicada en: http://www2.parl.gc.ca/parlinfo/Compilations/FederalGovernment/PrimeMinisters/Gallery.aspx).
573
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
bién se puede observar que el tiempo de permanencia de los Primeros Ministros en su puesto oscila mucho pero en todo caso cabe hablar de periodos prolongados que en varias ocasiones comprenden la reelección, e incluso casos como los de Arthur Meighen, W. L. Mackenzie King y Pierre Trudeau, que repitieron como Primer Ministro en legislaturas no consecutivas. Otro dato que aparece en el cuadro es la procedencia geográfica de los Primeros Ministros, algo muy importante en Canadá. El cuadro refleja un cierto equilibrio entre las dos provincias más importantes del país, Ontario y Québec, en lo que se refiere a tener un representante de su provincia en el puesto ejecutivo más importante, mientras que otras provincias como Manitoba, Alberta, Nueva Escocia, British Columbia o Saskatchewan han tenido menos presencia en ese cargo.
4.4. El Poder Judicial La independencia del Poder Judicial canadiense se sustenta sobre una base meritocrática y profesional. En concordancia con el sistema judicial británico, los jueces, fiscales, y abogados realizan una carrera profesional en la que acceder a niveles superiores en la judicatura requiere experiencia previa en los niveles inferiores y un relativo prestigio. No existe, por otro lado, una institución de gobierno de los jueces de carácter político. La independencia última de los jueces reside en el carácter vitalicio de sus magistraturas, aunque su nombramiento dependa del Ejecutivo. Por ejemplo, los miembros de la Corte Suprema canadiense son nombrados por el Gobernador General a propuesta del Primer Ministro entre jueces y juristas de prestigio de los tribunales supremos de las provincias; pero una vez designados su independencia es total pues solo la jubilación a los 75 años o la renuncia pueden apartarles de sus funciones. El poder judicial canadiense se caracteriza por su estructura piramidal en cuyo vértice se encuentra La Corte Suprema de Canadá (Supreme Court), tribunal federal de apelación de última instancia, instancia de resolución de conflictos competenciales entre provincias y gobierno federal e intérprete de la constitución y de cuestiones legales controvertidas. Por debajo de la Corte Suprema se encuentra el sistema judicial de cada provincia y, desde una reforma acaecida en 2003, tres instancias judiciales de ámbito federal: la Corte Federal (Federal Court), la Cortel Federal de Apelación y el Tribunal de Tasas (Tax Court of Canada). .
574
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
El sistema judicial de las provincias y de los territorios está compuesto por dos niveles: los tribunales provinciales y los tribunales superiores. Los tribunales provinciales se ocupan, en general, de delitos penales aunque en alguna provincia también son competentes en derecho civil. Los jueces de este nivel judicial son nombrados por los respectivos gobiernos de cada provincia. Los tribunales superiores constituyen el más alto nivel del sistema judicial dentro de una provincia. Tienen poder para revisar las actuaciones de los tribunales de nivel inferior. Los jueces de los tribunales superiores de las provincias son nombrados por el gobierno federal y sus salarios son establecidos por el Parlamento federal; su edad de jubilación obligatoria (establecida también por el Parlamento) es a los 75 años. Las funciones de los tribunales superiores se dividen en dos: procesamiento y apelación. En algunos casos estas dos funciones se llevan a cabo por una sola sala que lleva el nombre de Tribunal Superior, como en el caso del Tribunal Superior de Ontario o el de Québec. Cuando esta doble función del tribunal superior se lleva a cabo por dos salas, se distingue entre lo que se denomina Tribunal Superior Provincial (la sala que se encarga de procesamiento) y lo que se denomina Corte de Apelación. El sistema judicial federal está compuesto, como se ha mencionado anteriormente, por la Corte Suprema de Canadá, la Corte Federal (dividida entre la Corte de Apelación y la Corte de Procesamiento), y el Tribunal de Tasas. El origen de estas instancias judiciales canadienses hay que buscarlo en el Acta de Constitución de 1867 que autorizaba al Parlamento a establecer un tribunal general de apelación para Canadá, así cuantos tribunales adicionales fueran necesarios para garantizar una correcta administración de la legislación canadiense. La Corte Suprema de Canadá se creó en 1875 a partir de la Dominion Act, como instancia general de apelación en Canadá, no como instancia final como lo es hoy en día, puesto que en aquella época tal función estaba en manos del Judicial Committee of the Privy Council, una división especial del Tribunal de Casación del Reino Unido dedicado sólo a resolver apelaciones provenientes de los países y colonias del Imperio (y luego de la Commonwealth). La Corte Suprema actual se compone de nueve jueces que representan a las cinco regiones principales del país; tres de estos nueve jueces tienen que provenir de Québec en reconocimiento a un aspecto característico del sistema judicial de esta provincia: la pervivencia del sistema de derecho continental, el denominado civil law o code civil.
575
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Así, mientras que el resto del territorio canadiense se rige por el sistema británico de aplicación del derecho (common law), basado en el precedente judicial, en Québec, por sus raíces francesas, parte del derecho, especialmente el derecho privado, se rige por el derecho codificado, o lo que es lo mismo, por el Código Civil. Una de las características del trabajo de el Tribunal Supremo es que, si bien es un tribunal de apelación, no necesariamente tiene que aceptar todas las apelaciones que le llegan. De hecho, el tribunal es altamente selectivo y se centra en aquellas apelaciones cuyo contenido, o cuyos aspectos fundamentales, pueden ser claves para el desarrollo de la sociedad canadiense. Sus sentencias tienen un claro papel directriz de la interpretación de la ley, al aplicar reglas generales a los casos específicos sobre los que se pronuncia. Por otro lado, hay que recordar que, como instancia final de apelación, la Corte Suprema tiene la última palabra en cualquier área del derecho y en todo el país. Así la Corte Suprema, por ser competente en cualquier materia y por su clara perfil selectivo, es una de las instituciones más poderosas del país. (Jackson y Jackson 1998: 187). Con anterioridad a 2003, la Corte Federal, estaba dividida en dos instancias: la Corte Federal de Apelación (Federal Court of Appeal) y la Corte de Procesamiento (Trial Division) tenían su origen en la autorización que el Acta de Constitución de 1867 da al Parlamento. De hecho la Corte Federal se estableció en 1971. La jurisdicción de la Corte Federal incluye áreas especializadas como ahora los derechos de autor (copyrights) y el derecho marítimo. También es competente para revisar decisiones de tribunales administrativos nombrados por las autoridades federales, como por ejemplo, el Immigration Appeal Board y el National Parole Board.
5. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL Canadá es un sistema federal desde su origen como dominio en 1867. En ese momento se intentó que el gobierno federal fuera predominante con respecto al de las provincias. A diferencia de los Estados Unidos de América, se pensó que la cláusula residual en la división de poderes debería beneficiar a las autoridades federales, que serían depositarias de todas las competencias no expresamente atribuidas a las provincias. Como señalan Jackson y Jackson (1998), aunque se utilizara el término «confederación», en realidad, los
576
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
Organización Terrotorial de Canadá
PRAIRE PROVINCES ATLANTIC PROVINCES NORTHLAND ONTARIO BRITISH COLUMBIA YT
QUÉBEC
NORTHLAND NU
NT BRITISH COLUMBIA BC
ATLANTIC PROVINCES
PRAIRE PROVINCES AB
NL
MB SK
Alberta....................................... AB British Columbia.......................... BC Manitoba................................... MB New Brunswick........................... NB Newfoundland and Labrador.......... NL Northwest Territories.................... NT Nova Scotia................................ NS
ONTARIO ON
QUÉBEC QC
PF NB
NS
Nunavut........................................ NU Ontario......................................... ON Prince Edward Island....................... PE Quebec......................................... QC Saskatchewan............................... SK Yukon........................................... UT
arquitectos del sistema político canadiense idearon un sistema más cercano al federalismo centralizado que a una confederación. Este federalismo «centralizado» se tradujo en una división de competencias, plasmada en la Constitución de 1867 que otorgaba mayores poderes al nivel federal de gobierno. Su artículo 91 enumera las competencias de este nivel de gobierno y establece que también dispone de los poderes residuales, es decir, los no expresamente asignados a las provincias. El tipo de federalismo que se ha desarrollado en Canadá se corresponde con el «federalismo asimétrico», denominación que responde al hecho de que no todas las provincias tengan las mismas competencias. Ya de partida, el BNA concedió únicamente a Québec un status constitucional especial, garantizando el uso del francés, la existencia de escuelas religiosas y el uso
577
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
del Código Civil que tenía esa provincia por su vinculación con Francia. Una de las tensiones permanentes en la evolución del federalismo se ha referido, precisamente, a la que existe entre una visión del sistema federal en el que todas las provincias tienen atribuciones parecidas, frente a otra, el modelo de federalismo asimétrico, en el que se establecen algunas diferencias entre provincias. El equilibrio de poder entre el gobierno central y las provincias ha pasado por fases de predominio de uno y otro. Cody (1977) señala la existencia de cuatro fases. En la primera fase el gobierno central era claramente predominante sobre las provincias tanto en lo que se refiere a la división de competencias, como, sobre todo, al sistema fiscal. Se creó un sistema fiscal muy centralizado, y el gobierno central pasaba una subvención a las provincias para que desarrollasen sus competencias. La necesidad de obtener fuentes de financiación adicionales para las provincias se convirtió en una de las causas de conflicto más importantes, que ha perdurado durante todo el desarrollo posterior del sistema político canadiense. Seguidamente se produjo un desplazamiento del centro de gravedad hacia las provincias. Hacia los años 1920 se produjo un nuevo movimiento pendular, esta vez en favor del gobierno central, que adquirió protagonismo en la época de la gran depresión de 1929. La necesidad de fondos económicos y la puesta en marcha de políticas sociales hizo que los gobiernos provinciales dependieran económicamente del gobierno central, y dio a éste mayor protagonismo. El gobierno dotaba de financiación a las provincias con la condición de que fuera gastado en determinadas partidas. Eran los «subsidios condicionados» (conditional grants), mediante los cuales el gobierno federal transfería financiación a las provincias para programas específicos con la condición de que ese dinero se gastara de acuerdo con las directrices marcadas por el gobierno federal. Aunque esos subsidios ayudaron a solventar algunos problemas importantes de financiación de las provincias, no aumentaron su autonomía, y tendieron a provocar rechazo porque se asociaban a una actitud paternalista del gobierno federal (Jackson y Jackson 1998: 213). Hacia la década de 1950 el péndulo osciló nuevamente, al reforzarse el poder de las provincias. Se cambió el sistema de financiación y el modelo fiscal. La financiación condicional fue sustituida por programas de financiación compartida entre el gobierno central y las provincias. Era la etapa de
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EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
desarrollo del federalismo cooperativo en el que seguía existiendo un claro predominio del gobierno central, a pesar de que las provincias tuvieran mayor protagonismo que en épocas anteriores (Cody 1977: 66-7, Cameron y Simeon 1999: 15-6). En ese momento se fueron desarrollando en Quebec demandas de autogobierno. Sus élites políticas reclamaban que se reconociese la posibilidad de desmarcarse («opt-out») de algunas políticas federales. Las décadas siguientes (años sesenta y setenta) se caracterizaron porque se incrementó la conflictividad entre las provincias y el gobierno federal. Comenzaba la etapa del federalismo ejecutivo (Cody 1977: 70-71). Uno de los signos más evidentes del cambio en el tipo de interacción entre las provincias y el gobierno federal la creación de foros de encuentro entre ambas instancias en los que participaban políticos de alto rango. En resumen, las relaciones comenzaron a adquirir un claro matiz político. La institución más representativa del federalismo ejecutivo es la conferencia anual de Primeros Ministros de las diez provincias canadienses (premiers). Durante la última parte de la década de los años sesenta y la de los setenta aumentaron las tensiones intergubernamentales. El federalismo cooperativo de fases anteriores se convirtió en federalismo competitivo (Cameron y Simeon 1999: 16). Las reuniones de los primeros ministros provinciales se convirtieron en un foro para alcanzar consenso, pero también para plantear disenso, al ser cada vez más conscientes estos de que actuaban como portavoces de las demandas de las provincias, con un medio de comunicación que transmitía directamente su actuación a sus respectivos públicos. No solo se trataba de un federalismo con frecuentes conflictos entre gobiernos provinciales, o entre el nivel federal y el provincial, sino que comenzaban a plantearse desacuerdos fundamentales sobre la forma en la que estaba definido y funcionaba el federalismo en Canadá. Se abre así una etapa, aún no concluida, que podría denominarse «federalismo cuestionado», en la que el conflicto intergubernamental ha afectado cuestiones constitucionales. Entre estas cuestiones destacan las demandas de Québec de ser reconocida como una sociedad distinta, y de que dicho reconocimiento se tradujese en la posibilidad de no participar en algunos programas gubernamentales. La manifestación más extrema del descontento de Québec ha sido la realización de dos referéndums sobre la secesión. La novedad de la década de los noventa fue la cristalización de la resistencia de las provincias de habla inglesa a la dualidad y a la consideración
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
distinta de Québec. En las provincias del Oeste esta oposición se une al sentimiento de marginación por parte de los gobiernos federales, según esta opinión más enfocados a las dos provincias más pobladas: Ontario y Québec. En la actualidad sigue existiendo una lucha entre dos visiones del federalismo canadiense. Una de corte igualitario para todas las provincias, que es la que apoyan las regiones anglófonas, especialmente las del Oeste del país, y otra de carácter asimétrico, que reconoce las particularidades de Québec2.
6. LOS ACTORES POLÍTICOS 6.1. Los partidos políticos y el sistema de partidos El sistema de partidos ha conocido diferentes fases en su evolución. Durante la primera fase de la existencia de Canadá desde la creación de la confederación en 1867 tenía una estructura claramente bipartidista. El Partido Liberal y el Partido Conservador eran las principales fuerzas del sistema. Se trataba de organizaciones de notables con una escasa presencia extra-parlamentaria, cuyo funcionamiento se basaba fundamentalmente en el patronazgo (Carty 1991: 126). El predominio de los notables locales hizo que fuera difícil construir organizaciones nacionales con una cierta coherencia, coordinación y disciplina. El Partido Liberal y el Partido Conservador monopolizaban la competición electoral, consiguiendo resultados conjuntos cercanos al noventa por ciento de los votos. Las organizaciones locales de los partidos normalmente operaban tanto en la política provincial como en la federal. El solapamiento era casi absoluto y el electorado respondía a dicho solapamiento con un comportamiento electoral uniforme en convocatorias federales y provinciales (Carty 1991: 128). La sociedad canadiense experimentó transformaciones significativas durante los primeros años del siglo XX con los procesos de industrialización y urbanización. Los efectos de estas transformaciones sobre el sistema político se dejaron sentir después de la Primera Guerra Mundial, que es el momento en el que Carty fija el comienzo de una nueva fase de desarrollo del sistema de partidos, que dura hasta los años sesenta (1991: 132). Duran-
2 Véase la obra de McRoberts (1997) sobre los rasgos definitorios y el proceso de gestación histórica de estas dos concepciones del federalismo.
580
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
te este periodo surgieron nuevos partidos como el Partido Progresista, que canalizó el descontento del Oeste, las demandas de las zonas rurales de Ontario y de las provincias de la costa Atlántica (Maritimes). Por otra parte, se acabó con las prácticas de control del voto con la adopción del sufragio universal. Además, la reforma del funcionariado hizo que los partidos perdieran el patronazgo como uno de sus recursos más importantes de poder. En esta fase el Partido Liberal se convirtió en el partido de gobierno por excelencia. Era el único partido que contaba con un apoyo significativo en Quebec, y también avanzaba en las zonas del Oeste del país. Se fueron desarrollando las organizaciones extraparlamentarias de los principales partidos, que abrieron oficinas centrales en Ottawa. Estas organizaciones adquirieron una dimensión federal, aunque comenzaron a vislumbrarse los primeros signos de regionalización del sistema. Uno de los indicadores de este proceso era la creciente variación regional en el apoyo electoral de los partidos. Los partidos se estaban convirtiendo en los portavoces de intereses regionales en lo que Carty denomina «regional brokerage» (1991: 132). La estructura de competición cambió con respecto a la etapa precedente. Mientras que los Liberales y los Conservadores continuaban estructurando la competición electoral en las provincias atlánticas, Ontario y Quebec, en el Oeste surgieron nuevos partidos, algunos de ellos con un marcado carácter de partido «protesta». El Partido Liberal pasó a ser dominante, convirtiéndose en la única organización partidista que podía abarcar la diversidad de intereses regionales que se estaban generando. Entre los nuevos partidos figuraba en primer lugar el movimiento de los Progresistas que se desarrolló a comienzos de los años veinte a partir de organizaciones de granjeros (United Farmers), con el propósito de canalizar los intereses de las zonas rurales, fundamentalmente de Manitoba, Saskatchewan y Alberta, y parte de Ontario. Con el tiempo este partido desaparecería y a principios de los años cuarenta uno de sus líderes se convertiría en el líder del Partido Conservador, que a partir de ese momento añadió el nombre del desaparecido partido al suyo, convirtiéndose en el Partido Conservador Progresista (Jackson y Jackson 1998: 401). Otro de los nuevos partidos era el Crédito Social (Social Credit), que expresaba el sentimiento de alienación de los que creían que los intereses de su región no habían sido recogidos en el programa de los Liberales. Su implantación se reducía prácticamente a la provincia de Alberta y acabó desapareciendo de la política federal (aunque permaneció como partido de ámbito provincial).
581
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
El último de los nuevos movimientos relevantes era la Co-opertive Commonwealth Federation (CCF), fundado por una amalgama de socialistas fabianos, marxistas, granjeros y trabajadores. Intentó establecer una coalición de apoyo de base trabajadora en todo el país, pero no consiguió un apoyo uniforme en el país. En 1961 se disolvió y se refundó bajo el nombre de Nuevo Partido Democrático; partido de ideología socialdemócrata que contó con el apoyo del movimiento sindical. La siguiente fase de desarrollo de sistema de partidos comienza en los años sesenta y dura hasta el realineamiento de las elecciones celebradas en los años noventa. La acomodación de los intereses regionales ya no se realizaba como parte de la política federal, sino que se institucionalizó en una nueva arena, la de las relaciones intergubernamentales entre los ejecutivos provinciales y el ejecutivo federal, cuya máxima expresión eran las cumbres anuales de los primeros ministros de cada provincia. Los partidos de ámbito federal quedaron así desprovistos de lo que había sido una de sus funciones durante la etapa precedente: la acomodación de los intereses regionales. Como señala Carty (1991: 136), los partidos empezaron a competir entre sí por el apoyo de los electores en todo el país, incluso si eso significaba entrar en colisión con sus propias organizaciones provinciales. El desarrollo de los medios de comunicación de masas, en especial de la televisión, facilitó esta tarea para los partidos, ya que ponía a su disposición un medio de fácil acceso para la generalidad del electorado, independientemente de donde residiera. La separación de las organizaciones de partido federal y provincial fue el desarrollo organizativo más importante de esta etapa. El origen de la separación en una organización federal y otra diferente en cada una de las provincias es diferente en cada formación política, pero las razones del fenómeno es más o menos común a todos los casos. El primer ejemplo se produjo en Québec a mediados de la década de los cincuenta. El aumento de apoyo a las opciones que defendían de forma más expresa las demandas nacionalistas de Quebec, hizo que el Partido Liberal se planteara la necesidad de diferenciar su discurso y sus ofertas en Québec de las que planteaba en el resto del territorio canadiense. La respuesta consistió en crear una organización partidista totalmente separada del Partido Liberal federal, bajo el liderazgo de Jean Lesage (Elkin 1991: 13). El proceso se extendió a otras provincias y a otros partidos políticos, aunque el grado de separación varió en intensidad dependiendo de las regiones y del partido político.
582
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
Por lo tanto, en la actualidad una de las principales notas distintivas de Canadá es que existen dos tipos de sistemas de partidos, uno es el sistema de partidos federal conformado por los partidos que compiten en las elecciones de ámbito federal y el otro por los de ámbito provincial en cada una de las diez provincias que conforman el territorio canadiense. Aunque hay partidos de la misma familia ideológica presentes en la política provincial y en la federal, se trata, en general, de organizaciones formalmente diferentes. Carty no contempla en su trabajo el desarrollo de la última fase del sistema de partidos que se inició tras las elecciones generales de 1993. En dicha convocatoria se produjo un «terremoto electoral» que afectó principalmente al Partido Conservador Progresista, que había estado en el gobierno desde 1984. Pasó de tener el voto del 43% de los canadienses en 1988 al 16%, pero la caída fue más dura en lo que se refiere a la representación parlamentaria: pasó de tener 169 escaños a tener tan sólo 2 diputados. Se puede decir que en las elecciones de 1993 el Partido Conservador Progresista prácticamente fue borrado del mapa, al menos en lo que se refiere al ámbito federal. El Partido Liberal ganó las elecciones con el 41% de los votos y obtuvo 177 escaños. Al NDP también le afectó el vuelco electoral. Perdió 13 puntos con respecto a 1988 (como muestra la tabla en el anexo, pasó del 20% al 9% de votos válidos y de tener 43 escaños a 9). Otro resultado sorprendente de las elecciones de 1993 fue que el Bloque Quebequés se convirtió en el principal partido de la oposición, al conseguir 54 escaños, dos más que otro partido nuevo en la escena federal, el Partido de la Reforma (Reform Party). El Bloque Quebequés fue fundado por Lucien Bouchard, quien había formado parte del gobierno conservador encabezado por Brian Mulroney. Sus desacuerdos con la política del gobierno en relación a las negociaciones sobre la reforma constitucional del lago Meech le hicieron abandonar el gabinete y el Partido Conservador, y crear un nuevo partido, el Bloque Quebequés. Su principal demanda es la secesión de Quebec del resto de Canadá. El Partido de la Reforma (RP) fue fundado en 1987 por Preston Manning. Puede ser catalogado como «partido protesta», que apela al sentimiento de alienación política y económica del sur de Alberta particularmente, pero de todas las provincias del Oeste en general. Presentó candidatos a las elecciones generales de 1988, pero no consiguió obtener ningún escaño, a pesar de que alcanzó el 15% de los votos en Alberta. Poco después obtendría representación parlamentaria al ganar una elección parcial. Su progresión
583
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
fue muy rápida. Hacia 1991, en un momento de baja popularidad del gobierno conservador, decidió extender su estructura organizativa hacia la provincia de Manitoba. En las elecciones generales de 1993 presentó candidatos en todas las provincias excepto en Québec. Combina la defensa de las demandas de las provincias del Oeste del país, con la de aquellos a los que el sistema político no ha prestado mucha atención. Plantea un discurso contrario a los partidos tradicionales y a la excesiva presencia del Estado en la economía. Los problemas económicos y sociales se atribuyen en el discurso del Partido de la Reforma a los inmigrantes, al multiculturalismo, etc. Rechaza el status especial de Québec, reclamando un trato igual para todas las provincias y los ciudadanos canadienses. Poco tiempo después del éxito electoral de 1993, tanto el discurso como la forma de organización empezaron a cambiar. Se fue convirtiendo en un partido más moderado, que aspiraba a conseguir apoyo en la provincia de Ontario y en las provincias del Este. A pesar de la moderación de algunos aspectos de su política, sigue oponiéndose enérgicamente a la consideración de Quebec como una sociedad distinta con derechos especiales dentro de Canadá. Su líder, Preston Manning, se ha convertido en el portavoz de los canadienses de habla inglesa en contra de las pretensiones de Quebec. En las elecciones de 1997, uno de sus principales objetivos era convertirse en un partido de ámbito nacional (Ellis y Archer 1997). Consiguió avances significativos en las provincias del Oeste, las más próximas a su mensaje, pero no consiguió los resultados de expansión que esperaba en Ontario y en las provincias del Atlántico. Mantuvo estos objetivos en las elecciones federales de 2000, en las que se presentó bajo el nombre de «Alianza canadiense reformista-conservadora» (Canadian Reform Conservative Alliance), con un nuevo líder, Stockwell Day. Tras los sucesivos fracasos a la hora de ampliar su base de apoyo a otras zonas del país, el partido se unió al Partido Conservador Progresista en 2003 para formar el Partido Conservador de Canadá. La nueva configuración del sistema de partidos presenta notas diferentes al de anteriores etapas. Para empezar, las elecciones de 1997, 2000, 2004, 2006 y 2008 han consolidado el formato multipartidista del sistema de partidos federal, ya que, aunque la Alianza Canadiense (antes Partido de la Reforma) desapareció a partir de 2003, la presencia del Bloc Quebecois se ha consolidado en las elecciones celebradas desde entonces. Un segundo rasgo importante es la inestabilidad del sistema de partidos, caracterizado en este último periodo por una volatilidad elevada, que se pone de manifiesto al observar los cambios
584
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
en los resultados de los partidos entre una elección y otra. Esta inestabilidad ha afectado partidos tan relevantes del sistema como el Partido Liberal o el Partido Conservador Progresista (ahora Partido Conservador de Canadá). El Partido Liberal pasó de tener mayoría absoluta en las elecciones de 1993, 1997 y 2000, y dominar la escena política a estar al frente de un gobierno en minoría como resultado de las elecciones de 2004, para posteriormente pasar a la oposición tras la victoria del Partido Conservador de Canadá en 2006 y, finalmente, obtener su peor resultado electoral en 2008. Por su parte, tras su debacle electoral en 1993, el Partido Conservador Progresistas casi fue recuperando apoyo electoral en las siguientes convocatorias electorales, pero fue tras su unión con el antiguo Partido de la Reforma cuando consiguió dar un paso adelante en las elecciones de 2004, y finalmente ganar las elecciones tanto en 2006 como en 2008 y ponerse al frente de gobiernos minoritarios. Tabla 1. Resultados de las elecciones federales de 2008. Escaños por partido y por provincia Provincia/Territorio
Partido Partido Bloque Nuevo do Candidatos Conservador Liberal Quebequés Democrático independe Canadá de Canadá (BQ) (NDP) dientes
Total
Newfoundland and Labrador
—
6
—
1
—
7
Prince Edward Island
1
3
—
—
—
4
Nova Scotia
3
5
—
2
1
11
New Brunswick
6
3
—
1
—
10
Quebec
10
14
49
1
1
75
Ontario
51
38
—
17
—
106
Manitoba
9
1
—
4
—
14
Saskatchewan
13
1
—
—
—
14
Alberta
27
—
—
1
—
28
British Columbia
22
5
—
9
—
36
Yukon
—
1
—
—
—
1
Northwest Territories
—
—
—
1
—
1
Nunavut
1
—
—
—
1
TOTAL
143
77
49
2
308
37
585
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Tabla 2. Resultados de las elecciones federales de 2006. Escaños por partido y por provincia Provincia/Territorio
Partido Partido Bloque Nuevo do Candidatos Conservador Liberal Quebequés Democrático indepen— de Canadá de Canadá (BQ) (NDP) dientes
Total
Newfoundland and Labrador
3
4
—
—
—
7
Prince Edward Island
—
4
—
—
—
4
Nova Scotia
3
6
—
2
—
11
New Brunswick
3
6
—
1
—
10
Quebec
10
13
51
—
1
75
Ontario
40
54
—
12
—
106
Manitoba
8
3
—
3
—
14
Saskatchewan
12
2
—
—
—
14
Alberta
28
0
—
—
—
28
British Columbia
17
9
—
10
—
36
Yukon
—
1
—
—
—
1
Northwest Territories
—
—
—
1
—
1
Nunavut
—
1
—
—
—
1
TOTAL
124
103
51
29
1
308
Un tercer rasgo distintivo importante del sistema de partidos que se ha confirmado es la presencia de partidos «regionales» en el ámbito federal. Tanto el Partido de la Reforma, en su día, como el Bloque Quebequés dependen electoralmente de una región (las provincias del Oeste y Québec, respectivamente). La contrapartida de esta evolución es que los partidos federales tenían cada vez más problemas para conseguir un apoyo electoral relativamente uniforme en todo el país. De hecho, entre 1993 y 2008, el Partido Liberal parecía ser el único que podía verdaderamente reclamar la condición de partido de ámbito federal, dado que conseguía escaños prácticamente en todas las provincias. Sin embargo, tras el refuerzo que supuso para el Partido Conservador Progresista su unión con la Alianza Canadiense, con una base de apoyo importante en las provincias del Oeste, ahora es el Partido Conservador de Canadá el que con mayor motivo puede reclamar esta condición.
586
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
Tabla 3. Resultados de las elecciones federales de 2004. Escaños por partido y por provincia Provincia/Territorio
Partido Partido Bloque Nuevo do Candidatos Conservador Liberal Quebequés Democrático indepen— de Canadá de Canadá (BQ) (NDP) dientes
Total
Newfoundland and Labrador
5
2
—
—
—
7
Prince Edward Island
4
—
—
—
—
4
Nova Scotia
6
3
—
2
—
11
New Brunswick
7
2
—
1
—
10
Quebec
21
—
54
—
—
75
Ontario
75
24
—
7
—
106
Manitoba
3
7
—
4
—
14
Saskatchewan
1
13
—
—
—
14
Alberta
2
26
—
—
—
28
British Columbia
8
22
—
5
1
36
Yukon
1
—
—
—
—
1
Northwest Territories
1
—
—
—
—
1
Nunavut
1
—
—
—
—
1
TOTAL
135
99
54
19
1
308
6.2. Los grupos de presión De los grupos de presión y sindicatos canadienses hay dos aspectos a destacar: por un lado, sus estructuras organizativas y, por otro, los distintos tipos existentes. La característica más destacable de la forma organizativa y las estrategias de los de grupos de presión y de sindicatos en Canadá es que tienen mucho que ver con la estructura federal del país (Jackson y Jackson 1998: 475): la necesidad de plantear estrategias de presión tanto a nivel federal como a nivel provincial ha llevado a que sindicatos y asociaciones de todo tipo adopten una organización de acuerdo con los distintos niveles de gobierno; en otras palabras, las asociaciones han tendido a desarrollar organizaciones de carácter federativo, con presencia y estructura operativa tanto en el ámbito del gobierno federal (en Ottawa) como en los ámbitos provinciales. La
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
actividad de los grupos de presión (el lobbying) está organizada alrededor de los centros políticos y su importancia dentro del sistema político canadiense es tal que existe un debate abierto sobre la posibilidad de regular que tal actividad se haga en las condiciones más transparentes y igualitarias posibles. Las pretensiones gubernamentales encaradas a regular la actividad de los grupos de presión se ha siempre encontrado con la firme oposición de éstos. En 1987, el gobierno federal instituyó legislativamente un registro de grupos dedicados al «lobby» a través de la Lobbyists Registration Act (Jackson y Jackson 1998: 479-82). La variedad de grupos de presión y sindicatos canadienses queda patente en el registro de asociaciones canadienses, que se cuentan por miles. Sólo en Ottawa hay más de 300 organizaciones profesionales y comerciales (Jackson y Jackson 1998: 473). Tal variedad puede clasificarse a partir de la distinción entre «grupos de presión en actividades económico-productivas» (organizaciones empresariales, sindicatos, etc.) y grupos de presión en actividades no productivas, como los grupos de cariz religioso, ecologistas etc. Algunos de ellos se auto-financian mientras que la gran mayoría depende fundamentalmente de las subvenciones gubernamentales. Los grupos de presión vinculados a la actividad productiva pueden clasificarse en tres grupos: las organizaciones empresariales y de comercio, los sindicatos y las organizaciones agrarias y pesqueras (Jackson y Jackson, 1998: 474 ss). 1. Organizaciones empresariales y de comercio. La mayor organización de comercio está articulada a través de la Cámara de Comercio de Canadá que, con sede en Ottawa, agrupa a más de 500 cámaras provinciales y locales que le proporcionan los recursos. Otra importante organización de este tipo es la Canadian Manufacturers Association. Esta asociación representa al 80% de los fabricantes canadienses y se financia a partir de las contribuciones de sus miembros. También hay que destacar a otra asociación de carácter comercial, el Business Council on National Issues, representante de los intereses de 150 empresas canadienses, en su mayoría multinacionales. Existen también asociaciones comerciales cuyos intereses están dirigidos al mercado interior. De estas asociaciones destacan la Canadian Industries Association y la Canadian Nuclear Association. Además de ellas hay asociaciones dirigidas a promover y proteger la industria del automóvil, la del papel, la petrolera, etc.
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2. Sindicatos. Los dos mayores sindicatos canadienses son dos grandes organizaciones-paraguas: el Canadian Labour Congress (CLC) y la Canadian Federation of Labour (Federación Canadiense del Trabajo). La primera de ellas, el CLC, es una organización estructurada federalmente que agrupa diversos sindicatos. Se estructura a partir de 12 oficinas regionales y 120 locales. La división de funciones se establece de acuerdo con el nivel de gobierno en el que operan. Así, la oficina situada en Ottawa se encarga de los temas de ámbito estatal e internacional, mientras que las ramas locales se encargan con los temas de ese nivel gubernamental. Su actividad de presión también se manifiesta en las arenas políticas propiamente dichas al apoyar, el CLC, al Partido Democrático Nuevo (NDP). Esta clara identificación política del CLC le distingue del otro movimiento sindical, la Federación Canadiense del Trabajo. Esta última plantea una actividad de presión cooperativa con cualquier partido y gobierno que les sean afines a sus intereses (Jackson y Jackson 1998: 476). 3. Las asociaciones agrarias, pesqueras y ganaderas. La importancia de estas asociaciones tiene que entenderse por el peso de estas dos actividades en la estructura económica del país. Hay que recordar que Canadá dispone de una de las mayores flotas pesqueras del mundo. Los intereses del sector pesquero se encuentran representados por una única asociación, el Fisheries Council of Canada, mientras que los intereses agrarios y ganaderos encuentran su representación en sendas asociaciones, la Canadian Federation of Agriculture (representa a dos tercios de todos los agricultores canadienses) y la National Farmers’ Union, de menor tamaño pero más combativa con el gobierno. Por lo que respecta a los grupos de interés que actúan fuera del sector económico, estos son de una gran variedad. Algunos de ellos representan a los intereses de los distintos grupos étnicos y religiosos que forman Canadá, como el Canadian Jewish Congress o el Arab Palestine Association, o el Canadian Council of Churches. Además de ellos están los grupos ecologistas, los que promueven la igualdad de sexos, o algunos centrados en temas muy concretos, como la Non-Smokers’ Rights Association.
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7. LAS ELECCIONES Y SISTEMA ELECTORAL 7.1. El sistema electoral El sistema electoral utilizado para conformar la Cámara de los Comunes es el mayoritario a una vuelta en distritos uninominales. El sistema first past the post es otro de los legados que dejaron los británicos en Canadá. En cada elección legislativa el país se divide en 301 circunscripciones (ridings), en cada una de las cuales es elegido el candidato que obtenga mayor número de votos. Aunque la mayor parte de los candidatos se presenta con el respaldo de un partido político, en cada elección se presenta también un buen número de candidatos independientes. Cuando queda vacante un puesto de diputado durante la legislatura se convocan elecciones parciales, denominadas by-elections, en el distrito correspondiente al diputado en cuestión. Estas elecciones se rigen por las mismas normas que las descritas para las elecciones federales. El sistema electoral produce una distorsión considerable entre la proporción de votos y de escaños que obtiene cada partido. Las formaciones políticas más perjudicadas son las que tienen un apoyo electoral minoritario y muy disperso en el territorio. Como se observa en la Tabla 4 sobre la relación entre el porcentaje del voto y el porcentaje de escaños obtenidos, el Partido Conservador, con un apoyo fuerte y homogéneo a lo largo del territorio, obtiene un porcentaje de escaños superior al que le correspondería por el número de votos que obtiene. Sin embargo, otros partidos como el NDP, obtienen menos diputados de los que les correspondería en una relación perfecta votos-escaños. Esto quiere decir que en 2008 el Partido Conservador fue el partido más votado en muchas circunscripciones, mientras que el Liberal y el NDP, que se quedan en segundo o tercer lugar «desperdiciando» así los votos conseguidos, que en muchos casos no se traducen en escaños. El Bloc Québécois no se ve tan perjudicado porque su apoyo electoral está muy concentrado territorialmente en las circunscripciones correspondientes a Québec y en muchas de esas circunscripciones obtiene escaño. Estos efectos son mucho más visibles si se observan los resultados electorales por provincia. Por ejemplo en Ontario, la Alianza reformista-conservadora consiguió en las elecciones federales de 2000 reunir el 24% del voto y tan sólo 2 escaños. Esto implica que en muchos distritos electorales de Ontario sus candidatos quedaron en segunda o tercera posición.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
Tabla 4. Resultados de las elecciones federales de 2008 % Voto
Escaños
% Escaños
Diferencia
Partido Conservador
37,7%
143
46,4%
8,7%
Partido Liberal
26,3%
77
25,00%
–1,3%
Bloque Quebequés
10,0%
49
15,9%
5,9%
Nuevo Partido Democrático
18,2%
37
12,0%
–6,2%
Partido Verde
6,8%
0
0
–6,8%
Otros partidos/candidatos independientes
1,0%
2
0,65%
–0,35%
TOTAL
100%
308
1
—
Fuente: elaboración propia a partir de los datos proporcionados por www.elections.canada.
Como contrapartida a la escasa proporcionalidad, el sistema electoral canadiense ha favorecido la consecución de mayorías estables para el partido en el gobierno, que en la mayor parte de las ocasiones ha controlado la mayoría absoluta de los escaños en la Cámara de los Comunes. Sin embargo, en las tres últimas elecciones federales el sistema electoral no ha dado como resultados gobiernos con mayorías absolutas. El debate sobre los efectos del sistema electoral mayoritario sobre la representación de los partidos, y las dificultades de las minorías no territoriales en este tipo de sistemas, ha estado muy presente en la política canadiense durante los últimos tiempos. Este debate está íntimamente ligado a las múltiples propuestas de reforma del sistema electoral, que no han llegado a materializarse por el momento3. Uno de los aspectos más importantes a los que prestar atención en los sistemas electorales mayoritarios es el diseño de las circunscripciones. A partir de 1964, se tomaron medidas para evitar el gerrymandering, práctica históricamente muy extendida que consistía en hacer variar la delimitación de los distritos electorales con fines partidistas4. Para conseguirlo las circunscripciones deben constituirse en función del número de habitantes, no de consideraciones geográficas. En cuanto a las pautas más relevantes del comportamiento electoral, cabe destacar la existencia de varios factores explicativos relevantes, si bien 3 Véase, por ejemplo, la página que dedica el Parlamento de Canadá a este tema: http://www.sfu.ca/~aheard/elections/reform.html 4 En ese año se aprobó la Electoral Boundaries Commission Act.
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
su influencia ha variado a lo largo del tiempo. Entre estos factores figuran la clase social, entorno rural/urbano y la religión. Desde la década de 1990 ha irrumpido con fuerza el factor regional, con una fuerte influencia en el comportamiento electoral. Las diferencias regionales en el voto no sólo se refieren a Québec versus el resto de Canadá, sino también a la división ideológica entre Ontario y las provincias del Oeste de Canadá. El elemento más relevante en la base de este cleavage regional es la percepción acerca de la forma en que cada región es tratada por el gobierno federal. Las últimas elecciones se celebraron en octubre de 2008. El primer ministro, Stephen Harper, al frente de un gobierno minoritario conservador surgido de las elecciones de 2006 y sostenido por el 41% de los miembros de la Cámara de los Comunes, convocó elecciones en septiembre. La convocatoria electoral estuvo rodeada de cierta polémica, dado que se había aprobado una reforma de la ley electoral dirigida a establecer un calendario electoral fijo. De acuerdo con los nuevos criterios establecidos, las cuadragésimas elecciones federales habrían tenido que celebrarse el tercer lunes de octubre de 2009, pero la convocatoria anticipada fue posible dado que la reforma dejaba opciones para mantener la discrecionalidad del Gobernador General para convocar elecciones a propuesta del Primer Ministro. El principal argumento de Harper para justificar una anticipación de la convocatoria electoral fue, precisamente, la ingobernabilidad institucional derivada de las disfuncionalidades del Parlamento, acusando directamente a Stephan Dion, el líder del principal partido de la oposición, el Partido Liberal, de ser el principal responsable de esa situación. Dion, por su parte, replicó que el Primer Ministro había anticipado las elecciones para aprovechar una coyuntura política favorable al partido en el Gobierno (según los datos que arrojaban las encuestas sobre intención de voto), y alcanzar, así, un gobierno mayoritario5. Finalmente, el Partido Conservador consiguió aumentar su presencia en la Cámara de los Comunes, pero no el objetivo de lograr la mayoría absoluta de los escaños (pasó de tener 124 en 2006 a 143, y necesitaba 155 para conseguir la mayoría absoluta). El Partido Liberal no pudo detener el decli-
5 En Tremblay (2008-09) están reflejados los diferentes puntos de vista sobre la convocatoria de las elecciones de 2008 en relación con la normativa relativa al calendario fijo de elecciones.
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EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
ve iniciado en las elecciones de 2004 y obtuvo su peor resultado histórico, lo que provocó la renuncia de su líder. En cambio, el partido progresista, NDP, mantuvo la tendencia electoral ascendente iniciada también en las elecciones de 2004, y consiguió una ligera mejora de sus resultados de 2006, tanto en votos como en escaños. Por último, el Bloque Quebequés mantuvo prácticamente igual su apoyo electoral: perdió medio punto porcentual en votos y dos escaños respecto a 2006. La principal decepción de las elecciones federales de 2008 fue para el Partido Verde que tenía expectativas de lograr representación parlamentaria por primera vez en su historia. Si bien logró aumentar de manera significativa su porcentaje de voto, pasando del 4% de 2006 a casi el 7%, finalmente no consiguió representación parlamentaria. La dispersión del voto de partidos con apoyo minoritario dificulta la obtención de representación parlamentaria en un sistema electoral mayoritario (véase la Tabla 4). Además de los resultados obtenidos por cada partido hay que destacar un dato clave: la participación registrada en 2008 (59%) fue la más baja de toda las elecciones federales celebradas en Canadá. A los factores explicativos del descenso paulatino en las tasas de participación comentados anteriormente se unió en la convocatoria de 2008 la fatiga electoral provocada por la celebración de tres elecciones federales en un periodo de cuatro años.
7.2. La participación política La participación electoral en Canadá ha tendido a ser relativamente elevada en comparación con otras democracias occidentales. Como se observa en el gráfico 1, los índices de participación desde 1945 oscilan entre el 70% y el 80% sin grandes oscilaciones. Tan solo cabe mencionar que en la actualidad existe una cierta preocupación por la tendencia descendente que se inició en las elecciones de 1993, continuó hasta el récord histórico de 2008 (58,8%), con la única excepción del relativo repunte al alza de las elecciones de 2006. El descenso en los índices de participación electoral han sido motivo de preocupación de las instituciones públicas, las generaciones jóvenes tienden a participar menos que el resto de los grupos de edad (Blais, Nevitte y Nadeau 2001, Pammet y Le Duc 2003, O’Neill 2007, Blais y Loewen 2009).
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85 80 75 70 65 60 55
2008
2006
2004
2000
1997
1993
1988
1984
1980
1979
1974
1972
1968
1965
1963
1962
1958
1957
1953
1949
1945
50
Gráfico 1. Porcentaje de participación en elecciones federales 1945-2008.
La participación política se ha canalizado en Canadá a través de las elecciones, siendo el referéndum una institución poco utilizada. Solo ha habido tres referéndums de ámbito estatal, todos de carácter consultivo. El más reciente se celebró en 1992, con motivo del acuerdo constitucional de Charlottetown. Su resultado fue que el 54,4% del electorado se pronunció en contra del acuerdo, lo que puso en graves dificultades al Primer Ministro del momento, Brian Mulroney, así como a la mayor parte de los primeros ministros de las provincias, y, en general, dio un giro en el proceso de reforma constitucional. El referéndum también se ha utilizado en la política provincial y municipal. Los más conocidos son las consultas sobre la soberanía de Québec. En 1980 se celebró el primer referéndum sobre esta cuestión, en el que el 60% del electorado de esta provincia se manifestó contrario a la independencia. En 1995 tuvo lugar otra consulta sobre este tema, siendo en esa ocasión más ajustados los resultados, ya que el 50,6% del electorado se manifestó en contra de la soberanía independiente y el 49,4% a favor. Las diferencias tan estrechas entre una y otra opción hicieron que la cuestión de la independencia se mantuviera entre los temas clave de la agenda política de
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Canadá, aunque desde entonces los sondeos han mostrado una cierta tendencia a la baja de la opción independentista. Como señalan Jackson y Jackson (1998: 79), la participación política que va más allá del voto es baja en Canadá. Alrededor del 5% del electorado participa regularmente en la vida de los partidos políticos y también es bajo el porcentaje de ciudadanos que se involucran en otras actividades de participación política.
8. LA CULTURA POLÍTICA Desde el punto de vista de la cultura política, el sistema político canadiense se configura como un sistema multicultural en el que co-existen, con distinta intensidad, tres clivajes políticos: el clivaje ideológico, el clivaje entre francófonos y anglófonos y el clivaje regionalista. La multiculturalidad canadiense es la base de un sistema social y político que, a diferencia del melting pot estadounidense, pretende conservar, preservar y promover las diferencias de las distintas culturas que forman la población canadiense, desde de los nativos canadienses, los descendientes europeos de los primeros colonos hasta los más recientes grupos de inmigrantes originarios, sobre todo de Asia y Europa Central (Jackson y Jackson 1998: 66-67). La multiculturalidad se entiende pues, tanto como una directriz política que estructura las relaciones sociales y políticas como una realidad empírica (Leman, 1999). La multiculturalidad como realidad demográfica y sociológica de Canadá queda plasmada a través de los siguientes datos: en el momento en que se proclama la Confederación (1867), la mayoría de la población era británica (60%) y francesa (30%) (Leman, 1999: 3). En 1991, el 28% de la población declaraba tener exclusivamente orígenes británicos, el 23% orígenes exclusivamente franceses (el 83% de ellos en Québec), el 4% declaraba tener ambos orígenes, el 14% declaraba tener orígenes múltiples (británicos y/o francés y otros) y el 31% restante (más de un tercio del total) definía un único origen distinto al británico o francés (Jackson y Jackson, 1998; 80-81). De estos últimos, únicamente el 6% eran nativos (Inuit, Métis e indios), mientras que el 94% restante provenía de las distintas oleadas de inmigrantes que llegaron a Canadá a partir del siglo XX: en 1900 escandinavos, alemanes y
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holandeses; en los años 1920, gentes provenientes de la Europa del Este (Ucrania, Polonia); después de la Segunda Guerra Mundial llegaron inmigrantes provenientes de los países más devastados por el conflicto bélico: alemanes, holandeses, italianos y polacos. La más reciente oleada de inmigración tuvo lugar a partir de los años 1960 con la llegada de personas provenientes de China, Japón y otros países del este asiático. Si estos datos se convierten a idiomas hablados en los hogares canadienses nos encontramos con que en el 68,5% de los hogares el idioma que se habla es el inglés, en el 23,5% el francés, y en el 8% se hablan «otros idiomas». Estos otros idiomas son, en este orden, el chino, el italiano, el portugués, el español y el alemán (Leman, 1999: 4). Esta multicuturalidad empírica es la realidad que ha sostenido las políticas federales tendentes a mantener los caracteres propios de estas distintas culturas. El desafío ante el que se encuentran las políticas dirigidas a la multicuturalidad son, por un lado, la evidente tensión de conjugar una identidad nacional única y sus valores (la canadiense) con las distintas identidades, valores, culturas e idiomas. Por otro lado, el problema de la multiculturalidad choca con el estatus de la minoría francófona: resulta difícil, cuando no imposible, mantener la legitimidad de los derechos de una minoría cuando, a partir de políticas multiculturales, todos los grupos se consideran, también, minorías. La fractura lingüística se estructura a partir del conflicto entre anglófonos y francófonos a raíz de los derechos políticos colectivos que reclama la población francófona desde 1960. El conflicto entre anglófonos y francófonos se desarrolló historicamente como un conflicto entre la anglofonía gobernante y un enclave francófono resistente hasta los años 1960. Hasta ese momento, la sociedad francófona se había estructurado de forma apolítica alrededor de uno de sus principales bastiones, la Iglesia Católica Romana. Los años 1960 marcan el fin de una estrategia basada en la resistencia y en la ignorancia hacia el juego político canadiense y dan lugar a la llamada «Revolución Tranquila» (Quiet Revolution) que politizó los sentimientos de identidad francófona. En buena parte, la politización de la francofonía se entiende como respuesta a la política federal dirigida a potenciar la identidad nacional «canadiense» (McRoberts 1997). Lo cierto es que la estrategia surtió efecto: se reconoció el carácter de minoría de los francófonos y Canadá estableció oficialmente el bilingüismo en todo el país. Los acontecimientos posteriores convirtieron este eje en uno de los temas más controvertidos de
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la política canadiense. La «Revolución Tranquila» dio paso a la emergencia del nacionalismo quebequés orientado, sobre todo, a conseguir un objetivo político: su separación de Canadá. Entre los años 1980 y 1990, el apoyo al nacionalismo quebequés aumentó considerablemente, si bien tal apoyo consiguió ser mayoritario en las dos ocasiones en las que esta cuestión se sometió a referéndum en 1980 y 1995, si bien en esta última ocasión quedó a pocas décimas de ser aprobado. El regionalismo como línea de fractura política tiene que entenderse a partir de una doble raíz: por un lado, la propia composición federal del país ha conllevado un proceso de identificación y de creación de lealtades emocionales y políticas entre la población de cada provincia y sus instituciones de gobierno. Por otro lado, esta identificación de la población con el territorio en el que viven y con las autoridades que les gobiernan, se ha visto potenciada por los sentimientos de agravio que han surgido de la constatación y de la percepción de la diversidad económica y de bienestar que hay entre las provincias canadienses. La sensación de que hay provincias, sobre todo, regiones, que «tienen» y otras «que no tienen» y de que hay provincias que deben sus niveles de bienestar a otras, es el substrato de un clivaje regionalista que se activa en los ámbitos políticos de las relaciones intergubernamentales a través de relaciones tensas y competitivas entre las provincias y entre éstas y el gobierno federal, así como en los ámbitos electorales con la politización de estas tensiones territoriales a partir de la existencia de partidos políticos de carácter regionalista (Jackson y Jackson 1998: 253-255). El regionalismo puede entenderse también como una característica de la cultura política de los canadienses. En este sentido, las distintas provincias, entendidas como espacios político-sociales, habrían fraguado entre sus habitantes distintas formas de entender y de practicar la política. Así, algunos autores sostienen que las diferencias entre las provincias han dado lugar a distintos tipos de cultura política (Simeon y Blake, 1974: 397-473): distintos patrones de comportamiento político, orientaciones ideológicas, etc., cuyos factores explicativos tendrían que buscarse en aspectos como los distintos modelos de crecimiento económico, la distinta base demográfica y étnica, etc. (Jackson y Jackson 1998: 104-105).
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600
EL SISTEMA POLÍTICO DE CANADÁ
ANEXO Tabla 5. Provincias y regiones canadienses Provincia/Territorio
Región
Newfoundland and Labrador Prince Edward Island Nova Scotia
% población sobre el total de Canadá (censo 2006) 1,60%
Atlantic Provinces
New Brunswick
0,43% 2,89%
7,23%
2,31%
Quebec
Quebec
23,87%
23,87%
Ontario
Ontario
38,47%
38,47%
Manitoba Saskatchewan
3,63% Praire provinces
Alberta British Columbia Yukon Territory Northwest Territories Nunavut
3,06%
17,10%
10,41% British Columbia Northland Nunavut
13,01% 0,10% 0,13% 0,09%
13,01% 0,23% 0,09%
601
602 30 31 39 54 37 33 32 31 35 35 36 33 50 43 16 19 12,2 29,6 36,3 37,6
1949
1953
1957
1958
1962
1963
1965
1968
1972
1974
1979
1980
1984
1988
1993
1997
2000
2004
2006
2008
143
124
99
12
20
2
169
211
103
136
95
107
72
97
95
116
208
112
51
41
67
Escaños PC-P
26,3
30,2
36,7
41
38
41
32
28
44
40
43
38
45
40
42
37
34
41
49
49
41
% voto PL
77
103
135
172
155
177
83
40
147
114
141
109
155
131
129
100
48
105
170
190
125
18,2
17,5
15,7
8.5
11
7
20
19
20
18
15
18
17
18
13
14
9
11
11
13
16
18,2
17,5
19
13
21
9
43
30
32
26
16
31
22
21
17
19
8
25
23
13
28
25.5
19
19
0
0
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Fuente: Jackson y Jackson (1998: 454) y para las elecciones de 2000, http://www.elections.ca.
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Tabla 10. Resultados electorales en Canadá 1945-2008
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
CAPÍTULO 12 EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN Paloma Román Marugán
1. Antecedentes históricos 2. La Constitución 3. Las instituciones 3.1. El Emperador 3.2. La Dieta 3.3. El Gobierno y la Administración Pública 3.4. El poder judicial 4. La dinámica y el proceso político 4.1. La cultura política 4.2. Los actores políticos 4.3. El sistema electoral 5. Las relaciones intergubernamentales 6. A modo de conclusión 7. Bibliografía
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
OBJETIVOS • El capítulo describe el funcionamiento del sistema político de Japón. Siguiendo con el esquema común de la obra colectiva, el texto presenta los distintos elementos que conforman tanto las instituciones como el proceso y la dinámica políticos de este país. • Aunque el Japón resulta ser un país que está incorporado el grupo genéricamente denominado de las democracias occidentales, la historia y la idiosincrasia propia de aquella nación, hacen necesaria una explicación pormenorizada de aquellos elementos que comparte con el colectivo más arriba mencionado, así como aquellos elementos que lo diferencian del resto.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE • Democracia occidental • Democracia de consenso • Modelo parlamentario • Sistema pluripartidista • Gobierno de partido • La Dieta • Los Zaikai
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1. ANTECEDENTES HISTÓRICOS Japón, un país clave en el concierto internacional de naciones, presenta un sistema de gobierno que resulta a la vez cercano y lejano, como su propia posición geográfica. Próximo por tratarse de un modelo parlamentario, y alejado por presentar las características propias de un modelo adaptado a su idiosincrasia. Al no tratarse aquí de detallar la historia milenaria de un viejo imperio, sino más bien de fijar el pasado político más inmediato que nos proporcione claves explicativas para el presente, se parte de finales del siglo diecinueve, una vez que la nación nipona se abre al mundo exterior. La quiebra del aislamiento secular del archipiélago fue relativamente brusca y propiciada como será tradicional desde arriba, o sea dirigida por las clases dominantes. De este modo, las fuertes críticas internas al sistema imperante y la admiración hacia las formas de desarrollo occidental terminaron con el secular aislamiento del país. La apertura comercial a los Estados Unidos, y más tarde a Gran Bretaña y a Rusia, marcó el final de aquel periodo. El objetivo de la modernización modificó la vieja organización estamental de dominación por un Estado moderno y centralizado, así como propició el nacimiento y el desarrollo de una economía industrial avanzada. El sacrificio del sistema feudal, a lo que hay que añadir la rapidez y lo abrupto de ese salto, que con diferencia consumió varios siglos en Europa, serán el precio que la nación pagó por un proceso de modernización, paralelo con la defensa de sus viejos valores tradicionales. Por todo ello en el último cuarto del siglo diecinueve, se fraguó una debilitación paulatina del férreo sistema militar del Japón feudal; a partir de entonces se habló de la Restauración Meiji, queriendo nombrar así a la situación de recuperación real del poder imperial, que tampoco lo llegó a ser, ya que la clase política dominante estaba representada por los más fuertes
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señores feudales de aquel momento. No hubo por tanto una revolución burguesa, sino una decisión tomada y ejecutada por un sector importante de la clase dirigente. En 1889 se inaugura la historia constitucional del país; el texto de la ley suprema, fuertemente inspirado en la Constitución de Prusia, instauraba una monarquía limitada, y establecía la existencia de un monarca (el Emperador) y un Parlamento. Este se componía de dos cámaras: la de los Nobles, integrada por miembros de la familia imperial y de la nobleza, así como de miembros designados por el soberano, y la Cámara Baja, compuesta por miembros electivos. La normativa electoral que regulaba la composición de la Cámara Baja imponía un sufragio censitario muy restrictivo. El Ejecutivo se componía y cesaba sólo a voluntad del Emperador. Paralelamente tiene lugar el origen, nacimiento y desarrollo de unos partidos políticos que presentan unas características muy peculiares. Desde un nacimiento débil, marcado por la preeminencia de la alta burocracia imperial y de los jefes miliares, los partidos políticos van abriéndose camino, llegando a lo que se denomina «el periodo de los gobiernos de partido», entendiendo por esta expresión la organización en grupos de personalidades de relieve de la vida política japonesa, que actuaban como apoyo parlamentario al Gabinete (Kevenhörster, 1980: 33). El desarrollo económico puesto en práctica desde arriba por el Imperio Meiji, no sólo modernizó las estructuras del país, sino que logró un espectacular crecimiento económico. La industria moderna se alzó con pujanza gracias a la asociación entre elementos feudales y capitalistas, aunque las clases urbanas mercantiles al estar demasiado imbricadas en el sistema corporativo tradicional, y no emanciparse, tampoco jugaron el rol de iniciativa que estos sectores tuvieron en otros sistemas políticos. Ahora bien, este crecimiento de la economía japonesa, no pudo evitar, por razones de su propia esencia, el desencadenamiento internacional de la situación al filo de los convulsos años treinta. La repercusión de estos fantasmas alentó el discurso nacionalista radical, creándose en un breve periodo de tiempo multitud de organizaciones de extrema derecha, cuyos objetivos generales eran el fortalecimiento del poder político del Emperador y del Ejército, la limitación del poder de los partidos políticos, la disolución del Parlamento, la abolición de la Constitución y la implantación de una dictadura militar. El Ejército fue baluarte de aquel discurso impregnado de llamamientos al expansionismo
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militar, paralelo además al crecimiento específico de su industria. El fascismo japonés había quedado definido y alentado, como era habitual por sus propios dirigentes. El desenlace de la Segunda Guerra Mundial en general, y la derrota nipona en particular, marcan un cambio sustancial en la escena política. La rendición del 15 de agosto de 1945 marcó el comienzo de una nueva etapa. La tutela de los aliados de los Estados Unidos, personificada en el general Mac Arthur, fue determinante en el proceso de transición japonés. La rendición, de acuerdo con las condiciones impuestas por los aliados en la Declaración de Postdam, contempló como única reserva por parte de los vencidos, la continuidad de la figura y la persona concreta del emperador (Hiro Hito). Por lo demás, el país perdió su soberanía, fue impuesta su desmovilización y su desmilitarización, quedó obligado al pago de reparaciones de guerra y se delimitó su territorio a las cuatro grandes y varias pequeñas islas. El proceso concluyó formalmente con el Tratado de Paz de San Francisco de septiembre de 1951. Las heridas abiertas en esta guerra aún sangran entre las distintas comunidades del Pacífico, víctimas del conflicto; y hoy en día, están imposibilitando el desempeño del lógico papel que correspondería a Japón en su entorno. Si se pretende entender el funcionamiento del sistema de gobierno nipón, resulta necesario además un análisis de los últimos dieciocho años de la vida política japonesa. La importancia de este intenso periodo se encuentra recogida en una amplia gama de contribuciones de muy distintos autores. Tal es el interés que ha despertado que contamos con interpretaciones para todos los gustos. Y en 1993, en un ambiente muy abonado por el descubrimiento continuo de escándalos de corrupción que afectaron a la clase política, el PLD —Partido Liberal Democrático—, en el poder ininterrumpidamente desde 1955, pierde el ejecutivo tras una rocambolesca moción de censura, planteada por una facción interna del propio partido. La caída del gabinete Miyazawa, las consecuentes elecciones del mes de julio y el triunfo de lo que se ha dado en llamar una coalición de retales, marcan cuanto menos un cambio de situación. Esta afirmación es en la única en que hay acuerdo; su significado es otra cosa. El llamado también colapso del sistema ha suscitado entre los entendidos distintas valoraciones; para algunos se abre un proceso de transición en el
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país desde un estado semiautoritario a una democracia (Inoguchi, 1993: 443). Para otros el proceso de descomposición y recomposición política oscila entre el nada cambia y el todo es posible (Bouissou, 1994: 25-43). A juzgar por lo ocurrido en el país del Sol Naciente, como se señalaba, durante los últimos años, esta última conclusión ha sido la más plausible ya que a pesar de los vaivenes políticos, de las alianzas de aquí y de allá, lo cierto y palmario es que el PDL ha seguido gobernando el Estado al menos hasta las elecciones de 2009, donde tomó el relevo el Partido Democrático. El cambio de escenario no sólo se calibra en términos políticos con la ruptura del sistema de partidos y el fin de la etapa de partido predominante; también tiene una lectura económica y otra social. En el ámbito económico hay que señalar la existencia de una crisis del sistema marcada ante todo por el fantasma del desempleo, la subida del precio del yen, y las dificultades que ello comporta para una economía fundamentalmente exportadora así como las presiones internacionales para que el país se abra más a los mercados exteriores. La crisis económica ha incidido negativamente en la sociedad japonesa, pero además han cobrado protagonismo otros problemas, que le han llenado de incertidumbre como los atentados perpetrados por la secta Aum envenenando con gas sarín a los pasajeros del metro de Tokio, y como no podía ser de otra manera, el impacto de los desastres naturales, como el terremoto que asoló Kobe de 1995, así como el reciente de 11 de marzo de 2011, que provocó además un gigantesco tsunami, con la mala fortuna añadida de la tragedia nuclear que afectó Fukushima. Por lo tanto, estos últimas dos décadas han cobrado un regusto amargo para la ciudadanía japonesa, traduciéndose como hemos visto en un cúmulo de oscuras perspectivas: crisis política, económica y social, que indudablemente ha tenido consecuencias, como se intenta exponer conclusivamente en la última parte de este capítulo. Ahora se entra en la descripción de sus instituciones y de su dinámica política.
2. LA CONSTITUCIÓN El sistema político japonés se articula en torno a la Constitución de 1946, redactada por la fuerza estadounidense de ocupación, configurándose como un sistema de gobierno parlamentario. Dicha opción, distinta del sistema norteamericano presidencialista, se tomó para poder mantener la figu-
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ra simbólica del Emperador, ahora un monarca constitucional. De ese modo obtenía cumplimiento la única condición de la rendición de 1945. El resto del magno documento rompe abiertamente con la tradición japonesa ya que impone un sistema democrático de división de poderes que poco tiene que ver con su pasado, aunque se guardara la formalidad de reformar la Constitución Meiji. Señalando únicamente los rasgos más significativos y propios que institucionaliza el texto, diremos que en lo concerniente a la parte dogmática se encuentra en primer lugar el reconocimiento de la soberanía popular frente a la imperial, reservando al emperador la función expresa de «símbolo del Estado». En segundo lugar, la declaración pacifista que consagra la Constitución en el famoso artículo 9. Japón renuncia expresamente a la guerra, con lo cual rompe con su tradición militarista. El país no dispondría pues, de ejército. La evolución posterior de los acontecimientos que tuvieron relación con este controvertido artículo han matizado sus posiciones de partida. La «Guerra Fría», con sus bloques militares, supuso una fuerte relativización del desarme del sistema. El argumento de la necesidad de repeler ataques, es decir, la estrategia de la «defensiva» (el principio de la legítima defensa), posibilidad en aquel escenario internacional tan polarizado, supuso un rearme gradual del país. Si bien es cierto que en 1956 se rechazó una reforma constitucional de este artículo en concreto. Otro paso adelante se dio a partir de 1992, ya que desde esta fecha se destinaron cascos azules primero en Camboya y después en Mozambique, siendo la primera vez que soldados japoneses salen al extranjero. Lo cierto es que existe hoy en día un debate abierto sobre esta cuestión y todo aquello que rodea al mencionado artículo 9 (Álvarez Calzada, 2004). Precisamente, ello se debe a la presencia continua de las fuerzas de defensa en escenarios internacionales, situación que no concuerda del todo con el argumento de la legítima defensa. Hubo despliegue japonés en Irak, también en las operaciones antipiratería en el golfo de Adén, o bien la misión antiterrorista en el océano Indico (de vigencia anual). Además, por supuesto, de que el papel de Japón en el concierto de naciones y sobre todo en su región no podía verse limitado en el ámbito de la seguridad y la defensa. El tercer principio básico de la Constitución de 1946, y que supone también una novedad importante es el reconocimiento de los derechos humanos. Incluyendo por tales no sólo los individuales tradicionales: derecho a la vida, a la libertad, a la propiedad privada, libertad de pensamiento, de reu-
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nión y tolerancia religiosa, sino que también introduce derechos colectivos, como el pleno empleo, y otros muy específicos como la libertad de cátedra, la igualdad entre los sexos, etc. Y en cuarto lugar y referido ya a la parte orgánica, la democracia nipona se asienta en el principio liberal de la división de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), lo que se concreta en distintas instituciones. La Constitución contempla el sistema de contrapesos conveniente para garantizar el equilibrio entre aquellos.
3. LAS INSTITUCIONES 3.1. El Emperador La configuración actual del Emperador como Jefe del Estado nipón supone el principal eslabón de continuidad del sistema político con su tradición. Obviamente, el emperador ostenta un papel simbólico, reflejo de la unidad del Estado japonés y carece de poderes reales de decisión. Explícitamente el artículo 4 de la Constitución dice que el emperador no tiene ninguna clase de competencia gubernamental. Las principales funciones del Emperador son las propiamente de representación simbólica y protocolaria del Estado, y para las que necesita el consentimiento del gobierno. El Emperador convoca la Dieta (Parlamento) y nombra al Primer Ministro a propuesta de aquella. También es quien formalmente disuelve la Cámara de Representantes (la Cámara Baja) y quien convoca nuevas elecciones generales. Nombra al Presidente del Tribunal Supremo, a propuesta del gabinete. De igual modo, es quien dicta amnistías y conmuta penas. Como ocurre en los sistemas parlamentarios, el Emperador confirma los nombramientos y ceses de los altos cargos y es el encargado de recibir las credenciales de los diplomáticos con representación ante el país. Las finanzas de la Casa Imperial están sometidas al control del Parlamento y el Emperador no puede recibir ni hacer regalos de Estado sin el permiso de la Dieta. El «Trono del Crisantemo» está vinculado a la dinastía reinante. El Emperador actual, Akí Hito, hace el número 125 de una lista parece ser que ininterrumpida dentro de una misma familia. La sucesión al trono se efectúa según las reglas de la primogenitura masculina, quedando regulada
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por la Ley sobre el Presupuesto Imperial, aprobada por la Dieta en 1947. Antes de la época Meiji, existieron algunas emperatrices, pero la exclusividad de la línea masculina ya data de dicha etapa. En el ámbito de la familia imperial, el Emperador puede delegar sus funciones por ausencia o enfermedad en el familiar más inmediato, necesitando el refrendo del gobierno. No dejan de ser curiosas algunas de las circunstancias que rodean al Emperador Akí Hito. A pesar de haber perdido con la constitución de 1947 su título de Arahitogami (encarnación divina), cuenta con un millar de consejeros y sus guardaespaldas son expertos en artes marciales. Está prohibido hablar con él de economía o de política; se le asigna una butaca concreta en cada uno de sus actos protocolarios donde nadie más puede sentarse ni antes ni después; todas las personas que le acompañan, incluida la familia real, deben permanecer detrás de él; en las celebraciones oficiales no conversa con nadie, y se le sirve una pequeña ración alimenticia debido a que, por protocolo, no puede dejar ningún resto en el plato. Aun así, queda poco de lo que fuera su figura antes de 1947, aunque no hay debate sobre su figura porque de ella solo se espera su mera existencia. Por eso han sido aún más sorprendente las visitas solidarias del emperador y su familia los damnificados del terremoto de 2011. Aunque también es cierto que el propio Akí Hito desde que subió al trono, y con el fin de mostrar una mayor cercanía con su pueblo, decidió ofrecerle dos discursos al año, por año nuevo y por su propio cumpleaños. Hay que tener en cuenta que los japoneses oyeron por vez primera la voz de su emperador cuando el padre del actual monarca anunció la rendición del país en 1945.
3.2. La Dieta El poder legislativo se configura como un bicameralismo asimétrico, es decir que una de las cámaras sobresale en importancia y atribuciones con respecto a la otra. La existencia de dos cámaras no se justifica al uso habitual de una segunda asamblea representativa de los territorios, ya que Japón es un estado unitario y además pequeño en extensión. Como tampoco puede ser el criterio de la representación aristocrática, por lo tanto queda recurrir a otro criterio, que es el volumen de la población (Lijphart, 1987: 107).
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Desde otra perspectiva, no menos interesante, la Cámara alta japonesa cumple con los requisitos habituales, en cuanto a su contenido político, tales como ser más pequeña en número de miembros que la Cámara baja, en que su mandato legislativo es más largo y que su elección es escalonada, por lo que se puede concluir, siguiendo a A. Lijphart, que es una cámara de discusión más informal y relajada, presentando unas características de funcionamiento que nos llevan a hablar de bicameralismo asimétrico. La superioridad de la Cámara baja sobre la segunda se concreta fundamentalmente en la preeminencia de su decisión en cuatro áreas: la investidura del primer ministro (aunque haya que pasar por otra Cámara si en esta no hay acuerdo, prevalece el tomado por aquella), la aprobación de leyes, la aprobación de los presupuestos de la nación y la ratificación de tratados internacionales. Descendiendo a detallar las dos asambleas, diremos que la Cámara baja lleva el nombre de Cámara de Representantes y está compuesta en la actualidad por 480 miembros —desde la reforma del sistema electoral efectuada en enero de 1994— y la segunda cámara se denomina Cámara de los Consejeros y cuenta con 242 escaños. La legislatura de la primera cámara dura cuatro años, aunque la práctica habitual es la no conclusión del plazo, ya que suele procederse a disoluciones anticipadas. La duración del mandato de los Consejeros es de seis años, y se elige por mitades, cada tres. Esta cámara no es susceptible de disolución, aunque paraliza su actividad legislativa hasta la constitución de la nueva cámara baja, salida de una nueva convocatoria electoral, obligatoriamente llevada a cabo en el plazo de cuarenta días después de la disolución de la Cámara baja. Al gozar de autonomía normativa, las cámaras establecen sus propias disposiciones internas. Su organización es similar a la de cualquier parlamento moderno. Cada cámara cuenta con sus órganos de autoridad, como son el presidente y el vicepresidente respectivo, elegidos por y de entre sus miembros y nombrados por el Emperador. Entre sus funciones, se destacan: establecer el orden del día, mantener el orden, o supervisar los trabajos. Lógicamente las personas que detentan estos puestos mantienen una exquisita neutralidad en el ejercicio del oficio. El trabajo parlamentario se organiza en sesiones plenarias, fundamentalmente reservadas a la aprobación final de leyes, y otras funciones políticas encomendadas al más alto nivel. Pero el trabajo diario se concentra en las
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distintas comisiones, tanto permanentes (generalmente responden a las competencias de los ministerios), como especiales. La práctica parlamentaria nipona mantiene que, por lo general, la aprobación de un texto en comisión garantiza la aprobación en pleno, por lo que los ministros asisten muy frecuentemente a sus sesiones. Al igual que viene ocurriendo en otros sistemas políticos, el desplazamiento de la iniciativa legislativa desde el Parlamento al Gobierno es enorme. La complejidad y la tecnificación crecientes de la política actual han inclinado esta balanza. Las votaciones en ambas Cámaras se deciden por mayoría, necesitándose un quórum de un tercio de los miembros. El procedimiento legislativo japonés requiere la aprobación de los textos por ambas Cámaras, incluidos los presupuestos de la nación. Aunque si la segunda cámara rechaza o enmienda un proyecto, la Cámara de Representantes puede aprobar finalmente el proyecto con un tercio de la mayoría de votos. Las propuestas que se presenten para reformar la Constitución precisan de una mayoría de dos tercios en cada una de las Cámaras para que prosperen, a lo que habría que añadir un referéndum preceptivo. Además de la función legislativa, la Dieta cumple una importante labor de control del gobierno. Desde los mecanismos ordinarios (como preguntas, interpelaciones, comparecencias) hasta las medidas más contundentes, como es la moción de censura (para cuya presentación se precisa la firma de al menos cincuenta miembros) o bien el rechazo de un voto de confianza. Si esto ocurre, el Gabinete renunciará en pleno, a menos que la Cámara sea disuelta dentro de los diez días siguientes. El propio texto constitucional contempla la posibilidad de investigaciones sobre las actividades de gobierno.
3.3. El Gobierno y la Administración Pública El poder ejecutivo dentro del sistema japonés descansa en dos instituciones: el Primer Ministro y el Gabinete. Si bien ambas están muy relacionadas, a la usanza británica, cuentan con señas de identidad distintas que es necesario señalar. El Primer Ministro es la figura central, no sólo del Ejecutivo —como viene siendo habitual en los gobiernos parlamentarios—, sino de todo el siste-
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ma. La preeminencia del cargo presenta no obstante peculiaridades propias, basadas fundamentalmente en el sistema de partidos existente. La relevancia, o dicho en otros términos, la capacidad de maniobra del Jefe de Gobierno nipón, se encuentra mediatizada por el partido o por la coalición de turno. El Primer Ministro tiene que pertenecer obligatoriamente a la Dieta, condición frecuente en los parlamentarismos. Tras la confianza obtenida en el Parlamento, es él quien configura el Gabinete, con los nombramientos que estime oportunos. En la práctica política, el Primer Ministro se ve obligado a repartir carteras ministeriales en función del peso político de las distintas facciones de su partido o de la coalición que se forme. Este dato, servido por la dinámica política japonesa, tiene un amplio significado. Al menos se puede hablar de una gran crisis (reorganización) del Gabinete al año, procediéndose a un relevo de personas en torno al cincuenta por ciento de los ministros. Las razones de este baile se encuentran en las presiones y demandas de las facciones del partido del gobierno. Para ilustrar este extremo, consúltese el cuadro n.º 1. La mayoría de los ministros también deben pertenecer al Legislativo, por requisito constitucional. La fortaleza del Primer Ministro también se explica por depender de él exclusivamente la disolución de la Cámara baja, y que en el caso de que una moción de censura prosperara, el Gabinete cesa por completo, así como si por cualquier motivo cesara el Primer Ministro. Además hay que añadir a esto otro dato de suma importancia en cuanto al Japón se refiere, y es que el Primer Ministro es el Jefe de la Administración Pública. También hay que tener en cuenta que el Primer Ministro ostenta el cargo de Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas (en este caso, de Defensa Nacional), que en otros sistemas parlamentarios suele recaer en el jefe del Estado, aunque sea de forma simbólica. El Primer Ministro es quien dirige la política general de la nación, así como las relaciones con el exterior. En cuanto a los cometidos concretos encomendados al Gabinete, tenemos, entre otros, los siguientes: conducir los asuntos de Estado, promulgar las disposiciones necesarias para el cumplimiento de la Constitución y el resto de la legislación. También cuenta con importantes atribuciones de índole judicial, al tener que designar al Presidente del Tribunal Supremo, y nombrar los jueces de aquel y los presidentes de los tribunales inferiores.
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El Gabinete consta de veinte miembros. Doce de ellos, titulares de un departamento; de los ocho restantes, dos los son sin cartera y los otros seis tienen asignados como ministros-directores distintas oficinas eminentemente técnicas. Se llama Consejo de Ministros al compuesto por el Primer Ministro y los llamados Ministros de Estado (Asuntos Exteriores, Finanzas, Agricultura, Comercio Exterior, Transportes y Planificación Económica). Además se incluye como consejero al director del Banco de Japón, dato que sirve para señalar la importancia que se concede a los temas económicos. El Primer Ministro cuenta además con una compleja Oficina que actúa fundamentalmente como coordinadora de la compleja Administración Pública. Como se señaló más arriba la rotación continua de los ministros del Gabinete dificulta la implantación, el mantenimiento y la conclusión de la gestión políticas. Pero la continuidad de la Administración está garantizada por la burocracia. De hecho, a la cabeza de cada ministerio sólo encontramos dos puestos políticos (el ministro y el viceministro parlamentario, quien actúa como ayudante del primero y como lazo de unión con la comisión correspondiente de la Dieta). El resto del personal proviene de la carrera burócrata del servicio civil, provistos de una alta formación y preparación, con una mentalidad muy acendrada de cuerpo, y por lo tanto muy respetuoso con el rango y la jerarquía. La Conferencia de Viceministros Administrativos acomete funciones de sub-Gabinete, proporcionando continuidad, coordinación y dirección en el desarrollo de las políticas de gobierno y otros programas. Este grupo se reúne regularmente bajo la presidencia del jefe de la secretaría del Gabinete. Salvo cuestiones políticas muy controvertidas, dicha Conferencia suele aprobar rutinariamente casi todos los asuntos. La burocracia administrativa japonesa se encarga del diseño y de la aplicación de leyes y de la publicación de los reglamentos emanados de los Ministerios, por lo tanto, el peso real de la alta burocracia nipona en la política nacional es enorme. Otro lazo de conexión que no se puede olvidar, a la hora de dicha evaluación, es la conexión existente entre burócratas y políticos; en el sentido de que aquellos cuando abandonan el servicio activo suelen ingresar en los partidos, especialmente y hasta la fecha, en el Partido Liberal Democrático, lo que produce una importante correa de transmisión de intereses, conocimientos especializados y relaciones políticas. Las críticas más señaladas a esta situación parten de los partidos políticos de izquierda, considerándola antidemocrática y una reminiscencia de la vieja etapa Meiji.
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De todos modos, la burocracia japonesa tampoco constituye un ente monolítico, cerrado y cohesionado; más bien lo contrario, debido fundamentalmente a la extrema complejidad de los intereses en juego. Las rivalidades naturales ocasionan frecuentes conflictos que se concretan en «guerras jurisdiccionales» (Richardson y Flanagan, 1984: 52). Cuadro 1. Primeros Ministros del Japón (2000-2011) Nombre
Partido de pertenencia
Mandato
Yoshiro Mori
Partido Liberal Democrático
Julio 2000/abril 2001
Junichiro Koizumi
Partido Liberal Democrático
Abril 2001/noviembre 2003
Junichiro Koizumi
Partido Liberal Democrático
Noviembre2003/septiembre 2005
Junichiro Koizumi
Partido Liberal Democrático
Septiembre 2005/septiembre 2006
Shinzo Abe
Partido Liberal Democrático
Septiembre2006/septiembre 2007
Yasuo Fukuda
Partido Liberal Democrático
Septiembre 2007/septiembre 2008
Taro Aso
Partido Liberal Democrático
Septiembre 2008/septiembre 2009
Yukio Hatoyama
Partido Democrático de Japón
Septiembre 2009/junio 2010
Naoto Kan
Partido Democrático de Japón
Junio 2010/agosto 2011
Yoshihiko Noda
Partido Democrático de Japón
Desde agosto 2011
3.4. El poder judicial La Constitución de 1946 inaugura la independencia del poder judicial dentro del sistema japonés, aunque la intervención del ejecutivo en materia de nombramientos relativiza cuanto menos aquella afirmación. La estructura judicial es piramidal, siendo el Tribunal Supremo la más alta instancia de apelación. Su presidente, máxima autoridad judicial del país, tiene igual rango constitucional que el Primer Ministro. El Emperador es quien lo nombra a propuesta del Gobierno. El Tribunal Supremo está compuesto por catorce jueces más, nombrados por el Gabinete; si bien, dicho nombramiento debe ser refrendado por el electorado en las siguientes elecciones a la Cámara de Representantes. En sentido descendente desde la Corte Suprema existen ocho Altas Cortes, cincuenta juzgados de distritos y cincuenta juzgados de familia (uno por cada prefectura) y quinientos setenta y cinco juzgados ordinarios, distribuidos por los municipios.
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El sistema judicial japonés cuenta con unas comisiones de conciliación civiles y de familia, compuestas por un juez y dos mediadores no profesionales, con la intención de interceder en las disputas, antes de llegar al contencioso oficial. Esta práctica enlaza con las más vivas tradiciones japonesas, consistentes en la mediación informal y la negociación como fórmulas de solución para los problemas. La Constitución proclama la unidad jurisdiccional y la inamovilidad de los jueces y prohíbe los tribunales especiales. El punto más conflictivo relacionado con el tercer poder del Estado, radica en la interpretación del artículo 81 de la Constitución, que sostiene que la Corte Suprema es el tribunal definitivo para determinar la constitucionalidad de cualquier ley, ordenanza, reglamentación o disposición oficial. La práctica consuetudinaria del Tribunal Supremo, desde la puesta en vigor del sistema democrático, ha consistido en evitar situaciones conflictivas mediante su propia autolimitación, que tiene como efectos lógicos una posición cautelosa y claramente conservadora. Esto no significa que su papel haya sido insignificante; es conveniente recordar que en la controversia suscitada en torno al famoso artículo 9, la declaración de pacifismo constitucional, el Tribunal Supremo apoyó la creación de las fuerzas de Defensa Nacional, interpretando que Japón debía contar con una capacidad militar defensiva, pero no con una fuerza agresiva u ofensiva (Richardson y Flanagan, 1984: 63).
4. LA DINÁMICA Y EL PROCESO POLÍTICO 4.1. La cultura política Japón representa el modelo de país moderno, rico y avanzado tecnológicamente; se ajusta por tanto al perfil de sociedad post-industrial avanzada. Sin embargo, su espectacular desarrollo no hace olvidar que su legado cultural es muy diferente al de los países occidentales. Esta circunstancia tan evidente deja también de manifiesto que ese choque produce una cultura política marcada por la confrontación de valores muy distintos. Según las categorías señaladas por Almond y Powell y en términos generales, la cultura política japonesa correspondería a una de sus formas mixtas:
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la de súbdito-parroquial, fuertemente alienante y profundamente conservadora (Seizelet, 1994: 53). Donde además se aprecia una curiosa disociación, no exclusiva de los nipones, entre un apoyo difuso bastante elevado hacia su sistema político, y sin embargo, con una escasa consideración por su clase política. Únicamente la figura del Emperador logra concitar un índice de popularidad alto; los políticos bien sean parlamentarios o miembros del gobierno merecen sus descalificaciones más habituales. Otra denominación politológica para los habitantes del archipiélago es la de ciudadanos-espectadores, basada en el contraste que supone un elevado grado de concienciación política vinculado a una exposición intensa a los medios de comunicación y una relativa debilidad de su nivel de identificación a las familias políticas e incluso a las prácticas políticas activas. De todos modos, también es cierto que en los últimos años, como también se ha apuntado más arriba, los japoneses están desarrollando nuevas formas de movilización política, condensadas fundamentalmente en el fenómenos que se dado en llamar micropolítica –el ámbito local– donde los ciudadanos practican nuevas vías de participación, vanguardistas por su vigor e intensidad. Esta reacción políticamente vitalista según los expertos, es una respuesta a la atonía tradicional y a las disfunciones creadas por un proceso de industrialización de aquellas características. A pesar de estar ante una cultura política en transición, no se olvida mencionar por la resistencia que protagonizaron en ese efecto de contraste ya señalado, aquellos rasgos más definitorios de su cultura tradicional como son el holismo frente al individualismo occidental, el personalismo frente a lo impersonal y neutro, la afectividad frente a la fría racionalidad y el valor del grupo frente al individuo. El japonés es persona respetuosa con la jerarquía y el principio de diferenciación social. La emotividad y el respeto a la jerarquía conducen al establecimiento de unas relaciones «filiales» en el ámbito social. El clientelismo definido como una relación de intercambio desigual y particularista de favores, es un comportamiento muy ajustado para su mentalidad. El faccionalismo, el clientelismo y la corrupción, entendidos como perversiones desde la óptica occidental, se relativizan a los ojos de los japoneses y no es, como alguien sostendría, que los políticos americanos o europeos son moralmente superiores a los nipones, sino que la sociedad analiza de otra manera estos fenómenos. Las prácticas de corrupción se desarrollan en un sistema
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tan amplio que abarcan muchos beneficios a muchas personas y según estiman, ha contribuido a conseguir más recursos y mejoras para las áreas locales. De todos modos, los tiempos cambian y el electorado japonés parece que está algo cansado de dichos escándalos, como parecen atestiguar el comportamiento electoral de la ciudadanía Ahora bien la transformación de la sociedad (de rural a urbana) a lo largo de estos años va relegando los valores más tradicionales. La homologación de las sociedades industriales avanzadas está imponiendo unos valores que ya acusa también el Japón. Además, la población mantiene unos niveles por encima de la media en cuanto a educación, información y orientación política. La organización de grupos de interés es amplia e intensa. El país es líder en el mundo de la producción y el consumo de la información —libros, revistas, periódicos—. También la revolución tecnológica que supone Internet, tiene un campo perfectamente abonado en el archipiélago, en función de su vertiente de tecnología puntera y su ya mencionada intensa curiosidad informativa. Japón es el tercer país del mundo en número de internautas. El último recuento en 2010, da la cifra de alrededor de cien millones de personas (según la Asian Internet Stats), y con un incremento exponencial constante, lo que supone la existencia de una amplísima comunidad e individuos interconectados globalmente, recibiendo así pautas y valores de otros lugares, y asentando la idea de una cultura política en transición. No deja de ser curioso en este punto, el dato alarmante de que en Japón han aumentado el número de suicidios (tienen la tasa más alta de los países industrializados) convenidos a través de Internet. Para terminar, la especificidad de la cultura política japonesa está marcada más por los cleavages de generación y de valores que por el socioeconómico. Avanza como es lógico la configuración de un modelo de cultura cívica mixta, si bien compartiendo aún mucho espacio con las conductas de sumisión. La pérdida de crédito galopante que sufrieron los partidos políticos más tradicionales, como demuestra la experiencia de estos dieciocho años, marca también como otra cara de la moneda el auge y la revitalización de las nuevas formas de participación, atraídas mucho más por una democracia de proximidad que por la democracia representativa al uso (Seizelet, 1994: 65).
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4.2. Los actores políticos Los partidos y el sistema de partidos Los partidos políticos La habitual importancia que cobran los partidos políticos en la dinámica de todos los sistemas políticos queda remarcada con más fuerza, si cabe, en el japonés. Las organizaciones políticas representan la realidad política más genuina, y por lo tanto, la que mejor explica el funcionamiento del sistema. Precisamente la quiebra de su modelo interactivo en 1993, lo que se ha dado en llamar el colapso de los sistemas de partidos es el hecho más relevante de la política nipona de los últimos tiempos, y viene sirviendo en este análisis como punto de referencia –véase la introducción de este capítulo–. Tanto es así, que los analistas más reputados del caso hablan de esa fecha no sólo como un punto de inflexión en el sistema de partidos, sino lo que es más importante, como el punto de partida de la transformación del propio sistema político japonés de posguerra (López i Vidal, 2007). Para presentar una panorámica amplia de los partidos en Japón, resulta conveniente ordenarlos en dos grupos: por una parte, los partidos que se pueden denominar «tradicionales,» aunque se refieran con este nombre, y precisamente en un país de tradición milenaria, a aquellas formaciones políticas nacidas después de la II Guerra Mundial, y por otra, a aquellas fuerzas políticas más jóvenes que han ido inundando, sobreviviendo o no, el escenario político desde el «terremoto» de 1993. Desde la entrada del Japón en la democracia a partir de 1947, se puede hablar de cinco partidos protagonistas, uno más que los otros, en la arena política. Así se pueden mencionar: el Partido Liberal Democrático, el Partido Socialista, el Komeito, el Partido Socialdemócrata, el Partido Comunista y el Partido Socialdemócrata Unido. El Partido Liberal Democrático, hegemónico durante 38 años (19551993), nace en 1955 de la fusión de dos viejos partidos conservadores del período de pre-guerra, el Partido Liberal y el Partido Democrático del Japón. Su organización formal se basa en los órganos ejecutivos y los órganos consultivos. Su organización informal, mucho más operativa, se sustenta en las facciones. El fenómeno del faccionalismo es a juicio de algunos miembros del partido quien proporciona vitalidad y la necesaria coalición entre grupos ha sido el motivo de su larga permanencia en el poder.
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El año crítico de 1993 supuso la quiebra de su dominio de la escena política, aunque va a ser un vacío provisional, ya que solamente durante un año el PLD desaparecerá del ejecutivo nipón. Luego volverá a través de un sistema de alianzas con otras fuerzas políticas (incluido antiguos adversarios, como el Partido Socialista), y seguirá marcando la tónica de la política japonesa. Aunque bien es cierto que esta breve etapa de oposición va a marcar el ya citado con anterioridad cambio de sistema político en su conjunto, situación que se desarrollará más en el apartado del sistema de partidos. Pero no se debe olvidar, al tratar, como ahora, el partido visto en sí mismo, que los nuevos tiempos le han afectado incluso en su dinámica interna, como la propia selección del primer ministro, antes erigido en función del peso y de presión de los habatsu o sea las facciones integradas por los parlamentarios, casos de Hashimoto Ruytaro (1996-1998), Keizo Obuchi (1998-2000), Mori Yoshiro (2000-2001), y más tarde aparece otro modelo encarnado en la persona de Junichiro Koizumi (2001-2006), que llega al más alto puesto del Ejecutivo gracias a ganar la presidencia del PLD a la carrera de unas primarias. Después consiguió la presidencia del Gobierno con un planteamiento novedoso, con un discurso de cercanía ante las quejas de la sociedad japonesa, inmersa en una crisis económica importante, y a decir de los expertos (Lluc i Vidal, 2007), a través de una brillante campaña electoral; y a día de hoy es el primer ministro japonés que más tiempo ha estado en el cargo en la complicada década de inicio del siglo veintiuno. Hasta que como es lógico, chocó abiertamente con la línea tradicional más dura de su partido, y acabó librando un pulso con ellos por la polémica ley que impulsó de privatización del servicio de correos, y ganó a medias: convocó nuevas elecciones pero él ya no fue el candidato a primer ministro, sino su delfín, Shinzo Abe. El Partido Socialista del Japón, fue la segunda fuerza política en la época dorada del anteriormente partido descrito. Nace en 1945. La procedencia de sus miembros fue, mayoritariamente, de los viejos partidos de izquierda de la época de pre-guerra. La vida del partido desde entonces ha sido bastante complicada, surtida con escisiones, abandonos y uniones posteriores. Su organización formal gira en torno al Congreso anual, máximo órgano del partido. Los asistentes son los parlamentarios, los dirigentes y los delegados de los distritos. Los líderes del partido son: el presidente del Comité Ejecutivo Central, el secretario general y los presidentes de las Comisiones de Finanzas, Planeamientos, Parlamento, Lucha Electoral y Control. El Comité Ejecutivo Central es el principal órgano de dirección y, prácticamente, equi-
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vale al grupo parlamentario. El peso real de los Representantes y de los Consejeros socialistas en la dirección del partido es enorme, situación similar a lo que ocurre en el PDL. Programáticamente, el Partido Socialista suele verse acusado de primar más sus objetivos en la política exterior que en los asuntos internos del país. Una separación más clara de los Estados Unidos, compaginada con un status de «neutralidad positiva» en el mundo internacional, oponiéndose al crecimiento de las fuerzas de Defensa Nacional. Fiel a la tradición de su nombre el partido mantiene una preocupación por las clases trabajadoras y el respeto por los derechos humanos, aunque su conocida rigidez ha propiciado esa interminable lista de tensiones internas, algunas saldadas con escisiones. A pesar de ser el primer partido de la oposición, mantiene unos niveles de afiliación muy bajos, y la oscilación de sus resultados electorales, muchas veces, dependían del mal momento en que se encuentre el PDL. El Partido Socialdemócrata nace en 1960, como una escisión del ala moderada del Partido Socialista, siendo su modelo de organización interna muy similar a éste. Su principal fuente de financiación se encuentra en una federación de sindicatos centrista (Zenro) y en algunas empresas industriales y comerciales, circunstancia que es aprovechada para que sus adversarios a la izquierda le etiqueten con algunas denominaciones irónicas. Sus objetivos políticos se orientaban hacia los principios del socialismo democrático, adoptando una estrategia anti PDL y anti Partido comunista, actuando como una alternativa pragmática contra el partido hegemónico, y auspiciando una coalición de fuerzas progresistas (Partido Socialista y Komeito). En política exterior propugnaba una neutralidad antes del desmoronamiento del bloque comunista. Su programa económico es menos radical que el del partido socialista, muy parecido al defendido por la socialdemocracia europea. El Partido Comunista nace en 1945 con un intento, además, de creación de un frente popular, que al no fraguar determinó el arrinconamiento del partido. El hostigamiento de los socialistas y su decantamiento por la línea prochina, a partir de 1964, son también circunstancias que han pesado sobre su débil implantación. Como cualquier organización partidaria comunista mantiene una estructura muy centralizada, siendo el Comité Central su órgano de dirección, con su secretario general al frente. Las unidades de base son los comités de prefectura y las células en los centros de trabajo. Duran-
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te bastante tiempo este partido fue el segundo partido en cuanto a ingresos económicos, que fundamentalmente provenían de la China comunista. Programáticamente, el partido ha ido evolucionando en sus posturas sobre todo a partir de 1973, donde se fueron revisando algunos conceptos del marxismo leninismo, aunque el devenir de los tiempos ha ido aislándolo de forma paulatina, a pesar de mantener una presencia minoritaria pero constante en el arco parlamentario. El Komeito, en su traducción literal «partido para un gobierno limpio», es un partido confesional, y curiosamente no es representante de la creencia más extendida, el sintoísmo, sino del budismo. El partido nace en 1964. Es un partido pequeño, pero cuenta con parlamentarios a nivel nacional, local y regional. Su organización interna es disciplinada y de carácter casi militar, no en vano sus raíces están en la secta Soka Gakkai. La unidad de base es la familia, y a partir de ella se sustenta una estructura piramidal que corona la Central del Partido de Tokio. La peculiaridad de su estructura organizativa se manifiesta en que los cargos dirigentes no son elegidos sino designados por la cumbre. En el Congreso se dan a conocer los nombres de los cooptados. Al contrario de lo que ocurría con el partidos socialista, el Komeito tiene un alto nivel de afiliación y, en proporción, un bajo resultado electoral. Esa fuerza numérica y su apoyo financiero proviene de su vinculación con la secta. Es un partido religioso por lo que su discurso se fundamenta en la relación entre el budismo y la política. Un giro importante, llevado a cabo en su dirección nacional en torno a 1978, condujo a la organización a cierta separación manifiesta de religión política (planteada ya desde 1970, cuando se autodefinió como un partido reformista, partidario del estado de bienestar) y a la búsqueda de aliados políticos, como el PSD, que lo catalogan como un partido de centro. En 1998 se produjo la fusión entre el Komeito y el Nuevo Partido de la Paz dando como resultado una nueva formación que se conoce más que nada, en terminología inglesa, como New Komeito, para distinguirlo del primitivo. Recoge también el mensaje humanista y de transparencia en la gestión de lo público. Ha entrado a formar parte del Gobierno en diversas ocasiones a lo largo de la última década, aunque ha perdido presencia en los últimos años. Por otro lado, se citan algunos de los nuevos partidos surgidos, bien antes, bien al filo del año crítico de 1993, y básicamente después de aquel
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momento refundacional. Las características comunes que comparten todos estos grupos son su pequeño tamaño y su procedencia fundamental de escisiones del PLD, circunstancia que no resulta extraña porque el faccionalismo recurrente de este partido permite una agilidad máxima en el desgajamiento de grupos del tronco común. Entre ellos hay que citar al Nuevo Club Liberal, nacido en 1976 desde el PDL como una escisión fundamentada en el escándalo de la compañía Lockheed, el Nuevo Partido del Japón, el Sakigake (los precursores), así como el controvertido Shinseito (Partido de la Renovación), creado en junio de 1993 por Tsutomu Hata, desgajando 36 diputados del PLD y contribuyendo a que el Premier Miyazawa cayera por una moción de censura y se adelantaran las elecciones. Y por último, hay que mencionar a los pequeños partidos políticos, nacidos durante la intensa década inicial del siglo veintiuno, y que como se decía más arriba, resultan ser hijos menores escindidos del partido más grande del sistema: el PLD. Además del breve recorrido identificativo que se lleva a cabo más abajo, es interesante seguir sus resultados electorales en las tablas correspondientes. Sucintamente, hay que mencionar: Kokumin Shinto (Nuevo Partido Popular, en inglés People’s New Party); surge en 2005, tras la derrota de Koizumi al fracasar su ley de privatización de correos. Se crea un mes antes de las elecciones de ese año y por oposición al mencionado Premier. En las primeras elecciones consigue cuatro escaños y más tarde, a partir de 2009, incluso forma parte del gobierno de la nación al aliarse con el Partido Democrático de Japón. Shinto Daichi (Nuevo Partido Daichi); nace igualmente que el anterior en agosto de 2005 con las miras puestas en las elecciones legislativas de septiembre. Es una escisión del PLD, personificada en el prominente ex miembro de aquel partido, y con acusaciones de corrupción sobre sus espaldas, Muneo Suzuki. Shinto Nippon (Nuevo Partido Nippon, en inglés New Party Nippon). Otra formación nacida en 2005; su origen al igual que los anteriores, obedece a la salida del PLD, por oponerse a la ley de privatización postal de Koizumi. Minna no To (Su Partido, en inglés Your Party). Nace en 2009. Su líder más notorio es Yoshimi Watanabe. Es una formación crítica con el tradicional sistema de poder japonés del PLD y la burocracia, ya que acusa a esta
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última de no someterse a los controles democráticos que sí operan para los partidos. Tachiagare Nippon (en inglés Sunrise Party of Japan). Sus fundadores son ex-miembros del PLD, que abandonan la formación en abril de 2010. Sus nombres más relevantes son Takeo Hiranuma y Hiroyuki Sonoda. Kaikaku (en inglés New Renaissance Party); nace pocos días después del anterior, y prácticamente siguiendo el mismo camino: escisión del PLD, en esta ocasión su líder es Yoichi Masuzoe. Pero sin duda, el protagonista más relevante de este elenco de partidos, además del PLD y a tenor de lo ocurrido desde las elecciones críticas de 2009, es el Partido Democrático del Japón (Minshuto). Esta formación presenta una hoja de vida más larga que los anteriores, ya que tiene su origen en abril de 1998; es fruto de la confluencia de tres partidos: el antiguo Partido Demócrata, el Partido del Buen Gobierno (Minseito), el Nuevo Partido de la Fraternidad (Shinto Yuai) y el Partido de la Reforma Democrática (Minshu Kaikaku Rengo). Desde el principio de su existencia, logra una presencia parlamentaria sólida que se va a ir acrecentado hasta las elecciones de 2009, donde arrebata el ejecutivo al PLD, protagonizando por tanto el cambio de ciclo que se puede atribuir a la política nipona a partir de ese momento, si bien, planteando un gobierno de coalición con el Kokumin Shinto, y con el Partido Socialdemócrata. El primer ministro que le llevó al triunfo fue Yukio Hatoyama, aunque estuvo poco en el cargo, siendo presionado por el propio partido para que no fuera candidato a las elecciones de julio de 2010; su sustituto fue Naoto Kan, quien llevó el partido a la victoria electoral de ese año. Su programa político se asienta en un discurso populista y reformista basado en congelar los impuestos, mantener una relación de equilibrio equitativa con los Estados Unidos y, lo más sobresaliente, reducir la poderosa burocracia del país del sol naciente. La tragedia que se desencadena en el país tras el terremoto del día 11 de marzo de 2011, el posterior tsunami que arrolló con violencia la costa este del archipiélago, y la afectación de la central de Fukushima con el riesgo de accidente nuclear, han desatado una crisis profunda en el sistema político e incluso en la sociedad japonesa en su conjunto, dándose el caso de la aparición de circunstancias no vistas hasta el momento, como la expresión personal de solidaridad del Emperador y la Emperatriz con los damnificados, así como la renuncia a la percepción del sueldo por parte del propio Naoto
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Kan, primer ministro cuya imagen quedó seriamente dañada por la gestión de la crisis. De hecho, ha dimitido en agosto de 2011. El sistema de partidos En los textos de política comparada, era un lugar común mencionar el modelo de sistema de partidos japonés como un caso ilustrativo de sistema de partido predominante (Sartori, 1980); sin embargo, todo lo acontecido durante las dos últimas décadas marca el rubro de sistema de multipartidismo. Se trata de un sistema de partidos altamente inestable. La quiebra del modelo tradicional se debe fundamentalmente al cleavage del faccionalismo que divide sin remisión a la clase política (véase los nacimientos múltiples de partidos políticos en los últimos veinte años, señalados más arriba); incluso los expertos en la cuestión apuntan también como causa del panorama político la ineficacia tradicional de la oposición durante el largo mandato del PLD (Scheiner, 2006); por lo tanto, tiene poco que ver con los problemas del ciudadano común, y mucho más con la propia naturaleza de la confrontación política en Japón (Richardson, 1997:240). Más recientemente, también hay estudios que abundan en ese alejamiento de los partidos de la vida de los ciudadanos (Kistchelt, 2004: 36), y que resaltan la idea fija de que el caso japonés es mucho más un modelo de partidos elitista que de participación ciudadana activa. Además de lo ya consignado, la fragmentación partidaria nipona se explica por las profundas y rápidas transformaciones sufridas por esta sociedad desde la II Guerra Mundial. La paulatina pérdida de importancia del tradicional mundo rural y el paso a una pujante sociedad urbana, el nivel de educación y el cambio en los valores incrementan la movilidad política y la creación de diferentes opciones. La línea divisoria fundamental de la sociedad japonesa será lo indígena (la tradición feudal-autoritaria-militarista) frente a lo extranjero (democracia-socialismo). Las fuentes intelectuales de las elites de izquierda eran externas. La tensión en el sistema durante los primeros años estuvo basada en la ausencia de acuerdo entre forma de gobierno, impuesta por la ocupación, y la continuidad de las tradiciones japonesas. Por otro lado, cabe recordar que más allá de la caracterización básica de cada uno de los partidos, y de la consideración general sobre el sistema de partidos que se acaba de hacer, cumple también en este momento de conclusión, la alusión a características comunes, que comparten los partidos japoneses y que son propias de su idiosincrasia. Cuestiones tales como el ya
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mencionado sistema de facciones (habatsu) que dividen de arriba abajo a todos los partidos, donde el jefe de facción no sólo es un líder político sino un eficaz activista financiero para el grupo, que luego repartirá su botín político cuando se alce con el poder. Esta característica aminora considerablemente el papel del militante de base del partido. Esta circunstancia, tan propia y desarrollada hasta el virtuosismo por el PLD, se reparte de igual modo por el resto de los partidos. Solo el Partido Comunista se salva de esta configuración. Los pequeños partidos mencionados parten en un noventa por ciento de escisiones del gran partido, pero el Partido Democrático del Japón, ahora relevo del PLD, no resulta ser distinto. Tiene al menos seis facciones reconocidas, acordes con su prosapia. Enlazando con lo anterior, y siguiendo con el PDJ, se puede convenir en que tampoco este partido ha renegado de los cimientos que han soportado durante los últimos sesenta y seis años: la convergencia de intereses entre políticos, empresarios y altos burócratas. Son conocidas las denominadas Zoku (o tribus) donde los parlamentarios de los partidos políticos funcionan como «comisiones especializadas» promocionando una estrecha relación entre los sectores políticos y empresariales (Rekondo, 2009).
Los grupos de presión La expresión acuñada por la prensa japonesa «Japón, sociedad anónima», indicando las tres instancias que concentran el poder en esta sociedad (PLD, alta burocracia y el mundo de los negocios) resulta suficientemente significativa para comenzar este epígrafe. La burocracia, punto de continuidad en la transición del régimen y como verdadera gestora de la política nacional, tiene un papel muy relevante como grupo de presión (Muramatsu, 1985). Los burócratas ya desempeñaron un importante papel durante la época de la ocupación, como gestores de la transición, ya que en la cultura política japonesa, subyace una fuerte admiración como entidad neutra y preparada, en detrimento de la clase política, nunca tan bien considerada. Por otro lado, la burocracia es la encargada de la redacción de los proyectos de ley (incluidos los presupuestos) cada vez más complejos, que emanan del Gobierno y van a parar al legislativo. No hay que olvidar en esta referencia a las famosas corporaciones públicas. Unas grandes, como la compañía nacional de ferrocarriles japoneses, la corporación públi-
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ca del tabaco y de la sal, la japonesa de teléfonos y telégrafos, y otras más pequeñas, como la compañía japonesa de autopistas. En los años ochenta, la burocracia daba empleo a un millón de personas en el gobierno central, otro millón en las corporaciones públicas y tres millos trescientas mil personas en autonomías locales. A los que habría que añadir unas 250.000 personas más, integradas en las Fuerzas de Defensa Nacional. La alta burocracia japonesa mantiene un fuerte espíritu de cuerpo, se forma en determinadas universidades, sobre todo la de Tokio, se rige por sus propias reglas, algunas ni siquiera escritas. Es famosa la «dirección administrativa» (gyosei shido), consistente en opiniones formal o informalmente expresadas por los burócratas que sirven de guía para el ciudadano ordinario. Por lo tanto el poder de presión de la burocracia japonesa en la defensa de sus intereses es muy amplio en los dos sentidos, ascendente, frente a la clase política y descendente, frente a la población. El mundo de los negocios es el tercer pilar en que se apoya la famosa frase «Japón, sociedad anónima». Las organizaciones patronales gozan de una gran capacidad de presión y un enorme margen de maniobra. Los Zaikai agrupan, a la vez, personas y organizaciones, pero con un denominador común: pertenecen a, o bien son empresas influyentes. Podríamos identificar cuatro grupos distintos: la Federación nacional de Organizaciones económicas (Keidanren), la Cámara de Comercio e Industria del Japón (Nissho), la Federación Japonesa de Asociaciones de Empresarios (Nikkeiren) y el Comité japonés para el desarrollo económico (Keizai Doyukai). Representan de forma conjunta la presencia de la comunidad de los negocios. El hecho de ser cuatro casi se debe más a la división del trabajo, que a que sean organizaciones rivales. Algunos directivos de empresas pertenecen a varias de ellas. La Keidanren nace en 1946 tras la disolución de las principales patronales de antes de la guerra. Su objetivo declarado fue buscar el consenso entre los empresarios como condición indispensable para la reconstrucción del país. Hoy día actúa como órgano político de la patronal aconsejando al gobierno. Popularmente se conoce al presidente de Keidanren como el «primer ministros de Zaikai», lo que nos lleva a comprender la acertada idea de la opinión pública al respecto. Ha actuado mucho y bien en el exterior para mejorar la imagen del país, contribuyendo de hecho al establecimiento de relaciones diplomáticas con numerosos países.
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El Keizai Doyukai fue creado en 1946 por jóvenes ejecutivos con la intención de modernizar la economía del país. Parte de presupuestos más progresistas, propiciando la democratización de las empresas, y la cooperación entre empresarios y trabajadores. Juega el papel de órgano de reflexión en el mundo patronal, y también se le conoce por el «partido de la oposición» en dicho entorno. La Nikkeiren surge en 1948 en un contexto de fuerte reivindicación social. Se concibió como un arma para que los empresarios pudieran hacer frente a los combativos sindicatos. Llama a los empresarios a cerrar filas y a plantar cara a los sindicatos. Es considerada el cuartel general de los empresarios y está casi dedicado en exclusiva a los problemas de las reivindicaciones sindicales y a la legislación laboral. En términos de eficacia es la mejor organización de las cuatro. Sus objetivos oficiales son asegurar « la paz industrial» y acrecentar la productividad. La Nissho es la única de las cuatro que nació antes de la guerra (1922) y la que cuenta con un mayor número de afiliados. Colabora en la elaboración de las políticas del gobierno en este campo, dónde se caracterizan por la precisión de sus puntualizaciones y exigencias. Por último cabe mencionar en el este apartado el Centro de Productividad Japonesa (Nihon Seisansei Hombu), de amplio renombre internacional, que actúa como centro de investigación y como una universidad de la productividad, manteniendo una filosofía de culto sobre el mundo de los negocios. Los sindicatos japoneses son el mayor grupo de presión de la izquierda. Doce millones y medio de personas (un 30% de la población activa) está afiliada. Pero a pesar de su potencial numérico tienen menos poder de presión que las organizaciones de granjeros, ya que están menos unidos, y además al situarse principalmente en el mundo urbano, la cultura política les aleja de comportamientos clientelistas y por lo tanto de la red de voto que tanto une en el mundo rural. El más grande de los sindicatos es el Consejo General de Sindicatos (Sohyo), concentra el 36%, seguido de la Confederación japonesa del Trabajo (Domei) con un 18% de la afiliación sindical, la federación de Uniones independientes (Choritsuroren) con el 12%, y el porcentaje restante se reparte entre pequeñas asociaciones sindicales. Sohyo está vinculado al partido
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socialista japonés y su fuerte se concentra en el sector público y algunos sectores del privado, mientras que Domei está relacionada con el partido socialdemócrata y concentra su control en los trabajadores industriales. En 1988 surgió Rengo, rebautizado un año después, en 1989, como Shin Rengo, una amalgama de sindicatos empeñados en conseguir una mayor unidad sindical. El partido comunista mantiene apoyos con otros sindicatos minoritarios, lo que nos lleva a la idea de la desunión reinante en el mundo sindical. Otros grupos de presión son los terratenientes y campesinos propietarios, quizá los más apegados a la tradición del viejo Japón. Su fórmula más primaria de agregación han sido las cooperativas de granjeros y de pescadores (Nokyo) que surgieron en los ámbitos rurales y que hoy cuentan con unos seis millones de afiliados. Se conectan a nivel nacional a través de La Unión Central de Cooperativas agrícolas (Zenchu), la Federación Nacional de Asociaciones de Cooperativas agrarias (Zenno) y otras. Están en estrecha conexión con el PLD, por lo que actúan como soportes del voto rural de este partido. Los colegios profesionales también son importantes grupos de presión, entre estos destacaríamos la Alianza Política de Médicos Japoneses, filial de la poderosa Asociación Médica Japonesa. Esta profesión mantiene un alto nivel de prestigio dentro de la comunidad. En un principio, no tenía reivindicaciones políticas sino solo profesionales, pero a partir del momento en que el Ministerio de Sanidad entró a regular las condiciones de su trabajo y las tarifas de su remuneración, articularon una férrea defensa a través de la organización. Existen también influyentes grupos religiosos: budistas, sintoístas (más cautos en sus actuaciones por las acusaciones de colaboracionismo con el antiguo régimen), y cristianos (en menos medida, ya que sólo el 1% de la población pertenece a este credo). Pero merece la pena valorar con algún detenimiento el papel de las asociaciones religiosas en un país que cuenta con 125 millones de habitantes y sus sectas agrupan un número en torno a los 220 millones de fieles, situación que sólo se explica a primera vista por la tolerancia vigente de la doble afiliación —budista/sintoísta—. La importancia de la secta Soka Gokkai en la vida política japonesa es evidente a que como se ha escrito en páginas anteriores sostiene un partido político, el Komeito; por ello fue lógica la conmoción que causó el atentado perpetrado con gas sarín en 1995, atribuido a la secta Aum Shinrikyo, diri-
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gida por Shoko Ashara, y adepta a una tendencia del budismo esotérico tibetano e integrada en su mayoría por jóvenes altamente cualificados. Otros grupos que hay que mencionar son los grupos pacifistas y antinucleares que se movilizan en momentos concretos para defender sus reivindicaciones. Su peso en la opinión pública es muy grande, ya que no hay que olvidar el dato de que Japón fue duramente castigado con la explosión de dos bombas atómicas. También canalizan su protesta contra las bases norteamericanas, por lo que obviamente estos grupos están en conexión con los partidos políticos de la izquierda nipona. Entre ellos citaremos el Congreso Japonés contra la bomba atómica y de hidrógeno (Gensuikin) y el Consejo japonés contra la bomba atómica y de hidrógeno (Gensuikyo). La movilización activa de la sociedad japonesa contra la energía nuclear, en función de su trágico pasado con los bombardeos de Hiroshima y Nagasaki, se ha visto incentivada por los acontecimientos en torno al accidente nuclear de la central de Fukushima, por la irrupción del tsunami en su sistema de refrigeración, que ha puesto no sólo al Japón, sino a la región entera conteniendo la respiración. En cuanto a los medios de comunicación, su poder de influencia es enorme, fundamentalmente porque la industria periodística está concentrada y representada por los tres grandes diarios nacionales: Yomiuri, Asahi y Maninichi. Las editoras de periódicos están afiliados con cadenas de radio y televisión, publican revistas y editan libros. La televisión estatal Nippon Hoso Kyoku es una plataforma conservadora, siendo más liberales e incluso radicales el resto de la oferta audiovisual, aunque el ámbito considerado más izquierdista sea la prensa escrita. Por último cabe mencionar la intensa actividad llevada a cabo por nuevos movimientos ciudadanos vinculados a la esfera de la intensa vida política, en especial las combativas asociaciones de consumidores.
4.3. El sistema electoral El sistema parlamentario japonés plantea la celebración de elecciones para cubrir las dos cámaras legislativas de la nación, así como los puestos electivos de los gobiernos regionales y locales. Para estar inscrito en el censo electoral, elaborado de oficio por el Estado, se precisa haber cumplido los veinte años; dicho censo se actualiza cada año en septiembre, y antes de cada
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elección. El voto femenino data de 1945. El sufragio pasivo tiene límites de edad distintos del activo: 25 años para ser candidato a la Cámara baja, y 30 años para presentarse a Consejero. La campaña electoral tiene marcada una duración oficial de 20 días para la Cámara baja, y de 23 días para la Cámara alta. Generalmente se vota en domingo, permaneciendo los colegios electorales abiertos entre las siete de la mañana y las seis de la tarde. Todos los candidatos que aspiren a serlo deben depositar una fianza (un millón de yenes para la Cámara de representantes y dos millones para la Cámara de Consejeros). Otro rasgo típico de la sociología electoral japonesa son los famosos Koenkai, es decir, los núcleos de actividad partidaria consistente en la organización de los miembros/electores agrupados en torno a un candidato y que aparecen a partir de 1946, momento de máxima extensión del sufragio. Desde enero de 1994, rige una nueva ley electoral, única de las reformas ocurridas tras el cataclismo de 1993, enarbolada además con la premisa de frenar la corrupción galopante del país. La operación incluyó un recorte de escaños en la Cámara baja de 511 a 500. Más tarde hubo otro ajuste que suponen la cifra actual de 480 escaños; para proceder a las elecciones de estos representantes, el país se divide en trescientos distritos uninominales, donde el elector japonés escribe a mano el único nombre de su candidato preferido, y además existen 180 escaños que se resuelven a través de un sistema de lista y escrutinio proporcional, pudiendo los distintos candidatos presentarse en una y otra fórmula a la vez. El nuevo diseño evita fundamentalmente la encarnizada lucha entre candidatos de un mismo partido, clave para el entendimiento de las luchas internas, que sucedían con anterioridad, y el alto coste de las campañas electorales. Esta reforma de la ley electoral, la única que realmente se llevó a cabo después de los convulsos tiempos políticos tras el «crack» de 1993, ha producido unos efectos a considerar: el escrutinio uninominal ha favorecido a los grandes conjuntos, al tiempo que ha fortalecido el poder de las planas mayores de los partidos; y también, ha beneficiado la alianza entre conservadores y socialistas que parecía tan efímera como extraña en 1994, pero que más tarde se consolidó: ambos grupos temían la repercusión del nuevo sistema y han puesto en práctica la máxima de que la unión hace la fuerza, lo que se traduce en definitiva con una vigorosa revitalización del PDL, aún después del paréntesis entre 1994 y 1996.
632
EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN
Además la nueva división entre distritos uninominales y plurinominales acaba produciendo una combinación que ya ha probado su eficacia en el nuevo escenario: los miembros de la Dieta con un koenkai fuerte ofrecen apoyo legislativo a los líderes de las facciones a cambio de apoyo en materias que interesen a su circunscripción (Richardson, 1997: 48). Del mismo modo, la elección de los 242 consejeros se efectúa por dos sistemas distintos que intentan combinar el principio mayoritario con el proporcional. 100 consejeros son elegidos en un único distrito nacional, en listas de partido cerradas y bloqueadas, aplicando en el escrutinio la fórmula D’ Hont. Los 142 consejeros restantes se eligen concurriendo en 47 distritos (prefecturales) de tamaño medio (entre 2 y 8 escaños). El elector dispone de dos votos: uno para la lista presentada en la circunscripción nacional y otro voto para el candidato X, presentado en la circunscripción prefectural (al estilo de la Cámara baja). Esta Cámara se renueva por mitades cada tres años. Las consecuencias técnicas y políticas que acarreaba el viejo sistema electoral a la Cámara baja, y que aparecen señaladas casi siempre, son: el tamaño de los distritos que producía suprarrepresentación o subrrepresentación, el alto coste económico de las campañas electorales ya mencionado, debido al enfrentamiento entre candidatos de un mismo partido, que finalmente acaban traduciéndose en escándalos (Lockheed, Recruit, Sagawa, yusen, etc.) y conocidos vulgarmente como los «años de casino». Las líneas generales que dibuja el comportamiento electoral japonés se pueden resumir en la existencia de dos tipos de elector: uno que se caracteriza por andar próximo a la maquinaria local de un candidato —distrito uninominal— y que vota por él, en razón de problemas bastante locales y en pago de favores. Puede votar durante largo tiempo por un mismo partido sin sentirse ligado a él por fuertes lazos de pertenencia. En este tipo suele incluirse el elector rural, o el perteneciente a los pequeños negocios. El segundo tipo de votante es aquel que responde a los estímulos de la política nacional tanto como a los de la local. Piensa más en términos de partido que de candidato —distrito plurinominal—. Se informa concienzudamente sobre los asuntos, pero no suele movilizarse por los esfuerzos que para ello hacen los candidatos. Este perfil de elector suele corresponder al votante urbano (Richardson, 1997: 44). Como dato significativo cabe reseñar también la abultada abstención registrada en los comicios de 2000 (37,7%), la cifra más alta después de la
633
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
hecatombe de 1996. La preocupación con la que se recibe esta constatación atestigua un divorcio, parece que inevitable, entre la sociedad y su clase política.
5. LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES Desde la consideración de la forma de Estado, Japón es un estado unitario; ahora bien, la complejidad de los modernos estados aconseja un mínimo de descentralización, sobre todo en el nivel local, y otro intermedio, con respecto al nivel nacional. En el caso japonés aún se perfila más necesario, si tenemos en cuenta que, si bien su extensión territorial no es grande su población sí es enorme. Por lo tanto, el escalonamiento de instancias intermedias queda diseñado de acuerdo con las corporaciones regionales, las prefecturas y los municipios. La Constitución establece el principio de autoadministración local, así como se organiza el gobierno local y el principio electivo sobre el que se basa. El país se divide en 43 prefecturas municipales, y la prefectura provincial de Hokkaido, las dos prefecturas urbanas de Osaka y Kyoto y la de la capital, Tokio. Y en el ámbito local, hay 3.257 municipalidades de diversos tamaños y categorías. La curiosidad más relevante que presenta este sistema con respecto al nacional es que es un sistema «presidencialista» de gobierno y no parlamentario. Esto significa que los electores eligen a la asamblea de la prefectura, y también eligen al gobernador, pudiéndose dar el caso de que la mayoría de una y el elegido para el segundo cargo, pertenezcan a fuerzas políticas distintas. Ahora bien este llamado sistema «presidencialista» presenta algunas peculiaridades que merece la pena destacar: una, que la asamblea puede derrotar al gobernador con una moción de censura, y este, por su parte, puede disolver el legislativo prefectural, siempre que la asamblea le haya planteado previamente su desconfianza. El gobernador dispone de veto frente a las disposiciones del parlamento. Las tensiones lógicas que se podrían producir en este contexto se ven generalmente limadas por una leal colaboración entre los políticos, basada muchas veces en las relaciones personales, sin apoyo jurídico-constitucional d ninguna clase (Kevenhörster, 1980: 104). Como se puede apreciar, es un sistema de gobierno muy singular, que no se da en ningún otro lugar del mundo; la experiencia que se ha ido
634
EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN
acumulando durante estos años no es absoluto despreciable, y sin duda el hecho está ligado al relanzamiento de la vida política local en el Japón, fenómeno al que los expertos están concediendo una enorme importancia, etiquetándolo incluso con un término propio: la micropolítica (Seizelet, 1994: 60). El mismo esquema de funcionamiento se aplica en los gobierno locales, donde alcaldes, por un lado, y asambleas municipales, por otro, mantienen un equilibrio político. La duración del mandato de todos los cargos electivos de los niveles intermedio y local (gobernadores, alcaldes y parlamentarios) es de cuatro años. Los puestos ejecutivos de cada nivel son responsables del control y de la supervisión del empleo público, de la administración de los asuntos públicos de su ámbito y de la puesta en marcha de tareas delegadas por el gobierno central —generalmente en materia de educación, medio ambiente y policía—. Asimismo son de su competencia la imposición y recaudación fiscales, y la custodia de documentos públicos, así como la presentación de los presupuestos a la asamblea legislativa correspondiente. El reconocimiento de la autonomía local dentro de un estado unitario provoca conflictos competenciales permanentes con el gobierno de la nación, que suele saldarse a beneficio de este último. Por ejemplo, los gobiernos locales no pueden aprobar ninguna norma que discrepe con la legislación nacional. Por otro lado, oficinas de los gobiernos locales llevan a cabo tareas asignadas por el gobierno nacional, de alguna manera el jefe ejecutivo local es un agente de aquel, quien vigila escrupulosamente, a través de circulares ministeriales, el cumplimiento de dichas funciones. Y lo que suele ser muy importante, el gobierno central controla bastante las finanzas locales. De ahí la famosa frase de que gozan «del 30% de autonomía», indicando con ello que ese es el único porcentaje de la recaudación impositiva que revierte en dichas instancias locales (Richardson y Flanagan, 1984: 57). Esta situación de dependencia económica se traduce en una merma de su autonomía con respecto al gobierno central. El sistema político local en Japón ha pasado por distintas etapas desde la implantación de la democracia; así pues, ha pasado desde la inicial, que supuso la extensión de los valores y las instituciones del nuevo régimen a la vida diaria de los ciudadanos, poco acostumbrados tanto a los unos como a las otras, realizando pues una amplia tarea de socialización democrática. Un segundo periodo, de auge, coincidiendo con el crecimiento económico del
635
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
país, entre la mitad de los años cincuenta y los años sesenta. Es la etapa de mayor crecimiento industrial y urbano, con el consiguiente aumento de las prestaciones locales y de los servicios sociales, y el decrecimiento de la población en los ámbitos agrícolas y pesqueros. La tercera etapa comienza con la crisis económica mundial de 1973, donde la recesión supuso un recorte en las aspiraciones de desarrollo y ordenación regional. Principalmente las novedades se encuadran en la motivación de una participación ciudadana mayor (de los «residentes»). Un gran número de los estudios existentes sobre la cuestión presentan conclusivamente que la vida política local japonesa es mucho más intensa de lo que parece. La definición de las relaciones entre gobierno central y gobiernos locales se revela crucial para su desarrollo, y es precisamente en las entidades locales donde se han planteado roles innovadores en este sentido. La implementación de programas y políticas progresistas se está llevando a cabo en dichos escenarios, sin olvidar el papel que han jugado en estos gobiernos locales los partidos de izquierda —por regla general en la oposición al ejecutivo nacional— con sus acertadas actuaciones en los gobierno prefecturales y municipales. Por lo tanto, como ya se apuntó más arriba, el sistema político local es un importante laboratorio para la dinámica nacional.
6. A MODO DE CONCLUSIÓN Hasta ahora se ha intentado describir y analizar el funcionamiento del sistema político japonés; ahora se intenta reunir sus rasgos más relevantes a fin de cerrar y concluir este capítulo. Brevemente hay que apuntar que se está ante un ejemplo de democracia de consenso, según la conocida clasificación de A. Liphart, es decir se encuadra más en un modelo explicativo horizontal y cruzado, que en la llana verticalidad de la democracia mayoritaria o Westminster. Los expertos aseguran que el poder político en Japón es fragmentado y pluralista. El primer adjetivo se debe a que los partidos políticos, uno de sus principales actores, se encuentran horizontalmente divididos y parcialmente descentralizados. Pluralista porque la intermediación de intereses es tan amplia y vital que marca un escenario de esas características. Asimismo, el proceso político japonés acusa una enorme tendencia a un dinamismo incansable donde confluyen
636
EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN
dos direcciones contrarias pero simultáneas: una centrífuga que marca una intensa competición política, el conflicto y la fragmentación entre distintas coaliciones, junto con otra, de carácter centrípeto, hacia la cooperación, la coordinación y la integración (Richardson, 1997:240). Este dinamismo del proceso se caracteriza por una actividad intensa y unas relaciones políticas unas veces muy cambiantes, mientras que otras presentan relativa estabilidad. Estas son las causas principales de ese eterno puzzle que identifica la política japonesa, y que ha cobrado especial relevancia en los últimos dieciocho años. Si se desea reducir a su formato más simple, y a la vez clarificador, al átomo de esa realidad política, sólo hay que observar con detenimiento uno de sus partidos políticos. Cualquiera de los importantes marca la línea. El conflicto entre sus facciones internas —más importantes que la propia organización formal— y los grupos de interés, que reclaman su presencia en la definición de las políticas, resume a la perfección el carácter conflictivo, y a la par consensual, del proceso político nipón. La combinación entre un sistema parlamentario y unos partidos muy fragmentados define la necesidad e importancia de las coaliciones puntuales, y dónde la figura sobresaliente de un Primer Ministro pertenece la mayoría de las veces a la categoría de primus inter pares (Sartori, 1994:118); a esto hay que añadir el tremendo poder de la burocracia como ya se explicó más arriba y a la cultura tradicional del consenso para hacerse con las claves que definen la política en Japón.
7. BIBLIOGRAFÍA ÁLVAREZ CALZADA, J. O. (2004): La reforma constitucional en Japón como una oportunidad, no como una amenaza, Barcelona: Ed. CIDOB. BAERWARLD, H. (1986): Party Politics in Japan, Boston: Allen y Unwin. BOUISSEAU, J-M. (1994): «Décomposition et recomposition politique au Japon: entre “rien n’a changé” et “tout est possible”», Le Nouveau Japon, Pouvoirs, 71. CURTIS, G. (1988): The Japanese Way of Politics, Columbia: Columbia University. INOGUCHI, T. (1993): «Japanese Politics in Transition: A Theoretical Review», Government and Opposition, 28: 4, 443-455.
637
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
KEVENHÖRSTER, P. (1980): El sistema político del Japón, Madrid: CEC. KISCHELT, H. (2004): «Diversificación y reconfiguración de los sistemas de partidos en las democracias postindustriales», Revista Española de Ciencia Política, 10. KOICHI, K. (1988): Politics in Modern Japan. Development and Organization, Tokio: Japan Echo. LIJPHART, A. (1987): Las democracias contemporáneas, Barcelona: Ariel. LÓPEZ I VIDAL, LL. (2007): «La transformación del sistema político japonés de posguerra. Aplicación de un análisis micro en las campañas electorales», Actas del XII Congreso Internacional de ALADAA. MURAMATSU, M. (1985): «Le pouvoir de la bureaucratie dans la politique japonaise», Pouvoirs, 35. REKONDO, T. (2009): «El entramado político japonés no cambiará mucho tras las elecciones», 30 agosto, http://lahaine.org/ RICHARDSON, B. y FLANAGAN, S. (1984): Politics Japan, Boston: Little Brown and Company. RICHARDSON, B. (1990): Government and Politics of Japan, Columbus: Ohio State University. — (1997): Japanese Democracy. Power, Coordination and Performance, Yale: Yale University Press. SARTORI, G. (1994): Ingeniería constitucional comparada, México: FCE. SCHEINER, E. (2006): Democracy without Competition in Japan: Opposition Failure in One-Party Dominant State, Cambridge: Cambridge University Press. SEIZELET, E. (1994): «L’évolution de la culture politique du citoyen», Le Nouveau Japon, Pouvoirs, 71. WORONOFF, J. (1990): Politics: The Japanese Way, Tokyo: Yohan Publications.
638
EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN
Cuadro 2. Resultados de las Elecciones Generales en Japón (2005-2010)1 11 de septiembre de 2005. Cámara de Representantes Distrito prefectural
Representación proporcional
102.985.213
103.067.966
Censo electoral
Participación Número de votantes Porcentaje sobre el censo
69.526.624
69.532.186
67,5%
67,5%
Votos
%
Escaños (distrito uninominal)
Votos
%
Partido Liberal Democrático
32.518.390
47,8
219
25.887.798
38,2
77
296
Partido Democrático del Japón
24.804.787
36,4
52
21.036.425
31,0
61
113
981.105
1,4
8
8.987.620
13,3
23
31
4.937.375
7,3
0
4.919.187
7,3
9
9
Partido Socialdemócrata
996.008
1,5
1
3.719.522
5,5
6
7
Kaikaku (People’s New Party)
432.679
0,6
2
1.183.073
1,7
2
4
Shinto Nippon (New Party Nippon)
137.172
0,2
0
1.643.506
2,4
1
1
Shinto Daichi (New Party Daichi)
16.698
0,0
0
433.938
0,6
1
1
3.240.522
4,8
18
—
—
—
18
1.557
0,0
0
—
—
—
0
Partido
New Komeito Partido Comunista Japonés
Independientes Otros
1
Escaños Escaños (lista) totales
Fuente: : http://www.electionresources.net/jp/
639
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
29 de julio de 2007. Cámara de Consejeros Distrito prefectural
Representación proporcional
103.710.035
103.710.035
Censo electoral
Participación Número de votantes Porcentaje sobre el censo
60.813.927
60.806.582
58,6%
58,6%
Votos
%
Escaños (distrito)
Votos
%
Partido Democrático del Japón
24.006.818
40,5
40
23.256.247
39,5
20
60
Partido Liberal Democrático
18.606.193
31,4
23
16.544.761
28,1
14
37
New Komeito
3.534.672
6,0
2
7.765.329
13,2
7
9
Partido Comunista Japonés
5.164.572
8,7
0
4.407.933
7,5
3
3
Partido Socialdemócrata
1.352.018
2,3
0
2.634.714
4,5
2
2
Kaikaku (People’s New Party)
1.111.005
1,9
1
1.269.209
2,2
1
2
Shinto Nippon (New Nippon Party)
—
—
—
1.770.707
3,0
1
1
5.095.168
8,6
7
—
—
—
7
477.182
0,8
0
1.264.800
2,1
0
0
Partido
Independientes Otros
640
Escaños Escaños (lista) totales
EL SISTEMA POLÍTICO DE JAPÓN
30 de agosto de 2009. Cámara de Representantes Distrito prefectural
Representación proporcional
103.949.442
103.949.442
Censo electoral
Participación Número de votantes Porcentaje sobre el censo
72.019.655
72.003.538
69,3%
69,3%
Votos
%
Escaños (distrito uninominal)
Votos
%
Partido Democrático del Japón
33.475.335
47,4
221
29.844.799
42,4
87
308
Partido Liberal Democrático
27.301.982
38,7
64
8.810.217
26,7
55
119
New Komeito
782.984
1,1
0
8.054.007
11,4
21
21
Partido Comunista Japonés
2.978.354
4,2
0
4.943.886
7,0
9
9
Partido Socialdemócrata
1.376.739
2,0
3
3.006.160
4,3
4
7
Minna no To (Your Party)
615.244
0,9
2
3.005.199
4,3
3
5
Kaikaku (People’s New Party)
730.570
1,0
3
1.219.767
1,7
0
3
Shinto Nippon (New Party Nippon)
220.223
0,3
1
528.171
0,8
0
1
Shinto Daichi (New Party Daichi)
—
—
—
433.122
0,6
1
1
Independientes
1.986.056
2,8
6
—
—
—
6
Otros
1.114.193
1,6
0
524.927
0,7
0
0
Partido
Escaños Escaños (lista) totales
641
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
11 de julio de 2010. Cámara de Consejeros Distrito prefectural
Representación proporcional
104.029.135
104.029.135
Censo electoral
Participación Número de votantes Porcentaje sobre el censo
60.255.670
60.251.214
57,9%
57,9%
Votos
%
Escaños (distrito)
Votos
%
Partido Liberal Democrático
19.496.083
33,4
39
14.071.671
24,1
12
51
Partido Democrático del Japón
22.756.000
39,0
28
18.450.139
31,6
16
44
Minna no To (Your Party)
5.977.391
10,2
3
7.943.649
13,6
7
10
New Komeito
2.265.818
3,9
3
7.639.433
13,1
6
9
Partido Comunista Japonés
4.256.400
7,3
0
3.563557
6,1
3
3
Partido Socialdemócrata
602.684
1,0
0
2.242.735
3,8
2
2
Tachiagare Nippon (Sunrise Party of Japan)
328.475
0,6
0
1.232.207
2,1
1
1
Kaikaku (New Renaissance Party)
625.431
1,1
0
1.172.395
2,0
1
1
Kaikaku (People’s New Party)
167.555
0,3
0
1.000.036
1,7
0
0
1.314.313
2,3
0
—
—
—
0
610.657
1,0
0
1.137.609
1,9
0
0
Partido
Independientes Otros
642
Escaños Escaños (lista) totales
CAPÍTULO 13 EL SISTEMA POLÍTICO DEL REINO DE MARRUECOS Ana I. Planet
1. Introducción 2. Antecedentes históricos de la politica nacional 2.1. Pervivencia de las estructuras tradicionales de poder 2.2. La lucha entre la monarquía y las fuerzas políticas por la hegemonía en el juego político 3. Una monarquía constitucional 4. Constitucionalismo y sistema politico 4.1. La evolución del texto constitucional 4.2. La reforma constitucional de 1996 4.2.1. Nuevos procedimientos legislativos 4.2.2. El reforzamiento del ejecutivo 4.2.3. La renovación del poder del Rey 4.3. La reforma constitucional de 1996: el funcionamiento de un sistema de gobierno 4.4. La Constitución de 2011 a la luz de la «primavera árabe» 5. La organizacion territorial del estado 5.1. Una nueva «Ley de regionalización» 5.2. La regionalización, estrategia política 5.3. La Constitución de 2011 y la regionalización 6. El Parlamento y el poder legislativo 7. Gobierno y Administracion 8. El poder judicial 9. La élite del poder y las relaciones entre los poderes del Estado 10. La participacion politica 10.1. Los partidos políticos 10.2. Sindicatos y vida política 10.3. Los procesos electorales en las últimas décadas 11. Las vinculaciones supranacionales 12. Analisis global del sistema politico 13. Bibliografía
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
OBJETIVOS • La presentación del sistema político marroquí tiene como objetivo principal familiarizar al alumno con los rasgos distintivos de un sistema que tiene, de un lado, fundamentos de poder heredados de un modelo sultanal de organización del Estado y, de otro, instituciones propias de una monarquía constitucional, con separación de poderes, bicameralismo y elecciones regulares. Dentro del modelo sultanal el alumno debe prestar atención al origen y legitimidad del monarca que, lejos de ser una mera referencia retórica, tiene impacto en los procedimientos de gobierno a través de los denominados «dominios reservados de la monarquía», de la creación de Consejos Consultivos próximos a palacio y de la limitación de la acción legislativa del Parlamento a favor del Monarca. • Del mismo modo, la existencia de un país históricamente dividido en territorio controlado por el Majzén o administración central y territorio «de disidencia» hace plantear al soberano desde la independencia diferentes respuestas de organización territorial, en el marco de la Constitución, con forma de leyes de regionalización pero con políticas de dudosa legalidad internacional.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE • Estructura tradicional del poder/monarquía constitucional • Juego monarquía/partidos políticos • Reforma constitucional y estabilidad del sistema • Elites y Administración palatina • Multipartidismo y sistema electoral
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EL SISTEMA POLÍTICO DEL REINO DE MARRUECOS
GLOSARIO DE TÉRMINOS Amir al-Muuminín: Príncipe de los creyentes. Título tradicionalmente dado al rey de Marruecos en tanto que líder religioso de los musulmanes del país. Baraka: gracia divina con la que se ven favorecidos ciertos individuos, protegidos por Dios en sus acciones. Bay’a: juramento de fidelidad que relaciona a los súbditos con el sultán. Cherif: sagrado. Chura: principio de consulta que acompaña a la toma de decisiones. Habus: institución jurídica importante en derecho islámico. Se trata de bienes inmovilizados cuyas rentas son utilizadas piadosamente. Istiqlal, partido de: independencia, partido de la. Jalifa o califa: literalmente —sucesor—. Líder espiritual de la comunidad musulmana sunní u ortodoxa. Uno de los títulos del monarca marroquí. Magreb al-Aqsà: literalmente —el extremo occidente—. Nombre en árabe de Marruecos. Majzén (Blad al-Majzén/Blad al-Siba): literalmente —tesoro—. Por extensión organización administrativa precolonial que se extiende en parte del territorio (el país del Majzén). La zona no controlada es considerada —país de disidencia—. Sultán: literalmente —el que detenta el poder—. Uno de los títulos del monarca marroquí antes de ser sustituido por el de Rey tras la independencia. Umma: comunidad musulmana de creyentes. Yama’a: grupo o comunidad más o menos extensa. Designa también un conjunto de personas destacadas que se ocupan de las cuestiones locales.
645
1. INTRODUCCIÓN El Magreb árabe se muestra a principios del siglo XXI como una región en transformación. La crisis económica y la joven estructura demográfica de sus poblaciones han centrado la atención de las autoridades locales y de las europeas que ven en la fragilidad de sus sistemas políticos y sociales una amenaza para Europa. Marruecos, el vecino sur de España por antonomasia, se viene enfrentando desde la publicación de la Constitución de 1996 a cambios de toda índole, considerados por algunos como el inicio de la transición a la democracia. El fallecimiento de Hassán II el 23 de julio de 1999 y la llegada al trono de su hijo y sucesor Mohamed VI inauguró una nueva etapa en la que, pese a las reformas institucionales llevadas a cabo, no se ha producido una transformación profunda de las estructuras de poder.
2. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA POLÍTICA NACIONAL El extremo más occidental del Norte de Africa, el Magreb al-Aqsà, ha sido a lo largo de su historia periferia del núcleo central de la civilización araboislámica y territorio apetecido por las potencias europeas, especialmente desde finales del siglo XIX. En época inmediatamente anterior al Protectorado franco-español sobre Marruecos la organización política y territorial del país dependía de un sultán que reunía en sus manos tanto el liderazgo político como el religioso. Los sultanes marroquíes eran hasta principios del siglo XX los depositarios de un poder delegado que la Umma o comunidad musulmana les otorgaba a través de un juramento de fidelidad o Bay’a. La Umma, desde el momento en que había delegado sus poderes, perdía el ejercicio directo de los mismos aunque conservara la posibilidad de revocar al sultán y nombrar a otro. La doctrina señala que la investidura del gobernante viene, sin embargo, de Dios.
647
SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Cuadro 1. La organización del poder en los regimenes arabo-musulmanes: Califato y Época Contemporánea ÉPOCA CONTEMPORÁNEA
CALIFATO DIOS
ZAIM/ Presidente Califa
Asamblea
Partidos
Ulema
UMMA
PUEBLO
Comunidad de creyentes
Ciudadanos
El origen del poder del sultán, con el apoyo de la comunidad de creyentes, era, pues, de tipo carismático —detentador de la baraka o gracia divina— y se acompañaba para su ejercicio de una organización administrativa —alMajzen— que mantenía el control del territorio. El término Majzén se refiere esencialmente al poder central representado por el sultán, los ministros, el ejército y un conjunto de burócratas, que constituye un sistema de organización social y política. El territorio del país se dividía en dos zonas de control: aquella en la que se reconocía el poder del sultán —blad al-majzen o país del Majzén— y aquella levantisca que se levantaba ante la autoridad política del mismo
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pese a que reconociera su autoridad religiosa -blad al-siba o —tierra de disidencia—. Para el ejercicio de su gobierno los sultanes se apoyaban en las tribus majzén, de las que reclutaban a sus funcionarios y soldados. El Majzén mantenía estrechas relaciones con los jefes locales que eran investidos por el propio sultán desarrollando desde ese momento un sistema de patronazgo que algunos han considerado feudal. En 1906 la firma del Acta de Algeciras con Francia y el posterior Tratado de Fez de 1912 dio lugar a la instauración de un régimen de Protectorado sobre Marruecos, pasando a ocuparse las autoridades francesas y, en menor medida españolas, del mantenimiento del orden y de la representación exterior del país. Marruecos fue el último de los países del Magreb en ser colonizado y su territorio fue dividido en tres zonas: el Protectorado francés, el Protectorado español, dependiente del francés, y la zona internacional de la ciudad de Tánger. El sultán Mulay Hafiz, incapaz de impedir la presencia extranjera en el territorio nacional, abdicó en 1912. Durante el Protectorado la figura del sultán y el Majzén pervivirán, despojados de sus funciones de gobierno, conviviendo con el Residente General francés y su homólogo español en la región norte del país. El Protectorado desarrolló sus propios órganos de gobierno y una nueva organización administrativa que perduraría, al menos en lo formal, una vez conseguida la independencia. El Protectorado facilitó, además que el Majzén obtuviera un mejor control del territorio una vez conseguida la independencia.
2.1. La pervivencia de las estructuras tradicionales de poder Gracias en parte al mantenimiento de las instituciones tradicionales durante esta época, el Protectorado pudo ser considerado por los líderes nacionalistas como un paréntesis en la historia del país. Estos líderes se agruparon en 1930 en el «Comité de acción marroquí». Las reformas propuestas por este embrión de movimiento nacionalista buscaban una vuelta a la tradición y la restauración plena de la institución sultaniana. En el sultán primaban su carácter de jefe político y representante de la comunidad aunque sin desdeñar sus funciones religiosas como Amı¯ r al-Mu’uminı¯ n o príncipe de los creyentes. Entre las figuras del nacionalismo marroquí destaca Allal al-Fasi que desarrolló en sus numerosas obras la filosofía nacionalista del momento.
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En 1944 se constituyó el partido del Istiqlal, en el que se agrupó una buena parte de los miembros del Comité. El partido fue radicalizando sus posiciones hasta el fin del Protectorado en 1956 en el que participó como principal partido independentista. En estos años de lucha por la independencia la figura del sultán, que se mantuvo, aunque despojada de gran parte de sus atributos, fue a la vez actor e instrumento, siendo vital durante la lucha por la independencia para el restablecimiento del orden anterior. El nuevo orden postindependencia quedó marcado por la incorporación de principios heredados de la época colonial a los nuevos instrumentos de gobierno. El ordenamiento constitucional que se observa desde los primeros años de la independencia permanecerá, sin embargo, tributario de los principios de gobernación y organización administrativa previos a la instauración del Protectorado, de tal manera que en la estructura del poder político marroquí actual se pueden distinguir dos círculos distintos de poder. De un lado, hay un círculo tradicional en el que el Rey es sultán y príncipe de los creyentes y, de otro, uno en el que el Rey aparece en la cúspide de un ordenamiento político administrativo moderno, definido pocos años después de la independencia como monarquía constitucional.
2.2. La lucha entre la monarquía y las fuerzas políticas por la hegemonía en el juego político Mohamed V, apartado del poder por las autoridades francesas, fue restituido en el trono en 1956. En la lucha por la independencia el monarca encontró una nueva fuente de legitimidad que añadir a las tradicionales de la figura del sultán. En el proceso de recuperación del poder por parte del monarca se producirá el reforzamiento de su figura en claro detrimento de las fuerzas independentistas agrupadas en torno al partido del Istiqlal, que aspiraba, al igual que otras formaciones políticas del momento, a ocupar una posición hegemónica en la gestión de los asuntos del país. La compleja relación entre el monarca y el partido dará lugar a varias escisiones dentro del mismo que explican, en parte, el pluripartidismo que se incorpora al ordenamiento de la vida política marroquí desde el texto constitucional de 1962 y marcará la pauta del juego de relaciones entre el monarca y los partidos políticos hasta la actualidad.
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Por otra parte, la bicefalia propia de los primeros años después de la independencia y que deriva en los distintos países del Magreb de la propia dinámica de la lucha por obtenerla se mantiene hasta nuestros días. De un lado, el sistema político en vigor, encarnado por el rey y por la estructura majzeniana con el Ministerio del Interior a la cabeza; de otro lado, los partidos políticos nacidos del Movimiento Nacional y de sus múltiples escisiones, invitados periódicamente a participar en instituciones ejecutivas y legislativas reguladas constitucionalmente. La estructura de gobierno sigue siendo piramidal, pese a las reformas introducidas desde la Constitución de 1992. El Gobierno y el Parlamento se ven mermados en sus competencias, supervisadas por el monarca, mientras que la sociedad civil está profundamente controlada por el sistema majzeniano, reforzado con las distintas experiencias de descentralización y reorganización territorial. La tensión entre el monarca y las fuerzas políticas que podrían considerarse de la oposición ha atravesado por dos etapas claramente diferenciadas (Benmessaoud, 1996). Los primeros años después de la independencia y hasta 1975 se caracterizaron por el desarrollo de una estrategia de posicionamiento y reposicionamiento de las fuerzas políticas con el objetivo de monopolizar o, en su defecto, compartir el poder. A partir de 1975 la aparición de la llamada «cuestión saharaui», con la organización de la Marcha Verde y la ocupación del hasta entonces Sáhara occidental español marcará la relación monarca/partidos, construyéndose una unanimidad nacional liderada por el monarca en torno a esta cuestión. El mismo funcionamiento se observa en lo que se refiere a la reivindicación marroquí de las ciudades españolas de Melilla y Ceuta. 3. UNA MONARQUÍA CONSTITUCIONAL A la muerte de Mohamed V en 1961 el príncipe Hasán sube al trono como Hasán II. Monarca constitucional de pleno derecho otorga una Constitución al poco tiempo de su coronación, y con clara voluntad de gobierno, decreta un estado de excepción en 1965, dejando claro su voluntad de ocuparse personalmente del gobierno. En esa Constitución Marruecos se define como un estado musulmán cuya forma de gobierno es una monarquía constitucional. Islam y monar-
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quía serán rasgos irreformables de un sistema que se caracteriza por lo ilimitado del poder del monarca, por la existencia de un ejecutivo dependiente del rey y por un parlamento débil tanto por su procedimiento de elección como por su escasa capacidad legislativa. En el caso de la monarquía constitucional marroquí, los modos de ejercicio del poder real, pertenecen tanto a la tradición marroquí como al registro del Estado-Nación: a su poder religioso tradicional en tanto que Príncipe de los Creyentes une su titularidad de gran parte del poder reglamentario y también del legislativo en los periodos en los que el Parlamento no está reunido (Leveau, 1976). Pese a las modificaciones sufridas en este sentido a lo largo de una dilatada experiencia constitucional, la situación es en la actualidad, incluso bajo el reinado de Mohamed VI, similar a la de los años inmediatamente posteriores a la independencia. La legitimidad actual del monarca marroquí nace de múltiples fuentes. Por un lado, une a su papel de jalifa o máxima autoridad religiosa en su país el de sultán o detentador del poder terrenal; por otro, en tanto que cherif está agraciado por la baraka divina, por ser descendiente del Profeta Mahoma. Otra legitimidad, de orden constitucional, sitúa al monarca en la cúspide del sistema político marroquí. Sin embargo, y como veremos en la cuestión del Sáhara occidental, Hasán II encontró una nueva fuente de legitimidad, haciendo de la recuperación de ese territorio («nuestras queridas provincias del sur») un argumento central de su política exterior y un reforzador de su papel en el ámbito interno, consiguiendo de ese modo la unanimidad nacional.
4. CONSTITUCIONALISMO Y SISTEMA POLÍTICO Pese a que la primera constitución marroquí no es aprobada hasta 1962, en época inmediatamente anterior a la instauración del Protectorado en el país hubo un intento de redacción de una Constitución (1908), propuesta al entonces sultán Mulay Abdelaziz. Ésta recogía en una sola ley la organización de un modelo de gobierno de corte islámico con una aparente división de poderes entre tres órganos fundamentales. Así, el sultán, en tanto que máximo gobernante del país, se reservaría la política exterior y sería el representante del país ante el resto de países, además de refrendar las decisiones tomadas por los otros órganos; el Consejo de Ministros, con un Pri-
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mer ministro elegido por el sultán y que a su vez elegiría a sus cinco ministros, que serían destituidos de hacerlo el Primer ministro, y el Consejo consultivo, con dos órganos menores: el Consejo de la Umma o comunidad de creyentes y el Consejo de los notables designados por el sultán. En este proyecto, que no llegó a entrar en vigor, se encontraban ya reflejadas las líneas básicas del ordenamiento constitucional que se desarrollaría tras la independencia. En 1958, dos años después de conseguida la independencia, Mohamed V redacta una primera Carta Real en la que se recogen principios como la separación de poderes, la garantía de los derechos fundamentales del individuo y la descentralización como base de la organización jurídico-administrativa. Esta Carta Real llevó aparejadas una serie de reformas entre las que destaca la publicación del código de libertades públicas y la creación en 1960 de un Consejo consultivo que sería encargado de elaborar un proyecto de constitución, sometido posteriormente a la consideración del Rey y a la del pueblo en referéndum.
4.1. La evolución del texto constitucional El proyecto de Constitución redactado por el Consejo consultivo, a cuyo frente se encontraba Hasán II, jurista de formación, fue sometido a referéndum y aprobado en 1962, con los partidos políticos recelosos por no haber sido invitados a participar en su diseño. La Constitución de 1962 recogía en su preámbulo que el Reino de Marruecos formaba parte del Gran Magreb y que, como país africano tenía como objetivo la consecución de la unidad africana y el mantenimiento de la paz y la seguridad en el mundo. Las tres instituciones básicas recogidas en esta Constitución eran la Monarquía, el Parlamento y el Gobierno. La Constitución daba forma a una monarquía constitucional, con un Parlamento bicameral de corta vida pues la Constitución fue suspendida por un estado de excepción que se prolongará desde 1965 hasta 1970. En 1970 una nueva Constitución acaba con el estado de excepción e introduce como gran modificación un Parlamento monocameral, reforzando el carácter corporativo de la organización del Estado al aparecer recogidas en el ordenamiento básico organizaciones como los sindicatos y los consejos
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comunales. Con este modelo de ordenamiento estatal no se hacía sino reforzar la institución majzeniana de control y ejercicio del poder. La Constitución de 1970 puede ser considerada como una Constitución de la regresión, en la que se refuerzan aún más los poderes del monarca. En 1972 una nueva reforma constitucional da lugar a un ordenamiento más liberal en la considerada «Constitución de la normalización». El objetivo de esta Constitución es replantear la división de poderes, intentando dotar al Gobierno y al Parlamento de nuevas competencias, buscando una «democratización» del país difícilmente perceptible en la práctica. Esta Constitución es la de más larga vida en la historia constitucional de Marruecos y será testigo de años duros de oposición al monarca por parte de los partidos políticos, del desarrollo de la política saharaui y del discurso de la integridad territorial, así como de los planes estructurales de desarrollo económico puestos en marcha en la segunda mitad de los años ochenta. El 20 de agosto de 1992 Hasán II se dirige a la nación para anunciar la celebración de un referéndum de apoyo a un nuevo texto constitucional1. Los partidos políticos, divididos una vez más, no apoyaron el proyecto, que, pese a ello, fue ratificado. Esta nueva Constitución suponía, en líneas generales, una rehabilitación del poder legislativo y un reforzamiento de la institución parlamentaria por medio del desarrollo de un nuevo modelo de redacción, discusión y aprobación de las leyes. Entre las reformas de procedimiento introducidas por la Constitución de 1992 cabe destacar la limitación del tiempo de promulgación de la ley a 30 días, la extensión del control de constitucionalidad a las leyes ordinarias, la no disolución de la Cámara de representantes en caso de estado de excepción, el derecho a crear comisiones de investigación a petición de la mayoría de los miembros de la Cámara, la obligación del gobierno a responder a las cuestiones presentadas por la Cámara en un plazo inferior a 30 días o el
1 Uno de los modos directos de comunicación del rey con sus súbditos es la realización de discursos que son retrasmitidos por la televisión y por las principales emisoras de radio. Los discursos que el rey dirige a la nación son numerosos: en las conmemoraciones de acontecimientos históricos, en las principales fiestas del Reino, con motivo de su cumpleaños y cuantas veces lo considera oportuno. Los discursos aparecen publicados en la prensa diaria y son recogidos en una colección publicada por la Imprenta del Palacio Real, en árabe y en francés, bajo el título de Inbi’àt Umma (—El resurgir de la nación—). Esta técnica de comunicación ha sido ampliada en los últimos años con una presencia en internet del Monarca a través de la difusión de sus mensajes en sitios web oficiales y en varias emisoras de radio.
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reforzamiento de la figura del Primer Ministro que puede desde entonces proponer el resto de miembros de su gobierno para el nombramiento real. El reforzamiento del poder legislativo ejercido por el Parlamento está ya en marcha y la reforma constitucional de 1996 incluirá un aumento formal de las atribuciones del Parlamento con relativo impacto en la publicación de textos legislativos..
4.2. La reforma constitucional de 1996 El día 3 de septiembre de 1996 fue aprobado en referéndum una nueva reforma constitucional con el voto a favor del 99,5% de los votantes. En ella se planteaba, como gran modificación, un nuevo ordenamiento parlamentario bicameral, promoviéndose la potenciación de la organización territorial del Estado en regiones y su representación en la segunda cámara parlamentaria. En esta ocasión fue tenido en cuenta a la hora de preparar las reformas el contenido de un memorándum redactado por las principales fuerzas políticas del país, unidas en una coalición o Kutla democrática. En dicho memorándum se reclamaba una mayor transparencia en los procesos electorales y el desarrollo de un parlamento bicameral. Las modificaciones recogidas en esta revisión constitucional son múltiples. Destacan el retorno al bicameralismo, la creación de un Tribunal de Cuentas y de un Tribunal Constitucional, el reconocimiento de la libertad de creación de empresas y un nuevo procedimiento de funcionamiento del gobierno y de las Cámaras (artículo 58). En este último sentido hay que señalar la inclusión de la responsabilidad gubernamental, la obligación de exponer el programa de gobierno y la necesidad de aprobación por ambas cámaras de los proyectos de ley propuestos por el gobierno. En cuanto a los mecanismos de reforma constitucional, ésta seguirá dependiendo de la iniciativa real pero podrá, además, ser promovida desde el Parlamento con el apoyo de los dos tercios de los miembros de la Cámara de la que emane la proposición, siendo sometida posteriormente a la aprobación de la otra Cámara. Sin embargo, conviene repasar lo que significa esta reforma tanto para el poder legislativo como para el poder ejecutivo, que paradójicamente va en paralelo con el reforzamiento del poder del Jefe del Estado, del Monarca.
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4.2.1. Nuevos procedimientos legislativos La representatividad del Parlamento se ha visto ampliada desde la creación de una segunda cámara. Esta segunda cámara y su relación con la Cámara de Representantes ya existente se asemejan a las segundas cámaras española y francesa. La discusión de las leyes se hace por iniciativa de una u otra cámara, es sometida a la otra e, incluso, puede ser objeto de estudio por una comisión paritaria especializada. La adopción de la ley se hace por mayoría de la Cámara de representantes, aunque el Gobierno puede mediar en caso de reticencia por parte de la segunda cámara. La segunda cámara nace con competencias muy similares a las de la primera en lo que se refiere a funciones no estrictamente legislativas: ambas comparten capacidad de refrendo de los acuerdos internacionales, previa a la aprobación por el Rey, sobre todo cuando se trata de cuestiones económicas; además ambas tienen posibilidad de crear comisiones de investigación en su seno. Sin embargo, en lo que se refiere al control del gobierno, la segunda cámara sólo dispone de la posibilidad de votar una advertencia al gobierno o una moción de censura (recogidos ambos en el artículo 77). Para que prosperen han de ser votadas por un tercio de sus miembros, mientras que la Cámara de representantes puede presentar tanto una cuestión de confianza como una moción de censura (artículos 75 y 76) y sólo se precisa el voto de una cuarta parte de sus miembros. 4.2.2. El reforzamiento del ejecutivo Pese a las modificaciones del lugar que ocupa el poder legislativo encarnado por el Parlamento, que amplía sus posibilidades de control del ejecutivo, el Gobierno continúa teniendo en la nueva constitución un papel preponderante sobre el Parlamento. El Gobierno tiene la posibilidad de oponerse a cualquier proposición o enmienda que no haya sido previamente discutida por una comisión específica y, además, sigue organizando el orden del día de las discusiones en ambas cámaras, pudiendo vetar discusiones e incluso leyes que ya hayan sido discutidas por éstas.. Por otro lado, la posible moción de censura del Parlamento al Gobierno queda claramente dificultada al ser preciso una mayoría para que prospere,
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debiendo ser realizada, además, en dos tiempos —advertencia y moción propiamente dicha—, dejando margen para una solución negociada y no traumática en caso de conflicto.
4.2.3. La renovación del poder del Rey En la Constitución de 1996, la figura del Rey, lejos de ceder sus competencias más propias del poder legislativo o del ejecutivo, las recupera en ambos campos. Estando el Parlamento en plena actividad el Rey puede, sin embargo, promulgar leyes, decidir la convocatoria de referéndum, solicitar nueva lectura de una ley ya aprobada por ambas cámaras o dirigir mensajes al Parlamento sin que puedan ser objeto de debate. En caso de que el Parlamento no esté reunido, el Rey puede ejercer las competencias legislativas del Parlamento, —para evitar el vacío—, aunque se le retira parcialmente su poder en el período que va desde la elección de una nueva cámara hasta su constitución efectiva al contemplarse el mantenimiento —en funciones— de la anterior cámara. En cualquier caso, se trata de pequeñas modificaciones en el texto constitucional cuya puesta en práctica desde la aprobación nos muestra que apenas se ha modificado el proceso de toma de decisiones respecto a las práctias anteriores. En el balance crítico de los diez primeros años de reinado del monarca Mohamed VI se ha puesto de manifiesto la capacidad de propuesta legislativa y la capacidad de gobierno real del monarca. Desde la llegada al trono de Mohamed VI se han creado una serie de Consejos consultivos dependientes de palacio de un modo u otro y que tienen por encargo la gestión de asuntos de gran envergadura como como la comisión consultiva creada en 2001 encargada de la reforma de la Mudawana o código de familia, la Instancia Equidad y Reconciliación, dependiente del Consejo Consultivo de Derechos Humanos, y que entre 2004 y 2005 llevó a cabo una revisión de los crímenes de Estado cometidos en los años más duros del reinado de Hasán II, el Instituto Real para la Cultura Amazigh con sede en Rabat, el Consejo Real Consultivo para los Asuntos Sahariano (CORCAS) creado en 2006, el Consejo de la Comunidad Marroquí en el Extranjero (CCME) creado en 2007 o el Consejo Consultivo de Regionalización (CCR) creado en 2010 con el encargo de definir un modelo de regionalización avanzada.
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4.3. La reforma constitucional de 1996: el funcionamiento de un sistema de gobierno La reforma constitucional de 1996 quiso ser algo más que una modificación de un texto constitucional. Esta reforma, orquestada por el monarca, ha buscado una reforma política global del sistema. Si bien para algunos analistas el Rey ha tomado una vez más la iniciativa –lo que sitúa esta reforma en la línea de las anteriores- y ha hecho prevalecer su posición, la reforma del sistema era también una demanda de los partidos (El Mossadeq, 1998). Si bien la alternancia en el gobierno como señal de un cambio del sistema parece ser perseguida por los diferentes actores políticos su desarrollo no es concebido del mismo modo. Las demandas de los partidos, en pos de una democratización definitiva del sistema, se centran en conseguir una mayor capacidad legislativa del gobierno y reclaman el retorno al bicameralismo. En su estrategia, con una segunda cámara aumentará la capacidad de control del gobierno y se reforzará el papel del Parlamento en la producción legislativa, siendo posible la modificación de las relaciones entre el Parlamento y el Gobierno y una restricción paralela de los poderes reales. Al centrar sus reivindicaciones en el bicameralismo los partidos parecen dejar de lado aspectos más cuestionables en el proceso de alternancia/democratización, como la existencia de dominios reservados de la monarquía en el ámbito de gobierno, la consulta paralela que significa la creación de comisiones que desarrolló Hasán II y que ha seguido siendo desarrollada por su heredero o la necesidad de creación de un organismo autónomo para supervisar los procesos electorales, tarea que sigue en manos del Ministerio del Interior.
4.4. La Constitución de 2011 a la luz de la «primavera árabe» El 1º de julio de 2011 fue aprobada por referéndum una nueva constitución que modificaba sustancialmente la de 1996 con el voto a favor del 98,4% de los electores. La elaboración de la nueva Constitución fue anunciada por Mohamed VI en un discurso que pronunció en marzo de 2011 pocas semanas después de que se hubieran iniciado en Marruecos protestas reclamando la democratización del sistema política y la lucha contra la corrupción. Con la reforma constitucional y el anuncio de un
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reparto más equilibrado de poderes y el recorte de algunas de sus prerrogativas el soberano marroquí intentó desactivar preventivamente unas protestas que, en Túnez y Egipto, habían conseguido acabar en pocas semanas con el derrocamiento de los presidentes Ben Ali y Mubarak respectivamente. El órgano encargado de elaborar la propuesta de reforma constitucional no fue el Parlamento ni una Asamblea Constituyente sino, una vez más, una Comisión Consultiva designada directamente por el soberano e integrada por 18 personalidades procedentes de diferentes sectores y sensibilidades (representantes de sindicatos, partidos políticos, sociedad civil, organizaciones de derechos humanos, activistas y tecnócratas). La propuesta de reforma sirvió de base a un nuevo texto constitucional sometido a referéndum. La comisión recibió memoranduns elaborados por la mayor parte de los partidos políticos y organizaciones constituidas y se reunió con actores individuales, incluyendo algunos miembros del movimiento 20-F que han comparecido a título individual ante la negativa del movimiento a colaborar con una comisión que consideraban sustituía a Cuadro 2. La Constitución de 2011 Preámbulo Título primero: Disposiciones generales. Título segundo: Libertades y Derechos Fundamentales Título tercero: De la corona Título cuarto: Del poder legislativo Título quinto: Del poder ejecutivo Título sexto: De las relaciones entre poderes Título séptimo: Del poder judicial Título octavo: Del Tribunal Constitucional Título noveno: De las regiones y colectivos territoriales Título décimo: Del Tribunal de Cuentas Título décimoprimero: Del Consejo Económico Social y de Medio Ambiente Título décimosegundo: De la nueva gobernanza Título décimotercero: De la revisión constitucional Título décimocuarto: Disposiciones transitorias y finales
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un poder constituyente y no respondía más que parcialmente a sus demandas. El preámbulo del texto constitucional define a Marruecos como Estado musulmán soberano cuya unidad está forjada por la convergencia de sus componentes arabo-islámico, amazig (convertida ahora en lengua cooficial junto al árabe) y saharo-hassaní, enriquecido por sus afluentes africano, andalusí, hebraico y mediterráneo. Y entre diversas declaraciones de principios que insisten en la tolerancia, moderación y apertura al exterior del país, se incluye una de las recomendaciones de la Instancia Equidad y Reconciliación, nunca tenida en cuenta, la primacía sobre el derecho interno del país de la legislación internacional suscrita por Marruecos. Los 108 artículos del anterior texto aumentan hasta 180. Junto al Consejo Económico Social son constitucionalizados otros Consejos Consultivos ya existentes pero no recogidos en la anterior Constitución como el Consejo Nacional de Derechos Humanos, el Mediador, especie de Defensor del Pueblo, el Consejo de la Comunidad Marroquí en el Extranjero, la Alta Autoridad de la Comunicación Audiovisual, o el Consejo de la Competencia. A estos se añaden otros órganos de nueva planta como el Consejo Superior de Seguridad, el Consejo Nacional de Lenguas y Cultura, la Autoridad encargada de la paridad y de la lucha contra la discriminación, la Instancia Nacional de probidad y lucha contra la corrupción, el Consejo Superior de la Educación, el Consejo Consultivo de la Familia y de la Infancia, el Consejo de la Juventud y de la Acción Asociativa. La demanda expresada durante las movilizaciones iniciadas en febrero de 2011 no era el derrocamiento de la Monarquía sino su transformación en una monarquía parlamentaria, en la que el soberano reinase pero no gobernase. El artículo 1 de la nueva constitución define la Monarquía como «constitucional, democrática, parlamentaria y social», añadiendo el término «parlamentaria» a la redacción de 1996. Ahora bien una lectura atenta del texto refleja que el rey sigue conservando un papel central en el sistema político. Si bien es verdad que pierde el carácter «sagrado» que le confería el artículo 23 de la anterior constitución, sigue siendo definido como Emir de los creyentes, máxima autoridad religiosa que preside el Consejo Superior de los Ulemas con capacidad para emitir fetuas o dictámenes y como el elemento clave del poder ejecutivo. Una de las promesas planteadas por Moha-
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med VI en su discurso del 9 de marzo en el que trazaba la hoja de ruta de las transformaciones constitucionales que debía acometer la Comisión era la de ceder prerrogativas algunas de las prerrogativas reales al Primer ministro, que en el nuevo texto constitucional pasa a ser denominado Jefe del Gobierno y debe surgir obligatoriamente de la fuerza política ganadora de las elecciones. Sin embargo en el nuevo texto el rey sigue presidiendo el Consejo de ministros, si bien puede delegar en el Jefe del gobierno esta función con un orden del día preciso. La novedad consiste en desglosar el Consejo de Ministros del Consejo de gobierno, institución esta que existía en la práctica para resolver los asuntos corrientes pero sin poder adoptar decisiones importantes. El Consejo de Gobierno cobra cierta autonomía, pudiendo enviar leyes al Parlamento y efectuar nombramientos de altos funcionarios, si bien los altos cargos cuyo nombramiento antes era competencia exclusiva del monarca como los walis o gobernadores, los embajadores, responsables de la seguridad interior, o el gobernador del Banco de Marruecos, serán nombrados desde el Consejo de ministros, lo que implica, naturalmente, la aquiescencia del soberano que lo preside y vigila. Es esta la gran novedad de la nueva constitución. Sólo la práctica permitirá vislumbrar si este desglose de tareas del ejecutivo servirá para consolidar la figura de un Jefe de gobierno con control efectivo (o casi) de la vida política o servirá tan sólo para facilitar la gestión de los asuntos corrientes durante las ausencias del soberano. El avance en la separación efectiva de poderes queda recogido en título VII dedicado a la independencia de la justicia. El hecho de que el rey presida el Consejo Superior del Poder Judicial y la potestad que se le asigna para nombrar una cuarta parte de sus miembros introduce dudas, sin embargo, sobre su aplicación efectiva El poder legislativo ve ampliadas sus prerrogativas con la capacidad de aprobar amnistías generales, la ratificación de tratados internacionales, que dejan de ser una prerrogativa exclusiva del rey al tener que haber sido aprobados previamente por el parlamento, así como la ley de la nacionalidad.
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5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO Cuadro 3. División regional del Reino de Marruecos (1997) Extensión (km2)
Población
UED EDDAHAB: Ued Eddahab
50.880
36.751
LAAYÚN-BOJADOR: Laayún, Bojador
139.480
175.669
GUELMÍM-SMARA: Smara, Tan-Tan, Guelmím, Assa Zag y Tata
133.730
386.075
SUS-MASA-DRAA: Agadir, Inezgane, Chtuka, Tiznit, Tarudant y Uarzazat
70.880
2.635.529
GARB: Kenitra y Sidi Kacem
8.805
1.625.082
CHAUÍA-URDIGA: Settat, Juribga y Ben Sliman
16.760
1.541.689
TENSIFT: Essauira, Chichaua, Marrakech, El Kelaa de los Sragna, Sidi Yusef ben Ali, Al-Hauz
31.160
2.724.204
ORIENTAL: Nador, Berkan, Uxda, Taurirt, Jerrada y Figuig
82.820
1.768.691
CASABLANCA: Casablanca y aledaños
1.615
3.094.203
RABAT-JEMISET: Rabat, Salé, Jemiset, Temara
9.580
1.985.601
CENTRO-ATLÁNTICO: El Yadida y Safi
13.285
1.793.458
TADLA-ATLAS CENTRAL: Beni Mellal y Azilal
21.757
1.545.205
MEQUÍNEZ-TAFILALELT: Mequinez, Ifran, Errachidia, Jenifra, El-Hayeb
74.578
1.683.247
FEZ-BULMÁN: Fez, Bulmán, Sefrú, Zuaga-Muley Yacub
19.795
1.322.473
ALHUCEMAS-TAZA: Alhucemas, Taza y Taunat
24.155
1.719.837
TÁNGER-TETUÁN: Tánger-Asila, Tetuán, Chauen, Fahs-Beni Makada y Larache
11.570
2.036.032
Nombre y composicion provincial
Fuente: Elaboración propia con datos del Annuaire statistique du Maroc 1997, Direction Nationale de la Statistique, Rabat 1998.
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La cuestión de la regionalización se ha convertido en los últimos años en un aspecto central del debate político en Marruecos, si bien la descentralización y la gestión diferenciada en las regiones no es parte de un debate nuevo pues ya en 1971 se intentó hacer de la región un elemento esencial para promover el desarrollo armónico del país. La historia del proceso de regionalización en Marruecos se remonta a 1967, cuando el Rey expuso en uno de sus discursos y en una carta dirigida al gobierno la necesidad de trazar un mapa de regiones económicas que facilitara la ejecución de los planes económicos diseñados para el país. En 1971, con ocasión de la presentación del 2o Plan Quinquenal se plantea la regionalización como motor de desarrollo del país. En ese momento se crea un organismo estatal de apoyo a la economía regional y se diseña el esquema de funcionamiento de cada una de las siete regiones económicas. El esquema es claro: en torno a un polo de desarrollo regional se organizan una serie de centros urbanos de pequeño y mediano tamaño armonizados entre sí y con una buena red de comunicación. Sin embargo, el proyecto de regionalización no prospera y el diseño de las regiones se muestra erróneo y excesivamente artificial en algunos casos; la región adolece, además, de un mínimo de autonomía jurídica e institucional para su desarrollo. En 1983 se plantea un nuevo enfoque para la organización territorial del Reino y su división en regiones, revalorizando el papel que una institucional local, la yama’a o asamblea comunal, pueda jugar en cada región. Paralelamente se crea un Fondo de Desarrollo Regional y se inicia un Plan de Descentralización (1981-85). A lo largo de los años ochenta se irán planteando distintas reformas en el ámbito económico regional. En 1992, nuevamente en un discurso real y aprovechando la presentación de la nueva Constitución, el rey se refiere una vez más al ordenamiento regional del país, incluyendo entre la regiones los territorios del Sáhara occidental. En su discurso el monarca insiste en que cada una de las regiones pueda desarrollar sus especificidades sin poner en entredicho la simbiosis y la unidad del país. La apertura del nuevo año legislativo en octubre de 1996 es una nueva ocasión para que el monarca explique a los parlamentarios el lugar que, en su opinión, debe ocupar la región en el desarrollo del país, haciendo referencia a las enormes disparidades económicas existentes entre las regiones
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del Reino y pidiendo a los diputados un esfuerzo para adoptar lo que él denomina —un enfoque consensual y una estrategia unificada— para superar esas diferencias. En otro orden de cosas, pide que la región sea considerada una —escuela de hombres que vivan las realidades de sus regiones, administrando sus asuntos de un modo racional para asegurar una mejor planificación—. La adaptación legislativa de la propuesta real culmina en marzo de 1997 con la aprobación por el Parlamento de la «Ley de descentralización», para cuyo diseño se ha tenido en cuenta la experiencia de algunos países europeos, entre ellos España.
5.1. Una nueva «Ley de regionalización» La exposición de motivos de esta ley recoge ampliamente lo que se espera de este nuevo paso en el proceso de regionalización. La cooperación entre regiones se considera la base del desarrollo del país y para ello se busca potenciar la autonomía económica, facilitando el recurso al capital privado junto con los recursos propios regionales. Para facilitar el desarrollo de la cooperación entre regiones se prevé la creación de comités interregionales, previa autorización del Ministro del Interior, siendo financiados por las propias regiones en los términos que pacten. La ley prevé la creación de nuevos órganos deliberativos y decisores en cada una de las regiones. En estos órganos participarán representantes elegidos por las cámaras profesionales y las colectividades locales, además de los miembros del Parlamento elegidos por la región.Los dos órganos principales son el Consejo Regional, en tanto que órgano colegiado con un presidente elegido por el propio Consejo, y el Gobernador, enviado por el gobierno central y que ejecuta las decisiones tomadas por el presidente y los consejeros del Consejo, supervisando la acción del gobierno regional, cuyo grado de autonomía queda, pues, muy limitado y, una vez más, en manos del poder central. La región pasa, pues, a engrosar la lista de las colectividades locales, constituyendo un lugar intermedio de toma de decisiones entre las comunas, de dimensiones y competencias más reducidas, y el Estado.
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5.2. La regionalización, estrategia política La opción marroquí por la regionalización se presenta como un modo óptimo de hacer avanzar el país, respetando la tradición y la historia y facilitando su desarrollo económico, social, científico y cultural. Su desarrollo parece guardar relación con el modelo que constituye la Unión Europea y su política hacia las regiones, al mismo tiempo que, según una óptica excesivamente voluntarista teniendo en cuenta la evolución de las relaciones entre los países que constituyeron en 1989 la Unión del Magreb Árabe, pretende preparar las regiones de Marruecos para un futuro de integración magrebí. Sin embargo, la regionalización es ante todo una vía de solución políticade algunos de los conflictos territoriales en los que Marruecos está implicado. La descentralización puede facilitar el desarrollo de un régimen de gestión más o menos autónomo para los territorios del Sáhara Occidental, incorporados de hecho a Marruecos como se ha podido ver en el epígrafe anterior y cuyo derecho a la autodeterminación proclaman el Frente Polisario y la República Árabe Saharaui Democrática. Del mismo modo, la regionalización podría facilitar una mejor inserción de otras regiones, como la región Norte y la Oriental, cuyo desenclavamiento respecto al resto del territorio es histórica pese a que el rey actual presta especial atención a su desarrollo con la creación de infraestructuras que ayuden a recuperar el tiempo perdido —el gran puerto de Tánger-Med, el aeropuerto de Nador, el proyecto de línea ferroviaria de alta velocidad para la línea atlántica Tánger-Agadir, la línea Casablanca-Oujda vía Meknés, además de la conexión ferroviaria Taourirt-Nador …—. Al mismo tiempo, no se debe dejar de lado el propósito del monarca de utilizar la región y las instituciones de gobierno asociadas a ella como nuevos espacios de ejercicio de la «democracia controlada». Al depender los gobernadores del Ministerio del Interior, el Rey mejora, si cabe, su control de la esfera local, al tiempo que crea nuevos puestos en la Administración y aumenta su campo de competencia con las fuerzas políticas. En enero de 2010 ha sido creada por el Rey una Comisión Consultiva de Regionalización con el objetivo de elaborar un modelo de «regionalización avanzada» que ayude a la resolución del conflicto del Sáhara «en el marco de la ONU» como indicó el Monarca en el discurso dirigido a la nación sobre esa cuestión y que permita avanzar en una nueva organización territorial del Estado.
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5.3. La Constitución de 2011 y la regionalización La Constitución de 2011 dedica su título IX a las regiones y a las colectividades locales. La constitucionalización de las recomendaciones elaboradas por la Comisión Consultiva de Regionalización creada en 2010 fue el pretexto invocado por el soberano para justificar el inicio del cambio del texto constitucional en marzo de 2011. El texto aprobado remite a una ley orgánica que desarrolle el funcionamiento de los Consejos Regionales y no aclara si estos serán elegidos por sufragio universal pero si prevé que dispongan de un presupuesto autónomo. La constitución de 2011 atribuye amplios poderes a las figuras de los gobernadores o walis regionales restando o anulando el poder de los presidentes de las regiones, ausentes del texto, que prohíbe expresamente la constitución de partidos regionales, así como otros de corte étnico o religioso.
6. EL PARLAMENTO Y EL PODER LEGISLATIVO El Parlamento marroquí ha ocupado un lugar claramente marginal en la vida política del país, tanto por lo limitado de sus funciones de orden tradicional —consulta, consejo y asistencia—, como por la falta de credibilidad derivada del déficit democrático que se produce durante el proceso de elección de sus miembros, un tercio de ellos elegido aún por sufragio indirecto. El Parlamento ha participado escasamente en la producción legislativa del Reino —en algunos estudios se indica que dee las leyes definitivamente aprobadas solamente un 10% emanaban de proposiciones de ley de los diputados correspondiendo el 90% restante a la iniciativa gubernamental—. El sistema diseñado en la Constitución de 1970, en el que una sola Cámara hacía las veces de Parlamento se transforma finalmente en 1996 en un sistema bicameral. En la actualidad los miembros de la Cámara baja o de Representantes son elegidos por sufragio universal y directo cada cinco años, y los de la Cámara alta, que actúa como Cámara de Consulta o de Consejeros, por sufragio indirecto, para nueve años, renovándose por tercios. De sus miembros, las tres quintas partes son elegidas en las elecciones comunales, municipales y regionales, con una más que posible sobrerrepresentación del mundo rural frente a las Cámaras profesionales y sindicatos también representadas. La elección indirecta de esta segunda cámara supone, en
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opinión de los diferentes teóricos, una mejor representación de lo que es el «país real» donde las colectividades locales y las cámaras socio-profesionales juegan un papel importante en el mantenimiento del régimen piramidal del poder, en definitiva, del sistema majzeniano.
7. GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN El modelo de administración desarrollado por Francia durante el Protectorado fue mantenido a grandes rasgos tras la independencia, hasta el punto de considerarse que el modelo existente se basa en la apropiación por parte del Majzén del edificio estatal colonial y en su posterior desarrollo. El complejo sistema de gobierno y la omnipresencia del Estado precisa de un número creciente de funcionarios, formados en las diferentes Escuelas y Universidades. La administración constituye una de las canteras de reclutamiento de políticos, junto con otro tipo de reclutamiento basado en la pertenencia a determinadas familias más o menos ligadas a la Corona. En la cúspide de la Administración se supone situado el Gobierno, constituido por el Primer Ministro y sus ministros, elegidos cada cuatro años en las elecciones generales. El Primer Ministro es encargado por el Rey de formar gobierno y, una vez constituido, su programa de Gobierno es presentado ante las dos Cámaras del Parlamento para recibir su aprobación. Algunas de las carteras ministeriales siguen siendo de designación real y resulta práctica frecuente el nombramiento de Ministros Delegados próximos a Presidencia del Gobierno encargados de temas puntuales así como de Comisiones consultivas (véase supra).
8. EL PODER JUDICIAL Tras la independencia, el gobierno marroquí inició un proceso de reforma del sistema judicial, aboliendo los tribunales específicos para la población bereber que habían funcionado durante el Protectorado, así como los Tribunales de la zona española y de la zona internacional de Tánger. Los Tribunales creados en la zona francesa siguieron funcionando reformados, introduciéndose a partir de 1965 un sistema jerarquizado en Tribunales locales, regionales y de apelación. Desde entonces el sistema ha sufrido
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diversas modificaciones, en las que se ha intentado agilizar el procedimiento y crear Tribunales de primera instancia más eficientes. La independencia de los jueces se garantiza constitucionalmente y los juicios y sentencias son ejecutados en nombre del Rey (título VII). Existe un Consejo Superior de la Magistratura que ejerce funciones de supervisión del sistema en su conjunto, presidido por el Rey y compuesto por el Ministro de Justicia, el Presidente Primero del Tribunal Supremo, el Procurador General del Rey ante dicho Tribunal, el Presidente de la Primera Cámara del Tribunal Supremo, dos representantes elegidos de entre ellos por los magistrados de los Tribunales de apelación y por cuatro representantes elegidos también entre ellos por los magistrados de los Tribunales de Primera Instancia (artículo 86). La saturación del sistema judicial, sobre todo en primera instancia, es uno de los grandes problemas del país. Existe, además una gran demanda por parte de empresarios y hombres de negocios de creación de tribunales administrativos más ágiles y que no desanimen por su falta de eficacia a los inversores extranjeros. En 2004 tuvo lugar en el país una gran reforma que afectaba al código de familia (mudawanat al-usra en árabe o simplemente Mudawana), aprobada por el Parlamento en enero de 2004. De todas las reformas legisltivas es quizás la que mayor impacto puede tener en tanto que propone una igualdad de hombres y mujeres, acabando con la dependencia de las mujeres de sus esposos, retrasando la edad de matrimonio o limitando poligamia y repudio. Esta reforma se apoyó en una de las medidas de gobierno lanzadas por el joven rey en el momento de su acceso al trono que es el Plan de Integración de las Mujeres en el Desarrollo. Durante los meses de su debate se puso de manifiesto las tensiones entre los progresistas y los sectores tradicionales e islamistas, lo que llevó al rey a retirar el proyecto de ley y a dictar la reforma al margen de los canales previstos por la Constitución, hurtando el texto al debate en las Cámaras.
9. LA ÉLITE DEL PODER Y LA VALORACIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE LOS PODERES DEL ESTADO El desarrollo de una monarquía constitucional no ha supuesto en modo alguno la desaparición del sistema majzeniano. Además de un estricto pro-
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tocolo, que es conocido dentro y fuera del país y considerado altamente descriptor del sistema político marroquí más allá de sus fronteras, el Majzén mantiene una serie de puestos y servicios concretos en torno a la figura del monarca, liderados por la figura del Jefe del Gabinete Real, que está por encima del Primer Ministro en la pirámide del poder, y que escapan, en cierto modo, al orden político y administrativo recogido en la constitución. Son los llamados «dominios reservados de la monarquía», entre los que destacan la gestión de la política exterior, el control del Ministerio del Interior y el diseño de la política religiosa. Del mismo modo, el monarca se reserva la elección de los ministros de determinadas áreas vitales para el funcionamiento del sistema, dejando al Primer Ministro la elección del resto del gobierno. Los ministros elegidos por el monarca son el Ministro de Interior, el de Asuntos Exteriores, el de Justicia, el de Habus o bienes religiosos, el Secretario General del Gobierno y un Ministro delegado en Defensa. La relación entre los poderes del Estado está marcada tanto por las disposiciones al respecto recogidas en la Constitución como por una larga experiencia de práctica política (véase al respecto supra «La reforma constitucional de 1996»). La presencia de un monarca que no sólo reina, sino que también gobierna, es, quizás, una de las claves que explica las relaciones entre los poderes, entre ellos y la monarquía y, en definitiva, el funcionamiento global del sistema. La existencia de «espacios no constitucionales» de poder real es otro rasgo fundamental del sistema y limitan seriamente las posibilidades democráticas del país.
10. LA PARTICIPACIÓN POLÍTICA Los marroquíes son llamados a las urnas con relativa frecuencia. A las elecciones locales y las elecciones generales, celebradas cada cinco años, se unen las consultas populares que, bajo la forma de referéndum, desarrollan oportunamente modernizada una tradición democrática propia del sistema majzeniano precolonial islámico, la chura o principio de consulta. Según esta concepción quien vota no es el individuo, sino la comunidad, políticamente organizada en torno al monarca, al que apoya. En caso de que se elija una asamblea por este procedimiento la asamblea es consultiva y no legislativa, su función es aconsejar al monarca en sus decisiones. En tal sistema el papel de los partidos políticos es claramente difuso.
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Los procedimientos democráticos y la participación política tal como aparecen recogidos en la Constitución (título I) se confunden en ocasiones con la concepción tradicional de la democracia en el Islam mencionada al inicio.
10.1. Los partidos políticos El origen del pluralismo político que caracteriza al sistema marroquí y que lo diferencia de otros sistemas de la zona se encuentra en los años de lucha por la independencia. Como hemos señalado anteriormente, el partido del Istiqlal participó junto al Sultán en el proceso que acabó con el Protectorado franco-español en el país, encuadrando a las élites nacionalistas en las principales ciudades. Sin embargo, poco tiempo después de conseguida la independencia surgieron las primeras tensiones entre el recién coronado Mohamed V y los líderes del Istiqlal. Pese a ello, ya en la Constitución de 1962 se reconoce la función de los partidos políticos «contribuyendo a la organización y a la representación de los ciudadanos» (artículo 3), prohibiéndose desde entonces el partido único. Los partidos políticos marroquíes pueden ser divididos en tres grandes grupos. En primer lugar se encuentran los que formaron parte del Movimiento Nacional durante la lucha por la independencia: el «Partido del Istiqlal», el «Partido Democrático de la Independencia» transformado en 1960 en el «Partido Constitucional Democrático» y el «Partido Comunista Marroquí», que fue ilegalizado por sus posiciones ateas y se transformó en «Partido del Progreso y del Socialismo». En segundo lugar están los que se escindieron de algunos de los anteriores: la «Unión Nacional de Fuerzas Populares», escindido del Istiqlal, la «Unión Socialista de Fuerzas Populares», escindido a su vez del anterior y la «Organización de la Acción Democrática y Popular». En tercer lugar se encuentran las fuerzas políticas calificadas por algunos autores como «partidos de Palacio» o «partidos de la Administración», promovidos desde la administración para restar influencia a los anteriores. Entre ellos están el «Movimiento Popular», el «Movimiento Popular Democrático y Constitucional», del que se escinde el «Movimiento Nacional Popular», el «Reagrupamiento Nacional de los Independientes», el «Partido Nacional Democrático» o la «Unión». Muchos de los partidos políticos tiene un órgano de expresión en la prensa diaria del país, o más de uno —normalmente un diario en árabe y
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Cuadro 4. Partidos políticos marroquíes con representación parlamentaria y sin representación (2010) Formaciones políticas que participaron en las elecciones Partido del Istiqlal (PI)
Secretario General/Presidente
Fecha de creación
Abbès El Fassi
1943
Abdelouahed Maache
1946
Mohand Laenser
1958
Ismaïl Alaoui
1974
Mohamed Drissi
1974
Abdelwahed Radi
1975
Ahmed Osman
1978
Abdellah Kadiri
1982
Lahcen Madih
1982
Mohamed Abied
1983
Movimiento Nacional Popular (MNP) (1)
Mahjoubi Aherdan
1991
Partido Socialista Democrático (PSD) (2)
Aïssa El Ouardighi
1996
Thami El Khyari
1996
Mahmoud Archane
1996
Abdelilah Benkiran
1998
Omar Benslimane
17.11.1999
Partido Democrático de la Independencia (PDI)
Movimiento Popular (MP) (1)
Partido del Progreso y del Socialismo (PPS)
Partido de la Acción (PA)
Unión Socialista de Fuerzas Populares (USFP) (2)
Reagrupamiento Nacional de los Independientes (RNI)
Partido Nacional Demócrata (PND) (3)
Partido del Centro Social (PCS)
Unión Constitucional (UC)
Frente de Fuerzas Democráticas (FFD)
Movimiento Democrático y Social (MDS) Partido de la Justicia y del Desarrollo (PJD)
Partido Nacional Generación Independencia (PNGI)
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Formaciones políticas que participaron en las elecciones Partido Marroquí Liberal (PML) Partido de la Reforma y del Desarrollo (PRD)
Secretario General/Presidente
Fecha de creación
Mohamed Ziane
29.4.2001
Abderrahmane El Kouhen
2.6.2001
Partido du Congreso Nacional Ittihadi (PCNI)
Abdelmajid Bouzoubaâ
21.10.2001
Unión Democrática (UD) (1)
Bouazza Ikken
4.11.2001
Abderrahim Lahjouji
10.11.2001
Partido de las Fuerzas Ciudadanas (PFC)
Partido de la Renovación y de la Equidad (PRE)
Alianza de las Libertades (ADL)
Chakib Achehbar
2002
Ali Belhaj
16.3.2002
Partido Liberal Reformadorr (PLR)
Muhammed Alouah
22.3.2002
Partido Yihad del Pueblo (PJP)
El Malki El Malki
23.3.2002
Najib El Ouazzani
30.3.2002
Mohamed Benhammou
30.3.2002
Ahmed Alami
27.4.2002
Chakir Achahbar
11.5.2002
Mohamed Moujahid
15.7.2002
Partido Al Ahd (del Pacto) (AHD) Iniciativa Ciudadana para el Desarrollo (ICD) Partido del Medio Ambiente y del Desarrollo (PED) Partido Attajdid wa-l-Insaf (PAI) Partido Socialista Unificado (PSU) Partido Trabajador (PT) Partido del Renacimiento y de la Virtud Partido Autenticidad y Modernidad (3)
Abdelkrim Benatiq
2005
Mohamed Khalidi
19.1.2006
Mohamed Cheikh Biadillah
7.8.2008
Fuente: Gentileza de Bernabé López García. Elaborado a partir de «Elections 2002», Édition Spéciale de La Vie Économique, Septembre 2002, p. 52. (1) Unificados en un solo partido, el MP. (2) Fusión de USFP y PSD. (3) Fusión de los partidos Al-Ahd, Medio Ambiente y Desarrollo, Alianza de las Libertades, Iniciativa Ciudadana para el Desarrollo
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Formaciones políticas no concurrentes
Secretario General/Presidente
Fecha de creación
Unión Nacional de Fuerzas Populares (UNFP)
Abdallah Ibrahim
1959
Partido de Vanguardia Democrática Socialista (PADS)
Ahmed Benjelloun
8.5.1983
Ennahj Addimokrati (Vía Democrática) / No reconocido
Abdallah El Herrif
1999
Movimiento des Socialistes Démócrates (MSD) / No reconocido
Mohamed Bajouki
2001
Al Adl wa-l-Ihsan/ No reconocido
Cheikh Abdeslam Yassine
1988
Mohamed Muâtassim
1995
Al Haraka min Ajl Al Umma/ No reconocido
Mohamed Marouani
1998
Partido Democrático Amazig de Marruecos (PDAM) / No reconocido
Ahmed Adgherni
2005
Al Badil Al Haddari/ Reconocido en 2002 y suspendido en 2008
otro en francés—. Al buen número de publicaciones —partidistas— se une un diario —oficialista—, Le Matin du Sahara et du Maghreb, y un número creciente de semanarios de información general y especializados, en economía especialmente, entre los que destacan Le Temps du Maroc, La vie économique, L’Economiste o Maroc-hebdo. La prensa en Marruecos ha sufrido en los últimos años diversos procesos de cierre de medios, multas y censura. Internet ha permitido la creación y consolidación de nuevos medios informativos virtuales animados en muchos casos por periodistas que habían tenido encontronazos con el régimen (www.lakome.com, www.goud.ma o www.demainonline.com). Los atentados de Casablanca de 2003 acabaron con el mito de Marruecos como país protegido ante el extremismo islamista y tuvieron como consecuencia un mayor control social y policial así como de los medios en aras de conseguir una estabilización que se ponía en duda. Las condenas a periodistas y el intento de controlar la blogosfera hacen que organizaciones como Human Rights Watch se detengan en analizar los retrocesos aparentes del sistema de libertad de prensa en los últimos años. Desde 1992 se ha asistido en Marruecos al proceso de creación de nuevos partidos, la mayoría de los cuales nacidos por escisión de partidos ya existentes. Sin embargo, los partidos políticos —históricos— y con mayor expe-
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riencia parlamentaria, aunque no necesariamente de gobierno, están sufriendo las consecuencias de la falta de dinamismo del juego político. Al envejecimiento de sus élites —muchos de ellos ya estaban en política durante la lucha por la independencia— se une la falta de renovación de sus bases y la falta de acción, lo que produce la desesperanza y la apatía política de muchos jóvenes votantes que no se inscriben en las listas de electores y no emiten su voto en las elecciones. Algunos ven en este proceso de pérdida de carisma y apoyos la causa inmediata del auge de partidos menores y asociaciones de todo tipo y, en cierta medida, el acercamiento de una parte de la población a filas de movimientos considerados «islamistas». En lo que se refiere a estos últimos, los partidos políticos de corte islamista, el único partido legalizado en 1997 era el «Movimiento Popular Constitucional Democrático». Con la nueva ley de partidos de febrero de 2006, se crearon pocos meses antes de las elecciones generales de 2007, cinco nuevos partidos políticos: el «Partido de Al-Badil Al-Hadari» (PBH), el «Partido del Renacimiento y la Virtud» (PRV) y el «Partido de la Umma» (los tres de inspiración islamista) y dos partidos más de izquierda, la «Unión Marroquí para la Democracia» (UMD) y el «Partido Laborista» (PT). El mapa político marroquí ha conocido un revulsivo en 2008 con la gestación del Partido de la Autenticidad y Modernidad (PAM), impulsado por Fouad Ali Himma, amigo del rey de la infancia y ministro del Interior hasta 2007. Con un discurso basado en la renovación de los partidos políticos y la regeneración de la vida pública esta formación —creada a partir de la fusión de partidos políticos preexistentes— se convirtió en las elecciones municipales de 2009 en la primera fuerza política del país. Su función es la de impulsar el proyecto de sociedad preconizado por la Monarquía propugnando una recomposición del sistema de partidos que acabe con la excesiva fragmentación de éste al tiempo que trata de poner en pie una fuerza política que esté en condiciones de servir de contrapeso al PJD, ante la debilidad de los partidos tradicionales (Unión Socialista de Fuerzas Populares y el PI) para llevar a cabo esta función. La ampliación de las instancias electorales que lleva consigo la recuperación de un parlamento bicameral y la redinamización de las estructuras locales y regionales de organización del Estado puede favorecer, al menos en un planteamiento teórico, la aparición de partidos de ámbito regional, nacionalistas o no. Los obstáculos a la ampliación de la parrilla de partidos en este
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sentido vienen tanto de las instancias de poder como del resto de fuerzas políticas que ven en las nuevas formaciones una amenaza para sus propios intereses.
10.2. Sindicatos y vida política En Marruecos funcionan en la actualidad tres grandes sindicatos, así como una decena de organizaciones sindicales menores. La «Unión Marroquí del Trabajo» (UMT) es el más antiguo. Fue creado en 1955, antes de la independencia, y es considerado el más representativo, por lo menos en el sector privado. La «Unión General de Trabajadores Marroquíes» (UGTM) es un sindicato muy próximo al Partido del Istiqlal, creado por él en 1960, y la «Confederación Democrática del Trabajo» (CDT), de más reciente creación, en 1979, es el más fuerte entre los funcionarios y los empleados de las empresas semi-públicas. Los sindicatos jugaron un papel importante en la lucha por la independencia desarrollando una estrategia clara en contra de los colonizadores. Sin embargo, la independencia obligó a estos actores a buscar su lugar en un sistema donde la expresión democrática no estaba permitida. Durante los primeros años después de 1956 el sindicalismo estuvo muy estrechamente relacionado con los partidos políticos, siendo los líderes de los sindicatos dirigentes de los propios partidos. Los problemas de relación entre ambos fueron muchos, agravados quizás por la importancia que adquirió la «Unión Marroquí del Trabajo» como interlocutor con las instancias gubernamentales, desplazando incluso a los partidos políticos y al otro gran sindicato existente en ese momento. En la actualidad se asiste a la institucionalización de un nuevo modelo de diálogo social, recogido en una «Declaración común» firmada en 1996, en el que se ven implicados el Estado, la «Confederación General de Empresarios Marroquíes» y las centrales sindicales. Según este modelo, empresarios y trabajadores se integran progresivamente en los procesos de toma de decisión y en la elaboración de políticas sociales. En este documento se recogen los mecanismos de diálogo y de negociación colectiva, diferentes cuestiones de interés común (regulación del derecho a la huelga, firma de convenios colectivos, nuevos modos de arbitraje...), la extensión de la protección social y la cobertura sanitaria, un plan de viviendas socia-
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les, la actualización de los salarios y el desarrollo de políticas de creación de empleo. En lo que respecta al papel que los sindicatos pueden jugar en la esfera política se debe recordar que en la segunda Cámara del Parlamento se contempla la participación activa de las cámaras profesionales, que eligen a dos quintas partes de sus componentes.
10.3. Los procesos electorales en las últimas décadas Pese a las dificultades de participación en un poder legislativo siempre tutelado desde Palacio, los partidos políticos marroquíes no han cesado de participar y dinamizar los procesos electorales. En las elecciones legislativas de 1993 se unieron por vez primera los principales partidos de la oposición, con el objetivo de constituir una alternancia al poder establecido. Esta coalición democrática estaba formado por los cuatro grandes partidos de oposición del momento: el «Istiqlal», la «Unión Socialista de Fuerzas Populares», el «Partido del Progreso y el Socialismo» y la «Organización de la Acción Popular y Democrática», cuya escisión, el «Partido Socialista Democrático», también forma parte de la Kutla o bloque. Aunque la coalición obtuvo el 44% de los escaños de los dos tercios de la Cámara única que se eligen por sufragio directo, la alternancia no llegó a producirse. La existencia de un sistema de elección a dos vueltas facilitó que los resultados de la segunda vuelta electoral, aquella en la que votan las diferentes Cámaras profesionales y Consejos y que elige de modo indirecto un tercio de la Cámara de representantes, colocaran de nuevo la mayoría en manos del poder establecido. El Rey ofreció, sin embargo, a la coalición que formara gobierno, al tiempo que proponía reservarse la elección del Primer Ministro y de los ministerios tradicionalmente considerados de «dominio reservado de la corona», es decir, Interior, Justicia, Asuntos Religiosos y Asuntos Exteriores. La propuesta no fue aceptada entonces, ni tampoco un año después aunque la coalición redactó un memorándum previo a la reforma constitucional de 1996 que fue tenido en cuenta durante la reforma. En 1997 se celebraron unas nuevas elecciones legislativas, ya en el marco de la nueva Constitución. En esta ocasión los partidos de la Kutla democrática no presentaron candidatura conjunta, desalentados, entre otras cau-
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sas, por los resultados obtenidos en las elecciones municipales celebradas en ese mismo año. El resultado de los comicios dio lugar a un Parlamento muy fragmentado, no sólo en la Cámara de representantes sino también en la Cámara de consejeros, elegida por vez primera tras la reforma constitucional de 1996. El rechazo de los resultados por parte de alguno de los partidos que se vió relegado de las posiciones que tradicionalmente ocupara no impidió al rey encargar, dos meses después de celebrarse las elecciones, la formación de gobierno al socialista Yusufi. Este primer gobierno «de la alternancia otorgada». Desde 1997 hasta hoy las elecciones se han sucedido, cada cuatro años las locales y cada cuatro años las legislativas. Las legislativas de 2007 han estado marcadas por una bajísima participación (37%) explicada por los especialistas en parte por la dificultad de elegir entre más de treinta partidos, la lejanía de la calle de la mayoría de los partidos, el desencanto con la cada vez más compleja situación economía y la carestía de la vida y, en definitiva, por la escasa eficacia de las instituciones percibida por el ciudadano medio.
11. LAS VINCULACIONES SUPRANACIONALES La política exterior de Marruecos tras la independencia se veretebra en torno a tres objetivos : recuperar la integridad territorial, mantener la independencia y crear y mantener relaciones exteriores privilegiadas con determinadas naciones o grupos de naciones, especialmente con la Unión Europea de la que depende económica y comercialmente. En consonancia con su carácter de nación árabe, islámica y africana Marruecos busca ocupar un lugar destacado en el conjunto regional del Magreb y el Mundo Árabe y, por extensión en el continente africano. Por otro lado mantiene buenas relaciones con Europa, inicialmente con Francia, la antigua metrópoli, y posteriormente con la Comunidad Económica Europea-Unión Europea en su conjunto, ante la que ha presentado en varias ocasiones su solicitud de adhesión y que se ha convertido en la década de los noventa en su objetivo preferente materia de política exterior. En 2008 la Unión Europea le concedió un «estatuto avanzado» en sus relaciones con Bruselas En tercer lugar ha mantenido una relación de colaboración con las dos superpotencias, EEUU y la URSS, modificadas desde la caída del muro de Berlín. Tras los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001
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Marruecos ha sido un aliado sólido de los Estados Unidos en el marco de la «Guerra contra el terrorismo». La política exterior de Marruecos aparece desde 1975 fuertemente marcada por su reivindicación de soberanía sobre los territorios del Sáhara occidental, antiguo Sáhara español que «ocupó» forzando la retirada de las tropas y población civil españolas. El conflicto del Sáhara occidental ha tenido enfrentado el país a sus vecinos más cercanos. En este sentido cabe destacar que no reconoció la independencia de Mauritania hasta 1970, diez años después de producirse, porque tenía esperanzas de extender sus fronteras hacia el Sur y que en 1963 mantuvo un conflicto abierto con Argelia, la «guerra de las arenas», que una vez finalizó dejó marcadas para siempre las relaciones entre ambos países, interferidas, además, desde 1976, por el conflicto del Sáhara occidental. Con respecto a sus relaciones con las grandes potencias, Rabat se ha servido de su ubicación geográfica en sus relaciones con Washington haciendo gala de su orientación prooccidental para obtener un mayor apoyo económico, militar y político de los EEUU y así consolidar la estabilidad del régimen. En su tradicional amistad con EEUU, que ha contado con un buen número de bases militares en territorio marroquí, recuerda insistentemente que Marruecos fue el primer Estado del mundo que reconoció la independencia de Estados Unidos y que ya en 1786 firmaron un Tratado de Amistad con el que el nuevo Estado norteamericano buscaba proteger su flota de los ataques berberiscos. EEUU está participando de un modo activo en la organización del referéndum sobre el Sáhara occidental propuesta por la ONU para resolver el conflicto. Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 la diplomacia marroquí intentó contrarrestar la pérdida de peso geopolítico tras el fin de la Guerra Fría reforzando su valor como socio fiable en la «guerra contra el terrorismo». La política exterior de Marruecos hacia España, a la que une un buen número de intereses conjuntos, está lastrada por su reivindicación sobre Ceuta y Melilla, por los avatares del conflicto del Sáhara Occidental así como por las difíciles negociaciones de los Acuerdos de Pesca firmados a lo largo de los años ochenta. En su proceso de acercamiento a Europa Marruecos ha tenido en España desde 1986 a un gran valedor.
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12. ANÁLISIS GLOBAL DEL SISTEMA POLÍTICO El sistema político marroquí debe ser analizado como un sistema en el que conviven elementos de un «antiguo régimen» de organización política de tipo sultanato con elementos propios de una monarquía constitucional. La tensión entre tradición y modernidad marca de modo definitivo la relación entre poderes y desvirtúa en numerosas ocasiones los instrumentos de representación recogidos en las sucesivas Constituciones de las que el país se ha dotado desde la independencia. El proceso aperturista al que asiste Marruecos desde 1995 supone el planteamiento de reformas que afectan la economía y la vida política del país y, consecuentemente, el panorama social. Las reformas políticas, insuficientes para unas élites parlamentarias que han constituido una «oposicion controlada» al régimen, así como las reformas en la organización territorial del Estado, se producen en un momento en que hay también presiones internacionales que demandan una mayor apertura económica y una democratización extensa de lo público. Monarquía constitucional acompañada de un aparato de control heredado de épocas anteriores, el gran reto para el sistema es asegurar su permanencia y fortalecerse para superar con éxito la sucesión de un monarca que, con el apoyo constitucional y de una múltiple legitimidad, concentra en su persona las funciones vitales de un régimen. Mohamed VI, en el trono desde la muerte de su padre en junio de 1999, inició su gobierno con un propósito de reforma desde el interior, intentando fortalecer la institución parlamentaria y el ejecutivo, con el modelo de la monarquía parlamentaria española como referencia. Once años después de su subida al trono ha sido el contexto regional suscitado por la llamada «primavera árabe» y las movilizaciones en la calle del Movimiento 20 de Febrero, políticamente heterogéneo, que agrupa tanto a jóvenes militantes de izquierda como del movimiento islamista al-Adl wa-l-Ihsane los que han arrancado al rey una nueva Constitución que sin consagrar una separación definitiva de poderes sí introduce algunos avances en el camino de la democratización y ofrece un marco jurídico potencialmente transformador. 13. BIBLIOGRAFÍA Crónica de Marruecos en la Crónica Internacional que aparece anualmente en el Annuaire de l’Afrique du Nord, CNRS, París, publicado a partir de 2006 con el título de L’année du Maghreb.
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DESRUES, Thierry y MOYANO, Eduardo, Cambio, gobernabilidad y crisis en el Magreb. Una reflexión desde las dos orillas, Córdoba, IESA-CSIC, 1997. DESRUES, Thierry y HERNANDO DE LARRAMENDI, Miguel (eds.) Mohamed VI. Política y cambio social en Marruecos, Córdoba, Almuzara, 2011. EL MESSAOUDI, Amina y VINTRÓ, Joan (eds.), Elecciones, partidos y Gobierno en Marruecos, Valencia, IEMed-Institud de Dret Públic-Tirant Lo Blanch, 2004. EL MOSSADEQ, Rkia, La réforme constitutionelle & les illusions consensuelles, Casablanca, 1998. FELIU, Laura, El jardín secreto. Los defensores de los derechos humanos en Marruecos, Madrid, Los Libros de La Catarata, 2004. FELIU, Laura, La política exterior de Marruecos, Madrid, Ed. El Magred, MAPFRE, 1996. HERNANDO DE LARRAMENDI, Miguel y LÓPEZ GARCÍA, Bernabé (eds.) Sistemas políticos del Magreb contemporáneo, Madrid, Ed. El Magreb, MAPFRE, 1996. HERNANDO DE LARRAMENDI, Miguel, «Del malestar social a la protesta política árabe», Política exterior, vol. 25, n.o 140, págs. 44-54. KIRHLANI, Said, Análisis del observatorio electoral TEIM. FICHA ELECTORAL: MARRUECOS/Legislativas. 7 de septiembre de 2007, disponible en http://www.observatorio electoral.es/ImgBase/FE-Marruecos_Legislativas_ 2007.pdf LEVEAU, Remy, Le Fellah marocain, defenseur du trone, París, Presses de la FNSP, 1976. LÓPEZ GARCÍA, Bernabé, El mondo arabo-islámico contemporáneo. Una hostoria política, Madrid, Síntesis, 1997. LÓPEZ GARCÍA, Bernabé, Marruecos político. Cuarenta años de procesos electorales (1960-2000), Madrid, CIS-Siglo XXI, 2000. LÓPEZ GARCÍA, Bernabé, Marruecos en trance. Nuevo Rey, nuevo siglo, ¿nuevo Régimen?, Madrid, Biblioteca Nueva-Política Exterior, 2000. TOZY, Mohamed, Monarquía e islam político en Marruecos, Barcelona, Bellaterra, 2000.
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CAPÍTULO 14 EL SISTEMA POLÍTICO DE TURQUÍA Antonio Ávalos Méndez
1. Del Imperio Otomano a la República turca: las constituciones políticas turcas 2. Las piezas fundamentales: el ejército y la élite gobernante. 3. Orígenes del sistema turco: el kemalismo 4. Los órganos constitucionales 4.1. El Poder Legislativo 4.2. El Poder Ejecutivo a) La Presidencia de la República b) El Consejo de Ministros 4.3. El Poder Judicial 4.4. El Tribunal Constitucional 5. La sociedad turca y los partidos políticos actuales. El sistema electoral 6. Bibliografía Comentada
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OBJETIVOS • Promover en los estudiantes un interés por el aprendizaje de los elementos configuradores del sistema político turco y las dinámicas resultantes de la acción política. • Desarrollar en los estudiantes las habilidades exigidas para aplicar los conocimientos adquiridos en otros sistemas políticos y emplear el método comparado. • Generar en los estudiantes un espíritu crítico de análisis que permita valorar la importancia de sus conocimientos en contextos políticos, sociales y económicos internacionales diferentes. • Incentivar al estudiante a continuar profundizando en estudios sobre el sistema político turco de carácter avanzado.
CONCEPTOS E IDEAS CLAVE • Imperio Otomano • Kemalismo • Tratado de Lausana • Gran Asamblea Nacional Turca • República laica
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1. DEL IMPERIO OTOMANO A LA REPÚBLICA TURCA: LAS CONSTITUCIONES POLÍTICAS TURCAS Uno de los grandes problemas del país que hoy se llama Turquía es precisamente la afirmación de su existencia. Y esto afecta en diversos sentidos. El primero de ellos es el más obvio y repetido: Turquía está en una encrucijada geográfica y cultural que pone de manifiesto su propia singularidad. Pero el problema es aún más complejo cuando se comienza a estudiar el país y su sistema político y se observa que los últimos tres cuartos de siglo han sido una lucha continua por la afirmación de la singularidad turca. Antes del final de la Primera Guerra Mundial el espacio geográfico ocupado hoy por Turquía sólo era una parte de algo más grande y con una naturaleza totalmente distinta: el Imperio Otomano. Precisamente el final de la Gran Guerra y la derrota del Imperio Otomano, además del consiguiente reparto de carácter imperialista formal de sus territorios provocó la creación de una entidad política turca. Hasta ese momento, los turcos sólo habían representado una parte de la población del Imperio, de la cual habían sido la élite gobernante: los osmanlíes u otomanos. Lo curioso es que los caballeros otomanos despreciaban el apelativo de turcos, ya que los relacionaba con los campesinos. En cuanto a la lengua turca, aunque era relativamente utilizada, fue desplazada en la corte por el árabe como lengua de comunicación religiosa y el farsi (la lengua persa) como lengua de comunicación cultural, las cuales se consideraban más elegantes que el turco. Había, por tanto, un cierto desprecio hacia lo turco por parte de la élite del Imperio Otomano. En la actualidad, la República de Turquía se define a sí misma como un Estado social, secular y democrático de derecho. Nada extraño para nosotros, salvo la seña particular del Estado secularizado. Y ésta es una característica peculiar de un Estado nuevo que proviene de una entidad política en la que el «Jefe de Estado» era al mismo tiempo la autoridad suprema tanto
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política (sultán) como religiosa (califa). Una entidad política, por tanto, en la que se confundían las funciones religiosas con las estrictamente políticas del poder. No en vano, el Imperio Otomano se consideraba, de alguna forma, heredero del Imperio Bizantino conquistado en 1453, en el cual existía idéntica confusión en la figura del basileus o emperador romano-oriental. Pero también hay que tener en cuenta que la Revolución Turca de «Atatürk» tenía como objetivo fundamental la modernización de la nueva nación turca, con la enseña de un Estado laico como motor de la modernización. De ambos extremos, la consolidación de un fuerte Estado laico o secularizado, con la separación entre el Estado y el Islam, puesta de manifiesto explícitamente, es el rasgo más importante de la Turquía heredera de la Revolución kemalista. La primera experiencia constitucional del Imperio Otomano puede encontrarse en la Constitución de 1876 (1876 Kânun-i Esasiye), que reconocía por vez primera un sistema parlamentario, aparte de la experiencia de la asamblea consultiva de Selim III a finales del siglo XVIII (Mecéis-i Meshveret). La Constitución de 1876 no fue más que la plasmación de las ideas de los llamados «Jóvenes o Nuevos Otomanos», que demandaban una constitución y un parlamento para el Imperio. Fue posible por un golpe de Estado que derrocó al sultán Abdülaziz, colocando a Murad V, el cual, alcohólico, rodeado de multitud de intrigas palaciegas y asesinatos familiares, estuvo sólo 93 días en el poder, siendo declarado incapaz y encerrado, sustituyéndole su hermano Hamit Efendi, que reinaría con el nombre de Abdülhamid II y acabaría con el levantamiento constitucional. El segundo periodo constitucional se dará a partir de 1908 con el levantamiento de los llamados «Jóvenes Turcos» y la caída de Abdülhamid II en 1909 tras un golpe de Estado que le obligará a exiliarse a Salónica. Le sucederá Mehmed V, hermano del anterior, al cual había mantenido preso durante 33 años. El poder político estaba en manos de los «Jóvenes Turcos» y el monarca lo era sólo simbólicamente. Estos «Jóvenes Turcos» eran oficiales formados en las escuelas civiles y militares otomanas y se habían apuntado al liberalismo con el objeto de renovar el Imperio y modernizarlo para estar a la altura de los poderes europeos. En julio de 1918 muere el sultán y le sucede su hermano Vahdettin Efendi que reinará con el nombre de Mehmed VI, siendo el trigésimo sexto y último padishá. El armisticio de Mudros de 1918, el 30/31 de octubre, acaba con
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la participación otomana en la Gran Guerra, dejando al Imperio en una posición realmente desventajosa. Las potencias aliadas ocuparán todo el territorio del Imperio Otomano procediendo a su reparto y dejando a Estambul como zona internacional. Los estados que participan del reparto son: el Reino Unido, Francia, Rusia, Italia y Grecia. El 19 de mayo de 1919 comenzó en el norte de la península de Anatolia, con el desembarco en el puerto de Samsun de Mustafá Kemal, la llamada Guerra de Independencia, que se prolongó hasta 1923 (29 de octubre), año en el que se proclamó por aclamación la República de Turquía con Mustafá Kemal, «Atatürk» (el Padre de los turcos) como Presidente. En cuanto a la evolución de la constitución política del Estado en el periodo 1918-1923, hay que decir que la diferencia esencial está en quién ostenta la soberanía. Ésta irá pasando de unas manos a otras, cambiando al tiempo el concepto de Estado (sólo tras la II Guerra Mundial llegará a las manos de la nación, del pueblo). Durante el Imperio Otomano (esto es, al menos hasta 1919), el parlamento funcionaba por delegación del sultán, el único soberano que tenía el verdadero poder. La Gran Asamblea Nacional Turca (GANT) se reunirá por primera vez el día 23 de abril de 1920, momento desde el cual la soberanía recaerá en la propia GANT. Será ésta la que lidere la Guerra de Independencia y la Revolución turca. La nueva constitución es aprobada el 20 de enero de 1921. De acuerdo a la misma, el poder legislativo corresponde a la GANT, el poder ejecutivo recae en el Consejo Ejecutivo, elegido por mayoría entre los miembros de la GANT. El parlamento podía cambiar a los ministros directamente, todo giraba en torno a la GANT, el ejército depende directamente de la asamblea y los miembros de los Tribunales de la Independencia, máximos tribunales de apelación, se elegían entre los miembros de la GANT. No obstante, el Consejo Ejecutivo tiene el poder de disolver la asamblea o «renovar la elección de la asamblea», No existe ningún Jefe de Estado. El 20 de agosto de 1920 se firma el Tratado de Sèvres. Es el verdadero final del Imperio Otomano a manos de las potencias europeas que habían obtenido la victoria en la Primera Guerra Mundial. En el Tratado se recogían los siguientes puntos: 1) el territorio del Imperio se limitaría a una pequeña zona de Anatolia central y Estambul; 2) las regiones del Egeo y del este de Tracia quedarían en poder de Grecia; 3) Francia y Gran Bretaña se repartirían Irak, Arabia y Siria; 4) el sur y el sudeste de Anatolia quedarían repar-
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tidos entre Francia e Italia; 5) la soberanía de los estrechos se mantendría bajo el control de las fuerzas de ocupación; 6) se deberían crear un estado kurdo y otro armenio al este de Anatolia (al menos estados autónomos); y 7) la fuerza militar del Imperio Otomano debía ser limitada, las capitulaciones aplicadas en su totalidad y los derechos de las minorías privilegiados. El Tratado de Sèvres y las condiciones tan duras que imponía afirmó la reacción nacionalista turca y el comienzo de la Revolución nacionalista y liberadora, liderada por Mustafá Kemal y la GANT, que reclamaba para sí la representación de la nación turca. Es la Guerra de Independencia, que acabará con el armisticio de Mudanya el 11 de octubre de 1922. El 21 de noviembre del mismo año se convocó en Suiza una conferencia de paz, en la que estaba representada Turquía, abolido el sultanato el primero de noviembre (aunque el califato llegó a estar vigente hasta el 3 de marzo de 1924), por primera vez como un estado-nación. El 24 de julio de 1923 se firma el Tratado de Lausana, por el cual se reconocen las fronteras de Turquía. El 29 de octubre de 1923 la Gran Asamblea Nacional Turca proclamó la República de Turquía con capital en Ankara. La importancia del Tratado de Lausana se pone de manifiesto a través de la creación por primera vez en la historia de un Estado turco. Nunca antes los turcos habían tenido la experiencia de afirmar su propia «turquidad», sino que los turcos habían sido una etnia itinerante y de integración con otras etnias y que, normalmente infravaloraban su propia cultura frente a la de las sociedades sedentarias conquistadas. Con la proclamación de la República, el cambio constitucional más importante es la creación de la figura del Presidente de la República, el cual será elegido por la GANT entre sus miembros. Éste será el que elija al futuro Primer Ministro y, a su vez, éste elegirá a los ministros, todos entre miembros de la Asamblea. El procedimiento se cierra cuando el Presidente de la República presenta el Consejo de Ministros a la GANT para que lo apruebe. El primer Presidente de la República será Atatürk, el líder de la Revolución nacional turca. Llevará a cabo una reestructuración del estado, estableciendo los principios sobre los que se asentó la reforma. Estos principios, que definen el llamado kemalismo son: republicanismo, nacionalismo, populismo, secularismo, revolución/reformismo y estatalización. La Revolución nacional turca fue casi contemporánea de la Revolución rusa pero, en palabras de Kemal Karpat, mientras que la Revolución bol-
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chevique en Rusia dio paso a un estado federal, socialista, multirracial y plurinacional que puso fin, por lo menos en teoría, a la supremacía de los rusos y del nacionalismo ruso, la Revolución kemalista siguió, en cambio, un camino opuesto, al disolver el Imperio Otomano, centenario, plurirreligioso y multirracial, y seleccionar de sus vastos dominios un territorio en el que se estableció el Estado nacional turco. Para Kemal Karpat es una revolución que representa una transición entre las revoluciones liberales- burguesas europeas del siglo XIX y las revoluciones anticolonialistas y antiimperialistas del siglo XX del Tercer Mundo. De ahí la dificultad para poder calificar al proceso de revolución nacionalista o de guerra de independencia. Entre 1922 y 1927 se va a desarrollar el discurso estatalizador y se estableció un régimen de partido único: el Partido Popular (Halk Fırkası), que en 1924 cambió su nombre por el de Partido Republicano Popular (Halk Cumhuriyet Fırkası), cambio provocado por la aparición de un nuevo partido en escena que consiguió una representación mínima en la GANT, el Partido Republicano Progresista (Terakkiperver Cumhuriyet Fırkası). «Atatürk» muere en 1938. Su aspiración había sido la de conseguir la separación entre el Estado y la religión para poder desarrollar el nacionalismo turco y la idea nacional asociada, consiguiendo así una nación moderna que pudiera sentirse europea. Pero, a la muerte de «Atatürk» se comenzó a radicalizar el concepto, eliminando siempre que fuera posible, todo tipo de intervención del hecho religioso. Ismet Inönü sucedió a «Atatürk» en la Presidencia de la República. Evitó la entrada de Turquía en la Guerra Mundial a pesar de las presiones internacionales. En 1943 Roosevelt y Churchill se reunieron en El Cairo con · Inönü amenanzándole con el aislamiento tras la Guerra si no entraba en la misma. Aquel no cede, pidiendo a cambio que exista un plan prioritario de conquista de los Balcanes, lo que no aceptan los aliados. Finalmente declaró simbólicamente la guerra a Alemania en febrero de 1945. La situación del régimen tras la Guerra Mundial cambió radicalmente. El final de la guerra provocó que Turquía se dirigiese hacia la democratización, tanto por las presiones socio-económicas internas como por la presión internacional tras la firma del Tratado de San Francisco. El resultado fue el inicio en 1945 de un proceso democratizador de las instituciones, con el anuncio de elecciones libres y directas en 1947, sin limitaciones a los partidos. Pero lo que ocurrió fue que las elecciones se adelantaron por el gobierno a 1946, pre-
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viendo una falta de preparación de los nuevos partidos. El rechazo de los otros partidos no sirvió para nada y el fraude electoral fue evidente. En mayo de 1950, tras el periodo transitorio previsto, se convocan elecciones que ganó el Partido Democrático (Demokrat Parti). La GANT constituida tras las elecciones eligió a Celâl Bayar como Presidente de la República, sucediendo a Inönü. Esta etapa no es, en absoluto, un camino de rosas, sino que hay bastantes problemas provocados por la incapacidad de llevar a un desarrollo económico estable al país. En 1960 se produjo un golpe de estado por parte del Ejército, liderado por los nacionalistas radicales, estando al frente el general Alpaslan Türkes. Acaban con la Primera República Turca y el poder queda en manos del Comité de Unidad Nacional, formado por los oficiales militares. La situación no durará mucho tiempo, la democracia regresó, pero la organización institucional será distinta. Es el comienzo de la Segunda República y la creación del Consejo Nacional de Seguridad, que hace a los militares garantes de los principios fundamentales de la nación turca. La Constitución de la II República, de 1961, establece algunos cambios importantes. El legislativo será bicameral, conformado por la Asamblea Nacional, con 450 diputados elegidos por sufragio universal, y el Senado Republicano, con 150 senadores elegidos por sufragio universal y 15 elegidos por el Presidente de la República, los miembros del Comité para la Unidad Nacional (CUN) como senadores natos y los anteriores Presidentes de la República como senadores vitalicios. El sistema es bicameral imperfecto con predominio de la Asamblea Nacional. El ejecutivo estaba formado por el Presidente de la República, que tenía una función simbólica de representación de la unidad e integridad del Estado turco, y el Consejo de Ministros, con el Primer Ministro al frente, con responsabilidad política en el ejercicio de sus poderes. El Primer Ministro era designado por el Presidente de entre los miembros de la Asamblea Nacional, siendo ésta la que presentaba a los candidatos. Los Ministros los designaba el Primer Ministro, siendo presentados al Presidente para su ratificación. Se separó totalmente al poder judicial de los otros dos poderes, declarándose la independencia judicial y creándose la Alta Comisión para los Jueces como órgano de gobierno, cuyos miembros eran elegidos entre los magistrados del Tribunal Supremo. Se introduce también por primera vez en esta Constitución el concepto de Tribunal Constitucional, como garante de la norma suprema.
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Los militares se convirtieron en una clase diferente y privilegiada en Turquía. Contaron con la ventaja de la adhesión en 1952 a la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), lo cual hizo que existiera una comunicación especial con los Estados Unidos. Entre 1961 y 1971 coexistieron las instituciones democráticas con la supervisión del régimen por parte de los militares a través del Consejo Nacional de Seguridad. Entre 1971 y 1973 volvieron a tomar el poder para poner orden en un país amenazado por la violencia política, tras un pronunciamiento el 12 de marzo de 1971 que recondujo la situación política según su criterio. A partir de 1973 se produjeron gobiernos de coalición no muy estables. En 1980 otro golpe militar acabará con la Segunda República. Se recupera el orden democrático de manera limitada entre 1982 y 1983 con la Constitución de la Tercera República (1982), que es la vigente, aunque con cambios sustanciales, entre los que está la vuelta al sistema unicameral del parlamento, representado por la GANT, como examinaremos más adelante. La situación durará hasta 1987 con una progresiva apertura. Entre 1989 y 1991 se acaba de liberalizar finalmente el régimen. Con anterioridad, el 14 de abril de 1987, Turquía presentó su solicitud de adhesión a la Unión Europea. Fue en el Consejo Europeo de Helsinki de diciembre de 1999 cuando se aceptó a Turquía como candidata a la UE, lo cual provocó una gran marejada legislativa y cambios constitucionales para adaptarse al acervo comunitario en el marco de la negociación de los distintos capítulos y a la luz de los informes anuales de la Comisión Europea. El camino sigue abierto, pero sin fecha cierta de conclusión.
2. LAS PIEZAS FUNDAMENTALES: EL EJÉRCITO Y LA ELITE GOBERNANTE. En la Turquía actual no puede discutirse el papel esencial del Ejército, así como la posición que han tenido los políticos hasta 2002. Hasta esa fecha y desde 1980 la situación había desembocado en un equilibrio entre los partidos políticos y los militares con un aumento progresivo de la corrupción en todos los niveles de la administración. La ruptura en 2002 se produce tras el triunfo del Partido de la Justicia y del Desarrollo (AKP en siglas turcas, Adalet ve Kalkınma Parti), un partido surgido del islamismo, que intentó hacerse con el favor popular, aceptando el régimen democrático. Desde ese
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momento, el equilibrio entre militares y políticos ha ido rompiéndose con el proceso de cambio constitucional que ha recogido las recomendaciones de la UE. El AKP ha aprovechado este cambio para apartar a las viejas élites kemalistas del poder o limitar su actuación. No ha sido, en cualquier caso, un camino pacífico, sino que se acusa al AKP de mantener una agenda oculta (takiya) para la implantación de un estado islámico. Es importante tener en cuenta la creación del Consejo Nacional de Seguridad (CNS) como elemento funcional dentro del proceso de afirmación de Turquía. La salvaguarda de los ideales kemalistas es el precepto fundamental del CNS: la República nacional y laica. El CNS se creó, como hemos visto, tras el golpe de estado de 1960. Posteriormente se desarrolló un régimen democrático bajo la vigilancia de los militares, con el fin de preservar el Estado nacional turco y laico. Es el CNS el que también liderará el proceso tras el golpe de 1980 con una nueva constitución que les otorgará aún más atribuciones y más penetración en el sistema político. El artículo 118 de la Constitución de 1982 daba preeminencia a los miembros militares frente a los civiles, pero en 2001 se enmienda el artículo para inclinar la balanza hacia el poder civil, además de eliminar la obligatoriedad de consideración de las recomendaciones del CNS como preferentes en el Consejo de Ministros. No obstante, sus atribuciones pueden ser interpretadas más o menos ampliamente, ya que, aparte de los asuntos concernientes a las políticas de seguridad nacionales, se deben evaluar por parte del Consejo de ministros las decisiones del CNS respecto a las medidas que se consideren necesarias para preservar la existencia e independencia del estado, la integridad e indivisibilidad del país y la paz y seguridad de la sociedad. En cualquier caso, el CNS ha pasado de ser un órgano supervisor de la acción política del Estado por parte del Ejército a un órgano consultivo. La reforma es anterior al triunfo del AKP y éste ha optado por una interpretación restrictiva de las facultades del CNS. La agenda del CNS en la redacción original de la Constitución de 1982 era confeccionada por el Primer Ministro y por el Jefe del Estado Mayor, colocando en paridad a ambos. Con las enmiendas de 2001 esta situación cambia radicalmente y la confección de la agenda queda en manos del Presidente de la República teniendo en cuenta las propuestas del Primer Ministro y del Jefe del Estado Mayor. Este cambio profundiza aún más en el carácter consultivo del órgano.
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También los cambios afectaron a la Secretaría General del CNS. Ahora es posible que un civil ocupe el cargo, mientras que anteriormente sólo un militar podía estar en esa posición. Todos estos cambios han conducido a la eliminación del Ejército como supervisor del sistema político en un proceso de administrativización que devuelve el poder político a manos de los civiles. En cualquier caso, la posición social del Ejército es muy fuerte. La tradición kemalista está especialmente arraigada en él. La formación cultural suele ser fuerte y su laicismo asegurado. No obstante existen problemas enraizados que provocan cierta inestabilidad estructural en el territorio que se considera de la nación turca. Y esos problemas devienen de la afirmación de Turquía como la nación de los turcos. No todos los ciudadanos turcos son turcos, sino que existen otras etnias. El nacionalismo turco ha sacrificado aún más cosas. Las minorías étnicas se han encontrado reprimidas casi constantemente, debiendo integrarse dentro de la cultura turca. El caso más escandaloso es el de los kurdos, que forman una minoría mayoritaria en la parte sudoriental de la península de Anatolia. Los turcos han intentado negar la diferencia y asimilarlos a la cultura dominante, dándoles incluso la denominación política de los «turcos de la montaña», La situación de guerra se ha mantenido desde la década de 1980 y no se puede dar por terminada a la luz de los acontecimientos que han tenido lugar en 2011. La reacción por parte de los kurdos tampoco ha sido la mejor de todas. El PKK Partido de los Trabajadores Kurdos, ha optado desde el comienzo por la vía de la violencia, convirtiéndose en una organización terrorista que pide la independencia del Kurdistán. Actúa desde todas las zonas fronterizas y ha provocado repetidas incursiones de la aviación turca al norte de Irak, en donde se intentó tras la Guerra del Golfo, por parte de los aliados, institucionalizar una Asamblea Autónoma Kurda, que fracasó por las peleas entre los clanes, pero que tras la segunda Guerra del Golfo y la caída del régimen de Saddam Hussein ha conseguido parcialmente sus objetivos nacionales. El problema principal que esto provoca es la falta de respeto a los Derechos Humanos que las distintas organizaciones internacionales, denuncian cada año. Un ejemplo que se ha vivido en relación a los kurdos y la protección de los Derechos Humanos fue el de juicio y condena del líder kurdo Abdulá Ocalan. El juicio fue muy contradictorio y las autoridades turcas estuvieron bajo sospecha por no proporcionar un marco en el que se respetasen los derechos fundamentales. El final del juicio fue el de la condena a muerte, pero todos los países occidentales observaron que podría ser apro-
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vechado por el régimen turco para buscar una salida al conflicto kurdo, suspendiendo la ejecución y estableciendo la base de una participación política real de los ciudadanos de origen kurdo. En esto Europa tiene mucho que decir y así se demostró en el Consejo Europeo de Helsinki. Sería una manera de pacificar la zona y allanar el camino para la integración. El otro gran problema viene dado por el principio de un Estado secularizado. Esto implica que cualquier movimiento religioso-político sea visto con desconfianza, lo cual ha afectado y sigue afectando al partido en el poder desde 2002, el AKP. «Atatürk» quería un pueblo que rindiera culto a la nacionalidad y a la cultura propia, esencial para la construcción de un Estado que no existía. Trataba de romper con todos los vínculos universalistas, entre los cuales el Islam era el más importante. Por tal razón, optó por secularizar la sociedad y crear un Estado laico. Cambió la tolerancia otomana por la tolerancia positiva europea: ninguna religión sería protegida por el Estado. Se consideró a la religión islámica como algo extraño entre los turcos. Tanto fue así que siguió la ruptura con el mundo del derecho tradicional islámico que se había iniciado a finales del siglo XIX, pero esta vez con más fuerza y dureza. La consecuencia inmediata ha sido la supresión de cualquier signo de islamización en la sociedad hasta la llegada del AKP, el cual ha puesto en tela de juicio el uso de los símbolos religiosos, apelando a la autonomía de las personas para poder ejercer sus derechos fundamentales, entre los que se encuentra la libertad de culto y su práctica. Esto se haya en consonancia, contrariamente a lo que se pueda pensar, con el proceso de democratización y adaptación de las recomendaciones de la UE con respecto a la profundización en la protección de los Derechos Humanos. Durante mucho tiempo, la prohibición de los partidos de inspiración islámica, no necesariamente fundamentalistas, o la imposición política del carácter laico del Estado han hecho de Turquía un furibundo defensor de la separación entre el Estado y la religión, más parecido al caso francés que cualquier otro estado del mundo. Sin embargo, el AKP aboga por un entendimiento diferente de lo secular, más parecido a la vía de los Estados Unidos, en donde el carácter laico del Estado no choca con la confesionalidad de sus líderes políticos y la práctica pública de la religión. No obstante, antes de la llegada al poder del AKP, el Partido del Bienestar, un partido claramente islamista liderado Necmettin Erbakan hasta su muerte en 2011, partido del cual se separaron los líderes del AKP, llegó a gobernar en coalición hasta que el CNS decidió su cierre el 28 de febrero de 1997 en lo que fue un conato de
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golpe de estado a través de un memorando que pretendía reconducir la situación. Tras las reformas de 2001 se hace más difícil excluir opciones políticas del panorama electoral. El AKP ha ganado sus terceras elecciones en 2011 lo cual convierte al sistema de partidos en un sistema de partido predominante, con amplias victorias del AKP con mayoría absoluta por tres veces consecutivas. Lo más llamativo en este mosaico es la relación entre el ejecutivo, el legislativo y los militares hasta las reformas de 2001. El artículo 117 de la constitución define las funciones del Comandante en Jefe del Ejército, esto es, el Presidente de la República, como «inseparable de la existencia espiritual de la Gran Asamblea Nacional Turca». Este artículo no ha sido objeto de enmienda, aunque sólo ahora cobra sentido, cuando el Ejército ha perdido poder e influencia en el sistema político, situación que, hasta ahora, desvirtuaba la posición de preeminencia de la GANT, a través del control de las decisiones del gobierno por el CNS. Esa relación, hasta el final del siglo XX, entre el legislativo, el ejecutivo y el Ejército se ha caracterizado por la creación y mantenimiento de redes en las que se mezclaban los intereses y que giraban en torno a una situación de equilibrio institucional, alimentado por la defensa del sistema de valores kemalistas, buscando la protección de los privilegios obtenidos por los militares y mantenidos por los políticos en aras de un interés mutuo de evitar el acceso de tendencias centrífugas, en particular las demandas nacionalistas (kurdos) o la contaminación de la vida política por la religión (Estado laico). Es lo que se ha dado en llamar el estado profundo. Sin embargo, los sucesivos triunfos del AKP junto con el proceso provocado por la aceptación en 1999 de la candidatura de Turquía a la UE han roto la inercia institucional provocando cambios sustanciales en el sistema. Las redes entre el Ejército y el poder político se han roto principalmente por el desplazamiento de los partidos políticos que lo sostenían. A través de la figura de «Atatürk», el Ejército ha encarnado los valores republicanos desde el mismo inicio de la República. Las Fuerzas Armadas consideran fundamental el mantenimiento del espíritu nacionalista revolucionario de forma dogmática. Esto ha hecho que el estado profundo entre en contradicción con movimientos políticos y sociales que pretenden crear nuevas estructuras de oportunidades. La inercia del sistema es muy fuerte y sólo parece que se ha abierto una ventana gracias a la influencia de la UE y los requisitos que Turquía ha tenido que cumplir. Sin embargo, aunque las expectativas de
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membresía se han reducido, el apoyo tanto popular como por el partido que llegó al gobierno en 2002, el AKP, a las reformas provocadas por la candidatura parece no decaer. El AKP, con dificultades explícitas con la cúpula militar desde su creación como partido demócrata e islámico, ha intentado hacer desaparecer el estado profundo, esto es, el ala dura de la clase dirigente, y moderar la participación del Ejército en la política. Esto ha provocado reacciones, no sólo en el Ejército sino en casi todas las instituciones del Estado dominadas por los miembros de esas redes ya en decadencia. La trama descubierta en 2007 alrededor de una organización de ultraderecha nacionalista llamada Ergenekón ha dado la vuelta a las relaciones de los políticos y militares. En abril de 2011 se detuvieron 500 personas de las que 300 fueron imputadas, mucho de ellos militares de alta graduación, por su participación en una trama para dar un golpe de estado. La organización, de la que se tiene noticia desde el escándalo de Susurluk se la relaciona con operaciones contraguerrilla propiciadas por la CIA en el marco de la Operación Gladio en Turquía. En 1996, en la localidad de Susurluk se produce un accidente de coche con tres víctimas: el subdirector de la Policía de Estambul, un parlamentario líder de un poderoso clan kurdo y un líder de los Lobos Grises (grupo de ultraderecha nacionalista) que estaba en la lista roja de INTERPOL, buscado como un asesino a sueldo. El accidente puso al descubierto una trama corrupta en la que participaban políticos, militares y criminales bajo una supuesta organización llamada Ergenekón. Más tarde se sospechó que estaba relacionada con el estado profundo y que era un modo de resistencia a los cambios que el AKP pretendía. Otra de las interpretaciones en el proceso es considerar que no es más que una acción frontal del AKP para poder controlar al Ejército. En cualquier caso ese parece estar siendo el efecto. El proceso Ergenekón sigue adelante con poca información a los medios, debido a que una gran parte de los testimonios están protegidos por la ley de secretos. Lo que favorece que las especulaciones crezcan y la división de opiniones de la población sea cada vez más extrema. Con este proceso, parte de las redes informales del ejército pueden haber sido descabezadas o no pueden actuar, de forma que el gobierno no está sometido a tales presiones. La Revolución nacional turca se había iniciado precisamente como una Guerra de Independencia contra los invasores aliados y la situación revolucionaria estuvo asociada al estamento militar, el cual lideraba la revolu-
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ción/reforma continua. La posición no era muy distinta a la del Ejército Rojo en la Unión Soviética, al menos durante el periodo 1924-1945, con un régimen de partido único no muy claro, similar al régimen mexicano. La democratización experimentada entre 1945 y 1950 no fue aceptada muy bien por la élite gobernante del momento, acostumbrada a hacer y deshacer sin trabas. No obstante, los cambios no fueron muy radicales en cuanto a la renovación de puestos políticos. En la década de 1950 se relajaron bastante las costumbres y se podía hablar de una verdadera democracia, aunque la situación económica no era muy favorable y las revueltas sociales acabaron con la incipiente democracia. Se produjo en 1960 el golpe militar que inició una nueva era en las relaciones entre los militares y los políticos civiles. La respuesta de las élites fue buena. El golpe de 1980 fue mucho más destructivo y recolocó a todas las élites dando al Ejército una posición privilegiada y dominante dentro del sistema político. De hecho, los líderes políticos sufrieron una renovación muy lenta y los líderes de la II República nos los volvemos a encontrar en la III República, hasta que en 2002 se produce el vuelco electoral que da la victoria al AKP. La pregunta por responder es si se está produciendo un proceso de consolidación de la democracia y un apartamiento definitivo de los militares de la arena política.
3. ORÍGENES DEL SISTEMA TURCO: EL KEMALISMO La pieza fundamental del sistema político turco es la «ideología» de estado que podría denominarse kemalismo. Este sistema de ideas fue funcional para la construcción de una identidad nacional turca separada de la árabe esencialmente. Para ello fue necesario descontaminar de influencias extrañas todo aquellos que se consideraba fundamental para la construcción de la nación turca. Y el elemento esencial fue la creación de un Estado laico. Los elementos de construcción nacional pueden condensarse en: separación de la religión (el Islam), normalización cultural y educativa, y una administración pública profesionalizada. La separación de la religión de todo lo relacionado con la política ha sido un hito muy importante dentro del mundo musulmán. Ello no implica que se haya desechado totalmente la religión como forma de poder, sino que se ha forzado un discurso descontaminado de alusiones religiosas. Uno de los signos más importantes fue la reforma legislativa profunda con la que
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comenzó la singladura republicana, la cual excluyó a la ley islámica (la Sharia) en 1927, relegando los principios religiosos a la conciencia individual, otorgando a la sociedad un control sin trabas sobre la construcción del derecho, lo que supone una separación «ilustrada» del Estado y el Islam, algo que ningún otro país de tradición islámica se había atrevido a acometer, incluso en países como la India, en la que los musulmanes no son mayoritarios y en donde se reconoce a la Sharia como ley personal de todos los musulmanes de la India. En 1927 se adopta en Turquía como modelo el código de familia suizo para la creación de un código privado que excluya las leyes confesionales. Es uno de los momentos más duros y en los que más se reafirma la existencia del Estado. Otro gesto, anterior en el tiempo, fue la abolición del Califato, que subsistió hasta 1924, ya proclamada la República, en un intento de buscar continuidades, pero eliminando la conexión con el poder político. Pero la afirmación de la incipiente élite revolucionaria republicana y la oscuridad de las relaciones del Califa con la GANT provocaron su abolición. Por otra parte, el árabe era la lengua de comunicación religiosa y la conocida más comúnmente, en su variante regional dentro del Imperio Otomano. Hay que tener en cuenta que gran parte de los habitantes del Imperio Otomano utilizaban habitualmente el árabe. El turco era una lengua que había perdido identidad de forma relativa. Se utilizaba el alifato o alfabeto arábigo con reformas para escribir una lengua ural-altaica, aglutinante y con una riqueza vocálica y reglas de armonía fonética de las que el árabe, lengua semítica carece, con las dificultades consiguientes para la escritura y posterior comprensión. Aquí estuvo una de las partes más importantes de la revolución kemalista: la sustitución del alifato árabe por el alfabeto latino reformado, más apropiado para la fonética turca; unido a la unificación de las variedades dialectales y la normalización lingüística. Una vez conseguido, era necesario alfabetizar al pueblo y procurarles una educación especializada para la modernización del país. Está más que claro por los acontecimientos posteriores que «Atatürk» tenía mucha más confianza en el pueblo turco que sus sucesores. La administración otomana había sufrido ya diversas reformas, intentando conseguir que se acabara toda la corrupción provocada por la venalidad y el arriendo de las funciones públicas civiles y la influencia de las autoridades religiosas en la administración local. Con la Primera República
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se comenzaron a crear cuerpos de la administración civil independientes, aunque no se avanzaría mucho con respecto a lo que se había hecho en los últimos 50 años. Sí se llegó a crear una fuerte élite burocrática estable que tomó las riendas del régimen a la sombra del partido único. De hecho, como Metin Heper pone de manifiesto, la élite burocrática, tras la muerte de «Atatürk», fue corresponsable del endurecimiento del régimen, siendo muy reticentes a aceptar la política liberal y la soberanía popular que nació tras 1945. De hecho, entraron en conflicto con la clase política durante la década de 1950 y el resultado fue el golpe militar de 1960. Por supuesto, los militares pertenecen a esa élite burocrática, aunque con una posición especial, tal y como hemos examinado. Vistos los tres pilares de la construcción de la Turquía moderna, queda la discusión sobre si el kemalismo es verdaderamente una ideología o bien es simplemente la plasmación práctica de soluciones a unas necesidades coyunturales. Dentro de la doctrina se enfrentan posiciones diferentes, desde los que califican la «ideología» kemalista como un error de los extranjeros, que confunden la Revolución nacional con otra cosa, o los que creen que no es más que una pauta seguida por los historiadores otomanos, acostumbrados a seguir la estela de un sultán-califa, hasta los que creen que sí es una ideología que se manifiesta en posiciones políticas claras. En cualquier caso, lo que sí se puede decir sin muchas dudas es que la élite turca, tanto política como militar o burocrática, ha creado un entorno favorable a algo que puede llamarse kemalismo, aunque podamos darnos cuenta que puede tener poco que ver con aquél que le dio nombre.
4. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES Nos fijaremos en la Constitución de la III República de 1982, el texto constitucional vigente y sus reformas, las más importantes de 2001, para desgranar el sistema constitucional turco actual. Las exigencias de la candidatura, no resuelta hasta ahora, a la UE de Turquía han determinado un impulso democratizador que el AKP ha llevado a cabo a través de la puesta en práctica de dichas reformas. Una de las más importantes se produjo en 2007 sobre la forma de elección del Presidente de la República como vamos a ver. Esta reforma, cuando se ponga en funcionamiento tras el fin del mandato presidencial actual, cambiará previsiblemente la relación entre los dife-
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rentes órganos y la expresión del poder político, por los amplios poderes que el constituyente de la III República decidió poner en manos del Presidente de la República.
4.1. El Poder Legislativo El poder legislativo está en manos de la Gran Asamblea Nacional Turca (GANT), unicameral, a diferencia del sistema de la II República. Sus funciones constitucionales son las siguientes: promulgar, enmendar y anular leyes; el control de las acciones del Consejo de Ministros y de los Ministros; la delegación de la autoridad para promulgar decretos con fuerza de ley para materias determinadas al Consejo de Ministros; el debate y aprobación del presupuesto y del Informe de Cuentas Generales del Estado; la autorización de la emisión e impresión de moneda; la ratificación de los tratados internacionales y la declaración de guerra; y la declaración de amnistía o de los perdones para los convictos de crímenes, así como los especificados en el artículo 14 de la Constitución (esencialmente aquéllos que hayan atentado contra la igualdad de todos los ciudadanos y la integridad del Estado);y la ratificación de la ejecución de las sentencias de muerte falladas por los tribunales y cuyas apelaciones hayan sido denegadas. A partir de 2007 ya no tiene la atribución de elegir al Presidente de la República, que será elegido por sufragio universal en 2014. El periodo de sesiones comienza el primero de septiembre de cada año. Puede clausurarse por un periodo máximo de tres meses en cada año legislativo. Durante la suspensión de las sesiones la GANT puede ser convocada por el Presidente de la República o por su propia iniciativa o a petición del Consejo de Ministros. El Presidente de la GANT puede también por iniciativa propia o por petición escrita de un quinto de los miembros de la GANT llamar a sesiones a la asamblea. La Mesa de la GANT está compuesta por el Presidente de la misma, sus Vicepresidentes, Secretarios y supervisores administrativos. La Mesa de la GANT es elegida entre los miembros de la asamblea proporcionalmente al peso de cada grupo parlamentario. Las decisiones de la asamblea se toman por mayoría absoluta de los presentes. A menos que se decida una sesión a puerta cerrada, todos los debates de la GANT pueden ser públicos. Los actos de la GANT serán publicados en el Diario de Sesiones y, salvo decisión en contra, por todos los medios disponibles.
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La GANT ejerce sus funciones de control parlamentario por medio de las preguntas, las investigaciones parlamentarias, los debates generales, las comisiones de investigación y control a los Ministros. El mandato de los diputados elegidos en junio de 2011 es, tras la reforma de 2007, de cuatro años. El sufragio activo se tiene desde los 18 años y el pasivo se ha reducido de 30 a 25 años. Todos y cada uno de los diputados representan a toda la nación.
4.2. El Poder Ejecutivo De acuerdo a la Constitución, el ejercicio del poder ejecutivo corresponde al Presidente de la República y al Consejo de Ministros. Desde las reformas de 2001 se eliminó la interferencia del Consejo Nacional de Seguridad, que hasta ese momento venía ejerciendo la función de un ejecutivo en la sombra, tal y como ya explicamos.
a) La Presidencia de la República El Presidente es el Jefe de Estado. Se elegirá, de acuerdo al cambio constitucional de 2007, por sufragio universal para un periodo de cinco años a partir de 2014, cuando acabe el mandato de Abdullá Gül, elegido por la GANT en 2007 por un periodo de siete años. Este cambio es muy importante, debido al reforzamiento que hizo la Constitución de 1982 de los poderes del Presidente de la República. Sus funciones con respecto a la legislación son: si lo considera necesario, pronunciar el discurso inaugural en el primer día del periodo anual de sesiones; convocar a la GANT; publicar las leyes; devolver las leyes a la GANT para su reconsideración; si lo considera necesario, presentar las leyes relativas al cambio constitucional a referéndum; recurrir ante el Tribunal Constitucional las leyes, decretos con fuerza de ley o normas internas de la GANT que considere que violan la constitución tanto formal como materialmente; y decidir sobre la convocatoria de elecciones parlamentarias. En cuanto al ejercicio del poder ejecutivo, sus funciones son: designar al Primer Ministro o aceptar su dimisión; con la recomendación del Primer
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Ministro, designar o destituir a los Ministros en sus cargos; en el caso en el que lo considere necesario, presidir la reunión del Consejo de Ministros, o convocar al Consejo de Ministros para que se reúna bajo su presidencia; designar a los enviados acreditados para la representación del Estado Turco en los países extranjeros y recibir a los representantes de países extranjeros en la República de Turquía; ratificar y publicar los acuerdos internacionales; ser el Comandante en Jefe de las Fuerzas Armadas Turcas en nombre de la GANT; decidir sobre el uso de las Fuerzas Armadas; designar al Jefe del Estado Mayor; convocar al Consejo Nacional de Seguridad y presidir las reuniones del mismo; proclamar la ley marcial o imponer el estado de emergencia por decreto, siendo levantado por el Consejo de Ministros reunido bajo su presidencia, y promulgar decretos con fuerza de ley; aprobar los decretos por la firma; conmutar o perdonar las sentencias de ciertos convictos por causa de la edad, enfermedades crónicas o graves; designar a los miembros y el presidente del Tribunal de Cuentas; llevar las investigaciones y las preguntas del Tribunal de Cuentas; seleccionar a los miembros del Alto Consejo para la Educación y designar a los rectores universitarios. Las funciones del Presidente relativas al poder judicial consisten en la designación de los miembros del Tribunal Constitucional, de un cuarto de los miembros del Consejo de Estado, del Fiscal Jefe y el delegado del Tribunal Administrativo Militar Supremo y de los miembros del Consejo Supremo de Jueces y Fiscales. El Presidente tiene poderes para firmar los decretos sin la necesidad de refrendo, con la excepción de aquéllos que deben ser refrendados obligatoriamente por el Primer Ministro y el Ministro interesado, mediante lo cual se convierten en responsables del acto normativo. No hay apelación posible contra los decretos y órdenes presidenciales firmadas directamente por el Presidente de la República, ni ante la GANT ni ante el Tribunal Constitucional.
b) El Consejo de Ministros El Primer Ministro es el responsable de asegurar que las funciones del Consejo de Ministros se llevan a cabo de una forma armoniosa, así como de la coordinación entre los Ministerios. En la Constitución de la III República no sólo se han reforzado los poderes del Presidente sino también los del Pri-
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mer Ministro. De acuerdo con la Constitución, todos los Ministros son responsables ante el Primer Ministro. Éste, a su vez, asegura que los Ministros cumplan sus funciones de acuerdo a la Constitución y leyes, y tiene la obligación de tomar medidas en contra de cualquier desviación. El Presidente puede destituir a los Ministros por indicación del Primer Ministro. Aunque el Consejo de Ministros en su conjunto es responsable de la puesta en práctica de las políticas generales del gobierno, también son responsables de forma individual los Ministros y el Primer Ministro por los actos y acciones de sus subordinados dentro del dominio de sus competencias. Las responsabilidades políticas de los Ministros surgen como resultado de una moción parlamentaria de interpelación o una moción por no confidencialidad, cuyo fin es evitar el tráfico de influencias o la comunicación de informaciones privilegiadas. En pocas palabras, actuar contra la corrupción política. El Consejo de Ministros, responsable ante la GANT, está compuesto por el Primer Ministro y los Ministros. El Primer Ministro es designado por el Presidente de la República y tiene que ser miembro de la GANT. A su vez, el Presidente de la República designa a los Ministros seleccionados por el Primer Ministro. Pero, en la práctica, el Presidente de la República o bien aprueba la lista que se le presenta para su ratificación tal cual llega, o bien hace cambios en la misma, siempre que lo considere adecuado. Siguiendo al nombramiento de los Ministros por el Presidente de la República, la lista se presenta a la GANT, y el Consejo de Ministros entra a desempeñar sus funciones sin esperar el voto de confianza. Los desacuerdos entre la GANT y el Consejo de Ministros respecto a la lista han de ser resueltos por los procedimientos constitucionales. Por lo tanto, las relaciones antes y después del voto de confianza son perfectamente adecuadas a la constitución. La GANT puede provocar la caída del gobierno no otorgando el voto de confianza, situación en la cual el Presidente de la República puede convocar nuevas elecciones bajo ciertas condiciones. El deber fundamental del Consejo de Ministros es formular y poner en práctica las políticas internas y externas de la nación. El Consejo de Ministros es responsable ante la GANT por sus deberes. La Constitución permite una autorregulación del Consejo de Ministros para facilitar el ejercicio de sus funciones. Permite asimismo promulgar decretos con fuerza de ley sin que la ley de autorización designe el contenido de forma clara. En los casos de esta-
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do de emergencia o bajo la ley marcial, el Consejo de Ministros, presidido por el Presidente de la República, puede promulgar decretos con fuerza de ley sin la necesidad de una autorización parlamentaria. Cualquier cambio ministerial, tanto en número como en reparto de carteras, así como el ejercicio de la autoridad y de la regulación de la organización administrativa, deben estar sujetos a la ley. El programa de gobierno debe ser leído por el Primer Ministro o un Ministro en la GANT dentro de la semana siguiente a la presentación de la lista de la composición del Consejo de Ministros a la Asamblea, con el propósito de conseguir un voto de confianza. Es necesario recibir ese voto de confianza para poder llevar a cabo el programa de gobierno. Los debates comienzan dos días después de la lectura y se vota un día después. Se otorga el voto de confianza si se consigue la mayoría absoluta de los presentes, siempre que representen a más de un cuarto de de la Cámara. El Primer Ministro puede pedir un nuevo voto de confianza una vez obtenido el primero y haber comenzado a gobernar.
4.3. El Poder Judicial El poder judicial es ejercido por tribunales independientes que imparten justicia en nombre de la nación turca. Los jueces fallan de acuerdo a las normas constitucionales, las leyes, la jurisprudencia y sus convicciones personales. Ningún órgano, cargo o autoridad o persona individual puede intentar intimidar, instruir u ordenar, hacer sugerencias o recomendaciones u observaciones a cualquier juez sobre cómo debe ejercer sus funciones en los tribunales o sobre los asuntos de los que conozca. El legislativo y el ejecutivo, así como la administración, deben cumplir los fallos de los tribunales y no deben cambiar ni aplazar la aplicación y ejecución de las sentencias. El factor más importante que asegura la independencia del Poder Judicial es la «garantía para los jueces y fiscales» otorgada por la Constitución. El Consejo Supremo para Jueces y Fiscales es el único que ejerce autoridad sobre las carreras judiciales y sobre la de los fiscales en materias como la admisión en la profesión, nombramientos, cambios a otros puestos, delegación de poderes temporales, promociones, reparto de puestos y decisiones
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sobre los que se consideren incapaces para continuar en la profesión y, por lo tanto, sujeto a la separación de su cargo. Lo jueces aseguran así su independencia de acción. Los jueces, además de sus funciones judiciales, también asumen deberes electorales sobre el control y la supervisión de las elecciones, lo cual no es puramente una función considerada como judicial. De acuerdo a la Constitución las vistas son públicas y todas las sentencias deben ser motivadas, así como los juicios a menores tendrán lugar de acuerdo a las leyes especiales.
4.4. El Tribunal Constitucional El Tribunal Constitucional fue creado por la Constitución de la II República de 1961. El deber principal del Tribunal es controlar las leyes, los decretos con fuerza de ley y las reglas internas de procedimiento de la GANT, tanto formal como materialmente. Tiene, asimismo, la función de controlar y examinar las enmiendas constitucionales desde el punto de vista formal. El Tribunal constitucional está ampliamente autorizado, como el Tribunal Supremo, para juzgar delitos relativos a las funciones del Presidente, los miembros del Consejo de Ministros, del Tribunal Constitucional, de la Corte de Apelaciones, del Consejo de Estado, del Tribunal Militar de Apelaciones, de la Corte Administrativa Militar Suprema, del Tribunal de Cuentas y del Consejo Supremo de Jueces y Fiscales, así como de los Fiscales Jefes de los Tribunales nombrados y sus delegados, y del Fiscal Jefe delegado de la República. La auditoría financiera de los partidos políticos es llevada a cabo por el Tribunal Constitucional. También la clausura de cualquier partido político mientras que no haya estados de excepción, mediante la demanda del Fiscal General de la República. Además, si la GANT decide suspender la inmunidad parlamentaria a cualquier diputado o decide retirar su acta de diputado, éste mismo o cualquier otro miembro de la asamblea puede apelar al Tribunal Constitucional para su anulación, de acuerdo a la violación de los procedimientos internos constitucionales. El Presidente de la República, el grupo parlamentario del gobierno, el principal de la oposición o un quinto de la GANT pueden pleitear ante el Tribunal Constitucional. Además, cualquier tribunal puede plantear la cuestión de constitucionalidad.
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El Tribunal está compuesto por once miembros y cuatro sustitutos. Las decisiones deben tomarse con un mínimo de once miembros en cada sesión. Para que sea efectiva, la decisión debe aprobarse por mayoría. Cada cuatro años, los miembros del Tribunal Constitucional eligen un nuevo Presidente entre sus miembros de pleno derecho. Sus decisiones se publican en el Periódico Oficial, tras lo cual tienen efecto inmediato.
5. LA SOCIEDAD TURCA Y LOS PARTIDOS POLÍTICOS ACTUALES. EL SISTEMA ELECTORAL Hay que poner de manifiesto que la cultura política de la Turquía actual está indisolublemente ligada a la herencia del periodo otomano. Por tal razón, se pueden extraer de la primera parte de este capítulo las ideas esenciales sobre el comportamiento de las elites políticas a través de la historia de la Turquía moderna, desde sus orígenes en los Tanzimat. A pesar de la novedad del nacionalismo turco, el resto de los rasgos culturales no se han abandonado. La virulencia del nacionalismo no ha sido tanta como para destruir los cimientos de una sociedad esencialmente tradicional. Durante el periodo otomano era el poder político el que daba acceso al bienestar material. Con la República se ha conseguido el establecimiento de una clase madia comercial e industrial, pero los valores asociados al estatus continúan teniendo importancia. Son la herencia no superada del Imperio Otomano. Como ya se ha dicho, las elites, tanto políticas como burocráticas, han decidido de forma escandalosa, durante todo el proceso de creación nacional de Turquía. Esto ha impedido el desarrollo de una sociedad civil medianamente estructurada. Para Ergün Özbudun, otro de los elementos no superados de la herencia otomana es la dicotomía cultural entre la clase culta, cercana al Palacio, ciudadana con ocupaciones administrativas y ortodoxas en el Islam, frente a la clase popular, artesanos o granjeros, rurales, con creencias populares muy alejadas del ambiente palaciego. El gran reto de la República, ha sido reducir las diferencias e implicar al pueblo en la participación política. Las grandes operaciones educativas y de normalización nacional no han sido en balde, pero siempre se ha ejercido desde un punto de vista presidido por el paternalismo: se pretendía la armonización y la homogenización, evitando a toda costa cualquier ruptura. Por tal razón, cualquier desviación individua-
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lista tiende a ser condenada y anulada. Las relaciones autoritarias están muy extendidas: en la familia, en las escuelas, en los sindicatos, en las comunidades locales. La situación es, por tanto, de incongruencia entre la autoridad central y el resto. El paisaje, no obstante, ha ido cambiando en los últimos años, y la participación en las elecciones libres, el desarrollo económico y el aumento de la población alfabetizada y con estudios superiores, ha implicado algo más a los ciudadanos turcos en las cuestiones políticas, aunque aún reflejan la herencia de una época anterior. En cuanto a los partidos políticos, la Ley de Partidos Políticos de 22 de abril de 1983 es la que regula la formación, actividades, supervisión y disolución de los partidos. Cualquier ciudadano que no sea funcionario público o miembro de las Fuerzas Armadas, mayor de 18 años, puede ser miembro de un partido político. Cualquier partido puede funcionar libremente, siempre de acuerdo con la Constitución. En ella se pide que los procedimientos internos de los partidos sean democráticos. El Tribunal Constitucional es el encargado de la auditoría financiera, así como del eventual cierre de un partido político. Los partidos políticos se organizan de acuerdo a unos órganos centrales y organizaciones provinciales y locales, así como sus respectivos grupos parlamentarios. Bastan 30 firmas de ciudadanos turcos mayores de edad para formar un partido político. Hasta 2002 la inestabilidad de un gobierno de coalición se había convertido en un rasgo endémico, además de las complejas relaciones con el Presidente de la República por parte del Primero Ministro y la omnipresencia del Consejo de Seguridad Nacional y los militares, intentando liderar un «programa nacional turco para la integración en la Unión Europea» (UE). Para los militares, el ingreso en la UE se ha revelado como una forma de garantizar el Estado laico frente a la amenaza de los fundamentalismos islámicos que están aterrizando en muchos países musulmanes vecinos. Sin embargo, el Partido de la Justicia y el Desarrolllo (AKP) ganó las elecciones de 2002 con un programa decididamente europeísta declarándose como un partido islámico y demócrata. Ya hemos visto las difíciles relaciones entre los políticos y el Ejército, el inicio de la primera legislatura del AKP estuvo condicionado por repetidos intentos de invalidar su legitimidad
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(el cargo de Primer Ministro lo ocupó Abdulá Gül mientras se resolvía un proceso contra Recep Tayyip Erdog˘an por una supuesta incitación en contra del Estado laico en un discurso de campaña). Ya en la tercera legislatura, impuesto por las urnas un sistema de partidos de partido dominante, parece que el sistema cambia hacia un proceso de consolidación democrática, pero aún es un proceso. Además, la Unión Europea ha dilatado el proceso de adhesión, lo cual no ha impedido que el AKP siga profundizando en las reformas democráticas. Las fracturas (cleavages) que se dan en la sociedad turca no son tanto de clase, en el sentido clásico de izquierda-derecha, como de religión-laicismo, nacionalismo turco-nacionalismos periféricos (kurdo especialmente), además de las diferencias entre el campo y las ciudades. A pesar de la ingeniería política desarrollada para desactivar los conflictos, no se ha logrado del todo. La Ley Electoral General de 1983 provee de una barrera doble y un sistema limitado y preferencial de recuento con la fórmula D’Hondt. De acuerdo con las reformas de 1987 las condiciones son las siguientes: los partidos deben tener organizaciones en la mitad de las provincias al menos seis meses antes de las elecciones; y tener como mínimo el doble de nominados de los posibles diputados en las provincias en las que se presenten. Los límites reales hacen que sólo puedan llegar a feliz término las carreras electorales comenzadas por partidos de implantación nacional. Los partidos regionales deben superar demasiadas trabas, con lo cual la dimensión local se ve fuertemente atemperada. La única opción es presentarse como candidatos independientes, lo cual han hecho los candidatos kurdos en las últimas elecciones. Las elecciones a la Gran Asamblea Nacional Turca tienen lugar cada 5 años. En las elecciones de 12 de junio de 2011 para un parlamento de 550 miembros los resultados han sido reveladores. Sólo tres partidos y 35 diputados independientes, bien es cierto que la mayoría del grupo kurdo. El AKP (Adalet ve Kalkınma Partisi, Partido de la Justicia y desarrollo) consiguió 327 diputados; el CHP (Cumhuriyet Halk Partisi, el kemalista Partido Republicano del Pueblo) obtuvo 135 diputados; el MHP (Milliyetçi Hareket Partisi, el Partido de Acción Nacionalista) logró 53 diputados y los independientes, consiguieron 35 diputados, todos respaldados por el kurdo BDP (Barıs¸ ve Demokrasi Partisi, Partido de la Paz y la Democracia). La tendencia de los
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electores por el voto útil desde el 2002 ha reducido el número de partidos con representación y también ha reducido el número de votos que no obtienen representación. Asimismo, estas son, como ya se ha dicho, las terceras elecciones que el AKP gana por mayoría absoluta. El partido nacionalista MHP casi queda fuera del parlamento y los kurdos han obtenido representación gracias a que han presentado a sus candidatos como independientes. Se dibuja un panorama de partido dominante. Desde 2002 con la amplia victoria del AKP se rompió la tendencia de dispersión del voto y polarización de los partidos, tendiendo a consolidar la fórmula de partidos catch all, sólo desarrollada en puridad por el AKP con su estrategia de crecimiento: moderando su discurso y desplegando su acción en los campos político, social y económico. Esta estrategia puede dar como resultado tensiones dentro del partido que provoquen rupturas si el diálogo también se rompe entre las diversas facciones que entran en juego. Incluso hay tendencia por parte del AKP a absorber toda la arena política, dejando poco espacio para el disenso, salvo con respecto a los temas clásicos de las fracturas políticas. De esta forma el nacionalismo turco, el nacionalismo kurdo y el kemalismo, representando la tensión centro-periferia y religión-laicismo se dan cita en los partidos que han obtenido representación. El AKP, incluye a todos en su discurso, aunque sus acciones pueden llegar a ser contradictorias. Un ejemplo actual puede ser el de la polémica sobre las terrazas de los bares en el centro de Estambul, cuya limitación se justifica por las autoridades locales del AKP, en beneficio de la movilidad y a la espera de un plan urbano regulador y la oposición laica lo ve como una prohibición que limita la autonomía de los individuos para beber alcohol o fumar. La tensión social existe pero el sistema político está en pleno proceso de acomodación.
6. BIBLIOGRAFÍA COMENTADA Se presenta a continuación una selección de la bibliografía que sirve de introducción para aquéllos que decidan profundizar en los temas tratados en este capítulo con un fin académico o profesional. No es exhaustiva pero sí indicativa y abre el horizonte a nuevas lecturas. Para la Historia política de Turquía contamos afortunadamente en la actualidad con algunos libros de autores españoles, desde un repaso a la
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Historia desde los inicios del Imperio Otomano, el libro de Francisco VEIGA, El Turco. Diez siglos a las puertas de Europa, Debate, Barcelona, 2006. O el imprescindible libro de Gloria RUBIOL, Turquía entre Occidente y el Islam. Una Historia contemporánea, Viena Ensayo, Barcelona, 2004, un libro seminal por el esfuerzo de la autora de acercar la historia de Turquía al público español y el empeño personal en llevar a cabo un ingente trabajo de documentación fuera de su ámbito normal de estudio. No hay que olvidar los clásicos disponibles en inglés de lectura imprescindible para el que se acerca al tema con un interés académico o profesional, como el impresionante trabajo del importante historiador Halil INALCIK en cualquiera de sus obras, o bien la obra de Stanford J, SHAW y Ezel Kural SHAW, History of the Ottoman Empire and Modern Turkey, Cambridge University Press, Cambridge, 1976 (vol. I), 1977 (vol. II). También es muy recomendable el trabajo de Caroline Finkel, Osman’s Dream: The History of the Ottoman Empire, Basic Books, New York, 2005, un libro mucho más actual y con una perspectiva diferente de muy fácil lectura. En cualquier caso, el libro de Historia de la Turquía moderna que debe considerarse como referencia ineludible el de Erik J. ZÜRCHER, Turkey, A Modern History, I. B. Tauris, London, 1993 (su última edición es de 2004 revisada), autor que ha desarrollado una importante trayectoria en la Universidad de Leiden. Entre la academia turca es básico el libro de Feroz AHMAD, The Making of Modern Turkey, Routledge, London, 1993, un estudio que tiene su prolongación en la obra posterior de este autor, como en Turkey: The Quest for Identity, Oneworld, Oxford, 2003. Para las cuestiones políticas el trabajo de Carmen RODRÍGUEZ LÓPEZ, Turquía, la apuesta por Europa, Los Libros de la Catarata, Madrid, 2007, es un esfuerzo inapreciable dentro de la academia española por mostrar la posición de los partidos políticos turcos en el proceso europeo. Asimismo, desde Granada, el libro de Carlos DE CUETO NOGUERAS y Marién DURÁN (eds.), Turquía, el camino hacia Europa, Edinexus Ensayo, Málaga, 2006. Son fundamentales los artículos de Ergün ÖZBUDUM, «Turkey: Crises, Interruptions, and Reequilibrations» en DIAMOND, L.; LINZ, J. J. y LIPSET, S. M., Politics in Developing Countries. Comparing Experiences With Democracy, Lynne Rienner Publishers, U.S., 1995, o bien «Turkey: How far from Consolidation?» en Journal of Democracy, 7-3 (1996). Un buen trabajo sobre el kemalismo disponible en castellano es el libro de Menter SAHINLER, Origen, influencia y actualidad del Kemalismo, Edi-
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EL SISTEMA POLÍTICO DE TURQUIA
ciones de Oriente y del Mediterráneo, Madrid, 1998, aunque no es más que una primera aproximación ayuda a comprender la importancia del kemalismo en la construcción de Turquía como estado y el mantenimiento de sus estructuras. Básico para entrar en el conocimiento profundo de los cleavages en Turquía es el libro de Soner ÇAGAPTAY, Islam, Secularism, and Nationalism in Modern Turkey. Who is a Turk?, Routledge, London-New York, 2006, que es la publicación de su brillante tesis doctoral. El problema de la religión en la República de Turquía puede verse profundamente a lo largo de la obra de M. Hakan YAVUZ, como por ejemplo en Secularism and Muslim Democracy, Cambridge University Press, Cambridge, 2009. O bien en la obra de Yes¸im ARAT, Rethinking Islam and Liberal Democracy. Islamist Woman in Turkish Politics, State University of New York Press, New York, 2005, que aporta una visión complementaria a otros estudios sobre el tema desde la perspectiva de las mujeres implicadas en un proyecto islamista en Turquía sin abandonar su desarrollo dentro de un sistema democrático. Sobre Said Nursi el estudio del profesor S¸erif MARDIN, Religion and Social Change in Modern Turkey. The Case of Bediüzzaman Said Nursi, State University of New York Press, New York, 1989, un estudio clásico, como también lo es el trabajo de Kemal H. KARPAT, un ejemplo su reciente libro Elites and Religion. From Ottoman Empire to Turkish Republic, Timas Publishing, Istanbul, 2010. Para el tema de los militares hay muchísimos libros disponibles en inglés, pero resultan muy recomendables, por su actualidad los informes del Think Tank turco TESEV: el informe de Hale AKAY, Security Sector in Turkey: Questions, Problems, and Solutions, en TESEV Democratization Program, Policy Report Series: Security Sector, 1, Estambul, TESEV Publications, 2009 y el de Ismet AKÇA, (2010), Military-Economic Structure in Turkey: Present Situation, Problems, and Solutions, en TESEV Democratization Program, Policy Report Series: Security Sector, 2, Estambul, TESEV Publications, 2010. Ambos disponibles en internet en www.tesev.org.tr. Perfecto para los golpes de estado y sus consecuencias. Una concienzuda revisión de las relaciones entre la Política y los militares en Turquía la obra del profesor William HALE, William (1994), Turkish Politics and the Military, London, Routledge, 1994 y el artículo de Gareth JENKINS, «Continuity and change: prospects for civil-military relations in Turkey», en International
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SISTEMAS POLÍTICOS CONTEMPORÁNEOS
Affairs 83: 2, 339-355 (2007) que describe la situación en un momento especialmente crítico en las relaciones entre el gobierno del AKP y los militares, el artículo hace un análisis del discurso de los militares. Por último, por su actualidad y lectura sugerente el libro de Kerem ÖKTEM, Angry Nation: Turkey since 1989, Zed Books, London, 2010, y por todos los recursos que se pueden encontrar en Internet sobre la polémica que ha provocado. Y por lo que completa la información de este capítulo el de Marién DURÁN, «Turquía: ¿Un Islam democratizador?» en DE CUETO y DURÁN (eds.), Regímenes Políticos Contemporáneos. Entre inmovilismo y cambio, Editorial Comares, Granada, 2008, págs. 301-357.
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