Sistema de Derecho Administrativo I

Sistema de Derecho Administrativo I Segunda edición

Sistema de Derecho Administrativo I Segunda edición

THOMSON REUTERS

GERMÁN FERNÁNDEZ FARRERES

Catedrático de Derecho Administrativo Universidad Complutense de Madrid

CIVITAS

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Primera edición, 2012 Segunda edición, 2014

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ÍNDICE

ABREVIATURAS.................................................................................. 19 PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN......................................... 27 PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN.......................................... 31 CAPÍTULO I El Derecho Administrativo: caracterización general I. Introducción.......................................................................... 45 II. La Administración Pública como una estructura organizativa que, dependiente del Gobierno, desarrolla diversas funciones y actividades con arreglo a la ley.................. 46 III. La Administración Pública como persona jurídica y la concepción subjetiva del Derecho Administrativo............. 53 IV. Las prerrogativas de la Administración.............................. 71 V.

Las garantías de los ciudadanos frente a los poderes de la Administración..................................................................... 73

VI. La conformación de la Administración Pública desde la perspectiva histórica............................................................. 77 VII. Consideraciones generales sobre las transformaciones del Derecho Administrativo................................................. 86 CAPÍTULO II La Administración Pública. Principios de la organización y actuación administrativa Sección primera. La Administración Pública....... 95 I.

La pluralidad de Administraciones Públicas...................... 95 7

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II. Las Administraciones territoriales: rasgos y características comunes.......................................................................... 97 1. El territorio como elemento constitutivo........................... 97 2. La relación entre Gobierno y Administración. Su particularidad en el caso de las Administraciones locales............. 100 3. Las Administraciones Públicas como personas jurídico-públicas.. 107 4. Unidades y órganos administrativos. Clases de órganos..... 109 A. Órganos unipersonales y órganos colegiados...... 110 B. Órganos superiores y directivos............................. 117 C. Órganos territoriales: centrales y órganos periféricos... 117 D. Órganos activos (o resolutorios), consultivos y de control................................................................ 118 E. Órganos cuyos actos ponen fin a la vía administrativa....................................................................... 120 5. Estructura de las Administraciones territoriales............... 121 III. Las Entidades institucionales............................................... 125 1. El fenómeno de la llamada Administración institucional. Naturaleza jurídica...................................................... 125 2. Marco normativo......................................................... 127 3. Clases de Entidades y régimen jurídico............................ 128 A. Los organismos autónomos................................... 135 B. Las agencias estatales............................................. 136 C. Las entidades públicas empresariales................... 142 D. Los organismos públicos dotados de un especial estatuto de autonomía. En especial, los organismos reguladores...................................................... 145 E. Los consorcios......................................................... 155 F. Las fundaciones del sector público....................... 159 G. Las sociedades mercantiles públicas..................... 163 IV. Las Entidades corporativas................................................... 174 1. Corporaciones territoriales............................................ 175 2. Corporaciones sectoriales de base privada: Colegios Profesionales y Cámaras Oficiales......................................... 175 V.

La capacidad jurídica de los Entes públicos....................... 191 8

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Sección segunda. Principios de la organización y actuación administrativa................................ 193 I.

Principios organizativos de las Administraciones Públicas.......................................................................................... 193 1. La potestad de autoorganización de las Administraciones Públicas: fundamento y límites....................................... 193 2. El principio de jerarquía............................................... 196 3. Asignación de competencias a los órganos administrativos y reglas ordenadoras de su ejercicio................................. 197 A. Delegación............................................................... 198 B. Avocación................................................................ 205 C. Suplencia................................................................. 206 D. Delegación de firma............................................... 207 E. Encomienda de gestión.......................................... 208 F. Desconcentración................................................... 212 G. Conflictos de atribuciones..................................... 213

II. Principios ordenadores de la actuación administrativa..... 214 1. Principio de eficacia..................................................... 217 2. Principio de estabilidad presupuestaria........................... 219 3. Principios de coordinación, cooperación y colaboración..... 222 4. Principios de transparencia y de participación................. 224 5. Principio de la buena fe: prohibición del venire contra factum proprium y protección de la confianza legítima.......... 231 III. Las relaciones interadministrativas..................................... 235 1. El principio de lealtad institucional como criterio rector de la colaboración y cooperación interadministrativa..................... 236 2. Las Conferencias Sectoriales y otros órganos de colaboración........ 240 3. Los convenios de colaboración: naturaleza, efectos y control.... 242 4. Los planes y programas conjuntos.................................. 244 5. Régimen de las comunicaciones de proyectos de disposiciones y resoluciones a los órganos comunitarios................... 245 6. Relaciones entre las Entidades locales y las Administraciones estatal y autonómicas.............................................. 246 9

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CAPÍTULO III Los medios personales de las Administraciones Públicas: el empleo público I. Introducción. Breve apunte sobre la evolución del régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Públicas...................................................................... 251 II. Previsiones constitucionales sobre el personal al servicio de las Administraciones Públicas........................................ 259 1. El derecho fundamental de acceso en condiciones de igualdad a las funciones públicas y la regulación por ley del estatuto de los funcionarios públicos............................... 259 2. Otras previsiones constitucionales que afectan a los derechos de los empleados públicos........................................ 268 3. La competencia del Estado para el establecimiento de las bases del régimen estatutario de los funcionarios de las Administraciones Públicas y otros títulos competenciales para la ordenación de la Función Pública.............................. 269 4. La decantación de la Constitución por un sistema estatutario (funcionarial) en la configuración del régimen jurídico de los empleados públicos.............................................. 272 III. La normativa básica estatal. En especial, el Estatuto Básico del Empleado Público de 12 de abril de 2007: significado, alcance y contenido.................................................... 275 1. Fundamento competencial y ámbito de aplicación....................... 275 2. Principios ordenadores del empleo público......................... 287 3. Clases de empleados públicos......................................... 288 A. Funcionarios: de carrera e interinos..................... 289 B. Personal laboral: fijo, por tiempo indefinido o temporal.................................................................. 291 C. Personal eventual.................................................... 293 D. Personal directivo profesional............................... 294 4. La estructura organizativa del personal al servicio de las Administraciones Públicas............................................. 295 5. El acceso al empleo público............................................ 301 A. Principios rectores del acceso y de los sistemas de selección............................................................. 301 10

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B. Requisitos para poder acceder a la Función Pública......................................................................... 301 a. La nacionalidad............................................... 302 b. La capacidad funcional para el desempeño de las tareas propias del empleo.................... 304 c. La edad............................................................. 305 d. No haber sido separado disciplinariamente del servicio o inhabilitado para empleo o cargo público................................................... 306 e. Poseer la titulación exigida............................. 307 f. Otros posibles requisitos. En especial, la exigencia de conocer la lengua propia de la Comunidad Autónoma a la que corresponda el empleo.............................................................. 307 C. El procedimiento de selección y nombramiento..... 311 a. La oferta de empleo público y la convocatoria...................................................................... 311 b. Órganos de selección...................................... 312 c. Sistemas selectivos y valoración de las pruebas..................................................................... 313 d. Superación del proceso selectivo, nombramiento y toma de posesión............................. 315 6. La pérdida de la condición de funcionario de carrera....... 316 A. Renuncia.................................................................. 316 B. Pérdida de la nacionalidad.................................... 316 C. Jubilación................................................................. 317 D. Sanción disciplinaria de separación del servicio y pena principal de inhabilitación absoluta o especial para cargo público....................................... 320 7. Derechos de los empleados públicos.................................. 322 A. Derecho al cargo y a la inamovilidad.................... 322 B. Derecho a la progresión en la carrera profesional y a la promoción interna.................................. 323 C. Derechos retributivos............................................. 326 D. Derecho a permisos y vacaciones........................... 329 11

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a. Permisos........................................................... 329 b. Vacaciones........................................................ 332 E. La Seguridad Social de los funcionarios: clases pasivas y mutualismo administrativo.................... 333 F. Derechos fundamentales y libertades públicas. En especial, el sindicalismo funcionarial............. 334 8. Deberes de los empleados públicos................................... 337 9. El régimen de incompatibilidades................................... 340 10. Situaciones administrativas de los funcionarios de carrera..... 341 A. Servicio activo......................................................... 342 B. Servicios especiales................................................. 342 C. Servicio en otras Administraciones Públicas........ 342 D. Excedencia.............................................................. 343 E. Suspensión de funciones........................................ 343 11. Régimen disciplinario.................................................. 343 IV. La normativa de desarrollo propia de cada Administración Pública y el régimen especial de algunos funcionarios......................................................................................... 346 CAPÍTULO IV Las fuentes del Derecho Administrativo. En particular, las normas reglamentarias Sección primera. Las fuentes del derecho administrativo. Rasgos generales................................. 359 I.

Pluralidad de fuentes (normas escritas, costumbre, principios generales del Derecho y jurisprudencia).................. 359 1. Las fuentes del Derecho Administrativo........................... 359 2. Las normas escritas (leyes y reglamentos)......................... 360 3. La costumbre y el precedente administrativo..................... 362 4. Los principios generales del Derecho............................... 364 5. La jurisprudencia........................................................ 368

II. Pluralidad de ordenamientos jurídicos. Las relaciones entre los ordenamientos del Estado y de las Comunidades 12

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Autónomas. La inserción del Derecho de la Unión Europea en el Derecho Nacional................................................. 370 1. Normas estatales y normas autonómicas: reglas de articulación......................................................................... 371 A. El principio de competencia.................................. 371 B. El principio de territorialidad de las competencias........................................................................... 375 C. El principio de prevalencia del Derecho estatal.... 379 D. La cláusula de supletoriedad del Derecho estatal............................................................................. 383 2. Normas europeas y normas nacionales: el principio de primacía del Derecho de la Unión Europea.......................... 385 III. Características generales del ordenamiento jurídico-administrativo........................................................................... 395 Sección segunda. Las normas reglamentarias.... 400 I.

Caracterización de la potestad reglamentaria: la relación ley-reglamento....................................................................... 400 1. El principio de supremacía de la ley................................ 401 2. El principio de reserva de ley......................................... 405 3. Las remisiones delegatorias........................................... 407 4. La deslegalización........................................................ 408

II. Reglamentos y actos administrativos. El principio de la inderogabilidad singular de los reglamentos..................... 409 III. Requisitos de validez de los reglamentos............................ 413 1. Límites formales.......................................................... 414 A. Titulares de la potestad reglamentaria................. 414 B. Jerarquía normativa y principio de competencia.... 422 C. Procedimiento de elaboración de los reglamentos. En especial, el trámite de audiencia a los interesados.................................................................. 423 2. Límites materiales o sustanciales.................................... 426 A. La irretroactividad de las normas reglamentarias..... 426 B. La sujeción a los principios generales del Derecho... 429 13

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IV. Clases de reglamentos.......................................................... 429 1. La distinción entre reglamentos jurídicos y reglamentos organizativos.................................................................. 429 2. Clases de reglamentos jurídicos...................................... 433 A. Reglamentos ejecutivos.......................................... 433 B. Reglamentos independientes................................. 434 C. Reglamentos de necesidad..................................... 435 V. Reglamentos ilegales............................................................ 436 1. Nulidad de pleno derecho y revisión de oficio.................... 436 2. Control jurisdiccional: recurso directo, recurso indirecto y cuestión de ilegalidad................................................... 437 CAPÍTULO V Las prerrogativas de la Administración Pública: potestades y autotutela I.

Potestades administrativas y principio de legalidad: la vinculación positiva de la Administración a la ley y las técnicas de atribución de potestades.................................. 445

II. Clases de potestades administrativas. En especial, la distinción entre potestades regladas y potestades discrecionales....................................................................................... 450 III. El control del ejercicio de la potestad discrecional............ 454 1. Los hechos determinantes.............................................. 455 2. Los conceptos jurídicos indeterminados........................... 456 3. La desviación de poder................................................. 463 4. Los principios constitucionales y generales del Derecho...... 465 IV. El principio de autotutela..................................................... 466 1. Significado y alcance.................................................... 466 2. Clases de autotutela: en especial, declarativa y ejecutiva.... 469 3. Límites de la autotutela. Su relación con la tutela jurisdiccional......................................................................... 472 V.

El sistema de conflictos entre la Administración y los Tribunales de Justicia................................................................ 474 14

ÍNDICE

CAPÍTULO VI Actos administrativos, procedimiento y recursos Sección primera. El acto administrativo.............. 481 I.

El acto administrativo: concepto y requisitos de validez.... 481 1. Concepto..................................................................... 481 2. Requisitos................................................................... 488 A. Subjetivos................................................................. 488 B. Objetivos.................................................................. 489 C. Formales.................................................................. 490

II. Clases de actos administrativos............................................ 493 1. Actos simples y actos complejos....................................... 493 2. Actos singulares y actos generales................................... 493 3. Actos definitivos y actos de trámite.................................. 494 4. Actos favorables (o declarativos de derechos) y actos de gravamen........................................................................ 495 5. Actos que ponen o no fin a la vía administrativa............. 495 6. Actos firmes................................................................. 498 7. Actos que reproducen otros anteriores definitivos y firmes y actos confirmatorios de actos consentidos......................... 498 III. Los actos políticos o de gobierno........................................ 499 IV. Eficacia y ejecución de los actos administrativos................ 505 1. Presunción de validez y eficacia..................................... 505 2. Supuestos en los que la eficacia de los actos queda demorada o paralizada........................................................... 508 A. La notificación........................................................ 508 B. La suspensión.......................................................... 512 a. En vía de recurso administrativo.................... 512 b. En vía de procedimiento de revisión de oficio..................................................................... 514 c. En vía de recurso jurisdiccional..................... 514 d. Supuestos especiales de suspensión............... 516 15

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e. Suspensión de actos de las Corporaciones locales............................................................... 516 f. Suspensión de disposiciones y resoluciones de las Comunidades Autónomas.................... 518 3. Medios de ejecución forzosa........................................... 518 A. Apremio sobre el patrimonio................................ 519 B. Ejecución subsidiaria.............................................. 521 C. Multa coercitiva....................................................... 521 D. Compulsión sobre las personas............................. 522 V. La teoría de las nulidades en el Derecho Administrativo.... 523 1. Vicios de los actos administrativos.................................. 525 A. La nulidad absoluta o de pleno derecho.............. 525 B. La anulabilidad....................................................... 531 2. Las irregularidades no invalidantes............................... 534 3. La conservación de actos y trámites................................ 535 VI. La revocación 1. La revisión de oficio de actos nulos................................. 535 2. La revisión de oficio de disposiciones administrativas de carácter general (normas reglamentarias)........................ 543 3. La declaración de lesividad y la impugnación contenciosoadministrativa de los actos anulables.............................. 544 4. Revocación de los actos de gravamen o desfavorables......... 545 5. La revocación por motivos de oportunidad...................... 546 Sección segunda. El procedimiento administrativo....................................................................................... 547 I.

Significado del procedimiento administrativo................... 547

II. Regulación vigente............................................................... 549 1. Ámbito de aplicación de la LRJPAC............................... 552 2. Principios informadores................................................ 553 3. Configuración legal del procedimiento............................. 556 A. El interesado........................................................... 556 B. Fases y trámites....................................................... 558 16

ÍNDICE

a. Iniciación.......................................................... 558 b. Instrucción....................................................... 560 c. Finalización...................................................... 561 C. Plazos....................................................................... 564 III. El silencio administrativo..................................................... 568 1. Significado y evolución de la regulación del silencio administrativo.................................................................... 568 2. Presupuesto del silencio administrativo: el incumplimiento de la obligación de resolver en los plazos previstos para hacerlo........................................................................ 571 3. El silencio positivo........................................................ 573 A. Caracterización y naturaleza jurídica................... 573 B. Peculiaridades del silencio en la normativa urbanística: del silencio positivo secundum legem al silencio negativo..................................................... 575 4. El silencio negativo...................................................... 579 A. Supuestos a los que se aplica.................................. 579 B. Efectos del silencio negativo y plazo para recurrir frente a la desestimación presunta................. 581 C. El problema de las resoluciones tardías en supuestos de silencio negativo................................... 585 D. La operatividad de la causa de inadmisión del recurso contencioso-administrativo en los casos de actos expresos que sean reproducción de actos presuntos consentidos...................................... 585 5. Silencio en procedimientos iniciados de oficio................... 587 Sección tercera. Los recursos administrativos.... 589 I.

Significado y funcionalidad................................................. 589

II. Características generales de los recursos administrativos... 591 1. Objeto......................................................................... 591 2. Requisitos del escrito de interposición.............................. 592 3. Suspensión de la ejecución del acto recurrido................... 592 4. Audiencia de los interesados.......................................... 594 5. Resolución del recurso................................................... 594 17

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III. Clases de recursos................................................................. 596 1. El recurso de alzada..................................................... 596 2. El recurso de reposición................................................. 600 3. El recurso extraordinario de revisión.............................. 601 4. Las reclamaciones económico-administrativas.................. 602 5. El recurso especial en materia de contratación pública....... 605 6. Otros medios alternativos de impugnación...................... 605 IV. Las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales.............................................................................. 612

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Abreviaturas

AGE AN ATC BOE CC AA C.c. CE CEDH

Administración General del Estado Audiencia Nacional Auto del Tribunal Constitucional Boletín Oficial del Estado Comunidades Autónomas Código Civil Constitución Española de 27 de diciembre de 1978 Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 CEE Comunidad Económica Europea CGPJ Consejo General del Poder Judicial DA Documentación Administrativa. Revista del Instituto Nacional de Administración Pública disp. adic. Disposición adicional DOUE EBEP F.D. f.j. LAE LBRL LCJ LCP LCSP LEC LEF LG

Diario Oficial de la Unión Europea Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público Fundamento de Derecho fundamento jurídico Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales para la mejora de los servicios públicos Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local Ley Orgánica 2/1987, de 18 de mayo, de Conflictos Jurisdiccionales Ley 21/1974, de 13 de febrero, de Colegios Profesionales Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de organización, competencia y funcionamiento del Gobierno 21

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LGP LGS LGT LH LJCA LOCE LOFAGE LOPJ LOREG LOTC LPA

LPAP LRJPAC

RAP RBEL RD REDA REDC REF RJ

Ley 47/2003, de 26 de noviembre. General Presupuestaria Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria Ley Hipotecaria, Texto Refundido aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1946 Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado Ley 6/1997, de 14 de abril, de organización y funcionamiento de la Administración General del Estado Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico/Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, según contexto Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común Revista de Administración Pública. Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, Madrid Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de junio Real Decreto Revista Española de Derecho Administrativo. Civitas Revista Española de Derecho Constitucional. CEPyC Reglamento de Expropiación Forzosa, aprobado por Decreto de 26 de abril 1957 Repertorio de jurisprudencia Aranzadi 22

abreviaturas

ROF

RSCL RVAP r. cas. SAN STC STEDH STJCE STJUE STS TC TEDH TFUE

TJCE TJUE TRLCSP

TRLRL

TS TSJ

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1955 Revista Vasca de Administración Pública Recurso de casación Sentencia de la Audiencia Nacional (Sala de lo Contencioso-Administrativo) Sentencia del Tribunal Constitucional Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea Sentencia del Tribunal Supremo Tribunal Constitucional Tribunal Europeo de Derechos Humanos Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (versión consolidada publicada en DOUE C 115, de 9 de mayo de 2008) Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas Tribunal de Justicia de la Unión Europea Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre Texto Refundido de las Disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 78/1986, de 18 de abril Tribunal Supremo Tribunal Superior de Justicia

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Prólogos

PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN Transcurridos dos años desde la aparición de esta obra, las novedades normativas de especial significación para la estructura general del Derecho Administrativo no son muchas, ni muy relevantes, a pesar de la ingente producción normativa habida. Es indudable, sin embargo, que la inevitable movilidad de nuestra disciplina, máxime cuando se enfrenta a una intensa y grave crisis institucional, económica y social, siempre depara cambios que han de ser tenidos en cuenta. Las principales novedades atañen a las cuestiones organizativas y los medios personales de que se sirven las Administraciones Públicas. Ante la persistencia de la crisis económica se han adoptado medidas tendentes a contener la expansión del sector público, procediéndose a la supresión y fusión de un número importante de entidades y al establecimiento de límites cada vez más estrictos desde la perspectiva del gasto público. Sin embargo, más allá de la discutible refundición de diversos organismos reguladores en la nueva Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Ley 3/2013, de 4 de junio), y de algunas nuevas reglas en relación con las entidades institucionales de las Administraciones locales, incorporadas por la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de Racionalización y Sostenibilidad de la Administración Local, falta aún por acometer una reordenación en profundidad del sector público que venga a racionalizar y simplificar la injustificada constelación de entidades de todo tipo que con el tiempo se han constituido. Y también en materia de empleo público se han registrado algunos cambios, igualmente presididos por los mismos objetivos de reducción del gasto público. Dado el contenido de tales reformas, seguramente el aspecto de orden conceptual más relevante es que los criterios de la personificación pública o privada de las entidades institucionales, o el de la dualidad de regímenes jurídicos de los empleados públicos, según su condición funcionarial o laboral, cada vez se muestran más irrelevantes a los efectos de determinar la aplicación del Derecho Administrativo. La necesidad de contener y reducir el gasto público está haciendo resurgir de manera progresiva los instrumentos de control sobre cualesquiera entidades que, con independencia de su configuración jurídica, prestan y cumplen funciones financiadas con dinero 27

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público. Y es que ha comenzado a prender la idea de que éste ha de ser el criterio decisivo para considerarlas funciones materialmente administrativas y, por tanto, para reconducirlas necesariamente a la esfera del Derecho Público y Administrativo. Aunque pueda parecer una simplificación excesiva, se trata del criterio de que donde hay recursos públicos, no puede dejar de haber Derecho Administrativo. Un criterio que hace ya más de treinta años, por no remontarme a otros antecedentes, Charles Debbasch (en su estudio Finances publiques et Droit Administratif, 1979, pp. 121 ss.) expuso con lucidez: «La presencia de fondos públicos es, hoy por hoy, el medio más seguro e idóneo para detectar la acción administrativa, y ello como consecuencia de la crisis del concepto clásico de Derecho Administrativo, que, basado entre otras razones en la distinción entre instituciones públicas e instituciones privadas, en la actualidad no es capaz de poder asimilar la tendencia creciente a que la acción administrativa no aparezca ya siempre referida a las personas públicas». Por eso, más allá de las vestiduras formales, los criterios funcionales para determinar la aplicación del Derecho Administrativo se están imponiendo de manera progresiva. Algo parecido cabe decir del régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Públicas y demás entidades del sector público. La diversidad de regímenes jurídicos de los llamados empleados públicos, tanto funcionarios como laborales –aunque, dentro de éstos, con diferencias en función del tipo de entidad a la que se encuentren vinculados–, comienza a diluirse en algunos aspectos fundamentales –régimen retributivo, derechos y deberes, condiciones de trabajo, etc.-. Y es que algunas determinaciones legales están alcanzando ya por igual a unos y otros –funcionarios y laborales–, uniformizando de manera progresiva sus condiciones de trabajo, con lo que la propia distinción de regímenes queda privada de justificación. Por tanto, estamos ante una tendencia que tal vez, en un futuro no lejano, termine por alumbrar un nuevo régimen común y unitario, a modo de síntesis de los clásicos modelos funcionarial y laboral, que ponga término a esa dualidad de situaciones cada vez menos justificable. Por otra parte, la aprobación de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, constituye, seguramente, la novedad más destacada, aunque sólo lo 28

PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN

sea por la proyección mediática del debate que ha presidido su gestación, en gran medida estimulado por los escandalosos casos de corrupción que se han ido destapando en los últimos años y que en la opacidad han encontrado no pocas facilidades para su perpetración. Poco más cabe reseñar, sin perjuicio de otras modificaciones, siempre presididas por la perspectiva económica: así, por ejemplo, el legislador estatal ha seguido insistiendo en la cuestión de la simplificación y aligeramiento de la intervención pública de carácter preventivo en las actividades privadas de carácter económico, aunque la puesta a punto de la potestad de inspección y supervisión de tales actividades sigue pendiente, ya que sólo a nivel sectorial se han adoptado algunas medidas complementarias, fundamentalmente en el sector de las instituciones crediticias y financieras; también en materia de contratos del sector público se han producido algunas modificaciones, básicamente dirigidas a garantizar una vez más el efectivo cumplimiento de las obligaciones de pago por las Administraciones Públicas en los plazos y términos legales previstos, aunque se anuncia ya otra reforma de cierta entidad como consecuencia de la aprobación de nuevas Directivas en la materia (las Directivas 23, 24 y 25/2014/UE, de 6 de febrero, coloquialmente ya conocidas como «Directivas de cuarta generación»); en materia de acceso a la justicia, se ha adoptado una regulación de las tasas judiciales que ha desatado una intensa polémica; o, en fin, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado, ha configurado un procedimiento administrativo especial en defensa de los derechos e intereses de los operadores económicos por las autoridades competentes (entre ellas, de manera destacada, el nuevo Consejo para la Unidad de Mercado y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia), ha establecido, asimismo, la acción popular para la defensa de la unidad de mercado, y ha regulado, en fin, un nuevo procedimiento contencioso-administrativo especial para la garantía de la unidad de mercado (nuevos artículos 127 bis a 127 quáter de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998). De estas modificaciones y otras más se da noticia en esta segunda edición, si bien son meras actualizaciones que en poco inciden en las características estructurales del Derecho Administrativo. Resta añadir que se ha procedido a una revisión completa del texto, introduciendo algunos cambios y correcciones estilísticas e incorporando el tratamiento de algunas cuestiones complementarias. 29

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Asimismo, se han ampliado las referencias jurisprudenciales y bibliográficas, aunque siempre con la duda de si al hacerlo no se estarán franqueando los límites que en obras de estas características necesariamente deben ser observados. En todo caso, se trata de elementos auxiliares que, siendo prescindibles para quienes se inician en el estudio del Derecho Administrativo, tal vez puedan ser de alguna utilidad una vez superada esa fase inicial. La consecuencia final de todo este proceso de revisión ha sido que la obra aparezca ahora publicada en dos volúmenes. La dimensión alcanzada aconsejaba hacerlo así, a fin de facilitar su manejo. De este modo, en el presente volumen (Sistema I) se incluyen los cinco primeros capítulos de la obra inicial, habiendo añadido, no obstante, el capítulo relativo al Empleo Público, que ahora pasa a ubicarse sistemáticamente, como capítulo III, tras el estudio de la Administración Pública y los principios de su organización y actuación y las relaciones interadministrativas. Los cuatro capítulos restantes (relativos a las formas de la acción administrativa, contratos, expropiación forzosa y sanciones; bienes públicos; responsabilidad patrimonial; y jurisdicción contencioso-administrativa) han pasado a integrar el volumen segundo (Sistema II). Madrid, 15 de mayo de 2014.

30

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN Suele ser habitual en obras con características similares a la presente, que los autores dediquen sus primeras palabras a explicar la finalidad y motivos que les han llevado a escribirlas. En muchas ocasiones, es verdad, podrían evitarse tales prolegómenos, pues fácilmente se comprende que siempre, o casi siempre, se viene a decir que esa finalidad no es otra que la de facilitar la docencia y enseñanza de la correspondiente disciplina. A partir de ese lugar común, tampoco es infrecuente que se añadan explicaciones más personales, vinculadas normalmente a la trayectoria académica y universitaria del autor y a las necesidades y carencias pedagógicas constatadas en su experiencia docente. Una experiencia que da cuenta del contenido del nuevo manual, de su estructura sistemática y particular enfoque, incluso aunque también se suela advertir que ya existen otros y, desde luego, de muy probado y reconocido valor científico y académico. Todo este tipo de consideraciones son lógicas y hasta razonables. Y, por eso mismo, son tan frecuentes. No son, al fin y al cabo, sino una práctica asentada que, aun cuando no sea imprescindible, tampoco sobra. Tanto es así que, también en esta ocasión, algo se dirá sobre la gestación y aspiraciones de este Sistema de Derecho Administrativo, si bien, como es natural, más que lo que ahora se diga, lo que importa será la valoración final de quienes se adentren en su lectura y estudio. Como rápidamente se pondrá de manifiesto a quienes ya estén iniciados en el estudio de la disciplina, este Sistema de Derecho Administrativo no incorpora una sistematización original, ni tampoco trata de dar una visión del Derecho Administrativo completamente distinta de la más consolidada y tradicional. Su pretensión es mucho más modesta. Trata de explicar, de manera sintética y condensada, el contenido estructural del actual Derecho Administrativo, de sus instituciones, conceptos, técnicas y elementos característicos, los cuales determinan la configuración de una rama del ordenamiento jurídico verdaderamente singular, claramente diferenciada de todas las demás. Y todo ello porque, además de ser una obra docente, con la finalidad inmediata de facilitar y ayudar a su estudio y conocimiento, creo firmemente que dichas instituciones, conceptos y técnicas, siguen siendo útiles y de validez general. 31

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Es verdad que en las dos últimas décadas se vienen registrando tan importantes cambios políticos, económicos y sociales, que parecieran haber puesto en tela de juicio la operatividad y funcionalidad de no pocos de esos elementos estructurales que han conformado el Derecho Administrativo surgido de la Revolución de finales del siglo xviii y que se ha ido ahormando a todo lo largo de los dos siglos siguientes. Lo que se ha dado en llamar globalización –y no sólo económica, sino también cultural– es la palabra mágica de la que traerían causa todos esos cambios que, según las tesis más generalizadas, están transformando las bases del Derecho Público en general, y las del Derecho Administrativo en particular. A todo esto deben unirse los no menos trascendentales avances tecnológicos acaecidos a finales del siglo pasado y sin los cuales difícilmente se podrían explicar los cambios cualitativos a los que estamos asistiendo. Ahora bien, de inmediato debo señalar que no estamos ante una experiencia radicalmente nueva, que nos sea absolutamente desconocida. Todo lo contrario. El desarrollo del ferrocarril, por ejemplo, a partir de la segunda mitad del siglo xix, puso en circulación –nunca mejor dicho– conceptos y técnicas fundamentales para el Derecho Administrativo que han llegado hasta hoy mismo. El concepto de obra pública y la técnica concesional, por ejemplo, adquirieron carta de naturaleza a raíz del nuevo medio de transporte. Algo parecido cabe decir de la eclosión de la industrialización y de las nuevas fuentes de energía (el gas, la electricidad), que también coadyuvaron decisivamente a la teorización acerca del nuevo papel que debía asumir el Estado y la Administración como garantes de un conjunto de prestaciones básicas para los ciudadanos y el desarrollo de la sociedad. Una noción capital para el Derecho Administrativo, como lo es el servicio público –noción que, atendiendo a su fundamentación última, puede afirmarse que mantiene plena vigencia–, que no fue sino fruto, en gran medida, de esos cambios tecnológicos y, con ellos, de los cambios económicos y sociales que generaron. El fenómeno de la empresa pública y de las nacionalizaciones en la Europa de la segunda mitad del siglo pasado, con su proyección en el Derecho Administrativo de la organización y de las formas de actuación del poder público, también son tributarias de un concreto momento histórico que, al cabo del tiempo, han propiciado otro de signo contrario: la privatización del sector público empresarial. Una verdadera desamortización industrial que no deja de guardar para32

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lelismo con las privatizaciones de los patrimonios públicos inmobiliarios de la primera mitad del siglo xix. Siglo y medio más tarde, a la desamortización de los bienes inmobiliarios de titularidad pública, ha sucedido otra desamortización, ahora del patrimonio empresarial público. Podrían referirse otros muchos más ejemplos. Pero no será necesario para dejar dicho que el Derecho Administrativo de los siglos xix y xx se presenta como un Derecho en constante evolución, que, si bien ha registrado capitales cambios y transformaciones, ha logrado mantener una estructura básica que, en sus principios y fundamentos, ha llegado hasta nuestros días. Quizá no fuera otro el alcance verdadero que Otto Mayer quisiera dar a su afirmación, tantas veces recordada, de que «el Derecho Constitucional pasa, el Derecho Administrativo permanece», tratando de poner de manifiesto sencillamente la permanencia de esa estructura, más allá de los continuos cambios que se sucedían. Por tanto, que se hable de manera sistemática de las transformaciones del Derecho Público y, en particular, del Derecho Administrativo es una constante a lo largo del tiempo. Ninguna duda cabe de que los cambios en los fines y funciones del Estado terminan incidiendo en las técnicas y, en última instancia, en la propia configuración estructural de la Administración y del Derecho Administrativo. Lo lógico es que así sea. Pero, en no pocas ocasiones, esa incidencia se magnifica, incurriéndose en notables excesos. Además, no debe perderse de vista que algunas de esas pretendidas transformaciones no son otra cosa que verdaderas degradaciones del sistema jurídico, derivadas de indebidas prácticas frente a las que no se viene reaccionando como cabría esperar, descalificándolas y rechazándolas de plano. Y en esa falta de reacción –o de reacción inadecuada, cuando llega a haberla–, la doctrina y la jurisprudencia asumen una grave responsabilidad. En mi opinión, no siempre lo que se presentan como transformaciones del Derecho Público y, en particular, del Derecho Administrativo se justifican en necesidades reales, en el surgimiento de nuevas exigencias políticas, económicas o sociales. Y es que, cada vez con más frecuencia, no son otra cosa que fruto de una galopante perversión del sistema jurídico. Una degradación que, a su vez, trae causa de una creciente desvalorización de lo jurídico frente a la acción política, a la que el Derecho tiende peligrosamente a plegarse sin más. 33

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En cualquier caso, lo cierto es que la doctrina iuspublicista sigue insistiendo en la necesidad de reajustar la Administración y el Derecho Administrativo a los nuevos tiempos. Tanta es la insistencia que algunos no han dudado en hablar de «cambio de paradigma». Pero, ¿qué hay de verdad en todo ello y cuánto de exceso? Hay un conjunto de hechos fácilmente constatables que ponen de manifiesto los cambios que, ciertamente, está experimentando el Estado social, democrático y de Derecho, que es, por lo demás, la caracterización más acabada en la que se desenvuelve el Derecho Administrativo más perfeccionado. La pérdida del poder tradicional del Estado ante las corporaciones transnacionales y las organizaciones internacionales, con importante incidencia, por ejemplo, en el marco normativo. El debilitamiento del Estado frente a las grandes corporaciones –no digamos ya frente a ese concepto «quasimístico» de los mercados que la crisis económica que nos embarga ha puesto tan de moda– viene acompañado del potenciamiento de las instancias supranacionales de todo tipo; unas instancias supranacionales que, a la postre, aparecen como el único freno posible a la expansión del poder de las corporaciones y, sobre todo, de los mercados financieros. La internacionalización se presenta, por tanto, como la alternativa inevitable a una instancia, el Estado tradicional, que ya no es capaz de dar respuesta a la mundialización de los problemas económicos. Y, en estas circunstancias, fácilmente se comprende que el Derecho en general, y el Derecho Administrativo en particular, provengan cada vez menos del Estado, aunque formalmente éste siga siendo el autor de las normas. El origen real y efectivo de éstas es otro y radica en las instancias supranacionales, sean públicas o privadas. Asimismo, el Estado está perdiendo protagonismo en beneficio de la sociedad y, en especial, en beneficio del mercado. Se explica, de este modo, la reformulación de su papel y funciones y su incidencia en aspectos claves del Derecho Administrativo. Una pérdida de poder que responde a distintas causas. Desde la creciente complejidad de amplios sectores de la realidad técnica y científica, incapaz el poder público de controlarla, a las crecientes demandas de participación ciudadana, o, en fin, a la propia crisis del Estado del Bienestar. Todo ello se refleja, entre otros ejemplos que podrían referirse, en la concepción misma del poder normativo, que ha dado lugar a los fenómenos de la llamada autorregulación, aspirando como mucho el poder público a regular la forma en que habrán de desarrollarse 34

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esas autorregulaciones. El dominio de la técnica y la ciencia por el sector privado parece imponerlo de una manera irresistible. Esa pérdida de poder también se refleja en la privatización de no pocas funciones públicas y no sólo en su dimensión normativa. Determinados poderes de inspección y control, de verificación y gestión, no están ya al alcance del tradicional aparato administrativo y, consiguientemente, la Administración necesita contar con colaboradores privados de manera creciente. Incluso, yendo aún mas lejos, ha hecho acto de presencia con toda intensidad el fenómeno de la «externalización», consistente, sin más, en que la propia gestión de los asuntos responsabilidad de las Administraciones Públicas se encomiendan a empresas privadas por vía contractual. Sin embargo, una vez más habrá que decir que las señaladas, y otras más, no son novedades absolutamente desconocidas para el Derecho Administrativo. Lo verdaderamente relevante es la intensidad con la que se está manifestando esa pérdida de poder del Estado, de manera que la tradicional Administración interventora se está replegando para asumir de manera creciente funciones más reguladoras que prestacionales. La Administración tiende a dejar de prestar directamente bienes y servicios, confiándose todo, o casi todo, a la eficacia y eficiencia del mercado. Se considera que los agentes privados son el motor del desarrollo y que la Administración no debe cumplir otra función que la estrictamente regulatoria. Por eso mismo se ha comenzado a decir que las tradicionales formas de actuación de la Administración han quedado ya obsoletas. El nuevo papel de la Administración se ha de explicar desde la perspectiva de la regulación, de la función regulatoria que asume. Todas estas transformaciones se pueden visualizar, entre otros muchos aspectos, en los planteamientos acerca de la organización administrativa. Las demandas de una mayor flexibilidad organizativa, también de un adelgazamiento de la Administración, se vienen sucediendo desde hace ya décadas. Otra cosa es que esa reconversión no sólo no se ha hecho efectiva, sino que, incluso, se han venido manteniendo políticas diametralmente opuestas. Tanto es así que su efectiva corrección, sólo con la crisis económica y el grave endeudamiento público alcanzado parece haberse comenzado a afrontar. Por otra parte, la búsqueda de una mayor eficacia y eficiencia ha llevado a no pocas disfunciones jurídicas, al no tenerse siempre pre35

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sente que la flexibilidad y la eficiencia deben conciliarse con las exigencias propias del Estado de Derecho, del principio de legalidad y del pleno control jurisdiccional de la Administración. La famosa «huida del Derecho Administrativo», tanto por la vía de la aparición de una constelación de nuevas entidades instrumentales, como por la de la creciente sujeción de la Administración al Derecho Privado, ha puesto en jaque al objetivo fundamental del Derecho Administrativo: la plena sujeción del poder administrativo a la legalidad, a la ley, y a la jurisdicción, al control, en suma, de los jueces y tribunales de justicia. Otra manifestación de los nuevos planteamientos radica en la tendencia progresiva a eliminar las intervenciones administrativas previas o preventivas en muy distintos sectores, aunque, de manera destacada, en el ámbito de las actividades económicas y serviciales. El repliegue de la autorización administrativa a favor de las meras comunicaciones de actividad y declaraciones responsables, es un cambio de extraordinaria importancia debido, sobre todo, a una política comunitaria que en la competencia y en su defensa hace descansar su objetivo central. Asimismo, las potestades administrativas, sin desaparecer, tienden a flexibilizarse, buscándose fórmulas menos imperativas. El tradicional acto administrativo cede progresivamente paso a convenios, mediaciones, arbitrajes, recomendaciones y figuras similares. Unas modulaciones que, de todas formas, conllevan riesgos importantes. Y es que, a la par que se registran estos cambios, también el componente discrecional de la actuación administrativa aumenta de grado. Y con ello aumentan de grado, asimismo, las dificultades a las que se enfrenta la jurisdicción para poder controlar plenamente a la Administración. Alcanzada la plenitud del enjuiciamiento jurisdiccional de la Administración, tras un costoso proceso de prácticamente dos siglos de duración, la potenciación de la discrecionalidad administrativa, siempre al socaire de esas reclamaciones de menos unilateralidad y más concertación, amenaza seriamente la eficacia plena que se espera de ese control. Puede ser suficiente con lo dicho para reconocer que los cambios a los que estamos asistiendo son indiscutibles. Mientras que, al menos en la Europa continental, la Administración del siglo xix y primera mitad del siglo xx desempeñó un papel decisivo en el progreso de 36

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una sociedad muy limitada en sus capacidades técnicas y económicas –de ahí el notable desarrollo de una Administración cada vez más intervencionista y prestacional– en la actualidad esa situación se ha invertido. Una sociedad más fuerte y con mayor capacidad profesional, técnica y económica, está relegando a la Administración Pública a una posición secundaria, cuyas funciones se han de reacomodar obligadamente a un nuevo escenario. En la actualidad, de lo que se trata es de garantizar el acceso a los servicios públicos y el que éstos se presten en condiciones adecuadas, para lo cual no se cree preciso que la Administración tenga que dotarse de medios personales y materiales que la propia sociedad puede suministrar con mayor eficiencia y calidad. Con todo, los fines del Estado social no han desparecido. A lo sumo, la incidencia de esos cambios se refleja en los medios y no tanto en los fines; es decir, en los medios técnicos característicos del Derecho Administrativo. Lo diré de otra forma: la evolución del Estado social –máxime cuando estamos inmersos en una crisis económicofinanciera tan grave y profunda– guarda relación, ante todo, con las formas de actuación para asegurar los fines que asume y debe asumir el Estado, los cuales, sin embargo, en su esencia –al menos hoy por hoy–, no se encuentran cuestionados. Podría decirse, en definitiva, que la característica del proceso es la de la subsistencia de los fines y la transformación de las formas de intervención. Los fundamentos mismos del Derecho Administrativo no están sustancialmente afectados, aunque sólo lo sea porque los del Estado social y democrático de Derecho siguen vigentes. Por tanto, el reto consiste en reajustar un modelo que, en su estructura básica, no ha encontrado aún alternativa. Aunque también urge poner freno a una degradación injustificada que, interesadamente, apela a los nuevos tiempos para dinamitar logros incuestionables para los derechos y garantías de los ciudadanos. No otra ha sido y es la razón del Derecho Administrativo, la de juridificar y ordenar el poder público y su ejercicio mismo. Un Derecho Administrativo que se mantiene como un Derecho de prerrogativa, pero que, a la vez, aspira a ser garante de los derechos de los ciudadanos ante el poder público. Y de ahí que no se deba ceder al simplismo de entender, de forma indiscriminada, que toda disminución de prerrogativas es una conquista de la libertad. Posición ésta aparentemente progresista que, sin embargo, puede ser la más conservadora en cuanto con37

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duce a desarbolar a la Administración y, en definitiva, a dificultar el cambio necesario para conseguir avanzar en el camino que conduce de la igualdad jurídica a la igualdad real. No se debe desconocer que los poderes públicos han de estar situados en una posición jurídica singular, si bien esa posición –en defensa de la libertad y de los derechos individuales– deba ser proporcionada a la consecución de los fines y funciones de interés general que tienen encomendados. En suma, el Derecho Administrativo de nuestro tiempo no ha dejado de ser sustancialmente el Derecho Administrativo conformado a lo largo de los dos siglos pasados. Ni se atisba que, hoy por hoy, vaya a dejar de serlo. Sus fundamentos y sus técnicas esenciales se mantienen y no hay razones concluyentes para afirmar que no pueda ya cumplir la función que da cuenta de su razón de ser. Los tiempos cambian, ciertamente, y es lógico que se impongan ciertos reajustes en las instituciones técnicas características de ese Derecho. Con todo, seguro que mucho menos de lo que algunos afirman con tanta rotundidad. La advertencia que, ya a principios de los años sesenta del siglo pasado, formulara el profesor Garrido Falla me parece por eso mismo más que oportuna recordarla en este momento: «Sin duda que los tiempos cambian y que significaría falta de sentido histórico seguir operando en el plano técnico-jurídico como si nada hubiese ocurrido; pero echarlo todo por la borda demuestra todavía más falta de sentido histórico: pues lo que la historia nos ofrece es cabalmente un panorama de oscilaciones ideológicas pendulares en las que los valores y principios que en un momento dado aparecen como superados y caducos, vuelven a surgir después, cuando la etapa siguiente comienza a agotar su virtualidad». Valgan estas consideraciones previas para situar al lector de este Sistema de Derecho Administrativo. Como ya se ha anunciado, en esta obra se encontrará una exposición de los elementos estructurales y conceptuales de una disciplina que, forjada a lo largo de dos siglos y de manera destacada en los últimos cincuenta años, siguen plenamente vigentes, aun cuando en algunos aspectos hayan experimentado ciertas modulaciones y cambios. La explicación se desarrolla a lo largo de diez capítulos, comenzando por una caracterización general del Derecho Administrativo, a modo de introducción general que seguramente convenga releer al concluir la lectura completa de la obra. A partir de esa caracteriza38

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ción general, la mejor manera de resaltar la singularidad de la disciplina pasa por presentar al sujeto principal de la misma, la Administración Pública o, si se quiere, la pluralidad de Administraciones Públicas, aunque todas ellas respondan en su variedad a unas características y elementos comunes. En este Sistema de Derecho Administrativo no se encontrará una exposición detallada de la concreta organización de las plurales Administraciones Públicas, pues me parece que es suficiente con que se conozcan sus principales rasgos y los principios y reglas que deben presidir sus actuaciones (capítulo segundo). Junto a ello, los poderes y prerrogativas que se atribuyen y reconocen a la Administración Pública, así como sus límites, completan la presentación del principal protagonista de la disciplina y, a la vez, permite anticipar la posición jurídica de las personas (de todas, sin excepción) que con ella se relacionan (capítulo cuarto). De manera complementaria, el estudio de las fuentes del Derecho Administrativo se centra en la potestad reglamentaria (capítulo tercero), marginando la exposición, tan frecuente en obras similares, de la teoría general de la Constitución y de los diversos tipos de leyes, incluido, incluso, el control de constitucionalidad de las mismas. A mi juicio, en los actuales estudios del grado en Derecho no resulta ya posible reiterar cuestiones que razonablemente habrán sido objeto de atención en la asignatura de Derecho Constitucional, con la excepción de los específicos problemas que suscita la interrelación de normas estatales, autonómicas y comunitarias. Una cuestión ésta de extraordinaria importancia en la formación del jurista, por cuanto el primer problema a resolver que con tanta frecuencia se plantea no es otro que el de la selección de la norma (ley o reglamento) aplicable al caso. La exposición sigue con un capítulo quinto en el que se aborda la forma que preside la actuación de la Administración Pública, a lo que se añade el sistema de recursos administrativos. Actos administrativos, procedimiento y recursos nos sitúan ante la cuestión de cómo la Administración ha de llevar a cabo lo que debe hacer. Y ello da paso a la actividad que la Administración despliega, si bien lo sea desde una perspectiva más estructural que material, acogiendo en lo esencial la clásica trilogía de policía, fomento y servicio público, que, sin perjuicio, claro es, de otras formas y del sentido y finalidad de las mismas, que han ido ampliando el espectro de su actuación, creo que sigue siendo de gran utilidad pedagógica. A ello se dedica el capítulo sexto, aunque no sólo, por cuanto a continuación se es39

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tudian las más destacadas y usuales actividades que desarrollan las Administraciones Públicas, sea la contractual, la expropiatoria o la sancionadora. Quedan al margen, desde luego, otras, pero con las referidas parece más que suficiente, máxime dada la actual configuración de los estudios para la obtención del grado en Derecho. En la sistemática que me parece más aconsejable, deben examinarse acto seguido los medios de los que las Administraciones Públicas se sirven para desarrollar las actividades que deben cumplir. De este modo, el capítulo séptimo se dedica a los medios personales (lo que en la actualidad es el empleo público y antaño la Función Pública u organización y régimen de los funcionarios públicos) y el capítulo octavo a los medios materiales de los que se sirven (genéricamente, bienes públicos), sin perjuicio de que por relación a algunos de esos bienes sus funciones estén orientadas de manera primordial a su protección para el efectivo disfrute de los mismos por los particulares. El recorrido por los ejes vertebrales de la disciplina concluye con las dos piezas básicas que, como contrapartida a los poderes y prerrogativas de la Administración, son garantía de los derechos de los particulares. Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, con sus particularidades y diferencias respecto de la institución de la responsabilidad extracontractual civil (capítulo noveno) y jurisdicción contencioso-administrativo, con las peculiaridades también del control judicial que se proyecta sobre lo que la Administración decide y hace o deja de hacer (capítulo décimo), constituyen el cierre de una rama del ordenamiento jurídico que, en expresión ya clásica, se caracteriza y singulariza por las derogaciones del Derecho Común «en más», pero también «en menos». Justamente la afirmación que se acaba de referir, por repetida y usual que sea, constituye la premisa que ha presidido y orientado de manera sistemática la redacción de esta obra. Una obra cuyo objetivo más inmediato es, como ya he dicho, la de servir a quienes se inicien en el estudio y conocimiento del Derecho Administrativo. Ni que decir tiene, en fin, que si, además de cumplir ese objetivo, pudiera resultar de alguna utilidad para los ya iniciados, con creces habrá quedado compensado el empeño. No puedo concluir sin manifestar mi agradecimiento al profesor Ricardo Alonso García, por el constante estímulo que desde la joviali40

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dad que le caracteriza me ha dispensado a lo largo de la preparación de este libro y por las ulteriores facilidades dadas para su publicación, así como al profesor Tomás Cano Campos, compañero igualmente en el Departamento de Derecho Administrativo de la Complutense de Madrid, por todos sus comentarios y observaciones tras la lectura minuciosa de buena parte del mismo. También al profesor Eloy García, siempre atento a cómo avanzaba en la redacción de los sucesivos capítulos, por todo su apoyo y la amistad que me dispensa. Julio de 2012

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