Sistema de Derecho Administrativo II

Sistema de Derecho Administrativo II Segunda edición

Sistema de Derecho Administrativo II Segunda edición

THOMSON REUTERS

GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Complutense de Madrid

CIVITAS

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Primera edición, 2012 Segunda edición, 2014

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ÍNDICE

ABREVIATURAS.................................................................................. 21 CAPÍTULO VII LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA. EN ESPECIAL, CONTRATACIÓN PÚBLICA, EXPROPIACIÓN FORZOSA Y SANCIONES SECCIÓN PRIMERA. FORMAS DE LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA........................................................................................ 31 I.

Caracterización jurídica de las diversas manifestaciones de la actuación administrativa: la tradicional distinción entre policía, fomento y servicio público............................ 31 1. Actividad de policía..................................................... 34 2. Actividad de fomento.................................................... 45 3. Actividad de servicio público......................................... 57

II. Nuevos planteamientos: otras clasificaciones. En especial, la actividad regulatoria................................................. 67 SECCIÓN SEGUNDA. CONTRATACIÓN PÚBLICA................ 70 I.

La actividad contractual de las Administraciones Públicas. Caracterización general................................................ 70

II. La incidencia del Derecho Comunitario de la contratación en el nuevo marco normativo: de la legislación de contratos de las Administraciones Públicas a la legislación de contratos del Sector Público................................... 74 III. Ámbito de aplicación del Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público............................................... 82 7

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IV. Entidades y organismos contratantes, tipos de contratos que celebran y grado de sujeción a la Ley.......................... 83 1. Entidades que forman parte del sector público.................. 83 2. Entidades y organismos que tienen atribuida la condición de Administración Pública............................................ 86 3. Entidades que tienen la condición de poder adjudicador...... 92 4. Los contratos subvencionados........................................ 99 5. El distinto grado de intensidad en la aplicación de la Ley según se trate de unas u otras entidades contratantes y de los tipos de contratos que celebren................................... 100 6. Esquema: entidades contratantes y clases y tipos de contratos.............................................................................. 102 V.

Convenios y contratos excluidos. En especial, los convenios de colaboración interadministrativos y con particulares y los contratos in house providing................................. 105 1. Supuestos excluidos...................................................... 105 2. Los convenios de colaboración interadministrativos y con particulares................................................................. 105 3. Los contratos in house providing....................................... 111

VI. Elementos estructurales de los contratos públicos: partes contratantes, objeto, cuantía y precio de los contratos, y garantías exigibles................................................................ 115 1. Las partes contratantes................................................. 115 A. La entidad contratante: órgano de contratación, responsable del contrato y director facultativo.... 115 B. Los contratistas: requisitos para contratar........... 116 2. Objeto, cuantía y precio de los contratos.......................... 119 3. Garantías exigibles: clases y formas................................ 121 VII. El procedimiento de contratación: preparación, selección del contratista y adjudicación, perfección y formalización de los contratos....................................................... 124 1. Preparación de los contratos: el expediente de contratación y, en especial, los pliegos de cláusulas administrativas y de prescripciones técnicas.................................................. 124 8

ÍNDICE

2. La selección del contratista: procedimientos y criterios de adjudicación de los contratos......................................... 124 A. Clases y características de los procedimientos de adjudicación............................................................ 124 B. Criterios de adjudicación de los contratos............ 132 3. Perfección y formalización de los contratos....................... 137 VIII. Invalidez de los contratos. Consecuencias jurídicas y mecanismos de reacción............................................................ 138 1. Causas de invalidez de los contratos. En especial, la invalidez de los actos preparatorios y de adjudicación del contrato......... 138 2. Consecuencias jurídicas de la invalidez y mecanismos de reacción. En especial, la cuestión de nulidad en los supuestos de nulidad especial y el recurso especial de revisión en materia de contratación................................................ 140 IX. La ejecución de los contratos y las prerrogativas de la Administración..................................................................... 146 1. La ejecución de los contratos. En especial, el principio de riesgo y ventura: significado y alcance............................. 146 2. Las prerrogativas de la Administración. En especial, el ius variandi........................................................................... 150 X.

La cesión de los contratos y la subcontratación.................. 157 1. La cesión del contrato................................................... 158 2. La subcontratación...................................................... 159

XI. La extinción de los contratos públicos................................ 165 1. Extinción por cumplimiento.......................................... 165 2. Extinción por mediar causa de resolución........................ 167 XII. Competencia de los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y civil para conocer y resolver las cuestiones litigiosas relativas los contratos públicos.................. 170 XIII. Una referencia final a los contratos administrativos típicos o nominados y a la contratación en los llamados sectores especiales (agua, energía, transportes y servicios postales)................................................................................. 171 1. Los contratos administrativos típicos o nominados............ 171 9

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2. La contratación en los llamados sectores especiales (agua, energía, transportes y servicios postales........................... 183 SECCIÓN TERCERA. EXPROPIACIÓN FORZOSA................. 185 I.

Concepto de expropiación forzosa...................................... 185

II. Objeto y alcance de la expropiación................................... 191 III. Sujetos de la expropiación................................................... 196 1. La Administración expropiante...................................... 196 2. El beneficiario de la expropiación................................... 198 3. El expropiado.............................................................. 199 A. Propietarios o titulares del derecho...................... 200 B. Arrendatarios de inmuebles rústicos y urbanos..... 200 C. Titulares de derechos reales y de intereses económicos directos..................................................... 201 4. Otros interesados.......................................................... 202 IV. La causa expropiandi............................................................... 203 V.

El procedimiento expropiatorio.......................................... 211 1. Significado y funcionalidad.......................................... 211 2. El procedimiento ordinario............................................ 212 A. La declaración de necesidad de ocupación.......... 212 B. La determinación del justiprecio.......................... 212 C. Pago y ocupación.................................................... 221 D. La demora en hacer efectiva la indemnización y la técnica de la retasación...................................... 222 3. El procedimiento de urgencia......................................... 223 4. Los procedimientos especiales......................................... 255

VI. El derecho de reversión........................................................ 227 SECCIÓN CUARTA. SANCIONES ADMINISTRATIVAS......... 233 I.

La potestad sancionadora de las Administraciones Públicas y el marco normativo al que debe ajustarse su ejercicio........ 233

II. Principios ordenadores de la potestad sancionadora........ 234 1. Principio de legalidad: tipicidad y reserva de ley.............. 235 10

ÍNDICE

A. Principio de tipicidad de las conductas ilícitas y de las sanciones y prohibición de la analogía in peius..... 236 B. Principio de reserva de ley..................................... 238 2. Principio de culpabilidad.............................................. 243 3. Principios de irretroactividad in peius y de retroactividad in bonus......................................................................... 245 4. Principio non bis in idem........................................... 246 5. Principio de proporcionalidad....................................... 247 6. Principio de prescripción............................................... 248 7. La modulación del principio de legalidad en el caso de las «sanciones de autoprotección»........................................ 250 III. Infracciones y clases de sanciones administrativas............ 253 IV. El procedimiento sancionador............................................. 256 1. Principios informadores del procedimiento sancionador..... 256 2. El procedimiento sancionador previsto en el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto........... 261 V.

Extinción de la responsabilidad.......................................... 264 CAPÍTULO VIII

LOS BIENES DE TITULARIDAD PÚBLICA (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO, PATRIMONIALES, COMUNALES E INTEGRANTES DEL PATRIMONIO NACIONAL) I.

Los bienes y el patrimonio de las Administraciones Públicas. Clases de bienes públicos ......................................... 269

II. El dominio público............................................................... 272 1. Aproximación al concepto: titularidad pública y afectación a un fin público (uso o servicio público............................ 272 2. Bienes integrantes del dominio público. En especial, los bienes del dominio público estatal....................................... 277 A. Tipos de bienes de dominio público estatal determinados directamente por la Constitución..... 277 B. Tipos de bienes de dominio público estatal determinados por la ley.............................................. 278 11

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C. Bienes de dominio público por su afectación a un uso general o a un servicio público................. 280 3. La afectación y la desafectación de los bienes de dominio público. Las mutaciones demaniales............................... 282 A. La adquisición de la condición demanial: la afectación y sus formas........................................... 282 a. Afectación por ley............................................ 283 b. Afectación por acto administrativo expreso... 283 c. Afectación implícita........................................ 284 d. Afectación presunta........................................ 284 B. La desafectación o cese de la demanialidad......... 285 C. La mutación demanial........................................... 287 4. Consecuencias y efectos jurídicos de la demanialización: la cuestión de la expropiación de derechos privados prexistentes......... 288 5. Titularidad de los bienes de dominio público y reparto de competencias relativas a su regulación y al desarrollo de actividades que con ellos se puedan realizar..................... 290 6. La utilización de los bienes demaniales y los títulos habilitantes......................................................................... 293 A. Clases de usos de los bienes destinados al uso general..................................................................... 293 a. Uso común: general y especial........................ 293 b. Uso privativo.................................................... 294 c. Uso normal y uso anormal.............................. 294 B. Títulos habilitantes de los usos: autorizaciones y concesiones............................................................. 294 C. La utilización directa por la Administración de bienes afectos a un servicio público...................... 297 D. La utilización exclusiva por la Administración de determinados bienes: las reservas demaniales......... 297 7. Principios informadores del régimen jurídico de los bienes demaniales: en especial, los principios de inalienabilidad, imprescriptibilidad e inembargabilidad........................... 298 8. Régimen de protección de los bienes demaniales. Remisión.... 302 12

ÍNDICE

III. Los bienes patrimoniales...................................................... 302 1. Concepto..................................................................... 302 2. Adquisición, enajenación y cesión de los bienes patrimoniales......................................................................... 304 A. La adquisición......................................................... 304 a. Adquisición por atribución directa de la ley..... 304 b. Adquisición a título oneroso........................... 305 c. Adquisición a título gratuito........................... 306 d. Adquisiciones mediante usucapión y ocupación... 307 B. La enajenación........................................................ 307 a. Enajenación de inmuebles.............................. 308 b. Enajenación de bienes muebles...................... 308 C. Las cesiones gratuitas............................................. 308 3. La utilización y explotación de los bienes patrimoniales.... 309 4. El régimen de protección y defensa de los bienes patrimoniales... 309 A. La regla de la inembargabilidad de los bienes patrimoniales o privilegium fisci............................. 310 B. El inventario de bienes y derechos........................ 314 C. La inmatriculación registral.................................. 314 D. La potestad de deslinde......................................... 316 E. Las potestades de recuperación posesoria y de desahucio................................................................ 318 F. Imposición de servidumbres sobre los predios colindantes.............................................................. 319 IV. Los bienes comunales........................................................... 320 V.

El Patrimonio Nacional........................................................ 322

CAPÍTULO IX RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y DE OTROS PODERES PÚBLICOS SECCIÓN PRIMERA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA............................ 327 I.

El proceso de conformación de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública.................................. 327 13

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II. Los requisitos constitutivos de la responsabilidad............. 332 1. Caracterización general................................................ 332 2. La lesión como daño antijurídico: concepto y características del daño (efectivo, individualizado y evaluable........... 335 3. La imputación de la lesión. Títulos de imputación y criterios para su determinación............................................ 338 A. El ámbito subjetivo de imputación........................ 338 B. Títulos de imputación............................................ 346 a. Funcionamiento normal................................. 346 b. Funcionamiento anormal............................... 350 4. La relación de causalidad, la concurrencia de causas y la fuerza mayor............................................................... 355 III. La indemnización, el procedimiento de reclamación y la acción de regreso.................................................................. 360 1. La indemnización: reparación integral del daño y criterios de valoración............................................................... 360 2. El procedimiento: la acción de responsabilidad y la unidad de fuero...................................................................... 363 3. La acción de regreso de la Administración frente a las autoridades y personal a su servicio .................................. 369 IV. Algunos supuestos específicos de responsabilidad............ 371 1. Responsabilidad subsidiaria de la Administración en los delitos dolosos y culposos de autoridades y funcionarios..... 371 2. Responsabilidad derivada de actuaciones policiales.......... 372 3. Responsabilidad en el ámbito sanitario público................ 374 V.

Críticas al sistema y propuestas de reforma........................ 376

SECCIÓN SEGUNDA. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR EL FUNCIONAMIENTO DE OTROS PODERES PÚBLICOS................................................................... 384 I.

Responsabilidad del Poder Judicial..................................... 384 1. Error judicial. Requisitos y procedimiento........................ 385 2. Funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. En especial, las dilaciones indebidas............................... 387 3. Prisión preventiva........................................................ 390 4. Incumplimiento del Derecho Comunitario........................ 392 14

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II. Responsabilidad del Poder Legislativo................................ 393 1. La gestación jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado por causa de las leyes.......................... 393 2. Significado y alcance del artículo 139.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.................................... 395 3. Responsabilidad por leyes inconstitucionales.................... 396 4. Responsabilidad por leyes anticomunitarias.................... 401 5. Responsabilidad por leyes constitucionales....................... 405 III. Responsabilidad del Tribunal Constitucional.................... 407 CAPÍTULO X LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA I. Formación y evolución histórica.......................................... 415 II. Ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa: extensión y límites................................................................ 427 III. Órganos y distribución de competencias............................ 431 1. La planta jurisdiccional............................................... 431 2. La distribución de competencias entre los órganos jurisdiccionales...................................................................... 432 A. Criterios generales para la distribución de las competencias y prohibición de que la declaración de incompetencia pueda adoptarse en sentencia.......... 432 B. Asignación de competencias en primera o única instancia. Esquema del reparto de las competencias en función de la Administración y órgano de los que proceda la disposición o actuación recurrida................................................................. 436 C. Otras reglas de atribución de competencias........ 446 D. Distribución de competencias para conocer de recursos contra autos y sentencias......................... 447 3. Reglas relativas a la competencia territorial y a la distribución de asuntos............................................................ 448 A. Reglas sobre la competencia territorial................ 448 B. Reglas sobre la distribución de asuntos................ 450 15

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IV. Las partes del proceso. En especial, la legitimación.......... 450 1. Capacidad procesal...................................................... 450 2. Legitimación activa y pasiva......................................... 451 3. Representación y defensa............................................... 455 V.

Objeto del recurso................................................................ 456 1. Actos administrativos expresos y presuntos....................... 456 A. La impugnabilidad de los actos de trámite.......... 457 B. La excepción de acto confirmatorio..................... 457 2. Reglamentos (recurso directo y recurso indirecto): remisión...... 457 3. Inactividad administrativa........................................... 457 A. Inactividad prestacional: requisitos....................... 458 B. Inejecución de actos firmes: requisitos................. 458 4. Vía de hecho................................................................ 458 5. Pretensiones y cuantía del recurso................................... 460

VI. El procedimiento ordinario................................................. 462 1. Diligencias preliminares................................................ 463 A. Proceso de lesividad............................................... 463 B. Normas especiales para litigios entre Administraciones Públicas................................................... 464 2. Interposición del recurso................................................ 466 3. Contenido del escrito de interposición y documentos que han de acompañarse..................................................... 467 4. Plazo de interposición................................................... 469 A. Frente a disposiciones y actos expresos................. 470 B. Frente a actos presuntos......................................... 470 C. En caso de inactividad............................................ 473 D. Frente a la vía de hecho.......................................... 473 E. En caso de haberse interpuesto recurso potestativo de reposición................................................... 474 F. En el proceso de lesividad...................................... 474 G. En litigios entre Administraciones Públicas......... 474 5. Tramitación preferente de uno o varios recursos................ 475 6. Anuncio de la interposición del recurso........................... 475 16

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7. Remisión del expediente................................................ 476 8. Emplazamiento............................................................ 477 9. Incidente de admisión................................................... 478 A. Motivos de inadmisión........................................... 478 B. Competencia para promover y decidir el incidente.... 479 C. Tramitación............................................................. 479 D. Resolución del incidente y recursos contra la inadmisión.................................................................. 479 10. Demanda.................................................................... 480 11. Contestación a la demanda y trámite de alegaciones previas.... 481 12. Prueba....................................................................... 482 13. Vista y conclusiones...................................................... 483 VII. El procedimiento abreviado................................................. 484 1. Supuestos en los que se ha de observar el procedimiento..... 484 2. Iniciación del proceso.................................................... 485 3. Trámite de admisión, citación para la vista y trámites previos a la misma........................................................... 485 4. Vista (o juicio oral)...................................................... 486 5. Prueba....................................................................... 488 6. Conclusiones............................................................... 489 7. Terminación del proceso................................................ 489 8. Acta........................................................................... 489 9. Recursos..................................................................... 490 VIII. Medidas cautelares................................................................ 490 1. Clases o tipos de medidas.............................................. 490 2. Procedimiento.............................................................. 492 3. Criterios a observar para la adopción de las medidas........ 493 4. Medidas cautelares en circunstancias de especial urgencia...... 495 5. Medidas cautelares en casos de inactividad administrativa y vía de hecho.......................................................... 495 IX. La sentencia y otros modos de terminación del proceso... 496 1. La sentencia................................................................ 496 A. Contenido................................................................ 497 17

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B. Eficacia.................................................................... 498 C. Costas procesales.................................................... 500 2. Otros modos de terminación del proceso........................... 501 X.

Recursos contra providencias, autos y sentencias............... 503 1. Puntualización previa.................................................. 503 2. Recursos contra providencias y autos.............................. 504 3. Recursos contra sentencias............................................ 505 A. Recurso de apelación............................................. 505 B. Recurso de casación............................................... 507 a. Casación normal u ordinaria.......................... 508 b. Casación para la unificación de doctrina...... 512 c. Casación en interés de ley............................... 514 C. Recurso de revisión................................................ 515 4. Nulidad de actuaciones................................................ 516

XI. La ejecución de sentencias................................................... 517 1. La ejecución judicial de las sentencias............................ 519 2. Supuestos de inejecución............................................... 521 3. La ejecución de sentencias condenatorias de contenido pecuniario...................................................................... 523 A. La condición de los créditos presupuestarios afectos al pago de las condenas pecuniarias como créditos ampliables y las modificaciones presupuestarias....................................................... 523 B. La ejecución en los casos en los que el pago pueda causar trastorno a la Hacienda Pública........... 525 C. Los intereses de demora en trámite de ejecución..... 525 D. La consolidación de deudas................................... 526 E. La limitación derivada del principio de inembargabilidad de los bienes y derechos de la Hacienda Pública......................................................... 526 XII. Los procedimientos especiales............................................ 533 1. La cuestión de ilegalidad.............................................. 533 2. Procedimiento para la protección de los derechos fundamentales de la persona.................................................. 536 18

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3. Procedimiento en los casos de suspensión administrativa previa de acuerdos....................................................... 539 4. Procedimiento para la garantía de la unidad de mercado.... 540

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Abreviaturas

AGE AN ATC BOE CC AA C.c. CE CEDH

Administración General del Estado Audiencia Nacional Auto del Tribunal Constitucional Boletín Oficial del Estado Comunidades Autónomas Código Civil Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 CEE Comunidad Económica Europea CGPJ Consejo General del Poder Judicial DA Documentación Administrativa. Revista del Instituto Nacional de Administración Pública disp. adic. Disposición adicional DOUE EBEP F.D. f.j. LAE LBRL LCJ LCP LCSP LEC LEF LG

Diario Oficial de la Unión Europea Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público Fundamento de Derecho fundamento jurídico Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales Ley 21/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno 23

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LGP LGS LGT LH LJCA LOCE LOFAGE LOPJ LOREG LOTC LPA

LPAP LRJPAC

RAP RBEL RD REDA REDC REF RJ

Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General Presupuestaria Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley Hipotecaria, Texto Refundido aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico/Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, según contexto Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Revista de Administración Pública. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio Real Decreto Revista Española de Derecho Administrativo. Civitas Revista Española de Derecho Constitucional. CEPyC Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril 1957 Repertorio de jurisprudencia Aranzadi 24

abreviaturas

ROF

RSCL RVAP r. cas. SAN STC STEDH STJCE STJUE STS TC TEDH TFUE

TJCE TJUE TRLCSP

TRLRL

TS TSJ

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 Revista Vasca de Administración Pública Recurso de casación Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo) Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada publicada en DOUE C 115, de 9 de mayo de 2008) Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia

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