Sentencia C-478 de 1992
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Descripción: Sentencia de la corte constitucional colombiana en materia presupuestal....
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SENTENCIA C-478/92 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD/TRA CONSTITUCIONALIDAD/TRANSITO NSITO CONSTITUCIONAL El examen de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional debe hacerse con base en la Constitución Política actualmente vigente, esto es la de 1991, y no con base en los textos ya derogados que sólo producirían fallos inocuos !a nueva Carta cubre retrospectivamente y de manera autom"tica toda la legalidad pre# existente, impregn"ndola con sus dictados superiores $istinto sería el caso hipot%tico en el que se demandara un punto de forma# como por e&emplo un exceso en el e&ercicio de facultades legislativas extraordinarias#, porque en este caso operaría un fenómeno contrario' el examen de constitucionalidad debería hacerse con base en el estatuto constitucional entonces vigente
INTERVENCION ECONOMICA !a facultad de intervenir en la economía dentro del sistema constitucional colombiano, en lo esencial, descansa primordialmente en el Congreso y por esto es una función que se e&erce en atención a intereses nacionales y unitarios !a actuación macroeconómica del Estado, adelantese %sta ba&o la forma de intervención legal económica, o ba&o la forma de la acción permanente del E&ecutivo en materias económicas de regulación, reglamentación e inspección o en la distribución y mane&o de recursos, necesita de pautas generales, que tomen en consideración las necesidades y posibilidades de las regiones, departamentos y municipios así como de las exigencias sectoriales Estas pautas ser"n las consignadas en el Plan (acional de $esarrollo que es la expresión suprema de la función de planeación
LEY ORGANICA DEL PRESUPUESTO !a Constitución de 1991 reconoce que la materia presupuestal es de aquellas que pueden considerarse concurrentes en los niveles (acional, $epartamental y )unicipal, es decir, que necesariamente estar"n presentes en cada uno de esos niveles territoriales manifestaciones de la función presupuestal El rango cuasi# constitucional de las leyes org"nicas, que les permite ser el paradigma y la regla de otras leyes en las materias que regulan !a Constitución de 1991 fue m"s all" de la utili*ación tradicional de la ley org"nica de presupuesto como recept"culo de los principios de esa disciplina El artículo +- la convirtió en instrumento matri* del sistema presupuestal colombiano al disponer que se someter"n a ella todos los presupuestos' el (acional, los de las entidades territoriales y los que elaboran los entes descentrali*ados de cualquier nivel !a ley org"nica regular" las diferentes fases del proceso presupuestal .programación, aprobación, modificación y e&ecución/ !a nueva Constitución innova en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia expresa de la ley org"nica de presupuesto, que ahora lo ser" de todo el proceso presupuestal y no simplemente del presupuesto nacional, sino tambi%n al enfrentar directamente la problem"tica de la la
concurrencia de competencias Es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la !ey +0 de 1909 a las normas org"nicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, y, a trav%s de %stas, %stas, a los respectivos presupuestos anuales Esta utili*ación indirecta de los principios de la !ey es un reconocimiento a todo aquello que tendr"n los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo e trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello En donde no exista materia para su aplicación quedar" el campo libre para la iniciativa local que se expresar" en las normas org"nicas $epartamentales y )unicipales
AUTONOMIA REGIONAL/DESCENTRALIZACIO REGIONAL/DESCENTRALIZACION N !a autonomía y la descentrali*ación entrecru*an sus mecanismos de acción en m2ltiples aspectos in embargo, responden a ópticas diferentes' )ientras la descentrali*ación busca una mayor libertad de las instancias perif%ricas # territoriales y funcionales # en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el mane&o de la cosa p2blica, la autonomía encau*a sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Administración Local 3l conferirse a las autoridades centrales de la rep2blica el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se est" poniendo en pr"ctica el principio de la igualdad Esta regla es expresión de tal principio pues enfati*a lo que es com2n denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fi&an bases y directrices, sin anular las diferencias !as bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales !a igualdad consagrada en el artículo 1+ no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias
PRESUPUESTO-Normas orgánicas /DEPARTA /DEPARTAMENTO/MUNICIPIO MENTO/MUNICIPIO !as normas org"nicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborar"n teniendo en cuenta' a/ los principios constitucionales del 4ítulo 566, particularmente los contenidos en los artículos +7 a +-8 b/ los principios contenidos en la ley org"nica de presupuesto, que, como los anteriores, son b"sicamente principios o pautas de procedimiento8 y c/ las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o conce&o y que no contradigan t"cita o expresamente los c"nones constitucionales y legales
REF: Proc!o D-""# Nor$% %c&!%'%: Ar()c&*o 94 ' *% L+ #8 ' ,989
concurrencia de competencias Es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la !ey +0 de 1909 a las normas org"nicas de presupuesto en los niveles departamental y municipal y, y, a trav%s de %stas, %stas, a los respectivos presupuestos anuales Esta utili*ación indirecta de los principios de la !ey es un reconocimiento a todo aquello que tendr"n los presupuestos locales y seccionales de diverso y propio, esto es, de autónomo e trata de una aplicación condicionada a que los principios nacionales y constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello En donde no exista materia para su aplicación quedar" el campo libre para la iniciativa local que se expresar" en las normas org"nicas $epartamentales y )unicipales
AUTONOMIA REGIONAL/DESCENTRALIZACIO REGIONAL/DESCENTRALIZACION N !a autonomía y la descentrali*ación entrecru*an sus mecanismos de acción en m2ltiples aspectos in embargo, responden a ópticas diferentes' )ientras la descentrali*ación busca una mayor libertad de las instancias perif%ricas # territoriales y funcionales # en la toma de sus decisiones y, como consecuencia de ello, una mayor eficiencia en el mane&o de la cosa p2blica, la autonomía encau*a sus propósitos hacia la mayor libertad de los asociados en aras de un mayor bienestar y control de sus propios intereses
PRINCIPIO DE IGUALDAD-Administración Local 3l conferirse a las autoridades centrales de la rep2blica el monopolio de la expedición de las bases, los principios y las directrices, se est" poniendo en pr"ctica el principio de la igualdad Esta regla es expresión de tal principio pues enfati*a lo que es com2n denominador, que se incorpora en reglas de derecho que fi&an bases y directrices, sin anular las diferencias !as bases generales admiten la existencia de excepciones o de modalidades locales !a igualdad consagrada en el artículo 1+ no excluye las diferencias sino las discriminaciones, esto es, las distinciones arbitrarias
PRESUPUESTO-Normas orgánicas /DEPARTA /DEPARTAMENTO/MUNICIPIO MENTO/MUNICIPIO !as normas org"nicas presupuestales de los órdenes departamental y municipal, que son las relevantes para este fallo, se elaborar"n teniendo en cuenta' a/ los principios constitucionales del 4ítulo 566, particularmente los contenidos en los artículos +7 a +-8 b/ los principios contenidos en la ley org"nica de presupuesto, que, como los anteriores, son b"sicamente principios o pautas de procedimiento8 y c/ las normas o principios que independientemente de los anteriores estime necesarios o convenientes la respectiva asamblea o conce&o y que no contradigan t"cita o expresamente los c"nones constitucionales y legales
REF: Proc!o D-""# Nor$% %c&!%'%: Ar()c&*o 94 ' *% L+ #8 ' ,989
M%.!(r%'o Po( EDUARDO CIFUENTES MU0OZ A1ro%'o !3 Ac(% No 5# S%(%6 ' oo( DC !.! ;5< ' Ao!(o ' $.* o=c.(o! o =c.(o! o=(% + 'o! ;,992< LA SALA PLENA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL .(r%'% 1or !& Pr!.'( S.$> Ro'r)&? Ro'r)&? + 1or *o! M%.!(r%'o! C.ro A%r.(% %r> E'&%r'o C.6&(! M&@o? o! Gror.o Br'? G%*.'o A*%'ro M%r()? C%%**ro F%.o Mor> D)%? + %.$ S%) Gr.66!(. EN NOMRE DEL PUELO Y POR MANDA M ANDATO TO DE LA CONSTITUCION B% 1ro&c.%'o *% !.&.( SENTENCIA Ac(or: %$) Oco% Moro
En la acción pública de inconstitucionalidad incoada por el ciudadano Benjamín Ochoa Moreno contra la norma en re!erencia" I ANTECEDENTES
#" La demanda $ue dió origen a este proceso !ue recibida en la %ecretaría de esta &orporación el #' de (ebrero de #))* +!olio #, del cuaderno principal correspondi.ndole el número /-001" *" El *0 de !ebrero del presente a2o pasó el e3pediente al despacho del Magistrado 4onente con in!orme secretarial" 1" El te3to acusado por el demandante doctor Benjamín Ochoa Moreno es el $ue a continuación se transcribe5 ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION LEY #8 DE ,989 ;Ar.* 2,<
Normati6o del 4resupuesto 7eneral de la Nación
El &ongreso de &olombia D E C R E T A:
+""" Artículo ),5 Las entidades territoriales de los órdenes departamental intendencial comisarial distrital 8 municipal en la e3pedición de sus códigos !iscales o estatutos presupuestales deberán seguir principios análogos a los contenidos en la presente Le8" +""" /ada en Bogotá /"E" a El 4residente del honorable %enado de la 9epública AN&:;A9 LO4E; LO4E; El 4residente de la honorable &ámara de 9epresentantes (9AN&:%&O er arts" de la &onstitución derogada 8 #D' de la 6igente" ,"," &uarto argumento5 La Le8 1' de #)') a juicio del actor e3hibe una incoherencia insubsanable entre su título 8 su contenido principalmente el de su
artículo ), 8 6iola por este concepto el artículo )* de la &arta política derogada +#C) de la &onstitución 6igente" D" El Magistrado 4onente admitió la demanda mediante auto del , de maro del presente a2o 8 en dicha pro6idencia ordenó !ijar en lista e!ectuar las comunicaciones de le8 al 4residente de la 9epública 8 al 4residente del &ongreso comunicar la iniciación del proceso al Ministro de ?acienda 8 &r.dito 4úblico al .c% $ue los $ue esa le8 contieneH" +&oncepto del /octor ?ugo 4alacios Mejía sin negrillas en el original" (olio ,' del e3pediente" ##"D El /octor 4alacios Mejía trata así el tema crucial de la autonomía territorial !rente a la uni!ormidad de las regulaciones presupuestales5 HEn cuanto a las normas presupuestales relacionadas con las entidades territoriales solo resta mani!estar $ue &olombia es según el artículo # de la &onstitución una república unitaria 8 $ue en consecuencia no es de e3tra2ar $ue muchas de las !acultades $ue la &arta acuerda a las entidades territoriales ha8an de ejercerse con sujeción a la le8" Ello era así antes de la re!orma de #))#I entonces a mi juicio tales entidades podían dictarse normas orgánicas en materia presupuestal 8 de hecho muchas lo hacían aun$ue la &onstitución no lo dijera en !orma e3presa" El artículo ' del /ecreto *), de #)1 contenía un mandato similar al del artículo ), de la Le8 1' de #)')" H&on la &onstitución de #))# aun$ue aparece de modo e3plícito la !acultad de dictar normas orgánicas presupuestales en las entidades territoriales se hace e3plícito tambi.n el deber de ajustar .stas a lo $ue disponen la &onstitución 8 la le8 como resultado de lo dispuesto en los artículos 1D1 8 1D*" HEncuentro mu8 con6enientes los mandatos constitucionales $ue tienden a uni!icar en todo el país los principios 8 procedimientos en materia hacendística 8 presupuestal" +"""" La autonomía de las entidades territoriales debe mani!estarse en sus decisiones sobre el monto 8 la administración de los impuestos $ue la le8 ha hecho su8os 8 en el manejo de las rentas $ue la Nación les cede o traspasa así como en la orientación del gasto público" 4ero las normas sobre preparación aprobación 8 ejecución del presupuesto deberían ser comunes en alto grado entre las di6ersas entidades 8 entre estas 8 la Nación"H +&oncepto del /octor ?ugo 4alacios Mejía !olios D* 8 D1 del cuaderno principal" ##"C Esta autonomía tendría en concreto el siguiente ámbito5 HLos artículos 100 numeral D 8 1#1 numeral D dejan entender $ue el &onstitu8ente $uiso $ue Asambleas 8 &oncejos conser6arán cierto grado de discrecionalidad dentro de la le8 al e3pedir las normas orgánicas de sus respecti6os presupuestos" 4ero en la práctica ante la imposibilidad de encontrar un criterio objeti6o para
medir grados de generalidad o especialidad $uedará en manos del &ongreso decidir cuanto poder entrega a las Asambleas 8 &oncejos en esta materiaH +concepto del /r" 4alacios Mejía !olio ,1 del cuaderno principal" Más adelante el e3perto precisa" H=anto el artículo 100 numeral D como el 1l1 numeral D disponen $ue corresponde a las Asambleas 8 &oncejos respecti6amente dictar las normas orgánicas del presupuesto en cada entidadI dichas atribuciones deben entenderse en concordancia con el artículo 1D* 8a citado $ue no solo es más especí!ico sino $ue es posterior 8 con el artículo *' cu8o numeral 1 dispone $ue las entidades territoriales deben administrar sus recursos dentro de los límites de la &onstitución 8 la le8J"H +&oncepto del /r" 4alacios Mejía !olios * 8 1 del cuaderno principal" ##" (inalmente el e3perto conclu8e5 HD %c&r'o co *%! o1..o! & 1&! %rr.% *o! 1r.c.1.o! '.rc(r.c! & ' .!1.r%r *o! !(%(&(o! or.co! ' *o! '1%r(%$(o! + $&.c.1.o! !o %( (o'o *o! & co(. * T)(&*o II ' *% Co!(.(&c.> D!1&! *o! & .'.& *% *+ or.c%H +&oncepto /r" 4alacios Mejía !olios D0 del cuaderno principal sin negrillas en el original" #*" El e3-Ministro de ?acienda 8 &r.dito 4úblico /octor 9odrigo LLorente Martíne reconocido e3perto en los temas de ?acienda 4ública 8 4resupuesto aportó un pro!undo estudio $ue en líneas generales coincide con lo e3presado por el /octor 4alacios Mejía 8 $ue puede leerse a !olios C# a 0 del cuaderno principal" Es procedente traer a colación su aporte en cuanto a la e6olución de los principios constitucionales sobre presupuesto $ue aparece en los !olios C, a C) del cuaderno principal 8 $ue se reproducen a continuación5 HE6olución de los principios constitucionales sobre presupuesto " HEste es un tema mu8 amplio 8 por la bre6edad del tiempo in!ortunadamente solo puedo re!erirme a .l de manera tangencial transcribiendo lo $ue sobre el particular escribí en un artículo $ue lle6a como título J=res semanas como constitu8enteJ $ue !ue publicado en el número ##D de la 7aceta &onstitucional de !echa #C de ' ,99,
La &onstitución de #))# introdujo cambios !undamentales en el r.gimen territorial" Este pasó de un es$uema con centraliación política 8 descentraliación administrati6a donde el .n!asis estaba en lo nacional 8 la descentraliación era una mera t.cnica de administrar a un sistema de autonomía para las entidades territoriales sin perder de 6ista la unidad del Estado" Así lo reconoce el art" # de la nue6a &onstitución" 4or eso dijo ?elena ?errán de Monto8a en la Asamblea Nacional &onstitu8ente5 H&olombia tiene $ue ser un Estado autonómico lo cual en manera alguna se opone a $ue sea una república unitaria" +""" ?ablo deliberadamente de autonomía dejando de lado la descentraliación por$ue lo $ue ambiciono para nosotros es un Estado autonómico no meramente descentraliado" Entiendo $ue el 6ocablo
descentraliación implica o da por supuesto $ue el origen del poder su sede natural 8 ob6ia es el centro pero por un acto de generosidad de larguea es desdoblado para $ue llegue hasta la peri!eria" H4ara mi el poder del Estado debe mani!estarse en todas sus !ormas en cada lugar del territorio tanto en el centro como en el más apartado con!ín"H +7"&" N #) pág" " En el campo económico la Asamblea Nacional &onstitu8ente tambi.n introdujo modi!icaciones sustanciales al r.gimen constitucional anterior re6ersando la tendencia de otorgar poderes cada 6e ma8ores al 4residente en materias económicas" A di!erencia de la 9e!orma de #)C' $ue tenía un marcado sesgo centralista 8 otorgaba preponderancia al Ejecuti6o la &onstitución de #))# !ortaleció al &ongreso Nacional 8 creó nue6as autoridades como la '* E!(%'o
El !ortalecimiento de la unidad al cual alude el preámbulo de la &onstitución no es el de la 6ieja concepción de unidad como sinónimo de centralismo" La unidad nacional de &olombia si bien es una realidad jurídica 8 política reconocida por el derecho internacional ha estado en peligro en los últimos die a2os por las tensiones e3tremas a $ue se ha 6isto sometido el país 6íctima de las 6iolencias más disímiles pero concurrentes 8 del absoluto marginamiento de e3tensas capas de la población así como del aislamiento de la pro6incia" Esa es la raón para !ortalecer la unidad desde la di6ersidad mediante el reconocimiento de la 6ariedad biológica política jurídica territorial religiosa" Es la concepción de la unidad como el todo $ue necesariamente se integra por las partes 8 no la unidad como blo$ue monolítico" El carácter unitario de la Nación colombiana es la consecuencia lógica del propósito enunciado en el preámbulo $ue se trató en el aparte anterior" En uno de sus pro8ectos de acto re!ormatorio de la &onstitución Alberto ;alamea a!irmaba5 H%omos con e6idencia una Nación 8 la Nación históricamente ha adoptado la !orma republicana de gobierno" %omos además una Nación unitaria $ue a pesar de di!icultades sin cuento 8 a tra6.s de una larga historia de luces 8 sombras sigue siendo sinti.ndose 8 llamándose &olombia" G el gentilicio colombiano ha
ad$uirido 8a una categoría irrenunciable +""" No importan las di!erencias de matices ni 6ariedades el colombiano es una unidad 8 la Nación es resueltamente unitaria dentro de una di6ersidad regional estimulante pero no disgregante"H +;ALAMEA A&O%=A A&O%=A Alberto" 4ro8ecto de Acto 9e!ormatorio de la &onstitución 4olítica de &olombia N 1D +artículo # de la &onstitución" 7aceta &onstitucional N *# pág "" %e coincide con el ilustre constitu8ente en $ue las !ormas republicana 8 democrática de la Nación han estado históricamente presentes como lo ha estado la unidad de la misma sal6o en el interregno del periodo !ederal $ue progresi6amente a!ianaron las constituciones de #'D1 #'D' 8 #'C1" =ambi.n =ambi.n se e3presa la unidad en la necesaria sal6aguarda de la integridad territorial" Este !in del Estado reconocido en el artículo * de la &arta 4olítica es la aplicación de lo a!irmado en el 4reámbulo 8 en el art" # sobre la !orma unitaria $ue se acordó mantener" Al respecto dijo el constitu8ente $.co *% Co!(.(&c.> ' ,99,
La 9e!orma &onstitucional de #)C' culminó un proceso de traslación de !acultades de regulación de la economía al 4residente" La actual constitución ha re6ersado esa tendencia" En concreto lo $ue se hio en la Asamblea Nacional &onstitu8ente !ue traspasar !unciones económicas radicadas en cabea del 4residente al &ongreso 8 notoriamente a la A eran iguales al )' de lo recaudado por las entidades territoriales +Misión para la /escentraliación 8 las (inanas de las Entidades =erritoriales:n!orme (inal op" cit" pág" *0" Esto signi!ica $ue las entidades territoriales antes de la e3istencia de las normas analiadas 8a dependían de las trans!erencias para obtener la mitad de sus recursos disponibles" Otra !uente de ingresos la proporcionan las regalías $ue produce la e3plotación de recursos naturales no reno6ables" El art" 1C0 reconoce el derecho $ue tienen los /epartamentos 8 Municipios donde tiene lugar tal e3plotación a una participación en esas regalías" :gualmente tienen derecho las demás entidades territoriales a participar en esos ingresos por la 6ía de su participación en el !ondo nacional de regalías $ue reglamentará el &ongreso +art"1C#" %e trata de una medida de e$uidad $ue ni6ela 8 mejora la situación de entidades territoriales pobres en recursos naturales" Fna tercera 6ía para la obtención de recursos $ue permitirá el a!ianamiento de las políticas de descentraliación 8 la obtención de grados de 6erdadera autonomía es la nue6a !acultad $ue tienen las entidades territoriales de !inanciarse mediante la emisión de títulos 8 bonos de deuda pública +art" *)D &"4"" En la misma norma se pre6. otro mecanismo !inanciero consistente en la obtención por parte de los municipios 8 departamentos de cr.dito e3terno" 4# A&(oo$)% *% HCo!(.(&c.> Eco>$.c%H: 1*%%c.> + 1r!&1&!(%c.>
(rente al principio de la unidad en lo económico tambi.n pueden encontrarse elementos autonómicos instituciones concebidas para dar autonomía económica
a las entidades territoriales" Ga se 6ieron los mecanismos especiales distintos de las rentas tributarias 8 no tributarias $ue los departamentos 8 municipios tienen a su alcance 8 se encontró $ue el principal instrumento a la mano de las autoridades locales es el situado !iscal cu8as trans!erencias están reguladas por los arts" 1DC 8 1D de la &onstitución" En este punto cabría recordar lo dicho sobre la nue6a !acultad concedida a los departamentos 8 municipios de recurrir a la emisión de bonos 8 títulos de deuda pública 8 a obtener cr.ditos en el mercado !inanciero internacional" En este caso como en el de planeación 8 en el de presupuestación el grado de autonomía concedido estará sujeto a la le8 tal como lo prescribe el art" *' de la &onstitución con un alcance semejante al establecido por la &arta Europea de Autonomía Local" %e busca e6itar un crecimiento desordenado de la deuda municipal 8 departamental sin medios di!erentes de los $ue pro6engan del erario nacional" Bajo el imperio de la anterior &onstitución la &orte %uprema 8 la doctrina sostenían $ue los /epartamentos 8 Municipios carecían de capacidad impositi6a propia" La &orte en sentencia del * de junio de #)# con ponencia de 7uillermo 7onále &harr8 a!irmó $ue Hno puede pues hablarse de autonomía ni aún relati6a en materia impositi6a pues las entidades seccionales $uedan sometidas a los t.rminos de la Le8 en todos los aspectos de la tributación $ue se autoriceH" +&"%" N *, #)# p" C##" %egún la &onstitución 4olítica los departamentos 8 municipios podrán !ijar los principales aspectos de sus tributos respetando desde luego el marco gen.rico de la le8 pues si bien el numeral 1 del art" *' les permite establecer los tributos necesarios para cumplir sus cometidos todo lo deben hacer de acuerdo con la &onstitución 8 en segundo t.rmino de con!ormidad con la le8" Esta sujeción a la le8 se reitera en los artículos 110-C 8 1#1-, de la &"4 con lo cual $ueda claro $ue se trata de autonomía !iscal 8 no de soberanía !iscal" 4#, P*%%c.>
El artículo *)' de la &onstitución de #))# e3presamente otorga autonomía a los departamentos para la plani!icación 8 promoción del desarrollo económico 8 social de sus economías 8 territorios Hen los t.rminos establecidos en la &onstitución"H &on todo la sujeción a la le8 persiste 8a $ue las asambleas deben e3pedir los planes de desarrollo económico 8 social de acuerdo con lo $ue disponga la le8 +arts" 100-* 110-11 10D-, &"4"" Otro tanto ocurre con los municipios donde se presenta una dinámica semejante5 iniciati6a del alcalde +1#D-D competencia del concejo +1#1-* 8 sujeción a la le8 +1##" Lo $ue interesa a este respecto es reconocer un grado de autonomía para plani!icar $ue se e3presa en el hecho de ser todo el procedimiento de competencia local 8 seccional con parámetros !ijados por la le8" Obs.r6ese como la plani!icación en estos ni6eles está e!ecti6amente en manos de las autoridades locales 8 la injerencia e3-ante del ni6el central se limita a la !ijación de las pautas generales"
La 6inculación con el 4lan Nacional de /esarrollo es obligatoria por mandato del inciso segundo del artículo 11) $ue establece la necesaria concertación de los planes de las entidades territoriales los $ue están compuestos por una parte estrat.gica 8 un plan de in6ersiones a semejana del plan $ue se elabora en lo nacional" En páginas anteriores se describió el sistema de planeación de la nue6a &arta haciendo .n!asis en su carácter uni!icador" =ambi.n se dijo $ue el dise2o del nue6o sistema de planeación se estructura de Habajo hacia arribaH" Las autoridades nacionales de planeación deben oír 8 tomar en consideración las necesidades 8 puntos de 6ista locales" La e6aluación de gestión 8 resultados de los planes 8 programas de los /epartamentos 8 Municipios la harán las autoridades /epartamentales de planeación" Nótese $ue la injerencia de los organismos nacionales se circunscribe de manera general a establecer los sistemas de e3amen de la gestión 8 de los resultados +art" 1,1 &"4" pudiendo hacer e6aluaciones tanto a municipios como a departamentos de manera selecti6a" Los artículos *)' 8 1,, de la &onstitución son los soportes de la autonomía de las entidades territoriales en materia de planeación" 4#2 A&(oo$)% + '!c(r%*.?%c.> $%(r.% 1r!&1&!(%*
La nue6a &onstitución erige en norma de rango supremo la e3istencia de disposiciones /epartamentales 8 Municipales $ue regulan el proceso 8 los principios presupuestales de los respecti6os órdenes territoriales" La ma8oría de los pro8ectos presentados ante la &omisión :: encargada de los asuntos territoriales acogían el es$uema con6encional de una Le8 Orgánica $ue aporta los principios presupuestales 8 de normas de las entidades territoriales $ue simplemente aprueban el presupuesto de rentas 8 gastos" La no6edad de un sistema orgánico presupuestal descentraliado aparece en la 7aceta &onstitucional a partir del número '0 donde obra a páginas * a # el :n!orme 4onencia para primer debate en plenaria de la Asamblea Nacional &onstitu8ente" En el Ane3o # correspondiente al articulado $ue !ue aprobado en la &omisión %egunda se dice5 HD" /ictar las normas orgánicas del presupuesto 8 e3pedir anualmente el presupuesto de rentas 8 gastos"H +&oncejos Municipales" Más adelante +página ## se precisa $ue el &onsejo /epartamental $ue sería la corporación de elección popular $ue reemplaaría - según este :n!orme-4onencia a las Asambleas /epartamentales tiene entre sus !unciones la de5 HD E3pedir las normas orgánicas del presupuesto departamental 8 el correspondiente presupuesto anual de rentas 8 gastos del departamento"H
En la memoria del articulado propuesto $ue constitu8e el Ane3o N , nada se dice sobre estos artículos en particular" El análisis de los te3tos constitucionales deberá entonces prescindir en este punto concreto de m.todos historicistas para utiliar en cambio una metodología sistemática" El Art" 100-D de la &arta 4olítica consagra en !a6or de los /epartamentos las dos !unciones presupuestales básicas5 a la e3pedición de normas orgánicas $ue contengan principios 8 procedimientos 8 b la e3pedición de la ordenana anual de presupuesto" Es importante reiterar $ue el 7obernador tiene la iniciati6a para proponer tanto las ordenanas anuales de presupuesto como las ordenanas orgánicas del presupuesto /epartamental +último inciso del art" 100" En la es!era municipal el art" 1#1-D consagra las mismas !acultades para el concejo entregándole así la totalidad del proceso presupuestario local pero a di!erencia de lo $ue ocurre en el ámbito departamental los alcaldes sólo conser6an la iniciati6a respecto de los pro8ectos de presupuestos anuales +1#D-D &"4"" J Ar(.c&*%c.> ' *o! 1r.c.1.o! rc(or!
Antes de tratar la materia orgánica presupuestal como un sistema dentro de nuestro ordenamiento constitucional es preciso entender cómo se articulan los principios aparentemente opuestos de la unidad 8 la autonomía" =anto la unidad de la 9epública como la autonomía de las entidades territoriales $ue la integran constitu8en principios !undamentales del ordenamiento constitucional $ue necesariamente han de ser obser6ados al decidir cual$uier materia $ue in6olucre al mismo tiempo intereses Nacionales e intereses 9egionales /epartamentales o Municipales" El !enómeno presupuestal es una de tales materias" Los principios de unidad 8 de autonomía están presentes tanto en la &onstitución en general como en las disposiciones económicas !undamentales de la misma" La con!rontación de estos dos principios aplicada al tema del presupuesto 8 de sus normas orgánicas tiene la 6irtud de entrelaar el tema de lo territorial en la &onstitución con el de la hacienda pública en su aspecto cuantitati6o" A pesar de todas las carencias ha e3istido desde el siglo @:@ un núcleo de Estado unitario colombiano $ue ha tenido desde los primeros a2os de la 9epública una e3presión jurídica mu8 compleja una administrati6a modesta como lo han sido tambi.n sus mani!estaciones económicas 8 comerciales" &olombia ha e3istido como unidad política geográ!ica 8 jurídica antes de la &onstitución de #))# 8 esta unidad !ue la $ue permitió la con6ocatoria a la Asamblea Nacional &onstitu8ente" %obre la !orma de Estado ase6era el constitu8ente 7usta6o ;a!ra 9oldán uno de los partidarios más ac.rrimos de la autonomía5
HLa &onstitución Nacional debe de!inir el modelo global de ordenamiento territorial colombiano" +"""" La ma8or cercanía al unitarismo o al !ederalismo depende del grado de autonomía del grado de descentraliación 8 sobre todo de competencias para legislar 8 administrar justicia $ue tengan las entidades subnacionales" En este sentido 8a la ANA& aprobó en primer debate adoptar en &olombia una !orma de estado unitario pero con descentraliación 8 autonomía de las entidades territoriales" +"""" Este in!orme parte pues de este supuesto"H +7"&" N '0 pág 1" Esta &orte coincide con el jurista ;a!ra 9oldán en su admisión de la realidad del Estado unitario por su e3istencia pre6ia a la nue6a &onstitución 8 por el hecho de haber reiterado la Asamblea Nacional &onstitu8ente ese carácter" %i la unidad antecede a la &onstitución 8 se re!uera en ella no ocurre lo mismo con el principio de la autonomía de los entes territoriales" 9epresenta la autonomía un concepto nue6o históricamente posterior al de unidad 8 necesariamente 6inculado con este en cuanto coe3iste con .l 8 en cierta medida lo presupone" Lo unitario es tan esencial para la aplicación del nue6o r.gimen de autonomía territorial como puede ser el principio democrático del cual tambi.n toma elementos la idea de autonomía en la &onstitución" &omo se ha 6isto .sta se constru8e gracias a dos mecanismos" /e una parte la autodeterminación en materias determinadasI por la otra la limitación de la misma autodeterminación $ue bien puede pro6enir de la materia misma la &onstitución o la le8" %ería errado entender los principios de autonomía 8 de unidad como elementos contrarios $ue se anulan mutuamente" /e ser así cual$uier mo6imiento autonómico lle6aría a la disgregación del Estado nacional sea en una !ederación suelta ora en un conjunto de territorios desligados 8 autár$uicos" Esto constituiría una gra6e e$ui6ocación por$ue en el actual periodo histórico el Estado-Nación sigue siendo el modelo básico de ordenamiento territorial a pesar de los pasos hacia mercados comunes 8 espacios económicos supranacionales $ue se adelantan con .3ito 6ariable en Europa 8 en otras regiones del mundo" Lo autónomo e3presión de intereses 8 de necesidades limitadas en el espacio cone3os con los intereses de la Nación pero de menor alcance 8 complejidad debe e3plicarse como poder limitado $ue al mismo tiempo es parte necesaria del conjunto nacional" /e ahí la necesidad de articular los intereses nacionales con los autónomos" 4ara lograrlo es preciso establecer algunas reglas de solución de posibles con!lictos entre los intereses territoriales 8 el inter.s nacional así como encontrar los límites de cada uno de ellos lo $ue ser6irá para barruntar la línea di6isoria entre lo unitario 8 lo territorial autónomo" J, Pr.$r% r*% ' !o*&c.> ' co6*.c(o!
&uando se a!irma $ue el inter.s nacional 8 los intereses autónomos territoriales son articulables 8 no en!rentados se está se2alando $ue no es posible desmembrar la unidad de la república +jurídica política !ísica como solución a la problemática $ue nace del entrecruamiento de competencias" Este !enómeno
puede dar lugar a la coe3istencia de competencias paralelas $ue serán ejercidas independientemente en sus propios campos o a un sistema de competencias compartidas $ue se ejercerán de manera armónica" No obstante si el entrecruamiento lle6a a contradicciones e6identes se pri6ilegiará el inter.s $ue concentre el ma8or 6alor social" Entre el inter.s de un ente territorial 8 el inter.s general de toda la Nación mediará el principio de la jerar$uía $ue e6ita la inde!inición 8 la contradicción de poderes" En este orden de ideas se aceptará como dominante el inter.s local $ue tenga una r.plica distante en la es!era de lo nacional" 4re6alecerá en principio el inter.s general cuando la materia en la $ue se e3presa la contradicción ha8a sido tratada siempre en el ni6el nacional o siendo materia compartida entre las instancias locales 8 el poder central corresponda a a$uellas en las cuales el carácter unitario de la república se e3presa abiertamente dejando a los poderes locales competencias residuales condicionadas a lo $ue se decida 8 realice en el ámbito nacional" J2 S&'% r*% ' !o*&c.> ' co6*.c(o!
%i la primera regla hace .n!asis en el aspecto $ue resulta dominante esta nue6a regla se orienta a preser6ar los e3tremos del con!licto sin anular la solución anterior" El primer elemento de la regla hace relación a todo a$uello $ue signi!ica homogeneidad trátese de políticas económicas de los derechos básicos reconocidos o de la aplicación de las le8es +igualdad !ormal ante la le8" 4or la 6ía de re!orar elementos homog.neos se logra la unidad" /entro de la t.cnica de la estandariación se ubican los principios generales de las di6ersas materias $ue serán compartidas por los órdenes Nacional /epartamental 8 Municipal" Las bases de dichas materias las directrices $ue se2alarán los procedimientos a seguir tendrán origen en las autoridades nacionales en reconocimiento a su ma8or capacidad en t.rminos de recursos humanos !ísicos jurídicos pero sobre todo por$ue esas autoridades nacionales actúan a partir de una perspecti6a general" Ninguna administración local puede en cambio e3hibir una moti6ación común a todos ni desprenderse de sus condicionantes locales" Al con!erirse a las autoridades centrales de la república el monopolio de la e3pedición de las bases los principios 8 las directrices se está poniendo en práctica el principio de la igualdad" Esta regla es e3presión de tal principio pues en!atia lo $ue es común denominador $ue se incorpora en reglas de derecho $ue !ijan bases 8 directrices sin anular las di!erencias" Las bases generales admiten la e3istencia de e3cepciones o de modalidades locales" La igualdad consagrada en
el artículo #1 no e3clu8e las di!erencias sino las discriminaciones esto es las distinciones arbitrarias" El segundo elemento de la regla hace re!erencia a la di6ersidad independientemente de su origen territorial racial económico 8 político" Lo di6erso lle6a a lo especí!ico 8 a lo plural 8 se presenta como el complemento obligado de todo lo $ue ha8 de unitario en la 6ida social" A$uello $ue se predica de la pluralidad !rente a la unidad se puede decir de lo especí!ico de lo 4ro6incial /epartamental 8 Municipal !rente a lo nacional de lo microeconómico !rente a lo macroeconómico" No se concibe 8a a la unidad a lo nacional como lo único $ue e3iste o $ue tiene rele6ancia" %in embargo se debe reconocer a lo unitario-homog.neo el 6alor aglutinante $ue lo distingue de la posición de los demás estratos" Además lo nacional $ue como se 6io tiene el monopolio de lo general 8 abstracto está a cargo de materias $ue no podrían tenerse por un agregado de lo local" La dirección de las relaciones internacionales 8 el manejo de la banca central son ejemplos $ue sir6en para ilustrar el aserto" Lo unitario superior por su alcance por ser la integración sustancial de los di!erentes elementos 8 comprender materias sólo a .l reser6adas no puede comprimir hasta la e3tinción el derecho de lo autónomo a e3presarse en el manejo de sus propios asuntos o de lo di6erso a hacer 6aler su di!erencia sacudi.ndose de la homogeneidad o de lo especí!ico a seguir un curso 8 un desarrollo $ue sin negar las pautas generales pueda crear un ámbito propio" Estas son las ideas $ue se encarnan en los artículos #0 #C #' #) 0 inciso * #D inciso * ) inciso * de la &arta 4olítica $ue bien pueden considerarse como mani!estaciones de la di6ersidad cu8a super6i6encia constitu8e aplicación del principio de la prohibición del 6aciamiento de competencias $ue de manera general se concibe como el límite del elemento dominante $ue no podrá serlo hasta el punto de anular la autonomía 8 coartar sus legítimas e3presiones" J# Trcr% r*% ' !o*&c.> ' co6*.c(o!
Los principios e3puestos +jerar$uía prohibición de 6aciamiento de competencias tienen una especial trascendencia en materias económicas una de cu8as e3presiones se mecla en este proceso con la malla territorial" La tercera regla de solución pone de presente $ue en materias económicas se intensi!ica el alcance 8 peso de lo unitario" A contrario sensu las debilidades del elemento autónomo se e3acerban cuando se trata de lo económico" En el ámbito económico el principio de la unidad es esencial para e6itar la desintegración 8 la dis!uncionalidad del sistema" La administración de recursos escasos re$uiere de un manejo coherente 8 de una 6isión $ue sobrepase el corto plao" En materia económica como se 6io e3iste una tendencia cohesionante mu8 !uerte más e3actamente una necesidad de unicidad mu8 marcada" /e ahí $ue el principio de la jerar$uía será tambi.n el $ue tenga aplicación pre!erencial"
J4 C&%r(% r*% ' !o*&c.> ' co6*.c(o!
Esta regla se ocupa de la delimitación de competencias en !unción del inter.s económico 8 territorial sub8acentes" A cada es!era de acción económica corresponderá una competencia" /e este modo será nacional la competencia para imponer tributos a todos los habitantes del territorio o la competencia para suscribir contratos de empr.stito para ali6iar un d.!icit !iscal nacional" %erá departamental la competencia para contratar las obras de acueducto $ue sir6e a tres de sus municipios" La competencia $ue se asigne siguiendo esta metodología deberá ser e3clusi6a en lo posible" JJ Lo! *)$.(!
%e hará re!erencia en los párra!os siguientes a los límites de las !ueras en tensión +lo unitario !rente a lo autónomo" Este análisis permite entender la e3tensión real de las es!eras de acción nacional 8 local" /e manera general lo unitario en los asuntos $ue puedan tener incidencia nacional prima sobre lo autonómico en raón de la necesaria coordinación $ue tiene $ue ejercer 8 por su carácter preeminente para la 6ida social en su conjunto" %in embargo no puede e3pandirse la competencia nacional al punto de anular o reducir incon6enientemente las competencias locales" Este resultado sería abiertamente contrario al espíritu 8 te3to de los artículos # 8 * de la &arta (undamental" 4or eso es necesario precisar hasta dónde puede llegar teóricamente la competencia nacional" Autonomía como se e3presó es el manejo de los propios asuntos por autoridades elegidas por su!ragio uni6ersal en la entidad territorial respecti6a 8 bajo el escrutinio de los residentes a $uienes se aplicarán esas medidas" La materia Hpropia rele6anteH de manera directa para cada localidad es límite de la competencia unitaria" Fna primera limitación apunta a la e!iciencia en el manejo de ciertos asuntos" La es!era territorial $ue con un criterio objeti6o pueda desplegar ma8or e!iciencia en una cierta materia es la llamada a asumir la respecti6a competencia" E3isten asuntos $ue por su misma naturalea pertenecen al ni6el nacional5 regulación de la na6egación a.rea o marítima de!ensa nacional cambios moneda cr.dito comercio e3terior relaciones internacionales control de la acti6idad !inanciera 8 bursátil etc" %i se con!iere a las autoridades locales el manejo de los asuntos de su respecti6a entidad territorial es lógico $ue las autoridades nacionales - hasta ho8 omnipresentes - se retiren a un segundo plano para adoptar una posición de a8uda 8 de reemplao potenciales" Esta nue6a actitud del Estado central obedece al principio de HsubsidiariedadH consagrado en el segundo inciso del artículo *'' de la nue6a &arta 8 tiene dos !ormas de e3presarse"
El principio de la subsidiariedad en su 6ariante positi6a signi!ica $ue la comunidad o entidad más amplia debe apo8ar a a$uella de menor alcance" El inciso del art" 1CD de la &onstitución así como el inciso segundo del 1C constitu8en ejemplos de la utiliación de la subsidiariedad positi6a" La subsidiariedad cabe asimismo interpretarla como la prohibición de inter6enir en los asuntos locales a menos $ue sus autoridades se 6ean impotentes para realiar determinada tarea" La premisa básica será la de respetar la capacidad de acción de Municipios 8 /epartamentos de modo tal $ue sólo cuando no puedan objeti6amente en!rentar satis!actoriamente una acti6idad entrará a actuar el órgano nacional" Es igualmente importante determinar los límites de las nue6as !unciones 8 libertades concedidas a los entes territoriales" Está en principio !uera de los límites de la competencia de un ente territorial a$uella actuación $ue a!ecte negati6amente a otros entes territoriales incluso a los municipios comprendidos dentro de su propio territorio si se trata de un departamento" El e!ecto negati6o debe ser e6idente 8 considerable 8 en el caso de materias económicas se re$uiere $ue no se trate de meras !luctuaciones ordinarias del mercado" Esta limitación se haría e3tensi6a a a$uellos actos $ue signi!i$uen un da2o para toda la Nación" Establecida la necesidad de unidad jurídica política 8 territorial por el artículo # de la &arta (undamental la sal6aguarda de esa cohesión debe ser un !actor $ue se e3prese en toda acción de Estado" 4or eso no podrá ejercerse competencia autónoma alguna $ue ilegítimamente la 6ulnere" La de!ensa de la unidad es predicable en materias económicas por raones más bien desiderati6as" En &olombia el Estado-aparato es pe$ue2o en relación con las necesidades de sus ciudadanos 8 el territorio $ue debe abarcar" El Estado-Nación debe auspiciar una economía robusta donde e3ista un mercado de bienes ser6icios 8 capital !luidos 8 sin barrera alguna dentro de los límites nacionales" Los actos políticas 8 abstenciones de las entidades territoriales $ue impidan la consolidación de ese mercado nacional o $ue obstaculicen el libre trá!ico de bienes personas 8 capitales está !uera de la órbita de la autonomía $ue admite el numeral * del artículo *' de la &arta" 5 Ar(.c&*%c.> &.'%'-%&(oo$)% *o 1r!&1&!(%*
%e enunciaron 8a los mecanismos de articulación entre el principio de la unidad 8 el de autonomía 8 los límites de ambos $ue permiten de!inir la e3tensión de sus respecti6os campos" A continuación se presentará el enlace de estos dos principios en la materia presupuestal" 5, E* 1roc!o 1r!&1&!(%* * co((o ' *% %&(oo$)%
El tema presupuestal es uno de a$uellos $ue necesariamente propicia áreas de concurrencia 8 por ende supone una labor pre6ia de coordinación" 4ara su tratamiento ha8 $ue partir de la e3istencia de tres ni6eles de hacienda pública" La hacienda central o nacional la hacienda seccional o departamental 8 la hacienda local o municipal" La nue6a &onstitución reconoce a las entidades territoriales una autonomía !inanciera limitada +art" *'-1 &"4"" La situación de estas haciendas seccionales 8 locales no es estática" %e oscila entre la 6ieja posición de ap.ndice de la hacienda central 8 la 6erdadera autonomía hacendística $ue está por nacer 8 $ue en lo presupuestal se re!leja en la aparición de nue6as !unciones" %e impone la necesidad de pensar en una rede!inición de la ecuación tradicional en la cual las !unciones de estabilidad crecimiento pro6isión 8 reparto de bienes 8 !ondos en todo el territorio son competencia e3clusi6a o casi e3clusi6a de la hacienda central en tanto $ue las haciendas locales se reducen a !inanciar la prestación de los ser6icios tradicionalmente locales" A !olio ** del Ane3o N # del e3pediente /-0001 obra la ponencia para segundo debate del pro8ecto $ue se con6ertiría en la Le8 1' de #)')" Allí se dice5 H%e ha considerado necesario enmarcar en le8es orgánicas tanto el !uncionamiento del 4resupuesto 7eneral de la Nación como la plani!icación 8 programación del gasto público entre otros temas" E! & co & %$%! 6&c.o! (. &% corr*%c.> .%*: * 1r!&1&!(o co$o 1r!.> 6.%c.r% ' *% 6&c.> co>$.c% '* E!(%'oK + *o! 1*%! + 1ror%$%! co$o '.rc(r.c! ' 1o*)(.c% co$o !(r%(.%! 1%r% '!%rro**%r *o! 1ro1>!.(o! ' *% %cc.> &r%$(%* 6or$% cor(H" +E3pediente /-001 Ane3o #" !olio ** sin negrillas en el original" 4or su parte la &onstitución reitera la cone3ión planeación-presupuesto" El art" 1,* establece la sujeción de los presupuestos o!iciales a los planes de desarrollo" El art" 1,, prescribe $ue los organismos /epartamentales de planeación participarán en la preparación de los presupuestos de los Municipios en los t.rminos $ue se2ala la le8" El art" 1,C impone al gobierno nacional la debida correspondencia del presupuesto anual con el plan nacional de desarrollo" El art" 1D* !inalmente con!ía a la Le8 orgánica de presupuesto lo relati6o a la coordinación de los presupuestos nacional territoriales 8 de los entes descentraliados por ser6icios con el plan nacional de desarrollo" El gasto al e3cluirse el principio del e$uilibrio presupuestal se con6ierte en el elemento !undamental del presupuesto está íntimamente ligado con la contratación administrati6a $ue se nutre precisamente del gasto aprobado 8 $ue se debe programar 8 ejecutar teniendo al presupuesto de rentas 8 gastos como parámetro" 4or ello el artículo 1D* de la &arta 4olítica le asigna a la le8 orgánica de presupuesto la !unción de regular la capacidad de los organismos 8 entidades estatales para contratar" %e destaca entonces el carácter de procedimiento intermedio $ue e3hibe el presupuesto posterior al proceso de planeación pero anterior al proceso de gasto 8 contratación o!icial" Esto coloca el tema presupuestal en el coraón de la acti6idad económica del Estado"
El presupuesto sea Nacional /epartamental o Municipal se ha con6ertido en instrumento poderoso de manejo macroeconómico desempe2ando !unciones esenciales como las de disminuir el paro 8 !inanciar ser6icios sociales 8 públicos $ue de otra !orma serían inaccesibles al público" %u importancia 6a más allá de las acti6idades de !omento" &omo dice (ernando 9ojas +Economía &olombiana re6ista de la &ontraloría 7eneral de la 9epública N #)0-#)#5 H E* %!(o 13*.co ! r%*.'%' & !1o ' *% !oc.'%' (o'% & r6*% *% !(r&c(&r% + *% *>.c% ' *% %'$..!(r%c.> 13*.c% * '!%rro**o (rr.(or.%* *% or.(%c.> '* E!(%'o *%! .'%! 1o*)(.c%! 1r'o$.%(! *% r*%c.> '* E!(%'o + *% c.&'%'%)% + *% 1%r(.c&*%r =.c&*%c.> '* E!(%'o %* 1roc!o ' %c&$&*%c.> + '!%rro**oH +9ojas op cit p",0" En e!ecto el presupuesto al de!inir las metas de gasto e in6ersión !ijadas en el plan de desarrollo asume el carácter de instrumento de política económica" El presupuesto nacional está dirigido a hacer compatibles en el corto plao la política !iscal con las políticas monetaria cambiaria 8 crediticia 8 ser6ir de medida realista de los gastos del gobierno $ue inciden en la in!lación en la necesidad de contraer o liberar el circulante en la tasa de cambio 8 en los intereses" Además el tama2o del presupuesto está relacionado con el d.!icit !iscal 8 el endeudamiento e3terno del sector nacional" 4or ello se puede entender $ue en &olombia se imponga el principio de la unidad presupuestal !rente al de la autonomía presupuestal" El 4resupuesto Nacional 8 los principios $ue lo inspiran son de trascendental importancia para el rodaje económico de la sociedad" A su lado los presupuestos /epartamentales 8 Municipales han ad$uirido una rele6ancia innegable en la nue6a &onstitución" Ahora todos son parte de un mismo sistema de ingresos 8 gastos" El principio de la unidad de lo presupuestal nace de la realidad $ue constitu8e el manejo uni!icado de la economía o de la parte o!icial de la misma 8 de la e3istencia de unos !ines 8 objeti6os comunes a todos los presupuestos $ue se ponen en 6igor anualmente" El principio de la autonomía presupuestal en el lado opuesto o!rece a las entidades territoriales la separación !inanciera así sea nominal $ue es el inicio del proceso autonómico" Esta libertad relati6a se 6erá menguada en aras de conseguir una hacienda pública coherente coordinada en la cual la contabilidad los procedimientos de elaboración del presupuesto de aprobación ejecución 8 control del mismo respondan a patrones comunes" Estos presupuestos serán elaborados aprobados modi!icados 8 puestos en 6igor e3clusi6amente por autoridades del respecti6o ente" Es el re!lejo de un principio autonómico !undamental5 la e3istencia de las competencias propias" La e3istencia de .stas se deri6a de la necesidad de gestionar los propios asuntos pero no por mano ajena sino directamente por las autoridades elegidas popularmente para lo cual es preciso crear las competencias $ue enmar$uen la acti6idad de esas autoridades locales" En lo $ue concierne a lo presupuestal se tratará de un rango amplio 8 complejo de competencias $ue desagregadas se reducen a cuatro5 una primera competencia $ue es ejercida por el Ejecuti6o en la respecti6a entidad territorial de preparar presentar - 8 algunas 6eces - adicionar el presupuesto la
$ue se denominará gen.ricamente H1r1%r%c.> '* 1r!&1&!(oH" Le sigue en el tiempo el ejercicio de la segunda competencia consistente en discutir 8 aprobar el presupuesto $ue de manera general se llamará en adelante de H%1ro%c.>H 8 $ue corresponde e3clusi6amente al órgano de elección popular" Aprobado el presupuesto +8 sus adiciones si las ha8 6endrá una tercera !ase de cumplimiento de lo aprobado $ue se llamará a$uí H' c&c.>H coetánea con la cuarta !ase de co(ro* ejercida por el respecti6o órgano contralor" La preparación 8 presentación por signi!icar un conocimiento en detalle de las necesidades de la respecti6a administración es por su naturalea una !unción del órgano ejecuti6o $ue tambi.n tiene la 6ocación natural +necesaria para poner en ejecución el presupuesto" La !unción intermedia entre estas dos corresponde al órgano de elección popular 8 es una e3presión del principio democrático" La !unción de control corresponderá a 6arios órganos dependiendo del ángulo desde el cual se ejera" El control político del presupuesto lo ejercerá el órgano de elección popular desde $ue recibe el pro8ecto de presupuesto 8 hasta su !enecimiento" El !inanciero 8 económico los lle6ará a cabo el mismo ejecuti6o a todo lo largo del procedimiento presupuestal" (inalmente el !iscal será ejercido por el órgano contralor" %i la e3istencia de competencias propias $ue serán ejercidas por autoridades locales elegidas por los ciudadanos de la región departamento o municipio es la característica $ue se2ala la e3istencia de un ejercicio autónomo de la !unción presupuestal - o para el caso de cual$uier !unción - la aplicación de esa acti6idad a la asignación de !ondos para unas tareas especí!icas en pro6echo de los habitantes del territorio es el propósito último de todo el es$uema autonomista" A ese respecto cabe citar el Art" ) de la &arta Europea de Autonomía Local intitulado HLos recursos !inancieros de las Entidades localesH $ue a!irma en su numeral #5 HLas Entidades locales tienen derecho en el marco de la política económica nacional a tener recursos propios su!icientes de los cuales pueden disponer libremente en el ejercicio de sus competenciasH" %in recursos no ha8 posibilidad de realiar política autónoma alguna pero incluso aún disponiendo de los mismos la libertad $ue caracteria la situación autonómica sería anulada en caso de limitarse su destino" Este es un punto delicado en el $ue el balance o articulación debe hacerse con el ma8or cuidado pues la autonomía del gasto no signi!ica autar$uía en consideración a la necesidad de preser6ar la unidad económica" &orrelati6amente es necesario destacar las particularidades de lo $ue ha8 de unitario en la materia presupuestal para así articularlas con lo autónomo territorial en esa materia" Esta temática tiene relación directa con los mecanismos deri6ados de las necesidades de coherencia coordinación 8 supremacía del inter.s general" La unidad de presupuesto no se predica e3clusi6amente del presupuesto nacional" E3iste como se 6io una Hunidad de ingresos 8 gastosH" Esta realidad hace de los di6ersos presupuestos locales /epartamentales 8 del Nacional más un sistema $ue un conjunto heterog.neo de haciendas" Las herramientas para tornar
perdurable 8 operante esa unidad de ingresos 8 gastos deben apuntar a eliminar las tendencias indi6idualistas propias de las administraciones locales $ue las colo$uen en contra6ía de las e3igencias nacionales del denominador común de la política presupuestal territorial" %e dejó establecido $ue en &olombia impera un sistema jurídico-económico de unidad monetaria !iscal aduanera 8 cambiaria" Adicionalmente e3iste un sistema de plani!icación integrada" La economía al menos la estatal tiene un manejo centraliado $ue empeará a cambiar gradualmente a partir de la &onstitución de #))# a medida $ue se pro!undice el proceso autonómico" 4or esto se re$uiere de un mecanismo $ue coordine 8 uni!i$ue los presupuestos de los entes territoriales entre sí 8 con el presupuesto nacional" En su ausencia la unidad de las demás políticas corre peligro" La uni!icación puede adelantarse a tra6.s de dos 6ías" &oordinar la actuación local seccional 8 nacional mediante instancias administrati6as como se hio en la nue6a &onstitución para lograr la coordinación del proceso de planeación +6er arts" 11) inciso *I 1,0 incisos # 1 8 ,I 1,# 1,* 1,, o conseguir un ejercicio uni!orme de la respecti6a !unción +en este caso presupuestación apelando a la !ijación de unos principios 8 procedimientos comunes aplicables tanto a lo nacional como a lo territorial" La cohesión del sistema presupuestal asegura $ue un elemento más del sistema económico general est. trabajando al unísono en todo el territorio nacional" 4ero además de satis!acer esa necesidad gen.rica la cohesión presupuestal por 6ía de principios conlle6a bene!icios concretos nada despreciables" El primero de ellos consiste en e6itar des6iaciones anomalías o mutaciones en los presupuestos de las entidades territoriales" 4ara e6itar $ue las nacientes administraciones territoriales de elección popular se 6ean tentadas a emprender obras 8 tareas desmesuradas o carentes de !inanciación o $ue adopten principios presupuestales 8 contables incompatibles con los utiliados en toda la nación se impone la necesidad de respetar ciertos cánones de !uncionamiento en la materia" Esos principios comunes a todas las haciendas garantian tambi.n $ue las trans!erencias de la nación a las entidades territoriales tengan el uso para el cual están destinadas" La relación plani!icación-presupuestación se pondría en peligro de e3istir una independencia absoluta en materia presupuestal" %erían inútiles los planes Nacionales 8 /epartamentales de desarrollo 8 obras si las partidas se destinaran en una ma8oría a rubros especí!icos +prohibidos de manera general por el art" 1D) de la &arta 4olítica para el ámbito nacional" Las partidas asignadas a un Municipio se 6erían agotadas si .ste mismo desconoce la regla de no hacer erogaciones $ue no est.n incluidas pre6iamente en el presupuesto" %iendo el presupuesto el mecanismo !undamental para la identi!icación concreta de los gastos 8 la canaliación de los recursos e3istentes hacia los mismos se comprende $ue es un re$uisito a posteriori indispensable para poner en mo6imiento el es$uema $ue el sistema planeación se ha encargado de elaborar"
La delicada relación entre la anualidad $ue debe caracteriar a todo el sistema presupuestario 8 la realidad de la e3istencia de pro8ectos in6ersiones 8 necesidades multianuales se des6irtuaría de aplicarse el anualismo de manera literal por algún municipio o departamento con signi!icación económica en el concierto nacional" En el otro e3tremo del proceso de presupuestación se sitúa la contratación pública" La ine3istencia de un orden presupuestal homog.neo se prestaría a toda clase de anomalías" Es posible $ue la mera 6igencia de un código nacional de contratación sea un !reno para esta dis!uncionalidad pero los principios uni!ormes en materia presupuestal son una de!ensa más $ue con6iene mantener" Fna política coherente de gasto público es tal 6e el bene!icio !inal $ue produce la unidad de principios 8 procedimientos presupuestales" En el reciente proceso constitu8ente colombiano se encuentra este llamado igualmente urgente - a la coherencia del sistema económico $ue hace Antonio Gepes 4arra en su presentación titulada H4or una constitu8ente con compromiso socialH reproducida a páginas #D #C 8 # de la 7aceta &onstitucional N *C del jue6es *# de maro de #))#5 H4or otra parte la coherencia entre Municipios /epartamentos 8 Nación permitirá establecer un r.gimen de competencias para cada ente territorial !undado en el !irme con6encimiento de $ue al ni6el local deberá asignarse como responsabilidad todos a$uellos bienes 8 ser6icios $ue sean necesarios para garantiar la sana con6i6encia social" 4ara ello los /epartamentos 8 la Nación deberán !ortalecer su capacidad de !inanciación 8 co!inanciación asesoría 8 promoción de desarrollo 8 el ni6el local tendrá autonomía para ordenar el gasto 8 de!inir los procedimientos $ue estime más adecuados" En apo8o de lo anterior debe dise2arse un estatuto presupuestal t.cnicamente concebido $ue responda e!ecti6amente a la iniciati6a de la comunidad 8 no como un simple enunciado" Mediante .ste se hará la asignación de los recursos 8 se integrará el gasto público nacional departamental 8 municipal"H +7"&" N *C" 4" #C" 52 I(r%cc.> ' *o! 1r.c.1.o! %o(%'o!
Fna 6e identi!icadas las particularidades de cada uno de los principios $ue inter6ienen en el tema presupuestal es preciso establecer como interactúan" %e ad6ierte $ue el campo donde coincidirán es el orgánico presupuestal esto es la normati6a en la cual se plasman los principios 8 procedimientos" Es importante tambi.n tener en cuenta lo establecido en otros países $ue edi!icaron su aparato estatal alrededor de la concepción del Estado social de /erecho como Espa2a 8 Alemania" En .sta última se presentó un tránsito interesante de la independencia presupuestal a la unidad gracias a la implantación de principios comunes a todas las haciendas la !ederal 8 las estatales" Este papel uni!icador de lo orgánico presupuestal era particularmente
e6idente en el in!orme-ponencia de los &onstitu8entes &arlos Eduardo 7iraldo Angel 8 Eduardo >erano de la 9osa titulado HOrdenamiento =erritorialH $ue en su acápite HLas Normas de Operación de los :ngresos 8 el 7asto 4úblicoH se sostiene5 H/e con!ormidad con los criterios generales se2alados respecto a las dimensiones $ue deben tener tratamiento constitucional se encuentran las normas de operación del gasto público las cuales en realidad pueden ser e3tendibles en este aspecto a los ingresos de las entidades territoriales" +""" HEl gasto e ingresos públicos deben ser regulados por las normas orgánicas del presupuesto nacional en su manejo de programación aprobación presentación ejecución e6aluación 8 control" &onstitucionalmente es necesario establecer por lo menos los siguientes principios generales5 H# La Le8 Orgánica del presupuesto debe de!inir los principios comunes aplicables a los tres ni6eles de gobierno sobre la gestión presupuestal 8 las !acultades reglamentarias $ue tendrán las entidades territoriales sobre la materia garantiando la armonía del presupuesto con la parte operati6a o programática anual de los planes de desarrollo económico 8 social 8 de in6ersión en obras públicas" +"""H +7"&" N ,# martes ) de abril de #))# pág" #," La materia orgánica de presupuesto se trans!orma en competencia concurrente de los tres ni6eles" La adopción de lo tratado en la le8 orgánica de presupuesto como pauta para los procesos presupuestales de los entes territoriales es un reconocimiento de la preponderancia de lo nacional unitario sobre lo territorialautónomo" La interacción se da partiendo de la premisa de una supremacía" Esta preponderancia del elemento nacional contenido en la le8 orgánica encuentra su justi!icación en los principios tratados de jerar$uía 8 de necesidad de sal6aguardar la unidad jurídica 8 económica de la Nación" La materia presupuestal de las entidades territoriales se mani!estará en su aplicación práctica5 los respecti6os presupuestos anuales $ue son la e3presión de la política de la entidad territorial" %i se lle6a a una posición o postura e3trema la autonomía se dirá $ue ese presupuesto anual deberá e3pedirse en relación con metas propias del ente territorial !ijadas por sus órganos de administraciónI $ue tales metas se harán realidad con !ondos $ue pertenecen o pertenecerán a esa di6isión territorial autónoma sin $ue importe si pro6ienen de rentas propias o de trans!erencias del gobierno central" La autonomía así entendida sería en buena medida libertad de gastar los !ondos $ue se tienen a disposición según las reglas $ue !ije el mismo ente autónomo 8 para los !ines $ue .l mismo escoja" %in embargo esta es una posición radical $ue no aporta mucho a la articulación de lo unitario con lo autónomo" La interacción entre lo unitario 8 lo autónomo en materia presupuestal se dará mediante la aplicación del contenido de la le8 orgánica +principios 8 procedimientos a los ni6eles territoriales lo $ue encierra una aplicación de los principios de jerar$uía 8 de sal6aguarda de la unidad +en este caso presupuestal" La remisión a los principios legales se hará a todo ni6el5 regional departamental
pro6incial distrital 8 municipalI donde$uiera e3ista una competencia !ormal para e3pedir presupuestos 8 normas relacionadas con los mismos" Las normas orgánicas se utiliarán en situaciones di!erentes pero similares trátese de una aplicación literal de lo orgánico presupuestal o de una analógica" 4ara los e!ectos de este !allo es particularmente importante entender $ue ambas posibilidades caben pues lo $ue se utiliará de la le8 orgánica de presupuesto es todo a$uello $ue hace relación a las bases de lo presupuestal $ue se e3presan en principios uni6ersales como son el de la unidad de caja unidad de presupuesto anualidad uni6ersalidad del gasto entre otros $ue pueden postularse para cual$uier ni6el" En caso de aceptarse $ue procede una aplicación analógica se hará en atención a posibles 8 probables peculiaridades de las haciendas locales $ue sin constituír una di!erenciación pueden e3presar necesidades limitaciones o anhelos especí!icos de cada localidad" 7 L% 1r&% ' *% %r(.c&*%c.> * r.$ co!(.(&c.o%* co*o$.%o
La &onstitución de #))# reconoce $ue la materia presupuestal es de a$uellas $ue pueden considerarse concurrentes en los ni6eles Nacional /epartamental 8 Municipal es decir $ue necesariamente estarán presentes en cada uno de esos ni6eles territoriales mani!estaciones de la !unción presupuestal" Esta temática se desdobla en todos los ámbitos donde est. presente" /e una parte es orgánica en la medida en $ue hace re!erencia a los principios 8 a los procedimientos de manera tal $ue con ella se !ijan las bases de esa acti6idad estatal" Es aplicada en cambio cuando la norma trata del presupuesto como ejercicio anual e3clusi6amente" El aspecto operati6o anual de lo presupuestal no interesa para los e!ectos de este !allo" Es la presencia del elemento orgánico la $ue suscita dos alternati6as claramente distinguibles5 a ese elemento lo aporta e3clusi6amente el ni6el nacional o b es un elemento $ue aparece en todos los ni6eles como producto de las decisiones tomadas en el seno del órgano representati6o +&ongreso de la 9epública Asambleas /epartamentales &oncejos municipales" 7, Lo 1r!&1&!(%* %*r''or ' *% *+ or.c%
En la nue6a &onstitución se sigue utiliando el mecanismo especial de la le8 orgánica para consagrar la regulación !undamental de la materia presupuestal" %e mantiene la tradición constitucional del país $ue data de la 9e!orma &onstitucional de #),D" %obre este instrumento legislati6o $ue tanto la &onstitución de #))# como la re!orma de #)C' 8 aún antes la de #),D adoptaron para gobernar el proceso presupuestal se2aló la ponencia sobre (unción Legislati6a $ue presentaron a la Asamblea Nacional &onstitu8ente l6aro Eche6err8 Fruburu 9osemberg 4abón 4abón Antonio 7alán %armiento ?ernando Gepes Arcila Luis 7uillermo Nieto 9oa Arturo Mejía Borda 8 Al!onso 4alacio 9udas5 HEn esta e3plicación se encuentran los atributos con los cuales se re6istió a la le8 orgánica a saber5 superior jerar$uía casi constitucional 8 naturalea ordenadora" Es permanente estable e impone autolimitaciones a la !acultad legislati6a ordinaria" A2adiría $ue la le8 orgánica no despoja al &ongreso
del ejercicio de la !unción legislati6a puesto $ue la misma sir6e de !undamento a esa rama para dictar 6álidamente le8es posteriores" En nuestra opinión la le8 orgánica por e3celencia es la le8 del presupuesto cu8a gran categoría se la proporciona el artículo *#0 de la &onstitución actual"""H+7"&" N D, p"1" El te3to traído a colación muestra claramente el rango cuasi-constitucional de las le8es orgánicas $ue les permite ser el paradigma 8 la regla de otras le8es en las materia $ue regulan" %e2ala tambi.n cómo ese tipo normati6o !ue creado inicialmente para darle una importancia especial a la materia !undamental presupuestal" ?o8 merced al artículo #D# de la &arta la mencionada t.cnica normati6a se ha e3tendido a otras materias como planeación 8 el ordenamiento territorial pero es oportuno recordar $ue originalmente era un instrumento concebido para e6itar la dispersión de las reglas presupuestales lo cual indica mu8 claramente $ue esa tendencia a lo homog.neo en materia orgánica presupuestal por la 6ía de la imposición de principios legales es parte de la historia constitucional colombiana" La &onstitución de #))# !ue más allá de la utiliación tradicional de la le8 orgánica de presupuesto como receptáculo de los principios de esa disciplina" El artículo 1D* la con6irtió en instrumento matri del sistema presupuestal colombiano al disponer $ue se someterán a ella todos los presupuestos5 el Nacional los de las entidades territoriales 8 los $ue elaboran los entes descentraliados de cual$uier ni6el" La le8 orgánica regulará las di!erentes !ases del proceso presupuestal +programación aprobación modi!icación 8 ejecución" 72 E* 3c*o rc(or '* !.!($% 1r!&1&!(%* co*o$.%o
=anto en la &onstitución derogada como en la 6igente e3istía 8 per6i6e un conjunto de artículos $ue regulan la materia presupuestal desde un en!o$ue procedimental primordialmente" Bajo uno 8 otro r.gimen esta normati6idad constitu8e la cúspide de la regulación del proceso presupuestal imponi.ndose a las le8es ordenanas 8 acuerdos aprobatorios de los presupuestos anuales" La preeminencia del articulado presupuestal en materia constitucional no ha 6ariado pero se ha hecho e3plícita El artículo 1D* se2ala5 HAdemás de lo se2alado en la &onstitución"""H indicando cómo la le8 orgánica 8 bajo ella todos los presupuestos de la nación las entidades territoriales 8 de todas las entidades descentraliadas por ser6icios deben con!ormarse a lo establecido en el =ítulo @:: +del r.gimen económico 8 de la hacienda pública de la &onstitución 4olítica" /entro de los principios $ue trae el =ítulo @:: de la &onstitución se destacan a$uellos $ue se enuncian en los artículos 1,D a 1D* de la &arta 8 $ue hacen parte del &apítulo 1 sobre el 4resupuesto" Esos artículos son junto con el 1D1 * 3c*o rc(or de la materia presupuestal en &olombia" Fn escrutinio de su temática lle6a a concluir $ue sal6o el artículo 1D0 $ue establece la no6edosa !igura del gasto público social el 1C' 8a comentado 8 el 1,D $ue consagra el principio de la legalidad en asuntos presupuestales todas las demás normas se re!ieren a una parcela o !aceta del procedimiento para elaborar programar
aprobar modi!icar 8 ejecutar el presupuesto de la nación o de una entidad determinada" Los principios presupuestales en el !ondo son de naturalea procesal sin $ue sea posible en esta materia hacer una di!erencia entre las HbasesH entendiendo por tales las normas sustanti6as $ue le dan contenido a lo procesal 8 lo procedimental en sí mismo" %al6o los artículos 1,D inciso segundo 1D* 1D1 1D, 8 1DD $ue mencionan a los presupuestos descentraliados de una u otra !orma el &apítulo 1 del =ítulo @:: se ocupa de la programación aprobación modi!icación 8 ejecución del presupuesto nacional" Los procedimientos 8 sal6aguardas allí establecidos son los principios mínimos $ue deberán regir el proceso presupuestal nacional central 8 descentraliado 8 $ue podrán ser adicionados por a$uellos $ue el legislador encuentre con6enientes 8 $ue no contraríen la &onstitución" %e aprecia $ue el núcleo rector se 6erá ampliado por lo $ue disponga la le8 orgánica de presupuesto" La nue6a &onstitución inno6a en materia presupuestal no sólo al establecer la preeminencia e3presa de la le8 orgánica de presupuesto $ue ahora lo será de todo el proceso presupuestal 8 no simplemente del presupuesto nacional sino tambi.n al en!rentar directamente la problemática de la concurrencia de competencias" La &arta (undamental a!ronta el tema de las competencias superpuestas con tres mecanismos a saber5 a reitera la supremacía de la &onstituciónI b erige a la le8 orgánica del presupuesto en la norma rectora de todo el sistema presupuestal colombiano 8 c ordena $ue los principios constitucionales se apli$uen Hen lo $ue !uere pertinenteH a las entidades territoriales para la elaboración +programación aprobación +con sus modi!icaciones 8 ejecución del presupuesto de cada una de ellas" Las dos primeras reglas de articulación citadas son la e3presión concreta 8 operati6a del principio de jerar$uía aplicable al sistema presupuestal colombiano 8 a su pro8ección en la &arta (undamental" La tercera $ue bien podría denominarse la regla de aplicación analógica de los principios se trata enseguida El 6ocablo H4ertinenteH según el /iccionario de la Lengua Espa2ola +9EAL A&A/EM:A E%4APOLA /iccionario de la Lengua Espa2ola >ig.sima Edición =omo > Madrid #)'" p" #0D0 signi!ica gen.ricamente Hperteneciente a una cosaH 8 en /erecho Hconducente o concerniente al pleitoH" Ambos sentidos dilucidan la raón de ser de su inclusión en el art" 1D1" Los principios contenidos en el título @:: de la &arta 4olítica 8 dentro de ellos los $ue se agrupan bajo el acápite de HpresupuestoH en el &apítulo 1 de ese =ítulo se aplicarán a los procesos presupuestales territoriales cuando su sentido normalmente gen.rico o encauado al ni6el nacional tenga alguna pro8ección en el ámbito local presupuestal" Las disposiciones del =ítulo @:: deberán acatarse a todo lo largo del proceso presupuestal de las entidades territoriales" La enumeración de los segmentos del procedimiento presupuestal donde se aplicarán los principios constitucionales es
menos e3tensa $ue la del artículo 1D* +están ausentes las !ases de programación 8 modi!icación $ue bien pueden estar incluidas en las de elaboración 8 aprobación respecti6amente pero la idea sub8acente es la misma" %e trata de regular todo el proceso presupuestal" Entre los artículos $ue integran el &apítulo 1 del =ítulo @:: aplicable Hen lo pertinenteH a los procesos presupuestales de los entes territoriales merece especial mención el artículo 1D*" La e3presión HAdemás de lo se2alado en esta &onstitución"""H con la $ue se inicia el te3to del artículo 1D* no sólo e6idencia la prelación de lo constitucional sobre lo orgánico presupuestal sino $ue aclara cómo ambos órdenes actuarán de consunoI lo orgánico presupuestal +$ue es legal sumado al núcleo constitucional de disposiciones sobre presupuesto" Además el artículo 1D1 debe entenderse como una regla de interpretación adicional $ue completa lo establecido en el art" 1D*" A un ente territorial determinado se le aplicará la &onstitución en primer t.rmino 8 lo $ue disponga la respecti6a le8 orgánica" 7# Lo & r!(% % *%! (.'%'! (rr.(or.%*! ' *% co$1(c.% or.c% 1r!&1&!(%*
&omo !ruto de la e3istencia de comisiones separadas para lo territorial +&omisión :: 8 para lo Económico +&omisión > la &onstitución de #))# e3hibe caracteres autonomistas en lo $ue hace a las haciendas seccionales 8 locales 8 características centraliantes en lo relati6o a la hacienda nacional" Esta aparente contradicción se resuel6e como se e3presó antes articulando lo local dentro de lo nacional por la 6ía de los principios aplicados de manera jerár$uica con pre6alencia del modelo constitucional 8 legal de tramite presupuestal" Esto deja al ámbito local la tarea de identi!icar 8 utiliar las modalidades especí!icas 8 las adiciones a los principios constitucionales 8 legales $ue no entren en contradicción e3presa o tácita con los mismos" La actitud !rancamente propicia a la autonomía $ue imperó en la &omisión :: de la Asamblea Nacional &onstitu8ente permitió $ue se a2adiera al listado de !unciones de las Asambleas /epartamentales la e3pedición de las normas orgánicas de presupuesto departamental" Esta modi!icación $ue !ue introducida en el artículo 100-D de la actual &onstitución parece a primera 6ista una auda concesión a la autonomía !inanciera 8 presupuestal pues el acto de !ijar los principios rectores del proceso presupuestal e$ui6ale a controlar ese proceso 8 en dicho poder radica la autonomía en buena medida" %in embargo cuando se integra esta norma en el conjunto de la &onstitución se comprende mejor su alcance" Lo mismo puede predicarse de los municipios $ue de tener únicamente la posibilidad de e3pedir sus presupuestos anuales con arreglo a la le8 +art" #)-D &"N" K'C ad$uirieron el poder de e3pedir su propio estatuto orgánico de presupuesto +art" 1#1-D &"4" K)#"
Las normas orgánicas presupuestales de los órdenes departamental 8 municipal $ue son las rele6antes para este !allo se elaborarán teniendo en cuenta5 a los principios constitucionales del =ítulo @:: particularmente los contenidos en los artículos 1,D a 1D*I b los principios contenidos en la le8 orgánica de presupuesto $ue como los anteriores son básicamente principios o pautas de procedimientoI 8 c las normas o principios $ue independientemente de los anteriores estime necesarios o con6enientes la respecti6a asamblea o concejo 8 $ue no contradigan tácita o e3presamente los cánones constitucionales 8 legales" La remisión a las normas superiores en materia presupuestal a!ecta la autonomía aparente $ue parece !luír de los artículos 100-D 8 1#1-D de la &onstitución" En cuanto a las normas /epartamentales 8 Municipales $ue reciben el cali!icati6o de orgánicas en esos artículos se conclu8e $ue su e!ecti6idad necesariamente será residual pues a$u.llas sólo podrán establecer 6ariaciones a partir de las bases establecidas por la &onstitución 8 la le8 orgánica cuidándose de no contradecirlas" 8 Lo! 1r.c.1.o! 1r!&1&!(%*! !.&*%r.?%'o!
Es preciso ahora identi!icar a$uellos principios actuantes en el =ítulo @:: $ue tiene la 6ocación de ser utiliados como modelo en materia presupuestal por los /epartamentos 8 Municipios" =ratándose lo presupuestal de un procedimiento con etapas de!inidas se las utiliará como categorías dentro de las cuales se agrupan los principios constitucionales" 8, Pr1%r%c.> '* 1r!&1&!(o
En punto de preparación del presupuesto se identi!ican los siguientes principios $ue pueden tener aplicación en las es!eras /epartamental 8 Municipal" a %e concede la !acultad a los organismos de planeación /epartamental para participar en la elaboración de los presupuestos Municipales como lo indica el artículo 1,, de la &arta" b No se podrá incorporar al presupuesto gasto alguno $ue no ha8a sido decretado por el respecti6o cuerpo de elección popular +art" 1,D inciso segundo &"N"" c No se podrán incluir partidas $ue no correspondan a cr.ditos reconocidos judicialmente gastos decretado con!orme a la le8 pree3istente gastos propuestos por el gobierno con el propósito de atender el !uncionamiento de las ramas del poder el ser6icio de la deuda o la ejecución del plan nacional de desarrollo +art" 1,C inciso * d En el pro8ecto de le8 de apropiaciones se incluirá la totalidad de los gastos $ue el Estado pretenda realiar durante la 6igencia !iscal respecti6a" %i los ingresos
legalmente autoriados no !uesen su!icientes el 7obierno propondrá la creación de nue6as rentas" Esto signi!ica $ue el nue6o r.gimen presupuestal colombiano adopta el principio de la uni6ersalidad pero de manera restringida aplicándolo únicamente al gasto 8 no a los ingresos" e Es obligatoria la inclusión en todo presupuesto de un rubro denominado H7asto 4úblico %ocialH $ue será distribuido de acuerdo con el número de personas las necesidades a satis!acer la e!icacia !iscal 8 administrati6a del territorio todo de acuerdo con la le8 orgánica" +Art" 1D0 &"4"" ! La Nación los entes =erritoriales 8 las demás entidades descentraliadas incluirán en sus presupuestos partidas para subsidiar el pago de tari!as de ser6icios públicos esenciales en !a6or de las personas de menores ingresos +art" 1C' &"4"" g Los planes de las entidades territoriales tendrán dos partes5 una estrat.gica 8 un plan de in6ersiones de mediano 8 corto plao +art" 11) inciso tercero &"4"" h &omo lo establece el artículo 1D0 en su segundo inciso5 HEl presupuesto de in6ersión no se podrá disminuir porcentualmente con relación al a2o anterior respecto del gasto total de la correspondiente le8 de apropiacionesH" 82 Tr$.( '* 1r!&1&!(o + !& %1ro%c.>
%e han encontrado aplicables los siguientes principios5 i %e establece la obligación a cargo del Ejecuti6o nacional /epartamental 8 Municipal de presentar el presupuesto al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos respecti6amente dentro de los primeros #0 días de sesiones +art" 1,C inciso # j %imultáneamente con el presupuesto se presentará un pro8ecto de !inanciación del d.!icit +art" 1, &"4"" Q Está prohibido al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos aumentar el cómputo de rentas 8 de los recursos del cr.dito pro6enientes del balance del tesoro sin concepto pre6io 8 escrito del Ministro o %ecretario del ramo +art" 1,) inciso segundo" l Está prohibido al &ongreso a las Asambleas 8 a los &oncejos aumentar las partidas del presupuesto de gastos o incluir nue6as partidas sin la aprobación del Ministro o %ecretario respecti6o +art" 1D# inciso primero" m El &ongreso las Asambleas 8 los &oncejos podrán eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el 7obierno o la autoridad local sal6o las necesarias para el pago de la deuda pública las obligaciones contractuales del Estado
distintas de las anteriores la atención de los ser6icios ordinarios de la Nación los /epartamentos 8 Municipios 8 las in6ersiones autoriadas en planes 8 programas +art" 1D# inciso segundo" n El &ongreso las Asambleas /epartamentales 8 los &oncejos /istritales 8 Municipales pueden aplicar a otras in6ersiones o gastos los !ondos liberados al haberse cancelado o disminuido partidas del presupuesto o al ele6arse sus rentas +art" 1D# inciso tercero 2 Los cuerpos de elección popular +&ongreso Asambleas &oncejos deben e3pedir el presupuesto respecti6o dentro de los primeros tres +1 meses de sesiones +art" 1,) &"4" 0 La !alta de acción sea del ejecuti6o sea del órgano $ue aprueba el presupuesto +&ongreso Asambleas &oncejos se solucionará de la siguiente manera +art" 1,' &"4"5 0"#" %i el &ongreso las Asambleas o &oncejos no e3piden el presupuesto regirá el presentado por el 4residente el 7obernador o el Alcalde" 0"*" %i el Ejecuti6o no presenta el pro8ecto regirá el del a2o anterior" En este e6ento el ejecuti6o no podrá reducir gastos" 8# L% %!.%c.> ' r(%!
%e trata a$uí de rese2ar un único artículo el 1D) de la &arta 4olítica $ue re6iste una importancia e3traordinaria" Al prohibir en el orden nacional las rentas de destinación especí!ica sal6o contadas e3cepciones el &onstitu8ente $uiso poner coto a la tendencia desintegrante de la unidad del presupuesto $ue consistía en segregar del mismo tantas partidas como necesidades reales o creadas se llegare a determinar" Esta atomiación del presupuesto rompía la unidad de caja $ue constitu8e principio cardinal de la moderna hacienda pública 8 debilita al Estado al pri6arlo de la discrecionalidad necesaria para ubicar el gasto en los grandes rubros" El principio se !ormula en el siguiente numeral" p %e consagra la prohibición e3presa de establecer rentas nacionales de destinación especí!ica $ue tiene las siguientes e3cepciones constitucionales5 los monopolios de suerte 8 aar +art" 11C inciso cuarto la atención de los ser6icios de educación 8 salud +art" 1DC incisos primero 8 segundo 8 la integración de los ser6icios del (ondo Nacional de 9egalías" +Art" 1C#" 84 Ec&c.> '* 1r!&1&!(o
%obre la materia es importante mencionar los siguientes principios constitucionales relati6os a la ejecución del presupuesto anual
$ La prohibición de hacer erogaciones $ue no est.n autoriadas en el presupuesto de gastos +art" 1,D inciso primero" r La prohibición de percibir contribuciones o impuestos $ue no est.n incluidos en el presupuesto de rentas +art" 1,D inciso primero" s La prohibición de trans!erir cr.ditos a objetos no pre6istos en el respecti6o presupuesto +art" 1,D inciso segundo" t La obligación a cargo del gobierno Nacional /epartamental o local de en6iar al órgano de elección popular el balance de la hacienda dentro de los seis +C meses siguientes a la conclusión del a2o !iscal +parágra!o art" 1D, &"4" 9 L% L+ Or.c% =.( + !&! 1r.c.1.o! co(r%!( co * T)(&*o II
E3aminadas las disposiciones contenidas en el =ítulo @:: relati6as a la preparación trámite aprobación 8 ejecución de los presupuestos locales es preciso analiar la con!ormidad de la le8 orgánica de presupuesto +le8 1' de #)') con las mismas dado $ue sólo sus principios $ue se ajusten a dichas disposiciones serán susceptibles de ser aplicados analógicamente por parte de las entidades territoriales" 9, E* 1r.c.1.o ' *% 1*%.6.c%c.>
El artículo )o de la Le8 1' de #)') orgánica del presupuesto nacional establece el principio de la plani!icación $ue se traduce en la necesidad de armoniar el presupuesto con el sistema de planeación" El hecho de haber 6ariado la composición de los planes no des6irtúa en su esencia el mandato $ue la le8 imparte a $uienes deben elaborar los respecti6os presupuestos de tener presente el plan nacional 8 los respecti6os planes territoriales" La &orte encuentra la e3igencia del art" )o de la Le8 de ajustar la materia presupuestal a la precepti6a de planeación coherente con el sistema económico 8 de con6eniencia insosla8able" Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos 1,* 1,, 8 1D* de la &arta 4olítica" El primero de ellos otorga a le8 orgánica de planeación la !unción de correlacionar 8 someter los presupuestos a los planes de desarrolloI el art" 1,, se2ala a los organismos departamentales de planeación como participantes en el proceso de elaboración de los presupuestos Municipales" (inalmente el art" 1D* establece la preeminencia de la le8 orgánica del presupuesto sobre el sistema presupuestal en su conjunto 8 postula la coordinación de los di6ersos presupuestos Nacional 8 /escentraliados con el plan nacional de desarrollo" 4ara la &orte es e6idente $ue la !inalidad última del principio de plani!icación $ue se e3amina se acoge en la nue6a &onstitución" La modi!icación de los elementos integrantes del plan no debe ser óbice para $ue el presupuesto en sus distintas mani!estaciones se ajuste a .l 8 persiga su plena congruencia"
92 E* 1r.c.1.o ' *% %&%*.'%'
%egún el artículo #0 de la Le8 1' de #)') los procesos presupuestales se cortarán anualmente 8 sólo e3cepcionalmente se trasladan al a2o siguiente d.bitos contra el tesoro o reser6as no utiliadas" Esta &orporación no encuentra $ue esta norma 6ulnere lo dispuesto por el artículo 11) de la &arta 4olítica en lo relati6o a los presupuestos plurianuales 6inculados con el plan de in6ersiones" El establecimiento de un ejercicio !iscal anual por raones estructurales operati6as 8 tributarias entre otras no ri2e con la consagración de un horionte plurianual del componente de in6ersión cuando ello sea necesario" La &onstitución por estas raones conser6a el principio de anualidad en los artículos 1,C inciso primero 1,' 8 1D0" 9# E* 1r.c.1.o ' *% &.=r!%*.'%' ' .r!o!
El principio de la uni6ersalidad de ingresos busca incluir en el presupuesto todos los ingresos 8 rentas del Estado en un determinado ni6el" Este concepto aparece en el artículo ## de la le8" La &orte encuentra $ue el precepto de uni6ersalidad no se a6iene con el actual artículo 1, de la &arta 4olítica" El mencionado principio se predica únicamente del gasto 8 no de los ingresos o rentas" 94 E* 1r.c.1.o ' *% &.'%' ' c%%
El artículo #* de la Le8 1' de #)') consagra el principio de la unidad de caja indispensable para un manejo unitario de los !ondos públicos" %egún dicha norma los dineros $ue entran al tesoro público cual$uiera sea su pro6eniencia se !unden en una caja común 8 de ella se podrán destinar a los cometidos $ue se determinan en el presupuesto" 4ara el e3perto doctor ?ugo 4alacios Mejía el principio de la unidad de caja se opone a tres normas constitucionales5 el artículo 11C inciso cuarto $ue permite las rentas de destinación especí!ica en la !orma de las utilidades obtenidas en los monopolios de suerte 8 aar las $ue serán destinadas a la saludI tambi.n iría contra lo dispuesto por el artículo 1DC incisos primero 8 segundo $ue establece el situado !iscalI 8 por último el principio de unidad de caja 6ulneraría el artículo 1C# $ue crea el (ondo Nacional de 9egalías otra renta de destinación especí!ica" Estas tres disposiciones establecen rentas de destinación especí!ica es decir son e3cepciones al principio bajo e3amen" Este último está positi6amente consagrado bajo otra !ormulación de carácter general en el artículo 1D) de la &arta (undamental en el $ue se prohíben las rentas de destinación especí!ica de manera general para lo nacional con las e3cepciones $ue ese mismo artículo 8 la &onstitución consagran"
9J E* 1r.c.1.o '* &.*.r.o 1r!&1&!(%*
El principio del e$uilibrio entre los ingresos corrientes 8 los gastos ordinarios $ue el Estado pretende realiar durante la 6igencia presupuestal respecti6a no corresponde a lo preceptuado en el artículo 1, de la &onstitución" En esta última disposición $ueda establecida la obligación para el 7obierno Nacional de incluir en el pro8ecto de le8 anual de presupuesto todos los gastos $ue espera realiar en el periodo !iscal" Esta !le3ibilidad $ue indudablemente representa un a6ance en la t.cnica legislati6a presupuestal des6irtúa sin embargo el antiguo principio de la paridad de ingresos 8 gastos en materia presupuestal" Agrega la disposición citada $ue Hsi los ingresos legalmente autoriados no !ueren su!icientes para atender los gastos pro8ectados el 7obierno propondrá por separado antes las mismas &omisiones $ue estudian el pro8ecto de Le8 del 4resupuesto la creación de nue6as rentas o la modi!icación de las e3istentes para !inanciar el monto de los gastos contemplados" El presupuesto podrá aprobarse sin $ue se hubiere per!eccionado el pro8ecto de le8 re!erente a los recursos adicionales cu8o trámite podrá continuar su curso en el periodo legislati6o siguienteH" 95 E* 1r.c.1.o ' *% 1ror%$%c.> .(r%*
Este precepto contenido en el art" #1 de la Le8 tiene gran importancia como mecanismo pre6enti6o de la irresponsabilidad administrati6a 8 de la práctica de ordenar in6ersiones sin presupuestar simultáneamente el mantenimiento de las obras o ser6icios $ue se ponen en !uncionamiento" 97 E* 1r.c.1.o ' *% !1c.%*.?%c.>
=ambi.n podría considerarse una !ormulación t.cnica el llamado Hprincipio de la especialiaciónH $ue e3ige la coherencia entre la apropiación 8 el uso $ue se le d. 8 entre a$u.lla 8 el objeto 8 !unciones del organismo para el cual se hace +art" #, L" 1' de #)')" 98 E* 1r.c.1.o ' *% .$%r%.*.'%' ' *%! r(%! + rc&r!o! .cor1or%'o! * 1r!&1&!(o
%obre lo dispuesto por el artículo #C de la Le8 $ue proclama la inembargabilidad de las rentas 8 recursos incorporados en el 4resupuesto 7eneral de la Nación la &orte reconoce la e3istencia de una e3tensa jurisprudencia $ue encontró constitucional esa disposición dentro del marco de la &arta derogada" %in embargo cabe ad6ertir $ue cursan ante ella 6arios procesos en los $ue se impetra la ine3e$uibilidad de normas $ue consagran el mismo principio" 4or ello se abstiene de pronunciarse respecto de su congruencia de!initi6a con la &arta 4olítica en .ste conte3to"
," E* %r()c&*o 94 ' *% L+ #8 ' ,989 6r( % *% Co!(.(&c.>
A manera de conclusión del e3amen de los principios consagrados en la Le8 1' de #)') se ad6ierte $ue sal6o los de uni6ersalidad de los ingresos 8 de e$uilibrio presupuestal los demás son coherentes con el =ítulo @:: de la &onstitución" Luego los restantes principios analiados son aplicables a los regímenes presupuestales de las entidades territoriales en raón de su compatibilidad con el =ítulo @:: 8 como aplicación especí!ica del artículo 1D* de la &arta" Los elementos de juicio aportados 8 la re6isión de todo el panorama de la interacción entre los principios de unidad 8 autonomía lle6an a esta &orporación a concluir $ue es procedente aplicar analógicamente los principios o bases presupuestales de la Le8 1' de #)') mencionados a las normas orgánicas de presupuesto en los ni6eles departamental 8 municipal 8 a tra6.s de .stas a los respecti6os presupuestos anuales" El &onstitu8ente al insertar el t.rmino Hen lo $ue !uere pertinenteH dentro del te3to del artículo 1D1 de la &onstitución reconoció las di!erencias $ue e3isten 8 tienen $ue darse entre un presupuesto Nacional con una ma8or cantidad de 6ariables 8 rubros 8 los presupuestos locales" =ambi.n supuso $ue los propósitos de unos 8 otros podían ser distintos en raón de las tareas $ue la &onstitución encomienda a cada uno de los ni6eles" En resumen esta utiliación indirecta de los principios de la Le8 es un reconocimiento a todo a$uello $ue tendrán los presupuestos locales 8 seccionales de di6erso 8 propio esto es de autónomo" %e trata de una aplicación condicionada a $ue los principios nacionales 8 constitucionales sean operantes por presentarse las condiciones para ello" En donde no e3ista materia para su aplicación $uedará el campo libre para la iniciati6a local $ue se e3presará en las normas orgánicas /epartamentales 8 Municipales" Lo $ue se predica de los principios constitucionales con ma8or raón debe decirse de los principios orgánicos de rango legal $ue tambi.n se aplicarán en lo pertinente es decir en tanto sean compatibles con el sustrato al cual se les está superponiendo" La adaptación de los principios superiores constitucionales o legales a los ámbitos territoriales siempre conlle6ará una operación reducti6a 8 de apro3imación a un campo menos amplio 8 de con6ersión para ser6ir propósitos distintos" El sentido natural de esta aplicación analógica será ser6ir de pauta para las disposiciones orgánicas tanto /epartamentales como Municipales $ue regularán la e3pedición de otras ordenanas 8 acuerdos en materia presupuestal anual" Así se ejercerá una !unción de manera autónoma pues serán autoridades locales las $ue adoptando los principios constitucionales 8 legales e3pedirán la norma orgánica la cual a su 6e les ser6irá de base para e3pedir los presupuestos anuales" Lo especí!ico lo propio de los principios 8 bases $ue nutrirán las normas orgánicas de los presupuestos territoriales 6endrá dado por la aplicación analógica" %i los principios !ueran e3actamente los plasmados en el ni6el nacional o si su aplicación !uere id.ntica se estarían gobernando los asuntos locales con
instrumentos 8 con principios nacionales lo $ue sería igual a anular la originalidad propia de esos ámbitos territoriales" El resultado es armónico con lo preceptuado 8 buscado por el constitu8ente" Los entes territoriales tendrán la posibilidad de imprimir un sello propio a procedimientos por demás estandariados 8 aceptados por la doctrina" %e preser6an así los dos grandes 6alores del r.gimen territorial la autonomía 8 la unidad en este caso la unidad económica en su 6ertiente presupuestal" ,, E%$ ' *o! c%ro! 1r.$ro + !&'o ' *% '$%'%
En este punto la &orte encuentra procedente el análisis de los argumentos primero 8 segundo de la demanda $ue moti6a este !allo pues habi.ndose dibujado el entorno jurídico e histórico del mismo es preciso entrar a resol6er sobre lo pedido" A la lu de la nue6a &onstitución el &ongreso no trans!irió a los entes territoriales una !acultad e3clusi6a al dictar la Le8 1' de #)') 8 especí!icamente su artículo )," ueda claro de todo lo e3puesto $ue los entes territoriales tienen una !acultad originaria para crear sus normas orgánicas de presupuesto se2alando cuáles son sus principios pero siempre en el marco de la le8 orgánica del presupuesto 8 de las normas presupuestales contenidas en el =ítulo @:: de la &arta 4olítica" Más aún se ha establecido $ue entre ese =ítulo @:: incluido su &apítulo 1 la le8 orgánica del presupuesto las normas orgánicas de los ni6eles territoriales in!eriores +ordenanas 8 Acuerdos orgánicos del presupuesto 8 !inalmente los presupuestos anuales de /epartamentos 8 Municipios debe e3istir una suerte de eslabón $ue transmita lo !undamental de la temática 8 el procedimiento" Los principios constitucionales inspiran a la le8 orgánica de todo el sistema presupuestal +en 6irtud del artículo 1D* 8 ese núcleo de bases !undamentales debe !luir hacia todas las demás e3presiones del sistema hacendístico colombiano" No obstante el 6ínculo $ue se describe es un hecho $ue la &onstitución de #))# rompiendo con una tradicional 6isión de la descentraliación como simple artilugio administrati6o concedió a los /epartamentos 8 Municipios poderes autonómicos e!ecti6os uno de los cuales es la competencia constitucional para dictar sus propios reglamentos orgánicos de la !unción presupuestal" Los principios descienden del ni6el nacional son tomados prestados 8 adaptados para !uncionar en un ambiente !inanciero más sencillo pero la competencia en sí misma es propia de cada entidad" 4or esto es inaceptable la pretensión del demandante de 6er en la e3istencia del artículo ), de la Le8 1' una trans!erencia de competencias e3clusi6as" La aplicación analógica de la le8 en6uel6e la utiliación de normas similares para regular situaciones parecidas" ?a8 una simetría una transposición $ue permite construir una norma particular a partir de la $ue rige en un conte3to análogo más amplio" Esa es la operación $ue permite realiar el artículo ), de la Le8 1' de #)') 8 ella es precisamente la $ue se debe e!ectuar en desarrollo de los artículos
1D* 8 1D1 para aplicar la &onstitución 8 la le8 orgánica de modo $ue no se 6ulnere la autonomía territorial" 4or$ue se la desconocería al imponer te3tualmente los principios de la le8 sin tener en cuenta la necesidad $ue tienen tales entes de darse sus propias normas en ejercicio de competencias con!eridas por la &onstitución o la le8 8 mediante la acción autónoma de sus autoridades" La relación jerár$uica $ue desata la contradicción unidad-autonomía 8 $ue ha ser6ido de e3plicación al es$uema de articulación territorial tratado en este !allo es una realidad en nuestro ordenamiento constitucional" El artículo *' proclama la autonomía de las entidades territoriales Hdentro de los límites de la &onstitución 8 la Le8H" Esto signi!ica $ue los entes territoriales sí pueden ser titulares de !unciones o competencias $ue tambi.n ostenta la Nación siempre 8 cuando se ci2an a lo $ue ordena la &onstitución 8 la le8" Eso es precisamente lo $ue se buscó 8 se obtiene con el artículo ), del estatuto orgánico 6igente $ue al crear un necesario paralelismo entre las normas nacionales 8 las locales o seccionales impide cual$uier di6ergencia entre los di6ersos órdenes apuntalando así la e3istencia de un sistema presupuestal homologado" Es preciso reconocer $ue el m.todo de aplicación analógica consagrado en el artículo ), es precursor del sistema más complejo 8 completo $ue instauraron los artículos 1D* 8 1D1 de la &arta" ,2 E%$ ' *o! %r&$(o! (rcro + c&%r(o
En relación con el tercer argumento de la demanda cabe recordar $ue lo económico 8 lo presupuestal constitu8en una materia uni!icada e interrelacionada" &on raón se ha dicho $ue con!orman una Hmalla elásticaH en la cual una 6ibración en un sector a!ecta o puede a!ectar a todo lo demás" 4or ello no ha8 !alta de homogeneidad en la le8 ni la hubo en el pro8ecto" 4or$ue a pesar de ocuparse primordialmente del presupuesto nacional central 8 descentraliado la re!erencia a las normas orgánicas de los entes territoriales es obligada si se $uieren e6itar dis!uncionalidades $ue terminen incidiendo negati6amente en la hacienda pública" Los mismos argumentos +unidad de la economía 8 del mercado unidad de hacienda pública unidad del sistema presupuestal militan en !a6or del reconocimiento de la coherencia $ue e3iste entre el título 8 el contenido de la Le8 1' de #)')" 4or todo lo e3puesto la &orte &onstitucional RESUELVE
/eclarar constitucional el artículo ), de la Le8 1' de #)') normati6o del 4resupuesto 7eneral de la Nación &omuní$uese al %e2or 4residente de la 9epública al %e2or Ministro de ?acienda 8 &r.dito 4úblico 8 al %e2or 4residente del &ongreso" 4ublí$uese ins.rtese en la 7aceta de la &orte &onstitucional 8 archí6ese el e3pediente"
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