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RELACIONES INTERNACIONALES Rafael Calduch Cervera Catedrático de Relaciones Internacionales - Universidad Complutense de Madrid -
INDICE Capítulo 1.- CONCEPTO Y METODO EN LAS RELACIONES INTERNACIONALES El objeto material de la ciencia de las Relaciones Internacionales.- El objeto formal de las Relaciones Internacionales.- Consideraciones metodológicas: la dialéctica y la sociología histórica.- Los niveles de análisis y la periodificación en las Relaciones Internacionales.- La previsión en la ciencia de las Relaciones nternacionales. Capítulo 2.- EL PODER Y LAS RELACIONES INTERNACIONALES Consideraciones generales.- Los diversos conceptos del poder: poder general; poder material; poder humano y poder social.- Elementos característicos del poder internacional. Capítulo 3.- LA SOCIEDAD INTERNACIONAL El concepto de sociedad internacional.- Elementos fundamentales de la estructura internacional.- Modelos teóricos de la sociedad internacional: estáticos, dinámicos y globales. Capítulo 4.- LAS RELACIONES INTERNACIONALES Las interacciones sociales y el concepto de relaciones internacionales.- Clasificación de las relaciones internacionales.- Las relaciones internacionales de cooperación.- Las relaciones internacionales de conflicto.- Las relaciones internacionales asociativas y de comunicación.- Las relaciones internacionales y el fenómeno de interdependencia. Capítulo 5.- LOS ACTORES INTERNACIONALES Consideraciones generales.- Criterios de clasificación de los actores internacionales.Actores internacionales integrados y agregados. Capítulo 6.- EL ESTADO, EL PUEBLO Y LA NACIÓN El Estado como actor internacional: una aproximación crítica al concepto.- Los conceptos de Pueblo y Nación.- Las relaciones entre el Pueblo, la Nación y el Estado.Elementos fundamentales del Estado. Capítulo 7.- LAS SUPERPOTENCIAS, LAS GRANDES POTENCIAS Y LAS POTENCIAS MEDIAS La movilidad histórica de los Estados y la importancia de las grandes potencias.Concepto y elementos esenciales de las grandes potencias.- Las superpotencias: concepto, caracteres generales y formación.- Las potencias medias: potencias regionales potencias sectoriales. Capítulo 8.- TEORIA GENERAL DE LA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL Antecedentes históricos y doctrinales.- Imprtancia del fenómeno organizativo internacional: causas y efectos.- Concepto y caracteres generales.- Claisifación de las organizaciones internacionales.- Continuidad e interdependencia entre las organizaciones internacionales. Capítulo 9.- LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES Concepto y caracteres generales.- Criterios de clasificación.- Constitución, personalidad jurídica, órganos y funciones.- Las Organizaciones Intergubernamentales y el concepto de supranacionalidad.
Capítulo 10.- LA ORGANZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS La creación de las Naciones Unidas.- Los propósitos y principios de las Naciones Unidas.- El ingreso de miembros en las Naciones Unidas.- La suspensión, retirada y expulsión de las Naciones Unidas.- Estructura orgánica: consideraciones generales.La Asamblea General.- El Consejo de Seguridad.- El Consejo Económico y Social.- El Consejo de Administración Fiduciaria.- El Tribunal Internacional de Justicia.- La Secretaría General de las Naciones Unidas.- Los organismos especializados de las Naciones Unidas. Capítulo 11.- LOS ACTORES TRANSNACIONALES (I): LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES Las Organizaciones Internacionales No Gubernamentales: concepto, constitución y personalidad jurídica.- Las ONG y sus relaciones con otros actores internacionales.Las internacionales de partidos políticos y los partidos políticos transnacionales.- Las internacionales sindicales.- Los principales movimientos religiosos transnacionales. Capítulo 12.- LOS ACTORES TRANSNACIONALES (II): LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Evolución histórica de las Empresas Multinacionales.- Concepto y caracteres generales de las Empresas Multinacionales.- Los efectos de las Empresas Multinacionales en la Sociedad Internacional.- Reflexiones generales sobre el fenómeno de las Empresas Multinacionales.- Las relaciones entre las Empresas Multinacionales y otros actores internacionales.- El control y codificación de las normas internacionales sobre Empresas Multinacionales. Capítulo 13.- EL PÚBLICO, LA OPINIÓN PÚBLICA LA SOCIEDAD INTERNACIONAL Los conceptos de público, público internacional y opinión pública internacional.Requisitos para la formación de la opinión pública internacional.- Características generales de la opinión pública.- El protagonismo internacional de la opinión pública. Capítulo 14.- EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL El individuo como sujeto y como objeto de las relaciones internacionales.- La teoría de James N. Rosenau. Capítulo 15.- LAS ARMAS DE DESTRUCCIÓN MASIVA (ABQ) Y LA DISUASIÓN EN EL MUNDO ACTUAL Consideraciones técnicas generales sobre las armas nucleares.- Las experiencias de Hiroshima y Nagasaki.- Los efectos de las armas nucleares.- El proceso de proliferación del armamento nuclear.- Características técnico-militares del arsenal nuclear.- La disuasión nuclear: concepto y clasificación.- Las doctrinas estratégicas nucleares de Estados Unidos.- Las doctrinas estratégicas nucleares soviéticas.- Las armas químicas y biológicas.
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Capítulo 1
Concepto y método de las relaciones internacionales 1. El objeto material de la ciencia de las relaciones internacionales El objeto material de una ciencia se define por la parcela de la realidad que se intenta conocer mediante la formulación de teorías y la utilización de un método científico. Naturalmente diferentes ciencias se distinguen entre sí por su objeto material, es decir, por tomar como objeto de sus investigaciones distintas partes de la realidad. Esto ocurre, por ejemplo, cuando establecemos la distinción entre las ciencias físico-naturales y las ciencias sociales. De lo que se trata, por tanto, es de intentar especificar cuál es el objeto material propio de la ciencia de las relaciones internacionales, que nos permitirá centrar nuestros estudios en aquel segmento de la realidad que se considera fundamental para darles significado y contenido. Existe unanimidad entre los autores al considerar que la ciencia de las relaciones internacionales aborda una parcela de la realidad social en la que nos encontramos inmersos. Se trata, por consiguiente, de una de las ciencias sociales. Sin embargo, las discrepancias afloran cuando se intenta ahondar sobre los fenómenos concretos de la realidad social que deben ser abordados por esta disciplina. Un primer intento, ya clásico, ha sido realizado por aquellos autores que han contemplado la realidad internacional bajo el prisma de las relaciones de fuerza, de poder o de dominación. En el centro de esta corriente doctrinal se encuentra el realismo político, tanto en su versión clásica (Niebuhr, Morgenthau, Aron, Carr, Kissinger o Kennan), como en el denominado neorrealismo seguido por autores tan diversos como Keohane, Waltz o Gilpin. Rasgo común de estos autores es la consideración de la vida internacional como una realidad esencialmente conflictiva en la que la anarquía y el dictado de la inexorable «ley del más fuerte» constituyen sus fundamentos. Para esta corriente doctrinal existe una identificación entre las relaciones internacionales y las relaciones interestatales, núcleo de la política internacional, por un doble motivo. En primer lugar, por cuanto ambas son abordadas desde la perspectiva política que domina el horizonte de las preocupaciones y de la temática de los realistas. En segundo término, porque únicamente los Estados monopolizan el poder y disponen de los medios para utilizarlo en el interior y hacia el exterior. Es frecuentemente citada la frase de Morgenthau, que resume la esencia misma de esta concepción en los siguientes términos: «La política internacional, como toda política, es una lucha por el poder. Cualesquiera que sean los fines últimos de la política internacional, el poder es siempre el fin inmediato». 1 La concepción realista se articula a partir de numerosos supuestos gnoseológicos, fuertemente contestados, junto con un positivismo y racionalismo metodológico que los propios defensores de esta posición teórica rara vez son capaces de mantener en sus trabajos. Como tendremos ocasión de comprobar a lo largo de los capítulos correspondientes, tres premisas básicas del realismo político resultan a todas luces insostenibles: 1
- MORGENTHAU, H.J.- politics among Nations. The Struggle for Power and Peace.- Edit. Alfred A. Knopf Inc. Nueva York, 1960. (traducción de F. Cuevas Cancino.- La lucha por el poder y por la paz.Edit. Sudamericana. Buenos Aires, 1963; pág. 43)
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1.- El carácter exclusivo, o al menos preferente, de las relaciones de poder como parte de la política internacional. No se puede sostener con rigor que la diversidad de relaciones de poder que se desarrollan entre los actores internacionales puedan hallar una explicación adecuada desde un modelo que prime los fenómenos políticos sobre los económicos o culturales. Sin llegar a caer en posiciones economicistas o culturalistas, no puede negarse la existencia de una cierta autonomía de ambas parcelas de la vida internacional, que justifican plenamente su incorporación al análisis internacional en condiciones similares a las concedidas para los fenómenos políticos. 2. El predominio de la dimensión conflictiva sobre otras formas de relación entre los actores internacionales. Sin duda los conflictos forman una parte destacable de la realidad internacional, pero desconocer o subestimar la cooperación y la com unicación como sistemas relacionales que contribuyen también a la dinámica del mundo de los estados, constituye una posición radical que está en abierta contradicción con la evidencia empírica más elemental. 3.- La persecución del interés nacional, definiéndolo en términos de poder, conduce a la anarquía o a un orden internacional impuesto por unas potencias hegemónicas, en su propio y exclusivo beneficio, al resto de los países. Una de las características esenciales del sistema capitalista, tanto a escala nacional cono internacional, es la competencia entre los agentes económicos. A través de ella cada uno de los agentes productores intenta garantizar su supervivencia y expansión a costa de la de sus competidores. El resultado es bien conocido. Cuando la competencia se desarrolla en condiciones próximas a la competencia perfecta, cada agente productor obtiene una parcela de mercado acorde con la eficacia productiva que es capaz de desarrollar y, paralelamente, los consumidores obtienen las cantidades demandadas a los precios más bajos posibles. En resumen, la libre competencia es una condición esencial para el funcionamiento del sistema de mercado que, con todas las excepciones que se quiera, ha demostrado ser una de las formas de organización económica, en el sentido de asignación de recursos, más eficaces de toda la historia. Si me he extendido en este ejemplo es para destacar hasta qué punto la búsqueda del interés o el beneficio particular es perfectamente compatible con el desarrollo de sistemas de ordenación social, en los que la diversa posición y poder de sus miembros no equivale, necesariamente, al perjuicio de los más débiles en beneficio de unos pocos muy poderosos. En otras palabras, la desigualdad de poder no conduce necesariamente al caos social o a la dictadura de los poderosos, aunque, evidentemente, tampoco impide ambas posibilidades. A pesar de sus debilidades teóricas resulta innegable que el realismo político constituye el paradigma doctrinal hegemónico en la disciplina de las relaciones internacionales. Ello se debe a dos motivos principales. De una parte, entronca con una corriente del pensamiento político occidental que desde Maquiavelo ha extendido, con notable éxito, una concepción racionalista y amoral del ejercicio del poder como fundamento último de una forma históricamente particular de organización política: el Estado moderno.
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Un segundo motivo lo encontramos en el hecho de que el realismo político, y no por casualidad, ha sido la corriente teórica y académicamente más extendida en los Estados Unidos, país que en el ámbito político, económico y científico ha desempeñado un protagonismo hegemónico tras la Segunda Guerra Mundial, coincidiendo con el período de mayor auge de la disciplina de las relaciones internacionales. Una variante doctrinal se ha intentado articular introduciendo ciertos criterios como el de la internacionalidad o el de la localización. Con tales criterios se intentan desentrañar los rasgos que singularizan las relaciones que se dan en el contexto internacional de las relaciones que se desarrollan en el seno de otros grupos sociales. Con tal motivo, Max Huber afirmaba que la internacionalidad se configura como: «(…) el conjunto de Ios fenómenos sociales que expresan relaciones de los estados entre sí o influyen directa o indirectamente en estas relaciones o están por ellas influidos (…)es internacional una relación cuando se refiere a relaciones entre grupos sociales que están determinados por poderes estatales distintos, y son internacionales en el sentido más es tricto, jurídico, las relaciones entre los estados mismos». 2 Análogamente, Merle cree haber encontrado en el criterio de localización el rasgo distintivo mediante el cual se puede delimitar la parcela de la realidad social que correspondería a las relaciones internacionales y que, según este autor, están constituidas por: «(...) el conjunto de transacciones o de flujos (de transacciones) que atraviesan las . fronteras o que incluso tienden a atravesarlas». Ambos criterios presentan la ventaja de resultar intuitivamente sencillos y aparentemente próximos a lo que la experiencia y el sentido común nos señalan como fenómenos del mundo internacional. Sin embargo, a poco que reflexionemos comprobaremos que ni la internacionalidad, tal y como la definió Max Huber, ni la localización, apuntada por Merle, resultan guías útiles para distinguir la parcela de relaciones sociales a las que el analista internacional debe dedicar su atención y sus investigaciones. El concepto de internacionalidad de Max Huber sufre de imprecisión, ya que realmente pocos fenómenos sociales podemos considerar que no afectan directa o indirectamente o no son afectados por las actuaciones recíprocas de los estados. Si observamos las innumerables relaciones que los ciudadanos de un país desarrollan diariamente resulta prácticamente imposible discernir cuáles de esas relaciones no serán internacionales por no influir o ser influidas de algún modo por las relaciones entre estados, aparentemente ajenos al país que tomemos como referencia. Esta es una tendencia que históricamente se ha ido potenciando y aumentando paralelamente al grado de interdependencia social en y entre los estados. Por tanto, de seguir este concepto de internacionalidad, obtenemos el resultado opuesto al que nos proponíamos al adoptarlo, es decir, en lugar de especificar y limitar el ámbito de relaciones sociales que debemos analizar cada vez nos veremos obligados a ampliarlo añadiendo nuevos fenómenos y procesos. Por lo que respecta al criterio de localización, es innegable que en la versión de Merle las relaciones internacionales se equiparan a relaciones transfronterizas. En 2
-Citado por TRUYOL, A.- La Teoría de las relaciones internacionales como sociología. (Introducción al estudio de las relaciones internacionales).- Edit. Instituto de Estudios Políticos. Madrid, 2ª ed., reimpresión, 1973; pág. 62.
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este caso la imprecisión nos induce a un error teórico contrario al del caso anterior. Nos enfrentamos con el problema de tener que excluir de nuestro campo de estudio una importante y diversa gama de relaciones sociales que a pocos se les ocurriría negar su naturaleza internacional. Las relaciones entre las metrópolis y los territorios colonizados, las relaciones entre los diversos pueblos y/o naciones incorporados al seno de un imperio, las interacciones entre las comunidades políticas nómadas, tan importantes en ciertos períodos históricos, junto con otros muchos fenómenos que aún quedando limitados al ámbito interno de un país, debido a la posición hegemónica ocupada por ese Estado, han influido de modo decisivo en su acción exterior y con ella en el resto de la vida internacional. De acuerdo con este criterio ¿cómo deberíamos catalogar la expansión del cristianismo en el seno del imperio romano? Todas estas formulaciones doctrinales comparten el supuesto de considerar al Estado como sociedad referencial para determinar las relaciones internacionales de las que no lo son. En este sentido, una relación social se considera internacional porque es interestatal o, al menos, porque transciende de algún modo el contexto de la sociedad referencial: el estado. Frente a esta posición se han alzado autores que han puesto el énfasis en otros tipos de sociedades referenciales. Sin duda, han sido los teóricos marxistas los que más han contribuido a aportar un cambio de perspectiva en este terreno. Desde Marx y Engels se incorporó al estudio de los fenómenos internacionales un nuevo grupo social de referencia: la clase social, que algunos autores como Gonidec han intentado actualizar bajo el concepto de formación social. Más recientemente, un nutrido grupo de teóricos han adoptado como base de sus trabajos el modelo de referencia de la sociedad internacional. Para estos autores la sociedad internacional, al menos la que contemplamos en la actualidad, presenta una estructura y unos rasgos específicos que justifican su diferenciación de los restantes grupos sociales, incluido el Estado, que coexisten en su seno. Desde esta perspectiva no se trata de definir a la sociedad internacional como una sociedad carente de los elementos estatales (poderes, instituciones, normas jurídicas, etc.). Por el contrario, se intentan definir y precisar los elementos, actores y procesos cuya existencia fundamenta la dinámica de una nueva categoría de colectividad humana: la sociedad internacional. El criterio de los grupos sociales de referencia suscita la dificultad de determinar el concepto o los elementos que caracterizan cada una de tales sociedades referenciales, evitando tanto las definiciones tautológicas como la elección de modelos sociales de referencia, cuya validez queda restringida en el plano histórico o geográfico. Dentro de esta corriente, un nuevo criterio definitorio del objeto material de nuestra disciplina fue aportado, hace ya varias décadas, por Schwarzenberger y ha sido denominado el criterio de la relevancia de las relaciones internacionales que este autor definía en los siguientes términos: «Tenemos que preguntarnos a nosotros mismos si estas cuestiones, y en qué grado, son pertinentes desde el punto de vista de la Sociedad Internacional considerada como un todo (...) son asuntos internacionales las relaciones entre
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grupos, entre grupos e individuos y entre individuos, que afectan de modo esencial a la sociedad internacional en cuanto tal». 3 Recapitulando lo dicho hasta ahora podemos concluir que la realidad social que debemos abordar desde la ciencia de las Relaciones Internacionales viene definida por todas aquellas relaciones sociales, y los actores que las generan, que gozan de la cualidad de la internacionalidad por contribuir de modo eficaz y relevante a la formación, dinámica y desaparición de una sociedad internacional considerada como una sociedad diferenciada. De acuerdo con estos criterios, la ciencia de las Relaciones Internacionales investiga el mundo de las relaciones sociales, ya se desarrollen entre individuos, entre grupos o entre ambos, aceptando que en las relaciones intergrupales ocupan un lugar preferente las relaciones entre los estados. Sin embargo, del vasto panorama de las relaciones sociales que se nos presentan, el internacionalista debe seleccionar aquéllas cuya dimensión internacional se demuestra precisamente por mostrar una importancia destacable (relevancia) para la existencia y dinámica de una determinada sociedad internacional. El rasgo de la internacionalidad que se apunta es, desde luego, abstracto y variable pero no impreciso. Es abstracto por cuanto no predetermina las características que deben definir la sociedad internacional que sirva de referente. Es variable por cuanto se modificará con cada sociedad internacional concreta que tomemos como objeto de estudio. Pero no es impreciso, ya que una vez definimos el marco internacional que nos sirve de referente, sea con criterios geográficos, históricos, políticos, económicos, etc tan sólo serán considerados aquellos actores y relaciones que verdaderamente resulten significativos para comprender y explicar la dinámica de esa sociedad internacional. De este modo si abordamos el estudio de la sociedad internacional planetaria, los sujetos y relaciones internacionales que deberemos analizar serán distintos de los que tendríamos que investigar si nos limitásemos al ámbito de una sociedad internacional continental o regional. Análogamente ocurriría si estudiásemos la sociedad internacional europea de la Alta Edad Media en comparación con la de la Edad Moderna. En resumen, no pretendemos afirmar que sólo sean internacionales las relaciones sociales importantes en una determinada sociedad internacional. Sí afirmamos, en cambio, que son internacionales este tipo de relaciones sociales, sean cuales sean sus protagonistas y con independencia de que se desarrollen en el seno de un Estado o transciendan sus límites fronterizos. Y estimamos que son estas relaciones internacionales relevantes las que deben configurar el objeto material de la ciencia de las Relaciones Internacionales.
2. El objeto formal de las relaciones internacionales. Una vez determinados los criterios con los que seleccionaremos los fenómenos que deben ser estudiados por la ciencia de las Relaciones Internacionales, se impone interrogarnos sobre la existencia y alcance de una perspectiva y metodología propias de esta ciencia o si, por el contrario, debemos 3
- SHWARZENBERGER, G.- Power Politics. A Study of International Society.- Edit. Steven & Son. Londres, 2ª ed. Corregida y amentada, 1951. (Traducción de J. Campos y E. González. - La política del poder. Estudios de la sociedad internacional.- Edit. Fondo de Cultura Económica – en adelante FCE-. México, 1960; págs. 41 y ss.)
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recurrir a los conocimientos y explicaciones aportados por otras ciencias sociales ya consagradas. En otras palabras, lo que nos planteamos ahora es la existencia de un objeto formal característico de la ciencia de las Relaciones Internacionales. Para tratar de responder a esta cuestión abordaremos, primero, los fundamentos de aquellas corrientes doctrinales que han negado la validez o utilidad de una ciencia autónoma destinada a estudiar de forma especifica los fenómenos internacionales. Más adelante, expondremos los esfuerzos realizados por distintos autores para dotar a la disciplina de las Relaciones Internacionales de una teoría y perspectiva particulares. Una de las corrientes críticas a la singularidad de esta ciencia se ha fundamentado en el argumento según el cual, siendo los fenómenos internacionales objeto de explicación por otras ciencias sociales ya consagradas, sería suficiente proceder a una adecuada articulación de los datos y explicaciones aportadas por ellas para alcanzar un grado suficiente de conocimiento de la realidad internacional. Semejantes objeciones son, en gran medida, una consecuencia directa de los antecedentes científicos y de la propia génesis de la ciencia de las Relaciones lnternacionales. Como lo han subrayado numerosos autores, el estudio de los acontecimientos internacionales realizado por la Historia (tanto la Historia de los Tratados como la Historia Diplomática), el Derecho Internacional o la Filosofía Política, contribuyó decisivamente a postergar la aparición de una ciencia que analizase, desde una nueva perspectiva, las grandes interrogantes sobre el mundo internacional que la Primera Guerra Mundial había suscitado. Habría que añadir que todavía, durante el período de entreguerras, los historiadores y juristas siguieron reivindicando la exclusividad, o al menos, la supremacía en el tratamiento de los acontecimientos internacionales desde sus respectivas ciencias. Ello fue así incluso cuando se hacía cada vez más evidente la incapacidad de estas disciplinas para aportar un cuerpo teórico suficientemente explicativo de la pluralidad de actores y relaciones que conformaban el sistema internacional. Naturalmente no han sido ajenos a estas críticas y resistencias ciertos intereses, más o menos inconfesables, vinculados a la posición hegemónica que en el ámbito académico y universitario habían alcanzado estas ciencias y que ahora se veía parcialmente cuestionado por los especialistas de la nueva ciencia. No obstante, la fuerza de los hechos se impuso a las críticas teóricas y academicistas de quienes cuestionaban la necesidad y posibilidad de una ciencia autónoma dedicada a conocer los acontecimientos internacionales. Los efectos de las dos guerras mundiales propiciaron una “toma de conciencia” sobre las dimensiones universales de la sociedad internacional del presente siglo. Esta “toma de conciencia” constituyó una auténtica revolución científica, en el sentido en que Thomas Kuhn ha acuñado esta expresión, estimulando y consolidando definitivamente la autonomía científica de las Relaciones Internacionales en relación con el Derecho Internacional y la Historia. El debate se trasladó entonces al terreno de dos ciencias sociales que se encontraban en pleno proceso de expansión: la Ciencia Política y la Sociología. De una parte, los autores que se adscriben a la corriente del realismo político, entre los que se encuentran la mayoría de los especialistas norteamericanos, defienden la necesidad de estudiar las relaciones internacionales como una parte especializada situada en el marco teórico general de la Ciencia Política. Ello explica por qué la mayor parte de sus obras abordan las cuestiones de la política internacional,
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reservando capítulos especiales a los temas de la política exterior de las superpotencias, y descuidan en cambio los análisis sobre otros fenómenos y actores no estrictamente políticos. Por ejemplo, los fenómenos demográficos o ideológicos; las organizaciones no gubernamentales; la opinión pública y los procesos de comunicación internacional, etc. Frente a ellos se han alzado las voces de quienes reivindican el estudio de la realidad internacional como una parcela específica de la Sociología. Entre estos autores, en su mayoría europeos, ocupa un lugar destacado el nombre de Schwarzenberger, quien en 1941 ya escribía lo siguiente: «El estudio de las relaciones internacionales es la rama de la sociología que se ocupa de la sociedad internacional. Esto explicará por qué la ciencia de las relaciones internacionales no puede tener una exclusiva e íntima asociación con cualquier rama particular de la ciencia que no sea la sociología misma». 4 El debate entre los seguidores de una y otra corriente doctrinal no ha concluido todavía, como lo demostró el renovado empuje con el que los funcionalistas y los teóricos de sistema irrumpieron en el estudio de los fenómenos internacionales durante las décadas de los sesenta y los setenta, si bien en la actualidad existe un nutrido grupo de especialistas que desarrollan sus estudios sin cuestionar la autonomía científica y la especificidad del objeto formal de las Relaciones Internacionales. Los esfuerzos realizados para dotar a las Relaciones Internacionales de un estatuto científico propio, han contado con dos autores -destacados: Quincy Wright y Raymond Aron. Para el primero de estos autores, la -única perspectiva científica adecuada a la riqueza y complejidad de los fenómenos internacionales es la de la multidisciplinariedad, entendida como el esfuerzo de conjugación de los diversos conocimientos y explicaciones sobre la realidad internacional aportados por un amplio elenco de disciplinas. Semejante planteamiento tuvo el mérito de romper con las limitadas y unilaterales visiones que aportaba cada una de las ciencias que había reclamado en exclusividad el tratamiento del mundo internacional. Además, impulsó un proceso de síntesis en los estudios internacionales imprescindible para comprender mejor la sociedad internacional y poder iniciar la formulación de conceptos y modelos teóricos propios. Sin embargo, la multidisciplinariedad sostenida por Wright encerraba también el peligro de convertir al especialista de las relaciones internacionales en un mero recopilador de datos, sin articulación y coherencia explicativas. Al propio tiempo, el esfuerzo dedicado a lograr tales conocimientos podía dificultarle el desarrollo de unas hipótesis teóricas y unas investigaciones de los fenómenos internacionales desde perspectivas propias, imprescindibles para satisfacer los requerimientos de la disciplina que se pretende consolidar. Ambas dificultades se han intentada soslayar propugnando la multidisciplinariedad como base operativa de grupos o equipos de investigación, en lugar de actuar como criterio de investigación individual. Ciertamente esta vía puede facilitar el trabajo de investigación pero es dudoso que pueda facilitar la integración de conocimientos científicos diversos si se carece de unos presupuestos teóricos específicos, desde los cuales orientar las múltiples aportaciones de otras ciencias hacia una explicación ordenada, coherente y global de la realidad internacional. 4
SCHWARZENBERGER, G.- op. cit. pág.8
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Dichos presupuestos sólo puede aportarlos el especialista en las relaciones internacionales a partir de categorías, hipótesis y modelos explicativos propios, lo que nos remite, parcialmente, al problema inicial de encontrar un objeto formal para las Relaciones Internacionales. Todo ello ha orientado a diversos especialistas a reconsiderar los aspectos más positivos del planteamiento de Quincy Wright para adaptarlos a las necesidades actuales de las Relaciones Internacionales. Desde esta perspectiva, Arenal considera más acertado, siguiendo a Shonfield, hablar de transdiciplinariedad, que en su concepción significa que: «(...) las Relaciones Internacionales se configuran como una disciplina de integración y síntesis de los datos aportados por otras disciplinas, si bien el objetivo de su investigación aporta un contenido superior que le confiere su especial carácter en el seno de las ciencias sociales». 5 El debate sobre la perspectiva multi o transdisciplinar resulta, a nuestro juicio, superficial y estéril. Superficial por cuanto es evidente que todas las ciencias recurren, en mayor o menor medida, a los conocimientos aportados por otras ciencias afines a !as que se les califica de ciencias auxiliares. En consecuencia, todas las ciencias son también multi o transdisciplinares. Ahora bien, lo que hace que los conocimientos aportados por las ciencias auxiliares resulten verdaderamente útiles y, al mismo tiempo, diferenciables de la disciplina que las utiliza, es el hecho de que tales conocimientos adquieren una función instrumental que facilita pero no sustituye las explicaciones y conocimientos alcanzados siguiendo las teorías y métodos propios de esa ciencia. Esto es aplicable a todas las ciencias sociales y, por tanto, también a las Relaciones Internacionales. Pero también es un debate estéril, ya que no exime al teórico de las Relaciones internacionales de buscar una perspectiva particular, un objeto formal, desde el que abordar la compleja parcela de la realidad social que ha acotado, y a la que ha denominado relaciones internacionales, y para la que previamente ya ha aceptado que las perspectivas de otras ciencias resultan insuficientes. Por consiguiente, la multidisciplinariedad entendida como contribución de otros campos científicos auxiliares al desarrollo de un cuerpo científico de la ciencia de las Relaciones Internacionales, resulta imprescindible. Sin embargo, considerada como el enfoque científico particular desde el cual analizar e interpretar los acontencimientos internacionales resulta confusa y superficial. En el marco de las disciplinas auxiliares, no todas ofrecen idéntico nivel de importancia para la ciencia de las Relaciones Internacionales. Conviene distinguir entre las ciencias auxiliares generales y las ciencias auxiliares parciales. Las primeras aportan conceptos, métodos o explicaciones que afectan al conjunto de conocimientos desarrollados por la ciencia de las Relaciones Internacionales. En esta categoría debemos mencionar: la Historia, la Economía, la Ciencia Política, la Sociología y el Derecho. En cambio, las ciencias auxiliares parciales vendrán especificadas a tenor del área concreta de las Relaciones Internacionales que estemos considerando. Por ejemplo, en relación con los conflictos bélicos resulta adecuado recurrir a los estudios de Geografía o de Estrategia Militar. Del amplio elenco de disciplinas
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- ARENAL, C. del.- Introducción a las Relaciones Internacionales.- Edit. Tecnos. Madrid, 3 ed., 1990; pág. 464
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auxiliares parciales merecen citarse: la Estadística, la Geografía, la Psicología, el Análisis de Sistemas, las Ciencias de la Comunicación y las Ciencias Militares. Mucho más ambiciosa, profunda y enriquecedora resulta la aportación de Aron, para quien el enfoque adecuado al tratamiento de las relaciones internacionales se encuentra en la sociología histórica. Ciertamente, la formulación aroniana va mucho más lejos de la simple delimitación del objeto formal de una ciencia para entrar en el terreno de una propuesta teórico- metodológica. La sociología histórica posee el mérito de combinar una perspectiva singular de aproximación a la realidad internacional con un proceso metodológico para su investigación y un modelo teórico de interpretación. Lamentablemente, tan ambicioso proyecto no queda suficientemente reflejado en la obra de Aron, que termina recluyéndose en el confortable y seguro campo de la política internacional de claro corte realista. El grado de adhesión que el modelo aroniano ha suscitado entre numerosos especialistas, particularmente en nuestro país, nos sugiere darle un tratamiento más pormenorizado.
3. Consideraciones metodológicas: la dialéctica y la sociología historica Tan amplios y polémicos como los debates sobre los ternas del objeto material de las Relaciones internacionales, vienen siendo los relativos al método que debe seguirse. La ya tradicional polémica entre los partidarios del método inductivo o los defensores del proceso deductivo en las ciencias sociales se ha reproducido también en esta disciplina. En relación con el carácter inductivo o deductivo que debe presidir el proceso metodológico de las Relaciones Internacionales, Waltz ha excluido la eficacia de ambos métodos en los siguientes términos: «La construcción de, teorías involucra algo más que el desarrollo de las operaciones lógicamente permisibles de los dalos observados. Nada puede ser explicado por deducción, pues los resultados de la deducción se desprenden lógicamente de las premisas iniciales. La deducción pede ofrecer ciertas respuestas, pero nada nuevo; lo que se deduce ya está presente, o bien en las premisas mayores teóricas o en las premisas menores empíricas que se ocupan de las cuestiones observadas previamente. La inducción puede ofrecer nuevas respuestas, pero nada seguro; la multiplicación de observaciones particulares no puede respaldar nunca una afirmación universal. La teoría es fructífera porque transciende el enfoque hipotético-deductivo, que es necesariamente estéril. Tanto la deducción como la inducción son indispensables en la construcción de la teoría, pero su utilización combinada sólo da nacimiento a una teoría si emerge una idea creativa». 6 No obstante, el debate metodológico puede superarse, desde nuestro punto de vista, si adoptamos una singular forma de pensamiento o actitud mental y la conjugamos con un determinado sistema metodológico. La forma de razonamiento que resulta imprescindible para el internacionalista consiste en el pensamiento dialéctico. El modelo metodológico, como ya anticipábamos, lo aporta la sociología histórica. En cuanto al pensamiento dialéctico, considerado como una específica actitud mental del estudioso para enfrentar la realidad que aspira a conocer en su interacción con la ciencia, a través de la cual trata de explicar dicha realidad, debemos señalar que no coincide necesariamente, aunque tampoco la excluye, 6
- WALTZ, K.N.- Theory of Internacional Politics.- Edit. Addison-Wesley Publisher Comp, 1979 (traducción de Mirta Rosenberg.- Teoría de la política internacional.- Edit. Grupo Editor Latinoamericano – en adelante GEL-, 1988; págs. 22-23.)
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con una particular interpretación o filosofía social, como puede serlo el materialismo dialéctico. Desde luego, la mezcla de temor y repulsa que el materialismo dialéctico, formulado por Marx y Engels, ha provocado entre los teóricos no marxistas constituye, sin duda, la razón fundamental por la que se ha concedido tan escasa atención al razonamiento dialéctico en el contexto de las Ciencias Sociales, en general, y de las Relaciones Internacionales en particular. Cuando hablamos del pensamiento dialéctico tomamos como referencia algo diferente. Lo que tratamos de destacar es el hecho de que frente al proceso formal de razonamiento sobre la realidad social, cabe otro proceso distinto de discurso mental, el proceso dialéctico. Este último rompe radicalmente con la lógica tradicional, según la cual la relación entre la causa y el efecto se da de un modo lineal y en una sola dirección. Quiebra también la dicotomía entre teoría y acción; entre conocimiento y praxis, entre realidad objetiva y subjetiva. El pensamiento dialéctico implica abordar la realidad social como un todo dinámico en el que cada uno de sus componentes está condicionando e influyendo a los demás al tiempo que es condicionado e influido por ellos. Supone investigar las relaciones entre los fenómenos, no en términos de causa-efecto, sino en términos de una dinámica generativa entre contrarios. Cada fenómeno de la realidad lleva implícita su propia contradicción y, por tanto, la nueva realidad que emane de él surgirá reforzando algunas de sus características fundamentales y superando también algunas de sus carencias básicas. En base a esta singular estructura de pensamiento, la separación radical entre conocimiento y acción carece de significado, pues el desarrollo científico, que en sí mismo es acción, afecta a la actuación humana que trata de conocer y explicar. Análogamente, la vida social termina alterando las realidades objeto del conocimiento científico e indirectamente a la propia ciencia. El discurso dialéctico contribuye decisivamente a superar. el falso dilema entre la realidad objetiva y la interpretación subjetiva. En efecto, el científico, en tanto que individuo pensante y actuante, altera con su pensamiento el mundo que le rodea, viéndose también condicionado por él en relación con sus propias categorías teóricas. Es debido a esta permanente tensión creativa, exclusiva del razonamiento dialéctico, por lo que constituye un eficaz revulsivo contra el anquilosamiento del científico en ciertos paradigmas, conceptos, métodos o categorías valorativas sobre el entorno social y material que le rodea y del que también forma parte. En un brillante estudio Hilary Putnam ha demostrado, frente a las tesis de Kuhn y de Popper, que el desarrollo científico ha seguido una dinámica dialéctica entre dos tendencias que denomina con los términos de tendencia crítica y tendencia explicativa. En palabras de este autor: «(.) El hecho es que la ciencia normal muestra una dialéctica entre dos tendencias conflictivas (por lo menos, potencialmente conflictivas), pero interdependientes, y que es el conflicto de estas tendencias lo que hace avanzar la ciencia normal». 7 Sin duda, la más brillante explicación del proceso dialéctico nos la ha dejado el propio Engels, quien escribió: 7
- PUTNAM, H. - “La corroboración de las teorías”.- HACKING, I (edit.).- Scientific Revolutions.Edit. Oxford University Press. Oxford, 1981. (Traducción de Juan José Utrilla.- Revoluciones científicas.Edit. FCE; págs. 143-144)
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«(…) La gran idea cardinal de que el mundo no puede concebirse como un conjunto de objetos terminados, sino como un conjunto de procesos, en el que las cosas que parecen estables, al igual que sus reflejos mentales en nuestras cabezas, los conceptos, pasan por una serie ininterrumpida de cambios, por un proceso de génesis y caducidad, a través de los cuales, pese a todo su aparente carácter fortuito y a todos los retrocesos momentáneos, se acaba imponiendo siempre una trayectoria progresiva; esta gran idea cardinal se halla ya tan arraigada, sobre todo desde Hegel, en la conciencia habitual, que expuesta así, en términos generales, apenas encuentra oposición. Pero una cosa es reconocerla de palabra y otra cosa es aplicarla a la realidad concreta, en todos los campos sometidos a investigación. Si en nuestras investigaciones nos colocamos siempre en este punto de vista, daremos al traste de una vez para siempre con el postulado de soluciones definitivas y verdades eternas; tendremos en todo momento la conciencia de que lodos los resultados que obtenemos serán forzosamente limitados y se hallarán condicionados por las circunstancias en las cuales los obtenemos; pero ya no nos infundirán respeto esas antítesis irreductibles para la vieja metafísica todavía en boga: de lo verdadero y lo 8 . falso, lo bueno y lo malo, lo idéntico y lo distinto, lo necesario y lo fortuito». El proceso del razonamiento dialéctico se armoniza con el modelo aroniano de la sociología histórica. Según este autor, el teórico de las Relaciones Internacionales debe desarrollar su tarea siguiendo cuatro fases sucesivas y complementarias. La primera de ellas consiste en la formulación de una o varias teorías sobre la realidad internacional, mediante la elaboración y ordenación de una serie de conceptos, hipótesis y principios relativos a su configuración y su funcionamiento. Desde luego esta etapa teórica de la investigación entraña una limitación, dado que los modelos teóricos elaborados suponen una representación esquemática y más o menos simplificada del contexto internacional. Al propio tiempo y debido, precisamente, al carácter simplificado de las teorías, nos resulta más inteligible la extraordinaria complejidad de la sociedad internacional. Ahora bien, para que la teoría demuestre su capacidad explicativa, es necesario someterla a un doble proceso de contrastación. De una parte, y puesto que cada sociedad internacional, cada relación o cada fenómeno internacional, se producen en unas condiciones singulares, en un momento histórico particular, los conceptos y las hipótesis teóricas deben ser suficientemente flexibles y precisos para asumir y destacar la dimensión histórica del mundo internacional. Cuando el esquematismo y la rigidez de una teoría nos impide captar la especificidad histórica de los principales acontecimientos internacionales, por ejemplo, de la Revolución Francesa, el modelo teórico resulta inadecuado. En segundo término, la simple contrastación histórica de una teoría no asegura su funcionalidad desde las necesidades de la ciencia de las Relaciones Internacionales. El modelo teórico formulado deberá también contener leyes o regularidades suficientemente generales y abstractas para que nos permitan descubrir los elementos comunes a diferentes sociedades internacionales en diversos momentos históricos.
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- ENGELS, F. - “Ludwig Feuerbach y el fin de la filosofía clásica alemana”.- MARX, C; ENGELS, F.Obras Escogidas.- Edit. Progreso. Moscú 1976; vol. III, págs. 381382)
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La disciplina científica que nos ocupa comparte, con otras ciencias sociales, la búsqueda y formulación de proposiciones generales en relación con las sociedades internacionales. En base a esta dimensión sociológica, el experto en las relaciones internacionales intentará que su teoría asuma también los rasgos o elementos comunes que puedan existir entre los diversos fenómenos y sociedades internacionales que se han producido en el transcurso histórico, por ejemplo, entre la Revolución Francesa y la Revolución Bolchevique. Finalmente, y puesto que el conocimiento científico de la sociedad internacional no se agota en sí mismo, Aron señala, como última etapa de su modelo, la necesidad de una praxeología (ciencia de la praxis). 9 Es precisamente la praxeología la piedra de toque de todo el método aroniano. Con ella adquieren sentido los conocimientos alcanzados sobre la realidad internacional, ya que nos presenta las alternativas de futuro que encierra la sociedad internacional presente. A tenor del conocimiento de las posibilidades insertas en las realidades presentes, el científico convierte sus conocimientos en propuestas y acciones en favor de cualquiera de esos futuros posibles (futuribles). De este modo, el teórico asume un compromiso personal con la propia realidad internacional que estudia y con el resto de sus conciudadanos. El teórico se ve inducido a abandonar su torre de marfil especulativa, convirtiéndose en un protagonista activo más de la sociedad y de la historia. El propio Aron ha descrito claramente este ineludible compromiso del científico, en relación con el peligro de un conflicto nuclear, en los siguientes términos: «Sería indigno dejarse hundir por las desgracias de nuestra generación y por los peligros del futuro próximo hasta el punto de cerrarse a la esperanza, pero no lo sería menos abandonarse a la utopía y desconocer los trastornos de nuestra circunstancia. Nada puede impedir que tengamos dos deberes, que no siempre son compatibles, uno hacia nuestro pueblo y otro hacia todos los pueblos. Uno de participar en los conflictos que constituyen la trama de la Historia . y otro de trabajar por la paz». 10
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ARON, R.- “Qu’est-ce qu’une théorie des Relationes Internationales”.- Revue Française de Science Politique; vol. XVV, nº 5 (1967); pág. 911. 10 - ARON, R.- Paix et guerre entre les nations.- Edit. Calmann-Lévy. París, 1962. (traducción de Luis Cuervo.- Paz y guerra entre las naciones.- Edit. Revista de Occidente. Madrid, 1ª ed., 1963; pág. 911)
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4. Los niveles de análisis y la periodificación en las relaciones internacionales. Tomando en consideración los debates que han surgido en torno al objeto y la metodología de las Relaciones Internacionales, así como al extraordinario interés y la proliferación de estudios e informaciones que sobre los acontecimientos internacionales se han producido en las últimas décadas, a nadie puede extrañarle la confusión en los distintos niveles de análisis que han caracterizado los progresos científicos de esta disciplina. Suele ser frecuente que los estudiosos de las relaciones internacionales sitúen en el mismo plano de sus investigaciones y teorías fenómenos, actores y relaciones que, en rigor, pertenecen a planos diferentes de la realidad y que, por consiguiente, deberían ser objeto de una diferenciación analítica. Por ejemplo, carece de toda racionalidad equiparar fenómenos como el de la disuasión nuclear o la deuda internacional, cuya magnitud y consecuencias afectan al conjunto de la sociedad mundial, con otros como las relaciones entre la R. P. China y Japón o la actividad del Fondo Monetario Internacional que, aun admitiendo su importancia y la necesidad de su estudio, no afectan del mismo modo al funcionamiento del sistema internacional. Se impone, por tanto, adoptar una distinción entre dos niveles de análisis que denominaremos: macrointernacionalidad y microinternacionalidad. EI primero aborda las cuestiones relativas a la sociedad internacional en su conjunto, sus estructuras e instituciones, sus diversas categorías de actores y las formas de relación más significativas. El marco de referencia de los estudios microinternacionales lo constituye el análisis de los diversos miembros, o categoría de ellos, que participan en la sociedad internacional. Incluye la organización interna, los procesos de decisión y las formas de actuación o relación de algún actor internacional o de un reducido número de ellos. La teoría de las Relaciones Internacionales debe incluir conceptos, regularidades y modelos que permitan desarrollar los estudios en ambos planos del análisis. Sin embargo, debemos mantener metodológica y conceptualmente la diferencia entre ambas categorías, ya que las descripciones y explicaciones que las Relaciones Internacionales realizan de los fenómenos macrointernacionales no son aplicables al ámbito de la microinternacionalidad y viceversa. Por ejemplo, el problema del agotamiento de materias primas o energéticas para un grupo de países puede resolverse mediante el comercio con otros países productores de tales materias o recursos; sin embargo, el mismo problema a escala de la sociedad mundial impide aplicar este tipo de solución. Observemos que en la medida en que aceptemos como actores de la sociedad internacional a grupos de carácter no estatal, la microinternacionalidad abordará en sus estudios la existencia, configuración y comportamiento internacional de tales grupos. La conclusión resulta obvia, sólo en la medida en que excluyésemos a tales actores no estatales y considerásemos a las organizaciones intergubernamentales como simples instrumentos de sus miembros estatales, el plano de la microinternacionalidad se identificaría con el de la política exterior y el de la macrointernacionalidad con el de la política internacional. Pero como apuntábamos con anterioridad, tales supuestos teóricos son tan restrictivos que en la actualidad ya no los sustentan ni tan siquiera los doctrinarios del realismo político.
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Análogamente, la teoría de sistemas se orienta claramente al análisis macrointernacional, pero ello no nos permite reducirlo o identificarlo con un determinado tipo de sistema internacional (político, económico, etc.), sino que debemos estudiarlo a partir de un modelo de sistema complejo, o si se prefiere multiestructural, en el que algunos de sus subsistemas desempeñan una diversidad de funciones económicas, culturales, políticas, jurídicas, etc. Como podemos apreciar con ambos ejemplos, la distinción de los niveles analíticos de la realidad internacional que analicemos en cada momento constituye un requerimiento metodológico básico y previo a la determinación de la propuesta teórica que resultará más adecuada para interpretar dicha realidad. En caso contrario podemos cometer el error que caracterizó a los autores del realismo clásico: creer que porque su propuesta teórica era la más adecuada para explicar la política exterior de los Estados, especialmente de las grandes potencias, era igualmente útil para comprender la configuración y dinámica política del conjunto de la sociedad internacional. Junto a la cuestión de los niveles de análisis de las Relaciones Internacionales, se impone suscitar otra problemática que tradicionalmente ha sido ignorada por los autores de esta ciencia. Se trata del papel que la dimensión temporal desempeña en el contexto metodológico de las Relaciones Internacionales. Es interesante constatar que en ninguna de las obras consideradas clásicas en las Relaciones Internacionales, se haga una referencia específica a la necesidad de realizar una división temporal, una periodificación de los procesos y fenómenos internacionales, como un elemento metodológico imprescindible para dar rigor a los estudios realizados. Sin embargo, resulta evidente que la consideración del factor tiempo como una de las coordenadas esenciales, junto con el factor espacio, en las que se incardinan las relaciones internacionales conduce, inexorablemente, a la necesidad de establecer unos criterios de periodificación que guíen la labor teórica. Desde luego la complejidad del objeto material de esta disciplina introduce ciertas dificultades para lograr unos criterios de periodificación adecuados. En efecto, mientras la política exterior de una potencia mundial puede cambiar en períodos temporales relativamente breves, como lo demuestran los cambios que se produjeron en la Unión Soviética y los países de Europa Central entre 1985 y 1991, otros fenómenos internacionales exigen plazos muy amplios para que se puedan apreciar alteraciones sustanciales en su evolución, como sucede, por ejemplo, con las tendencias demográficas mundiales. En consecuencia, los criterios de periodificación que deben establecerse tendrán que respetar los dos niveles de análisis que hemos indicado y, simultáneamente, deberán señalar unos plazos temporales suficientemente precisos para que nos permitan asignar los diversos fenómenos internacionales a una u otra de las categorías periódicas establecidas. En el ámbito de la microinternacionalidad la periodificación seguirá una combinación de dos criterios: la configuración estructural interna de los actores internacionales y la unidad de acción desarrollada por estos. Básicamente: debemos distinguir tres períodos: el corto, el medio y el largo plazo. El corto plazo comprende una fase temporal generalmente breve, pero durante la cual uno o varios actores internacionales son capaces de formular y
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ejecutar una determinada línea de acción en el contexto internacional. Se puede estimar razonable, dentro del corto plazo, un período que oscile entre 1 y 5 años. Durante este período los principales factores y estructuras internas de los actores internacionales estudiados experimentarán cambios secundarios, al tiempo que el orden básico imperante en la sociedad internacional permanecerá inalterado, ello nos permite metodológicamente considerar que el entorno en el que se desarrollan las actuaciones internacionales de los actores analizados es constante. Este último supuesto teórico se aproxima, aunque no se identifica totalmente, con la condición «caeteris paribus» adoptada por la teoría económica. Algo que también resultaría aplicable en nuestra disciplina. Por medio plazo debe estimarse una etapa un poco más amplia, entre 5 y 10 años, durante la cual las diversas estructuras y factores endógenos de los actores internacionales experimentarán cambios significativos que afectarán a su influencia o capacidad de actuación en la vida internacional. Por ejemplo, es un plazo en el que puede cambiar el Gobierno o las condiciones económicas y sociales de un país. Un plazo medio suele ser también la duración temporal adecuada para elaborar y desarrollar nuevas estrategias o programas de política exterior de los Estados. Durante el curso de una década, el orden internacional habrá experimentado ciertos cambios en su funcionamiento y en sus instituciones debido, fundamentalmente, a los cambios operados en las relaciones entre sus miembros y en el panorama de sus factores más dinámicos, por ejemplo, el factor tecnológico en el mundo actual, aunque tales cambios todavía no habrán ocasionado transformaciones decisivas e irreversibles en las estructuras de la sociedad internacional. Finalmente, entendemos como largo plazo un período que comprenda varias décadas. Durante este período, los actores internacionales experimentarán profundas modificaciones internas, en gran parte inducidas por los cambios en el panorama internacional. Debido a ello, los actores internacionales se verán obligados a modificar también sus estrategias y programas de actuación, la política exterior en el caso de los estados, para adaptarse a las nuevas circunstancias de su entorno internacional. A largo plazo la sociedad internacional experimentará también algunas alteraciones irreversibles en sus estructuras fundamentales que, observadas retroactiva o proyectivamente nos señalarán las tendencias generales de cambio, evolutivas o involutivas, que afectarán a la propia configuración y continuidad de esa sociedad internacional considerada en su conjunto. Trasladándonos ahora al nivel de la macrointernacionalidad, podemos distinguir también otras tres etapas: la génesis, el desarrollo y la crisis de una sociedad internacional. La fase de génesis de una nueva sociedad internacional suele superponerse, al menos parcialmente, con la fase de crisis de la sociedad internacional precedente según el siguiente modelo:
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REPRESENTACION GRAFICA DE LAS ETAPAS DE EVOLUCION HISTORICA DE LAS SOCIEDADES INTERNACIONALES ( GRAFICO nº 1 ) EVOLUCION DE LA SOCIEDAD INTERNAC.
DESARROLLO
DESARROLLO DECRECIENTE DESARROLLO CRECIENTE
CRISIS
GENESIS
TIEMPO PUNTO DE RUPTURA
Estos períodos de transición, que Rosenau ha denominado de cambio turbulento, se caracterizan por mostrar unas estructuras simbióticas en las que coexisten actores, factores y relaciones de la sociedad emergente con los de la sociedad decadente. Ello les confiere una dificultad añadida para poder adscribirlos teóricamente a una u otra de ambas sociedades. Esta dificultad se puede resolver metodológicamente, debido a que durante los períodos de transición se desarrollan acontecimientos internacionales cuya importancia y singularidad se debe precisamente a que resumen las contradicciones entre la vieja y la nueva estructura internacional convirtiéndolos, desde una perspectiva analítica, en los datos de referencia para descubrir y señalizar teóricamente la desaparición de una sociedad internacional y la aparición de otra nueva. A estos fenómenos los denominaremos puntos de ruptura. En cada una de las tres etapas de la vida de una sociedad internacional, concurren cuatro categorías de elementos o rasgos comunes que permiten diferenciarlas entre sí y que afectan a: la naturaleza de los actores, especialmente de los actores hegemónicos; las principales relaciones internacionales; la dinámica que experimentan las estructuras básicas de la sociedad internacional y los valores-guía que imperan en la configuración institucional y jurídica del orden internacional. En las etapas de génesis los rasgos comunes que las definen son: a) La aparición de nuevas categorías de actores internacionales y/o una fuerte movilidad entre los actores dominantes de cada estructura internacional. b) La emergencia de nuevas formas de relación internacional.
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c) Importantes desajustes en los ritmos de cambio de las diversas estructuras internacionales. d) La potenciación de los valores de creatividad y novedad (innovación), como valores-guía de las relaciones internacionales. Las fasse del desarrollo de una sociedad internacional suelen mostrar una duración mayor que los períodos de génesis y crisis ya que en ellas se suceden dos períodos diferentes que se corresponden con un desarrollo creciente y un desarrollo decreciente. El primero de ambos períodos es la continuidad de la etapa de génesis pero en un contexto de nuevos actores y relacionaciones ya consolidado. En cambio, el período de desarrollo decreciente preludia la etapa de crisis sin que el deterioro de los actores y sus relaciones haya provocado todavía una quiebra irreversible de las estructuras internacionales básicas. Durante su transcurso la sociedad internacional sigue experimentando una dinámica evolutiva, pero con unas pautas bien definidas y fácilmente reconocibles: a) Ampliación del número de actores pertenecientes a las nuevas categorías y consolidación de los actores dominantes en cada estructura internacional. b) Institucionalización organizativa y jurídica de las principales formas de relación internacional. c) Desarrollo de una interdependencia funcional entre las diversas estructuras internacionales. d) Hegemonía de los valores de estabilidad y orden, como valores referentes para determinar la aceptación o el rechazo de actores y relaciones internacionales. Finalmente, las etapas de crisis de la sociedad internacional que, no lo olvidemos, se solapan parcialmente con los inicios, todavía incipientes y con frecuencia encubiertos, de la sociedad internacional sucesora, los siguientes rasgos: a) La desaparición de algunos actores junto con la creciente incapacidad los actores hegemónicos para ejercer su liderazgo internacional, con frecuencia precedida o acompañada de conflictos y convulsiones en el seno de tales actores. b) Una creciente conflictividad, no necesariamente bélica, en las relaciones internacionales, que pone de manifiesto la insuficiencia o ineficacia de las instituciones internacionales como instrumentos de regulación u ordenación de tales relaciones. c) La aparición de importantes disfunciones en y entre las estructuras internacionales. Tales disfunciones se manifiestan especialmente en la creciente incapacidad para dar respuesta a los nuevos retos o problemas que se les plantean a los distintos actores o a la sociedad internacional en su conjunto. d) En el plano de los valores internacionales lo característico de estas fases es la ausencia de unos valores hegemónicos de aceptación universal. Tales vacíos valorativos nacen en parte debido al cuestionamiento o rechazo de los valores dominantes que imperaron durante la etapa de desarrollo, pero también por el intento de extender la validez de esos valores dominantes a
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situaciones y fenómenos sustancialmente distintos de aquellos a los que hasta ese momento se aplicaron con éxito. Naturalmente entre los planos micro y macrointernacionales existe una íntima conexión que puede afectar a las divisiones temporales adoptadas para cada uno de ellos. Por ejemplo, el largo plazo microinternacional suele coincidir con una parte de las etapas de génesis o de crisis de la sociedad internacional. No obstante, resulta oportuno reiterar que tales coincidencias no tienen que producirse necesariamente, ya que, al fin y al cabo, los marcos de referencia temporal que adoptamos para cada uno de los dos niveles de análisis son claramente distintos.
5. La previsión en la ciencia de las relaciones internacionales. Uno de los temas que ordinariamente suelen plantearse en relación con las ciencias es el de su capacidad para dar explicaciones sobre la realidad, a partir de las cuales sea posible realizar predicciones o previsiones sobre la evolución futura de esa realidad y así poder encontrar soluciones a los problemas que suscita o, al menos, poder eludir los efectos estimados indeseables de fenómenos considerados inevitables. Esta dimensión predictiva, que sustenta otra más pragmática u operativa se encuentra, de un modo más o menos explícito, en todas las ciencias. Como ha escrito Putnam: «(...) La importancia primordial de las ideas es que guían la práctica, que estructuran formas completas de vida. Las ideas científicas guían la práctica en la ciencia, en la tecnología y, a veces, en la vida pública y privada. En la ciencia nos interesa tratar de descubrir ideas correctas, contra lo afirmado por Popper, esto no es oscurantismo sino responsabilidad». 11 La primera idea que debemos desterrar al abordar esta cuestión es la que asocia el carácter «científico» de un conjunto ordenado de conocimientos a su capacidad para establecer leyes generales que sirvan como fundamento para formular predicciones sobre el funcionamiento y/o comportamiento futuro de ciertos fenómenos de la realidad. Esta presunción está muy generalizada y sirve, habitualmente, para sostener la «superioridad» científica de las ciencias físiconaturales respecto de las ciencias sociales. Desde luego existen diferencias entre las ciencias a la hora de determinar sus conocimientos en base a leyes generales o leyes restringidas. 12 Análogamente existen ciencias en cuyo cuerpo doctrinal adquieren un mayor peso los elementos meramente descriptivos o explicativos sobre los elementos operativos o prácticos. Sin embargo, en ninguno de ambos supuestos las diferencies permiten concluir, con rigor, que las ciencias sociales, en general, o las Relaciones Internacionales, en particular, se encuentren incapacitadas para sustentar previsiones o predicciones y, mucho menos, deducir de ello su supeditación respecto de aquellas otras disciplinas de probada utilidad y pragmatismo. Hasta ahora hemos utilizado indistinta y simultáneamente dos términos: previsión y predicción. Sin embargo, ambos conceptos no son idénticos. La previsión (visión previa) podemos definirla con Braillard como: 11
- PUTNAM, H.- op. cit. pág. 149. - Las leyes científicas generales son las que establecen teóricamente las relaciones de causalidad aplicables a todos los fenómenos de la realidad que pertenecen a una misma categoría, por ej. las guerras; el comercio; la propaganda; etc. En cambio, las leyes restringidas son las que establecen teóricamente las relaciones de causalidad para un número limitado de fenómenos que pertenecen a una misma categoría, por ej. las guerras coloniales; el comercio de armas; la propaganda terrorista; etc. 12
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«(.) la actividad que busca desvelar, a través del análisis del presente y del pasado, un cierto número de futuros posibles, de futuribles, de potencialidades susceptibles de realizarse en el futuro». 13 Según esta definición, la previsión descansa siempre sobre un supuesto de condicionalidad no determinista respecto de la realidad social presente, que se constituye en el nexo de vinculación entre sus antecedentes históricos y sus posibilidades futuras. Además, la previsión puede sustentarse a partir de leyes restringidas y no necesariamente de leyes absolutas. Por lo que se refiere a la predicción (decir previamente), este mismo autor la define como: «(…) un proceso que pretende manifestar un futuro que debe acaecer necesariamente». 14 La predicción constituye, pues, una forma restringida y más rigurosa de previsión, ya que el supuesto de condicionalidad de ésta se convierte en un supuesto determinista o de certeza sobre el modo en que el presente conduce hacia un suceso futuro. Planteados en estos términos las posibilidades de análisis de los acontecimientos futuros, parece claro que la previsión se ajusta mucho mejor, desde una perspectiva estrictamente metodológica, a los requerimientos de la ciencia de las Relaciones Internacionales. Ello es debido a ciertas razones que el internacionalista no puede ignorar. En primer lugar, las Relaciones Internacionales intentan conocer y explicar una parcela de la realidad social caracterizada por su complejidad y el elevado número de variables significativas que deben ser tomadas en consideración. En este sentido, cuanto mayor es el número de fenómenos o variables consideradas por el teórico sobre la realidad internacional, más se aproxima el modelo teórico a la realidad misma, aunque análogamente se hace más difícil la formulación de leyes científicas, generales o restringidas, sobre las que basar las previsiones. Esto constituye un fenómeno común a todas las ciencias, y no sólo a las Relaciones Internacionales. Naturalmente el número de variables depende en gran medida del período que tomemos como referencia para llevar a cabo nuestras previsiones, pues ya veíamos que en el plano de la microinternacionalidad un período breve de tiempo permite considerar constantes o cuasi constantes las variables que afectan a las estructuras de la sociedad internacional en su conjunto, situación que desaparece a medida que ampliamos el período de referencia para las previsiones o nos trasladamos del plano de la micro a la macrointernacionalidad. En segundo término, en la ciencia de las Relaciones Internacionales todavía no se han realizado los avances y ajustes teóricos necesarios, para permitir que ciertos métodos o técnicas aplicados por otras ciencias sociales puedan ser utilizados en el estudio de los fenómenos internacionales. Ello permitiría que ciertas áreas de la disciplina de las Relaciones Internacionales alcanzasen un mayor grado de rigurosidad en sus proyecciones de futuro del que gozan actualmente. La importancia de este esfuerzo no debe desconocerse, aunque por sí sólo no sea garantía suficiente para alcanzar el estadio de una ciencia netamente predictiva. 13
- BRAILLARD, Ph.- “Réflexions sur la prévision en relations internacionales”.- Études Internationales, vol. IX; nº 2 (1980); pág. 213. 14 BRAILLARD, Ph.- op. cit. Pág. 213.
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Tampoco podemos olvidar que las Relaciones Internacionales, como el resto de las ciencias sociales, presenta la particularidad de que el simple conocimiento o divulgación de los estudios predictivos puede inducir cambios en los patrones de comportamiento de los actores internacionales. Tales cambios son, por su propia naturaleza, difíciles de conocer «a priori» y mucho más de incorporar como variable significativa para garantizar el nivel predictivo de esta ciencia. Como lo subraya Gibson: «(...) en líneas generales diremos que toda persona que trata de hacer una predicción ha de tener en cuenta, primero, todos los efectos que la predicción o la publicación de la misma pueden ejercer sobre sus propias acciones o sobre las de los demás». 15 Finalmente conviene destacar que la capacidad de las ciencias para alcanzar un cierto grado de predicción en sus explicaciones depende de la especificación de enunciados auxiliares que sean verdaderos. Estos enunciados auxiliares son, según Putnam: «(...) útiles sobresimplficaciones de la verdad, que deben asociarse a la teoría para obtener una explicación». 16 Gran parte de la actividad científica está destinada a descubrir estos enunciados auxiliares sin los cuales las teorías pierden gran parte de su poder explicativo, y también predictivo, por carecer de un número suficiente de conocimientos sobre las condiciones iniciales y limítrofes que gobiernan la realidad. En el campo de los fenómenos internacionales, la tarea de descubrir y formular los enunciados auxiliares ha sido frecuentemente postergada en pro de la formulación de modelos teóricos más o menos complejos. En otras ocasiones los enunciados auxiliares formulados simplemente eran falsos. Un ejemplo de enunciado auxiliar en el marco del realismo político sería el principio del interés nacional definido en función del poder. Una de las consecuencias de esta despreocupación por lograr precisar enunciados auxiliares en las Relaciones Internacionales ha sido una merma sustancial del grado de predictibilidad de los acontecimientos internacionales futuros. Estas razones nos permiten explicar por qué la previsión es una etapa posible, y añadiría que deseable, del proceso científico de las Relaciones Internacionales. Sin embargo, también nos evidencian las dificultades, hoy por hoy no superadas, para aspirar a unos análisis estrictamente predictivos. El desarrollo de estudios previsivos en el seno de las Relaciones Internacionales, posee la importante función de facilitar la adopción de aquellas decisiones o actuaciones que potencian los aspectos más deseables de la realidad internacional o inhiben aquellos otros más rechazables. Por ejemplo, el estudio de las previsiones sobre los riesgos y efectos de la carrera de armas nucleares ha sustentado en buena medida la formación de los movimientos antinucleares y las presiones que se han ejercido sobre los gobiernos de las potencias nucleares para concluir con la acumulación de tales armas. Sin embargo, no cabe considerar a las Relaciones Internacionales como una ciencia normativa, en el sentido de que su principal finalidad no es la de establecer 15
- GIBSON, Q.- The Logia of Social Enquiry.- Londres, 1959. (traducción de J. Melgar.- La lógica de la investigación social.- Edit. Tecnos. Madrid, 2ª ed., reimpresión, 1968; pág.282) 16 - PUTNAM, H.- op. cit. pág. 137.
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normas o principios de comportamiento de los actores internacionales o de los propios individuos. Debido a ello, la previsión realizada en el contexto de esta disciplina constituye la puerta de acceso a otros dos procesos que caen ya fuera del ámbito científico de las Relaciones Internacionales y que Braillard ha denominado con los términos de prospectiva y planificación. Para concluir, debemos referirnos a los dos modelos más comunes de desarrollo de los estudios de previsión: el modelo de la extrapolación y el modelo del cambio. El modelo de la previsión por extrapolación se sustenta en dos supuestos complementarios entre sí. El primero considera que en la realidad internacional presente se encuentran todos los actores y factores fundamentales que condicionarán la realidad internacional futura, si bien tales actores y factores no han desarrollado plenamente sus capacidades y condicionamientos. El segundo supuesto estima que el proceso de evolución de la realidad internacional sigue unas tendencias regulares y lineales. A partir de ambos supuestos, la previsión se formula por una extrapolación o proyección, generalmente matemática, de las tendencias observadas en las principales variables explicativas de la dinámica internacional pasada y presente. El modelo de previsión basada en el cambio, se fundamenta en el supuesto de que toda realidad internacional está en permanente proceso de cambio. En consecuencia, lo más importante, según este modelo, es descubrir en la realidad internacional presente los procesos de inestabilidad, las casualidades nacientes, que en su desarrollo conducirán a una realidad internacional futura sustancialmente distinta. En definitiva, la previsión del modelo del cambio trata de encontrar las variables transformantes de una sociedad internacional que, junto con el conocimiento de las leyes que provocan y controlan ese cambio, permitirán discernir las nuevas y diferentes características de la sociedad internacional venidera. Una adecuada combinación de ambos modelos permitirá al teórico de las Relaciones Internacionales realizar sus previsiones con suficiente rigor, cumpliendo una función práctica, que unido a la función explicativa justificará plenamente su cualidad científica y su importancia académica.
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CAPÍTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Introducción El tema de la determinación de la cualidad de «sujeto» u «objeto» del individuo, y por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones internacionales constituye una de las cuestiones más significativas y, al propio tiempo, más deficientemente tratadas por las diversas teorías desarrolladas en nuestra disciplina. En este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Público y la Ciencia Política, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva estatocéntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasión de criticar los fundamentos y consecuencias de esta visión tan simplificada de la realidad internacional, pero el problema no quedaría suficientemente resuelto si además de incorporar otros grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no recordásemos, con el mismo interés, que unos y otro están configurados por una diversidad de seres humanos, de personas, que constituyen, en último extremo, su soporte vital y su razón de ser última. La conclusión que se desprende de semejante aseveración no por obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y doctrinarios la «olvidan», a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y perfeccionamiento de las personas, y no éstas las que se transformen en meros objetos instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, más exactamente, de quienes gobiernan y controlan el grupo social. Se podrá alegar que semejante disociación entre sociedad e individuo es puramente teórica y arbitraria. Naturalmente estaríamos de acuerdo con semejante objeción si no hubiésemos partido y valorado, al mismo tiempo, la evidencia de la desigualdad y el poder que existe e impera en las relaciones humanas, individuales y societarias, con el inevitable corolario que de ello se desprende en orden al distinto grado de participación y beneficios que para cada persona se deriva de su pertenencia a cada colectividad social que ostenta un cierto protagonismo en la vida internacional. No resulta extraño, desde esta perspectiva, que los individuos, espontáneamente, hayan desarrollado, a lo largo de la historia, formas de organización y participación activa en los asuntos internacionales por encima, al margen o en contra de los propios estados. A esta tendencia responden muchas de las llamadas organizaciones internacionales no gubernamentales, y en nuestros días, la opinión pública internacional o determinadas formas poco estructuradas, pero efectivas, de participación internacional que denominamos genéricamente bajo el término de movimientos internacionales.
1. EL INDIVIDUO COMO SUJETO Y OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES El análisis, parcial y fragmentado, que los internacionalistas han realizado en torno al protagonismo del individuo en los acontecimientos internacionales ha girado en torno a tres supuestos fundamentales. 1. El individuo como sujeto del Derecho Internacional Público Ciertamente, aunque el Derecho Internacional Público como realidad jurídica, y no como ciencia, excluye al individuo como agente creador de normas susceptibles de generar
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derechos y obligaciones internacionales, y en este sentido posee plena validez la expresión de DUPUY de que «el hombre, persona privada, está exiliado en la sociedad de estados», también resulta cada vez más irreal desconocer la subjetividad jurídica internacional de los individuos, en tanto que destinatarios de derechos y obligaciones que el orden internacional les atribuye y les permite ejercer de modo personal, y no sólo colectivamente. En esta perspectiva, BARBERIS ha señalado muy oportunamente que es sujeto del Derecho Internacional: «Aquel cuya conducta está prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes como contenido de un derecho o de una obligación. La calidad de sujeto no depende de la cantidad de derechos u obligaciones de que una entidad es titular». Naturalmente el individuo, en tanto que destinatario de normas jurídicas internacionales que regulan su actuación, ha gozado de un protagonismo jurídico muy irregular a lo largo de la historia. En la actualidad resulta indiscutible semejante protagonismo, tanto en el Derecho Internacional General como Particular, al amparo del desarrollo de tratados o convenios internacionales reguladores de derechos humanos, individuales y colectivos, pero también de procesos de integración económica y política internacional (como ocurre en el marco del Consejo de Europa y de la Comunidad Europea) en los que los individuos llegan a gozar de una capacidad de participación y actuación procesal directa ante organismos internacionales. 2. El individuo como representante de una colectividad Este supuesto de interpretación de la capacidad activa internacional del individuo se ha desarrollado como síntesis de una vieja polémica entre los historiadores. En efecto, frente a los defensores de una interpretación «individualista» de los acontecimientos históricos se desarrolló, especialmente a partir del siglo pasado, una concepción «social» del devenir histórico que tomaba como centro de atención no tanto a los individuos aislados cuanto a los grupos sociales. Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretación ecléctica que muy pronto arraigó entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto, autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del «hombre del estado» en su doble condición, de una parte como actor que participa individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores, ideas y rasgos psicológicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo nacional o estatal y de las fuerzas sociales, económicas e ideológicas que operan profundamente en su seno. En la misma línea se orientan autores como VELLAS o REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora de explicar su política exterior. Desde luego resulta teóricamente muy atractiva la cuestión de dilucidar si, por ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomanía arrastró a Alemania hacia la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad alemana, con notable poder político y económico, los que encumbraron a HITLER y permitieron su omnímodo autoritarismo a comienzos de la década de los años - treinta, cuando escasamente una década anterior su ideología le bahía llevado a la cárcel, precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este ejemplo podríamos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace, de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al menos, a ciertos individuos.
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3. El carisma personal como explicación del protagonismo internacional de ciertos sujetos individuales. Se admitan o no los supuestos precedentes, ningún teórico internacionalista cuestiona seriamente la importancia que determinadas personalidades han desempeñado, y desempeñan, en la vida política o económica o ideológico-cultural de las sociedades internacionales. En efecto, el impacto provocado por personajes como CONFUCIO, JESUCRISTO, MAHOMA o MARX, en el terreno ideológico, o en el ámbito político internacional por caudillos o dirigentes de la talla de ALEJANDOR MAGNO, CARLOMAGNO, NAPOLEON, SIMÓN BOLÍVAR, V.I. LENIN o MAO ZE DONG y, finalmente, en el plano económico, de familias o personalidades como los FUGGER, los TASSI, los ROSTCHILD, los FORD, ADAMSMITH o JOHN MAYNARD KEYNES, por citar tan sólo, algunos nombres relevantes, resulta incuestionable si pretendemos conocer en toda su amplitud y profundidad la dinámica de los acontecimientos internacionales. Tales personalidades lograron imprimir una orientación específica a la historia a partir de sus características y cualidades personales, por lo que no podemos por menos de suscribir lo escrito por MEDINA: “Ciertos individuos pueden desempeñar un papel fundamental en la evolución de la sociedad internacional (...) El poder político de los individuos puede depender de una base de poder político propio, heredada o adquirida, pero a veces es independiente de toda organización política y se basa en el simple carisma” Idéntica posición parece sostener el propio MORGENTHAU cuando reconoce que el carisma puede constituir por sí mismo o en combinación con otros elementos una fuente de influencia y poder político. La consideración de estos tres supuestos de análisis de la capacidad de actuación internacional de los individuos, no ha excluido la firme y generalizada convicción entre los internacionalistas de que la persona constituye en realidad un “objeto” más que un verdadero “sujeto” de la vida internacional. En general, los tres supuestos, mencionados poseen en común el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional del individuo pero como un fenómeno extraordinario que no logra romper el paradigma de que los actores internacionales son, básicamente, los estados o, con un carácter más amplio, una pluralidad de grupos sociales en relación con los estados. Naturalmente sería descabellado negar que para un amplio elenco de relaciones internacionales la posición de los individuos es la de meros objetos o destinatarios de las decisiones, acciones o derechos adoptados por determinados grupos poderosos que, rara vez valoran adecuadamente la dimensión humana de las personas. Basta con echar una ojeada a problemas tan característicos de la sociedad internacional de nuestros días, como son la estrategia de disuasión nuclear, la violación de las normas jurídicas (nacionales e internacionales) de protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, los desequilibrios económicos o la destrucción de los ecosistemas, para darnos cuenta de la escasa consideración que en el plano internacional se posee de los intereses y necesidades de la inmensa mayoría de los seres humanos que compartimos este planeta Tierra. Pero aceptar estas realidades no puede llevarnos a desconocer, siguiendo un escepticismo derrotista sobre nuestro futuro individual y colectivo, tan nocivo e ingenuo omo la posición contraria, que los individuos siguen desempeñando un protagonismo internacional que lejos de ser declinante y excepcional adquiere, cada día más, un auge significativo. Tomar conciencia de que cada uno de nosotros, en tanto que persona individual, genera y participa, en mayor o menor medida, en una pluralidad de relaciones internacionales y de que con nuestros actos contribuimos al mantenimiento o modificación de las estructuras internacionales que subyacen y posibilitan tales relaciones internacionales, constituye una inexcusable obligación y paso previo obligado, y en sí
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mismo “revolucionario”, en el proceso de desarrollo y perfeccionamiento de la realidad internacional que, como seres humanos, no podemos ni debemos renegar. Siguiendo la concepción de ROSENAU comprobaos que el comportamiento que cada uno de los individuos realiza siguiendo su diversa y desigual participación en numerosas colectividades sociales posee una incidencia nada despreciable, a medio y largo plazo, en la evolución de las relaciones internacionales. En efecto, el individuo en tanto que productor o consumidor, como agente comunicante o como miembro de la opinión pública, como elector o como candidato político, como turista o como terrorista, para utilizar los propios términos de ROSENAU, constituye un sujeto activo de la vida internacional operando en el específico marco de sus capacidades, poderes o competencias individuales que son, al mismo tiempo, también sociales. Pongamos un ejemplo extraído de acontecimientos recientes. Con motivo de la política beligerante desarrollada por Estados Unidos respecto de Libia se ha generado una cierta tensión en el Mediterráneo que, junto a ciertos atentados terroristas acaecidos en países de Europa Occidental (como Fancia o la R.F. de Alemania), ha provocado una drástica reducción del turismo de ciudadanos norteamericanos a Europa, que se ha traducido inmediatamente en una caída de los ingresos de divisas por este concepto reflejado en la balanza de pagos de estos países. Evidentemente tales fenómenos no han sido el resultado de una política deliberadamente dirigida por la Administración norteamericana para perjudicar a las economías europeas. Dicho fenómeno ha sido la consecuencia de millares de decisiones individuales de ciudadanos norteamericanos que, tal vez, influidos, pero nunca obligados, por los acontecimientos, han desistido de viajar a Europa. Ahora bien, en la medida en que estos millares de decisiones individuales se han producido simultáneamente y en idéntico sentido, sus efectos se han dejado sentir de modo apreciable en las relaciones económicas internacionales, más allá o por encima de la voluntad de sus gobiernos o de las políticas exteriores seguidas por ellos.
2.- LA TEORÍA DE JAMES ROSENAU SOBRE LAS FORMAS DE RELACIÓN DEL INDIVIDUO CON LOS GRUPOS SOCIALES Sin duda el esfuerzo analítico, más reciente y acabado, de estudio sobre el papel del individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES N. ROSENAU en un artículo publicado en 1979 bajo el título: “El turista y el terrorista o los dos extremos del continuo transnacional”. Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos básicos de agregación o agrupación colectiva, a los que designa con los términos de “agregación accidental” y “agregación deliberada”. A la agregación accidental la describe así: «La agregación accidental sobreviene, cuando una multiplicidad de microunidades manifiestan un comportamiento idéntico para satisfacer sus fines personales propios. Cada acción está destinada a servir a las necesidades de cada microunidad o a hacer progresar sus objetivos individuales. Pero como las acciones son similares, incluso si los objetivos son diferentes, es posible llevar a cabo la suma de las acciones individuales. Si la suma tiene consecuencias para el funcionamiento de una u otra macrounidad terminará por ser reconocida y destacada por los portavoces de las macrounidades. Una vez que ello retraduce por la emergencia de un macrofenómeno, éste pertenece al ámbito público y sus componentes (los microactos, sin relación, pero similares) se habrán agregado...
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En un cierto momento, las consecuencias acumulativas de estos actos privados (el impacto de la crisis de la población o de la energía, el desequilibrio comercial) son percibidos por los periodistas, los investigadores, funcionarios o por otros muchos representantes de las macrounidades. La publicidad subsiguiente sobre las implicaciones de una agregación accidental se transmiten a continuación a las estructuras y procesos del universo político mundial». Esta agregación accidental puede ser, en opinión de ROSENAU, articulada o inarticulada. La articulación se produce cuando la totalidad de los actos de las microunidades que se desarrollan espontáneamente de modo idéntico y simultáneo, una vez han sido reconocidos públicamente por los representantes de las macrounidades, p1sán.,a c9nvertirse en actos individuales, pero cuya transcendencia política en el ámbito internacional es ya «consciente» para los propios individuos que los ejecutan. Por el contrario, la denominada agregación deliberada se diferencia netamente de la anterior en cuanto que: «Consiste en un comportamiento identificado por las microunidades, emprendido al mismo tiempo y explícitamente concebido para tener consecuencias sobre las macroestructuras». Como ejemplos representativos de ambas formas de agregación ROSENAU cita las actividades turísticas, para la agregación accidental, y las actividades terroristas respecto de la agregación deliberada. Como podemos apreciar, en ambos casos las características y el funcionamiento de las macrounidades (grupos sociales descansa y presupone las características y actuaciones de las microunidades (individuos) que las componen. Además, ROSENÁU reconoce que un aspecto importante en los procesos de agregación social lo constituye el reconocimiento, primero, y la publicidad, más tarde, del alcance y efectos derivados de la acumulación de los actos individuales idénticos y coincidentes. Estas tareas de reconocimiento y divulgación pueden ser realizadas por los propios órganos institucionales de la colectividad, o bien por determinadas personas individuales que se convierten de este modo en representantes y/o portavoces de los intereses y actuaciones de las microunidades individuales. Este último aspecto, el de a l s funciones de representación y participación que desempeñan determinados sujetos en el seno de la colectividad convirtiéndolos en dirigentes y/o portavoces de los millares o millones de personas que la integran nos permite conjugar adecuadamente los supuestos 2.° y 3.° que exponíamos en el apartado precedente. Pero además de ello, y en la medida en que estas funciones de representación y participación también pueden y suelen ser desempeñadas por las instituciones y órganos que dominan a la macrounidad o grupo social, podemos explicarnos cómo el protagonismo «carismático» de ciertas personalidades históricas no descarta ni excluye el protagonismo internacional de los actores colectivos. Así, por ejemplo, la génesis y el desarrollo del Movimiento de Países no Alineados va indisolublemente unida a la intervención de ciertos líderes políticos como NEHRU, NASSER o TITO, pero tales personajes lograron catalizar y movilizar en torno a ciertos principios políticos y actuaciones internacionales, no sólo a los países que gobernaban sino también a la inmensa mayoría de los estados y pueblos del Tercer Mundo, hasta el punto de que en la actualidad el Movimiento de no Alineación subsiste aun cuando todos sus dirigentes fundacionales hayan desaparecido de la escena internacional. Por último, al distinguir expresamente entre la agregación accidental, en sus dos formas de articulación, y la agregación deliberada, ROSENAU introduce en su esquema teórico la singular importancia que la «toma de conciencia» desempeña a la hora de definir
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los comportamientos humanos, individual y colectivamente, así como las diferencias profundas que separan los actos realizados de modo individual para alcanzar determinados objetivos particulares de aquellos otros que además son ejecutados por los individuos buscando expresamente provocar determinados efectos en las estructuras colectivas. Es precisamente en este contexto teórico en el que debemos situar la formación de muchos de los movimientos sociales, políticos o ideológicos que han surgido a la vida internacional en los últimos siglos, y también el marco en el que hemos situado nuestro análisis del papel desempeñado por la opinión pública como auténtico actor de la sociedad internacional presente. Hoy en día no cabe ya desconocer o subestimar la importancia del individuo y de sus decisiones y acciones ,personales en el panorama de las relaciones que se desarrollan a escala internacional. Algunos de los grandes fenómenos que se desarrollan en la arena mundial están íntimamente vinculados con las actuaciones individuales, y no siempre con las actuaciones colectivas o grupales. Cuestiones como la de la explosión demográfica o la movilidad de apreciables masas de población entre diversos países; ciertas corrientes comerciales mundiales vinculadas a determinados patrones de consumo masivo o a sus cambios; importantes alteraciones de los esquemas ideológicos y culturales, etc., no se pueden comprender y modificar adecuadamente si no tomamos como referencia no sólo a los actores internacionales colectivos, sino también a los propios seres humanos individualizados.
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CAPÍTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL 1. CONSIDERACIONES TECNICAS GENERALES SOBRE LAS ARMAS NUCLEARES Antes de estudiar las estrategias político-militares que se han desarrollado en torno al armamento nuclear, conviene explicar brevemente algunas de las características técnicas y de los efectos destructivos que diferencian este tipo de armas del armamento convencional o, incluso, químico y bacteriológico. La propia denominación de armamento nuclear se debe a que su potencia destructiva está íntimamente asociada a la liberación de energía procedente de la manipulación del núcleo de los átomos de ciertos productos o sustancias. Existen dos sistemas de producción de energía nuclear que han dado origen a otros tantos tipos de armas nucleares. El primer procedimiento descubierto fue denominado el sistema de fisión o ruptura de los núcleos atómicos de ciertos productos radiactivos, como el Uranio 235 o el Plutonio 239, de ahí el nombre de bomba atómica, obteniéndose la liberación de una gran cantidad de energía tal y como lo había ya establecido Einstein en su teoría de la relatividad al señalar la existencia de una relación entre masa y energía según la ecuación E= mxC2, en la que E es la energía, m es la masa y C es la constante igual a la velocidad de la luz (300.000 km/seg.). Existen dos principales problemas en relación con el sistema de fisión, El primero de ellos radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayoría del uranio que se encuentra en la naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy estable. Ello exigía tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer las cantidades necesarias del isótopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento de alta tecnología para el «enriquecimiento del uranio» que, sin embargo, requiere importantes inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la producción del Uranio 235 o la obtención del Plutonio 239. La otra dificultad reside en la masa crítica que es aquella cantidad de Uranio 235 o Plutonio 239 a partir de la cual la reacción en cadena y la explosión que ella provoca se genera de modo espontáneo e incontrolado. Esta masa crítica varía con la forma de la masa del material radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esférica. La
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existencia de la masa crítica genera enormes riesgos en la manipulación del material radiactivo y complica extraordinariamente la fabricación de las armas atómicas. Al propio tiempo, la existencia de esa masa crítica impone un límite máximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las bombas atómicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de Hiroshima, según la explosión realizada por Estados Unidos en 1952. Durante la década de los treinta, numerosos científicos alemanes, soviéticos y norteamericanos desarrollaron las investigaciones teóricas e iniciaron la experimentación en laboratorio destinada a crear las bases de la física nuclear. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial aceleró los trabajos de investigación orientándolos hacia la búsqueda de un arma capaz de aprovechar las inmensas potencialidades ofrecidas por la energía nuclear. En 1942 el Presidente ROOSEVELT aprobó el proyecto de construcción de una bomba atómica, conocido como el Proyecto Manhattan, encargándose los trabajos a un equipo de científicos dirigidos por OPPENHEIMER. El complejo proyecto se desarrolló principalmente en tres grandes laboratorios: - Los Alamos (Nuevo México) en donde se construyeron las bombas atómicas y se realizó la primera explosión nuclear con carácter experimental. - Oak Ridge (Tennessee) en donde se obtuvo el Uranio 235 utilizado en la bomba de Hiroshima. - Hanford (Washington) en el que se contruyeron los reactores gracias a los que se pudo obtener el Plutonio 239, utilizado en la bomba arrojada sobre Nagasaki. En este laboratorio se obtuvo la primera reacción nuclear controlada el 2 de diciembre de 1942. La primera bomba atómica fue experimentada con éxito en Alamogordo, en el desierto de Nuevo México, el 16 de julio de 1945, siendo ya Presidente HARRY TRUMAN. El otro procedimiento de obtención de energía nuclear consiste en el sistema de fusión o unión de átomos de dos isótopos del Hidrógeno, el Deuterio y el Tritio, obteniéndose un átomo de Helio y liberándose un neutrón superveloz que, a su vez, es capaz de penetrar en el núcleo de un átomo de Uranio 238 provocando su fisión. El sistema de fusión no presenta las limitaciones señaladas para el sistema de fisión ya que el Hidrógeno, a partir del cual se obtienen sus dos isótopos, es muchísimo más abundante en la naturaleza que el Uranio y además no existe una masa crítica. En cambio existe una dificultad técnica apreciable derivada de la energía necesaria para poder iniciar el proceso de reacción. Para damos una idea de la cantidad de energía que se requiere en el desencadenamiento
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de este proceso de fusión, bastará con decir que la fusión del Tritio requiere una temperatura de 1.000.000° C, mientras que el Deuterio exige unas temperaturas de 50.000.000° C. A la temperatura de 1.000.000° C el proceso de fusión absorbe más energía de la que libera, lo que convierte al proceso en técnica y económicamente ineficaz. Únicamente a partir de varios millones de °C se logra que la reacción de fusión se realimente. Semejantes temperaturas sólo pueden alcanzarse técnicamente mediante un proceso de fisión. El resultado ha sido que las bombas de Hidrógeno (bombas H) desarrollan su poder destructivo según un proceso de fisión-fusión-fisión. En efecto, la explosión de una pequeña bomba atómica libera la energía capaz de fusionar los átomos de Deuterio y Tritio, en esta reacción se liberan neutrones superveloces que rompen los núcleos de la capa de Uranio 238 que recubre la bomba y completan el proceso con una reacción de fisión en cadena que realimenta todo el ciclo. Existe una variante técnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrógeno limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este tipo de bombas de fisión-fusión es menor que en la variante sucia, aunque todav ía estamos refiriéndonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a varias veces las bombas atómicas utilizadas contra Japón. En las bombas de Hidrógeno, al no existir masa crítica, se han alcanzado efectos destructivos fantásticos. La explosión experimental más importante realizada con este tipo de arma la llevaron a cabo los soviéticos el 30 de octubre de 1961 con una potencia de 58 Megatones, equivalente a casi 120 veces la potencia de la mayor bomba atómica y a unas 4.000 veces la potencia de la bomba de Hiroshima. 2. LAS EXPERIENCIAS DE HIROSHIMA y NAGASAKI Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivarían del uso de armas nucleares en un conflicto bélico toman como referencia el uso, por Estados Unidos, de armas atómicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las únicas fechas en las que el hombre utilizó la energía nuclear contra otros seres humanos con fines destructivos.
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Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasionó la capitulación inmediata de Japón. Ello demostró que el arma atómica no sólo era un arma estratégica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podría amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto bélico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y Nagasaki conmovieron las bases teóricas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo. Desde la perspectiva política el resultado fue mucho más incierto al propiciar una aceleración en las investigaciones soviéticas y británicas con objeto de dotarse de esta arma tan mortífera, fenómeno que muy pronto se haría extensivo a otras potencias como la República Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistán. En una palabra, provocó la proliferación nuclear y la carrera armamentista asociada a ella. Desde la dimensión económica propició la desviación de una parte muy importante de recursos humanos y financieros hacia la investigación nuclear con fines directamente militares retrasando el desarrollo de la tecnología nuclear con fines directamente civiles (centrales eléctricas nucleares, equipos para tratamiento sanitario, etc). Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario, la prueba dramática e irrefutable del alcance mortífero y del salto cualitativo en la capacidad destructiva que se había logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha señalado NOEL-BAKER, los cálculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas. Según los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba de Hirosima fueron los siguientes: Población total (incluidas las tropas): 300 000 Muertos o desaparecidos: 100 000 Heridos: 100 000 Necesitados de examen médico regular 10 años después de la explosión: 98 000 Destrucción de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000 A estos datos habría que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la explosión de Nagasaki. Semejante destrucción se ocasionó en tan sólo unos pocos minutos, lo que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas nucleares representan en relación con las armas convencionales. En relación con la decisión del Presidente Truman de utilizar las armas atómicas en la
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guerra contra Japón, se ha suscitado un interesante debate entre los politólogos e historiadores con objeto de determinar hasta qué punto esta decisión evitó una prolongación de la guerra y, por tanto, contribuyó a reducir sustancialmente las víctimas, militares y civiles de ambas partes contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo. Este es un debate abierto que nunca podrá zanjarse definitivamente, puesto que los hechos históricos no permiten aventurar cuánto podría haber durado el conflicto bélico y cuál podría haber sido el número de víctimas que hubiese ocasionado. Lo que ciertamente se puede afirmar, a la luz de los documentos históricos y de los testimonios de dirigentes tan destacados como el propio CHURCHILL, es que entre las principales razones que decidieron los bombardeos nucleares de Hiroshima y Nagasaki se encontraban las de evitar una lucha sangrienta y prolongada, junto con la posibilidad de eludir la intervención militar soviética contra Japón, que de otro modo era imprescindible. Como ha escrito el propio estadista británico: «(...) Sea como fuere, nunca hubo la menor discusión de si debería usarse o no la bomba atómica. Impedir una enorme carnicería, lograr el final de la guerra, traer la paz al mundo y curar las heridas de los pueblos torturados, mediante la manifestación de un poder abrumador expresado por unas cuantas explosiones, nos parec ía, después de todas nuestras fatigas y peligros, un milagro. El 4 de julio, antes de que se hubiera efectuado la prueba, se había dado en principio el consentimiento británico para la utilización del arma. La decisión final estaba ahora en manos del Presidente Truman, que era quien poseía el arma. Yo nunca dudé que la utilizarla, como nunca he dudado desde entonces que hizo bien en utilizarla. El hecho histórico, y así debe ser juzgado en los tiempos venideros, es que nunca se puso en duda si se usarla o no la bomba atómica para obligar a Japón a rendirse. Un acuerdo unánime, automático y sin titubeo reinó en nuestra mesa de conferencias, y yo ni siquiera oí la más leve sugerencia de que actuáramos de otra forma». Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenían la intención de aceptar una rendición incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una resistencia «encarnizada» y desesperada como estimaban los norteamericanos y británicos, especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000 muertos y que habían demostrado la capacidad destructiva de la fuerza aérea aliada en el propio corazón del imperio nipón. En este contexto y ante la inminente declaración de guerra de la Unión Soviética, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar una paz negociada con los aliados. Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
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Nagasaki, se debieron a una compleja conjunción de decisiones políticas, militares y tecnológicas, a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendición incondicional de Japón y una sobreestimación de la capacidad y voluntad de resistencia bélica de este país. Fuesen cuales fuesen los motivos y la «oportunidad» política y militar de la decisión adoptada por el Presidente TRUMAN, el hecho histórico irrefutable es que las explosiones nucleares de Hiroshima y Nagasaki determinaron la capitulación japonesa, el 2 de septiembre de 1945, iniciando una nueva etapa histórica de la humanidad conocida como la Era atómica.
3. LOS EFECTOS DE LAS ARMAS NUCLEARES A la luz de lo ocurrido en las ciudades japonesas y de las numerosas explosiones nucleares que con carácter experimental se han realizado durante la segunda mitad del siglo XX, los expertos y estrategas disponen de una idea aproximada de los efectos destructivos provocados por las armas nucleares (bombas A y bombas H). Básicamente estos efectos suelen dividirse en tres grandes categorías: 1. Efectos físico-mecánicos. 2. Efectos térmicos. 3. Efectos radiactivos. Cada uno de estos efectos presenta características diferenciadas en relación al tipo de destrucción que ocasionan, su alcance espacial, su duración, etc., pero todos ellos actúan conjuntamente como resultado de un mismo tipo de arma, por lo que no pueden disociarse de su uso más que en términos estrictamente teóricos. En otras palabras, toda estrategia político-militar que contemple el uso de este tipo de armamento debe considerar sus resultados destructivos a partir de una combinación indisociable de estas tres categorías de efectos. En caso contrario dicha estrategia resulta irreal y, por consiguiente, peligrosa en el marco del proceso de toma de decisiones por cualquier gobierno. El principal efecto físico-mecánico de una bomba nuclear, como el de cualquier otro explosivo, es su onda expansiva provocada por el exceso de presión causado en el epicentro (punto central de la explosión), en relación con la presión medioambiental, lo que ocasiona una esfera de aire comprimido que se extiende a la velocidad del sonido (330 m/seg.) arrasando cuanto obstáculo encuentra en su camino, al tiempo que va reduciendo su exceso de presión. Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracán con vientos cuya velocidad
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puede alcanzar los 300 km/h, a más de 15 km de distancia. La combinación de ambos efectos es capaz de destruir todos los edificios, por sólida que sea su construcción, en un área de 3 ó 4 millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador provoca un elevado número de víctimas que según el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por 100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima. Los efectos térmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las ingentes cantidades de energía liberadas que se transforman en energía lumínica y caloríf ica. En el momento de la explosión el destello lumínico que provoca es capaz de producir la ceguera temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia entre uno y varios kilómetros. Sin embargo, los daños causados por el efecto calorífico son, sin duda, los más importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atómica se alcanza una temperatura de varios millones de grados centígrados que va disminuyendo a medida que nos alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocará numerosos incendios masivos en varios kilómetros cuadrados, y las personas quedarán literalmente abrasadas en las zonas próximas o suf rirán quemaduras mortales a distancias que en el caso de una bomba atómica de 150 kilotones alcanzarían los seis kilómetros. Las evaluaciones realizadas en la explosión de Hiroshima estimaron que el 60 por 100 de las muertes y el 75 por 100 de las bajas totales fueron producidas por las quemaduras directamente resultantes de la explosión o indirectamente por los incendios provocados por ella. En relación con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y gamma producidas como un efecto inmediato de la explosión nuclear y la radiación retardada, que se dejará sentir durante un período de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos resultantes de la explosión nuclear y que variará también dependiendo de que el arma sea atómica o de hidrógeno. En general, los efectos de los rayos X no rebasan el perímetro de la esfera calorífica, por lo que las víctimas de este tipo de radiación habrán sucumbido ya a las quemaduras antes de experimentar los síntomas de radiación. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es mayor, aunque también limitado. El nivel de radiación media mortal para el organismo humano es de 450 rems. En el caso de una explosión nuclear, de 1 megatón, cuyas partículas radiactivas se esparciesen uniformemente por un área totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis de rayos gamma a un metro del suelo sería de 250 rems por hora.
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Mucho más graves son los resultados mortíferos de la radiactividad retardada, más conocida como lluvia radiactiva, y que está formada por el depósito lento de las partículas radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosión a alturas de unos 10 kms., el característico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos arrastrarán a distancias variables antes de que las partículas en suspensión vuelvan a precipitarse sobre la superficie terrestre o marítima. En el momento de su precipitación estas partículas contaminarán de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen. Naturalmente, las dosis de radiación dependerán de la cantidad de lluvia radiactiva recibida y análogamente los trastornos ocasionados por esa radiación se dejarán sentir desde las primeras horas posteriores a la explosión hasta varios meses, e incluso años, más tarde. Resulta interesante señalar que puesto que la radiación es incolora, inodora e insípida, el mayor riesgo de contaminación para amplios sectores de la población no expuestos a los efectos inmediatos y directos de la explosión nuclear radica en el contacto e ingestión de alimentos radiactivos. En este caso los isótopos se fijan en el organismo humano y provocan una acumulación de radiactividad que puede llegar a ser letal pero cuyos síntomas no se dejarán sentir hasta mucho tiempo después. En cuanto a la lluvia radiactiva que se depositase a partir de las 10 h. siguientes a la explosión, sus efectos radiactivos en una persona contaminada serían del 40 por 100 al cabo de 4 días y de un 25 por 100 transcurridos 40 días. A diferencia de los efectos de la onda expansiva y de la esfera térmica, las consecuencias de la radiación retardada ocasionan mayor sufrimiento al prolongar la agonía de la muerte con fuertes dolores en las víctimas. A ello habría que añadir los efectos en las futuras generaciones resultantes de alteraciones genéticas en aquellas personas que sin haber quedado expuestas a radiaciones mortales han acumulado niveles de radiación superiores a lo normal. En estos casos son frecuentes los abortos, malformaciones de los fetos e importantes taras físicas y psíquicas en los recién nacidos. Por último se aprecia un incremento en el índice de enfermedades cancerígenas entre la población que ha sobrevivido a una explosión nuclear. Con idéntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de efectos, derivados de la explosión nuclear, varían sustancialmente dependiendo de diversos factores y circunstancias en el momento de la explosión; Principalmente debemos considerar cuatro de ellos: 1° La altura de la explosión nuclear. 2° La orografía del terreno. 3° La climatología y vientos.
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4° La densidad demográfica. Respecto a la altura, los efectos radiactivos, especialmente de la lluvia radiactiva, varían de modo inversamente proporcional. Así cuanto más alto sea el punto de explosión sobre la superficie, menor será el efecto radiactivo. En cambio ocurre lo contrario con la onda expansiva y, en menor medida, con la esfera calorífica. De este modo si se quiere aumentar los efectos radiactivos las bombas deberán ser explotadas muy próximas a la superficie terrestre o marítima, aunque en este caso una parte importante de las ondas de sobrepresión y calor serán absorbidas y amortiguadas por el terreno. Si lo que se desea es reducir el efecto radiactivo incrementando la devastación por el calor y la presión, el ingenio nuclear deberá ser explotado a varios centenares de metros sobre la superficie del objetivo. Las explosiones de Hiroshima y Nagasaki acaecieron a una altitud entre 500 y 600 metros. También la orografía influye decisivamente en los efectos combinados de la explosión nuclear. Cuanto más llana es la superficie, menor resistencia y amortiguación reciben las ondas expansiva y térmica, así como la mediación, lo que ocurre en las explosiones marítimas o en terrenos esteparios. Por el contrario una superficie muy accidentada con valles y cadenas montañosas tenderá a concentrar los efectos de la explosión en determinadas áreas y dificultará la difusión de los efectos destructivos de forma regular. Las circunstancias climáticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el área afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiación retardada. Por ejemplo, en la explosión experimental del atolón de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los Estados Unidos utilizaron una bomba de fisión-fusión-fisión de 15 Megatones, los habitantes del atolón de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los vientos empujaron la nube radiactiva en la dirección de sus islas. Finalmente, una de las principales variables que determinan el número de víctimas y los efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentración demográfica que existe en la zona de explosión y en las áreas circundantes. Existe una relación directa entre la densidad de población de un área geográfica y el efecto destructivo medido en número de víctimas humanas provocado por una explosión nuclear. Según esta apreciación las explosiones más destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las explosiones en áreas desérticas o marítimas ocasionan un escaso número de víctimas. La conjunción de todas estas circunstancias influyen decisivamente en los resulta dos destructores de una explosión nuclear. En los bombardeos nucleares contra las ciudades japonesas, los resultados demostraron que la explosión de Hiroshima a pesar de poseer menor
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potencia, unos 15 kilotones, que la de Nagasaki, unos 20 kilotones, provocó más víctimas debido principalmente a poseer un mayor número de habitantes y que el terreno era llano mientras que la ciudad de Nagasaki era un puerto situado en un valle rodeado de colinas.
4. EL PROCESO DE PROLIFERACION DEL ARMAMENTO NUCLEAR Aunque en 1945, los Estados Unidos era el único país del planeta que disponía del arma atómica, semejante situación de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una proliferación nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los científicos soviéticos venían ya trabajando en la física nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permitía prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograrían desarrollar la tecnología que les permitiese construir armas atómicas. Además, la inexorable tendencia histórica en favor de la difusión de los conocimientos científicos y tecnológicos entre las sociedades terminaría facilitando el acceso de las comunidades investigadora de otros países a la tecnología nuclear con fines militares. Este efecto de difusión se aceleraría en la medida en que las aplicaciones de la energía nuclear se desarrollasen también con fines civiles y pacíficos ya que en estos casos la incorporación de las empresas multinacionales a la investigación y la tecnología nucleares facilitaría su transferencia internacional. A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviéticos realizan la primera explosión experimental de una bomba atómica, hecho que sería confirmado por, una declaración oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo año. De este modo la URSS se había adelantado a las previsiones más pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos. Este acontecimiento reforzó la convicción de la Administración Truman de la necesidad de proseguir las investigaciones de la bomba de Hidrógeno con el fin de mantener la supremacía alcanzada en el terreno nuclear. Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atómicas, que culminan con su primera explosión nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de Australia. Casi un mes más tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su primera bomba de hidrógeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses más tarde, el 12 de agosto de 1953, los soviéticos explotaban su primera bomba de fusión. Semejante experiencia la llevarían a cabo los británicos en el área del Pacífico el 8 de noviembre de 1957. El proceso de investigación y experimentación nuclear sufría una constante aceleración al
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tiempo que se iniciaba una preocupante proliferación. Cuatro años habian separado las experiencias atómicas de Estados Unidos y la Unión Soviética, pero este período se había reducido a menos de un año para los ingenios nucleares de fusión. En sólo cinco años, el Reino Unido había logrado demostrar su dominio de ambos tipos de armamento nuclear. A finales de la década de los años cincuenta, se aprecian ya algunos fenómenos que se convertirán en constantes del proceso de acumulación de arsenales nucleares. El primero de ellos es la iniciativa que en la investigación, experimentación y producción de armas nucleares ostentará Estados Unidos. Semejante supremacía técnico-militar constituirá un estímulo para el desarrollo de los arsenales nucleares en otros país es, especialmente en la Unión Soviética que demostrará su capacidad de equilibrar la ventaja nuclear inicial de los Estados Unidos en cada etapa. En segundo lugar, la dinámica de acción-reacción, referida a la acumulación y perfeccionamiento de las armas nucleares provocará un distanciamiento creciente entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, de una parte, y el resto de países que acceden a la tecnología nuclear con fines militares. Surgen de este modo dos potencias cuya capacidad de destrucción nuclear supera cuantitativa y cualitativamente al resto de las potencias mundiales, es decir, se configura la realidad de las superpotencias. Por último, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrará, de modo cada vez más claro, que la disponibilidad de esta categoría de armas no evitaba la acumulación de otro tipo de arsenales (convencionales, químicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnológico. En otras palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr que sustituyesen de modo completo la función político-militar asignada a las armas convencionales. Durante la década de los años sesenta otros dos países: Francia y la República Popular China, accederán a la categoría de potencias nucleares. En el caso francés la decisión de desarrollar una fuerza nuclear propia está íntimamente asociada con la traumática experiencia de la pérdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que había puesto en peligro la propia estabilidad política de la metrópoli. Con la instauración de la Vª República, en 1958, el Presidente De Gaulle cambió sustancialmente las bases de la política exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posición que había ocupado con anterioridad. En este marco es en el que se sitúan algunas de las principales decisiones que marcarán la política defensiva de este país. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear que concediese una mayor independencia y credibilidad a la acción exterior de Francia tanto
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respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaña, como frente a sus potenciales enemigos, como era el caso de la Unión Soviética. El 13 de febrero de 1960 los franceses realizaban su primera experiencia atómica en el desierto sahariano. Todavía tardarían varios años en experimentar con una bomba de fusión, hecho que se produjo el 24 de agosto de 1968 al hacer estallar una bomba de hidrógeno en el atolón de Muroroa, en el océano Pacífico. En el interregno, la República Popular China había desarrollado su propia capacidad nuclear para hacer frente a la doble amenaza percibida por Pekín, la de los norteamericanos y, sobre todo, la de los soviéticos con los que el conflicto político-ideológico de comienzos de esa misma década había convertido en potenciales agresores a lo largo de la extensa frontera entre ambos países. Estas circunstancias explican suficientemente la rapidez con que los chinos desarrollaron sus arsenales de armas de fisión y fusión. El 16 de octubre de 1964 experimentaban su primera bomba atómica y sólo tres años más tarde, el 17 de junio de 1967, asombraban al mundo al hacer estallar una bomba de hidrógeno, de una potencia aproximada de 3 Megatones, en la provincia de Sinkiang. La creciente tendencia a la proliferación nuclear con fines militares trató de ser limitada en 1968 con la conclusión del, Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares. Sin embargo ello no impediría que ciertos países que mantenían muy avanzadas sus investigaciones se negasen a firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experimentó con una bomba atómica en la región de Rajastán, demostrando su capacidad nuclear a sus principales rivales, la República Popular China y Pakistán. Más problemática ha sido la investigación de la capacidad nuclear de países como Israel, cuyas instalaciones del desierto de Dimona son utilizadas, desde comienzos de la década de los setenta para la construcción de ingenios militares atómicos, según consta por las declaraciones directas del personal que ha trabajado en este complejo. Las informaciones actuales no permiten confirmar definitivamente las capacidades nucleares de carácter militar disponibles por países como Pakistán y Sudáfrica. Visto en su conjunto, el problema de la proliferación de los arsenales nucleares se ha mantenido muy lejos de las posibilidades que la difusión de la tecnología nuclear con fines civiles permitía temer hace un par de décadas. Efectivamente, en la medida en que el Plutonio 239 es un residuo radiactivo que se desprende en los procesos de fisión de los reactores de las centrales nucleares se temía que el acceso de diversos países a esta tecnología, les permitiría acumular suficiente material radiactivo para construir sus propias armas atómicas. Se estima que en 1975
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existían ya instalados 168 reactores de centrales nucleares .y que en 1980 un total de 29 países habrían accedido, total o parcialmente, a la, tecnología nuclear civil. Entre estos países podemos mencionar: Argentina, Bélgica, Bulgaria, Canadá, España, Italia, Japón, Países Bajos, R. D. Alemana, R. F. de Alemania, Suecia, Suiza y Checoslovaquia, etc. No ha sido totalmente así y en ese sentido la afirmación de BRODlE de que «ha habido una ausencia de proliferación algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias» podría aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviación israelí bombardeó la central nuclear en construcción de Tamuz, cerca de Bagdad y justificó su acción en la amenaza que supondría para el Estado de Israel que el régimen iraquí de SADAM HUSEIN llegase a desarrollar su propia capacidad atómica.
5. CARACTERISTICAS TECNICO-MILITARES DEL ARSENAL NUCLEAR Al iniciarse el periodo de la postguerra mundial, el monopolio nuclear norteamericano descansaba en la Fuerza Aérea (US Strategic Air Command), ya que era la única capaz de transportar en sus aviones B-17 y B-29, las pesadas bombas atómicas de 4500 kgs de peso y de un diámetro de 1,50 m. hasta los posibles objetivos, situados a largas distancias, como se había demostrado en los bombardeos nucleares sobre las ciudades japonesas. Muy pronto la utilización de nuevos materiales radiactivos más inestables permitió reducir sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisión. Ello incrementaba la potencia destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B-36 y B-50, convirtiéndolos en una auténtica fuerza estratégica nuclear frente a los soviéticos. En 1954 los norteamericanos iniciaron sus investigaciones sobre misiles intercontinentales del tipo Titan (ICBM-lntercontinental Ballistic Missile), ampliando sus proyectos al año siguiente al incluir los proyectos de investigación y desarrollo de misiles balísticos de alcance intermedio (IRBM-lntermediate Range Ballistic Missile) de los tipos Júpiter y Thor. En 1956 iniciaron las investigaciones de los misiles del tipo Polaris capaces de ser lanzados desde submarinos (SBLMSubmarine Launched Ballistic Missile) y en 1957 de los lCBM det tipo Minuteman. Simultáneamente, los soviéticos estaban desarrollando investigaciones similares, si bien su ventaja tecnológica en el campo aeroespacial demostrada por el lanzamiento, el 4 de octubre de 1957, del primer satélite artificial situado en una órbita terrestre (Sputnik 1, de 83 kgs.) contribuía a reducir la superioridad que durante los años anteriores habían demostrado los Estados Unidos. En diciembre de 1957 los norteamericanos lograron realizar el primer vuelo
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experimental de un lCBM denominado Atlas A. En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que entraba en servicio el primer submarino nuclear estratégico equipado con 16 SLBM del tipo Polaris. Los soviéticos comenzarían el despliegue de sus lCBM en 1961. El resultado de este intenso esfuerzo económico y tecnológico, desarrollado por ambas superpotencias, significó que a comienzos de la década de los sesenta los principales tipos de armas nucleares (fisión y fusión) junto con los diversos medios técnicos para su transporte hasta los objetivos, se habían alcanzado plenamente. Básicamente las armas nucleares pueden clasificarse según tres criterios técnico-militares: 1. Por su alcance Se entiende por alcance la distancia máxima desde la cual un determinado tipo de armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta perspectiva el alcance de un arma establece un límite material a los objetivos sobre los que puede ejercerse una amenaza destructiva creíble. No obstante la mayor parte de este arsenal se configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjunción de una o varias cargas nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o transportadores). Según este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos: a) Sistemas de armas nucleares tácticas o de corto alcance. Poseen un alcance máximo de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una subcategoría, la de las armas de muy corto alcance. Se les denomina equívocamente armas tácticas debido a que el corto radio de acción las hace óptimas para su hipotético empleo en un conflicto bélico en los frentes de batalla (vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las áreas logísticas y los principales centros urbanos y económicos de la retaguardia. Se las considera como armas nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o nucleares) del enemigo. b) Sistemas de armas nucleares de teatro o de alcance intermedio. Su radio de acción se sitúa entre los 1.000 y los 5.500 kms. y por consiguiente son capaces de proyectar su amenaza tanto sobre los frentes de batalla como sobre la retaguardia. En este sentido se estima que son armas nucleares antifuerzas y anticiudades ya que permiten sustentar ambos tipos de estrategias
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bélicas. c) Sistemas de armas nucleares estratégicas o intercontinentales. Su alcance se sitúa por encima de los 5.500 kms., distancia tomada como referente en el Acuerdo SALT 1 por estimarse que es la distancia mínima que separa los territorios de Estados Unidos y la URSS si se excluye, claro está, el territorio de Alaska. A diferencia de las dos categorías anteriores, el alcance de este tipo de armas permite proyectar la amenaza recíproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera de sus respectivos territorios y soberanías. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre cualquier otro país que se sitúe dentro de sus respectivos radios de acción. 2. Por los sistemas lanzadores y/o transportadores Se consideran sistemas lanzadores y/o transportadores aquellos medios o instrumentos técnicos a los que va asociado el material nuclear y gracias a los cuales es posible su traslado, colocación y explosión sobre el objetivo elegido. De acuerdo con las características de los sistemas lanzadores y/o transportadores podemos clasificarlos en: bombas de gravedad, obuses y misiles. Estos últimos se diferencian básicamente según su trayectoria. Si es similar a la de los obuses, es decir, con una trayectoria elíptica en la que en el tramo inicial ascendente es propulsado por un motor mientras que en el tramo final descendente es acelerado por la fuerza de la gravedad terrestre, son denominados misiles balísticos (Ballistic Missile) si, por el contrario, su trayectoria se desarrolla desde el momento del lanzamiento hasta el punto de destino impulsada por un motor capaz de neutralizar la fuerza gravitatoria se conocen bajo el nombre de misiles de crucero (Cruisse Missile). Los primeros misiles fueron las bombas volantes V-I y V-2 utilizadas por los alemanes durante la Segunda Guerra Mundial para bombardear ciudades inglesas. Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratégicos del modelo B-52 pueden alcanzar varios miles de kilómetros. Los obuses son lanzados por cañones situados en tierra o sobre navíos de guerra y poseen un alcance de varios kilómetros por lo que suelen ser considerados un ejemplo característico de armas nucleares tácticas. Los misiles pueden también diferenciarse según sean lanzados desde bases terrestres, marítimas o aéreas y según el carácter fijo o móvil de las mismas. De este modo podemos configurar el siguiente esquema para los misiles:
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- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balístico Intercontinental. Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS). - GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra. Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS). Lanzadores móviles a)Terrestres. - ICBM. Misil Balístico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.) - GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra. - SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balístico de corto Alc ance. Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS). b) Aéreos. - ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire. Ej. Pershing (EE.UU.). - ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balístico Aire-Superficie. c) Marítimos. - Superficie. SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar. Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS). - Submarinos. SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balístico lanzado desde submarinos. Ej. Poseidón y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS). 3. Por las cabezas nucleares Se denomina cabeza u ojiva nuclear a cada una de las bombas nucleares (de fisión o de fusión) susceptibles de ser proyectadas por un misil. El desarrollo de la tecnología nuclear, aeronáutica y aeroespacial, ha permitido generar misiles cada vez más sofisticados no sólo por su alcance y la variedad de sistemas de lanzamiento sino también por su capacidad destructiva nuclear. Ello se puede lograr aumentando la potencia de la única ojiva nuclear situada en un misil o desarrollando misiles capaces de transportar varias cabezas nucleares. De este modo han surgido sucesivas generaciones de misiles nucleares.
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Inicialmente se desarrollaron los misiles con cabeza única. Muy pronto, a comienzos de la década de los sesenta tanto Estados Unidos como la URSS disponían de los misiles MRV (Multiple -but not indepently targetable- Reentry Vehicles), es decir, misiles con varias cabezas nucleares con una misma trayectoria. Las diversas cabezas se separaban del ingenio lanzador a escasa distancia del fin de la trayectoria, lo que aumentaba parcialmente el efecto destructivo al lograr que las diversas cabezas se dispersasen en un área mayor que en los casos de una sola cabeza nuclear. En 1964 los Estados Unidos había desplegado misiles Polaris A-3 dotados de 3 vehículos de reentrada con cabezas múltiples. En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviéticos desarrollaban su programa de misiles SSI7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo alcanzar varios objetivos muy distantes entre sí, aunque situados todos ellos en la trayectoria del misil. Estos misiles nucleares permitían una cierta capacidad de manipulación por el centro de control que decidía el momento de separación de cada una de las ojivas y de este modo se lograba amenazar un mayor número de objetivos con el mismo misil, dificultando extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles. En la actualidad se han experimentado los misiles MARV (Manouevrable Reentry Vehicles), misiles dotados con varias cabezas nucleares cuya trayectoria de reentrada puede ser modificada desde el centro de control. El desarrollo y despliegue de estos misiles supondría un salto cualitativo respecto a los misiles MIRV ya que con un mismo misil se podrían atacar objetivos situados en distintas trayectorias de reentrada aumentando sustancialmente su capacidad ofensiva al tiempo que incrementaría la incertidumbre respecto de los objetivos elegidos y paralelamente imposibilitaría una defensa eficaz. Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no sólo han aumentado en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultáneamente las bombas, obuses y misiles han logrado una mayor precisión para alcanzar los blancos asignados. Técnicamente el grado de precisión de un proyectil se establece por el CEP (Circular Error Probable) que es el radio de un círculo cuyo centro es el blanco establecido y cuya área sería alcanzada por el 50 por 100 de los proyectiles lanzados. En la actualidad se estima que el CEP aceptable para los misiles ICBM se sitúa entre 100 y 300 ms., cifras que varían entre 100 y 1.000 m. para los SLBM. En la reciente guerra del Golfo Pérsico se ha comprobado la eficacia de los
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misiles de crucero de los modelos Scud (soviéticos) y Tomahawk (norteamericanos), ambos sin carga nuclear, aunque es fácil imaginar el efecto devastador que hubiesen causado los misiles caídos sobre Tel Aviv, Haifa, Riad o Bagdad si hubiesen transportado ojivas nucleares. Finalmente la eficacia militar potencial de cualquiera de las modalidades de sistemas de armas nucleares es una resultante de la combinación de todos los elementos que hemos referido (potencia destructiva, alcance, sistema de lanzamiento, precisión, nivel de protección y defensa, etc.). Cada uno de estos sistemas presenta sus ventajas e inconvenientes, de ahí que los arsenales nucleares de las superpotencias incluyan todas las variantes. Así los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisión, pero en cambio, son de fácil detección y destrucción al conocerse los emplazamientos de los silos donde se encuentran almacenados. Los sistemas de bases móviles de lanzamiento resultan más difícilmente detectables pero su precisión es sensiblemente menor. Entre estos últimos, los aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en submarinos son los de más difícil localización y destrucción. Las bases móviles terrestres se sitúan a medio camino entre ambas modalidades. Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en función del carácter fijo o móvil de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la fuerza aérea aliada, con sus sistemas de detección altamente sofisticados, (AWACS, satélites, radares: etc.) no logró destruir totalmente los vehículos móviles de lanzamiento de los misiles Scud, lo que parece que sí logró realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles. Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite concluir que desde el punto de vista técnico-militar no existe solución de continuidad entre las armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotón), y los misiles intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada nuclear progresiva con distintos niveles de destrucción, pero análogamente se convierte en una traba para limitar la nuclearización de un conflicto bélico tan sólo a los niveles más bajos. Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto bélico, no pueden dilucidarse por una referencia exclusiva a las características tecnológicas de los numerosos sistemas armamentistas descritos. Tales interrogantes sólo pueden abordarse desde planteamientos políticos y es en ese ámbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy acertadamente este planteamiento cuando escribe: « (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
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todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes políticos, es decir, no pueden contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podríamos llamar en términos generales, consideraciones y datos políticos. Pero la dimensión política de estos interrogantes ha sido de ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria. La dimensión política resulta quizá más difícil de advertir en cuestiones tales como las relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecían estar gobernadas totalmente por consideraciones tecnológicas. Por supuesto, las consideraciones tecnológicas pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...)».
6. LA DISUASION NUCLEAR: CONCEPTO y CLASIFICACION Cuando se aborda el estudio de. la disuasión nuclear y las diversas doctrinas estratégicas que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a su posible utilización frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexión preliminar: toda doctrina nuclear posee un carácter estrictamente hipotético ya que no existen datos o experiencias históricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas. En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han utilizado las armas nucleares en un conflicto bélico, cualquier consideración que se realice sobre las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos políticos, militares, sociales, etc., derivados de la escalada nuclear no pueden basarse en los hechos empíricos sino tan sólo en simples argumentos, más o menos razonables o especulativos, cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible. Si intentamos aproximamos a las consideraciones políticas, militares, económicas e ideológicas que han presidido las decisiones de los gobernantes y estrategas de las potencias nucleares, observaremos fácilmente que tales consideraciones son la resultante de las respuestas que se han dado a up escaso número de interrogantes cruciales. Estas cuestiones podemos resumidas en las siguientes: 1° ¿Cuál es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relación con las guerras? 2° En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, ¿se puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico? 3° En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, ¿se puede alcanzar una ventaja militar y política decisiva sobre el adversario utilizando el arma nuclear?
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4° ¿Existe algún nivel óptimo de arsenales nucleares? 5° ¿Es posible realizar un proceso de reducción de los arsenales nucleares que permita en el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entrañan? Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos términos que, básicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostenía la idea de que las armas nucleares desempeñarían una función disuasoria ya que una guerra nuclear no podría ser ganada por ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva categoría de armamentos. En tales condiciones los propios países nucleares se verían obligados a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasión nuclear mutua en lugar de dirimirla en los campos de batalla. La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el título There WiII Be No Time, sostenía una concepción radicalmente distinta. Según este autor el arma atómica podía ser utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al contrario, si se utilizaba el arma atómica contra las fuerzas adversarias permitía alcanzar una ventaja estratégica decisiva. BORDEN sostenía también la posibilidad de desarrollar sistemas defensivos eficaces contra el arma atómica. La conclusión general era que las guerras se podían nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinación de ofensiva atómica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podían dar una victoria decisiva en la guerra. Ambos planteamientos se hallaban directamente influidos por la experiencia japonesa, pero mientras la concepción de BRODlE concedía especial atención a los riesgos futuros derivados de la proliferación nuclear y las consecuencias de un uso bélico masivo del armamento atómico, las consideraciones de BORDEN enfatizaban la superioridad que en el terreno atómico ostentaban los Estados Unidos y las ventajas político-militares que de ella podían derivarse mediante la amenaza o el uso de un arma que en la Segunda Guerra Mundial se había demostrado decisiva. En definitiva, cada uno de estos autores formuló uno de los dos grandes temas que han dominado los debates estratégicos sobre las armas nucleares: BRODlE plante6la cuestión de la disuasión nuclear, su importancia, su lógica interna, su alcance y limitaciones, mientras que BORDEN formuló el tema de la guerra nuclear limitada, sus condicionamientos y ventajas estratégicas'16us exigencias armamentistas, sus efectos, etc. Durante las más de cuatro décadas transcurridas, la respuesta a la primera interrogante resulta inequívoca. La principal eficacia de las armas nucleares ha sido la de sustentar una política disuasoria creíble que evitase un enfrentamiento bélico directo entre las dos superpotencias. En
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ningún momento se ha recurrido al arma nuclear en intervenciones bélicas y, por consiguiente, no se puede confirmar o refutar la utilidad militar de estas armas en una guerra nuclearizada de la que se desconoce por completo cual seria su naturaleza, limitada o total, y su alcance, regional o universal. Como indica HAMON: «Hay pues, que separar, a partir de ahora, la función de disuasión de la función de empleo físico. La ascensión revolucionaria de una de ellas y el carácter suicida de la otra imponen actualmente dos estudios distintos...» No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo decisivamente en las doctrinas estratégicas oc cidentales y soviéticas, afectando decisivamente la credibilidad de la disuasión nuclear, contribuyendo a la proliferación internacional de las armas nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas superpotencias. Detengámonos a explicar en qué consiste la disuasión nuclear. Como ya hemos señalado al referimos al Poder social, una de las formas que adquiere la vinculación psicológica entre quien ostenta el poder y su destinatario es precisamente la persuasión coactiva o disuasión. La disuasión consiste en una relación mediante la cual una de las partes (disuasor) intenta inducir a la otra (disuadido) para que realice o evite realizar ciertas conductas, amenazándole con algún grave perjuicio. Cuando la amenaza que se realiza consiste en la utilización de las armas nucleares la denominaremos disuasión nuclear. HOLSTI ha resumido la disuasión en una fórmula simple y suficientemente expresiva: EFECTO DlSUASOR = CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA. Según la fórmula de HOLSTI el efecto disuasor es la resultante directa de la capacidad de ejecución de la amenaza, que el disuadido estima en el disuasor, por la intención de ejecución de la amenaza que se le puede atribuir al disuasor, en el caso en que el disuadido no actúe según la conducta esperada. A esta fórmula cabria añadirle un tercer elemento constituido por el perjuicio o daño estimado por el disuadido. De este modo proponemos una versión mejorada de la fórmula de HOLSTI que seria la siguiente: EFECTO DlSUASOR= CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA X DAÑO ESTIMADO Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es decir nulo, el efecto disuasor también es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unión Soviética no
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podía disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habría sido capaz de ejecutarse. Puede ocurrir que teniendo la capacidad de ejecutar la amenaza, el disuadido considere que la intención de ejecutarla por el disuasor no existe en el supuesto concreto que se está contemplando. Este es el caso de las guerras de Vietnam o Afganistán en las que las respectivas superpotencias estimaron que no existían razones suficientes para emplear sus arsenales nucleares. Ello los convirtió en conflictos bélicos convencionales tanto para Vietnam del Norte como para la guerrilla afgana. Este supuesto fue definido muy gráficamente por MAO-ZE-DONG con la expresión: «El tigre de papel», refiriéndose a la posición de los EE.UU. en la guerra de Vietnam. Por último cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daños o perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existirá un efecto disuasor. Esta situación se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de protección contra los medios de ejecución de la amenaza. En el caso de la disuasión nuclear, tanto la capacidad de amenaza estimada como los daños estimados son extraordinariamente elevados. En esas condiciones incluso cuando la intención estimada sea muy baja (próxima a 0), bastará con que no sea nula para que el efecto disuasor resultante sea también muy importante. Esa es la razón por la qué con los arsenales nucleares disponibles y los devastadores efectos de tales arsenales no se puede descartar totalmente el efecto disuasor de las superpotencias. En otras palabras el planteamiento de MAO, no se puede sostener como una máxima política absoluta. En el mejor de los casos explicó las autolimitaciones nucleares norteamericanas en Vietnam, pero esa experiencia histórica no es automáticamente aplicable a otros conflictos bélicos en circunstancias distintas. Para poder desempeñar una efectiva disuasión, HAMON estima que deben cumplir se tres condiciones mínimas: 1. Disponer de la capacidad de inflingir un daño intolerable. 2. Hacer veros ímil el uso de esta capacidad. 3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud. La primera de estas condiciones explica, al menos parcialmente, la espiral de acumulación y diversificación de los arsenales nucleares así como su proliferación por un número creciente de países. La segunda condición nutre la formulación de doctrinas estratégicas nucleares y la elaboración de planes de contingencia e impone el despliegue y demostración (maniobras, explosiones experimentales, etc.), de las fuerzas nucleares disponibles. La última condición obliga
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a la revisión de las estrategias nucleares y a la permanente modernización del armamento nuclear. La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasión nuclear, así HERMAN KHAN distingue entre disuasión pasiva y disuasión activa. HAMON, por su parte distingue los diversos tipos de disuasión en función de tres elementos: 1. Por las acciones que se quieren impedir. - Disuasión de un ataque nuclear directo. - Disuasión de una provocación nuclear grave. - Disuasión de una provocación grave nuclear o convencional. - Disuasión de una provocación convencional moderada. 2. Por los objetivos. - Disuasión defensiva. - Disuasión ofensiva. 3. Por la estabilidad de la relación. - Disuasión estable. - Disuasión precaria. El general BEAUFRE ha establecido una clasificación muy útil y sencilla de la disuasión atendiendo a los siguientes criterios: al tipo de acción de la que se quiere disuadir, a los beneficiarios de la disuasión y a las modalidades de empleo de la fuerza que se intenten neutralizar. Según el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasión defensiva que trata de evitar una acción del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasión ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una acción que el disuasor desea llevar a cabo. Un ejemplo característico de disuasión nuclear defensiva, fue la que ejercieron los Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasión nuclear ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas intervenciones militares en Vietnam y Afganistán. Cuando el beneficiario de la disuasión resulta ser uno de los países que intervienen en la relación disuasora, nos encontraremos ante una disuasión directa, en cambio cuando se realiza en favor de un tercer país ajeno a la relación, la calificaremos de disuasión Indirecta. Ejemplo de disuasión nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante décadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresión nuclear por una de estas
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superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasión nuclear bilateral, ha terminado teniendo efectos protectores sobre los países europeos aliados con cada una de ellas. Por último, hablaremos de disuasión total, cuando afecta a todas las posibles modalidades de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando únicamente afecta a ciertas categorías de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasión limitada. La disuasión ejercida con armas nucleares estratégicas por las superpotencias pertenece a los casos de disuasión total, mientras que la disuasión realizada por las fuerzas nucleares de Francia o Israel se incluiría en la categoría de disuasión limitada. En su origen, la disuasión nuclear surge como la resultante de varias circunstancias que concurren tras la Segunda Guerra Mundial. Tal vez la primera, y con inusitada frecuencia olvidada circunstancia fue el fracaso del proyecto para la creación de una Autoridad Internacional para el Desarrollo Atómico (lADA), presentado el 14 de junio de 1946 ante la Comisión de las Naciones Unidas, por el delegado norteamericano Bernard Baruch, conocido como el Plan Baruch, debido a la oposición soviética que rechazaba cualquier intervención internacional que pudiese limitar o controlar su programa atómico en su fase final. Esta fracasada experiencia debe incardinarse en el progresivo deterioro de las relaciones norteamericano-soviéticas, perceptible ya desde la Conferencia de Potsdam, que amenazaba peligrosamente la estabilidad política en Grecia, Turquía, Austria, Italia y Francia. Ciertamente entre 1947 y 1948 la Administración Truman consideró la política expansionista soviética como la principal amenaza contra los intereses y la seguridad de los Estados Unidos. La respuesta se articuló mediante la proclamación de la doctrina de contención, la puesta en práctica del Plan Marshall y la creación de la OTAN. En este contexto la presión del complejo militar-científico-industrial norteamericano para que se prosiguiesen las investigaciones y pruebas destinadas a alcanzar la bomba de hidrógeno, así como para adoptar oficialmente doctrinas estratégicas que reconociesen expresamente el recurso a los arsenales nucleares en caso de conflicto bélico, se convirtió en una de las razones que más directamente influyeron en la decisión soviética de desarrollar su propio arsenal nuclear. Esta motivación ha sido reconocida por KENNAN: «Pero debemos recordar que han sido los estadounidenses quienes, casi a cada paso del camino, han tomado la delantera en el desarrollo de este tipo de armas. Nosotros fuimos quienes primero las produjimos y las probamos, los primeros en elevar su destructividad a un nuevo nivel con la bomba de hidrógeno, quienes introdujimos las ojivas múltiples, quienes hemos declinado toda propuesta para renunciar al principio del primer uso, y sólo nosotros, Dios nos socorra, quienes hemos usado el arma con furia en contra de otros, en contra de miles de inocentes no
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combatientes. (...) ¿Qué otra cosa sino nuestra propia voluntad, y no la supuesta maldad de nuestros opositores, es lo que nos ha colocado en esta situación? Me parece que la respuesta es clara. Primordialmente, es el impulso interno, el impulso independiente de la carrera armamentista misma; las compulsiones que surgen y se apropian de las potencias cuando entran en una competencia para construir los mayores armamentos de cualquier tipo». El proceso de emergencia de la disuasión nuclear aparece asociado, por tanto, a fenómenos de conflictividad internacional, pero también a procesos de estímulo interior de ambas superpotencias. Paradójicamente, la disuasión nuclear alimenta la carrera de armamentos nucleares, y convencionales, precisamente porque a diferencia de la disuasión convencional, la acumulación de armas nucleares no aumenta la efectividad militar y política de su uso en una posible guerra si no que la reduce progresivamente. En este sentido resulta particularmente interesante constatar el círculo vicioso de la nuclearización militar y que se podría enunciar de este modo: un incremento en el arsenal nuclear de una potencia, incrementa la posibilidad de un ataque devastador y decisivo contra su adversario que se ve obligado a incrementar, paralelamente, su propio arsenal nuclear para reducir la probabilidad del ataque con la consiguiente reducción de la credibilidad de la amenaza nuclear inicial. Ello aumenta la percepción de inseguridad de la potencia instigadora de la escalada nuclear que, de este modo, se ve impulsada a realizar una nueva acumulación y perfeccionamiento de sus arsenales para restaurar la credibilidad y eficacia iniciales de su amenaza disuasora. Este proceso acumulativo de armas nucleares no logra restaurar la seguridad de cada superpotencia más que de un modo temporal, y por esta razón puede seguir alimentando la carrera de armamentos, y de hecho así ha sido, hasta que uno de los adversarios quede económica y tecnológicamente derrotado. Tras cada incremento de armas nucleares, su posibilidad de ser empleadas en una guerra se reduce sustancialmente salvo que se asuma también la propia autoinmolación lo que, por cierto, deja desprovista de significación política y militar la propia relación bélica. Desde esta óptica, la disuasión nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la disuasión convencional. En esta última, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario, desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresión. Por el contrario, en la
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disuasión nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresión con objeto de poder seguir amenazando nuclearmente. En caso de utilización del arma nuclear la destrucción masiva propia, aunque no necesariamente total, se convierte en una certeza de difícil legitimación política. Ello encierra una auténtica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la aplicación automática de las leyes que regulan la disuasión convencional a la disuasión nuclear. Como lo señaló muy acertadamente ARON hace ya tres décadas: «¿Dónde reside la novedad de la disuasión en la era nuclear? La respuesta se nos viene a la imaginación por sí sola: la novedad está en las consecuencias materiales de la ejecución de la amenaza ».
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida coherencia y objetividad del proceso de la disuasión nuclear. En palabras de este autor: «1. La planificación de contingencias dentro de la política de disuasión, puede convertirse en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor potencial se abstiene de atacar como resultado de la política de disuasión, o si bien desde el comienzo no ha tenido jamás ninguna intención seria de atacar. (...) 2. Desde el comienzo mismo de la política de disuasión, la amenaza del empleo de armas de aniquilación masiva ha conllevado la autodisuasión. Pero si la disuasión se traduce en autodisuasión, su credibilidad se ve minada. (...) 3. La política de disuasión carece en sí misma de perspectivas políticas». La disuasión nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva del modo en que se han desarrollado el antagonismo político e ideológico entre los Estados Unidos y la Unión Soviética tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el alcance y las consecuencias de la disuasión nuclear, se necesitan para una correcta comprensión de las doctrinas estratégicas nucleares que han diseñado y dirigido la actuación de ambas superpotencias. Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas así como a distintos factores, principalmente los avances tecnológicos del armamento nuclear, que explican el tránsito de unas doctrinas a otras.
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ANIBAL ROMERO señala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (19451953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio estratégico norteamericano-soviético (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad norteamericana (1950-1956), la fase de la reducción de la superioridad norteamericana (19561960) y, por último, la fase del equilibrio soviético-norteamericano y de la proliferación nuclear a Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia también cuatro etapas que abarcan el período entre 1945 y 1965: la era primitiva de la fisión y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS como potencia atómica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada del Reino Unido en el club atómico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y China entre las potencias nucleares (1961-1965).
7. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS Durante el período que medió entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de Corea, la nueva Administración Eisenhower, y la experimentación soviética de la bomba de hidrógeno, la posición del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximió de la formulación de una doctrina estratégica nuclear de forma oficial. Sí existía, en cambio, la doctrina de Truman que contemplaba la posibilidad de una intervención militar norteamericana en defensa de sus aliados frente al expansionismo soviético. Esta intervención, siguiendo con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso al arsenal atómico constituiría la garantía última de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo característico de esta etapa era que el arma atómica aparecía incorporada a la estrategia general de una guerra convencional total. La fuerza operativa encargada de mantener abierta esta posibilidad de nuclearización estaba constituida por el SAC, Mando Aéreo Estratégico, que mediante una extensa red de bases aéreas en tomo a la Unión Soviética, hacía posible la proyección de la fuerza atómica. No obstante, semejante concepción estratégica operó realmente como una amenaza disuasoria que evitó su utilización al tiempo que fortaleció la posición diplomática norteamericana frente a los soviéticos. En efecto, aunque el propio Presidente TRUMAN, ante el peligro inminente de una derrota en Corea, declaró el 30 de noviembre de 1950; «Está siendo activamente estudiada una posible utilización del arma nuclear», finalmente nunca autorizó su uso en dicho conflicto bélico.
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- La doctrina de la represalia masiva de John Foster Dulles . La formulación de esta doctrina se llevó a cabo por el Secretario de Estado norteamericano JOHN FOSTER DULLES, en un discurso, pronunciado el 14 de enero de 1954, en el que declaraba que en caso de un ataque soviético contra los intereses vitales norteamericanos, incluyendo a sus aliados europeos, los Estados Unidos intervendrían con todas las armas a su alcance y no descartarían un bombardeo nuclear contra las principales ciudades y centros de los países agresores.
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La doctrina de la represalia masiva descansaba en el uso de las dos categorías de armas nucleares. Mientras las bombas atómicas eran contempladas como armas tácticas destinadas a ser empleadas principalmente contra las fuerzas agresoras, las bombas de hidrógeno (armas termonucleares) podrían ser utilizadas como armas estratégicas contra las ciudades y centros industriales debido a sus extraordinarios efectos dev astadores. Las primeras, en tanto que armas tácticas, servirían como factor equilibrador de la inferioridad de fuerzas convencionales americanas y se emplearían con anterioridad a los bombardeos con armas termonucleares, cuyo uso quedaría reservado al supuesto extremo de una derrota inminente. Esta estrategia ofrecía la ventaja de evitar el mantenimiento de poderosas fuerzas convencionales norteamericanas en Europa, aprovechando la superioridad de los Estados Unidos, cuyos arsenales nucleares eran diez veces superiores a los soviéticos. Sin embargo, también presentaba algunos inconvenientes, especialmente el de amenazar con una escalada nuclear total ante una posible agresión soviética convencional, reforzando, de este modo, la percepción soviética de la urgente e ineludible necesidad de dotarse de un amplio arsenal nuclear capaz de equilibrar el poderío norteamericano. Esta doctrina no podía por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de limitar la guerra, mediante el empleo táctico de armas atómicas, en unas circunstancias en las que los soviéticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atómicos. Autores como KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los años cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la superioridad convencional soviética y de su constante incremento de armas nucleares. La conclusión que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasión creíble, basada en una graduación de las respuestas a las posibles amenazas soviéticas.
- La doctrina de la respuesta flexible y graduada de Robert S. McNamara En 1960, el general norteamericano MAXWELL TAYLOR, publica la obra The Uncertain Trumpet, en la que critica abiertamente la doctrina de DULLES. Con el acceso de la nueva administración Kennedy, en enero de 1961, se nombra a ROBERT S. MCNAMARA como Secretario de Defensa, quien convierte al general TAYLOR en su consejero personal. La doctrina de la respuesta flexible y graduada se convierte de este modo en la doctrina estratégica oficial de los Estados Unidos. Esta doctrina sostenía la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas amenazas soviéticas, allí donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. Esta
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respuesta debería ser flexible en el sentido de que debería ofrecer a los dirigentes norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de respuesta, para poder optar por la que estimasen más adecuada. De este modo se intentaba romper el automatismo implícito en la doctrina de la represalia masiva. La doctrina debía contemplar también, para poder ser flexible, una escalada graduada en las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresión o amenaza soviética. Esta escalada graduada debía permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratégicas, pasando por las armas químicas y las armas nucleares tácticas y de teatro. A diferencia de la estrategia precedente en la que la fuerza ofensiva era nuclear, mientras que las armas convencionales eran básicamente defensivas, la nueva estrategia se sustentaba en un planteamiento opuesto. Los conflictos bélicos deberían mantenerse en el plano convencional y protegerse con una escalada nuclear limitada. Semejante planteamiento, para compatibilizar la eficacia disuasoria con unos costes económicos asumibles por los Estados Unidos, exigía un reparto de cargas y tareas entre los diversos aliados de la OTAN. Las fuerzas nucleares norteamericanas deberían diversificarse en su despliegue y medios de proyección (bombarderos estratégicos, misiles de largo, medio y corto alcance, fuerzas navales de superficie y submarinas con armamento nuclear,.etc.), mientras que los países europeos occidentales deberían mantener importantes fuerzas convencionales y desplegar en sus territorios armas nucleares tácticas (propias o norteamericanas). El incremento cuantitativo y el constante aumento del alcance y precisión de los arsenales nucleares soviéticos consigue, a finales de los años sesenta, la paridad nuclear o equilibrio estratégico con los Estados Unidos a través de la Destrucción Mutua Asegurada (Mutual Assured Destruction). A partir de ese momento, la credibilidad de la doctrina de la respuesta flexible y graduada, comienza a verse minada. Nuevamente surge la necesidad de una revisión de la doctrina, y nuevamente esta revisión va precedida de un intenso debate teórico.
La Destrucción Mutua Asegurada y la doctrina Schlesinger La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal nuclear del adversario era prácticamente nula, lo que permitiría a la potencia agredida responder con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionaría un nivel de pérdidas humanas y materiales inaceptable para el agresor, provocó una auténtica convulsión entre los estrategas.
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Si la destrucción mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constituía una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, carecía de significado intentar disuadir al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o más inaceptable para quien las utilizaba que para su destinatario. En definitiva, había serias razones para sospechar que ante un ataque convencional soviético, los Estados Unidos se resistirían a realizar una escalada hacia la nuclearización de la guerra que podría terminar provocando una respuesta nuclear masiva por parte de la URSS. En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto bélico manteniendo limitada la escalada nuclear, sólo parecía aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear limitada debería orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares adversarias, para reducir al máximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de respuesta nuclear estratégica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufría el ataque nuclear debería concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor número de pérdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear debería ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentraría contra las ciudades. En palabras de uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE: « (...) Así se llegó a descubrir que la capacidad de réplica era la clave de la disuasión nuclear, mientras que la aptitud para reducir la réplica era la clave de la iniciativa nuclear ». Esta redefinición parcial o, más exactamente, esta precisión del contenido de la respuesta flexible y graduada trataba de eludir la contradicción de amenazar con el arma nuclear en las condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulación se realizó por el Secretario de Defensa de la Administración Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorándum 242 sobre las decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial nº 59 del mes de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de contrapeso (Countervailing Strategy). Esta estrategia mantenía la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una escalada hacia la nuclearización total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tácticos, contra las fuerzas y los centros de decisión, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviéticas estimadas inminentes. De este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar el juego de la disuasión.
La Iniciativa de Defensa Estratégica
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Hasta los primeros años de la década de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares norteamericanas que sustentaban la relación disuasora habían seguido la vieja máxima militar según la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que imponía la necesidad de una concepción estratégica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario también anticiudades. El carácter ofensivo de estas estrategias nucleares se podía alcanzar por dos caminos diferentes o una combinación de ambos. El primero consistía en disponer de fuerzas nucleares suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviéticas en número tal que impidiese a la URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero también se podía alcanzar este resultado estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear soviética, de tal modo que la protección de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe). Este sistema defensivo debería constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre sí. En primer lugar un sistema de detección y control suficientemente rápido y eficiente para alertar sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviéticos. En segundo término un sistema de protección, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios militares, capaz de destruir los misiles soviéticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares y/o civiles. Esta opción de potenciar la credibilidad de las fuerzas nucleares norteamericanas, reforzando con complejos sistemas de defensa su invulnerabilidad ante un eventual ataque soviético, no se valoró adecuadamente durante las dos primeras décadas debido a la notable superioridad nuclear de los Estados Unidos que hacía imposible que la totalidad de sus arsenales nucleares fueran destruidos por los misiles intercontinentales soviéticos. Tan sólo cuando se alcanza el equilibrio nuclear entre ambas potencias y se hace evidente la destrucción mutua asegurada, comienzan los norteamericanos a considerar seriamente las posibilidades de desarrollar un sistema defensivo antinuclear. La firma del Tratado sobre limitación de sistemas antimisiles balísticos (SALT I), el 26 de mayo de 1972, en el que se limitaban a dos sistemas para cada superpotencia... y que con posterioridad quedó reducido a uno, ocasionó la suspensión de los programas de defensa antinuclear por ambas partes. Con la llegada de la Administración Reagan, se retorna el interés por los aspectos defensivos de la estrategia nuclear norteamericana. El 6 de enero de 1985 el Presidente firma la directiva de seguridad nacional nº 119 por la que se aprueban las investigaciones para un amplio programa de defensas estratégicas espaciales conocido bajo el nombre de Iniciativa de Defensa
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Estratégica. Los cambios en la dirección soviética y los acuerdos alcanzados entre REAGAN y GORBACHOV confinaron este ambicioso programa al terreno experimental sin que, por el momento, se contemple su producción y despliegue. En esencia, la Iniciativa de Defensa Estratégica contempla la adopción de un sistema de alerta y control basado en una red de satélites, de sofisticados instrumentos de comunicaciones y de centros de mando, gracias a los cuales sena posible detectar el lanzamiento de centenares de misiles ICBM o SLBM, calcular sus trayectorias y posibles variaciones de las mismas, determinar los medios más adecuados para su destrucción y, finalmente, coordinar y comunicar las órdenes y datos necesarios para que fuesen destruidos. Esta destrucción correspondería ejecutarla a un sistema de protección integrado por satélites y misiles antimisiles. ¡Y todo ello en tan sólo unos pocos minutos. Desde luego, el planteamiento de la IDE parecía coherente con la estrategia nuclear americana de primer golpe antifuerzas, ya que reforzaba su efecto disuasorio al situar a los soviéticos ante la posibilidad de que su respuesta nuclear, sensiblemente mermada tras el primer ataque nuclear de Estados Unidos, quedase anulada por el sistema defensivo adoptado. Además, al reducir las probabilidades de éxito de una represalia soviética anticiudades aumentaba la posibilidad de la escalada nuclear graduada y flexible, sostenida por los norteamericanos, ya que resultaba más plausible, pues los soviéticos difícilmente considerarían una respuesta nuclear total ante la cual su posición de inferioridad, por carecer de un sistema defensivo similar, resultaría demasiado evidente. Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artículos y declaraciones de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad técnica y la contribución dé la IDE a una mayor estabilidad de la disuasión nuclear. En lo esencial las objeciones fueron de dos tipos. De una parte las objeciones técnicas argumentaban que se necesitarían varias décadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver satisfactoriamente los innumerables problemas tecnológicos que la IDE planteaba. En cuanto a las objeciones estratégicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocación implícita en el desarrollo de la IDE que podría inducir a los soviéticos a realizar una acción ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
8. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES SOVIETICAS
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Para intentar comprender la naturaleza y el alcance de las principales orientaciones estratégicas nucleares desarrolladas por la Unión Soviética resulta necesario apuntar algunas consideraciones previas. En primer término conviene considerar que la orientación de la política exterior soviética, durante los cincuenta últimos años, ha dado pruebas inequívocas de su voluntad de no intentar realizar una invasión, total o parcial, de los países de Europa Occidental y mucho menos una agresión militar directa contra territorio o intereses norteamericanos. Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN, JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviéticos cumplieron sus compromisos de respetar la división europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los límites y la moderación de la política exterior soviética en Europa. Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor número de países, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta aseveración. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviéticos no actuaron de modo diferente a los norteamericanos, los británicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresión de un país adscrito netamente a la esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas soviéticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artículos escribe: «El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en países distantes, cuyas metas parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la práctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qué causa tal sorpresa o alarma si proviene de la Unión Soviética, es algo que no entiendo. (...) En términos generales, entonces, los temores a la búsqueda rusa de un "dominio del mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y militarista hacia la Unión Soviética, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados Unidos". En segundo término, los métodos principales en los que se basa la acción exterior soviética difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltración ideológica, la manipulación de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas, etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de acción indirecta que sólo tiene posibilidades de éxito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
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de carácter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de acción de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviéticas están destinadas prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de policía en sus países satélites. Por último, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras décadas impuso a los soviéticos una estrategia nuclear de disuasión defensiva o contradisuasión, centrada en las amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideología como la experiencia histórica de la URSS habían alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva de las potencias capitalistas occidentales que hacía inevitable la guerra entre las potencias de ambos sistemas. Desde la óptica soviética, la nueva situación creada por el arma atómica norteamericana y su insistencia en la proclamación del recurso a dicha arma en el caso de un conflicto bélico, constituía una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas políticas y del acierto de sus estrategias defensivas . Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares soviéticas es la constancia de sus principios estratégicos y la resistencia a verse influidos por los cambios políticos y militares internacionales. Básicamente podemos señalar tres fases o etapas en la evolución del pensamiento nuclear soviético: 1° La etapa de Ia defensa convencional estratégica. 2° La etapa de la disuasión nuclear defensiva. 3° La etapa de la defensa nuclear suficiente. 1. La etapa de Ia defensa convencional estratégica. Durante el período que media entre 1945 y la segunda mitad de los años cincuenta, especialmente a partir del XX Congreso del PCUS en 1956, la situación militar soviética carecía de la capacidad nuclear estratégica, bien porque hasta 1949 no dispuso del arma atómica o bien porque disponiendo de ella carecía de los bombarderos estratégicos de largo radio de acción (Thpolev 95 A) capaces de alcanzar el territorio norteamericano. La concepción política oficial sobre la guerra seguía sustentando su inevitabilidad entre los países capitalistas y socialistas, además la experiencia histórica soviética, desde la guerra civil hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollaría en el continente europeo y que sería una guerra predominantemente terrestre y aérea. A partir de estos supuestos políticos y militares, los estrategas soviéticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios: a) Una superioridad convencional disuasora. b) Una estrategia militar de defensa avanzada. c) La creación de un arsenal nuclear y su utilización táctica.
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Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviéticas señaladas, los dirigentes del Kremlim consideraban que la función disuasora frente a las potencias occidentales debería sustentarse en el mantenimiento y la demostración de su voluntad de utilizar, llegado el caso, unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaña). Estos últimos, por otra parte, se encontraban con unas economías maltrechas que difícilmente podían enfrentar elevados presupuestos de defensa. ULAM ha estimado que en 1948, y tras la desmovilización posterior a la Segunda Guerra Mundial, las tropas soviéticas ascendían a 2.874.000 hombres, lo que suponía, aproximadamente, una cuarta parte del total de fuerzas movilizadas durante la contienda mundial. Estas cifras coinciden con las señaladas por DEUTSCHER, quien agrega que a comienzos de la década de los años cincuenta, la cifra había ascendido a 5.500.000 hombres. Estos datos corroboran la idea de que los soviéticos, durante los primeros años de su acceso a las armas nucleares, seguían confiando prioritariamente en la capacidad de intimidación de su poderoso arsenal convencional. No obstante, la eficacia del potencial militar soviético dependía, en gran medida, de la adopción de una estrategia adecuada que le permitiese, en caso de guerra, reducir la ventaja nuclear norteamericana, facilitar la movilización bélica de los inmensos recursos humanos y materiales existentes en la URSS protegiendo al máximo su capacidad industrial Y los centros de decisión política. Esta estrategia debía ser, por tanto, de carácter defensivo, pero simultáneamente debía situar la primera línea defensiva lo más alejada posible del corazón de la Unión Soviética. Se trataba de una estrategia de defensa avanzada. La estrategia de defensa avanzada consistía, básicamente, en el establecimiento de dos líneas defensivas. La primera se situaba en el territorio de los países aliados de Moscú. Ello requería el despliegue de tropas soviéticas a lo largo de una amplia red de bases situadas en dichos países que, combinadas con las unidades militares nacionales, configuraban un auténtico «telón de acero». La garantía de este primer cinturón defensivo exigía como condición política la existencia de unos gobiernos cuya fidelidad a las directrices del Kremlin estuviese fuera de toda sospecha. En el plano militar, los ejércitos de los países aliados debían hallarse bajo la coordinación de los altos mandos militares soviéticos, lo que se conseguía mediante la presencia de «instructores soviéticos» y la formación de los mandos militares nacionales en las doctrinas y por los estrategas de Moscú. El ejército soviético establecido en los países del Centro y Este de Europa desempeñaba así una doble misión: de defensa militar y de control político. La segunda línea defensiva se situaba en el propio territorio de la Unión Soviética siguiendo un doble sistema. Por un lado el despliegue de fuerzas convencionales en las zonas
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fronterizas. En segundo término, concentrando unidades militares altamente operativas y muy especializadas en las principales ciudades del país. Las primeras tenían por misión servir de refuerzo a las unidades soviéticas situadas en los países aliados o, alternativamente, constituir una segunda defensa militar en la frontera misma del país, dificultando, de este modo, el posible avance de las fuerzas adversarias. Las segundas tenían como principal misión, defender los principales centros políticos o económicos y proteger, llegado el caso, la retirada del personal y el equipamiento industrial más allá de los Urales. Esta concepción defensiva requería un elevado número de efectivos militares convencionales, pero concedía dos importantes ventajas estratégicas. La principal era que al alejar las primeras líneas defensivas de los principales objetivos, considerados estratégicos por los norteamericanos, hacía muy difícil el éxito de un ataque aéreo nuclear decisivo. En efecto, los bombarderos americanos debían atravesar sucesivos sistemas de alerta y defensa antiaérea antes de llegar a las principales ciudades o centros industriales soviéticos, aumentando de este modo el riesgo de derribo y el tiempo de evacuación o protección de los objetivos. Además, la defensa avanzada concedía espacio y tiempo para recurrir al uso táctico de armas atómicas contra el adversario y, simultáneamente, realizar una retirada general de las fuerzas militares de retaguardia, la población civil, y los recursos económicos, con vistas a preparar una posterior contraofensiva. En este punto el éxito alcanzado contra las tropas alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, había influido decisivamente en la doctrina militar soviética. En el marco de la defensa avanzada, la disponibilidad de armamento atómico no cambió los principios estratégicos. Los estrategas soviéticos consideraban muy importante el uso de las armas nucleares, pero sólo a efectos de táctica ofensiva. Consideraban que las armas atómicas podían ser eficaces para detener el avance enemigo, sobre todo en el territorio de los países satélites, pero carecían de la capacidad de represalia nuclear masiva y dudaban seriamente de que sólo con el recurso a las armas atómicas pudiesen lograr la derrota militar del agresor occidental. En consecuencia los soviéticos concedían un valor estratégico exclusivo a las fuerzas convencionales. 2. La etapa de la disuasión nuclear defensiva En el transcurso de los primeros años del mandato de JRUSCHEV se produjeron importantes cambios políticos y militares que influyeron de modo decisivo en los principios estratégicos soviéticos. En el plano político, el proceso de reformas y desestalinización alcanzó tanto a la política exterior como a la defensa.
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La proclamación de los principios de la coexistencia pacífica significaron el abandono de la doctrina de la inevitabilidad de la guerra entre los países capitalistas y socialistas. Naturalmente que la guerra pudiese evitarse no significaba que los soviéticos pudieran descartar tal eventualidad, como lo pondría en evidencia el ingreso de la R. F. de Alemania en la OTAN y la crisis de Suez de 1956, lo que necesariamente les obligaba a revisar la validez de los principios estratégicos vigentes durante la fase anterior. Esta revisión se hacía tanto más necesaria cuanto que los avances tecnológicos alcanzados por la Unión Soviética en la industria aeronáutica y espacial, les concedían la capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias al despliegue de los primeros bombarderos estratégicos de largo alcance y al desarrollo de los primeros misiles balísticos intercontinentales que serían operativos a partir de 1961. En esta fase, los principios básicos de la estrategia soviética fueron los siguientes: a) Una fuerza nuclear disuasoria. b) Una estrategia nuclear defensiva. c) Una superioridad convencional táctica. d) Una concepción política de la escalada nuclear. El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atómica como termonuclear, constituía uno de los objetivos prioritarios de la política de defensa soviética. Los dirigentes y militares soviéticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con éxito la amenaza que para ellos constituía la doctrina de la represalia masiva. De este modo intentaban inducir un cambio de posición en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear. En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear soviético era disuadir a los Estados Unidos, y en menor medida también a Gran Bretaña, Francia y la R. P. China, estos últimos desde mediados de los sesenta, de la percepción de impunidad que podían tener sobre la nuclearización de los conflictos bélicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviéticos era coincidente con el objetivo político de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia pacífica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las más poderosas motivaciones del rearme nuclear soviético, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destrucción mutua asegurada). Pero para que el poderío nuclear soviético pudiese desempeñar su función disuasora, debía sustentarse en una estrategia militar creíble que no permitiese la menor sombra de duda
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sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear soviética bajo ciertas circunstancias. KENNAN ha señalado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviéticas se comprometerían en un conflicto bélico internacional. Estos supuestos serían: 1. La invasión o agresión del territorio de la URSS o de sus más directos aliados. 2. El apoyo a una oposición interior (comunista) cuyo objetivo sería el derrocamiento del Gobierno. 3. El apoyo a una oposición interior independista y/o anticolonialista. De estos tres posibles «casus belli», KENNAN estima que únicamente en el primero de ellos, el Ejército soviético asumiría la carga de la lucha armada generalizada y directa. La conclusión resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente: « (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberación" dirigida exclusivamente o fundamentalmente por las fuerzas armadas soviéticas, sobre la base de una iniciativa soviética, ante la pasividad general de parte de quienes se supondría serían los beneficiarios de la acción, estaría en conflicto con los postulados básicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y político útil como proveniente primordial y necesariamente de la acción espontánea de las masas oprimidas" del país en cuestión. Más allá de esto, la ideología comunista no contempla otro uso, sobre la base de una iniciativa soviética, de las fuerzas armadas soviéticas para acciones fuera del país. Así no deja lugar. por consiguiente. para la iniciación sin provocación de hostilidades en contra de otra gran potencia.... Si se acepta el planteamiento de KENNAN, y existen abrumadores datos que lo avalan, resulta obvio que la estrategia nuclear soviética tenía que orientarse fundamentalmente a la defensa del territorio de la URSS y de sus países satélites frente al riesgo de una agresión nuclear occidental. Dicha estrategia nuclear defensiva se concentraba prioritariamente en una acción de respuesta nuclear (segundo golpe) contra las principales ciudades y centros políticos o económicos vitales de Estados Unidos y sus aliados europeos. Secundariamente, esta estrategia defensiva consideraba también el ataque contra las fuerzas nucleares occidentales para evitar una nueva represalia nuclear. Esta estrategia nuclear defensiva tenía tres cualidades altamente valoradas por los estrategas soviéticos. En primer lugar, constituía una estrategia disuasoria pero no singularmente agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa nuclear norteamericana, como condición previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares soviéticas, inducía a los estrategas del Pentágono a estimar que mientras no adoptasen la decisión de la represalia nuclear masiva no deberían temer un ataque nuclear represivo por parte soviética. Pero al mismo tiempo, también desempeñaba su papel disuasor por cuanto
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contemplaba de modo inequívoco el uso del arma nuclear por Moscú. En segundo término, la estrategia era creíble por cuanto se correspondía suficientemente con la cantidad, la tipología y el despliegue del arsenal nuclear soviético. Por ejemplo, el peso importante adquirido por los ICBM, de lanzadores fijos terrestres y con una ojiva nuclear de gran potencia, sobre los SLBM y los bombarderos estratégicos se correspondería con el carácter defensivo de la estrategia nuclear. Ello se debe a que los SLBM y los bombarderos estratégicos, al ser objetivos móviles, resultarían más difíciles de localizar y destruir en un primer ataque que los ICBM, situados en silos terrestres fijos. Por último, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en términos económicos, ya que no requería un número de armas nucleares estratégicas idéntico al de los Estados Unidos, si no tan sólo el número de armas nucleares estratégicas suficiente para que no pudiesen ser destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de respuesta nuclear capaz de ocasionar pérdidas inaceptables para los occidentales. El carácter defensivo de la estrategia nuclear debía ser compensado militarmente por una indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad sólo tenía para los soviéticos una finalidad táctica. Con ella se pretendían obtener, en éste caso de agresión convencional, una rápida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen decidido por la escalada hacia la nuclearización total. Los soviéticos estimaban poder evitar, o al menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de inducir, en las potencias occidentales, una solución negociada del conflicto bélico en condiciones ventajosas para Moscú. De todos modos, los dirigentes soviéticos, especialmente JRUSCHEV, sostenían que en el caso de que se desencadenase una contienda bélica nuclear entre ambas superpotencias, fuese cual fuese el resultado militar, carecería de significado político al no existir objetivos ideológicos, políticos o económicos, que justificasen los desastres de una contienda termonuclear. Una de las conclusiones más importantes de esta concepción soviética de la guerra nuclear, como una guerra total, es la de que toda decisión de escalar en la guerra hacia la nuclearización, por limitada o graduada que fuese, implicaba una decisión política cualitativamente distinta de la de utilizar la escalada únicamente en el uso de armas convencionales. Los soviéticos nunca han llegado a compartir plenamente la visión occidental, singularmente la de los Estados Unidos, de que la escalada desde el armamento convencional al nuclear de corto alcance podía realizarse sin alterar sustancialmente el carácter limitado de la guerra.
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Para los dirigentes y estrategas soviéticos, una vez se había dado el paso hacia una nuclearización mediante las armas nucleares tácticas, había que evaluar seriamente las posibilidades de una respuesta nuclear, defensiva que disuadiese a los norteamericanos de proseguir la escalada hacia las armas nucleares estratégicas. Desde esta óptica, tanto la decisión norteamericana de nuclearizar una contienda bélica, así como la decisión soviética de dar una respuesta nuclear constituían decisiones de naturaleza esencialmente política, que muy poco tenían que ver con las características técnicas de las armas nucleares empleadas y mucho, en cambio, con la voluntad de los dirigentes de Washington y Moscú de arriesgar las consecuencias de una guerra nuclear total. En otras palabras, los soviéticos interpretaban la posibilidad de esta decisión como un acto de irracionalidad política. o cuando menos de irresponsabilidad, en la conducción de la guerra y de la que no podían confiar que quedase limitada al teatro de operaciones. Durante la época de BREZNEV, los principios doctrinales de la estrategia nuclear soviética se mantuvieron sin cambios sustanciales. Como lo ha señalado ROMERO estos principios que aparecen formulados en la obra del mariscal SOKOLOVSKIJ de 1962 subsisten en el manual redactado por el mariscal GRECHKO en 1975. Sin embargo, Moscú aceleró su programa de modernización y rearme nuclear estratégico. Entre 1965 y 1968 aumentó sus ICBM de 270 a 800, lo que nos da una idea aproximada del esfuerzo realizado. Este rearme nuclear estuvo directamente relacionado tanto con los cambios estratégicos nucleares norteamericanos cuanto por la aparición de dos potenciales rivales nucleares, Francia y la R. P. China, país este último cuya extensa frontera con la URSS y las rivalidades políticas e ideológicas hacían particularmente temible para los soviéticos.
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De cualquier modo, el equilibrio estratégico nuclear alcanzado a fines de los años sesenta era interpretado por lo soviéticos como una garantía frente al riesgo de una agresión occidental y, sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico. Naturalmente desde esta óptica el rearme nuclear, en tanto que desempeñando una función esencialmente defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal función era la de garantizar una ofensiva estratégica que mantuviese creíble la posibilidad de un triunfo militar soviético y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviéticos seguían considerando que el salto en la nuclearización de un conflicto bélico era una decisión esencialmente política y no técnico-militar como subyacía en las doctrinas norteamericanas. Teniendo presenta esta concepción, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con el hecho de que en la ideología marxista-leninista los estados agresores eran por definición los países capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta importancia política a su declaración unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma nuclear en caso de conflicto bélico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una declaración similar, que ciertamente hubiese anulado la débil credibilidad de la doctrina de la respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviéticos sobre el carácter ofensivo de los arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos. El rearme nuclear soviético del período Breznev ha sido interpretado por PAPP como una prueba de la concepción soviética de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretación carece de fundamento ya que de haber sido así los soviéticos hubiesen procedido a una significativa reducción de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurrió. Sin embargo y paralelamente a la consolidación y diversificación del arsenal nuclear soviético, el desarrollo de las negociaciones SALT I y II permiten iniciar una vía de distensión Este-Oeste, reforzada políticamente con la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea y la firma del Acta de Helsinki en 1975. Gracias a esta vía: los soviéticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza política mutua. Se inicia una revalorización lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como instrumento de solución de conflictos periféricos y de estabilización político-militar en Europa, de la que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS. El alcance de esta orientación de la política de seguridad soviética iba más aIlá de la
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coexistencia pacífica formulada en tiempos de JRUSCHEV. Era el germen de una nueva mentalidad soviética, cuyos efectos hemos podido apreciar una década y media más tarde, y que no podemos ocultar tras los datos estadísticos del presupuesto de defensa o del aumento del arsenal nuclear soviéticos de los últimos años de la década de los setenta. 3. La etapa de la defensa nuclear suficiente Tras el período de reforzamiento del antagonismo nuclear desencadenado por el despliegue de los misiles soviéticos SS-20 y SS-21, que ocasionó como respuesta la doble decisión de la alianza atlántica, adoptada en 1979, por la que se procedió al despliegue de los euromisiles y el endurecimiento de Washington con la puesta en marcha del proyecto de la IDE, es lo cierto que la llegada de Gorbachov a la Secretaría General del PCUS en 1985 supuso la consagración de la perestroika y con ella la aceptación oficial de un nuevo pensamiento estratégico. La formulación del nuevo pensamiento soviético en materia de seguridad se produjo con motivo del discurso de Gorbachov durante el XXVII Congreso del PCUS (25 febrero-6 marzo 1986), en el que introdujo la necesidad de una reducción de los arsenales compatible con su seguridad a unos niveles de «suficiencia razonable». Poco después este principio era incorporado a la doctrina estratégica del Pacto de Varsovia en la Declaración de Berlín del 29 de mayo de 1987, en la que se afirmaba que las fuerzas militares de esta alianza debían estructurarse para ser capaces de mantener una capacidad de «defensa suficiente». Ambos términos traducen una misma concepción de la seguridad soviética y de los medios adecuados para alcanzarla. Según esta concepción la seguridad debe asumirse en la era nuclear como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el ámbito militar y afectan sustancial mente a las esferas política, económica, medioambiental y cultural de las relaciones entre los países. En virtud de esta visión global de la seguridad, la solución a la problemática que suscita no puede proceder exclusivamente del éxito o fracaso de las doctrinas de disuasión nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender también el conjunto de la polít ica exterior de todos los países y, evidentemente, de la propia Unión Soviética. Como ha escrito el propio GORBACHOV: «El principio fundamental de la nueva perspectiva política es muy sencillo: la guerra nuclear no puede ser un medio para conseguir objetivos políticos, económicos, ideológicos o de cualquier otra clase. Esta conclusión es verdaderamente revolucionaria, ya que significa descartar las nociones tradicionales de guerra y paz. Es la función política de la guerra la que la ha justificado siempre, atribuyéndole una explicación "racional". La guerra nuclear carece de sentido:
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es irracional. No habría ni vencedores ni vencidos en un conflicto nuclear global, y la civilización mundial perecería inevitablemente. Seda un suicidio, más que una guerra en el sentido convencional de la palabra. (...) De la imposibilidad de una solución militar, o sea nuclear, para las diferencias internacionales, deriva una nueva dialéctica de fuerza y seguridad. La seguridad ya no puede quedar garantizada por medios militares, ni por el uso de armas o elementos disuasivos, ni por el perfeccionamiento continuo de la "espada" y el "escudo". Todo intento encaminado a conseguir una superioridad militar es absurdo. (...) La nueva perspectiva política exige el reconocimiento de un axioma muy simple: la seguridad es indivisible. Se trata de una seguridad igual para todos, o de lo contrario ninguna seguridad para nadie. El único fundamento sólido para la seguridad es el reconocimiento de los intereses de todos los pueblos y países y de su igualdad en los asuntos internacionales. La seguridad de cada nación debería acoplarse con la seguridad para todos los miembros de la comunidad internacional ». Toda esta larga cita podría ser interpretada como mera retórica de los dirigentes del Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF (Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reducción de armas nucleares de alcance intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia. Situados en el marco específico de la estrategia nuclear, la nueva concepción de la defensa nuclear suficiente se formula en función de los siguientes postulados: 1. La acumulación de armamento nuclear constituye un factor de riesgo e inestabilidad. 2. La seguridad es global e indivisible. 3. La disuasión nuclear resulta ineficaz. 4. Es necesaria una defensa nuclear mínima. 5. Es posible articular un sistema de seguridad compartida. 6. La nueva concepción soviética de la seguridad es compatible con una política exterior progresista. Repasemos brevemente cada uno de los principios que sustentan la concepción estratégica soviética. El punto de partida de toda la revisión que sobre la política de seguridad y defensa se viene realizando por los políticos y militares soviéticos durante el último quinquenio radica en la convicción de que la acumulación de arsenales nucleares constituye un factor de riesgo e inestabilidad.
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Esta convicción es coherente con la historia de la nuclearización soviética, en la medida en que fue inducida por el monopolio ejercido por los Estados Unidos durante la década de los años cuarenta. También significa asumir plenamente la concepción de la MAD (destrucción mutua asegurada) sobre las consecuencias destructivas de una guerra nuclear total. Finalmente, este principio enfrentaba el reto de una nueva carrera nuclear destinada a desarrollar sistemas defensivos antibalísticos, como la IDE, cuyas consecuencias económicas, políticas y militares son consideradas por el Kremlin como inciertas a largo plazo pero fuertemente desestabilizadoras a corto y medio término. El riesgo que entraña la carrera militar está en función de dos factores básicos. En primer lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto bélico convencional termine nuclearizándose de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraña el creciente almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastróficas que ello podría suponer para la propia población civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el 26 de abril de 1986, constituyó un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban de los accidentes por incorrecta manipulación de la energía nuclear. Pero la carrera de armamentos nucleares resultaba además fuertemente desestabilizadora nacional e internacional mente. Era desestabilizadora a escala interna por cuanto había generado una sustancial desviación de recursos humanos, técnicos y económicos a la investigación y producción de nuevos sistemas armamentísticos en detrimento de la economía civil de consumo. Como se ha reconocido por los propios dirigentes soviéticos (conservadores, reformistas o radicales) el peso de la economía militar en el conjunto de la economía soviética ha sido desproporcionado y una de las causas del atraso en la expansión de la industria de bienes de consumo. Pero la carrera de armas nucleares genera también una precariedad en las relaciones entre ambas superpotencias y con los países del Tercer Mundo al anteponer una política de rivalidad y confrontación que necesita ser alimentada a través de unas ideologías y de una propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival. En un mundo en el que la interdependencia entre todos los países viene afectada, en gran medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviéticos a reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una concepción de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros países. Cualquier política de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideración los intereses y las demandas de seguridad del resto de los países del sistema internacional.
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Paralelamente, la política de seguridad afecta a múltiples sectores de la vida nacional e internacional, no es únicamente una cuestión político-militar. Una adecuada política de seguridad no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos políticos, económicos, tecnológicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc. Un tercer principio cuestiona seriamente la eficacia de las doctrinas de la disuasión nuclear como fundamento para una política de seguridad estable. Como ya hemos mencionado con anterioridad, la doctrina estratégica soviética nunca ha aceptado totalmente el concepto de disuasión nuclear, tal y como se formula por los estrategas occidentales. Desde la perspectiva de los estrategas soviéticos la disuasión, entendida como contención de la tendencia expansionista occidental, sólo puede operar en el marco de las fuerzas convencionales y carece de sentido extenderla al terreno de las fuerzas nucleares. Ello es la consecuencia ineluctable de la convicción de que la amenaza del uso de las armas nucleares no impide la posibilidad de los conflictos bélicos convencionales y, al mismo tiempo, su efectiva utilización no lograría dar ventaja real a ninguno de los contendientes. Sin embargo, el nuevo pensamiento político no desconoce la tradición del pensamiento estratégico de la URSS, de signo eminentemente defensivo y asume la necesidad de una política de defensa centrada en la disponibilidad de una capacidad militar, nuclear y convencional, capaz de garantizar la integridad territorial y la independencia del Estado frente a toda agresión. Semejante política defensiva debe cimentarse sobre el principio de la defensa suficiente y razonable, para la que resulta imprescindible contar, al menos a corto y medio plazo, con una fuerza nuclear mínima que permita sustentar el sistema defensivo general de la URSS. Desde luego nadie en la Unión Soviética se ha atrevido a especificar cuantitativamente esta fuerza nuclear mínima, entre otras razones porque ello depende de la posición que sostengan las restantes potencias nucleares y, muy especialmente, los Estados Unidos. Pero de las diversas propuestas soviéticas de desarme nuclear cabe deducir que la capacidad nuclear mínima se situaría entre un 50 por 100 Y un 95 por 100 de las armas nucleares estratégicas, a través de fases sucesivas . Esta defensa nuclear mínima tendría como principal ventaja la eliminación del riesgo y la inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearización del conflicto en caso de agresión y limitando sus efectos destructivos. No es el momento de realizar un análisis detallado de la viabilidad de este principio, bastará con apuntar algunas ideas importantes para profundizar en el estudio de esta cuestión. En
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primer lugar hay que percatarse que cuanto menor sea el número de armas nucleares mayor eficacia e importancia adquieren los sistemas defensivos antibalísticos y, en último extremo, mayor sería la ventaja que Estados Unidos alcanzaría con el desarrollo de la IDE. Además, cuanto menor sea el número de armas nucleares más limitados serán sus efectos destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentación de realizar la escalada hacia la nuclearización de un conflicto bélico convencional. Por último, la adopción de una defensa nuclear mínima tiene que ser compartida por todas las potencias nucleares, lo que impide su ejecución unilateral por parte soviética convirtiéndolo, a corto y medio plazo, en un principio estratégico inútil para cimentar la reestructuración de la política de defensa soviética. En línea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la necesidad de una nueva filosofía de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la seguridad compartida. Como han señalado algunos expertos, esta concepción abandona el viejo supuesto, propio de la disuasión, según el cual la seguridad de una superpotencia suponía la inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una superpotencia no sólo es compatible con la seguridad de la otra sino que, además, sólo puede ser eficaz una política que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultáneamente, para ambas superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teoría de juegos de suma nula a la de juegos de suma positiva. Esta seguridad compartida requiere, en opinión de los dirigentes de Moscú, la potenciación de las siguientes medidas. a) Un desarme negociado, general y progresivo que comprenda las fuerzas convencionales y las armas nucleares, químicas y bacteriológicas. b) La potenciación de medidas de confianza recíproca a través de organismos o foros internacionales, bien de carácter universal (Naciones Unidas) o bien de alcance regional (CSCE). c) La búsqueda de soluciones pacíficas y negociadas a los conflictos bélicos y periféricos (Centroamérica, Oriente Medio, Angola, Camboya, etc.). d) La construcción de un sistema de cooperación política, militar y económica en el continente europeo: la casa común europea. Finalmente, la nueva orientación estratégica soviética se incardina como un instrumento privilegiado en el marco de una política exterior que los políticos del Kremlin reclaman fiel a la tradición progresista, heredada de la Revolución de 1917, Y según la cual la Unión Soviética sigue
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desempeñando la función de una potencia defensora de los intereses de los pueblos oprimidos y de los países del Tercer Mundo frente a las tendencias imperialistas occidentales. Esta compatibilidad entre la política defensiva y la política exterior soviéticas, de una parte, y la función progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra hasta qué punto el «nuevo pensamiento político» de los dirigentes de Moscú sigue estando condicionado y limitado por unos principios ideológicos, relativos a la misión redentora de la humanidad que la URSS está llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a pesar de los cambios en las doctrinas estratégicas, y cuya similitud con la ideología norteamericana del destino manifiesto va más allá de las diferencias retóricas.
9. LAS ARMAS QUIMICAS y BIOLÓGlCAS Según el informe elaborado por expertos de diversos países a petición de Naciones Unidas y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el título: Las armas químicas y bacteriológicas (biológicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de guerra química aquellas sustancias químicas (gases, líquidos o sólidos) que podrían ser empleados debido a sus efectos tóxicos sobre el hombre, los animales y las plantas. En cambio los agentes de guerra bacteriológica son aquellos organismos vivos, cualquiera que sea su naturaleza, o sustancias extraídas de tales organismos utilizados para causar la enfermedad y la muerte de o l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados. Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido técnicas utilizadas en las guerras desde la antigüedad, las armas químicas en su versión actualizada comenzaron a investigarse durante el siglo XIX y conocieron su más importante y dramática utilización durante la Primera Guerra Mundial.
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Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas químicas durante la Primera Guerra Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas francesas, británicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Bélgica). Este suceso daría nombre a uno de los primeros gases tóxicos utilizados: la Yperita o gas mostaza. Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases tóxicos, como los gases de arsénico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases tóxicos, como el lanzagases Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de protección personal contra las armas químicas, las máscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes tóxico mucho más letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusión, aunque no llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial. El resultado de esta escalada hacia el armamento químico supuso un total de 1.300.000 víctimas directas de las que 100.000 fueron muertos. Sin embargo, no se puede decir que el uso masivo de las armas químicas provocara cambios estratégicos decisivos para el resultado final de la contienda bélica. Aunque durante la Segunda Guerra Mundial no se utilizaron armas químicas de forma masiva, todas las potencias beligerantes desarrollaron arsenales químicos propiciando el desarrollo de nuevos productos capaces de ser utilizados como armas. Algunos de ellos fueron utilizados por los alemanes para el asesinato masivo de los detenidos en los campos de concentración (judíos, gitanos, comunistas, etc.) como el Zyklon B. Los japoneses utilizaron también armas químicas (Yperita y Lewisita) en la ocupación de China. Subsiste la interrogante sobre los motivos que inhibieron a las potencias del Eje y a las potencias aliadas a recurrir al uso militar y directo de las armas químicas. Se pueden aportar numerosos argumentos, todos ellos perfectamente lógicos y de peso, pero sigue existiendo una laguna en la investigación histórica de tan importante cuestión. En la actualidad se ha avanzado extraordinariamente en el grado de toxicidad alcanzado por las armas químicas, especialmente por los gases nerviosos, así como en la configuración del armamento destinado a permitir su transporte y diseminación. Tanto por su composición como por los efectos que provocan los diversos agentes químicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo: I. Gases nerviosos o neurotóxicos Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linfático, respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los más importantes son:
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Tabún o agente GA Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigación de insecticidas. Constituye la base para la obtención de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarín. Sarín o agente GB Es casi tan volátil como el agua y se utiliza como gas para la contaminación del aire, su dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado. Agente VX Es mucho más denso y se utiliza mediante aspersión o rociado. Es mucho más mortífero que el Sarín, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por km cuadrado. La aparición de estos gases nerviosos permitió avanzar técnicamente respecto de los anteriores agentes químicos más comunes: el ácido cianhídrico y el gas mostaza, aunque ello no ha impedido que estos últimos sigan constituyendo una parte importante de los arsenales químicos de muchos países y que hayan sido empleados en los conflictos bélicos. Por ejemplo Irak fue acusada de haber utilizado gas mostaza en la guerra contra Irán. Gases paralizantes A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes químicos no provocan la muerte. Su finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un comportamiento coordinado durante varias horas o días. El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrópica anticolinérgica que puede llegar a provocar graves trastornos psíquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes Este tipo de agentes químicos provoca alteraciones e irritaciones en las vías respiratorias y en las mucosas nasales y oculares, de ahí su denominación genérica de gases lacrimógenos. Aunque estos productos químicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiración de los mismos en altos niveles de concentración pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los más conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no sólo está permitido sino que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los países para hacer frente a disturbios, reducción de delincuentes, etc. Estados Unidos llegó a utilizarlos ampliamente en la guerra de Vietnam.
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Productos Ecocidas Una de las categorías de productos químicos utilizados ampliamente en los conflictos bélicos son aquellos destinados a destruir la vegetación y contaminar las tierras de cultivo. Se trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaña en Malasia, con un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam. Desde el punto de vista de su utilización, los agentes químicos pueden proyectarse sobre un área de múltiples formas: - Mediante obuses lanzados por la artillería, fija o móvil. - Mediante bombardeo o aspersión aérea. - Mediante misiles. - Mediante minas, granadas, etc. Básicamente las armas químicas presentan cuatro características diferenciales respecto de las armas convencionales: 1. Alcanzan un efecto mortífero en un área superior a la de los explosivos convencionales. 2. Dentro del área efectiva del agente químico toda persona que no está especialmente protegida será afectada. 3. La duración del efecto letal es siempre mayor que con los explosivos convencionales. 4. Los sistemas de protección química, sobre todo colectivos, resultan mucho más complejos y caros que los de protección convencional. Una de las principales dificultades técnico-militares que presentaban este tipo de armas, se debía a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulación y transporte. El riesgo de accidentes concedía a este tipo de armamento notables dificultades logísticas. En la actualidad el desarrollo de los sistemas binarios de agentes químicos ha permitido superar estos riesgos y dificultades, propiciando su proliferación y aumentado las probabilidades de su utilización. Los sistemas binarlos de armas químicas consisten en la utilización de dos productos químicos que tomados aisladamente resultan inocuos pero que comb inándose reaccionan químicamente dando origen a un gas neurotóxico.
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La protección contra los efectos de las armas químicas se realiza mediante la conjugación de tres procedimientos: a) Procedimientos de aislamiento. b) Procedimientos de inmunización. c) Procedimientos de descontaminazi6n. Los procedimientos de aislamiento comprenden tanto los equipos individuales, compuestos de tejidos poliméricos (plásticos) o de caucho y de las máscaras anti-gas, como colectivos mediante la construcción o preparación de recintos herméticamente cerrados. La finalidad de estos procedimientos es evitar el contacto físico con los agentes químicos. La segunda categoría de procedimientos consiste en la inoculación de sustancias químicas, principalmente la atropina, que reaccionan con los agentes neurotóxicos neutralizando sus efectos letales. Su finalidad es evitar los daños físicos y/o psíquicos derivados de un contacto o intoxicación con los productos químicos. Por último, los procedimientos de descontaminación consisten en eliminar los residuos de los agentes químicos de la superficie corporal de las personas, de los equipos de aislamiento o del suelo, aguas y demás objetos del área contaminada por el empleo de las armas químicas. No se conoce a ciencia cierta el número de armas químicas que están almacenadas en los arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los países del Tercer Mundo. No obstante, debido al bajo coste de producción de estas armas y a la facilidad de su almacenamiento, transporte y utilización, las armas químicas han experimentado una mayor proliferación que las armas nucleares. En la actualidad numerosos países de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus propios arsenales químicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analogía poco afortunada, como la bomba atómica de los pobres. Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas químicas han sido utilizadas frecuentemente en los conflictos bélicos, bien contra las tropas o contra la población civil. A pesar de ello, es dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en términos estratégicos con garantías de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la Primera Guerra Mundial demostró que dada la facilidad actual para disponer de armas químicas,
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una escalada en el conflicto bélico mediante el empleo unilateral de estas armas tendría muchas probabilidades de propiciar una respuesta química por los demás beligerantes. En tal caso la posible ventaja estratégica inicial podría perderse o, incluso, transformarse en desventaja estratégica. En segundo término, la protección individual contra los efectos de las armas químicas es muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayoría de los ejércitos puedan disponer de sistemas de protección contra los agentes químicos. Por la misma razón resulta difícil garantizar la protección de la población civil. La consecuencia es que el uso de armas químicas en los conflictos bélicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la población civil aumentando las víctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en cambios estratégicos importantes. Finalmente, el recurso de las armas químicas suele ser más adecuado a una estrategia defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace más sencillo dificultando el avance del enemigo por el territorio intermedio que separa ambos ejércitos. Por la misma razón, quien debe desarrollar una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categoría de armas. Las armas bacteriológicas resultan mucho más peligrosas por la impredecibilidad de la extensión y duración de sus efectos. A diferencia de las arma nucleares y químicas, las armas bacteriológicas no han sido utilizadas en los conflictos bélicos. Ello no ha impedido que algunos países experimentasen este tipo de armamentos para conocer sus efectos. Por ejemplo, los japoneses durante la Segunda Guerra Mundial realizaron experimentaciones con toxinas del botulismo, el antrax, el cólera o la peste, entre los prisioneros de los campos de concentración en China. La principal diferencia de las armas bacteriológicas respecto de las armas convencionales, nucleares y químicas, radica en el efecto multiplicador que posee a medida que transcurre el tiempo. En efecto, en todos los demás sistemas de armas de destrucción masiva el transcurso del tiempo constituye un factor de amortiguación de sus efectos destructivos y/o mortíferos. En las armas bacteriológicas, por el contrario, el tiempo propicia la multiplicación de las bacterias y su difusión por extensas áreas gracias a la intervención de los propios seres humanos, los animales, los vientos o las aguas, como agentes transmisores de las enfermedades. Todas estas consideraciones convierten a las armas bacteriológicas en instrumentos militarmente de escasa o nula utilidad estratégica. Ni tan siquiera le otorgan una mínima funcionalidad desde el punto de vista disuasorio. Tal vez por ello haya resultado relativamente
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sencillo alcanzar un eficaz acuerdo de desarme para este tipo de armas biológicas. En efecto, la Convención para la prohibición de la preparación, producción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) o con toxinas y para su destrucción, entró en vigor el 26 de marzo de 1975. Esta convención constituye uno de los supuestos más completos de desarme ya que no sólo prohíbe la investigación, producción, almacenamiento o uso de estas armas sino que además obliga a la destrucción de los arsenales existentes, así como de todos los equipos necesarios para su lanzamiento. Incluso establece un plazo temporal para llevar a cabo esta destrucción de los arsenales. Esta convención únicamente presenta una laguna en relación con el establecimiento de procesos de inspección y verificación de su cumplimiento. La amplitud de la convención sobre armas bacteriológicas, contrasta ampliamente con el alcance y eficacia demostrados por el Protocolo relativo a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos, suscrito en Ginebra el 17 de junio de 1925 y al que hasta 1989 se habían adherido 117 estados. En el Protocolo de Ginebra tan sólo se prohíbe el uso de las armas químicas o bacteriológicas, pero la prohibición no se extiende a la producción y almacenamiento. Además numerosos estados han formulado reservas al articulado del protocolo reduciendo ostensiblemente su eficacia. En la actualidad, los esfuerzos de las principales potencias y numerosos estados se centran en alcanzar un acuerdo de desarme químico general, si bien tales intentos han fracasado, hasta el momento, por la oposición de algunos países del Tercer Mundo a suscribir semejante compromiso internacional que les privaría de lo que, a nuestro juicio y a la vista de la experiencia en la reciente guerra del golfo, consideran un instrumento de presión militar frente a sus rivales o enemigos.
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Capitulo 2
El poder y las relaciones internacionales 1. Consideraciones generales Uno de los temas centrales en las investigaciones sobre la realidad social, y también uno de los temas más debatidos y complejos con los que tiene que enfrentarse el teórico de las Relaciones Internacionales lo constituye el fenómeno del poder. El origen de esta aparente paradoja se debe al hecho de que adentrarnos en el conocimiento del poder significa introducirnos en una de las facetas esenciales de la vida humana. En el fenómeno del poder convergen las dimensiones individual y social del hombre. Por ello caben tantas ideas o interpretaciones del poder como orientaciones científicas o concepciones filosóficas sobre el ser humano puedan sustentarse. Pretender establecer unos principios absolutos y unos axiomas inmutables sobre el fenómeno del poder, sus diversas manifestaciones y sus efectos constituye una tarea utópica que suele conducir a dogmatismos difíciles de compaginar con la investigación científica. Al mismo tiempo, abandonar la búsqueda de la teoría del poder no significa restarle importancia, ni nos exime del esfuerzo intelectual de formular una teoría del poder que guíe nuestras observaciones sobre el mundo internacional. Significa, tan sólo, relativizar su contenido y hacernos conscientes de sus limitaciones explicativas, lo que permitirá prevenirnos contra el espejismo de cualquier doctrina del poder que se nos presente con los destellos de la verdad categórica. Hechas estas consideraciones introductorias, pas aremos a exponer nuestra concepción personal del poder en las relaciones internacionales. Para ello, procederemos mediante sucesivas aproximaciones conceptuales, desde las formas más simples y generales de manifestación del poder a aquellas otras más específicas y complejas que se dan en la vida internacional.
2. Los diversos conceptos del poder: poder general, poder material, poder humano y poder social. El término poder, en un sentido genérico, es definido por el diccionario de la Real Academia como sinónimo de: «fuerza, vigor, capacidad, posibilidad, poderío». Esta acepción del término lo asimila a cualquier tipo de conexión causal entre dos fenómenos o, incluso, a su mera posibilidad. Ello supone una gran imprecisión conceptual del término, aunque presenta la ventaja de que nos permite aplicarlo a cualquier ámbito de la realidad. Nos surge, por tanto, la necesidad de establecer una primera distinción teórica entre los fenómenos de poder que se generan en la naturaleza, según unas relaciones de carácter puramente material y que siguen unas leyes mecánicas o impersonales, de aquellos otros fenómenos de poder que nacen de la actuación de los seres humanos y que, en su condición de seres pensantes, desarrollan formas particulares de dominio o influencia sobre la propia naturaleza. A las relaciones de poder que se desarrollan en el ámbito del mundo de la naturaleza, las denominaremos con el término de poder natural. A ellas solemos referirnos cuando señalamos el poder destructor de la naturaleza (por ejemplo:
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seísmos, huracanes, inundaciones, etc.), o su poder creador y reproductor (fertilidad de la tierra, la fecundidad de los animales, etc.). En cambio, cuando nos referimos a un tipo particular de poder que se, constituye como un atributo exclusivo del ser humano, de cualquier hombre por el simple hecho de serlo, lo denominaremos con el término de poder humano. El poder humano podemos definirlo diciendo que es la utilización consciente de las capacidades humanas en orden a generar ciertos efectos o resultados en la naturaleza o en la realidad social. De este concepto podemos deducir una serie de consideraciones importantes para nuestro análisis: 1. El poder humano se genera . como una conjugación de las dos dimensiones básicas del hombre, la material o biológica, y la espiritual o sicológica. No-se puede excluir ninguna de estas dos dimensiones del ser humano ya que éste nace y se desarrolla gracias a su interacción, aunque en cada .manifestación concreta podemos destacar más una u otra de ambas dimensiones. 2. Si consideramos que el hombre es un ser limitado en sus capacidades (físicas o psíquicas) resulta lógico concluir que el poder humano alcanzará hasta. donde lo permitan tales capacidades. En otras palabras, el poder. humano posee unos límites o condicionamientos absolutos derivados de los que posee la propia condición humana en las dimensiones antes mencionadas. Tan imposible resultan al hombre ciertos actos, por evidentes limitaciones biológicas, por ejemplo, la reproducción ovovivípara, como por condicionamientos psicológicos, por ejemplo, vivir sin emociones o sentimientos. Junto a las limitaciones absolutas, el poder humano goza también de unas limitaciones o condicionamientos históricos, es decir, actividades que resultaban imposibles para el hombre en ciertas etapas y que en cambio puede realizar en períodos posteriores. La transcendencia de estas limitaciones históricas ha sido posible gracias a la sociabilidad humana que le ha permitido descubrir, movilizar y perfeccionar sus propias capacidades individuales en el transcurso del devenir histórico. Por ejemplo, el hombre de cromañón no podía realizar un transplante de riñón, actividad que resulta frecuente en la sociedad actual. Es precisamente mediante el juego recíproco de los límites absolutos e históricos, como podemos determinar el campo concreto que abarca el poder humano en cada hombre y para cada sociedad. 3. Para que la capacidad utilizada por el hombre pueda considerarse como poder humano, en su sentido estricto y diferenciado del poder natural es necesario que sea ejercida de un modo consciente. Dicho de otro modo, sólo los actos humanos realizados conscientemente los consideraremos actos propios del poder humano. Desde luego existen numerosos actos realizados por el hombre de una forma mecánica o preconsciente, por ejemplo, la respiración o los latidos del corazón, que aun cuando pueden resultar imprescindibles para su supervivencia no los incluiremos en el concepto del poder humano. Semejante restricción se fundamenta en la idea de que el elemento de consciencia constituye un factor diferencial básico entre los seres humanos y otros seres vivos. Gracias a él los seres humanos pueden controlar sus actos y aprender conductas, y de esta forma influir en su entorno natural o desarrollar procesos de acumulación social de sus poderes individuales.
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4. Que los actos del poder humano tengan que ser actos conscientes no significa, ni presupone, que sean actos totalmente racionales. En efecto, muchos actos humanos son conscientes y racionales en su ejecución, pero inconscientes y/o irracionales en su motivación, sin dejar por ello de ser actos del poder humano. Es frecuente que entre actividades que diariamente realizamos como expresión de nuestro poder humano individual, algunas de ellas posean motivaciones perfectamente racionales; sin embargo, otras muchas las realizaremos como consecuencia de móviles irracionales (creencias, sentimientos, impulsos, etc.) de los que seremos conscientes o no, pero que en todo caso afectarán a la racionalidad de nuestras actuaciones. En estos supuestos si nos interrogan sobre las razones que nos inducen a obrar de determinado modo y no de otro distinto, probablemente encontraremos argumentos y explicaciones que racionalizarán «a posteriori» los motivos, desconocidos o inconfesables, que afectaron nuestros actos de poder humano. Ello demuestra que somos conscientes de su realización, aunque no, necesariamente, de su motivación. En tales casos podemos afirmar que el poder humano es un poder ejercido conscientemente, pero no podemos sostener que es un poder completamente racional. Esta sutil pero decisiva distinción entre consciencia y racionalidad complica extraordinariamente la investigación de las actuaciones humanas individuales y sociales, cuestionando seriamente la premisa de aquellos teóricos . que enfatizan la-dimensión racional en el ejercicio del poder, y desconocen o subestiman esas otras dimensiones no estrictamente racionales, pero cuya influencia en la esfera del poder humano es indiscutible. En definitiva, para que el hombre ejerza su poder es necesario que sea consciente de sus capacidades y las utilice aunque no sepa racionalmente por qué ejerce su poder. 5. De todo lo anterior se desprende un corolario muy importante. El poder humano aun cuando no siempre es racional en sus motivaciones o en su ejercicio puede, sin embargo, estudiarse y conocerse siguiendo un análisis racional. En otras palabras, la irracionalidad de muchos de los actos humanos del poder no impide su investigación racional y científica, pues, al fin y al cabo, junto a la lógica de la razón existe también una lógica de la sinrazón. 6. Evidentemente de la definición del poder humano que hemos formulado no cabe esperar una interpretación unilateral y cerrada mediante la cual el poder del hombre conduzca, inexorablemente, a unos efectos específicos o unas consecuencias predeterminadas. Las causas, formas de ejercicio y consecuencias resultantes del poder humano son muy diversas y varían en función de las capacidades de las personas, de su voluntad, del contexto en el que actúan, de los fines a los que aspiran, y naturalmente, de la percepción y valoración que los propios individuos posean de todos estos factores. Cada uno de estos elementos no sólo condiciona el ejercicio del poder humano sino que relativiza su estudio. El conocimiento del poder humano es, por tanto, el conocimiento de los poderes de todos y cada uno de los hombres y de las condiciones concretas en las que lo ejercen. Es precisamente esta dimensión contingente y particular del poder humano la que más obstaculiza la formulación de una teoría general del poder. Hasta ahora hemos estado considerando un concepto abstracto y genérico del poder humano. No obstante, en la medida en que el poder de cada persona concreta depende en cierto modo de sus capacidades (físicas y psicológicas), y teniendo en cuenta que la experiencia de las capacidades son distintas y desiguales entre las diversas personas, resulta imprescindible concluir que el ejercicio del poder humano
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es diferente y desigual, que permite sustentar unas relaciones sociales caracterizadas por su diversidad y desigualdad, relaciones sociales que nacen y reproducen el fenómeno del poder entre los propios seres humanos. Pero también podemos argumentar en sentido opuesto, afirmando que el poder social engendra una diversidad y desigualdad de condiciones y capacidades en cada uno de los individuos, y de este modo contribuye decisivamente a concretar el poder humano de cada persona. De esta forma, y a través del juego dialéctico del poder humano, en sus dimensiones individual y colectiva, se desarrolla también la asociación entre dos facetas de la realidad humana: la desigualdad y el poder. Ambos elementos constituyen el anverso y el reverso de una misma realidad, sin que podamos comprender y explicar al hombre tal y como conocemos de su existencia histórica, desconectado de las desigualdades y de las actuaciones de poder. BART LANDHEER ha destacado esta vinculación entre poder y desigualdad de un modo magistral al escribir: «… No hay igualdad en la realidad social, sino más bien desigualdad. La desigualdad es, verdaderamente, la razón de ser de la sociedad. Si se admite que la sociedad global posee necesariamente una estructura, el problema de la evolución social aparece bajo un punto de vista diferente. El mundo que se desarrolla no es igualitario sino, por el contrario, fuertemente diferenciado. Esto deriva de la desigualdad de capacidad de los grupos sociales, y esta capacidad desigual es, a fin de cuentas, un fenómeno biológico que es necesario aceptar en la medida en que escapa enteramente a la voluntad humana.» Desde luego cualquier pretensión igualitaria se mueve más en el terreno de los deseos utópicos que en el de las realidades humanas, tal y como se nos presenta desde diversos campos científicos. Sin embargo, admitir la desigualdad y el poder entre las sociedades o los individuos como una realidad, no significa negar la común naturaleza humana y, desde luego, no puede jamás confundirse con una justificación de la opresión y la injusticia que de ambos fenómenos puede derivarse como uno, y no el único, de sus posibles efectos. Tanto la desigualdad como el poder humano permiten no sólo la dominación y el conflicto sino que también promueven la cooperación y la solidaridad humanas; fundamentan la vida humana en grupos sociales organizados de modo cada vez más complejo y avanzado, y fomentan la colaboración social a través de relaciones cada vez más justas y pacíficas. En una palabra, la desigualdad y el poder permiten el progreso humano tanto como propician procesos de estancamiento o degradación de la humanidad. Que en cada momento y circunstancia el hombre, cada uno de nosotros, utilice sus desiguales capacidades y ejerza sus poderes en una de ambas direcciones, no puede atribuirse a la naturaleza justa o inicua de la desigualdad o el poder, sino al grado de conciencia y responsabilidad de cada persona y sociedad. Hasta aquí nos hemos, referido al concepto de poder humano de un modo genérico, pero el poder humano encierra diversas formas de poder que debemos diferenciar. Estas se pueden reconducir básicamente a dos categorías: el poder material y el poder social. El poder material podemos precisarlo afirmando . que es el ejercicio del poder humano sobre el entorno material . que . rodea al hombre, considerado individual o colectivamente, y en el que éste se desarrolla.
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La existencia y subsistencia de los hombres y las sociedades descansa en una constante interacción con el medio natural que le circunda. La necesidad de toda persona de proveerse de unos recursos materiales (alimentos, vestidos, vivienda, etc.) le obliga a utilizar sus capacidades productivas (o destructivas) aplicándolas a su medio ambiente, al que también debe adaptarse en cierta medida, dando origen a una de las formas más primarias e importantes de manifestación del poder humano. Debido a la transcendencia vital que posee la interacción entre el poder material del hombre y el poder natural de su entorno medioambiental, resulta inevitable que esta dinámica produzca efectos decisivos en el propio contexto social, es decir, entre las relaciones humanas. Algunas de las manifestaciones más enraizadas de la desigualdad social, pero también más enraizadas en la conducta humana, se han desarrollado como consecuencia de las desigualdades de poder material entre los individuos o las sociedades. La desigualdad del poder material origina relaciones de desigualdad y de poder en y entre las sociedades. Esta dimensión social del poder material del hombre se debe a la propia tendencia societaria de los individuos. Esta sociabilidad humana constituye una de las pocas limitaciones absolutas que posee. En su origen se encuentran causas de tipo biológico, por ejemplo, la función reproductora que asegura la supervivencia y continuidad de la humanidad resultaría imposible fuera de un marco societario; pero también es debida a causas de carácter psicológico, pues es bien sabido que la dimensión mental del hombre únicamente puede desarrollarse con plenitud en relación con su participación en ciertos grupos sociales. La soledad dificulta, cuando no traumatiza, dos de las facultades más específicamente humanas: al pensamiento y la comunicación. La dimensión social del ser humano constituye el sustrato sobre el que se erige el poder social, que podemos definir como el ejercicio del-poder humano con. objeto de generar, mantener, alterar o impedir ciertos comportamientos o actuaciones de las personas tomadas individual o colectivamente. En otras palabras, el ejercicio del poder humano proyectado en las relaciones internacionales. La primera consideración que se desprende de esta definición del poder social, es que esta forma de poder únicamente se da en las relaciones entre los seres humanos. Debemos diferenciarlo, por tanto, del ejercicio-del poder del hombre sobre las cosas, o de éstas sobre el hombre, aunque en estos dos supuestos se produzcan resultados que afectan, más o menos directamente, a las relaciones sociales de poder. Como veíamos, el poder material del hombre sustenta y condiciona ciertas relaciones sociales de poder. Sin embargo, semejante supuesto no es identificable con el poder social. Por ejemplo, el poder del hombre para cultivar la tierra ha dado origen tanto a la propiedad privada como a la propiedad colectiva de la tierra, e incluso a la propiedad de unos hombres sobre otros destinados al cultivo y explotación de ciertas tierras (esclavos, siervos de la gleba, etc.). En definitiva el mismo. poder material ha fundamentado diversos tipos de relaciones sociales de poder ostensiblemente diferentes entre sí. En segundo lugar: en la medida en que el poder social posee como promotores y destinatarios a las personas, su estudios tiene que realizarse considerándolo como parte integrante de las relaciones sociales. Atendiendo a esta faceta relacional podemos afirmar que el poder social no se posee sino que se ejerce. Como lo ha señalado ARON, al referirse al poder político: «El poder político no es un absoluto, sino una relación humana.»
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Paradójicamente esta es una de las cuestiones más discutidas por la doctrina, que suele identificar el poder con las capacidades, y no con el ejercicio de capacidades. Naturalmente, la mayoría de esos mismos autores no tiene ningún reparo en contradecirse, señalando que no siempre la disponibilidad de ciertas capacidades termina materializándose en una actuación de poder. Esta no es una cuestión secundaria y requiere alguna aclaración. Es cierto que en términos coloquiales se afirma de tal persona o grupo tiene poder porque dispone de ciertas capacidades (económicas , políticas, jurídicas, etc.), de las que carecen otros miembros de la sociedad. Sin, embargo, ello sólo no bastaría para que se le atribuyese un cierto poder social si en alguna ocasión aunque no necesariamente de modo constante esa persona o grupo no hubiese demostrado prácticamente que utilizando esas capacidades lograba afectar de algún modo el comportamiento de otras personas o grupos. Es lógico, por tanto, que en términos generales se identifique la posesión de ciertas capacidades, que es una condición necesaria, aunque no suficiente, para el ejercicio del poder social, con la propia relación de poder. No obstante, este planteamiento resulta inadecuado cuando nos movemos en el terreno científico, ya que omite algunos otros elementos fundamentales del poder social cuya importancia se pone de manifiesto en algunas de las relaciones internacionales que más están afectando a la sociedad internacional actual, por ejemplo, el poder internacional alcanzado a partir de la disponibilidad de importantes arsenales nucleares. Tercero, en función de las observaciones anteriores podemos concluir que el poder social, como expresión y fundamento de una parcela esencial de las relaciones sociales, se manifiesta y desarrolla en las tres dimensiones básicas de la vida social, dando origen a otras tantas formas básicas del poder social y a las que denominamos: poder. económico, poder político y poder cultural. Cada una de ellas presenta características particulares y se desarrolla entre unos agentes o destinatarios sociales distintos. Ello no es obstáculo para que entre estas formas básicas del poder social existan influencias recíprocas o para que algunos grupos participen simultáneamente en varias de ellas. El poder económico podemos definirlo como aquella forma del poder social que se desarrolla entre los miembros (individuales o colectivos) de un determinado. Proceso económico en base a su condición de productores, distribuidores o consumidores. En cambio, consideramos el poder político como aquel poder social establecido para organizar la convivencia y garantizar la seguridad e independencia de las sociedades. Finalmente, podemos decir que el poder cultural es la forma adquirida por el poder social en base a la existencia de una comunidad de valores, conocimientos, ideologías o experiencias entre los miembros de una sociedad. Cada una de estas manifestaciones del poder social engendra y desarrolla otras tantas estructuras sociales, en las que se plasman la organización y las contradicciones imperantes en las relaciones sociales de poder. En cuarto y último lugar, el poder social fundamenta, y en la mayoría de los casos se subsume parcialmente, en el poder estatal. Ahora bien, el Estado no sólo descansa en las relaciones de poder social, sino que también reúne partes
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significativas del poder material de la sociedad al estar asentado sobre un espacio territorial definido. Por otro lado, en la medida en que el Estado existe para ordenar e institucionalizar la convivencia entre los miembros de una sociedad, su columna vertebral está constituida por el poder político con el que habitualmente se le identifica. Pero e! Estado también requiere el ejercicio de un cierto poder económico y de un importante poder cultural, sin cuyo concurso dejaría de poder realizar una parte importante de sus funciones de cara a la sociedad. En resumen, el Estado constituye la organización institucional de una parcela limitada, pero decisiva, de las relaciones de poder de una sociedad. Por esta razón, el Estado, cada Estado en concreto, es una emanación de la sociedad a la que pertenece, así como de sus relaciones y estructuras de poder, y por consiguiente, el estudio del poder estatal sólo es comprensible en el marco general del poder social, y no a la inversa.
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3. Elementos comunes a las diversas formas del poder social. A pesar de las diversas formas que puede revestir la relación del poder social, existen una serie de elementos comunes a todas ellas, gracias a las cuales podemos estudiarlas como expresiones de una misma categoría de poder. Estos elementos son los siguientes: las capacidades, el vínculo psicológico y la acción. a) Las capacidades Como cualquier otra forma de poder, también el poder social requiere una serie de capacidades como precondición necesaria, aunque no suficiente, para que pueda ejercerse a través de una relación social. Estas capacidades no deben confundirse con el propio ejercicio del poder, pero desde luego su estudio facilita la comprensión de las posibilidades o potencialidades de ejercicio de ese poder que se le ofrecen a los miembros de una colectividad o a la sociedad misma. Cuando estas capacidades concurren en unas personas tomadas individualmente y les facultan para poder ejercer un cierto poder social, las denominaremos capacidades individuales de poder. En cambio, si las capacidades son ostentadas por un grupo social las denominaremos capacidades sociales de poder. Son estas últimas las que analizaremos más detenidamente, ya que afectan directamente a las relaciones de poder entre los actores internacionales. Estas capacidades sociales podemos clasificarlas en las siguientes categorías: 1. Capacidades materiales o recursos Entre ellas podemos mencionar el territorio y su extensión; su configuración (orográfica, hidrográfica), su situación (continental, peninsular, insular), su climatología, sus materias primas y recursos minerales y energéticos, etc. 2. Capacidades demográficas Están integradas por el conjunto de la población de la sociedad o grupo, así como por sus características estructurales (cantidad, distribución por edades, sexos, razas o etnias, etc.) y dinámicas (tasas de natalidad y mortalidad, movilidad espacial y social, etc.). 3. Capacidades organizativas Formadas por cuantos órganos o instituciones facilitan el establecimiento de un orden en el grupo o sociedad. Entre ellas destacan: los órganos administrativos, políticos, económicos; el sistema educativo y científico, las instituciones culturales, el sistema de leyes y costumbres, etc. 4. Capacidades relacionales Se basan en los medios que permiten el desarrollo de relaciones entre los miembros de una sociedad o de ésta con otras sociedades. Podemos mencionar: los idiomas, los medios de comunicación e información, los medios de transporte, etc. Desde luego los actores internacionales no tienen que disponer de todas y cada una de las categorías de capacidades enunciadas, aunque es cierto que con frecuencia podemos encontrar que un mismo actor internacional coparticipe de varias de estas capacidades simultáneamente. Sin duda, el caso más paradigmático de este supuesto lo constituyen los estados, pero también lo podemos encontrar en ciertos grupos religiosos (Iglesia Católica) y sociales (opinión pública). Precisamente por que las capacidades constituyen un soporte necesario del poder social, los autores suelen deducir el poder de una colectividad mediante a l identificación, cuantificación y valoración de sus capacidades. No obstante resulta
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necesario recordar que los datos sobre las capacidades de una sociedad no avalan la atribución del poder social que una colectividad ejercerá en un momento determinado. Además, debemos considerar que en la medida en que la disponibilidad de ciertas capacidades es un requisito imprescindible para mantener o aumentar el poder social, estas capacidades no son sólo unos medios, sino también unos objetivos para las sociedades que intentarán alcanzar recurriendo al uso de su propio poder social. b) El vínculo psicológico En toda relación social de poder subsiste siempre una vinculación psicológica, entre quien ejerce el poder y el destinatario del mismo, que aunque es difícil de captar y analizar, no puede por ello ser desconocida. En efecto, para que una, persona o grupo social alcance a ejercer un cierto poder respecto de otras personas o sociedades, res ulta imprescindible que se desarrolle algún tipo de vínculo psicológico, gracias al cual los destinatarios del poder social aceptan adecuar sus conductas y capacidades a las demandas o intereses de quienes lo ostentan y ejercen. Si este vínculo psicológico no existiera o se quebrase por el rechazo de los destinatarios del poder, éste terminaría por desvirtuarse total o parcialmente. Este vínculo psicológico podemos configurarlo a partir de los siguientes elementos: - Las imágenes sociales dominantes respecto de la propia sociedad y de las sociedades con las que se mantienen esas relaciones de poder. - Las expectativas sobre la correlación medios-fines que inducen al ejercicio del poder por parte de una sociedad. - Las diversas formas que puede adquirir la vinculación psicológica. Para que una sociedad sea capaz de utilizar sus capacidades con objeto de ejercer un cierto poder respecto de sus miembros o de otras sociedades, exige que posea algún tipo de imagen o representación sobre sus capacidades y sobre sus limitaciones, así como de las capacidades y limitaciones de los otros grupos con los que se relaciona. En una palabra, deberá poseer algún tipo de imágenes valorativas sobre el ejercicio de su poder y el de las demás sociedades. La mayor o menor adecuación de estas imágenes sociales a la realidad condicionará decisivamente las posibilidades del éxito o fracaso en el uso del poder. La Historia está plagada de ejemplos en los que una sobrevaloración o subestimación de las capacidades propias o ajenas ha provocado triunfos o fracasos espectaculares en el ejercicio de poder por parte de una sociedad. Uno de los elementos que influye en la formación, el reforzamiento o la modificación de las imágenes valorativas del poder es, sin duda, la experiencia acumulada históricamente por cada sociedad, sobre los aciertos o errores realizados en el ejercicio de su propio poder. De este modo, las sociedades humanas van tejiendo imágenes, más o menos estereotipadas, de las formas y medios que consideran óptimos o inadecuados para consolidar o acrecentar el uso del poder. En este terreno, las ciencias históricas aportan unos conocimientos y análisis insustituibles para comprender la imágenes valorativas del poder que, acertada o erróneamente, cada sociedad ha forjado y que condiciona sus actuaciones de poder. Descubrir las tendencias o regularidades históricas sobre las formas y límites en el uso del poder que las sociedades demuestran constituye un elemento inapreciable, aunque no definitivo en sí mismo, para poder prever sus líneas futuras de conducta en las relaciones de poder.
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Naturalmente estas imágenes valorativas del poder social guardan una estrecha relación con el desarrollo de las expectativas que cada sociedad sustentará sobre el logro de ciertos fines mediante el uso de un cierto poder. Las expectativas recaen sobre la idoneidad o adecuación de ciertas formas de poder para alcanzar los objetivos o fines deseados. El juego de las expectativas refuerza o debilita la voluntad o decisión de una sociedad para disponer, en mayor o menor medida, de sus capacidades con vistas a ejercer un cierto poder. También contribuyen a aceptar o rechazar los efectos resultantes del uso del poder social, particularmente cuando se reputan perjudiciales para la propia sociedad, lo que es muy frecuente en relación con los conflictos bélicos. Entre las imágenes valorativas y las expectativas sobre el uso del poder, existe una sutil pero importante relación por la qué una falsa imagen de las capacidades, propias o ajenas, puede inducir falsas expectativas sobre el poder adecuado para lograr determinados objetivos. Semejantes situaciones suelen provocar un efecto de frustración social que nace de la constatación «a posteriori» de las diferencias entre lo esperado y lo alcanzado con el poder. Con frecuencia, esta frustración puede. surgir aun cuando se hayan alcanzado parcialmente los resultados deseados aunque no en la cuantía o con la intensidad esperadas. La frustración social provocará una. cierta inseguridad o incerridumbre colectiva sobre la eficacia o la capacidad de ejercicio del propio poder que la sociedad había imaginado ser capaz de movilizar. En resumen, las falsas expectativas sobre el ejercicio del poder y los fines que pueden ser alcanzados con él, pueden llegar a generar una frustración social, origen de una apreciable inseguridad colectiva que puede manifestarse a través de una tendencia a la inhibición social o, por el contrario, hacia manifestaciones de creciente agresividad social. La inhibición social proporcionará un repliegue de esa sociedad hacia sí misma, una tendencia aislacionista, unido a un apreciable debilitamiento de su poder social más allá de lo que sus capacidades permitirían suponer. Por el contrario, la agresividad social conducirá a esa sociedad hacia la prepotencia, el abuso en el ejercicio del poder y la conflictividad, más allá de lo que una prudente y ponderada estimación de sus capacidades aconsejaría para evitar una reacción contraria a los intereses de esa sociedad. En cambio, si las expectativas son correctas, inducidas por unas acertadas imágenes valorativas de las relaciones de poder, actuarán como factores de estímulo y reforzamiento de las formas de poder utilizadas en esas relaciones mediante dos procesos. En primer lugar y como consecuencia de la satisfacción de sus expectativas y el logro de los resultados esperados se acentuarán la confianza y autoestima social. Ello potenciará la seguridad propia y facilitará las relaciones de cooperación. Por otra parte, la satisfacción de los fines esperados contribuirá al reforzamiento de sus capacidades y aumentará la credibilidad que las demás sociedades conceden a la voluntad de ejercicio del poder. El segundo supuesto consiste en la posibilidad de establecer algún tipo de jerarquía universal de prioridades sobre los fines deseados por las sociedades admitiendo, lo que resulta más difícil, que es posible cuantificar o determinar de algún modo la relación comparativa entre las capacidades utilizadas para el ejercicio del poder y los resultados alcanzados. Habitualmente las expectativas se configuran en
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base a unas correlaciones, más o menos precisas, sobre la relación medios-fines antes que sobre la correlación costes-beneficios o beneficios-perjuicios. Finalmente, el panorama de las funciones desempeñadas por las expectativas en relación con el poder se completa considerando las imágenes valorativas que una sociedad posee sobre las expectativas de aquellas otras sociedades con las que se relaciona. Un supuesto teórico de estas influencias entre expectativas propias e imágenes de las expectativas ajenas lo encontramos en la disuasión nuclear. Es la conocida hipótesis en la que el temor de una superpotencia a que su rival estuviese considerando un ataque nuclear (masivo o limitado) por sorpresa, le podría inducir a anticiparse, en función de sus expectativas sobre el comportamiento del adversario, lanzando su primer «golpe» nuclear, que podría convertirse en el desencadenante de una guerra nuclear total promovida, precisamente, por quien temía ser agredido. Entre los diversos métodos y fuentes disponibles para un conocimiento riguroso de estos aspectos psicológicos del poder podemos mencionar, además de los estudios históricos, el análisis de las declaraciones (orales o escritas) de los representantes oficiales o los líderes de opinión, las encuestas y sondeos, las informaciones aparecidas en los principales medios de comunicación de masas, etc. Una consideración global de varias de estas fuentes permiten alcanzar una versión fiable de las imágenes y expectativas que una sociedad posee de sí misma y de las demás. Junto a las imágenes valorativas dominantes y las expectativas sociales sobre el uso del poder, debemos considerar también las diversas formas que puede adquirir la vinculación psicológica. Estas formas descansan en dos poderosos impulsos o motivaciones del comportamiento humano que son: la convicción y el miedo. Ambas motivaciones, que no son excluyentes entre sí, dan origen a las dos formas básicas de relación psicológica que sustentan el ejercicio del poder: la persuasión y la amenaza. La persuasión confiere legitimidad al poder social, dotándole de una notable eficacia y estabilidad que nacen de la comunidad de intereses, valores o convicciones, entre quienes ostentan el poder y sus destinatarios. De esta forma reduce la necesidad de las sanciones y el recurso a la fuerza a supuestos excepcionales de las relaciones sociales. No obstante, la persuasión presenta una dificultad intrínseca para garantizar una relación social de poder. Ello se debe a la necesidad de que exista una comunidad de intereses, valores o convicciones entre los sujetos que participan en la relación de poder. Esta comunidad de intereses ' entre quienes mandan y quienes obedecen, nace y debe ser constantemente estimulada por medio de efectivos procesos de comunicación social. La existencia y control de los principales instrumentos o canales de esa comunicación social, especialmente de los diversos medios de información de masas, se convierte en una de las garantías del uso del poder social mediante la persuasión. En el otro extremo del espectro de las formas de vinculación psicológica figura la amenaza o coacción psíquica. Su fundamento es el miedo, que es un sentimiento universal que transciende las barreras raciales, lingüísticas, económicas o nacionales. Ello significa que la amenaza no presenta los condicionamientos de la persuasión a la hora de sustentar una relación social de poder. Sin embargo, para que la amenaza garantice el ejercicio del poder social debe cumplir dos condiciones: la credibilidad y la efectividad. La credibilidad está asociada a la disposición de los medios materiales y/o sociales susceptibles de imponer, llegado
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el caso, la sanción temida. En último extremo exige el recurso a la fuerza o la violencia como medio extremo de ocasiona los daños objeto de la amenaza. Pero la amenaza requiere también ser conocida, es decir debe, ser comunicada por los que ejercen el poder a quienes se someten a él. Ello nos conduce, de nuevo, al papel central de los medios de comunicación social como instrumento de propagación de una amenaza sobre la que es posible cimentar una relación de poder. La efectividad de la amenaza está íntimamente unida a su credibilidad, de tal manera que surge una mutua influencia. Una amenaza creíble será efectiva aun cuando sólo de forma ocasional requiera la ejecución de las sanciones o perjuicios previstos. Por el contrario, la sistemática falta de aplicación de los daños con los que se amenaza, bien sea por carencia de capacidad o por ausencia de voluntad, en aquelIos supuestos en los que existe una resistencia, abierta o encubierta, al ejercicio del poder, terminará por minar la credibilidad de la amenaza, haciendo peligrar la relación psicológica sobre la que descansaba el ejercicio del poder social. Conviene, no obstante, subrayar que la efectividad de la amenaza depende en buena medida de que el miedo o temor a las sanciones (daños materiales y/o morales, pérdida de beneficios esperados) por quienes obedecen no sea vencido o superado, lo que es posible precisamente por la naturaleza subjetiva de este sentimiento. En efecto, la existencia de unos medios de sanción, incluso la ejecución real de tales sanciones, y el conocimiento de la amenaza no son una garantía absoluta para la existencia de una obediencia por los destinatarios del poder. En ocasiones, aunque no de un modo habitual, éstos pueden resistirse o rebelarse frente a los que les mandan, asumiendo el riesgo o la certeza de los más graves perjuicios. Llegados a este punto, las amenazas pierden toda su efectividad y la relación de poder cimentada sobre ellas queda reducida o anulada. En la compleja realidad de las relaciones sociales rara vez descubrimos alguna de estas formas de vinculación psicológica (persuasión o amenaza) en su expresión pura o ideal, es decir, tal y como las hemos descrito. Lo más frecuente es que el poder social descanse en vínculos psicológicos complejos, en los que se combinan, en distinto grado, la convicción y el miedo, la persuasión y la amenaza. Esta simbiosis de vínculos psicológicos da origen a una de las formas más habituales sobre las que se desarrolla la relación de poder, la disuasión o amenaza persuasiva. Aunque el término disuasión suele referirse a la disuasión nuclear o militar, resulta oportuno dejar bien sentado que este término afecta a una amplia gama de fenómenos y relaciones mucho más extensa y cotidiana, aunque no por ello más importante, que la disuasión mantenida entre las dos superpotencias en función de los arsenales nucleares disponibles. HOLSTI afirma que: «La noción de intentar influir en otros mediante amenazas de sanciones es tan antigua como la diplomacia». Planteamiento similar al que realiza JERVIS cuando escribe: «Un actor disuade a otro convenciéndole de que el valor esperado de una determinada acción es compensado por el castigo esperado. Este último está compuesto de dos elementos: el coste percibido de los castigos que el actor puede inflingir y las probabilidades percibidas de que los inflingirá». La disuasión como sustrato psicológico de una relación de poder conjuga tres elementos importantes. En primer lugar, una oposición de valores y percepciones que se plasma en actitudes antagónicas . entre quien ejerce . el poder y quien se somete a él.
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La disuasión requiere también la existencia de una amenaza de sanciones o daños, gracias a la cual se teme la ruptura de la relación de poder. Por último, la disuasión exige la convicción, compartida entre todos los miembros de la relación de poder, de que dicha relación debe mantenerse y de que los cambios que en ella se produzcan deberán alcanzarse prioritariamente a través de métodos negociados, antes que por procesos de ruptura o conflicto. Las distintas dimensiones psicológicas de la relación de poder constituyen una parte esencial de su ejercicio. El propio MORGENTHAU reconoce la importancia de este vínculo psicológico cuando refiriéndose al poder político afirma: «El poder político es una relación sicológica entre aquellas que lo ejercen y aquéllos sobre los cuales es ejercido. El da a los primeros el dominio sobre ciertos actos de los segundos a través de la influencia que los primeros ejercen sobre la mente de los segundos. La influencia proviene de tres fuentes: la espera de beneficios, el temor a circunstancias adversas y el. respeto o aprecio por hombres e instituciones». c) La acción El tercer elemento común a las distintas formas del poder social lo, constituye la acción, pues sin ella resulta imposible que pueda surgir o. desarrollarse cualquier tipo de relación social, incluidas las de poder. Por importantes y necesarias que sean las capacidades disponibles y los vínculos psicológicos entre quienes mandan y quienes obedecen, no podríamos hablar con propiedad de la existencia del poder social si aquéllos no lograsen generar, alterar o impedir ciertas actuaciones de estos últimos. El poder humano, es decir, el poder de cada persona individual, se transforma en poder social en la medida en que transciende la propia y limitada esfera personal para proyectarse y condicionar a otros seres humanos en sus decisiones y en sus actos. Desde esta óptica, se puede decir que el poder social se configura como expresión de las relaciones de poder individuales. El carácter necesario y sustantivo de las acciones interindividuales, como parte del poder social, nos ayudan a comprender la dimensión de relaciones sociales básicas que en toda colectividad poseen las manifestaciones del poder, y constituye una de las razones por la que todo estudio de la estructura y dinámica social conduce necesariamente a enfrentarse con los fenómenos y relaciones de poder. Los actos de poder obligan, a una utilización de las capacidades, a un proceso de movilización por el que los medios disponibles se orientan hacia un específico ejercicio del poder social. En este proceso de movilización o transformación de las capacidades sociales en actuaciones de poder se experimentan siempre unas pérdidas por resistencias sociales que deben ser conocidas en cada caso. Las pérdidas de capacidad por resistencias sociales obedecen a múltiples orígenes. El principal de ellos es la existencia de diferencias o contradicciones entre quienes mandan y quienes obedecen, bien sea respecto de los objetivos que se desean alcanzar o los medios más idóneos para alcanzarlos. Además, las pérdidas pueden producirse por disfunciones organizativas, informativas, de decisión, etc. Existen otro tipo de pérdidas de las capacidades utilizadas en el ejercicio del poder que podemos denominar pérdidas por dispersión del poder. La causa de estas pérdidas se debe a la necesidad de alcanzar los fines o necesidades a través de
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múltiples actos de poder. En tales condiciones, las sociedades no pueden nunca movilizar la totalidad de sus capacidades para un solo fin y a través de un único acto de poder. Esta es una de las dificultades mayores para poder determinar, a partir de unas capacidades determinadas, el poder que será ejercido efectivamente por una sociedad en un momento concreto y para un fin específico. El poder social puede ejercerse mediante actos unilaterales o a través de una relación social. En este último caso, debemos considerar las actuaciones de poder de todos los actores sociales que participan de esa relación. En otras palabras, una relación de poder social se articula como la resultante dialéctica de las dinámicas de poder de sus actores sociales. En términos generales, los actos de poder social dan origen a tres formas de relación: la cooperación, el conflicto y la asociación. Las tres nacen del poder social, pero existen notables diferencias entre ellas. Es importante subrayar, en contra de una creencia muy generalizada, que el ejercicio del poder social no conduce siempre a una relación de conflicto, y mucho menos a una situación de conflicto violento. Las relaciones de cooperación o asociación son también posibles gracias a la existencia de distintos grupos capaces de ejercer su poder con el fin de colaborar o asociarse con otras colectividades.
4. Los ámbitos de ejercicio del poder social. El poder de una sociedad puede ejercerse, y habitualmente se ejerce, en dos contextos diferentes: el nacional o el internacional. La existencia de diferencias en cuanto a las causas, formas y efectos del ejercicio del poder social, en cada una de estas esferas, no permite presumir una desconexión entre ellas. Ni tan siquiera cuando abordamos el estudio de esa parte del poder social constituida por el poder del Estado. Entre estos dos ámbitos de ejercicio del poder social existen recíprocas influencias y condicionamientos. En efecto, el poder ejercido en el seno de una sociedad constituye la base indispensable para que pueda organizar y movilizar sus capacidades en orden a ejecutar sus actos de poder respecto de otras sociedades, es decir, para proyectar su poder en el contexto internacional. De modo semejante, la evolución en las relaciones internacionales de poder provocará modificaciones en los medios y actos de poder, desarrollados en el ámbito interno (nacional) de esa sociedad. Las sociedades, al igual que los individuos, han ido transcendiendo históricamente sus localismos y su aislamiento. En la medida en que han evolucionado y se han intensificado las relaciones entre las distintas sociedades, el ámbito internacional de ejercicio del poder social ha experimentado una progresiva ampliación, aumentando su importancia e influencia sobre el ámbito nacional. Esta es una de las razones por las que cada vez resulta más difícil disociar la política exterior y la política interior de los Estados. De las ideas precedentes cabe deducir el concepto de poder internacional, entendiéndolo como la expresión del poder social interno, el de cada grupo o sociedad, en un marco social exterior y diferenciado, que es la sociedad internacional. Desde luego, las relaciones de poder en el ámbito internacional (poder internacional) presentan diferencias de las que se desarrollan en el ámbito nacional, pero ello se debe fundamentalmente a los condicionamientos y particularidades que existen de elementos sustancialmente diferenciables entre los procesos de poder desarrollados en los dos ámbitos señalados.
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5. Elementos característicos del poder internacional. La proyección del poder social en el contexto internacional (poder internacional), nos muestra varios elementos característicos: 1. Es un poder directa y fundamentalmente ejercido por grupos sociales Las relaciones de poder en el mundo internacional nacen de, y se desarrollan entre, grupos humanos y/o sociedades que constituyen directamente los auténticos protagonistas de la sociedad internacional. Para que un grupo humano, que por el simple hecho de serlo manifiesta unas relaciones de poder entre sus propios miembros, sea capaz de ejercer un cierto protagonismo en las relaciones internacionales, es imprescindible el cumplimiento de dos condiciones. Primero, que posea una mínima autonomía para proyectar su poder hacia el exterior, hacia el campo de las fenómenos internacionales. En segundo término, que ejerza su poder a través de relaciones internacionales significativas para el conjunto de la sociedad internacional. La autonomía de poder hacia el exterior que ostenta una sociedad existe desde el momento mismo en que es capaz de ejercer un cierto poder social de un modo directo y sin mediación en alguna parcela de las relaciones internacionales. Por el contrario, cuando un grupo humano se encuentra mediatizado por otros grupos sociales en el ejercicio de su poder en todos los campos de sus actuación exterior, dicha colectividad carece de autonomía, y por consiguiente no puede convertirse en un actor con poder internacional. También habrá que tener presente que aun cuando un grupo pueda ejercer de modo autónomo su poder en el exterior, si las actuaciones que realiza o las relaciones en las que participa resultan irrelevantes para la estructuración y dinámica de la sociedad internacional, nos permitirá . excluirlo del análisis. En línea con lo apuntado, la consideración de los individuos, al margen de los grupos en los que participan, carece de importancia para el estudio de las relaciones del poder internacional. No obstante, este aspecto del problema sigue siendo objeto de profundos, y todavía no zanjados, debates doctrinales. Esta dimensión social del ejercicio del poder internacional fue ya destacada por QUINCY WRIGHT, cuando definió las relaciones internacionales como: «Las relaciones entre grupos poderosos». 2. Es un poder descentralizado Si consideramos los innumerables grupos que gozan de autonomía suficiente para ejercer un cierto grado de poder internacional, comprenderemos una de las causas por las que este poder se encuentra fuertemente descentralizado o disperso. Al carecerse internacionalmente de centros únicos, o unificados, para el ejercicio del poder, la sociedad internacional experimenta una complejidad mayor que otras formas más simples de agrupación social, y en consecuencia, resulta mucho más difícil la adopción de pautas de comportamiento que gocen de una aceptación o rechazo universal. Esta mayor complejidad de las relaciones de poder en el mundo internacional provoca unas trabas y/o distorsiones que dificultan la «estandarización»
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de las conductas de los actores internacionales, y su plasmación en normas o instituciones que unifiquen las formas y limites del ejercicio del poder internacional. Muchos autores han creído encontrar en esta descentralización del poder la causa de la anarquía imperante en el contexto internacional. Nada más lejos de la realidad. La existencia de unas relaciones de poder internacionales genera un orden jerárquico entre los miembros de la sociedad internacional. Paralelamente podemos comprobar que la dispersión del poder nos evidencia la tendencia hacia una mayor participación. En efecto, cuanto más descentralizado está el poder en una sociedad mayor es también su carácter participativo, y también resulta mucho más compleja su organización normativa e institucional. La evolución histórica de las sociedades internacionales muestra una tendencia recurrente entre las formas centralistas y dispersas de organización de las relaciones del poder internacional. En las épocas en que han dominado unas estructuras de poder fuertemente centralizadas, por ejemplo, en el contexto de los grandes imperios coloniales, la sociedad internacional ha logrado implantar fórmulas e instituciones (jurídicas, económicas, ideológicas, etc.) ampliamente generalizadas y extraordinariamente eficaces. Sin embargo, el precio de esta eficacia y de este centralismo ha sido el de mantener una sociedad escasamente participativa y democrática. Resulta interesante contrastar esta situación con la emanada del proceso de descolonización iniciado a fines del siglo XVII. Conviene destacar que el aspecto participativo de la sociedad internacional, en tanto que una consecuencia derivada del mayor o menor grado de descentralización del poder entre sus miembros, no coincide totalmente con la idea de interdependencia. Ciertamente el grado de interdependencia entre los actores internacionales ha experimentado en los últimos siglos una notable acentuación, pero todavía se encuentra muy lejos del que impera en el seno de los propios actores internacionales. Por ejemplo, existe mucha más interdependencia entre los miembros de un estado o una empresa multinacional que entre distintos estados o empresas multinacionales. 3. Es un poder fuertemente inestable El ejercicio del poder internacional contiene, intrínsecamente, un alto grado de inestabilidad. La inestabilidad se manifiesta en la dificultad, o incapacidad para mantener inalteradas ciertas relaciones de poder a lo largo del tiempo. Esta inestabilidad deriva de dos causas fundamentales. En primer lugar, del alto grado de descentralización del poder internacional. En segundo término, es una consecuencia del carácter grupal de los actores internacionales, ya que toda crisis o alteración significativa de las relaciones internas de poder en uno o varios actores terminarán por afectar sus actos internacionales de poder, y con ellos la propia estabilidad de las relaciones internacionales en las que participan. El conjunto de las características apuntadas confieren al ejercicio del poder internacional unas diferencias que deben ser estudiadas detenidamente, con vistas a descubrir y precisar las regularidades que existen en las relaciones internacionales.
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Capítulo 3
La sociedad internacional 1. El concepto de sociedad internacional Al explicar el concepto de relaciones internacionales, apuntábamos ya que uno de sus elementos diferenciadores lo constituía su relevancia para la sociedad internacional. Más adelante, señalábamos también que esas relaciones, en cuanto traducían unas relaciones sociales de poder, se desarrollaban en un contexto distinto del que imperaba en el seno de los grupos que gozaban de un protagonismo internacional. Llegados a este punto, se impone una reflexión en torno a ¿qué entendemos por sociedad internacional? Cuando la doctrina ha intentado dar respuesta a la interrogante que hemos formulado ha seguido tres orientaciones principales. Algunos autores simplemente han considerado inadecuado o imposible dar una definición de la sociedad internacional, limitándose al estudio de sus miembros y la evolución de las relaciones sostenidas entre ellos. Un segundo grupo de teóricos, en cambio, ha procedido a la especificación de aquellos rasgos o elementos considerados como característicos de la sociedad internacional por contraposición a los de otros grupos sociales. Desde esta perspectiva, la interrogante que se intenta responder es la de ¿cómo es la sociedad internacional?, siendo irrelevante, desde la óptica de estos autores, la formulación o no de un concepto teórico de la misma. Finalmente, existe una corriente doctrinal creciente, que estima, no sólo posible sino incluso necesario, proceder a una definición del término «sociedad internacional», a partir de la cual pueda abordarse mejor el estudio de los fenómenos y relaciones que se desarrollan en su seno. Esta posición no excluye, en absoluto, la posibilidad de destacar los rasgos propios de esta sociedad. Participando plenamente de las tesis sostenidas por esta última corriente doctrinal, entendemos por sociedad internacional aquella sociedad global (macrosociedad) que comprende a los grupos con un poder social autónomo, entre los que destacan los estados, que mantienen entre sí unas relaciones reciprocas, intensas, duraderas y desiguales Sobre las que .se asienta un cierto orden común. Tomando en consideración este concepto de sociedad internacional podemos deducir varias reflexiones: a) La sociedad internacional es una sociedad global de referencia Efectivamente, la sociedad internacional constituye un marco social de referencia, un todo social en el que se hallan insertos todos los demás grupos sociales, sea cual sea su grado de evolución y poder. La sociedad internacional constituye, por tanto, una sociedad de sociedades, o macrosociedad, en cuyo seno surgen y se desenvuelven los grupos humanos, desde la familia hasta las organizaciones intergubernamentales, pasando por los estados. b) La sociedad internacional es distinta de la sociedad interestatal La existencia de los estados como actores privilegiados del mundo internacional no basta para identificar los conceptos de sociedad internacional y sociedad interestatal.
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Junto a los estados siempre han existido otros grupos sociales cuya autonomía de poder les ha permitido participar activamente en el complejo entramado de las relaciones internacionales. En determinadas sociedades internacionales, la base interestatal ha sido suficientemente importante para poder comprender y explicar su configuración y dinámica esenciales. Esto es particularmente cierto respecto de la esfera jurídica. Sin embargo, nunca ha bastado para alcanzar una comprensión totalizadora de la realidad internacional. Como afirma Truyol: «… esencialmente, pues, la sociedad internacional es fina sociedad de comunidades humanas con poder de autodeterminación, de entes colectivos autónomos». c) La sociedad internacional requiere una dimensión relacional No cabe considerar la existencia de una sociedad internacional, en su sentido estricto, si sus miembros no mantienen unas relaciones mutuas intensas y perdurables en el tiempo. La mera existencia de unas actuaciones esporádicas y ocasionales, no basta para considerar la existencia de una sociedad internacional. Por ejemplo, la consideración de una sociedad internacional, de la que forman parte el continente americano o los imperios del Extremo Oriente, es impensable con anterioridad a la etapa de las colonizaciones, en los primeros siglos de la Edad Moderna, aunque existen datos históricos que demuestran contactos ocasionales en siglos anteriores. Por otro lado, los límites espaciales y funcionales de cada sociedad internacional a lo largo de la Historia, vienen determinados por la duración e intensidad de las relaciones entre los grupos con un protagonismo internacional, constituyendo la raíz última del fenómeno de la interdependencia que tanto se predica de la sociedad internacional de nuestros días. d) La sociedad internacional goza de un orden común La existencia de un orden internacional común es una consecuencia directa de la dimensión societaria del mundo internacional. Sus protagonistas, desde el momento mismo en que participan de la vida internacional, comparten y contribuyen a la existencia de ese orden social internacional, incluso cuando aspiran a modificarlo pacífica o violentamente. En efecto, en radical oposición con la tesis de la anarquía de la sociedad internacional, sostenemos la idea de que sin una cierta ordenación de los miembros y relaciones internacionales, es decir, en un contexto de caos social, no podría existir la sociedad internacional, ni podría sostenerse, con rigor, una concepción doctrinal basada en este principio. Una parte sustancial de los debates, en torno a esta cuestión, derivan de una larga tradición filosófico-política que se remonta a autores como Maquiavelo o Hobbes. A ello han venido a sumarse las confusiones entre quienes identifican la existencia de un orden internacional con el carácter igualitario y pacífico del mismo, o al menos con la existencia de un orden jurídico internacional. El orden internacional puede emanar, y con frecuencia es así, de la simple correlación de fuerzas y poderes entre los actores internacionales. Esta es una forma de ordenación de la realidad internacional impuesta y cimentada en la dominación, pero no por ello dejará de ser un tipo de orden internacional empíricamente demostrable y analíticamente cognoscible. Por ejemplo, el colonialismo fue un tipo de orden internacional, común a las metrópolis y a las colonias, emanado directamente del poder de las primeras sobre las segundas y legalizado a través de ideologías, instituciones y normas jurídicas internacionales. De cualquier modo, la existencia de la sociedad internacional va siempre unida a la vigencia de algún tipo de ordenación común a todos sus miembros y a las relaciones mantenidas entre ellos.
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2. Elementos fundamentales de la estructura internacional Todo grupo humano presenta algún tipo de estructura interna que, por pertenecer a una colectividad social, podemos calificarla de estructura .social. Esta estructura social se puede definir, siguiendo a MEDINA, como «la trama de posiciones e interrelaciones mutuas, mediante las cuales se puede explicar la interdependencia de las partes que componen la sociedad». Naturalmente, la sociedad internacional presenta también una estructura social propia y característica a la que denominaremos estructura internacional. La estructura internacional contiene una serie de elementos fundamentales, mediante las cuales es posible conocer y explicar su configuración y evolución, a través de los distintos momentos históricos. Estos elementos de la estructura internacional son los siguientes: 1. La extensión espacial. 2. La diversificación estructural. 3. La estratificación jerárquica. 4. La polarización. 5. El grado de homogeneidad o heterogeneidad. 6. El grado de institucionalización. Naturalmente, cada uno de estos elementos estructurales se configura de un modo diferente en cada sociedad internacional concreta. No podemos confundirlos, por tanto, con los que apreciamos en la sociedad mundial de nuestros días. Nuestra propuesta teórica pretende ser más general y abstracta, para dar cabida, también, a las realidades internacionales históricamente trascendidas. Pasemos revista, pues, a cada uno de estos elementos básicos de la estructura internacional. 1. La extensión espacial La sociedad internacional es una sociedad territorial. No resulta extraño, pues, que uno de los primeros elementos estructurales que debamos analizar en cada sociedad internacional sea, precisamente, el marco espacial en el que dicha sociedad se encuentra asentada. Por otra parte, el principal actor internacional, el Estado, se ha desarrollado también a través de un proceso de creciente sedentarización, estimulado por motivos políticos, económicos y culturales, contribuyendo poderosamente al aumento de la influencia espacial en la vida internacional. Como consecuencia de lo anterior, la sociedad internacional experimenta transformaciones sustanciales en su estructura y dinamismo, cada vez que su extensión espacial se ve alterada, o cuando alguno de sus principales miembros estatales ha experimentado cambios significativos en sus límites fronterizos. Podemos observar, por ejemplo, que las sociedades internacionales de la Antigüedad o de la Edad Media gozaban de una limitada extensión espacial que, unido a significativos niveles de centralización política y de autarquía económica, permitían sustentar una visión de la realidad internacional restringida a un escasísimo número de miembros. Se desconocía la existencia de otras comunidades internacionales, como por ejemplo los grandes imperios de la América precolombina, o cuando se tenía conocimiento de su existencia, los contactos eran ocasionales e indirectos. Ello contribuía a sustentar una imagen de tales sociedades internacionales marginal y distorsionada, considerándolas, con frecuencia, como civilizaciones inferiores y primitivas. Las concepciones del mar Mediterráneo, como «Mare Nostrum», y de las
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fronteras del Imperio Romano, como zona de protección frente a posibles invasiones de los pueblos «bárbaros» (extranjeros), al igual que la imagen plana del mundo, que durante tantos siglos gravitaron en la configuración de los sistemas internacionales eurocéntricos, nos exime de mayores comentarios. Desde esas épocas hasta nuestros días, las sucesivas sociedades internacionales han experimentado notables cambios en sus estructuras, a medida que se operaban constantes ampliaciones en su marco territorial, hasta alcanzar las dimensiones de una sociedad internacional auténticamente planetaria. Este proceso de constante expansión geográfica de la sociedad internacional ocasionó conflictos y mutaciones en los actores internacionales, así como en las relaciones de poder entre ellos. Unos y otras se generaron ante los inevitables procesos de ajuste, resultantes de la imbricación de sociedades internacionales y/o comunidades políticas, con distinto grado de evolución económica, política y cultural, y que hasta entonces habían permanecido desconectadas entre sí. Algunas de estas mutaciones han sido tan profundas y radicales que contribuyeron decisivamente a la desintegración de comunidades internacionales multiseculares y a la emergencia de otras nuevas. En este sentido, se puede afirmar que la expansión ultramarina, tanto hacia Oriente como hacia Occidente, acaecida durante los siglos XV-XVI-XVII y XVIII, dejó sentir sus efectos no sólo en Europa sino también en América y Asia. Sus consecuencias para la vida internacional fueron tan intensas y perturbadoras, que tal vez sólo sean paragonables con las ocasionadas por la descolonización de los siglos XVIII-XIX y XX. Al mismo tiempo, estos procesos de colonización y descolonización condujeron a constantes reordenaciones políticas que propiciaron la coexistencia internacional de estados con un poder y presencia activa intercontinental, con otros cuya capacidad de intervención en los asuntos internacionales quedaba restringida a la parcela geopolítica del continente o región en la que estaban situados. En otras palabras, ambos procesos influyeron en la formación y dinámica tanto de las potencias mundiales como de las potencias continentales o regionales. La sociedad internacional, una vez ha alcanzado dimensiones planetarias, se encuentra enfrentada en nuestros días con una problemática nueva y difícil: la limitación objetiva de su dimensión espacial. Este nuevo reto que durante largo tiempo estará presente, mientras otros factores, especialmente la tecnología, no permitan atenuarlo o modificarlo, presionará en favor de una reordenación de las estructuras internacionales e internas de sus principales actores, los estados, con objeto de ajustar las demandas y necesidades de sus pueblos a la escasez de recursos disponibles en nuestro planeta. Es imaginable que en él futuro ciertos cambios tecnológicos, demográficos, económicos, etc. permitan la creación o explotación de recursos (alimenticios, energéticos, minerales) no utilizados hasta el momento, como, por ejemplo, la energía nuclear por fusión. También cabe suponer una ampliación, para ciertos fines, del espacio extraatmosférico. Sin embargo, mientras estos cambios no se produzcan con la suficiente envergadura, la humanidad seguirá encarando el reto de compartir necesariamente un limitado espacio común, y tendrá que asumir las tensiones y conflictos que de ello se deriven. Fenómenos como los del expolio y agotamiento de las riquezas naturales, el crecimiento exponencial de la población, el deterioro ambiental ocasionado por la contaminación terrestre, aérea y acuífera; la creciente nuclearización (civil o militar) de
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los espacios, la utilización del espacio ultraterrestre, con fines pacíficos o bélicos, y un sinnúmero de problemas, tan acuciantes y graves como los enunciados, está obligando, de forma lenta pero irreversible, a una reestructuración de la sociedad mundial. 2. La diversificación estructural En la estructura de la sociedad internacional, como en la de todas las grandes sociedades, se pueden apreciar tres subestructuras o estructuras parciales diversas entre sí, pero de cuya correlación mutua surge la configuración del orden internacional imperante. Cada una de estas subestructuras se corresponde con una de las áreas imprescindibles para la existencia de la sociedad n i ternacional en su conjunto. Al mismo tiempo, sus vínculos mutuos nacen de la existencia de actores internacionales que participan, simultáneamente, en varias de estas áreas. No obstante, y a efectos teóricos, convendrá diferenciarlas entre sí para comprender mejor los actores relevantes en cada una de ellas y la naturaleza de sus relaciones fundamentales. La primera de ellas está formada por la subestructura económica. En ella nos encontraremos con la base material y productiva indispensable para la existencia de los grupos humanos que integran la sociedad internacional. Incluimos, dentro de la subestructura económica, tanto los factores y fuerzas de producción como el conjunto de relaciones internacionales íntimamente asociadas al proceso económico en su conjunto (producción, comercio y consumo). La segunda estructura parcial que debemos considerar en toda sociedad internacional es la político-militar. Está compuesta por las comunidades políticas y organismos internacionales, así como por las relaciones de autoridad y/o dominación que mantienen entre sí en virtud de normas jurídicas o mediante el ejercicio de) poder militar, y en último extremo, a través del recurso a la guerra. La tercera subestructura con significación internacional es la culturalideológica, o simplemente cultural. Está formada por los actores y relaciones internacionales desarrollados a partir de la existencia de conocimientos, valores o ideologías comunes a distintas sociedades humanas y de los procesos de comunicación que de ello se derivan. Resulta imprescindible señalar que la subestructura cultural desempeña una función de mediación entre las otras dos subestructuras al trasladar al plano político las realidades económicas, y viceversa, a través de la actuación de ciertos grupos encargados de generar, sustentar y difundir los aspectos fundamentales de cada cultura. Esta función mediadora, que es característica de la subestructura cultural, condiciona también el protagonismo de cada actor internacional al influir directamente sobre las imágenes y expectativas que posee de sí mismo y del mundo internacional que le rodea. La división tripartita de la estructura internacional que hemos expuesto ha sido estudiada por B0RNSCHIER y se aparta del tradicional dualismo de las estructuras sociales, defendido, entre otros, por MARX y ENGELS, y que ha sido incorporado al ámbito jurídico internacional por autores como LANDHEER, para quien existe una clara distinción entre la estructura funcional y la estructura formal. A la primera la define como «… la división del trabaja social en un momento determinado»; en cambio, la segunda la explica en los siguientes términos: «… En la idea que el grupo se hace de sí mismo, están todas sus aspiraciones, sus estados de tensión, la proyección de sus esperanzas, su voluntad de continuidad y de organización, y esta figura de sí mismo se refleja en lo que denominamos estructura formal del grupo: su tipo de cultura, sus principios morales y jurídicos, su ideología, etc.».
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Naturalmente, cada una de las estructuras parciales referidas está conformada de un modo particular, pues junto a los actores y relaciones comunes a varias de ellas existen otros que son exclusivos de cada subestructura. Sus respectivas evoluciones siguen ciclos o ritmos de distinta intensidad y duración, provocando tensiones, desajustes y crisis, tanto entre los grupos que las capitalizan como en el conjunto de la sociedad internacional. En este contexto, resulta significativo comprobar que el Estado es el único tipo de sociedad que ha gozado históricamente de una capacidad de actuación efectiva en las tres subestructuras. En base a ello, el Estado se convierte en el principal protagonista de la vida internacional, y también en el centro de convergencia, en la expresión más clara, de las fuerzas y tensiones que dominan la estructura internacional total. Si nos trasladamos a la sociedad mundial de nuestros días, la diversidad estructural se nos muestra de forma incuestionable. En el plano de la economía, observamos la existencia de un orden internacional esencialmente capitalista que contrasta con la diversidad de sistemas económicos nacionales. Al mismo tiempo, la economía internacional se encuentra ya directamente afectada por la intervención, junto a las economías nacionales, de grupos y organismos transnacionales, cuyo poder económico es cada día mayor. Todo ello se enmarca en un esquema de relaciones económicas internacionales, denominadas frecuentemente relaciones Norte-Sur, caracterizadas por la creciente desigualdad en beneficio de un reducido número de actores que dominan el sistema, y en detrimento de la inmensa mayoría de la humanidad. Por su parte, la subestructura política mundial agrupa en su seno a un significativo número de estados independientes, surgidos en su mayoría de la descolonización, que sin embargo se han encontrado sometidos a una rígida dualidad de bloques, impuesta por las dos superpotencias a través de su permanente amenaza nuclear, y que costosamente intenta flexibilizarse mediante la actuación de organismos intergubernamentales de carácter universal, como la ONU, o de alcance regional, como el Consejo de Europa, la OUA, la OEA, etc. Finalmente, la dimensión cultural de la sociedad internacional se caracteriza por su diversidad y fragmentación. Diversidad que nace de la riqueza de ideologías y de la ausencia de valores morales con una aceptación universal, incluso cuando se refieren a problemas que afectan a toda la humanidad, como los Derechos Humanos, la paz internacional, etc. La fragmentación es una consecuencia de a l necesaria convivencia de culturas diferentes, complicada por la presencia de numerosas organizaciones y movimientos, cuyo protagonismo internacional está propiciado por los avances tecnológicos en los medios de comunicación y transporte. En definitiva, las diferencias que existen entre cada una de estas tres subestructuras de la suciedad internacional de nuestros días, le confieren unas características propias respecto de otros períodos históricos, al tiempo que evidencian signos de transformación hacia una nueva estructura mundial, cuya configuración última resulta difícil determinar, y de la que ya se atisban algunos de los que serán sus principales protagonistas. 3. La estratificación jerárquica La sociedad internacional constituye una realidad extensa y compleja, en cuyo seno podemos descubrir varios niveles o estratos ocupados por sus miembros según la desigualdad de poderes que ostentan. Entre estos niveles existe una jerarquía, un
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orden de mayor a menor importancia e influencia en los asuntos internacionales. Podemos, pues, avanzar una definición de la estratificación jerárquica, diciendo que es el conjunta de los diferentes y desiguales posiciones ocupadas por los actores internacionales en cada una de las estructuras parciales que . forman parte de la sociedad internacional. La primera observación que se desprende de esta definición es la de que la jerarquía internacional no es única o inmutable en cada sociedad internacional o para las tres subestructuras. Naturalmente las posiciones ocupadas por los estados, como actores de la economía internacional, no coincidirán con la que ocupan como miembros de la subestructura política o cultural. Junto a ellos debemos considerar aquellos otros grupos internacionales cuyo protagonismo queda limitado a ciertas áreas de la vida internacional, por ejemplo, el Fondo Monetario Internacional, para la subestructura económica; el Pacto de Varsovia, en la política; la Agencia de noticias Reuter, en el plano cultural. La estratificación jerárquica en cada una de las parcelas de la estructura internacional puede realizarse atendiendo a las distintas categorías de actores (estados, OIG, ONG, E. multinacionales, Opinión Pública, etcétera), o bien tomando en consideración cada uno de los grupos con capacidad de participación en las distintas subestructuras. Este último método resulta mucho más riguroso y eficaz, al permitirnos descubrir la posición realmente ocupada por cada actor en cada subestructura internacional, eludiendo los riesgos de una excesiva generalización, y resaltando las dificultades y contradicciones que cada actor internacional posee para ejercer su poder en los distintos tipos de relaciones en las que participa. La investigación de la estratificación jerárquica en cada una de las parcelas de la sociedad internacional nos permite una radiografía, una reproducción estática del panorama internacional en el momento que hayamos tomado como referencia en nuestro análisis. Ello nos facilitará el estudio de sus actores y de sus relaciones fundamentales, permitiéndonos una comparación histórico-sociológica con otras sociedades internacionales. Sin embargo, la estratificación jerárquica internacional no permanece inalterable durante el período de vida de una determinada sociedad internacional. Inexorablemente se irán produciendo cambios en las correlaciones de poder entre sus actores, que afectarán, a medio y largo plazo, a sus respectivas posiciones en el contexto internacional. Los cambios parciales y secundarios que se producen en la estratificación jerárquica internacional, como resultante de las alteraciones en las relaciones de poder y en las posiciones ocupadas por ciertos actores a corto plazo, podemos denominarla movilidad coyuntural de la sociedad internacional. A su vez, cuando estos cambios son generales y afectan de forma fundamental a la estratificación jerárquica internacional, al cabo de un amplio período de tiempo, podemos denominarlos bajo el término movilidad estructural de la sociedad internacional. Ambos tipos de movilidad están íntimamente relacionados. La movilidad coyuntural nos refleja las alteraciones que se operan en el microcosmos de los actores internacionales, bien de forma individualizada o en pequeñas colectividades (sectoriales y/o regionales). La movilidad estructural nos muestra las modificaciones experimentadas por el conjunto de la sociedad para cada una de sus estructuras parciales. La movilidad estructural nace de la movilidad coyuntural desarrollada en el seno de una sociedad internacional concreta, pero, a su vez, condicionará futuros cambios coyunturales en la estratificación jerárquica, en un proceso de sucesión histórica que nos muestra el ascenso y ocaso de los principales actores de cada sociedad internacional, principalmente de las llamadas grandes potencias.
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4. La polarización La polarización, o simplemente polaridad de una sociedad internacional, podemos definirla como la capacidad efectiva de uno o varios actores internacionales para adoptar decisiones, comportamientos o normas internacionales aceptadas por los demás actores, y mediante las cuales alcanzan o garantizan una posición hegemónica en la jerarquía internacional. Naturalmente la polaridad internacional, es decir, en alguna o todas sus subestructuras, es fruto del poder ejercido por los diversos actores de la soc iedad internacional, e influye directamente en su estratificación jerárquica. Ahora bien, mientras la estratificación jerárquica considera al conjunto de los actores, y sus posiciones relativas, en el marco de cada subestructura internacional, la polaridad contempla únicamente a los actores que dominan las relaciones básicas de cada subestructura internacional, y que, por consiguiente, ocupan las posiciones superiores de su estratificación jerárquica. La correlación entre polaridad y estratificación jerárquica es, y debe ser, analizada en términos dialécticos. Dado que los polos son, por definición, aquellos actores que deciden y establecen la forma y desarrollo de las principales relaciones internacionales que los restantes sujetos internacionales acatan, bien por imposición o por aceptación, se convierten en los principales beneficiarios y defensores de la estructura imperante. A medio y largo plazo, los polos de cada subestructura internacional verán afectada su posición hegemónica por una doble vía. De una parte, sus intentos de conformar el orden internacional en concordancia con sus valores, intereses y normas, provocará inevitables confrontaciones con otros polos internacionales, o incluso con otros actores internacionales que, gozando de cierto poder, se consideran relegados en la jerarquía internacional por el mantenimiento de ciertas relaciones básicas que intentarán modificar en su provecho. Pero la polaridad internacional se ve afectada también por el hecho de que los actores que dirigen cada una de las subestructuras internacionales se ven obligados a intervenir de un nodo constante y creciente en las relaciones internacionales, con objeto de perpetuar su hegemonía, ocasionándoles, a largo plazo, un drenaje de sus recursos y capacidades hacia proyectos o actuaciones exteriores que terminan por debilitar su poder social interno. Básicamente pueden señalarse tres tipos de polaridad internacional. La monopolaridad que existe cuando un solo actor es capaz de dirigir, de modo decisivo, la dinámica de una determinada subestructura internacional. Un ejemplo, ya clásico, de monopolaridad político-militar está representado por el Imperio Romano, entre la derrota de Cartago (año 136 a. de C.) y su división y posterior desmembramiento (año 476 d. de C.), en la sociedad internacional mediterránea de la Antigüedad. La bipolaridad surge cuando la dirección de una subestructura se realiza simultáneamente por dos actores internacionales. Como ejemplos podemos mencionar, en el plano político, los casos de Esparta y Atenas, en la Grecia clásica; de Roma y Cartago, más tarde, o de los Estados Unidos y la Unión Soviética, en nuestros días. Finalmente, existe multipolaridad cuando concurren más de dos actores en el dominio de una subestructura internacional. Un caso de multipolaridad económica lo encontramos en la sociedad internacional actual, dado que junto a las grandes
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potencias económicas (Estados Unidos, Japón, la Unión Soviética, etc.) aparecen ciertas organizaciones intergubernamentales (Comunidad Económica Europea, Fondo Monetario Internacional), e incluso algunas empresas multinacionales (Exxon, Royal Dutch-Shell, General Motors, Citicorp, Bank America, etc.). Una nota común a la bipolaridad y a la multipolaridad es la ausencia de una hegemonía o dirección única, que obliga a los distintos polos a tomar en consideración, en sus actuaciones internacionales, los intereses y normas que guían la conducta de sus copartícipes. Ello introduce una mayor complejidad y aleatoriedad en las relaciones internacionales. Desde luego la investigación de la polaridad internacional suele centrarse en el protagonismo de los estados, y aunque, efectivamente, la polaridad estatal es la más importante, no es la única forma de polaridad. El concepto, tal como lo hemos definido, permite incluir a otros actores no estatales: Por ejemplo, en el marco de las relaciones jurídico-políticas actuales, la ONU desempeña una cierta polaridad que se acentúa claramente en relación con las restantes OIG. 5. El grado de homogeneidad o heterogeneidad. Toda sociedad internacional se encuentra condicionada también por la presencia o ausencia de un índice de homogeneidad entre los miembros que participan de un mismo tipo de relaciones internacionales. La homogeneidad internacional no es un término unívoco ni evidente en sí mismo, por lo que requiere una precisión definitoria. Podernos considerar que existe homogeneidad internacional cuando se aprecian identidades o similitudes internas fundamentales entre los actores que pertenecen a una misma categoría y participan en una misma subestructura internacional, principalmente entre los actores estatales. Por el contrario, cuando constatamos la existencia de divergencias internas básicas entre tales actores, hablaremos de heterogeneidad internacional. Lógicamente, si partimos de la premisa de que en una misma sociedad internacional existen unos actores con distinta naturaleza, composición, poder y objetivos, el estudio del grado de homogeneidad o heterogeneidad internacionales sólo será válido en la medida en que comparemos la configuración interior de actores internacionales que pertenezcan a una misma categoría. Resultaría incorrecto, científicamente, pretender comparar los elementos básicos de los estados en el marco político-militar, con los de otros actores internacionales, por ejemplo las OING y las OIG, pues aunque pueden existir similitudes circunstanciales entre unos y otras, no se puede negar la evidencia de sus diferencias esenciales. La existencia de un elevado índice de homogeneidad en una subestructura internacional tampoco es transferible, automáticamente, a las otras dos subestructuras. Así, podemos observar que las relaciones políticas son homogéneas y, en cambio, presentan una significativa heterogeneidad internacional en el marco cultural o económico. El grado de homogeneidad o heterogeneidad imperante entre los actores internacionales de una misma categoría nunca alcanza un carácter absoluto o total. Su determinación requiere especificar previamente cuáles son sus elementos internos que tomamos como esenciales a efectos comparativos. Además, exige un cierto relativismo y gradación en el análisis internacional. Ambos aspectos nos evidencian la dificultad de investigación de este rasgo de la sociedad internacional, advirtiéndonos, al propio tiempo, de los riesgos que entrañan las afirmaciones basadas en meras generalizaciones o estudios sobre coincidencias meramente formales.
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Las consideraciones sobre el grado de homogeneidad o heterogeneidad se encuentran muchas veces implícitas cuando aceptamos expresiones como las de países desarrollados frente a países subdesarrollados, países occidentales y países socialistas, países del Norte versus países del Sur; etc. Detrás de tales expresiones se intentan evidenciar ciertas identidades o rasgos comunes entre los países de una misma categoría, o se utilizan para legitimar universalmente ciertos modelos de organización o funcionamiento social. Por ejemplo, el intento de implantar en los diversos países de América Latina un modelo de organización política del Estado idéntico al de las democracias europeas o al de los Estados Unidos. Aron ha escrito que «los sistemas homogéneos implican, en un primer análisis, una mayor estabilidad». Esta afirmación la fundamenta alegando que la homogeneidad en los sistemas internacionales permiten una mayor previsibilidad en la política exterior de los estados. Ciertamente el razonamiento aroniano resulta sólido, pero peca de inconcreción y es excesivamente categórico. Constituye un ejemplo característico del abuso en el estudio del grado de homogeneidad como elemento definidor de una sociedad internacional. Detengámonos, brevemente, en algunas consideraciones. Lo primero que debemos destacar es que el propio término de estabilidad es polisémico. Como lo ha subrayado BOULDING, caben, al menos, dos interpretaciones de este concepto: a) La estabilidad como capacidad del sistema internacional para mantener su estructura a través del tiempo. b) La capacidad del Sistema internacional para mantener la paz entre sus miembros. Tomando como referencia la primera de ambas acepciones, resulta chocante que sociedades internacionales con subestructuras políticas tan heterogéneas como el concierto europeo de grandes potencias, en el siglo XIX, o el sistema de bipolaridad de las superpotencias, en la segunda mitad del siglo XX, hayan demostrado un elevado nivel de estabilidad. En cambio, si nos atenemos al segundo de sus significados, las diferencias entre la homogeneidad política del sistema de estados europeos, durante la segunda mitad del siglo XVII y el XVIII, y el concierto europeo decimonónico, no revelan diferencias apreciables en el número e intensidad de los conflictos bélicos. De hecho ambas sociedades desaparecieron tras sendas guerras generales (guerras napoleónicas y Primera Guerra Mundial) que resultaron imposibles de evitar. No resulta superfluo recordar que numerosos conflictos bélicos encuentran sus causas en móviles económicos o ideológicos que poco tienen que ver con la homogeneidad o heterogeneidad política entre los estados. Por ejemplo, la homogeneidad de los regímenes políticos en Europa, durante la primera mitad del siglo XVII, no impidió las guerras de religión que durante décadas enfrentaron a unos monarcas con otros. Por otra parte, las guerras, o para ser más exactos, ciertos tipos de guerras, constituyen una institución internacional que refleja la homogeneidad entre los estados en determinadas épocas históricas. Por ejemplo, las llamadas guerras dinásticas o sucesorias, constituyeron durante siglos una institución aceptada por todas las monarquías, para permitir el acceso al trono vacante de un reino por cualquiera de los
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candidatos que ostentase un título hereditario o vínculo dinástico con la familia reinante. 6. El grado de institucionalización Las consideraciones precedentes nos permiten introducirnos en el último elemento fundamental para el conocimiento de una sociedad internacional, y que, en cierta medida, es un resumen de todos los anteriores. Se trata del grado de institucionalización. El grado de institucionalización de una sociedad internacional está formado por el conjunto de órganos, normas o valores que, con independencia de su carácter expreso o tácito, son aceptados y respetados por la generalidad de los actores internacionales de una misma subestructura, permitiendo, de este modo, la configuración y el mantenimiento de un cierto orden internacional. Este concepto traduce, por tanto, el nivel de entendimiento y consenso social que impera entre los miembros de la sociedad internacional, a la hora de crear, participar o modificar sus relaciones mutuas. En la medida en que la sociedad internacional se organiza en torno a tres estructuras parciales, cuyos miembros y relaciones difieren entre sí, las instituciones internacionales se engendrarán en cualquiera de ellas. En virtud de ello, el grado de institucionalización no puede quedar reducido únicamente al estudio de las normas jurídicas internacionales. Existen algunas importantes instituciones internacionales que no quedarán recogidas en el Derecho Internacional, aunque en él se sintetizan la mayor parte de las instituciones fundamentales de una sociedad internacional. Tras el estudio de las instituciones internacionales y de sus cambios nos aparecerá compendiado el orden internacional, su estructura y dinamismo, pues al igual que cualquier otro tipo de sociedad también la sociedad internacional requiere tinos valores y normas, comunes a todos sus miembros, sobre los que poder cimentar su organización y funcionamiento sociales. Las instituciones internacionales pueden surgir del interés y la voluntad de ciertos actores internacionales que gozan de apreciable poder y que se configuran como polos directivos en las relaciones internacionales. También pueden ser una resultante de la homogeneidad imperante entre los miembros de una subestructura, pues es frecuente que cuando sus elementos fundamentales internos son idénticos terminen proyectándose en sus actuaciones y relaciones exteriores. Los cambios en la polaridad y en la homogeneidad internacionales han provocado alteraciones en el esquema institucional de la sociedad internacional. Un caso significativo de cómo el cambio de polaridad ha alterado una institución internacional, lo encontramos en los supuestos del reconocimiento de estados o de gobiernos. El impacto del proceso descolonizador y de los cambios revolucionarios acaecidos durante los dos últimos siglos, permitió la formación de nuevas potencias, como los Estados Unidos, y el declive de otras. Al amparo de estas transformaciones se impusieron nuevos principios (principio de efectividad) y doctrinas (doctrina Stimson) en los procesos de reconocimiento. Se pueden mencionar también ejemplos de desaparición de instituciones internacionales pluriseculares, tales como los matrimonios dinásticos y el comercio de esclavos. La primera institución, de marcado origen étnico-familiar y naturaleza jurídica privatista, constituyó durante varios siglos una institución jurídico-política en las relaciones entre los regímenes monárquicos. Gracias a ella, los estados podían fusionarse, anexionarse nuevos territorios, aliarse, etc.; en definitiva constituía un
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instrumento importante de la política exterior de los estados monárquicos. En la actualidad, el matrimonio entre miembros de distintas dinastías no deja de constituir un acontecimiento anecdótico en las relaciones políticas entre los estados. Por lo que se refiere al comercio de esclavos, su desaparición se debió a la imposición inglesa para legalizar semejante práctica internacional. Ya en el Congreso de Viena (1815), Inglaterra declaró contrario a sus principios e intereses (económicos) el comercio internacional de esclavos y su disposición a utilizar su poder marítimo para combatirlo. Esta imposición se confirmó en los tratados concluidos ese mismo año con España y Portugal, y más tarde, en 1818, con Holanda, principales beneficiarios de este comercio, así como mediante la prohibición general proclamada en 1833. En la medida en que las instituciones internacionales reflejan un entendimiento básico y generalizado entre los actores internacionales, respecto de la forma de conducir sus relaciones, resulta lógico pensar que este entendimiento puede recaer tanto sobre sus vínculos de cooperación como respecto de sus discrepancias o antagonismos. La diplomacia, el comercio o la guerra son formas de relación internacional presentes en diversos tipos de instituciones internacionales. No cabe, por tanto, excluir, en el análisis del grado de institucionalización de una sociedad internacional, aquellos valores o normas que emanan directamente de la existencia de conflictos bélicos en el seno mismo de esa sociedad. Al igual que apuntábamos en el punto anterior, la existencia de un desarrollado sistema institucional no garantiza, por sí mismo, una sociedad internacional más pacífica y estable. Podemos considerar, sin embargo, como hipótesis teórica, que cuanto mayor sea el nivel institucional en el contexto internacional mayores serán también las posibilidades de limitar la escalada en los conflictos bélicos e impedir su transformación en guerras generales y/o totales que amenacen a toda la sociedad internacional. La aceptación universal de las instituciones internacionales induce una mayor capacidad de previsión en el comportamiento de sus actores, que propicia la seguridad en las decisiones y la confianza mutua, incluso cuando se combaten, lo que confiere una mayor estabilidad a !as relaciones internacionales. Por el contrario, la crisis del sistema institucional aumentará la desconfianza e inseguridad entre los actores internacionales dificultándose sus relaciones de cooperación y liberando los conflictos bélicos de las trabas que impedían su extensión e intensificación. El resultado puede ser una aceleración dela crisis general de todo el orden internacional imperante y, por tanto, la desaparición de la sociedad internacional y la emergencia de una nueva.
3. Modelos teóricos de la sociedad internacional: estáticos, dinámicos y globales. La enorme complejidad de los fenómenos internacionales constituye una de las principales dificultades con las que tropieza el internacionalista. Ello ha obligado a formular modelos teóricos que tratan de reflejar, de un modo más o menos simple, la multiplicidad de actores y relaciones que componen la realidad internacional. Estos modelos podemos clasificarlos en tres categorías: modelos estáticos, modelos dinámicos y modelos globales. Los modelos estáticos descansan en el paradigma de la estabilidad o permanencia de un cierto orden internacional que permanece inalterable en su esencia a pesar de los cambios que se operan en el panorama de los actores internacionales.
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En otras palabras, admite una dinámica coyuntural y una estabilidad estructural en el seno de la sociedad internacional. Los modelos estáticos tratan de dar una representación teórica que explique la aparente paradoja que supone el que las sociedades internacionales, a pesar de su aparente anarquía por carecer de unos órganos centralizados de poder, logran perdurar durante largos períodos históricos, en ocasiones pluriseculares, asumiendo la permanente dinámica internacional sin alterar sus estructuras fundamentales. Sin duda alguna, el modelo estático que ha alcanzado una aceptación más generalizada en la doctrina internacionalista es el modelo del equilibrio o balanza de poder. Una formulación clara de este modelo figura ya en los escritos de algunos autores del siglo XVIII, tan destacados como DE VATTEL o VOLTAIRE. La formulación de este modelo durante la etapa de auge de las ciencias físico-naturales, particularmente la física newtoniana, y de consolidación del racionalismo, debió ejercer una importante influencia en la admisión de este modelo como paradigma científico explicativo de la sociedad internacional. El modelo del equilibrio de poder descansa en ciertos supuestos básicos. En primer lugar, contempla el mundo de los estados y de sus relaciones políticoeconómicas, como el núcleo central de la vida internacional. En segundo término, considera la existencia de unas relaciones de poder entre estos estados gracias a las cuales existen ciertos países cuyo poder les permite mantener unos vínculos de dominio sobre el resto de la comunidad de estados, ejerciendo de ese modo una función de «cuasi gobierno» internacional. Tercero, las potencias internacionales deben utilizar su poder para impedir que cualquiera de ellas logre concentrar suficiente poder como para lograr dominar a las demás. En cuarto lugar, debe impedirse que el «directorio de potencias» experimente alteraciones, cuantitativas y/o cualitativas, importantes, por cuanto ello terminaría minando la estabilidad del orden político internacional. Finalmente, todas las potencias deben estar interesadas en evitar que los conflictos bélicos entre ellas se extiendan a todo el sistema internacional, es decir, las guerras se admiten como un instrumento necesario, aunque deben ser unas guerras limitadas. El modelo del equilibrio de poder ha gravitado sobre las doctrinas y la práctica internacional de los tres últimos siglos. En el marco específico de nuestra disciplina ha recibido un renovado impulso de la mano de los teóricos del realismo político norteamericano, pero también desde el campo de la teoría sistémica, concretamente de las aportaciones realizadas por MORTON KAPLAN, que estableció como uno de sus principales modelos sistémicos el sistema de equilibrio de poder. Incluso en nuestros días, este modelo teórico impregna la mayor parte de los análisis estratégicos nucleares. Un autor tan destacado como KISSINGER ha escrito, a propósito del equilibrio de poder: «Si algo enseña la historia, es que no puede haber paz sin equilibrio, ni justicia sin contención o moderación. (...) Los guardianes del equilibrio del siglo XIX estaban dispuestos a ajustarlo según los cambios en la estructura de poder. Los responsables de la política de las superpotencias en la segunda mitad del siglo veinte tienen mucha menos confianza en la capacidad del equilibrio de corregirse a sí mismo después de ser perturbado. El "equilibrio" entre las superpotencias se ha vuelto al mismo tiempo precario e inflexible». Una consideración final se impone a propósito de este modelo. En la medida en que el panorama de la sociedad internacional aumenta su complejidad por la presencia de nuevos actores y relaciones, el modelo del equilibrio de poder resulta cada vez más inadecuado para aportar explicaciones teóricas satisfactorias. No obstante, los estadistas, y sobre todo los de las superpotencias, siguen contemplando
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la política internacional, según el «prisma» de una balanza de poder político-militar, cuya consecuencia inevitable es su proyección a las respectivas políticas exteriores, manteniendo con ello cierto valor explicativo al modelo del equilibrio de poder que no puede ser desconocido, aunque debe ser relativizado. Junto a los modelos estáticos de la sociedad internacional, y en gran parte debido a sus limitaciones, durante el siglo XIX asistimos a la aparición de ciertas corrientes de pensamiento, propiciadas por el desarrollo de la economía y la sociología, que tratarán de explicar los cambios internacionales promovidos por la Revolución Industrial, mediante la elaboración de modelos y teorías dinámicas. Entre ellas cabe destacar el organicismo social de SPENCER, claramente influido por el darwinismo. Pero será la obra conjunta de MARX y ENGELS la que introduzca una poderosa línea de pensamiento social en la que se primará el análisis de los procesos de cambio en las sociedades, incluida la sociedad internacional, a partir de la «lucha de clases». El pensamiento marxista, abonado con los escritos de autores posteriores, como OTTO BAUER; ROSA LUXEMBURGO o V. I. LENIN, terminará por penetrar en el mundo de las realidades internacionales tras el triunfo de la Revolución Bolchevique. En el campo de la doctrina no marxista, la perspectiva dinámica de la sociedad internacional avanzará a través de los trabajos de los historiadores, como TOYNBEE, CARR, RENOUVIN o DUROSELLE, pasando muy pronto a nutrirse con nuevas teorías sociológicas, como el funcionalismo de PARSONS o el análisis de sistemas. Pero donde, probablemente, más se han canalizado los esfuerzos por alcanzar modelos dinámicos de representación de la realidad internacional, es en un conjunto de corrientes teóricas desarrolladas durante las dos últimas décadas: las teorías del conflicto; las teorías de la integración y las teorías de la comunicación. Cada una de ellas privilegia cierto tipo de procesos o relaciones en el panorama internacional, pero todas ellas poseen en común la visión de la sociedad internacional como una sociedad dominada por procesos de reajuste y mutación, como una realidad social en constante dinamismo. En el marco de las teorías del conflicto se han intentado establecer diversos modelos explicativos, algunos de ellos fruto de la adaptación de la teoría de los juegos, y de sus métodos probabilísticos, a los conflictos internacionales. Entre los innumerables modelos propuestos, conviene mencionar dos de ellos, que a pesar de presentar un alto rigor teórico, desgraciadamente han recibido escasa atención. Se trata del modelo elaborado por DUROSELLE en su obra Le conflict de Trieste (1966) y que este autor aplica a un caso histórico concreto, el conflicto italo-yugoslavo por el control de la ciudad de Trieste tras la Segunda Guerra Mundial. El segundo modelo ha sido desarrollado por el Centro Quebequés de las Relaciones Internacionales, y es conocido como el modelo CADIC, de las iniciales inglesas de Comparative Analisys of Dyadic Interstate Conflict (Análisis comparativo de los conflictos interestatales diádicos). Las teorías de la integración se desarrollaron en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial y recibieron su impulso de diversas fuentes. De una parte, las doctrinas funcionalistas y neofuncionalistas procedentes del ámbito sociológico. Por otra parte, las diversas iniciativas políticas y económicas para crear o desarrollar organizaciones y/o procesos de integración supranacional. La resultante de ambos fenómenos fue la formulación de modelos explicativos de la dinámica integradora. Los estudios de autores como DEUSTCH, HAAS o ETZIONI, entre otros, constituyeron
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puntos de referencia en la formulación teórica de la integración internacional. No obstante, entre los principales modelos de integración propuestos, deben mencionarse los siguientes: a) Integración política: modelo federal y modelo confederal. b) Integración económica: zona de libre comercio, unión aduanera, mercado común. Finalmente, las teorías de la comunicación internacional encontraron en los trabajos de DEUSTCH su formulación más completa y exhaustiva. Para este autor la conducta de los estados se encuentra directamente influida por los procesos de comunicación que se desarrollan en su interior y con los restantes actores internacionales. Desde la consideración de los procesos de comunicación interna de los estados diseña el modelo en cascada de los flujos de influencia e información, con diversos niveles, según se consideren en el análisis los países desarrollados o los subdesarrollados, y con distintos grados de intensidad en los flujos (muy fuerte, fuerte o débil). El conjunto de estos modelos y teorías presentan, todavía, dos importantes limitaciones, una de naturaleza conceptual, la otra de carácter metodológico. En efecto, la mayoría de estas concepciones doctrinales y de los modelos utilizado, toman en consideración el restringido ámbito de las relaciones interestatales, desconociendo o subestimando la realidad de que los conflictos entre actores no estatales, por ejemplo grupos étnicos, lingüísticos o religiosos, pueden llegar a ser relevantes en la elaboración de modelos explicativos de la realidad internacional. Lo mismo cabría afirmar respecto de los procesos de integración, por ejemplo, entre empresas multinacionales. En segundo término, muchos de los modelos propuestos no han sido suficientemente contrastados con la realidad internacional, a través de numerosos y rigurosos estudios empíricos que garanticen la utilidad de las variables y relaciones seleccionadas como fundamentales en el modelo teórico. Esta escasa contrastación empírica no justifica, sin más, el repudio de tales modelos, pero cuestiona seriamente su valor explicativo. Más recientemente, los esfuerzos teóricos de los internacionalistas se han orientado hacia la construcción de modelos explicativos globales, es decir, abarcando la totalidad de los fenómenos básicos que concurren en una sociedad de dimensiones planetarias. Esta corriente doctrinal goza de importantes precedentes históricos entre los más destacados pensadores y filósofos de la Edad Moderna. En términos generales, tales modelos presentan tres rasgos comunes. El primero de ellos radica en el intento por estudiar la realidad como unidad total, un sistema cuyas partes se encuentran fuertemente interrelacionadas. En segundo lugar, los diversos modelos tratan de seleccionar y cuantificar las variables claves de la sociedad mundial. Se trata no sólo de identificar los problemas y procesos que se desarrollan en el contexto internacional, sino también de precisar su alcance y cantidad. Por último, todos ellos se configuran como modelos normativos y sólo descriptivos, los hay que, incluso, pretenden fundamentar previsiones futuras (futuribles) sobre la evolución de la sociedad mundial. Un punto de referencia obligado al explicar el auge alcanzado por la modelización global lo constituyeron los modelos propuestos por JAY FORRESTER, del Instituto Tecnológico de Massachussets, denominados Mundo-1 y Mundo-2 que fueron recogidos y ampliados por el Primer Informe del Club de Roma, elaborado por MEADOWS.
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Más tarde, y ante las críticas sus citadas, se desarrolló el Segundo Informe del Club de Roma, fruto de las investigaciones de MESAROVIC y PESTEL. A estos trabajos le siguieron muchos otros, entre los que destacarnos el modelo SARUM, del Departamento del Medio Ambiente del Reino Unido; el modelo SIMLINK, del Banco Mundial; el elaborado por LINNEMAN y denominado MOIRA (Modelo de Relaciones Internacionales en la Agricultura); el modelo del mundo en el año 2000, realizado por un equipo de expertos del Consejo del Medio Ambiente y del Departamento de Estado de los Estados Unidos; el Modelo Mundial Latinoamericano desarrollado por el Comité de expertos, entre los que se encontraban JORGE SABATO, OSVALDO SUNKEL y HELIO JAGUARIBE. Las Naciones Unidas auspiciaron un modelo que fue realizado por uno de los más importantes económetras y Premio Nobel de Economía, WASSILY LEONTIEF; finalmente, debemos mencionar el modelo INTERFUTUROS de la OCDE. Modo este esfuerzo científico no ha sido baldío. Los diversos informes han generado varios efectos positivos. Ante todo, conmocionaron la conciencia de la opinión pública, obligándola a enfrentarse con su propia realidad medioambiental y con las posibles consecuencias futuras que se derivarían, caso de no adoptarse medidas correctoras, de un uso y deterioro abusivos de los recursos del planeta. Una segunda aportación significativa consiste en la similitud de conclusiones que alcanzan a pesar de las diferencias de datos utilizados y de metodologías empleadas. Ello permite confirmar ciertas expectativas de futuro como posibilidades ciertas, si no se operan cambios en las conductas de las sociedades. Finalmente, gracias a estos esfuerzos teóricos, las ciencias sociales, en general, y la disciplina de las Relaciones Internacionales, en particular, han visto enriquecer sus instrumentos y metodologías de investigación y análisis. Ciertamente, estos modelos presentan todavía errores de apreciación, especialmente en sus previsiones de futuro, y serias limitaciones teóricometodológicas. La principal de ellas tal vez sea la preocupación por seleccionar variables cuantificables. De este modo, los modelos y ecuaciones que los sustentan excluyen sistemáticamente muchas otras variables, que, siendo relevantes para explicar la dinámica internacional, resultan imposibles o difícilmente reducidas a datos estadísticos. No obstante, y a pesar de ello, han realizado ya valiosas aportaciones al conocimiento de algunos fenómenos y relaciones de la sociedad internacional sobre los que se disponían de escasos datos, al tiempo que han demostrado que es posible y útil avanzar previsiones sobre el futuro de la humanidad.
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Capítulo 4.
Las Relaciones Internacionales. 1. Las interacciones sociales y el concepto de relaciones internacionales. Una teoría de la Sociedad Internación obliga a considerar, junto a sus elementos estructurales, la trama de relaciones que se desarrollan entre sus miembros. Esta visión dinámica de la realidad internacional descansa en el supuesto de que los grupos con un cierto protagonismo internacional no pueden permanecer aislados entre sí sin ver ese protagonismo sensiblemente mermado. En efecto, la Sociedad Internacional, como cualquier otro tipo de sistema social, nace y subsiste debido a las actuaciones de sus miembros orientadas a generar vínculos de mutua influencia. Estas actuaciones recíprocas o interacciones sociales constituyen el sustrato dinámico de todas las sociedades y, naturalmente, también de la Sociedad Internacional. PARSONS ha señalado, muy certeramente, que: «El concepto de interacción es el paso de primer orden, más allá del propio concepto de acción, para formular el concepto de sistema social. (...) los puntos fundamentales de referencia para analizar la interacción son dos: 1. que cada actor es tanto un agente de actuación como un objeto de orientación para sí mismo y para los demás; y 2. que, como agente actuante, se orienta hacia sí mismo y hacia los , otros, y como objeto tiene significado para sí mismo y para los otros en todos los aspectos y modalidades primarios». A partir de este concepto genérico de interacción podemos formular una definición de las interacciones Internacionales, que serán aquellas acciones recíprocas surgidas entre grupos con un cierto poder autónomo y cuyos efectos se dejarán sentir directamente, tanto en la configuración del contexto internacional en el que operan como en sus respectivas estructuras internas. Desde luego la consideración de la realidad internacional, como una tupida red de interacciones, no excluye la existencia de ciertos actos internacionales de carácter unilateral, emanados de la autonomía de todo actor internacional. Como ejemplos podríamos citar la concesión de cierto tipo de ayudas humanitarias en casos de catástrofes, la ruptura por un país de relaciones diplomáticas, el reconocimiento de un Estado o de un Gobierno o, el caso menos probable, pero mucho más grave, de un ataque nuclear estratégico, el llamado «first strike» o «primer golpe». No obstante, tales actos, además de ser ocasionales, no podrían por sí solos engendrar y sustentar una auténtica Sociedad Internacional. La consideración de las interacciones internacionales nos permite dar un paso teórico y proceder a una mayor precisión del concepto de relación internacional. Podemos afirmar que la relación internacional es la resultante de la articulación de múltiples interacciones entre determinados actores internacionales, en un marco espacial y, temporal bien definido, de tal modo que constituyan un proceso inteligible como un todo y fuera del cual cada una de estas interacciones carece de significado. Ambos conceptos podemos diferenciarlos en el plano teórico aunque no siempre sea sencilla su diferenciación práctica. Las interacciones internacionales constituyen los elementos o componentes de las relaciones internacionales. Es la diferencia que existe entre la parte y el todo, lo particular y lo general, lo variable y lo
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estable. Las interacciones se desarrollan a corto plazo, en breves períodos temporales, las relaciones se sustentan durante el medio o largo plazo. Las primeras nos permiten comprender la coyuntura internacional, las segundas, en cambio, nos facilitan el conocimiento de las estructuras internacionales. Esta distinción es fundamental desde las perspectivas metodológica y gnoseológica. Una adecuada interpretación y periodificación de las secuencias dinámicas y de las fases evolutivas de una Sociedad Internacional, imponen una correcta comprensión de las formas y procesos de articulación de las diversas interacciones internacionales, para dar origen a las relaciones internacionales, tarea que resulta imposible si previamente no hemos procedido a una distinción conceptual entre ambos fenómenos. Tomemos algún ejemplo para explicar mejor estas ideas. Está unánimemente aceptado que las guerras internacionales son una forma ancestral de relación entre las sociedades, que se caracteriza por el recurso a la violencia y los poderes militares de tales sociedades. Sin embargo, no todas las interacciones que integran las guerras quedan reducidas a aquellas que implican el uso de la violencia. Además de las batallas, los beligerantes recurren también a actuaciones de carácter económico (embargos, boicots, etc.) o diplomático (negociaciones de alto el fuego, de intercambio de prisioneros, etc.). Todas estas interacciones forman parte de la relación bélica, influyendo en su evolución y en sus resultados, aunque cada una de ellas puede ser diferenciada de las demás. Y sin embargo, la esencia última de la relación bélica vendrá caracterizada por sus interacciones-clave que son, precisamente, los enfrentamientos armados que denominamos batallas. Son éstas las que deciden el curso de la guerra y su resultado final. Como se puede apreciar en el ejemplo anterior, toda relación internacional conjuga una diversidad de interacciones que constituyen sus elementos o unidades primarias. La cuestión que se le plantea al analista es la de determinar las interacciones-clave, es decir, aquellas interacciones que constituyen el núcleo esencial y diferenciador de cada relación internacional, respecto de aquellas otras interacciones secundarias cuya presencia o ausencia puede influir en la relación, pero no define su naturaleza. Este planteamiento ayuda a romper la rigidez de los esquemas basados en concepciones unilateralistas de las relaciones internacionales, debidos en gran medida al paradigma estatalista, y nos remite a una concepción de la realidad internacional en la que el comportamiento de sus actores está condicionado, no sólo por sus propios actos (y decisiones) sino también por las respuestas que inducen en los demás miembros de la Sociedad Internacional. En otras palabras, esta visión teórica nos habla de la interdependencia, tanto o más que de una independencia o sumisión, más o menos absolutas, y frecuentemente refutadas por la realidad internacional.
2. Clasificación de las relaciones internacionales. En la medida en que las interacciones-clave ayudan a descubrir la naturaleza y características de las relaciones internacionales, podemos proceder a una primera aproximación estableciendo una clasificación, según diversos criterios: a) Por el número de actores que intervienen: Podemos distinguir entre las interacciones bilaterales, las multilaterales y las globales. En las primeras intervienen únicamente dos actores internacionales. Las multilaterales implican la participación de más de dos actores y, por último, las
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globales se desarrollan entre la totalidad de los miembros de una misma Sociedad Internacional, sea ésta regional o mundial. b) Por el grado de vinculación que establece entre los actores: De acuerdo con este criterio podemos diferenciar entre las interacciones directas y las indirectas. Desde luego, todas las interacciones presuponen un cierto grado de reciprocidad entre los actos de los distintos actores internacionales que participan en ellas. No obstante, esta vinculación recíproca puede alcanzarse de un modo directo e inmediato, lo que sucede en la mayoría de las ocasiones, o mediante la interposición de terceros actores internacionales que actúan de intermediarios entre los creadores y destinatarios de dichas interacciones. En el primer supuesto se trata de interacciones directas, mientras que en el segundo caso nos hallamos ante unas interacciones indirectas, ya que únicamente pueden desarrollarse gracias a la participación de otros miembros de la colectividad internacional. Hay muchos ejemplos de interacciones directas: el intercambio de embajadores, la negociación de un tratado, la celebración de una conferencia de jefes de Estado o de Gobierno, etc. Entre los casos de interacciones indirectas podemos mencionar la mediación, la conciliación, etc. c) Por la naturaleza de las interacciones: Las interacciones internacionales varían en función de su naturaleza política, económica, jurídica, cultural, etc. Cabe también la posibilidad de que se produzca una combinación de interacciones de distinta naturaleza, de modo que un actor opere en un ámbito determinado a condición de que el otro actúe en un ámbito diferente. En estos casos podremos referirnos a unas interacciones de naturaleza mixta. Esto ocurre, por ejemplo, cuando un país concede a otro un crédito o ayuda económica, a cambio de que le confiera ciertos derechos de, utilización de su territorio para fines militares. Todas estas clasificaciones tipológicas de las interacciones internacionales solamente tendrán validez en la medida en que nos faciliten una mejor comprensión y análisis de las relaciones internacionales. Son estas las que constituyen el objeto preferente de nuestra disciplina. Fundamentalmente podemos agruparlas en cuatro grandes categorías: las relaciones de cooperación, las relaciones de conflicto, las relaciones de asociación y las relaciones de comunicación. En la complicada maraña de vínculos internacionales entre los miembros de la Sociedad Internacional, no cabe esperar la existencia de relaciones que respondan plenamente a uno u otro de los modelos ideales que acabamos de mencionar. Es precisamente en este contexto en el que las interacciones-clave constituyen una herramienta eficaz para delimitar la esencia y características de unas relaciones internacionales frecuentemente confusas y siempre complejas.
3. Las relaciones internacionales de cooperación Tradicionalmente los aspectos teóricos de la cooperación internacional han sido relegados o subestimados por los analistas. Ello ha sido el resultado de la excesiva importancia atribuida a los conflictos internacionales y, muy especialmente, a lo conflictos bélicos, a una visión distorsionada del poder de los estados. Semejante visión conflictiva de la vida internacional no puede ser sostenida hoy en día tras las aportaciones de diversas doctrinas, como el estructuralismo, el funcionalismo, el análisis de sistemas o, más recientemente, las investigaciones para la paz.
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Por cooperación internacional entendemos toda relación entre actores internacionales orientada a la mutua satisfacción de intereses o demandas, mediante la utilización complementaria de sus respectivos poderes en el desarrollo de actuaciones coordinadas y/o solidarias. Este concepto de cooperación internacional deriva del concepto general de cooperación, desarrollado por la sociología para definir una diversidad de relaciones surgidas en o entre los grupos sociales. Cabría afirmar que la cooperación internacional es la cooperación que se desarrolla en el seno de la Sociedad Internacional. HOLSTI ha abordado detalladamente los elementos o fases que configuran una relación de «colaboración internacional» (término que utiliza en lugar de cooperación internacional), distinguiendo entre: a) La percepción de que dos o más intereses, valores u objetivos, coinciden y pueden ser alcanzados, promovidos o satisfechos por ambas partes de modo simultáneo. b) La percepción o expectativa de una de las partes de que la actuación seguida por la(s) otra(s) parte(s), en orden a lograr sus objetivos, le ayuda a realizar sus propios intereses o valores. c) La existencia de un acuerdo (expreso o tácito) sobre los aspectos esenciales de las transacciones entre dos o más actores, con objeto de alcanzar sus objetivos comunes o coincidentes. d) La aplicación de reglas o pautas que dominarán las futuras transacciones con vistas a cumplir el acuerdo. e) El desarrollo de las transacciones para cumplir el acuerdo. El correcto análisis de los elementos fundamentales para la cooperación internacional elaborado por HOLSTi, nos permite considerar dos tipos de planteamientos erróneos que comúnmente se realizan al explicar esta categoría de relaciones. Uno de tales planteamientos identifica la cooperación internacional con unas relaciones igualitarias (justas) o, por lo menos, equilibradas. Sólo cuando los actores cooperantes gozan de un poderío similar, aspiran mediante su colaboración a unos objetivos justos o existe un cierto equilibrio entre sus aportaciones y las compensaciones que reciben a cambio, se estima que puede hablarse, en sentido estricto, de cooperación. La otra concepción interpreta que existe cooperación entre los actores internacionales, cuando sus relaciones revisten ciertas formas no violentas y cumplen ciertos requisitos de reciprocidad, sin entrar a considerar o valorar el contenido y efectos de tales relaciones. En una Sociedad Internacional cuyos miembros presentan una notable diversidad y desigualdad de poderes, la primera de las concepciones apuntadas constituye más la expresión de unos deseos o aspiraciones que la interpretación teórica de una realidad internacional. La segunda, en cambio, con su perspectiva formalista, desconoce algo tan evidente como es el hecho de que ciertos objetivos antagónicos o determinados resultados de una relación pueden desvirtuar su dimensión cooperativa, aunque se sigan manteniendo los aspectos puramente externos de cooperación. En el primer caso se identifica la cooperación con igualdad o justicia, en el segundo, con reciprocidad y ausencia de violencia.
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Y sin embargo, podemos verdaderamente hablar de cooperación internacional en la inmensa mayoría de los intercambios comerciales que se producen diariamente entre los países ricos (desarrollados) y las sociedades más atrasadas. Existe también cooperación entre actores en los que las aportaciones de alguno de ellos supera con creces las compensaciones o ventajas que recibe. Pero análogamente no podemos, en rigor, considerar como relaciones cooperativas ciertas formas de vinculación política (por ejemplo, el régimen de protectorado) o económica (por ejemplo, el monopolio en la explotación de recursos energéticos o materias primas), cuando tales relaciones se mantienen gracias a la permanente amenaza o intervención de una sociedad sobre otra. Como lo ha apuntado KNORR las asimetrías en las capacidades y/o necesidades de los actores internacionales no conduce necesariamente a la explotación, permitiendo en muchas ocasiones una colaboración entre ellos. Sin embargo, sería necio negar o desconocer la evidencia de que tales desigualdades afectan a las formas que adquirirán las relaciones de cooperación y condicionarán sus resultados. No se puede esperar que la cooperación tecnológica entre Estados Unidos y Japón se desarrolle siguiendo los mismos mecanismos y ocasionando los mismos resultados, que si la cooperación tecnológica se desenvuelve entre Japón y Filipinas. Las relaciones de cooperación internacional varían en función de los actores cooperantes, del contenido y formas que adquiera la relación, de los objetivos perseguidos, etc. Podemos diferenciar las siguientes categorías de relación cooperativa: 1. Por el contenido a) Según la amplitud del ámbito de la cooperación se distingue entre la cooperación de carácter general y la cooperación de carácter sectorial. b) Atendiendo al grado de compromiso de los miembros participantes en la relación de la cooperación, podemos diferenciar entre la cooperación decisional, destinada a lograr la adopción de decisiones colectivas entre los actores internacionales, pero cuya ejecución será realizada por cada uno de ellos de modo independiente-, la cooperación normativa, cuya principal finalidad es la adopción de normas comunes (jurídicas o no) reguladoras de la conducta de los actores internacionales, y la cooperación operativa, cuyo objetivo es la colaboración entre diversos actores internacionales para llevar a cabo ciertas acciones coordinadas o ejecutar determinados programas internacionales. 2. Por las formas de cooperación: a) Según el grado de institucionalización de la relación cooperativa, podemos diferenciar entre la cooperación informal y la cooperación orgánica. La primera se desarrolla a través de cauces de actuación que no requieren la existencia de alguna forma de estructura orgánica internacional. Por su parte, la segunda se desarrolla gracias a la creación o mediante el funcionamiento de una estructura orgánica internacional con carácter estable, bien sea una organización, una comisión o una conferencia. Conviene precisar, sin embargo, que el carácter no orgánico de la cooperación informal no equivale a desorganizado. La cooperación informal se desarrolla siempre siguiendo formas organizadas de las interacciones entre sus miembros, incluso formas organizadas según ciertas normas jurídicas, pero sin que ello suponga el concurso de ningún tipo de estructura orgánica internacional. Por ejemplo, una empresa multinacional puede ejecutar un programa de inversiones en colaboración con un estado, mediante un sistema de cooperación informal o recurriendo a una organización intergubernamental como la Corporación Financiera Internacional.
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b) En función del número de participantes podemos hablar de cooperación bilateral o multilateral. 3. Por la naturaleza de los actores participantes, diferenciamos entre: a) Cooperación interestatal, establecida entre los estados. b) Cooperación organizativa, surgida entre diversas organizaciones intergubernamentales. c) Cooperación transnacional, desarrollada entre los actores transnacionales, por ejemplo, empresas multinacionales y organizaciones no gubernamentales. d) Cooperación combinada, entre actores pertenecientes a diversas categorías. Existe, sin embargo, una forma de relación cooperativa que por su importancia y particularidades ha atraído la investigación de los teóricos internacionalistas, muy especialmente durante las cuatro últimas décadas. Se trata de los procesos de integración internacional, sea esta de carácter político, económico o técnicoadministrativo. En general, podemos definir la integración como aquella relación de cooperación mediante la cual dos o más grupos sociales funden sus estructuras y transfieren sus poderes, total o parcialmente, para dar origen a una nueva colectividad que goza de poderes propios y asume el desempeño de ciertas actividades de los grupos integrados. Cuando el actor resultante de la integración goza de poderes y ejerce funciones de alcance transnacional, la calificaremos de integración internacional. Suele distinguirse entre la integración-proceso y la integración-situación. La primera se refiere a la existencia de un flujo permanente de fenómenos integradores. La segunda, en cambio, describe el estado alcanzado por la integración en un momento determinado. Las integraciones se pueden desarrollar tanto entre estados, dando origen a la llamada integración supranacional, como entre otros actores internacionales. Constituyen ejemplos frecuentes de integración internacional entre actores no estatales: la fusión entre empresas multinacionales o entre organizaciones intergubernamentales, por ejemplo, la fusión entre la Unión Telegráfica Internacional y la Unión Radiotelegráfica Internacional para dar origen a la Unión Internacional de Telecomunicaciones en 1932.
4. Las relaciones internacionales de conflicto. En el extremo opuesto del espectro nos encontramos con las relaciones de carácter conflictivo, con los conflictos internacionales. Aunque generalmente se asocia este término con los conflictos bélicos internacionales, existen muchas formas de relación internacional conflictiva que no entrañan el uso de la violencia. Ello nos obliga a formular un definición mucho más general. Así pues, el conflicto es una relación social por la que dos o más colectividades aspiran a satisfacer intereses o demandas incompatibles, utilizando sus desigualdades de poder para mantener actuaciones antagónicas o contrapuestas, recurriendo, en último extremo, a la violencia. Cuando el conflicto se desarrolla entre actores de la Sociedad Internacional lo denominaremos un conflicto internacional. La relación conflictiva entraña una oposición objetiva y/o perceptiva, entre los intereses o demandas que cada actor aspira a lograr, pero además exige el uso de ciertos medios o la práctica de unas actuaciones antagónicas, en la medida en que
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cada parte en el conflicto intenta dificultar o impedir el logro de los fines perseguidos por los restantes actores. Esta apreciación es importante, ya que sólo la oposición o contradicción de intereses no basta para generar una relación conflictiva. Existen muchos casos que demuestran que cuando dos o más actores aspiran a lograr unos objetivos que resultan incompatibles entre sí, pueden recurrir a interacciones distintas del conflicto, como ocurre con la negociación. Análogamente, el carácter antagónico de las actividades o medios utilizados por los actores en sus relaciones no bastan para convertirlas en conflictos. Supuestos, tales como los de la libre competencia, contienen ciertas interacciones antagónicas que no nos autorizan a considerarla como una relación conflictiva. La incompatibilidad entre los intereses o demanda! de los actores puede deberse a razones estrictamente objetivas. Esto sucede cuando el objeto o bien que cada actor participante aspira a lograr únicamente puede alcanzarse limitando, reduciendo o impidiendo a otro(s) participante(s) alcanzar dicho objeto, o bien, esta situación se presenta cuando los actores persiguen bienes materiales, por ejemplo, un determinado territorio fronterizo entre dos países, el acceso preferente o exclusivo a ciertas materias primas o recursos energéticos, etc. Pero ocurre con frecuencia que la incompatibilidad entre los intereses de los diversos actores responde a motivaciones estrictamente subjetivas o de valoración. En otras palabras, que el conflicto nace porque los actores sustentan valores que consideran incompatibles o perciben sus intereses como antagónicos. Ejemplos de esta categoría de los conflictos los encontramos en los conflictos de origen ideológico o religioso. COSER se ha referido a ambos tipos de conflictos sociales denominando a los primeros conflictos realistas y a los segundos conflictos no realistas, y señalando que: «(...) resulta útil distinguir entre el conflicto realista y el conflicto no realista. El primero surge cuando los hombres chocan por aspiraciones y expectativas de ganancia. Los participantes lo consideran como un medio para el logro de objetivos específicos; un medio que podría abandonarse si se encontraran otros más eficaces. Por el contrario, el conflicto no realista, que nace de impulsos agresivos que buscan expresión, cualquiera que sea el objeto, no permiten alternativa funcional de medios, dado que no tiende a alcanzar un resultado concreto, sino a liberar impulsos agresivos. (...) Así pues, en un conflicto no realista hay alternativas funcionales para el objetivo, mientras que en el conflicto realista hay alternativas funcionales para los medios usados.» Esta distinción apuntada por COSER resulta significativa cuando se estudian los conflictos, especialmente los bélicos, como parte de la política exterior de los estados. Es imprescindible, en un análisis profundo de los conflictos internacionales, apreciar el alcance de los intereses objetivos y/o valorativos de los actores, porque de ellos dependen, en buena medida, sus estrategias, los costes humanos y materiales que están dispuestos a asumir en el conflicto, y en último extremo, su disposición a utilizar otros tipos de relación no conflictiva para satisfacer sus respectivos intereses. En todo conflicto podemos distinguir los siguientes elementos o etapas: a) La existencia, o percepción por cada actor, de intereses u objetivos incompatibles con los de otro(s) actor(es). b) El uso de medios o la adopción de conductas antagónicas por los diversos actores.
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Existen diversos criterios para distinguir los tipos de conflictos. Ello ha dado origen a innumerables categorías, a través de las cuales los autores intentan reflejar las diferencias y similitudes que existen entre los conflictos sociales. Intentando resumir y simplificar tales categorías, proponemos la siguiente clasificación: 1. Por los objetivos Podemos diferenciar entre conflictos por recursos y conflictos por valores. En los primeros se pretenden alcanzar recursos materiales, humanos u organizativos, mientras que en los segundos se intentan defender, imponer, o modificar valores o ideas. Esta distinción resulta importante por cuanto en los conflictos por recursos el objetivo es mucho más preciso y cuantificable, lo que facilita una valoración de pérdidas y ganancias, en virtud de la cual es mucho más sencillo conocer cuando es necesario concluir el conflicto o, por el contrario, cuando resulta útil mantenerlo. Por el contrario, los conflictos de valores, dada la naturaleza del objetivo perseguido, resultan menos precisos, y difícilmente cuantificables las pérdidas o ganancias. En semejantes conflictos la valoración de los medios empleados no se realiza en función de su mayor o menor coste, sino en función de su idoneidad para alcanzar el valor perseguido. Por esta razón, son conflictos mucho más complejos a la hora de buscar fórmulas de llevarlos a término. Dado que resulta excepcional que en los conflictos internacionales concurran exclusivamente objetivos de una sola de ambas categorías, podemos establecer como criterio general que los objetivos-valores suelen imponerse, durante el proceso de toma de decisiones, a los objetivos-recursos, dentro de los límites necesarios para garantizar la existencia de los actores en conflicto. Ejemplos de conflictos por recursos los encontramos entre las empresas multinacionales cuando pugnan por incrementar sus beneficios mediante la introducción de nuevos productos o la penetración en nuevos mercados; entre países, como consecuencia de movimientos migratorios (refugiados, emigrantes), de reajustes territoriales. Análogamente, como ejemplos de conflictos por valores, podemos mencionar los conflictos por motivos étnicos, religiosos o lingüísticos; las pugnas entre miembros de O.I.G. por lograr la supremacía o control de éstas, los antagonismos entre países con sistemas políticos y económicos diferentes, etc. 2. Por los medios Existe una clara distinción entre los conflictos violentos y los conflictos pacíficos. En los primeros, los actores recurren al uso de la violencia, entendida como el poder de generar efectos destructivos humanos y/o materiales en el adversario. Dentro de la categoría de conflictos violentos resulta imprescindible señalar la distinción entre conflictos bélicos (guerras) y conflictos no bélicos (terrorismo, revueltas, golpes militares, etcétera). Los conflictos pacíficos suponen el uso de medios económicos, políticos, jurídicos, culturales, diplomáticos, etc., que si bien pueden ocasionar pérdidas a( adversario no provocan directamente su destrucción, total o parcial. Contrariamente a lo que habitualmente se piensa, los conflictos pacíficos son mucho más frecuentes que
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los conflictos violentos y, desde luego, que los conflictos bélicos. No obstante, la importancia y características de estos últimos nos obligan a darle un tratamiento diferenciado. 3. Por la naturaleza de los actores. Podemos diferenciar los conflictos en tres categorías: conflictos interestatales, conflictos transnacionales y conflictos supranacionales. Los conflictos interestatales son aquéllos cuyos protagonistas son entidades estatales soberanas. A esta categoría pertenecen cualquiera de los conflictos, sean pacíficos o violentos, que en la actualidad enfrentan a dos o más países del contexto internacional. Los conflictos transnacionales son los que enfrentan a actores no estatales entre sí o a éstos con los estados. Ejemplos carac terísticos de este tipo sah el conflicto entre las empresas multinacionales y los estados, o los conflictos entre pueblos y/o naciones dominados con los estados colonizadores. Finalmente, los conflictos supranacionales son aquéllos en los que interviene una o más entidades con poderes supranacionales. Como, por ejemplo, el conflicto comercial que enfrenta a Estados Unidos con la Comunidad Europea. 4. Por la extensión del conflicto De acuerdo con este criterio, los conflictos pueden ser: conflictos bilaterales y conflictos multilaterales. Los conflictos bilaterales se desarrollan entre dos actores de la Sociedad internacional, mientras que los multilaterales surgen entre varios de sus miembros, afectando de modo decisivo a las estructuras de la Sociedad Internacional en la que dichos conflictos se producen. Casos singulares de conflictos multilaterales son los que involucran a todos los actores internacionales de un área o región específicas del sistema internacional, son los conflictos regionales, respecto de aquellos otros que enfrentan a la totalidad o a la inmensa mayoría de los actores de la Sociedad Internacional, y que podemos denominar conflictos mundiales. Como ejemplos de conflictos regionales, podemos citar el conflicto árabe-israelí o el conflicto centroamericano. Por su parte, el conflicto entre países ricos y países pobres constituye un caso de conflicto mundial.
5. Las relaciones internacionales asociativas y de comunicación Existen ciertas relaciones internacionales cuya naturaleza y características les diferencian tanto de la cooperación como del conflicto. No obstante, la doctrina ha desconocido tradicionalmente la singularidad de tales relaciones asignándolas a una u otra de ambas formas de relación. Creemos que semejante planteamiento no corresponde íntegramente a la realidad del mundo internacional, y proponemos atribuirles una autonomía conceptual, pasando a denominarlas relaciones asociativas. Las relaciones asociativas son aquellas relaciones surgidas de la desigualdad de poder imperante entre los actores internacionales, que tienen como principal finalidad garantizar la coexistencia pacífica entre ellos a través del mantenimiento de un orden jerárquico internacional, y a imposición de ciertas normas e instituciones que permitan el ajuste entre los diversos intereses o demandas de los miembros de la Sociedad Internacional. En otras palabras, las relaciones asociativas tratan de garantizar la configuración y funcionalidad de las estructuras internacionales con unos niveles de violencia e inestabilidad que no resulten destructivos para la propia Sociedad
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Internacional, y con unos niveles de colaboración entre los actores internacionales suficiente para impedir la desaparición de la mayoría de ellos. Para alcanzar esta finalidad, los principales actores que dominan cada una de estas estructuras jerarquizadas proyectan su poder mediante una combinación de acciones persuasivas y coactivas, destinadas a imponer y mantener sus particulares intereses como intereses generales de toda la Sociedad Internacional. Al actuar de este modo los actores más poderosos están garantizando su propia hegemonía sobre el resto de los miembros internacionales, pero también están generando un orden internacional en el que la estabilidad general, en el sentido de ausencia de guerras generalizadas, y la implantación de instituciones y normas de actuación garantizan una cierta satisfacción de los intereses y objetivos de los actores más débiles, principalmente su propia supervivencia y sus demandas de cambio. Las relaciones asociativas se caracterizan por la articulación de interacciones cooperativas con otras de naturaleza conflictiva, dando origen a procesos relacionales profundamente arraigados en las estructuras internacionales. Con frecuencia hacemos referencia a ellas bajo diversos términos como los de: influencia, hegemonía, dominación; o desde la perspectiva opuesta, dependencia, sumisión, explotación, etc. A lo largo de la historia se han desarrollado múltiples formas de relaciones asociativas internacionales. Entre ellas podemos citar: los protectorados, el régimen de mandatos, los sistemas de «puerta abierta» y de «zonas de influencia», el establecimiento de «tratados desiguales», etc. En el ámbito de la estructura económica una de las principales formas de relación asociativa es, sin duda, la relación de libre competencia, pero junto a ella podríamos citar también la relación de oligopolio o de monopolio. En el sistema internacional en curso podemos mencionar como relaciones asociativas: la disuasión nuclear, la política de alianzas institucionalizadas, la neutralidad de ciertos países como, por ejemplo, Austria, el régimen de administración fiduciaria o la política de no proliferación nuclear. Cuando algunos de los actores internacionales se encuentran marginados o sometidos hasta el punto de que el logro de sus objetivos prioritarios, o la creencia de que la satisfacción de tales objetivos, no puede alcanzarse en el seno del orden internacional imperante (político, económico o cultural), tales actores generarán unas relaciones conflictivas con los demás países, principalmente con las principales potencias beneficiarias, con objeto de alterar las instituciones y relaciones asociativas que sustentan dicho orden internacional. Los ejemplos de la Francia revolucionaria y napoleónica, de la Rusia bolchevique, de la Alemania hitleriana, y más recientemente del Irak de Sadam Hussein, constituyen otras tantas pruebas de estados que han cuestionado seriamente un determinado orden internacional, y de la reacción general que se ha desarrolladó por la mayoría de los miembros de la Sociedad Internacional, bajo el liderazgo de las principales potencias del momento. Las relaciones asociativas podemos diferenciarlas teóricamente de los otros dos tipos (conflicto y cooperación). Respecto de la cooperación, la dimensión coactiva o compulsiva que existe en las relaciones asociativas requiere una voluntad expresa de utilización del poder para limitar, condicionar o constreñir la autonomía de los actores más débiles. De esta forma, mientras que en la cooperación los actores internacionales buscan expresa y voluntariamente alcanzar un beneficio mutuo, resulta
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inevitable que se produzcan efectos negativos involuntarios y/o no previstos para algunos de los participantes en la relación cooperativa. En las relaciones asociativas los actores participantes utilizan sus desigualdades de poder para establecer consciente y voluntariamente unos sistemas de dominación y/o control mutuo. Pero junto a estos fenómenos, también resulta imposible de evitar que los miembros de estas relaciones colaboren entre ellos ocasionando, de modo involuntario o inconsciente, ciertos beneficios o resultados favorables a todos los actores partícipes de la asociación. Ciertamente, una de las causas más frecuentes de los conflictos internacionales la encontramos en las relaciones de dominación de unas sociedades sobre otras. Sin embargo, la identificación automática entre dominación y conflicto resulta incorrecta. En realidad, la dominación conduce al conflicto cuando alguna o la totalidad de los actores sometidos cuestiona la legitimidad de semejante dominación. Por el contrario, cuando el dominio está legitimado y es aceptado por todos los miembros de la relación, conduce a la autoridad que no sólo no resulta conflictiva sino que además facilita la resolución de numerosas formas de conflictividad. Junto a estas tres categorías de relaciones internacionales existe una forma de relación que por su importancia y especificidad debe ser considerada como una categoría propia. Se trata de la relación comunicativa. La relación social de comunicación constituye junto con las relaciones del poder social, los dos pilares sobre los que se construye todo el entramado relacional que genera y mantiene a una sociedad. La comunicación social exige, como veremos más adelante, una comunidad cultural entre los participantes en el proceso comunicativo. También requiere un mínimo de colaboración operativa para que el mensaje (información) sea efectivamente transmitido del emisor al receptor, y sea decodificado o interpretado adecuadamente. La relación comunicativa internacional o, simplemente, comunicación internacional, la hemos definido como: «Aquel proceso relacional en virtud del cual dos o más actores internacionales, partiendo de experiencias históricas compartidas y bases culturales comunes, son capaces de intercambiarse información, influyéndose recíprocamente y contribuyendo, gracias a dicho intercambio, a modificar la estructura y dinámica de la Sociedad Internacional en la que se encuentran inmersos». La principal característica de la comunicación internacional es la de que constituye una relación de carácter instrumental, en el sentido de que gracias a ella es posible desarrollar otras formas de relación cooperativa, conflictiva o asociativa. Desde luego todas estas categorías de relación internacional responden, en su descripción teórica, a lo que WEBER calificaba como «tipos ideales». En otras palabras, se trata de modelos teóricos de relación internacional que sólo de forma excepcional se dan en la realidad. La utilidad de recurrir a tales modelos relacionales se debe a que gracias a su conocimiento podemos desentrañar, con mayor facilidad y rigor, la auténtica naturaleza, contenido y motivaciones de los actores internacionales.
6. Las relaciones internacionales y el fenómeno de la interdependencia. La consideración de las relaciones como un conjunto articulado de interacciones no sólo nos permite resaltar la dimensión de reciprocidad que subyace
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en el comportamiento de los actores internacionales, quebrando la visión centrada en la unilateralidad e independencia del paradigma estatalista, sino que además nos permite abordar un aspecto decisivo de la vida internacional: el fenómeno de la interdependencia. La consideración y estudio de la interdependencia como fenómeno «natural» de las relaciones internacionales, es un acontecimiento muy reciente en la doctrina. En esta nueva percepción del mundo internacional han influido decisivamente algunos de los principales retos surgidos en el seno de la Sociedad Internacional actual. Principalmente podemos referirnos a los siguientes fenómenos: a) La creciente interpenetración de las economías nacionales. b) El desarrollo de la amenaza nuclear como resultante de la carrera de armamentos y de las sucesivas doctrinas político-militares imperantes en las dos superpotencias. c) La universalidad de la descolonización. d) La aceleración científico-tecnológica, con especial énfasis en el desarrollo de los medios de transporte y comunicación a escala planetaria. La idea de la interdependencia ha arraigado hasta tal extremo que no han faltado autores que se han atrevido a incorporar la interdependencia como uno de los elementos definidores de la vigente Sociedad Internacional. ¡Cómo si la interdependencia no se encontrase presente en las relaciones internacionales anteriores al siglo XX! Situadas en su contexto histórico, las relaciones entre la Cristiandad medieval y el Islam o el Imperio Bizantino, fueron, probablemente, tan interdependientes como puedan serlo en nuestros días las relaciones entre ambas superpotencias. Otra cosa es que tengamos una visión más profunda de estas últimas por sernos más próximas a nuestra experiencia directa. No obstante debemos interrogarnos sobre el significado que damos al término interdependencia. Desde luego la doctrina internacionalista no ha sido muy pródiga en los esfuerzos por alcanzar una precisión definitoria de este término. Por ejemplo, DEUTSCH en una de sus últimas obras se refiere a la interdependencia económica, estratégica e informativa, pero no aborda una conceptualización de cada una de las mencionadas formas de interdependencia. Por su parte KEOHANE y NYE abordan la idea de interdependencia en el plano político-militar. Según estos autores lo que denominan interdependencia compleja muestra tres características: a) La existencia de múltiples canales de vinculación entre las sociedades. b) La ausencia de una jerarquía, entre las decisiones. c) Un menor papel de la fuerza militar. Tal vez haya sido KNORR uno de los autores que más extensa y profundamente haya abordado el estudio de la interdependencia internacional. Según este autor: «Interdependencia significa literalmente dependencia mutua, es decir, dependencia uno del otro. Es lo opuesto de aislamiento, de autonomía completa, de independencia total. La interdependencia internacional significa que la vida de las sociedades organizadas en Estados soberanos se torna más o menos condicionada por la vida de otras sociedades. Significa que el esfuerzo de las sociedades por lograr objetivos, y sus partes, son más o menos interdependientes; en verdad, esto es lo que torna interesante en el análisis presente el uso del concepto. Nuestra definición comprende las implicaciones tanto conflictivas c omo cooperativas».
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Para KNORR las principales propiedades de la interdependencia internacional, valorables en términos de más o menos, son las siguientes: dominio, alcance, densidad, intensidad, nivel, mutualidad, jerarquía, homogeneidad, libertad, estabilidad, organización y valor. GALTUNG ha estudiado la interdependencia en relación con los diversos proyectos de pacificación en la Sociedad Internacional. En este contexto la define como: «(…) la interacción en la que se intercambia un valor positivo de cualquier tipo…». Estos fenómenos de interdependencia difieren entre sí en función de tres variables: la frecuencia (cada cuánto tiempo), el volumen (en qué cantidad) y el ámbito (qué valores se intercambian). Agrega este autor que cabe diferenciar entre el modelo de interdependencia mínima, según el cual cada país es autónomo y autosuficiente, lo que permite que ningún país interfiera en los demás, y el modelo de interdependencia máxima en el que los países mantienen «un máximo de interacción con los demás, por lo que se refiere a la frecuencia, el volumen y el ámbito». Nuestra concepción de la interdependencia deriva de las reflexiones previas sobre los conceptos del poder y de las relaciones sociales. El punto de partida es siempre el mismo. La realidad nos pone en evidencia que los grupos sociales, igual que ocurre con los individuos, no pueden ser plenamente independientes porque carecen de las capacidades y recursos necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. Como consecuencia de ello las sociedades organizadas han enfrentado unas limitaciones objetivas que han tratado de superar manteniendo relaciones con otras sociedades, con el fin de integrar o agregar sus desiguales capacidades y poderes. En estos procesos relacionales se ha desarrollado una división social de funciones o tareas, una especialización . funcional de las sociedades que les ha beneficiado a todas ellas aunque no necesariamente en la misma medida. Gracias a esta especialización funcional intersocietaria, la humanidad ha ido progresando históricamente hacia formas cada vez más complejas de organización social, creadas para realizar tareas y/o resolver problemas. En una palabra, la especialización funcional intersocietaria es causa y consecuencia del desarrollo, pero también de la interdependencia asociada a él. STOJANOVICH ha analizado detenidamente cómo el proceso de división del trabajo, a través de sus distintas expresiones históricas, como parte esencial de los sistemas de producción, ha ido generando diversas formas de interdependencia a escala internacional. La interdependencia se constituye como un concepto alejado igualmente de la visión del mundo a partir de un conjunto de grupos sociales independientes, actuando unilateralmente, como de una concepción internacional en la que unos pocos actores hegemónicos imponen unas relaciones de dependencia al resto de las sociedades. La interdependencia forma parte del proceso de desarrollo y universalización de la sociedad internacional Se puede contemplar como una mutua vulnerabilidad de los actores interdependientes o como un ejercicio recíproco de su poder. Pero, en cualquier caso, la interdependencia afecta y se desarrolla en todas las formas de relación (cooperación, conflicto, asociación y comunicación).
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Podemos afirmar que existe interdependencia entre dos o más actores internacionales cuando las decisiones y actuaciones de cada uno de ellos están condicionadas de forma decisiva en sus resultados por las decisiones y actuaciones del resto de los actores. La interdependencia exige, por tanto, una relación recíproca pero también la posibilidad de que cada actor pueda influir de modo significativo en los efectos derivados de esa relación. Por ejemplo, en un conflicto bélico cada beligerante está condicionado en su estrategia y tácticas por las actuaciones de sus enemigos. En tales circunstancias no Sólo hay reciprocidad sino también interdependencia. La interdependencia exige también una diferencia de funciones y/o una desigualdad de poderes entre los actores. Por eso no compartimos las afirmaciones de LEURDJIK cuando señala que el concepto de interdependencia se ha utilizado para referirse: «(...) ya sea a una dependencia mutua, ya sea a un fenómeno que se reduce, en realidad, a una dependencia unilateral. Ciertamente, ambas acepciones del término se oponen a la noción de independencia o de autonomía, pero no en los mismos casos: la oposición recae en la interdependencia cuando existe una relación horizontal entre unidades de las mismas dimensiones n de la misma potencia, y sobre la dependencia cuando se trata de una relación vertical entre unidades desiguales. En la primera situación, hay reciprocidad sobre la base de relaciones de coordinación (igualdad de rango); en la segunda, hay relación unilateral de dependencia sobre la base de una subordinación (desigualdad de rango)». En efecto, podemos considerar que la interdependencia puede darse entre dos o más actores en una misma relación o en ámbitos distintos. Por ejemplo, un estado puede ser interdependiente con una empresa multinacional, aunque el primero opere en el terreno de las relaciones políticas, y la segunda, en las relaciones económicas. Por último, conviene no asociar interdependencia con anarquía o descentralización del poder. Una potencia mundial puede mostrar una fuerte interdependencia en las relaciones con una colectividad de actores internacionales, aunque no necesariamente respecto de alguno de ellos en concreto. Por ejemplo, las potencias coloniales eran fuertemente interdependientes de sus colonias, lo que era compatible con una relación de dominación con cada una de ellas, en particular, como se puso de manifiesto a medida que se consolidó el proceso de descolonización. Concluyendo, podemos decir que el estudio de la interdependencia constituye un avance respecto de las doctrinas defensoras, tanto del paradigma de la independencia absoluta como de aquellas otras que intentan explicar el mundo internacional a partir de esquemas simplificadores de dominación-dependencia. Ambos fenómenos existen ciertamente en las relaciones internacionales, pero ello no permite excluir un buen número de situaciones en las que el criterio de la interdependencia resulta insustituible.
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Capítulo 5
Los actores internacionales. 1. Consideraciones generales. Es habitual que los autores de esta disciplina recurran al término de actores internacionales sin que se ponga especial atención en delimitar el sentido de esta expresión. Esta falta de rigor deriva de la apropiación por las Relaciones Internacionales de este término acuñado por las teorías conductista y funcionalista. En una primera aproximación podemos decir que actor es el que actúa, el que desempeña un papel (rol) en un contexto social definido previamente. De acuerdo con está acepción genérica, la expresión actor internacional nos destaca la dimensión dinámica de la sociedad internacional. Nos refiere a una realidad internacional en la que lo más significativo es la acción que llevan a cabo los grupos sociales que participan en ella. De este modo, el concepto de actor internacional surge asociado teóricamente a los conceptos de interacción y relación internacional. Si aceptamos el concepto de actor internacional que acabamos de apuntar, podemos imaginarnos la sociedad internacional como una extensa realidad social formada por una pléyade de grupos sociales que actúan y se relacionan influyéndose mutuamente. Una realidad social integrada por actores y relaciones que forman conjuntamente un todo, un grupo singularizado al que hemos denominado sociedad internacional. Podemos, pues, deducir que la cualidad del actor internacional no es consustancial a ciertos tipos de grupos sociales por el mero hecho de serlo. Concedemos la calificación de actor internacional a aquellos grupos que gozan de una capacidad efectiva para generar y/o participar en unas relaciones internacionales con otros grupos que pertenecen a la misma sociedad internacional. Por tanto, se es actor internacional, no por pertenecer a una determinada categoría de grupos sociales, sino por disponer de la capacidad de engendrar o participar en relaciones que son intencionalmente significativas. Ello significa que tampoco podemos incluir en este concepto a aquellos grupos o sociedades que habiendo ocupado un lugar destacado en la vida internacional de un período histórico determinado, perdieron ese protagonismo como consecuencia de las mutaciones operadas en la sociedad internacional. El teórico de las relaciones internacionales se encuentra así limitado para establecer las diversas categorías de actores internacionales, por las coordenadas espacio-temporales de cada sociedad internacional en cuyo seno deberá descubrir qué grupos sociales gozan de esa capacidad de actuación internacional. Junto a la anterior limitación teórico-metodológica, el internacionalista está también obligado a definir las relaciones internacionales que considera relevantes, pues ello condicionará la selección de los grupos capaces de desempeñar un papel activo y significativo en tales relaciones, es decir, la calificación de actores internacionales. En efecto, si se estima que la vida internacional puede quedar reducida a las relaciones de naturaleza política, únicamente encontraremos como protagonistas destacados a los estados y, en menor medida, a ciertas organizaciones
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intergubernamentales; pueblos o movimientos de liberación. No encontraremos razones suficientes para valorar teóricamente el protagonismo internacional de otros grupos, como las empresas multinacionales, las naciones o la opinión pública internacional. Estos y otros muchos grupos sociales adquieren la categoría de actores cuando introducimos como parte de la Sociedad Internacional otras relaciones de naturaleza económica o cultural. Resumiendo, podemos precisar el concepto de actor internacional afirmando que es todo grupo social que, considerado como una unidad de decisión y actuación, participa eficaz y significativamente en aquellas relaciones definidas previamente como fundamentales para la estructuración y dinámica de una determinada sociedad internacional.
2. Criterios de clasificación de los actores internacionales. Tomando en consideración la necesaria relatividad del concepto de actor internacional, podemos apuntar los criterios que comúnmente se han seguido por los autores para clasificar los diversos tipos de actores internacionales. a) Por la naturaleza de los actores La primera y más elemental clasificación de los actores internacionales es la que distingue entre los actores territoriales y los actores internacionales. Los actores territoriales se caracterizan por el hecho de que su existencia y sus actuaciones están directamente vinculadas con la delimitación, ocupación y dominio efectivo de un espacio geográfico o territorial. El cambio sustancial en ese espacio influye de forma decisiva en la capacidad de estos grupos para participar en la dinámica internacional. Sin duda, el actor territorial más importante es el Estado. Los actores funcionales alcanzan esta condición en virtud de su capacidad y eficacia en el desempeño de ciertas tareas o funciones básicas para la supervivencia de una sociedad internacional, con independencia del ámbito espacial en el que estas funciones se desempeñen y sin que sus capacidades funcionales dependan de la posición de un determinado territorio. Las dos categorías principales de actores funcionales son las organizaciones internacionales (gubernamentales o no) y las empresas multinacionales. Esta distinción no desconoce que los actores territoriales desempeñan ciertas funciones internacionales, y que los actores funcionales disponen necesariamente de una mínima base espacial (sede) en la que ubicar los recursos humanos y materiales necesarios para el desempeño de sus actividades internacionales. Lo que se pretende resaltar con ella es el hecho de que en los actores territoriales el principal elemento que cualifica su capacidad de actuación internacional es el espacio geográfico que controlan; en cambio, en el caso de los actores funcionales ese elemento viene definido por su capacidad, mayor o menor, de dar respuesta a los problemas internacionales que se suscitan o de satisfacer las demandas planteadas por otros miembros de la Sociedad Internacional. Ciertamente no se puede negar la utilidad de este criterio distintivo, pues no en vano la dimensión espacial condiciona sustantivamente las capacidades y actuaciones de los estados. En sus planteamientos teóricos más radicales, esta concepción ha llevado al entronamiento de doctrinas (geopolíticas, geoestratégicas) y conceptos (espacio vital, fronteras naturales) de inequívoca influencia en la política exterior de muchos países.
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Frente a esos excesos teórico-políticos, conviene dejar bien sentado que la importancia del elemento territorial no es mayor, a la hora de explicar la importancia de las actuaciones internacionales de los, estados, que la de otros elementos estructurales (composición demográfica, organización económica, etc.) y funcionales, que deben tenerse muy en cuenta para diferenciarlos de otros grupos no estatales. b) Por la importancia internacional de los actores. Un segundo criterio muy extendido en la doctrina es el que adopta como referencia el grado de importancia que los distintos actores poseen en la Sociedad Internacional. De acuerdo con este criterio, los actores internacionales se dividen en: actores primarios o principales, y actores secundarios o menores. Entre los primeros se incluyen a los estados y, ocasionalmente, ciertas organizaciones supranacionales. El resto de grupos sociales con cierta capacidad de actuación internacional queda relegada a la segunda categoría. La consideración del carácter primario de los estados se debe a dos razones fundamentales. En primer lugar, porque el estado ocupa una posición central, privilegiada e insustituible en relación con los demás grupos sociales, al institucionalizar el poder interior y dominar las relaciones de poder en el contexto internacional. En segundo término, y como consecuencia de lo anterior, los estados se convierten en mediadores del protagonismo internacional de todos aquellos grupos sociales que nacen y se desarrollan al amparo del marco jurídico, político, económico y territorial de los estados. En otras palabras, si los estados son los grupos más poderosos, interna e internacionalmente, las demás colectividades sólo podrán actuar de modo significativo en el contexto internacional en la medida en que lo permitan los actores estatales, y dentro de los cauces establecidos por ellos. De este modo se convierten en actores dependientes de los estados y secundarios respecto de éstos. Una reflexión crítica de ambas tipologías debe empezar por reconocer su notable utilidad explicativa, lo que, en gran medida, explicaría la amplia difusión que ha alcanzado en la doctrina. Sin embargo, también resulta oportuno reconocer algunas de sus limitaciones. Ante todo, ambos criterios de clasificación descansan sobre una primacía del paradigma estatal. Ello conduce, con frecuencia, a identificar las relaciones internacionales con las actuaciones estatales. Por otra parte, y en la línea de la observación precedente, no se puede prejuzgar la capacidad y actividad internacional de los grupos no estatales, ya que aun siendo real la supremacía de los actores estatales en determinados perío dos históricos o para ciertos tipos de relaciones, no se le puede atribuir una validez axiomática y universal. Claro está que ambos aspectos han propiciado el estudio e investigación exhaustivos de los actores estatales y sus relaciones mutuas. Ello ha reforzado la convicción de que unos y otras eran las más importantes porque eran más conocidos. El círculo vicioso se cerraba considerando que las relaciones interestatales eran las más explicativas por surgir de los actores fundamentales de la Sociedad Internacional, es decir, de los estados. Afortunadamente, este círculo vicioso, en el que durante cierto tiempo se vieron atrapados los teóricos de las relaciones internacionales, ha comenzado a resquebrajarse propiciando nuevos estudios e investigaciones sobre otros actores no
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estatales. Los resultados no han podido ser más revolucionarios y demoledores para el paradigma del estado. Hoy en día sabemos lo suficiente para poder afirmar que, en el contexto de las relaciones económicas internacionales, las empresas multinacionales constituyen actores con un protagonismo equiparable a la mayoría de los estados. Esta misma reflexión podríamos hacerla extensiva a otros actores y relaciones internacionales.
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3. Actores internacionales integrados y agregados. Junto a los criterios taxonómicos mencionados, cabe considerar una nueva perspectiva de distinción entre los actores internacionales. Esta nueva perspectiva toma como criterios de referencia: la cohesión interna de cada actor y su autonomía operativa exterior. Am bos criterios se encuentran íntimamente asociados. La cohesión interna de los actores internacionales viene condicionada por la estabilidad de los vínculos imperantes entre los miembros del grupo social, de una parte, y el orden de prioridades concedido a los intereses grupales en relación con los intereses particulares de los miembros. La autonomía operativa exterior nos remite a la consideración de la capacidad de cada actor para ejecutar en el plano internacional y de un modo directo e inmediato, sus propias decisiones. Dicho de otro modo, la capacidad de decidir y actuar internacionalmente sin el concurso o la mediación de otra colectividad. Conjugando ambos criterios podemos diferenciar internacionales integrados y los actores agregados.
entre
los
actores
Los rasgos más sobresalientes de los actores integrados son la gran estabilidad de los vínculos establecidos entre sus miembros. La supremacía de los intereses colectivos sobre los particulares de cada uno de sus miembros. El notable grado de autonomía decisional y ejecutiva alcanzada en el plano internacional. La estabilidad interior es una consecuencia directa de la existencia de intereses idénticos o comunes entre los miembros del grupo social. A ello habría que añadir que tales intereses comunes exigen unos mínimos comportamientos complementarios entre ellos. Esto permite que la existencia y actuación de cada miembro se oriente, preferentemente, al logro de los intereses colectivos pues, sólo de este modo logran satisfacerse también los intereses particulares de los integrantes del actor internacional, gracias a la cooperación instaurada entre ellos. Esta supremacía de los intereses colectivos sobre los particulares de cada miembro nace de, y contribuye al desarrollo de una forma especial de participación social, caracterizada por la identificación de cada miembro con el grupo al que pertenece. Esta identificación de las partes con el todo estimula y perpetúa ciertos comportamientos o relaciones que se constituyen en normas sociales intangibles por cuanto, fundamentan la existencia misma del grupo integrado, y con él de todos, y cada uno de sus miembros. Esta intangibilidad de las normas de comportamiento social se alcanza gracias a un proceso de interiorización de los objetivos generales del grupo, y de las actuaciones necesarias para alcanzarlos, en cada uno de los miembros del actor integrado. Los procesos por los cuales se puede alcanzar esta interiorización son diversos: por la educación y el aprendizaje sociales, por la comunicación, por la imposición realizada por una autoridad del grupo, etc. El resultado de todo esto es la pérdida de una parcela de la autonomía o independencia que poseía cada miembro y que es transferida al grupo tomado en su totalidad. Ello confiere a los órganos directivos del actor integrado, una capacidad decisional y operativa en su actuación exterior que les permite aparecer, ante los demás actores internacionales, como unidades sociales y no como la simple yuxtaposición de sus miembros. En el marco de la Sociedad Internacional los actores
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integrados se proyectan como unidades de decisión y actuación independientes de sus miembros a los que mediatizan. Pero si es verdad que la emergencia de un actor internacional integrado requiere el desarrollo de vínculos de identificación de los miembros con el grupo, especialmente a través de una cooperación mutua, también lo es que el nivel de integración no impide el desencadenamiento de conflictos y la instauración de jerarquías entre ellos. Estas tendencias desintegradoras no impiden la unidad del actor integrado pues encuentran cauces para su resolución o, al menos, para mantenerse dentro de límites funcionalmente más débiles que los lazos de solidaridad. En caso contrario, el actor integrado experimentará un proceso de descomposición interna y una notable merma de su autonomía exterior. Tampoco cabe esperar que, debido a la naturaleza cooperativa de sus vínculos internos, el comportamiento internacional de dicho actor tienda a potenciar más las relaciones de solidaridad pacífica con otros actores internacionales. Semejante planteamiento desconocería que la influencia entre la esfera interna y la actuación exterior de los grupos humanos es dinámica y contradictoria. Junto a los actores integrados coexisten en la Sociedad Internacional otro tipo de grupos a los que denominaremos actores agregados. Estos se caracterizan por gozar de un débil grado de estabilidad interior, junto con una escasa independencia o autonomía decisional y operativa en el ámbito internacional. La escasa unidad interna de estos actores es fruto de la fragmentación que impera entre sus miembros que mantienen intereses diversos, en ocasiones incluso contradichos, y cuyos vínculos son fundamentalmente asociativos. No existen vínculos de identificación de los miembros con el grupo en su totalidad. Se carece de procesos claros de socialización de los miembros que son sustituidos por relaciones de jerarquía. Fruto de todo ello es la dependencia o mediatización que los órganos colectivos de decisión y actuación poseen respecto de sus miembros, singularmente de sus miembros más poderosos. La actuación internacional de estos grupos agregados queda de esta manera limitada y condicionada por el dominio ejercido por sus miembros. Los actores internacionales agregados, aunque dominados por sus miembros, gozan de una cierta capacidad de intervención en las relaciones internacionales, debido a la existencia de una estructura orgánica colectiva y de una institucionalización formal que les otorga la necesaria cohesión interna entre sus miembros para evitar su disgregación. Por tanto, los vínculos de poder que imperan entre los miembros de un actor agregado son los que les posibilitan que pueda operar internacionalmente en aquellos ámbitos en los que existe una mínima convergencia de intereses entre sus miembros, para que estos hayan delegado o transferido sus poderes a los órganos del actor, aunque de modo temporal y limitado. Conviene, para concluir estas reflexiones, apuntar que ambas categorías de actores internacionales corresponden a modelos o tipos ideales en el sentido weberiano del término. Rara vez se presentan con toda su pureza en la realidad internacional. Es frecuente que un determinado actor internacional se configure como un actor integrado en ciertas áreas, y como un actor agregado para otras diferentes.
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Ello se debe a que en la realidad internacional lo que existen son individuos agrupados y relacionados de modo complejo siguiendo procesos integradores y agregativos. Podemos también afirmar que la integración o agregación no son status o situaciones que una vez alcanzadas permanecen invariables, sino procesos, dinámicos . que sufren alteraciones que los aceleran o retardan en el tiempo y los amplían o restringen en cuanto a sus miembros. Entre ambos procesos existe una ósmosis, de tal modo que un proceso de integración puede ser el resultado de la transformación experimentada por un proceso de agregación. Análogamente, la desintegración de los actores internacionales puede conducir a la emergencia de actores agregados. Por ejemplo, la Confederación Germánica, creada en 1815 a raíz del Congreso de Viena, y bajo la hegemonía de Prusia y Austria, constituía una agregación de estados y ciudades-estado soberanas. Más tarde, y a partir de esta organización política, surgiría el Imperio Alemán, ejemplo de integración política en la Europa decimonónica. La distinción entre actores integrados y agregados no coincide exactamente con las categorías clasificatorias comúnmente aceptadas por la doctrina. Ciertamente existen miembros de la Sociedad Internacional que por su génesis, organización y funcionamiento, pertenecen a la categoría de actores integrados, por ejemplo, las naciones, las empresas multinacionales, las organizaciones supranacionales, y otras que, sin duda, corresponden a la categoría de actores agregados, por ejemplo, la mayoría de las OIG y de las ONG, los pueblos y la opinión pública internacional. Sin embargo, no todos los estados pueden adscribirse a una de ambas categorías actoriales. Existen estados que claramente pueden ser adscritos a los actores integrados, por ejemplo, los Estados Unidos de América, la República Federal de Alemania, Francia, España, Argentina o Egipto. Otros, en cambio, deben ser situados en la categoría de actores agregados, por ejemplo, Sudáfrica, la India, Yugoslavia o la propia Unión Soviética. Naturalmente, hay que ser conscientes de que el concepto de actor internacional está indisolublemente unido a la historicidad de todo grupo social. Ello plantea serias dificultades de análisis cuando consideramos actores internacionales en trance de transformación. Esta objeción es metodológicamente importante, pero consideramos que no anula el valor epistemológico de la, distinción entre actores integrados y agregados. Por el contrario, estimamos que abre una vía de revisión de los criterios tradicionalmente utilizados por la doctrina para investigar la naturaleza y actuaciones de los diversos miembros de la Sociedad Internacional.
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Capítulo 6.
El Estado, el Pueblo y la Nación. 1. El estado como actor internacional: una aproximación critica al concepto. Ya hemos tenido ocasión de referirnos al general y profundo arraigo alcanzado por el paradigma del Estado entre los internacionalistas. Ciertamente ello encuentra una explicación y justificación en el hecho de que los Estados siguen constituyendo una categoría, dentro de los actores internacionales, fundamental para una adecuada comprensión de la Sociedad Internacional. Con todo debemos ser conscientes del riesgo y limitación que entraña la adopción de una perspectiva puramente estatalista, en lugar de sociológica, del mundo internacional. Este riesgo es tanto mayor, cuanto que al internacionalista ya no le es posible desconocer la presencia y la participación de otros muchos actores internacionales distintos del Estado, ni tampoco la existencia de fenómenos mucho más profundos de las relaciones internacionales de los que el propio Estado no es sino una de sus manifestaciones más consagradas. En línea con lo apuntado por POULANTZAS, podemos afirmar que los análisis realizados por los internacionalistas, en relación con el concepto del Estado y su papel como sujeto activo de la realidad internacional, ha seguido dos tendencias netamente diferenciadas: una corriente formalista y una corriente materialista. La corriente formalista se caracteriza por la consideración del Estado como una entidad jurídica, política y social dotada de personalidad propia, independiente, neutral y desprovista de historicidad. También es común a esta corriente doctrinal, el establecimiento de una radical separación entre el Estado y la sociedad, en virtud de la cual se desconectan las dimensiones político-institucionales, atribuidas al Estado, de la dinámica soc io-económica propia de la sociedad. Por último, estos autores establecen también una separación, más o menos radical, entre los fenómenos nacionales y los fenómenos internacionales, en cuya línea divisoria emerge el Estado como instrumento de conexión y vinculación entre ambas dimensiones de la realidad. Sin duda, los más claros y representativos defensores de este formalismo estatalista, los encontramos entre los iusinternacionalistas, para quienes el Estado podemos definirlo, siguiendo a VERDROSS, como: «Una comunidad humana perfecta y permanente que se gobierna a sí misma plenamente, no tiene sobre ella ninguna autoridad terrenal que no sea el Derecho Internacional Público está unida por un ordenamiento jurídico efectivo y se halla organizada de tal manera que puede participar en las relaciones internacionales». No obstante, entre los propios iusinternacionalistas, existen diferencias de grado en cuanto al protagonismo concedido al Estado así concebido. Así, mientras que JELLINEK considera que el propio Derecho Internacional Público es un conjunto de normas reguladoras de las relaciones interestatales que emanan directamente de la «voluntad» de los propios Estados, para los juristas anclados en la consideración y aceptación del Derecho Natural, el Estado aparece como una realidad dotada de personalidad jurídica, con evidente y ficticia equiparación con la capacidad jurídica atribuida por el ordenamiento estatal a las personas físicas, principales destinatarios de ese Derecho Natural. Es obvio que semejante concepción del Estado facilita la construcción de una teoría y una praxis jurídica internacional, al convertir al Estado en sujeto de derechos y obligaciones en el contexto internacional. No pretendemos negar la validez, e incluso
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la necesidad, para el Derecho Internacional Público de semejante concepción del Estado, pero rechazamos cualquier intento de extenderlo o trasladarlo al campo científico de las Relaciones Internacionales, en cuyo seno la importancia y significación de principios y elementos sociológicos y político-económicos son equiparables, y si cabe, superiores a la de las normas jurídicas internacionales, y respecto de los cuales esta concepción formalista del Estado resulta claramente limitativa y distorsionadora del análisis. Afortunadamente, no han faltado voces autorizadas que, desde el propio campo del Derecho Internacional, se han alzado frente a estas visiones simplistas del Estado. En este sentido CARRILLO SALCEDO ha escrito: «Todo grupo social se diferencia de los demás grupos y adquiere clara conciencia de sí mismo por su contacto con el exterior, y en este sentido, el rol del Estado-nación ha consistido tanto en el establecimiento del orden interior del Estado como en la protección del grupo estatal, frente a lo que los sociólogos denominan elementos exteriores al grupo, es decir, los otros estados, los grupos ideológicos, culturales, etc. La relevancia del grupo ideológico en las relaciones internacionales contemporáneas es, desde luego, indiscutible, y es cierto que desde una perspectiva sociológica, no es correcto reducir lo internacional a lo interestatal, ya que en la esfera social e histórica que es la de las relaciones internacionales en su conjunto, la preponderancia del Estado, en cuanto grupo primario de la sociedad internacional no excluye la concurrencia de otros actores y factores. Pero en la esfera jurídica, dicha reducción es más rigurosa, porque en ella el Estado-nación ha logrado, sin duda, un papel casi determinante». Esta posición sostenida por CARRILLO es compartida por otros iusinternacionalistas que abogan por un análisis más sociológico, tanto del mundo internacional como de las normas jurídicas que lo regulan. Entre ellos, podemos citar a LANDHEER, CHAUMONT, y entre nosotros, a AGUILAR NAVARRO, MIAJA DE LA MUELA, GARCIA ARIAS, TRUYOL SERRA, GONZALEZ CAMPOS, y ya directamente vinculados a la investigación y enseñanza de la disciplina de las Relaciones Internacionales, a MEDINA ORTEGA, MESA GARRIDO y ARENAL MOYUA. Pero entre los teóricos de nuestra disciplina, encontramos también no pocos seguidores de esta visión formalista del Estado. Para tales autores, el Estado se configura como institucionalización del poder y de la capacidad coercitiva de la sociedad, cuya expresión interna es el derecho nacional y cuya expresión internacional es el recurso a la guerra, pero de una sociedad integrada por una diversidad de grupos con intereses y comportamientos contrapuestos o antagónicos, respecto de los cuales las instituciones y órganos estatales actúan como árbitros neutrales y desinteresados. Autores como MORGENTHAU, DEUTSCH, MERLE, COULOUMBIS o BRUCAN, destacados doctrinarios de corrientes teóricas, tan diferentes como el realismo político norteamericano, el análisis de sistemas o el análisis neomarxista, comparten sin embargo, una similar concepción formalista del Estado, cuya formulación más expresiva (y contradictoria) la encontramos en MORGENTHAU cuando escribe: «El Estado no es más que otro nombre para la organización compulsiva de la sociedad, para el orden legal que determina las condiciones bajo las cuales la sociedad puede emplear su monopolio de la violencia organizada para la preservación del orden y la paz. (...) En gran parte, la violencia organizada de las sociedades nacionales es neutral con referencia a las demandas en conflicto de los grupos sociales, en tanto permanezcan dentro de los límites del derecho y utilicen medios pacíficos. (...)
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En verdad, la organización compulsiva de la sociedad no puede ser completamente neutral, pues como hemos visto, el orden legal que hace cumplir no es completamente neutral y no puede menos que favorecer el "status quo" al cual debe su existencia. Si es amenazado, el «status quo» puede contar con el apoyo de la fuerza compulsiva de la sociedad. Sin embargo, la característica peculiar de la organización compulsiva de las sociedades es que tienen un prejuicio en favor «del 'status quo', pero en gran medida no un prejuicio en favor de un 'status quo' en particular». Si hemos tomado esta cita de MORGENTHAU para sintetizar la concepción formalista del Estado, no es porque constituya la excepción, sino que, por el contrario, este autor es un exponente representativo y coherente de esta posición doctrinal y de las deformaciones teóricas en las que se incurre siguiendo esta línea de pensamiento. En efecto, ante todo, la consideración del Estado como expresión centralizada e institucionalizada del poder coactivo de la sociedad suscita no pocas objeciones, ya que implica o presupone la existencia de una sociedad unificada y estable, en la que el conflicto y la contestación social se mantiene de forma marginal, dentro de los limites jurídicos y organizativos sobre los que se fundamenta la propia existencia estatal. Esta premisa que es aceptable cuando nos referimos a unidades estatales, configuradas a partir de sociedades desarrolladas económica y culturalmente, con instituciones políticas y jurídicas maduras y con una tradición histórica de pertenencia a determinadas realidades estatales, no se corresponde, en cambio, con la realidad social que presentan la gran mayoría de los estados que componen el mundo internacional. La mayor parte de los estados que conforman la periferia del sistema internacional, incluso algunos de los estados del centro, se encuentran establecidos en un marco social inestable y conflictivo en el que lo característico es la existencia de grandes sectores de la población sometidos a formas de explotación alienantes; económica y culturalmente, y que tratan de legitimarse, en favor de unas minorías, mediante instituciones jurídicas y políticas que conforman el núcleo de tales estados. Son también sociedades que han estado sometidas, durante décadas o siglos, a una dominación y colonización extraña a su propia base social, y que han accedido a su independencia estatal muy recientemente, en muchos casos, de forma violenta y traumática. Contemplar al estado como una emanación espontánea de la voluntad social y que desempeña sus funciones de forma neutral ante el conflicto interno que fracciona y divide a estas sociedades, es cuando menos pintoresco, por no calificarlo de flagrante burla para la tragedia existencial de estos pueblos, y desde fuego conduce a una incapacidad intelectual para conocer y comprender aspectos básicos del mundo de los estados. Los continuos conflictos bélicos y revolucionarios que fraccionan la estructura interna de la mayor parte de los Estados de la periferia; los antagonismos interclasistas o de naturaleza étnica, lingüística o religiosa en que se debaten de modo casi permanente las sociedades africanas, asiáticas o latinoamericanas, y que contribuyen a paralizar, en ocasiones, o a acentuar la crisis de las instituciones estatales; los golpes y pronunciamientos militares en los que los ejércitos se transforman de instrumentos para la defensa del Estado, frente a agresiones exteriores, en instrumentos de represión de la conflictividad político-social interna, todo ello no son excepciones al modelo estatal propuesto por doctrinarios de la visión formalista del Estado, sino que por el contrario, son la norma que obliga a una profunda revisión de los presupuestos contenidos en tales modelos.
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Además, una parte importante de los internacionalistas que siguen esta corriente, introducen un segundo elemento distorsionante de sus análisis, consistente en asociar, de manera indisoluble, el Estado a la nación para dar paso al concepto de Estado-nación. Como tendremos ocasión de demostrar, más adelante, semejante asociación resulta inadecuada habida cuenta que el concepto de nación hace referencia a una realidad sociocultural bien delimitada que, aunque relacionada con el Estado, no puede quedar restringida a su ámbito. En efecto, en la actualidad existen grupos nacionales que se encuentran repartidos entre diferentes estados, tal vez el caso más destacable sea el de la nación alemana distribuida entre la República Federal de Alemania, Austria y Polonia. Análogamente, existen estructuras estatales que albergan en su seno diversas naciones como ocurre con Yugoslavia que aglutina a las naciones servia, croata, eslovena y macedonia, así como a minorías nacionales albanesa, búlgara y rumana. Por todo ello, creemos necesario proceder a una superación de esta visión formalista del Estado, por lo demás obsoleta y disconforme con la mayoría de las realidades estatales de nuestros días. Frente a las visiones simplistas y alienantes de la corriente formalista, se ha ido configurando otra corriente doctrinal que, desde presupuestos más profundos y comprometidos ideológicamente, ha tratado de rede6nir el concepto y el papel del Estado en el contexto de la sociedad internacional, es la corriente que denominamos materialista, que arranca de los trabajos y aportaciones de MARX y ENGELS sobre el origen y naturaleza del Estado capitalista moderno. En otra parte hemos abordado la evolución que en el pensamiento marxista y postmarxista experimenta la concepción del Estado como instrumento de poder y dominación de unas clases por otras. Para MARX la configuración y análisis del Estado debe partir de la consideración de los vínculos que se desarrollan entre las relaciones de producción, que imperan entre los individuos pertenecientes a una determinada comunidad social, y las formas de organización social y política cuya máxima expresión es el Estado. Únicamente a partir de la investigación dialéctica entre ambas formas de vinculación societaria (la económico-productiva y la político-social) cabe llegar a comprender al Estado capitalista, por encima de especulaciones teóricas. En el capitulo I de su famosa obra, La Ideología alemana, MARX escribe: «Nos encontramos, pues, con él hecho de que determinados individuos que se dedican de un determinado modo a la producción, contraen entre sí estas relaciones sociales y políticas determinadas. La observación empírica tiene necesariamente que poner de relieve en cada caso concreto, empíricamente y sin ninguna clase de embarcamiento y especulación, la relación existente entre la, estructura social y política y !a producción. La estructura social y el Estado brotan constantemente del proceso de vida de determinados individuos; pero de estos individuos, no como puedan presentarse ante la imaginación propia o ajena, sino tal y como realmente son; es decir, tal y como actúan y como producen materialmente y, por tanto, tal y como desarrollan sus actividades bajo determinados límites, premisas y condiciones materiales, independientes de su voluntad». Esta idea sobre la necesidad de contemplar la relación imperante entre la estructura socio-política y las formas de producción real que caracterizan a todo grupo social, induce a MARX a interrogarse sobre el proceso mediante el cual se alumbra el Estado. Le obliga también a cuestionarse la fundamentación social del mismo, así como la realidad que se oculta bajo el mecanismo de identificación del interés individual con el interés general, tal y como es determinado por la colectividad estatal. Las observaciones que sobre estos temas realiza MARX destacan netamente por su
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rigurosidad y realismo, frente a las realizadas, sobre idénticas cuestiones, por los defensores del formalismo estatal. Según MARX, el Estado constituye la expresión política, la forma de organización política de la sociedad civil, pero no de cualquier tipo de sociedad civil, sino precisamente de la sociedad en la que existe una desigualdad de poder entre la clase dominante, la burguesía, y la clase dominada, el proletariado. El Estado constituye, pues, la forma de organización política de la sociedad, acorde con los intereses de la clase dominante. «Como el Estado es la forma bajo la que los individuos de la clase dominante hacen valer sus intereses comunes y en la que se condensa toda sociedad civil de la época, se sigue de aquí que todas las instituciones comunes se objetivan a través del Estado y adquieren a través de él la forma política. De ah! la ilusión de que la ley se basa en la voluntad y, además, en la voluntad desgajada de su base real, en la voluntad libre. Y del mismo modo, se reduce el derecho, a su vez, a la ley». Pero el Estado, contemplado desde la perspectiva de la plasmación política de los intereses de la clase dominante, sirve tanto para conceptualizar al Estado capitalista como al Estado socialista, según que la clase dominante sea la burguesía o el proletariado. Ahora bien, MARX, a diferencia de las corrientes doctrinales dominantes, tendrá una particular preocupación por señalar las diferentes realidades sociales y económicas a las que corresponde cada una de estas formas estatales, al tiempo que subrayará la necesidad de comprender cómo en el seno mismo de cada formación estatal se encuentra el germen antagónico que conducirá a la superación de dicha formación estatal por otra superior, hasta llegar a la sociedad comunista en la que el Estado desaparece como tal realidad institucional de poder. La obra de MARX abrió una vía nueva para desarrollar los análisis sobre el Estado, en tanto que realidad política, tanto nacional como internacionalmente. Por esta vía han discurrido no pocos teóricos de las relaciones internacionales, alumbrando de este modo una nueva visión del Estado y de las relaciones interestatales. Entre las principales aportaciones realizadas por estos teóricos del materialismo con relación al Estado vamos a referirnos particularmente a dos de ellas. El concepto deformación social y el concepto de sistema deformaciones sociales. GONIDEC aborda el tratamiento del concepto de formación social y su relación con el Estado. Para este autor el análisis profundo de la realidad estatal impone la evaluación de la formación social sobre la cual se articula todo Estado. «(...) Es necesario, para alcanzar la esencia misma del Estado, para descubrir su naturaleza profunda, tener presente la naturaleza de la formación social. Por consiguiente, el concepto de formación social es el que nosotros retendremos como criterio de la tipología de los estados. (… ) Para precisar el concepto de formación social, es necesario partir de la constatación, válida para todas las épocas, de que toda sociedad, cualquiera que sea, se caracteriza por la existencia de un modo de producción dominante, que se articula en dos elementos interdependientes, indisociables el uno del otro: de una parte, las fuerzas productivas, de otra, las relaciones de producción. (… ) El conjunto de ambos elementos, base económica de un lado y superestructura de otro, constituyen una formación socio-económica, más brevemente una formación social. (. )
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Pero el Estado, como totalidad, puede y debe ser considerado como una formación social que engloba tanto las instituciones, aparato jurídico-político, como también otros elementos de la superestructura y de la base económica». Así comprendido, un Estado viene definido y condicionado, tanto en su estructura como en su actuación internacional, por la conjunción de su base de producción y de su sistema político. La existencia de una formación social com o elemento fundamental del Estado permite, a su vez, la generación de vínculos interestatales desarrollados a partir de idénticas o similares formaciones sociales entre varios estados. De este modo, y enlazando con el citado concepto SAMIR AMIN ha expuesto y desarrollado el concepto de sistema deformaciones sociales para poder explicar las vinculaciones, pero también las diferencias, que el panorama internacional presenta, respecto del panorama intraestatal. A este respecto, SAMIR AMIN escribe: «Varias sociedades constituyen un sistema deformaciones sociales cuando las relaciones que ellas mantienen entre sí son lo suficientemente densas para que las oposiciones y alianzas de clases no puedan ser analizadas al nivel de cada una de ellas, sino que deban ser consideradas al nivel global del sistema. (... ) Hemos propuesto el concepto de sistema de formaciones sociales cuando las oposiciones y las alianzas de clase en un miembro, en un Estado, reaccionan significativamente a las oposiciones y alianzas de otro. En caso contrario, estás formaciones son autónomas». Como hemos podido apreciar, las distintas tendencias doctrinales que han surgido, en torno a la consideración del Estado, se caracterizan por privilegiar alguno de los rasgos definidores de la comunidad estatal, en ocasiones de manera excesivamente simplificadora, para desde ellos tratar de explicar su actuación en el mundo internacional. En general, podemos definir al Estado como: toda comunidad humana establecida sobre un territorio y con capacidad para desarrollar sus funciones políticas y económicas, mediante la generación y organización de relaciones simultáneas de poder y de solidaridad que institucionaliza en su interior y proyecta hacia el exterior. De esta definición se desprende, muy claramente, que el Estado debe contemplarse a partir de la conjugación de cuatro series de variables que convergen y se oponen mutuamente. Una primera serie de variables viene determinada por la correlación entre el poder (dominación) y la, solidaridad (cooperación). En segundo término, en el Estado se estructura una segunda serie de variables, las que se refieren a las relaciones políticas y a las relaciones económicas. Un tercer lugar lo ocupa la correlación entre los fenómenos y actuaciones internas del Estado y sus actividades exteriores. Por último, la realidad estatal debe contemplarse también desde el juego recíproco, entre la dimensión territorial y la dimensión funcional que debe desempeñar. El análisis del Estado, o mejor de cada Estado, debe extraerse del estudio y ponderación de cada una de estas series de variables y del lugar que ocupan en la formación y evolución del Estado, perder la perspectiva de su consideración significa condenarse de antemano a la deformación del conocimiento de los hechos y realidades que conforman la estructura y dinámica estatal. Ante todo, cabe decir que la génesis de todo Estado está asociada a la existencia de una población establecida sobre un territorio definido, por lo que inevitablemente la posición y capacidad de actuación internacional de un Estado estará condicionada por esa base geográfica. STOJANOVIC ha acuñado la expresión sociedad territorial global para indicar:
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«El conjunto de personas agrupadas en virtud de una serie de vínculos e intereses recíprocos dentro de un territorio determinado». Toda sociedad territorial global organizada desde la perspectiva política constituye, para este autor, un Estado que adquiere así una doble dimensión, por una parte, en tanto que realidad territorial, y por otra, en tanto que entidad política. Por lo que se refiere a la primera de estas dos dimensiones, es obvio que una parte importante de las competencias asumidas y desarrolladas por el Estado, tanto interna como internacionalmente, derivan de su realidad espacial. En efecto, las potencialidades económicas y demográficas de cada país están condicionadas por la extensión y naturaleza de su territorio. Además, la base espacial contribuye a definir físicamente la esfera de las relaciones internas, de las internacionales, a través deja determinación de las barreras político-territoriales que son las fronteras. Obliga también al Estado a garantizar y defender la integridad territorial del espacio sobre el que se asienta la población de ese Estado. En definitiva, como ha puesto de manifiesto ARON, el espacio constituye uno de los fines permanentes que persigue todo Estado por medio de su política exterior, a la par que una de las causas generadoras de las relaciones con otros estados. Esta idea es también expresada por STOJANOVIC cuando afirma: «La territorialización de las sociedades global es provoca un tipo específico de contradicción que, en último análisis, conduce al fenómeno esencial del que pueden surgir las relaciones internacionales. La ocupación política de la tierra y su delimitación de otras zonas ocupadas del mismo modo crea una interdependencia entre las estados globales, toda vez que en ningún territorio aislado pueden concurrir todos los recursos naturales que un país, en su conjunto, ofrece al hombre para el desarrollo de la producción material». Pero por importante que sea la dimensión territorial del Estado, no se agota en ella la realidad estatal, puesto que una parte apreciable de las competencias estatales se orienta, directamente, al desempeño de ciertas funciones básicas para la subsistencia de la sociedad. Entre las funciones estatales más relevantes cabe mencionar las de naturaleza política y las de naturaleza económica, que son, sin duda, las causantes de la génesis del Estado. Pero junto a las anteriores, cabe mencionar otras funciones, igualmente significativas, desde la óptica internacional. Por ejemplo, la función de representación de la sociedad, frente a otras colectividades organizadas, diferentes del Estado, y que operan en el marco de la sociedad internacional. También cabría hablar de la función de producción de normas jurídicas, reguladoras de la convivencia entre los individuos o entre las diversas colectividades estatales. La función de creación y participación en diversos ac tores internacionales, tales como las Organizaciones Internacionales Gubernamentales. Garantiza el mantenimiento y evolución de las bases culturales definidoras de la identidad de la propia población estatal y, en fin, un sinnúmero de funciones no menos significativas. Como veíamos, entre las funciones principales del Estado hay que destacar la función política y fa función económica. Ambas se encuentran interrelacionadas desde los orígenes de las formaciones sociales estatales, pues éstas no son sólo la expresión de una determinada organización política reguladora de las relaciones entre los individuos que las integran sino también la plasmación de la organización productiva de la sociedad. Ahora bien, el Estado tomado como unidad política expresa y traduce la voluntad de una colectividad de organizarse y operar en el marco internacional de forma independiente y soberana, es decir, sin hallarse sometida a poderes diferentes o
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superiores de la propia colectividad estatal. Desde esta perspectiva, el principio de soberanía del Estado no es sino la traducción jurídica de una voluntad social previa que tiene como objetivo la independencia decisional y normativa (independencia política) y que trata de alcanzarse y mantenerse mediante la constitución del Estado. A tenor de la naturaleza de las relaciones políticas que se generan en el seno de los estados, en virtud de las cuales ciertos individuos o grupos ocuparán ciertas instituciones y desempeñarán determinadas funciones aceptadas o impuestas al resto de la colectividad social, se configurará también el panorama de las relaciones entre los distintos estados. En efecto, cada Estado intenta reproducir y trasladar las instituciones y relaciones políticas, en las que descansa y de las que es su máxima expresión, más allá de los límites sociales y territoriales que le son propios. Al actuar de este modo, los estados terminan configurando una forma específica de ordenación de la sociedad internacional en la que necesariamente deben conjugarse dos tendencias contrapuestas: una tendencia anárquica, en virtud de la cual cada Estado intenta afirmarse como entidad política independiente, con exclusión de la ingerencia o intervención de los demás estados en sus decisiones, e igualitaria en el plano internacional. Una segunda tendencia organizativa por la que cada Estado aspira a implantar una orden internacional que promueva y asegure las relaciones con los demás estados, ya sea mediante la constitución de imperios o a través de la gestación de los organismos internacionales en los que delega una parte de sus competencias y poderes, ya sea mediante el establecimiento de normas jurídicas o por el recurso a la coacción y al conflicto bélico. Pero los estados y las relaciones entre los estados se ven afectadas también por las funciones económicas asumidas por éstos. Es incuestionable que las comunidades estatales han desempeñado y gozado de competencias económicas cuya amplitud ha variado considerablemente a lo largo de la historia, pero que siempre se han plasmado en una serie de órganos e instituciones estatales. El origen de esta función económica del Estado radica en el hecho de que una parcela fundamental de las relaciones entre los individuos y los grupos sociales las constituyen aquellas que afectan a la producción de los bienes y servicios necesarios para la vida, y por tanto, en la medida en que el Estado se erige como suprema fórmula de organización de una colectividad, resulta necesario que asuma también la regulación, control y ejecución de ciertas actuaciones económicas. La protección, fomento y control del intercambio comercial, la potestad de imponer los gravémenes e impuestos, la facultad de gobernar las relaciones financieras (acuñación de moneda, monopolio de explotación y acumulación de metales preciosos, etc.), son competencias que se aprecian en las comunidades estatales desde la antigüedad hasta nuestros días. Por tanto, la fusión en el seno del Estado de estas dos funciones básicas, la dominación del hombre por el hombre y la dominación de los bienes por el hombre, ha contribuido a convertir al Estado en el actor fundamental del sistema de relaciones internacionales, siendo el establecimiento del sistema económico capitalista y la formación del Estado moderno la máxima expresión de esta fusión político-económica, cuya consagración, en el marco de una sociedad internacional de ámbito universal, se producirá durante los dos últimos siglos a través del proceso de colonización imperialista realizado por las potencias europeas. Esta aseveración válida para cualquier período histórico de la evolución del Estado, adquiere toda su plenitud en el panorama interestatal de nuestros días, precisamente porque ante la emergencia de nuevos actores políticos (movimientos de liberación, internacionales de partidos políticos, organizaciones intergubernamentales,
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etc.), y económicos (empresas multinacionales) con capacidad de intervención en los asuntos internacionales, el Estado sigue constituyendo el sujeto internacional más significativo, al gozar, frente a estos nuevos actores internacionales, de una capacidad funcional general y, sobre todo, de unas competencias exclusivas para ejercer esa función general de organización de las sociedades. Ello nos remite al análisis de una tercera correlación de variables características de la formación estatal: la variable de poder (dominación) y, la variable de solidaridad (cooperación). Ciertamente, el Estado constituye la comunidad históricamente más evolucionada de organización y legitimación de las relaciones de dominación políticoeconómicas. Esta constituye la dimensión que más ha atraído la atención y el análisis de los teóricos (juristas, politólogos, sociólogas, economistas, etc.), incluidos los internacionalistas, que han abordado el tratamiento del Estado. Las raíces de la configuración del Estado como centro de poder y dominación hay que buscarlas tanto en la naturaleza psíquica del hombre como en su componente de sociabilidad que favorecen la desigualdad como base para la dominación. Pero con independencia del origen y las causas que generan la consagración, en las estructuras estatales, de las relaciones de poder, es lo cierto que esta es una característica consustancial a toda forma de organización estatal, y como tal debe incorporarse al estudio de la misma. Este poder del Estado, que internamente se encuentra institucionalizado y normalmente legitimado, puede llegar a plasmarse en un poder coercitivo internacional a través de la guerra cualificando sustantivamente al Estado respecto de otros muchos actores internacionales que carecen de semejante poder. No obstante lo anterior, el poder no basta por sí mismo, para definir al Estado ya que también descansa, en igual o mayor medida, en la existencia de relaciones de solidaridad (cooperación) tanto internas como internacionales, sin cuya presencia resultaría inviable la formación estatal. En efecto, el ejercicio del poder, en situaciones extremas del poder coactivo, no basta para garantizar la estabilidad y permanencia de los órganos e instituciones estatales. La Historia está llena de ejemplos en los que el poder despótico y la dominación tiránica han conducido a la quiebra y desintegración de ciertos estados, a veces multiseculares. Hasta cierto punto, esta es una consecuencia inevitable de la propia relación de poder, pues como ha señalado GODELIER: «Estimamos que todo poder de dominación se compone de dos elementos indisolublemente unidos que le confieren su fuerza y su eficacia: la violencia y el consentimiento. Y creemos que de estos dos componentes del poder, la fuerza más decisiva no es la violencia de los dominadores, sino el consentimiento de los dominados». Naturalmente, el poder ejercido por los gobernantes de un Estado exige un cierto grado de legitimación que transforme el poder dominador en autoridad aceptada, lo que resulta imposible de alcanzar sin el concurso del resto de la sociedad, es decir, de los gobernados que únicamente aceptarán la dominación impuesta por la autoridad estatal en la medida en que se identifiquen con quienes la ostentan y con las finalidades que mediante la sumisión a esta autoridad se pretenden alcanzar, lo que lleva al grado de efectividad que demuestren los gobernantes para lograr los fines deseados o la habilidad para convencer al resto de la sociedad de que tales finalidades se han alcanz ado, aspecto en el que entran en juego las ideologías políticas así como determinadas instituciones (partidos políticos, medios de
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comunicación de masas) para influir en la opinión de la mayoría de los gobernados. Conviene añadir que desde esta perspectiva, las relaciones de poder-solidaridad que se desarrollan en el seno del Estado son alienantes (enajenantes) tanto para los gobernantes como para los gobernados. Ello es así porque ninguno de ambos sectores sociales goza de una total independencia y autonom ía decisional y operativa, pues ambos se interfieren y limitan mutuamente aun cuando sea mayor, obviamente, la autonomía efectiva de los gobernantes. La conflictividad inherente a las relaciones de dominación dentro del Estado, son en gran parte compensadas por el desarrollo de relaciones de solidaridad, lo que facilita el mantenimiento de una estabilidad dinámica de las estructuras estatales que intenta consagrarse mediante el ordenamiento jurídico (constitucional y ordinario), y cuya quiebra termina por desencadenar procesos violentos de trastocamiento del aparato estatal y de los sectores dominantes. Esta dialéctica entre las relaciones de dominación y solidaridad en que se sustenta la organización estatal ha sido destacado por DEUTSCH cuando define al Estado como: «(...) una organización para la imposición coercitiva de decisiones u órdenes, que resulta practicable debido a los hábitos de obediencia existentes entre la población. Tal coacción organizada es un instrumento de finalidad general. Puede servir para reforzar cualquier decisión u orden, en la medida en que la mayoría de la población obedezca o sea posible persuadirla para que lo haga». (El subrayado es nuestro). Esta correlación entre poder y solidaridad afecta también a la actuación internacional del Estado, bien de modo directo o bien indirectamente. De modo indirecto en la medida en que un adecuado equilibrio interno favorece lo que ARON ha llamado «potencial de movilización» de un Estado, es decir, la capacidad de un Estado para disponer de todos sus recursos, humanos y materiales, en la ejecución de ciertas actuaciones exteriores de forma estable y duradera. También se propicia con este equilibrio interno, una efectiva representatividad del Estado por el gobierno que será aceptada y reconocida por los restantes actores internacionales, en la medida en que no surja y se desarrolle una contestación generalizada, en el seno del Estado, a dicha representatividad. Junto a los anteriores ejemplos de influencia indirecta de la relación podersolidaridad en la actuación exterior de los estados, cabe mencionar la influencia directa ejercida por la tendencia estatal a proyectar, en el marco internacional, la estructura de relaciones internas. En este sentido cabe afirmar que tampoco en el seno de la sociedad internacional las acciones y objetivos de los estados pueden descansar exclusiva o predominante en el recurso a las relaciones de poder o dominación. Como apuntaremos al hablar de las grandes potencias y las superpotencias, resulta obvio que el protagonismo y hegemonía de un Estado en el mundo internacional depende no sólo de su poder o influencia sino del reconocimiento y sumisión, por los demás estados, a ese poder. En una etapa como la actual, en la que el poder político, militar y económico de dos estados universales o superpotencias (Estados Unidos y la Unión Soviética) es auténticamente mundial y no tiene precedentes en la historia de la Humanidad, también se pone de manifiesto la denominada «paradoja del poder», es decir, la paradoja de que ese poder, al menos en el terreno militar nuclear absoluto, no conduce a una relación de hegemonía y dominación absoluta respecto de los demás estados de la Tierra, sino que favorece una mayor igualdad y equilibrio entre todos los estados, tanto en condiciones pacíficas como bélicas, y por tanto induce a una cierta solidaridad interestatal. Pero incluso entre ambas superpotencias la dinámica de la disuasión político-militar descansa tanto en la carrera armamentista como en un cierto compromiso mutuo de no agresión, salvo en situaciones verdaderamente
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extraordinarias, al tiempo que esta dinámica disuasoria no interfiere en el desarrollo de unas relaciones de dominación-solidaridad en otros terrenos como el económico, ideológico, etc. Por último, debemos hacer mención expresa de la correlación que vincula a la dimensión político-económica interna del Estado con aquella otra que el Estado desarrolla con referencia a su entorno exterior. En efecto, como ya hemos expuesto, todo Estado se constituye por la consolidación de unos vínculos político-económicos entre los miembros de una sociedad asentada sobre un territorio que permiten diferenciarla de otras colectividades estatales distintas con las que necesariamente se relaciona. Ello nos muestra que la dimensión interior y la dimensión exterior de un Estado no son más que los dos aspectos de una misma realidad estatal sólo abarcable desde la consideración conjunta de ambos. Es ya un lugar común, pero no por ello menos certero el sostener la interdependencia entre la política interior y exterior de cada Estado, en virtud de la cual no sólo las actuaciones de los diversos miembros de la Sociedad Internacional afectan a la estructura de ésta, sino que también generan mutaciones en la vida interior de las comunidades estatales, y análogamente, toda alteración de las relaciones políticoeconómicas interiores de cada Estado terminan por repercutir, en mayor o menor medida, de acuerdo con la importancia de ese Estado en la jerarquía internacional, en el panorama de la vida internacional. Dicho lo anterior, conviene añadir que cada vez más el protagonismo de los acontecimientos internacionales sobre el mundo interno del Estado se deja sentir con creciente importancia sobre el proceso contrario. En efecto, a diferencia de otros períodos históricos, durante los dos últimos siglos se constata un fenómeno que podemos calificar como: efecto descompensación, que opera en favor de un peso creciente de lo internacional sobre lo intraestatal, que está obligando a una redefinición de las funciones y competencias tradicionalmente atribuidas al Estado, y algunas de las cuales están asumidas por otros grupos sociales nacionales y/o internacionales, cuando el efecto descompensación operaba en sentido inverso, es decir, concediendo un mayor peso a lo nacional sobre lo internacional. Algunos de los grandes problemas que se plantean en el seno de los estados y que atraen una parte nada despreciable de los recursos y políticas gubernamentales, no son más que la simple expresión nacional de problemas que gravitan sobre toda la Humanidad y que, por tanto, no lograrán ser plenamente resueltos a nivel interno de las comunidades estatales más que de forma parcial y transitoria. Ello no autoriza a pensar, como señalan algunos autores, que estamos asistiendo al ocaso histórico de esta institución, sino tan sólo a pensar en la necesaria reordenación de una parte de las estructuras y funciones tradicionales de éstos.
2. Los conceptos de Pueblo y Nación. La visión del mundo de los estados quedaría, sin embargo, incompleta, si no procediésemos a un tratamiento de las dos formas fundamentales de agrupación humana, de sociedad, de las que emana el Estado y sobre las que éste opera, al menos en una consideración histórica moderna, es decir, sin una referencia explícita y detallada de los pueblos y las naciones. Desde luego, no es nuestra pretensión cerrar aquí y ahora un largo debate, que desde diversas ciencias y supuestos ideológicos se vienen manteniendo desde hace más de siglo y medio, y que tal vez resulta enriquecedor que siga vivo. Nuestro afán es el de dar una visión general del problema de conceptualización de ambas realidades sociales y señalar algunas ideas que
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puedan servir para una mejor comprensión de las características propias de cada una de ellas. Ante todo es importante señalar que la utilización de los términos de pueblo o nación no debe ser considerada como una mera cuestión semántica desconectada de la realidad sociológica que pretendemos describir y referir con cada una de estas expresiones. Esta parece ser la posición adoptada por RUILOBA cuando afirma que: «Desde nuestro punto de vista, la misma inconcreción de que adolecen los conceptos de nación y pueblo impide, en efecto, que se pueda establecer una diferencia esencial entre ellos. Son únicamente matices y connotaciones diversas los que acompañan distintamente a uno y otro término. (… ) Pero la problemática sustantiva que plantea la definición de ambos es la misma». En efecto, tanto el pueblo como la nación son términos que responden a realidades sociales distintas, con diverso grado de consolidación interna y, por consiguiente, con desigual capacidad de actuación en el ámbito internacional, aunque en el transcurso de la historia contemporánea ambos conceptos hayan estado tan estrechamente asociados en los documentos políticos y en las obras científicas que su diferenciación haya podido y pueda parecer, a los ojos de muchos autores, carente de fundamento e irrelevante. En términos generales podemos establecer, siguiendo a AMENGUAL, tres grandes períodos o etapas en la evolución experimentada por el concepto de pueblo durante los dos últimos siglos. Primera etapa: El pueblo como entidad jurídico-política En esta primera fase, que se desarrolla teórica y prácticamente durante la Revolución Francesa, se expresan, bajo el término de pueblo, dos ideas sustantivas complementarias. Ante todo, el pueblo contiene una idea niveladora e igualitaria, en virtud de la cual bajo este término se afirma la idea de igualdad y libertad entre todos los ciudadanos que integran una colectividad con unos límites histórico-geográficos comunes (nación) y una organización política propia (Estado). En este sentido, cada individuo adquiere significación jurídica (Declaración de los derechos del hombre y del ciudadano de 26 de agosto de 1789) y política (soberanía popular), en tanto que parte de un mismo pueblo. Esta visión igualitarista y abstracta del pueblo como conjunto de ciudadanos que permitió históricamente atacar la estructura estamental del antiguo régimen, en beneficio de una estructura clasista particularmente propicia para la clase media burguesa y que facilitó el sometimiento de los monarcas absolutistas a los representantes de la voluntad popular, ocultaba, a su vez, una nueva forma de dominación concreta e histórica: la dominación política de la clase burguesa, cuya expresión más evidente será el establecimiento de la democracia por voto censitario, en virtud de la cual la cualidad de ciudadano se adquiere previa demostración de un determinado nivel de renta o de propiedad de bienes inmuebles, como fórmula de selección y elección de los representantes del pueblo. Pero el término pueblo contiene también una segunda connotación, no menos significativa que la anterior y perfectamente conectada con ella, a saber: el pueblo en tanto que realidad socio-política sólo existe en toda su plenitud en la medida en que logra consolidarse como nación y como Estado. En efecto, un pueblo incapaz de articularse como una colectividad histórica, como una nación, y de organizarse como una entidad política independiente, como un Estado, no pasa de ser una mera amalgamación de individuos absolutamente pasiva e incapaz de un protagonismo internacional. Como apunta AMENGUAL:
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«Si la nación es la unidad consciente y la voluntad refleja de ser pueblo unido, el Estado es la estructuración jurídico-política de esta unidad como tal. Así surgen los estados nacionales, como unidades de ciudadanos iguales y libres que borran del mapa las otras demarcaciones fundamentales en los poderes de los señores: principados, condados, señoríos, etc. Nacionalidades que porque se afirman gracias a la estructura estatal, a veces fueron entendidas como idénticas con los estados, cosa que otra vez nos muestra la abstracción con que se entendía al Estado, abstracción que cristalizó en el centralismo». Segunda etapa. El pueblo como unidad cultural La segunda fase destacada por AMENGUAL se desarrolla durante la primera mitad del siglo XIX al amparo de ese movimiento cultural característico denominado romanticismo. Lo más significativo de esta etapa es el énfasis que se pone en destacar la dimensión cultural propia del pueblo, en tanto que principal vínculo de unificación e integración entre todos los individuos libres e iguales que constituían un pueblo. El pueblo aparece, de esta manera, como una realidad social diferenciada y viva, con un alma o espíritu propios y distinto de los de sus miembros, a la vez que en clara tensión con la estructuración formalista y despersonalizada del Estado, cada vez más centralista y burocratizado. Esta visión del pueblo, muy frecuentemente confundida con la de la nación, surge de la constatación de una comunidad cultural, entre todos los individuos de un mismo pueblo, que desarrolla su dinámica propia a partir de la conjugación de ciertos elementos objetivos (comunidad étnica, lingüística, religiosa, etc.) o subjetivos («espíritu del pueblo»). Tercera etapa. El pueblo como masas populares La propia evolución económica-política de las sociedades europeas durante el siglo XIX hizo que la clase social marginada de la visión burguesa del pueblo y del Estado irrumpiese en la escena política, social y económica de forma conflictiva y que tratase de afirmarse, como tal clase social, en gran medida por su oposición a la burguesía. La teoría marxista clásica, al situar a las clases sociales, y al conflicto interclasista, en el corazón mismo de la sociedad, permitirá el desarrollo de una nueva concepción del término pueblo. En efecto, el marxismo parte de la consideración del pueblo como realidad social integrada, fundamentalmente, por el proletariado, es decir, por el conjunto de las masas trabajadoras (obreros y campesinos) a las que hay que agregar todos aquellos grupos que aun perteneciendo a la burguesía apoyan directa y objetivamente al proletariado (artistas, intelectuales, etc.). Así considerado, el pueblo se identifica con las masas populares trabajadoras, precisamente porque son éstas, y no la burguesía dominante y opresora, las auténticas forjadoras del desarrollo histórico de las sociedades. En consecuencia, la clase burguesa aparece a los ojos del marxismo clásico no como una clase integrada en el pueblo, sino como la clase que se impone y domina al pueblo que adquiere toda su plenitud, como realidad social, en la medida en que es capaz de afirmarse y liberarse, a través de la revolución, de la dominación burguesa. Es desde esta perspectiva y significado del pueblo desde donde deben interpretarse algunos términos acuñados en la doctrina marxista, tales como dictadura del proletariado, democracia popular. Finalmente, cabría subrayar que debido a la importancia y significado concedido al concepto de pueblo por MARX, que se asimila frecuentemente al de nación, no será hasta STALIN cuando empiece a desarrollarse de forma apreciable una teoría del significado y alcance de) concepto de nación.
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A estas tres etapas señaladas por AMENGUAL, cabría agregar una corriente actual que podríamos calificar de funcionalista, de acuerdo con MARSAL ARGELET, y que se encuentra ampliamente difundida entre sociólogos y politólogos de inspiración anglosajona, uno de cuyos más representativos exponentes es KARL DEUTSCH. Para este autor, el concepto de pueblo cabe definirlo en los siguientes términos: «Un grupo de personas con hábitos complementarios de comunicación. (... ) Lo esencial para constituir un pueblo es que sus miembros compartan una comunidad de significados en sus comunicaciones, de modo que puedan comprenderse en forma efectiva en un amplio ámbito de diferentes temas. Es evidente que una lengua común, aunque no sea indispensable, ayuda mucho para esta finalidad, y resulta decisiva la existencia de una cultura común que proporcione los significados comunes». Como tendremos ocasión de demostrar más adelante, al referirnos a la nación, esta definición del concepto de pueblo le incorpora elementos que son propios de las naciones, por lo que nada tiene de extraño que la definición que aporta este autor para las realidades nacionales resulte claramente arbitraria y discutible. Más rica e interesante resulta la concepción del pueblo que establece CHAUMONT, cuando nos indica que la realidad social del mismo se desarrolla paralelamente a la toma de conciencia por sus miembros de su condición de dominados por otras colectividades, así como a la necesaria lucha por la liberación que debe derivarse de esta toma de conciencia. Para expresarlo con las propias palabras de este autor: «... Un pueblo que no lucha por su existencia no es más que un aglomerado de clases o de personas, incluso si en su seno, la comunidad territorial, de lengua, de cultura, etc., es indiscutible… El afloramiento en el ámbito de la percepción colectiva del carácter intolerable de las apropiaciones y alienaciones inmediatas puede ser denominada la "toma de conciencia" de un pueblo. Esta toma de conciencia es inherente al combate, en el sentido de que sin combate no hay toma de conciencia, y sin toma de conciencia no hay combate. Estos son dos aspectos del mecanismo de la ideología. Así, la toma de conciencia y el combate tienen necesariamente un contenido político; pero la ideología política no es un fin en sí. la libertad es el objetivo de la liberación, única explicación posible de los cambios o distanciaciones política de algunas naciones tras la liberación». CHAUMONT nos señala en esta cita dos elementos que son consustanciales con la idea de pueblo, por un lado la necesidad de que se desarrolle una conciencia política común, y por otro, el que esta conciencia política común genere una actuación colectiva de la mayoría de los miembros del grupo, orientada hacia la consecución de una liberación de las relaciones de dominación político-económica, respecto de otros grupos exógenos (otros estados, naciones o pueblos). A la luz de estas consideraciones, podemos decir que un pueblo es aquel grupo social que ha desarrollado unos vínculos de agregación colectiva entre sus miembros como resultado de su conciencia de identidad política común y de la actuación orientada a traducirla en una entidad estatal propia o independiente. Según esta definición, el concepto de pueblo se diferencia netamente de otros términos próximos, como son los de población y grupo étnico. En efecto, la población es el conjunto de individuos establecidos en un territorio determinado, sea cual sea su grado de organización social y la naturaleza de las relaciones interindividuales que
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puedan existir. La etnia, por su parte, se conforma como conjunto de individuos cuyas relaciones vienen determinadas por factores naturales preestablecidos, generalmente de naturaleza biológica o de sangre. En ambos casos se aprecia que el conjunto de individuos no logra configurarse como un grupo social organizado y activo, con conciencia grupa¡ diferenciada, y mucho menos con conciencia política propia. Lo propiamente definidor del concepto de pueblo es la conjunción de tres elementos básicos: a) Su configuración como grupo social organizado agregativamente y diferenciado de otro tipo de agrupaciones sociales menores a las que puede comprender y en las que puede apoyarse (clases sociales, tribus, grupos étnicos, lingüísticos, religiosos, etc.) b) El desarrollo de una conciencia política propia como núcleo ideológico de vinculación entre sus miembros, conciencia que suele generarse a partir de la constatación de la dependencia y alienación sufrida por los miembros del pueblo en beneficio de otra colectividad dominadora ajena a él. c) La acción, en ocasiones armada y violenta, destinada a consagrar la existencia del pueblo a través de la creación o participación política plena en una estructura estatal independiente, es decir, su tendencia a convertirse en Estado. Aun cuando suele ser habitual la adscripción de( pueblo a un área territorial definida, éste no es un requisito indispensable para el surgimiento de una realidad popular, como lo demuestra claramente el caso del pueblo palestino, aunque evidentemente sí constituye un elemento condicionante para la consecución del objetivo básico a que aspira todo pueblo, es decir, su conversión en unidad estatal independiente. Y ello es así porque el vínculo de agregación entre todos los miembros de un mismo pueblo no descansa, a diferencia del Estado, en la coparticipación territorial, sino precisamente, en la identidad política común, en la aspiración y en la lucha por crear un Estado en el que el pueblo vea reconocidos sus intereses y derechos políticos y económicos. Análogamente, la existencia de vínculos lingüísticos, étnicos o religiosos pueden favorecer y facilitar la génesis de un pueblo en la medida, como apunta DEUTSCH, en que permiten una mayor comunicación entre sus miembros en ámbitos no estrictamente políticos, pero que pueden potenciar el proceso de agregación societaria, pero tampoco ello constituye una condición o requisito necesario para la formación de una colectividad popular. Por el contrario, son las ideologías políticas y los grupos de naturaleza política los que resultan fundamentales para desarrollar la conciencia política común y garantizar la acción popular, sea por medios pacíficos o armados; en consec uencia, la formación de partidos políticos o movimientos de liberación tienen una función catalizadora básica en la gestación del pueblo. Junto a los pueblos cabe apreciar también en el panorama internacional y en el mundo de los estados la existencia de otras formas de agrupación social no menos significativas, nos referimos a las naciones. La gran mayoría de los autores que han abordado el tratamiento de la nación coinciden en destacar la naturaleza cultural e ideológica de los vínculos nacionales. Así, en la clásica definición establecida por STALIN se define a la nación como: «... Una comunidad estable, históricamente constituida, de lengua, de territorio, de vida económica y de formación psíquica, que se traduce por la comunidad de cultura».
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En la misma línea se expresan otros muchos autores de corrientes ideológicas no marxistas como LEWIS: «La nación es, por tanto, un sistema de relaciones culturalmente determinado Análogamente COULOUMBIS y WOLFE apuntan a la diferenciación entre los conceptos de Es tado y nación: «Las expresiones "nación" y "Estado" son conceptualmente muy distintas, aunque se las emplea en forma indiferenciada con mucha frecuencia. La nación es un concepto histórico fundado en la identidad cultural que comparten personas individuales; el Estado es una unidad política definida en función de población, territorio y un gobierno autónomo». Podemos pues afirmar el concepto de nación diciendo que es: aquella colectividad que ha alcanzado la integración cultural entre sus miembros, en el transcurso de un proceso histórico común, y gracias a la cual goza de una capacidad de actuación y relación con otras colectividades internacionales, así como de una autonomía funcional, interna garantizada por la identificación entre los individuos y la nación. Según esta concepción del término nación cabe deducir sus principales elementos: a) Grupo social integrado culturalmente La nación constituye un tipo particular de agrupación social, debido a que el elemento de vinculación e integración entre sus miembros está constituido por la cultura. Ciertamente entre los elementos que componen la cultura común de una sociedad nacional son importantes los aspectos económicos y políticos, pero conviene tener muy presente otros muchos elementos culturales, no menos importantes y significativos que aquéllos, como son la lengua, la religión, la singularidad étnica, la tradición artística, las costumbres sociales, etc. Tener presente la pluralidad de elementos que conforman la base cultural de una sociedad resulta necesario si se pretende comprender adecuadamente las raíces y las finalidades de toda nación, evitando los riesgos de asimilar el concepto nacional tan sólo con alguno de tales elementos". Desde luego, el concepto de nación no puede asimilarse a la idea de DEUTSCH, según la cual: «Si una porción significativa de los miembros de un pueblo trata de obtener el control de alguna parte sustancial de la maquinaria de coacción y gobierno -tales como los consejos municipales, juntas escolares o legislaturas provinciales- los denominamos una nacionalidad. Si logran apoderarse de recursos significativos de coacción sobre una amplia superficie -es decir, si habitualmente obtienen el control de un Estado- lo llamamos una nación, y por lo común se llaman de esta manera a sí mismos. Una nación es, entonces, un pueblo que controla un Estado». Resulta obvio que el grupo nacional se constituye a partir de la vinculación cultural, que DEUTSCH establece para el pueblo, con independencia del grado de participación en los órganos y estructuras de poder del Estado. Las naciones subsisten como tales grupos sociales integrados al margen de su pertenencia a uno o varios estados, así como de su coexistencia con otras naciones en el seno de una misma realidad estatal. La problemática de las relaciones entre el Estado y la nación pasa por otros parámetros a los que me referiré en el apartado siguiente, baste con señalar, por ahora, que la problemática estatal afecta a la nación en la medida en que como veíamos, los elementos político-económicos de la vida de una sociedad forman parte de un bagaje cultural, que sin embargo no se agota en ellos. b) Experiencia histórica común
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La formación de una comunidad nacional requiere siempre un largo período histórico, durante el cual se va gestando y transmitiendo la cultura entre los miembros de todos aquellos grupos sociales de los que surge la nación. Esta experiencia histórica, forjada por los individuos de una sociedad en trance de constitución nacional, y que se convierte en parte integrante de su propia cultura, transmitida y desarrollada de generación en generación, tiene una especial importancia para lograr la consolidación de la integración cultural de todos los miembros de la nación, y con ella, la perpetuación del propio grupo nacional. Semejante proceso resulta obvio que no puede alcanzarse de forma inmediata o a corto plazo. En el transcurso de ese proceso de gestación de la nación que, eventualmente, no se ha culminado plenamente, nos encontramos con una forma de agrupación social en la que los vínculos culturales no están plenamente desarrollados, pero que, sin embargo, permiten un cierto grado de organización, estabilidad y actuación colectiva; tales grupos constituyen lo que denominamos nacionalidades, que pueden ser definidas como naciones en proceso de formación histórica. c) Autonomía funcional interior y exterior La nación, en tanto que grupo social integrado, goza de una capacidad de actuar colectivamente, tanto respecto de sus miembros como en relación con otros grupos o actores internacionales. Semejante capacidad es la base que permite el desarrollo de una historia común, a la par que también es consecuencia de esta última, ya que sólo en la medida en que una colectividad nacional logre consolidar sus vínculos culturales y mantenerlos en el tiempo, a través de un acto de permanente autoafirmación, tanto contra las tendencias desintegradoras internas como frente a la presión de otras colectividades exteriores, podrá subsistir como tal nación y evitar su desintegración. No cabe, por tanto, considerar que la nación constituye una realidad social permanente e inmutable una vez se alcanza su constitución. Por el contrario, la nación sólo permanece como tal en la medida en que mantiene viva la lucha por su existencia y en la medida en que esta lucha constituye, en sí misma, una prueba palpable de la realidad nacional. No obstante, la autonomía nacional opera, fundamentalmente, en la esfera de la cultura, ya que es la cultura el vínculo comunitario del que surge la nación. Ello significa que las naciones son particularmente sensibles a las relaciones de dominación en el ámbito cultural por parte de otras colectividades, por ser la dominación cultural (lingüística, religiosa, étnica, artística, etc.) la que más directamente afecta a la propia subsistencia de la nación. Por la misma razón, la mayor influencia ejercida en la esfera de las relaciones internacionales por las colectividades nacionales no se desarrolla en el terreno político-económico, aunque no quepa excluirlo, y a pesar de que es el que más ha atraído la atención de los investigadores sociales, sino en el ámbito cultural, es decir, en el ámbito de las relaciones de comunicación y de la ideología de los diversos actores internacionales. Esta influencia de internacionalización cultural, realizada históricamente por un reducido número de comunidades nacionales, ha contribuido eficazmente a desarrollar las posibilidades de una auténtica comunicación internacional en nuestros días, condición necesaria, aunque no suficiente, para permitir la formación de opiniones públicas internacionales, pero constituye simultáneamente la mayor dificultad para permitir el desarrollo de una auténtica comunicación universal tecnológicamente posible. d) Naturaleza personal La nación, a diferencia de otras formas de agrupación social, alcanza su estabilidad, integración y capacidad de actuación autónoma, debido a la identificación que suscita en los individuos, entre su realidad personal y la realidad nacional. En
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efecto, el fundamento último del poder de toda nación radica en el hecho de que sus miembros individuales han interiorizado, a través de sus procesos de aprendizaje y socialización, los vínculos culturales comunes forjados históricamente durante sucesivas generaciones. En la medida en que tales vínculos culturales se transforman en una parte importante de la personalidad, consciente e inconsciente, de cada individuo, éste termina por asociar su propia existencia a la existencia del grupo nacional, en el límite puede llegara aceptar la necesidad de su sacrificio personal por salvaguardar la existencia nacional. Esta naturaleza personal, propia de la nación, le permite subsistir a los cambios estatales y territoriales que puede sufrir a lo largo de su historia, y le permiten también incorporar y transcender las transformaciones funcionales impuestas por la vida económica, política o tecnológica. En ello radica la auténtica fuerza de la nación para enfrentar la dinámica histórica y los conflictos con otros grupos sociales, pero conviene decir, al mismo tiempo, que ésta es una de las motivaciones más poderosas por las que una nación tiende a generar e imponer una ideología nacionalista, de raíces agresivas y expansionistas, a otras colectividades nacionales o populares. La nación, por tanto, no puede ser analizada más que desde la consideración de su doble naturaleza, social y cultural, que no implica una relación de necesidad con la existencia de otras formas de organización social, como puede ser el Estado. Desde esta perspectiva, la concepción del Estado-nación no tiene más validez que la que aportan los casos, siempre excepcionales, en los que tal vinculación entre ambas colectividades se ha producido históricamente. No podemos aceptar tampoco la tesis de CHAUMONT, según la cual «... Resulta exacto que la nación, al igual que el aparato del Estado, posee una naturaleza ideológica. Entendemos por ello que cumple la doble función de toda ideología: función interna de unificación, que sirve para enmascarar y, a veces, superar las contradicciones; función externa de simbolización, frente a las colectividades extranjeras. Pero el contenido de la ideología nacional no es el mismo que el contenido de la ideología del aparato del Estado: mientras ésta última expresa, organiza y justifica una determinada estructura económica y social, la ideología nacional traduce y sacraliza las exigencias económicas de un pueblo. La nación es, por tanto, un concepto ideológico, en cuanto superestructura de un pueblo». La consideración de la nación desde la óptica de su naturaleza ideológicacultural, referida a una realidad social previa, el pueblo, supone desconocer la naturaleza social propia de que goza toda nación. Contemplar la nación como la simple expresión de la cultura de un pueblo, aunque supone un avance notable respecto de la concepción estato-céntrica, significa incapacitarse teóricamente para descubrir y comprender que una de las cuestiones más dramáticas a las que tienen que hacer frente muchos de los pueblos que han alcanzado su independencia política, tras siglos de colonialismo, es la de su falta de identidad cultural propia, la carencia de unos valores genuinos con la psicología y aspiraciones colectivas de esos pueblos y, por tanto, la necesidad de ir creando y defendiendo históricamente esos vínculos culturales propios, frente a los intentos de neocolonización cultural de las antiguas metrópolis, en ocasiones por medio del recurso al único vínculo eficaz existente entre los miembros de esos pueblos, es decir a través de las estructuras estatales. La nación no es únicamente una ideología, es también una realidad social a la que muy pocos pueblos han logrado acceder en el transcurso histórico.
3. La relación entre el Pueblo, la Nación y el Estado. Del análisis realizado en torno a los conceptos de pueblo, nación y Estado, se desprende claramente que si bien tales conceptos no pueden ser objeto de una
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asimilación o identificación automática, tampoco cabe considerarlos como realidades sociales absolutamente inconexas y dispares. El Estado constituye una forma de organización, históricamente más evolucionada, de las relaciones político-económicas de una comunidad territorialmente definida mediante la conjugación del poder y de la solidaridad. Por ello, el Estado contribuye a la satisfacción de un importante número de las necesidades (materiales y psíquicas) básicas tanto de los individuos, tomados aisladamente, como de los grupos sociales. Nada tiene de extraño, por tanto, que el Estado sea la forma de organización a la que aspiran los pueblos para consolidar plenamente su propia existencia y la identidad política común que une a sus miembros. Todo pueblo aspira, en definitiva, a dotarse de una estructura estatal independiente o a participar en un Estado ya constituido en condiciones de garantía de sus intereses y objetivos políticos propios. Pero de lo anterior no cabe deducir que la existencia de un pueblo, en tanto que particular forma de agregación socio-política, desaparezca tras la constitución del Estado subsumida o absorbida por la estructura de éste último. Si bien la nueva estructura orgánica estatal, como expresión de unas determinadas relaciones político-económicas, puede llegar a asumir una parte importante de los vínculos que se desarrollan entre los miembros de una colectividad popular, nunca puede llegar a borrarlos definitivamente, en todo caso puede llegar a transformarlos, precisamente porque, como ya hemos señalado, la existencia y actividad del Estado se desarrolla dialécticamente, ya sea mediante la dominación y la cooperación, ya sea en el interior o hacia el exterior, lo que impide una plena identificación entre el pueblo, con los diversos grupos que lo conforman, y el Estado. Precisamente porque el Estado no puede llegar a borrar las diferencias políticoeconómicas y las desigualdades que subyacen en el seno de todo pueblo, acentuándolas con frecuencia, resulta erróneo llegar a la idea de que tras la constitución del Estado el pueblo desaparece como actor internacional relevante. Tal conclusión olvida que todo pueblo mantiene viva su capacidad de retomar su protagonismo político al margen, por encima o en contra de la organización estatal, porque como afirma ENGELS en su inconclusa obra El papel de la violencia en la historia: «En política no existen más de dos fuerzas decisivas: la fuerza organizada del Estado, el ejército, y la fuerza no organizada, la fuerza elemental de las masas populares». En efecto, aunque es patrimonio habitual del Estado organizar, movilizar y representar al pueblo interna e internacionalmente, ésta no es una facultad exclusiva de la institución estatal. El pueblo es, con frecuencia, organizado, movilizado y representado por otros grupos paraestatales, entre los que destacan los partidos políticos y los movimientos de liberación, y en ocasiones incluso por ciertos dirigentes o personalidades que gozan de un liderazgo populista o «caudillaje». El protagonismo internacional de los pueblos, que sometidos a largos períodos de colonización lucharon por lograr su independencia estatal, terminó finalmente, por ser reconocido jurídicamente en la memorable Resolución 1.514/XV de la Asamblea General de las Naciones Unidas, aprobada el 14 de diciembre de 1960, bajo el título de Declaración sobre la independencia de los pueblos coloniales, y en cuyo punto 2 se afirma: «Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de este derecho, determinan libremente su estatuto político y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural».
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La titularidad jurídico-internacional de los pueblos ha ido progresivamente afirmándose en conjunción, y a veces en competencia, con la reconocida titularidad jurídica de los estados como prueba irrefutable de la diversidad de realidades sociopolíticas que ambos representan. En efecto, como una consecuencia del derecho de los pueblos a la libre determinación surgirán otros derechos fundamentales referibles a los pueblos, tales como el derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre los recursos naturales, reconocido por la Resolución 1.803/XVII de la Asamblea General de las Naciones Unidas y recogido en el artículo 1, 2.° del Pacto Internacional de Derechos Civiles y políticos y también del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ambos en vigor y de los que España es parte. Finalmente en esta línea cabría mencionar la Declaración Universal de los Derechos de los Pueblos, aprobada en Argel el 4 de julio de 1976, y en la que aparecen recapitulados en 30 artículos los principales derechos de los pueblos (derecho a la existencia, derecho a la autodeterminación política, derechos económicos de los pueblos, derecho a la cultura, derecho al medio ambiente y a los recursos comunes, derechos de la minorías, y garantías y sanciones) en clara similitud con la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948. Si no cabe aceptar una desagregación de las colectividades populares por el hecho de que éstas alcancen el objetivo de la constitución o inserción en una estructura estatal independiente conviene pues comprender que la actividad popular es fruto de la iniciativa organizadora, movilizadora y representativa, que en determinadas condiciones pueden llegar a alcanzar los denominados movimientos de liberación antes mencionados. El protagonismo alcanzado por tales movimientos de liberación en el proceso descolonizador y revolucionario que domina la historia de la sociedad internacional durante el presente siglo, ampliamente estudiado por EDMOND JOUVE, radica precisamente en el papel que tales organizaciones político-ideológicas han desempeñado como núcleos de agregación y movilización de diversos tipos de agrupaciones sociales (etnias, tribus, clases sociales, etc.), en torno a unos programas políticos de independencia o de transformación revolucionaria de las estructuras político-económicas imperantes, hasta llegar a engendrar nuevas realidades colectivas en la esfera internacional a las que venimos denominando bajo el término de pueblos. Precisamente porque tales movimientos de liberación catalizan la voluntad de independencia política de los pueblos colonizados y/o explotados, el reconocimiento de la identidad política propia de esos pueblos va asociado, generalmente, al reconocimiento internacional de los movimientos de liberación, ya sea por parte de los estados o por parte de organismos internacionales. El caso má significativo, aunque no es ciertamente el único, lo constituye la concesión del estatuto de observador a la Organización para la Liberación de Palestina, aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 22 de noviembre de 1974. Con anterioridad, en 1972, el SWAPO (South West African People Organization) había sido invitado como observador ante el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia, así como en el Comité de Descolonización. En otros foros internacionales el reconocimiento de los movimientos de liberación ha sido también una constante desde los comienzos de la década de los 70. Así, por ejemplo, la Organización para la Unidad Africana (OUA) había reconocido ya en 1973 un total de 12 movimientos de liberación. El reconocimiento internacional de los movimientos de liberación aun siendo, efectivamente, un instrumento político-diplomático muy importante para el afianzamiento de un pueblo en su lucha por la independencia, constituye también un instrumento de legitimación del liderazgo interno de tales movimientos ante sus respectivos pueblos, factor a considerar a la hora de comprender las características y conflictos que dominarán la vida política una vez los pueblos hayan culminado su independencia con la formación del nuevo Estado.
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Un correcto análisis y comprensión del papel desempeñado por los movimientos de liberación, tanto en el plano interno como internacional, en la formación y actividad de los pueblos en tanto que actores, resulta necesario si deseamos alcanzar una representación aproximada de la mayoría de los problemas y conflictos que inciden en la sociedad internacional de nuestros días. Desde luego, no cabe aceptar análisis como los de COULOUMBIS y WOLFE cuando equiparan a los movimientos de liberación como la OLP o el IRA irlandés con organizaciones terroristas; aquí conviene recordar que aun cuando los movimientos de liberación recurren al conflicto armado (guerras de liberación y/o guerras revolucionarias) y, en ocasiones, a actividades subversivas o terroristas, su acción se encuentra respaldada y protegida por la mayoría del pueblo al que efectivamente representan y movilizan en tales acciones. Las organizaciones estrictamente terroristas son aquellas que además de recurrir a actos subversivos violentos carecen de una representatividad y apoyo popular generalizado, lo que les impide, a diferencia de los movimientos de liberalización, el poder recurrir a acciones de naturaleza estrictamente política o diplomática, nacional o internacionalmente. Por último, no está de más subrayar que los actos terroristas no son monopolio exclusivo de las organizaciones políticas ilegales o clandestinas, según los casos, como los movimientos de liberación, pues cabe también referirse al terrorismo de Estado, cuya legalidad formal no anula ni legitima el carácter represor y manifiestamente contrario a la voluntad y derechos de los pueblos. Es oportuno mencionar que el Derecho Internacional ha tipificado, con relación al derecho de los pueblos a su existencia, y a partir de las experiencias de la Segunda Guerra Mundial, el delito de genocidio que demuestra abiertamente la existencia de ese terrorismo de Estado a que nos referimos. En efecto, el genocidio, término acuñado por el jurista polaco LEMKIN, significa el exterminio sistemático de un grupo nacional, étnico, racial o religioso. Como tal delito ha sido regulado por la Convención sobre Prevención y Castigo de los Delitos de Genocidio, cuya entrada en vigor se produjo el 12 de enero de 1951 y que ha sido ratificada por la casi totalidad de los estados miembros dé las Naciones Unidas. En esta Convención se considera genocidio, según el artículo lI: «En la presente Convención se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, como tal: a) la matanza de miembros de un grupo; b) lesión grave de la integridad física o mental de los miembros del grupo; c) sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física total o parcial; d) medidas destinadas a impedir el nacimiento en el seno del grupo; e) traslado por fuerza de niños del grupo a otro grupo». La dialéctica consustancial a las relaciones entre las colectividades populares y los estados no agota, sin embargo, el panorama de nuestro análisis. Junto a ellas hemos de considerar también el papel desempeñado por las relaciones entre la nación y el Estado que, si bien en algunos aspectos presenta similitudes con lo referido para los pueblos, posee algunos rasgos singulares. Ante todo, la nación constituye una realidad social integrada, en la que los vínculos que unen a sus miembros descansan en la identidad cultural gestada y consagrada a través de la historia. Como lo ha señalado magistralmente GARCIA PELAYO:
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«A diferencia del pueblo, la nación no es una entidad natural sino una entidad creada por la historia, que desde la esfera natural ha ascendido a la de la cultura, a la capacidad de determinar su existencia y de crear su futuro. Es decir, la nación es el resultado del ascenso de un pueblo desde la inconsciencia histórica a la conciencia histórica, desde la necesidad a la autodeterminación, desde la actuación por causas a la actuación por motivos y con arreglo afines planeados. Al revés que el Estado, la nación no está necesariamente vinculada a un territorio, aunque ciertamente, pueda estarlo, no es una entidad territorial, sino personal. Al Estado le es inherente la soberanía, la coerción externa; a la nación -que es un orden constituido por participación, que es una comunitas y no una societas- le es inherente la autodeterminación». Cabe afirmar pues que los conceptos de nación y Estado no son excluyentes ni asociables por necesidad, puesto que hacen referencia a realidades sociales distintas. Una nación puede coexistir en el seno de un mismo Estado con otras naciones o pueblos, al igual que subsiste, aunque se encuentre participando de diversas estructuras estatales. Ello es así porque la organización estatal no afecta, en principio, más que la esfera de las relaciones político-económicas, que aun siendo una parte sustancial del sustrato cultural de una nación no lo agotan en absoluto. Pero si el mantenimiento y desarrollo de la dimensión político-económica que la nación, como cualquier otro grupo social posee, requiere su participación en el marco de las estructuras estatales, esta realidad no llegará a condicionar la organización y vida de la nación, más que en un supuesto muy concreto, a saber: cuando la supervivencia de la cultura propia de una nación se vea amenazada directamente por la acción de otros grupos sociales, nacionales o no, que monopolizan los órganos del Estado o estados en los que participa dicha nación. En tales condiciones, la nación para preservar su existencia y la identidad cultural que le es consustancial, aspirará a superar la dominación cultural, que a través de la organización y actuación del Estado se le impone, mediante la constitución de un Estado independiente, de raíces nacionales, o la modificación radical de la estructuras estatales imperantes. Es pues la opresión cultural que pone en crisis !a existencia nacional, la que estimula la gestación de una ideología política, orientada a alcanzar la independencia político-económica respecto de un determinado Estado, ideología a la que se le denomina bajo el término nacionalismo. El nacionalismo es pues la ideología política que vincula o asocia incondicionalmente la existencia de una nación con la de un Estado independiente, en cuyo seno el grupo nacional sea exclusivo o, al menos, dominante. Desde luego no cabe afirmar que toda nación, por la simple razón de su existencia, resulta ser nacionalista. RENOUVIN ha distinguido correctamente entre el sentimiento nacional y el nacionalismo como exaltación discriminatoria del sentimiento nacional respecto de otros grupos nacionales; por la misma razón, no cabe sostener la tesis de DEUTSCH, según la cual la nación es aquel pueblo que logra controlar un Estado, aunque ciertamente existen poderosas razones político-económicas que favorecen la discriminación nacionalista, es decir, la tendencia de una nación a dominar y discriminar a otros grupos culturales, mayoritarios o minoritarios, recurriendo al aparato de coerción del Estado. Cuando en el seno de un grupo nacional se dan las condiciones, internas y/o externas, que propician el desarrollo de un sentimiento nacionalista, que aspira a lograr la constitución de un Estado-nación independiente, éste tiende a ser capitalizado políticamente por un grupo, partido político o movimiento de liberación nacional, que tratará de ocupar y monopolizar las nuevas estructuras de poder estatal
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apoyándose y movilizando al grupo nacional. En este sentido el papel de los movimientos de liberación nacional o, simplemente, de los movimientos nacionalistas es muy similar al analizado para las colectividades populares, con la diferencia de que los grupos nacionales son mucho más coherentes y estables internamente, lo que les concede una mayor capacidad de acción político-económica para concluir con éxito el proceso de su independencia estatal. Pero los movimientos nacionalistas son grupos políticos que actúan también potenciando la discriminación nacional una vez logran constituir el Estado-nación independiente respecto de todos aquellos grupos culturales minoritarios que comparten o coexisten con el grupo nacional mayoritario en el seno de dicho Estado. En este sentido, los movimientos nacionalistas se convierten, a su vez, en los agentes de dominación política de una nación respecto de otros grupos sociales ajenos a la misma, y como tales han desempeñado un protagonismo nada despreciable en el proceso de desarrollo de los estados nacionales. Los estados con una organización centralista propiciaron esta tendencia a la dominación del grupo nacional que lograba el control del aparato estatal respecto de todas aquellas naciones o nacionalidades (naciones en formación) que se encontraban sometidas o incluidas en el marco político-territorial de tales estados. En conjunción con la dominación político-económica ejercida por la nación dominante en tales estados, se fue generalizando una dominación cultural orientada a implantar la cultura de la nación dominante como la cultura oficial del Estado plurinacional; es en esos momentos cuando los grupos nacionales dominados desarrollan su aspiración nacionalista para defenderse de los intentos desintegradores propiciados por la nación dominante en concurso con el aparato estatal. La historia del siglo XIX en el continente europeo es, en gran medida, la historia de las aspiraciones independentistas en numerosos grupos nacionales que culmina con la descomposición, tras la Primera Guerra Mundial, de los imperios plurinacionales como el Turco o el Imperio AustroHúngaro en varios estados independientes (Austria, Hungría, Checoslovaquia, Yugoslavia), realidad reconocida y recogida ya en la Declaración del presidente norteamericano Woodrow WILSON, formulada el 8 de enero de 1918 en los puntos 10 y 12, y con carácter general, en el punto 5. Por el contrario; la organización descentralizada del Estado, ya sea mediante la fórmula federal o confederal, favorece la coexistencia de una diversidad de grupos nacionales en el seno de un mismo marco estatal, al permitir a cada nación gozar de un cierto grado de autonomía política a través de la cual preservar y defender su identidad cultural, al tiempo que se reservan al Estado aquellas funciones políticoeconómicas fundamentales que garantizan la unidad administrativa y territorial, tanto en el interior como hacia el exterior. En una organización estatal descentralizada aún cuando un grupo nacional llegue a controlar los órganos básicos del poder del Estado, federal o confederal, verá dificultada su capacidad para llegar a dominar culturalmente a los restantes grupos nacionales, gracias al control ejercido por éstos de los órganos de poder de los estados federados o confederados. Finalmente, cabe decir que junto a las relaciones existentes entre los pueblos y los estados de una parte, y las naciones y estados de otra, existe también una relación dinámica y dialéctica entre las colectividades populares y nacionales. Un pueblo puede llegar a configurarse como una nación en la medida en que su existencia histórica como colectividad le posibilite ir generando unos vínculos de integración cultural propios que transciendan el marco limitado de las relaciones políticas y económicas. Análogamente, la realidad nacional no es una situación a la que se accede y que garantiza indefinidamente, la integración social entre sus miembros. Por el contrario al igual que por un lento proceso de integración cultural, se puede lograr la
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transformación de un pueblo en colectividad nacional, también puede generarse mediante un proceso de desintegración o pérdida de la identidad cultural propia, la transformación de una nación en una colectividad popular. En realidad, semejantes procesos de transición entre ambas formas de agrupación social (pueblos y naciones) son los que dominan el panorama de las estructuras sociales internas y de las relaciones exteriores de los estados, y en estos procesos de ordenación y alteración de las sociedades inciden, de manera muy particular, no sólo las transformaciones experimentadas por las fuerzas políticas o los factores de producción de tales sociedades, sino también las modificaciones experimentadas en las ideologías y valores dominantes en las mismas.
4. Elementos fundamentales del Estado. Una vez hemos logrado delimitar y precisar el concepto de Estado y su naturaleza diferenciada de los de pueblo y nación, así como las relaciones que existen entre estas tres formas de organización social, resulta posible ya proceder a una determinación de los elementos fundamentales del Estado en tanto que actor internacional. En general, se puede afirmar que existen una serie de elementos básicos que caracterizan al Estado y nos permiten diferenciarlo de otros actores internacionales. Tales elementos podemos agruparlos en dos categorías: 1. Elementos materiales o sociológicos a) Una población. b) Un territorio definido. c) Una organización político-económica. 2. Elementos formales o jurídicos a) La soberanía estatal. b) El reconocimiento como sujeto internacional. Realicemos algunas breves consideraciones sobre cada uno de estos elementos estatales. Ante todo hemos de advertir que algunos de tales elementos, en la medida en que afectan a la capacidad de acción internacional, no sólo de los estados sino también de otros actores internacionales, pueden ser analizados como factores generales que condicionan la génesis, naturaleza y evolución de las relaciones internacionales, y que como tales factores pueden ser objeto de un tratamiento analítico diferenciado del que realicemos aquí con relación al Estado. La población Resulta obvio que puesto que el Estado es una forma específica de organización social de las relaciones, las características que presenten los individuos que forman parte de esa sociedad afectará a sus posibilidades de intervención en los asuntos internacionales. Sin duda, los rasgos que más directa y significativamente afectan a la estructura estatal vienen determinados por la existencia de uno o varios grupos populares y de uno o varios grupos nacionales. Pero el número también influye en el protagonismo internacional del Estado, como veremos en el capítulo siguiente. Para llegar a alcanzar la cualidad de gran potencia o de superpotencia, un Estado debe contar con una población elevada que permita garantizar un poderío militar y económico susceptible de fundamentar su hegemonía exterior frente a otros estados.
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Tan importante como la cantidad demográfica es la calidad de la población, es decir, el grado de desarrollo cultural y científico, la cualificación técnica y la capacidad productiva de esa población, pues de ello depende en gran medida la potencialidad estatal para desarrollar una acción exterior, e interna, eficaz para el logro de sus objetivos estatales. Junto a las características cuantitativas y cualitativas de la población estatal, conviene conocer claramente su distribución territorial (densidad de población, grado de concentración urbana, etc.), así como sus características psicosociales (valores e ideologías predominantes), pues todo ello contribuye a formar el perfil demográfico y sociológico sobre el que operan las estructuras estatales. Finalmente, no se puede desconocer que las poblaciones de los estados gozan de una cierta movilidad, no sólo interna sino también internacional. Los movimientos de emigración o inmigración de mano de obra de unos países a otros, al igual que en la actualidad los movimientos turísticos, inciden muy directamente en las relaciones básicas de un Estado, especialmente en las relaciones económicas, sociales y político-diplomáticas. El territorio El territorio o espacio nacional de un Estado, aunque debe estar claramente definido gracias a una delimitación fronteriza respecto de los estados vecinos, no puede contemplarse como una realidad espacial estática. En efecto, el ámbito geográfico propio de un Estado puede cambiar, ampliándose o reduciéndose, en el transcurso de los siglos. Es más, la aspiración a lograr la ocupación territorial, primero, y político-económica, más tarde, por ciertos estados ha sido uno de los fines que más directa y permanentemente han influido en la política exterior de los estados y, por tanto, en las relaciones internacionales. El marco espacial de un Estado lo podemos, a su vez, dividir en tres subespacios con características, regulación y efectos diversos: - el espacio terrestre; -el espacio aéreo; - el espacio marítimo; Respecto del espacio terrestre, el Estado ejerce su soberanía y competencias sobre todo el territorio específicamente delimitado por sus fronteras, y no sólo sobre la superficie terrestre sino también sobre el subsuelo y cuantos recursos mineros y energéticos contenga. Ahora bien, este principio general presenta algunas excepciones y matizaciones que conviene dejar bien sentadas. En primer lugar, el espacio terrestre de un Estado puede presentar discontinuidades más o menos significativas, en virtud de las cuales el ejercicio de las competencias territoriales del Estado pueden verse dificultadas por la existencia de zonas terrestres pertenecientes a estados distintos. Esta es la situación de los denominados enclaves o exclaves (según se contemplen desde el punto de vista del Estado en el que están establecidos o del Estado al que pertenecen) que son zonas geográficas que perteneciendo a un Estado se hallan situadas en el territorio de otro Estado diferente. En la actualidad existen numerosos enclaves fruto en unos casos del pasado colonial de los estados en los que se encuentran establecidos y en otras situaciones de la Segunda Guerra Mundial o, incluso, de conflictos posteriores. Ejemplos de enclaves lo constituyen Gibraltar en el territorio español; Ceuta y Melilla en el territorio de Marruecos; Berlín Occidental en el territorio de la República Democrática Alemana; Hong-Kong en el territorio de la
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República Popular China; el canal de Panamá en el territorio panameño; la base militar de Guantánamo en Cuba, etc. Más problemática resulta la situación de aquellos estados divididos territorialmente por la interposición de un territorio estatal diferente, como por ejemplo el caso de Pakistán entre su independencia en 1947 y su definitiva división en dos estados diferentes (Pakistán y Bangla Desh) en 1971, período en el que se hallaba dividido en dos zonas territoriales (Pakistán Occidental y Pakistán Oriental) separadas por el territorio de la India, pero integradas política y administrativamente en un solo Estado. Análogamente se encuentra el caso del Estado de Alaska como estado federado de los Estados Unidos de América, pero separado territorialmente por Canadá. Todas estas situaciones, irregulares desde el punto de vista estrictamente espacial, son diferentes de otras situaciones aparentemente próximas, como por ejemplo la de aquellos estados que gozando de la plena soberanía sobre su territorio conceden unos derechos preferentes de utilización y/o explotación de ciertas parcelas de su espacio terrestre a otros estados o entidades privadas extranacionales. En esta segunda situación se encuentran los casos de utilización y establecimiento de fuerzas militares de un Estado en las bases y territorios de otro Estado, ya sea en virtud de arrendamiento de las bases o por simple concesión unilateral del Estado-huésped mediante tratado. Del mismo modo hay que considerar los casos de concesión de licencias de prospección y/o explotación de los recursos mineros o energéticos existentes en el subsuelo de un Estado a compañías extranjeras. En ambos supuestos los estados que conceden tales derechos lo hacen en el ejercicio de su soberanía sobre el espacio terrestre y sin que las concesiones de utilización y/o explotación de su territorio supongan, en principio, ninguna merma de esta soberanía por cuanto el Estado puede en todo momento retirar tales concesiones y recuperar la ocupación efectiva de todo su espacio terrestre. Otra cuestión importante y de gran actualidad, vinculada con el espacio terrestre, la constituye la denominada plataforma continental, es decir el lecho marino que desde la costa se adentra en las aguas marítimas adyacentes. Esta cuestión, que analizaremos más detalladamente en otro capítulo, adquiere relevancia en virtud de los recursos mineros o energéticos existentes en dicha plataforma. Desde la Convención de Ginebra de 1958 se seguía el principio de que puesto que no existía discontinuidad territorial entre el espacio terrestre ribereño y el lecho marino contiguo, la soberanía del Estado sobre los recursos de la plataforma continental era plena e idéntica a la que poseía sobre el espacio terrestre con independencia de la extensión de esta plataforma continental que, en algunas ocasiones, rebasaba las doce millas del mar territorial. En la actualidad, y según la regulación establecida por la Convención sobre Derecho del Mar de 1982 en su parte VI, se ha adoptado la decisión ecléctica de considerar que la soberanía estatal sobre la plataforma continental se extiende hasta las 200 millas marinas cuando la plataforma continental geológica goza de una extensión igual o inferior a esta distancia, en tanto que coincidirá con la extensión geológica de la plataforma continental cuando ésta excede de las 200 millas marinas contadas desde las líneas de base de la costa (casos de Argentina, Australia, Canadá, India, etc.). Respecto al espacio aéreo, la Convención de París de 1919 establecía en su artículo 1.° la soberanía «completa y exclusiva» de todo Estado sobre su espacio aéreo atmosférico. Este principio ha permanecido incólume en las décadas posteriores, concediendo a los estados total facultad de control de sus respectivos espacios aéreos, sólo susceptible de limitarse mediante acuerdos expresos entre dos o más estados. A diferencia de la soberanía estatal sobre los espacios marítimos que
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presenta una serie de limitaciones jurídicas derivadas del Derecho Internacional constitudinario o convencional, la Convención Aérea de Chicago, firmada el 7 de diciembre de 1944, terminó consagrando este principio a pesar de los intentos de Estados Unidos por introducir las denominadas «cinco libertades del aire» como (imitaciones generales a la soberanía aérea estatal. El hecho de que estas libertades no fuesen aceptadas de forma genérica sino a través de acuerdos específicos entre cada Estado, contribuyó significativamente al reforzamiento de la soberanía territorial de los estados en detrimento del desarrollo de la aviación civil internacional. Por último, el espacio marítimo completa el marco espacial en el que se desarrolla la soberanía y los poderes del Estado. Los cambios acaecidos en la regulación jurídica internacional sobre el espacio marítimo, a la luz de la citada Convención de 1982, nos permiten sintetizar el espacio marítimo de los estados en cuatro zonas o ámbitos espaciales distintos: 1° El mar territorial: Está integrado por las aguas y el espacio comprendido en las 12 millas marinas contadas a partir de las líneas de base de la costa. En el mar territorial la soberanía estatal es plena con algunas limitaciones generales establecidas con carácter excepcional, como por ejemplo el derecho de paso pacífico de buques de cualquier Estado por dicho mar territorial. 2° La zona contigua: Espacio marítimo que prolonga hasta 24 millas marinas las competencias y soberanía del Estado ribereño de forma cualificada para ciertos fines, como, por ejemplo, persecución y represión del contrabando, derecho de inspección fiscal y aduanera, etc. 3° La plataforma continental: A la que ya nos hemos referido con anterioridad. 4° La zona económica exclusiva: Formada por un espacio marítimo de 200 millas marinas, coincidente por término medio con la plataforma continental, en cuyas aguas el Estado ribereño goza de un derecho de explotación económica de sus recursos vivos o no. La zona económica exclusiva concede, por tanto, la soberanía y competencias de utilización, ordenación y explotación de los recursos y materias naturales existentes en las aguas que se sitúan por encima de la plataforma continental (pesca, producción de energía por movimientos de las mareas, establecimiento de instalaciones y estructuras de exploración o explotación económica de los fondos, etc.). El conjunto de estas cuatro zonas constituyen, por tanto, el ámbito espacial marítimo de los estados ribereños, considerándose, en principio, el resto del espacio marítimo o Alta Mar como patrimonio común de la humanidad, y por tanto no sujeto a la competencia o soberanía exclusiva de ningún Estado particular. La organización político-económica Junto a la población y el territorio, el tercer elemento material que nos permite definir al Estado, en su calidad de actor internacional, es la organización políticoeconómica. Por lo general, los autores hacen referencia exclusiva a la organización política representada por el gobierna del Estado, pero aun cuando esta fórmula de identificación entre Gobierno y Estado es cuestionable, lo verdaderamente significativo es el hecho de que tales autores olvidan el alcance que las relaciones económicas y su institucionalización en ciertos órganos posee para la comprensión del Estado y de su actividad internacional. En efecto, junto a las múltiples y tradicionales distinciones entre los estados a tenor de su organización jurídico-política (regímenes autoritarios -dictatoriales o de partido único- y democráticos -monarquías y repúblicas-) se sobrepone otra distinción, no menos significativa, a tenor de las estructuras económicas estatales y de su grado
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de desarrollo (estados de economía de mercado o capitalistas y estados de economía planificada o socialistas; estados desarrollados y estados subdesarrollados). El análisis de los elementos del Estado implica, además del conocimiento de las formas específicas de organización política y económica, un estudio profundo del papel desempeñado por ciertos órganos cualificados del Estado, especialmente de las administraciones Civil y Militar, y sus conexiones con ciertos grupos de presión internos. Por ejemplo, las conexiones existentes en los Estados Unidos entre los sectores industriales y la Administración Militar, denominado por el Presidente EISENHOWER bajo el término «complejo militar-industrial», analizado pormenorizadamente por SENGHAAS. Por último, también resulta significativo el análisis del papel desempeñado por los partidos políticos y la opinión pública, como actores relevantes en la definición de la acción estatal tanto interna . como internacional. La soberanía del Estado El principio de la soberanía del Estado, en términos estrictamente jurídicos, podemos definirlo con GONIDEC como la exclusiv idad, autonomía y plenitud de fa competencia del Estado. La exclusividad de la competencia significa que únicamente aquellas autoridades y órganos facultados por el ordenamiento jurídico-político como representativos del Estado gozan de la cualificación para ejercer las competencias habitualmente reconocidas a todo Estado, tanto por el ordenamiento interno como internacional. A tenor de este principio, cualquier otra entidad, grupo social o individuo perteneciente a un Estado se encuentra incapacitado para actuar, obligando en términos jurídicos y políticos internacionales en nombre del Estado, más allá del Gobierno o de los órganos de la Administración estatal. La autonomía de la competencia viene a representar la absoluta y total libertad de decisión atribuida a los órganos estatales, libertad de decisión que no reconoce más condicionamientos y limitaciones, al menos desde la perspectiva jurídica, que aquellos asumidos por el propio Estado a través de sus representantes. Acorde con la autonomía de la competencia, entendida como facultad o derecho de todo Estado, se encuentra la obligación de no intervenir en los asuntos internos de los estados, reconocida en el artículo 2.6 de la Carta de las Naciones Unidas. Por último, la plenitud de la competencia supone el explícito reconocimiento de que ningún tema, cuestión o campo de actuación permanece excluido de la acción o intervención estatal. Con ello se reconoce una primacía del Estado, respecto de cualquier otro grupo social interno o internacional, para asumir las funciones de actuación, regulación y control respecto de las diversas relaciones que surgen tanto en el ámbito de su jurisdicción interna como en la esfera internacional. Desde luego, el principio de la soberanía estatal, considerado en términos jurídico-políticos constituye uno de los elementos más significativos del Estado y, por la misma razón, debe ser abordado de una forma histórico-dialéctica al igual que la propia realidad estatal de la que participa. En efecto, si es cierto que en la actualidad una de las principales armas jurídico-internacionales con las que cuentan los pueblos dominados que han accedido recientemente a su independencia es, precisamente, la noción de soberanía, como lo demuestran, entre otros documentos, las Resoluciones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, relativas a la Soberanía permanente sobre los Recursos Naturales (1.803/XVII y 2.158/XXI): la Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en los asuntos internos de los estados, y protección de su independencia y soberanía (2.131/XX); la Declaración relativa a los principios de Derecho Internacional referentes a las relaciones de amistad y cooperación entre los estados, de conformidad con la
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Carta de las Naciones Unidas (2.625/XXV), así como otras muc has, no es menos cierto también que el principio de soberanía estatal ha sido utilizado, y sigue siéndolo, por las grandes potencias para amparar y proteger el dominio ejercido sobre extensas áreas geográficas y numerosos pueblos, y que la descolonización no se ha consumado en virtud de la soberanía estatal sino más bien a pesar de ella. El reconocimiento del Estado Para que un Estado pueda gozar plenamente de su soberanía en el plano internacional y, por tanto, para que pueda ejercer plenamente su cualidad de sujeto de derechos y obligaciones internacionales debe lograr el reconocimiento de los demás estados que integran la sociedad internacional. El reconocimiento, pues, es el acto o actos en virtud del cual los estados existentes en la sociedad internacional, en un momento histórico determinado, admiten la existencia de un nuevo Estado y establecen vínculos jurídicos internacionales con él. Desde luego el reconocimiento de un Estado, si bien plantea algunas cuestiones jurídicas muy importantes, sobre todo respecto a la sucesión de estados y las obligaciones y responsabilidades que debe asumir el Estado sucesor, respecto de los actos realizados por el Estado predecesor, no se agota en su dimensión jurídica. El reconocimiento posee una dimensión política no menos transcendental, pues detrás del acto jurídico del reconocimiento de un Estado se encuentra la legitimación de una nueva realidad política estatal y, por consiguiente, en la decisión de los estados existentes de reconocer o no un nuevo actor estatal, influyen no sólo motivaciones de derecho o jurídicas, sino también motivaciones de hecho o políticas. Es cierto, como ha señalado TRUYOL, que el principio de efectividad, es decir, la existencia de una comunidad políticamente independiente de forma efectiva y eficaz en el panorama internacional, ha contribuido a matizar la discrecionalidad de que gozan los estados a la hora del reconocimiento, pero no es menos cierto que dicho principio no ha logrado desterrar la libertad de que goza cada Estado para reconocer, antes o después, o no reconocer a otro Estado. El caso del no reconocimiento español del Estado de Israel es un ejemplo paradigmático de esta aseveración. Esa discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado, que está muy directamente influida por motivaciones políticas, económicas, ideológicas, históricas, etc. (generalmente las antiguas potencias metropolitanas han sido muy reacias a reconocer la independencia de sus colonias), tendrá una mayor o menor eficacia política internacional en función del número y potencialidad de los estados que, recurriendo a ella, decidan optar por el reconocimiento o no de la nueva realidad estatal, y de esta forma los estados que configuran la sociedad internacional influirán muy directa y sustancialmente en las posibilidades de consolidación, interna e internacional, de unas comunidades políticas estatales siempre inestables en sus comienzos. Junto a todo lo expuesto conviene también dejar bien sentado que el reconocimiento de un Estado, aunque muy próximo y en ocasiones difícil de separar en la práctica, es perfectamente distinguible teóricamente del reconocimiento dé un Gobierno. Por reconocimiento de un Gobierno entendemos el acto en virtud del cual los estados de la sociedad internacional, representados por sus respectivos gobiernos, admiten la legitimidad de la representación jurídico-política ejercida por ciertos órganos o autoridades de otro Estado, y eventualmente, de los cambios o alteraciones que se pueden producir en estos últimos. La distinción entre ambos tipos de reconocimiento es una consecuencia de una distinción conceptual previa, la que existe entre Estado y Gobierno, ya que si bien un Estado presupone la existencia de unos órganos de poder legitimo, de un Gobierno,
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no se agota en él. Evidentemente, todo acto de reconocimiento de un Estado lleva implícito el reconocimiento de un Gobierno, el que ejerce las funciones estatales legítimamente, pero en cambio, no todo reconocimiento de un gobierno implica el reconocimiento de una nueva realidad estatal. En efecto, cambios políticos internos (sean o no revolucionarios y se realicen de forma pacífica o violenta) pueden conducir a un trastocamiento del orden jurídico-político de un determinado Estado y, consiguientemente, a una alteración de la estructura orgánica del Estado, así como de los grupos que participan en ella y la dominan. Desde luego tales acontecimientos, aun cuando se desarrollan en la esfera interna del Estado, tienen unas implicaciones y efectos internacionales evidentes que obligan a los miembros estatales de la sociedad internacional a determinar sus posiciones jurídico-políticas con respecto a la nueva configuración orgánica del Estado, de cuya existencia y subjetividad jurídica internacional no existe cuestionamiento alguno, pero sí respecto de la capacidad y legitimidad de las autoridades que deben representarle internacionalmente. Gran parte de lo que afirmábamos respecto a la discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado es aplicable, salvando las diferencias, al reconocimiento de un Gobierno y aquí, más que en el caso del Estado, pesan las motivaciones políticas, económicas, ideológicas, etc. mucho más que las estrictamente jurídicas. El reconocimiento de un Gobierno se convierte, de esta forma, en un instrumento jurídico de ingerencia política en los asuntos internos de un Estado, sobre todo en los momentos en que todavía no se ha impuesto plenamente la nueva realidad de poder pero ya el Gobierno legal no controla de forma eficaz y sustancial los instrumentos de poder del Estado, lo que es muy frecuente en los casos de golpes de Estado y procesos revolucionarios. También aquí la historia reciente de nuestro país nos aporta ejemplos paradigmáticos, como la sistemática negativa de México a reconocer al Gobierno franquista, surgido tras la guerra civil de 1936-1939, en favor del reconocimiento del gobierno republicano único legítimo representante del Estado español, a juicio de las autoridades mexicanas, y ello a pesar del reconocimiento general de los países del Gobierno franquista. En definitiva, la simbiosis entre los elementos materiales y formales atribuidos al Estado, nos permiten comprender el alcance y significación que un análisis y estudio dialéctico de los actores estatales impone para una correcta comprensión del mundo internacional.
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Capítulo 7
Las superpotencias, las grandes potencias y las potencias medias 1. La movilidad histórica de los estados y la importancia de las grandes potencias. La consideración de la sociedad internacional como un específico grupo social en el que sus principales miembros, los estados, desempeñan un protagonismo mayor o menor, en función de su desigual poderío y capacidad de intervención en los asuntos mundiales, contribuye a caracterizar algunos de los elementos propios de la estructura, estabilidad y dinamismo de la sociedad internacional. Esta vinculación entre la existencia de ciertos estados poderosos, denominados «grandes potencias», que presentan una apreciable movilidad a lo largo del transcurso histórico, de una parte, y la emergencia, desarrollo y ocaso de las sociedades internacionales, de otra, nos debe inducir a reflexionar sobre el concepto mismo de «gran potencia», y las circunstancias y condiciones que concurren en su formación, actuación y desaparición del panorama internacional. Al analizar el Estado como actor internacional, apuntábamos que su capacidad de actuación estaba condicionada o era la resultante de las correlaciones entre cuatro categorías de variables. Pues bien, en la medida en que todo Estado, y con mayor razón los más poderosos, proyecta en sus relaciones con los demás actores sus estructuras políticas y económicas mediante vínculos de dominación o cooperación, resulta obvio que se generaliza una constante y dialéctica interpenetración entre el mundo de los estados y la totalidad de la sociedad internacional. En este contexto, lo más característico de la presencia y actuación de las grandes potencias es la tendencia a generalizar, en toda la sociedad internacional, ciertas formas o relaciones de dominación y/o cooperación, gracias a las cuales imponen a los restantes países y a la totalidad del sistema internacional una cierta ordenación institucional jerárquica de la que ellas mismas son las principales garantes y beneficiarias. Nuestra afirmación se aproxima a las tesis de TOYNBEE, sin llegar a asumirlas plenamente, cuando señala: «… En primer lugar los estados universales nacen después, y no antes, del colapso de las civilizaciones a cuyos cuerpos sociales ellos confieren unidad y política… En segundo lugar, los estados universales son los productos de minorías dominantes; es decir, de minorías que una vez fueron creadoras y que perdieron su facultad creadora… Los estados universales exhiben un tercer rasgo saliente: son expresiones de un movimiento de recuperación o animación -particularmente notable- en un proceso de desintegración que se desarrolla en pulsaciones sucesivas de caída-recuperación, seguidas por una recaída». Porque si bien es cierto que el concepto de «gran potencia» no se ajusta al de Estado universal establecido por el historiador inglés, no es menos cierto que muchas de las grandes potencias han sido intentos, más o menos logrados, de establecimiento de estados universales.
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Por otra parte, la propia función de ordenación y dominación de la sociedad internacional que les corresponde desempeñar a las grandes potencias, constituye la fuente y el origen de su propia decadencia en la medida en que suscitan la reacción, progresivamente generalizada a partir de ciertos estados, de oposición y enfrentamiento, bien por parte de otras grandes potencias rivales o de los países sometidos a la dominación de aquéllas. El movimiento de liberación del yugo impuesto por las grandes potencias a los estados de sus respectivas áreas de influencia, no sólo contribuye al declive y ocaso de las primeras sino también de aquellas estructuras y relaciones internacionales en las que se fundamenta y legitima el poderío internacional de toda gran potencia. Por consiguiente, la historia particular de cada gran potencia, así como la historia general del mundo internacional, sólo puede vislumbrarse desde la específica interacción dialéctica entre la gran potencia y las sociedades y/o estados dominados. En esta constante pugna entre el orden estable y la libertad dinamizadora del sistema internacional que existe, sólo podemos comprender ambos términos de la relación si consideramos a los protagonistas de la misma, es decir, tanto a las grandes potencias como a los estados medios y a los micro-estados.
2. Concepto y elementos esenciales de las grandes potencias. En la actualidad disponemos ya de una suficiente investigación histórica para poder establecer una conceptualización, generalmente admitida, sobre lo que es una potencia internacional y, dentro de éstas, lo que es una gran potencia. Por potencia internacional entendemos, siguiendo a SMOUTS, que se reputará aquel estado: «.. más o menos poderoso según su capacidad de controlar las reglas del juego en uno o varios ámbitos-clave de la competición internacional y según su agilidad para relacionar tales ámbitos para -alcanzar con ello una ventaja». Esta definición, que contiene los elementos esenciales de cualquier Estado que se configura como potencia internacional, nos resultará muy útil para delimitar otros conceptos próximos, pero diferenciables entre sí, como son los de gran potencia o los de potencia media, ya sea ésta regional o sectorial. Siguiendo con esta progresiva acotación conceptual del tema y utilizando una afortunada expresión de TOYNBEE, podemos definir a una gran potencia como: «La potencia política cuya acción se ejerce en toda la extensión . del ámbito máximo de la sociedad en cuyo marco opera». Ahora bien, así definida la gran potencia vemos que sólo es identificable al término, de potencia mundial en la medida en que la sociedad internacional en cuyo marco se desarrolla y actúa, sea efectivamente, una sociedad mundial. Ello es un fenómeno histórico relativamente reciente ya que su consumación se alcanza en el transcurso del siglo XIX. Con anterioridad a esta etapa no todas las grandas potencias cabe identificarlas con potencias mundiales. Estas observaciones resultan tanto más pertinentes, habida cuenta de que para algunos autores la consideración del concepto de gran potencia a la sociedad mundial de nuestros días dificulta la consideración distintiva de dicho término de otros, con no menor significado y repercusión teórica. En efecto, grandes potencias lo han sido Egipto, Asiria o Babilonia en la época antigua, así como Roma y Cartago. En la Edad Media la Cristiandad, el Islam, el Imperio Bizantino o el Imperio Mongol. En la Edad Moderna España, Portugal, Francia, el Imperio Austriaco o el Reino Unido. En el siglo XIX el Reino Unido, Francia, Rusia, Prusia (Alemania) o el Imperio AustroHúngaro. Más tarde, durante el período de entreguerras, lo serán Francia, Reino
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Unido, Alemania, Italia, la Unión Soviética y los Estados Unidos. Tras la Segunda Guerra Mundial surge una nueva categoría de poderosos Estados, calificados de superpotencias que se superpondrán a las grandes potencias sin llegar a descalificarlas como tales. En definitiva, pues, las grandes potencias, como ha expuesto SILVA MICHELENA, siguiendo al teórico marxista italiano GRAMSCI, son aquellos estados que gozan de la potencialidad y voluntad para prevenir, o amenazar con la intervención, militarmente y de forma decisiva, y de ejercer su influencia y hegemonía, mediante intervenciones económicas, diplomáticas o ideológicas, en todo el ámbito de una sociedad internacional, cualesquiera sea la extensión de ésta. El concepto de gran potencia, tal y como lo hemos delimitado, no cabe considerarlo según categorías estáticas sino dinámicas, lo que suscita una cuestión importante referida a la existencia de estados, que careciendo de todos o algunos de los elementos propios de una gran potencia siguen ostentando el rango internacional como tal, y por consiguiente generando un comportamiento de dependencia por parte de otros estados, y por el contrario, la de aquellos estados que gozando de los elementos característicos de las grandes potencias no han sido reconocidos, todavía, como tales, por los demás estados de la sociedad internacional. El profesor TRUYOL ha abordado esta cuestión distinguiendo entre lo que él denomina grandes potencias «de facto» y las grandes potencias «de iure». La base de esta distinción reside en el hecho de que toda gran potencia ya consagrada termina imponiendo en la estructura (formal y/o funcional) de la sociedad internacional tanto sus valores e ideología como su ordenamiento político-económico interior, por lo que aun cuando se produzcan mutaciones en el seno de tal potencia, que genera la pérdida de su capacidad de intervención internacional seguirá estando protegida por el orden internacional hasta que nuevas potencias emergentes logren imponer alteraciones en el mismo. Desde esta perspectiva, el Derecho Internacional, al menos una parte importante de ese Derecho, cumple una función de plasmación y conservación del poder de las grandes potencias, por lo que toda mutación en el panorama de éstas termina afectando también al Derecho Internacional Público. También existe un criterio generalizado en relación con los elementos que deben concurrir para la conversión de un Estado en una gran potencia internacional. Tales elementos los podemos agrupar en ves categorías fundamentales: 1. La potencialidad material o fuerza potencial. Entendemos por potencialidad material o fuerza potencial, todos aquellos recursos humanos-materiales y organizativos de que dispone cada potencia en una consideración estrictamente teórica. Entre ellos destacan: a) La riqueza material: La disponibilidad de todos aquellos recursos naturales suficientes para permitir una escasa o nula dependencia exterior en el abastecimiento de los mismos, dado un determinado grado de evolución máxima del desarrollo socioeconómico del país. b) Recursos demográficos: La existencia de una base demográfica suficiente para permitir la máxima expansión de la capacidad productiva y militar del Estado. c) Desarrollo político-administrativo y tecnológico: El Estado debe gozar de un grado de organización político-administrativa interior susceptible de permitir la óptima utilización de los recursos disponibles. Además, debe gozar de una autosuficiencia tecnológica que le permita mantener su propio proceso de expansión económica y militar sin estar sujeto a condicionamientos externos decisivos.
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d) Capacidad militar disuasoria: También deberá disponer de¡ armamento susceptible de posibilitarle la participación en los conflictos bélicos internacionales con garantías de éxito o, en todo caso, poder utilizar dicho armamento para amenazar de modo creíble al posible adversario. En la actual situación internacional, ello requiere la disponibilidad propia de armas, tanto convencionales como nucleares tácticas, pero no necesariamente de armamento nuclear estratégico (por ejemplo, misiles intercontinentales). e) Autonomía y control económico significativos internacionalmente: El estado debe gozar no sólo de la capacidad para satisfacer las demandas económicas interiores de un modo autosuficiente, sino también debe gozar del suficiente poderío económico para crear y mantener un área internacional, en cuyo seno las relaciones económicas (comerciales y financieras) se encuentren nucleadas en torno a la economía de dicho país. Hasta aquí hemos mencionado una serie de elementos cuya conjunción confieren a un determinado Estado la posibilidad de intervenir en el panorama internacional de una forma significativa, es decir, como una potencia. No obstante, no podemos confundir posibilidad con realidad, y así para que se convierta en una gran potencia internacionalmente consagrada hace falta, además:. 2. Una potencia activa o una fuerza actual Entendiendo bajo estas expresiones la movilización efectiva de las capacidades de un Estado para intervenir en el panorama internacional con objeto de alcanzar los objetivos y fines establecidos por la política exterior de dicho Estado. Observemos, que un país que disponga de todos y cada uno de los elementos encuadrados bajo lo que hemos denominado como potencialidad material o fuerza potencial, puede verse incapacitado para invertir o convertir tales medios en instrumentos efectivos de un creciente protagonismo exterior, sencillamente porque la inestabilidad política o económica interior absorba todas sus energías y recursos. En ese supuesto, muy común en los casos de emergencia o decadencia de una gran potencia, aunque se disponga de la fuerza potencial, desde la perspectiva internacional dicho Estado carecerá de la fuerza actual o efectiva para llegar a ser una auténtica gran potencia. 3. La voluntad política o movilización Constituye el nexo entre la potencialidad material y la potencia activa, ya que para poder transformar una en otra hace falta el concurso de una voluntad política y una capacidad decisional y ejecutiva que permita la utilización adecuada de todos los recursos disponibles para alcanzar y mantener una posición hegemónica y dominante, propia de toda gran potencia, en el panorama internacional. La ausencia de esta voluntad política de convertirse en una gran potencia hace que un Estado, aun disponiendo de unos recursos humanos, materiales y organizativos susceptibles de permitirle el logro de una posición hegemónica internacional, nunca llegue a protagonizar una verdadera posición de gran potencia, ni alcance a ser reconocido por los demás estados como tal, al carecer de la formulación de una política exterior orientada a lograr semejante objetivo. El ejemplo de los Estados Unidos durante el último cuarto del siglo XIX y los comienzos del siglo XX, hasta su intervención en la Primera Guerra Mundial, son un ejemplo paradigmático de un país, que gozando de todos los requisitos para transformarse en una gran potencia internacional, mantiene una política exterior, basada en los principios de la Doctrina Monroe formulada en 1823, orientada a
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garantizar su protagonismo como potencia regional en el continente americano y en el área del Pacífico. La conjunción de todos estos elementos convierten a un Estado en una gran potencia con capacidad y decisión de intervenir en la sociedad internacional, con objeto de acomodarla, lo más posible, a sus estructuras (funcionales y formales) propias, así como a la satisfacción prioritaria de sus objetivos e intereses nacionales.
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3. Las superpotencias: concepto, caracteres generales y formación El concepto de superpotencia viene siendo utilizado por los tratadistas de temas internacionales, sin que se haya realizado un esfuerzo de conceptualización equiparable al que hemos visto, se ha llevado a cabo para el concepto de gran potencia. Algunos autores, como MERLE, ignoran este concepto equiparándolo al de potencias mundiales. Para otros, como TRUYOL, no existe una clara configuración de este concepto, aunque reconocen la existencia de algunos rasgos diferenciales, por lo demás accidentales, respecto a la idea expuesta de lo que es una gran potencia. Sin embargo, creemos que el término superpotencia se acuñó y generalizó tras la Segunda Guerra Mundial para responder a unas nuevas condiciones de hegemonía y dominación ejercidas por ciertos estados que no se correspondían exactamente con las que habían imperado en períodos históricos precedentes. Podemos afirmar que el concepto de superpotencia se corresponde con el de unas grandes potencias cualificadas en sus elementos y surgidas en unas condiciones históricas singulares. Pero para comprender adecuadamente qué es lo que cualifica a una superpotencia de una gran potencia, y por qué surgen en el período posterior a la Segunda Guerra Mundial y no antes, conviene proceder a una definición del término. Por superpotencia entendemos: aquel Estado con capacidad y voluntad de ejercer una hegemonía, absoluta en el marco de una sociedad mundial mediante la disponibilidad de un poderío militar de naturaleza nuclear susceptible de provocar una guerra de destrucción masiva y simultánea, capaz de poner en peligro la existencia de toda la Humanidad, así como de una potencialidad económica y técnica que permita mantener e incrementar dicho poderío militar nuclear al objeto de garantizar su capacidad disuasoria. De la definición que acabamos de apuntar se desprenden, claramente, algunos de los rasgos que permiten asimilar a las superpotencias con las grandes potencias. Así, ambas tienen como objetivo el ocupar un lugar dominante en la jerarquía del sistema internacional; análogamente, tanto una como otra requieren una capacidad y voluntad de intervencionismo político, militar y económico en los asuntos mundiales; finalmente, tanto las superpotencias como las grandes-potencias, aunque pueden participar en un conflicto bélico con ciertas posibilidades de éxito, su protagonismo internacional está basado más en la disuasión que en la guerra, más en . la amenaza militar que en la efectiva utilización de la misma. Pero junto a estas analogías, existen indudables diferencias entre unas y otras. Ante todo, las superpotencias disponen de una potencialidad militar muy cualificada, a saber: un armamento nuclear estratégico cuya utilización provocaría el desencadenamiento de un conflicto bélico, cuya dimensión mundial derivaría no de la participación mayoritaria de los estados como beligerantes, sino de los efectos que toda la Humanidad tendría que soportar, con independencia de su grado de participación en el conflicto, y que ponen en peligro la existencia misma de esa Humanidad. A diferencia de otros períodos históricos en los que las grandes potencias tenían la capacidad de generar conflictos bélicos en todo el ámbito de la sociedad internacional, incluido el ámbito mundial en el siglo actual, dicha capacidad era una consecuencia de la dimensión intercontinental de tales grandes potencias y/o de su capacidad para incorporar a terceros países como partes beligerantes. En la actualidad, las superpotencias por sí solas pueden iniciar y concluir un conflicto, sin la necesidad de intervención de otros estados, cuyos efectos repercutirían definitivamente en la subsistencia del resto de la Humanidad.
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De esta capacidad real de destrucción total, sólo asequible en los actuales momentos históricos gracias al armamento nuclear acumulado por los Estados Unidos y la Unión Soviética, se deriva también una amenaza potencialmente total o, en otros términos, una capacidad disuasoria total frente al potencial enemigo. Pero para poder mantener esta capacidad disuasoria total resulta imprescindible gozar de una estructura económica y tecnológica susceptible de permitir de modo autónomo, equilibrar cualquier incremento en el poderío militar estratégico del Estado rival, ya que sólo así es posible «hacer creíble» la amenaza total, y de este modo neutralizar, en el plano puramente militar nuclear, la tendencia hegemónica absoluta de cada una de las dos superpotencias. La naturaleza peculiar de la potencialidad militar sobre la que descansa esta nueva forma de hegemonía mundial de las superpotencias, suscita no pocas observaciones y paradojas en el mundo internacional. En primer término sólo cabe atribuir la categoría de superpotencia a dos estados del actual sistema internacional: los Estados Unidos de América y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, ya que únicamente estos países gozan del potencial nuclear estratégico y táctico, con la suficiente dispersión espacial del mismo, para desencadenar y concluir eficazmente un conflicto bélico mundial de las características antes apuntadas. Los restantes países que poseen un limitado arsenal nuclear (Francia, la R. P. China, Reinó Unido, India, etc.) se encuentran muy lejos de poder competir, con una cierta garantía de éxito, no sólo en poderío militar nuclear sino en capacidad `de mantenimiento de la disuasión que éste concede por carencia de los recursos económicos y técnicos que la carrera armamentista entre las dos superpotencias impone. En segundo lugar, la naturaleza misma del conflicto bélico nuclear total y de los efectos que se derivarían de su desencadenamiento, no sólo para terceros países, simples espectadores del drama, sino para las propias superpotencias beligerantes, debilita y limita la voluntad política de utilización del potencial militar nuclear de que disponen a supuestos de auténtica amenaza para su propia integridad y supervivencia, no ya como tales superpotencias sino como simples estados, supuestos muy excepcionales en la historia internacional posterior a 1945 (el más significativo fue la crisis de los misiles de Cuba en 1962), lo que á su vez conduce a las dos superpotencias a basar su disuasión, no mediante una confrontación directa y bélica de su poderío, sino mediante una confrontación indirecta por el concurso de terceros países o en los ámbitos extramilitares (económicos, político-diplomáticos, ideológicos, técnicos, etc.). De todo lo anterior se desprende una tercera observación paradójica. Aunque las superpotencias aspiran a ejercer una hegemonía mundial, las características de su potencialidad militar nuclear, y la debilidad que genera en la voluntad política de su utilización, origina una inevitable erosión en los fundamentos mismos de sus aspiraciones hegemónicas absolutas, dado que los demás países son perfectamente conscientes de que la defensa de sus intereses nacionales, en tanto que estados dependientes, no puede conducir y dirimirse al precio de una guerra total. Una última observación respecto a la formación histórica de las superpotencias. Tal y como las hemos definido, es incuestionable que la Unión Soviética no alcanza realmente la categoría de tal hasta los últimos años de la década de los 50 y primeros de la década de los 60, compartiendo con el Reino Unido la categoría de gran potencia mundial en la década anterior, y reservándose la definición de superpotencia exclusivamente a los Estados Unidos, y ello por la sencilla razón de que la Unión Soviética no goza de los recursos económicos y técnicos suficientes para
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disponer de un arsenal nuclear estratégico equiparable o, al menos, con suficiente capacidad de disuasión frente a los Estados Unidos. Lo que hizo de la URSS una superpotencia, ya desde la década de los años 40 fue el tratamiento que como tal recibió de los Estados Unidos, desde los inicios de la «guerra fría». Algo de lo que los soviéticos son perfectamente conscientes y que ayuda a comprender su particular visión de los asuntos mundiales. Como lo ha expuesto magistralmente MORAN: «La Unión Soviética es hoy una potencia global. Pero el pensamiento sobre ella, las estrategias destinadas a contenerla -y por lo tanto, y como respuesta- y sus propias estrategias se han configurado en base a que era considerada una potencia global (superpotencia) antes de que lo fuera… La Unión Soviética se vio obligada a comportarse como una superpotencia por ser la opositora -como cabeza de un bloque de países constituido en un sistema político y socio-económico antagónico al capitalista- de una verdadera superpotencia, los Estados Unidos». Entre las características generales que podemos apreciar en las superpotencias, cabe señalar las siguientes: 1. Extensión territorial de dimensiones continentales: Semejante extensión geográfica, superior a la de la generalidad de los estados, resulta imprescindible por dos razones principales. Ante todo, para garantizar un acopio y abastecimiento de materias primas, recursos energéticos y productos alimenticios susceptibles de permitir la necesaria autonomía económica-estratégica respecto del resto de los países. En un reciente estudio realizado por expertos de todos los países miembros de la OCDE, se indica que del total de las 21 materias primas no energéticas vitales para la economía de un Estado, los Estados Unidos disponían de más del 10 por 100 de los recursos y reservas totales del mundo conocidas en 1977, para 6 de tales materias primas (plomo, molibdeno, plata, cobre, cinc y bismuto), mientras que la Unión Soviética disponía de, idéntico porcentaje para 11 de tales minerales (hierro, manganeso, vanadio, plata, amianto, plomo, cobalto, níquel, tungsteno, mercurio y platino). Pero la extensión territorial resulta también fundamental desde el punto de vista militar, por cuanto la capacidad estratégica nuclear requiere una gran dispersión de los centros y arsenales de misiles ofensivos que impida su destrucción total y simultánea en la hipótesis de un ataque inicial procedente de la superpotencia rival. En relación con este punto, conviene subrayar que puesto que la extensión territorial de la Unión Soviética es aproximadamente 2,5 veces la de los Estados Unidos, esta superpotencia necesita, en mayor medida que la URSS, de la disponibilidad de bases militares nucleares fijas, particularmente en Europa Occidental, así como de bases móviles de misiles nucleares (marítimas y aéreas) que logren concederle la citada dispersión de su armamento nuclear estratégico. 2. Importantes recursos demográficos: Fundamentales para permitir una necesaria mano de obra y demanda interior que garantice ritmos adecuados de producción, acordes con las exigencias tecnológicas y de costes (producción estandarizada) que impone la dinámica de la carrera armamentista nuclear. Además, esta base demográfica debe permitir,-simultáneamente, unos poderosos y nutridos ejércitos convencionales que posibiliten su utilización en cualquier conflicto bélico que se origine, sea cual sea la zona donde se desencadene, habida cuenta de que siguen siendo necesarios para garantizar la hegemonía de las superpotencias frente a terceros estados con los que deben confrontarse en el terreno militar convencional no nuclear. 3. Dominio o control de significativos recursos económicos y tecnológicos: Estos recursos económicos y tecnológicos internos deben permitir una dependencia
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de un número importante de Estados que reproduzcan los modelos y sistemas económicos de las superpotencias en un área apreciable de la sociedad mundial, ya que con ello se reafirma y consolida la hegemonía de tales superpotencias sin necesidad de recurrir a la amenaza o intervención militar. Además, las superpotencias deben mantener una superioridad apreciable en el terreno técnico-económico evitando con ello que cualquier otro país alcance similar grado de desarrollo que terminaría por trasladarse, por dicho Estado, al ámbito político-militar, poniendo de esta manera en entredicho la posición hegemónica de las superpotencias. Esta es, dicho sea de paso, una de las principales funciones de la permanente carrera armamentista que mantienen e impulsan las superpotencias, y que contribuye a confirmar la convicción de que la carrera de armamentos posee causas y motivaciones no estrictamente militares que le conceden una dinámica autónoma a la que no pueden sustraerse los gobiernos y administraciones de los Estados Unidos y la Unión Soviética. 4. Una cohesión y estabilidad político-ideológica interior: Que impida cualquier tipo de fraccionamiento político, ideológico o social que, indudablemente, debilitaría la capacidad decisional de los órganos de Gobierno y dirección de la superpotencia en su proyección hegemónica exterior al catalizar los recursos y las energías en lograr la necesaria pacificación y estabilidad interior. 5. Por último, aunque no por ello menos importante, la acumulación de un potencial nuclear, tanto estratégico como táctico, y convencional susceptible de permitir a una superpotencia ejercer un efecto disuasorio respecto de cualquier otro Estado del mundo, incluida la otra superpotencia.
4. Las potencias medias: potencias regionales y potencias sectoriales. Establecidas las diferencias, tanto analíticas como reales, que existen entre los conceptos de gran potencia y de superpotencia, es indudable que ambas categorías de estados comparten una misma función en el panorama internacional, a saber: el concurso necesario y eficaz que realizan al establecimiento y garantía de un cierto orden mundial en cuyo marco puedan desarrollarse, limitadamente, las actuaciones y satisfacerse las demandas de los demás estados que integran la sociedad internacional universal. No obstante, la propia evolución histórica de la sociedad internacional y su actual estructuración han permitido la aparición de ciertas estados que sin reunir los elementos necesarios para ejercer una hegemonía a escala planetaria, sí gozan, en cambio, de la capacidad y decisión necesarias para defender sus intereses y objetivos en un contexto (regional o sectorial) más extenso que el que cae dentro de su soberanía estatal, son tales estados las denominadas potencias regionales y potencias sectoriales. Estos estados, calificados por TRUYOL como potencias con intereses particulares o limitados, presentan el común denominador del ejercicio de sus funciones, en el contexto de la política mundial, mediante una política exterior con 'objetivos y actuaciones propias que, dentro de los límites establecidos por las superpotencias y las grandes potencias, logran imponer a terceros estados. Estas potencias medias son, en definitiva, estados que dependiendo de las grandes potencias y superpotencias mundiales gozan de una cierta capacidad de hegemonía y dominación respecto de otros países. A tenor de lo que acabamos de exponer, podemos definir a las potencias regionales como: aquellos estados que carecen de la capacidad y/o voluntad de
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ejercer su hegemonía a escala mundial, pero intervienen, económica, política, ideológica y militarmente de modo eficaz en un área geopolíticamente más restringida. Por su parte podemos afirmar que las Potencias sectoriales son: aquellos estados cuya capacidad de influencia y hegemonía se limita a un número restringido y definido de sectores de las relaciones internacionales. Ambos tipos de potencias desempeñan un protagonismo internacional apreciable, si bien, de acuerdo con lo que señala SCHWARZENBERGER: «... La aparición de esta "clase media" internacional no ha producido una estabilidad mayor en la sociedad internacional». En efecto, la función característica de estas potencias medias (regionales o sectoriales) no es la de actuar como elementos de estabilidad o amortiguación entre las superpotencias o las grandes potencias y el resto de los demás estados del sistema mundial, cuyas recíprocas relaciones de dominación y de hegemonía conllevan, necesariamente, el germen de la conflictividad. Por el contraria, las potencias medias, en la medida en que reproducen a su vez relaciones hegemónicas en el contexto de una determinada región internacional o para un determinado tipo de relaciones internacionales, contribuyen a desarrollar la conflictividad inherente al orden internacional impuesto por las grandes potencias y/o las superpotencias. No obstante, a diferencia de los pequeños estados, las potencias medias desempeñan una función catalizadora o mediatizadota del poderío de las grandes potencias respecto de los pequeños países sometidos a su dominación. Esta función mediatizadora, que las convierte en importantes instrumentos, tanto de los grandes como de los pequeños estados, la desarrollan por medio de una doble actuación. Por una parte atraen sobre sí la mayoría de las demandas o exigencias de transformación de las estructuras internacionales que suscitan los pequeños estados, ya sea convirtiéndose en portavoces o representantes de éstos ante las grandes potencias, o bien siendo objeto directo e inmediato de las presiones o conflictos provocados por los actores estatales menores, con lo que las superpotencias y grandes potencias logran eludir y desviar una parte significativa de tales demandas y presiones. Pero, simultáneamente, las pot8ncias medias mantienen políticas exteriores que responden, al menos parcialmente, no a sus propios intereses nacionales sino al protagonismo hegemónico de los grandes estados, y en la medida en que imponen a los demás países estas políticas exteriores tienden a perpetuar la jerarquía mundial imperante. La importante función de mediatización desempeñada por las potencias medias, en el doble sentido apuntado, las convierte en actores relevantes para el mantenimiento de las estructuras internacionales, así como en garantía de su progresiva adaptación a los cambios que se operan en el panorama interestatal. Esta es la razón, a nuestro juicio, por la que desde el siglo XIX se consagra, tanto desde el punto de vista jurídico como organizativo, el principio de asociación de las potencias medias a las decisiones de las grandes potencias en la solución de aquellas cuestiones internacionales, regionales o sectoriales, que afectan a alguna o algunas de tales potencias. Así, por ejemplo, este principio aparece recogido en el apartado 4° del Acta del Congreso de Aquisgrán (1818) en los siguientes términos: «… que en el caso de que tales reuniones tuvieran por objeto asuntos especialmente relacionados con los intereses de tos demás estados de Europa, sólo tendrán lugar a consecuencia de una invitación formal por parte de los estados afectados por dichos asuntos, y bajo la reserva expresa de su derecho a participar en ellas directamente o por medio de sus plenipotenciarios…».
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Análogamente, el artículo 4°, apartado 4, del Pacto de la Sociedad de Naciones señalaba: «Todo miembro de la Sociedad que no esté representado en el Consejo será invitado a enviar un representante cuando se lleve ante él una cuestión que le interese particularmente». Y por último, el artículo 31 de la Carta de las Naciones Unidas establece que: «Cualquier miembro de las Naciones Unidas que no sea miembro del Consejo de Seguridad podrá participar sin derecho de voto en la discusión de toda cuestión llevada ante el Consejo de Seguridad, cuando éste considere que los intereses de este miembro* están afectados de manera especial». Este principio de asociación activa a la solución de problemas internacionales de ámbito regional o sectorial, se completa con la concesión de un cierto grado de representatividad y/o participación cualificada en organismos internacionales a algunos estados medios. En efecto, en la Sociedad de Naciones existían en su Consejo, junto a los miembros permanentes, unos miembros no permanentes que, aunque sometidos a elección por la Asamblea, podían ser reelegidos, lo que hizo que algunos países, como España o Polonia, participasen efectivamente como miembros semipermanentes. En la actualidad, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas está compuesto por cinco miembros permanentes y 10 miembros elegidos por la Asamblea General por un período de dos años. Entre los criterios establecidos para su elección se encuentran: a) La contribución de los estados al mantenimiento de la paz. b) Una representación geográfica proporcional. La conjunción de ambos criterios prima, efectivamente, la participación en este importante órgano de las potencias medias.
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Capítulo 8.
Teoría general de la Organización Internacional. 1. Antecedentes históricos y doctrinales de las organizaciones internacionales. El fenómeno de organización de las relaciones internacionales es tan antiguo como las propias comunidades políticas. En efecto, los contactos regulares entre dos o más sociedades no sólo generaron vínculos de cooperación, conflicto y asociación, sino que también suscitaron nuevos problemas que al rebasar el ámbito y competencias de cada comunidad política las indujo a desarrollar fórmulas estables e institucionalizadas de cooperación internacional. Como ha escrito ABI-SAAB: «Como toda noción, la de organización internacional es evolutiva. Aunque los intentos de cooperación institucional intercomunitaria pueden ser reconstruidos hasta en los tiempos más remotos, la noción contemporánea de organización internacional es de origen relativamente reciente. En sus contornos actuales es el resultado de una rápida evolución de los acontecimientos y de las ideas desde comienzos del siglo XIX». En efecto, ya fuese por causas de naturaleza político-militar, económicas o ideológicas, podemos comprobar que existen precedentes históricos de las actuales organizaciones internacionales hasta en los tiempos más remotos. Entre las primeras que se conocen figuran las asambleas, celebradas periódicamente por los pequeños estados y reinos chinos, durante los siglos VII al V a. de C estimulados por la permanente amenaza que para su independencia ejercía el poder hegemónico del reino de Chu. No menos importantes fueron las formas de organización desarrolladas en la Grecia clásica, y que comprendían dos tipos de instituciones fundamentales: las anfictionías y las simmaquías. Las anfictionías eran unos consejos o patronatos creados por diversas «polis» (ciudadesEstado) griegas que compartían y frecuentaban los cultos religiosos en santuarios o templos erigidos y sufragados conjuntamente. Tales consejos o anfictionías eran dirigidos por la «polis» hegemónica, y tenían como misión primordial actuar como órganos arbitrales para resolver sus conflictos o diferencias al amparo de la autoridad que les confería la comunidad religiosa entre sus miembros. Las simmaquías o ligas, constituían auténticas alianzas político-militares que, bajo la dirección de una polis hegemónica, garantizaban la defensa común de todos sus miembros, frente a la amenaza procedente de otras simmaquías o ante el peligro de los grandes imperios mesopotámicos. Más tarde, durante la Edad Media, se desarrollaron en Europa algunas fórmulas de organización particulares. Así, por ejemplo, se crearon grupos o sociedades internacionales de inspiración político-religiosa, eran las órdenes militares, como la de los Caballeros Templarios o -la Orden de los Caballeros Teutones, surgidas al amparo de las luchas entre la Cristiandad y el Islam, y fomentadas por el «espíritu de las cruzadas». También se configuraron formas de organización internacional de naturaleza económica de entre las que cabe destacar la Liga Hanseática (siglos XIV y XV). La Hansa era una asociación de más de cincuenta ciudades («burgos») del Centro y Norte de Europa, constituida para fomentar y garantizar el comercio mutuo así como con las ciudades y reinos del área mediterránea. Se organizaba en torno a una Asamblea General en la que participaban representaciones de todos los miembros y en la que se aprobaban, por mayoría de votos, las reglas que ordenaban las relaciones comerciales o la declaración de guerra a aquellas ciudades o reinos que ponían en peligro el tráfico comercial. De este periodo data
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también la Liga de los Cantones Suizos, organización esencialmente defensiva que, más tarde, se transformará en una Confederación núcleo del Estado actual. Estos y otros muchos ejemplos históricos, respecto a instituciones y organizaciones internacionales, nos permiten afirmar que si bien tales precedentes no pueden ser equiparados o comparados directamente con las actuales organizaciones internacionales, tampoco se puede desconocer su existencia o influencias históricas y que, en cualquier caso, sí se trataron de experiencias con carácter excepcional y restringido, frente al peso e importancia de las comunidades políticas en la escena internacional. En el terreno doctrinal, la trayectoria es tan intensa, o más, si cabe, que en el plano de la experiencia práctica. Durante la Edad Media, la concurrencia de dos poderes supranacionales que dominan la sociedad internacional de la Cristiandad (el Papado y el Imperio), unido al expansionismo islámico, crearon un clima propicio para la profusión de distintas formas o modelos de organización internacional del Occidente cristiano. Entre los primeros autores de la época podemos citar a RAMON LLULL (Raimundo Lulio), a PIERRE DUBOIS en su obra De Recuperatione Terrae Sanctae (1306). En esta obra se propone la constitución de una federación de todos los reinos cristianos para derrotar y vencer a los «infieles», logrando además la recuperación de los Santos Lugares. También DANTE ALIGHIERI en su obra De Monarchia (1313) sostiene la idea de la creación de un Imperio o Monarquía universal de carácter federativo. Pero si bien el auge del Estado moderno eclipsó parcialmente los proyectos de organización internacional durante los siglos XV y XVI, la propia consolidación del equilibrio de poder en el sistema de estados europeos contribuyó a estimular, en los siglos posteriores, la formulación de nuevos proyectos y modelos organizativos de las relaciones interestatales en los que se destaca la plasmación de una aspiración a establecer un orden internacional regido por instituciones y poderes, a imagen y semejanza de los del Estado, al tiempo que las viejas aspiraciones medievales, a alcanzar una proyección universal de los poderes del Imperio y del Papado, van cayendo, progresivamente, en desuso. Así, en 1623 EMERIC CRUCE exponía en su obra, Le nouveau Cynée ou discours d'Etat représentant les occassions et moyens d'établir une paix générale et la liberté de comerce par tout le monde, un proyecto de ordenación internacional en la que junto a las potencias y estados europeos cristianos defendía la asociación del Imperio Turco como auténtica potencia internacional decisiva para alcanzar una estabilidad continental y un desarrollo de los vínculos comerciales. Por su parte, el duque de SULLY en sus Mémoires defendía, desde una perspectiva más estatalista, la idea de alcanzar la pacificación de Europa mediante la implantación de un equilibrio político-militar entre las dos grandes alianzas centradas una en la dinastía de los Habsburgo, y la otra, en Francia. Destaca también, por lo qué supuso de premonitorio, el proyecto formulado por WILLIAM PENN en su obra Ensayo para la paz presente y futura de Europa (1693), en el que se propugnaba la creación de una Dieta o Parlamento en el que se encontrarían representados los distintos estados europeos, incluidos Rusia y Turquía, con una distribución ponderada de sus votos a tenor de su poderío real. La principal misión de este Parlamento sería la de resolver, por vía pacífica, los conflictos y litigios entre sus miembros. Ya en el siglo XVIII junto a la obra destacada del ABATE DE SAINT PIERRE, titulada Projet de Traité pour rendre la paix perpétuelle entre les souverains chrétiens (1713), de marcado tinte pacifista, conviene subrayar la aportación de JEREMIAS BENTHAM con su escrito sobre el Proyecto de Paz Universal y Perpétua (1789), en el que defiende la necesidad de proceder a una abolición de la diplomacia secreta, como fuente generadora de desconfianzas y recelos entre los estados, y la creación de una Corte o Tribunal
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internacional de arbitraje con el fin de dilucidar, según el Derecho Internacional vigente, los conflictos de intereses entre los países. Durante el siglo XIX las aportaciones doctrinales se orientaron, predominantemente, hacia la formulación de proyectos de organización europea, ya que, no en vano, Europa sigue constituyendo el núcleo del sistema internacional decimonónico. THIERRY propuso, en 1814, la necesidad de proceder a la consolidación de una unión federal europea, cuyo núcleo debía constituirlo la federación entre Inglaterra y Francia, principales potencias coloniales, cuya rivalidad había quedado patente en las guerras napoleónicas. El ideal de una Europa integrada, ya fuese como una «comunidad europea» de estados, vinculados de un modo muy laxo, según la propuesta de BLUNTSCHIL, o como un auténtico Estado federal, según propugnaba LORIMER, contrastaba netamente con el federalismo proudhoniano o con la idea confedera¡ que sustentaba la propuesta de unos «Estados Unidos de Europa», formulada por A. LEROY BEAULIEU en el Congreso de Ciencia Política celebrado en París en 1900 y de la que expresamente excluía a Inglaterra, por considerarla una potencia cuyos vínculos político-económicos con sus colonias extraeuropeas predominaban sobre sus intereses estrictamente europeos, objeciones que nos recuerdan las que décadas más tarde formularía el Presidente DE GAULLE para oponerse a la integración del Reino Unido a las Comunidades Europeas. Esta corriente del pensamiento «europeísta», que llegará hasta nuestros 'días asociada a nombres tan ilustres como los de COUDENHOVE-KALERGI, ARISTIDE BRIAND, JEAN MONNET o ROBERT SCHUMAN, constituyó el fundamento filosófico, político y jurídico de las principales organizaciones europeas actuales: el Consejo de Europa y la Comunidad Europea. Corriente «europeísta» de la que no estuvieron ausentes importantes intelectuales y pensadores españoles, como JUAN FRANCISCO SIÑERIZ en el siglo pasado, o SALVADOR DE MADARIAGA, y ORTEGA Y GASSET en el presente siglo. Con todo, semejante línea de evolución filosófico-política no es exclusiva de los modelos de organización internacional gubernamental, pues abarca también a las denominadas organizaciones internacionales no gubernamentales. Bastaría con recordar la influencia del pensamiento abolicionista, a comienzos del siglo XVI, en la creación de la British and Foreign Antislavery Society (1823) cuyo ejemplo se extendió a otros países como Estados Unidos, Francia o España. Análogamente, no podríamos silenciar la significativa contribución, teórica y práctica, de MARX y ENGELS al desarrollo del internacionalismo proletario y a la creación de la Asociación Internacional de Trabajadores o Primera Internacional, en 1864. Por lo que se refiere a las empresas multinacionales, si bien no cabe apreciar la existencia de antecedentes históricos comparables en las sociedades precapitalistas, no podemos olvidar la significación mercantil de los establecimientos o «colonias» fenicias en la antigüedad clásica. Ya en los albores del capitalismo, y al compás del desarrollo del Estado moderno y de su expansión ultramarina, asistimos a la emergencia de formas embrionarias de empresas transnacionales. En efecto, junto a las dinastías de los Fugger, los Tassi o los Roschildt, cuya financiación a las actividades emprendidas por las Monarquías más poderosas de la época prefiguran formas más modernas de internacionalización bancaria, resulta pertinente citar también las grandes compañías coloniales, como la Compañía inglesa de las Indias Orientales (1600) o la Compañía holandesa de las Indias Orientales (1602), auténticas sociedades por acciones que, con la cobertura político-militar de sus respectivos estados, gozaban del monopolio comercial con las colonias de Extremo Oriente. No resulta fortuito que las tres corrientes favorecedoras de la progresiva consolidación de unas estructuras orgánicas de las relaciones internacionales, concurran durante el siglo XIX a la definitiva consolidación de los modelos de organización
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internacional que imperan en la actualidad: las organizaciones internacionales gubernamentales, las organizaciones internacionales no gubernamentales y las empresas multinacionales. Para concluir este apartado, podemos extraer dos conclusiones que se desprenden claramente de los antecedentes históricos y doctrinales sucintamente referidos. En primer lugar, observamos que la tendencia hacia formas, más o menos desarrolladas, de organización internacional son una consecuencia directa de la propia dinámica relacional que se genera entre las comunidades sociales, insertas en las comunidades políticas independientes (estados), además de la creación de organismos internacionales directamente por parte de los estados. Naturalmente, tanto unas como otras organizaciones constituyen una parte íntegra de la sociedad internacional en cuyas estructuras y evolución influyen apreciablemente. Esta consideración matiza sustancialmente las tesis de los doctrinarios del realismo político internacional, para quienes las organizaciones internacionales no son más que una proyección exterior del Estado, o bien se encuentran tan mediatizadas por sus poderes que carecen de eficacia internacional propia. En segundo término, tampoco podemos compartir las concepciones, muchas veces utópicas, de tos ideólogos del internacionalismo a ultranza, que contemplan la estructura orgánica internacional como una traslación de las instituciones y poderes estatales al contexto internacional, ya sea de modo completo o como simple tendencia. La idea de un «gobierno internacional», universal o a escala regional, con un orden jurídico directamente aplicable a los ciudadanos, y garantizado por unos poderes coercitivos supranacionales, responde tan sólo a una de las tendencias evolutivas en las formas de organización de las relaciones internacionales, que debe, teórica y prácticamente, conjugarse con otras tendencias o modelos orgánicos no menos eficaces y dinámicos en el plano internacional.
2. Importancia de la organización internacional: causas y efectos. El desarrollo y universalización de los distintos tipos de organización internacional que se aprecia desde el siglo XIX es el resultado de la combinación de una diversidad de fenómenos y causas, de entre los cuales podemos destacar los siguientes: A) La innovación científico-tecnológica y su aplicación a los medios de transporte y comunicación El descubrimiento y aplicación de nuevas formas de energía (vapor, carbón, energía eléctrica, etc.) a los transportes terrestres (ferrocarriles) y marítimos (navegación a vapor), así como a la comunicación y transmisión internacional de informaciones, impuso la necesidad de establecer una regulación y control internacionales que permitiesen la plena explotación de tales avances. De esta forma surgieron la Comisión para la navegación fluvial del Rhin (1815) y la Comisión para la navegación fluvial del Danubio (1856). También se crearon, durante la segunda mitad del siglo pasado, otras organizaciones internacionales, denominadas genéricamente Uniones Administrativas, algunas de las cuales, pese a sus cambios internos, subsisten todavía. Entre ellas podemos destacar la Unión Telegráfica Internacional (1865), la Unión Postal Universal (1878), la Unión de ferrocarriles (1890). B) Las alteraciones experimentadas por las relaciones de producción, distribución y consumo ocasionadas por el proceso de industrialización La introducción y difusión del «maquinismo» supuso, al mismo tiempo, un incremento espectacular de la productividad del trabajo humano y la necesidad de una producción masiva y estandarizada de bienes de consumo que exigían la dominación de sociedades y1o mercados cada vez más extensos. El nuevo sistema productivo, propio del capitalismo industrial, impuso también una serie de limitaciones y de condicionamientos. Ante todo era necesario una creciente
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concentración de recursos humanos y de mano de obra, de materias primas y de recursos financieros. Por otra parte, imponía una constante y creciente especialización productiva de las economías empresariales y nacionales, acorde con el intangible principio de la división de trabajo que sustenta al sistema capitalista. Por último, la ineludible necesidad de aumentar el comercio y el consumo para garantizar el aumento de producción, y con ella las tasas de beneficios que permitiesen su incremento industrial, constituyen también otras de las causas. Los cambios experimentados en las relaciones económicas, nacionales e internacionales, exigían un adecuado tipo de organizaciones que aproximasen y uniformasen internacionalmente la pluralidad de decisiones, acciones y regulaciones nacionales. Aparecen en consecuencia la Oficina Internacional de Pesos y Medidas (1875); la Unión para la protección de la Propiedad Industrial (1883); la Unión para la protección de la propiedad intelectual y artística (1884) o la Oficina de Estadísticas Internacionales (1913). Es también en este contexto de transformación económica en el que se desarrollarán las primeras firmas multinacionales asociadas, muy frecuentemente, a ciertos avances tecnológicos, así como a una cierta tendencia proteccionista de los países destinada a proteger sus incipientes industrias nacionales de la competencia internacional de las principales potencias económicas, particularmente de Inglaterra. Así surgieron empresas tan conocidas como la SINGER, la BAYER, la STANDAR OIL, la FORD MOTOR COMPANY, etc. Una referencia particular merece la creación de la Unión Aduanera de la ZOLLVEREIN en 1834, gracias a la cual el proceso de integración política, iniciado por la Confederación Germánica (1815), se completó con un proceso de integración comercial de cuyos cimientos surgiría potenciado el proceso de unificación de Alemania que condujo a la creación del Reich. La importancia de ambas organizaciones radica en lo que supuso de antecedente histórico para el proces o de integración europea desarrollado tras la Segunda Guerra Mundial. C) La reordenación de las estructuras sociales La Revolución Industrial no sólo trastocó las estructuras tecnológicas y económicas, sino que, necesariamente, provocó importantes mutaciones en el panorama de las relaciones sociales imperantes en y entre los países que accedieron a la industrialización. En efecto, no sólo se produjo una movilización de la mano de obra desde el punto de vista geográfico (concentración en grandes urbes, movimientos migratorios intercontinentales, etc.), sino también desde el punto de vista productivo (trasvase de la mano de obra agrícola al sector industrial). Al compás de todas estas mutaciones comenzaron a formarse una diversidad de organismos internacionales, tanto de carácter estatal como privado, de entre los que podemos mencionar: la Cruz Roja Internacional (1864); la Asociación Internacional de Trabajadores (1864); el Consejo Internacional de Mujeres (1888); la Internacional Socialista (Segunda Internacional) en 1891; la Oficina Internacional de la Salud Pública (1904), transformada en 1907 en la Oficina Internacional de la Higiene, etcétera. D) El desarrollo de los nacionalismos El trastocamiento del «ancien régime» ocasionado por la secesión de las trece colonias americanas y, con posterioridad, por la Revolución francesa, ocasionó el desarrollo de los movimientos nacionalistas provocado por las burguesías de cada país que aspiraban a quebrar las estructuras imperiales y coloniales en los dominios españoles, portugueses, franceses, británicos, rusos, turcos o austriacos. Estos movimientos nacionales aspiraban, en muchos casos, a la constitución de nuevos modos de organización política transnacional que aglutinase a todos los pueblos vinculados por lazos históricos, culturales, lingüísticos o étnicos comunes. Fruto de esta
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tendencia será la formación de entidades como la Unión Panalemana (1891-1939), que aspiraba a la constitución de un Imperio alemán que, unificando a todos los pueblos germanos, lograse hacer frente y someter a los pueblos eslavos, potencial amenaza para la supervivencia del pangermanismo, Análogamente, cabría citar el paneslavismo propiciado internacionalmente por el Congreso Eslavo, celebrado en Moscú (1867), y heredero de la Asociación de Eslavos Unificados, constituida en 1823. En el contexto de la descolonización americana surgirá el movimiento panlatinoamericano, cuyo máximo defensor fue SIMON BOLIVAR, y que plasmó en un sistema de Congresos internacionales, como el Congreso de Panamá (1826) de Lima (18471848) el Congreso Continental (1856); nuevamente los Congresos de Lima (1864-65) y de Panamá (1883), y muy especialmente al fracasado intento de integración de los países del istmo centroamericano en la Confederación Centroamericana (1842-45). La decadencia de este movimiento coincidirá con el surgimiento del panamericanismo a partir de la Conferencia Interamericana de 1888, y que dará origen a la Unión Panamericana (1899), antecedente decimonónico de la actual Organización de Estados Americanos (OEA). Junto a las causas que hemos mencionado y que comenzaron a fraguarse durante el siglo pasado, aunque muchas de ellas alcanzan su eclosión en el presente siglo, debemos mencionar otros dos factores que han contribuido, específicamente, al crecimiento exponencial del número de organizaciones internacionales en el período posterior a la Primera Guerra Mundial. De un lado, el desencadenamiento de dos grandes conflagraciones bélicas mundiales, cuyos devastadores efectos propiciaron la constitución de sendas organizaciones de vocación universal y de fines generales (la Sociedad de Naciones y la Organización de las Naciones Unidas). En segundo término, la definitiva consumación del proceso de descolonización que ocasionará el aumento sustancial del número de actores estatales independientes y la formación de organizaciones internacionales de ámbito regional. Naturalmente, el desarrollo de los organismos internacionales como nuevas categorías de actores, no podía dejar de afectar a las estructuras y al funcionamiento de la Sociedad Internacional. Entre los principales efectos que se pueden señalar, se encuentran los siguientes: 1° Un incremento del número de actores internacionales no estatales Dicho aumento ha contribuido a intensificar y complicar las relaciones entre los propios estados, generando nuevos vínculos internacionales al margen o por. encima de los poderes estatales, y contribuyendo a la formación de áreas de cooperación interestatal tanto regionales como mundiales. 2° Un incremento en la movilidad de las colectividades humanas no estatales La participación de numerosos grupos sociales en el contexto internacional, mediante su inserción en organizaciones no gubernamentales, ha propiciado no sólo su protagonismo internacional, sino también cambios sustantivos en las estructuras mundiales. 3° Un reforzamiento de los actores estatales Por paradójico que pueda parecer, lo cierto es que el fenómeno de las organizaciones internacionales, gubernamentales o no, también ha contribuido a consolidar el papel de los estados como actores fundamentales de la Sociedad Internacional, gracias al incremento de su número y al reforzamiento de algunos de sus poderes y competencias. Como lo ha manifestado EVAN LUARD:
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«Por tanto, el debate respecto a si las actividades de los cuerpos internacionales favorecen a los gobiernos nacionales más o menos que al internacional, no es quizá pertinente. En muchos casos, hacen que se fortalezcan ambos: los dos tipos de gobierno se pueden hacer más firmes en relación con las autoridades locales, o bien (lo que todavía es más importante), en relación a los seres humanos individuales. De hecho, los dos no están necesariamente en competencia directa».
3. Concepto y caracteres generales de la organización internacional. Hasta ahora hemos hablado de las organizaciones internacionales sin haber procedido a su especificación conceptual. En general, podemos definir la organización internacional, siguiendo a MEDINA, como: «Todo grupo o asociación que se extiende por encima de las fronteras de un Estado y que adopta una estructura orgánica permanente». De esta definición se desprenden los dos caracteres esenciales que concurren en toda organización internacional. Estos son: 1° Internacionalidad La organización que tratamos de estudiar se distingue de otros grupos sociales por la nota de su internacionalidad. Esta internacionalidad significa que los miembros que integran una organización de este género tienen que proceder o formar parte de distintos estados, lo que les diferencia de aquellos grupos o colectividades integradas por miembros pertenecientes a un solo Estado, y por consiguiente, sometidos a los poderes y al derecho interno de éste. Pero la nota de internacionalidad también cabe predicarla respecto a las actuaciones y efectos derivados de estas organizaciones. En efecto, su constitución, desarrollo y extinción afectan directamente al panorama de las relaciones internacionales, de las que forman parte, porque es en el medio internacional en el que operan la mayor parte de sus competencias e instituciones. 2° Estructura orgánica permanente Pero las organizaciones internacionales vienen singularizadas también, frente a otras formas de relación internacional de carácter esporádico o transitorio, por el hecho de que poseen una serie de órganos, de medios humanos y de recursos financieros y jurídicos de una cierta permanencia temporal. La necesidad de que exista esta estructura orgánica permanente es una resultante de la naturaleza estable y permanente de los fines y objetivos que se pretenden alcanzar mediante la organización internacional. Esta nota de la permanencia orgánica e institucional se encuentra ya implantada en la voluntad que anima a los miembros fundadores a recurrir a la creación de una organización frente a otras formas menos duraderas, como son las conferencias internacionales o los movimientos internacionales, que surgen también como instrumentos de la cooperación internacional. Junto a las dos notas esenciales que acabamos de referirnos, podríamos mencionar otras dos notas o carac teres complementarios: a. La funcionalidad de las organizaciones internacionales Resulta muy coherente con la dinámica internacional que la aparición y desarrollo de las organizaciones internacionales, precisamente junto al Estado y sin desplazarlo de la esfera mundial, se realice para desempeñar ciertas funciones y/o competencias, necesarias para la existencia y funcionamiento de la sociedad Internacional, que no poseen una correspondencia territorial inmediata y directa. En otras palabras, la organización .nace, específicamente, ante la necesidad de
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complementar y transcender las limitaciones que la división fronteriza y estatal del territorio impone a los poderes de cada país. Lógicamente, la eficacia de una organización internacional radica; preferentemente, en su capacidad para desempeñar adecuadamente ciertas funciones que motivaron su constitución, y no tanto en la extensión del ámbito territorial en el que desempeña tales funciones. As í, por ejemplo, organizaciones internacionales de un ámbito territorial muy restringido, como ocurre en el BENELUX, han demostrado gozar de una mayor eficacia y duración que otras muchas organizaciones con un área espacial mucho más extensa, como sería el caso de la OCDE, por citar un ejemplo de estas últimas. b. Relevancia jurídica. Todas las organizaciones internacionales surgen de un acuerdo de voluntades, de una decisión común entre sus miembros fundadores, que transciende los límites de los derechos y obligaciones por ellos reconocidos como mutuamente vinculantes. Este acuerdo constitutivo adquiere también una eficacia jurídica frente a terceros, de acuerdo con un determinado ordenamiento legal específico. Esta doble relevancia jurídica, interna y externa, que muestra toda organización internacional constituye un elemento común a esta categoría de actores internacionales. Pero la relevancia jurídica no emana exclusivamente del acto constituyente de la organización, también deriva de sus actividades permanentes en el campo de las relaciones internacionales, de tal modo que la propia dinámica de las organizaciones internacionales es objeto de un tratamiento legal, tanto nacional como internacional, al mismo tiempo que contribuye a producir modificaciones jurídicas más o menos profundas. Ahora bien, es lógico que puesto que las organizaciones internacionales presentan notables diferencias, según se trate de organizaciones intergubernamentales o de organizaciones no gubernamentales, tanto en la composición de sus miembros como en sus competencias, tam bién muestren un distinto alcance en su personalidad y capacidad jurídicas. En términos generales, y salvo algunos supuestos excepcionales, podemos afirmar que mientras las organizaciones intergubernamentales poseen una relevancia jurídica internacional directa, tanto en lo relativo a su acto constitutivo, como a sus normas internas y a las normas que regulan sus relaciones con otros actores internacionales, lo que las convierte en sujetos sometidos al Derecho Internacional Público; las organizaciones no gubernamentales y demás actores transnacionales gozan de una relevancia jurídica internacional indirecta, hallándose sujetas de modo inmediato o directo al derecho nacional, imperante en cada uno de los estados en los que se encuentran implantados sus diversos miembros. La distinción que, desde la perspectiva jurídica, acabamos de realizar entre los distintos tipos de organizaciones internacionales no es tajante y absoluta. Como tendremos ocasión de explicar más adelante, el mundo de las organizaciones internacionales es en la actualidad lo suficientemente amplio y complejo para que existan notables excepciones a este principio general. Pero además, tanto el derecho internacional como los ordenamientos jurídicos nacionales están siendo afectados por las actividades que están llevando a cabo las organizaciones internacionales, que están cambiando el panorama internacional, pero que al atravesar las fronteras e instituciones estatales están alterando muchas de las normas legales de éstos. Surge así una relevancia jurídica derivada del hecho de que al transcender sus actividades los límites fronterizos entre los estados provocan una colisión o conflicto entre los diversos derechos nacionales a los que están sujetas sus secciones y organismos nacionales. Tales conflictos de competencias entre los distintos regímenes legales nacionales son objeto de una serie de normas y principios que configuran el Derecho
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Internacional Privado, que si bien no contemplan únicamente la actividad de estos actores transnacionales, es verificable la creciente incidencia de éstos en el desarrollo de este Derecho Internacional Privado. Todo ello, además de su incidencia en la renovación que se está produciendo, en las últimas décadas, en el Derecho Internacional Público. Del análisis de estos cuatro caracteres generales apuntados, podemos extraer una clara distinción conceptual y operativa de esta categoría genérica de actores, que denominamos: organizaciones internacionales, sin perjuicio de las matizaciones que en posteriores capítulos realicemos para los distintos tipos de organizaciones internacionales.
4. Clasificación de las organizaciones internacionales. El desarrollo del fenómeno organizativo internacional durante el siglo XIX supuso la coexistencia de organizaciones de diversa membresía y «status» jurídico, lo que llevó a la introducción de una primera distinción entre Organizaciones Públicas y Organizaciones Privadas, según existiese o no una participación de los estados y, en consecuencia, quedasen reguladas por el Derecho Público o el Derecho Privado. Semejante clasificación, que todavía sigue utilizándose por la doctrina anglosajona, se mantuvo durante la etapa de la Sociedad de Naciones, al establecerse en el artículo 24 del Pacto la autoridad de la Sociedad sobre cuantas «oficinas internacionales establecidas por Tratados colectivos» hubiesen sido creadas con anterioridad, y salvo decisión contraria de sus miembros. Igualmente, se reconocía la autoridad de la Sociedad de Naciones respecto de «cualquier oficina o comisión» creada con posterioridad a la constitución de la Sociedad con objeto de contribuir a la resolución de problemas internacionales. Esta terminología, deliberadamente ambigua, en la que no se distinguen claramente a las organizaciones públicas y privadas, facilitaría a la propia Sociedad de Naciones desarrollar vínculos con organizaciones internacionales de ambos tipos. El caso más significativo lo constituyó el compromiso asumido por la Sociedad de apoyar el establecimiento y cooperación con las secciones nacionales de la Cruz Roja (organización internacional privada) y que aparece regulado en el artículo 25 del propio Pacto de la Sociedad de Naciones. La clasificación de las organizaciones internacionales más difundida y aceptada en la actualidad es la introducida por el propio texto constitutivo de la ONU que, en sus artículos 52, 53, 54, 57 y 59, hace referencia a los «organismos regionales» y a los «organismos especializados», señalando, para estos últimos, que «serán establecidos por acuerdos intergubernamentales». Más adelante, al tratar las competencias del Consejo Económico y Social, la Carta de las Naciones Unidas indica, en su artículo 71, como una de tales competencias, que: «El Consejo Económico y Social podrá hacer arreglos adecuados para celebrar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de asuntos de la competencia del Consejo. Podrán hacerse dichos arreglos con organizaciones internacionales y, si a ello hubiere lugar, con organizaciones nacionales, previa consulta con el respectivo miembro de las Naciones Unidas». De la consideración conjunta de todos los artículos mencionados, se desprende de la Carta una tipología de las organizaciones, que distingue entre: 1. 0rganizaciones Nacionales Aquellas sometidas a la soberanía de un Estado.
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2. Organizaciones Internacionales a. Gubernamentales: - organismos especializados - organismos regionales. b. No Gubernamentales. Esta tipología ha sido completada por diversos autores como TRUYOL, MEDINA, MESA, MERLE, VELLAS, etc. Mediante la incorporación de una categoría de actores internacionales con un creciente protagonismo en la vida internacional, a saber: las Empresas Trans o Multinacionales, que presentan, frente a las organizaciones internacionales apuntadas, el rasgo distintivo de su finalidad lucrativa. Además, dado el carácter no gubernamental que es común tanto a las Organizaciones Internacionales no Gubernamentales como a las Empresas Multinacionales diferenciándolas de las Organizaciones Internacionales Gubernamentales, algunos autores como TRUYOL, han considerado oportuno encuadrar a las primeras bajo una misma categoría denominada Asociaciones Internacionales y que nosotros preferimos denominar como Actores Transnacionales, para poner de relieve su carácter actorial y su dimensión trans o multinacional, con independencia de que posean una naturaleza agregativa (caso más frecuente entre la ONG) o integradora (EM). La clasificación definitiva de las organizaciones internacionales que resulta de toda la exposición precedente la podemos esquematizar así: I. Organizaciones Internacionales: 1. Organizaciones Internacionales Gubernamentales (OIG) 2. Actores Transnacionales: 2.1. Organizaciones Internacionales no Gubernamentales (ONG) 2.2. Empresas Multinacionales (EM) II. Organizaciones Nacionales.
5. La continuidad e interdependencia entre las organizaciones internacionales. A lo largo del presente capítulo hemos intentado poner de relieve que, desde la perspectiva histórica o desde la perspectiva teórica, las diversas formas organizativas internacionales presentan unas causas y unos caracteres generales que les son comunes, al tiempo que las singularizan frente a otro tipo de actores internacionales. Junto a esta perspectiva, hemos señalado algunos elementos diferenciales entre las organizaciones internacionales, a partir de los cuales es posible fijar una clasificación y avanzar, como se verá en los capítulos posteriores, un análisis teórico más pormenorizado para cada una de las categorías de organizaciones internacionales. Ambas dimensiones deben ser consideradas conjuntamente a la hora de apuntar una teoría general de la organización internacional, puesto que en realidad no son excluyentes entre sí, sino complementarias. A pesar de ello, la doctrina ha primado en sus estudios los aspectos diferenciales sobre los aspectos comunes a las distintas formas de organización internacional, distanciándose, de este modo, de la realidad internacional que muestra una clara tendencia, durante las últimas décadas, a potenciar la vinculación o interdependencia entre las diversas organizaciones internacionales por encima de sus diferencias. Dado que este es uno de los ejemplos en los que la interferencia del Derecho Internacional Público ha dificultado el desarrollo de categorías y conceptos propios de la ciencia de las Relaciones Internacionales, tal vez resulte oportuno recordar que también en
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el ámbito jurídico la realidad internacional ha terminado imponiendo modificaciones teóricas sustanciales. Como ha escrito PEREZ GONZALEZ: «Esta imagen de una colaboración organizada entre individuos y entidades pertenecientes a distintos países, concordaría con la nueva visión de un Derecho no exclusivamente internacional, de un Derecho «transnacional» (JESSUP) que, en buena parte, se va desarrollando a partir de relaciones jurídicas transnacionales entre grupos, sobre todo privados y semipúblicos, que tratan directamente entre s( (FRIEDMANN), desplegando de consuno actividades que abarcan múltiples aspectos de la conducta humana (culturales, científicas, económicos, político-sociales, etc.». Por tanto, se impone la necesidad de retener un nuevo fenómeno en conexión con el mundo de las organizaciones internacionales, a saber: el de su continuidad e interdependencia. Continuidad e interdependencia que podemos observar en relación con su proceso constitucional, con la composición de sus miembros, con su regulación jurídica o con las funciones desempeñadas por las distintas organizaciones internacionales. En cuanto a su proceso constitucional, las organizaciones internacionales, sean o no gubernamentales, rara vez surgen de un acto aislado de sus miembros fundadores. Con frecuencia la aparición de una nueva organización internacional es el fruto de una decisión o acuerdo entre sus fundadores que se ha gestado y negociado durante un período de tiempo, más o menos dilatado, y en un complicado proceso en el que participan o ejercen su influencia un sinnúmero de actores y grupos sociales, tanto nacionales como internacionales. Por ejemplo, la constitución de la Unión Internacional de Telecomunicaciones, por el Convenio de Madrid del 9 de diciembre de 1932, no es comprensible si se desvincula del conjunto de conferencias internacionales, que desde 1865 se habían celebrado por la Unión Telegráfica Internacional para establecer, desarrollar y actualizar la normativa internacional reguladora de las comunicaciones telegráficas. Análogamente, desde 1903 se celebraron varias conferencias internacionales para tratar y regular la problemática de la radiotelegrafía. En la Conferencia de Madrid de 1932 concurrieron, simultáneamente, la Quinta Conferencia de Plenipotenciarios de la Unión Telegráfica Internacional y la Cuarta Conferencia Radiotelegráfica Internacional, de la fusión de ambas resultaría una nueva Organización Internacional Gubernamental: la Unión Internacional de Telecomunicaciones, todavía existente y activa. El hecho de que en la Conferencia de Madrid participasen, junto a las delegaciones de 80 países, un total de 60 delegaciones de organizaciones o compañías privadas, demuestra claramente la simbiosis entre las OIG, los estados y las ONG. Otro ejemplo significativo lo constituye el caso de las Comunidades Europeas. En efecto, no sería imaginable comprender su existencia si no tenemos presentes las negociaciones que condujeron al Plan Schuman y la conclusión del Tratado de París (1951) que da nacimiento a la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA). Pero resulta inexplicable el Plan Schuman si se desconoce la existencia y la labor desarrollada por los diferentes movimientos «europeístas», como el Movimiento Federalista Europeo, creado en Milán por Ernesto Rossi y Altiero Spinelli en 1943; el Movimiento Europa Unida, promovido en 1947 por Winston Churchill, así como la decisiva fundación en París, el 16 de diciembre de 1946, de la Unión Europea de Federalistas, en la que figuraban nombres tan prestigiosos como los de Spinelli; Brugmans o Alexandre Marc. Contemplado ahora desde la perspectiva inversa, es decir, desde la influencia de las Comunidades Europeas en la constitución de ONG , observamos que al amparo de aquellas han surgido y se han desarrollado una pléyade de organizaciones internacionales privadas o semipúblicas, entre las que podemos citar, a titulo ilustrativo, la Confederación Europea de Sindicatos (CES), que aglutina a las organizaciones sindicales de los países miembros, excepción hecha de los sindicatos comunistas francés e italiano; la Unión de Industrias de las Comunidades Europeas
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(UNICE), que constituye la organización empresarial más destacada de las Comunidades, o la Unión Europea de Artesanos, Pequeños y Medianos Empresarios (UEAPME). El fenómeno de la continuidad o interdependencia entre los diversos tipos de organizaciones internacionales, se aprecia también en relación con la composición de sus miembros. En algunas organizaciones intergubernamentales se admite, junto a los estados soberanos que son miembros de pleno derecho, la categoría de miembros asociados, reservada para aquellos territorios que no gozan de plena soberanía en el ámbito internacional al carecer de competencias para dirigir sus asuntos exteriores (territorios bajo administración fiduciaria o en régimen colonial, el Estado Libre Asociado de Puerto Rico, etcétera); este es el caso de organizaciones tales como la Organización Mundial de la Salud (OMS) o la Organización de las Naciones Unidas para la Ciencia y la Cultura (UNESCO). También existen OIG que, admitiendo como miembros exclusivos a los estados soberanos, atribuyen su representación ante la Organización a organizaciones nacionales, públicas o privadas, además de la representación gubernamental. El caso paradigmático, pero no exclusivo, de este tipo de Organizaciones lo constituye la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en cuya Conferencia General y Consejo de Administración los estados participan a través de delegaciones tripartitas integradas por representantes gubernamentales, empresariales y sindicales. Otro tanto cabría señalar para la ONG, en muchas de las cuales, junto a los individuos y grupos privados como miembros de pleno derecho, figuran también en calidad de miembros asociados entidades públicas y órganos de las administraciones estatales o, incluso, otras organizaciones internacionales, como ocurre con el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas que incluye junto a las secciones nacionales e internacionales a miembros colectivos, miembros individuales y a más de 45 gobiernos de otros tantos estados. Otro ejemplo destacable es el de la Asociación Internacional Permanente de los Congresos de la Carretera, en la que participan cinco organizaciones internacionales, 275 entidades públicas, 374 miembros colectivos, 565 miembros individuales y los gobiernos de 45 Estados. La interdependencia entre las diversas organizaciones internacionales y los actores estatales, y de aquellas entre sí, se aprecia también respecto de las Empresas Multinacionales, muchas de (as cuales poseen un carácter público o semipúblico, debido no sólo a la creciente intervención del Estado en la estrategia y actuación de tales empresas sino, incluso, debido a la participación estatal, exclusiva o mayoritaria, en el capital de tales empresas multinacionales. Este tipo de empresas multinacionales públicas se ha desarrollado especialmente en aquellos sectores económicos que configuran el núcleo más dinámico y rentable de los países, como ocurre con sectores como el de las telecomunicaciones, la informática o bien en sectores económicos vitales para el Estado, como la industria petroquímica, sector de comunicaciones y transportes, el sector armamentístico, etcétera. Junto a estos fenómenos apuntados, se está asistiendo en la actualidad a la aparición de otras empresas, cuya diferenciación respecto de otros tipos de organismos internacionales resulta cada vez más difícil y compleja. Se trata de los denominados, por autores como H. T ADAM o M. BEDJAOUI, establecimientos públicos internacionales, y que podemos definirlos, siguiendo a ADAM del siguiente modo: «… Un organismo de carácter especial, dotado de medios y poderes propios y que, con arreglo a un régimen internacional apropiado, presta directamente servicios a los particulares, y que supone, en primer término, la constitución de una empresa».
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De acuerdo con esta definición, podemos señalar tres elementos característicos de este tipo de organismos internacionales, que se sitúan a medio camino entre las Organizaciones Internacionales Gubernamentales y las Empresas Multinacionales. 1° Una estructura empresarial con recursos propios y fines lucrativos. 2° Un «status» y actividad internacional, regulado por un tratado interestatal. 3° Una inmediatez en la relación entre el establecimiento público internacional y los usuarios de los servicios o actividades que desarrolla. Entre los diversos ejemplos significativos de establecimientos públicos internacionales, podemos mencionar la Sociedad Europea para el Mantenimiento del Material Ferroviario (EUROFIMA) constituida en Berna en 1955; la Sociedad Internacional del río Mosela, creada en 1956; el Centro Europeo de Investigaciones Nucleares o las entidades binacionales de Itaipú y Yacyreta, constituidas por sendos tratados, concluidos por Paraguay con Brasil y Argentina en 1973, con objeto de construir y explotar los saltos hidroeléctricos del río Paraná. La consideración de estos establecimientos públicos internacionales nos introduce directamente, en el análisis del solapamiento o superposición que se produce entre las distintas formas de organización internacional desde una perspectiva estrictamente jurídica. En efecto, la aparición de nuevos modelos de organización internacional y su creciente incidencia en el mundo de las relaciones internacionales está ocasionando la génesis de nuevas normas de derecho internacional transformadoras de un Derecho Internacional Público, de corte tradicional y estatalista, en el que las nuevas realidades y actores transnacionales encuentra un difícil encuadramiento. Ya hemos visto que en la propia Carta de las Naciones Unidas, se admitía un principio normativo por el que quedaban reguladas las relaciones entre el Consejo Económico y Social, de una parte, y los organismos internacionales no gubernamentales, de otra. A ello había que agregar la regulación de ese mismo órgano de la ONU con ciertas organizaciones intergubernamentales, denominadas organismos especializados de las Naciones Unidas, a través de acuerdos específicos de vinculación. La concesión por el ECOSOC del estatuto consultivo a ciertas ONG ha contribuido a potenciar que en la misma línea varios organismos especializados hayan atribuido el «status consultivo» a aquellas ONG con una destacada participación internacional en actividades coincidentes con las desarrolladas por estos organismos especializados, tal es el caso de la UNESCO, la OIT o la Organización Mundial de la Salud (OMS). Asimismo, existen normas internacionales directamente aplicables a la constitución y funcionamiento de cierto tipo de empresas multinacionales, entre ellas podemos citar la Decisión n.° 24 del Pacto Andino reguladora de la actuación de las EM en materia de inversiones y de transferencia de tecnología, análogamente se inscriben en esta línea las diversas normas comunitarias en virtud de las cuales los procesos de fusión o concentración de empresas, al igual que las alianzas entre empresas establecidas en distintos países de la Comunidad Económica Europea (o entre filiales de una misma empresa), deben someterse a una autorización previa de la Comisión siempre que se pueda poner en peligro el principio de libre competencia, todo ello para no mencionar los proyectos de normas comunitarias reguladoras de las figuras de la Sociedad Anónima Europea y la Sociedad Europea de Responsabilidad Limitada. Es obvio, a la luz de los ejemplos mencionados, que el criterio delimitador de las distintas figuras de la organización internacional, a tenor del derecho regulador de las mismas, presenta, todavía, una cierta validez teórica que, sin embargo, no está exenta de excepciones y fisuras que deben hacernos recapacitar sobre la necesidad de no petrificar y absolutizar este criterio.
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Finalmente, las distintas formas de la organización internacional suelen diferenciarse atendiendo a la naturaleza de las funciones que desarrollan en la Sociedad Internacional. Desde esta perspectiva suelen distinguirse aquellas entidades o actores con finalidades y funciones no lucrativas de aquellas otras cuya funcionalidad económica está presidida por la búsqueda de la máxima rentabilidad y beneficio (empresas multinacionales). La existencia de organizaciones intergubernamentales que surgen ante la necesidad de propiciar la colaboración económica entre los estados miembros, e indirectamente mejorar su nivel económico --expresado en términos de PIB o de su balanza de pagos-, constituye de por sí una crisis de la tradicional distinción apuntada. Si consideramos organizaciones como la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), la Organización de Países Exportadores de. Petróleo (OPEP) o la Asociación Europea de Libre Comercio (EFTA), no podemos excluir la funcionalidad económica del ámbito de las OIG. Tal vez uno de los casos más representativos de esta tendencia lo constituya la Comunidad Económica Europea (CEE), cuyos recursos financieros son generados y administrados directamente por la organización mediante la aplicación de la Tarifa Aduanera Común y del Impuesto sobre el Valor Añadido, y excepcionalmente, mediante el recurso a los mercados financieros internacionales a través de la emisión de empréstitos y obligaciones englobados dentro de los llamados Nuevos Instrumentos Comunitarios -de financiación- (NIC). Este análisis no es exclusivo de las organizaciones intergubernamentales. También cabe referirlo a las ONG, ya que muchas de tales organizaciones surgen con el propósito expreso de promover una mayor cooperación económica entre sus miembros privados y, por tanto, de beneficios, a través de una creciente participación en el comercio internacional o en el flujo financiero mundial. El Instituto Internacional de Cajas de Ahorro, la Confederación Europea de Industrias de la Madera, e) Consejo Interamericano de Comercio y Producción o la Asociación Internacional de Aseguradores, son todas ellas organizaciones no gubernamentales de claro contenido y funcionalidad lucrativa para sus miembros. A «sensu contrario», no cabe desconocer la importancia que para la creación y funcionamiento de las Empresas Multinacionales poseen consideraciones de naturaleza no estrictamente lucrativa. Por ejemplo, la investigación y desarrollo tecnológico es uno de los elementos más característicos y vitales de las Empresas Multinacionales. Al propio tiempo, sus efectos en el ámbito de las relaciones socio-laborales, ideológicas y culturales, no son en absoluto despreciables a la hora de valorar la existencia y actuación de tales empresas. La transcendencia de empresas como la IBM o la Philips, en su contribución al avance tecnológico, sólo es comparable a la labor de organizaciones como la UNESCO. Más significativos son los supuestas de los establecimientos públicos internacionales, cuyo verdadero origen hay que encontrarlo en la necesidad de prestar ciertos servicios internacionales directamente a sus usuarios. En resumen, la dinámica del fenómeno organizativo internacional, regida por la ley de una constante y creciente interdependencia, rebasa ampliamente el marco de los criterios utilizados para significar las diversas categorías de organizaciones internacionales, e impone, simultáneamente, la necesidad de su consideración a la luz de su continuidad y del trastocamiento de sus límites teóricos. Ello descansa en una causa común, a saber: la tendencia del ser humano a asociarse y organizarse con otros individuos y grupos, para facilitar una mayor y mejor satisfacción de sus necesidades física y psíquicas, individuales y colectivas, razón por la que cada vez adquiere mayor fuerza y complejidad el mundo internacional, sean cuales sean las formas organizativas y los actores que se desarrollan en su seno.
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CAPITULO 9
LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES 1. CONCEPTO Y CARACTERES GENERALES La existencia de una diversidad de formas de organización internacional unido al hecho de la creciente vinculación e interdependencia que se está operando entre ellas, no debe impedirnos desarrollar un marco teórico gracias al cual podamos comprender la naturaleza y los rasgos específicos de cada una de las distintas categorías para poder, más tarde, analizar lúcidamente el complejo mundo de las organizaciones internacionales. Partiendo de esta consideración preliminar podemos definir a las organizaciones internacionales gubernamentales, según VIRALLY, como: «Una asociación de estados, establecida por un acuerdo entre sus miembros y dotada de un aparato permanente de órganos, encargado de perseguir la realización de objetivos de interés común por medio de una cooperación entre ellos» A partir de esta definición, el propio VIRALLY señala cinco características propias de la OIG que permiten diferenciarlas de otras formas de organización internacional. Estas características son: A) Base interestatal. Las organizaciones intergubernamentales se caracterizan porque sus miembros son los estados, representados habitual, pero no exclusivamente, por sus gobiernos. Ésta presencia de los estados en la génesis, evolución y extinción de toda OIG es el fundamento de sus principales potencialidades y limitaciones como actores internacionales y, en todo caso, permite cualificarlas respecto de aquellas otras formas de organización en las que sus miembros son colectividades no estatales. La base interestatal de las OIG es la que ha permitido que éstas alcanzasen un «status» jurídico internacional muy tempranamente, lo que ha favorecido su desarrollo cuantitativo y cualitativo. Pero este sustrato interestatal es también la causa última de sus condicionamientos, pues en la medida en que el Estado es la forma más evolucionada o completa de organización del poder político-económico, todo incremento del poder y de las capacidades de la OIG en el plano internacional implica una tensión o conflicto con los estados. Ésta tensión únicamente puede resolverse favorablemente para las OIG mediante una renuncia, expresa o implícita, de los propios estados al, ejercicio de sus poderes respecto de determinadas esferas o ámbitos de competencias en el plano internacional. B) Fundamento voluntarista. Las OIG presentan también la nota diferenciadora del voluntarismo en relación con su constitución y funcionamiento. Naturalmente esta no es una característica exclusiva de las OIG, ya que, como hemos indicado, es común a las restantes formas de organización internacional. No obstante, este rasgo no es extensible a otras categorías de actores internacionales, como por ejemplo la opinión pública internacional. En todo caso, el fundamento voluntarista de las OIG contrasta con determinados tipos de vinculación jurídico-política entre distintas comunidades estatales y centradas en la coacción o dominación de unas sobre otras. Tal vez la fórmula imperial, el imperio, sea la institución que mejor responda a este modelo de integración interestatal compulsiva. La fundamentación voluntarista de las OIG presenta una doble dimensión que debemos considerar. Por una parte, nace y provoca unos efectos jurídicos internacionales
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que afectan tanto a las propias OIG como a sus estados miembros. Por otra, pone de manifiesto la necesidad y utilidad de las relaciones de cooperación interestatal. C) Existencia de un aparato de órganos permanentes Las OIG muestran una estructura de órganos permanentes, soporte indispensable para garantizar la estabilidad y duración temporal de las relaciones de cooperación entre sus estados miembros. Gracias a esta estructura orgánica permanente, toda OIG puede adoptar y ejecutar sus decisiones y tratar de alcanzar los fines y objetivos para los que se constituyó, ordenando y orientando sus recursos humanos, jurídicos y materiales. La estructura orgánica permanente es, por tanto, un elemento necesario de toda OIG y permite diferenciarlas de aquellas otras formas de asociación o interacción cooperativa entre los países que, fundándose en éstas, carecen, sin embargo, de una durabilidad o estabilidad en el tiempo respecto de sus actuaciones. Este es el caso del Movimiento de Países No Alineados en su primera etapa de existencia (desde la Conferencia de Belgrado en 1961, hasta la Conferencia de Argel en 1973). Esta es también una de las diferencias más apreciables entre las OIG y las Conferencias Internacionales que muestran un carácter ocasional o esporádico, bastando como ejemplos significativos la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa (CSCE); las SALT (Strategic Arms Limitation Talks) I y II; las Conferencias de Nación celebradas en Bucarest (1973) y México (1984), o la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo (1972), etcétera. D) Autonomía decisional y funcional No obstante todo lo expuesto con anterioridad, difícilmente podrían ser consideradas las OIG unos auténticos actores internacionales diferentes de sus estados miembros si no gozasen de una cierta autonomía decisional y operativa distinta de la de aquéllos. Esta autonomía de las OIG encuentra su expresión jurídica en el reconocimiento que el Derecho Internacional Público realiza de su personalidad y capacidad jurídicas diferenciadas de las que atribuyen a los estados miembros. Ahora bien, esta autonomía decisional y funcional de las OIG no cabe considerarla de modo absoluto, de tal modo que los países que forman parte de ellas ejercen, efectivamente, una influencia, mayor o menor según los casos, sobre sus actuaciones, pero esta afirmación, lógicamente, también cabe formularla en sentido contrario. Desde el punto de vista decisional, el grado de participación de todos y cada uno de los estados miembros en el proceso mediante el cual los órganos adoptan y ejecutan sus decisiones se encuentra perfecta regulado en los estatutos y normas de funcionamiento interno de las OIG. En efecto, ya se trate de un sistema de representación igualitario o ponderado, permanente o por elección; ya se utilice un sistema de votación mayoritario (con o sin derecho de veto) o por unanimidad; lo cierto es que en cada OIG las decisiones adoptadas en el seno de sus órganos, aunque fundamentadas en las decisiones de los países miembros, no son necesariamente la simple y mecánica reproducción de éstas, y en último extremo, no lo son en mayor medida que en otros actores internacionales, incluidos los propios actores estatales. Desde la perspectiva funcional, tampoco podemos identificar a las OIG como meros instrumentos o «correas de transmisión» de la política exterior de los estados miembros. En efecto, las OIG poseen su propia burocracia, reclutada por y al servicio de éstas, con una capacidad de actuación internacional, dentro del marco de las competencias jurídicas reconocidas a las OIG que resume la propia autonomía funcional de tales OIG. Naturalmente la capacidad decisional y la autonomía de funcionamiento de cada OIG varía enormemente, según su propia ordenación orgánica, las competencias que le han sido atribuidas y los recursos puestos a su disposición.
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Sin embargo, podemos afirmar que en la medida en que los órganos y funcionarios de la OIG deben atender esencialmente los objetivos comunes y generales para los que se constituyó esta, no pueden actuar exclusivamente al servicio de los intereses de un estado ó de un reducido número de países miembros. Ahora bien, en algunas OIG los Estados miembros gozan de una representación desigual en sus órganos que se traduce en una desigualdad de derechos, especialmente respecto del derecho de votación, pero también de obligaciones, sobre todo de las contribuciones económicas necesarias para el mantenimiento de la Organización y de su personal. En tales circunstancias sería erróneo pretender desconocer que el funcionamiento de la Organización y de sus funcionarios conduce, frecuentemente, a una actuación preferente en favor de los miembros que gozan de mayor representatividad, pero análogamente ello no puede nunca interpretarse en la línea de considerar a la OIG como un mero agente internacional de los objetivos e intereses de tales estados. Un análisis detenido de la evolución experimentada por la ONU y sus principales órganos, Asamblea General y Consejo de Seguridad, nos mostraría inmediatamente lo inadecuado que resulta adoptar puntos de vista extremos en estas cuestiones. En definitiva, todas las OIG, gozan de una doble autonomía, decisional y operativa, que demuestra su naturaleza de verdaderos actores internacionales diferentes de los estados que las integran. Esta autonomía se encuentra, sin embargo, con un distinto grado de desarrollo y una diversa regulación según consideremos cada una de las OIG. E) Función de cooperación interestatal. Aunque todas las OIG presentan unos objetivos o fines específicos (políticos, económicos, técnicos, militares, ideológicos, humanitarios, etc.), en virtud de los cuales podemos llevar a cabo una distinción entre ellas, existe un sustrato común a todas que conviene destacar: todas las OIG contribuyen al desarrollo de unos vínculos de cooperación entre los Estados. Como ya hemos visto, las OIG surgen para lograr unos objetivos y/o para superar determinados límites que cada Estado aisladamente posee frente a sustantivos problemas internacionales. Con ello las OIG se convierten en instrumentos de canalización de la colaboración entre los países miembros, o bien la cooperación puede desarrollarse simultáneamente en el interior y hacia el exterior de la organización, lo que significa que la colaboración se lleva a cabo entre los estados miembros y además se hace extensiva a los países que no participan en la organización. De cualquier modo, resulta evidente que las OIG nacen de y refuerzan los procesos de cooperación entre los Estados. Esta función de cooperación, o asociación, como gusta afirmar DIEZ DE VELASCO, que llevan a cabo las OIG no debe confundirse con una de las formas particulares de cooperación internacional, nos referimos a la cooperación integradora o integración internacional. Como ya hemos expuesto anteriormente, la integración es la forma más evolucionada de cooperación social, junto a ella se encuentra también la agregación que sigue una dinámica y genera unos efectos distintos. Pues bien, mientras en los procesos de integración internacional se parte de la existencia de estados independientes para alcanzar progresivamente la constitución de una entidad supranacional, o más exactamente supraestatal, que asume y transciende la soberanía o independencia de los estados preexistentes; en los procesos de agregación internacional, por el contrario, la cooperación entre los estados se fundamenta en su soberanía, pero al mismo tiempo contribuye a garantizarla, e incluso a reforzarla, sin dar origen a nuevos actores supranacionales.
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En razón de esta notable diferencia entre ambas formas de cooperación entre los estados, la mayoría de las OIG nacen exclusivamente de procesos agregativos y únicamente un reducido número de organizaciones surgen y se desarrollan siguiendo fórmulas de integración. Desde esta perspectiva, rechazamos las tesis de aquellos autores para quienes la cooperación interestatal a través de organizaciones internacionales especializadas en un limitado número de funciones contribuye, facilita o conduce a la integración entre los países miembros. La denominada «integración funcional» entre los estados, defendida por autores como HAAS o LEWIS subestima el hecho de que en toda integración entre estados resulta necesaria, además de la cooperación funcional, una firme voluntad política capaz de nutrir el proceso de transferencia de competencias que hasta entonces formaban parte íntegra de la soberanía de los estados a los órganos de la entidad supraestatal. Del conjunto de consideraciones realizadas en torno al fenómeno de las OIG se desprende una conclusión que ha sido ya apuntada por VELLAS y que compartimos plenamente: «Las OIG operan un cambio sociológico profundo que no sólo es de grado sino de naturaleza por cuanto no sólo se pasa, a través de ellas, de un marco cerrado, el mareo estatal, a otro más amplio, sino a un manco abierto, a la sociedad humana en su totalidad. Ellas operan el paso de lo particular a lo universal».
2. CRITERIOS DE CLASIFICACIÓN Dada la diversidad y el elevado número de OIG que han proliferado desde el final de la Segunda Guerra Mundial, su estudio y comprensión nos obliga a determinar unos criterios de clasificación basados en algunos de los rasgos principales de estas organizaciones. Desde luego, estos criterios de clasificación son múltiples, y atendiendo a la consideración de cada uno de ellos una misma organización puede encuadrarse en una u otra de las categorías propuestas, mostrándonos al mismo tiempo las analogías y diferencias que presenta con otras organizaciones afines. La mayoría de los autores comparten tres criterios básicos de clasificación de las OIG: el criterio geográfico o espacial, el criterio funcional y el criterio jurídico. A) Clasificación por el criterio espacial. Según este criterio las organizaciones se distinguen por el ámbito espacial o geográfico de procedencia de sus miembros y en el que ejercen sus competencias . De este modo cabe diferenciar entre las organizaciones universales, como por ejemplo, la ONU, la UNESCO, la OIT, etc., que son aquellas organizaciones que agrupan a la totalidad o a una amplia mayoría de los países que configuran la comunidad internacional, con independencia de su localización continental o de su filiación geopolítica; las organizaciones regionales, como por ejemplo las Comunidades Europeas, la OEA, la OUA, la ASEAN, etc., que son aquellas organizaciones cuya membresía queda restringida a los países de un determinado continente o región geopolítica, y, por último, las organizaciones mixtas, como por ejemplo, la OPEP o la OCDE, organizaciones que incluyen a estados de distintas áreas geopolíticas o de distintos continentes, pero que sin embargo presentan características o intereses comunes en determinados ámbitos (económico, tecnológico, ideológico, etc.) B) Clasificación según el criterio funcional. Este criterio distingue las organizaciones intergubernamentales atendiendo a las funciones o finalidades que tratan de alcanzar y para las que se constituyeron. Podemos diferenciar entre las organizaciones de funcionalidad . general o política y las organizaciones de funcionalidad técnica o específica.
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Las primeras desempeñan unas funciones diversificadas que afectan al conjunto de cuestiones y relaciones existentes entre los países, por lo que ningún campo de acontecimientos internacionales les permanece vedado, traduciendo con ello una significativa voluntad política de cooperación entre sus miembros. Ejemplos de esta categoría lo constituyen la Sociedad de Naciones, la ONU, la OUA o el Consejo de Europa. Las organizaciones con una funcionalidad técnica o específica se caracterizan porque sus competencias y objetivos se orientan al tratamiento de problemas y relaciones concretas entre sus miembros, o bien a la prestación de un limitado número de servicios internacionales. Ejemplos de estas organizaciones lo constituyen la UPU, la OIT, la OMS, la CECA, el Pacto de Varsovia, etcétera. C) Clasificación por su naturaleza y competencias jurídicas. Según este criterio resulta ya clásica la distinción entre aquellas organizaciones cuyo ordenamiento jurídico goza de una supremacía respecto de los ordenamientos jurídicos nacionales y una especificidad en relación con el ordenamiento jurídico internacional general, del que forma una parte diferenciada, y que constituyen las denominadas organizaciones supranacionales, frente a la mayoría de las organizaciones intergubernamentales que carecen de normas jurídicas susceptibles de imponerse a los ordenamientos jurídicos nacionales y a los ciudadanos de un modo directo, por lo que podemos denominarlas como organizaciones interestatales. Ejemplo de las primeras lo constituyen las tres Comunidades Europeas (CECA, CEE y EURATOM), en tanto que del segundo tipo podemos mencionar la OTAN, el FMI, la ONUDI, etcétera. Estos criterios de clasificación de las OIG, además de poseer una innegable utilidad, gozan de una generalizada aceptación entre los internacionalistas. No obstante, y a pesar de ello, preferimos seguir la clasificación propuesta por VIRALLY que, sin diferir sustancialmente de las anteriores, enfatiza más algunos de los rasgos generales de las OIG que hemos apuntado con anterioridad. En primer término, ya hemos señalado que existe una clara diferenciación entre aquellas organizaciones surgidas de un proceso de integración respecto de aquellas otras que nacen de un proceso de agregación internacional. En realidad VIRALLY utiliza una terminología más confusa al distinguir entre las que él denomina organizaciones de cooperación y las organizaciones de integración. Las organizaciones de cooperación o por agregación, se presentan como agrupaciones de países cuya finalidad es la de fomentar y propiciar la armonía y coordinación en las relaciones entre sus miembros mediante la ejecución de acciones y/o programas comunes entre los estados. Este tipo de organizaciones cuando realizan sus actividades y operaciones, incluso utilizando fondos y recursos propios, recurren al concurso y colaboración de los gobiernos de los países afectados, a quienes prestan su apoyo y de quienes reciben múltiples facilidades para el desempeño de las funciones propias de las organizaciones. Las organizaciones de integración tienen como principal finalidad potenciar la aproximación entre los estados miembros mediante la asunción de algunas de sus funciones y competencias hasta alcanzar, en el límite, la fusión entre los países miembros en aquellos sectores en los que estas organizaciones desempeñan sus actividades. Esta progresiva fusión de competencias estatales se mantendrá hasta la plena sustitución de los poderes y personalidad de los estados por parte de los órganos de la organización en el ámbito de sus competencias específicas. Ciertamente las organizaciones de integración son mucho más excepcionales que las organizaciones de cooperación o por agregación, debido, fundamentalmente, al profundo arraigo de los actores estatales en el contexto internacional y al celo que
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demuestran muchos de ellos por su soberanía estatal costosamente alcanzada y reconocida tras un proceso de descolonización, en muchas ocasiones traumático. A ello habría que agregar las distorsiones engendradas en las relaciones interestatales por un doble antagonismo, de un lado por motivos político-militares entre los países integrados en cada uno de los bloques o, por el contrario, en abierta oposición a ellos. De otra parte, por los antagonismos económicos entre los países industrializados (Norte) y los países subdesarrollados (Sur). A la vista de estas dificultades no nos puede resultar extraño que muchos de los intentos de constitución de organizaciones de integración, iniciados durante las décadas de los años 50 y 60, hayan fracasado abiertamente en sus principales objetivos y finalidades. Las OIG pueden también diferenciarse, según VIRALLY, por el grado de apertura que muestran respecto de la incorporación de los estados que forman parte de la Sociedad Internacional. Según este criterio podemos distinguir entre las organizaciones mundiales y las organizaciones parciales. En las primeras el principio rector es el principio de inclusión en virtud del cual tratan de fomentar la cooperación entre los estados a través de su incorporación y participación activa en los órganos de la organización. El éxito o fracaso de esta categoría de organizaciones mundiales radica, en gran medida, no tanto en lograr la incorporación de todos los es tados del sistema internacional, cuanto en alcanzar la participación efectiva de todos los principales estados que desempeñan un cierto protagonismo mundial como superpotencias o grandes potencias. Si contemplamos, con una cierta perspectiva histórica, la evolución de algunas organizaciones mundiales comprenderemos mejor la utilidad teórica de considerar el principio de inclusión en esta categoría de organizaciones. En efecto, es bien sabido que una de las causas que más directamente contribuyeron a erosionar el protagonismo de la Sociedad de Naciones durante el período de entreguerras fue la ausencia, permanente o transitoria, de algunas de las principales potencias de la época. Comenzando por los Estados Unidos, cuyo presidente WOODROW WILSON había sido el principal doctrinario de esta organización, y pasando por potencias como Alemania, Italia, Japón o la Unión Soviética nunca llegaron a coincidir durante todo el tiempo de su existencia la totalidad de las grandes potencias mundiales. El hecho de que sea precisamente el período comprendido entre 1926 y 1935 el de mayor eficacia en la actividad desplegada por esta organización para evitar o dirimir los conflictos internacionales, con el concurso de sus órganos y por medios pacíficos, la etapa en la que se aprecia el mayor número de potencias mundiales entre sus miembros, no constituye ciertamente un mero accidente histórico. Análogamente y al concluir la Segunda Guerra Mundial se constituyó, en 1945, la Organización de las Naciones Unidas. Esta organización recibió el apoyo y participación de todas las principales potencias aliadas (Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido, Francia y China), pero en su documento fundacional se apreciaba una clara vocación de universalidad, tanto respecto del desempeño de sus actividades como en relación con sus miembros. Esta vocación ha sido demostrada en los innumerables conflictos en los que ha intervenido desde entonces, pero también con la incorporación de estados con un indiscutible protagonismo, internacional que por evidentes razones políticas habían quedado excluidos en el momento de su fundación. Estos son los casos de España e Italia que ingresaron en 1955, Japón en 1956, la República Federal de Alemania y la República Democrática alemana en 1973. Evidentemente, la labor de la ONU se ha ido reforzando internacionalmente a medida que la práctica totalidad de los estados se ha ido incorporando, aunque también es evidente que ello ha provocado una mayor complejidad en el funcionamiento de algunos de sus principales órganos, como la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, así como una alteración de la correlación de fuerzas imperantes en el momento de su creación. En
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definitiva, el principio de inclusión ha funcionado satisfactoriamente en la ONU por contraposición a la Sociedad de Naciones. Este principio opera también en aquellas OIG cuyas actividades y funciones son mucho más concretas y específicas. En efecto, si tocamos el caso del Fondo Monetario Internacional (FMI), observaremos que puede ser considerada como una auténtica organización mundial, aun cuando en 1948 se retirasen de ella países tan destacados como la Unión Soviética o Checoslovaquia. La explicación la podemos encontrar en el hecho de que en esta organización se encuentran incluidos un número de países suficientemente amplio para que el peso de sus economías y recursos financieros represente un porcentaje absolutamente mayoritario y dominante en el contexto de la economía mundial. Ello contribuye a que las decisiones adoptadas por el FMI tengan una eficacia virtualmente universal y terminen imponiéndose, indirectamente, incluso a las economías de los Estados que no son miembros de esta organización. Idéntico análisis podríamos realizar para la UNESCO, aunque la reciente retirada de los Estados Unidos y el Reino Unido podría conducir, de ser seguida por otros estados de semejante importancia cultural y científica, a una parálisis funcional de esta organización. Las organizaciones parciales, a diferencia de las anteriores, descansan sobre el principio de exclusión. Ello se traduce en el hecho de que sus tareas de cooperación entre los países quedan reservadas a aquellos estados que por compartir ciertas características (territoriales, políticas, económicas, etc.) o mostrar unos intereses comunes pueden incorporarse a estas organizaciones. El resto de los estados que carecen de esas características y objetivos quedan constitucionalmente excluidos de la participación en tales organizaciones, al menos como miembros de pleno derecho. Contrariamente al supuesto anterior, estas organizaciones dependen en gran medida, para su propia estabilidad interior y eficacia internacional, de una rígida aplicación de este principio de exclusión, pues para ellas el riesgo mayor puede surgir de una disolución de sus actividades o de una parálisis de su funcionamiento como resultado del ingreso masivo de estados con una diferente configuración e intereses. Ejemplos significativos de este tipo de organizaciones lo constituyen el Consejo de Europa, en el que España ingresó en 1977 por carecer con anterioridad de legitimación democrática, la OTAN o las Comunidades Europeas. Un tercer criterio propuesto por VIRALLY consiste en la consideración de la extensión o amplitud de las funciones cooperativas desarrolladas por las OIG. Desde esta perspectiva podemos diferenciar las organizaciones generales de las organizaciones sectoriales. Ciertamente este criterio coincide sustantivamente con el que hemos formulado con anterioridad en el apartado B de este mismo epígrafe, por lo que no abundaremos en su explicación sirviéndonos lo señalado allí. Más importante y novedoso resulta el cuarto y último criterio de clasificación expuesto por VIRALLY. Este criterio toma como elemento de análisis la naturaleza de los medios de cooperación de la organización y las relaciones surgidas entre ésta y sus miembros, es por tanto un criterio ecléctico pero muy significativo. De acuerdo con este criterio, se puede formular la siguiente distinción: organizaciones normativas y organizaciones operativas. Son organizaciones normativas aquellas cuya principal contribución se realiza en el campo del derecho internacional estimulando su desarrollo, codificación y actualización, al objeto de facilitar normas jurídicas internacionales y propiciar foros internacionales mediante los cuales los países miembros puedan desarrollar vínculos de cooperación o, al menos, de solución pacífica y negociada de sus diferencias. Las organizaciones operativas, por el contrario, se caracterizan por gozar de una capacidad de gestión y actuación internacional directa. Esta mayor «operatividad» de las organizaciones internacionales de esta categoría existe con
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independencia de que los recursos, humanos o materiales, utilizados sean exclusivos de la organización o cedidos por países miembros. La diferencia entre ambos tipos radica en que mientras las organizaciones normativas gozan de una autonomía normativa, principalmente en el campo jurídico, las organizaciones operativas gozan de una autonomía funcional básicamente ejecutiva. Naturalmente unas y otras descansan en una mínima colaboración y contribución de los países miembros para su propia subsistencia. Análogamente, el carácter predominantemente normativo u operativo de una organización no significa que no gocen de una cierta capacidad jurídica o ejecutiva, sino más bien que su principal contribución en el ámbito internacional se produce en la esfera de la producción v aplicación de normas jurídicas o, por el contrario en el ámbito de la prestación de servicios o de realización de programas y medidas prácticas de cooperación internacional. Ejemplo de organizaciones normativas los encontramos en la OCDE, la OIT, el GATT, mientras qué podemos citar como organizaciones operativas los casos de Banco Internacional de Reconstrucción y Des arrollo (BIRD), las Comunidades Europeas o la OTAN.
3. CONSTITUCION, PERSONALIDAD JURIDICA, ORGANOS Y FUNCIONES Las OIG en su condición de actores de base interestatal y fundamentada en un acuerdo de voluntad cooperativa entre sus miembros, surgen como resultado de un acto o una serie de actos que gozan de relevancia jurídica y política. Tales actos podemos denominarlos como actos constitutivos o proceso constituyente de la organización". Generalmente las OIG nacen a la vida internacional mediante, la firma y ratificación de un tratado internacional por parte de los estados fundadores, que de este modo establecen una regulación jurídica internacional en la que se especifican los objetivos, estructura, funciones y medios, composición y membresía, sistemas de participación y votación, así como todos aquellos elementos que, a juicio de los miembros fundadores, permitan determinar las principales características de cada OIG. Estos tratados internacionales constitutivos o fundacionales son, al igual que cualquier otro tratado internacional, normas de derecho internacional que obligan a los estados signatarios entre sí y frente a tercero países. En determinadas situaciones algunos de estos tratados contemplan la posibilidad de vincular o llegar a imponerse a países no signatarios del mismo, o a estados que no participan en la organización internacional que crean. Esto ocurre muy especialmente con la Carta de las Naciones Unidas, que además de servir como documento jurídico de referencia para la elaboración de otros muchos tratados constitutivos de OIG es considerado como uno de los principales fundamentos del derecho internacional convencional posterior a la Segunda Guerra Mundial. Sus fines y propósitos se consideran vinculantes no sólo para los países miembros sino también para el escaso número de estados que no participan de la ONU, muy particularmente en lo concerniente a las actuaciones que amenazan o ponen en peligro la paz internacional y las medidas que pueden ser adoptadas por los órganos de la ONU. En línea con lo que acabamos de apuntar, el artículo 34 de la Carta reconoce el derecho del Consejo de Seguridad de investigar toda controversia o situación que pueda poner en peligro la paz y seguridad internacionales. En concordancia con este artículo, los artículos 32 y 50 del mismo documento extienden las competencias del Consejo de Seguridad a los países que no son miembros de la organización en los siguientes términos: «Art. 32.-E1 miembro de las Naciones Unidas que no tenga asiento en el Consejo de Seguridad o el Estado que no sea miembro de las Naciones Unidas, si fuere parte de una
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controversia que está considerando el C. de S., será invitado a participar sin derecho de voto en las discusiones relativas a dicha controversia. El C. de S. establecerá las condiciones que estime justas para la participación de los estados que no sean miembros de las Naciones Unidas. Art. 50.-Si el C. de S. tomare medidas preventivas o coercitivas contra un Estado, cualquier otro Estado, sea o no miembro de las Naciones Unidas que confrontare problemas económicos, especiales originados por la ejecución de dichas medidas, tendrá el derecho de consultar al C. de S. acerca de la solución de-esos problemas». La naturaleza jurídicamente superior de la Carta de las Naciones Unidas parece desprenderse a tenor del hecho de que su aplicación se hace extensiva no sólo a sus miembros sino también a otros estados ajenos a la organización. Ahora bien, la cuestión de los tratados fundacionales y de su valor y alcance jurídico suscita nuevos y numerosos problemas. Uno de ellos es el relativo a su interpretación, y con ella, a los poderes y competencias que se le atribuyen a cada OIG. En efecto, cabe admitir únicamente una interpretación auténtica, es decir, la que explícitamente determinen en el propio texto del tratado los países signatarios o se puede admitir también, además de la pura literalidad del texto, una interpretación extensiva en función de los objetivos atribuidos a la organización y de las competencias necesarias para alcanzarlos. En la actualidad, la denominada doctrina de las competencias implícitas ha sido aceptada plenamente por el Tribunal Internacional de Justicia en su famoso Dictamen del 11 de abril de 1949, sobre reparación de daños sufridos al servicio de las N. U., en donde se afirma que: «La Organización debe ser considerada como poseyendo estos poderes que, si no están expresamente enunciados-en la Carta, son por una consecuencia necesaria, conferidos a la Organización en tanto que esenciales al ejercicio de sus funciones.» La propia Carta establece en relación con otros tratados constitutivos de la OIG en su artículo 103 que: «En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los miembros de las Naciones Unidas en virtud de la presente Carta, y sus obligaciones con traídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta.» Además de la Carta de las Naciones Unidas, reguladora de la más importante de las OIG de la Sociedad Internacional de nuestros días, la mayoría de tales organizaciones poseen en su creación un documento o tratado internacional, entre los que podemos citar, con referencia a algunas de las OIG más representativas: el Tratado de Paz de Versalles (1919) que en su 1ª parte incluía el texto del Pacto de la Sociedad de Naciones y en su XIII parte (arts. 387 á 427) regulaba la creación de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que con posterioridad y durante las XXVI Conferencia General (1944) y la XXIX Conferencia General (1946) introduciría las necesarias modificaciones en sus normas constitutivas para adaptar sus funciones e incorporarse,'como organismo especializado, al sistema de Naciones Unidas. También se pueden citar con referencia a organizaciones regionales, la Carta de la Organización de Estados Americanos, aprobada en la IV Conferencia Interamericana de Bogotá de 1948; la Carta de la Organización de la Unidad Africana, firmada en AddisAbeba en 1963; el Tratado relativo a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA), firmado en París el 10 de abril de 1951; el Tratado relativo a la creación de la Comunidad Económica Europea (CEE), firmado en Roma el 25 de marzo de 1957 junto con el Tratado relativo a la creación de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (EURATOM) y el Convenio relativo a ciertas instituciones comunes a las Comunidades Europeas, éste último destinado a establecer como instituciones comunes la Asamblea, el
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Tribunal de Justicia y el Comité Económico y Social. Con posterioridad se concluyó en Bruselas, el 8 de abril de 1965, el Tratado relativo a la fusión de los ejecutivos europeos, por el que quedaron unificados el Consejo de Ministros y la Comisión de las tres comunidades. Si la firma y ratificación del tratado internacional constitutivo es la forma ordinaria o habitual de creación de una OIG, existen también otras formas extraordinarias o excepcionales por las que puede llegar a constituirse una organización intergubernamental. Una de estas formas es la aprobación en una Conferencia Internacional del mandato de creación, y en ocasiones la aprobación del propio estatuto regulador de una determinada OIG. En tales supuestos, y con independencia de la normativa jurídica que se establezca con posterioridad por la Organización o sus miembros fundadores, la base jurídica constitutiva de la organización se encuentra en esa decisión adoptada por los estados participantes en la Conferencia. Entre las OIG creadas siguiendo esta fórmula excepcional podemos mencionar la Organización Internacional para la Agricultura y la Alimentación (FAO) cuya constitución se decidió en la Segunda Conferencia de las NU para la alimentación y la agricultura, celebrada en Quebec a fines de 1945. Más claro exponente de esta forma extraordinaria de creación de una OIG lo constituye el caso de la Organización o Agencia Internacional de la Energía Atómica (OIEA/AIEA). En efecto, tras múltiples iniciativas, principalmente de los Estados Unidos, la AG de las NU aprobó en su Resolución 81011X del 4 de diciembre de 1954 la celebración de una Conferencia sobre el empleo pacífico de la energía nuclear, que tuvo lugar en Ginebra, en agosto de 1955, y en la que se decidió la elaboración del estatuto de la futura OIEA. A1 año siguiente en la Conferencia celebrada en Nueva York, durante los días 20 de septiembre a 26 de octubre, se aprobó el Estatuto de la OIEA y se creó, una comisión preparatoria de la primera conferencia general de la OIEA que se celebró en Viena en el mes de octubre de 1957. Desde luego, todas las OIG surgidas de un tratado internacional requieren también una negociación previa entre todos, o al menos los principales estados fundadores al objeto de definir y negociar los objetivos, estructura, competencias y medios de la organización a constituir. En la mayoría de los casos, tales negociaciones, que forman parte integrante del proceso constituyente de la Organización desde la perspectiva política, se llevan a cabo en el marco de conferencias internacionales, generales o específicamente convocadas al efecto, y de las que salen los textos de los tratados internacionales sometidos, con posterioridad, a la firma y ratificación de los estados: En esta perspectiva, se puede afirmar que las OIG nacen desde el punto de vista jurídico internacional de un tratado o de una decisión adoptada por una Conferencia Internacional, son generadas como consecuencia de la negociación y el acuerdo político entre los estados, canalizado mediante la celebración de reuniones o conferencias internacionales. Es por esta razón que las distinciones en cuanto a la forma o acto jurídico constitutivo de las OIG, que estamos refiriendo, pierden gran parte de su significado al considerarlas desde el ángulo politológico o sociológico, que es el propio de las Relaciones Internacionales. Existe, finalmente, otra forma excepcional de constitución de una OIG, en virtud de la cual la OIG surge de una Resolución o decisión adoptada por el órgano de otra OIG ya existente (generalmente la ONU) o por transformación de la OIG predecesora. Esta forma ha sido utilizada, ocasionalmente, por la Asamblea General de la ONU para dar origen a nuevas organizaciones, como ha ocurrido con la Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial (ONUDI), constituida por la Resolución 2.089/XX del 20 de diciembre de 1965 de la AG. Entre los casos de constitución de una OIG por decisión y transformación de una Organización precedente podemos citar el de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), creada por transformación de la Organización Europea de
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Cooperación Económica (OECE), decidida por su Consejo en 1960 y plasmada en el Tratado firmado el 14 de diciembre de ese mismo año. Un caso más significativo que el anterior lo constituye la Organización Mundial del Turismo, con sede en Madrid, y que en su proceso de constitución concurren, de una parte, la Resolución de la AG de las NU 2.529/XXIV, adoptada el 5 de diciembre de 1969, por la que se insta a los estados cuyo organismo Nacional oficial de Turismo participase en la Unión Internacional de Organismos Oficiales de Turismo (organización no gubernamental creada en 1946) a que modifiquen los estatutos con objeto de convertirla en una OIG De otra parte, y tras esta Resolución, la Asamblea General Extraordinaria de la UIOOT, celebrada en Méjico en 1970, decide la aprobación de los Estatutos de la OMT en cuyo artículo 1° se especifica que esta organización intergubernamental nace por transformación de la UIOOT. La pluralidad y diversidad de actos o instrumentos jurídicos constitutivos de las OIG responde tanto a las distintas características de cada una de ellas como a las condiciones jurídicas y políticas imperantes en el sistema internacional, sometido a una constante dinámica que ha experimentado una tremenda aceleración en las cuatro últimas décadas. Nada tiene de extraño, por consiguiente, que ello tenga su reflejo también en las estructuras orgánicas y funcionales de las OIG, respecto de las cuales vamos a apuntar algunas ideas generales que únicamente pueden servir de guía a la hora de realizar el análisis de los órganos y funciones de cada OIG y nunca como sustitutivo de semejante análisis. Conviene también realizar una advertencia previa a las consideraciones que seguirán. Las OIG son actores internacionales cualitativamente diferentes de los estados, aun cuando algunas organizaciones supranacionales tiendan a integrarlos y superarlos, lo que nos debe hacer reflexionar sobre la inutilidad de trasladar mecánicamente conceptos e ideas surgidos del análisis jurídico-político del Estado. En efecto, nada más lejos de la realidad que imaginar que las organizaciones internacionales gubernamentales, al menos tal y como existen en la actualidad e incluyendo entre ellas a la ONU y las Comunidades Europeas, intentan desempeñar la función de gobiernos internacionales, sean mundiales o regionales, desplazando las funciones todavía asumidas por los Estados. Por la misma razón el tradicional principio jurídico-constitucional de división de poderes utilizado a la hora de estudiar el Estado, o más exactamente ciertas formas de organización del Estado, tampoco es aplicable automáticamente a las OIG La frecuencia con que los especialistas en temas internacionales desconocen u «olvidan» esta advertencia ha sido la causa de no pocos errores en los análisis y no pocas frustraciones intelectuales y políticas al terminar comparando, consciente o inconscientemente, realidades tan distintas, aunque vinculadas, como son las OIG y los estados. Cabe realizar una doble estructura orgánica de las OIG en correspondencia con los dos períodos históricos que dominan su evolución desde principios del siglo XIX hasta la actualidad: En la primera etapa, que se extiende aproximadamente desde la creación de la comisión para la navegación del Rhin en 1815 hasta la constitución de la Sociedad de Naciones en 1919, las OIG adoptan una estructura bipartita, formada por dos órganos fundamentales: una Asamblea o Conferencia cuyas principales funciones son simultáneamente deliberantes y decisorias, y una Secretaría, órgano con funciones de coordinación, ejecución y administración, conjuntamente. Este es el caso de la Unión Postal Universal, desde su creación en 1874 hasta su revisión estatutaria en 1947 por la que se establecía, además de los Congresos y de la Oficina Internacional, el Consejo Ejecutivo, pasándose de la estructura bipartita a la tripartita. Análogamente podemos mencionar los casos de la Unión Telegráfica Internacional; creada en París en 1865, y la Unión Radiotelegráfica Internacional, establecida en Berlín en 1906, que en la Convención de
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Madrid terminan fusionándose en 1932 para dar origen a la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT) A partir-de la creación de la Sociedad de Naciones se va imponiendo una nueva estructura de las OIG siguiendo un modelo multipartito habitualmente tri o cuatripartito a imagen de la propia organización interna de la Sociedad de Naciones. En esta segunda etapa cabe distinguir los siguientes órganos fundamentales: Una Asamblea, Conferencia o Parlamento en la que se encuentran representados todos los estados miembros de la organización. Posee ordinariamente funciones deliberantes, funciones electivas de los participantes en otros órganos y, en ocasiones, funciones decisorias, rara vez poseen funciones ejecutivas, y generalmente estos órganos funcionan tanto en pleno como en comisiones especializadas en función de las diversas materias. Aunque habitualmente funcionan según el principio de la representación y voto igualitario, existen notables excepciones como en el caso del Parlamento de las Comunidades Europeas en el que existe una representación ponderada para los diversos estados. El modelo de estos órganos asamblearios o parlamentarios se encuentra reflejado en la Asamblea de la Sociedad de Naciones y, con posterioridad, será recogido por las Naciones Unidas a través de su Asamblea General. Ahora bien, en su modalidad parlamentaria presenta una nota distintiva respecto a su modalidad asamblearia, ya que es frecuente que la representación estatal se realice no por los gobiernos de los países miembros sino por parlamentarios elegidos bien en el seno de los Parlamentos nacionales (como en la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa o en Parlamento Europeo con anterioridad a 1979) o bien por sufragio universal, directo y secreto como ocurre actualmente en el Parlamento Europeo (Comunidades Europeas). Un Consejo o Com ité Ejecutivo: su composición suele ser reducida, al menos para las OIG con un número muy elevado de miembros, aunque tiende a configurarse de forma representativa para las diversas categorías o agrupaciones de estados miembros. Constituye el órgano con funciones más netamente decisorias y ejecutivas de las OIG, lo que frecuentemente va asociado a la atribución de competencias jurídicas y políticas que le permitan desempeñar tales funciones, pues de ello depende, en gran parte, la eficacia de esté órgano y también de la OIG de la que forma parte. Habida cuenta de la importancia del Consejo, así como de las diferencias de poder que suelen existir entre los estados miembros, la representación y/o participación en el mismo tiende a reflejar esta desigualdad primando o favoreciendo la permanencia, el voto o ambos elementos conjuntamente. La representación desigual es la regla general para este tipo de órganos, lo que permite diferenciarles netamente de los anteriores. En el caso de la Sociedad de Naciones, el Consejo estaba compuesto por dos tipos de miembros; miembros permanentes y miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General, pero en cuanto al voto, tanto unos como otros gozaban de igualdad de voto y en la medida en que las decisiones eran adoptadas por unanimidad (salvo para los temas de procedimiento, expulsión de un miembro o aprobación de informes sobre solución de conflictos) cualquier miembro del Consejo podía bloquear una decisión. En las Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad presenta una doble composición entre sus miembros, atendiendo a la duración de su participación y al derecho de voto. En relación a la primera de ambas cuestiones, los miembros se dividen en miembros permanentes (Estados Unidos, Unión Soviética, Reino Unido, Francia y China) y miembros no permanentes elegidos por la Asamblea General por un período de 2 años en número de
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10, tras la reforma del artículo 23 introducida por la Resolución 1.991/XVIII (1963) que amplió el número de 6, establecido inicialmente en la Carta. En cuanto al voto, el artículo 27.1 de la Carta establece el principio de un miembro un voto, ahora bien, dado que salvo para las cuestiones de procedimiento (artículo 27.2) y para la elección de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia (artículo 10.2 del Estatuto del TLJ) se requiere la mayoría de 9 votos, incluidos los votos afirmativos de los miembros permanentes, resulta evidente que los cinco miembros permanentes gozan de un derecho de veto para la casi totalidad de las cuestiones decididas por el Consejo de Seguridad. Una Secretaría General: es el órgano encargado de la dirección y coordinación de las funciones administrativas internas y del personal al servicio de las OIG Con independencia del mayor o menor grado de complejidad de su configuración, así como del número de funcionarios internacionales de que disponga, está dirigida por un secretario general designado por la Asamblea, el Consejo o por ambos co9juntamente, entre aquellas personalidades de los estados miembros que se han destacado por su actividad al servicio de los objetivos para los que se constituyó la OIG. No obstante lo anterior, es frecuente que el Secretario General de aquellas organizaciones, universales o regionales, de finalidad general, desempeñe tareas y funciones diplomáticas y de mediación entre los Estados miembros, sobre todo en los supuestos de litigios o conflictos, que exceden de la estricta función administrativa. Esta tendencia hacia la politización, en su acepción más noble, de la figura del secretario, se aprecia en la Sociedad de Naciones en la que ocuparon la Secretaría permanente, sucesivamente, sir ERIC DRUMMOND, JOSEPH AVENOL y SEAN LESTER. Análogamente, en las Naciones Unidas aparece el cargo de secretario general que es nombrado por la Asamblea General a propuesta del Consejo de Seguridad por un período de 5 años y susceptible de reelección. Los secretarios generales que se han sucedido desde la creación de la ONU han sido: TRYGVE LIE (1946-1952); DAG HAMMARSKJÖLD (1953-1961); U THANT (1961-1971); KURT WALDHEIM (1971-1981); PEREZ DE CUELLAR (1982, hasta la actualidad). Las funciones político-diplomáticas desarrolladas por todos estos secretarios generales han destacado más, si cabe, que la difícil y compleja tarea organizativa y administrativa, propia del cargo, de una de las OIG más extensas y burocratizadas. Conviene recordar en este sentido al secretario DAG HAMMARSKJÖLD, fallecido en accidente aéreo en 1961 cuando se trasladaba para desarrollar sus funciones de mediación en la guerra del Congo. En la actualidad merecen destacarse los esfuerzos del secretario PEREZ DE CUELLAR por evitar el conflicto angloargentino de las Malvinas o el fracasado intento de lograr una tregua en el conflicto iranoiraquí. Órganos auxiliares especializados: junto a la estructura orgánica apuntada, la mayoría de las OIG, poseen una pluralidad de órganos auxiliares o secundarios que se caracterizan por la especialización en sus funciones orientada a reforzar las actividades de los órganos principales. Sin duda, uno de los órganos especializados más significativo, aunque no existe en muchas OIG, es el Tribunal o Corte de Justicia al que se le atribuyen funciones judiciales y funciones consultivas limitadas al ámbito de las normas jurídicas constitutivas de la OIG o a sus normas reglamentarias, y con competencias sobre los estados miembros y los órganos de la OIG, o excepcionalmente sobre terceros estados cuando éstos aceptan su jurisdicción.
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La designación de los jueces que integran tales tribunales o Cortes suele ser competencia de la Asamblea, del Consejo o de ambos tipos de órganos, y aunque recae en juristas de probada experiencia e imparcialidad de los países miembros, una vez nombrados y durante su mandato gozan de absoluta independencia respecto de sus países de origen en el ejercicio de sus funciones judiciales. La creación de estos Tribunales responde a la necesidad y utilidad de lograr la solución de los litigios o conflictos entre los estados mediante la aplicación del Derecho Internacional de forma pacífica y justa que permita la exclusión del recurso a la fuerza o violencia bélica. Ya en el artículo 14 del Pacto de la Sociedad de Naciones se contemplaba la constitución de un Tribunal Permanente de Justicia Internacional que se llevó a acabo tras la aprobación de su estatuto en 1920. Este Tribunal llevó a cabo una intensa labor en los primeros años de la Sociedad de Naciones interviniendo en algunos asuntos contenciosos importantes, como el Asunto sobre la Alta Silesia polaca que enfrentaba a Polonia y Alemania; el Asunto del Lotus entre Francia y Turquía. A medida que algunas de las principales potencias se retiraron de la Sociedad decayó también la eficacia del Tribunal. En el marco de la ONU se estableció el Tribunal Internacional de Justicia integrado por IS jueces, y cuyas funciones judiciales y consultivas vienen reguladas en el Estatuto anexo a la Carta, que forma parte de la misma, así como en sus artículos 92 a 96. Otros ejemplos significativos son el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, que conoce de los contenciosos surgidos por la aplicación de los tratados constitutivos así como de las normas jurídicas comunitarias derivadas de éstos, y que goza también de una función consultiva e interpretativa de los tratados fundacionales aplicable directamente en la jurisdicción nacional a través de las sentencias prejudiciales por las que los jueces nacionales recaban del Tribunal de Estrasburgo la interpretación de las normas comunitarias que se vean obligados a aplicar en sus procesos. También el Tribunal Europeo de Derechos Humanos del Consejo de Europa goza de competencias judiciales, en materia de Derechos Humanos, supranacionales para aquellos estados miembros que, como España, forman parte de dicha organización. Junto a estos órganos de carácter judicial existen en algunas OIG, como ocurre en el seño de la OUA, Comisiones Arbitrales, de conciliación o de mediación, cuyas funciones son diferentes, aunque próximas, y se orientan también a la solución pacífica de conflictos entre estados. Por último, en cada OIG existen una pléyade de órganos especializados de carácter técnico (económico, cultural, social, etc.), cuya com posición suele variar notablemente detinos casos a otros, pero cuya principal función es la de elaborar y preparar los proyectos de decisiones o normas que deberán aprobar los órganos principales, así como, en ocasiones, supervisar su ejecución o aplicación. Las anteriores consideraciones generales sobre la estructura orgánica de las OIG no pretende ser exhaustiva sino más bien indicativa, lo que obliga en cada caso a investigar y analizar las características organizativas propias de cada una de ellas. Por último, conviene dejar constancia expresa de que las OIG gozan de personalidad jurídica internacional, lo que implica que gozan de la capacidad de asumir derechos y obligaciones con arreglo al Derecho Internacional Público, en la medida en que unos y otros sean necesarios para el desempeño de las funciones que les han sido encomendadas. La conocida sentencia del Tribunal Internacional de Justicia de 11 de abril
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de 1948, sobre reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, especificaba al respecto: «El Tribunal llega a la conclusión de que la Organización es una persona internacional (...) Lo que significa es que es un sujeto de derecho internacional, capaz de poseer derechos y deberes internacionales, y que tiene capacidad para hacer valer sus derechos mediante reclamaciones internacionales.» Desde luego la personalidad y capacidad jurídicas de las OIG, aunque deriva de la voluntad de los estados fundadores, plasmada en su documento constitutivo, no se agota ni puede identificarse en sus efectos únicamente ante los estados miembros, sino que se extiende a la totalidad de los estados de la comunidad internacional. La trascendencia de esta consideración se aprecia con todo rigor al considerar la multiplicidad de actos jurídicos en los que pueden intervenir las OIG. Así, por ejemplo, pueden concluir tratados internacionales con otras OIG. o con los propios estados (entre los que destacan los acuerdos de Sede en los que se regulan las condiciones de establecimiento de las sedes de las OIG y las inmunidades y privilegios, tanto para aquellas como para los funcionarios internacionales en el desempeño de las actividades que les son propias); pueden adoptar resoluciones y normas jurídicas obligatorias; pueden defender sus derechos, tanto frente a otras OIG como respecto a terceros Estados, ante los tribunales internacionales; en definitiva, los OIG son desde la perspectiva jurídica auténticos sujetos del Derecho Internacional Público netamente diferenciados de los estados sean o no miembros de aquéllas.
4. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES GUBERNAMENTALES Y EL CONCEPTO DE SUPRANACIONALIDAD A pesar de lo generalizado que está el paradigma de la «superestatalidad» de las OIG, particularmente cuando se hace mención de la ONU, lo cierto es que estas organizaciones no surgen para descalificar o sustituir al Estado, sino para complementarlo en muchas de sus actividades y, de modo indirecto, para consolidarlo como actor nuclear de la vida internacional. Lógicamente, tampoco cabe una concepción radicalmente opuesta a la anterior, en virtud de la cual las OIG no serían más que meros instrumentos al servicio de la política exterior de los estados y de sus gobiernos, pues, como ya hemos apuntado, esta perspectiva desconoce la auténtica naturaleza jurídico-política de las OIG. A la vista de tales planteamientos teóricos, no resulta extraño que con frecuencia se observe la utilización indistinta y confusa de los términos de internacionalidad x supranacionalidad al estudiar el rico, multiforme y complejo mundo de las OIG., confusión que resulta imperativo clarificar con objeto de impedir, bajo discusiones aparentemente semánticas, la introducción subrepticia de alguno de los paradigmas mencionados. El calificativo de internacionalidad, propio de todas las OIG, encierra una doble realidad que debe considerarse simultáneamente. De una parte supone la participación de una pluralidad de estados (por lo que sería más correcto hablar de interestatalidad) en la génesis y en el desarrollo de las OIG. Claro está que esta participación de los Estados miembros implica un cierto grado de condicionamiento o mediatización de las decisiones y actividades de las OIG, por algunos o la totalidad de los mismos, pero adviértase que influencia, condicionamiento o mediatización no debe confundirse con suplantación o anulación de la realidad de las OIG, ni de sus capacidades decisionales y funcionales en el plano internacional. Al llegar a este punto, conviene hacer una breve reflexión sobre el Estado, pues también éste, como todo grupo social, se encuentra influido y condicionado en sus
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decisiones y acciones exteriores por los distintos grupos que le dan vida y en los que descansan (burocracias, partidos políticos, clases sociales, opinión pública nacional, etc.), a pesar de lo cual no discutimos la autonomía internacional del Estado en relación con tales grupos. Resulta obvia la inconsistencia teórica de quienes reconociendo dicha autonomía en el plano internacional al Estado pretenden negársela a las OIG. Esta reflexión nos introduce directamente en la segunda realidad asumida por el concepto de internacionalidad, a saber: capacidad autónoma de decisión, normación y actuación de las OIG en el marco genérico de la Sociedad Internacional. La internacionalidad predicada respecto de las OIG debe considerarse tanto respecto de su composición como respecto de sus efectos, tanto en el plano jurídico como en el político. Sin embargo, aunque la internacionalidad es un rasgo común a todas las OIG, ello no nos debe impedir establecer una gradación de esa internacionalidad a tenor bien de su composición, distinguiendo entre organizaciones internacionales universales o regionales, o de sus efectos, organizaciones internacionales normativas u operativas. La aparición de algunas organizaciones intergubernamentales con singulares características en su autonomía, que desbordaban el marco tradicional propio del concepto de internacionalidad, indujo la acuñación de un nuevo término: el de supranacionalidad. La introducción del concepto de supranacionalidad, como cualitativamente distinto del de internacionalidad, aparece asociado a la creación de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero. Este término es utilizado ya en 1929 por Sir ARTHUR SALTER en el marco de su obra sobre los Estados Unidos de Europa, pero será ROBERT SCHUMAN quien lo aborde detenidamente al presentar su proyecto de creación de la Comunidad del Carbón y del Acero (Plan Schuman) ante la Asamblea Nacional Francesa en 1950. En dicha ocasión SCHUMAN afirmará qué entiende por supranacional en los siguientes términos: «La esencia de nuestra propuesta consiste en crear, más allá de las soberanías nacionales, una autoridad supranacional, una autoridad común a los países participantes, una autoridad que constituye la expresión de la solidaridad entre estos países y mediante la cual realicen una fusión parcial de sus soberanías nacionales. (...) La autoridad supranacional será independiente en sus decisiones, tanto con respecto a los gobiernos como respecto a intereses particulares». Esta idea de la supranacionalidad se encuentra recogida en el artículo 9, párrafos 5° y 6° del Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, referida a la Alta Autoridad, respecto de la cual se afirma lo siguiente: «Los miembros de la Alta Autoridad ejercen sus funciones con plena independencia, en el interés general de la Comunidad. En el cumplimiento de sus deberes no solicitarán ni aceptarán instrucciones de gobierno ni de organismo alguno. Se abstendrán de todo acto incompatible con el carácter supranacional de sus funciones». Y aunque es cierto que no aparece explícitamente mencionado en los restantes Tratados y documentos comunitarios, es constatable su influencia en la filosofía y principios fundamentales que regulan la estructura y funciones de órganos tales como la Comisión y el Tribunal de las Comunidades Europeas. Por otro lado, el hecho de que en otras OIG no consideradas supranacionales, se puedan encontrar normas jurídicas en las que se predique la independencia de sus órganos y funcionarios respecto de los estados miembros, como ocurre con el artículo 100 de la Carta de las Naciones Unidas, en el que se regula la independencia del secretario general y de los funcionarios de la Secretaría General, en términos similares a los enunciados para la Alta Autoridad", no cuestiona la verdadera sustantividad teórica del concepto de supranacionalidad respecto del de internacionalidad, ya que como veremos la
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supranacionalidad no se reduce, exclusivamente, a la independencia funcional aunque, evidentemente, la presupone. El propio ROBERT SCHUMAN desarrollará la idea de supranacionalidad, ya apuntada con anterioridad, en el prólogo a la obra de REUTER sobre la CECA" en donde escribirá: «Con razón acepta la noción de lo "supranacional". Ningún otro vocablo podría exponer mejor la nueva idea que se trata de expresar, distinguiéndola de todas las categorías admitidas tradicionalmente. Lo supranacional se sitúa a igual distancia entre, de una parte, el individualismo internacional, que considera intangible la soberanía nacional y no acepta como limitaciones de la soberanía sino obligaciones contractuales, ocasionales y revocables; por otro lado, el federalismo de estados que se subordinan a un super-Estado dotado de una soberanía territorial propia. La institución supranacional, como es nuestra Comunidad, representada por la Alta Autoridad, no posee las características de un Estado; pero detenta y ejerce ciertos poderes soberanos. Es independiente frente a los gobiernos nacionales, dentro de los límites del Tratado; esta independencia es irrevocable, al igual que lo es la transferencia de competencias que la origina. El Tratado confiere a la Comunidad una función propia; no la ejerce a título de delegación por cuenta de los estados adherentes. La Alta Autoridad no es responsable ante los gobiernos, sino ante instituciones de fa Comunidad (Asamblea, Tribunal); la declaración del 9 de mayo de 1950 había ya previsto "vías de recurso " contra las decisiones de la Alta Autoridad». A tenor de estos textos observamos que, desde los comienzos de utilización del término supranacionalidad, los teóricos y dirigentes comunitarios poseen una clara conciencia de la existencia de unas diferencias esenciales entre el fenómeno comunitario, al que ge califica-de supranacional, respecto a las diversas experiencias hasta entonces realizadas, en el marco de las organizaciones intergubernamentales, calificadas por el atributo de la internacionalidad, y ello a pesar de que no exista unanimidad doctrinal sobre cuáles sean los verdaderos elemento definidores del concepto de supranacionalidad. En efecto, para REUTER la supranacionalidad supone la conjugación de tres elementos o notas específicas: 1) La independencia de las instituciones (comunitarias) frente a los gobiernos nacionales. 2) Transferencia de competencias de los Estados a la Comunidad. 3) Establecimiento de relaciones directas entre los órganos de la Comunidad y los particulares. GUGGENHEIM añadirá un cuarto elemento: la amplitud de las competencias propias de los órganos comunitarios`. Por su parte, MEDINA resumirá todos estos elementos en una sola nota distintiva, a saber: la validez inmediata, es decir, sin ningún acto de aceptación o transformación por los estados, de las decisiones (reglamentos, directrices, etc.) adoptadas por los órganos comunitarios en la esfera interna de los estados. Todas estas precisiones teóricas, con ser importantes y clarificadoras, poseen una cierta limitación derivada del excesivo énfasis jurídico que se le atribuye al concepto de supranacionalidad. Estimamos que un adecuado análisis de este fenómeno debe contemplarse, simultánea y complementariamente, desde una doble perspectiva: jurídica y politológica, gracias a la cual podemos profundizar tanto en lo que es, es decir, en sus elementos definidores, como en aquello que no es la supranacionalidad, y por consiguiente en sus carencias y limitaciones. Desde el punto de vista jurídico internacional, coincidimos con MEDINA en que la supranacionalidad implica o se resume en la aplicabilidad inmediata o directa de que gozan las normas establecidas por los órganos de la OIG en la esfera interna de los estados
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miembros de forma permanente, y no de modo esporádica. En efecto, a diferencia de las organizaciones exclusivamente internacionales, es decir, no supranacionales, en las que la inmediatez normativa, desde el punto de vista de su obligatoriedad, existe respecto de los estados pero no respecto de los ciudadanos de tales estados miembros que sólo quedan obligados en la medida en que cada Estado, en uso de su soberanía, acepta o recibe como parte de su ordenamiento jurídico interno la norma internacional, de ahí la importancia de los actos de ratificación de las normas internacionales convencionales (tratados) así como del derecho de cada Estado a establecer reservas a las mismas. En las organizaciones supranacionales los ciudadanos de los estados miembros se ven sujetos tanto a las normas jurídicas de sus estados como a las normas jurídicas emanadas de los órganos supranacionales, sin que el Estado pueda impedir su aplicación y obligatoriedad directa a sus nacionales, gozando además éstas últimas de una primacía sobre las normas nacionales en los casos en los que se produzca una colisión o conflicto normativo entre una y otra legislación. Evidentemente, tras el elemento jurídico de la supranacionalidad que acabamos de apuntar quedan subsumidos el 2° y 3° elementos apuntados por REUTER; en cambio, la nota de la independencia de los órganos supranacionales respecto de los gobiernos de los estados miembros no es exclusiva del fenómeno de la supranacionalidad, ya que hemos visto que existe también en órganos de organizaciones estrictamente internacionales, como es el caso de la ONU. Tampoco el criterio de la amplitud de competencias propias de los órganos supranacionales, señalado por GUGGENHEIM para el caso comunitario, es definidor de la supranacionalidad en cuanto tal, sino tan sólo de la extensión o ámbito de efectividad de dicha supranacionalidad. Evidentemente, cuantas mayores y más relevantes sean las competencias atribuidas a los órganos supranacionales, más eficaces, profundos e irreversibles serán sus resultados o efectos, pero esta es una diferencia cuantitativa y no cualitativa. Si nos trasladamos ahora al ámbito politológico, necesario en nuestra disciplina, el fenómeno de la supranacionalidad de ciertas OIG debe valorarse como un proceso, como un fenómeno evolutivo y no como una situación estática. Así contemplada, la supranacionalidad requiere la concurrencia de tres características particulares: 1. Soberanía de la Organización respecto de ciertas competencias o funciones. Ciertamente, la soberanía de que gozan los órganos de la entidad supranacional surge como efecto de la cesión o fusión de las competencias soberanas de los estados, en ciertas áreas o funciones hasta entonces desempeñadas por ellos, pues no hay que olvidar la exclusividad, autonomía y plenitud propias de la soberanía de los estados a las que nos hemos referido ya. Sin embargo, que la soberanía parcial o respecto de ciertas funciones de que goza la organización supranacional derive de la soberanía estatal no significa que, una vez asumida dicha soberanía por la organización, no la pueda ejercer e imponer, de modo eficaz y permanente, por encima o con independencia de los estados miembros. En efecto, los estados miembros de una OIG son libres para ceder o renunciar a parcelas más o menos significativas de su poder en beneficio de la organización supranacional, pero una vez atribuidos tales poderes su ejercicio por los órganos supranacionales no queda sujeto a condicionamientos o limitaciones posteriores al acto de renuncia de las competencias soberanas del Estado. Esto tiene su traducción jurídica en la nota de inmediatez de la legislación emanada de los órganos supranacionales a la que ya nos hemos referido. La diferencia con las organizaciones internacionales es clara, puesto que en ellas los estados miembros ejercen un importante condicionamiento o tutela sobre los poderes y
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funciones de la organización, en la medida en que sus decisiones y actos deben ser refrendados políticamente por los estados miembros para alcanzar eficacia, y ello en virtud del hecho claro de que los estados no han renunciado de forma permanente a las correspondientes parcelas de su poder soberano. Por otro lado, la soberanía de que goza la organización supranacional carece de plenitud, a diferencia de la del Estado, lo que entraña que su ejercicio independiente por los órganos de la misma queda reservado y limitado estrictamente a aquellas competencias o funciones expresamente determinadas por los estados miembros y, por tanto, le imposibilita su transformación autónoma, mediante el recurso a una progresiva extensión de sus poderes soberanos, en una entidad supraestatal. Bien entendido que con ello no pretendemos negar la posibilidad de que la organización supranacional pueda constituir una etapa previa para alcanzar la supraestatalidad, por el contrario creemos que el fenómeno de la supranacionalidad se orienta y puede llegar a culminar en la creación de un ente supraestatal; lo que negamos es que este proceso pueda desarrollarse sin o en contra de la voluntad de los estados miembros y por la exclusiva actuación de la organización supranacional. A la luz de estas consideraciones podemos distinguir el fenómeno de la supranacionalidad de las diversas manifestaciones que puede presentar aquel otro de la supraestatalidad. Una organización supranacional se distingue netamente de una entidad supraestatal de estructura federal por el hecho de que mientras en ésta todos los poderes no expresamente atribuidos a los estados federados son competencia exclusiva de la Federación, es decir, la plenitud de la soberanía pertenece a la Federación, y no a sus miembros, en la organización supranacional sus órganos únicamente poseen los poderes explícitamente atribuidos por sus estados miembros, son éstos pues, y no aquélla, los que gozan de la plenitud de soberanía política. Esta característica aproxima, ciertamente, la organización supranacional a la estructura supraestatal de corte confedera¡, a la Confederación, que únicamente goza de los poderes que expresamente se recogen en su tratado constitutivo, pero en cambio tales poderes son fundamentalmente, aunque no de manera exclusiva, de naturaleza política y/o militar, en tanto que en la organización supranacional sus poderes son predominantemente jurídicos y sectoriales (comercio, finanzas, tecnologías, etc.) y únicamente traducen una naturaleza «política» en la medida en que efectivamente detrás de toda transferencia de competencias soberanas del Estado a una organización existe una voluntad «política», por especializadas y técnicas que sean las competencias cedidas. Finalmente, la organización supranacional, al igual que las entidades supraestatales de carácter federal o confederal, se diferencian de las estructuras supraestatales imperiales en el hecho definitivo de que éstas surgen de la imposición o dominio de uno de los miembros sobre los demás, en tanto que aquéllas surgen de la voluntad soberana de los estados miembros. 2. Operatividad de la Organización: Si las organizaciones supranacionales gozan de una soberanía normativa y ejecutiva en determinadas competencias o respecto de poderes expresamente determinados, es indudable que el ejercicio de dicha soberanía sólo puede lograrse si paralelamente la organización posee los recursos (humanos, materiales y jurídicos) necesarios y sobre todo, si goza de la independencia suficiente para utilizar y asignar tales recursos al logro y ejecución de sus decisiones soberanas. En definitiva, la supranacionalidad exige la operatividad de la organización, tal y como la hemos expresado al referirnos a la distinción entre organizaciones normativas y operativas.
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Desde luego, la operatividad no es una característica única y exclusiva de las organizaciones supranacionales, pues existe análogamente en muchas organizaciones estrictamente internacionales, pero sí podemos concluir que es una condición necesaria, una condición «sine qua non» para que pueda existir con plenitud la supranacionalidad de una organización. Ahora bien, desde luego la operatividad consustancial a toda organización supranacional no debe entenderse de modo exclusivo y excluyente, en el sentido de absoluta y total desconexión de sus medios humanos y materiales (principalmente económicos) respecto de los utilizados por los estados miembros, semejante valoración de la nota de operatividad, que puede llegar a darse en la realidad, presupone un planteamiento maximalista demasiado limitativo para el concepto de supranacionalidad; basta, por tanto, con que la organización goce de una efectiva independencia (decisional y ejecutiva) en la utilización de sus recursos humanos y materiales garantizada por el ordenamiento jurídico para que puedan darse los fundamentos de operatividad propios de la supranacionalidad. Veámoslo con algunos ejemplos. Con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo se componía de 198 parlamentarios (tras la primera ampliación) designados por los parlamentos de cada Estado miembro con arreglo al procedimiento previsto en cada uno de ellos (artículos 138-1 del Tratado de la CEE; 108-1 del Tratado de la CEEA; 21 del Tratado de la CECA y 1 del Tratado sobre Instituciones Comunes) y distribuidos entre los diversos países miembros del modo siguiente: 36 parlamentarios de cada uno de los siguientes países: República Federal de Alemania, Francia, Italia y Reino Unido 14 procedentes de Bélgica y los Países Bajos 10 para Dinamarca e Irlanda y/o para Luxemburgo. Durante los días 8 y 10 de junio de 1479 se celebraron las primeras elecciones por sufragio universal, directo y secreto al Parlamento Europeo, de acuerdo con lo previsto en los tratados fundacionales (artículos 138-3 TCEE; 108-3 TCEEA; 21 TCECA, y 1 y 2 del TIC) y con la decisión del Consejo de Ministros del 21 de septiembre de 1976, por la que se ampliaba el número de escaños a 410, lo que supuso la definitiva desvinculación de los miembros de este órgano comunitario de los respectivos órganos parlamentarios nacionales. No obstante, si bien es cierto que las elecciones directas al Parlamento Europeo suponen un avance importante en la consolidación de la independencia y operatividad de este órgano, y de este modo de la supranacionalidad comunitaria, no puede pensarse que con anterioridad a 1979 el Parlamento Europeo era un simple órgano de expresión de la voluntad de los parlamentos nacionales, y sin competencias y poderes efectivos, aunque ciertamente muy limitados. La agrupación de los miembros del Parlamento Europeo en función de la pertenencia a determinados partidos políticos en lugar de su procedencia nacional, unido a las competencias que le reconocían los tratados fundacionales, entre las que destacan el control presupuestario y, sobre todo, la moción de censura a los miembros de la Comisión contemplada en los artículos 144 del TCEE; 114 del TCEEA y 2 del TIC, testimonian claramente la naturaleza supranacional de este órgano en contraste con los poderes otorgados a las asambleas o parlamentos de otras organizaciones internacionales. Otro tanto cabría referir respecto a la Comisión y al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas con referencia exclusiva a los medios humanos de esta organización. Por otro lado, con relación a los medios económicos, resulta importante señalar que con la aprobación de la Unión Aduanera, completada el 1 de julio de 1968, y más tarde con la introducción del Impuesto sobre el Valor Añadido (primera y segunda directrices del 11 de abril de 1967), se logra desvincular también el presupuesto comunitario de los presupuestos nacionales de los que se habían nutrido los fondos comunitarios hasta ese momento.
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En definitiva, la nota de operatividad de toda organización supranacional presupone la existencia de una gradación en cuanto a la procedencia y adscripción de sus recursos humanos y materiales, que no debe, sin embargo, impedir o condicionar la independencia en la utilización de tales recursos por parte de los órganos supranacionales. 3. Independencia orgánica y política. Al igual que apuntábamos para la característica anterior, la nota de independencia orgánica y política que es esencial en las organizaciones supranacionales no es tampoco exclusiva de ellas, pues se da en ocasiones en las organizaciones internacionales. Por independencia orgánica entendemos que los órganos supranacionales no pueden quedar sometidos, ni depender jurídica, administrativa y funcionalmente más que de otros órganos de la organización, pero no de los estados miembros o de sus respectivas administraciones públicas. Por ejemplo, la legalidad de las normas emanadas de la Comisión de las Comunidades puede ser juzgada exclusivamente por el Tribunal de Justicia de las Comunidades, y cuando debe ser aplicada por los tribunales nacionales a un caso concreto, éstos deberán recabar del Tribunal de Justicia comunitario su correcta interpretación a través del recurso prejudicial. La independencia orgánica no cabe equipararla a la independencia política de los órganos supranacionales, por cuanto ésta última significa que tales órganos sólo pueden ser sometidos a un control político en el ejercicio de sus funciones propias (moción de censura, etc.) por otros órganos de la organización pero nunca de forma directa e inmediata por órganos políticos de los estados miembros. Desde luego esto no supone una radical y absoluta desvinculación entre la acción política de los gobiernos de los países miembros y los órganos supranacionales, con frecuencia las interrelaciones entre unos y otros son más profundas de lo que pueden mostrar los documentos jurídicos o los análisis teóricos, pero desde luego sí exige apreciar la sutil distinción entre las influencias y/o condicionamientos políticos de lo que es un control político, en su sentido estricto, sobre las actividades desarrolladas por los órganos supranacionales. En resumen, el concepto de supranacionalidad contiene, tanto desde la óptica jurídica como desde la perspectiva politológica, una serie de elementos o notas definitorias que, tomadas en su conjunto y no de manera aislada, permiten distinguirlo claramente de otros conceptos afines como son el de internacionalidad, estatalidad y supraestatalidad.
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CAPÍTULO 10 LA ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. 1. La creación de las Naciones Unidas. El primer paso hacia la constitución de una nueva organización internacional que llegase a asumir las principales funciones atribuidas a la Sociedad de Naciones, se adoptó con motivo de la entrevista mantenida en agosto de 1941 entre el Primer Ministro británico Winston Churchill, y el Presidente norteamericano, Franklin Delano Roosevelt. En la propuesta de declaración, remitida por Churchill a Roosevelt el día 10 de agosto figuraba una referencia a la creación de una organización mundial en los siguientes términos: «Quinto: Aspiran a una paz que no sólo acabe para siempre con la tiranía nazi, sino que mediante una organización internacional eficaz, proporcione a todos los estados y pueblos los medios de vivir seguros dentro de sus propias fronteras, y cruzar los mares y los océanos sin temor a agresiones ilegales, y sin necesidad de mantener gravosos armamentos». No obstante, la idea será recogida en términos muy vagos en la declaración conjunta de ambos dirigentes conocida como la Carta del Atlántico (12 agosto de 1941), en la que únicamente se habla de: «el establecimiento de un sistema de seguridad general más amplio y permanente» así como de «la más amplia colaboración entre todas las naciones en el terreno económico, al objeto de asegurar mejores condiciones de trabajo, progreso económico y seguridad social para todos». Unos meses más tarde, y tras la entrada en guerra de los Estados Unidos, los veintiséis aliados formulan en Washington la Declaración de las Naciones Unidas (1 enero 1942), en la que se reafirman los puntos básicos de la Carta del Atlántico y se manifiesta la voluntad común de proseguir la guerra hasta el triunfo final. No obstante, será en la Declaración de Moscú (30 de octubre 1943), firmada por los Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido y China donde figure por vez primera una manifestación clara e inequívoca de: «la necesidad de crear, a la mayor prontitud posible, una organización internacional general, basada en el principio de igualdad soberana de todos los estados amantes de la paz, y abierta a todos los estados que cumplan esta condición, grandes y pequeños, para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. Durante estos dos años, se había logrado perfilar el acuerdo básico entre las grandes potencias aliadas en torno a los campos prioritarios de actuación de la futura organización. Estos eran básicamente dos: el relativo a la seguridad internacional, cuestión esencial si consideramos que nos encontramos en el momento álgido de la Segunda Guerra Mundial, y todo lo relacionado con un orden social, económico y jurídico para la postguerra. Tras la Declaración de Moscú, el gobierno norteamericano sugirió la celebración de una conferencia de expertos que tendría como misión desarrollar las propuestas jurídico-políticas referentes a la estructura y competencias de la organización. Con tal motivo se reunieron expertos de los países aliados en la Conferencia de Dumbarton Oaks (21 agosto -7 octubre 1944), y procedieron a la elaboración de unos proyectos que fueron sometidos a los gobiernos de los países participantes para la formulación de enmiendas. A fines de 1944 los aliados estaban convencidos de la derrota, en un período más o menos largo, de las potencias del Eje. Se trataba, en consecuencia, de sentar las bases del orden mundial de la postguerra, en el que la futura organización constituiría una pieza clave. Sin embargo, la celebración de la Conferencia de Bretton Woods (1 a 22 julio 1944) para constituir un nuevo sistema monetario y comercial, demostró hasta que punto los aliados, especialmente los Estados Unidos y el Reino Unido, querían diferenciar la dimensión económica de la estrictamente jurídico-política en ese nuevo orden mundial.
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Decididos a constituir la nueva organización, y disponiendo de las propuestas formuladas en Dumbarton Oaks, Roosevelt, Churchill y Stalin reunidos en la Conferencia de Yalta (5 al 12 febrero 1945) adoptaron tres históricas decisiones en relación con este tema: 1. La convocatoria de una Conferencia en los Estados Unidos, el 25 de abril de ese mismo ano, para proceder a la negociación y firma del Tratado constitutivo de la organización. A dicha conferencia fueron convocados los países firmantes de la Declaración de las Naciones Unidas, y las naciones asociadas que hubiesen declarado la guerra a las potencias del Eje antes del 1 de marzo de 1945. 2. El sistema de voto en el Consejo de Seguridad que para las cuestiones que no fuesen de procedimiento se requeriría el voto afirmativo de siete miembros, incluido el voto de los miembros permanentes de dicho Consejo. 3. La unificación de criterios entre las grandes potencias aliadas en orden a establecer un régimen de tutela internacional para ciertos territorios. Tal y como había sido acordado, el 25 de abril de 1945 se procedió a la apertura de la Conferencia de San Francisco en la que participaron 50 países. Concluyó sus trabajos el 16 de junio de 1945 con la firma, el 26 de ese mismo mes, de los textos de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto del Tribunal de Justicia. Todavía habría que espera hasta el 24 de octubre para que se constituyese oficialmente la Organización de las Naciones Unidas (ONU), tras el depósito de las ratificaciones de la mayoría de los países signatarios, incluidos los cinco miembros permanentes, y Polonia, que se adhirió a ambos documentos, aunque no había participado en la Conferencia de San Francisco. Durante la celebración de la Conferencia de San Francisco, se produjo la rendición de Alemania, proclamada por la Declaración conjunta de las cuatro potencias aliadas (Estados Unidos, Reino Unido, Unión Soviética y Francia) del 5 de junio de 1945. No obstante, la guerra continuaba contra Japón, lo que motivó la celebración de una nueva Conferencia entre el Presidente Truman (Estados Unidos); el Primer Ministro Attlee (Reino Unido) y Stalin (Unión Soviética), que tuvo lugar en la ciudad alemana de Pots-dam (17 a 25 de julio 1945) y de la que salió un nuevo Acuerdo (2 agosto 1945). En el capítulo X de dicho acuerdo se fijaban los criterios generales para la admisión de nuevos miembros en la Organización, y muy especialmente, la actitud favorable a la incorporación de Italia, Hungría, Rumania, Bulgaria y Finlandia, una vez se hubiesen concluidos los Tratados de Paz y se hubiesen implantado «gobiernos democráticos». Particular importancia poseía, para el futuro del Gobierno español y la candidatura de nuestro país a la Organización, el párrafo en el que las tres potencias aliadas, tras declarar su disposición a apoyar las candidaturas de los países neutrales, afirmaban: «No obstante, se creen obligados a declarar que, por su parte, no apoyarán la candidatura del actual Gobierno español, que establecido con la ayuda de las potencias del Eje, no posee, en razón de sus orígenes, de su carácter y de su estrecha asociación con los países agresores, las cualidades necesarias para justificar su admisión en las Naciones Unidas». Finalmente, tras las explosiones atómicas de Hiroshima y Nagasaki (6 y 9 de agosto de 1945) y la entrada en guerra de la Unión Soviética (9 de agosto de 1945), se produjo la capitulación de Japón el 2 de septiembre de ese mismo año. Con ella se cerraba el capítulo de la Segunda Guerra Mundial y se iniciaba el período de la postguerra, destinado a erigir el orden internacional pactado por las potencias aliadas, uno de cuyos epicentros giraba en torno a la Organización de las Naciones Unidas.
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2. Los propósitos y principios de las Naciones Unidas. Los fines y propósitos de las Naciones Unidas aparecen formulados en el Preámbulo y el artículo 1 de la Carta, en los siguientes términos: «Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas. Resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que dos veces durante nuestra vida han inflingido a la Humanidad sufrimientos indecibles; a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres, y de las naciones grandes y pequeñas; a crear condiciones bajo las cuates puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional; a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de libertad... Artículo 1. Los propósitos de las Naciones Unidas son: Primero.- Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz. Segundo.- Fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, y tomar otras medidas adecuadas para fortalecer la paz universal. Terrero.- Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión, y Cuarto.- Servir de centro que armonice los esfuerzos de las naciones por alcanzar estos propósitos comunes. Si nos hemos detenido en citar ambos textos es porque en ellos aparece formulada la filosofía política inspiradora de toda la actividad de la Organización. No se trata sólo de una mera enumeración de fines generales, más o menos imprecisos, cuya validez jurídica es incuestionable. Se trata, precisamente, de aquella parte del Tratado fundacional de la Organización de las Naciones Unidas al que debemos remitirnos para descubrir la interpretación correcta del resto de su articulado, así como para realizar una correcta valoración política de sus actuaciones a lo largo de su trayectoria histórica. En el artículo 1 se establece una jerarquía entre los diversos propósitos enunciados. En ella, el primer fin de la ONU es mantener la paz y la seguridad internacionales. Evidentemente el hecho de que la organización se geste durante la contienda bélica y se constituya en los primeros meses posteriores a su conclusión, no es ajeno a la importancia que se le atribuye a ambos objetivos en el futuro orden internacional. Como ha señalado muy oportunamente CARRILLO: «En aquel momento, las Naciones Unidas se establecieron con una finalidad básica, el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y de ahí que fueran concebidas, ante todo, como un foro en el que plantear los conflictos internacionales, y como un sistema de seguridad colectiva respecto de aquellas crisis internacionales en las que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad no estuviesen enfrentados directa o indirectamente. En 1945, por tanto, la ideología de la ONU se basó en un objetivo prioritario: el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales... ».
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Una observación se impone antes de seguir adelante. En la Carta de San Francisco el fenómeno de la paz aparece íntimamente asociado al de la seguridad. Entre los países fundadores no se conciben unas posibilidades serias de alcanzar y garantizar la paz internacional sin instrumentos eficaces que generen y perpetúen la seguridad entre los países de la comunidad internacional. A «sensu contrario» se podría afirmar que todos aquellos fenómenos o procesos que provocan inseguridad entre los miembros de la comunidad internacional amenazan la paz y, consiguientemente, caen dentro de la esfera de competencias de la organización por afectar a su finalidad prioritaria. La propia Carta establece una distinción entre dos categorías de fenómenos perturbadores de la paz y la seguridad internacionales: a) Los actos de agresión o quebrantamientos de la paz. b) Las controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la Paz. En otras palabras, diferencia entre las actividades que implican el uso de la violencia, de aquellas otras que, aun suponiendo un conflicto entre las partes, se desarrollan en el ámbito no violento de las relaciones internacionales. Respecto de las primeras se contemplan medidas colectivas, tanto de prevención como de intervención, por parte de la propia Organización, y la única cualificación que se establece respecto de ellas es que deben ser «eficaces». En consecuencia, se adopta el criterio de la seguridad colectiva, en su doble dimensión: como fin y como medio. Con relación al segundo tipo de fenómenos que entrañan un riesgo o amenaza indirecta y potencial para la paz, se contempla la adopción de medidas de solución pac ífica de conflictos que además deben cumplir dos condiciones: ajustarse a principios de justicia y ser conformes a la legalidad internacional. En consecuencia, podríamos afirmar que la Organización queda así limitada en ambos supuestos, por el principio general de proporcionalidad entre medios y fines. Ciertamente la Carta legaliza y legítima el uso de la violencia por la Organización en nombre de la comunidad internacional, pero no es menos cierto que esta, legalización no es genérica e ilimitada, y está sometida a serias restricciones de carácter formal y material. Pero la propia Carta considera también que la paz y seguridad internacionales no sólo se alcanzan mediante medidas de naturaleza política (diplomáticas o militares) o jurídica, destinadas a prevenir, reducir o eliminar los conflictos internacionales. Junto a ellas es necesario adoptar medidas orientadas a potenciar las relaciones de cooperación. Estas son consideradas también como objetivos básicos que deben orientar la actividad de la Organización, y con el transcurso de las décadas y el incremento del número de estados miembros, estas finalidades han llegado a constituir el sustrato más amplio e intenso de las tareas de la Organización. En tal sentido, se mencionan expresamente tres formas.genéricás.de cooperación que implican otros tantos niveles de compromiso y protagonismo: a) Fomento de las relaciones de amistad entre las naciones. Tales relaciones de amistad pueden sustentarse en los principios internacionales: 1º: la igualdad de derechos entre los pueblos y 2°: su libre determinación. Es de destacar que la referencia a ambos principios en este artículo de la Carta se realiza sin ningún tipo de restricción a su condición de miembros, de lo que cabe deducir su validez universal, y por tanto la atribución de competencias implícitas a la organización para fomentar cuantas relaciones de amistad se desarrollen entre las naciones, sean, o no miembros de la Organización siempre que cumplan con estos principios. b) Realización de actividades de cooperación internacional que tengan por fi nalidad la solución de problemas internacionales (económicos, sociales, culturales o humanitarios), y, la
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defensa y desarrollo de los derechos humanos y las libertades fundamentales, así como cuantas otras medidas fortalezcan la paz internacional. Si en el supuesto anterior se le atribuía a la Organización un protagonismo indirecto o mediato respecto de los pueblos y/o naciones como principales actores de la adopción de medidas de cooperación, en este caso la Organización incorpora como parte de sus fines la intervención directa, la ejecución inmediata de soluciones específicas destinadas a resolver la diversidad de problemas que afectan a las relaciones, entre los miembros de la comunidad internacional y amenazan con provocar una ruptura del orden pacífico. Resulta especialmente reveladora la expresa mención de los derechos humanos y libertades fundamentales, como uno de los ámbitos en los que se le confiere a la Organización una intervención activa. La intervención activa y resolutoria de la Organización en los problemas internacionales sólo cuenta con una limitación imperativa: la no discriminación por razones de sexo, raza, idioma o religión. En nuestra opinión, el principio de no discriminación está referido tanto a la defensa de los derechos humanos como a cuantas soluciones se arbitren por la Organización a los problemas económicos, sociales, culturales y humanitarios. Semejante interpretación no equivale a considerar que la Organización no adopte soluciones ante las desigualdades o discriminaciones internacionales que ciertas colectividades sufren precisamente en razón de su sexo, raza, idioma o religión, porque ello pudiese interpretarse como un reconocimiento implícito de tales diferencias, que, por otro lado, forman parte de esa realidad problemática que la Organización está llamada a resolver. Lo que significa es que la Organización debe desarrollar sus actividades de cooperación siguiendo los criterios de eficacia y adecuación de tales medidas para la solución de los problemas que afectan a la paz internacional, sean cuales sean las características de sexo, raza, idioma o religión de las colectividades a las que tales medidas vayan destinadas, y que nunca estas características constituirán el criterio decisivo para determinar la adopción o no de las actuaciones de la Organización. c) Institucionalización de los esfuerzos internacionales para alcanzar los fines comunes de paz y seguridad. Sintetizando todo lo anterior, podríamos decir que el artículo 1 establece los fines que justifican la existencia de la Organización. Tales objetivos o propósitos de las Naciones Unidas se diferencian entre sí atendiendo a su importancia intrínseca para la supervivencia y evolución progresiva de la propia sociedad internacional. Desde esta perspectiva debemos distinguir entre el objetivo principal que sería la garantía de la paz, y los objetivos secundarios, entre los que se encontrarían: la seguridad internacional, el fomento de las relaciones de amistad entre los pueblos y/o las naciones, la solución de los problemas internacionales económicos, sociales, culturales y humanitarios; el desarrollo y protección de los derechos humanos, la creación de instituciones que faciliten la cooperación internacional. Estos últimos sólo adquieren su plenitud de significado para la organización en la medida en que contribuyen directamente a la materialización efectiva del fin principal. Establecidos los fines que justifican la existencia y atribución de competencias a la Organización, la Carta especifica aquellos principios que deben presidir y, al propio tiempo, limitar las actuaciones, tanto de la propia Organización como de los propio miembros. Estos principios aparecen enunciados principalmente en el artículo 2 y en algunos otros artículos concordantes de la Carta. Podemos agruparlos en tres categorías: a) Principios declarativos. Son aquellos principios que formulan los valores jurídico-políticos esenciales sobre los que se sustenta todo el entramado de relaciones entre los miembros o de éstos con la Organización. Entre estos principios podemos citar los siguientes:
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1. El Principio de igualdad soberana de todos los estados miembros. Este principio sustenta dos valores fundamentales y mutuamente relacionados. De una parte se reconoce que la creación y el funcionamiento de la Organización descansan en la existencia de los poderes soberanos de los estados con los que resulta plenamente compatible. Desde esta perspectiva, las Naciones Unidas no pretenden convertirse en una Organización supraestatal ni mucho menos, en un gobierno mundial susceptible de asumir total o parcialmente las actuales competencias soberanas de los países miembros. El reconocimiento de esta soberanía estatal conduce necesariamente al respeto, por parte de la Organización, de aquellas materias y competencias que pertenecen a la esfera reservada de la soberanía estatal. Por otro lado, el principio establece la igualdad de todos los estados. Ciertamente, esta igualdad debe interpretarse como igualdad jurídico o igualdad ante la norma jurídica que obliga y protege a todos los estados miembros por igual, sean cuales sean sus potencialidades económicas, territoriales, militares, demográficas, etc. Naturalmente este principio no desconoce la existencia de tales diferencias «de facto» entre los países que, ciertamente, terminan condicionando la eficacia política del principio que sigue conservando íntegra su validez jurídica. Esta insoluble tensión entre la realidad política y jurídica ha tratado de ser mitigada, precisamente para lograr una mayor eficacia de la Organización, en el principal órgano ejecutivo, el Consejo de Seguridad, reconociendo a aqueIlos países que en el momento fundacional gozaban de un poderío mundial indiscutible de una representación permanente y un limitado «derecho de veto». 2. El principio de la Justicia en la solución paicífica de conflictos (artículos 1, párrafo 1, y 2, párrafo 3). Este principio impone la necesidad de que las actuaciones de la Organización y de sus miembros, encaminadas a la resolución por medios pacíficos de los conflictos que amenazan la paz internacional, deben responder no sólo a la legalidad internacional, es decir, ajustarse al Derecho Internacional, sino también a los criterios de justicia, incluida la justicia social, que la Comunidad Internacional acepta plenamente. 3. El principio de libre determinación de los pueblos (artículo 1). Este principio figura recogido en el artículo 2; sin embargo, el desarrollo normativo y la práctica de las Naciones Unidas avalan, sin ningún tipo de reserva, el reconocimiento de la libre determinación de los pueblos como uno de los principios jurídico-políticos rectores de la vida internacional. El alcance histórico de la adopción de este principio en la Carta, se puede comprender plenamente desde la atalaya de la Sociedad internacional de nuestros días en la que el proceso de descolonización se encuentra prácticamente concluido. 4. El principio de universalidad de la paz y seguridad internacionales. Este principio subraya la idea de que el logro y mantenimiento de la paz y seguridad internacionales no son únicamente unos objetivos importantes para la Organización y sus miembros, sino que constituyen unos valores fundamentales de las relaciones entre todos los miembros de la Sociedad In ternacional con independencia de su pertenencia a las Naciones Unidas. Esta dimensión universal nace tanto de la experiencia inmediata que los países aliados habían adquirido sobre las dimensiones mundiales que los conflictos bélicos podían adquirir, como de la creciente conciencia de la mutua vulnerabilidad que en el plano político-militar poseían todos los países, especialmente a partir de la experiencia nuclear. La paz y . la seguridad internacionales, en cuanto principios universales, marcan los límites de la soberanía estatal y condicionan los medios que la Comunidad Internacional considera aceptables para que los estados se relacionen entre sí. 5. El Principio de supremacía jurídica de la Carta. (Artículo 103). Según lo dispuesto por el artículo 103: «En caso de conflicto entre las obligaciones contraídas por los Miembros de las Naciones Unidas, en virtud de la presente Carta y sus obligaciones contraídas en virtud de cualquier otro convenio internacional, prevalecerán las obligaciones impuestas por la presente Carta.»
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Semejante texto establece una superioridad jurídica de la Carta de las Naciones Unidas respecto de otros tratados internacionales, anteriores o posteriores, que obliga a los estados miembros, pues éstos han realizado una expresa aceptación de los términos de la Carta, incluido el artículo 103, ya fuese en el momento de su aprobación en 1945 o en el momento de su adhesión posterior. En virtud de ello no han faltado autores que han considerado a la Carta de las Naciones Unidas un tratado especial y único. Sin entrar en el debate técnico-jurídico respecto de la supremacía de la Carta en relación con tratados anteriores o posteriores concluidos entre un Estado miembro y un Estado no miembro, sí conviene señalar algunas ideas importantes. En primer término, dado que en la actualidad la Organización cuenta entre sus miembros con la casi totalidad de estados de la Sociedad Internacional y está vinculada a un número significativo de importantes Organizaciones Internacionales, Gubernamentales y no Gubernamentales, debemos aceptar que el ámbito de aplicación de este principio se ha ampliado sustantivamente respecto del momento de la fundación de las Naciones Unidas. De lo anterior se desprende que la supremac ía jurídica de las Naciones Unidas ha pasado a convertirse en un principio que sustenta el orden internacional imperante, y en virtud del cual los países y demás miembros de la Comunidad Internacional encuentran delimitado el campo de su actuación jurídica y política por los derechos y obligaciones establecidos en la Carta de San Francisco. Finalmente; convendría recordar que esta supremacía jurídica posee importantes efectos políticos, económicos, sociales y humanitarios para la Sociedad Internacional, en la medida en que la Carta atribuye obligaciones y competencias a la Organización en todas estas materias. Es, por tanto, un ejemplo paradigmático de cómo un principio netamente jurídico termina, convirtiéndose, por su eficaz funcionamiento a lo largo del tiempo en un principio de alcance político. b) Principios de actuación. Estos principios imponen obligaciones de acción a los estados miembros o a la propia Organización, de tal modo que la mera omisión constituye en sí misma una violación de los principios. Entre ellos destacan: 1. El principio de cumplimiento de buena fe de las obligaciones establecidas por la carta. Según este principio los estados miembros no sólo aceptan las obligaciones estipuladas en la Carta, sino que también condicionan las formas de su cumplimiento, de tal modo que sus actuaciones no supongan una deliberada voluntad de ocasionar perjuicios adicionales e innecesarios a terceros, amparándose en e1 cumplimiento de sus obligaciones. Este principio afecta también a las obligaciones derivadas de cualesquiera fuentes jurídicas internacionales distintas de la Carta. 2. El principio de arreglo pacífico de controversias. Este principio obliga a los estados a resolver sus controversias mediante las fórmulas de solución pacífica, aun cuando no establece la obligatoriedad (le seguir una de ellas en concreto, ni tan siquiera aquellas que la Carta expresamente reconoce y regula. Por ejemplo, el recurso al Tribunal Internacional de Justicia de las Naciones Unidas. 3. El principio de asistencia a la Organización Los estados miembros, según la Carta, se encuentran obligados a colaborar activamente con la Organización en cualquiera de las actuaciones que realice. Ello exige que los estados miembros no sólo no obstaculicen las actividades de la Organización sino que impone una obligación general de colaboración con ella. Esta obligación de colaboración positiva con las Naciones Unidas se extiende también a las acciones de prevención y mantenimiento de la paz contempladas en el capítulo VII de la Carta.
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4. El principio de autoridad de las Naciones Unidas sobre los estados no miem bros. Las Naciones Unidas nacieron con una vocación universalista, entendida en un doble sentido. Primero en cuanto que aspiraba a incorporar como miembros a todos los estados de la Sociedad Internacional. Pero la vocación universalista se manifestaba también en su declarada voluntad de lograr que los objetivos y principios inspiradores de la Carta terminasen admitiéndose por todos los estados de la Comunidad Internacional, incluidos aquellos que no formaban parte de la Organización. Esta concepción aparece expresamente recogida en el párrafo 6, del artículo 2, y venía avalada políticamente por lar pertenencia de las principales potencias aliadas entre los países fundadores de las Naciones Unidas. No obstante, una cosa es la aspiración a desempeñar una función de autoridad internacional, en las distintas esferas que afectan a las relaciones entre todos los actores de la Sociedad Internacional, y otra muy distinta, su asimilación a la idea de un Gobierno Mundial. Este principio, formulado de forma incipiente e incompleta en la Carta, ha sido ampliamente desarrollado por las Naciones Unidas durante las décadas posteriores, en sintonía como los cambios experimentados por la propia Sociedad Internacional. Así lo ha reconocido CARRILLO con estas palabras: « Las Naciones Unidas son hoy, en mi opinión, muy distintas de como fueron concebidas en 1945, ya que en la actualidad se configuran como la estructura institucional de una incipiente comunidad internacional, interdependiente, solidaria y universal. Sus lagunas e insuficiencias son innegables, pero a pesar de ellas han contribuido a la consolidación de la noción de comunidad internacional. No estamos aún ante, una federación mundial, pero si ante una institución política, progresivamente dedicada a actividades operacionales y al planteamiento de problemas globales que afectan e interesan a la comunidad internacional en su conjunto». Pero esta vocación universalista se convierte en obligación imperativa para la Organización, y sus miembros, cuando, se trata de lograr que los estados no miembros ajusten sus actuaciones a los fines y principios de la Carta, con objeto de garantizar la paz y seguridad internacionales. En este terreno la redacción del citado párrafo 6 del artículo 2 no deja, a nuestro juicio, ningún margen de aleatoriedad. c) Princípios de prohibición. Son aquellos principios que impiden a los países miembros y a la Organización realizar determinadas acciones o recurrir a ciertos medios en sus relaciones por resultar contrarios a los fines reconocidos por la Carta. También establecen la prohibición de actuaciones que siendo compatibles con estos fines, caen fuera del ámbito de competencias de la Organización por pertenecer a la esfera de la soberanía estatal. Los principios enunciados en esta categoría son: 1. El principio de abstención de la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial o la independencia de los estados. 2. El principio de denegación de ayuda a cualquier Estado sometido a acciones preventivas o coercitivas por parte de las Naciones Unidas. 3. El principio de excepción de la jurisdicción interna de los estados. Con posterioridad la Resolución 2625 (XXV), del 24 de octubre de 1970, que recoge la declaración sobre los principios de Derecho Internacional, referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas, o la Resolución 3.281 (XXIX) de 1974 que aprueba la Carta de derechos y deberes económicos de los estados, vinieron a formular nuevos principios jurídicos o a completar algunos de los enunciados en la Carta. Entre ellos podemos citar: el principio de no intervención en los asuntos internos de los estados o el principio de cooperación pacífica entre los estados. No obstante, como se ha señalado por la doctrina, él simple enunciado de estos principios en los textos declarativos señalados no permite atribuirles una obligatoriedad de derecho positivo equiparable a la que poseen los principios formulados por la Carta.
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3. El ingreso de miembros en las Naciones Unidas La ONU es una organización internacional gubernamental, ello nos indica que sus miembros son estados soberanos. La Carta regula las cuestiones relativas a la membresía en su capítulo II, artículos 3 al 6, en donde se recoge de forma inequívoca la condición estatal de sus miembros. En la Carta se distinguen dos categorías de miembros que son los miembros ordinarios y los miembros admitidos. Esta distinción deriva de las diferencias en el momento y el modo de acceso a la Organización, pero no suponen diferencias en cuanto a las obligaciones y derechos de unos y otros, salvo, claro está, el derecho que tuvieron los miembros originarios de aceptar y/o condicionar la admisión de nuevos miembros en la Organización. Este derecho que sustantivamente no difiere entre ambas categorías de miembros, sí tuvo una importancia significativa en los primeros años de existencia de la Organización. Para ser miembro de las Naciones Unidas existen una serie de requisitos que son comunes tanto a los miembros originarios como a los admitidos. En nuestra opinión tales requisitos no deben ser considerados únicamente «condiciones de fondo para la admisión», como señala DIEZ DE VELASCO, sino condiciones generales y permanentes sin cuyo concurso no sólo no puede accederse al «status» de miembro Sino que no puede mantenerse dicha situación, es decir, se trata de condiciones necesarias y suficientes como señalaba el TIJ en su dictamen del 28 de mayo de 1948. Junto a estos requisitos esenciales existen otros específicos para cada una de ambas categorías de miembros que afectan de modo particular al procedimiento de acceso a la Organización. En principio no encontramos una base suficiente en la Carta que permita sustentar un tratamiento distinto a dos miembros, uno originario y otro admitido, que incumplan de modo idéntico algunas de las condiciones necesarias para gozar de su condición de membresía. Tomemos como ejemplo la reciente unificación alemana que ha ocasionado como una de sus consecuencias la pérdida de la estatalidad de la República Democrática Alemana, lo que ha ocasionado la pérdida de su condición de miembro de las Naciones Unidas por faltar el requisito de la estatalidad. Estimamos que semejante solución ha sido aplicada también en el caso de la creación de la República Árabe Unida a partir de la unión entre Egipto y Siria, ambos países fundadores, legalizada por el plebiscito de 1958. En este caso ambos miembros originarios pasaron a configurar un solo miembro en el seno de la Organización, si bien no fue necesario el procedimiento de admisión de la RAU. Los requisitos comunes a todos los miembros de las Naciones Unidas aparecen recogidos en el artículo 4, párrafo l, y son los siguientes: a) Ser estados, b) Amantes de la paz. c) Aceptación de las obligaciones de la Carta. d) Capacidad de cumplimiento de las obligaciones de la Carta. e) Disposición al cumplimiento de las obligaciones de la Carta. La apreciación del cumplimiento de estás dos últimas condiciones queda expresamente reservada a la Organización. Como tendremos ocasión de constatar, estas condiciones han sido aplicadas con criterios políticos más que jurídicos, por lo que carece de sentido realizar una interpretación legal y formalista que desconozca el contenido concreto y real que la Organización les ha conferido a través de una práctica de más de cuatro décadas. La condición de estatalidad debe ser interpretada en el sentido de reunir los requisitos, materiales y formales, que hemos analizado al hablar del Estado. No obstante, la interpretación que las Naciones Unidas han hecho en cuanto al grada de cumplimiento de tales requisitos ha respondido a criterios de mínimos y no de máximos. Esto es particularmente destacable en lo que afecta a la soberanía, sobre todo en materia de relaciones exteriores, y al reconocimiento de la personalidad jurídica internacional del Estado solicitante.
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Respecto de la soberanía, la exigencia de la Unión Soviética para incluir entre los miembros originarios a dos de sus Repúblicas federadas, Bielorrusia y Ucrania; que obviamente no gozaban de plena soberanía interna y exterior, anticipó claramente los condicionamientos políticos que incidirían en la interpretación posterior de este requisito. Por otra parte, el reconocimiento de un Estado miembro de las Naciones Unidas no supone la obligatoriedad para los demás estados miembros de mantener relaciones diplomáticas con el nuevo Estado fuera del estricto marco de la Organización. La posición española respecto de Israel durante casi cuatro décadas resulta suficientemente ejemplificadora de esta posibilidad. La condición de Estado amante de la paz es un requisito netamente político cuya interpretación, por tanto, está sujeta a los cambios de significado que esta expresión ha poseído en cada etapa de la vida de las Naciones Unidas. Como señala DIEZ DE VASCO en 1943 poseía una interpretación equivalente a la de Estado que hubiese declarado la guerra al Eje. Durante las décadas posteriores y debido, de una parte, a la división del mundo en bloques político-militares antagónicos, y de otra, a la presión ejercida por los nuevos estados miembros nacidos del proceso colonizador, esta expresión ha sido interpretada con criterios políticos muy laxos. Cabría incluso pensar que ha sido desconocida a la hora de decidir el ingreso de nuevos miembros. Sin embargo y mientras siga figurando en la Carta, estimamos que no puede considerarse derogada y, en consecuencia, puede llegar a adquirir una renovada importancia en un contexto asentado sobre una nueva y creciente cooperación política entre las grandes potencias. La tercera condición parecería superflua si tomamos en consideración que los estados miembros, tanto los originarios como los admitidos, al ratificar la Carta se obligan a cumplir las obligaciones que en ella figuran recogidas. Cabe sin embargo la posibilidad de interpretar esta condición en el sentido de una aceptación política explícita de las obligaciones de la Carta, distinta de la ratificación en cuanto manifestación jurídica de la voluntad del Estado. Esta interpretación sería coherente con el hecho de que a los países fundadores también se les exigió haber manifestado su compromiso político en un acto diferente de la ratificación de la Carta, ya fuese mediante la firma de la Declaración de las Naciones Unidas de 1942 o mediante la participación en la Conferencia de San Francisco. Parece lógico, por tanto, interpretar lo dispuesto en el artículo 4, párrafo 1, como la exigencia de dos actos diferentes, el compromiso político y, el jurídico, plasmados en sendos documentos, el de aceptación de las obligaciones y el de ratificación de la Carta. Por último, la Carta exige también la capacidad y disposición de los estados al cumplimiento de las obligaciones, que en todo caso deben ser apreciadas por la propia Organización. Semejantes condiciones además de gozar de un carácter subjetivo resultarían reiterativas desde el punto de vista del simple acto de admisión, porque si bien es cierto que la aceptación del Estado solicitante no es identificable a la capacidad para cumplir con lo dispuesto por la Carta, también es indiscutible que no puede existir aceptación, ni jurídica, ni Políticamente válida, si se carece de la capacidad necesaria para ello. No obstante, si contemplamos la eficacia de estas condiciones no sólo desde la óptica de la admisión sino del ejercicio continuado de la cualidad de miembro, observaremos que tal reiteración hace referencia a tres supuestos distintos. De una parte el requisito de la apelación de las obligaciones adquiere relevancia política en el momento de ingreso en la Organización. En dicho momento, al pronunciarse el Consejo de Seguridad y la Asamblea sobre la solicitud, están juzgando también la credibilidad que les merece la declaración política de aceptación, momento procesalmente distinto al de la ratificación de la carta por el Estado Solicitante. En segundo término, puede ocurrir que un Estado miembro de pleno derecho experimente transformaciones que le incapaciten, material, jurídica y/o políticamente, para seguir cumpliendo con la totalidad o algunas de sus obligaciones que expresamente había aceptado en el momento de su ingreso. En tal caso la Organización se reserva la apreciación de esta incapacidad en orden a mantener o suspender, total o parcialmente, el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes
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a la condición de miembro. Por último, cabe la situación según la cual el incumplimiento de las obligaciones resultase de una falta de voluntad sobrevenida, expresa o implícita, general o particular, por parte de un estado miembro que gozase en cambio, de una plena capacidad. Estos dos últimos supuestos enlazan directamente con las medidas de suspensión contempladas en los artículos 5 y 19 de la Carta. Junto a los requisitos exigidos por la Carta para acceder y gozar de la condición de miembro de pleno derecho de la Organización, los artículos 3 y 4, párrafo 2, establecen los procedimientos de acceso que difieren, según se trate de miembros originarios o miembros admitidos. Según el artículo 3 de la Carta, los miembros originarios son los estados que participaron en la Conferencia de San Francisco o que hubiesen firmado la Declaración de las Naciones Unidas, del 1 de enero de 1942, con anterioridad a dicha Conferencia, aunque no hubiesen participado en ella, como fue el caso de Polonia. Además de esta, condición, el mismo artículo exige la ratificación de la Carta, según el procedimiento del artículo 110, que prevé la entrega del documento de ratificación al gobierno de los Estados Unidos o al secretario general. La entrada en vigor de la Carta se produjo tras la ratificación por los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad y la mayoría de los países signatarios de la Carta. En total fueron 51 los estados miembros originarios o fundadores. Los restantes estados han tenido, que ajustarse al procedimiento del artículo 4, párrafo 2, para poder ser admitidos en la Organización. El procedimiento de admisión exige la recomendación del Consejo de Seguridad y la decisión favorable de la Asamblea General que, por ser ésta una de las cuestiones consideradas importantes por el artículo 18, requiere la mayoría de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Además el estado aspirante deberá ratificar también la Carta según su propia legislación interna y entregar el documento de ratificación al Secretario de la Organización. El desencadenamiento de la «guerra fría» dificultó la admisión de nuevos miembros al negarse la URSS a votar a favor de la recomendación de ciertos países en el seno del Consejo de Seguridad. Esta situación suscitó la petición por la Asamblea General de un Dictamen del Tribunal Internacional de Justicia para saber si la recomendación del Consejo de Seguridad debía ser expresamente favorable, ya que en el texto de la Carta se exigía dicha recomendación, pero nada se decía sobre el contenido de la misma. El TIJ, en su Dictamen del 3 de marzo de 1950, establecía que: «El Tribunal, por doce votos contra dos, es de la opinión de que un estado no puede ser admitido como miembro de las Naciones Unidas, en virtud del párrafo 2 del artículo 4 de la Carta por decisión de la Asamblea General cuando el Consejo de Seguridad no ha recomendado su admisión, bien porque el estado candidato no haya obtenido la mayoría requerida, o bien porque un miembro permanente haya votado en contra respecto a la resolución tendente a recomendar su admisión. Esta situación de bloqueo en la admisión de nuevos miembros, que amenazaba con reproducir la experiencia de la Sociedad de Naciones, concluyó con una admisión colectiva de 16 estados (6 occidentales, 4 democráticos populares y 6 afroasiáticos), entre los que figuró España y que se produjo en 1955. Una nueva admisión colectiva de 17 países tuvo lugar en 1960, Todos ellos, menos Chipre, pertenecían al continente africano y supuso el respaldo definitivo a la descolonización de esta región. Al mismo tiempo, el número de estados miembros alcanzaba el centenar y desplazaba la mayoría, que hasta ese momento había ostentado el grupo de países occidentales desarrollados, hacia los países menos desarrollados de África, Asia y América Latina. En la actualidad, el número de estados miembros alcanza los 160, lo que supone triplicar el número de miembros originarios y nos da una idea exacta del grado de universalismo alcanzado por la ONU. Tan sólo permanecen fuera de la Organización Suiza, país que por su neutralidad ha rechazado en varias ocasiones por referéndum su ingreso en las Naciones Unidas, las dos Coreas y algunos
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microestados como el Estado de la ciudad del Vaticano, Mónaco, Liechtenstein o la República de San Marino.
4. La suspensión, retirada y expulsión de miembros de las Naciones Unidas. La cualidad de miembro de las Naciones Unidas se puede ver afectada en el ejercicio de sus derechos y privilegios según tres supuestos diferentes: la retirada, la suspensión y la expulsión. De estas diversas posibilidades la Carta regula expresamente la suspensión y la expulsión, pero a diferencia de la Sociedad de Naciones no contempla la posibilidad de la retirada. Según el artículo 5 de la Carta: «Todo miembro de las Naciones Unidas que haya sido objeto de acción preventiva o coercitiva por parte del Consejo de Seguridad podría ser suspendido por la Asamblea General, a recomendación del Consejo de Seguridad, el ejercicio de los derechos y privilegios inherentes a su calidad de miembro. El ejercicio de tales derechos y privilegios, podrá ser restituido por el Consejo de Seguridad». El contenido de este artículo regula lo que podríamos denominar como suspensión ordinaria, junto a ella existe una suspensión cualificada, según la terminología utilizada por MEDINA y que se correspondería con la regulada en el artículo 19. Ante todo la suspensión ordinaria afecta a los derechos y privilegios, pero no a las obligaciones que los estados miembros poseen y que mantienen su plena vigencia durante el período de la suspensión. Por ejemplo, el miembro suspendido seguiría obligado a pagar sus cuotas aunque no pudiese ejercer el derecho de voto en los diversos órganos. Otra consecuencia que se desprende de ello es que el Estado suspendido no pierde su condición de miembro de la Organización. En segundo término, la suspensión contemplada en el artículo 5 posee, a nuestro juicio, un evidente carácter de sanción facultativa y accesoria. Posee un carácter de sanción porque es la única interpretación lógica al impedimento en el ejercicio de derechos y no de obligaciones. Es facultativa, ya que la Carta no impone la obligatoriedad de la suspensión sino tan sólo la posibilidad de adoptarla. El uso del término «podrá» estimamos que es inequívoco respecto al carácter facultativo de esta suspensión ordinaria. Finalmente es accesoria, ya que sólo puede aplicarse a aquellos estados miembros que están siendo objeto de las medidas contempladas en el capítulo VII de la Carta. El procedimiento establecido para la aplicación de la suspensión incluye una del Consejo de Seguridad, que por no tratarse de una cuestión de procedimiento requiere el voto favorable de los cinco miembros permanentes, y la aprobación por la Asamblea General con una mayoría. de dos tercios de los miembros presentes y votantes. Sin embargo, para la restitución de la plena condición de miembro, la Carta tan sólo exige la decisión favorable del Consejo de Seguridad. Hasta el momento presente la Organización no ha conocido ningún caso de suspensión ordinaria, a pesar de que en varias ocasiones ha adoptado medidas preventivas o coercitivas contra estados miembros. Por ejemplo, respecto de Irak por su invasión a Kuwait, el Consejo de Seguridad ha adoptado medidas de embargo que no han afectado a la plena condición de miembro del país agresor. Por otra parte, y teniendo presente el procedimiento de suspensión, hay que concluir que esta medida nunca podría adoptarse contra un miembro permanente del Consejo de Seguridad que con su veto impediría adoptar la necesaria recomendación de este órgano. La suspensión cualificada del artículo 19 presenta sustanciales diferencias respecto al supuesto anterior. Según el texto de la Carta, la suspensión afecta únicamente al derecho de voto en la Asamblea General manteniendo intactos todos los demás derecho del estado miembro. En segundo término, esta suspensión únicamente afecta a los países miembros que se encuentren en mora en el pago de sus cuotas por una cuantía equivalente a dos anualidades. En tercer lugar ésta suspensión no expresa ningún procedimiento específico de adopción, lo que significa que es automática. Por último, la suspensión cualificada puede llegar a no adoptarse por decisión
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expresa de la Asamblea General cuando este órgano «llegare a la conclusión de que la mora se debe a circunstancias ajenas a la voluntad de dicho miembro». Esta formulación resulta suficientemente ambigua para que en la práctica la Asamblea General haya aplicado criterios variables en distintas épocas y respecto de diferentes países miembros. Un caso significativo se suscitó en relación con los gastos de las actividades operacionales, específicamente de las operaciones de mantenimiento de la paz, ante la negativa de Francia y la URSS a sufragar tales gastos, alegando que no constituían «gastos de la Organización» en el sentido del artículo 17, párrafo 2, y por tanto debían ser sufragados voluntariamente y no con carácter obligatorio. En el Dictamen del TIJ de 1962 se especificó claramente que tales gastos constituían «gastos de la Organización» en el sentido del artículo 17, párrafo 2 de la Carta. Los Estados Unidos exigieron la aplicación de la suspensión prevista en el artículo 19 a los países morosos en el pago de dichos gastos. Ello provocó en 1964 una crisis, habida cuenta de la importancia de los países afectados, que obligó a posponer el inicio de la XIX Sesión Ordinaria de la Asamblea General hasta el 1 de diciembre. Esta crisis se superó finalmente tras la renuncia de los Estados Unidos a exigir el cumplimiento de la suspensión cualificada en 1965. Por otra parte, la suspensión cualificada no debe equipararse a la ausencia de un miembro de las sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas, decidida por este de modo unilateral, o a la abstención por parte de un miembro. Ambas situaciones están reconocidas a «sensu contrario» en el artículo 18, párrafos 2 y 3 de la Carta, cuando se especifica que la mayoría de dos tercios, para las cuestiones importantes, y la mayoría (simple) se referirá a «los miembros presentes y votantes». Ello implica, obviamente, admitir que puede haber miembros ausentes o miembros presentes que no voten; ambos no se tomarán en consideración para el cómputo de las mayorías exigidas en dicho artículo. Por motivos diferentes Bolivia y Sudáfrica han recurrido a la ausencia unilateral de las sesiones de la Asamblea General. En el caso de Bolivia la decisión de ausentarse se adoptó para evitar la aplicación de la suspensión cualificada del artículo 19, en varias ocasiones en que incurrió en mora del pago de las cuotas. En cambio, Sudáfrica decidió ausentarse de la Asamblea General, a partir de 1974, ante el rechazo de las credenciales de los representantes del Gobierno de Pretoria y la recomendación de la Asamblea General de excluir totalmente a este Estado de las organizaciones y conferencias internacionales auspiciadas por Naciones Unidas. Estas medidas de sanción fueron adoptadas por su política de apartheid. La retirada voluntaria de la Organización no se encuentra regulada en la Carta. Ello ha suscitado la cuestión, más teórica que real, de saber si un estado miembro podría decidir unilateralmente retirarse de las Naciones Unidas y, en caso afirmativo, qué requisitos serían necesarios para dar validez jurídica a esta decisión. Hoy en día, la doctrina sostiene mayoritariamente la posibilidad de una retirada unilateral de la Organización. El único caso que se ha suscitado fue el de Indonesia que el 20 de enero de 1965 notificó su decisión de retirarse de la Organización «por el momento y debido a las circunstancias actuales». El motivo fue la elección de Malasia como miembro del Consejo de Seguridad, país que no había sido reconocido por Indonesia. Tras el golpe de Estado que derrocó al régimen de Sukarno, el nuevo gobierno presidido por Suharto notificó, en un telegrama del 19 de septiembre de 1966, su decisión de normalizar su participación en Naciones Unidas. La Asamblea General tomó nota de esta decisión y el Presidente de la Asamblea invitó a la delegación indonesia a ocupar su asiento sin ningún procedimiento de admisión. Este suceso difiere del caso de Sudáfrica que en ningún momento ha perdido su condición de miembro de la Organización. Finalmente, el artículo 6 establece la posibilidad de expulsión de un miembro que «haya violado repetidamente los Principios contenidos en esta Carta». La expulsión constituye la máxima sanción contra un miembro prevista en la Carta. Sin embargo, y al igual que señalábamos para la suspensión ordinaria, esta sanción es también facultativa. El único motivo que puede dar origen a esta sanción es la repetida violación por un miembro de los principios enunciados en la Carta. Ello
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es comprensible si se piensa implícitamente que esta repetición en la violación de los principios demuestra la falta (le voluntad de cumplir las obligaciones que se exigen a un estado para ser miembro, poniendo en evidencia la incompatibilidad entre la conducta del miembro disidente y 1:1 del resto de la Organización. En el procedimiento de expulsión intervienen, en buena lógica, los mismos órganos que en la admisión. Se requiere, por tanto, una recomendación del Consejo de Seguridad y la aprobación por la Asamblea General. Hasta la fecha no se ha procedido a la expulsión de ningún miembro debido a las dificultades de lograr la unanimidad de los miembros permanentes para alcanzar la preceptiva recomendación, junto a la convicción dominante entre los miembros de la Organización de que el principio de universalidad imponía una aplicación restrictiva de esta facultad sancionadora.
5. Estructura orgánica: consideraciones generales. La estructura orgánica fundamental de las Naciones Unidas viene recogida en el artículo 7 de la Carta. Allí se establece una distinción entre los órganos principales y los órganos subsidiarlos. Los órganos subsidiarios son creados por los principales a partir de la facultad genérica conferida a éstos por el artículo 7, párrafo 2, cuando señala que: «se podrán establecer, de acuerdo con las disposiciones de la presente Carta, los órganos subsidiarios que se estimen necesarios»; consecuentemente su existencia, composición y funciones son fruto de un acto normativo interno de la propia Organización, más exactamente de sus órganos principales de los que dependen orgánicamente. Una de las características más significativas de la Carta, en relación con estos órganos principales, es la imperativa coordinación funcional que establece entre ellos para un gran número de materias y cuestiones importantes, por ejemplo, la admisión, suspensión y expulsión de miembros, la elección del Secretario y de los magistrados del TIJ, etc., de tal modo que la actuación de cada órgano principal está condicionada por las iniciativas y controles de otro(s) órgano(s) principal(es). Es cierto que para algunas materias, la Carta confiere competencias exclusivas a alguno de estos órganos principales, como ocurre con el Consejo de Seguridad para las medidas contempladas en el capítulo VII, pero ello no permite sustentar la tesis de una mayor autonomía de tales órganos, ni tampoco equiparar su situación a la división de poderes que impera en los estados. A diferencia de estos supuestos, el funcionamiento de los órganos principales de las Naciones Unidas descansa sobre la base de unos poderes compartidos y plurales. La Carta de las Naciones Unidas específica como órganos principales los siguientes: la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria, la Secretaría y el Tribunal Internacional de Justicia (artículo 7, párrafo 1).
6. La Asamblea General. a) Composición La Asamblea General está integrada por todos los miembros de la Organización. Cada estado miembro está representado por una delegación que no podrá exceder de cinco representantes. Constituye el único órgano principal sustentado sobre el criterio de participación universal. b) Competencias. La Asamblea goza de una competencia general establecida en el artículo 10, por la que puede discutir y hacer recomendaciones sobre cualquier asunto o cuestión que estime de interés, incluidos los poderes y funciones de los demás órganos de las Naciones Unidas. Como se puede
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apreciar, esta competencia general no posee restricciones por razón de la materia, sin . embargo, se encuentra con notables limitaciones en cuanto a su efectividad y procedimiento. En cuanto a su efectividad, la competencia general de la Asamblea no puede rebasar el ámbito del debate de los temas o de las recomendaciones a los demás órganos o a los estados miembros careciendo de la capacidad propia de intervención directa en los asuntos que trata. Desde el punto de vista del procedimiento, y de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 12, párrafo 1, la Asamblea General no puede entrar a formular recomendaciones sobre aquellas situaciones o controversias que afecten a la paz y seguridad internacionales mientras estén siendo tratadas por el Consejo de Seguridad, salvo que dicho órgano las solicite. No obstante, esta limitación ha sido mitigada a partir de la Resolución 377 A (V) de la Asamblea, conocida como «Unión pro Paz» del 3 de noviembre de 1950. Pero la Asamblea General posee también unas importantes competencias específicas distribuidas por la Carta en las siguientes materias: a) Políticas - Consideración de los principios generales de cooperación para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. - Consideración de los principios de desarme y limitación de armamentos. - Recomendación de medidas para la solución pacífica de situaciones cualesquiera que sean y sea cuál fuere su origen. - Fomento de la cooperación política internacional. - Control del régimen de Administración Fiduciaria en colaboración con el Consejo de Administración Fiduciaria. b) Presupuestarias - Fijar las cuotas o contribuciones de los miembros para hacer frente a los gastos de la Organización. - Examinar y aprobar el Presupuesto de la Organización. - Considerar y aprobar los arreglos financieros y presupuestarios con los organismos especializados. - Examinar y formular recomendaciones a los presupuestos administrativos de los organismos especializados. c) Normativas - Aprobación de las reformas de la Carta y convocatoria de la Conferencia General de las Naciones Unidas para la revisión de la Carta. - Aprobación de los acuerdos concertados por el Consejo Económico y Social con los organismos especializados, y de los acuerdos de Administración Fiduciaria. - Aprobar su reglamento de régimen interno. - Impulsar el desarrollo y codificación del Derecho Internacional. d) Electivas - Elección de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad. - Elección de todos los miembros del Consejo Económico y Social. - Elección de los jueces del Tribunal Internacional de Justicia. - Elección del Secretario General de la Organización. e) Informativas. - Solicitar, recibir y considerar los informes presentados por el Secretario General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social, el Consejo de Administración Fiduciaria y demás órganos. - Solicitar opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurídicas. f) Económicas, sociales, culturales, educativas y sanitarias. - Fomentar la cooperación en estos campos.
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- Hacer efectivos los Derechos Humanos y libertades fundamentales. g) Admitir, suspender o expulsar a los miembros de la Organización c) Sistema de votación El sistema de votación en la Asamblea General se articula sobre el principio de un voto por cada miembro en condiciones igualitarias. Para la aprobación de las decisiones en el seno de la Asamblea el artículo 18 distingue entre las cuestiones importantes y las «otras cuestiones». Las primeras figuran explícitamente enunciadas en la Carta y son: las recomendaciones referentes a la paz y seguridad internacionales; la elección de los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad, de todos los del ECOSOC, de los miembros elegibles del Consejo de Administración Fiduciaria, la admisión, expulsión y suspensión de los miembros de la Organización, las cuestiones relativas al régimen de Administración Fiduciaria y las cuestiones presupuestarias. Todas estas cuestiones requieren una mayoría cualificada de los 2/3 de miembros presentes y votantes. Las restantes cuestiones, entre las que destacan la elección del secretario general, de los jueces del TIJ y la determinación de nuevas categorías de cuestiones importantes, se aprueban por una mayoría simple de los miembros presentes y votantes. d) Funcionamiento La Asamblea General funciona en sesiones plenarias y en comisiones. Las sesiones plenarias pueden ser de tres tipos: ordinarias, extraordinarias y extraordinarias de emergencia. Las sesiones ordinarias se celebran una vez al año y suelen iniciarse, aunque ello no es obligatorio, el tercer martes del mes de septiembre. Las sesiones extraordinarias se celebran cuando las circunstancias internacionales lo requieren y en las fechas decididas por la Asamblea General. La convocatoria de estas sesiones extraordinarias se realiza por el secretario general a petición del Consejo de Seguridad; de la mayoría de los miembros de la Asamblea Genera) o de uno de los miembros, siempre que la mayoría de la Asamblea General esté de acuerdo. Generalmente estas sesiones extraordinarias se han celebrado para abordar temas que por su importancia y dificultad no podían ser abordados adecuadamente en el breve período de duración de las sesiones ordinarias, cuya agenda de trabajo se encuentra sobrecargada con las cuestiones habituales. Por ejemplo, en 1985 la Asamblea General celebró una sesión extraordinaria entre el 14 y el 24 de octubre que, con el lema: «Las Naciones Unidas por un mundo mejor», conmemoró el cuadragésimo aniversario de su creación y abordó los principales retos con los que se enfrentaba la Organización en esa etapa. Las sesiones extraordinarias de emergencia constituyen en realidad una modalidad especial de las sesiones extraordinarias establecida por la Resolución 377 (V) «Unión pro Paz», del 3 de noviembre de 1950. En dicha Resolución se señalaba que si existiendo amenazas para la paz, actos de agresión o ruptura de la paz internacional, el Consejo de Seguridad no pudiese actuar al no alcanzarse en su seno la mayoría necesaria entre sus miembros por el veto de alguno de los miembros permanentes, el secretario general podría convocar una reunión urgente de la Asamblea General, en el plazo de veinticuatro horas, a petición del Consejo de Seguridad o de la mayoría de los miembros de la Organización. Como podemos observar, las sesiones extraordinarias de emergencia se distinguen de las sesiones extraordinarias contempladas en el artículo 20 de la Carta; en primer lugar, por las condiciones que se exigen para su convocatoria, ya que junto a la amenaza contra la paz internacional es necesario que el Consejo de Seguridad se vea incapacitado para tomar decisiones ante semejantes situaciones. En este terreno la citada Resolución «Unión pro Paz» mitigó de manera importante la limitación de procedimiento del artículo 12 que mencionábamos en los párrafos anteriores. En segundo término, se reduce el período que media entre la convocatoria y la celebración de la sesión a sólo veinticuatro horas, plazo de tiempo que podemos considerar muy breve y que resulta acorde con la gravedad de la amenaza que motiva la celebración de la sesión.
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En relación con las Comisiones de la Asamblea General debemos distinguir tres grandes categorías: las Comisiones Principales, las Comisiones de Procedimiento y las Comisiones Permanentes. Las decisiones en todas ellas se adoptan por mayoría simple, aunque con posterioridad se someten a la aprobación definitiva del plenario de la Asamblea General. Las Comisiones Principales están integradas por un representante de cada uno de los miembros de la Asamblea General, junto con los expertos o asesores. Las seis Comisiones Principales son las siguientes: - Primera Comisión: Comisión Política y de Seguridad, incluida la regulación de armamentos. - Segunda Comisión: Asuntos Económicos y Financieros. - Tercera Comisión: Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales. - Cuarta Comisión: Asuntos de Administración Fiduciaria y Descolonización. - Quinta Comisión: Asuntos Administrativos y de Presupuesto. - Sexta Comisión: Cuestiones Jurídicas. Las Comisiones de Procedimiento se eligen al comienzo de cada período de sesiones, y tienen como -principal función intervenir en las cuestiones relativas al procedimiento y funcionamiento de la Asamblea General. Las dos Comisiones de Procedimiento son: - La Comisión General o Mesa de la Asamblea General. Su principal tarea es determinar los temas que deberán figurar en la propuesta del programa que, una vez aprobado por la Asamblea, configurará el orden oficial de cuestiones abordadas en las sesiones de la Asamblea. Está formada por el Presidente de la Asamblea, elegido por ésta, diecisiete vicepresidentes, los presidentes de las Comisiones Principales y de la Comisión Política Especial. - La Comisión de Verificación de Poderes. Tiene como misión comprobar las credenciales de los representantes de los estados miembros y los integrantes de las delegaciones (consejeros, expertos, etc.), elaborando un informe que debe ser comunicado al secretario general con una semana de antelación al comienzo de las sesiones. Está formada por nueve miembros nombrados por la Asamblea a propuesta del Presidente. Como señala SEARA, en principio, la verificación de poderes no equivale al «placet» del derecho diplomático, y la Comisión debe limitarse a comprobar que los poderes otorgados a los representantes de los estados miembros reúnen los requisitos formales sin entrar a resolver sobre la representatividad de los gobiernos que conceden tales poderes. Sin embargo, la Asamblea General sí tiene facultad para decidir, de acuerdo o en contra de lo formulado en el informe de la Comisión, la aceptación o el rechazo de la delegación de un estado miembro. Sin embargo, disentimos con este autor cuando señala que semejante decisión de la Asamblea «sería una evidente violación del espíritu de la Carta». Como ya hemos señalado, en 1974 la Asamblea General rechazó las credenciales de la delegación de Sudáfrica por entender que su Gobierno al practicar la política de «apartheid», sistemáticamente denunciada por las Naciones Unidas, violaba los principios de la Carta. Este caso demuestra que la intervención de la Asamblea, en relación con la verificación de poderes, puede servir, precisamente, para defender el espíritu y la letra de la Carta. Las Comisiones Permanentes son numerosas y tienen como finalidad realizar estudios y formular propuestas sobre aquellos temas que, por afectar al funcionamiento interno de la Organización o temas de singular importancia internacional, requieren un seguimiento continuado. Entre las más destacadas podemos mencionar: - La Comisión Política Especial creada en 1956 para colaborar con la Primera Comisión de Asuntos Políticos y de Seguridad, debido al creciente número de conflictos y la complejidad de las cuestiones vinculadas con la carrera de armamentos. Algunos autores incluyen esta Comisión dentro de las Principales.
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- La Comisión Consultiva de Cuestiones Administrativas y de Presupuesto. Está formada por doce miembros entre los que deberán figurar al menos tres expertos financieros de reconocido prestigio internacional. - La Comisión de Cuotas. Creada para asesorar a la Asamblea sobre la fijación de las cuotas correspondientes a los distintos miembros de la Organización. - La Junta de Auditores. Tiene como función la auditoria de las cuentas de las Naciones Unidas, y está compuesta por tres miembros. - El Comité de Pensiones del Personal de las Naciones Unidas. Su tarea consiste en la gestión de las pensiones de los funcionarios de la Organización. - La Comisión de Inversiones. Formada por tres miembros, fue constituida por la Resolución 82 (I) de la Asamblea General. e) Órganos subsidiarios. Además de las referidas comisiones, creadas para colaborar en las tareas ordinarias de la Asamblea General, ésta ha ido constituyendo un creciente número de órganos subsidiarios para hacer frente a los nuevos problemas internacionales que iban surgiendo y que demandaban soluciones por parte de la Organización. En consecuencia, algunos de tales órganos subsidiarios gozan de un carácter permanente, en tanto que otros desaparecieron una vez concluyó la situación que originó su creación. Merecen conocerse los siguientes: - Comisión de Derecho Internacional. Creada por la Resolución de la A.G. 174 (II), del 21 de noviembre de 1947, tiene como principal objetivo «impulsar el desarrollo del derecho internacional y su codificación». Sus miembros, elegidos por la A.G., son expertos en Derecho Internacional que representan las diversas civilizaciones y sistemas jurídicos. Los trabajos de la Comisión han sido muy importantes en las siguientes áreas: derecho de los tratados, derecho del mar, relaciones e inmunidades diplomáticas y consulares, procedimiento arbitral, nacionalidad y extranjería, reconocimiento y sucesión de estados y de gobiernos. - Comisión de Observación de la Paz. Creada por la Resolución «Unión pro Paz» tiene como misión observar e informar sobre el desarrollo de aquellas situaciones que pongan en peligro la paz o la seguridad internacionales. La intervención de esta Comisión se decide por la mayoría de dos tercios de los miembros de la Asamblea General. - Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas. Creado por la Resolución de la A. G. 351 (IV), del 29 de noviembre de 1949, su finalidad es entender de cuantas reclamaciones presenten los funcionarios de la Organización en relación con sus contratos; estatuto del personal, etc. - Oficina del Alto Comisionado (le las Naciones Unidas pata los Refugiados (ACNUR). Los , antecedentes históricos de este órgano se encuentran en la Alta Comisaría creada en el seno de la Sociedad de Naciones. Durante la Segunda Guerra Mundial la Administración de Socorro y Rehabilitación de las Naciones Unidas (UNRRA), creada en 1943, asumió las competencias de ayuda a las poblaciones desplazadas por la guerra. En 1949 la A.G. aprobó la creación de la Oficina del Alto Comisionado, cuyo estatuto fue aprobado el 11 de diciembre de 1950 y permitió el comienzo de las actividades el 1 de enero de 1951, en base a mandatos temporales de 3 ó 5 años que se han sucedido desde entonces.
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El Alto Comisionado es elegido por la Asamblea General a propuesta del secretario general; ello le confiere un gran respaldo a sus actuaciones, de las que debe informar anualmente tanto a la A.G. como al Consejo Económico y Social. La labor humanitaria desempeñada por este órgano constituye, a nuestro juicio, una de las pruebas más claras e irrefutables de la solidaridad internacional auspiciada por la Organización de las Naciones Unidas. - Organismo de Obras Públicas y Socorro a los Refugiados de Palestina en el Oriente Medio (UNRWA). En el marco general del problema de los refugiados, la creación del Estado de Israel provocó el éxodo masivo de palestinos a los países árabes circundantes, obligando a crear por la Resolución 302 (IV), del 8 de diciembre de 1949, este organismo. Aunque su duración es temporal, la persistencia del problema de los refugiados palestinos ha obligado a prorrogarlo por períodos sucesivos hasta la actualidad. - Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD). Fue, creada por la A.G., a instancias de un numeroso grupo de países subdesarrollados, mediante la Resolución 1.955 (XIX), del 30 de diciembre de 1964. Consta de una Junta de Comercio y Desarrollo y una Secretaría, como órganos permanentes, junto con cuatro comisiones: de productos básicos, de manufacturas, del comercio invisible y la financiación vinculada al comercio y del transporte marítimo. Las conferencias se celebran periódicamente, destacando la de Santiago de Chile (1972) de la que surgió la Carta de Derechos y Deberes Económicos de los Estados. - Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF). Se constituyó por la Resolución 57 (II) de la A.G., del 11 de diciembre de 1946. Más tarde, en 1953 la A.G. decidió concederle una duración ilimitada. Está compuesto por la Junta Ejecutiva, cuyos miembros son elegidos por el ECOSOC y se reúne una vez al año, y el Director Ejecutivo, nombrado por e) secretario general de la Organización, previa consulta con la Junta Ejecutiva. Su finalidad es la de contribuir mediante la aportación de fondos y asistencia técnica a la mejora de las condiciones de vida de los niños y jóvenes de los países subdesarrollados. - Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de independencia de los países y pueblos coloniales (Comité de los Veinticuatro). Fue creado con carácter temporal por la Resolución 1.654 (XVI), del 27 de noviembre de 1961, para conocer de las situaciones afectadas por la Declaración de Independencia de 1960. La Resolución 1.806 (XVII), del 14 de diciembre de 1962, aumentó su número de 17 a 24 miembros y le agregó las funciones que hasta entonces habían asumido el Comité Especial para el África Suroccidental y el Comité Especial para los Territorios Portugueses. Esta misma Resolución prorrogó sus actividades y estableció su nueva denominación. Junto a estos órganos subsidiarios la Asamblea General ha constituido otros muchos, entre los que figuran: - El Comité Especial sobre Operaciones de Mantenimiento de la Paz. - La Comisión de Desarme. - El Grupo de Expertos sobre las consecuencias económicas y sociales del Desarme. - El Comité sobre usos pacíficos del espacio exterior. - El Comité Científico Asesor de las Naciones Unidas. - La Junta de Encuesta y Conciliación. - El Comité de medidas colectivas. - El Comité Especial sobre el «apartheid». - El Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD).
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- El Fondo de Desarrollo de Capital de las Naciones Unidas. - El Instituto de las NU. para la Formación e Investigación (UNITAR). - El Programa de las NU. sobre el Medio Ambiente (PNUMA). - El Comité para la eliminación de la discriminación racial. - La Unidad Mixta de Inspección. - La Junta Consultiva sobre Políticas y Programas de Información de las NU. - La Comisión sobre la soberanía permanente sobre los recursos naturales. - El Comité Especial sobre la definición de la agresión. - El Consejo de Seguridad sobre Derecho Comercial Internacional (UNCITRAL).
7. El Consejo de Seguridad Es frecuente que los autores definan al Consejo de Seguridad como «el órgano ejecutivo» o «el órgano más importante» de la Organización de las Naciones Unidas. Ello se debe a que la Carta atribuye a este órgano la facultad de adoptar medidas preventivas o coercitivas en aras de la garantía de la paz y seguridad internacionales. Sin embargo, la experiencia histórica de las Naciones Unidas muy pronto demostró que esta facultad, al estar condicionada al necesario acuerdo entre las principales potencias mundiales con representación permanente, quedaba con frecuencia suspendida en su aplicación como resultado del antagonismo entre los bloques que durante los últimos cuarenta y cinco años dominó al mundo. CARRILLO ha expresado el verdadero contenido de esta función capital atribuida al Consejo de Seguridad en los siguientes términos: «... En 1945 nadie pensaba que la Organización pudiera llevar a cabo sus funciones de preservación y mantenimiento de la paz al margen de la unanimidad de las grandes potencias. No se trata, como erróneamente tantas veces se ha dicho, que el acuerdo entre los grandes se diese como seguro, sino, más exactamente, de la conciencia de que sin tal acuerdo el sistema de seguridad de las Naciones Unidas no podría funcionar». Junto a esta función, la Carta atribuye al Consejo otras actuaciones y competencias deliberantes y normativas que no pueden desconocerse. En este sentido nos parece exagerada la afirmación de MEDINA cuando señala categóricamente que: «Mientras que la Asamblea tiene un amplio ámbito de competencias, el Consejo de Seguridad restringe su actuación al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales». a) Composición El Consejo de Seguridad está compuesto, en la actualidad, por quince miembros, distribuidos en cinco miembros permanentes: Estados Unidos, Rusia, Reino Unido, Francia y República Popular China, junto con diez miembros no permanentes, elegidos por la Asamblea General por un período de dos años. En la elección de estos últimos la A.G. debe tomar en consideración dos criterios: la contribución a la paz internacional de los miembros candidatos junto con una representatividad geográfica «equitativa». Los miembros salientes no pueden ser reelegidos en el período siguiente, pero sí con posterioridad. Inicialmente el artículo 23 de la Carta establecía el número de miembros del Consejo de Seguridad en un total de once, los cinco miembros permanentes y seis miembros no permanentes. El proceso de descolonización y el paralelo aumento del número de miembros de la Organización indujo a la Asamblea a aprobar la Resolución 1.991/A (XVIII), del 17 de diciembre de 1963, por la que se reformaba la composición de este órgano aumentándose el número de miembros no permanentes hasta los diez que posee en la actualidad, al tiempo que fijaba la siguiente distribución geográfica: tres de África, dos de Asia, dos de América Latina, uno de Europa del Este, y dos de Europa Occidental y otros países. b) Competencias Como señalábamos las principales competencias del Consejo de Seguridad están destinadas a garantizar el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. El artículo 24
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señala expresamente que en el ejercicio de estas competencias el Consejo de Seguridad actúa en nombre de todos los miembros de la Organización. En consecuencia, resulta plenamente coherente que el artículo 25 establezca el carácter obligatorio, para todos los estados miembros, de las decisiones adoptadas por el Consejo. Siguiendo con la distinción establecida por el artículo 1 entre «controversias o situaciones susceptibles de provocar un quebrantamiento de la paz», de una parte, y «las amenazas a la paz, quebrantamientos de la paz y actos de agresión», de otra, resulta necesario destacar que el Consejo de Seguridad es el órgano prioritariamente designado por la Carta para establecer cuándo un conflicto internacional (controversia, acto de agresión, etc.) pone en peligro la paz o la seguridad internacionales. Como veíamos, esta competencia también la puede ejercer la Asamblea General, pero tanto el artículo 12 como la Resolución «Unión pro Paz» condicionan la intervención de la Asamblea General en esta materia a la falta de su ejercicio por parte del Consejo. De cualquier modo, ello significa que los estados carecen de esta facultad y, en consecuencia, ni pueden unilateralmente declarar la existencia de este peligro, ni tampoco pueden unilateralmente rechazar la declaración y las obligaciones que de ella se derivan una vez se ha realizado un pronunciamiento por el Consejo de Seguridad o la Asamblea General. Este planteamiento resulta adecuado en cuanto que las Naciones Unidas, por su alcance universal, representan válidamente la voluntad colectiva de los estados que integran la «comunidad internacional». También supone un avance cualitativo por parte de la Sociedad Internacional, ya que contiene un principio de limitación de la soberanía estatal y, paralelamente, sustenta una primacía de la colectividad internacional para recomendar, e incluso imponer aquellas medidas jurídicas o políticas que la defiendan contra la actuación abusiva de alguno de sus miembros. La fuerza de las medidas adoptadas por el Consejo de Seguridad en el ejercicio de esta competencia no radica exclusivamente, y nos atreveríamos a decir que ni tan siquiera fundamentalmente, en su carácter más o menos coercitivo, sino en el hecho de que quien las rechaza se enfrenta con la voluntad manifiesta de una colectividad internacional de la que forma parte integrante y de la que no puede aislarse. Ciertamente no han faltado ejemplos de países que han pretendido desconocer o enfrentar abiertamente la decisión contraria a sus actuaciones, internas o internacionales, de la mayoría o la totalidad de la comunidad internacional. El argumento de estos países siempre se ha intentado escudar en una interpretación maximalista o absoluta de la soberanía estatal. Sin embargo, un estudio histórico detallado nos demuestra que más allá de las pírricas victorias alcanzadas por estos países, a corto o medio plazo, a largo plazo siempre han sucumbido ante el peso de la voluntad colectiva de la Sociedad Internacional opuesta a sus políticas. La historia de la descolonización resulta especialmente aleccionadora, pero también podríamos señalar los casos de la lucha contra el «apartheid» en Sudáfrica o el reconocimiento de los derechos del pueblo palestino. En este último punto la posición del Estado de Israel ha ido progresivamente debilitándose, no tanto porque se hayan tomado medidas coercitivas contra él, sino porque su política respecto de los territorios ocupados y la sistemática negativa a la negociación con la OLP ha tenido que enfrentarse con una voluntad cada vez más amplia y decidida de la comunidad internacional partidaria de encontrar una solución estable y pacífica a este conflicto. Cuando se trata de controversias internacionales el capítulo VI de la Carta establece para su resolución los métodos de solución pacífica de conflictos que aparecen enumerados en el artículo 33, párrafo 1, en los siguientes términos: «Las partes en una controversia... tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la investigación, la mediación, la el arbitraje, el arreglo judicial, el recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su elección».
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En cambio, cuando se trata de actos de agresión, amenaza o quebrantamiento de la paz, la Carta contempla en su capítulo VII una serie de acciones colectivas de carácter preventivo o coercitivo, cuya decisión corresponde tomar al Consejo de Seguridad. Esta distinción entre las diversas categorías de conflictos no queda limitada al ámbito exclusivamente jurídico, sino que afecta a las competencias atribuidas al Consejo de Seguridad, así como a su alcance y limitaciones. Generalizando, podríamos decir que mientras en la solución pacífica de las controversias la Carta introduce un equilibrio entre la voluntad de las partes en la elección del método y las competencias del Consejo, cuando se trate de resolver actos de agresión, quebrantamiento o amenaza a la paz y seguridad internacionales la Carta implanta una clara supremacía de las competencias ejecutivas del Consejo sobre la voluntad de las partes, e incluso sobre la voluntad de terceros estados. Teniendo muy presente esta distinción podemos agrupar las competencias del Consejo de Seguridad en las siguientes categorías: a) Políticas 1. Respecto a las controversias y situaciones susceptibles de dar origen a una controversia internacional. - Conocimiento y/o investigación de las controversias o de las situaciones que provoquen fricción o puedan dar origen a una controversia internacional, bien por propia iniciativa, a demanda de alguna de las partes, o por petición de un estado miembro de las Naciones Unidas. - Determinación de la existencia de controversias o situaciones cuya duración pongan en peligro la paz y seguridad internacionales. - Recomendación de los medios de arreglo de controversias que estime más adecuados, incluidos los medios de solución pacífica contemplados en el artículo 33. - Promoción del arreglo pacífico de controversias a través de acuerdos o de organismos regionales. - Acción mediadora entre las partes de una controversia. 2. Respecto de los actos de agresión, quebrantamiento o amenaza de la paz internacional. - Determinación de la existencia de actos de agresión, quebrantamiento o amenaza de la paz internacional. - Adopción de medidas provisionales destinadas a evitar el agravamiento del conflicto. En este supuesto las medidas provisionales no deberán perjudicar los derechos, las reclamaciones o la posición de las partes. - Adopción de medidas coactivas que no impliquen el uso de la fuerza: interrupción total o parcial de las relaciones económicas; de las comunicaciones (terrestres, marítimas, aéreas, postales, telegráficas, radioeléctricas, o de cualquier otra naturaleza), y ruptura de las relaciones diplomáticas. - Adopción de medidas coactivas que impliquen el uso de la fuerza. En este supuesto las fuerzas aéreas, navales o terrestres serán aportadas por los estados miembros. - Utilización de los acuerdos u organismos regionales para ejecutar las medidas coercitivas acordadas. - Elaboración de los planes de empleo de la fuerza armada, con la asistencia del Comité de Estado Mayor. 3. Respecto de otras situaciones internacionales. - Elaboración de planes, que deberá someter a los estados miembros para implantar un sistema de regulación de los armamentos. - Adopción de medidas o de recomendaciones para la ejecución de las sentencias del Tribunal Internacional de Justicia. - Ejercicio de todas las funciones atribuidas a los diversos órganos de las Naciones Unidas en aquellos territorios sometidos al régimen de administración fiduciaria en los que se haya declarado una «zona estratégica».
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b) Normativas - Concertación de los convenios especiales entre las Naciones Unidas y sus miembros, tomados individual o colectivamente, que regulan la cuantía y condiciones de las fuerzas destinadas al cumplimiento de las medidas preventivas o coercitivas adoptadas por el Consejo. - Aprobación de los acuerdos de administración fiduciaria para los territorios sometidos a este régimen y en los que se haya declarado una zona estratégica. - Aprobación del reglamento que regula el funcionamiento interno del Consejo. c) Electivas - Elección junto con la Asamblea General, aunque en votaciones separadas, de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia. d) Informativas y recomendatorias - Recomendaciones para la admisión, suspensión de derechos o expulsión de un miembro. - Recomendación para el nombramiento del secretario general. - Petición de opiniones consultivas al TIJ sobre cuestiones jurídicas. - Realización de consultas con aquellos estados, sean o no miembros de las Naciones Unidas, que se vean afectados económicamente de modo especial por la adopción de las medidas preventivas o coercitivas decididas por el Consejo de Seguridad. Estas consultas se iniciarán a petición del Estado afectado y se orientarán a la búsqueda de soluciones para sus problemas económicos. - Recepción de información de las actividades iniciadas o que estén previstas iniciarse para el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales en base a acuerdos o a la participación en organismos regionales. c) Sistema de votación El sistema de votación en el Consejo de Seguridad constituye uno de los temas más polémicos de las Naciones Unidas. En efecto, ya señalábamos que la existencia de unos miembros permanentes y el sistema de votación en el Consejo fue una decisión política adoptada con anterioridad a la redacción y aprobación de la Carta de San Francisco. El artículo 27 de la Carta, tras la enmienda de 1963, señala que cada miembro del Consejo tendrá derecho a un voto. Sin embargo, establece una distinción entre las cuestiones de procedimiento, para las que se requiere la mayoría favorable de nueve miembros cualesquiera, y las restantes cuestiones que no son de procedimiento para las que el propio artículo señala en su párrafo 3 que: «Las decisiones del Consejo sobre todas las demás cuestiones serán tomadas por el voto afirmativo de nueve miembros, incluidos los votos afirmativos de todos los miembros permanentes». En algunos casos la Carta especifica la exigencia de una mayoría de nueve votos cualesquiera. Así, por ejemplo, el artículo 10, párrafo 2 del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia señala que para la elección de los miembros del Tribunal no se establecerá diferencia entre los miembros permanentes y no permanentes del Consejo de Seguridad. Análogamente, la Carta considera cuestiones de procedimiento: - La decisión para la celebración de la reunión del Consejo en un lugar fuera de la sede de la Organización. - La aprobación del reglamento interno. - La decisión que faculta a un estado miembro de la Organización, sin representación en el Consejo, a participar con voz, pero sin voto, en la discusión sobre temas que le afectan especialmente. Existen otras cuestiones que la propia Carta señala como cuestiones importantes y cuya aprobación requiere la mayoría favorable de nuevo miembros, incluidos los votos afirmativos de los cinco miembros permanentes. En tales supuestos la doctrina afirma que tales miembros gozan de un voto cualificado o que poseen un «derecho de veto», ya que el voto contrario de uno de estos cinco miembros impide que la decisión sea aprobada por el Consejo.
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En ambos casos no existe dificultad en la calificación de las cuestiones sometidas a votación. Más problemática resulta la calificación de aquellas cuestiones que SEARA denomina como «cuestiones cuya calificación es dudosa» por no ser expresamente consideradas por la Carta como cuestiones de procedimiento o cuestiones importantes. La más significativa es la cuestión relativa a la determinación de la naturaleza importante o de procedimiento de un tema en orden a conocer el sistema de votación que se le debe aplicar y que se conoce como cuestión preliminar. En este supuesto el reglamento del Consejo concede a su Presidente la facultad de realizar una calificación previa de la cuestión que, si no es impugnada por ningún miembro del Consejo, determinará el sistema de votación. No obstante, cualquier miembro del Consejo puede impugnar la calificación previa realizada por el Presidente, lo que obligará a una votación para calificar la cuestión como importante o de procedimiento, es decir, suscitará una votación sobre la cuestión preliminar. Para que una cuestión dudosa sea calificada como cuestión de procedimiento se requiere una votación siguiendo el sistema de los nueve votos favorables, incluidos los de los cinco miembros permanentes. En otras palabras, los cinco miembros permanentes gozan del derecho de veto en la calificación de una cuestión como importante o de procedimiento. Si en la calificación previa una cuestión se había considerado de procedimiento y en la votación de la cuestión preliminar, uno de los miembros permanentes ejerce el derecho de veto, ello convierte la cuestión inicial en una cuestión importante exigiendo el sistema de votación correspondiente, momento en el que ese mismo miembro permanente puede volver a ejercer el derecho de veto para impedir que se adopte una resolución por el Consejo. Semejante situación es denominada como el sistema de doble veto. Sin embargo, la interpretación del artículo 27 realizada por las Naciones Unidas ha sido mucho más flexible y realista que la pretendida por algunos autores como COLLIARD. En efecto, entendemos que la posición de COLLIARD resulta excesivamente limitada y formalista cuando señala que: «Un miembro permanente que se abstiene en una votación no emite un voto afirmativo y, por lo tanto, la resolución adoptada carece, desde el punto de vista jurídico, de valor ». Este criterio responde a una interpretación literal del artículo 27 párrafo 3, sin embargo suscita serias reservas por dos razones. En primer término, porque la práctica tanto de la propia Organización de las Naciones Unidas como de la comunidad internacional ha reconocido la validez jurídica de aquellas resoluciones del Consejo que se han adoptado con la abstención de alguno de los miembros permanentes. Pero es que además cabe realizar una interpretación más acorde con lo dispuesto por el propio artículo 27, párrafos 2 y 3, cuando admite qué existan cuestiones para las que basta con una mayoría de nueve votos afirmativos sin que entre ellos se encuentre el de los cinco miembros permanentes. Ello es aplicable tanto a las cuestiones de procedimiento como a aquellas «decisiones tomadas en virtud del capítulo VI y del párrafo 3 del artículo 52» en las que una de las partes es un miembro permanente del Consejo. En este último supuesto su abstención viene impuesta por la propia Carta. Por tanto, bien sea por imperativo de la Carta o por una interpretación admitida, la abstención de un miembro permanente no invalida la decisión adoptada por el Consejo. Más problemática resulta la situación suscitada por la ausencia del Consejo de un miembro permanente. Esta problemática se planteó con motivo de la adopción de las Resoluciones del 25 de junio de 1950, por las que se declaraba como un «acto que constituye un quebrantamiento de la paz», la invasión por tropas de Corea del Norte del territorio de Corea del Sur, y del 27 de ese mismo mes y año por la que se recomendaba a los estados miembros que concediesen toda la ayuda necesaria a Corea del Sur para repeler el ataque armado. El representante de la URSS estuvo ausente de las reuniones del Consejo en las que se adoptaron ambas Resoluciones siguiendo una política, adoptada por la URSS el 13 de enero de 1950, y que mantuvo hasta el 1 de agosto de ese mismo año, de no asistencia a las reuniones del Consejo como protesta por la presencia de un representante del Gobierno de Taiwán como único gobierno legítimo de China.
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Esta política de boicot a las sesiones del Consejo no sólo violaba lo dispuesto en el artículo 28 de la Carta, sino que se demostró a la larga más perjudicial que beneficiosa para quien la practicó. La principal diferencia de este supuesto respecto de la abstención radica en que el miembro permanente ausente, aun poseyendo la capacidad jurídica para ejercer su voto carece de la oportunidad para ello, y por tanto, para vetar la decisión adoptada en su ausencia. En cambio, el miembro permanente que se abstiene utiliza su capacidad jurídica y la oportunidad de ejercicio del derecho de voto, precisamente para no votar, y por tanto, para no vetar la decisión con lo que implícitamente acepta el resultado que se derive del ejercicio del voto por los restantes miembros del Consejo. Precisamente en razón de esta diferencia las Resoluciones de 1950 adoptadas en ausencia de la URSS nunca llegaron a sentar un precedente interpretativo de la Carta como ha ocurrido con la abstención. En último extremo hay que convenir con CARRILLO que: «... El derecho de veto es la garantía que impide que la Organización se transforme en una alianza y quede al servicio de uno de los grupos de potencias frente a otro; si liberado del derecho de veto el Consejo de Seguridad decidiese recurrir a una acción coercitiva contra una gran potencia, la consecuencia podría ser el desencadenamiento de una guerra mundial. Y es que en la valoración del derecho de veto es preciso superar un planteamiento excesivamente formalista de los problemas: ninguna fórmula de voto tiene en sí misma influencia decisiva, y lo fundamental, como ha señalado Charles de Visscher, es la disposición de los votantes a actuar en función de los fines y propósitos de la Organización o, por el contrario, de sus fines particulares». d) Funcionamiento El Consejo es un órgano permanente, o como indica el artículo 28, párrafo 1, «será organizado de modo que pueda funcionar continuamente»; ello obliga a todos sus miembros a tener dispuestos a sus representantes en la sede de la Organización al objeto de que las sesiones del Consejo puedan convocarse de modo inmediato. Fue precisamente a l violación de este párrafo del artículo 28 por parte del delegado soviético en 1950, la que se utilizó como base jurídica para justificar las resoluciones adoptadas en aquella ocasión. Se admite la posibilidad de que el Consejo celebre sus reuniones fuera de la sede de la organización, así como la asistencia y participación sin voto de aquellos estados miembros de la Organización que, no perteneciendo al Consejo, sean parte afectada en un conflicto internacional. Al igual que señalábamos para la Asamblea General, la Carta faculta al Consejo de Seguridad a crear cuantos órganos subsidiarios estime necesarios para su funcionamiento. Únicamente hay un órgano dependiente del Consejo, cuya creación viene impuesta por la propia Carta. Se trata del Comité de Estado Mayor cuya composición y funciones aparecen recogidas en los artículos 45, 46 y 47 de la Carta de San Francisco. Podemos catalogar los órganos subsidiarios del Consejo en las siguientes categorías: Comisiones Principales, Comités Permanentes y Comités Especiales. Comisiones Principales Entre las Comisiones Principales debemos mencionar: el Comité de Estado Mayor y la Comisión de Desarme. Comité de Estado Mayor. Está integrado por los Jefes de Estado Mayor, o sus representantes, de los cinco miembros permanentes del Consejo, y posee como funciones principales: - Asesoramiento y asistencia al Consejo de Seguridad en todas las cuestiones militares relativas al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales. - Empleo y mando de las fuerzas militares puestas a disposición del Consejo por los estados miembros. - Regulación del armamento y, en su caso, del desarme.
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- Creación de subcomités regionales previa autorización del Consejo y consulta con los organismos regionales existentes. Comisión de Desarme: Fue creada mediante la unificación de la Comisión de Armamento clásico con la Comisión de Energía Atómica por una Resolución de la Asamblea General del 14 de enero de 1952, adscribiéndola plenamente a la autoridad del Consejo. Desde 1958 está integrada por todos los miembros de la Organización. No obstante, su tarea ha quedado notablemente limitada por cuanto las negociaciones de control o desarme entre las dos superpotencias se han realizado en foros paralelos a la Organización, por ejemplo, Conversaciones SALT, Conferencia de Viena para la reducción de fuerzas convencionales en Europa, etc. Las Comités Permanentes El carácter permanente de estos órganos es una consecuencia de la necesidad que posee el Consejo de recibir asesoramiento en determinadas materias importantes, sin tener que recurrir a la creación constante de comisiones específicas. Entre ellos merecen citarse: el Comité de Expertos y la Comisión para la admisión de nuevos miembros. Comité de Expertos. Constituido por una decisión del Consejo de 1946, está formado por asesores de todos los países miembros del Consejo. Inicialmente se constituyó para colaborar en la redacción del reglamento interno del Consejo, sin embargo, ha mantenido sus funciones asesoras respecto de otros muchos temas, por ejemplo, la elaboración del Estatuto del Comité de Estado Mayor; especificación de condiciones en que el Tribunal Internacional de Justicia debía quedar abierto a los países no miembros de la Organización; determinación de las funciones del Consejo de Seguridad en las zonas estratégicas de los territorios bajo régimen de fideicomiso, etc. Comisión para la admisión de nuevos miembros. Creada en 1946 se encuentra integrada por representantes de todos los estados miembros del Consejo. Su creación se debió a la necesidad de contar con un órgano responsable de la elaboración de las preceptivas recomendaciones del Consejo a la Asamblea General para la admisión de nuevos miembros. Comités Especiales Bajo esta denominación incluimos dos categorías de órganos. En primer lugar aquellas comisiones temporales creadas para investigar los hechos acaecidos en relación con un conflicto internacional, con vistas a su posterior información al Consejo. Por ejemplo, la creación de la Comisión de encuesta sobre los incidentes en la frontera griega; la Comisión de las Naciones Unidas para India y Pakistán; la Comisión de Tregua para Palestina; la Comisión de las Naciones Unidas para Indonesia. En segundo término, aquellos comités destinados al estudio de ciertas propuestas de medidas realizadas por alguno de los miembros del Consejo o de los proyectos de resolución especialmente relevantes. Por ejemplo, la Comisión «ad hoc» para la cuestión de España, la Comisión «ad hoc» para la cuestión de Corfú.
8. EL Consejo Económico y Social. La inclusión de este órgano en la Carta de las Naciones Unidas resultaba plenamente coherente con el propósito de la Organización de contribuir a la paz internacional mediante la cooperación económica, social, cultural y humanitaria. Semejante tarea debía ser encomendada a un órgano cuyas actividades debían desarrollarse en estrecha dependencia de la Asamblea General y el Consejo de Seguridad. La importancia alcanzada, dentro y fuera de la Organización de las Naciones Unidas, ha sido en gran parte una consecuencia involuntaria del escaso desarrollo alcanzado por las iniciativas directas de pacificación encomendadas al Consejo de Seguridad y a la Asamblea General. Ello ha hecho que las tareas del Consejo en favor de los derechos humanos y del
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desarrollo económico y social ocupasen un lugar central en el funcionamiento de las Naciones Unidas, y hayan constituido, casi desde sus orígenes, una de las vertientes más directamente apreciables por la opinión pública. a) Composición Inicialmente el artículo 61 contemplaba un Consejo integrado por dieciocho miembros, elegidos por la Asamblea General por un período de tres años, y renovándose por tercios cada año. En 1963 la Resolución 1.991 (XVIII), en cuya parte A se modificaba el número de miembros electos del Consejo de Seguridad, ampliaba en su parte B el número de miembros del ECOSOC a veintisiete, con objeto de dar una representación geográfica más acorde con el número de nuevos países afro-asiáticos que se habían incorporado a las Naciones Unidas como consecuencia de la desconolonización. Nuevamente, por la Resolución 2.847 (XXVI), del 20 de diciembre de 1971, la Asamblea General incrementó el número de miembros del Consejo Económico y Social a cincuenta y cuatro, distribuidos geopolíticamente del modo siguiente: - Catorce estados africanos. - Trece estados de Europa Occidental y otras áreas desarrolladas. - Once estados asiáticos. - Diez estados latinoamericanos. - Seis estados socialistas y de Europa Oriental. Su mandato posee una duración de tres años y se renuevan por grupos de dieciocho países anualmente, pudiendo ser reelegidos inmediatamente. Aunque no existe una norma escrita que lo imponga, se ha establecido la costumbre de incluir entre los miembros en el Consejo Económico y Social a los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad. Esta costumbre se ha implantado debido al indudable peso económico y social que tales estados poseen a escala mundial, y parece una medida muy razonable y eficaz. De cualquier modo el importante número de sus miembros, que constituyen casi una tercera parte de todos los de la Organización, y su distribución geopolítica convierten a este órgano en un foro representativo y cualificado para abordar los complejos problemas asociados al desarrollo económico y social de la Humanidad. b) Competencias En los ámbitos específicos de la cooperación internacional que le son propios, el Consejo Económico y Social goza de una competencia general para desempeñar cuantas funciones le sean encomendadas por la propia Carta o por la Asamblea General, así como aquellas destinadas a garantizar el cumplimiento de las Resoluciones de la Asamblea (artículo 66). No obstante, dado el carácter técnico que este órgano posee, la mayoría de sus competencias particulares son de naturaleza informativa o recomendatoria. a) Generales - Realizar recomendaciones a la A.G., a los miembros de la Organización y a los organismos especializados sobre los temas de su competencia. - Formular recomendaciones para la promoción de los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluidas las competencias de tramitación de las comunicaciones y de las denuncias por la violación de estos derechos. - Coordinación de las actividades de los organismos especializados de las Naciones Unidas. - Formulación de proyectos de convención destinados a su consideración por la Asamblea General. - Concertación de acuerdos con los organismos especializados, que deberán ser aprobados por la Asamblea General. - Convocatoria de conferencias internacionales sobre materias de su competencia.
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- Realización de arreglos con los organismos especializados con el fin de facilitar la participación recíproca de sus representantes, con voz pero sin voto, en las sesiones del ECOSOC o de tales organismos. - Invitación a los miembros de las Naciones Unidas a sus deliberaciones. - Creación de comisiones económicas, sociales o de derechos humanos, así como cuantos órganos subsidiarios estime necesarios para desempeñar sus funciones. - Prestar la asistencia y servicios solicitados por el Consejo de Seguridad; los organismos especializados o los propios miembros de las Naciones Unidas, aunque en este último caso requerirá la aprobación de la Asamblea General. b) Informativas y asesoras - Elaboración, por iniciativa propia, de estudios o informes sobre temas económicos, sociales, culturales, educativos y sanitarios. - Recabar informes periódicos de las actividades y medidas adoptadas por los organismos especializados o los propios miembros de las Naciones Unidas, para el cumplimiento de las recom endaciones de la Asamblea General y del propio Consejo Económico y Social, así como trasladar sus observaciones a la Asamblea General. - Elaboración de los informes solicitados por el Consejo de Seguridad. - Celebración de consultas con Organizaciones no Gubernamentales. c) Normativas - Elaboración de su reglamento de funcionamiento interno. c) Sistema de votación Todos los miembros del Consejo Económico y Social cuentan con un voto, y las decisiones se adoptarán por la mayoría simple de los votos de los miembros presentes y votantes. d) Funcionamiento El reglamento del Consejo Económico y Social contempla su funcionamiento en sesiones plenarias o en Comisiones. Entre las sesiones plenarias podemos distinguir las sesiones ordinarias, habitualmente dos al año, celebradas una en Nueva York y la otra en Ginebra, y las sesiones extraordinarias convocadas a solicitud de la mayoría de sus miembros. Tomando en consideración la amplitud de temas en los que el ECOSOC posee competencias, la mayor parte de su trabajo se desarrolla a través de las Comisiones creadas al amparo del artículo 68 de la Carta. Podemos dividirlas en diferentes categorías: a) Los Comités de Sesión Se constituyen en cada período de sesiones para poder abordar los temas de forma específica. Están integrados por representantes de la totalidad de miembros del Consejo. Entre estos se encuentran el Comité de Asuntos Económicos, el Comité de Asuntos Sociales y el Comité Administrativo de Coordinación, formado por el secretario general y los representantes de los Organismos Especializados. b) Las Comisiones Orgánicas Están integradas por los miembros elegidos por el Consejo Económico y Social, salvo en el caso de la Comisión de Estupefacientes, cuyos miembros son designados por los gobiernos. En esta categoría podemos mencionar las siguientes: - Comisión de Estadística. - Comisión de Población. - Comisión de Estupefacientes. - Comisión de Desarrollo Social. - Comisión sobre la Condición Jurídica y Social de la Mujer. - Comisión de Derechos humanos, de la que depende la subcomisión para la prevención y protección de las minorías.
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c) Las Comisiones Económicas Regionales Las diferencias entre las condiciones sociales y económicas de las distintas regiones del sistema internacional y, paralelamente, la necesidad de arbitrar estudios y programas específicos para resolver los principales problemas de desarrollo impusieron la necesidad de crear unas Comisiones Económicas de ámbito regional. Están formadas por los miembros de las Naciones Unidas pertenecientes a cada región junto con aquellos países que no perteneciendo a la zona poseen importantes intereses económicos y/o sociales en ella, y que pueden participar con carácter consultivo. Estas Comisiones son las siguientes: - Comisión Económica para Europa (CEE): incluye a todos los miembros europeos de NN. UU., salvo los microestados (San Marino, Andorra, Liechtenstein, Mónaco) e incluye a Suiza, con carácter consultivo, aunque no es miembro de la ONU. - Comisión Económica para América Latina (CEPAL): es probablemente la más conocida de estas Comisiones a partir de sus importantes estudios económicos regionales y la formulación de la «teoría de la dependencia». Está integrada por todos los países del continente americano, junto con Francia, el Reino Unido y Holanda. - Comisión Económica para África (CEPA): forman parte de ella todos los países independientes de África y algunos otros estados con responsabilidades territoriales en dicho continente. Estos últimos fueron abandonando su participación a medida que dejaron de disponer de posesiones como ocurrió con Bélgica, Francia, Reino Unido o Portugal. Una de las principales funciones de esta Comisión es la de coordinar las actividades desarrolladas por los Organismos Especializados de Naciones Unidas, con el fin de evitar un óptimo aprovechamiento de los recursos humanos y materiales. - Comisión Económica para Asia y el Pacífico (CEAP): creada en 1947, con sede en Bangkok, incorpora a todos los países miembros de las Naciones Unidas de Asia y Oceanía, excepto los de Oriente Medio, junto con la participación de países asociados como Francia, el Reino Unido, los Estados Unidos y la Unión Soviética. - Comisión Económica para el Asia Occidental (CEAO): constituida en 1974, con sede en Beirut agrupa a los países de Oriente Medio, salvo Israel. La permanente conflictividad en la región junto con la guerra del Líbano han reducido notablemente la eficacia de esta Comisión obligando al traslado de su sede a Bagdad. d) Los Comités Permanentes Creados para colaborar en la resolución de algunas de las cuestiones que se suscitan en el desempeño de las funciones que han sido conferidas al ECOSOC. Entre ellos se encuentran los siguientes: - Comité del Programa y de la Coordinación. - Comité de Recursos Naturales. - Comisión de Empresas Transnacionales. - Comisión de Asentamientos Humanos. - Comité de Organizaciones no Gubernamentales. - Comité de Negociación con los Organismos Intergubernamentales. El Consejo Económico y Social constituye el órgano de articulación de las Naciones Unidas, tanto con los denominados Organismos Especializados como respecto de numerosas Organizaciones no Gubernamentales. Este complejo entramado de organizaciones vinculadas a los órganos principales de las Naciones Unidas configura lo que se conoce como el Sistema de las Naciones Unidas. En virtud de los vínculos establecidos con los estados y las organizaciones
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internacionales, las Naciones Unidas han adquirido una posición en la Sociedad Internacional mucho más significativa de la contemplada inicialmente por la Carta. Además, la importante tarea desarrollada en cuestiones como la promoción y protección de los derechos humanos a escala universal; el desarrollo económico y social, la cooperación humanitaria, etc., lo han convertido en uno de los órganos más activos de la Organización.
9. El Consejo de Administración Fiduciaria. El Consejo de Administración Fiduciaria constituye, curiosamente, uno de los órganos que, gozando de una gran importancia en el momento de la constitución de la Naciones Unidas, ha ido perdiendo su protagonismo y funcionalidad a medida que se consumaba el proceso descolonizador. La creación de este órgano en el marco de las Naciones Unidas hay que situarlo en relación con la filosofía descolonizadora que alienta el espíritu de la Carta, junto con la necesidad de asumir las consecuencias derivadas del régimen de mandatos instaurado por la Sociedad de Naciones. Dicho régimen pretendía garantizar un control internacional de las competencias y poderes atribuidos a las potencias mandatarias para que facilitasen el desarrollo económico, social y político de los territorios bajo mandato, y lograr así su independencia de una forma rápida, estable y pacífica. Se establecieron tres categorías de territorios bajo mandato designadas con las letras A, B y C. Los territorios del tipo A eran aquellos cuyas poblaciones estaban en situación próxima a su independencia y autogobierno. En esta categoría se incluyeron territorios del Imperio Turco existentes en Oriente Medio. Las potencias mandatarias fueron el Reino Unido que obtuvo el mandato de Palestina, Transjordania e Irak y Francia, cuyo mandato se estableció en Siria y Líbano. Los territorios de la clase B lo constituían aquellos cuyas poblaciones gozaban de un escaso desarrollo político, económico y cultural que hacía inviable, durante un amplio período de tiempo, su independencia. La mayoría de las antiguas colonias alemanas en África fueron incluidas en esta categoría. Comprendían los territorios de Camerún y Togolandia, el África Oriental alemana y el pequeño territorio de Ruanda-Urundi. Como potencias mandatarias se nombraron a Gran Bretaña, Francia, Bélgica y la Unión Sudafricana, adscribiéndoseles los territorios según el arbitrario criterio de limitación fronteriza con las colonias de tales potencias. Finalmente, los mandatos del tipo C comprendían las ex colonias alemanas en el Pacífico y el África sudoccidental, territorios que por su dispersión geográfica, escasa población e ínfimo grado de desarrollo no podían sustentar serias expectativas de independencia. Como potencias mandatarias se nombraron a Japón, para las islas del Pacifico al norte del Ecuador; Nueva Zelanda, Australia y Gran Bretaña, para las islas del Pacífico al Sur del Ecuador, y la Unión Sudafricana para el África sudoccidental. a) Los territorios no autónomos y el Régimen Internacional de Administración Fiduciaria. El escaso éxito funcional de la Sociedad de Naciones, unido a los efectos de la Segunda Guerra Mundial, dejó una herencia de territorios y poblaciones en proceso de descolonización que las Naciones Unidas asumieron mediante el establecimiento de un Régimen Internacional de Administración Fiduciaria, cuya regulación jurídica aparece recogida en la Carta de San Francisco en sus capítulos XII y XIII. Las competencias relativas a este régimen en el marco de la ONU fueron conferidas al Consejo de Administración Fiduciaria bajo el control y la supervisión de la Asamblea General, y excepcionalmente, del Consejo de Seguridad. Como señalábamos, la Carta nació con una vocación netamente descolonizadora, no resulta sorprendente que al abordar las cuestiones relativas a los territorios que todavía no habían alcanzado su independencia formulase en su capítulo XI (artículos 73 y 74) una Declaración
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relativa a los territorios no autónomos, cuya validez se extiende tanto a las colonias como a aquellos territorios que quedan amparados por el nuevo Régimen Internacional de Administración Fiduciaria. En esta declaración se formulan como principios básicos de las relaciones entre los territorios no autónomos y sus potencias administradoras, los siguientes: a) El reconocimiento de los intereses de los habitantes de estos territorios «por encima de todo». b) La promoción del bienestar de los habitantes de los territorios autónomos. c) La aplicación del principio de buena vecindad. Todos estos principios debían aplicarse con un criterio no discriminatorio respecto de los propios territorios de las metrópolis. Como garantía de estos principios se establecían una serie de obligaciones entre las que destacaba la especificada en el apartado e) del artículo 73, por la que las potencias metropolitanas se comprometían a «transmitir regularmente al secretario general, a título informativo y dentro de los límites que la seguridad y consideraciones de orden constitucional requieran, la información estadística y de cualquier otra naturaleza técnica que verse sobre las condiciones económicas, sociales y educativas de los territorios, por los cuales son respectivamente responsables, que no sean los territorios a que se refieren los capítulos XII y XIII de esta Carta». De este modo, el capítulo XI instauraba un sistema de control informativo sobre los aspectos no estrictamente políticos de las relaciones entre las colonias y las metrópolis. Ciertamente este control de las Naciones Unidas era menos estricto que el contemplado para los territorios bajo fideicomiso, pero en la medida en que implantaba unas obligaciones para las potencias colonizadoras destinadas a proteger y facilitar el tránsito hacia la independencia de sus colonias, significaba también un avance respecto del sistema instaurado por la Sociedad de Naciones. De hecho, el sistema de protección jurídica de las colonias contemplado en el capítulo XI se aplicó a un número de territorios sustancialmente superior al de los afectados por el Régimen Internacional de Administración Fiduciaria. En efecto, mientras el número total de territorios fideicomi6dos fue de 11, excluido el caso de África Sudoccidental (Namibia) por las peculiaridades históricas que generó la decisión de la Unión Sudafricana de no someterla al régimen de fideicomiso, para perpetuar el régimen de mandato, ya en 1946 un total de 8 países miembros de las Naciones Unidas (Australia, Bélgica, Dinamarca, Estados Unidos, Francia, Nueva Zelanda, los Países Bajos y el Reino Unido) habían elaborado una relación de 74 territorios no autónomos bajo su administración respecto de los que- se comprometieron a remitir informes periódicos a las Naciones Unidas. Entre 1946 y 1959 alcanzaron su independencia un total de 8 de estos territorios. Por su parte, España, que ingresó en las Naciones Unidas en 1955, asumió el compromiso de remitir informes sobre sus territorios no autónomos a partir de 1961. El Régimen Internacional de Administración Fiduciaria se implanta como un medio privilegiado destinado a propiciar la independencia de los territorios coloniales. A diferencia del régimen jurídico introducido por el capítulo XI, en el que se intentaban compatibilizar los intereses de los territorios no autónomos con los de las potencias administradoras, la Administración Fiduciaria descansa sobre el principio de que los intereses y el bienestar de los habitantes de los territorios fideicomitidos constituyen un bien jurídica y políticamente superior a los intereses o derechos alegados por las potencias administradoras. En consecuencia, estas potencias no sólo asumen una serie de obligaciones respecto a los territorios y poblaciones administradas, sino que su responsabilidad en el ejercicio de las competencias que les son atribuidas se supedita expresamente a la autoridad de la ONU. Dado que el fideicomiso, al igual que lo fue el mandato, es un régimen cuya finalidad es la de facilitar el proceso de evolución pacífica hacia la autonomía o independencia de las poblaciones afectadas, la Carta lo contempla como un régimen con carácter temporal, que en ningún caso podrá aplicarse a los estados miembros de la ONU.
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El régimen de administración fiduciaria se puede aplicar, según lo dispone el artículo 77, a tres categorías de territorios: 1. A los territorios bajo mandato en el momento de aprobarse la Carta. En esta categoría se incorporan al sistema de Administración Fiduciaria los territorios africanos bajo mandato del tipo B, junto con las islas del Sur del Pacífico pertenecientes a la categoría C. 2. A los territorios que, como consecuencia de la Segunda Guerra Mundial, fueron segregados de las potencias enemigas. En esta situación se hallaron las islas del Pacífico al Norte del Ecuador que, con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, habían quedado bajo mandato de Japón y las antiguas colonias italianas de Somalia y Libia, puesto que Eritrea se mantuvo como colonia italiana hasta su incorporación a Etiopía en 1954. 3. A los territorios que siendo administrados por un estado decidiese voluntariamente colocarlos bajo fideicomiso. De todos modos el establecimiento del régimen de fideicomiso no era automático, pues requería, de conformidad con el párrafo 2 del mismo artículo 77 y de los artículos 79 y 81, la conclusión de un acuerdo particular en el que figurasen las condiciones de administración fiduciaria del territorio, así como la autoridad que debía ejercerla. Especial significación posee lo dispuesto en el artículo 82 de la Carta en el que se regula la administración de las denominadas zonas estratégicas. Estas zonas estratégicas son territorios fideicomitidos o partes de éstos, que por su importancia para la seguridad internacional son sometidos a un status especial dentro del régimen de fideicomiso, cuya supervisión y control es competencia directa del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En 1947 el Consejo de Seguridad declaró como zona estratégica las Islas Marshall, Marianas, excepto Guam, y Carolinas, antiguos mandatos del Japón, y concedía su administración a Estados Unidos. En la actualidad, son los únicos territorios que todavía subsisten bajo administración fiduciaria. El resultado de la aplicación del Régimen Internacional de Administración Fiduciaria y de la actividad desplegada por los órganos de las Naciones Unidas, encargados de su control, ha sido, sin duda, muy positivo, ya que salvo las Islas del Pacífico todos los demás territorios alcanzaron su independencia. Este resultado podemos sintetizarlo en el siguiente cuadro:
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Territorio Fideicomitido Togo (parte)
Potencia Administradora Gran Bretaña
Nombre y fecha de Independencia Ghana (1957)
Togo (parte)
Francia
Togo (1960)
Camerún (parte)
Gran Bretaña
Norte: Nigeria (1961)
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Sur; Rep. Camerún (1961) Camerún (parte) Somalia
Francia Italia
Rep. Camerún (1961) Somalia (1960)
Tanganika
Gran Bretaña
Tanganika (1961)
Ruanda-Urundi
Bélgica
Ruanda (1962) Burundi (1962)
Samoa Occidental Nauru
Nueva Guinea Islas Marshall Islas Marianas Islas Carolinas
Nueva Zelanda Australia
Samoa (1962) Nauru (1968)
Nueva Zelanda Gran Bretaña Australia
Papua - Nueva Guinea (1975)
Estados Unidos
b) Composición del CAF. La composición y el número de miembros del Consejo de Administración Fiduciaria tenía que ser variable, por la propia naturaleza del régimen de Administración Fiduciaria. Así se recoge en el artículo 86 de la Carta, que contempla tres categorías de miembros junto con la relación que debe existir entre el número de miembros de cada categoría. En primer término se encuentran aquellos miembros que administran territorios Fideicomitidos. Un segundo grupo lo constituyen los miembros permanentes del Consejo de Seguridad que no administren territorios fideicomitidos. Nótese que en esta segunda categoría sólo se encontraban inicialmente la Unión Soviética y China. Finalmente, se hallaban los miembros elegidos por la Asamblea General por periodos de tres años. Tanto las potencias administradoras como los miembros permanentes del Consejo de Seguridad tienen asegurada su participación en el CAF. No ocurre lo mismo con los miembros electos, ya qué su participación viene condicionada al criterio de que debe existir el mismo número de miembros no administradores de territorios fideicomitidos que de potencias administradoras. Naturalmente, a medida que tales territorios fueron accediendo a la independencia el número de potencias administradoras fue reduciéndose y con ellas también, el número de miembros elegidos por la Asamblea General, hasta llegar a la situación actual en que los miembros permanentes del Consejo de Seguridad, que no poseen responsabilidades directas sobre territorios fideicomitidos, supera a los Estados Unidos, única potencia administradora que queda, y consiguientemente, han desaparecido también los miembros electos. Este complicado sistema respondía a la filosofía de que el éxito en el funcionamiento del sistema de Administración Fiduciaria requería la cooperación de las potencias administradoras y la garantía de las grandes potencias mundiales. Junto a ellas la participación de estados miembros elegidos por la Asamblea General podía contribuir a alcanzar un equilibrio que facilitase la efectiva protección de los intereses y derechos de los territorios fideicomitidos por las Naciones Unidas, rompiendo el oligopolio de las grandes potencias.
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Por otra parte, hay que reconocer que un órgano compuesto exclusivamente por miembros elegidos por la Asamblea General hubiese tenido escaso éxito para inducir al cumplimiento de las obligaciones del Régimen Internacional de Administración Fiduciaria a aquellas grandes potencias mundiales que, como Francia o el Reino Unido, tenían responsabilidades en la mayoría de los territorios no autónomos. Aunque la Carta, a diferencia de otros órganos de las Naciones Unidas, no confiere expresamente al Consejo de Administración Fiduciaria la posibilidad de crear órganos subsidiarios, no obstante estos se han creado al amparo del reglamento del CAF Entre estos órganos se pueden mencionar la Comisión Permanente sobre Uniones Administrativas, la Comisión Permanente sobre Peticiones o la Comisión para el Desarrollo Económico Rural. c) Competencias Las principales competencias que la Carta atribuye al Consejo de Administración Fiduciaria son las siguientes: - Elaborar su reglamento de régimen interno. - Examinar los informes anuales presentados por las potencias administradoras. - Recibir y estudiar las quejas o peticiones formuladas por los habitantes de los territorios fideicomitidos o por terceros países. - Realizar visitas periódicas a los territorios fideicomitidos en las fechas concertadas con las potencias administradoras. - Formular cuestionarios y realizar estudios para conocer los avances políticos, económicos, sociales y educativos de los pueblos bajo administración fiduciaria. - Recabar la colaboración del Consejo Económico y Social y de los Organismos Especializados para contribuir a mejorar las condiciones de los territorios fideicomitidos. - Colaborar con la Asamblea General y con el Consejo de Seguridad en el desempeño de las funciones que la Carta les atribuye para la aplicación del Régimen Internacional de Administración Fiduciaria. - Cuantas medidas adicionales le sean atribuidas en los Acuerdos de Administración Fiduciaria. d) Sistema de votación La decisiones del CAF. se adoptan por la mayoría simple de los miembros presentes y votantes, y de acuerdo con el principio de igualdad de voto entre todos sus miembros. e) Funcionamiento El Consejo de Administración Fiduciaria celebra sesiones ordinarias dos veces al año, una, en enero, y la otra, en junio, según lo establecido en su reglamento. La imprecisa redacción del artículo 90, párrafo 2, ha permitido la introducción reglamentaria de las sesiones extraordinarias en los casos en que «sea necesario», por decisión del propio Consejo, de la Asamblea General, del Consejo de Seguridad, del Consejo Económico y Social o por petición de la mayoría de los miembros del CAF.
10. El Tribunal Internacional de Justicia La Carta establece que el Tribunal Internacional de Justicia constituye el órgano judicial de las Naciones Unidas. Su composición, competencias y funcionamiento aparecen recogidos en el capítulo XIV de la Carta y en el Estatuto anexo que, como ya hemos señalado, forma parte integra de la misma. La creación de este órgano encuentra su precedente en el Tribunal Permanente de Justicia Internacional de la Sociedad de Naciones, cuya importante tarea en la resolución de litigios durante el período de entreguerras es unánimemente reconocida por la doctrina. El propio artículo 92 de la Carta reconoce expresamente que el Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia está basado en el de su antecesor de la Sociedad de Naciones.
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a) El Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia El estatuto es un extenso texto que consta de 70 artículos, divididos en cinco capítulos, en el que se regula la organización (artículos 2 a 33), la competencia (artículos 34 ,1 s8), el procedimiento (artículos 39 a 64), las opiniones consultivas (artículos 65 a 68) y su propia reforma (artículos 69 y 70). Son partes del Estatuto todos los estados miembros de las Naciones Unidas, pues, como ya hemos visto, para acceder a esta condición uno de los requisitos consiste en la aceptación de la Carta, incluido el Estatuto. Además, el artículo 93, párrafo 2, abre la posibilidad de que sean parte del Estatuto aquellos estados que sin ser miembros de la ONU lo soliciten, siempre y cuando lo recomiende el Consejo de Seguridad y lo apruebe la Asamblea General. En esta situación se encuentran Suiza, Liechtenstein y la República de San Marino.Conviene señalar que para este último supuesto la Carta adopta un procedimiento similar al establecido para la admisión de nuevos miembros, si bien en este caso con la única finalidad de incorporar al funcionamiento del Tribunal Internacional de Justicia a los países que no son miembros de las Naciones Unidas. La filosofía que subyace a este planteamiento es muy sencilla. Se trata de lograr la mayor universalidad posible en la competencia y funcionamiento del Tribunal con el fin de fortalecer su actuación y de robustecer su eficacia como órgano de solución de conflictos y controversias. Habida cuenta del carácter restringido en la composición inicial de las Naciones Unidas se comprende este afán por abrir el acceso al Estatuto sin condicionarlo a la membresía de la Organización. b) Composición El Tribunal está formado por quince miembros, sin que pueda haber dos de la misma nacionalidad, elegidos por la Asamblea General y el Consejo de Seguridad en votaciones independientes. El cargo se ejerce por un período de nueve años y los magistrados son susceptibles de reelección. El sistema de elección es extraordinariamente complejo y se inicia con la elaboración de una lista de candidatos propuesta por los grupos nacionales del Tribunal Permanente de Arbitraje, por los grupos nacionales designados por los gobiernos de los estados miembros de Naciones Unidas que no están representados en el Tribunal Permanente de Arbitraje y, en las condiciones fijadas por la Asamblea General a recomendación del Consejo de Seguridad, por los estados partes en el Estatuto que no sean miembros de Naciones Unidas. Para ser candidato el Estatuto exige, además de ser propuestos, ciertos requisitos personales y profesionales: deberán ser personas que «gocen de alta consideración moral» y que estén capacitados para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países o bien sean jurisconsultos de «reconocida competencia» en el campo del derecho internacional. Los candidatos que obtengan una mayoría absoluta de votos en la Asamblea General y el Consejo de Seguridad, se convierten en magistrados del Tribunal. Si después de tres elecciones sucesivas todavía quedase alguna plaza vacante se constituirá, a petición de la Asamblea General o del Consejo de Seguridad, una Comisión Conjunta integrada por tres miembros nombrados por la Asamblea General, y otros tres nombrados por el Consejo de Seguridad que deberá proceder a la elección, por mayoría absoluta de votos, de un candidato para cada plaza vacante. Esta Comisión goza de la facultad de proponer por unanimidad nuevos candidatos que no figurasen en la lista. En el supuesto de que la Comisión Conjunta no lograra ponerse de acuerdo en la elección de candidatos para cubrir todas las plazas vacantes, serán los Magistrados electos los que decidirán, en el plazo señalado por el Consejo de Seguridad, los candidatos que deberán ocuparlas de entre aquellos que hubiesen obtenido votos en la Asamblea General o el Consejo de
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Seguridad. Si se produjese un empate entre dos candidatos, en este último supuesto, se resolvería por el voto de calidad del magistrado electo de mayor edad. Todo este complicado procedimiento de nombramiento de los miembros del Tribunal Internacional de Justicia está destinado a alcanzar el mayor respaldo institucional posible que garantice la solvencia profesional y la imparcialidad de los magistrados y con ellos del propio Tribunal. Ello se complementa con la independencia que adquieren y que se les exige a los Magistrado § tras su nombramiento. En este sentido los artículos 2 y 16 al 20 del Estatuto son incontrovertibles. Así, los magistrados no podrán desempeñar funciones políticas, administrativas, de agentes, consejeros, abogados, ni «dedicarse a ninguna otra ocupación de carácter profesional» (artículo 16). Estas limitaciones establecidas durante el ejercicio del cargo de magistrado encuentran su correspondencia en los derechos que se les atribuyen. En efecto, los magistrados no pueden ser separados de sus cargos, salvo que, por decisión unánime de los demás miembros del Tribunal, no reúnan los requisitos exigidos por su nombramiento. También gozarán de los privilegios e inmunidades diplomáticas en el ejercicio de sus funciones. Su retribución económica será determinada por la Asamblea General, y en ningún caso podrá ser reducida durante el período del cargo. Estos sueldos estarán exentos de cualquier tipo de imposición fiscal. c) Competencias La Carta y el Estatuto atribuyen al Tribunal dos tipos de competencias netamente diferenciadas: la competencia contenciosa y la competencia consultiva. La competencia contenciosa tiene por finalidad juzgar sobre las controversias surgidas entre estados. Resulta oportuno reiterar que esta función judicial de solución pacífica de controversias sólo es aplicable a las relaciones entre estados (artículo 34,1 del Estatuto). No podrán recurrir a ella ni las Organizaciones Intergubernamentales, ni otros sujetos de derecho internacional de carácter no estatal (Movimientos de Liberación, ONG, individuos, etc.). Se ha debatido mucho por la doctrina las razones y consecuencias del carácter facultativo de la jurisdicción del Tribunal, especialmente en relación con el artículo 36, párrafo 3, de la Carta. Como ha señalado JIMENEZ DE ARECHAGA, fue la oposición de las grandes potencias en la Conferencia de San Francisco, contrarias a ver condicionada su hegemonía internacional, la que impidió que se adoptase la propuesta de imponer obligatoriamente la jurisdicción del Tribunal. Sin embargo, también dejaron abierta la posibilidad de que la obligatoriedad jurisdiccional del Tribunal se estableciese en otros Tratados Internacionales o de que los propios estados se autoimpusieran dicha obligación. De este modo el Tribunal ejercerá la competencia contenciosa, según tres supuestos distintos: 1. Cuando las partes convienen voluntariamente en someter un asunto concreto a la competencia judicial del Tribunal. En este caso lo normal es llegar a un acuerdo entre las partes, al que se le denominará compromiso, y que sólo será aplicable al asunto sometido a la jurisdicción del Tribunal. 2. Cuando la jurisdicción del Tribunal se establece en algún tratado internacional, incluida, claro está, la Carta de las Naciones Unidas. 3. Cuando los estados parte de una controversia han reconocido como obligatoria la jurisdicción del Tribunal mediante una declaración previa y unilateral. En este supuesto cada Estado puede obligarse según tres situaciones diferentes: a) De forma incondicional. b) Bajo la condición de reciprocidad, es decir, a condición de que la otra parte también acepte la jurisdicción del Tribunal. c) Bajo-condición temporalmente determinada, es decir, que el reconocimiento de la obligatoriedad de la jurisdicción del Tribunal posee un período de validez cierto y determinado.
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El Tribunal debe juzgar conforme al derecho internacional y sus sentencias poseen un carácter obligatorio para las partes litigantes. Estas sentencias son definitivas e inapelables y su interpretación es competencia exclusiva del propio Tribunal. Como ya señalamos con anterioridad, la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las sentencias del Tribunal, y llegado el caso imponer su ejecución, le corresponde al Consejo de Seguridad (artículo 94). Las sentencias del Tribunal deberán ser motivadas y mencionarán los nombres de los magistrados que hayan tomado parte en ella. Todo magistrado tiene derecho a incorporar a la sentencia su opinión disidente. La competencia consultiva que posee el Tribunal Internacional de Justicia figura regulada en el artículo 96 de la Carta, y en el capítulo IV del Estatuto (artículos 65 a 68). Esta competencia consultiva se extiende a «cualquier cuestión jurídica» lo que significa que el Tribunal no puede pronunciarse más que sobre los aspectos jurídicos de los temas sometidos a consulta, evitando pronunciarse sobre los aspectos políticos, económicos, técnicos, etc. Las opiniones consultivas emitidas por el Tribunal deberán ajustarse al Derecho Internacional. La Asamblea General y el Consejo de Seguridad son los únicos órganos de las Naciones Unidas que gozan de una capacidad genérica y directa para solicitar opiniones consultivas del Tribunal. El artículo 96 atribuye también esta capacidad a los restantes órganos de las Naciones Unidas (ECOSOC, CAF, Comisión Interina de la Asamblea General, etc.) y a los organismos especializados (excluyendo a la Unión Postal Universal); sin embargo, en ambos casos esta capacidad se encuentra limitada a las cuestiones jurídicas relacionadas con sus actividades, y sólo se puede ejercer previa autorización de la Asamblea General. Como podemos apreciar, el ámbito de competencia del Tribunal Internacional de Justicia, en relación con su competencia consultiva, sigue siendo muy amplio por razón de la materia, pero queda extraordinariamente restringido en cuanto a los sujetos al excluir a los estados, incluso a los estados miembros de las Naciones Unidas, que gozan, en cambio, del derecho a recibir notificación de las demandas de opinión consultiva y a presentar exposiciones, escritas u orales, sobre el asunto planteado. Las opiniones consultivas formuladas por el Tribunal Internacional de Justicia carecen de obligatoriedad; no obstante y teniendo presente la importancia del órgano de Naciones Unidas que la emite, su alcance y consecuencias jurídicas no pueden ser ignoradas, ya que por la vía del artículo 38 del Estatuto tales opiniones pueden pasar a formar de los criterios del Derecho Internacional que el propio Tribunal deberá aplicar en sus sentencias. Junto a estas competencias, el artículo 30 del Estatuto confiere al Tribunal una competencia normativa. De acuerdo con ella, el Tribunal está obligado a elaborar un reglamento que especifique la forma de ejercicio de sus funciones y las reglas de procedimiento ante el Tribunal, que no se encuentran recogidas expresamente en el propio Estatuto. d) Funcionamiento y sistema de votación El artículo 25, párrafo 1, del Estatuto establece que «salvo lo que expresamente disponga en contrario este Estatuto, la Corte ejercerá sus funciones en sesión plenaria». Se considera que el Tribunal se ha constituido en sesión plenaria cuando existe un mínimo de nueve magistrados. Las deliberaciones del Tribunal serán secretas y sus decisiones se adoptarán por la mayoría de votos de los magistrados presentes. El Presidente del Tribunal gozará de voto de calidad para los casos de empate. Junto al supuesto ordinario de funcionamiento en sesión plenaria, el Estatuto admite que bajo ciertas circunstancias de urgencia o para determinadas materias, el Tribunal desempeñe sus funciones mediante la constitución de una o más salas. La composición de estas salas suele ser de tres o cinco magistrados, aunque es potestad del Tribunal determinar su número. Las
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sentencias dictadas por una sala se considerarán a todos los efectos sentencias del propio Tribunal. El Estatuto menciona expresamente ciertos supuestos en los que el Tribunal podrá actuar a través de salas. Estos supuestos comprenden: a) Los supuestos en los que las partes solicitan resolver sumariamente un asunto, en cuyo caso la sala constará de cinco magistrados. b) Los supuestos en los que el asunto sometido al Tribunal trate de «litigios de trabajo» o relativos al tránsito y las comunicaciones, en cuyo caso la sala constará de tres o más magistrados. Por último, aunque la sede del Tribunal Internacional de Justicia se encuentra en La Haya, está facultado para que las salas celebren sus sesiones en cualquier otro lugar.
11. La Secretaría de las Naciones Unidas. La Secretaría constituye el último de los órganos principales de las Naciones Unidas citados en el artículo 7 de la Carta. Dada la importancia y el protagonismo alcanzado en los medios de comunicación por la figura del Secretario General, es frecuente que se identifique a este órgano con su máximo representante. No obstante, semejante identidad oculta el verdadero entramado orgánico y la pléyade de funcionarios que forman parte de la Secretaría, y sin cuyo trabajo sería imposible que el Secretario General pudiese desempeñar eficazmente las funciones que le son encomendadas. En este contexto, sería injusto y científicamente incorrecto desconocer que una gran parte de los éxitos y las aportaciones que convierten a las Naciones Unidas en una organización insustituible dé la Sociedad Internacional actual, son el fruto del esfuerzo y dedicación que han demostrado los sucesivos Secretarios Generales. a) Composición La Secretaría está formada por el Secretario General, que es «el más alto funcionario administrativo de la Organización» (artículo 97), y por el resto del personal al servicio de las Naciones Unidas. El Secretario General El Secretario General es nombrado por la Asamblea General, previa recomendación del Consejo de Seguridad. Su mandato posee una duración de cinco años y es susceptible de reelección. En su condición de funcionario internacional, al servicio de las Naciones Unidas, el Secretario General está obligado a desempeñar sus funciones con absoluta independencia de cualquier Gobierno o autoridad ajena a la propia Organización. Esta obligación se corresponde con el compromiso que asumen los estados miembros de respetar la independencia y el carácter exclusivamente internacional del Secretario General, evitando cualquier intento de influir en él. Al margen de esta referencia al carácter internacional e independiente del Secretario General, la Carta no menciona ningún requisito personal o profesional para que un candidato pueda ser nombrado para este cargo. Desde la creación de las Naciones Unidas han ocupado el cargo de Secretario General cinco destacadas personalidades que, cronológicamente, han sido: TRYGVE LIE (Noruego): 1946-1952. DAG HAMMARSKJÖLD (Sueco): 1953-1961. Muerto en accidente aéreo en el desempeño de su cargo. U THANT (Birmano): 1962-1972. KURT WALDHEIM (Austriaco): 1972-1982.
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JAVIER PEREZ DE CUELLAR (Peruano): 1982-1992. Resulta complicado establecer un catálogo que reúna y sistematice todas las funciones desempeñadas por el Secretario General. Esta dificultad se debe, en primer término, a la forma dispersa en que estas funciones figuran recogidas en la Carta de las Naciones Unidas, e incluso del Estatuto del Tribunal Internacional de Justicia. En segundo lugar, debido a que la propia dinámica de la Organización de las Naciones Unidas ha impuesto una lenta pero clara tendencia a su ampliación, proceso al que no han sido ajenos los sucesivos Secretarios Generales. La doctrina suele clasificarlas en tres categorías: las funciones administrativas, las funciones técnicas y las funciones políticas. Desentrañemos las principales competencias del Secretario General en cada una de estas categorías. 1. Funciones Administrativas - La organización y dirección de la Secretaría de conformidad con las directrices de la Asamblea General. - El nombramiento de los funcionarios de la Secretaría según los criterios de eficiencia, competencia e integridad en el desempeño de sus tareas junto con la máxima representación geográfica. - Actúa como secretario en las sesiones de la Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social y el Consejo de Administración Fiduciaria. - Realiza la asignación permanente de personal administrativo al ECOSOC y al CAF. - Se responsabiliza de la organización y funcionamiento de los servicios de recepción, traducción, impresión y distribución de todos los documentos e informes de las Naciones Unidas. - Actúa como depositario de los documentos de ratificación de los Tratados Internacionales concluidos entre los estados miembros, encargándose de su registro, publicación y notificación de las fechas de entrada en vigor. 2. Funciones Políticas Las principales funciones políticas desempeñadas por el secretario general son las relacionadas con sus actuaciones de representación de la Organización de las Naciones Unidas y las de participación en la solución pacífica de conflictos. Entre las primeras debemos mencionar: - Representar a la Organización ante los tribunales nacionales, internacionales, el Tribunal Administrativo de las Naciones Unidas y el Tribunal Internacional de Justicia, ante el que puede realizar exposiciones orales o escritas. - Concluir acuerdos o tratados internacionales reguladores de los privilegios e inmunidades, tanto de la sede como de los funcionarios de las Naciones Unidas. - Notificar a los estados no miembros de la Organización las decisiones adoptadas por sus órganos en temas que directamente les afecten. Entre las funciones destinadas a resolver pacíficamente los conflictos o controversias internacionales, merecen destacarse: - Llamar la atención del Consejo de Seguridad sobre aquellas cuestiones que amenacen la paz o la seguridad internacionales. - Actuar como mediador o consejero en las controversias o conflictos entre los estados miembros, o de éstos con la Organización de las Naciones Unidas. - Gestionar la organización de los contingentes armados al servicio de las Naciones Unidas. 3. Funciones Técnicas - Preparar los estudios, informes y estadísticas solicitados por los órganos de las Naciones Unidas. - Formular proposiciones y enmiendas a las decisiones de los órganos de la Organización, encargándose del cumplimiento de las decisiones finales adoptadas y dando cuenta de los resultados de su ejecución. - Colaborar en la coordinación del ECOSOC con los organismos especializados. - Elaborar el informe anual sobre las actividades de las Naciones Unidas.
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- Presentar informes orales o escritos al Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y Social o el Consejo de Administración Fiduciaria. Dentro de estas funciones técnicas merecen una referencia singular aquellas competencias asociadas con los aspectos económicos y presupuestarios de las Naciones Unidas, ya que de ellas dependen en gran medida la eficacia de sus actividades y la propia subsistencia de la Organización. Entre ellas se encuentra: - La elaboración de la propuesta de presupuesto de la Organización. - El control y contabilidad de los ingresos y gastos. - La emisión de bonos destinados a sufragar los gastos extraordinarios de la Organización, junto con la inversión de los fondos disponibles. El personal de la Secretaría Dado que la Carta no hace ninguna referencia a la estructura orgánica de la secretaría fue necesario establecer un esquema embrionario en la Resolución 13 (I) de la Asamblea General, esquema que con posterioridad los sucesivos secretarios generales han ido modificando para adaptarlo a la creciente actividad de las Naciones Unidas que ha obligado a un constante crecimiento de su personal hasta rebasar los 16.000 funcionarios. De forma simplificada y atendiendo a su rango jerárquico y a sus competencias, podemos distinguir las siguientes categorías de funcionarios: 1. Nueve secretarios generales adjuntos distribuidos en las siguientes áreas: - Asuntos Económicos y Sociales. - Consultor especial para África. - Asuntos de Administración y Gestión. - Asuntos Políticos Especiales. - Asuntos Políticos y del Consejo de Seguridad. - Servicio de Conferencias. - Asuntos Políticos y de descolonización. - Asuntos de la Asamblea General. - Asuntos Jurídicos. 2. Ocho subsecretarios generales 3. Jefes de gabinete, directores generales, secretarios ejecutivos de instituciones específicas, comisionados, etc. 4. Categoría de funcionarios profesionales. 5. Categoría del personal de servicios generales. 6. Obreros y trabajadores manuales. El principal intento de modificar la composición de la Secretaría de las Naciones Unidas partió de la Unión Soviética con una propuesta presentada por Kruschov en la XVª Sesión de la Asamblea General (1960). En dicha propuesta se planteaba la necesidad de transferir las funciones del Secretario General a un órgano colegiado integrado por tres altos funcionarios representativos de las tres grandes áreas geopolíticas (países occidentales, democracias populares y países no alineados). Esta propuesta fue contestada por el Secretario General, DAG HAMMARSKJÖLD, quien estimaba que ello suponía «sustituir los principios de independencia, imparcialidad y objetividad por los de compromiso con un bloque que iría en detrimento de la Organización». Como consecuencia de ese conflicto se resolvió nombrar un Secretario General interino, cargo que ocupó U THANT, y el de ocho subsecretarios generales como «consejeros principales».
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12. LOS ORGANISMOS ESPECIALIZADOS DE LAS NACIONES UNIDAS El término organismos especializados figura expresa y reiteradamente recogido en la Carta (artículos 57, 58, 59, 63, 64 y 70) refiriéndose a organizaciones intergubernamentales, que mediante ,un acuerdo o tratado se vinculan con la Organización de las Naciones Unidas. En dicho acuerdo se fijan las condiciones de esta vinculación que, como mínimo, deberán recoger las competencias de cooperación y control señaladas por la Carta. El órgano inmediato, aunque no el principal, de Naciones Unidas que articula esta colaboración con los organismos especializados es, como ya sabemos, el Consejo Económico y Social. A1 conjunto formado por la Organización de las Naciones Unidas y los Organismos Especializados se le denomina el Sistema de las Naciones Unidas. Conviene tener muy claro que aunque los organismos especializados se encuentran íntimamente relacionados con la Organización de las Naciones Unidas constituyen organizaciones internacionales gubernamentales diferenciadas (por su constitución, miembros, estructura y funcionamiento), aunque no sean totalmente independientes de las Naciones Unidas. En algunos casos tales organizaciones surgieron mucho antes de que se crease la Organización de las Naciones Unidas, y no existe una obligatoriedad general para que los miembros de ésta lo sean también de los organismos especializados o viceversa. Por tanto, no cabe ninguna confusión entre los organismos especializados y los órganos, principales o secundarios, de las Naciones Unidas. Los organismos especializados pueden clasificarse, atendiendo a sus funciones y competencias primordiales, en los siguientes grupos: a) Económicos FONDO MONERATIO INTERNACIONAL (FMI) El acuerdo fundacional de esta institución, así como del Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, surgió de la Conferencia de Bretton Woods en 1944. Inició su actividad a finales de 1945 cuando se depositaron las ratificaciones de un número de países cuyas cuotas supusieron el 80 por 100 de los recursos de esta institución. El Fondo posee como principales funciones garantizar la estabilidad de los tipos de cambio entre las distintas divisas; facilitar financiación a los países miembros para hacer frente a los desajustes coyunturales de sus balanzas de pagos, y asesorar económicamente a los gobiernos de los países miembros para llevar a cabo programas de saneamiento y desarrollo. BANCO MUNDIAL/BANCO INTERNACIONAL DE RECONSTRUCCION Y DESARROLLO (BIRD) El Banco Mundial es un conjunto de tres instituciones: el Banco Internacional de Reconstrucción y Desarrollo, la Corporación Financiera Internacional y la Asociación Internacional para el Desarrollo. El Banco internacional de Reconstrucción y Desarrollo se constituyó en 1945 a partir del acuerdo alcanzado en la Conferencia de Bretton Woods. Su finalidad básica es la de aportar fondos financieros para promover los procesos de reconstrucción y desarrollo de los países miembros mediante inversiones de capital para fines productivos. Resulta oportuno recordar que los países de economía planificada, como la Unión Soviética y sus aliados, no participaron en la constitución de este Fondo. ASOCIACION INTERNACIONAL DE DESARROLLO (AID) Esta institución se constituyó asociada al Banco Mundial en 1960. Su principal misión es la concesión de préstamos a los países miembros con muy bajos tipos de interés, amplios períodos de carencia y largos plazos para su amortización (alrededor de 40 ó 50 años). La necesidad de esta organización se puso en evidencia ante la imposibilidad de los países más pobres y
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subdesarrollados de acceder a las inversiones realizadas por el Banco Internacional. Su administración corresponde al Banco Mundial y su Junta de Gobernadores. CORPORACION FINANCIERA INTERNACIONAL (CFI) A diferencia de la Asociación, la Corporación Financiera Internacional cuenta con unos recursos financieros propios y distintos de los del Banco Mundial. Sus inversiones y préstamos van dirigidos a las empresas privadas cuyas actividades contribuyan eficazmente al desarrollo de sus países y a la reducción del desempleo. ACUERDO GENERAL SOBRE ARANCELES Y COMERCIO (GATT) En sentido estricto no se trata de una organización intergubernamental sino de un Acuerdo Multilateral destinado a implantar una serie de normas internacionales reguladoras del comercio mundial con el fin de facilitar su expansión concediendo ventajas arancelarias y liberalizando las transacciones comerciales entre los países. b) Científicas y Tecnológicas ORGANIZACION METEOROLOGICA MUNDIAL (OMM) Creada en la Conferencia de Washington en 1947, a partir de su predecesora, la Organización Meteorológica Internacional, constituida en 1878, inició sus actividades en 1950. Su principal tarea radica en el fomento de redes de estaciones y centros de investigación meteorológica e hidrológica que permitan obtener e intercambiar información entre los países miembros sobre los cambios climáticos. ORGANIZACION INTERNACIONAL DE ENERGIA ATOMICA (OIEA) Ante la importancia alcanzada por la energía atómica, tanto para fines civiles como militares, la Asamblea General auspició una Conferencia internacional en 1956 en la que se aprobó el Estatuto fundacional de esta organización. En 1957 inició sus actividades destinadas a fomentar el uso de la energía atómica con fines pacíficos, al tiempo que implanta normas internacionales relativas a la seguridad nuclear y la protección del medio ambiente. También aporta asesoramiento técnico a los diversos gobiernos de los países miembros. ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL (ONUDI) Creada el 20 de diciembre de 1965 por una decisión de la Asamblea General, inició sus actividades en 1967. En la II' Conferencia General, celebrada en Lima (1975), se acordó su transformación en un organismo especializado de las Naciones Unidas. Sus funciones primordiales son la coordinación de todas las iniciativas de Naciones Unidas en materia de fomento del desarrollo industrial, especialmente para los países más pobres, así como la promoción internacional de las inversiones y los procesos de industrialización. c) Comunicaciones y Transportes UNION POSTAL UNIVERSAL (UPU) Es la organización más antigua, ya que fue creada en 1874 en Berna, pasando a convertirse en organismo especializado en 1948. El reducido número de países fundadores facilitó la implantación del principio del territorio postal único, gracias al cual se ha propiciado el intercambio postal mundial con escasos costes y extraordinaria rapidez. La Unión Postal también facilita asesoramiento técnico a las diversas administraciones postales nacionales. UNION INTERNACIONAL DE TELECOMUNICACIONES (UIT) Esta organización se constituyó en la Conferencia de Madrid de 1932, en la que se aprobó el I Convenio Internacional de Telecomunicaciones, integrando en un único organismo a la Unión Telegráfica Internacional y la Unión Internacional de Radiodifusión. En 1947 se adoptó el acuerdo por el que se convertía en organismo especializado de las Naciones Unidas.
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Entre sus funciones destaca la asignación de bandas de frecuencias para el uso de las ondas radioeléctricas por los diversos países miembros, con objeto de evitar las interferencias mutuas. También mantiene un registro de las distintas órbitas de los satélites geoestacionarios de comunicaciones. ORGANIZACION DE AVIACION CIVIL INTERNACIONAL (OACI) Esta organización surgió de la Conferencia de Chicago de 1944, en la que se elaboró la Convención sobre Aviación Civil Internacional. Inició sus actividades en 1947, y entre sus tareas figura la adopción de normas reguladoras del tráfico aéreo internacional, junto con el fomento de la investigación y diseño aeronáuticos, de sistemas de navegación aérea, construcción y utilización de aeropuertos, etc. ORGANIZACION MARITIMA INTERNACIONAL (OMI) Su origen se encuentra en la Conferencia Marítima, celebrada en Ginebra en 1948 que aprobó la Convención por la que se creaba esta organización. No obstante, dicha Convención no entró en vigor hasta 1958 tras la ratificación de 21 estados, entre los que figuraban, al menos, siete países con una marina mercante superior al millón de toneladas brutas. Entre sus funciones figuran la adopción de normas internacionales destinadas a garantizar la seguridad en la navegación marítima, la prevención y el control de la contaminación de los mares y el fomento del intercambio comercial marítimo entre los países miembros. d) Cultural ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA EDUCACION, LA CIENCIA Y LA CULTURA (UNESCO) La Conferencia de Londres de 1945 decidió la constitución de esta organización que inició sus actividades a finales de 1946. La reciente retirada de los Estados Unidos y del Reino Unido, debido a su disconformidad con la política seguida por la organización así como con el protagonismo decisivo alcanzado por los países del Tercer Mundo, que constituyen una mayoría dentro de la organización, ha provocado la necesidad de un reajuste interno. El conflicto suscitado en torno al nombramiento del actual director general de la UNESCO (FEDERICO MAYOR ZARAGOZA) ha sido una prueba concluyente sobre estas tensiones internas. El objetivo fundamental de la UNESCO es contribuir a la paz y la seguridad internacionales, mediante el desarrollo de la educación, la ciencia, la cultura y las comunicaciones entre todos los países. En el campo de la educación destacan los programas de alfabetización junto con el intento de universalizar la educación primaria. ORGANIZACION MUNDIAL DE LA PROPIEDAD INTELECTUAL (OMPI) Aunque la necesidad de implantar un sistema de regulación y protección de la propiedad intelectual y artística data de los Convenios de París (1883) y de Berna (1886), la creación de esta organización es muy reciente. En efecto, el Convenio constitutivo se firmó en 1967 y entró en vigor en 1970. En 1974 la OMPI se convirtió en organismo especializado de las Naciones Unidas. Este organismo intenta regular y potenciar la cooperación internacional en las dos áreas fundamentales de la propiedad industrial y artística: la propiedad industrial y los derechos de autor. La primera abarca las invenciones, las marcas registradas, los diseños industriales, etc., en tanto que la segunda incluye los derechos exclusivos de los autores de obras literarias, musicales, fotográficas, etc. e) Social y Humanitaria ORGANIZACION INTERNACIONAL DEL TRABAJO (OIT) La creación de este organismo se contempla ya en el Tratado de Paz de Versalles de 1919 que expresamente lo vincula a la Sociedad de Naciones. Tras la desaparición de esta organización y la creación de la Organización de las Naciones Unidas, la OIT se vincula como organismo especializado en 1946.
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Creada con la voluntad de favorecer la justicia social para los trabajadores de todos los países, adopta normas jurídicas en materia de seguridad laboral; duración de la jornada de trabajo, prohibición del trabajo de menores, derechos sindicales, etc. También supervisa la aplicación de estas normas por parte de los estados miembros que las ratifican. ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LA AGRICULTURA Y LA ALIMENTACION (FAO) Constituida en 1945, tras la Conferencia de Quebec, es una de las organizaciones más representativas de la tarea humanitaria desempeñada por el sistema de las Naciones Unidas. La mayor parte de sus recursos están destinados a erradicar el hambre y mejorar la nutrición de las poblaciones más pobres del planeta. Para ello desarrolla dos tipos de estrategias operativas. La primera de ellas es de carácter coyuntural y está destinada a aportar recursos alimenticios a aquellas regiones que sufren hambrunas endémicas. La segunda, de naturaleza estructural, trata de promover programas de explotación agrícola, ganadera o pesquera destinados a garantizar el autoabastecimiento y la producción rentable de alimentos en los países más pobres. FONDO INTERNACIONAL DE DESARROLLO AGRICOLA (FIDA) La creación de este Fondo, promovido en 1976 por las Naciones Unidas, está íntimamente ligada a la importante tarea desempeñada por la FAO. En realidad es una consecuencia de las limitaciones de recursos humanos y materiales con que cuenta dicha organización para hacer frente a su estrategia estructural de desarrollo agrícola. Una de estas importantes limitaciones era la dificultad para disponer o captar recursos financieros que garantizasen la viabilidad económica de los programas técnicos aprobados por la FAO. Los recursos financieros prestados por el FIDA se ajustan a dos modelos básicos: los proyectos financiados íntegramente por el Fondo y los proyectos financiados conjuntamente por el Fondo, junto con otras instituciones internacionales (Banco Mundial, Banco Africano de Desarrollo, etc.). ORGANIZACION MUNDIAL DE LA SALUD (OMS) Inició sus actividades en 1948, tras la ratificación del Acuerdo fundacional por 26 países. Su meta es lograr que todos los países alcancen el mayor nivel de salud que sea posible. Básicamente sus recursos se orientan a la atención primaria de la salud y a la erradicación de enfermedades endémicas, contagiosas o que provocan una elevada mortalidad. Merecen una especial referencia las campañas mundiales de la OMS para erradicar las seis enfermedades infantiles más importantes: difteria, sarampión, poliomielitis, tétanos, tuberculosis y tos ferina. Una valoración crítica de la importancia y utilidad de las Naciones Unidas no puede desconocer la insustituible contribución que el conjunto de estos organismos especializados viene realizando al desarrollo de los pueblos y a la mejora de las condiciones de vida en el conjunto de la Sociedad Internacional. Ello refuerza las actuaciones directamente asumidas por los órganos de la ONU, a la par que demuestra el ingente esfuerzo de cooperación y solidaridad en un mundo ciertamente contradictorio, desigual e injusto, del que suele mostrarse tan sólo su faceta más dramática y violenta, pero en cuyo seno nunca la Humanidad había alcanzado cotas tan altas de protección frente a la adversidad, ni había gozado de tantos medios para luchar por la supervivencia, la prosperidad y la paz. Se equivocan pues los que atribuyen a las Naciones Unidas una incapacidad para influir de forma decisiva en el rumbo de los acontecimientos internacionales por el simple hecho de no haber logrado convertirse en un gobierno mundial, finalidad para la que los países miembros nunca dotaron a la Organización de medios humanos, materiales y jurídicos. Se equivocan también quienes desde posiciones idealistas consideran que la existencia y el funcionamiento del sistema de Naciones Unidas es una prueba concluyente del irresistible progreso hacia una Sociedad Internacional beatífica en la que la violencia y la injusticia habrán sido definitivamente desterradas. Tampoco para tan elevados fines ha sido dotada la Organización de medios suficientes. Tan sólo cabe reconocer que las funciones y el protagonismo alcanzado por las Naciones Unidas resultan insustituibles en el mundo nacido tras la Segunda Guerra Mundial y,
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como se ha dicho tantas veces, si las Naciones Unidas desaparecieran habría que inventarlas de nuevo. RELACION DE MIEMBROS ORIGINARIOS DE LA ORGANIZACION DE LAS NACIONES UNIDAS Arabia Saudita, Argentina, Australia, Bélgica, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Estados Unidos de América, Etiopía, Filipinas, Francia, Grecia, Guatemala, Haití, Honduras, India, Irán, Irak, Líbano, Liberia, Luxemburgo, México, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Panamá, Paraguay, Perú, Polonia, Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, República Dominicana, República Socialista Soviética de Bielorrusia, República Socialista Soviética de Ucrania, Siria, Sudáfrica, Turquía, Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, Uruguay, Venezuela, Yugoslavia.
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CAPÍTULO 11
LOS ACTORES TRANSNACIONALES (I). LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES 1. LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES NO GUBERNAMENTALES: CONCEPTO, CONSTITUCION Y PERSONALIDAD JURIDICA A la luz de las consideraciones expuestas en los capítulos precedentes, resulta necesario abordar el tratamiento de una categoría de actores internacionales, perfectamente definida teórica y prácticamente, que surge de la dinámica de relaciones desarrollada por los distintos grupos sociales de naturaleza privada o paraestatal. Se trata de las denominadas organizaciones internacionales no gubernamentales, que con MERLE podemos definir como: «Todo grupo, asociación o movimiento constituido de forma duradera por particulares pertenecientes a diferentes países, con la finalidad de alcanzar objetivos no lucrativos». En esta definición se pueden apreciar los distintos elementos que, con carácter general, caracterizan a toda organización internacional con independencia de su naturaleza gubernamental o no gubernamental. Recordándolos, son éstos los de internacionalidad, estructuración orgánica permanente, funcionalidad y relevancia jurídica. Pero junto a ellos se apuntan también algunos rasgos que nos permiten diferenciar a las organizaciones no gubernamentales de las organizaciones internacionales gubernamentales teniendo siempre muy presente que tales rasgos diferenciadores no deben contemplarse con unos criterios rígidos y maximalistas, sino que deben atemperarse con el análisis concreto de la realidad de cada organización. Los principales rasgos atribuibles a las organizaciones no gubernamentales son los siguientes: 1º Membresía privada o, generalmente, no exclusivamente estatal. Las organizaciones no gubernamentales son promovidas y están formadas, ordinariamente, por individuos o grupos sociales de carácter particular y no estatal. Por tanto, cabría decir que en ellas domina el principio de exclusión de los actores estatales, incluso en aquellas ONG en la que participan entidades públicas o estatales dado que éstas lo hacen en igualdad de condiciones con los miembros (individuales o colectivos) privados, lo que evidentemente les cualifica en su internacionalidad tanto frente a los estados como respecto de las OIG. 2° Personalidad jurídica nacional. La personalidad jurídica de que gozan las organizaciones no gubernamentales deriva del derecho interno (nacional) de los estados y no del derecho internacional público. En expresión afortunada de VELLAS: «Las ONG son organizaciones de derecho privado con vocación internacional». Ahora bien, aun cuando las ONG por hallarse reguladas por el derecho nacional carecen de una plena subjetividad y capacidad jurídicas en el plano internacional, y por tanto no pueden ser equiparadas, desde esta perspectiva, con los estados y las OIG, tampoco cabe desconocer la realidad de que su marco de actividades rebasa ampliamente los límites jurídicos y políticos de un determinado país, es decir, que su actuación se desarrolla en el plano internacional, y por consiguiente, el Derecho Internacional Público ha ido generando de forma paulatina una serie de normas reguladoras de algunas de sus actividades o de sus efectos, además de contribuir a una creciente expansión de los principios y casos contemplados por el Derecho Internacional Privado, cuya principal
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función radica, precisamente, en la solución jurídica de los conflictos suscitados por las diversas legislaciones nacionales que concurren en la regulación de actos o situaciones estrictamente internacionales. A tenor de los rasgos señalados como propios de las ONG, podemos extraer una serie de conclusiones sobre el papel desempeñado por tales organizaciones en su calidad de auténticos actores internacionales. 1ª Ante todo, las ONG operan como destacados agentes de flexibilización y cambio de la estructura internacional a través de la influencia ejercida tanto en los estados como en las OIG. Son, por consiguiente, auténticos grupos de presión internacional, y en virtud de ello catalizan una parte importante de las posibilidades de movilización e influencia de la opinión internacional. Este carácter de grupos de presión de las ONG permite dinamizar, en parte, la rigidez que las instituciones estatales y de las OIG imponen a la vida internacional. 2ª Pero dado que las ONG. gozan de una posición de secundariedad en la estructura de la Sociedad Internacional en relación con los estados y la OIG se ven también limitadas y condicionadas, en sus posibilidades de actuación, por el marco político, jurídico, económico, social e ideológico configurado por los actores principales del mundo internacional. Semejantes limitaciones y condicionamientos perpetúan su «status» secundario, lo que les impide introducir cam bios sustanciales y definitivos en la estructura internacional al margen de los estados y de las OIG. 3ª Por último, las ONG en la medida en que desarrollan sus actividades y funciones en diversos países y OIG, es decir, en su calidad de verdaderos actores internacionales, se ven inducidas a desempeñarlas de forma indirecta y paralela y con ello resulta difícil conocer e investigar la eficacia de sus decisiones y actos para desvincularla, analíticamente, de la atribuible a estados y OIG. Cuanto más explícita y reconocida es la participación de estas ONG en los órganos estatales o de las OIG más sencillo resulta delimitar los efectos y relaciones establecidos por las ONG respecto de aquellos otros actores internacionales. Por ejemplo, resulta sencillo conocer e investigar las actividades desarrolladas por la Confederación Europea de Sindicatos, en tanto que organización no gubernamental representada en el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas, más difícil es el estudio y análisis de las actividades desempeñadas por ciertas organizaciones como la Comisión Trilateral, de la que se conoce su importancia en función de los miembros que la integran y de los informes que se han publicado hasta el momento, pero de la que se carece de datos suficientes para poder determinar el alcance de sus decisiones y actividades, los recursos financieros disponibles, el personal al servicio de la organización, etc., y desde luego, resulta prácticamente inaccesible para el teórico el análisis de ciertas organizaciones o vínculos entre organizaciones no gubernamentales, como ocurre con las denominadas internacionales terroristas y las internacionales del crimen organizado (mafia, camorra; organizaciones de narcotraficantes, etc.) de las que sus efectos en las distintas sociedades nacionales son incuestionables.
2. LAS ONG Y SUS INTERNACIONALES.
INTERRELACIONES
CON
OTROS
ACTORES
La vinculación entre las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones internacionales de carácter gubernamental cabe considerarlas de modo diferente, según que tales relaciones se encuentren o no institucionalizadas.
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En efecto, las relaciones de carácter institucional entre las ONG y las OIG se desarrollan siguiendo tres cauces fundamentales: A) Mediante la concesión del estatuto consultivo, por parte de algunas OIG, a determinadas organizaciones no gubernamentales de indiscutible importancia en las actividades afines a las de las OIG. Como ya apuntamos con anterioridad, el artículo 71 de la Carta de las Naciones Unidas, faculta al Consejo Económico y Social para realizar los arreglos adecuados con objeto de posibilitar las consultas con las ONG. En virtud de dicho artículo, el ECOSOC, en su Xª sesión, aprobó la Resolución 288 B por la que se concretaban las condiciones y el marco en el que se desarrollarían tales consultas. En líneas generales, el ECOSOC ha establecido una triple lista o «categoría» para las ONG según las competencias atribuidas a éstas, y valorando la distinta implantación e importancia de las mismas en las actividades económicas y sociales que desempeñan a escala internacional. En la lista o categoría A, se encuentran aquellas ONG a las que el ECOSOC les reconoce un interés fundamental en la mayoría de las actividades del Consejo. tales organizaciones les confiere las siguientes competencias: representación en las sesiones, presentación de comunicaciones tanto al Consejo como a alguna de sus Comisiones, derecho a solicitar la inclusión de un tema en el programa provisional del ECOSOC y, por último, la facultad de realizar declaraciones verbales sobre los temas propuestos. En categoría B participan organizaciones no gubernamentales que poseen un interés destacado en algunos de los campos en los que el ECOSOC desempeña sus funciones. A estas organizaciones se les atribuye la capacidad de presentar comunicaciones escritas, bien al Consejo o a sus Comisiones, así como efectuar declaraciones verbales, ya sean ante el Comité de la ONG o ante las restantes comisiones. En la categoría última se encuentran aquellas organizaciones no gubernamentales que simplemente se encuentran inscritas en el correspondiente registro del Secretario General. A diferencia de los supuestos anteriores, las organizaciones de esta última categoría tan solo pueden presentar comunicaciones escritas, u orales a petición del Secretario General y de alguna s comisiones del ECOSOC. La anterior Resolución 288 B/X del 27 de febrero de 1950, fue sustituida por la Resolución 1296/XLIV, de 23 de mayo de 1968 («Arreglos para la celebración de consultas con las organizaciones no gubernamentales») en la que junto a los criterios anteriores agregaba otro en orden a la composición que debían tener las organizaciones para la concesión del estatuto consultivo, en los siguientes términos: «La Organización (...) deberá representar una porción sustancial y expresar la opinión de grandes sectores de la población o de personas organizadas dentro de la esfera particular de su competencia, que abarque, a ser posible, gran número de países de las diferentes regiones del mundo». Dado que el carácter consultivo de las ONG es una facultad reglada del ECOSOC y habida cuenta de que según la categoría a la que se adscribe a una ONG varían sus derechos en orden al ejercicio de su «status» consultivo; no resulta extraño que el Consejo Económico y Social haya introducido una serie de requisitos y condiciones, que necesariamente deben cumplir las que gozan del mismo. En este orden de ideas, el Comité encargado de las ONG perteneciente al ECOSOC, dirigió al Consejo en el mes de enero de 1978 una serie de recomendaciones sobre los requisitos que deberían cumplir las ONG, con objeto de garantizar la plena eficacia y representatividad de aquellas organizaciones que poseían el carácter consultivo. Tales requisitos eran los siguientes:
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1. Que elijan a sus representantes ante la ONU en la forma más representativa posible, así como el cumplimiento de enviar los informes recabados periódicamente, por el Comité de las ONG, sobre sus actividades. 2. Que aporten todo el apoyo posible a los trabajos de la Organización. 3. Que respeten y cumplan las disposiciones contenidas en la Resolución 1296 (XLIV) sin necesidad del recurso a las sanciones, previstas en los artículos 35 y 36 de la mencionada Resolución. En las mismas fechas, el Comité de las ONG invitó al Consejo Económico y Social a recabar informaciones complementarias sobre las actividades de diversas ONG dentro de un plazo no superior a los seis meses. Las ONG afectadas eran las siguientes: la Unión Católica Internacional del Servicio Social, la Asociación Internacional de la Prensa, la Federación Abolicionista Internacional, la Asociación Internacional contra los experimentos en los animales, el Instituto Internacional de las Finanzas Públicas, la Sociedad Internacional de la Defensa Social, la Unión Internacional para la Navegación Fluvial, el Movimiento para la Libertad de las Colonias, la Organización para las Relaciones Económicas Internacionales, Rotario Internacional y la Federación Mundial para la protección de los animales. Con estas recomendaciones se pretende que el ECOSOC ejerza un control más estricto sobre los objetivos, funcionamiento -interno e internacional- y, sobre todo, pueda constatar la efectiva representatividad e independencia de las ONG respecto de los gobiernos de los estados en los que desarrollan sus actividades. El «status» consultivo a las ONG es atribuido también por numerosos organismos especializados de las Naciones Unidas, como ocurre con la Organización Mundial de la salud que reconoce el carácter consultivo a organizaciones no gubernamentales tan significativas como la Cruz Roja o el Consejo de las Organizaciones de Ciencias Médicas; otro tanto ocurre en algunos de los Comités Técnicos dependientes de la Asamblea General de la ONU, como el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), ante los que ciertas ONG (como la Comisión Católica Internacional de Migración -fundada en 1951, con sede en Ginebra-) poseen estatuto consultivo. Finalmente, el estatuto consultivo de las ONG, existe también en muchas de las Organizaciones Internacionales de carácter gubernamental y de ámbito regional, coma es el caso de las Comunidades Europeas ante cuyos órganos tienen acreditado su función consultiva organizaciones tales como el Comité de Organizaciones Profesionales Agrícolas de la CEE (COPA) o el Comité de Coordinación de las Industrias Textiles (COMITEXTIL), etc. B) Un segundo cauce de coordinación entre las ONG y las Organizaciones Intergubernamentales Io constituyen los denominados planes o acciones concertadas entre ambas categorías de actores internacionales, aunque con frecuencia también participan los gobiernos y órganos de las administraciones públicas de numerosos estados; éste ha sido el caso del Plan Mundial para la erradicación de la viruela, promovido por la Organización Mundial de la Salud y desarrollado eficazmente con la participación de ONG (Sociedades de la Cruz Roja) y de las administraciones sanitarias nacionales. Pero sin duda, la fórmula de los planes concertados donde más se ha desarrollado institucionalmente ha sido en el marco de las Comunidades Europeas; en efecto, la ayuda al Tercer Mundo constituye uno de los capítulos más destacados de la acción exterior comunitaria, y con frecuencia, su desarrollo y ejecución ha sido instrumentalizada por medio de las ONG. En este terreno, la Comunicad inició el año 1976 un programa experimental de cofinanciación de proyectos de ayuda a los países menos desarrollados, cuya ejecución
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correspondía a ONG de los países miembros, estuviesen o no asociados a la CEE, bajo las siguientes condiciones: a) La aportación financiera comunitaria a cada proyecto no podría ser superior al 50 por 100 del costo total del programa desarrollado por las ONG. b) En todo caso, la ayuda financiera aportada por la Comunidad a cada proyecto o acción concertada no podría exceder la suma de 100 000 unidades de cuenta europea (UCE). Ese mismo año, los presupuestos comunitarios destinaban a este programa de ayudas financiadas conjuntamente entre las comunidades y las ONG un total de 2,3 millones de UCE, con los que se financiaron 76 proyectos de ayuda desarrollados por 34 ONG. Desde esta acción inicial, y a la vista del éxito de los resultados obtenidos, se desarrolló un programa de colaboración entre ambos tipos de organizaciones internacionales en el que no sólo se incrementaron sustancialmente los fondos comunitarios aportados, sino que se institucionalizaron las relaciones entre las comunidades europeas y sus estados miembros con las ONG, fundamentalmente a través de dos órganos: La Asamblea General de las ONG europeas, en las que participan, además de los delegados de las ONG, y en su calidad de observadores, los representantes de la Comisión de los países comunitarios, de los países menos desarrollados que se benefician de las acciones concertadas, y los representantes de las principales OIG que tienen como misión la ayuda internacional al desarrollo. La periodicidad de tales asambleas suele ser anual y en la XV Asamblea, celebrada en Bruselas del 16 al 18 de abril de 1985, participaron un total de 60 delegados en representación de 400 ONG y 100 observadores acreditando a las comunidades, los estados y otras OIG. Semejantes cifras dan una idea aproximada de la importancia alcanzada por esta institución a la hora de valorar los vínculos entre todos estos actores internacionales y las ONG. El Comité de enlace para las ONG, cuya principal función consiste en garantizar las relaciones entre los órganos comunitarios, principalmente la Comisión y el Parlamento Europeo, los estados miembros y las ONG que se encuentran establecidas en el marco europeo. En la actualidad, este Comité se encuentra integrado por 16 miembros, de los que 12 son designados por los estados miembros de la Comunidad y los 4 restantes son elegidos por los representantes de las ONG. El resultado global de la colaboración aportada por las comunidades europeas a los planes o acciones concertadas con las ONG durante estos diez años de actuación, no puede ser más alentador, dado que el volumen total de recursos financieros comunitarios movilizados asciende, hasta el mes de abril de 1989, a 266 millones de ECUs (más de 290 millones de dólares) distribuidos entre más de 2.000 programas de ayuda. Los principales sectores a los que se han orientado estos programas han sido, en orden a su importancia, los de agricultura, sanidad y enseñanza – formación profesional. En la distribución por áreas regionales, la mitad de los programas han beneficiado a países africanos, una tercera parte a América Latina y el Caribe, y alrededor de una quinta parte a los países asiáticos. C) El tercer cauce de relaciones entre las ONG y las OIG, y sin duda el más destacado, es el de la participación de pleno derecho de las primeras en algunos de los órganos de las OIG. Con anterioridad ya hicimos referencia a cómo en el marco de la OIT la representación de los estados miembros, tanto en la Conferencia General como en el
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Consejo de Administración, recaía conjuntamente en los gobiernos, las organizaciones empresariales y las organizaciones sindicales. Pero, nuevamente, es en el marco de las Comunidades Europeas donde más se ha avanzado en este terreno. En efecto, en el artículo 18 del Tratado constitutivo de la CECA al establecerse la composición del Comité Consultivo de la Alta Autoridad, se especifica que deberá estructurarse sobre la base de una representación paritaria de los productores, los trabajadores y los usuarios y negociantes del carbón y del acero. También el artículo 193 del tratado de la CEE hace una referencia, aunque mucho menos concreta, a la necesidad de que el Comité Económico y Social esté compuesto por: «representantes de la vida económica y social, en particular de los productores, los agricultores, los transportistas, trabajadores, comerciantes y artesanos, profesiones liberales y de interés general». Ahora bien, a diferencia del Comité Consultivo de la CECA, la distribución de los miembros del Comité Económico y Social, órgano común a la CEE y a la CEEA, se distribuye por países, y no de forma paritaria entre las distintas categorías consideradas. Otro tanto cabría decir del Comité del Fondo Social Europeo (artículo 124 del Tratado de la CEE) que presidido por un miembro de la Comisión estará integrado por representantes gubernamentales, empresariales y sindicales. Ciertamente se puede pensar que en la medida en que el Comité Consultivo de la Alta Autoridad y el Comité Económico y Social son órganos comunitarios con exclusivas competencias consultivas (no ejecutivas o normativas), la representación en tales instituciones no supone para las respectivas ONG una realidad cualitativamente diferente del «status consultivo» de que gozan en otras organizaciones internacionales referidas. A este respecto, cabe notar una diferencia importante, dado que las competencias consultivas del Comité Consultivo CECA y del Comité Económico y Social no son optativas sino preceptivas en algunas materias específicas, es decir, que la Comisión o el Consejo de Ministros de las comunidades pueden o no tomar en consideración las observaciones realizadas en los informes de ambos organismos a la hora de aprobar las directrices y reglamentos comunitarios, pero deben obligatoriamente consultarlos antes de aprobar las normas comunitarias, como lo especifica el artículo 198 del Tratado de la CEE para el Comité Económico y Social, y el artículo 19 del Tratado de la CECA para el Comité Consultivo de la Alta Autoridad. Por lo que se refiere al Comité del Fondo Social Europeo, su principal misión consiste en asistir a la Comisión en la administración de los recursos financieros adscritos al Fondo, lo que implica unas competencias ejecutivas o de administración, y no sólo consultivas (artículo 124 del tratado de la CEE). Pero, por importantes que puedan ser los vínculos existentes entre las ONG y las restantes organizaciones internacionales gubernamentales, no agotan el marco de relaciones que existen entre aquéllas y los actores internacionales. Una parte esencial de tales relaciones son las que se generan entre las ONG, de una parte, y los estados, de otra. En este campo cabe establecer una distinción a efectos analíticos, aunque es difícil de precisar en la vida real, según la cual las ONG condicionan la formulación y ejecución de la política exterior de cada estado en la medida en que cada una de sus secciones o miembros nacionales constituye un auténtico grupo de presión interno en cada país, con ello se ejerce una influencia indirecta en el mundo de las relaciones interestatales, que puede llegar a ser más eficaz y de mayor alcance que la ejercida por un grupo de presión estrictamente nacional (de un solo país), precisamente porque afecta simultáneamente y, orienta hacia idénticos objetivos a las políticas de varios estados, y no de uno solo. Por ejemplo, los programas y acciones desarrollados por la Cámara de Comercio Internacional en favor del estimulo y liberalización del comercio mundial resultan mucho más eficaces que la presión ejercida por los «lobbies» de comerciantes, importadores o exportadores, sobre el Gobierno de un determinado país, en la medida en que la citada
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organización posee Comités de Cámaras de Comercio en más de 50 países, incluidos lo diez países más industrializados del mundo. Pero las ONG desempeñan también un destacado protagonismo como grupos de presión estrictamente internacional, es decir, influyendo y condicionando directamente las relaciones existentes entre los distintos países. Con frecuencia, la influencia o presión ejercida por algunas de estas ONG se deja sentir, llegándose en ocasiones a estar asociadas, directamente a las Conferencias Intergubernamentales y los trabajos y resultados alcanzados en éstas. En este sentido, GARCIA VILAR ha estudiado detenidamente el papel desempeñado por ciertas ONG en el desarrollo y resultados de la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación Europea ello por no mencionar el papel desempeñado por la Asociación de Transporte Aéreo Internacional (IATA), que agrupa a más de 100 compañías aéreas (públicas y privadas) de 80 países, a la hora de especificar las normas reguladoras del tráfico aéreo civil por parte de los distintos países. En definitiva, las ONG desarrollan una parte apreciable de sus actividades como grupos de presión ante los gobiernos nacionales o en los foros internacionales en los que concurren los diversos estados. Ahora bien, las relaciones de influencia o presión ejercidas por las ONG ante los estados no deben entenderse exclusivamente en un sentido negativo, pues con frecuencia los gobiernos se benefician y apoyan la colaboración que les brindan muchas de estas ONG, cuyos recursos humanos y materiales, y cuya actuación internacional permite paliar o complementar las deficiencias y limitaciones que poseen los distintos países. Casos como el del Comité Internacional de la Cruz Roja y Amnistía Internacional, en el terreno humanitario, de la mencionada Cámara de Comercio Internacional o el Instituto Internacional de Finanzas Públicas, en el ámbito económico; la Asociación Internacional de la Prensa, en materia de comunicación; la IATA o la Unión Internacional de la Navegación Fluvial, en los transportes; la Asociación Internacional de Ciencia Política o la International Law Association, en la cooperación científico-social, y un sinnúmero de ejemplos, demuestran claramente la amplitud de los vínculos de colaboración existentes entre las ONG y los estados. Por último, las ONG desempeñan también un destacado papel en la formación y movilización de la opinión pública (internacional y nacional) en relación con diversos temas internacionales. En efecto, las ONG desarrollan una doble función con respecto a la opinión pública, ya que por una parte muchas de las ONG nacen como resultado de un lento pero apreciable proceso de formación y consolidación de la opinión pública internacional, respecto de algunas de las grandes cuestiones que afectan profundamente a una pluralidad o a la totalidad de las sociedades del planeta. Problemas como el reconocimiento y respeto de los derechos humanos, la destrucción del sistema ecológico -terrestre, marítimo o aéreo-, la carrera armamentista y el riesgo de una conflagración bélica nuclear, etc., preocupan a amplias capas de la población de numerosos países que "tan de influir en el logro de soluciones internacionales a tales cuestiones, lo que termina induciéndoles a constituir instituciones o actores internacionales a través de los cuales canalizar sus inquietudes y participar en la vida internacional. Pero las ONG desempeñan también una función de movilización de la opinión pública internacional respecto de ciertos fenómenos internacionales, son por tanto agentes creadores de opinión pública a través de la información y de la propaganda internacionales. Por ejemplo, son ya conocidos los Informes Anuales de Amnistía Internacional en los que se denuncian las violaciones a los derechos humanos que se producen en los distintos estados, con independencia de su sistema político o ideológico, y es evidente que tales informes han contribuido poderosamente a sensibilizar a la opinión pública internacional en relación con tales violaciones.
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Como hemos podido apreciar, las relaciones existentes entre las ONG y los demás actores internacionales son muy amplias, ricas y complejas, y requieren un estudio muy sistemático y exhaustivo para conocerlas y comprenderlas en profundidad, tarea ésta que en gran medida se encuentra por realizar por nuestra disciplina, pero en cualquier caso de las ideas apuntadas se desprende claramente una conclusión, a saber: el estudio de la realidad internacional tal y como es impone la necesidad de incorporar a las categorías teóricas el alcance y significado del mundo de las organizaciones no gubernamentales y de sus vínculos con otros agentes de la vida internacional.
3. LAS INTERNACIONALES DE PARTIDOS POLITICOS Y LOS PARTIDOS POLITICOS TRANSNACIONALES Antes de adentrarnos en el conocimiento de las internacionales de partidos políticos y esbozar una teoría de los partidos políticos transnacionales, resulta pertinente proceder a distinguir entre dos conceptos que traducen realidades políticas próximas, aunque diferentes. En efecto, en el punto anterior mencionamos el término de grupo de presión para calificar a las ONG, ahora introducimos el concepto de partido político; entre ambos existe una diferencia teórica esencial, pues mientras los partidas políticos son grupos o asociaciones basados en una identidad de ideología política y orientados en su actividad hacia la ocupación de los órganos de poder del Estado, los grupos de presión son organizaciones sociales fundadas sobre la identidad de intereses, más que de ideologías, y cuya finalidad no es lograr el poder (o acceder a los órganos de poder estatal) sino ejercer una influencia o «presión» sobre el poder para proteger o garantizar los intereses de los miembros que lo integran. Esta diferencia teórica que corresponde con una real es la que permite cualificar y diferenciar la actividad de cada una de estas formaciones sociales. En su origen, los partidos políticos se configuraron más como agrupaciones ideológicas y electorales que como auténticas organizaciones dirigidas a la acción política. DUVERGER señala, muy acertadamente, que durante la primera mitad del siglo XIX los sistemas políticos nacionales se encontraban fraccionados por un antagonismo ideológico básico entre conservadores y liberales que propició las formaciones políticas parlamentarias y electorales, núcleo fundamental de los partidos políticos modernos. Sin embargo, al conflicto ideológico indicado le sucedió, durante la segunda mitad del siglo XIX, otro, cuyas consecuencias políticas serían también muy importantes: el conflicto entre socialistas y capitalistas. La dinámica histórica que se engendra a partir de estos dos conflictos, y de las rivalidades y sucesivas escisiones que se producen entre las organizaciones que sustentaron su génesis (anarquistas, comunistas, democristianos, fascistas, etc.), enmarca el panorama de los partidos políticos durante todo el siglo XX. Pero los partidos políticos no pasaron a configurarse de manera inmediata en organizaciones o «internacionales» políticas; tuvo que transcurrir, en muchos casos, un largo período para que se consolidasen tales agrupaciones internacionales de partidos, y ello debido, principalmente, a dos causas: a) Por la naturaleza ideológica y parlamentaria que existe en sus orígenes, pues los conflictos (conservadores-liberales, y socialistas-capitalistas) ya mencionados estuvieron teñidos por el auge de la ideología y sentimiento nacionalista que acompañó a la reordenación del mapa político mundial en el siglo pasado. Es la etapa de la formación de imperios, como el Reich alemán; del surgimiento de nuevos estados, como Italia, Grecia, Bélgica, las repúblicas americanas; de la consagración de potencias regionales, como los Estados Unidos; de las rivalidades entre las
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grandes potencias imperialistas (Gran Bretaña, Francia, Rusia); de las luchas nacionalistas en los imperios plurinacionales austriaco y turco (movimientos eslavos). En una palabra, los partidos políticos son simultáneamente instrumentos de lucha ideológica y catalizadores de las aspiraciones nacionalistas. b) En segundo lugar, y en parte como una consecuencia de lo anterior, los partidos políticos en la medida en que orientan su estrategia y actividades hacia la ocupación de los órganos de poder de los estados, ya sea por la vía parlamentaria, militar (pronunciamientos militares) o revolucionaria, hipotecan los vínculos de solidaridad internacional basados en las afinidades ideológicas. Esta realidad se refuerza ante la ausencia de centros de poder internacional distintos de los propios estados y ante la ausencia de un gobierno mundial ante el cual coordinar sus estrategias políticas partidistas y nacionalistas. No es fortuito que a la luz de estas dos causas la primera organización partidista de naturaleza auténticamente internacional sea la Asociación Internacional de Trabajadores (AIT) o Primera Internacional, promovida por MARX y ENGELS, y constituida el 28 de septiembre de 1864 en Londres, con la participación de representantes de Alemania, Francia, Inglaterra, Italia, Polonia y Suiza. Durante el período comprendido entre 1864 y 1872 tuvo su sede en Londres, pero tras la escisión de las organizaciones anarquistas que formaban parte de ella en el año 1872, la AIT trasladó su sede a Nueva York. A raíz del fracaso de la Comuna de París, la Primera Internacional se disolvió, a propuesta de MARX y ENGELS, en el Congreso de Filadelfia de 1876. Durante su vida se celebraron un total de siete congresos internacionales. Aunque la AIT no puede considerarse exclusivamente como una internacional de partidos políticos, dada la naturaleza obrera y sindical que poseían sus organizaciones afiliadas, es evidente que su creación marca el comienzo de las internacionales, tanto políticas como sindicales, precisamente porque la ideología que la sustentaba (el marxismo) tenía una orientación profundamente internacionalista y una estrategia revolucionaria tanto nacional como universal. De este modo pudo hacer frente, al menos transitoriamente a los dos condicionamientos mencionados, y lograr la cooperación entre los distintos partidos afiliados en un marco organizativo internacional. La decisión de disolver la Primera Internacional, propiciada por MARX con objeto de evitar la ruptura definitiva del movimiento obrero internacional, no impidió la celebración en 1877 del Primer Congreso Anarquista Internacional, acaecido en la ciudad de Bruselas y continuado por el Segundo Congreso de la Haya en 1907. Ahora bien, las características propias del pensamiento anarquista eran poco propicias a la constitución de organizaciones de carácter internacional, de ahí que ele papel desempeñado por la disuelta Asociación Internacional de Trabajadores fuera proseguido, ideológica, política e internacionalmente por la Internacional Socialista, también denominada Segunda Internacional, fundada en París en 1889. La Internacional Socialista subsistió hasta la Primera Guerra Mundial (1914), agrupando en su seno una multiplicidad de partidos socialistas o socialdemócratas, fecha en la que entró en crisis como consecuencia de su fracaso para lograr una estrategia común entre todas sus asociaciones nacionales, tanto frente al conflicto bélico mundial como respecto a las vías (parlamentarias o revolucionarias) para acceder al poder en los diversos estados europeos. Constituida nuevamente en Berna, en 1919, frente a las organizaciones comunistas, pasó a denominarse, desde 1923, la Internacional Obrera Socialista. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial provocó, de nuevo, su disolución. Nuevamente se constituyó en el año 1946 en Clacton-on-Sea (Reino Unido), bajo la denominación de Comité de la Conferencia Socialista Internacional, que modificaría en 1951 para retomar la originaria
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denominación de Internacional Socialista que todavía conserva en la actualidad. Aglutina a más de 60 partidos, algunos de los cuales se encuentran gobernando en sus respectivos países, como ocurre en España con el Partido Socialista Obrero Español, o constituyen el partido más representativo en la oposición. La Internacional Socialista goza de estatuto consultivo ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, y celebra sus congresos internacionales con una periodicidad trianual. Fruto de la crisis experimentada en el seno de la Internacional Socialista en 1914, así como del proceso revolucionario bolchevique de 1917, fue la constitución de la Internacional Comunista (KOMINTERN en las siglas rusas) o Tercera Internacional, por referencia a las dos ya mencionadas. La creación de la Internacional Comunista se produjo en Moscú durante el Congreso celebrado en marzo de 1919, en el que participaron representantes de 30 partidos comunistas y socialistas radicales. Verdaderamente, su fundador fue el V. I. LENIN, y contó desde los primeros momentos con el apoyo y tutela del Partido Comunista de la Unión Soviética, quien, desde el control que ejercía del aparato estatal soviético, brindó una sede, una infraestructura económico-administrativa y una orientación político-ideológica que caracterizaron la existencia de la Internacional Comunista. En efecto, los siete congresos de la Internacional Comunista, que entre 1919 y 1935 tuvieron lugar, se celebraron siempre en Moscú. Allí residían también los dos órganos directivos que garantizaban la continuidad de la Internacional entre los congresos: El Comité Ejecutivo y el Buró, de cinco miembros, verdadero órgano de decisión y ejecución de la estrategia internacional que debían seguir los diversos partidos comunistas 16. El acceso de STALIN a la dirección del P.C.U.S. contribuyó poderosamente a consolidar el control de este partido sobre la Internacional Comunista, convirtiéndolo en un poderoso instrumento de la política exterior soviética`, siendo la prueba más concluyente la propia disolución de la Internacional Comunista decidida por STALIN en 1943 para consolidar su alianza bélica con Estados Unidos y el Reino Unido. Como vemos, las internacionales de partidos políticos que surgen con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial se sitúan en el marco de los partidos de inspiración marxista, con diferentes estrategias reformistas (socialdemócratas) o revolucionarias (comunistas), y con un evidente sentido de la solidaridad internacional del proletariado, no exento de contradicciones y conflictos con las distintas ideologías o sentimientos nacionalistas. Tras la conclusión de la Segunda Guerra Mundial, se abre una nueva etapa en la historia de las internacionales de partidos políticos, caracterizada por una doble tendencia: la apertura del espectro político que recurre a estas formas de organización internacional, de un lado, así como la emergencia de tendencias regionalistas, que se conjugan con la anterior para dar origen a internacionales de partidos políticos de alcance regional o continental, de otro. En efecto, tras la disolución de la Internacional Comunista y el acceso al poder de distintos partidos comunistas en los países de la Europa Central y Oriental, en los años de la postguerra, se pone en evidencia la necesidad de lograr una coordinación internacional de sus actividades que favorezcan y faciliten la hegemonía soviética y la estabilidad en esta región. Con tal motivo se decide constituir el 5 de octubre de 1947 la Oficina de Información de los Partidos Comunistas (KOMINFORM), cuya sede se estableció, inicialmente, en Belgrado. La oficina aglutinaba a los dirigentes de los principales partidos comunistas con tres apreciables excepciones: el Partido Comunista Chino, que por esas fechas todavía no había concluido su lucha revolucionaria contra las tropas nacionalistas de Chang-KaiChek, el Partido Comunista griego, implicado en una guerra civil, al igual que el anterior, y el Partido Comunista alemán, claramente condicionado por la división de Alemania y la política exterior soviética con los occidentales, por esta cuestión. De este modo, la Oficina de
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Información de los Partidos Comunistas estuvo constituida por los partidos comunistas soviético, yugoslavo, polaco, húngaro, búlgaro, rumano, checoslovaco, italiano y francés; éstos dos últimos por ser los partidos comunistas más poderosos en los países occidentales. El mayor protagonismo de la oficina se puso de manifiesto con motivo del conflicto soviético-yugoslavo, a partir de 1948, que concluyó con la separación del partido comunista yugoslavo de la KOMINFORM. Desde entonces, y hasta su disolución en 1956, en pleno proceso de desestalinización promovido por Jruschev en el XXº Congreso del PCUS, la oficina llevó una vida poco activa y casi exclusivamente limitada a garantizar la ortodoxia comunista a través de su órgano de información, titulado «Por una paz duradera, por una democracia popular», más tarde sólo «Paz y democracia», y publicado en todas las lenguas oficiales de los partidos afiliados. Desde la disolución de la KOMINFORM, el conjunto de los partidos comunistas ha mantenido unos vínculos poco institucionalizados, mediante los Congresos Mundiales de los Partidos Comunistas y Obreros y las Conferencias regionales de los Partidos Comunistas, la última de las cuales fue la Conferencia de los Partidos Comunistas y obreros de Europa. Pero el mismo año en que surgía la KOMINFORM, se constituía en Oxford la Unión Liberal Mundial o Internacional de Partidos Liberales, integrada por los partidos liberales de Europa occidental, más los de Estados Unidos, Canadá, India e Israel, y con sede en Londres. Mantuvo un papel poco destacado durante las décadas de los cincuenta y tos sesenta, debido en gran parte a la polarización política experimentada por los países de Europa Occidental en torno a los partidos conservadores o democristianos, de una parte, y los partidos socialistas y comunistas, de otro lado. En el transcurso de la última década, los partidos liberales han adquirido un cierto auge propiciado por el desgaste político que provoca la crisis económica mundial a los partidos en el poder, así como por la formulación de nuevos programas políticos por parte de algunos de los partidos liberales. También, en 1947, se funda la Organización Cristiano-Demócrata de América, que establecerá su sede en Santiago de Chile, y que junto a la Unión Cristiano-Demócrata Centroeuropea, creada en 1950 y con sede en Nueva York, terminarán fundiéndose en 1961 para dar origen a la Unión Internacional Cristiano-Demócrata, con sede en Roma. El protagonismo de esta internacional se ha visto reforzado por el papel excepcional que los partidos demócrata-cristianos han desempeñado en el proceso de integración europea. Por último, se constituyó en Londres durante el año 1983 la Unión Democrática Internacional, que aglutina a distintos partidos de tendencia conservadora, como el Partido Conservador Inglés, el Partido Republicano de los Estados Unidos, el Partido Popular Austriaco o el Partido Popular por parte española. Al igual que en el caso de la Internacional de partidos demócrata-cristianos, la Internacional Conservadora ha surgido auspiciada por una Internacional de ámbito regional europeo, la Unión Democrática Europea, y en el contexto internacional propiciado por el acceso al poder de varios gobiernos conservadores en Europa y América. Hasta aquí hemos estado refiriéndonos a las internacionales de partidos políticos, como una de las formas más características de organizaciones no gubernamentales de naturaleza política, pero durante la última década y al amparo del proceso de integración europea se ha producido.la génesis de unas nuevas realidades políticas que debemos mencionar. Se trata de los partidos políticos transnacionales, respecto de los que TRUYOL escribía ya en 1974: «Donde apreciamos, en cambio, el germen de fuerzas políticas, genuinamente transnacionales, es en el seno de las organizaciones europeas como el Consejo de Europa, y sobre todo, las Comunidades Europeas, toda vez que la Asamblea Consultiva de aquél y la Asamblea Parlamentaria de éstas ofrecen ya un marco institucional idóneo».
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Cabe, por tanto, plantearse la cuestión de si efectivamente puede hablarse de la existencia de tales fuerzas o partidos políticos transnacionales o si, por el contrario, estas realidades políticas transnacionales no se diferencian cualitativamente de las denominadas internacionales de partidos políticos. Con todas las reservas y limitaciones propias de unos fenómenos en proceso de formación, y, consiguientemente, no totalmente definidos, creemos que puede darse una respuesta afirmativa a la existencia de los partidos políticos transnacionales, si tomamos en consideración tres características propias de éstos y que de ningún modo se pueden observar en las internacionales de partidos políticos. 1°. El marco político en el que se desarrollan los partidos políticos transnacionales, que es el de la Europa comunitaria, posee una configuración singular que hemos definido bajo el concepto de supranacionalidad. Por consiguiente, no cabe identificarlo con el marco inter o transnacional propio de las demás internacionales políticas antes referidas. 2°. Los partidos políticos transnacionales se gestan a partir de la decisión comunitaria de proceder a la celebración de elecciones por sufragio universal, directo y secreto para el Parlamento Europeo. En efecto, la participación en estas elecciones a un órgano supranacional, y no sólo nacional, imponía un grado de coordinación mucho más estricto y unas estructuras orgánicas mucho más estables que las proporcionadas hasta entonces por las internacionales, dado que había que definir unos programas políticos y unas estrategias electorales que, sin desconocer los problemas y preocupaciones de los diversos países miembros, abordasen las grandes cuestiones estrictamente comunitarias: reforma presupuestaria, política agrícola, ampliación a nuevos miembros, etc. 3.° La existencia de una tradición de colaboración y representatividad de los diversos miembros del Parlamento Europeo, atendiendo a sus afinidades políticas y partidistas antes que a su procedencia nacional, que se inscribe en los orígenes mismos de las comunidades. La filosofía que subyace en esta tradición puede resumirse afirmando que se trata de potenciar el proceso de unificación europea desde la colaboración política entre los partidos nacionales de una misma tendencia ideológica. Las raíces de estos partidos políticos transnacionales se hunden y entremezclan con los orígenes de algunas de las internacionales ya estudiadas. Así, por ejemplo, en 1947 se constituye el Comité Internacional de Estudios y Acción para los Estados Unidos Socialistas de Europa, transformado por el Congreso de La Haya de 1948 en el Movimiento Socialista para los Estados Unidos de Europa. Los objetivos de este movimiento eran los de lograr una federación europea mediante la consolidación, a través del acceso a los respectivos gobiernos nacionales, de una Europa socialista. También, en 1947, se crea una forma embrionaria de coordinación entre los diversos partidos demócrata-cristiano, europeos a través de los denominados Nuevos Equipos Internacionales que tan destacado papel desempeñaron en la formación de la Internacional Cristiano-Demócrata. No obstante, habrá que esperar hasta 1965 para asistir a la constitución de la Unión Europea Cristiano-Demócrata, auténtica internacional de ámbito europeo. Análogamente, en 1952 y al amparo de la Internacional Liberal, se creará el Movimiento Liberal para la Europa Unida, aglutinando en su seno a la mayoría de los partidos liberales europeos.
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Todas estas internacionales políticas, precedentes inmediatos de los actuales partidos políticos transnacionales, presentan un común denominador, a saber: su aspiración a lograr la constitución de una Europa unida, ya sea bajo la fórmula federal o confederal. Fueron ellas las que estimularon, desde 1972, los debates e iniciativas con vistas a la celebración de unas elecciones auténticamente europeas, celebradas por vez primera en 1979. Sin embargo, la constitución o génesis de los nuevos partidos políticos transnacionales no se realizó del mismo modo por las diversas internacionales. En efecto, mientras los demócrata-cristianos y los liberales configuraban sus respectivas formaciones políticas transnacionales a partir de sus grupos existentes, tanto en el Parlamento Europeo como en la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa, los socialistas, en cambio, alcanzaban su formación política transnacional como resultado del estrechamiento de los vínculos existentes entre los diversos partidos socialistas nacionales, primero, y la constitución de grupos parlamentarios europeos, más tarde. Como ha señalado DUSAN SIDJANSKI: «Mientras que el Partido Popular Europeo (demócratas-cristianos) y la Federación de Partidos Liberales, llevan la huella del origen parlamentario, la intervención de los aparatos partidistas fue decisiva en la creación de la Unión de los Partidos Socialistas. El peso de las organizaciones de los partidos y su natural resistencia a toda forma restrictiva supranacional explican, al menos en parte, la concepción mas confederal que ha presidido la formación de la Unión Socialista por oposición a las ambiciones más próximas a formas federales que encarnan el PPE y la Federación de Partidos Liberales y Demócratas». En esta cita aparecen mencionados los partidos políticos transnacionales que pueden ser considerados como tales en un sentido estricto. La Unión de los Partidos Socialistas de la Comunidad Europea se constituyó en 1974, tras la sustitución de la Oficina de los Partidos Socialistas, que actuaba como órgano de coordinación de los parlamentarios socialistas del Parlamento Europeo, en cumplimiento de una resolución adoptada en el VIII.º Congreso de 1971. Es la única fuerza política transnacional en la que se insertan partidos de todos los países miembros, y la colaboración entre sus miembros se fundamenta y regula por las disposiciones de la Internacional Socialista relativas a la cooperación regional entre partidos socialistas. Ello se traduce en una doble vinculación: como miembros de la Internacional Socialista y como miembros de la Unión. El Partido Popular Europeo (Federación de Partidos Demócrata-cristianos), se constituyó en 1976 por 11 partidos procedentes de siete países. Favorable a una política de reforzamiento de los poderes de las instituciones comunitarias, especialmente del Parlamento, como camino para acelerar el proceso de integración europea. La Federación de Partidos Liberales y Democráticos de la Comunidad, se constituyó en 1976 y está abierta a partidos tanto liberales como de orientación moderada (centristas), siendo precisamente este grado de flexibilidad en su composición lo que le ha ocasionado mayores dificultades para su coherencia política interna y para la formulación de sus programas electorales. Integrado inicialmente por 14 partidos de 8 países miembros, su número quedó reducido con posterioridad a 12 partidos. Una vez resumidos los principales datos de las tres formaciones políticas transnacionales que se han desarrollado en el seno de las comunidades, conviene concluir precisando los elementos diferenciales que existen entre los partidos políticos transnacionales y otros conceptos que traducen realidades próximas. Ante todo, los partidos políticos transnacionales se diferencian de las internacionales de partidos políticos porque éstas últimas, aun poseyendo estructuras orgánicas, decisionales y ejecutivas, carecen de la posibilidad de participar plenamente en órganos políticos, y no meramente consultivos, supra o internacionales. En el mejor de los supuestos logran alcanzar un estatuto consultivo ante determinadas organizaciones internacionales gubernamentales.
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También se distinguen de los partidos políticos nacionales, precisamente por disponer de estructuras, elaborar programas y desarrollar sus actividades en el marco de organizaciones supranacionales. Análogamente, no cabe confundir los partidos políticos transnacionales con los grupos de presión, ya sean éstos nacionales o internacionales, por cuanto la actuación de aquellos es de naturaleza estrictamente política, partidista, y ejecutada ante órganos de poder supranacional. Por el contrario, ya hemos señalado que aunque en el contexto comunitario se les reconoce una cierta participación a estos grupos de presión, sobre todo en el Comité Económico y Social, esta participación es técnica y consultiva. Finalmente, y esta sí es una distinción importante de retener, los partidos políticos transnacionales tampoco pueden asimilarse a los grupos parlamentarios existentes en el seno del Parlamento Europeo, aunque en algunos casos hayan contribuido a su formación. Ante todo, los grupos parlamentarios se constituyen después, y no antes de las consultas electorales, ello es así porque los partidos que se agrupan parlamentariamente se presentan, sin embargo, independientemente y en sus respectivos países a la hora de las elecciones. Carecen de un programa político y una estrategia electoral propiamente comunitaria, y ello les obliga a garantizar una total independencia de sus miembros, una vez se constituyen como grupo parlamentario, incluso a la hora de las votaciones en el Parlamento Europeo. El carácter de coaliciones parlamentarias de estos grupos frente a la naturaleza de coaliciones electorales propia de los partidos políticos transnacionales debilita el poder de aquellos respecto de estos últimos. Así, por ejemplo, con relación al tema del ingreso de Portugal y España a las Comunidades Europeas, la posición entre los comunistas franceses y los italianos era claramente antagónica, lo que provocó un fraccionamiento del voto del grupo parlamentario comunista cuando se abordó este tema ante el Parlamento Europeo.
4. LAS INTERNACIONALES SINDICALES. Durante el siglo XIX, y como consecuencia de la Revolución Industrial, se fue fraguando un movimiento obrero en cuyo seno se desarrollaron diversas organizaciones de carácter nacional inspiradas por las ideologías marxista y católica. No obstante, será con la creación de la Asociación Internacional del Trabajo, cuando por primera vez se instare una organización internacional con funciones simultáneamente políticas y sindicales. Con a l desaparición de la Primera Internacional y la constitución de la Internacional Socialista, se promoverá un principio de división de funciones, en virtud del cual se llevarán a cabo diversos congresos internacionales de las organizaciones sindicales socialistas implantadas, especialmente, en los países europeos. La crisis provocada en la Internacional Socialista por el desencadenamiento de la Primer Guerra Mundial, y más tarde, por la Revolución bolchevique, propició la constitución entre 1919 y 1920 de la Federación Sindical Internacional, con la participación de representantes sindicales de 12 países europeos durante el Congreso de Ámsterdam (1919). Su existencia se prolongará hasta 1945 aunque con un marco de acción exclusivamente europeo. Su creación facilitó la participación obrera (sindical) en la recientemente constituida Organización Internacional del Trabajo, junto a la participación gubernamental y patronal. La Gran Depresión de 1929, unido al ascenso de los regímenes totalitarios de corte fascista en Portugal, Italia, España, Alemania, etc., estimuló la decadencia y posterior disolución de la Federación. Paralelamente, y al igual que ocurrió en el marco de las internacionales políticas, tras la división entre socialistas y socialdemócratas, de un lado, y comunistas, de otro, también se asiste a un fraccionamiento en el mundo sindical, con la creación en Moscú
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durante 1921 de la Internacional Sindical Roja (PROFINTERN) que aglutinará, a todos los sindicatos vinculados a los partidos comunistas. Por otro lado y, desde luego, con un apreciable retraso histórico respecto a lo que había ocurrido en el movimiento obrero de inspiración marxista, también los trabajadores afiliados a organizaciones obreras nacionales de ideología cristiana, terminarán organizándose a escala internacional en 1919, durante el Congreso de La Haya, en la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos, que ocupará un lugar relevante durante la década de los treinta en consonancia con el declive de las internacionales sindicales socialista y comunista. Su sede se encontraba situada en Bruselas y agrupaba en su seno a representantes sindicales de 54 países, junto con representantes de 11 federaciones profesionales internacionales. En el año 1968 esta internacional sindical cambió su denominación por la de Confederación Mundial del Trabajo, y aunque sus organizaciones sindicales no son mayoritarias en los países en donde se encuentran implantadas, agrupa aproximadamente a unos 20 millones de trabajadores en todo el mundo. Junto a las grandes internacionales sindicales que se desarrollaron con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, aparecen también otras organizaciones, obreras internacionales que han mantenido su vigencia hasta nuestros días y que, como veremos más adelante, desempeñan un protagonismo importante en el contexto de las relaciones socioeconómicas internacionales. Se trata de los Secretariados Profesionales Internacionales integrados por organizaciones sindicales de ámbito sectorial, en lugar de nacional. Entre ellos podemos destacar la Federación Internacional de Trabajadores de la Industria Metalúrgica (FITIM), constituida en 1893 y agrupando a más de 160 organizaciones sindicales de los sectores siderúrgico y metalúrgico, con un total de más de 11 millones de trabajadores. La Federación Internacional de Sindicatos químicos, de la Energía ,y Generales, y la Unión Internacional de Asociaciones Aliadas de Trabajadores de la Alimentación, ambos Secretariados constituidos formalmente durante la década de los sesenta pero con claros antecedentes en el período de entreguerras. El proceso de internacionalización sindical, aunque surgió y se desarrolló con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, en un plano mundial, también alcanzó a generar internacionales con un carácter regional, específicamente en el continente americano. En 1918 se produce la creación de la Confederación Obrera Panamericana, que celebró un total de 6 congresos internacionales entre 1918 y 1930. En esta Confederación el peso sindical correspondió a los sindicatos norteamericanos agrupados en la American Federation of Labour (Federación Americana del Trabajo), situación que progresivamente fue modificándose a medida que las organizaciones sindicales de otros países adquirieron un mayor protagonismo dentro de la Confederación. En ese contexto y agudizada por la «Gran Depresión» se produjo la parálisis definitiva cuando en 1938 la Confederación de Trabajadores de México, propició la creación de la Confederación de Trabajadores de América Latina. Con el desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial se consuma la desorganización o parálisis de las Internacionales Sindicales, al tiempo que se abrirá una nueva etapa a partir de 1945. Con la conclusión del conflicto bélico mundial y aprovechando la colaboración político-militar que se había desarrollado en su transcurso, entre los partidos socialistas, comunistas y demócrata-cristianos de algunos países europeos, se intentará iniciar un proceso de unificación de las distintas internacionales sindicales, particularmente entre la socialista y la comunista. Esta iniciativa plasmó en la celebración en París, el 3 de septiembre de 1945, del I Congreso Mundial de Sindicatos en el que se fundó la Federación Sindical Mundial, con la participación de las organizaciones sindicales de carácter socialista o comunista, entre ellas la CIO (Congress of Industrial Organizations) de Estados Unidos, y con la única excepción de la American Federation of Labour de este mismo país.
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La sede de la Federación se estableció en París durante el período comprendido entre 1945 y 1951, trasladándose con posterioridad a Viena entre 1951 y 1956, y quedando definitivamente fijada en Praga desde ese año. La Federación Sindical Mundial constituye la primera internacional sindical por el número de trabajadores que aglutina, pues de ella forman parte las organizaciones sindicales oficiales de los países socialistas, además de algunas de las organizaciones sindicales de ideología comunista más poderosas de la Europa Occidental, como es el caso de Confederation Génerale des Travailleurs (CGT) de Francia o la Confederazione Generale italiana dei Lavori, de Italia. En 1972 poseía más de 155 millones de afiliados pertenecientes a sindicatos de 53 países. Ahora bien, el viento de la «guerra fría» que trajo la división en bloques, alrededor de cada una de las dos superpotencias, terminó afectando seriamente los intentos de unificación sindical a escala internacional. La colaboración entre sindicatos socialistas y comunistas, expresión de la cooperación entre los partidos políticos de uno u otro signo ideológico, concluyó en 1949 con la creación de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL),establecida en Bruselas y dominada por los sindicatos socialistas. Constituye la segunda internacional sindical del mundo por el número de afiliados, con más de 70 millones, y agrupa a 122 organizaciones sindicales procedentes de 87 países, así como a algunos de los Secretariados Profesionales Internacionales más importantes, entre ellos la FITIM. Este panorama de las grandes internacionales sindicales posteriores a la Segunda Guerra Mundial debe completarse con una referencia a las internacionales sindicales de ámbito regional. Entre ellas destaca la constitución en Bruselas, durante el Congreso de Sindicatos Libres de 1973, a partir del Secretariado Europeo de la CIOSL, de la Confederación Europea de Sindicatos, integrada por los principales sindicatos de los países de la Europa occidental pertenecientes tanto a las Comunidades cómo a la EFTA, excepción hecha de los dos grandes sindicatos comunistas de Francia e Italia. Por último, cabe citar a la Confederación. Internacional de Sindicatos Árabes, creada en 1956 y con sede en El Cairo; a la Organización Regional Interamericana del Trabajo, promovida por la American Federation of Labour para recuperar el protagonismo ostentado en la Confederación Obrera Panamericana en el período de entreguerras, y constituida en 1951, con sede en México, así como la Federación Sindical Panafricana, fundada en 1961 y con sede en Casablanca. El contrapunto de las grandes internacionales sindicales lo constituyen las internacionales empresariales o patronales, entre las que destaca por su marco universal y su larga trayectoria la Organización internacional de Empleadores Industriales, creada en Washington en 1919 para favorecer la participación de las agrupaciones patronales nacionales en a l OIT, y que tras a l Segunda Guerra Mundial, en 1948, cambiaría su denominación por la de Organización Internacional de Empleadores. Está formada por más de 88 federaciones empresariales de 82 países, y goza de estatuto consultivo ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas.
5. LOS PRINCIPALES MOVIMIENTOS RELIGIOSOS TRANSNACIONALES. El estudio de los movimientos religiosos transnacionales debe tomar en consideración la doble perspectiva desde la que pueden ser analizados teóricamente: en tanto que doctrinas o ideologías explicativas del mundo (terrenal y supraterrenal) que gravitan o inciden sobre los individuos y las sociedades, en primer término, pero cabe también investigarlos en tanto que grupos sociales o instituciones que desempeñan una participación activa, más o menos destacable, en la vida internacional. La primera de ambas orientaciones toma en consideración el fenómeno religioso desde su naturaleza factorial, es
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decir, como parte del factor ideológico. Por el contrario, la segunda perspectiva toma en consideración el fenómeno religioso en cuanto expresión de ana realidad actorial, es decir, de un conjunto de sujetos o agentes de las relaciones internacionales. Ahora nos vamos a centrar en ésta segunda dimensión, pero conviene agregar que ambas perspectivas de análisis deben considerarse como mutuamente conjugadas en la realidad del mundo internacional. La referencia a las fuerzas religiosas que actúan en la sociedad internacional requiere una consideración de tres ideas generales importantes: 1ª Numerosos autores (RENOUVIN, DUROSELLE, MERLE, TRUYOL, etc.) reconocen a las fuerzas religiosas un cierto protagonismo internacional; de este modo una parte de la doctrina de nuestra disciplina considera a dichas fuerzas religiosas transnacionales como actores secundarios, como «fuerzas profundas» en acertada expresión de RENOUVIN, cuya existencia y actuación afecta, de algún modo, a la configuración y dinámica general de la sociedad internacional 2ª La existencia y participación de las diversas fuerzas religiosas en los asuntos internacionales se encuentra condicionada, en cierta medida, por una diversa .y desigual distribución geográfica de las distintas religiones. Mientras el cristianismo, en sus distintas expresiones, católica, ortodoxa y protestante, posee su centro de gravedad en Europa y América, otros movimientos religiosos como el hinduismo o el budismo se hallan localizados en Asia, casi exclusivamente, al tiempo que el islamismo se desarrolla prioritariamente en la franja septentrional africana y en la zona del Oriente Medio hasta la India. Como ha puesto de relieve MERLÉ: «Esta distribución geográfica de fuerzas (religiosas) no puede dejar de influir sobre las solidaridades internacionales». 3ª La incidencia de los movimientos religiosos en las relaciones internacionales se encuentra también íntimamente vinculada con el lugar y la atención que las cuestiones internacionales reciben en el cuerpo doctrinal propio de cada religión. Como apunta HERTZ: «Los movimientos más importantes están relacionados con el medio internacional de dos formas principales: o bien, por sus ideas y actitudes relativas a la estructura y naturaleza del mundo, y referentes a su situación original, o bien, se encuentran subsiguientemente implicados en las relaciones internacionales y, de este modo, compelidos a adoptar una posición. La historia de los movimientos religiosos nos ilustra perfectamente de esto». En otras palabras, los movimientos religiosos transnacionales intervienen en la vida internacional como resultado de las respuestas que sus doctrinas religiosas aportan a las grandes cuestiones internacionales o, por el contrario, en la medida en que los acontecimientos internacionales terminan por afectar a la existencia de ciertos grupos religiosos, éstos terminan por formular ideas y doctrinas internacionalistas como parte integrante de su credo religioso, aunque inicialmente dicho credo no las contuviese. En todo caso, estimamos necesario incorporar a una teoría de las relaciones internacionales el análisis de las fuerzas religiosas transnacionales si verdaderamente queremos comprender y explicar en profundidad el mundo internacional, no sólo pretérito sino también presente. ¿Quién aspiraría a conocer la compleja y peligrosa situación en Oriente Medio despreciando el papel desempeñado por las distintas sectas o movimientos islámicos? ¿Quién pretendería explicar, con un mínimo de rigor científico los acontecimientos en Centro ó Sudamérica sin contar con el protagonismo desempeñado por la Iglesia Católica? Estas interrogantes y otras muchas que podamos formular son suficientemente indicativas de la importancia de los actores que vamos a exponer sucintamente.
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El Cristianismo: Bajo el término de cristianismo se enmarcan, en realidad, movimientos religiosos muy diversos, tanto desde el punto de vista doctrinal como respecto de su implantación e importancia. Todos ellos, sin embargo, surgen de un mismo tronco doctrinal e histórico, que les permite establecer cierto tipo de vínculos por encima de sus profundas divergencias, aunque será el catolicismo el que sobresalga entre ellos, tanto por su importancia cuantitativa como por haber logrado una situación o «status» excepcional en el contexto internacional, al tener reconocida una cierta personalidad jurídica por los demás estados como resultado de su evolución histórica. a) El catolicismo Como veíamos, la Iglesia Católica goza del reconocimiento de su personalidad jurídica internacional en la medida en que constituye la única fuerza religiosa que ha logrado constituir un Estado, el Estado de la Ciudad del Vaticano (Santa Sede), como expresión máxima de su poderío religioso e institucional forjado en el transcurso de casi dos milenios. En virtud de esté fenómeno, la Iglesia Católica posee, mucho más que otras fuerzas religiosas, una participación muy activa en el mundo internacional. En efecto, la Santa Sede goza de la capacidad de acreditar representantes diplomáticos ante terceros estados (denominados Nuncios apostólicos), y de suscribir tratados internacionales con los Estados para regular las cuestiones religiosas (Concordatos). En este sentido, al Concordato entre España y la Santa Sede de 1953 le sucedió en la etapa democrática la conclusión, el 3 de enero de 1979, de cuatro acuerdos específicos entre España y la Santa Sede sobre las siguientes materias: l. Cuestiones jurídicas generales. 2. Enseñanza. 3. Asistencia religiosa a las Fuerzas Armadas. 4. Relaciones económicas entre España y la Santa Sede. Pero no sólo se puede apreciar la internacionalidad de la Iglesia Católica a través de su dimensión estatal. La propia configuración organizativa interna de la Iglesia Católica se encuentra fundamentada en una concepción de jerarquía internacional. Las Conferencias Episcopales agrupan a los dirigentes eclesiásticos, primero a escala nacional, y luego a escala regional o continental (Europa, América Latina, África, etc.). Análogamente los Concilios Ecuménicos, como el Concilio Vaticano II, celebrado entre el I de octubre de 1962 y el 3 de diciembre de 1965, constituyen una clara expresión de la naturaleza internacionalista o universal que impregna la estructura institucional de la Iglesia Católica. Finalmente, el Sacro Colegio Cardenalicio, máximo órgano colegiado de la Iglesia, traduce perfectamente dicho universalismo. En su obra La Sociedad Internacional, TRUYOL analiza la evolución experimentada en la composición de este órgano, en la etapa entre 1936 y 1973, y se observa que mientras en 1936 de los 66 cardenales había 59 europeos (de ellos 37 italianos) y únicamente 7 cardenales americanos, esta relación se había transformado en el año 1973 en la siguiente: Un total de 146 cardenales de los que 85 eran europeos (41 italianos), 35 americanos, 12 asiáticos, 9 africanos y 5 de Oceanía, Australia y Nueva Zelanda. De estos órganos colegiados de la Iglesia Católica, así como del máximo órgano personal, el Santo Padre, emanan una serie de documentos doctrinales en los que se abordan muchos de los problemas que aquejan a la sociedad Internacional de nuestros días. Encíclicas como la «Pacem in Terris» de Juan XXIII (1962) o la «Poppulorum Progressio» de Pablo VI (1967) o la «Declaración conciliar sobre la Iglesia en el mundo» (1965), son documentos nucleares de la doctrina católica sobre algunas de las grandes cuestiones internacionales como la paz o el desarrollo. Aspectos doctrinales:
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El destacado papel histórico que ha tenido la Iglesia Católica le ha exigido la formulación de una doctrina internacional que, sobre todo, desde la llamada «Escuela española del Derecho Natural y de Gentes» con nombres tan prestigiosos como los de VITORIA, SUAREZ, VAZQUEZ DE MENCHACA, etc., hasta nuestros días, ha analizado, siguiendo los presupuestos filosófico-teológicos del catolicismo, cuestiones tan esenciales de la vida internacional como las de a l guerra justa, el derecho de comunicación (ius communicationis), las relaciones con los infieles y otros pueblos, la colonización y sus títulos legitimadores, etcétera. Como señala TRUYOL: «Es de destacar la preocupación de la Iglesia Católica por lo que podemos llamar una política social internacional. Elemento esencial de la misma es la aplicación de los conceptos de justicia distributiva y justicia social a la esfera internacional, especialmente en lo que atañe a las relaciones de los países desarrollados y ricos con los países subdesarollados y pobres». La aportación teórico-doctrinal de la Iglesia Católica ha sido y sigue siendo significativa para la comprensión de la evolución experimentada por el Derecho Internacional, pero también para el conocimiento de algunas de las formas particulares de las relaciones interestatales. Aspectos internacionales: Ante todo, debe destacarse, por su tradicional importancia, la labor diplomática desarrollada por la Santa Sede, especialmente en los conflictos internacionales. Sin duda, uno de los ejemplos más transcendentales de esta labor diplomática de mediación desarrollada por la Santa Sede fundándose en la supremacía espiritual de la Iglesia lo constituyó la Bula Inter Caetera, promulgada en 1493 por el Papa ALEJANDRO VI, y en la que se fijaban las normas legitimadoras de los derechos de conquista y evangelización para las coronas de España y Portugal, siguiendo una línea de demarcación situada a 100 leguas al Oeste de las islas de Cabo Verde y Azores. En el contexto internacional de nuestros días, la actividad internacional de la Santa Sede abarca numerosos aspectos entre los que podemos destacar los siguientes: La actividad internacional del Papa, en cuanto cabeza visible de la Iglesia Católica, al tiempo que jefe del Estado Vaticano, ante los demás países y organizaciones internacionales. En este sentido podemos mencionar junto con los viajes oficiales realizados por Pablo VI a distintos Estados (India, Filipinas, Colombia, etc.), su participación en la Asamblea General de las Naciones Unidas, el 4 de octubre de 1965, al celebrarse el vigésimo aniversario de su creación. El propio Juan Pablo II ha realizado innumerables visitas a distintos países de los cinco continentes. Análogamente, deben citarse las «audiencias» oficiales concedidas por los Papas a los dirigentes políticos y estadistas de todo el mundo, entre las que cabe destacar, por su singular trascendencia, la concedida por el Papa Juan Pablo II al Ministro de Asuntos Exteriores, Andrei Cromyko, el 25 de enero de 1979. Actividades diplomáticas y de mediación internacional. En la actualidad, la Santa Sede tiene acreditadas misiones diplomáticas ante más de 75 estados, ello le permite una presencia efectiva en algunos de los foros internacionales más importantes, como la Conferencia sobre Seguridad y Cooperación en Europa. Al propio tiempo ha desempeñado funciones mediadoras en algunos de los conflictos más importantes de los últimos años, como en el conflicto chileno-argentino por el Canal de Beagle o los fracasados intentos de mediación entre Irán y los Estados Unidos con motivo de la detención de varios diplomáticos de la Embajada norteamericana en aquel país.
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También resulta pertinente mencionar los vínculos existentes entre la Iglesia Católica y numerosos movimientos u organizaciones internacionales no gubernamentales, empezando por la relación con las internacionales de partidos demócrata-cristianos y con las internacionales sindicales de inspiración católica, pero también con organizaciones juveniles, de mujeres, etc. Las Iglesias protestantes y el Consejo Ecuménico de las Iglesias: Las iglesias protestantes se encuentran localizadas en un área geográfica que comprende Europa Occidental y Septentrional, así como América del Norte; ello equivale a afirmar que es un movimiento religioso que se encuentra implantado, en su mayor parte, en el área de los países desarrollados más ricos, lo que junto a la ausencia de una estructura institucionalmente jerarquizada y centralizada ha contribuido a su atomización, así como al desarrollo de sus actividades al amparo de los estados y, en algunos casos, como el de la Iglesia Anglicana en Inglaterra, a una simbiosis entre la comunidad política y la comunidad religiosa que ha mediatizado mucho el protagonismo internacional de estas fuerzas religiosas. Todo ello ha contribuido a limitar el papel del cristianismo protestante en las esferas de las relaciones internacionales, privándoles de la subjetividad jurídico internacional y dificultando, hasta épocas muy recientes, la evolución de una doctrina político-social auténticamente internacional. Con objeto de propiciar el entendimiento entre las iglesias protestantes y las de más iglesias cristianas, así como de superar los condicionamientos estatales y nacionales, se constituye el Movimiento Ecuménico de las iglesias, a partir de la Conferencia de Edimburgo de 1910, y cuya génesis se había gestado en las últimas décadas del siglo XIX. Durante los primeros años de vida del Movimiento Ecuménico de las iglesias concurrieron dos tendencias: a) La tendencia sueca («La vida y el trabajo») que propugnó la colaboración con todas las iglesias cristianas por encima de las diferencias religioso-doctrinales. Sus congresos más significativos serán los de Estocolmo (1925) y Oxford (1937). b) La tendencia suiza que destacará la necesidad de un entendimiento religiosodoctrinal como paso previo para potenciar la colaboración entre todas las iglesias cristianas. Sus principales congresos son los de Lausana (1927) y Edimburgo (1937). Tras los congresos de Oxford y Edimburgo del año 1937, se procedió a la creación Comité Experimental de la Iglesia Católica y del Consejo Mundial de la iglesias, orientada a la contribución al desarrollo social y a la paz internacional. Este organismo quedó registrado en la Organización de las Naciones Unidas como entidad no gubernamental en el año 1946. Ese mismo año, se constituye en Cambridge (Gran Bretaña) la Comisión de las iglesias para las cuestiones internacionales, con tres sedes en cada una de las ciudades de Nueva York, Ginebra y Londres. Registrada en el ECOSOC como organización consultiva de la lista B, participa también como entidad consultiva ante la FAO y la UNICEF, aunque con nivel C. Finalmente, se constituyó en Ámsterdam, durante 1948, el Consejo Mundial de las iglesias con sedes en Nueva York y Ginebra, al tiempo que se configurará como el principal organismo del movimiento ecuménico. Se encuentra registrado como organismo internacional no gubernamental ante las Naciones Unidas, aunque su participación se desarrolla a través del Comité de las iglesias para las cuestiones internacionales. Entre las principales Asambleas Generales del Consejo Mundial de las iglesias cabe mencionar las de Evanston (Illinois) en 1954, la de Nueva Dehli (1961) y la de Upsala (1968). Aspectos doctrinales: En el ámbito doctrinal destaca la definición realizada por el Consejo sobre el concepto y contenido de la libertad religiosa que figura recogido en la Declaración Universal
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de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (1948), en su artículo 18, así como en el artículo 18 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 y del que España es parte. Junto a ello, el Consejo Mundial de las iglesias ha abordado doctrinalmente numerosos problemas internacionales entre los que podemos resaltar: el problema de la paz mundial y el control de la carrera de armamentos, la denuncia del «apartheid» y la discriminación racial, la defensa de los derechos de los refugiados y emigrantes, el reconocimiento del derecho de los pueblos al desarrollo y la crítica de las formas de dominación neocolonialista, etcétera. El Islam. El Islam constituye la segunda fuerza religiosa del mundo, tras el cristianismo, por el número de fieles, extendiéndose en una amplia área geográfica que abarca desde el extremo noroccidental del continente africano hasta el Extremo Oriente. El Islam contiene, desde sus orígenes, una específica concepción del mundo internacional que ha estado gravitando, históricamente, en toda su evolución y expansión. En efecto, la religión islámica contiene en su doctrina una voluntad de expansión proselitista y belicosa, a la vez que vincula el poder político y el poder religioso en la figura del «imán». Ello ha contribuido a conceder un protagonismo internacional a esta fuerza religiosa mediante la instrumentalización del poder político-militar de los estados confesionalmente islámicos al servicio de los ideales religiosos, aunque simultáneamente las disensiones doctrinales entre las distintas sectas islámicas (sumnitas, chiítas, etc.) han sido causa de frecuentes conflictos intra e interestatales. Aspectos doctrinales: Dado que el islamismo, como movimiento religioso, descansa en una doctrina religiosa con pretensiones universalistas y exclusivas respecto de las demás religiones, no es extraño que en ella aparezcan ideas auténticamente internacionalistas. Según esta concepción doctrinal el «jihad» es la guerra justa por la qué se logra la transformación del «dar-ul-Harb» (mundo da los no creyentes) en el «Dar-ul-Islam» (el mundo de los creyentes). En esta doctrina de la conversión universal al Islam mediante el uso de a l violencia se admite una situación particular para los pueblos judío y cristiano que tuvo una enorme influencia en la medida en que la evolución histórica del Islam impuso la necesidad de concertar treguas o tratados de paz (siempre con carácter temporal) con los monarcas y príncipes cristianos. Asimismo, y al amparo de esta distinción algunos estados cristianos, el primero de los cuales fue Francia, lograron pactar con el Imperio Otomano un régimen de «capitulaciones» que garantizaba los derechos religiosos de sus súbditos cristianos que se encontrasen en territorio turco, particularmente en los Santos Lugares, y al amparo del cual se desarrollaron unas relaciones diplomáticas particulares entre Turquía y los países europeos hasta comienzos del siglo actual. Aspectos internacionales: Uno de los aspectos internacionales más sobresalientes de la religión islámica será la aparición y desarrollo del panislamismo, ideología político-religiosa que pretende lograr la organización y, eventualmente, fusión de los distintos países confesionalmente islámicos a partir del reforzamiento de los vínculos religiosos. El panislamismo ha dado origen a un movimiento internacional impulsado por el filósofo y pensador persa DJAMAL-AL DIN-ALAFGHANI (1838-1897) en concordancia con otros movimientos similares surgidos en el continente europeo (paneslavismo y pangermanismo) y en el continente americano (panamericanismo). Aunque como tal movimiento sufrió un notable debilitamiento tras la supresión del califato en 1924, siguió celebrando algunos congresos periódicos como los de Jerusalem (1931), Karachi (1951) y Jerusalem11953). Durante la década de los años sesenta y bajo la influencia del conflicto árabe-israelí el movimiento panislámico ha sido trascendido en su dimensión popular para pasar a
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configurarse como un movimiento de carácter netamente gubernamental o estatal, aunque manteniendo el sustrato religioso. En 1969 se celebró en Rabat una conferencia de Jefes de Estado ó de Gobierno de 25 países musulmanes que procedió a la creación de la Conferencia Islámica cuya secretaría permanente pasó a establecerse en 1971 en la ciudad de Djeda (Arabia Saudí). En el año 1974 se procedió a una nueva reunión de la conferencia en la ciudad de Labore y en ella se procedió al reconocimiento del nuevo Estado de Bangla Desh, sancionando con ello la definitiva división de Pakistán en dos estados. Junto a las conferencias en la cumbre (Jefes de Estado o de Gobierno) y a la Secretaría se celebran también las Conferencias de ministros de Asuntos Exteriores de los países miembros con carácter periódico. Entre estas podemos destacar la celebrada en Teherán (1971) en la que se constituyó la Agencia Internacional Islámica de Información, la de Djeda (junio 1971) en la que se aprobó la Carta de la Conferencia Islámica o la de Londres (1977) en la que se procedió a la celebración de la Primera Conferencia Económica Internacional de los Países Islámicos. Al amparo de la Conferencia islámica aunque con un carácter regional limitado a los países africanos se celebró en Nuakchott en el mes de mayo de 1976 la Primera Conferencia afro-islámica de la que surgiría el Consejo de Coordinación islámica para África que celebró su primera sesión en Dakar en diciembre de ese mismo año. El Judaísmo En tanto que fuerza religiosa, el judaísmo no posee la importancia de los grupos religiosos mencionados con anterioridad, cuenta únicamente unas decenas de millones de fieles, y tampoco se le puede atribuir una particular, concepción doctrinal del mundo internacional. Ello es así porque en el judaísmo no existe una estructura institucional jerarquizada e internacionalizada como en el catolicismo, ni tampoco una asociación con las estructuras políticas de los estados en los que se desarrolla, como ocurre con el islamismo. Únicamente los vínculos profundos entre el judaísmo, en tanto que movimiento religioso, y el Estado de Israel, tras su constitución en mayo de 1948, junto con una peculiar historia del movimiento judío han contribuido a modificar, parcialmente, esta posición secundaria del judaísmo en el contexto de las demás fuerzas religiosas. A diferencia de éstas, la activa participación del movimiento judío en el panorama internacional se ha desarrollado, sobre todo, a través de la actuación de diversas organizaciones gubernamentales de carácter social, religioso, cultural y humanitario. Aspectos internacionales: Las organizaciones no gubernamentales creadas al amparo de la religión judía han constituido, por tanto, la forma más característica y generalizada de influencia de este movimiento religioso en los asuntos mundiales. Entre las más importantes podemos mencionar: - El Consejo Internacional B'NAI B'RlTH: fundado en 1959 con sede en Washington y con estatuto consultivo en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, así como en la UNESCO, la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Europa. Se trata de una organización que agrupa a las organizaciones judías de más de 40 países. - La Alianza Universal israelí: constituye la organización internacional judía con fines humanitarios, se constituyó en 1860. Posee su sede en París. - El Congreso Mundial judío: Creado en 1936 como sucesor del Comité de Delegación Judía surgido en 1918 y que desempeñó un papel significativo en la creación, bajo la Sociedad de Naciones, del sistema de protección de las minorías nacionales en Europa. Agrupa a asociaciones y comunidades judías de más de 63 países y posee su sede en Ginebra, aunque ha establecido una serie de centros de coordinación regional en Buenos Aires, Nueva York, París, Tel-Aviv. Goza de estatuto consultivo de la categoría (B)
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en el ECOSOC de las Naciones Unidas, así como en la UNESCO, la UNICEF y estatuto especial ante la OIT, la Organización de Estados Americanos y el Consejo de Europa. - El Comité de Coordinación de las Organizaciones judías: fundado en 1947 con sede en Washington y destinado a potenciar la cooperación entre diversas organizaciones y comunidades judías. Posee estatuto consultivo en la UNICEF. - El Consejo Internacional de los Servicios judíos de Beneficiencia y Asistencia Social: Importante organización de carácter humanitario fundada en 1961 y con sede en Ginebra. Goza de estatuto consultivo ante el ECOSOC de las Naciones Unidas, así como ante la UNESCO, la Organización para la Agricultura y la Alimentación (FAO), el Alto Comisariado de las Naciones Unidas para los refugiados, la UNICEF y la Organización Mundial de la Salud. - La Unión Internacional de Trabajadores judíos: organización internacional de carácter sindical creada en 1947 con sede en Nueva York. Junto a la actuación internacional de estas y otras muchas organizaciones no gubernamentales judías, la participación internacional de la religión judía no puede ser disociada de la aparición del movimiento sionista y de la creación del Estado de Israel, dos acontecimientos significativos de la vida internacional del último siglo. En efecto, el sionismo, en cuanto movimiento político-religioso, surge en 1886 promovido por las ideas de NATHAN BIRNBAUM y se orienta al logro de la reconstrucción del «Hogar Nacional judío» en el territorio de Palestina. Desde una perspectiva ideológica, el sionismo es una forma más de nacionalismo fundada sobre la identidad religioso-cultural de todos los judíos de la «diáspora» y estimulada como reacción defensiva frente a la marginación y discriminación racial de los judíos desarrollada por otras ideologías nacionalistas (germanismo o eslavismo). En su dimensión institucional, el sionismo descansaba en la Agencia Judía para Israel -Organización Sionista Mundial-, creada en 1897, al celebrar su primer Congreso. Una de las actuaciones más importantes desarrolladas por la Agencia Judía desde su fundación hasta la constitución del Estado de Israel fue la adquisición de tierras en Palestina para facilitar el asentamiento de colonos judíos procedentes de numerosos países. Al propio tiempo realizó una activa labor de presión política ante el Gobierno británico, que administraba el territorio de Palestina, para que reconociese oficialmente el derecho del pueblo judío ala creación de un Estado en Palestina. La Declaración de Lord Balfour, en 1917, al reconocer explícitamente este derecho en nombre del gobierno británico sentó las bases jurídico-políticas para las reivindicaciones y acciones llevadas a cabo tras la Segunda Guerra Mundial y que dieron como resultado la constitución del Estado de Israel y la progresiva desestabilización de la región del Oriente Próximo. Aunque a la luz de lo que hemos apuntado resulta claro que no puede confundirse el movimiento judío con el movimiento sionista, ya que el primero es una fuerza ideológicoreligiosa mientras que el segundo es una fuerza ideológico-nacionalista, no se puede desconocer que muchas de las acciones realizadas durante las últimas décadas por el Estado de Israel están impregnadas de un carácter netamente sionista. En efecto, la discriminación de los palestinos residentes en Israel, el desencadenamiento de guerras o intervenciones militares de carácter «preventivo», como en la guerra del Líbano; la ocupación militar y posterior establecimiento de asentamientos judíos en territorios no pertenecientes al Estado israelí y, sobre todo, la decisión del Gobierno israelí de nombrar a la ciudad de Jerusalem capital del Estado, son algunos de los exponentes de esta visión sionista que progresivamente ha ido dominando la existencia y acción del Estado de Israel y que ha justificado la Resolución de la Asamblea General de las Naciones Unidas del (1 de noviembre de 1975 por la que se calificaba al sionismo: «como una forma de racismo y de discriminación racial».
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CAPÍTULO 12
Los actores transnacionales (II): Las empresas multinacionales. 1. Evolución histórica de las empresas multinacionales. «En efecto a nuestro juicio cabe pensar que el microscopio del entomólogo no hará jamás aparecer una naturaleza específica de las empresas transnacionales. (...) Hay que ir más allá de las empresas transnacionales para explorarlas dentro de un contexto más general que permita desde ahora, descifrar los hechos todavía aislados los cuales, una vez relacionados entre sí, dan fe de la emergencia de una realidad internacional nueva. Más exactamente, las empresas transnacionales son importantes en la medida en que constituyen el principal agente de una revolución profunda de la economía tradicional, Son los vectores principales de unos fenómenos económicos y sociales que están dejando ya obsoletos los marcos habituales de análisis de las relaciones internacionales. Agente estructurante de un nuevo ambiente mundial y, al mismo tiempo, cada vez más agente estructurado por el sistema que han contribuido a crear, las empresas transnacionales son el signo, la manifestación más espectacular de una realidad en vías de gestación. Pero aunque su posición sea privilegiada no son el único índice de este movimiento". La cita que acabamos de reproducir, extraída de un artículo de MADEUF y MICHALET, resume muy acertadamente el planteamiento desde el cual pretendemos o abordar el tratamiento de las Empresas Multinacionales en su calidad de actores de la Sociedad Internacional. Con todo y antes de adentrarnos en la exposición teórica resulta necesario realizar una apretada síntesis de la evolución histórica experimentada por el fenómeno de las Empresas Multinacionales, para poder analizar y comprender mejor su naturaleza y las funciones que desempeñan en el mundo internacional de nuestros días. Para ello, dividiremos la historia de las Empresas Multinacionales en tres grandes períodos: 1. Período de aparición de las Empresas Multinacionales (1860 – 1914). La aparición de las primeras empresas multinacionales se produce, simultáneamente, en diversos países europeos (Alemania, Gran Bretaña, Francia) y del continente americano (los Estados Unidos) durante el último tercio del siglo pasado y las primeras décadas del presente siglo, lo que nos demuestra el carácter reciente de este fenómeno así como la extraordinaria dinámica que ha experimentado hasta llegar a convertirse en la realidad que es. En los orígenes de las primeras empresas multinacionales se conjugan una diversidad de causas que resulta oportuno mencionar, habida cuenta de que la mayoría de ellas seguirán incidiendo en las etapas posteriores. En primer lugar, las empresas multinacionales surgen en un momento de notable aceleración ciéntifico – tecnológica y de desarrollo de los sistemas de producción y comercialización “estandarizados” que propician la aparición de nuevos productos y, también, de nuevas demandas o hábitos de consumo. Asociados a estos procesos surgen algunas de las primeras empresas multinacionales, como la constitución por Friedrich BAYER de una empresa química en Colonia que internacionalizará en 1865 mediante la adquisición de una «filial» en Albany (EE.UU.). Análogamente, Alfred NOBEL aprovechará el descubrimiento de la dinamita para crear una empresa de explosivos en Hamburgo, en el año 1866. Otro tanto podríamos afirmar de SINGER que en 1867 organiza una empresa para la fabricación de sus máquinas de coser que exportará a todos los países europeos.
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Paralelamente, la innovación tecnológica, aplicada a los medios de comunicación y de transporte, facilitó la unificación espacial a escala mundial y permitió la dispersión productiva de las empresas en diversos países en detrimento del intercambio comercial internacional. En efecto, los nuevos medios de transporte (ferrocarril y navegación a vapor) o de comunicación (telégrafo, radiotelégrafo y radio) garantizan el control de las empresas «madres» sobre sus empresas «filiales» que, sin embargo, se encuentran ubicadas en diversos países y a enormes distancias. Naturalmente, asociado a este proceso se desarrollaron también nuevas empresas multinacionales que controlaban los servicios de transporte y comunicación. Este fue el caso de la Wireless Telegraph and Signal Company creada por Guillermo MARCONI en 1897 y que muy pronto pasó a convertirse en una auténtica multinacional, bajo el nombre de Marconi Gíreles Company Ltd., establecida en Inglaterra, Estados Unidos, Canadá, Francia e Italia, y con tal grado de poder que logró en sus acuerdos con el gobierno italiano y con la Lloyd Company la exclusividad para la instalación de sus aparatos de radiotelegrafía tanto en los barcos como en las estaciones costeras. Además de las razones apuntadas, el desarrollo del nacionalismo y la formación de nuevos estados o la consolidación de otros existentes, particularmente del imperialismo de fines de siglo, indujo la generalización de políticas económicas y comerciales proteccionistas, en alternancia con períodos librecambistas, cuyo primordial objetivo era la consolidación del proceso de industrialización nacional y la expansión comercial a costa de los países competidores. En este sentido, TUGENDHAT apunta la introducción de elevadas tasas arancelarias en Alemania, durante 1887, como una de las causas que estimuló a la primera empresa holandesa productora de margarina, la empresa JURGENS, a establecer en 1888 una factoría en Alemania que para 1914 se había ampliado hasta formar una red de siete filiales. Por análogos motivos la BAYER implantó empresas Químicas filiales en Moscú (1876), en Flers (Francia) en 1882 y en Schoonaerde (Bélgica) en 1908. La génesis de muchas de las primeras empresas multinacionales fue la resultante de un proceso de expansión empresarial estimulado por el descubrimiento, explotación y comercialización de materias primas con una creciente demanda, como ocurrió con la STANDARD OIL de John D. Rockefeller para el petróleo, o la ALCOA para el aluminio. También contribuyó la producción de nuevos productos, como la FORD MOTOR COMPANY, en el sector de fabricación de automóviles, la VISCOSE Cº , filial de la COURTAULDS británica, en la fabricación de fibras sintéticas (rayón). Por último, también contribuyó la expansión experimentada por ciertos servicios, principalmente financieros, de transporte y de comunicaciones. De esta época datan algunos de los principales bancos multinacionales como el CREDlT LYONNAIS (1863), en Francia o la BRITlSH LLOYD Cº (1889) en el Reino Unidos. Paralelamente al proceso de expansión empresarial, la emergencia de la EM va asociada a un proceso de fuerte concentración empresarial, como consecuencia del cual muchas pequeñas empresas artesanales o familiares fueron absorbidas por otras grandes empresas nacionales o extranjeras, o desaparecieron del mercado facilitando la expansión de éstas. Este fenómeno propició la formación de monopolios u oligopolios en los principales países industrializados que, apoyándose en su fortaleza económica nacional, se encontraron en óptimas condiciones para extenderse a otros países. Por ejemplo, entre 1880 y 1890 desaparecieron en los Estados Unidos un total de 5.000 empresas que facilitaron la formación 300 grandes «trusts», algunos de ellos tan significativos como la UNITED STATES STEEL o la INTERNATIONAL HARVESTER. En Inglaterra, el sector financiero experimentó también una fuerte concentración que se materializó en la reducción de las 600 entidades bancarias de 1824 a tan sólo 55 en 1914, de las que únicamente 5
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bancos (MIDLAND, WESTMINSTER, LLOYDS, BARCLAYS y NATIONAL PROVINCIAL) controlaban el 80 por 100 de todas las operaciones financieras. Estas dos tendencias apuntadas, expansión y concentración, encontraron su consagración en la constitución de grandes unidades empresariales (trusts) y en la conclusión de los primeros acuerdos interempresariales (carteIs). Respecto de estos últimos podemos citar entre los primeros casos el cartel establecido entre ALCOA y la AIAG (Suiza) para el dominio de la producción de aluminio en 1896 y ampliado en 1901 a otras tres empresas. También con anterioridad a 1914 se constituyó un cartel entre empresas fabricantes de explosivos e integrado por el NOBEL DYNAMITE TRUST (con filiales en Inglaterra y Alemania), la VEREIGNITE KOLN-ROTIWElLLER PULVERFABRIKEN, de Alemania, y la DU PONT de Francia. BETTELHEIM ha estudiado este fenómeno para el caso alemán señalando que mientras en 1865 únicamente existían 4 cártels en este país, la cifra ascendía a 117 en 1890 hasta alcanzar los 600 en 19117. Sin embargo fueron los Estados Unidos donde primero se promulgó una legislación destinada a impedir o limitar las distorsiones económicas ocasionadas por este tipo de prácticas contrarias a la libertad de mercado. Este paso se adoptó con la SHERMAN ACT de 1890 que constituyo un modelo legal muy pronto imitado por otros países industrializados. Ciertamente debemos indicar que, en esta etapa de la formación de las EM, se aprecia claramente la íntima vinculación entre el «capitalismo industrial» y el «capitalismo financiero», magistralmente analizado en esta época por autores de la talla de RUDOLF HILFERDING, ROSA LUXEMBURGO o el propio V.I. LENIN. Dicho esto no compartimos, sin embargo, sus conclusiones que atribuyen a este fenómeno la causa primordial del desarrollo del sistema capitalista y, mucho menos, de uno de sus más importantes agentes: las EM. 2. Etapa de consolidación de las Empresas Multinacionales (1914-1945). La Primera Guerra Mundial ocasionó innumerables modificaciones en la estructura y el funcionamiento de la economía internacional que dejaron sentir sus efectos en la evolución de las EM A pesar de la crisis económica internacional desencadenada en 1929, o tal vez debido a ella, durante el periodo de entreguerras el fenómeno de las EM se consolidó de modo definitivo. Al igual que en la etapa precedente el desarrollo tecnológico y el perfeccionamiento de los métodos de producción (difusión del taylorismo -control de métodos y tiempos-) y gestión empresarial estimuló la creación de las EM Pero el principal rasgo definidor de este periodo es la superioridad creciente que irán alcanzando las EM norteamericanas respecto de sus homologas en Europa. La razón primordial de este fenómeno se encuentra en la debilidad que la contienda bélica ocasionó a las economías de los países europeos que quedaron, por consiguiente, en unas claras condiciones precarias, Io que les obligó a una tarea de reconstrucción y recuperación, agravada en Alemania por las importantes reparaciones de guerra impuestas en el Tratado de Versailles, que difícilmente podía conjugarse con un proceso de crecimiento y expansión internacional de las empresas. Por su parte, los Estados Unidos lograron una importante expansión económica durante el conflicto bélico mundial, en el que tan sólo participaron en sus últimos momentos, como lo ha puesto de relieve RENOUVIN. Así su producción de acero se duplicó entre 1914 y 1919; el saldo favorable de su balanza comercial (valor de las exportaciones menos valor de las importaciones) alcanzó una cifra de 9.500 millones de dólares en 1918 cuando en 1914 era tan sólo de 435 millones de dólares; las reservas de oro disponibles por los Estados Unidos eran, aproximadamente, la mitad de las reservas mundiales y el volumen de los préstamos norteamericanos alcanzaron la cuantía de 10.000 millones de dólares al
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concluir la guerra. En este contexto general no resulta extraño que durante este periodo se asista a una penetración de nuevas empresas multinacionales americanas en Europa, como ocurrió con la HOOVER, la REMINGTON RAND o la PROCTER AND GAMBLE, así como a un fortalecimiento de otras establecidas con anterioridad al conflicto como fue el caso de la FORD. Esta descompensación en la expansión de las empresas multinacionales a uno y otro lado del Atlántico vino propiciada también por la distinta estructura de las inversiones americanas y europeas en el extranjero. Con anterioridad a 1914 ya se había detectado una mayor tendencia del capital norteamericano a inversiones directas en el extranjero mientras el capital europeo se dirigía, predominantemente, hacia las inversiones en cartera (deuda pública, obligaciones, etc.), y todo ello en un contexto general en el que se ha calculado por DUNNING que el 90 por 100 de los movimientos internacionales de capital se destinaban a las inversiones en cartera. Esto significa, sencillamente, que mientras las empresas norteamericanas se establecían en Europa bien mediante la creación de nuevas filiales o el control de empresas europeas, el capital procedente de Europa e invertido en los Estados Unidos se destinaba, prioritariamente, a la simple explotación y especulación financiera y no la inversión productiva. Por ejemplo, del conjunto de las inversiones extranjeras británicas que en 1914 ascendían a 4.000 millones de libras esterlinas, el 40 por 100 se habían destinado a la compra de acciones de empresas ferroviarias extranjeras o imperiales; un 30 por 100 en empréstitos estatales o municipales; un 10 por 100 en materias primas y un 8 por 100 en entidades financieras. Además de la nota de descompensación entre las inversiones realizadas por los Estados Unidos y Europa a través de sus multinacionales, la consolidación de estas empresas quedará garantizada durante esta etapa mediante la formación de grandes «cártels» internacionales. Realmente muchos de estos acuerdos internacionales entre grandes empresas o «trusts» multinacionales tuvieron muy escasa duración al verse directamente afectadas por la Gran Depresión de los años treinta, como ocurrió con el cártel siderúrgico constituido en 1926 por las principales empresas siderúrgicas de Alemania, Luxemburgo, Francia, Bélgica y el Sarre, y que se disgregó en 1931 como consecuencia del exceso de producción respecto a la demanda mundial siderúrgica, fuertemente restringida por la crisis. El intento de recomposición de un cartel siderúrgico internacional llevado a cabo en 1933 por empresas norteamericanas, inglesas, checoslovacas, polacas y austriacas no obtuvo mejores resultados. Otros casos, por el contrario, lograron una mayor eficacia y duración como sucedió con el cártel petrolífero, formado en 1928, por tres grandes multinacionales de este sector energético, la SHELL, la ANGLO-PERSIAN (en la actualidad BRITISH PETROLEUM) y la STANDARD OIL (New Jersey). Un caso significativo de consolidación de empresas multinacionales mediante fusión será el de UNILEVER, en 1927, formada a partir de Unilever Limited de Londres y de Unilever, N.V. de Rotterdam. En todo caso, el desencadenamiento de la «Gran Depresión» de 1929 tuvo un impacto directo en las oportunidades de desarrollo de las empresas multinacionales, en un doble sentido: de una parte la inestabilidad del sistema monetario y financiero internacional provocó la introducción por los gobiernos nacionales de legislaciones muy estrictas respecto de la exportación de capitales para inversiones en el extranjero, lo que unido a las variaciones de los tipos de cambio y de las cotizaciones en las principales bolsas de valores abortó muchos de los proyectos e iniciativas destinadas a la formación o expansión de las empresas
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multinacionales. Tal vez el caso de Alemania sea paradigmático en este sentido, como lo ha estudiado ampliamente BETIELHEIM, pero también este fenómeno se puede apreciar en algunas de las economías más sólidas como es el caso de Gran Bretaña en la que el saldo de la balanza de pagos corrientes cayó entre 1928 y 1931 en una proporción alarmante (1928= + 137 millones de £1929= +118; 1930= +23; 1931= -75 millones de £) al igual que las emisiones extranjeras en el mercado de Londres (1928= 143 millones de £; 1929= 94; 1930= 109 Y 1931= 46 millones de £). Por otro lado, la caída de la demanda, de los precios y de la producción, en definitiva, el proceso depresivo experimentado por las principales economías europeas y americanas condujo a la quiebra de numerosas empresas, obligando a los gobiernos a intervenir en apoyo de sus industrias nacionales mediante medidas proteccionistas, destinadas a proteger sus mercados frente a la competencia y a la penetración de empresas extranjeras, y cuyos efectos llegaron a afectar gravemente a muchas empresas multinacionales. Algunos datos ilustran el efecto de contracción económica causado por la Depresión de 1929. El comercio mundial se redujo en el período comprendido entre 19311935 en un 20 por 100 respecto al período de 1920-1929; en Estados Unidos las quiebras aumentaron entre 1929-1932 en un 30 por 100, mientras que el índice de producción industrial disminuyó desde el 311 en 1929 a un 192 en el año 1933, al igual que la tasa de inversión situada en 178 en 1929 (base 100 en 1920) al 50 en 1933. Esta situación de crisis económica generalizada indujo un intervencionismo gubernamental cuyos ejemplos más significativos son el «New Deal» en los Estados Unidos y el programa de reactivación económica y de remilitarización en Alemania, a partir de 1934. 3. La Etapa de universalización de las Empresas Multinacionales (1945-1990). La conclusión de la Segunda Guerra Mundial propició una reordenación de la Sociedad Internacional tanto desde el punto de vista político como, y particularmente, desde el punto de vista económico. En efecto, la Conferencia de Bretton Woods sentó las bases de un sistema monetario internacional que pretendía estabilizar los tipos de cambio y liberalizar los flujos financieros internacionales mediante la vinculación del dólar y la libra esterlina con el oro. Análogamente, el GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio) sirvió de base para una progresiva liberalización de los intercambios comerciales. Ambos sistemas internacionales, financiero y comercial, se implantaron en un periodo post-bélico en el que la práctica unanimidad de los países europeos habían visto arrasadas sus economías y en donde la reconstrucción era un imperativo que sólo podía alcanzarse con el apoyo y la ayuda económica del único país que había salido reforzado económicamente del conflicto, es decir de los Estados Unidos, tarea que será asumida a través del Plan Marshall. A la luz de estos datos conviene destacar los dos rasgos esenciales que caracterizaron a las multinacionales en esta época: 1° Las empresas multinacionales aceleran su naturaleza universal o intercontinental. 2° Se consagra la hegemonía de las Empresas Multinacionales norteamericanas. Respecto al primero de ambos rasgos característicos, resulta interesante constatar que las empresas multinacionales que en etapas precedentes habían restringido sus filiales y sus operaciones casi exclusivamente a los continentes europeo y americano, van a acentuar su penetración en países asiáticos y africanos, aunque sigan destinando la mayoría de sus inversiones y desarrollando una parte sustancial de sus actividades productivas a los países de Europa y América. En efecto, según los datos aportados por VERNON, para el año 1970 y un colectivo de 391 empresas multinacionales, distribuidas del siguiente modo: 180 empresas con sede en Estados Unidos; 135 empresas con sede en Europa; 61 empresas con sede en Japón y 15 empresas con sede en otros países; se
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constata que el mayor númef9 de empresas multinacionales se concentra en el grupo de empresas establecidas en un mínimo de 11 países y un máximo de 20 países, totalizando esta categoría 143 empresas. En la misma línea se constata que mientras 313 empresas se encuentran implantadas tanto en países desarrollados como en países subdesarrollados, esta cuantía se reduce a 32 empresas que únicamente se encuentran establecidas en países subdesarrollados y 27 entre las empresas que únicamente se han establecido en países desarrollados. A la luz de estos datos resulta incuestionable la dimensión universal alcanzada por el fenómeno de las empresas multinacionales 13, que está provocando una imperceptible pero profunda transformación de la estructura económica mundial y obligando a una revisión exhaustiva de las teorías y esquemas conceptuales mediante los cuales se trataba de comprender el mundo de las relaciones económicas internacionales. Uno de los fenómenos más interesantes y actuales de este proceso de universalización de las empresas multinacionales es el de la deslocalización industrial, analizado por MADEUF y MICHALET en los siguientes términos: «Por fenómeno de deslocalización industrial se entiende una nueva distribución de las actividades productivas a escala internacional. Concierne más exactamente al desplazamiento de cierros sectores, textil, automoción, construcción eléctrica y electrónica, construcción naval, etc. de los países industriales hacia determinados países en vías de desarrollo (sureste asiático, Brasil, México, Argentina, Maghreb, etc...). Este deslizamiento del Norte hacia el Sur afecta prioritariamente a las industrias cuya mano de obra es de un nivel tecnológico bastante bajo. Atañe por consiguiente a los productos estandarizados. Este movimiento es importante, pues pone en tela de juicio la división tradicional del trabajo a escala internacional». De cualquier modo, la universalización del fenómeno de las multinacionales que se ha intensificado desde 1945 es al mismo tiempo una consecuencia y una causa de la universalización de las relaciones económicas capitalistas, en cuyo marco debe estudiarse este proceso de transnacionalización empresarial. Junto a este fenómeno, destaca el predominio alcanzado por las empresas multinacionales de origen o con sede en los Estados Unidos en relación con las multinacionales de origen europeo o japonés. En general tres son las causas que han favorecido esta supremacía de las multinacionales norteamericanas que, en la actualidad, está siendo amenazada en algunos sectores económicos por las multinacionales japonesas. La primera de ellas es una consecuencia directa del conflicto bélico mundial que como veíamos potenció la economía de los Estados Unidos frente a la situación de ruina a la que se tuvieron que enfrentar los gobiernos europeos y de Japón. Esta situación propició el desarrollo de una tendencia que ya existía en la etapa de entreguerras y que descansaba en la propensión a realizar inversiones reales en el exterior por las empresas norteamericanas frente a una mayor propensión de las empresas a invertir en activos financieros cuando se trata de capital de origen europeo. Evidentemente, la situación de post-guerra permitirá a las empresas norteamericanas invertir en Europa en un momento en que los gobiernos europeos destinan la mayor parte de sus recursos financieros (propios o procedentes del exterior) a inversiones en sus propios países destinadas a lograr la reconstrucción y recuperación de sus capacidades industriales y productivas devastadas, excluyendo o condicionando lógicamente, la utilización de tales recursos financieros en inversiones exteriores. Según TUGENDHAT, entre 1946 y 1969 el volumen de las inversiones norteamericanas directas en el extranjero pasó, en valor contable de 7.200 millones de dólares a 70.763 millones de dólares anuales lo que traducido a valores relativos significaba que en 1969 las empresas norteamericanas poseían entre un 60 y un 65 por 100 de las
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inversiones directas en el exterior. Una segunda razón favorecía y reforzaba la anterior. El establecimiento del sistema de patrón cambios-oro en el que el dólar pasaba a ocupar, junto con el oro, el lugar preferente de medio internacional de pago, permitía a las multinacionales norteamericanas invertir sus excedentes financieros en cualquier país del mundo, y muy especialmente en Europa, sin verse sometidas a limitaciones gubernamentales ni, tampoco a perturbaciones derivadas de los tipos de cambio. Por último, la superioridad de las multinacionales norteamericanas quedó reforzada como resultado del avance tecnológico y productivo, experimentado por la economía americana en la década de los cuarenta y los cincuenta, y constatable en la mayoría de los sectores económicos con mayor expansión, como el sector petrolífero, la aeronáutica, telecomunicaciones, informática, aerospacial, química o energía atómica. La conjugación de todos estos factores condujo a que el desarrollo y universalización de las empresas multinacionales fuese, sobre todo, el desarrollo y universalización de las multinacionales americanas. Todavía en la actualidad esta situación es perfectamente apreciable. Según los datos publicados por la Revista Fortune en 1984, para un colectivo de 100 empresas multinacionales más importantes, 48 empresas eran de origen y capital norteamericano, frente a un total de 30 pertenecientes a países de la Comunidad Económica Europea (10 de la R. F. de Alemania, 7 del Reino Unido. 5 de Francia, 4 de Italia, 2 anglo-holandesas, 1 de Bélgica y 1 de Holanda) y tan sólo 9 japonesas. Ambas características: universalización y predominio norteamericano, del período de desarrollo del fenómeno de las empresas multinacionales posterior a 1945, nos permite comprender las claves esenciales del protagonismo de estos actores en la escena internacional de nuestros días. Ante todo, la realidad de que el sistema económico mundial no puede ser abordado ni comprendido en profundidad mediante una teoría estatalista que excluya o desconozca el protagonismo decisivo de las empresas multinacionales. Pero tampoco se puede cometer el error de desconocer el hecho de que estas empresas multinacionales representan y se confunden con los intereses de determinados Estados, o como lo ha señalado MICHALET: «(...) la negación de toda vinculación (de las multinacionales) a una potencia nacional suprime automáticamente toda veleidad de establecer una vinculación entre lo político y lo económico».
2. CONCEPTO Y CARACTERES MULTINACIONALES.
GENERALES
DE
LAS
EMPRESAS
Hasta aquí hemos estado utilizando el término de empresa multinacional, sin haber procedido a una conceptualización de estos actores internacionales. Se impone, por tanto, intentar determinar qué entendemos bajo este término y qué características permiten apreciar la existencia y actividades de las empresas multinacionales. Una de las definiciones más completas es la que establece GRANELL cuando escribe que son empresas multinacionales aquellas que: «(...) bajo una unidad mundial de gestión, tienen intereses y actúan en una pluralidad de países, acomodándose a las condiciones económicas, sociales y legales de cada uno de ellos con el fin de conseguir la maximización de sus beneficios y la mejor defensa de sus potencialidades de nivel mundial». Como veremos más adelante, en esta definición se conjugan adecuadamente los diversos aspectos (económicos, organizativos e internacionales) que caracterizan la estructura y el funcionamiento de las empresas multinacionales. Seme jante conceptualización resulta mucho más adecuada a nuestra disciplina que algunas de las definiciones apuntadas desde otras ciencias , por cuanto tienden a subestimar algunos de
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los elementos esenciales o, cuando menos, a primar la perspectiva económica o jurídica y consiguientemente a dificultar la comprensión del fenómeno de las empresas multinacionales como una realidad internacional y multidisciplinar. Una excepción a este análisis crítico la constituye la definición apuntada por DURAN HERRERA cuando escribe: «(...) A nuestros efectos el término multinacional se lo aplicaremos a toda aquella empresa (unidad microeconómica de decisión estratégica) que gestiona y controla actividades (de producción, comercialización-distribución y financiación) en más de un país, es decir, aquella empresa involucrada en la producción de bienes y servicios en el exterior y que, en consecuencia, opera en los mercados de factores y de productos en varios países». De cualquier modo, ninguna de estas definiciones que hemos expuesto sobre el concepto de empresa multinacional permite una diferenciación exhaustiva de las distintas modalidades o formas que pueden presentar estos actores internacionales. En ello radica la utilidad de tales conceptos para nuestra disciplina en donde lo esencial es captar la naturaleza y funciones de las empresas multinacionales desde una óptica global, sin perjuicio de que en atención a otras exigencias científicas o académicas sea necesario introducir una tipología específica, como la apuntada por RICHARDSON cuando distingue entre: empresas internacionales, empresas multinacionales, empresas transnacionales y empresas supranacionales 2°. Para todas ellas hacemos extensivo el concepto de empresas multinacionales que hemos señalado con anterioridad. A la luz de la definición aportada podemos deducir los principales elementos o rasgos característicos de la empresa multinacional, para diferenciarlo de los restantes miembros que conforman el mundo internacional de nuestros días. Tales elementos los podemos resumir en los siguientes: 1° Internacionalización productiva: Ante todo las empresas multinacionales, como cualquier empresa, desempeñan una función productiva, tanto de bienes como de servicios, que se extiende a un ámbito mucho más amplio que el de un solo país, es decir, son empresas que desarrollan una producción internacionalizada. De ello se deriva una diferenciación muy clara respecto a las empresas nacionales, en su dimensión productiva, aun cuando algunas de tales empresas desarrollen funciones distributivo-comerciales de alcance internacional. Dicho en otras palabras, la empresa multinacional se distingue de las empresas (exportadoras o importadoras) que desarrollan su producción en el ámbito de un solo país por el hecho de que las primeras realizan una parte de su actividad productiva (y posiblemente también comercial) en centros distribuidos en diversos países. La internacionalización productiva propia de las empresas multinacionales induce, necesariamente, una paralela internacionalización comercial y financiera, pero es aquella y no estas la que verdaderamente singulariza a la empresa multinacional puesto que, al fin y al cabo, cualquier empresa nacional recurre, o puede recurrir, al comercio exterior y en la misma medida se puede ver obligada a realizar o percibir pagos en el exterior de su país. La internacionalización productiva de las empresas multinacionales concede una situación excepcional a tales empresas al permitirles obtener unas ventajas, que se traducirán en beneficios, derivadas del aprovechamiento de las imperfecciones del sistema económico internacional, a las que no pueden acceder las empresas nacionales más que por medio del comercio internacional. Según DURAN HERRERA, estas imperfecciones del sistema económico internacional que propician la actividad de las multinacionales son cuatro: a) Imperfecciones de mercado: la existencia de mercados nacionales susceptibles de ser abastecidos por los productos de las multinacionales establecidas en ellos con preferencia sobre similares productos importados; carácter oligopolítico de ciertos mercados internacionales (petróleo, minerales escasos como el uranio, etc.).
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b) Asimetría en la distribución de la riqueza: la desigual distribución de materias primas, recursos minerales o energéticos, en términos estrictamente geográficos o estatales, que favorecen las imperfecciones de mercado. c) Asimetría en la distribución de la renta: lo que se traduce en una desigualdad de poder adquisitivo tanto entre los países como entre los diversos estratos de la sociedad de un mismo país. Simultáneamente esta desigualdad de rentas expresa también una desigualdad internacional de costes para los distintos factores de producción, principalmente para el factor trabajo y el factor capital. d) Asimetría en la distribución de información: entendida en un doble sentido, de una parte en cuanto mayor o mejor conocimiento de las necesidades o demandas de bienes Y de servicios de los distintos mercados nacionales; por otro lado en cuanto diferente información de las posibilidades ofrecidas por los factores sociales y económicos de los países (nivel de cualificación de la mano de obra, nivel de innovación científico-técnica, etc). A estas cuatro imperfecciones características del sistema económico internacional, podríamos agregar una quinta, a la que nos referiremos más adelante, y que podemos denominar como asimetría jurídico-política internacional, es decir la desigualdad de sistemas jurídicos (legislación laboral, fiscal, financiera, penal, etc.) y de regímenes políticos que imperan en los diversos actores estatales de la sociedad internacional. Ahora bien, al igual que podemos afirmar que la internacionalización productiva permite utilizar las imperfecciones del sistema económico internacional en beneficio de las propias empresas multinacionales, no cabe duda de que la existencia y actuación de tales empresas, en tanto que unidades productivas internacionales, genera unos efectos, también internacionales, en la asignación o distribución de los principales factores de producción (trabajo y capital) al igual que en la asignación de bienes, servicios y recursos financieros, a escala internacional, que se encuentran asociados y forman parte indisoluble del proceso productivo de las multinacionales. En síntesis, mediante la internacionalización productiva las empresas multinacionales obtienen ventajas y beneficios derivados de las imperfecciones del sistema económico internacional en la misma medida en que sus actividades contribuyen a efectuar alteraciones y modificaciones en la estructura y el funcionamiento de dicho sistema económico. Hay, por tanto, en ello un constante proceso de interacción (acción y reacción simultáneas) cuya investigación y análisis exige una perspectiva dialéctica del fenómeno, y no exclusivamente monocausal, que sólo en fechas recientes ha comenzado a emerger entre la doctrina especializada en estos actores internacionales. 2° Objetivo de la maximización de beneficios: La empresa multinacional, de idéntica forma que toda empresa, tiene comO linealidad última la obtención del máximo beneficio, o como dice DURAN HERRERA: «la maximización de la tasa de crecimiento de los activos productivos controlados», por el conjunto multinacional. No obstante, este objetivo prioritario de la empresa multinacional, al que se supedita toda su estructura y funcionamiento, presenta unos rasgos singulares que conviene no perder de vista. Ante todo, dado que la obtención del máximo beneficio pretende alcanzarse mediante la internacionalización del proceso productivo, resulta indispensable que la valoración de los resultados obtenidos, en cada ejercicio económico, por la empresa multinacional (pérdidas o ganancias) se realice considerando la totalidad de resultados parciales alcanzados por las distintas unidades productivas existentes en los diversos países, es decir, la valoración debe llevarse a cabo a escala internacional y no sólo a escala nacional para cada una de las filiales. Esto significa, por ejemplo, que las filiales de determinados países pueden
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desarrollar transitoriamente su actividad productiva en condiciones de escasa rentabilidad o, incluso, en condiciones de pérdidas en atención a una estrategia empresarial que pretenda alcanzar a corto plazo otros objetivos distintos del máximo beneficio (monopolización de un mercado, penetración en un nuevo mercado, lanzamiento de un nuevo producto, etc.) y ello será perfectamente posible siempre y cuando el resultado final para el conjunto de la multinacional mantenga una tasa adecuada de beneficios. En segundo término, la maximización de beneficios puede identificarse, bajo determinadas condiciones, con el objetivo de la supervivencia-expansión de la empresa multinacional. No obstante, como tendremos ocasión de ampliar más adelante, pueden surgir divergencias o contradicciones a la hora de aplicar les estrategias empresariales adecuadas para alcanzar estos objetivos si introducimos el factor tiempo, es decir, cuando se consideran las estrategias empresariales a corto, medio o largo plazo, particularmente cuando el sistema económico internacional experimenta una crisis estructural que amplía la duración y la intensidad de la fase depresiva del ciclo económico. En estas situaciones, la empresa multinacional se ve obligada a optar entre una reducción de las tasas de beneficio a corto plazo con el fin de garantizar niveles adecuados de recursos susceptibles de reinversión, ya sea en nuevos productos, nuevas tecnologías o nuevos sistemas de producción más rentables, que le permitan mantener su capacidad productiva y de competencia a medio y largo plazo o, por el contrario, intensificar la tasa de beneficios' a corto plazo con objeto de minimizar los riesgos de pérdidas a medio y largo plazo derivados de la obsolescencia (depreciación por envejecimiento) de sus productos, técnicas o sistemas de producción, así como del probable reajuste que puede producirse en la demanda al final de un largo período de tiempo. Aún cuando las empresas multinacionales suelen desarrollar estrategias mixtas en tales situaciones sigue existiendo una gran indeterminación respecto al peso que debe dársele a cada una de ellas.
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En todo caso, estas consideraciones sirven para ilustrar cómo bajo conceptos tan, aparentemente, claros y evidentes como los de máximo beneficio o supervivenciaexpansión de la empresa multinacional se encierran en realidad una diversidad de situaciones y realidades que necesariamente hay que investigar en cada caso. Tales conceptos sirven, al menos, para lograr una distinción teórica más clara de las empresas multinacionales respecto de otros actores internacionales como los estados o las OIG en los que sus objetivos difieren sustancial mente del objetivo último de toda empresa multinacional. 3º Estrategias empresariales generales e internacionalizadas: Dado que la empresa multinacional nace para alcanzar el objetivo de la maximización de sus beneficios y de sus potencialidades a escala mundial mediante la internacionalización de su producción, resulta imprescindible que desarrolle y ejecute sus actividades con arreglo a unos planes o estrategias empresariales que deben reunir simultáneamente dos requisitos: el de su generalidad y el de su internacionalidad. El requisito de la generalidad significa que las estrategias de la empresa multinacional deben tomar en consideración las características, potencialidades y necesidades de la totalidad de sus centros productivos o empresas de forma tal que entre todas ellas se desarrollen relaciones económicas (de complementariedad o cooperación) que les beneficien mutuamente y, de este modo, beneficien al conjunto de la empresa multinacional. Semejante condición exige la exclusión de relaciones de competencia económica entre las distintas empresas que configuran la multinacional lo que conduce, lógicamente, a primar estrategias monopolísticas u oligopolísticas a escala internacional en detrimento de las estrategias basadas en la libre competencia. Esta es una de las razones por las que se han desarrollado este tipo de tendencias en aquellos sistemas económicos nacionales o internacionales en los que las empresas multinacionales han adquirido un peso o importancia significativos. La condición de la intencionalidad implica que las estrategias de la empresa multinacional deben responder a las características, potencialidades y condicionamientos no sólo de los mercados nacionales en los que operan sus filiales sino también, y sobre todo, del mercado mundial. A este respecto, conviene considerar que las estructuras del mercado mundial no coinciden, necesariamente, con las de los mercados nacionales al igual que la dinámica de la oferta y demanda mundiales no son la simple agregación de las demandas y ofertas de los mercados nacionales en los que la empresa multinacional se encuentra implantada. Baste considerar brevemente la evolución experimentada por los precios, oferta y demanda mundiales del petróleo desde 1973 hasta 1985, con la paralela evolución de precios, ofertas y demandas de crudo para cada uno de los países productores o consumidores de petróleo, para comprender el cambio experimentado en la estrategia de las grandes compañías multinacionales del petróleo (las llamadas «siete hermanas») de controlar la producción y distribución del crudo a pasar a controlar la distribución y demanda (decreciente) de este recurso energético. Las bases de las estrategias generales e internacionalizadas de las empresas multinacionales son fundamentalmente tres: 1. Interiorización de mercados. 2. Diversificación operativa: que criterios geográficos, productivos y distributivos. 3. Innovación científico – tecnológica. La interiorización de los mercados constituye uno de los fundamentos de las estrategias desarrolladas por las empresas multinacionales. Su origen reside en la existencia de unos costes socioeconómicos de transacción para los bienes y servicios intermedios que derivan, entre otras: razones, de las imperfecciones del mercado internacional como sistema de asignación y distribución de estos bienes y servicios
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 intermedios Y de la asimetría en la distribución de la información.
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Las empresas multinacionales, al asumir dentro del marco de su organización empresarial, jerarquizada e internacionalizada, las diversas etapas del proceso de producción y los distintos bienes y servicios necesarios para alcanzar los productos finales logran una reducción sustancial de los costes de transacción puesto que es la propia estructura empresarial la que fija las normas o condiciones en las que deben desarrollarse las transacciones o intercambios de bienes y servicios entre sus distintas unidades productivas (empresas filiales) y porque, además, acumula toda la información necesaria para realizar su proceso productivo internacionalizado del modo más eficaz y menos costoso posible al no existir fallos o asimetrías en dicha información. En definitiva, la interiorización de mercados que llevan a cabo las empresas multinacionales significa que éstas asumen en su estructura empresarial toda una serie de transacciones de bienes y servicios intermedios, y la información asociada a estos intercambios, con unos costes sensiblemente menores que los que deben asumir las empresas nacionales que deben recurrir para llevar a cabo los intercambios de bienes y servicios intermedios a los mercados internacionales (comercio internacional) con las imperfecciones y las dificultades de información que ello comporta. En el marco de este proceso de interiorización de mercados, cuya formulación teórica es muy reciente y se debe a NUCKLEY y CASSON (1976), ocupan un papel relevante los precios de transferencia. La diversificación operativa significa la capacidad de la empresa multinacional para lograr una economía de sus costes económicos recurriendo al aprovechamiento de la diversidad de recursos y costes de los factores que existen en los distintos países (diversificación operativa de carácter geográfico); a la disparidad de riesgos, costes y posibilidades de ventas que poseen los distintos productos o servicios (diversificación operativa de carácter productivo) o, por último, a la disparidad que existe en el nivel de rentas y en los costes de penetración y distribución en los distintos mercados nacionales (diversificación opera ti va de carácter distributivo). La diversificación operativa, en sus tres categorías, permite el aprovechamiento de las deficiencias de mercado y de las asimetrías en la distribución de rentas y de riqueza que existen, tanto a escala internacional como en el seno de cada país, para lograr unas reducciones de costes o unos incrementos en los ingresos sustantivamente diferenciados respecto a los que pueden obtener las empresas nacionales. En efecto, una empresa multinacional puede obtener unas ventajas económicas mediante el establecimiento de una filial en aquel país que dispone de unos recursos (materias primas, recursos minerales o energéticos, etc.) o de unos factores de producción (mano de obra barata) a los que una empresa nacional tan sólo puede acceder de forma indirecta y a costes más elevados, por ejemplo, mediante la importación de tales recursos o la inmigración de trabajadores, esto es lo que denominamos diversificación operativa de carácter geográfico. Otra de las formas que permite a las empresas multinacionales alcanzar ventajas económicas comparativas respecto a las empresas nacionales es mediante la producción, a través de sus filiales y en consonancia con la mayor productividad de cada una de ellas, de una diversidad de bienes o servicios en lugar de concentrarse en la producción de un solo producto o de unos productos del mismo sector económico. Ello permite reducir riesgos a la vez que facilita una más extensa y sólida penetración en los mercados nacionales al permitir aprovechar las demandas existentes para los distintos productos en cada país. Un ejemplo significativo de las posibilidades que ofrece esta diversificación operativa de carácter productivo lo constituye la multinacional BOUSSOIS-SOUCHON-NEUVESEL (BSN) cuyos ingresos por ramas productivas se distribuyen del modo siguiente: 20 por 100 en el vidrio plano (venta de CELLO en España); 15 por 100 en el vidrio hueco; 16 por 100 en los productos agrícolas secos (control de PRODIAL en España); 25 por 100 en los productos
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agrícolas frescos (DANONE Francia, Italia, México, Alemania, etc.) y 24 por 100 en las bebidas (control de MAHOU y FONT VELLA en España). Por último, las empresas multinacionales logran también apreciables ventajas económicas respecto a las empresas nacionales al poder alcanzar un grado mayor de diversificación operativa de carácter distributivo que les permiten satisfacer las demandas existentes en el mercado mundial o en los distintos mercados nacionales con costes menores (costes de transportes y fletes, seguros, tarifas aduaneras, etc.), a los impuestos por el comercio internacional, así como alcanzar un mejor conocimiento de las expectativas y un mayor dominio de la evolución futura de tales mercados en los que logran ocupar posiciones dominantes (monopolísticas u oligopolísticas). Un caso paradigmático de esta diversificación distributiva lo representa la multinacional IBM que controla el 60 por 100 del mercado mundial de grandes ordenadores, incluido el mercado europeo en el que sin embargo operan empresas multinacionales de la informática tan importantes como NIXDORF, PHILIPS, THOMPSON, SIEMENS, OLIVETTI, etc., que carecen de capacidad de competencia frente al monopolio de IBM. Finalmente, la innovación científico-tecnológica, constituye otro de los fundamentos de las estrategias empresariales adoptadas por las multinacionales para imponerse a las empresas nacionales. Bien entendido que esta innovación tecnológica tiene como objetivo prioritario la obtención de ventajas comparativas respecto de productos más que respecto de técnicas de producción en donde las empresas nacionales, medianas o pequeñas, poseen una indudable capacidad de competencia con las multinacionales. En el estudio sobre Empresas Multinacionales de Harvard se constató que de las 703 innovaciones introducidas en Estados Unidos desde 1945, únicamente 133 fueron introducidas por empresas multinacionales, análogamente de las 492 innovaciones introducidas en Europa y Japón para el mismo período 1945-1974, tan sólo 107 correspondían a empresas multinacionales. Ello significa que la actuación de las empresas multinacionales se orienta más que hacia un crecimiento cuantitativo de la innovación tecnológica hacia un avance cualitativo de la misma, es decir al desarrollo de productos o líneas de productos totalmente nuevos, que requieren la inversión de elevadas sumas de dinero durante un largo período de tiempo con él fin de garantizar la innovación tecnológica que dé nacimiento a los nuevos productos. Estas inversiones de capital (capital-riesgo) en la innovación tecnológica les garantiza el monopolio de la tecnología requerida para la explotación productiva y comercial de los nuevos productos y, paralelamente, una rentabilidad económica de las inversiones realizadas basada, en un primer momento, en la posición exclusiva que les confiere en los mercados nacionales de tales nuevos productos y, en una segunda etapa, en la venta o concesión de su tecnología ,innovadora a las empresas nacionales. Ilustremos estas consideraciones con algunos ejemplos significativos: el coste del desarrollo experimental del DC-3 en la década de los años 30 ascendió a 1 millón de dólares, el coste del desarrollo del BOEING 747 a finales de los años 60 ascendió a 1.000 millones de dólares (un incremento del 100.000 por 100 en poco más de tres décadas); el desarrollo experimental del ENIACC (la computadora de los años 40) exigió una inversión financiera de 500.000 dólares, el desarrollo de la computadora de la serie 360 obligó a la IBM a realizar un desembolso de 5.000 millones de dólares, aunque gracias a este modelo la IBM ha logrado dominar el mercado mundial de grandes computadoras. A mayor abundancia, los gastos o inversiones destinados por las empresas multinacionales a innovación tecnológica responden a una estrategia y siguen un ritmo permanentemente creciente, es decir, no son inversiones aisladas para un determinado proyecto, lo que contribuye a disipar cualquier intento de competencia constante entre las empresas multinacionales y las empresas nacionales.
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El análisis parcial de los tres elementos mencionados sobre los que descansan las distintas estrategias seguidas por las empresas multinacionales, ha dado origen a una multiplicidad de teorías económicas e internacionalistas que han tratado de explicar las causas de la expansión de las multinacionales y su función en el marco de la economía mundial. Entre las primeras, destacan las teorías de la vida del producto en el comercio internacional o del ciclo tecnológico del producto, defendida por autores como VERNON, BUCKLEY Y CASSON o KNICKERBOKER, y las teorías de la localización, basadas en el modelo de HECKSCHER-OHLIN sobre la perfecta competitividad de los mercados internacionales de productos y de factores y las evidentes imperfecciones o distorsiones que la realidad económica internacional presenta respecto a dicho modelo. Respecto a las teorías internacionalistas, las dos corrientes más significativas son la de las teorías desarrollistas, cuya figura más destacada es W.W. ROSTOW, y las teorías de la dependencia, defendidas por autores como CELSO FURTADO y a las que haremos obligada referencia con posterioridad. 4° Jerarquizaci6n orgánica y unidad directiva de la empresa multinacional: En toda empresa multinacional se conjugan dos aspectos que afectan a su organización y que si bien no permiten, por sí mismos, una diferenciación teórica respecto a las restantes formas empresariales, constituyen una característica relevante de la empresa multinacional si se relacionan adecuadamente con los restantes rasgos definidores y, muy especialmente, con el carácter internacional de estas empresas. En efecto, las empresas multinacionales poseen una organización interna fuertemente jerarquizada, cuya forma más simplificada es la establecida entre una empresa matriz y las distintas empresas filiales orgánicamente dependientes de la primera, y que generalmente adquiere formas muy complejas a través de la constitución de «holdings» y otros tipos de vínculos financieros, jurídicos, tecnológicos, etc. La naturaleza internacional de la empresa (conjunto empresarial) confiere un carácter y efectividad plurinacional a esta estructura jerárquica que contrasta claramente con la de otros actores internacionales y que contribuye a debilitar, al menos en el terreno económico, la exclusividad de la estructura jerárquica que impera entre los estados como sistema orgánico de referencia para el conjunto de la Sociedad Internacional. La jerarquización orgánica de la estructura interna de la empresa multinacional garantiza la unidad de dirección de todo el complejo multinacional, en otros términos, permite la existencia de un centro de dirección único con capacidad decisional y alcance efectivamente transnacional. Ahora bien, tanto la jerarquía orgánica como la unidad directiva derivan de una lógica funcional y una lógica histórica. La lógica funcional exige que para garantizar la adecuación entre la naturaleza internacional de la producción y el. objetivo de la maximización de beneficios sea necesario desarrollar una estrategia empresarial, común y única para todas las unidades que integran el conjunto empresarial multinacional, así como garantizar su cumplimiento procurando que cada unidad productiva desempeñe las actividades que le son asignadas y tal y como la estrategia empresarial prevé que deben realizarse dichas actividades. Ello evidentemente excluye la posibilidad de una total y absoluta independencia decisional y operativa de cada unidad de la empresa multinacional, es decir, presupone la necesidad de la relación jerárquica entre todas las unidades así como la exigencia de que la estrategia empresarial, general e internacionalizada, sea elaborada y ejecutada por un centro único de dirección, A este mismo resultado se llega como consecuencia de una lógica histórica común a la práctica totalidad de las empresas multinacionales. En efecto, la jerarquía orgánica y unidad directiva surge también del hecho de que toda empresa multinacional alcanza esta posición a partir de la evolución experimentada por la empresa nacional (una o varias), ya sea mediante fusión, absorción, inversión en nuevas empresas en el exterior, etc., lo que
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conduce, habitualmente, a que la empresa nacional originaria termine transformándose en la empresa matriz o centro empresarial directivo del conjunto multinacional, bien sea porque la empresa multinacional ha surgido por expansión hacia el exterior de esta empresa originaria o porque el capital y accionariado de la estructura multinacional ejerce el control a través de la fiscalización de esta empresa nacional originaria convertida en centro directivo de la multinacional. De cualquier modo, la jerarquía orgánica y la unidad directiva imperantes en toda empresa multinacional responde a unas necesidades de adecuación funcional de la producción internacionalizada al objetivo de maximización de beneficios y requieren el desarrollo paralelo de unos medios de información y comunicación rápidos, eficaces y de alcance mundial, por lo que no resulta extraño constatar que el auge y expansión de la empresa multinacional haya ido asociado históricamente al desarrollo de nuevos medios y formas de comunicación internacional (telegrafía, transporte postal marítimo y aéreo, radiotelegrafía, telefonía, radiofonía, televisión, telemática, etc.). Simultáneamente, la jerarquía orgánica y la unidad directiva de las empresas multinacionales es la consecuencia, a la par que contribuye a reforzar, el fenómeno de interiorización de mercados nacionales e internacionales. HYMER ha llegado a plasmar este fenómeno de una forma expresiva al comparar la pirámide del poder existente en el microcosmos de la empresa multinacional con la pirámide del poder imperante en el macrocosmos .interestatal del mundo. 5° Inadecuada regulación jurídica internacional de la empresa multinacional. Dado que la empresa multinacional carece de una auténtica subjetividad jurídica con arreglo al Derecho Internacional Público, a diferencia de los estados y de las OIG y salvo las excepciones representadas por las public international companies ya mencionadas, las distintas unidades empresariales que configuran el conjunto multinacional quedan sometidas a la legislación nacional de los países en los que se establecen. Desde luego que de lo expuesto no se desprende la inexistencia de una regulación jurídica internacional de las compañías multinacionales, que sí se encuentran sometidas tanto a las reglas del Derecho lnternacional Privado como a las normas establecidas en determinados tratados de alcance bilateral o regional, sino más bien la inadecuación del derecho internacional convencional a la diversidad y complejidad de fenómenos generados por el alcance mundial y Creciente protagonismo de las empresas multinacionales. No cabe la menor duda que la inadecuación de las normas jurídicas internacionales unido a la disparidad de legislaciones nacionales constituye una de las fuentes, aunque no la única ni posiblemente la más significativa, de las ventajas económicas que beneficia a las empresas multinacionales en detrimento de las empresas nacionales, condicionadas por el marco jurídico (Iaboral, fiscal. financiero, mercantil, civil o penal) del único países en el que se encuentran implantadas. En todo caso, constituye un criterio distintivo de las empresas multinacionales que si bien las aproxima a las ONG, permite diferenciarlas netamente de otros muchos actores internacionales.
3. LOS EFECTOS DE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES EN LA SOCIEDAD INTERNACIONAL En términos generales, el fenómeno de las Empresas Multinacionales ha generado una pluralidad de doctrinas y teorías que han tratado de explicar las causas y efectos de este tipo de empresas en la economía y la sociedad internacionales. Tales corrientes doctrinales, de las que hemos realizado una alusión anterior, apuntan una serie de argumentos y contra argumentos, avalados con datos estadísticos y análisis de casos más o menos fragmentarios y dispersos, cuyo común denominador es el reconocimiento,
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explícito o implícito, de la trascendencia de las empresas multinacionales a la hora de comprender y explicar tanto la vida internacional como la dinámica intraestatal. La mayoría de los argumentos y datos aportados giran en tomo a alguno de los siguientes aspectos: a) El papel de agentes inversores insustituibles que desempeñan las empresas multinacionales en aquellos sectores económicos o en aquellos países en los que las empresas nacionales carecen de la capacidad inversora necesaria. b) La función de innovación e internacionalización de la tecnología, que realizan las empresas multinacionales de un modo más eficaz, rentable y breve que las empresas nacionales o los centros gubernamentales. c) El estimulo y potenciación de los intercambios comerciales entre los países, en beneficio mutuo para las economías nacionales de los países introducidos en tales flujos comerciales como consecuencia de la presencia y actuación de las multinacionales. d) El impacto generado sobre las estructuras sociales, políticas y culturales de los países en los que se encuentran implantadas las empresas multinacionales. Pasemos revista al conjunto de estos temas anticipando que todavía falta por desarrollar una auténtica teoría general de la empresa multinacional que, superando los antagonismos ideológicos y valorativos que subyacen a las diversas doctrinas, asuma las principales aportaciones teóricas e innovaciones metodológicas o conceptuales que cada una de ellas contiene. Obviamente, esta tarea excede ampliamente de nuestras posibilidades y capacidades por lo que únicamente nos limitaremos a señalar algunas reflexiones generales. En relación con la función inversora que, a escala internacional, desarrollan las empresas multinacionales se puede afirmar que dicha función se desarrolla en una doble dirección: de la empresa matriz hacia sus filiales y de éstas hacia la empresa matriz. Esta doble corriente de las inversiones se complica si, como ocurre para la mayoría de las empresas multinacionales, una parte significativa de las empresas filiales se encuentran ubicadas en países subdesarrollados en tanto que la empresa matriz se encuentra situada en alguno de los principales países desarrollados. Los datos existentes sugieren claramente un notable crecimiento de las inversiones en el extranjero realizadas por las empresas matrices de las multinacionales. Así TUOENDHAT, basándose en los datos aportados por el Departamento de Comercio de los Estados Unidos, señala la evolución experimentada por el valor contable de las inversiones americanas en Europa, para el período comprendido entre 1950 y 1970, que ha experimentado un aumento desde los 1.733 millones de dólares del año 1950 a los 24.471 millones de dólares del año 1970, siendo la década de los 60 el período de más rápido crecimiento de estas inversiones ya que se cuadruplicaron en tan sólo diez años. Paralelamente, el valor contable de las empresas extranjeras en los Estados Unidos en el año 1970 ascendió a 13.209 millones de dólares 31. Para el año 1976, MADEUF basándose en el Informe de las Naciones Unidas sobre las Empresas Transnacionales, establece que el total de entradas y salidas de capitales durante ese año para las principales economías desarrolladas arrojaba los siguientes saldos: -7.263 millones de dólares para Estados Unidos; -158 millones de dólares para Canadá; -2.026 millones para Europa Occidental; 1.876 millones para Japón y una entrada neta de inversiones directas en Australia de +1.001 millones. Hasta aquí los datos avalan la idea de un crecimiento de las inversiones desde los países en donde se encuentran las sedes matrices de las multinacionales hacia los países en donde operan las filiales. No obstante, el informe de las Naciones Unidas sobre las Corporaciones
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Multinacionales en el desarrollo mundial, elaborado en 1973, señalaba que para el período comprendido entre 1965-1970 el saldo de las inversiones directas de capital (diferencia entre las entradas de capital y los pagos o salidas por repatriaciones de las inversiones realizadas) era de signo negativo (deudor) para el conjunto de los países subdesarrollados y seguía una tendencia creciente: -1843,7 millones de dólares en 1965; -3.610,6 millones de dólares en 1968 y -3.729,1 millones de dólares en 1970. Como se puede apreciar por estos datos, también se observa una creciente inversión de las multinacionales cuyas filiales operan en los países subdesarrollados hacia las sedes matrices. ¿Son contradictorios estos datos? ¿Resultan compatibles? ¿Qué explicación teórica pueden avalar? Ante todo, la primera observación que avalan todos estos datos es la de que la función inversora que realizan las empresas multinacionales responde a una estrategia mundial en la que los criterios de inversión no coinciden, exclusivamente, en la distinción entre países desarrollados o subdesarrollados sino, preferentemente, en la división entre empresa matriz y empresas filiales, con independencia de donde se ubiquen una y otras. En efecto, dado que la mayoría abrumadora de las empresas matrices de las multinacionales se encuentran establecidas en los países occidentales desarrollados, con Estados Unidos en un lugar preferente y seguido de la R. F. de Alemania, Reino Unido, Japón, Francia, Bélgica, Suiza, Holanda, Italia y algunos pocos países más, resulta lógico que la mayor parte de las inversiones directas se desarrollen en un circuito internacional privilegiado que comprende a todos estos países, y que fortalece la implantación de empresas filiales de multinacionales extranjeras en estos mismos países. En otras palabras: los principales destinatarios de las inversiones directas norteamericanas son los países europeos y viceversa. Junto a este circuito privilegiado de las inversiones realizadas por las empresas multinacionales, existe otro circuito internacional que afecta a las inversiones que se realizan por las empresas multinacionales entre sus empresas matrices y las filiales implantadas en los países subdesarrollados. Este segundo circuito se caracteriza por movilizar una cantidad sensiblemente menor de inversiones directas que las que fluyen en el circuito establecido entre matrices y filiales situadas en los países desarrollados y por mostrar una tendencia creciente en la orientación de las inversiones desde las empresas filiales en los países subdesarrollados hacia las empresas matrices en los países más industrializados. En efecto, respecto al primero de ambos rasgos, el referido al escaso volumen de las inversiones directas, varios datos estadísticos apoyan esta idea. En los datos recopilados por MADEUP basándose en el Segundo Informe de las Nacionales Unidas sobre Corporaciones Multinacionales, de 1978, se señala que el volumen acumulado de inversiones directas procedentes de los países ha experimentado la siguiente evolución: 105.000 millones de dólares en 1967, 158.000 millones en 1971 y 259.000 millones en 1975. La distribución de estas inversiones entre países desarrollados y países en desarrollo ha seguido la siguiente evolución (en porcentajes): en 1967 el 69 por 100 se ha dirigido a los países desarrollados y el 3 I por 100 hacia los países en vías de desarrollo; en 1971 estos porcentajes eran del 72 y 28 por 100 respectivamente y en 1975 del 74 y 26 por 100 para cada categoría de países 34. Sobre la segunda característica referida a la inversión desde las empresas filiales establecidas en los países subdesarrollados hacia las empresas matrices ubicadas en los países económicamente más avanzados, los estudios realizados tanto por las Naciones Unidas, a los que ya nos hemos referido, como por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) o por autores como MOLLER, permiten desentrañar este fenómeno a partir del análisis mundial o de análisis regionales, principalmente de América Latina. Según los trabajos de FERNANDO PAJNZYLBER para la CEPAL y referidos a las
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inversiones realizadas por las empresas multinacionales norteamericanas en América Latina durante el periodo de 1957 a 1965, y que han sido desarrollados y complementados por los estudios de RONALD MOLLER para el periodo entre 1965 y 1970, se han obtenido los siguientes resultados: durante el primer periodo analizado, las empresas multinacionales norteamericanas distribuyeron el volumen total de las inversiones realizadas en sus filiales en América Latina del siguiente modo, un 17 por 100 procedían de capitales directos procedentes de las empresas matrices y un 83 por 100 de las inversiones realizadas eran financiadas con el ahorro local de los propios países en donde se establecían las filiales. Estos porcentajes se mantienen sustancial mente para el periodo posterior. Por otra parte, el propio FAJNZYLBER ha demostrado que durante el periodo comprendido entre 1960 y 1968, que como vemos coincide con los períodos precedentes de modo sustancial, las empresas matrices de las multinacionales norteamericanas repatriaron el 70 por 100 de los beneficios netos (deducidas las amortizaciones, fiscalidad, etc.), obtenidos por sus filiales establecidas en América Latina y ello sin contar los pagos realizados por las filiales a las empresas matrices por otros conceptos tales como pagos por «patentes y royalties» o concesión de licencias, etc. Ahora sí podemos comprender la aparente contradicción entre las distintas estadísticas apuntadas al comienzo de este epígrafe. En realidad, lo que se está produciendo a través de las relaciones o flujos de inversión entre las filiales y las matrices de las multinacionales es un proceso de descapitalización de las economías subdesarrolladas para financiar el desarrollo económico e industrial de los países más avanzados. Las inversiones directas realizadas por las empresas matrices en los países subdesarrollados únicamente sirven para garantizar su implantación y, de este modo, establecer los canales para la desviación de los fondos de ahorro locales hacia los países en donde se encuentra ubicada la empresa madre y las filiales más fuertemente vinculadas a mercados y economías de alto nivel de rentas, es decir, a las filiales establecidas en otros países avanzados. Esta problemática se agudiza cuando analizamos la naturaleza productiva de tales inversiones procedentes de las empresas matrices, es decir, cuando estudiamos el impacto que tales inversiones poseen en la creación de nuevas industrias o procesos productivos en los países en los que se realizan. En tal sentido, los trabajos de VAUPEL y de CURHAN desarrollados a partir del análisis de 187 empresas multinacionales norteamericanas que entre 1958 y 1967 establecieron 1.309 filiales en América Latina, de las que los autores lograron datos estadísticos fiables únicamente para 1.136 de estas filiales, y que comprometieron el 70 por 100 del total de inversiones directas realizadas en esta área durante el mencionado periodo, llegaron a las siguientes conclusiones: el 42 por 100 de las 1136 filiales investigadas, es decir, 477 filiales, se constituyeron a partir de la compra por las multinacionales de empresas nacionales ya existentes o, dicho de otro modo, las inversiones directas realizadas por las multinacionales norteamericanas se destinaron a la adquisición y no a la creación de nuevas empresas; otro 44 por 100 de las filiales, lo que supone unas 503 empresas, supusieron el establecimiento de nuevos procesos productivos lo que equivale a afirmar que las inversiones directas realizadas en tales filiales generaron un aumento efectivo de la capacidad productiva de los países en los que se establecieron; finalmente, el 14 por 100 restante, unas 139 filiales, se instauraron únicamente para la realización de operaciones de distribución o venta de productos y no para su fabricación. Estos datos aparecen confirmados por los resultados alcanzados en el Proyecto de Empresas Multinacionales de Harvard que figuran recopilados en la obra de VERNON. En efecto, del análisis de 391 empresas multinacionales, distribuidas en 180 empresas norteamericanas, 135 empresas europeas y británicas, 61 empresas japonesas y 15 de diversos países, se alcanzan los siguientes resultados sobre los patrones de propiedad desarrollados por las empresas matrices respecto a sus filiales: El conjunto de las 391 empresas multinacionales controlaban un total de 9.601 filiales, de las que 4.907 (el 51,1 por 100) eran propiedad total de la multinacional, es decir,
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la matriz controlaba el 95 por 100 o más de sus acciones; 2.177 filiales (el 22,7 por 100) eran de propiedad mayoritaria, lo que implica que la empresa madre controlaba el 50 por 100 o más de sus acciones; 1.537 filiales (16 por 100) eran de propiedad minoritaria, considerando este tipo de propiedad el control ejercido sobre un porcentaje que oscila entre el 5 por 100 y el 49 por 100 del accionariado; y 980 filiales (10,2 por 100) no se conocía su estructura de propiedad. El alcance de estos datos se completa si realizamos la comparación entre la estructura de propiedad en las filiales implantadas en países desarrollados respecto a las establecidas en países subdesarrollados. Del total de las 9.601 filiales el 3,1 por 100 10 que supone unas 6.060 filiales, están ubicadas en países desarrollados y en ellas las empresas multinacionales gozan de la propiedad total o mayoritaria para el 80,8 por 100, es decir, en 4.894 filiales. Por el contrario, en los países subdesarrollados únicamente se encuentran implantadas 3.541 filiales (36,9 por 100) de las que son propiedad total o mayoritaria de las matrices el 61,9 por 100 de las mismas, es decir, unas 2.190 filiales. Estos resultados vienen a confirmar los estudios precedentes, a saber: que las empresas multinacionales realizan menos inversiones directas en los países subdesarrollados; que la mayoría de tales inversiones se destinan a garantizar el control sobre las filiales aun cuando en los países desarrollados ese control comporta necesariamente un control de la propiedad por la competencia tecnológica y productiva de las empresas, nacionales o multinacionales, con sede en tales países en tanto que en los países subdesarrollados el control sobre las filiales no impone, en la misma medida, un control sobre la propiedad ya que una parte significativa de dicho control se mantiene a través del dominio de la tecnología requerida para el proceso productivo y, por último, que una parte muy significativa de las filiales implantadas en los países subdesarrollados son la resultante de la adquisición o control de empresas nacionales ya existentes por parte de las multinacionales extranjeras. En definitiva, se puede suscribir plenamente la conclusión apuntada por VIÑAS, cuando escribe: «Estas consideraciones dan base no sólo a los temores de "desnacionalización" de la industria local, sino a una reflexión de que, además, existe un proceso acumulativo en el sector exterior: si el capital extranjero retiene el control sobre los sectores más dinámicos de la economía, si adquiere más y más activos productivos locales, si drena el ahorro nacional y si repatría un elevado volumen de beneficios será preciso acudir de manera creciente a la financiación exterior simplemente "para cubrir el déficit existente y para financiar las inversiones" y a sustituir el excedente económico interno, que en gran medida fue descapitalizado por la remisión de una parte de la plusvalía generada localmente y enviada al exterior en calidad de beneficios. El resultado es claro: el capital extranjero se utiliza en parte para cubrir los baches que él mismo crea». Pero las empresas multinacionales desarrollan también una función de innovación e internacionalización de la tecnología. Aquí, como en el caso anterior, lo verdaderamente importante no es apuntar esta función de las multinacionales sino explicar cómo se desarrolla esta función y qué consecuencias provoca en los distintos países a tenor de su naturaleza desarrollada o subdesarrollada, de su condición de país de sede de la empresa matriz o de «país -huésped» de las empresas filiales. Ya veíamos que el nivel tecnológico de los países condiciona el tipo de control sobre la propiedad ejercido por la matriz sobre las filiales. En términos generales se puede afirmar que las empresas filiales implantadas en países subdesarrollados gozan de una mayor dependencia tecnológica que sus homólogas situadas en países desarrollados; así mismo, unas y otras se encuentran en una posición de dependencia tecnológica, mayor o menor, respecto de la empresa matriz. Esta afirmación general se encuentra respaldada por una serie de investigaciones realizadas sobre las inversiones realizadas en investigación y
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desarrollo tecnológico en los distintos países y sectores económicos, de una parte, y los flujos financieros internacionales derivados de la tecnología y de su aplicación, de otro lado. Respecto a la primera de las dos cuestiones planteadas, es decir, sobre la participación de los distintos países en las inversiones destinadas a innovación tecnológica, los datos disponibles para 1973 demostraban que el volumen total de los gastos mundiales en investigación y desarrollo tecnológicos ascendieron a 96.418 millones de dólares, equivalente al 1,97 por 100 del Producto Nacional Bruto de todo el mundo. El número de personal investigador, en todo el mundo, ascendía a 2.278.000 personas. La distribución de estas cifras globales se realizaba del siguiente modo: en los países en desarrollo, los gastos ascendieron a 2.770 mil1ones de dólares (el 2,9 por 100 del total mundial) equivalente al 0,35 por 100 de su PNB y ocupando a 288.000 investigadores; en los países desarrollados, los gastos ascendieron a 93.648 mil1ones de dólares (el 97,1 por 100 del total mundial), de los que 29.509 millones de dólares correspondieron a la URSS y demás economías planificadas, y equivalente al 2,29 por 100 de su PNB. El número de investigadores en estos países desarrollados fue de 1.990.000 personas de las que 730.000 trabajaban en los países socialistas y la URSS. Para el conjunto: de países, excluidas las economías socialistas, los datos sobre número de patentes de procedencia extranjera existentes en el mundo en 1975 confirman la superioridad de 5 países desarrollados (Estados Unidos, R. F. de Alemania, Japón, Francia y Reino Unido) que controlan el 73,9 por 100 de las patentes, países que a su vez ocupan una posición dominante en el panorama de empresas multinacionales, como ya hemos señalado en datos anteriores. Resulta obvio que tal identidad entre unas estadísticas y otras no son fruto de la casualidad sino del peso que desempeñan las empresas matrices en el desarrollo, control e internacionalización de las innovaciones tecnológicas. Si procedemos a una investigación de los flujos financieros derivados del control internacional, ejercido por las multinacionales, sobre la tecnología encontraremos confirmadas las anteriores reflexiones. Ante todo, durante los años 1978 y 1979 únicamente dos países tuvieron un saldo positivo en su balanza de pagos tecnológicos: Estados Unidos, con un saldo de +5.098 millones de dólares en 1979 y el Reino Unido con +119 millones de dólares en 1978, los restantes países desarrollados tecnológicamente (Japón, R. F. de Alemania y Francia) tuvieron saldos negativos (pagaron más que recibieron), de ahí que aunque el Informe de las Naciones Unidas sobre Corporaciones Multinacionales de 1978 valorase los pagos tecnológicos realizados por los países subdesarrollados, entre 19741976, en una media anual de 1.500 millones de dólares (el 15 por 100 del comercio mundial de tecnología) ello no es un dato definitivo en sí mismo. Si estudiamos la balanza de pagos por tecnología para tres de estos países desarrollados, Estados Unidos, Reino Unido y R. F. de Alemania, pero a la luz de los flujos generados por las filiales de empresas multinacionales implantadas en tales países, encontraremos una explicación de los datos anteriores.' En efecto, en el año 1979 (1978 para el Reino Unido) y en términos porcentuales, la distribución de los ingresos y pagos por tecnología realizados por las filiales de empresas multinacionales extranjeras para cada uno de tales países fueron las siguientes: Estados Unidos Ingresos = 80 por 100 del total... Pagos = 67 por 100 del total. Reino Unido (1978) Ingresos = 32 por 100 del total... Pagos = 73 por 100 del total. R. F. de Alemania Ingresos = 9 por 100 del total... Pagos = 78 por 100 del total. Lo que significa que Estados Unidos es el único país en el que las filiales de
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empresas multinacionales extranjeras generan unos pagos por utilización de tecnología menores que los ingresos que perciben las empresas multinacionales americanas por la exportación de tecnología a sus filiales. Esta posición excepcional de las empresas multinacionales americanas respecto de sus homólogas de otros países desarrollados hace que muchas de las conclusiones extraídas a partir de investigaciones sobre el caso norteamericano no sean aplicables mecánicamente a los casos de las multinacionales europeas o japonesas. En este contexto, que claramente nos pone en evidencia el doble circuito internacional de las multinacionales asociado, esta vez, a la tecnología y a los flujos financieros derivados de esta tecnología: el circuito privilegiado imperante entre empresas matrices y filiales implantadas en países desarrollados y el circuito marginal establecido entre las empresas matrices ubicadas en países desarrollados y sus empresas filiales implantadas en países subdesarrollados, en cuyo epicentro se sitúan las empresas multinacionales norteamericanas, pone de manifiesto que las técnicas o estrategias seguidas por las multinacionales para obtener rendimientos financieros por la transferencia de tecnología son diferentes en uno y otro. En efecto, en el circuito marginal las empresas multinacionales recurren con frecuencia a la explotación de productos y técnicas que han quedado obsoletas en los países más avanzados, lo que requiere muy escasas inversiones en investigación y desarrollo tecnológico por las filiales que, en cambio, sobrevaloran la importancia de esas tecnologías mediante la remisión de una parte importante de sus beneficios bajo la forma de pagos por «patentes y royalties». De este modo, las empresas multinacionales condicionan las posibilidades futuras de la tecnología de esos países al tiempo que amplían el período de rentabilidad de sus innovaciones tecnológicas mediante su internacionalización. Considerando la tercera de las funciones atribuidas a las multinacionales, la potenciación y estímulo del comercio internacional, conviene tener muy presente lo apuntado sobre la estrategia de las multinacionales. En realidad, todas las estadísticas disponibles avalan la idea de un crecimiento continuado del comercio mundial desde la Segunda Guerra Mundial hasta nuestros días y no se puede negar la importancia creciente de las multinacionales en el desarrollo o expansión de dicho comercio. No obstante, no se pueden desconocer dos aspectos importantes que están directamente vinculados con la forma en que las empresas multinacionales participan en el crecimiento del comercio mundial de bienes y servicios. De un lado mediante la interiorización de mercados «formalmente» internacionales, de otra parte, mediante el establecimiento de precios artificiales para la valoración de los intercambios de bienes y servicios, llamados comúnmente «precios de transferencia». Ambas características generan inevitables distorsiones en el comercio exterior, tanto a escala nacional como mundial, que vamos a referir. Como ya hemos visto, la interiorización de mercados «formalmente» internacionales se produce como consecuencia del control que ejerce la empresa matriz sobre las transacciones que realizan las empresas filiales establecidas en distintos países y que, lógicamente, figuran como operaciones (exportaciones o importaciones) de comercio exterior para cada uno de tales estados. Ahora bien, en la medida en que tales intercambios de bienes y servicios entre las empresas de una multinacional responden a los objetivos y estrategias de la empresa y no a las directrices de la política económica de los gobiernos de los países en los que se encuentran implantadas, generan apreciables distorsiones tanto en las estructuras y flujos comerciales nacionales como internacionales siendo, probablemente, la más importante de ellas la consolidación de prácticas restrictivas y oligopolísticas en los mercados mundiales que favorecen a las empresas matrices e, indirectamente, a los países más desarrollados en los que se encuentren establecidas. Unido a este proceso se encuentra el mecanismo de fijación de precios artificiales,
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llamados precios de transferencia, mediante los cuales las empresas multinacionales fijan los valores de intercambio de bienes y servicios entre sus distintas unidades según criterios de estrategia empresarial y no según criterios de libre mercado. RUGMAN y EDEN han definido el concepto de precio de transferencia en los siguientes términos: «(...) el precio utilizado para las ventas internas de bienes y servicios que tengan lugar entre divisiones de una empresa de negocios. Cuando algunas de estas divisiones están localizadas en distintos países la empresa se denomina empresa multinacional». Estos mismos autores agregan más adelante: «Desde el punto de vista de la empresa multinacional los precios de transferencia son un medio para un fin: se utilizan para facilitar las decisiones sobre la organización de los mercados internos de la empresa. Sin embargo desde el punto de vista de los estados nacionales los precios de transferencia son en si mismos un problema potencial especialmente si los gobiernos creen que dichos precios de transferencia fijados por las empresas multinacionales no reflejan los valores de los mercados abiertos. (...) Por ello y por otras razones análogas los intereses de las empresas multinacionales y los estados nacionales es tan frecuentemente en conflicto. Estos conflictos surgen a partir de una diferencia fundamental en los objetivos de las empresas y del gobierno: las empresa tienen la responsabilidad de organizar eficientemente sus operaciones mientras que los gobiernos se preocupan más por cumplir su mandato que por la eficiencia de sus decisiones». A la luz de estas reflexiones resulta claro que los precios de transferencia no se ajustan; con frecuencia, a los precios de los mercados internacionales o nacionales y consiguientemente inducen alteraciones en los programas de política económica de los países así como en sus flujos comerciales. Hay que destacar que en la medida en que los precios de transferencia descansan en una valoración de los intercambios de bienes y servicios según criterios de la empresa multinacional pueden dar origen tanto a una sobrevaloración (overprising) como a una infravaloración (underprising) respecto a los precios de esos bienes y servicios en el mercado abierto. En términos generales se pueden distinguir cinco categorías diferentes de precios de transferencia atendiendo a otros tantos criterios: 1. Precios de transferencia eficientes. 2. Precios de transferencia maximizadores de beneficio. 3. Precios de transferencia descentralizados. 4. Precios de transferencia de mercado externo. 5. Precios de transferencia de óptimo regulado. Los precios de transferencia se puede decir que son eficientes únicamente bajo dos condiciones: ante todo cuando se fijan para establecer precios de «intangibles», es decir, de recursos de muy difícil valoración real, por ejemplo, para la valoración de los conocimientos del personal científico o gerencial de la empresa. Por otra parte, la eficiencia de los precios de transferencia también se aprecia cuando la estrategia de la empresa multinacional se orienta a hacer frente a imperfecciones del mercado derivadas de medidas impuestas por los gobiernos, por ejemplo, imposición fiscal o aduanera, limitaciones sobre repatriación de beneficios, etcétera. La importancia de los precios de transferencia como instrumentos para optimizar y rentabilizar las actividades de las empresas multinacionales se puede constatar al considerar algunos casos particulares, habida cuenta de que todavía no se dispone de estudios estadísticos suficientemente rigurosos y fiables para valorar este fenómeno a
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escala internacional y para el conjunto de empresas multinacionales. Por ejemplo, en el caso de la multinacional farmacéutica HOFFMAN-LA ROCHE, con sede en Suiza, la British Monopolies Commission demostró que sus filiales estaban realizando beneficios «excesivos» en algunos productos (librium y valium) que remitían a la sede suiza por el sistema de precios de transferencia. Para el período comprendido entre 1966 y 1972 se encontró que alrededor del 76 por 100 de los beneficios totales de las filiales se habían remitido a la sede matriz y que únicamente se habían declarado a efectos fiscales el 12 por 100 de los beneficios obtenidos. En definitiva, tanto la interiorización de mercados como la fijación de precios de transferencia por las empresas multinacionales constituyen poderosos instrumentos de alteración de las relaciones comerciales internacionales que terminan por traducirse en inestabilidades de las balanzas comerciales y de las balanzas de pagos de los países en los que estas empresas actúan. Se ha estimado que en 1970 el 35 por 100 del total de exportaciones de productos manufacturados realizadas por los Estados Unidos procedían de exportaciones intra-empresas de las multinacionales norteamericanas, frente al 18 por 100 del año 1962, mientras que el porcentaje que representaban las importaciones intraempresas de estas multinacionales suponía el 22 por 100 de las importaciones totales del país en ese mismo año. Si consideramos no sólo las empresas multinacionales con sede en Estados Unidos sino las filiales de multinacionales extranjeras establecidas en este país, se calcula que el volumen de transacciones comerciales intra-empresas realizado en 1970 ascendía a 19.000 millones de dólares, el 33 por 100 del total del comercio internacional de los Estados Unidos en ese año que ascendió a 57.000 millones de dólares. Todavía más, en 1965 se estimó que el 65 por 100 del total de las exportaciones intra-empresas realizadas por las multinacionales con sede en los Estados Unidos, se realizó, únicamente, por 18 empresas multinacionales. Tornando en consideración los datos apuntados y las reflexiones realizadas resulta evidente aceptar la conclusión de que las empresas multinacionales desempeñan una función nuclear en la estructuración y evolución de los mercados mundiales y de los flujos comerciales internacionales, función que sigue unas orientaciones y se basa en unos criterios e instrumentos netamente diferenciados de los utilizados por los estados. El último aspecto a considerar torna como referencia el impacto ocasionado por las empresas multinacionales sobre las estructuras sociales, políticas y culturales de los países en los que operan. A este respecto se puede señalar que aunque las empresas multinacionales contribuyen a acelerar los procesos de industrialización y modernización económica de los países en los que operan, tales efectos no siempre tienen una interpretación unívoca según se trate de países desarrollados y en los que se encuentran las sedes de las empresas matrices o, por el contrario, se considere la situación de países subdesarrollados, con estructuras sociales fragmentadas y de escasa movilidad, con sistemas políticos inestables y con patrones culturales arcaicos y poco avanzados. Y ello es así porque la industrialización y modernización económico-tecnológica generada por las empresas multinacionales, o más exactamente por las filiales de estas empresas, se realiza inevitablemente mediante la generación de una dependencia exógena al país en cuestión, es decir, respondiendo a objetivos y estrategias que no tornan en consideración las necesidades e intereses económicos, sociales, políticos y culturales de los países en los que se implantan estas filiales. Como lo han demostrado exhaustivamente, para los países subdesarrollados de los distintos continentes, autores como SUNKEL, BARAN, SAMIR AMIN o POULANTZAS, la penetración de las empresas multinacionales suele agudizar la fragmentación y los antagonismos sociales, políticos y culturales, al vincular una parte apreciable de la
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burguesía o clases medias y de la mano de obra a actividades productivas exógenas al país, en tanto que otra parte de la burguesía (industrial y agrícola) y de los trabajadores permanecen vinculados a la explotación de unidades productivas (industrias, servicios y agricultura) estrictamente nacionales. Esta segmentación de la estructura socio-económica del país, reflejo de otra segmentación más amplia introducida por las empresas multinacionales a escala internacional, termina afectando a los sectores políticos y de la Administración (civil y militar) de los estados y provoca profundos cambios en los patrones culturales de amplias capas de la población que terminan por afectar a la evolución general de las sociedades nacionales de todos estos países.
4. REFLEXIONES GENERALES SOBRE EL FENOMENO DE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Hasta ahora hemos desarrollado una serie de consideraciones sobre algunas de las funciones desempeñadas por las empresas multinacionales y que han sido objeto de una viva y encontrada polémica entre los autores que han estudiado este fenómeno, que no siempre ha contribuido a clarificar el papel que como actores internacionales les corresponde. Ahora trataremos de elevar nuestra perspectiva de análisis al ámbito de la sociedad internacional tomada en su totalidad para, mediante una serie de reflexiones o aproximaciones sucesivas, lograr una visión y valoración general de las empresas multinacionales como actores significativos de esa sociedad. La primera reflexión que nos aparece, es la de que las empresas multinacionales ocupan una posición central y decisiva en la estructura y el funcionamiento del sistema económico internacional (productivo, comercial y financiero) en clara y abierta concurrencia con otros protagonistas internacionales entre los que cabe destacar a los estados pero junto a los que se pueden citar a ciertas organizaciones internacionales gubernamentales (EM.1.; Banco Mundial, CEE., etc.), y no gubernamentales (Internacionales Sindicales). Esta posición central de las empresas multinacionales es la consecuencia directa del apreciable poder económico que han acumulado en su corta vida. En 1971 se calculaba que el valor añadido total de las empresas multinacionales ascendía a unos 500.000 millones de dólares, equiparable al 20 por 100 del PNB de todos los países con economía no planificada en el mundo. En cuanto a los recursos financieros controlados por las empresas multinacionales se estima que en 1976 ascendían a 200.000 millones de dólares equivalente al doble de las reservas financieras en poder de la totalidad de los Bancos Centrales e instituciones monetarias internacionales". En el año 1975 los bancos norteamericanos mantenían un volumen de préstamos a extranjeros próximo a los 30.000 millones de dólares, al tiempo que el volumen de depósitos extranjeros en estos bancos ascendía a 24.000 millones de dólares. En segundo lugar, las empresas multinacionales se generan en y por la economía capitalista, que a su vez contribuyen a consolidar y universalizar, mediante el estímulo de algunos de sus rasgos estructurales y funcionales más característicos, entre los que podemos apuntar: a) Una creciente tendencia hacia la concentración monopolística y/o oligopolística de la producción y distribución de bienes y servicios a escala mundial. En efecto, en el estudio realizado por la OCDE denominado Interfuturos se señala que la producción-extracción de 6 de los 21 minerales estratégicos (aquellos necesarios para el desarrollo normal de una economía nacional) se encuentran controlados en más de un 15 por 100 de la producción mundial por una sola compañía, al tiempo que las 5 principales compañías extractoras de estos minerales controlaban entre el 48,2 por 100 (caso de la Bauxita) y el 96,5 por 100 (caso del platino) del total de la producción mundial. Análogamente, el mercado mundial del trigo está directamente controlado por 5
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compañías multinacionales: CARGlLL, BUNGE, CONTINENTAL GRAIN, LOUlS DREYFUS y COOK INDUSTRI ES. Este grado de concentración se aprecia también en el ciclo de distribución comercial internacional. En 1976 se calculaba que las 300 mayores empresas de los EE.UU. controlaban, a través de sus 5.200 filiales, el 28 por 100 del volumen total de las exportaciones mundiales, porcentaje que a su vez se distribuía en un 47 por 100 del volumen total de exportaciones de materias primas y un 20 por 100 de las exportaciones mundiales de productos manufacturados". b) La actividad de las empresas multinacionales ha contribuido a acelerar y modificar la evolución del proceso de división del trabajo y de especialización productiva y tecnológica entre los países y en el seno de las economías nacionales. Este fenómeno ha contribuido a aumentar la interdependencia entre los países, pero también ha potenciado la ley del desarrollo desigual, según la cual el proceso de crecimiento y desarrollo del sistema económico mundial se realiza a través del desarrollo de las economías nacionales de los países en los que se concentran las empresas matrices y, simultáneamente, a costa del atraso 11 subdesarrollo de la gran mayoría de los países que participan en el sistema mundial y en los que se implantan las filiales de estas multinacionales. En definitiva, las multinacionales aumentan la interdependencia entre todos los agentes económicos internacionales y también entre los fenómenos del desarrollo y del subdesarrollo a escala mundial. c) Resultado de las tendencias anteriores así como de los objetivos y estrategias empresariales desarrolladas por las multinacionales (interiorizaci6n de mercados, precios de transferencia, control e .internacionalización de la tecnología, etc.), es el deterioro que se produce en la relación real de intercambio'56 entre los países en los que se sitúan las sedes de las empresas madres y los países en los que se implantan únicamente las filiales de las multinacionales. d) Por último, y puesto que la práctica totalidad de las empresas matrices de las grandes compañías multinacionales se encuentran establecidas en una docena de países occidentales, que poseen unas estructuras económicas nacionales capitalistas o de mercado, no resulta extraño constatar que tanto los gobiernos de estos países como las multinacionales en ellos situadas, conjuguen sus actuaciones para garantizar la naturaleza capitalista y de libre mercado del conjunto de la economía mundial. En esta perspectiva conviene subrayar que aunque en el seno de la economía mundial existen países de economía planificada o socializada, tales países experimentan una cierta tendencia a introducir con sus relaciones económicas y comerciales recíprocas o con los países de economías capitalistas, criterios propios del sistema económico de mercado. En efecto, la penetración de las empresas multinacionales en economías socialistas como la de la URSS o la R. P. China; la percepción por países socialistas de préstamos y créditos internacionales en las condiciones financieras introducidas por la banca y los mercados internacionales de capitales; e! intercambio comercial entre países socialistas y países occidentales con precios, sistemas de pagos (dólares y otras divisas), plazos etc., similares a los que imperan entre las economías occidentales, nos lleva a pensar que tales países, que planifican internamente su economía, participan en el sistema económico internacional siguiendo patrones capitalistas o de mercado, debido en parte a su todavía escaso peso específico en el conjunto económico mundial y en parte por el poder alcanzado por las empresas multinacionales como actores económicos típicamente capitalistas. De lo expuesto no cabe deducir, automáticamente, una visión sobre la expansión ilimitada y progresiva del fenómeno de las empresas multinacionales en el marco de la economía mundial lo de las economías nacionales, hasta llegar a desplazar o dominar la función o papel desempeñado por el Estado como agente económico, tanto interno como internacional. Es decir, el fenómeno de las empresas multinacionales no debe ser objeto de
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una sobreestimación teórica que induzca a desconocer o subestimar los acondicionamientos y limitaciones implícitas en su propia evolución histórica. Resulta oportuno, por tanto, indicar algunos de tales condicionamientos que desde una perspectiva histórica y teórica de estos actores económicos internacionales adquieren relevancia. 1. La limitación más evidente al fenómeno de expansión de las multinacionales resulta de su propia naturaleza empresarial y multinacional. En efecto, las empresas multinacionales tienen como objetivo prioritario la maximización del beneficio, en el sentido ya explicado lo que les obliga a desarrollar entre ellas mismas relaciones económicas asociativas, en las que se conjugan la colaboración, para eliminar la competencia de empresas nacionales, de otras multinacionales, de los gobiernos, etc., pero también relaciones de conflicto resultantes del hecho de que el máximo beneficio de cada empresa multinacional, excluye la existencia y expansión de otras empresas multinacionales potencial o realmente rivales, sobre todo en períodos de crisis económica mundial. El énfasis puesto por la doctrina en las estrategias empresariales de las multinacionales destinadas a lograr entendimientos para el reparto de los mercados nacionales, bien mediante la creación de «cártels» y demás prácticas oligopolísticas (fusiones y concentraciones interempresariales) suele subestimar la naturaleza coyuntural de tales prácticas, así como el hecho de que la multinacionalidad de las empresas, que requiere un cierto grado de penetración Y control en varios mercados y economías nacionales, no hace desaparecer el carácter nacional del núcleo central de la multinacional, es decir, de las empresas matrices, con las consecuencias que ello supone. Así por ejemplo, TUGENDHAT señala algunos ejemplos de claro fracaso de los cártels surgidos en el período de entreguerras, como el cártel siderúrgico europeo creado en 1926 con la participación de Alemania, Luxemburgo, Bélgica, el Sarre y Francia, Y que ya en 1931 se disgregó como consecuencia del alto grado de incumplimiento por las empresas siderúrgicas alemanas. Ciertamente algunos cártels internacionales han tenido una mayor duración Y eficacia que otros, como ha ocurrido con el cártel del petróleo formado en 1928 por la SHELL, la ANGLO-PERSIAN (actualmente la BRITISH PETROLEUM) y la STANDARD OIL (New Jersey), pero ni su eficacia fue absoluta, TUGENDHAT estima que nunca tuvo un grado de eficacia mayor al SO ó 60 por 100 debido a la existencia de pequeñas compañías petrolíferas, ni tampoco eliminó sustantivamente la competencia. En efecto, las recientes operaciones de concentración (compra de las acciones de una empresa por otra) experimentadas durante 1984 entre las llamadas «siete hermanas» del petróleo, con la absorción de la GOLP OIL por la STANDA RD OIL OF CALIFORNIA; de la GETTY OIL por la TEXACO y de la SUPERIOR OIL por la MOBIL CORPORA TION, constituyen un ejemplo significativo en este sector del petróleo de las afirmaciones anteriores sobre la eficacia Y duración temporal de los entendimientos Y acuerdos entre empresas multinacionales.
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En el otro extremo del espectro, la reciente creación de un acuerdo, concluido en 1984, entre las principales empresas multinacionales de! sector de la informática en Europa (SlEMENS, NIXDORF y AEG en la R. F. de Alemania; OLlVETTl y STET en Italia; THOMSON, BULL y CCE de Francia y PLESSEY e lNTERNATlONAL COMPUTERS del Reino Unido junto con la PHILlPS holandesa) para hacer frente a la hegemonía en e! mercado europeo de grandes computadoras de la multinacional norteamericana IBM revela, mucho más que cualquier otro argumento, la compatibilidad entre el origen nacional y la estrategia internacional de las empresas multinacionales. 2. Otra limitación del proceso de crecimiento Y expansión mundial de las multinacionales, atestigua la realidad de que los estados no pueden ser considerados simples observadores pasivos ante este proceso. En efecto, existen una serie de sectores económicos que por su importancia social, política o militar, quedan reservados a las empresas nacionales, generalmente de propiedad pública, o se ejerce un especial control, en los supuestos de participación de empresas extranjeras multinacionales, por parte de los gobiernos nacionales. De este modo sectores como el militar o de producción de armamentos; de transportes (principalmente marítimos Y aéreos); medios de comunicación de masas (prioritariamente la televisión Y la radio), son sec tores inaccesibles o muy controlados a la penetración de las multinacionales en la casi totalidad de países. En resumen, la propia evolución de las empresas multinacionales impone unas limitaciones endógenas y exógenas que permiten pensar, razonablemente, que el sistema económico mundial aunque muy influido por su participación no quedará exclusivamente dominado por este tipo de empresas.
5. LAS RELACIONES ENTRE LAS EMPRESAS MULTINACIONALES Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES: Aunque ya hemos realizado constantes alusiones a los vínculos entre las empresas multinacionales y los Estados, sean desarrollados o subdesarrollados, conviene dedicar una atención particular a los vínculos surgidos entre estos dos actores de la sociedad internacional así como a la relación entre empresas multinacionales y las Internacionales de Sindicatos, habida cuenta de la importancia que el factor trabajo (los trabajadores) desempeña en el seno de todo proceso productivo y, consecuentemente, en cualquier unidad empresarial. A. Las relaciones entre las empresas multinacionales y los estados: El estudio de las relaciones entre las multinacionales y los estados debe partir de una triple consideración: 1. Que la existencia o implantación en los estados de las empresas multinacionales, sea de sus empresas matrices o de sus filiales, significa la aparición de poderosos actores, fundamental pero no exclusivamente, económicos cuya estructura, objetivos y dinámica responde a una lógica internacional, como consecuencia de lo cual tales agentes generan inevitables distorsiones, y en ocasiones conflictos, en las decisiones y acciones políticas y económicas de los gobiernos. 2. Que las empresas multinacionales son actores internacionales de naturaleza y funciones esencialmente económicas (obsérvese que no digo exclusivamente económicas) y por tanto, claramente diferenciados, orgánica y funcionalmente, de los actores de base territorial y naturaleza plurifuncional que son los estados. En este sentido, conviene no excederse en las aparentes analogías que se pueden señalar entre empresas multinacionales y estados, que suelen conducir a un análisis distorsionado de los papeles desarrollados por unas y otros en la esfera internacional. El objetivo de maximización del
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beneficio, la ausencia de una eficaz regulación jurídico-internacional y de una personalidad jurídica internacional reconocida, la falta de instrumentos permanentes de coacción políticomilitar (ejércitos, arsenales, etc.), propios e independientes, son algunos elementos que demuestran la diferencia esencial y no sólo accidental entre las empresas multinacionales respecto de los estados, tanto en el plano teórico como en el de las realidades internacionales '7. Hablar en este sentido de la «política exterior» privada o del gobierno de las multinacionales, como han apuntado algunos autores, implica Una utilización abusiva de conceptos muy precisos, como los de política exterior o gobierno, de la ciencia de las Relaciones Internacionales. 3. Que las relaciones, o mejor las interrelaciones, que se generan entre las empresas multinacionales y los estados no son homogéneas sino que presentan un notable índice de heterogeneidad o diversidad como consecuencia de dos elementos significativos: a) El grado de desarrollo socio-económico y de estabilidad jurídico-política de los estados. b) El carácter de países de sede de las empresas matrices o de países de implantación de las empresas filiales. La conjunción de estas tres premisas en el estudio de las relaciones recíprocas entre empresas multinacionales y estados nos permitirá constatar la existencia de vínculos de cooperación y de conflicto que se desarrollan simultáneamente e interfiriéndose constantemente y que obligan a un análisis dialéctico del fenómeno. Como ha señalado VERNON: « (...) Lo que estamos observando puede considerarse como la interacción entre dos sistemas poderosos: los dos sistemas responden a principios diferentes y operan en dimensiones diferentes. No van sistemas rivales; no es concebible que la empresa multinacional desempeñe el papel central del Estado soberano, mientras que el Estado soberano estar(a en gran desventaja si tratara de desempeñar las funciones multinacionales de la empresa. Pero tal como operan ahora los dos sistemas, se influyen recíprocamente en formas a veces incompatibles y aún amenazantes para ambos ». - Relaciones entre las empresas multinacionales y los estados desarrollados en los que se encuentran las sedes matrices: La primera reflexión que se impone realizar, debe partir de la constatación de que el fenómeno de las empresas multinacionales surge históricamente y se desarrolla a partir de un reducido número de país es, con un elevado grado de desarrollo socio-económico, político y cultural, que se transforman por ello en el centro de asentamiento de las empresas matrices de la práctica totalidad de las multinacionales. Estos países son principalmente: Estados Unidos, República Federal de Alemania, Reino Unido, Japón, Italia, Suiza; Holanda, Bélgica, Canadá, Suecia y, recientemente, algunos países periféricos como Corea del Sur; México y Brasil, que constituyen la excepción a la norma. Junto a la característica de su desarrollo, el conjunto de estos países presentan otro elemento común significativo, a saber: se trata de países con una economía de mercado libre o de sociedades basadas en el sistema capitalista. Como se ha señalado en el Informe del Club de Roma: «(...) las empresas transnacionales no pueden analizarse o entenderse a plenitud si se separan de las secuencias históricas de las que surgieron o de la localización geográfica de sus principales oficinas matrices. Como fenómenos de la ciencia social, constituyen una de las expresiones principales de la expansión transnacional del capitalismo contemporáneo. La gran mayoría de las empresas transnacionales tiene su origen en pocos países donde la lógica capitalista con distintos instrumentos formales constituye el criterio orientador de la toma de decisiones económicas ». En el ámbito de las relaciones económicas entre las empresas multinacionales y los
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estados de sede de sus empresas matrices, suelen predominar claramente las relaciones de cooperación y complementariedad sobre las relaciones de conflictividad. El Estado limita o condiciona algunas de las prácticas y actividades económicas más perturbadoras realizadas por las multinacionales con objeto de preservar sus competencias y decisiones de política económica, así como para evitar algunos de los efectos económicos y sociales más negativos en el seno de sus mercados nacionales. El establecimiento de diversas medidas jurídicas, económicas o políticas destinadas a limitar y condicionar la actuación nacional de las empresas multinacionales en estos países tiene como principal finalidad la preservación de la función económica del Estado evitando dependencias excesivas de estas empresas, sobre todo en el ámbito interno, al igual que el acatamiento de las empresas multinacionales a tales medidas legales, económicas y políticas tiene como finalidad prioritaria el aseguramiento de una base estatal desde la cual poder centralizar y desarrollar sus acciones económicas mundiales. El establecimiento de una legislación nacional muy estricta respecto a las prácticas monopolísticas y oligopolísticas, la introducción de un sistema de fiscalidad riguroso y eficaz tanto respecto a los recursos financieros (capital, inversiones, etc.), como respecto de los flujos de bienes (comercio nacional o internacional), el establecimiento de sectores económicos reservados a los poderes públicos, el control de cambios, la implantación de una política laboral y de asistencia social progresiva, etc., son algunas de las medidas que imponen limitaciones nacionales a las actividades de las multinacionales de estos países. Por contra, las empresas multinacionales suelen habitualmente respetar tales medidas a cambio de una serie de beneficios directamente orientados a consolidar su existencia y expansión internacional. Así suele existir una cobertura legal y políticoeconómica destinada a proteger los mercados e industrias nacionales frente a la penetración de empresas extranjeras cuya competencia puede amenazar o, en todo caso, limitar las posibilidades de crecimiento de las empresas matrices de las multinacionales del país. También el Estado ayuda económica y directamente a estas empresas mediante el desarrollo de pedidos o compras que permiten una mínima estabilidad de la demanda (y de los beneficios) de las multinacionales para aquellos productos de elevada competencia internacional o que exigen la movilización de cuantías muy importantes de capital-riesgo para su desarrollo tecnológico o explotación productiva. Análogamente el Estado realiza acciones de apoyo económico indirecto tales como subvenciones financieras, exenciones fiscales, líneas de créditos preferenciales, etc., que propician la solidez económica de las empresas matrices a la par que su expansión económica internacional mediante la conclusión de acuerdos económicos internacionales del Estado con terceros países. Junto a la dimensión económica que hemos destacado en las relaciones entre los estados y las empresas multinacionales, destacan también los vínculos de complementariedad que surgen en los terrenos jurídico-políticos, tanto a escala nacional como internacional, entre unos y otros. Tal vez el núcleo central de tales vínculos de naturaleza política respondan a un fenómeno particular: la interpenetración entre los grupos o estratos sociales que controlan la dirección de las empresas multinacionales (accionistas, altos ejecutivos, científicos e investigadores, etc.), y los que ocupan los órganos básicos de decisión en la estructura (civil y militar) del Estado. Esta interpenetración social y económica entre Estado y empresa multinacional, que se da en los países más avanzados, fue ya destacada por autores procedentes del campo marxista pero también por personalidades tan alejadas de los anteriores como el Presidente EISENHOWER, cuando en su discurso oficial de despedida en enero de 1961 dedicó más de la mitad de su discurso a prevenir a la sociedad americana contra los riesgos de la existencia de lo que denominó el «complejo militar-industrial» que vinculaba estrechamente el aparato militar del Estado norteamericano con el aparato económico-productivo de las grandes multinacionales americanas, fenómeno éste que desde entonces ha sido objeto de numerosos estudios tanto por parte de
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economistas como de politólogos e internacionalistas. Junto a la interpenetración orgánico-burocrática entre Estado Y multinacionales, existe también una primada jurídica o legal del Estado que imponiéndose a las multinacionales no excluye a estas de la defensa de sus intereses a través del ordenamiento jurídico nacional e incluso propicia, de distinta manera según los países, la participación y conversión de los intereses privados de las multinacionales en el «interés público o nacional» a través de su influencia en el proceso legislativo nacional. En efecto, la existencia, explícita o implícita, legal y/o real, de «Iobbies» o grupos de presión en los órganos del poder legislativo constituye el vehículo adecuado para que las multinacionales, con mayor capacidad aunque no en exclusividad respecto a otros grupos, hagan llegar sus intereses y objetivos al legislador. Esta interdependencia recíproca entre Estado Y multinacional cabe apreciarla, más significativamente si cabe, en el marco de la acción exterior o internacional. Precisamente porque las multinacionales son actores internacionales de naturaleza esencialmente económica, recurren con mucha frecuencia a la cobertura que el Estado de origen les puede proporcionar tanto ante otros países como ante organismos e instituciones internacionales, siempre con objeto de garantizar los intereses económicos de las multinacionales. Precisemos un poco más esta idea. Las empresas multinacionales poseen una serie de debilidades estructurales respecto de los estados en su capacidad de actuación internacional: carecen de personalidad jurídico-internacional y, consiguientemente, del recurso legítimo a la violencia como instrumento de defensa de sus intereses (recurso al conflicto bélico); carecen también, de forma permanente, de los medios humanos (ejércitos Y fuerzas de seguridad) y materiales (arsenales) para disponer de forma eficaz de una capacidad militar, lo que no significa que en la historia de las actividades de las empresas multinacionales no se haya recurrido, excepcionalmente, a la utilización de tropas mercenarias para participar en algunos conflictos internos o internacionales, lo que dado su carácter singular demuestra, precisamente, que esta no es una capacidad ordinaria Y permanente utilizada por estas empresas. También carecen de un sistema diplomático reconocido y garantizado por todos los estados y sujeto a normas jurídicas internacionales. En definitiva, se encuentran condicionadas por todas estas debilidades que deben suplir mediante el concurso de los actores estatales, prioritariamente de los estados donde se sitúan sus empresas matrices. Por contra, las empresas multinacionales ya hemos visto que gozan de una serie de potencialidades respecto a su participación internacional: disponen de amplios recursos productivos, comerciales y financieros; gozan de una notable superioridad científico-tecnológica respecto a la mayoría de los países y disponen de una dispersión geográfica Y una centralización operativa de sus centros a escala internacional gracias a los cuales pueden, con facilidad, eludir los condicionamientos político-jurídicos y económicos de un gobierno o Estado. El resultado de todo ello es la eficaz colaboración que, en la práctica internacional, se desarrolla entre los estados de origen y las empresas multinacionales. En estas relaciones el Estado aporta su cobertura política, diplomática, jurídica, económica e incluso militar a las actividades y estrategias de sus multinacionales. A cambio, las multinacionales movilizan sus poderes económicos y financieros para apoyar las acciones exteriores de los gobiernos de los estados de origen, ya sea mediante la desestabilización económica o el apoyo económico a otros gobiernos, la corrupción de dirigentes políticos o sindicales, el reforzamiento de la estabilidad socio-económica de ciertos regímenes políticos, etc. En este contexto baste recordar casos tales como la colaboración, documentalmente demostrada, entre la ITT y la CIA. (Agencia Central de Inteligencia) norteamericanas en el derrocamiento del gobierno de ALLENDE en Chile. Los casos de sobornos de altos dirigentes políticos japoneses y europeos realizados por la LOCKHEED. En el extremo opuesto, es decir, de cobertura estatal de los intereses de las multinacionales, recordemos la «diplomacia del
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dólar» seguida por Estados Unidos a fines del siglo XIX y comienzos del siglo actual o, más recientemente, la importada del Plan Marshall para la penetración en Europa de las multinacionales americanas tras la Segunda Guerra Mundial. La existencia de unas bases de cooperación y entendimiento entre los estados de origen y las empresas matrices de las multinacionales en ellos establecidas, no excluyen, ciertamente, las posibilidades de antagonismos y conflictos entre unos y otras pero desde luego las reducen considerablemente y, lo que es más importante desde el punto de vista internacional, transforman estas rivalidades en antagonismos interestatales. El conflicto de intereses entre la multinacional norteamericana WESTlNGHOUSE y la Administración de este país durante la primera etapa del mandato presidencial de REAGAN, con motivo de la participación de la primera en la venta de productos (compresores, etc.) y de tecnología para el tendido del gaseoducto siberiano a ciertos países de Europa Occidental, es una prueba contundente ya que, finalmente, el conflicto terminó involucrando al gobierno francés :Y al gobierno británico al transferir la multinacional sus pedidos a las filiales europeas ante la negativa del gobierno norteamericano a autorizar las correspondientes licencias de exportación. - Relaciones entre las empresas multinacionales y los estados subdesarrollados en lo que se establecen las empresas filiales: Con anterioridad, ya hemos señalado cómo la penetración de las multinacionales a través de sus filiales, en los países menos desarrollados implica la aparición de un centro de decisión exógeno al país que genera importantes distorsiones económicas, sociales, políticas y culturales, a la par que refuerza unos vínculos de interdependencia desigual entre países pobres y ricos. A la luz de estas consideraciones se puede adelantar ya la idea de que las relaciones entre las multinacionales y los estados «huésped» de sus filiales, son relaciones marcadas por una importante ambivalencia, entre el conflicto y la cooperación, en la que suelen predominar más los vínculos de antagonismo cuanto mayor es el grado de subdesarrollo socio-económico del país y el nivel de su inestabilidad política interna. No obstante, esta primaria y genérica conclusión, conviene matizarla más para los distintos tipos de relaciones. En efecto, en el marco de las relaciones económicas entre estados-huésped y las filiales de la multinacional, es necesario recordar que la acción y estrategia de éstas últimas se desarrolla en un contexto de fragmentación económica interna (mercados poco estructurados, política económica coyuntural y débil, escasa capacidad económica y competitiva de las empresas nacionales, sistemas de producción poco diversificados o de monocultivo, etc.); de rígida estratificación social y económica; de bajo nivel educativo y escasa especialización profesional de la población y, por último, de una limitada estabilidad política que se traduce en ineficacia administrativa (civil y militar) del Estado y en un evidente vacío legal. Todo ello contrasta con el grado de integración orgánica y de eficacia funcional que presenta la empresa multinacional. Es en razón de estas debilidades que muestran los estados-huésped por lo que resultan atractivos para la penetración de las multinacionales que suelen obtener de esta forma unas plusvalías o rentas marginales (beneficios mayores) a las que pueden alcanzar en sus países de origen o en los países huésped más desarrollados. Los estados-huésped admiten., sin embargo, la penetración de las multinacionales con objeto de poder facilitar su acceso a productos, servicios o tecnología que resultan totalmente inaccesibles en sus condiciones específicas de desarrollo interno. En otras ocasiones, la presencia de las multinacionales es aceptada y/o fomentada para intensificar la explotación de recursos mineros o de materias primas que se encuentran en la base de la economía nacional y que imponen unas inversiones iniciales y una capacidad de control de
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los mercados internacionales de las que carecen los países-huésped. La mayoría de las veces, la supremacía de las multinacionales responden a una situación heredada del pasado colonial de estos países que se ha mantenido y reforzado después de la independencia política. Habida cuenta de que la presencia y actuación de las multinacionales, en estos países subdesarrollados de implantación de sus filiales, aunque contribuye a potenciar ciertos sectores 'económicos introduce una inevitable asimetría en las relaciones, suelen propiciar un antagonismo, mayor o menor, más tarde o más temprano, entre el interés de la empresa y el interés nacional de los estados que tratan de reforzar su poder real, tanto económico como político, a costa de la multinacional y no resulta extraño constatar que hayan tendido a primar las relaciones de conflictividad sobre las de colaboración o entendimiento. Si procedíamos a destacar que los estados de origen desempeñan una importante e insustituible función de cobertura política, jurídica y económica respecto de sus empresas multinacionales en el panorama mundial, ahora tenemos que poner el énfasis en la idea de que, a pesar de sus debilidades internas e internacionales los estados-huésped gozan también de una serie de potencialidades que les permiten hacer frente, en los distintos ámbitos, a las distorsiones y dependencias que les provocan las multinacionales. Ante todo, los estados-huésped pueden adoptar una importante medida de naturaleza política pero de efectos económicos respecto de la empresa multinacional: la nacionalización de sus propiedades. La nacionalización, en tanto que medida jurídico-política interna de efectos económicos internacionales, traslada el conflicto entre el Estado y la multinacional a un marco en el que ésta se encuentra con un escaso y limitado poder autónomo frente a los poderes públicos nacionales, lo que le obligará a lograr el apoyo jurídico y/o político de otros grupos sociales (partidos políticos, sectores de la Administración estatal, etc.), internos o de otros actores internacionales (estados, OIG, ONG, opinión pública, etc.), caracterizados precisamente por su naturaleza o poder en la esfera política. Si la cobertura y apoyo de tales grupos o actores no se produce o resulta ineficaz e insuficiente frente a la decisión estatal de la nacionalización, la empresa multinacional quedará reducida a desarrollar una estrategia de presi6n o desestabilizaci6n econ6mica frente al Gobierno, nacional o internacionalmente, dando prueba de que su verdadero poder es de naturaleza económica pero al mismo tiempo quedando imposibilitada a impedir la manifestación del poder jurídicopolítico del Estado (por pequeño que este sea), es decir: la nacionalización. La historia de las nacionalizaciones, tanto alcanzadas como fracasadas,' íntimamente unida al reciente proceso descolonizador y muchos de los conflictos internacionales desarrollados en el transcurso de este siglo es la historia también de los condicionamientos y potencialidades que gravitan en las relaciones entre los países y las multinacionales, actores ambos de una misma sociedad internacional. Junto a estas relaciones de antagonismo entre países subdesarrollados y empresas multinacionales, o debido precisamente a ellas, existen también fórmulas de cooperación mediante las cuales los estados tratan de mejorar su posición económica respecto de la empresa multinacional a la par que ésta trata de evitar la «politización» de los potenciales conflictos que podrían conducir a una pérdida de sus empresas gracias a la expropiación o nacionalización forzosa. En efecto, fórmulas como la participación conjunta en el capital de las filiales; la reinversión obligatoria de un porcentaje de los beneficios obtenidos; la cesión de tecnología o la formación de personal investigador del país en cuestiól1 a cargo de la multinacional; la aceptación por la multinacional de cargas excepcionales de origen fiscal o de seguridad social, así como la garantía de contratación de un determinado porcentaje de la mano de obra nacional, etc., son algunas de las formas de cooperación entre estadoshuésped y multinacionales que permiten una dinámica evolutiva del entorno político y económico, interno e internacional, eludiendo el conflicto directo. - Las relaciones de las empresas multinacionales con las Organizaciones Internacionales Sindicales:
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La enorme trascendencia de las relaciones entre estados y empresas multinacionales, no puede conducimos a desconocer los vínculos existentes entre aquellas y actores internacionales tan cualificados como las Internacionales Sindicales, dada la trascendencia alcanzada por los trabajadores en el seno de las empresas, incluidas las multinacionales. Al igual que señalábamos para los estados, el estudio de las relaciones entre empresas multinacionales y organizaciones internacionales sindicales, debe partir de la constatación de dos realidades internacionales importantes: 1. La existencia de una diversidad histórico-ideológica en el movimiento sindical a escala mundial que ha conducido a una pluralidad de organizaciones y de estrategias sindicales en el panorama internacional, y a la que ya nos hemos referido. 2. Como consecuencia parcial de lo anterior resulta una apreciable disparidad o desigualdad en el grado de integración interior y de operatividad internacional entre las unidades que componen la empresa multinacional y los miembros que participan en las organizaciones sindicales. Partiendo de ambas realidades no resulta extraño comprobar que la panorámica internacional de las relaciones entre multinacionales y centrales sindicales se encuentra, todavía, en un proceso de maduración y, en términos generales, en un estadio mucho menos estable y evolucionado que el alcanzado en el marco interno de los países. Fundamentalmente, la actuación de las Organizaciones Internacionales Sindicales respecto de las multinacionales se desarrolla en tres direcciones complementarias. A. Lograr la implantaci6n de normas o «c6digos de conducta», jurídicamente obligatorios para las multinacionales, a escala internacional. Con ello las organizaciones internacionales de sindicatos intentan someter la actividad de las multinacionales no sólo a los poderes de cada Estado sino también al control y los poderes de las Organizaciones internacionales Gubernamentales. En este contexto, las Organizaciones Sindicales participan en la Comisión de Empresas Transnacionales creada en el seno del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas en 1975. Análogamente gozan de una representación en el Comité Económico y Social de las Comunidades Europeas y participan en las funciones de asesoramiento que le corresponden a este órgano. Han participado, como parte de la representación de los miembros estatales de la OIT., en la elaboración de la Declaración de principios sobre EM así como en diversas normas, en materia de política laboral y social, de alcance internacional y que afectan prioritariamente, aunque no con exclusividad, a las multinacionales. Por último han realizado la sistemática denuncia, ante los órganos competentes, de las violaciones cometidas por las multinacionales a las Guías para EM aprobadas por la OCDE. B. Desarrollar la negociación colectiva internacional con las empresas multinacionales con objeto de alcanzar acuerdos socio-laborales aplicables al conjunto de la empresa con independencia de su localización: La estrategia de la negociación colectiva internacional trata de equiparar las condiciones básicas de la relación, entre sindicatos y multinacionales, con independencia de la diversidad de políticas socio-laborales y legislaciones nacionales de los países en los que operan las distintas unidades de la multinacional. Ello requiere, necesariamente, un centro orgánico sindical de carácter estrictamente internacional pero con la suficiente capacidad para imponer a sus miembros el cumplimiento del acuerdo alcanzado, como ocurre en la multinacional. No es extraordinario constatar, pues, que la evolución de esta estrategia sindical haya ido vinculada a la creación de estos centros en el seno de las Internacionales Sindicales, más concretamente de la C.I.O.S.L., configurando los llamados Secretariados
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Internacionales Profesionales, a partir de la agrupación de los distintos sindicatos nacionales de un mismo sector económico, como la FEDERACION INTERNACIONAL DE TRABAJADORES METALÚRGlCOS (ATIM), constituida en 1893 e integrada en la actualidad por 160 sindicatos del sector siderometalúrgico distribuidos en todo el mundo. En el seno de la ATIM se constituyó, a mediados de la década de los años cincuenta, un Consejo Coordinador para la Negociación Colectiva Internacional. Fruto de la actividad de dicho Consejo fue la negociación de convenios colectivos internacionales con las multinacionales: BRAUN-BOVERI, FORD, GENERAL ELECTRIC, INTERNATIONAL HARVERSTER Y CATERPILLAR TRACTOR. Siguiendo el modelo de la FITIM se crearon, mucho más tardíamente, otros Secretariados Internacionales como la FEDERACION INTERNACIONAL DE SINDICATOS QUÍMICOS, DE LA ENERGÍA Y GENERALES, en 1961, y la UNION INTERNACIONAL DE ASOCIACIONES ALIADAS DE TRABAJADORES DE LA ALIMENTACIÓN. Fruto de la actividad de la primera han sido los convenios con las empresas multinacionales AKZO y B.S.N. GERVAIS-DANONE. Ejemplos de la participación de la segunda lo constituyen los convenios con NESTLE, UNILEVER, CETKBR Y ROTHMANS.
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La dificultad para llegar a la estrategia de la negociación colectiva internacional, a través de un Secretariado Internacional, no ha impedido que las organizaciones sindicales de distintos países se agrupasen para facilitar su intervención frente a las multinacionales mediante los Comités Internacionales Sindicales, cuya participación fue apreciable en el caso de las negociaciones entre la Federación Europea de Obreros Metalúrgicos y PHILlPS en 1967 o la negociación por obreros de 5 países de Europa Occidental con la empresa CLAVERBEL, en 1915. C. Implantación de las huelgas transnacionales como instrumento de presión sindicalmente a las estrategias de las multinacionales: Es bien sabido que la huelga es el principal instrumento de coacción de que disponen los sindicatos frente a los empresarios, con el fin de forzarles a la negociación y/o a la aceptación de las reivindicaciones económicas y sociales de los trabajadores. No obstante, el instrumento de la huelga tiene una limitada capacidad de presión si se ejerce contra una empresa multinacional en el marco limitado de la acción sindical en un determinado país, ya que ante esta situación la dirección de la multinacional tenderá a evitar los costes económicos de la huelga mediante la desviación de una parte sustancial de la actividad productiva de sus filiales en el país en cuestión hacia sus filiales en otros países, en otros términos, la empresa multinacional utilizará su grado de coordinación integrada a escala mundial para superar la presión y reivindicación obrera, canalizada mediante la huelga, afectada por la división nacional que impera entre los sindicatos de una misma Internacional sindical. La reacción frente a esta asimetría entre sindicatos y multinacionales se ha orientado hacia la internacionalización de la huelga, destinada a ejercer una misma presión económica en todas las unidades productivas de una misma multinacional y, de este modo, inducir una negociación colectiva internacional. Evidentemente, el éxito o fracaso de la estrategia mencionada depende, en gran parte, de la capacidad de coordinación internacional de los distintos sindicatos integrantes de una misma Internacional, pero también de la capacidad de información y conocimiento que los sindicatos posean sobre las decisiones y actividades desarrolladas por todas las filiales de la multinacional, pues no siempre es posible lograr una estrategia de huelga en todas las filiales. Aunque la huelga internacional todavía no ha alcanzado carta de naturaleza similar a la huelga, como derecho reconocido y como realidad cotidiana, en el marco nacional se pueden citar algunos ejemplos significativos. Así en 1969 los sindicatos de Francia, el Reino Unido y la R.F. de Alemania realizaron una huelga contra las filiales de la FORD en estos países. Ese mismo año se desencadenó otra huelga internacional, promovida por los trabajadores de Francia, Italia, R.F. de Alemania y Estados Unidos contra la multinacional SAINT GOBAIN. Otro tanto ocurría en 1912 contra las filiales inglesas e italianas de la PIRELLI-DUNLOP y también en 1913 se veía afectada la empresa MICHELlN por una huelga de los sindicatos franceses y alemanes. Respecto a la obtención de información sobre las actividades de la multinacional por los sindicatos con objeto de formular estrategias internacionales más eficaces, conviene mencionar la resolución, aprobada en marzo de 1985 en el Congreso de Liverpool de los representantes sindicales internacionales de los 140.000 trabajadores de la FORD MOTOR CORPORATION, de constituir un banco de datos informatizado para centralizar toda la información recogida sobre las actividades de todas las filiales de la multinacional.
6. EL CONTROL y CODIFICACION DE LA NORMATIVA INTERNACIONAL SOBRE EMPRESAS MULTINACIONALES
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Al referir las principales características generales de las empresas multinacionales, hacíamos mención de cómo la estructura y funcionamiento transnacionales de estos actores carecía de un adecuado marco jurídico internacional que convertía, prácticamente, en ineficaces tanto las normas internacionales existentes como la mayor parte de las legislaciones nacionales adoptadas para estas empresas. En la última década y debido principalmente al esfuerzo de los países de implantación de las empresas filiales, se ha tomado conciencia, primero, e intentado implantar y codificar, más tarde, una auténtica normativa internacional específicamente referida a las empresas multinacionales. Esta dinámica se ha propiciado desde distintos foros y organismos internacionales, universales y regionales, con una apreciable desigualdad en los resultados alcanzados hasta el presente. Con el fin de proceder a una exposición clara y sistemática de estos esfuerzos, distinguiremos entre: - Las organizaciones intergubernamentales de alcance universal: ONU y OIT. - Las organizaciones intergubernamentales de alcance regional: Comunidades Europeas, OCDE, CEPAL, Pacto Andino, Unión Aduanera y Económica del África Central. También resulta necesario precisar otra distinción respecto a la naturaleza de las normas y principios aprobados en los distintos organismos, así como respecto a su obligatoriedad, entre: - normas y principios jurídicos obligatorios y directamente aplicables a las EM - normas y principios jurídicos no obligatorios o indirectamente aplicables a las EM 1. En el marco de las Naciones Unidas: La iniciativa en el seno de las Naciones Unidas, con vistas a desarrollar una serie de acciones normativas e institucionales respecto a las empresas transnacionales, surge en el año 1972 con la aprobación' de dos importantes resoluciones. Una en el seno de la Asamblea General, la Resolución 2928/XXVII, y otra en el seno del ECOSOC, la Resolución 1721/LIII. Fruto de ambas resoluciones fue la constitución de un Grupo de Expertos, formado por destacados especialistas en las empresas multinacionales y en número de 20, que debían elaborar un informe sobre los efectos de las corporaciones transnacionales. La tarea del Grupo de Expertos designado por el ECOSOC plasmó en el informe que bajo el título de: Las corporaciones multinacionales en el desarrollo mundial fue presentado en 1973 y en el que junto a una exhaustiva información sobre la actuación mundial de las multinacionales se apuntaban dos medidas muy importantes: a) La constitución de centros internacionales y comisiones de expertos para el estudio sistemático y continuado de las operaciones realizadas por las multinacionales. En esta línea se recomendaba la creación de un Centro directamente vinculado al ECOSOC. b) La redacción y adopción de un «código» normativo regulador de las actividades de las empresas multinacionales con alcance mundial. Merece destacarse que el Informe señala esta propuesta en los siguientes términos: «El grupo considera que un objetivo adecuado a largo plazo es la firma de un Acuerdo general sobre empresas multinacionales que tuviese la fuerza de un tratado internacional y que incluyese normas para su funcionamiento y para la aplicación de sanciones». En los momentos actuales el proyecto de código mundial sobre empresas multinacionales se encuentra prácticamente paralizado en su redacción debido a las distintas posiciones que enfrentan a los países capitalistas occidentales con la mayoría de los países subdesarrollados y con los países socialistas. Más éxito ha tenido la otra propuesta formulada en el Informe ya que, efectivamente, por la Resolución 1908/LVII del Consejo Económico y Social, de 23 de agosto de 1974, se constituyó la Comisión de Sociedades Transnacionales, integrada por 48 miembros elegidos
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por el ECOSOC, y unos meses más tarde, por la Resolución 1913/LVII de 11 de diciembre de 1974, se creaba el Centro de Estudios e Información sobre Sociedades Transnacionales, como órgano subsidiario de la Comisión anteriormente citada.
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Simultáneamente, nuevas iniciativas se sumaron, en el seno de la ONU, a las ya comentadas del ECOSOC. La primera de ellas surge por iniciativa del presidente de México, LUIS ECHEVERRIA, en el contexto de la 11 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD), celebrada en Santiago de Chile en 1972, y hace referencia a la elaboración de una Carta de derechos y deberes económicos de los resultados. Este documento, aprobado por la Resolución de la A.G. 3281/XXIX de 12 de diciembre de 1974, establece en el capítulo 11, artículo 2, apartado 2, los derechos de los estados a regular y ejercer su soberanía sobre las empresas multinacionales que deben someterse a la legislación de los estados y abstenerse de prácticas contrarias a la misma. Especialmente significativo, en esta línea, es el reconocimiento explícito y regulación del derecho de nacionalización, expropiación o transferencia de la propiedad de bienes extranjeros según el principio de la legislación nacional del país que lleva a cabo la expropiación. Finalmente, en las Naciones Unidas se ha desarrollado otra iniciativa vinculada, esta vez, a la formulación de un Nuevo Orden Económico Internacional. En efecto, tanto en la Declaración para el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, como en el Programa de acción relativo al establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional, aprobados por las Resoluciones 3201 y 3202 de la VIª Sesión extraordinaria de la A.G. de las Naciones Unidas, el 1 de mayo de 1974, recogen, aunque en térmi nos menos precisos que en el caso anterior, el derecho de los estados a adoptar medidas para garantizar el orden económico, nacional e internacional, frente a las multinacionales. En este sentido, la Declaración señala, en el punto 4, apartado g, el siguiente principio: «La reglamentación y supervisión de las actividades de las empresas multinacionales mediante la adopción de medidas en beneficio de la economía nacional de los países en donde estas empresas realizan sus actividades, sobre la base de la plena soberanía de esos países». 2. En el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT): La actividad de la OIT en relación con las empresas multinacionales ha sido más limitada y de menor eficacia que la desarrollada en el marco del ECOSOC, a la vez que el desarrollo tardío de sus iniciativas ha quedado condicionado, de una parte por las medidas adoptadas en el seno de otras Organizaciones intergubernamentales, de otra por el fracaso experimentado en las negociaciones entre los distintos países. En efecto la medida más importante adoptada en este terreno es la Declaración de Principios de la OIT sobre empresas multinacionales y política social, aprobada en septiembre de 1977 y que junto a su carácter no obligatorio y puramente recomendatorio, añade su escasa innovación de principios respecto de las resoluciones de la propia OIT o de otros documentos internacionales sobre esta materia, como los aprobados por la OCDE. 3. En el marco de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) La importancia de las iniciativas adoptadas en el seno de la OCDE es doble. De una parte por el hecho de que el conjunto de países miembros de esta organización constituye el núcleo de implantación de la práctica totalidad de las empresas matrices de las multinacionales. De otro lado por el hecho de que las medidas normativas adoptadas por la OCDE constituyen un ejemplo paradigmático de las posibilidades y limitaciones que encierra la colaboración interestatal en estas materias en el seno de las organizaciones intergubernamentales. En efecto, en 1976 los países miembros de la OCDE, entre los que se encuentra España, emitieron una Declaración y una serie de decisiones sobre inversión internacional y empresas multinacionales. El contenido de esta declaración y decisiones se puede resumir en tres tipos de medidas o instrumentos:
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1º Las directrices para las empresas multinacionales: conjunto de recomendaciones dirigidas a las EM sobre cuestiones tales como publicación de información, competencia, empleo y relaciones laborales. 2° Compromiso de los gobiernos de conceder trato nacional (no discriminatorio) a las empresas controladas por capital extranjero y establecido en los países miembros de la OCDE. 3° Compromiso de los gobiernos sobre la uniformación en la utilización de los incentivos y desincentivos a la inversión directa internacional. En ese mismo año de 1976, la OCDE decidió la constitución de un Comité de Inversión Internacional y Empresas Multinacionales, con el fin de estudiar los criterios y aplicación de estas directrices y compromisos. Este comité ha trabajado desde entonces en estrecha coordinación con el Comité de Movimientos de Capital y Transacciones Invisibles, para conocer detenidamente las actuaciones de las multinacionales en los movimientos de capital a escala internacional bien mediante inversiones directas o cualquier otro tipo de medidas indirectas o encubiertas. Desde la aprobación de las normas de la OCDE, los Ministros de los países miembros han procedido a dos revisiones para actualizar su aplicación, una en 1979 y otra en el mes de mayo de 1984. 4. En el marco Latinoamericano (CEPAL. Grupo Andino): Las actuaciones en el marco regional latinoamericano han sido propiciadas por la conjugación de dos tipos de orientaciones. Una de carácter continental íntimamente asociada a algunas de las iniciativas señaladas en el seno de la ONU y de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), otra de ámbito regional limitado a los países miembros del Grupo Andino. Ambas, sin embargo, poseen un rasgo común, el estímulo que la penetración de las empresas multinacionales norteamericanas ha supuesto para establecer una cierta regulación y control internacional a esta penetración con el fin de garantizar la independencia económica y política de los países del área. Ya en la Declaración de Chaguaramas, del mes de mayo de 1975, la CEPAL propugnaba la constitución de un Centro Regional de Información sobre Empresas Multinacionales, así como la adopción de un Código internacional sobre multinacionales. No obstante, el impulso más enérgico y renovador encuentra sus raíces en la década de los años 60 y en el seno de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) que a través de su Resolución Nº 100, aprobada en diciembre de 1964, hace mención a las «industrias de carácter zonal», preparando y anticipando un nuevo concepto de empresa multinacional desarrollado a partir de la Decisión No. 46, del Grupo Andino, sobre el Régimen Uniforme de la Empresa Multinacional y Reglamento del tratamiento aplicable al capital subregional, aprobada en diciembre de 1971, y en cuyo art. 3 se especifican como requisitos, para la concesión di:! trato preferencial a las empresas multinacionales de la región, los siguientes: «(...) b) que la mayor(a del capital subregional se refleje en la dirección técnica, financiera, administrativa y comercial de la empresa... c) Que el domicilio de la empresa esté situado en el territorio de uno de los países miembros». Aunque se llega a admitir la posibilidad de participación de capital extranjero ajeno a los países de la zona, su volumen no podrá superar el 40 por 100 del capital total de la empresa al objeto de garantizar la naturaleza zonaI de la misma. Con ello nos encontramos con una nueva formulación del concepto de empresa multinacional, entendida, esta vez,
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como agente de cooperación económica internacional para estimular el desarrollo de los países atrasados del área andina. La novedad y utilidad de esta nueva concepción de la empresa multinacional, como instrumento de desarrollo, ha llevado a su adopción en el marco de la Unión Económica y Aduanera del África Central, mediante el Código sobre Sociedades Multinacionales de la UDEAC, aprobado en diciembre de 1975, en el que el porcentaje anterior se eleva al 49 por 100 para el capital extranjero ajeno a la región.
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CAPÍTULO 13 EL PÚBLICO, LA OPINIÓN PÚBLICA Y LA SOCIEDAD INTERNACIONAL 1. LOS CONCEPTOS DE PÚBLICO, PUBLICO INTERNACIONAL Y OPINION PÚBLICA INTERNACIONAL Con frecuencia se ha definido la época actual como la era de los medios de comunicación de masas. Ciertamente una gran parte de la existencia de las sociedades está invadida y condicionada por el papel que los medios de comunicación desempeña en las vidas de los seres humanos. Ya se trate de las noticias que diariamente recibimos por los periódicos, la radio o la televisión; de los millares de transacciones comerciales y financieras que cotidianamente se canalizan a través de la telefonía o las transmisiones por satélite a todos los rincones del mundo o de las comunicaciones directas que se establecen entre los dirigentes de los estados, lo cierto es que la dinámica de la Sociedad Internacional no podría ser comprendida y explicada si desconociéramos la importancta.de la comunicación internacional. La comunicación internacional no es sólo una relación gracias a la cual se transmiten informaciones de unos grupos sociales a otros a través de las fronteras. Esta es una de las perspectivas desde la que se puede abordar este fenómeno, pero junto a ella conviene no olvidar que la comunicación internacional es también una auténtica relación social mediante la que las sociedades se influyen recíprocamente en sus conductas y sus estructuras. Una de las principales consecuencias de los procesos de comunicación internacional es la aparición de ciertas formas de agrupación social resultantes de la recepción simultánea de informaciones y noticias por los individuos de distintos países. En efecto, estas formas singulares de comunicación transnacional, configuran los públicos inter o transnacionales. La definición acuñada por el Informe Mac Bride, cabe considerar al público como: «(...) aquel conjunto de individuos que participan de forma regular en ciertos procesos de comunicación como consecuencia de los cuales alcanzan y desarrollan una conciencia de pertenencia grupal que, en ocasiones, puede llegar a institucionalizarse y a influir en sus comportamientos». A partir de este concepto podemos deducir el significado del público internacional afirmando que es una forma de agrupación social constituida por individuos o colectividades de distintos países que adquieren imágenes, generales o particulares, y realizan valoraciones comunes sobre los acontecimientos internacionales a partir de la información recibida por su inserción en flujos transnacionales de comunicación. Estas imágenes o valoraciones comunes facilitan las actuaciones colectivas de los públicos internacionales haciéndoles emerger como una nueva categoría de actores internacionales. Las opiniones sustentadas por los diversos públicos internacionales las denominaremos opiniones públicas internacionales. Resulta oportuno indicar que existe una tendencia muy generalizada a utilizar el término opinión pública en lugar del término, más adecuado, de público. Por ejemplo, se suele hablar de la opinión pública para referirse a la influencia que el público puede ejercer sobre las poderes y órganos de decisión de una sociedad. En este sentido se enfatiza el poder de la opinión pública, cuando lo correc to sería afirmar el poder del público. Hechas estas matizaciones, en adelante recurriremos indistintamente a ambos términos como sinónimos para no romper un uso, por lo demás, ampliamente generalizado. Al referirnos a los públicos internacionales debernos ser cuidadosos sobre las limitaciones que tales actores poseen a la hora de incidir en la dinámica internacional. En primer lugar, la variedad de fuentes comunicativas (emisores) y de informaciones transmitidas internacionalmente a través de los medios de comunicación de masas genera una pluralidad de públicos diferenciados entre sí por su grado de organización social, el nivel de la información, las opiniones que sustentan y su capacidad de movilización (actuación) internacional.
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Además, existe un condicionante mucho más profundo en la articulación de los públicos internacionales. Se trata de las diferencias económicas, culturales (educativas, ideológicas, religiosas, lingüísticas, etc.) y/o nacionales que existen entre los individuos de diferentes sociedades. Debido a ellas surgen distorsiones comunicativas y diferencias interpretativas a pesar de que se reciban las mismas informaciones. El resultado es la articulación de una pluralidad de opiniones públicas internacionales siguiendo criterios que rara vez coinciden con los de la pertenencia estatal. En tercer lugar, los públicos internacionales sólo de modo excepcional alcanzan un grado de organización social suficientemente desarrollado para convertirse en actores internacionales con un protagonismo equiparable al de los estados, las organizaciones internacionales o las empresas multinacionales. Su actividad internacional suele mantenerse en el terreno de la presión e influencia, más que en el de la decisión y la acción. Habría que hablar de la opinión pública internacional como un grupo de presión más que como un actor internacional plenamente estructurado en su interior y definido en las formas de actuación exterior. Tal vez por ello, algunos autores le han negado el reconocimiento de auténticos actores internacionales. A nuestro juicio, la opinión pública internacional constituye una fuerza real de la vida internacional que difícilmente puede ser desconocida o negada. Otra cuestión es dilucidar si esa opinión pública internacional alcanza a la totalidad de la sociedad mundial o tan sólo a algunas de sus áreas regionales con una evidente afinidad histórica y cultural. Creemos, efectivamente, que no se puede sustentar seriamente la existencia de una opinión pública mundial pero, en cambio, es posible analizar y conocer empíricamente las distintas opiniones públicas de alcance regional y/o continental.
2. REQUISITOS PARA LA FORMACION DE LA OPINION PÚBLICA INTERNACIONAL. Para que las opiniones públicas internacionales puedan articularse eficazmente deben concurrir al menos los siguientes requisitos: 1° Una base cultural común mínima. 2° Un proceso de comunicación transnacional periódica o permanente. 3° Una interpretación y valoración de las informaciones recibidas de acuerdo con ciertos patrones sociales aprendidos e interiorizados. 4° La creencia de que esas interpretaciones y valoraciones realizadas por cada individuo son compartidas por otras muchas personas de otros países, dando origen al desarrollo de una conciencia grupal internacional. La base cultural común necesaria para que exista una opinión pública internacional no necesita extenderse a todos los ámbitos fundamentales de la vida de las sociedades, basta con que alcance a alguna de las áreas que integran cada una de las tres estructuras fundamentales de la sociedad internacional, pero siempre deberá incluir los códigos mediante los cuales las informaciones son transmitidas, por ejemplo, el lenguaje oral, escrito, audiovisual, etc. La implantación de está base cultural mínima ha podido alcanzarse de múltiples formas, pero en lo que atañe a la sociedad internacional de los últimos siglos podemos destacar los siguientes procesos: a) La expansión colonial ultramarina. b) La implantación del sistema económico capitalista. c) Los grandes movimientos migratorios. d) El desarrollo y propagación de importantes corrientes ideológicas y culturales (socialismo, liberalismo, pacifismo, etc.).
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En cuanto a la existencia de procesos transnacionales de comunicación, es evidente que la evolución de las técnicas de comunicación e información, desde la difusión de la imprenta en Europa, se ha caracterizado por un constante perfeccionamiento en la cantidad, diversidad, alcance y rapidez de las informaciones. Este desarrollo técnico de los medios de comunicación e información no siempre corresponde con un paralelo desarrollo de la comunicación internacional efectiva. En otras palabras, los individuos y las sociedades disponen de más y mejor n i formación pero ello no significa necesariamente, más y mejor comunicación internacional ya que los «filtros» culturales siguen desempeñando una significativa función selectiva respecto de las fuentes y las informaciones efectivamente percibidas. Estos «filtros» culturales están constituidos por una serie de valores y criterios sociales que han sido aprendidos e interiorizados por los individuos y que les condicionan como sujetos receptores de los procesos de comunicación internacional. Es precisamente a través de la identidad de estructuras valorativas, consustanciales con el proceso de aprendizaje y socialización de las personas, por lo que miembros de distintos países pueden sentirse asociados entre sí formando parte de una difusa agrupación.
3. CARACTERISTICAS GENERALES DE LA OPINION PÚBLICA La opinión pública presenta como principales características generales las siguientes: 1. Heterogeneidad. 2. Intensidad variable. 3. Naturaleza agregada y no decisional. La heterogeneidad de la opinión pública cabe interpretarla en dos sentidos diferentes. De una parte es la consecuencia directa de la articulación de una diversidad de públicos ante una misma secuencia de informaciones. Pero también hace referencia a la existencia de líderes de opinión dentro de un mismo público es decir, la existencia de individuos o grupos capaces de condicionarlas opiniones del resto de los miembros del público. En este caso la heterogeneidad evidencia el distinto peso que poseen las opiniones según procedan de uno u otro sector del público. La opinión pública varía en intensidad en función inversamente proporcional al tiempo. Esto significa que la intensidad de la opinión tiende a atenuarse con el transcurso del tiempo pudiendo llegar a desaparecer o modificarse sustancialmente si no existe una repetición de las informaciones que la originaron. Existe también otro factor de variación en la intensidad de la opinión pública según recaiga sobre los valores básicos de una sociedad, los intereses o demandas de sectores sociales más o menos amplios o, simplemente sobre ciertos comportamientos particulares. En el primero de estos tres supuestos la opinión pública muestra una intensidad constante durante amplios períodos de tiempo que alcanzan a varias generaciones y configuran lo que DUROSELLE denominó, hace ya más de tres décadas, como «la personalidad nacional» de un pueblo. La opinión pública que recae sobre demandas sociales presenta una intensidad mucho menos duradera, pudiendo prolongarse por períodos de varios años pero mostrando una fuerte tendencia a modificarse con el cambio generacional. Por último la opinión pública demuestra una intensidad ocasional o coyuntural cuando se articula con referencia a ciertas decisiones o comportamientos específicos, ya sean individuales o colectivos, siendo frecuente que experimente alteraciones en breves lapsos temporales.
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La tercera nota distintiva de la opinión pública es su naturaleza agregada y no decisional. De acuerdo con el análisis de ROSENAU, la opinión pública se desarrolla mediante procesos de agregación accidental articulada y, como ya hemos señalado, su proyección social se deja sentir, principalmente en el terreno de la influencia o la presión. En función de esta característica cabe excluir de la opinión pública internacional las opiniones o criterios sustentados por los representantes o portavoces de los grupos con una capacidad de actuación internacional directa (gobiernos, dirigentes de movimientos de liberación, representantes de organizaciones intergubernamentales, etc.).
4. EL PROTAGONISMO INTERNACIONAL DE LA OPINION PÚBLICA La actividad de los públicos internacionales se orienta siguiendo tres líneas fundamentales: 1. Presionando a los centros de decisión y poder nacional. 2. Influyendo en los centros de decisión internacional de alcance regional. 3. Contribuyendo ó estimulando la creación de nuevos centros internacionales de referencia. En el primero de estos tres supuestos, la opinión pública internacional tiende a confundirse con las distintas opiniones públicas nacionales, pero ambas son diferenciables ya que la opinión pública internacional goza de una eficacia y alcance mucho mayores que los de la opinión pública nacional por cuanto es capaz de movilizar simultáneamente a personas o grupos de diversos países y, de este modo, influir sobre numerosos gobiernos. Ello puede afectar considerablemente la política exterior que tales gobiernos desarrollan ante una cuestión concreta, logrando que sus respectivas actuaciones exteriores se conjuguen internacionalmente. Estas presiones de la opinión pública internacional pueden dirigirse hacia los gobiernos de unos países o bien tratar de condicionar la acción de un gobierno determinado. En ambos casos el verdadero poder de la opinión pública no resulta de sus acciones directas sobre las decisiones gubernamentales cuanto de los apoyos o resistencias que suscitan entre las poblaciones a la hora de ser ejecutadas. Un ejemplo paradigmático lo encontramos en la creciente oposición que la intervención norteamericana en Vietnam suscitó en amplios sectores de la juventud y la intelectualidad de Estados Unidos y de Europa. Dicha oposición contribuyó poderosamente a minar el prestigio de los Estados Unidos y la credibilidad de las razones aducidas por Washington para justificar su intervención, pero ello no habría bastado para forzar una retirada norteamericana si no hubiese mediado una clara derrota en el terreno militar. La segunda orientación de la opinión pública internacional se dirige hacia los órganos de decisión y poder internacional distintos de los estados. En efecto, la opinión pública internacional logra influir también sobre las organizaciones internacionales, gubernamentales o no, y a través de ellas propiciar o limitar ciertas tendencias en las relaciones internacionales. Finalmente, la opinión pública internacional manifiesta también su influencia a través de su capacidad de generar nuevos centros o actores internacionales que operan como órganos de movilización y reforzamiento de la propia opinión pública internacional. Tales centros pueden ser temporales como ocurre con los llamados movimientos internacionales (movimientos por la paz y el desarme; pro derechos humanos; ecologistas; etc.); o permanentes, en cuyo caso se dotan de ciertas estructuras organizativas que, con el tiempo, pueden convertirse en auténticas organizaciones internacionales no gubernamentales. La resultante de todas estas formas de actuación de los diversos públicos internacionales está provocando lentos procesos de alteración en las estructuras y relaciones de la Sociedad Internacional cuyo alcance y consecuencias están, todavía, sin explorar por los especialistas de nuestra disciplina.
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CAPÍTULO 14
EL INDIVIDUO COMO ACTOR INTERNACIONAL EL INDIVIDUO COMO ACTOR DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES Introducción El tema de la determinación de la cualidad de «sujeto» u «objeto» del individuo, y por tanto de cada persona en particular, en el marco general de las relaciones internacionales constituye una de las cuestiones más significativas y, al propio tiempo, más deficientemente tratadas por las diversas teorías desarrolladas en nuestra disciplina. En este terreno, como en tantos otros, ha imperado durante mucho tiempo el condicionamiento de otras disciplinas, primordialmente de la Historia, el Derecho Internacional Público y la Ciencia Política, hasta el punto de convertir en paradigma incontrovertido la perspectiva estatocéntrica del mundo internacional. Ya hemos tenido ocasión de criticar los fundamentos y consecuencias de esta visión tan simplificada de la realidad internacional, pero el problema no quedaría suficientemente resuelto si además de incorporar otros grupos sociales distintos del Estado al panorama de los actores internacionales no recordásemos, con el mismo interés, que unos y otro están configurados por una diversidad de seres humanos, de personas, que constituyen, en último extremo, su soporte vital y su razón de ser última. La conclusión que se desprende de semejante aseveración no por obvia resulta menos necesario afirmarla, dada la facilidad con la que gobernantes y doctrinarios la «olvidan», a saber: son los grupos sociales y, en nuestro caso, los principales actores internacionales los que deben servir como instrumentos del desarrollo y perfeccionamiento de las personas, y no éstas las que se transformen en meros objetos instrumentales al servicio de los fines de la colectividad o, más exactamente, de quienes gobiernan y controlan el grupo social. Se podrá alegar que semejante disociación entre sociedad e individuo es puramente teórica y arbitraria. Naturalmente estaríamos de acuerdo con semejante objeción si no hubiésemos partido y valorado, al mismo tiempo, la evidencia de la desigualdad y el poder que existe e impera en las relaciones humanas, individuales y societarias, con el inevitable corolario que de ello se desprende en orden al distinto grado de participación y beneficios que para cada persona se deriva de su pertenencia a cada colectividad social que ostenta un cierto protagonismo en la vida internacional. No resulta extraño, desde esta perspectiva, que los individuos, espontáneamente, hayan desarrollado, a lo largo de la historia, formas de organización y participación activa en los asuntos internacionales por encima, al margen o en contra de los propios estados. A esta tendencia responden muchas de las llamadas organizaciones internacionales no gubernamentales, y en nuestros días, la opinión pública internacional o determinadas formas poco estructuradas, pero efectivas, de participación internacional que denominamos genéricamente bajo el término de movimientos internacionales.
1. EL INDIVIDUO COMO SUJETO Y OBJETO DE LAS RELACIONES INTERNACIONALES El análisis, parcial y fragmentado, que los internacionalistas han realizado en torno al protagonismo del individuo en los acontecimientos internacionales ha girado en torno a tres supuestos fundamentales. 1. El individuo como sujeto del Derecho Internacional Público Ciertamente, aunque el Derecho Internacional Público como realidad jurídica, y no como ciencia, excluye al individuo como agente creador de normas susceptibles de generar
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derechos y obligaciones internacionales, y en este sentido posee plena validez la expresión de DUPUY de que «el hombre, persona privada, está exiliado en la sociedad de estados», también resulta cada vez más irreal desconocer la subjetividad jurídica internacional de los individuos, en tanto que destinatarios de derechos y obligaciones que el orden internacional les atribuye y les permite ejercer de modo personal, y no sólo colectivamente. En esta perspectiva, BARBERIS ha señalado muy oportunamente que es sujeto del Derecho Internacional: «Aquel cuya conducta está prevista directa y efectivamente por el derecho de gentes como contenido de un derecho o de una obligación. La calidad de sujeto no depende de la cantidad de derechos u obligaciones de que una entidad es titular». Naturalmente el individuo, en tanto que destinatario de normas jurídicas internacionales que regulan su actuación, ha gozado de un protagonismo jurídico muy irregular a lo largo de la historia. En la actualidad resulta indiscutible semejante protagonismo, tanto en el Derecho Internacional General como Particular, al amparo del desarrollo de tratados o convenios internacionales reguladores de derechos humanos, individuales y colectivos, pero también de procesos de integración económica y política internacional (como ocurre en el marco del Consejo de Europa y de la Comunidad Europea) en los que los individuos llegan a gozar de una capacidad de participación y actuación procesal directa ante organismos internacionales. 2. El individuo como representante de una colectividad Este supuesto de interpretación de la capacidad activa internacional del individuo se ha desarrollado como síntesis de una vieja polémica entre los historiadores. En efecto, frente a los defensores de una interpretación «individualista» de los acontecimientos históricos se desarrolló, especialmente a partir del siglo pasado, una concepción «social» del devenir histórico que tomaba como centro de atención no tanto a los individuos aislados cuanto a los grupos sociales. Entre ambas posiciones extremas fue tomando cuerpo una interpretación ecléctica que muy pronto arraigó entre los historiadores de las relaciones internacionales. En efecto, autores como RENOUVIN o DUROSELLE al mismo tiempo que reconocen la importancia de ciertos grupos sociales no estatales en la vida internacional, destacan la relevancia del «hombre del estado» en su doble condición, de una parte como actor que participa individualmente en las relaciones internacionales y a las que imprime sus propios valores, ideas y rasgos psicológicos. De otra, en cuanto representante de un determinado grupo nacional o estatal y de las fuerzas sociales, económicas e ideológicas que operan profundamente en su seno. En la misma línea se orientan autores como VELLAS o REYNOLDS que atribuyen una singular importancia a los gobiernos de los estados a la hora de explicar su política exterior. Desde luego resulta teóricamente muy atractiva la cuestión de dilucidar si, por ejemplo, fue HITLER el que mediante su personal megalomanía arrastró a Alemania hacia la Segunda Guerra Mundial, o por el contrario fueron determinados sectores de la sociedad alemana, con notable poder político y económico, los que encumbraron a HITLER y permitieron su omnímodo autoritarismo a comienzos de la década de los años - treinta, cuando escasamente una década anterior su ideología le bahía llevado a la cárcel, precisamente porque HITLER simbolizaba sus valores, ideas y ambiciones colectivas. Este ejemplo podríamos repetirlo y actualizarlo formulando las cuestiones respecto a REAGAN o GORBACHOV En cualquier caso, bajo estas interrogantes y la respuesta a ellas subyace, de modo latente, el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional al individuo o, al menos, a ciertos individuos.
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3. El carisma personal como explicación del protagonismo internacional de ciertos sujetos individuales. Se admitan o no los supuestos precedentes, ningún teórico internacionalista cuestiona seriamente la importancia que determinadas personalidades han desempeñado, y desempeñan, en la vida política o económica o ideológico-cultural de las sociedades internacionales. En efecto, el impacto provocado por personajes como CONFUCIO, JESUCRISTO, MAHOMA o MARX, en el terreno ideológico, o en el ámbito político internacional por caudillos o dirigentes de la talla de ALEJANDOR MAGNO, CARLOMAGNO, NAPOLEON, SIMÓN BOLÍVAR, V.I. LENIN o MAO ZE DONG y, finalmente, en el plano económico, de familias o personalidades como los FUGGER, los TASSI, los ROSTCHILD, los FORD, ADAMSMITH o JOHN MAYNARD KEYNES, por citar tan sólo, algunos nombres relevantes, resulta incuestionable si pretendemos conocer en toda su amplitud y profundidad la dinámica de los acontecimientos internacionales. Tales personalidades lograron imprimir una orientación específica a la historia a partir de sus características y cualidades personales, por lo que no podemos por menos de suscribir lo escrito por MEDINA: “Ciertos individuos pueden desempeñar un papel fundamental en la evolución de la sociedad internacional (...) El poder político de los individuos puede depender de una base de poder político propio, heredada o adquirida, pero a veces es independiente de toda organización política y se basa en el simple carisma” Idéntica posición parece sostener el propio MORGENTHAU cuando reconoce que el carisma puede constituir por sí mismo o en combinación con otros elementos una fuente de influencia y poder político. La consideración de estos tres supuestos de análisis de la capacidad de actuación internacional de los individuos, no ha excluido la firme y generalizada convicción entre los internacionalistas de que la persona constituye en realidad un “objeto” más que un verdadero “sujeto” de la vida internacional. En general, los tres supuestos, mencionados poseen en común el reconocimiento de un cierto protagonismo internacional del individuo pero como un fenómeno extraordinario que no logra romper el paradigma de que los actores internacionales son, básicamente, los estados o, con un carácter más amplio, una pluralidad de grupos sociales en relación con los estados. Naturalmente sería descabellado negar que para un amplio elenco de relaciones internacionales la posición de los individuos es la de meros objetos o destinatarios de las decisiones, acciones o derechos adoptados por determinados grupos poderosos que, rara vez valoran adecuadamente la dimensión humana de las personas. Basta con echar una ojeada a problemas tan característicos de la sociedad internacional de nuestros días, como son la estrategia de disuasión nuclear, la violación de las normas jurídicas (nacionales e internacionales) de protección de los derechos humanos y libertades fundamentales, los desequilibrios económicos o la destrucción de los ecosistemas, para darnos cuenta de la escasa consideración que en el plano internacional se posee de los intereses y necesidades de la inmensa mayoría de los seres humanos que compartimos este planeta Tierra. Pero aceptar estas realidades no puede llevarnos a desconocer, siguiendo un escepticismo derrotista sobre nuestro futuro individual y colectivo, tan nocivo e ingenuo omo la posición contraria, que los individuos siguen desempeñando un protagonismo internacional que lejos de ser declinante y excepcional adquiere, cada día más, un auge significativo. Tomar conciencia de que cada uno de nosotros, en tanto que persona individual, genera y participa, en mayor o menor medida, en una pluralidad de relaciones internacionales y de que con nuestros actos contribuimos al mantenimiento o modificación de las estructuras internacionales que subyacen y posibilitan tales relaciones internacionales, constituye una inexcusable obligación y paso previo obligado, y en sí
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mismo “revolucionario”, en el proceso de desarrollo y perfeccionamiento de la realidad internacional que, como seres humanos, no podemos ni debemos renegar. Siguiendo la concepción de ROSENAU comprobaos que el comportamiento que cada uno de los individuos realiza siguiendo su diversa y desigual participación en numerosas colectividades sociales posee una incidencia nada despreciable, a medio y largo plazo, en la evolución de las relaciones internacionales. En efecto, el individuo en tanto que productor o consumidor, como agente comunicante o como miembro de la opinión pública, como elector o como candidato político, como turista o como terrorista, para utilizar los propios términos de ROSENAU, constituye un sujeto activo de la vida internacional operando en el específico marco de sus capacidades, poderes o competencias individuales que son, al mismo tiempo, también sociales. Pongamos un ejemplo extraído de acontecimientos recientes. Con motivo de la política beligerante desarrollada por Estados Unidos respecto de Libia se ha generado una cierta tensión en el Mediterráneo que, junto a ciertos atentados terroristas acaecidos en países de Europa Occidental (como Fancia o la R.F. de Alemania), ha provocado una drástica reducción del turismo de ciudadanos norteamericanos a Europa, que se ha traducido inmediatamente en una caída de los ingresos de divisas por este concepto reflejado en la balanza de pagos de estos países. Evidentemente tales fenómenos no han sido el resultado de una política deliberadamente dirigida por la Administración norteamericana para perjudicar a las economías europeas. Dicho fenómeno ha sido la consecuencia de millares de decisiones individuales de ciudadanos norteamericanos que, tal vez, influidos, pero nunca obligados, por los acontecimientos, han desistido de viajar a Europa. Ahora bien, en la medida en que estos millares de decisiones individuales se han producido simultáneamente y en idéntico sentido, sus efectos se han dejado sentir de modo apreciable en las relaciones económicas internacionales, más allá o por encima de la voluntad de sus gobiernos o de las políticas exteriores seguidas por ellos.
2.- LA TEORÍA DE JAMES ROSENAU SOBRE LAS FORMAS DE RELACIÓN DEL INDIVIDUO CON LOS GRUPOS SOCIALES Sin duda el esfuerzo analítico, más reciente y acabado, de estudio sobre el papel del individuo como miembro activo de la sociedad internacional, ha sido aportado por JAMES N. ROSENAU en un artículo publicado en 1979 bajo el título: “El turista y el terrorista o los dos extremos del continuo transnacional”. Para esta autor, los grupos sociales se constituyen siguiendo dos procesos básicos de agregación o agrupación colectiva, a los que designa con los términos de “agregación accidental” y “agregación deliberada”. A la agregación accidental la describe así: «La agregación accidental sobreviene, cuando una multiplicidad de microunidades manifiestan un comportamiento idéntico para satisfacer sus fines personales propios. Cada acción está destinada a servir a las necesidades de cada microunidad o a hacer progresar sus objetivos individuales. Pero como las acciones son similares, incluso si los objetivos son diferentes, es posible llevar a cabo la suma de las acciones individuales. Si la suma tiene consecuencias para el funcionamiento de una u otra macrounidad terminará por ser reconocida y destacada por los portavoces de las macrounidades. Una vez que ello retraduce por la emergencia de un macrofenómeno, éste pertenece al ámbito público y sus componentes (los microactos, sin relación, pero similares) se habrán agregado...
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En un cierto momento, las consecuencias acumulativas de estos actos privados (el impacto de la crisis de la población o de la energía, el desequilibrio comercial) son percibidos por los periodistas, los investigadores, funcionarios o por otros muchos representantes de las macrounidades. La publicidad subsiguiente sobre las implicaciones de una agregación accidental se transmiten a continuación a las estructuras y procesos del universo político mundial». Esta agregación accidental puede ser, en opinión de ROSENAU, articulada o inarticulada. La articulación se produce cuando la totalidad de los actos de las microunidades que se desarrollan espontáneamente de modo idéntico y simultáneo, una vez han sido reconocidos públicamente por los representantes de las macrounidades, p1sán.,a c9nvertirse en actos individuales, pero cuya transcendencia política en el ámbito internacional es ya «consciente» para los propios individuos que los ejecutan. Por el contrario, la denominada agregación deliberada se diferencia netamente de la anterior en cuanto que: «Consiste en un comportamiento identificado por las microunidades, emprendido al mismo tiempo y explícitamente concebido para tener consecuencias sobre las macroestructuras». Como ejemplos representativos de ambas formas de agregación ROSENAU cita las actividades turísticas, para la agregación accidental, y las actividades terroristas respecto de la agregación deliberada. Como podemos apreciar, en ambos casos las características y el funcionamiento de las macrounidades (grupos sociales descansa y presupone las características y actuaciones de las microunidades (individuos) que las componen. Además, ROSENÁU reconoce que un aspecto importante en los procesos de agregación social lo constituye el reconocimiento, primero, y la publicidad, más tarde, del alcance y efectos derivados de la acumulación de los actos individuales idénticos y coincidentes. Estas tareas de reconocimiento y divulgación pueden ser realizadas por los propios órganos institucionales de la colectividad, o bien por determinadas personas individuales que se convierten de este modo en representantes y/o portavoces de los intereses y actuaciones de las microunidades individuales. Este último aspecto, el de a l s funciones de representación y participación que desempeñan determinados sujetos en el seno de la colectividad convirtiéndolos en dirigentes y/o portavoces de los millares o millones de personas que la integran nos permite conjugar adecuadamente los supuestos 2.° y 3.° que exponíamos en el apartado precedente. Pero además de ello, y en la medida en que estas funciones de representación y participación también pueden y suelen ser desempeñadas por las instituciones y órganos que dominan a la macrounidad o grupo social, podemos explicarnos cómo el protagonismo «carismático» de ciertas personalidades históricas no descarta ni excluye el protagonismo internacional de los actores colectivos. Así, por ejemplo, la génesis y el desarrollo del Movimiento de Países no Alineados va indisolublemente unida a la intervención de ciertos líderes políticos como NEHRU, NASSER o TITO, pero tales personajes lograron catalizar y movilizar en torno a ciertos principios políticos y actuaciones internacionales, no sólo a los países que gobernaban sino también a la inmensa mayoría de los estados y pueblos del Tercer Mundo, hasta el punto de que en la actualidad el Movimiento de no Alineación subsiste aun cuando todos sus dirigentes fundacionales hayan desaparecido de la escena internacional. Por último, al distinguir expresamente entre la agregación accidental, en sus dos formas de articulación, y la agregación deliberada, ROSENAU introduce en su esquema teórico la singular importancia que la «toma de conciencia» desempeña a la hora de definir
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los comportamientos humanos, individual y colectivamente, así como las diferencias profundas que separan los actos realizados de modo individual para alcanzar determinados objetivos particulares de aquellos otros que además son ejecutados por los individuos buscando expresamente provocar determinados efectos en las estructuras colectivas. Es precisamente en este contexto teórico en el que debemos situar la formación de muchos de los movimientos sociales, políticos o ideológicos que han surgido a la vida internacional en los últimos siglos, y también el marco en el que hemos situado nuestro análisis del papel desempeñado por la opinión pública como auténtico actor de la sociedad internacional presente. Hoy en día no cabe ya desconocer o subestimar la importancia del individuo y de sus decisiones y acciones ,personales en el panorama de las relaciones que se desarrollan a escala internacional. Algunos de los grandes fenómenos que se desarrollan en la arena mundial están íntimamente vinculados con las actuaciones individuales, y no siempre con las actuaciones colectivas o grupales. Cuestiones como la de la explosión demográfica o la movilidad de apreciables masas de población entre diversos países; ciertas corrientes comerciales mundiales vinculadas a determinados patrones de consumo masivo o a sus cambios; importantes alteraciones de los esquemas ideológicos y culturales, etc., no se pueden comprender y modificar adecuadamente si no tomamos como referencia no sólo a los actores internacionales colectivos, sino también a los propios seres humanos individualizados.
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CAPÍTULO 15
LAS ARMAS DE DESTRUCCION MASIVA (ABQ) Y LA DISUASION NUCLEAR EN EL MUNDO ACTUAL 1. CONSIDERACIONES TECNICAS GENERALES SOBRE LAS ARMAS NUCLEARES Antes de estudiar las estrategias político-militares que se han desarrollado en torno al armamento nuclear, conviene explicar brevemente algunas de las características técnicas y de los efectos destructivos que diferencian este tipo de armas del armamento convencional o, incluso, químico y bacteriológico. La propia denominación de armamento nuclear se debe a que su potencia destructiva está íntimamente asociada a la liberación de energía procedente de la manipulación del núcleo de los átomos de ciertos productos o sustancias. Existen dos sistemas de producción de energía nuclear que han dado origen a otros tantos tipos de armas nucleares. El primer procedimiento descubierto fue denominado el sistema de fisión o ruptura de los núcleos atómicos de ciertos productos radiactivos, como el Uranio 235 o el Plutonio 239, de ahí el nombre de bomba atómica, obteniéndose la liberación de una gran cantidad de energía tal y como lo había ya establecido Einstein en su teoría de la relatividad al señalar la existencia de una relación entre masa y energía según la ecuación E= mxC2, en la que E es la energía, m es la masa y C es la constante igual a la velocidad de la luz (300.000 km/seg.). Existen dos principales problemas en relación con el sistema de fisión, El primero de ellos radica en la escasez de Uranio 235. En efecto, la mayoría del uranio que se encuentra en la naturaleza pertenece al Uranio 238 (el 99,30 por 100 del total de uranio natural) que es muy estable. Ello exigía tener que utilizar centenares de toneladas de este tipo de uranio para extraer las cantidades necesarias del isótopo 235. Alternativamente se ha desarrollado un procedimiento de alta tecnología para el «enriquecimiento del uranio» que, sin embargo, requiere importantes inversiones en infraestructura, aunque permite aumentar la producción del Uranio 235 o la obtención del Plutonio 239. La otra dificultad reside en la masa crítica que es aquella cantidad de Uranio 235 o Plutonio 239 a partir de la cual la reacción en cadena y la explosión que ella provoca se genera de modo espontáneo e incontrolado. Esta masa crítica varía con la forma de la masa del material radiactivo pero, en general, se establece en 10 kg de masa de Uranio 235 con forma esférica. La
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existencia de la masa crítica genera enormes riesgos en la manipulación del material radiactivo y complica extraordinariamente la fabricación de las armas atómicas. Al propio tiempo, la existencia de esa masa crítica impone un límite máximo al crecimiento de la capacidad destructiva de las bombas atómicas, calculado en unos 500 kilotones, equivalente a 35 veces la bomba de Hiroshima, según la explosión realizada por Estados Unidos en 1952. Durante la década de los treinta, numerosos científicos alemanes, soviéticos y norteamericanos desarrollaron las investigaciones teóricas e iniciaron la experimentación en laboratorio destinada a crear las bases de la física nuclear. El desencadenamiento de la Segunda Guerra Mundial aceleró los trabajos de investigación orientándolos hacia la búsqueda de un arma capaz de aprovechar las inmensas potencialidades ofrecidas por la energía nuclear. En 1942 el Presidente ROOSEVELT aprobó el proyecto de construcción de una bomba atómica, conocido como el Proyecto Manhattan, encargándose los trabajos a un equipo de científicos dirigidos por OPPENHEIMER. El complejo proyecto se desarrolló principalmente en tres grandes laboratorios: - Los Alamos (Nuevo México) en donde se construyeron las bombas atómicas y se realizó la primera explosión nuclear con carácter experimental. - Oak Ridge (Tennessee) en donde se obtuvo el Uranio 235 utilizado en la bomba de Hiroshima. - Hanford (Washington) en el que se contruyeron los reactores gracias a los que se pudo obtener el Plutonio 239, utilizado en la bomba arrojada sobre Nagasaki. En este laboratorio se obtuvo la primera reacción nuclear controlada el 2 de diciembre de 1942. La primera bomba atómica fue experimentada con éxito en Alamogordo, en el desierto de Nuevo México, el 16 de julio de 1945, siendo ya Presidente HARRY TRUMAN. El otro procedimiento de obtención de energía nuclear consiste en el sistema de fusión o unión de átomos de dos isótopos del Hidrógeno, el Deuterio y el Tritio, obteniéndose un átomo de Helio y liberándose un neutrón superveloz que, a su vez, es capaz de penetrar en el núcleo de un átomo de Uranio 238 provocando su fisión. El sistema de fusión no presenta las limitaciones señaladas para el sistema de fisión ya que el Hidrógeno, a partir del cual se obtienen sus dos isótopos, es muchísimo más abundante en la naturaleza que el Uranio y además no existe una masa crítica. En cambio existe una dificultad técnica apreciable derivada de la energía necesaria para poder iniciar el proceso de reacción. Para damos una idea de la cantidad de energía que se requiere en el desencadenamiento
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de este proceso de fusión, bastará con decir que la fusión del Tritio requiere una temperatura de 1.000.000° C, mientras que el Deuterio exige unas temperaturas de 50.000.000° C. A la temperatura de 1.000.000° C el proceso de fusión absorbe más energía de la que libera, lo que convierte al proceso en técnica y económicamente ineficaz. Únicamente a partir de varios millones de °C se logra que la reacción de fusión se realimente. Semejantes temperaturas sólo pueden alcanzarse técnicamente mediante un proceso de fisión. El resultado ha sido que las bombas de Hidrógeno (bombas H) desarrollan su poder destructivo según un proceso de fisión-fusión-fisión. En efecto, la explosión de una pequeña bomba atómica libera la energía capaz de fusionar los átomos de Deuterio y Tritio, en esta reacción se liberan neutrones superveloces que rompen los núcleos de la capa de Uranio 238 que recubre la bomba y completan el proceso con una reacción de fisión en cadena que realimenta todo el ciclo. Existe una variante técnica calificada, no sin cierto cinismo, como la bomba de Hidrógeno limpia en la que la envoltura de Uranio 238 es sustituida por una capa de Bismuto que al ser un elemento muy pesado, ni se fisiona, ni se fusiona. Evidentemente el nivel de radiactividad en este tipo de bombas de fisión-fusión es menor que en la variante sucia, aunque todav ía estamos refiriéndonos a un tipo de armas nucleares en las que los modelos menos potentes equivalen a varias veces las bombas atómicas utilizadas contra Japón. En las bombas de Hidrógeno, al no existir masa crítica, se han alcanzado efectos destructivos fantásticos. La explosión experimental más importante realizada con este tipo de arma la llevaron a cabo los soviéticos el 30 de octubre de 1961 con una potencia de 58 Megatones, equivalente a casi 120 veces la potencia de la mayor bomba atómica y a unas 4.000 veces la potencia de la bomba de Hiroshima. 2. LAS EXPERIENCIAS DE HIROSHIMA y NAGASAKI Hasta la actualidad todo lo que se conoce sobre los efectos destructivos que se derivarían del uso de armas nucleares en un conflicto bélico toman como referencia el uso, por Estados Unidos, de armas atómicas contra las ciudades japonesas de Hiroshima y Nagasaki en el contexto de la Segunda Guerra Mundial. Ciertamente, las fechas del 6 y 9 de agosto de 1945 han pasado a la historia como las únicas fechas en las que el hombre utilizó la energía nuclear contra otros seres humanos con fines destructivos.
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Desde el punto de vista estrictamente militar la experiencia fue decisiva ya que ocasionó la capitulación inmediata de Japón. Ello demostró que el arma atómica no sólo era un arma estratégica, sino que era un arma decisiva en el sentido de que quien la poseyese podría amenazar y, en su caso, utilizarla para derrotar de modo concluyente, al adversario en un conflicto bélico. Desde este prisma resulta acertado sostener que las experiencias de Hiroshima y Nagasaki conmovieron las bases teóricas y doctrinales de los estrategas de todo el mundo. Desde la perspectiva política el resultado fue mucho más incierto al propiciar una aceleración en las investigaciones soviéticas y británicas con objeto de dotarse de esta arma tan mortífera, fenómeno que muy pronto se haría extensivo a otras potencias como la República Popular China, Francia, India, Israel y tal vez, Pakistán. En una palabra, provocó la proliferación nuclear y la carrera armamentista asociada a ella. Desde la dimensión económica propició la desviación de una parte muy importante de recursos humanos y financieros hacia la investigación nuclear con fines directamente militares retrasando el desarrollo de la tecnología nuclear con fines directamente civiles (centrales eléctricas nucleares, equipos para tratamiento sanitario, etc). Pero sobre todo, Hiroshima y Nagasaki constituyeron, desde el punto de vista humanitario, la prueba dramática e irrefutable del alcance mortífero y del salto cualitativo en la capacidad destructiva que se había logrado con las nuevas armas nucleares. Des de entonces, como ha señalado NOEL-BAKER, los cálculos especulativos sobre los efectos de un ataque y/o guerra nuclear han tomado siempre como punto de referencia la experiencia de las ciudades japonesas. Según los datos aportados por las propias autoridades japonesas, los efectos de la bomba de Hirosima fueron los siguientes: Población total (incluidas las tropas): 300 000 Muertos o desaparecidos: 100 000 Heridos: 100 000 Necesitados de examen médico regular 10 años después de la explosión: 98 000 Destrucción de edificios y otras propiedades inmuebles: 50 000 A estos datos habría que agregar los 70000 muertos ocasionados hasta la fecha por la explosión de Nagasaki. Semejante destrucción se ocasionó en tan sólo unos pocos minutos, lo que nos permite hacemos una idea clara de la diferencia cuantitativa y cualitativa que las armas nucleares representan en relación con las armas convencionales. En relación con la decisión del Presidente Truman de utilizar las armas atómicas en la
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guerra contra Japón, se ha suscitado un interesante debate entre los politólogos e historiadores con objeto de determinar hasta qué punto esta decisión evitó una prolongación de la guerra y, por tanto, contribuyó a reducir sustancialmente las víctimas, militares y civiles de ambas partes contendientes, en mayor medida que los muertos y heridos que produjo. Este es un debate abierto que nunca podrá zanjarse definitivamente, puesto que los hechos históricos no permiten aventurar cuánto podría haber durado el conflicto bélico y cuál podría haber sido el número de víctimas que hubiese ocasionado. Lo que ciertamente se puede afirmar, a la luz de los documentos históricos y de los testimonios de dirigentes tan destacados como el propio CHURCHILL, es que entre las principales razones que decidieron los bombardeos nucleares de Hiroshima y Nagasaki se encontraban las de evitar una lucha sangrienta y prolongada, junto con la posibilidad de eludir la intervención militar soviética contra Japón, que de otro modo era imprescindible. Como ha escrito el propio estadista británico: «(...) Sea como fuere, nunca hubo la menor discusión de si debería usarse o no la bomba atómica. Impedir una enorme carnicería, lograr el final de la guerra, traer la paz al mundo y curar las heridas de los pueblos torturados, mediante la manifestación de un poder abrumador expresado por unas cuantas explosiones, nos parec ía, después de todas nuestras fatigas y peligros, un milagro. El 4 de julio, antes de que se hubiera efectuado la prueba, se había dado en principio el consentimiento británico para la utilización del arma. La decisión final estaba ahora en manos del Presidente Truman, que era quien poseía el arma. Yo nunca dudé que la utilizarla, como nunca he dudado desde entonces que hizo bien en utilizarla. El hecho histórico, y así debe ser juzgado en los tiempos venideros, es que nunca se puso en duda si se usarla o no la bomba atómica para obligar a Japón a rendirse. Un acuerdo unánime, automático y sin titubeo reinó en nuestra mesa de conferencias, y yo ni siquiera oí la más leve sugerencia de que actuáramos de otra forma». Todos los indicios apuntan la idea de que los japoneses no tenían la intención de aceptar una rendición incondicional en julio de 1945, pero tampoco estaban dispuestos a realizar una resistencia «encarnizada» y desesperada como estimaban los norteamericanos y británicos, especialmente tras los bombardeos de Tokio, del 9 y 10 de marzo de 1945, que causaron 83.000 muertos y que habían demostrado la capacidad destructiva de la fuerza aérea aliada en el propio corazón del imperio nipón. En este contexto y ante la inminente declaración de guerra de la Unión Soviética, que finalmente se produjo el 8 de agosto de 1945, los japoneses intentaban alcanzar una paz negociada con los aliados. Podemos, pues, apreciar claramente que los bombardeos de Hiroshima y, sobre todo,
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Nagasaki, se debieron a una compleja conjunción de decisiones políticas, militares y tecnológicas, a las que no fueron ajenos el deseo aliado de una rendición incondicional de Japón y una sobreestimación de la capacidad y voluntad de resistencia bélica de este país. Fuesen cuales fuesen los motivos y la «oportunidad» política y militar de la decisión adoptada por el Presidente TRUMAN, el hecho histórico irrefutable es que las explosiones nucleares de Hiroshima y Nagasaki determinaron la capitulación japonesa, el 2 de septiembre de 1945, iniciando una nueva etapa histórica de la humanidad conocida como la Era atómica.
3. LOS EFECTOS DE LAS ARMAS NUCLEARES A la luz de lo ocurrido en las ciudades japonesas y de las numerosas explosiones nucleares que con carácter experimental se han realizado durante la segunda mitad del siglo XX, los expertos y estrategas disponen de una idea aproximada de los efectos destructivos provocados por las armas nucleares (bombas A y bombas H). Básicamente estos efectos suelen dividirse en tres grandes categorías: 1. Efectos físico-mecánicos. 2. Efectos térmicos. 3. Efectos radiactivos. Cada uno de estos efectos presenta características diferenciadas en relación al tipo de destrucción que ocasionan, su alcance espacial, su duración, etc., pero todos ellos actúan conjuntamente como resultado de un mismo tipo de arma, por lo que no pueden disociarse de su uso más que en términos estrictamente teóricos. En otras palabras, toda estrategia político-militar que contemple el uso de este tipo de armamento debe considerar sus resultados destructivos a partir de una combinación indisociable de estas tres categorías de efectos. En caso contrario dicha estrategia resulta irreal y, por consiguiente, peligrosa en el marco del proceso de toma de decisiones por cualquier gobierno. El principal efecto físico-mecánico de una bomba nuclear, como el de cualquier otro explosivo, es su onda expansiva provocada por el exceso de presión causado en el epicentro (punto central de la explosión), en relación con la presión medioambiental, lo que ocasiona una esfera de aire comprimido que se extiende a la velocidad del sonido (330 m/seg.) arrasando cuanto obstáculo encuentra en su camino, al tiempo que va reduciendo su exceso de presión. Asociado a la onda expansiva se genera un efecto huracán con vientos cuya velocidad
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puede alcanzar los 300 km/h, a más de 15 km de distancia. La combinación de ambos efectos es capaz de destruir todos los edificios, por sólida que sea su construcción, en un área de 3 ó 4 millas cuadradas desde el epicentro de una bomba de 20 kilotones. Este impacto devastador provoca un elevado número de víctimas que según el Informe del Gobierno indio supuso el 20 por 100 de las bajas, muertos o heridos, de Hiroshima. Los efectos térmicos ocasionados por las armas nucleares son la resultante de las ingentes cantidades de energía liberadas que se transforman en energía lumínica y caloríf ica. En el momento de la explosión el destello lumínico que provoca es capaz de producir la ceguera temporal o definitiva, en todas aquellas personas que se encuentren al aire libre a una distancia entre uno y varios kilómetros. Sin embargo, los daños causados por el efecto calorífico son, sin duda, los más importantes. Hay que pensar que en el epicentro de una bomba atómica se alcanza una temperatura de varios millones de grados centígrados que va disminuyendo a medida que nos alejamos del epicentro y a medida que transcurre el tiempo. A pesar de todo provocará numerosos incendios masivos en varios kilómetros cuadrados, y las personas quedarán literalmente abrasadas en las zonas próximas o suf rirán quemaduras mortales a distancias que en el caso de una bomba atómica de 150 kilotones alcanzarían los seis kilómetros. Las evaluaciones realizadas en la explosión de Hiroshima estimaron que el 60 por 100 de las muertes y el 75 por 100 de las bajas totales fueron producidas por las quemaduras directamente resultantes de la explosión o indirectamente por los incendios provocados por ella. En relación con los efectos radiactivos debemos diferenciar entre las radiaciones X y gamma producidas como un efecto inmediato de la explosión nuclear y la radiación retardada, que se dejará sentir durante un período de tiempo variable para cada uno de los residuos radiactivos resultantes de la explosión nuclear y que variará también dependiendo de que el arma sea atómica o de hidrógeno. En general, los efectos de los rayos X no rebasan el perímetro de la esfera calorífica, por lo que las víctimas de este tipo de radiación habrán sucumbido ya a las quemaduras antes de experimentar los síntomas de radiación. Por lo que se refiere a los rayos gamma su alcance es mayor, aunque también limitado. El nivel de radiación media mortal para el organismo humano es de 450 rems. En el caso de una explosión nuclear, de 1 megatón, cuyas partículas radiactivas se esparciesen uniformemente por un área totalmente plana de 1.600 kms, al cabo de 10 h. la dosis de rayos gamma a un metro del suelo sería de 250 rems por hora.
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Mucho más graves son los resultados mortíferos de la radiactividad retardada, más conocida como lluvia radiactiva, y que está formada por el depósito lento de las partículas radiactivas de agua, polvo y cenizas que impulsados en el momento de la explosión a alturas de unos 10 kms., el característico hongo gigante, producen una nube radiactiva que los vientos arrastrarán a distancias variables antes de que las partículas en suspensión vuelvan a precipitarse sobre la superficie terrestre o marítima. En el momento de su precipitación estas partículas contaminarán de radiactividad cuantos objetos o seres vivos impregnen. Naturalmente, las dosis de radiación dependerán de la cantidad de lluvia radiactiva recibida y análogamente los trastornos ocasionados por esa radiación se dejarán sentir desde las primeras horas posteriores a la explosión hasta varios meses, e incluso años, más tarde. Resulta interesante señalar que puesto que la radiación es incolora, inodora e insípida, el mayor riesgo de contaminación para amplios sectores de la población no expuestos a los efectos inmediatos y directos de la explosión nuclear radica en el contacto e ingestión de alimentos radiactivos. En este caso los isótopos se fijan en el organismo humano y provocan una acumulación de radiactividad que puede llegar a ser letal pero cuyos síntomas no se dejarán sentir hasta mucho tiempo después. En cuanto a la lluvia radiactiva que se depositase a partir de las 10 h. siguientes a la explosión, sus efectos radiactivos en una persona contaminada serían del 40 por 100 al cabo de 4 días y de un 25 por 100 transcurridos 40 días. A diferencia de los efectos de la onda expansiva y de la esfera térmica, las consecuencias de la radiación retardada ocasionan mayor sufrimiento al prolongar la agonía de la muerte con fuertes dolores en las víctimas. A ello habría que añadir los efectos en las futuras generaciones resultantes de alteraciones genéticas en aquellas personas que sin haber quedado expuestas a radiaciones mortales han acumulado niveles de radiación superiores a lo normal. En estos casos son frecuentes los abortos, malformaciones de los fetos e importantes taras físicas y psíquicas en los recién nacidos. Por último se aprecia un incremento en el índice de enfermedades cancerígenas entre la población que ha sobrevivido a una explosión nuclear. Con idéntica potencia del arma nuclear el alcance destructivo de estos tres tipos de efectos, derivados de la explosión nuclear, varían sustancialmente dependiendo de diversos factores y circunstancias en el momento de la explosión; Principalmente debemos considerar cuatro de ellos: 1° La altura de la explosión nuclear. 2° La orografía del terreno. 3° La climatología y vientos.
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4° La densidad demográfica. Respecto a la altura, los efectos radiactivos, especialmente de la lluvia radiactiva, varían de modo inversamente proporcional. Así cuanto más alto sea el punto de explosión sobre la superficie, menor será el efecto radiactivo. En cambio ocurre lo contrario con la onda expansiva y, en menor medida, con la esfera calorífica. De este modo si se quiere aumentar los efectos radiactivos las bombas deberán ser explotadas muy próximas a la superficie terrestre o marítima, aunque en este caso una parte importante de las ondas de sobrepresión y calor serán absorbidas y amortiguadas por el terreno. Si lo que se desea es reducir el efecto radiactivo incrementando la devastación por el calor y la presión, el ingenio nuclear deberá ser explotado a varios centenares de metros sobre la superficie del objetivo. Las explosiones de Hiroshima y Nagasaki acaecieron a una altitud entre 500 y 600 metros. También la orografía influye decisivamente en los efectos combinados de la explosión nuclear. Cuanto más llana es la superficie, menor resistencia y amortiguación reciben las ondas expansiva y térmica, así como la mediación, lo que ocurre en las explosiones marítimas o en terrenos esteparios. Por el contrario una superficie muy accidentada con valles y cadenas montañosas tenderá a concentrar los efectos de la explosión en determinadas áreas y dificultará la difusión de los efectos destructivos de forma regular. Las circunstancias climáticas unidas a los vientos y las corrientes marinas condicionan el área afectada por los efectos radiactivos, especialmente de la radiación retardada. Por ejemplo, en la explosión experimental del atolón de Bikini realizada en de marzo de 1954 en la que los Estados Unidos utilizaron una bomba de fisión-fusión-fisión de 15 Megatones, los habitantes del atolón de Rongelap a 160 kms. de distancia, recibieron graves radiaciones debido a que los vientos empujaron la nube radiactiva en la dirección de sus islas. Finalmente, una de las principales variables que determinan el número de víctimas y los efectos destructivos del uso de armas nucleares radica en el grado de concentración demográfica que existe en la zona de explosión y en las áreas circundantes. Existe una relación directa entre la densidad de población de un área geográfica y el efecto destructivo medido en número de víctimas humanas provocado por una explosión nuclear. Según esta apreciación las explosiones más destructivas son las que se producen en o cerca de grandes conurbaciones mientras que las explosiones en áreas desérticas o marítimas ocasionan un escaso número de víctimas. La conjunción de todas estas circunstancias influyen decisivamente en los resulta dos destructores de una explosión nuclear. En los bombardeos nucleares contra las ciudades japonesas, los resultados demostraron que la explosión de Hiroshima a pesar de poseer menor
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potencia, unos 15 kilotones, que la de Nagasaki, unos 20 kilotones, provocó más víctimas debido principalmente a poseer un mayor número de habitantes y que el terreno era llano mientras que la ciudad de Nagasaki era un puerto situado en un valle rodeado de colinas.
4. EL PROCESO DE PROLIFERACION DEL ARMAMENTO NUCLEAR Aunque en 1945, los Estados Unidos era el único país del planeta que disponía del arma atómica, semejante situación de monopolio nuclear estaba llamada a desaparecer en favor de una proliferación nuclear por varios motivos. Ante todo debido a que los científicos soviéticos venían ya trabajando en la física nuclear con anterioridad a la Segunda Guerra Mundial, lo que permitía prever que en un plazo de tiempo, mayor o menor, lograrían desarrollar la tecnología que les permitiese construir armas atómicas. Además, la inexorable tendencia histórica en favor de la difusión de los conocimientos científicos y tecnológicos entre las sociedades terminaría facilitando el acceso de las comunidades investigadora de otros países a la tecnología nuclear con fines militares. Este efecto de difusión se aceleraría en la medida en que las aplicaciones de la energía nuclear se desarrollasen también con fines civiles y pacíficos ya que en estos casos la incorporación de las empresas multinacionales a la investigación y la tecnología nucleares facilitaría su transferencia internacional. A fines del mes de julio o principios de agosto de 1949 los soviéticos realizan la primera explosión experimental de una bomba atómica, hecho que sería confirmado por, una declaración oficial del Presidente TRUMAN el 23 de septiembre de ese mismo año. De este modo la URSS se había adelantado a las previsiones más pesimistas elaboradas por los expertos norteamericanos. Este acontecimiento reforzó la convicción de la Administración Truman de la necesidad de proseguir las investigaciones de la bomba de Hidrógeno con el fin de mantener la supremacía alcanzada en el terreno nuclear. Por estas fechas, los ingleses estaban desarrollando sus investigaciones atómicas, que culminan con su primera explosión nuclear el 3 de octubre de 1952 cerca de las costas de Australia. Casi un mes más tarde, el 1 de noviembre, los Estados Unidos hacen estallar su primera bomba de hidrógeno en Eniwetok (Islas Marshall). Nueve meses más tarde, el 12 de agosto de 1953, los soviéticos explotaban su primera bomba de fusión. Semejante experiencia la llevarían a cabo los británicos en el área del Pacífico el 8 de noviembre de 1957. El proceso de investigación y experimentación nuclear sufría una constante aceleración al
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tiempo que se iniciaba una preocupante proliferación. Cuatro años habian separado las experiencias atómicas de Estados Unidos y la Unión Soviética, pero este período se había reducido a menos de un año para los ingenios nucleares de fusión. En sólo cinco años, el Reino Unido había logrado demostrar su dominio de ambos tipos de armamento nuclear. A finales de la década de los años cincuenta, se aprecian ya algunos fenómenos que se convertirán en constantes del proceso de acumulación de arsenales nucleares. El primero de ellos es la iniciativa que en la investigación, experimentación y producción de armas nucleares ostentará Estados Unidos. Semejante supremacía técnico-militar constituirá un estímulo para el desarrollo de los arsenales nucleares en otros país es, especialmente en la Unión Soviética que demostrará su capacidad de equilibrar la ventaja nuclear inicial de los Estados Unidos en cada etapa. En segundo lugar, la dinámica de acción-reacción, referida a la acumulación y perfeccionamiento de las armas nucleares provocará un distanciamiento creciente entre los Estados Unidos y la Unión Soviética, de una parte, y el resto de países que acceden a la tecnología nuclear con fines militares. Surgen de este modo dos potencias cuya capacidad de destrucción nuclear supera cuantitativa y cualitativamente al resto de las potencias mundiales, es decir, se configura la realidad de las superpotencias. Por último, la incipiente carrera de armamentos nucleares demostrará, de modo cada vez más claro, que la disponibilidad de esta categoría de armas no evitaba la acumulación de otro tipo de arsenales (convencionales, químicos, etc.) ni su constante desarrollo tecnológico. En otras palabras, con las nuevas armas los gastos militares se aumentaban vertiginosamente al no lograr que sustituyesen de modo completo la función político-militar asignada a las armas convencionales. Durante la década de los años sesenta otros dos países: Francia y la República Popular China, accederán a la categoría de potencias nucleares. En el caso francés la decisión de desarrollar una fuerza nuclear propia está íntimamente asociada con la traumática experiencia de la pérdida de sus colonias, especialmente tras la retirada de Indochina y la guerra de Argelia, que había puesto en peligro la propia estabilidad política de la metrópoli. Con la instauración de la Vª República, en 1958, el Presidente De Gaulle cambió sustancialmente las bases de la política exterior francesa intentando restaurar la privilegiada posición que había ocupado con anterioridad. En este marco es en el que se sitúan algunas de las principales decisiones que marcarán la política defensiva de este país. Una de ellas fue la de disponer de una force de frappe nuclear que concediese una mayor independencia y credibilidad a la acción exterior de Francia tanto
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respecto de sus aliados, especialmente los Estados Unidos y Gran Bretaña, como frente a sus potenciales enemigos, como era el caso de la Unión Soviética. El 13 de febrero de 1960 los franceses realizaban su primera experiencia atómica en el desierto sahariano. Todavía tardarían varios años en experimentar con una bomba de fusión, hecho que se produjo el 24 de agosto de 1968 al hacer estallar una bomba de hidrógeno en el atolón de Muroroa, en el océano Pacífico. En el interregno, la República Popular China había desarrollado su propia capacidad nuclear para hacer frente a la doble amenaza percibida por Pekín, la de los norteamericanos y, sobre todo, la de los soviéticos con los que el conflicto político-ideológico de comienzos de esa misma década había convertido en potenciales agresores a lo largo de la extensa frontera entre ambos países. Estas circunstancias explican suficientemente la rapidez con que los chinos desarrollaron sus arsenales de armas de fisión y fusión. El 16 de octubre de 1964 experimentaban su primera bomba atómica y sólo tres años más tarde, el 17 de junio de 1967, asombraban al mundo al hacer estallar una bomba de hidrógeno, de una potencia aproximada de 3 Megatones, en la provincia de Sinkiang. La creciente tendencia a la proliferación nuclear con fines militares trató de ser limitada en 1968 con la conclusión del, Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares. Sin embargo ello no impediría que ciertos países que mantenían muy avanzadas sus investigaciones se negasen a firmarlo. Entre ellos merece citarse la India, que el 18 de mayo de 1974 experimentó con una bomba atómica en la región de Rajastán, demostrando su capacidad nuclear a sus principales rivales, la República Popular China y Pakistán. Más problemática ha sido la investigación de la capacidad nuclear de países como Israel, cuyas instalaciones del desierto de Dimona son utilizadas, desde comienzos de la década de los setenta para la construcción de ingenios militares atómicos, según consta por las declaraciones directas del personal que ha trabajado en este complejo. Las informaciones actuales no permiten confirmar definitivamente las capacidades nucleares de carácter militar disponibles por países como Pakistán y Sudáfrica. Visto en su conjunto, el problema de la proliferación de los arsenales nucleares se ha mantenido muy lejos de las posibilidades que la difusión de la tecnología nuclear con fines civiles permitía temer hace un par de décadas. Efectivamente, en la medida en que el Plutonio 239 es un residuo radiactivo que se desprende en los procesos de fisión de los reactores de las centrales nucleares se temía que el acceso de diversos países a esta tecnología, les permitiría acumular suficiente material radiactivo para construir sus propias armas atómicas. Se estima que en 1975
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existían ya instalados 168 reactores de centrales nucleares .y que en 1980 un total de 29 países habrían accedido, total o parcialmente, a la, tecnología nuclear civil. Entre estos países podemos mencionar: Argentina, Bélgica, Bulgaria, Canadá, España, Italia, Japón, Países Bajos, R. D. Alemana, R. F. de Alemania, Suecia, Suiza y Checoslovaquia, etc. No ha sido totalmente así y en ese sentido la afirmación de BRODlE de que «ha habido una ausencia de proliferación algo sorprendente de armas nucleares entre otras potencias» podría aceptarse con ciertas reservas. No se debe olvidar que el 7 de junio de 1981 la aviación israelí bombardeó la central nuclear en construcción de Tamuz, cerca de Bagdad y justificó su acción en la amenaza que supondría para el Estado de Israel que el régimen iraquí de SADAM HUSEIN llegase a desarrollar su propia capacidad atómica.
5. CARACTERISTICAS TECNICO-MILITARES DEL ARSENAL NUCLEAR Al iniciarse el periodo de la postguerra mundial, el monopolio nuclear norteamericano descansaba en la Fuerza Aérea (US Strategic Air Command), ya que era la única capaz de transportar en sus aviones B-17 y B-29, las pesadas bombas atómicas de 4500 kgs de peso y de un diámetro de 1,50 m. hasta los posibles objetivos, situados a largas distancias, como se había demostrado en los bombardeos nucleares sobre las ciudades japonesas. Muy pronto la utilización de nuevos materiales radiactivos más inestables permitió reducir sustancialmente el volumen y peso de las bombas de fisión. Ello incrementaba la potencia destructiva de los nuevos bombarderos norteamericanos B-36 y B-50, convirtiéndolos en una auténtica fuerza estratégica nuclear frente a los soviéticos. En 1954 los norteamericanos iniciaron sus investigaciones sobre misiles intercontinentales del tipo Titan (ICBM-lntercontinental Ballistic Missile), ampliando sus proyectos al año siguiente al incluir los proyectos de investigación y desarrollo de misiles balísticos de alcance intermedio (IRBM-lntermediate Range Ballistic Missile) de los tipos Júpiter y Thor. En 1956 iniciaron las investigaciones de los misiles del tipo Polaris capaces de ser lanzados desde submarinos (SBLMSubmarine Launched Ballistic Missile) y en 1957 de los lCBM det tipo Minuteman. Simultáneamente, los soviéticos estaban desarrollando investigaciones similares, si bien su ventaja tecnológica en el campo aeroespacial demostrada por el lanzamiento, el 4 de octubre de 1957, del primer satélite artificial situado en una órbita terrestre (Sputnik 1, de 83 kgs.) contribuía a reducir la superioridad que durante los años anteriores habían demostrado los Estados Unidos. En diciembre de 1957 los norteamericanos lograron realizar el primer vuelo
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experimental de un lCBM denominado Atlas A. En 1960 los Estados Unidos realizaron el despliegue de los primeros lCBM al tiempo que entraba en servicio el primer submarino nuclear estratégico equipado con 16 SLBM del tipo Polaris. Los soviéticos comenzarían el despliegue de sus lCBM en 1961. El resultado de este intenso esfuerzo económico y tecnológico, desarrollado por ambas superpotencias, significó que a comienzos de la década de los sesenta los principales tipos de armas nucleares (fisión y fusión) junto con los diversos medios técnicos para su transporte hasta los objetivos, se habían alcanzado plenamente. Básicamente las armas nucleares pueden clasificarse según tres criterios técnico-militares: 1. Por su alcance Se entiende por alcance la distancia máxima desde la cual un determinado tipo de armamento es capaz de proyectar su capacidad destructiva sobre el enemigo. Desde esta perspectiva el alcance de un arma establece un límite material a los objetivos sobre los que puede ejercerse una amenaza destructiva creíble. No obstante la mayor parte de este arsenal se configura como sistemas de armas nucleares integrados por la conjunción de una o varias cargas nucleares junto con determinados medios de lanzamiento y/o transporte (lanzadores o transportadores). Según este criterio las armas nucleares suelen dividirse en los siguientes tipos: a) Sistemas de armas nucleares tácticas o de corto alcance. Poseen un alcance máximo de 1000 kms., una distancia que cuando es inferior a 500 kms. Permite establecer una subcategoría, la de las armas de muy corto alcance. Se les denomina equívocamente armas tácticas debido a que el corto radio de acción las hace óptimas para su hipotético empleo en un conflicto bélico en los frentes de batalla (vanguardia) pero en cambio les inhabilita para amenazar eficazmente las áreas logísticas y los principales centros urbanos y económicos de la retaguardia. Se las considera como armas nucleares antifuerzas, es decir, destinadas a destruir las fuerzas militares (convencionales o nucleares) del enemigo. b) Sistemas de armas nucleares de teatro o de alcance intermedio. Su radio de acción se sitúa entre los 1.000 y los 5.500 kms. y por consiguiente son capaces de proyectar su amenaza tanto sobre los frentes de batalla como sobre la retaguardia. En este sentido se estima que son armas nucleares antifuerzas y anticiudades ya que permiten sustentar ambos tipos de estrategias
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bélicas. c) Sistemas de armas nucleares estratégicas o intercontinentales. Su alcance se sitúa por encima de los 5.500 kms., distancia tomada como referente en el Acuerdo SALT 1 por estimarse que es la distancia mínima que separa los territorios de Estados Unidos y la URSS si se excluye, claro está, el territorio de Alaska. A diferencia de las dos categorías anteriores, el alcance de este tipo de armas permite proyectar la amenaza recíproca entre ambas superpotencias sin necesidad de un despliegue fuera de sus respectivos territorios y soberanías. Naturalmente esta amenaza se puede proyectar sobre cualquier otro país que se sitúe dentro de sus respectivos radios de acción. 2. Por los sistemas lanzadores y/o transportadores Se consideran sistemas lanzadores y/o transportadores aquellos medios o instrumentos técnicos a los que va asociado el material nuclear y gracias a los cuales es posible su traslado, colocación y explosión sobre el objetivo elegido. De acuerdo con las características de los sistemas lanzadores y/o transportadores podemos clasificarlos en: bombas de gravedad, obuses y misiles. Estos últimos se diferencian básicamente según su trayectoria. Si es similar a la de los obuses, es decir, con una trayectoria elíptica en la que en el tramo inicial ascendente es propulsado por un motor mientras que en el tramo final descendente es acelerado por la fuerza de la gravedad terrestre, son denominados misiles balísticos (Ballistic Missile) si, por el contrario, su trayectoria se desarrolla desde el momento del lanzamiento hasta el punto de destino impulsada por un motor capaz de neutralizar la fuerza gravitatoria se conocen bajo el nombre de misiles de crucero (Cruisse Missile). Los primeros misiles fueron las bombas volantes V-I y V-2 utilizadas por los alemanes durante la Segunda Guerra Mundial para bombardear ciudades inglesas. Las bombas de gravedad son lanzadas desde los aviones y fueron el sistema utilizado en Hiroshima y Nagasaki, en la actualidad los bombarderos estratégicos del modelo B-52 pueden alcanzar varios miles de kilómetros. Los obuses son lanzados por cañones situados en tierra o sobre navíos de guerra y poseen un alcance de varios kilómetros por lo que suelen ser considerados un ejemplo característico de armas nucleares tácticas. Los misiles pueden también diferenciarse según sean lanzados desde bases terrestres, marítimas o aéreas y según el carácter fijo o móvil de las mismas. De este modo podemos configurar el siguiente esquema para los misiles:
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- ICBM. (Intercontinental Ballistic Missile) = Misil Balístico Intercontinental. Ej. Minuteman II y III (EE.UU) Y SS-1I y SS-25 (URSS). - GLCM. (Ground Launched Ballistic Missile) = Misil de crucero lanzado desde tierra. Ej. Cruise (EE.UU) y SS-20 (URSS). Lanzadores móviles a)Terrestres. - ICBM. Misil Balístico Intercontinental. Ej. MX (EE.UU.) - GLCM (Ground Launched Cruise Missil) = Missil de Crucero lanzado desde tierra. - SRBM (Short Range Ballistic Missile)= Misil Balístico de corto Alc ance. Ej. Lance (EE.UU.) o SS-2l Y SS-23 (URSS). b) Aéreos. - ALCM (Air Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Aire. Ej. Pershing (EE.UU.). - ASBM (Air-Surface Ballistic Misile) = Misil Balístico Aire-Superficie. c) Marítimos. - Superficie. SLCM (Sea Launched Cruise Missile) = Misil de Crucero lanzado desde el Mar. Ej. Tomahawk (EE. UU.) y SS-N-22 (URSS). - Submarinos. SLBM (Submarine Launched Ballistic Missile) =Misil Balístico lanzado desde submarinos. Ej. Poseidón y Trident (EE.UU.) o SS-N-20 Y SS-N-23 (URSS). 3. Por las cabezas nucleares Se denomina cabeza u ojiva nuclear a cada una de las bombas nucleares (de fisión o de fusión) susceptibles de ser proyectadas por un misil. El desarrollo de la tecnología nuclear, aeronáutica y aeroespacial, ha permitido generar misiles cada vez más sofisticados no sólo por su alcance y la variedad de sistemas de lanzamiento sino también por su capacidad destructiva nuclear. Ello se puede lograr aumentando la potencia de la única ojiva nuclear situada en un misil o desarrollando misiles capaces de transportar varias cabezas nucleares. De este modo han surgido sucesivas generaciones de misiles nucleares.
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Inicialmente se desarrollaron los misiles con cabeza única. Muy pronto, a comienzos de la década de los sesenta tanto Estados Unidos como la URSS disponían de los misiles MRV (Multiple -but not indepently targetable- Reentry Vehicles), es decir, misiles con varias cabezas nucleares con una misma trayectoria. Las diversas cabezas se separaban del ingenio lanzador a escasa distancia del fin de la trayectoria, lo que aumentaba parcialmente el efecto destructivo al lograr que las diversas cabezas se dispersasen en un área mayor que en los casos de una sola cabeza nuclear. En 1964 los Estados Unidos había desplegado misiles Polaris A-3 dotados de 3 vehículos de reentrada con cabezas múltiples. En 1970 las fuerzas norteamericanas desplegaron los Minuteman IlI, dotados cada uno con 3 ojivas de 170 kilotones, y en 1973 los soviéticos desarrollaban su programa de misiles SSI7. Ambos modelos incorporaban un avance respecto de los misiles MRV. En efecto se trataba de misiles MIRV (Multiple Independently Reentry Vehicles), misiles con varias cabezas cuyas trayectorias de reentrada son independientes. De este modo las diversas ojivas nucleares se separan del cuerpo central del misil en distintos momentos de la trayectoria de reentrada pudiendo alcanzar varios objetivos muy distantes entre sí, aunque situados todos ellos en la trayectoria del misil. Estos misiles nucleares permitían una cierta capacidad de manipulación por el centro de control que decidía el momento de separación de cada una de las ojivas y de este modo se lograba amenazar un mayor número de objetivos con el mismo misil, dificultando extraordinariamente la eficacia de los sistemas defensivos antimisiles. En la actualidad se han experimentado los misiles MARV (Manouevrable Reentry Vehicles), misiles dotados con varias cabezas nucleares cuya trayectoria de reentrada puede ser modificada desde el centro de control. El desarrollo y despliegue de estos misiles supondría un salto cualitativo respecto a los misiles MIRV ya que con un mismo misil se podrían atacar objetivos situados en distintas trayectorias de reentrada aumentando sustancialmente su capacidad ofensiva al tiempo que incrementaría la incertidumbre respecto de los objetivos elegidos y paralelamente imposibilitaría una defensa eficaz. Los arsenales nucleares, sobre todo los de ambas superpotencias, no sólo han aumentado en cantidad, potencia destructiva y alcance sino que simultáneamente las bombas, obuses y misiles han logrado una mayor precisión para alcanzar los blancos asignados. Técnicamente el grado de precisión de un proyectil se establece por el CEP (Circular Error Probable) que es el radio de un círculo cuyo centro es el blanco establecido y cuya área sería alcanzada por el 50 por 100 de los proyectiles lanzados. En la actualidad se estima que el CEP aceptable para los misiles ICBM se sitúa entre 100 y 300 ms., cifras que varían entre 100 y 1.000 m. para los SLBM. En la reciente guerra del Golfo Pérsico se ha comprobado la eficacia de los
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misiles de crucero de los modelos Scud (soviéticos) y Tomahawk (norteamericanos), ambos sin carga nuclear, aunque es fácil imaginar el efecto devastador que hubiesen causado los misiles caídos sobre Tel Aviv, Haifa, Riad o Bagdad si hubiesen transportado ojivas nucleares. Finalmente la eficacia militar potencial de cualquiera de las modalidades de sistemas de armas nucleares es una resultante de la combinación de todos los elementos que hemos referido (potencia destructiva, alcance, sistema de lanzamiento, precisión, nivel de protección y defensa, etc.). Cada uno de estos sistemas presenta sus ventajas e inconvenientes, de ahí que los arsenales nucleares de las superpotencias incluyan todas las variantes. Así los misiles con bases fijas de lanzamiento poseen mayor precisión, pero en cambio, son de fácil detección y destrucción al conocerse los emplazamientos de los silos donde se encuentran almacenados. Los sistemas de bases móviles de lanzamiento resultan más difícilmente detectables pero su precisión es sensiblemente menor. Entre estos últimos, los aviones presentan un grado mayor de vulnerabilidad mientras que los sistemas ubicados en submarinos son los de más difícil localización y destrucción. Las bases móviles terrestres se sitúan a medio camino entre ambas modalidades. Una prueba de la diversa vulnerabilidad de los misiles, en función del carácter fijo o móvil de sus bases de lanzamiento, se ha obtenido durante la guerra del golfo al comprobarse que la fuerza aérea aliada, con sus sistemas de detección altamente sofisticados, (AWACS, satélites, radares: etc.) no logró destruir totalmente los vehículos móviles de lanzamiento de los misiles Scud, lo que parece que sí logró realizar con las rampas fijas de lanzamiento de estos misiles. Toda esta compleja panoplia nuclear, desarrollada por las dos superpotencias, permite concluir que desde el punto de vista técnico-militar no existe solución de continuidad entre las armas nucleares de muy corto alcance y baja potencia (en tomo a 1 kilotón), y los misiles intercontinentales con una potencia destructiva de varios megatones. Ello permite una escalada nuclear progresiva con distintos niveles de destrucción, pero análogamente se convierte en una traba para limitar la nuclearización de un conflicto bélico tan sólo a los niveles más bajos. Con ello, los grandes interrogantes que se suscitan en tomo a la disponibilidad y posible utilidad militar de los arsenales nucleares, en caso de conflicto bélico, no pueden dilucidarse por una referencia exclusiva a las características tecnológicas de los numerosos sistemas armamentistas descritos. Tales interrogantes sólo pueden abordarse desde planteamientos políticos y es en ese ámbito donde debemos buscar las respuestas. BRODIE ha destacado muy acertadamente este planteamiento cuando escribe: « (...) Se nos ocurren otros interrogantes subsidiarios. Sin embargo, debemos advertir que
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todos ellos son en parte, aunque en grados variables, interrogantes políticos, es decir, no pueden contestarse adecuadamente sin referencia a lo que podríamos llamar en términos generales, consideraciones y datos políticos. Pero la dimensión política de estos interrogantes ha sido de ordinario olvidada por completo o tratada de forma superficial y arbitraria. La dimensión política resulta quizá más difícil de advertir en cuestiones tales como las relativas a la seguridad de nuestras fuerzas de represalia, que parecían estar gobernadas totalmente por consideraciones tecnológicas. Por supuesto, las consideraciones tecnológicas pertinentes son importantes, pero no de modo exclusivo. (...)».
6. LA DISUASION NUCLEAR: CONCEPTO y CLASIFICACION Cuando se aborda el estudio de. la disuasión nuclear y las diversas doctrinas estratégicas que durante casi medio siglo se han elaborado para dar credibilidad a los arsenales nucleares y a su posible utilización frente al adversario, resulta imprescindible formular una reflexión preliminar: toda doctrina nuclear posee un carácter estrictamente hipotético ya que no existen datos o experiencias históricas que permitan contrastar, confirmando o refutando, la validez de los supuestos y efectos que sustentan y articulan tales doctrinas. En otras palabras, teniendo en cuenta que desde Hiroshima y Nagasaki nunca se han utilizado las armas nucleares en un conflicto bélico, cualquier consideración que se realice sobre las condiciones de uso de tales armas, la conducta seguida por los beligerantes y los efectos políticos, militares, sociales, etc., derivados de la escalada nuclear no pueden basarse en los hechos empíricos sino tan sólo en simples argumentos, más o menos razonables o especulativos, cuya fiabilidad es puramente subjetiva y perfectamente discutible. Si intentamos aproximamos a las consideraciones políticas, militares, económicas e ideológicas que han presidido las decisiones de los gobernantes y estrategas de las potencias nucleares, observaremos fácilmente que tales consideraciones son la resultante de las respuestas que se han dado a up escaso número de interrogantes cruciales. Estas cuestiones podemos resumidas en las siguientes: 1° ¿Cuál es la verdadera eficacia de las armas nucleares en relación con las guerras? 2° En el supuesto de que estalle una guerra convencional entre potencias nucleares, ¿se puede evitar o, al menos, limitar la escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico? 3° En el caso de que la escalada nuclear de la guerra sea imposible de evitar, ¿se puede alcanzar una ventaja militar y política decisiva sobre el adversario utilizando el arma nuclear?
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4° ¿Existe algún nivel óptimo de arsenales nucleares? 5° ¿Es posible realizar un proceso de reducción de los arsenales nucleares que permita en el futuro eliminarlos evitando los riesgos que entrañan? Los aspectos esenciales de estas interrogantes fueron abordados, en unos términos que, básicamente, se han mantenido inalterados hasta hoy por dos obras publicadas en 1946. En The Absolute Weapon, BERNARD BRODIE sostenía la idea de que las armas nucleares desempeñarían una función disuasoria ya que una guerra nuclear no podría ser ganada por ninguno de los contendientes al carecerse de medios de defensa eficaces frente a esta nueva categoría de armamentos. En tales condiciones los propios países nucleares se verían obligados a desarrollar su rivalidad en el terreno de la disuasión nuclear mutua en lugar de dirimirla en los campos de batalla. La otra obra, publicada por WILLIAM BORDEN bajo el título There WiII Be No Time, sostenía una concepción radicalmente distinta. Según este autor el arma atómica podía ser utilizada en una guerra sin por ello ocasionar un cambio sustancial de su naturaleza, antes al contrario, si se utilizaba el arma atómica contra las fuerzas adversarias permitía alcanzar una ventaja estratégica decisiva. BORDEN sostenía también la posibilidad de desarrollar sistemas defensivos eficaces contra el arma atómica. La conclusión general era que las guerras se podían nuclearizar, bajo determinadas circunstancias, y que una adecuada combinación de ofensiva atómica con una defensa contra los ataques nucleares del adversario podían dar una victoria decisiva en la guerra. Ambos planteamientos se hallaban directamente influidos por la experiencia japonesa, pero mientras la concepción de BRODlE concedía especial atención a los riesgos futuros derivados de la proliferación nuclear y las consecuencias de un uso bélico masivo del armamento atómico, las consideraciones de BORDEN enfatizaban la superioridad que en el terreno atómico ostentaban los Estados Unidos y las ventajas político-militares que de ella podían derivarse mediante la amenaza o el uso de un arma que en la Segunda Guerra Mundial se había demostrado decisiva. En definitiva, cada uno de estos autores formuló uno de los dos grandes temas que han dominado los debates estratégicos sobre las armas nucleares: BRODlE plante6la cuestión de la disuasión nuclear, su importancia, su lógica interna, su alcance y limitaciones, mientras que BORDEN formuló el tema de la guerra nuclear limitada, sus condicionamientos y ventajas estratégicas'16us exigencias armamentistas, sus efectos, etc. Durante las más de cuatro décadas transcurridas, la respuesta a la primera interrogante resulta inequívoca. La principal eficacia de las armas nucleares ha sido la de sustentar una política disuasoria creíble que evitase un enfrentamiento bélico directo entre las dos superpotencias. En
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ningún momento se ha recurrido al arma nuclear en intervenciones bélicas y, por consiguiente, no se puede confirmar o refutar la utilidad militar de estas armas en una guerra nuclearizada de la que se desconoce por completo cual seria su naturaleza, limitada o total, y su alcance, regional o universal. Como indica HAMON: «Hay pues, que separar, a partir de ahora, la función de disuasión de la función de empleo físico. La ascensión revolucionaria de una de ellas y el carácter suicida de la otra imponen actualmente dos estudios distintos...» No obstante, esta dudosa utilidad militar de los arsenales nucleares, ha estado influyendo decisivamente en las doctrinas estratégicas oc cidentales y soviéticas, afectando decisivamente la credibilidad de la disuasión nuclear, contribuyendo a la proliferación internacional de las armas nucleares y a la espiral de la carrera de armamentos (nucleares y convencionales) entre ambas superpotencias. Detengámonos a explicar en qué consiste la disuasión nuclear. Como ya hemos señalado al referimos al Poder social, una de las formas que adquiere la vinculación psicológica entre quien ostenta el poder y su destinatario es precisamente la persuasión coactiva o disuasión. La disuasión consiste en una relación mediante la cual una de las partes (disuasor) intenta inducir a la otra (disuadido) para que realice o evite realizar ciertas conductas, amenazándole con algún grave perjuicio. Cuando la amenaza que se realiza consiste en la utilización de las armas nucleares la denominaremos disuasión nuclear. HOLSTI ha resumido la disuasión en una fórmula simple y suficientemente expresiva: EFECTO DlSUASOR = CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA. Según la fórmula de HOLSTI el efecto disuasor es la resultante directa de la capacidad de ejecución de la amenaza, que el disuadido estima en el disuasor, por la intención de ejecución de la amenaza que se le puede atribuir al disuasor, en el caso en que el disuadido no actúe según la conducta esperada. A esta fórmula cabria añadirle un tercer elemento constituido por el perjuicio o daño estimado por el disuadido. De este modo proponemos una versión mejorada de la fórmula de HOLSTI que seria la siguiente: EFECTO DlSUASOR= CAPACIDAD ESTIMADA X INTENCION ESTIMADA X DAÑO ESTIMADO Observemos que si alguno de los tres elementos del producto adquiere un valor O, es decir nulo, el efecto disuasor también es nulo. Ello puede deberse a que el disuadido estime que el disuasor carece de la capacidad de ejecutar la amenaza. Por ejemplo, la Unión Soviética no
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podía disuadir nuclearmente en 1948 porque su amenaza nuclear no habría sido capaz de ejecutarse. Puede ocurrir que teniendo la capacidad de ejecutar la amenaza, el disuadido considere que la intención de ejecutarla por el disuasor no existe en el supuesto concreto que se está contemplando. Este es el caso de las guerras de Vietnam o Afganistán en las que las respectivas superpotencias estimaron que no existían razones suficientes para emplear sus arsenales nucleares. Ello los convirtió en conflictos bélicos convencionales tanto para Vietnam del Norte como para la guerrilla afgana. Este supuesto fue definido muy gráficamente por MAO-ZE-DONG con la expresión: «El tigre de papel», refiriéndose a la posición de los EE.UU. en la guerra de Vietnam. Por último cabe suponer que incluso cuando la amenaza se ejecuta, si los daños o perjuicios que el disuadido esperaba recibir son nulos, tampoco existirá un efecto disuasor. Esta situación se produce cuando el disuadido ha logrado desarrollar eficaces sistemas defensivos y de protección contra los medios de ejecución de la amenaza. En el caso de la disuasión nuclear, tanto la capacidad de amenaza estimada como los daños estimados son extraordinariamente elevados. En esas condiciones incluso cuando la intención estimada sea muy baja (próxima a 0), bastará con que no sea nula para que el efecto disuasor resultante sea también muy importante. Esa es la razón por la qué con los arsenales nucleares disponibles y los devastadores efectos de tales arsenales no se puede descartar totalmente el efecto disuasor de las superpotencias. En otras palabras el planteamiento de MAO, no se puede sostener como una máxima política absoluta. En el mejor de los casos explicó las autolimitaciones nucleares norteamericanas en Vietnam, pero esa experiencia histórica no es automáticamente aplicable a otros conflictos bélicos en circunstancias distintas. Para poder desempeñar una efectiva disuasión, HAMON estima que deben cumplir se tres condiciones mínimas: 1. Disponer de la capacidad de inflingir un daño intolerable. 2. Hacer veros ímil el uso de esta capacidad. 3. Hacer que parezcan duraderas esta capacidad y esta verosimilitud. La primera de estas condiciones explica, al menos parcialmente, la espiral de acumulación y diversificación de los arsenales nucleares así como su proliferación por un número creciente de países. La segunda condición nutre la formulación de doctrinas estratégicas nucleares y la elaboración de planes de contingencia e impone el despliegue y demostración (maniobras, explosiones experimentales, etc.), de las fuerzas nucleares disponibles. La última condición obliga
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a la revisión de las estrategias nucleares y a la permanente modernización del armamento nuclear. La doctrina suele distinguir diversos tipos de disuasión nuclear, así HERMAN KHAN distingue entre disuasión pasiva y disuasión activa. HAMON, por su parte distingue los diversos tipos de disuasión en función de tres elementos: 1. Por las acciones que se quieren impedir. - Disuasión de un ataque nuclear directo. - Disuasión de una provocación nuclear grave. - Disuasión de una provocación grave nuclear o convencional. - Disuasión de una provocación convencional moderada. 2. Por los objetivos. - Disuasión defensiva. - Disuasión ofensiva. 3. Por la estabilidad de la relación. - Disuasión estable. - Disuasión precaria. El general BEAUFRE ha establecido una clasificación muy útil y sencilla de la disuasión atendiendo a los siguientes criterios: al tipo de acción de la que se quiere disuadir, a los beneficiarios de la disuasión y a las modalidades de empleo de la fuerza que se intenten neutralizar. Según el primero de estos criterios, debemos diferenciar entre la disuasión defensiva que trata de evitar una acción del adversario, que resulta perjudicial para el disuasor y la disuasión ofensiva que trata de evitar que el disuadido se oponga a una acción que el disuasor desea llevar a cabo. Un ejemplo característico de disuasión nuclear defensiva, fue la que ejercieron los Estados Unidos durante la crisis de los misiles de Cuba en 1962. En cambio, la disuasión nuclear ofensiva se ha utilizado muy eficazmente por ambas superportencias para cubrir sus respectivas intervenciones militares en Vietnam y Afganistán. Cuando el beneficiario de la disuasión resulta ser uno de los países que intervienen en la relación disuasora, nos encontraremos ante una disuasión directa, en cambio cuando se realiza en favor de un tercer país ajeno a la relación, la calificaremos de disuasión Indirecta. Ejemplo de disuasión nuclear directa es la que se ha mantenido entre ambas superpotencias durante décadas, y que ha estado destinada a evitar una posible agresión nuclear por una de estas
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superpotencias contra el territorio de la otra. No obstante, la disuasión nuclear bilateral, ha terminado teniendo efectos protectores sobre los países europeos aliados con cada una de ellas. Por último, hablaremos de disuasión total, cuando afecta a todas las posibles modalidades de fuerzas que pueden ser utilizadas por el adversario. Cuando únicamente afecta a ciertas categorías de fuerzas (nucleares o convencionales), la denominaremos disuasión limitada. La disuasión ejercida con armas nucleares estratégicas por las superpotencias pertenece a los casos de disuasión total, mientras que la disuasión realizada por las fuerzas nucleares de Francia o Israel se incluiría en la categoría de disuasión limitada. En su origen, la disuasión nuclear surge como la resultante de varias circunstancias que concurren tras la Segunda Guerra Mundial. Tal vez la primera, y con inusitada frecuencia olvidada circunstancia fue el fracaso del proyecto para la creación de una Autoridad Internacional para el Desarrollo Atómico (lADA), presentado el 14 de junio de 1946 ante la Comisión de las Naciones Unidas, por el delegado norteamericano Bernard Baruch, conocido como el Plan Baruch, debido a la oposición soviética que rechazaba cualquier intervención internacional que pudiese limitar o controlar su programa atómico en su fase final. Esta fracasada experiencia debe incardinarse en el progresivo deterioro de las relaciones norteamericano-soviéticas, perceptible ya desde la Conferencia de Potsdam, que amenazaba peligrosamente la estabilidad política en Grecia, Turquía, Austria, Italia y Francia. Ciertamente entre 1947 y 1948 la Administración Truman consideró la política expansionista soviética como la principal amenaza contra los intereses y la seguridad de los Estados Unidos. La respuesta se articuló mediante la proclamación de la doctrina de contención, la puesta en práctica del Plan Marshall y la creación de la OTAN. En este contexto la presión del complejo militar-científico-industrial norteamericano para que se prosiguiesen las investigaciones y pruebas destinadas a alcanzar la bomba de hidrógeno, así como para adoptar oficialmente doctrinas estratégicas que reconociesen expresamente el recurso a los arsenales nucleares en caso de conflicto bélico, se convirtió en una de las razones que más directamente influyeron en la decisión soviética de desarrollar su propio arsenal nuclear. Esta motivación ha sido reconocida por KENNAN: «Pero debemos recordar que han sido los estadounidenses quienes, casi a cada paso del camino, han tomado la delantera en el desarrollo de este tipo de armas. Nosotros fuimos quienes primero las produjimos y las probamos, los primeros en elevar su destructividad a un nuevo nivel con la bomba de hidrógeno, quienes introdujimos las ojivas múltiples, quienes hemos declinado toda propuesta para renunciar al principio del primer uso, y sólo nosotros, Dios nos socorra, quienes hemos usado el arma con furia en contra de otros, en contra de miles de inocentes no
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combatientes. (...) ¿Qué otra cosa sino nuestra propia voluntad, y no la supuesta maldad de nuestros opositores, es lo que nos ha colocado en esta situación? Me parece que la respuesta es clara. Primordialmente, es el impulso interno, el impulso independiente de la carrera armamentista misma; las compulsiones que surgen y se apropian de las potencias cuando entran en una competencia para construir los mayores armamentos de cualquier tipo». El proceso de emergencia de la disuasión nuclear aparece asociado, por tanto, a fenómenos de conflictividad internacional, pero también a procesos de estímulo interior de ambas superpotencias. Paradójicamente, la disuasión nuclear alimenta la carrera de armamentos nucleares, y convencionales, precisamente porque a diferencia de la disuasión convencional, la acumulación de armas nucleares no aumenta la efectividad militar y política de su uso en una posible guerra si no que la reduce progresivamente. En este sentido resulta particularmente interesante constatar el círculo vicioso de la nuclearización militar y que se podría enunciar de este modo: un incremento en el arsenal nuclear de una potencia, incrementa la posibilidad de un ataque devastador y decisivo contra su adversario que se ve obligado a incrementar, paralelamente, su propio arsenal nuclear para reducir la probabilidad del ataque con la consiguiente reducción de la credibilidad de la amenaza nuclear inicial. Ello aumenta la percepción de inseguridad de la potencia instigadora de la escalada nuclear que, de este modo, se ve impulsada a realizar una nueva acumulación y perfeccionamiento de sus arsenales para restaurar la credibilidad y eficacia iniciales de su amenaza disuasora. Este proceso acumulativo de armas nucleares no logra restaurar la seguridad de cada superpotencia más que de un modo temporal, y por esta razón puede seguir alimentando la carrera de armamentos, y de hecho así ha sido, hasta que uno de los adversarios quede económica y tecnológicamente derrotado. Tras cada incremento de armas nucleares, su posibilidad de ser empleadas en una guerra se reduce sustancialmente salvo que se asuma también la propia autoinmolación lo que, por cierto, deja desprovista de significación política y militar la propia relación bélica. Desde esta óptica, la disuasión nuclear presenta una diferencia sustantiva respecto de la disuasión convencional. En esta última, la eficacia disuasoria del arsenal que se posee radica en su creciente capacidad destructiva y en la elevada probabilidad de que se utilice si el adversario, desconociendo o despreciando dicha posibilidad, realiza la agresión. Por el contrario, en la
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disuasión nuclear, la eficacia depende tanto de la creciente capacidad destructiva como de la elevada posibilidad de evitar su uso en caso de agresión con objeto de poder seguir amenazando nuclearmente. En caso de utilización del arma nuclear la destrucción masiva propia, aunque no necesariamente total, se convierte en una certeza de difícil legitimación política. Ello encierra una auténtica paradoja, conocida como la paradoja nuclear, que impide la aplicación automática de las leyes que regulan la disuasión convencional a la disuasión nuclear. Como lo señaló muy acertadamente ARON hace ya tres décadas: «¿Dónde reside la novedad de la disuasión en la era nuclear? La respuesta se nos viene a la imaginación por sí sola: la novedad está en las consecuencias materiales de la ejecución de la amenaza ».
SENGHAAS ha apuntado tres problemas que arrojan serias dudas sobre la pretendida coherencia y objetividad del proceso de la disuasión nuclear. En palabras de este autor: «1. La planificación de contingencias dentro de la política de disuasión, puede convertirse en un perpetuum mobile: no se puede demostrar, ni positiva, ni negativamente; si el agresor potencial se abstiene de atacar como resultado de la política de disuasión, o si bien desde el comienzo no ha tenido jamás ninguna intención seria de atacar. (...) 2. Desde el comienzo mismo de la política de disuasión, la amenaza del empleo de armas de aniquilación masiva ha conllevado la autodisuasión. Pero si la disuasión se traduce en autodisuasión, su credibilidad se ve minada. (...) 3. La política de disuasión carece en sí misma de perspectivas políticas». La disuasión nuclear y la carrera de armamentos, constituyen, por tanto, una parte decisiva del modo en que se han desarrollado el antagonismo político e ideológico entre los Estados Unidos y la Unión Soviética tras la Segunda Guerra Mundial. Como ya hemos visto, la forma, el alcance y las consecuencias de la disuasión nuclear, se necesitan para una correcta comprensión de las doctrinas estratégicas nucleares que han diseñado y dirigido la actuación de ambas superpotencias. Para llevar a cabo el estudio de tales doctrinas, los autores suelen establecer diversas etapas atendiendo a la estrategia nuclear dominante en cada una de ellas así como a distintos factores, principalmente los avances tecnológicos del armamento nuclear, que explican el tránsito de unas doctrinas a otras.
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ANIBAL ROMERO señala tres: la etapa del monopolio nuclear norteamericano (19451953), la etapa de la superioridad nuclear norteamericana (1953-1960) y la etapa del equilibrio estratégico norteamericano-soviético (1960-1972). Por su parte, HAMON indica cuatro fases: la fase del monopolio nuclear norteamericano (1945-1950), la fase de la superioridad norteamericana (1950-1956), la fase de la reducción de la superioridad norteamericana (19561960) y, por último, la fase del equilibrio soviético-norteamericano y de la proliferación nuclear a Francia y China. Finalmente, KHAN diferencia también cuatro etapas que abarcan el período entre 1945 y 1965: la era primitiva de la fisión y del bombardero nuclear con la entrada de la URSS como potencia atómica (1945 - 1950), la era primitiva de las armas termonucleares con la entrada del Reino Unido en el club atómico (1951 - 1955), la era primitiva de los misiles y la edad media de las armas termonucleares (1956-1960), la edad media de los misiles y la entrada de Francia y China entre las potencias nucleares (1961-1965).
7. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES DE ESTADOS UNIDOS Durante el período que medió entre 1945 y 1953, coincidiendo con el fin de la guerra de Corea, la nueva Administración Eisenhower, y la experimentación soviética de la bomba de hidrógeno, la posición del monopolio nuclear de los Estados Unidos eximió de la formulación de una doctrina estratégica nuclear de forma oficial. Sí existía, en cambio, la doctrina de Truman que contemplaba la posibilidad de una intervención militar norteamericana en defensa de sus aliados frente al expansionismo soviético. Esta intervención, siguiendo con la experiencia de la Segunda Guerra Mundial, consideraba seriamente la eventualidad de una guerra total en la que el recurso al arsenal atómico constituiría la garantía última de la victoria de los Estados Unidos. Por tanto, lo característico de esta etapa era que el arma atómica aparecía incorporada a la estrategia general de una guerra convencional total. La fuerza operativa encargada de mantener abierta esta posibilidad de nuclearización estaba constituida por el SAC, Mando Aéreo Estratégico, que mediante una extensa red de bases aéreas en tomo a la Unión Soviética, hacía posible la proyección de la fuerza atómica. No obstante, semejante concepción estratégica operó realmente como una amenaza disuasoria que evitó su utilización al tiempo que fortaleció la posición diplomática norteamericana frente a los soviéticos. En efecto, aunque el propio Presidente TRUMAN, ante el peligro inminente de una derrota en Corea, declaró el 30 de noviembre de 1950; «Está siendo activamente estudiada una posible utilización del arma nuclear», finalmente nunca autorizó su uso en dicho conflicto bélico.
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- La doctrina de la represalia masiva de John Foster Dulles . La formulación de esta doctrina se llevó a cabo por el Secretario de Estado norteamericano JOHN FOSTER DULLES, en un discurso, pronunciado el 14 de enero de 1954, en el que declaraba que en caso de un ataque soviético contra los intereses vitales norteamericanos, incluyendo a sus aliados europeos, los Estados Unidos intervendrían con todas las armas a su alcance y no descartarían un bombardeo nuclear contra las principales ciudades y centros de los países agresores.
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La doctrina de la represalia masiva descansaba en el uso de las dos categorías de armas nucleares. Mientras las bombas atómicas eran contempladas como armas tácticas destinadas a ser empleadas principalmente contra las fuerzas agresoras, las bombas de hidrógeno (armas termonucleares) podrían ser utilizadas como armas estratégicas contra las ciudades y centros industriales debido a sus extraordinarios efectos dev astadores. Las primeras, en tanto que armas tácticas, servirían como factor equilibrador de la inferioridad de fuerzas convencionales americanas y se emplearían con anterioridad a los bombardeos con armas termonucleares, cuyo uso quedaría reservado al supuesto extremo de una derrota inminente. Esta estrategia ofrecía la ventaja de evitar el mantenimiento de poderosas fuerzas convencionales norteamericanas en Europa, aprovechando la superioridad de los Estados Unidos, cuyos arsenales nucleares eran diez veces superiores a los soviéticos. Sin embargo, también presentaba algunos inconvenientes, especialmente el de amenazar con una escalada nuclear total ante una posible agresión soviética convencional, reforzando, de este modo, la percepción soviética de la urgente e ineludible necesidad de dotarse de un amplio arsenal nuclear capaz de equilibrar el poderío norteamericano. Esta doctrina no podía por menos de suscitar un intenso debate sobre las posibilidades de limitar la guerra, mediante el empleo táctico de armas atómicas, en unas circunstancias en las que los soviéticos empezaban a disponer de sus propios arsenales atómicos. Autores como KISSINGER, el Almirante BUZZARD o LlDDELL HART, debatieron durante el final de los años cincuenta la solidez y credibilidad de la doctrina de la represalia masiva a la vista de la superioridad convencional soviética y de su constante incremento de armas nucleares. La conclusión que se fue poco a poco imponiendo era la de una necesaria disuasión creíble, basada en una graduación de las respuestas a las posibles amenazas soviéticas.
- La doctrina de la respuesta flexible y graduada de Robert S. McNamara En 1960, el general norteamericano MAXWELL TAYLOR, publica la obra The Uncertain Trumpet, en la que critica abiertamente la doctrina de DULLES. Con el acceso de la nueva administración Kennedy, en enero de 1961, se nombra a ROBERT S. MCNAMARA como Secretario de Defensa, quien convierte al general TAYLOR en su consejero personal. La doctrina de la respuesta flexible y graduada se convierte de este modo en la doctrina estratégica oficial de los Estados Unidos. Esta doctrina sostenía la necesidad de dar una respuesta adecuada a las diversas amenazas soviéticas, allí donde se produjesen y con el nivel de fuerzas que se utilizasen. Esta
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respuesta debería ser flexible en el sentido de que debería ofrecer a los dirigentes norteamericanos diversas opciones, en cuanto al nivel de fuerzas a utilizar y los lugares de respuesta, para poder optar por la que estimasen más adecuada. De este modo se intentaba romper el automatismo implícito en la doctrina de la represalia masiva. La doctrina debía contemplar también, para poder ser flexible, una escalada graduada en las fuerzas y arsenales usados como respuesta a la agresión o amenaza soviética. Esta escalada graduada debía permitir el incremento progresivo de la amenaza y capacidad destructiva desde las fuerzas convencionales a las fuerzas nucleares estratégicas, pasando por las armas químicas y las armas nucleares tácticas y de teatro. A diferencia de la estrategia precedente en la que la fuerza ofensiva era nuclear, mientras que las armas convencionales eran básicamente defensivas, la nueva estrategia se sustentaba en un planteamiento opuesto. Los conflictos bélicos deberían mantenerse en el plano convencional y protegerse con una escalada nuclear limitada. Semejante planteamiento, para compatibilizar la eficacia disuasoria con unos costes económicos asumibles por los Estados Unidos, exigía un reparto de cargas y tareas entre los diversos aliados de la OTAN. Las fuerzas nucleares norteamericanas deberían diversificarse en su despliegue y medios de proyección (bombarderos estratégicos, misiles de largo, medio y corto alcance, fuerzas navales de superficie y submarinas con armamento nuclear,.etc.), mientras que los países europeos occidentales deberían mantener importantes fuerzas convencionales y desplegar en sus territorios armas nucleares tácticas (propias o norteamericanas). El incremento cuantitativo y el constante aumento del alcance y precisión de los arsenales nucleares soviéticos consigue, a finales de los años sesenta, la paridad nuclear o equilibrio estratégico con los Estados Unidos a través de la Destrucción Mutua Asegurada (Mutual Assured Destruction). A partir de ese momento, la credibilidad de la doctrina de la respuesta flexible y graduada, comienza a verse minada. Nuevamente surge la necesidad de una revisión de la doctrina, y nuevamente esta revisión va precedida de un intenso debate teórico.
La Destrucción Mutua Asegurada y la doctrina Schlesinger La idea de que una vez alcanzada la paridad nuclear entre ambas superpotencias, la probabilidad de que en un primer ataque nuclear (first strike) se lograra aniquilar todo el arsenal nuclear del adversario era prácticamente nula, lo que permitiría a la potencia agredida responder con un segundo ataque nuclear (second strike) que ocasionaría un nivel de pérdidas humanas y materiales inaceptable para el agresor, provocó una auténtica convulsión entre los estrategas.
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Si la destrucción mutua de ambas superpotencias, fuese cual fuese el agresor, constituía una certeza, debido a los arsenales nucleares acumulados, carecía de significado intentar disuadir al adversario con unas armas cuyo uso resultaba tanto o más inaceptable para quien las utilizaba que para su destinatario. En definitiva, había serias razones para sospechar que ante un ataque convencional soviético, los Estados Unidos se resistirían a realizar una escalada hacia la nuclearización de la guerra que podría terminar provocando una respuesta nuclear masiva por parte de la URSS. En este contexto, sostener que era posible nuclearizar un conflicto bélico manteniendo limitada la escalada nuclear, sólo parecía aceptable bajo el supuesto de que la ofensiva nuclear limitada debería orientarse prioritariamente contra las fuerzas, convencionales y nucleares adversarias, para reducir al máximo su capacidad de respuesta, sobre todo su capacidad de respuesta nuclear estratégica. Por contra, la estrategia defensiva de la potencia que sufría el ataque nuclear debería concentrarse en un contraataque nuclear dirigido prioritariamente contra las ciudades y los centros productivos del adversario con el fin de provocarle el mayor número de pérdidas posibles que le disuadieran de la escalada nuclear. En resumen, la ofensiva nuclear debería ser antifuerzas y la defensiva nuclear se concentraría contra las ciudades. En palabras de uno de los principales estrategas franceses, el general ANDRE BEAUFRE: « (...) Así se llegó a descubrir que la capacidad de réplica era la clave de la disuasión nuclear, mientras que la aptitud para reducir la réplica era la clave de la iniciativa nuclear ». Esta redefinición parcial o, más exactamente, esta precisión del contenido de la respuesta flexible y graduada trataba de eludir la contradicción de amenazar con el arma nuclear en las condiciones de la paridad nuclear y la MAD. Su formulación se realizó por el Secretario de Defensa de la Administración Nixon, JAMES SCHLESINGER, en el Memorándum 242 sobre las decisiones relativas a la seguridad nacional (NSDM-242), adoptado el 17 de enero de 1974 y ratificado oficialmente por el Presidente CARTER mediante la Directiva Presidencial nº 59 del mes de agosto de 1980 en la que se formulaba la doctrina Schlesinger bajo el nombre de Estrategia de contrapeso (Countervailing Strategy). Esta estrategia mantenía la posibilidad de prolongar una guerra nuclear limitada, sin una escalada hacia la nuclearización total, mediante el recurso a sucesivos ataques nucleares tácticos, contra las fuerzas y los centros de decisión, ya fuesen como respuestas a los ataques ofensivos o como medidas destinadas a prevenir las iniciativas nucleares soviéticas estimadas inminentes. De este modo, se intentaba reforzar la credibilidad de la estrategia nuclear norteamericana y restaurar el juego de la disuasión.
La Iniciativa de Defensa Estratégica
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Hasta los primeros años de la década de los ochenta, las sucesivas doctrinas nucleares norteamericanas que sustentaban la relación disuasora habían seguido la vieja máxima militar según la cual la mejor defensa era el ataque (o la amenaza de realizarlo), lo que imponía la necesidad de una concepción estratégica de primer golpe o de ofensiva nuclear que descansaba en un ataque prioritariamente antifuerzas y de modo subsidiario también anticiudades. El carácter ofensivo de estas estrategias nucleares se podía alcanzar por dos caminos diferentes o una combinación de ambos. El primero consistía en disponer de fuerzas nucleares suficientes para poder destruir las fuerzas nucleares soviéticas en número tal que impidiese a la URSS realizar una respuesta nuclear masiva. Pero también se podía alcanzar este resultado estableciendo un eficaz sistema defensivo contra la capacidad de respuesta nuclear soviética, de tal modo que la protección de las propias fuerzas, convencionales y nucleares, y ciudades permitiese continuar la escalada nuclear o realizar un contraataque nuclear (un tercer golpe). Este sistema defensivo debería constar de dos sistemas muy complejos y articulados entre sí. En primer lugar un sistema de detección y control suficientemente rápido y eficiente para alertar sobre los misiles intercontinentales o de crucero lanzados por los soviéticos. En segundo término un sistema de protección, integrado por misiles antimisiles y cualquier otro tipo de ingenios militares, capaz de destruir los misiles soviéticos antes de que alcanzasen sus objetivos militares y/o civiles. Esta opción de potenciar la credibilidad de las fuerzas nucleares norteamericanas, reforzando con complejos sistemas de defensa su invulnerabilidad ante un eventual ataque soviético, no se valoró adecuadamente durante las dos primeras décadas debido a la notable superioridad nuclear de los Estados Unidos que hacía imposible que la totalidad de sus arsenales nucleares fueran destruidos por los misiles intercontinentales soviéticos. Tan sólo cuando se alcanza el equilibrio nuclear entre ambas potencias y se hace evidente la destrucción mutua asegurada, comienzan los norteamericanos a considerar seriamente las posibilidades de desarrollar un sistema defensivo antinuclear. La firma del Tratado sobre limitación de sistemas antimisiles balísticos (SALT I), el 26 de mayo de 1972, en el que se limitaban a dos sistemas para cada superpotencia... y que con posterioridad quedó reducido a uno, ocasionó la suspensión de los programas de defensa antinuclear por ambas partes. Con la llegada de la Administración Reagan, se retorna el interés por los aspectos defensivos de la estrategia nuclear norteamericana. El 6 de enero de 1985 el Presidente firma la directiva de seguridad nacional nº 119 por la que se aprueban las investigaciones para un amplio programa de defensas estratégicas espaciales conocido bajo el nombre de Iniciativa de Defensa
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Estratégica. Los cambios en la dirección soviética y los acuerdos alcanzados entre REAGAN y GORBACHOV confinaron este ambicioso programa al terreno experimental sin que, por el momento, se contemple su producción y despliegue. En esencia, la Iniciativa de Defensa Estratégica contempla la adopción de un sistema de alerta y control basado en una red de satélites, de sofisticados instrumentos de comunicaciones y de centros de mando, gracias a los cuales sena posible detectar el lanzamiento de centenares de misiles ICBM o SLBM, calcular sus trayectorias y posibles variaciones de las mismas, determinar los medios más adecuados para su destrucción y, finalmente, coordinar y comunicar las órdenes y datos necesarios para que fuesen destruidos. Esta destrucción correspondería ejecutarla a un sistema de protección integrado por satélites y misiles antimisiles. ¡Y todo ello en tan sólo unos pocos minutos. Desde luego, el planteamiento de la IDE parecía coherente con la estrategia nuclear americana de primer golpe antifuerzas, ya que reforzaba su efecto disuasorio al situar a los soviéticos ante la posibilidad de que su respuesta nuclear, sensiblemente mermada tras el primer ataque nuclear de Estados Unidos, quedase anulada por el sistema defensivo adoptado. Además, al reducir las probabilidades de éxito de una represalia soviética anticiudades aumentaba la posibilidad de la escalada nuclear graduada y flexible, sostenida por los norteamericanos, ya que resultaba más plausible, pues los soviéticos difícilmente considerarían una respuesta nuclear total ante la cual su posición de inferioridad, por carecer de un sistema defensivo similar, resultaría demasiado evidente. Muy pronto, se oyeron voces autorizadas, contrarias a la IDE. Los artículos y declaraciones de especialistas tan prestigiosos como JAMES SCHLESINGER, MCGEORGE BUNDY, GEORGE F. KENNAN, ROBERT S. MCNAMARA o HAROLD BROWN cuestionaban seriamente la viabilidad técnica y la contribución dé la IDE a una mayor estabilidad de la disuasión nuclear. En lo esencial las objeciones fueron de dos tipos. De una parte las objeciones técnicas argumentaban que se necesitarían varias décadas y extraordinarias inversiones en I+D hasta lograr resolver satisfactoriamente los innumerables problemas tecnológicos que la IDE planteaba. En cuanto a las objeciones estratégicas se concentraban en dos ideas fundamentales: la dificultad para resolver el dilema entre la defensa de las fuerzas nucleares o la defensa de las ciudades y la provocación implícita en el desarrollo de la IDE que podría inducir a los soviéticos a realizar una acción ofensiva antes de que la IDE fuese operativa, precisamente para impedir su desarrollo.
8. LAS DOCTRINAS ESTRATEGICAS NUCLEARES SOVIETICAS
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Para intentar comprender la naturaleza y el alcance de las principales orientaciones estratégicas nucleares desarrolladas por la Unión Soviética resulta necesario apuntar algunas consideraciones previas. En primer término conviene considerar que la orientación de la política exterior soviética, durante los cincuenta últimos años, ha dado pruebas inequívocas de su voluntad de no intentar realizar una invasión, total o parcial, de los países de Europa Occidental y mucho menos una agresión militar directa contra territorio o intereses norteamericanos. Al contrario, numerosos datos avalan la tesis de que durante los mandatos de STALIN, JRUSCHEV y BREVNEV, para no mencionar a GORBACHOV, los soviéticos cumplieron sus compromisos de respetar la división europea surgida tras la Segunda Guerra Mundial. Desde luego los efectos devastadores sufridos por la URSS durante las dos guerras mundiales han constituido, y siguen constituyendo, un factor decisivo para comprender los límites y la moderación de la política exterior soviética en Europa. Ciertamente aprovecharon todas las ocasiones que se les brindaron para vincular el mayor número de países, en Europa y fuera de ella, a su esfera de influencia. Los casos de Checoslovaquia, R. D. Alemana o Cuba son otros tantos ejemplos que confirman esta aseveración. Sin embargo, en esta tendencia expansionista los soviéticos no actuaron de modo diferente a los norteamericanos, los británicos o los franceses y, desde luego, nunca estuvieron dispuestos a arriesgar el equilibrio mundial con la agresión de un país adscrito netamente a la esfera occidental. Esta tesis ha sido sostenida en numerosos escritos por un experto en los temas soviéticos de la talla de KENNAN. En uno de sus artículos escribe: «El esfuerzo de ayudar al acceso al poder a facciones en países distantes, cuyas metas parecen razonablemente compatibles con la propia, no es, como ya he hecho notar, ajeno a la práctica normal de las grandes potencias, incluyendo a los Estados Unidos. Por qué causa tal sorpresa o alarma si proviene de la Unión Soviética, es algo que no entiendo. (...) En términos generales, entonces, los temores a la búsqueda rusa de un "dominio del mundo" que se han usado para justificar llamados a una actitud totalmente negativa, hostil y militarista hacia la Unión Soviética, tiene poco sustento y no responden al perfil del problema real que representa la existencia del poder comunista en Rusia para los dirigentes de los Estados Unidos". En segundo término, los métodos principales en los que se basa la acción exterior soviética difieren notablemente de los utilizados por los norteamericanos. En efecto, la infiltración ideológica, la manipulación de los partidos comunistas, el apoyo a las insurrecciones internas, etc., demuestran, como lo ha puesto de relieve el general BEAUFRE, una estrategia de acción indirecta que sólo tiene posibilidades de éxito si se encuentra respaldada por una estrategia militar
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de carácter defensivo, destinada a garantizar el territorio de la URSS y a impedir la libertad de acción de sus aliados. En otras palabras, las fuerzas militares soviéticas están destinadas prioritariamente a misiones defensivas de la URSS y funciones de policía en sus países satélites. Por último, la superioridad nuclear norteamericana de las primeras décadas impuso a los soviéticos una estrategia nuclear de disuasión defensiva o contradisuasión, centrada en las amenazas de represalia anticiudades. Ello se debe a que tanto la ideología como la experiencia histórica de la URSS habían alimentado los temores y prevenciones ante la naturaleza agresiva de las potencias capitalistas occidentales que hacía inevitable la guerra entre las potencias de ambos sistemas. Desde la óptica soviética, la nueva situación creada por el arma atómica norteamericana y su insistencia en la proclamación del recurso a dicha arma en el caso de un conflicto bélico, constituía una prueba definitiva de la veracidad de sus doctrinas políticas y del acierto de sus estrategias defensivas . Frente a los cambios en las doctrinas nucleares introducidos por las diversas administraciones norteamericanas, lo primero que se percibe al estudiar las doctrinas nucleares soviéticas es la constancia de sus principios estratégicos y la resistencia a verse influidos por los cambios políticos y militares internacionales. Básicamente podemos señalar tres fases o etapas en la evolución del pensamiento nuclear soviético: 1° La etapa de Ia defensa convencional estratégica. 2° La etapa de la disuasión nuclear defensiva. 3° La etapa de la defensa nuclear suficiente. 1. La etapa de Ia defensa convencional estratégica. Durante el período que media entre 1945 y la segunda mitad de los años cincuenta, especialmente a partir del XX Congreso del PCUS en 1956, la situación militar soviética carecía de la capacidad nuclear estratégica, bien porque hasta 1949 no dispuso del arma atómica o bien porque disponiendo de ella carecía de los bombarderos estratégicos de largo radio de acción (Thpolev 95 A) capaces de alcanzar el territorio norteamericano. La concepción política oficial sobre la guerra seguía sustentando su inevitabilidad entre los países capitalistas y socialistas, además la experiencia histórica soviética, desde la guerra civil hasta ese momento, demostraba que la contienda se desarrollaría en el continente europeo y que sería una guerra predominantemente terrestre y aérea. A partir de estos supuestos políticos y militares, los estrategas soviéticos desarrollaron la doctrina militar basada en tres principios: a) Una superioridad convencional disuasora. b) Una estrategia militar de defensa avanzada. c) La creación de un arsenal nuclear y su utilización táctica.
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Teniendo en cuenta las limitaciones nucleares soviéticas señaladas, los dirigentes del Kremlim consideraban que la función disuasora frente a las potencias occidentales debería sustentarse en el mantenimiento y la demostración de su voluntad de utilizar, llegado el caso, unas fuerzas convencionales notablemente superiores a las disponibles por los Estados Unidos y sus aliados europeos (Francia y Gran Bretaña). Estos últimos, por otra parte, se encontraban con unas economías maltrechas que difícilmente podían enfrentar elevados presupuestos de defensa. ULAM ha estimado que en 1948, y tras la desmovilización posterior a la Segunda Guerra Mundial, las tropas soviéticas ascendían a 2.874.000 hombres, lo que suponía, aproximadamente, una cuarta parte del total de fuerzas movilizadas durante la contienda mundial. Estas cifras coinciden con las señaladas por DEUTSCHER, quien agrega que a comienzos de la década de los años cincuenta, la cifra había ascendido a 5.500.000 hombres. Estos datos corroboran la idea de que los soviéticos, durante los primeros años de su acceso a las armas nucleares, seguían confiando prioritariamente en la capacidad de intimidación de su poderoso arsenal convencional. No obstante, la eficacia del potencial militar soviético dependía, en gran medida, de la adopción de una estrategia adecuada que le permitiese, en caso de guerra, reducir la ventaja nuclear norteamericana, facilitar la movilización bélica de los inmensos recursos humanos y materiales existentes en la URSS protegiendo al máximo su capacidad industrial Y los centros de decisión política. Esta estrategia debía ser, por tanto, de carácter defensivo, pero simultáneamente debía situar la primera línea defensiva lo más alejada posible del corazón de la Unión Soviética. Se trataba de una estrategia de defensa avanzada. La estrategia de defensa avanzada consistía, básicamente, en el establecimiento de dos líneas defensivas. La primera se situaba en el territorio de los países aliados de Moscú. Ello requería el despliegue de tropas soviéticas a lo largo de una amplia red de bases situadas en dichos países que, combinadas con las unidades militares nacionales, configuraban un auténtico «telón de acero». La garantía de este primer cinturón defensivo exigía como condición política la existencia de unos gobiernos cuya fidelidad a las directrices del Kremlin estuviese fuera de toda sospecha. En el plano militar, los ejércitos de los países aliados debían hallarse bajo la coordinación de los altos mandos militares soviéticos, lo que se conseguía mediante la presencia de «instructores soviéticos» y la formación de los mandos militares nacionales en las doctrinas y por los estrategas de Moscú. El ejército soviético establecido en los países del Centro y Este de Europa desempeñaba así una doble misión: de defensa militar y de control político. La segunda línea defensiva se situaba en el propio territorio de la Unión Soviética siguiendo un doble sistema. Por un lado el despliegue de fuerzas convencionales en las zonas
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fronterizas. En segundo término, concentrando unidades militares altamente operativas y muy especializadas en las principales ciudades del país. Las primeras tenían por misión servir de refuerzo a las unidades soviéticas situadas en los países aliados o, alternativamente, constituir una segunda defensa militar en la frontera misma del país, dificultando, de este modo, el posible avance de las fuerzas adversarias. Las segundas tenían como principal misión, defender los principales centros políticos o económicos y proteger, llegado el caso, la retirada del personal y el equipamiento industrial más allá de los Urales. Esta concepción defensiva requería un elevado número de efectivos militares convencionales, pero concedía dos importantes ventajas estratégicas. La principal era que al alejar las primeras líneas defensivas de los principales objetivos, considerados estratégicos por los norteamericanos, hacía muy difícil el éxito de un ataque aéreo nuclear decisivo. En efecto, los bombarderos americanos debían atravesar sucesivos sistemas de alerta y defensa antiaérea antes de llegar a las principales ciudades o centros industriales soviéticos, aumentando de este modo el riesgo de derribo y el tiempo de evacuación o protección de los objetivos. Además, la defensa avanzada concedía espacio y tiempo para recurrir al uso táctico de armas atómicas contra el adversario y, simultáneamente, realizar una retirada general de las fuerzas militares de retaguardia, la población civil, y los recursos económicos, con vistas a preparar una posterior contraofensiva. En este punto el éxito alcanzado contra las tropas alemanas, durante la Segunda Guerra Mundial, había influido decisivamente en la doctrina militar soviética. En el marco de la defensa avanzada, la disponibilidad de armamento atómico no cambió los principios estratégicos. Los estrategas soviéticos consideraban muy importante el uso de las armas nucleares, pero sólo a efectos de táctica ofensiva. Consideraban que las armas atómicas podían ser eficaces para detener el avance enemigo, sobre todo en el territorio de los países satélites, pero carecían de la capacidad de represalia nuclear masiva y dudaban seriamente de que sólo con el recurso a las armas atómicas pudiesen lograr la derrota militar del agresor occidental. En consecuencia los soviéticos concedían un valor estratégico exclusivo a las fuerzas convencionales. 2. La etapa de la disuasión nuclear defensiva En el transcurso de los primeros años del mandato de JRUSCHEV se produjeron importantes cambios políticos y militares que influyeron de modo decisivo en los principios estratégicos soviéticos. En el plano político, el proceso de reformas y desestalinización alcanzó tanto a la política exterior como a la defensa.
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La proclamación de los principios de la coexistencia pacífica significaron el abandono de la doctrina de la inevitabilidad de la guerra entre los países capitalistas y socialistas. Naturalmente que la guerra pudiese evitarse no significaba que los soviéticos pudieran descartar tal eventualidad, como lo pondría en evidencia el ingreso de la R. F. de Alemania en la OTAN y la crisis de Suez de 1956, lo que necesariamente les obligaba a revisar la validez de los principios estratégicos vigentes durante la fase anterior. Esta revisión se hacía tanto más necesaria cuanto que los avances tecnológicos alcanzados por la Unión Soviética en la industria aeronáutica y espacial, les concedían la capacidad de proyectar, su fuerza nuclear sobre el propio territorio de los Estados Unidos gracias al despliegue de los primeros bombarderos estratégicos de largo alcance y al desarrollo de los primeros misiles balísticos intercontinentales que serían operativos a partir de 1961. En esta fase, los principios básicos de la estrategia soviética fueron los siguientes: a) Una fuerza nuclear disuasoria. b) Una estrategia nuclear defensiva. c) Una superioridad convencional táctica. d) Una concepción política de la escalada nuclear. El objetivo de disponer de una fuerza nuclear propia, tanto atómica como termonuclear, constituía uno de los objetivos prioritarios de la política de defensa soviética. Los dirigentes y militares soviéticos trataban de disponer del suficiente arsenal nuclear para poder enfrentar con éxito la amenaza que para ellos constituía la doctrina de la represalia masiva. De este modo intentaban inducir un cambio de posición en la estrategia norteamericana con el fin de reducir o eliminar la posibilidad de una escalada desde la guerra convencional a la guerra nuclear. En definitiva, la principal finalidad del arsenal nuclear soviético era disuadir a los Estados Unidos, y en menor medida también a Gran Bretaña, Francia y la R. P. China, estos últimos desde mediados de los sesenta, de la percepción de impunidad que podían tener sobre la nuclearización de los conflictos bélicos. Esta finalidad disuasoria de los arsenales nucleares soviéticos era coincidente con el objetivo político de evitar una guerra total con Estados Unidos y/o sus aliados europeos propiciando unas relaciones mutuas basadas en los principios de la coexistencia pacífica. Dicho objetivo se mantuvo como una de las más poderosas motivaciones del rearme nuclear soviético, hasta alcanzar una paridad o equilibrio que garantizase la destrucción mutua asegurada). Pero para que el poderío nuclear soviético pudiese desempeñar su función disuasora, debía sustentarse en una estrategia militar creíble que no permitiese la menor sombra de duda
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sobre la firmeza de los dirigentes del Kremlin de recurrir a la fuerza nuclear soviética bajo ciertas circunstancias. KENNAN ha señalado los tres supuestos en los que las fuerzas militares soviéticas se comprometerían en un conflicto bélico internacional. Estos supuestos serían: 1. La invasión o agresión del territorio de la URSS o de sus más directos aliados. 2. El apoyo a una oposición interior (comunista) cuyo objetivo sería el derrocamiento del Gobierno. 3. El apoyo a una oposición interior independista y/o anticolonialista. De estos tres posibles «casus belli», KENNAN estima que únicamente en el primero de ellos, el Ejército soviético asumiría la carga de la lucha armada generalizada y directa. La conclusión resulta evidente y el propio KENNAN la formula abiertamente: « (...) El concepto de una guerra civil o "guerra de liberación" dirigida exclusivamente o fundamentalmente por las fuerzas armadas soviéticas, sobre la base de una iniciativa soviética, ante la pasividad general de parte de quienes se supondría serían los beneficiarios de la acción, estaría en conflicto con los postulados básicos de la doctrina comunista, que ve el cambio social y político útil como proveniente primordial y necesariamente de la acción espontánea de las masas oprimidas" del país en cuestión. Más allá de esto, la ideología comunista no contempla otro uso, sobre la base de una iniciativa soviética, de las fuerzas armadas soviéticas para acciones fuera del país. Así no deja lugar. por consiguiente. para la iniciación sin provocación de hostilidades en contra de otra gran potencia.... Si se acepta el planteamiento de KENNAN, y existen abrumadores datos que lo avalan, resulta obvio que la estrategia nuclear soviética tenía que orientarse fundamentalmente a la defensa del territorio de la URSS y de sus países satélites frente al riesgo de una agresión nuclear occidental. Dicha estrategia nuclear defensiva se concentraba prioritariamente en una acción de respuesta nuclear (segundo golpe) contra las principales ciudades y centros políticos o económicos vitales de Estados Unidos y sus aliados europeos. Secundariamente, esta estrategia defensiva consideraba también el ataque contra las fuerzas nucleares occidentales para evitar una nueva represalia nuclear. Esta estrategia nuclear defensiva tenía tres cualidades altamente valoradas por los estrategas soviéticos. En primer lugar, constituía una estrategia disuasoria pero no singularmente agresiva para los Estados Unidos. Al fundamentarse sobre el reconocimiento de la iniciativa nuclear norteamericana, como condición previa y necesaria para el recurso a las armas nucleares soviéticas, inducía a los estrategas del Pentágono a estimar que mientras no adoptasen la decisión de la represalia nuclear masiva no deberían temer un ataque nuclear represivo por parte soviética. Pero al mismo tiempo, también desempeñaba su papel disuasor por cuanto
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contemplaba de modo inequívoco el uso del arma nuclear por Moscú. En segundo término, la estrategia era creíble por cuanto se correspondía suficientemente con la cantidad, la tipología y el despliegue del arsenal nuclear soviético. Por ejemplo, el peso importante adquirido por los ICBM, de lanzadores fijos terrestres y con una ojiva nuclear de gran potencia, sobre los SLBM y los bombarderos estratégicos se correspondería con el carácter defensivo de la estrategia nuclear. Ello se debe a que los SLBM y los bombarderos estratégicos, al ser objetivos móviles, resultarían más difíciles de localizar y destruir en un primer ataque que los ICBM, situados en silos terrestres fijos. Por último, esta estrategia nuclear resultaba menos costosa en términos económicos, ya que no requería un número de armas nucleares estratégicas idéntico al de los Estados Unidos, si no tan sólo el número de armas nucleares estratégicas suficiente para que no pudiesen ser destruidas en su totalidad durante el primer ataque y subsistiese una cierta capacidad de respuesta nuclear capaz de ocasionar pérdidas inaceptables para los occidentales. El carácter defensivo de la estrategia nuclear debía ser compensado militarmente por una indiscutible superioridad en armas convencionales. Dicha superioridad sólo tenía para los soviéticos una finalidad táctica. Con ella se pretendían obtener, en éste caso de agresión convencional, una rápida y aplastante ventaja militar antes de que los Estados Unidos se hubiesen decidido por la escalada hacia la nuclearización total. Los soviéticos estimaban poder evitar, o al menos demorar, el recurso a sus arsenales nucleares defensivos sin perder la capacidad de inducir, en las potencias occidentales, una solución negociada del conflicto bélico en condiciones ventajosas para Moscú. De todos modos, los dirigentes soviéticos, especialmente JRUSCHEV, sostenían que en el caso de que se desencadenase una contienda bélica nuclear entre ambas superpotencias, fuese cual fuese el resultado militar, carecería de significado político al no existir objetivos ideológicos, políticos o económicos, que justificasen los desastres de una contienda termonuclear. Una de las conclusiones más importantes de esta concepción soviética de la guerra nuclear, como una guerra total, es la de que toda decisión de escalar en la guerra hacia la nuclearización, por limitada o graduada que fuese, implicaba una decisión política cualitativamente distinta de la de utilizar la escalada únicamente en el uso de armas convencionales. Los soviéticos nunca han llegado a compartir plenamente la visión occidental, singularmente la de los Estados Unidos, de que la escalada desde el armamento convencional al nuclear de corto alcance podía realizarse sin alterar sustancialmente el carácter limitado de la guerra.
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Para los dirigentes y estrategas soviéticos, una vez se había dado el paso hacia una nuclearización mediante las armas nucleares tácticas, había que evaluar seriamente las posibilidades de una respuesta nuclear, defensiva que disuadiese a los norteamericanos de proseguir la escalada hacia las armas nucleares estratégicas. Desde esta óptica, tanto la decisión norteamericana de nuclearizar una contienda bélica, así como la decisión soviética de dar una respuesta nuclear constituían decisiones de naturaleza esencialmente política, que muy poco tenían que ver con las características técnicas de las armas nucleares empleadas y mucho, en cambio, con la voluntad de los dirigentes de Washington y Moscú de arriesgar las consecuencias de una guerra nuclear total. En otras palabras, los soviéticos interpretaban la posibilidad de esta decisión como un acto de irracionalidad política. o cuando menos de irresponsabilidad, en la conducción de la guerra y de la que no podían confiar que quedase limitada al teatro de operaciones. Durante la época de BREZNEV, los principios doctrinales de la estrategia nuclear soviética se mantuvieron sin cambios sustanciales. Como lo ha señalado ROMERO estos principios que aparecen formulados en la obra del mariscal SOKOLOVSKIJ de 1962 subsisten en el manual redactado por el mariscal GRECHKO en 1975. Sin embargo, Moscú aceleró su programa de modernización y rearme nuclear estratégico. Entre 1965 y 1968 aumentó sus ICBM de 270 a 800, lo que nos da una idea aproximada del esfuerzo realizado. Este rearme nuclear estuvo directamente relacionado tanto con los cambios estratégicos nucleares norteamericanos cuanto por la aparición de dos potenciales rivales nucleares, Francia y la R. P. China, país este último cuya extensa frontera con la URSS y las rivalidades políticas e ideológicas hacían particularmente temible para los soviéticos.
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De cualquier modo, el equilibrio estratégico nuclear alcanzado a fines de los años sesenta era interpretado por lo soviéticos como una garantía frente al riesgo de una agresión occidental y, sobre lodo, al peligro de una escalada hacia la nuclearización del conflicto bélico. Naturalmente desde esta óptica el rearme nuclear, en tanto que desempeñando una función esencialmente defensiva, era perfectamente compatible con un rearme convencional cuya principal función era la de garantizar una ofensiva estratégica que mantuviese creíble la posibilidad de un triunfo militar soviético y sin el recurso al armamento nuclear. Los dirigentes y estrategas soviéticos seguían considerando que el salto en la nuclearización de un conflicto bélico era una decisión esencialmente política y no técnico-militar como subyacía en las doctrinas norteamericanas. Teniendo presenta esta concepción, defensiva nuclear y ofensiva convencional, junto con el hecho de que en la ideología marxista-leninista los estados agresores eran por definición los países capitalistas es posible comprender que los dirigentes del Kremlin, concediesen tanta importancia política a su declaración unilateral de renuncia a ser los primeros en recurrir al arma nuclear en caso de conflicto bélico. Paralelamente la negativa estadounidense a realizar una declaración similar, que ciertamente hubiese anulado la débil credibilidad de la doctrina de la respuesta limitada y flexible, confirmaba los temores soviéticos sobre el carácter ofensivo de los arsenales nucleares de Estados Unidos y sus aliados europeos. El rearme nuclear soviético del período Breznev ha sido interpretado por PAPP como una prueba de la concepción soviética de utilizar la capacidad disuasora del arma nuclear respecto de los arsenales nucleares y convencionales de Occidente. Semejante interpretación carece de fundamento ya que de haber sido así los soviéticos hubiesen procedido a una significativa reducción de sus fuerzas convencionales, cosa que no ocurrió. Sin embargo y paralelamente a la consolidación y diversificación del arsenal nuclear soviético, el desarrollo de las negociaciones SALT I y II permiten iniciar una vía de distensión Este-Oeste, reforzada políticamente con la Conferencia de Seguridad y Cooperación Europea y la firma del Acta de Helsinki en 1975. Gracias a esta vía: los soviéticos comienzan a explorar la eficacia de una seguridad basada en medidas militares pero complementada por medidas de confianza política mutua. Se inicia una revalorización lenta pero progresiva de las ideas de una seguridad colectiva como instrumento de solución de conflictos periféricos y de estabilización político-militar en Europa, de la que la Ostpolitik alemana fue una prueba plenamente asumida por la URSS. El alcance de esta orientación de la política de seguridad soviética iba más aIlá de la
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coexistencia pacífica formulada en tiempos de JRUSCHEV. Era el germen de una nueva mentalidad soviética, cuyos efectos hemos podido apreciar una década y media más tarde, y que no podemos ocultar tras los datos estadísticos del presupuesto de defensa o del aumento del arsenal nuclear soviéticos de los últimos años de la década de los setenta. 3. La etapa de la defensa nuclear suficiente Tras el período de reforzamiento del antagonismo nuclear desencadenado por el despliegue de los misiles soviéticos SS-20 y SS-21, que ocasionó como respuesta la doble decisión de la alianza atlántica, adoptada en 1979, por la que se procedió al despliegue de los euromisiles y el endurecimiento de Washington con la puesta en marcha del proyecto de la IDE, es lo cierto que la llegada de Gorbachov a la Secretaría General del PCUS en 1985 supuso la consagración de la perestroika y con ella la aceptación oficial de un nuevo pensamiento estratégico. La formulación del nuevo pensamiento soviético en materia de seguridad se produjo con motivo del discurso de Gorbachov durante el XXVII Congreso del PCUS (25 febrero-6 marzo 1986), en el que introdujo la necesidad de una reducción de los arsenales compatible con su seguridad a unos niveles de «suficiencia razonable». Poco después este principio era incorporado a la doctrina estratégica del Pacto de Varsovia en la Declaración de Berlín del 29 de mayo de 1987, en la que se afirmaba que las fuerzas militares de esta alianza debían estructurarse para ser capaces de mantener una capacidad de «defensa suficiente». Ambos términos traducen una misma concepción de la seguridad soviética y de los medios adecuados para alcanzarla. Según esta concepción la seguridad debe asumirse en la era nuclear como un problema mundial cuyas causas e implicaciones rebasan ampliamente el ámbito militar y afectan sustancial mente a las esferas política, económica, medioambiental y cultural de las relaciones entre los países. En virtud de esta visión global de la seguridad, la solución a la problemática que suscita no puede proceder exclusivamente del éxito o fracaso de las doctrinas de disuasión nuclear sino que debe extenderse al armamento convencional y comprender también el conjunto de la polít ica exterior de todos los países y, evidentemente, de la propia Unión Soviética. Como ha escrito el propio GORBACHOV: «El principio fundamental de la nueva perspectiva política es muy sencillo: la guerra nuclear no puede ser un medio para conseguir objetivos políticos, económicos, ideológicos o de cualquier otra clase. Esta conclusión es verdaderamente revolucionaria, ya que significa descartar las nociones tradicionales de guerra y paz. Es la función política de la guerra la que la ha justificado siempre, atribuyéndole una explicación "racional". La guerra nuclear carece de sentido:
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es irracional. No habría ni vencedores ni vencidos en un conflicto nuclear global, y la civilización mundial perecería inevitablemente. Seda un suicidio, más que una guerra en el sentido convencional de la palabra. (...) De la imposibilidad de una solución militar, o sea nuclear, para las diferencias internacionales, deriva una nueva dialéctica de fuerza y seguridad. La seguridad ya no puede quedar garantizada por medios militares, ni por el uso de armas o elementos disuasivos, ni por el perfeccionamiento continuo de la "espada" y el "escudo". Todo intento encaminado a conseguir una superioridad militar es absurdo. (...) La nueva perspectiva política exige el reconocimiento de un axioma muy simple: la seguridad es indivisible. Se trata de una seguridad igual para todos, o de lo contrario ninguna seguridad para nadie. El único fundamento sólido para la seguridad es el reconocimiento de los intereses de todos los pueblos y países y de su igualdad en los asuntos internacionales. La seguridad de cada nación debería acoplarse con la seguridad para todos los miembros de la comunidad internacional ». Toda esta larga cita podría ser interpretada como mera retórica de los dirigentes del Kremlin si no hubiese sido avalada por la firma en diciembre de 1987 del Tratado INF (Intermediate Nuclear Forces). Tratado para la reducción de armas nucleares de alcance intermedio. El primer tratado de desarme nuclear de toda la Historia. Situados en el marco específico de la estrategia nuclear, la nueva concepción de la defensa nuclear suficiente se formula en función de los siguientes postulados: 1. La acumulación de armamento nuclear constituye un factor de riesgo e inestabilidad. 2. La seguridad es global e indivisible. 3. La disuasión nuclear resulta ineficaz. 4. Es necesaria una defensa nuclear mínima. 5. Es posible articular un sistema de seguridad compartida. 6. La nueva concepción soviética de la seguridad es compatible con una política exterior progresista. Repasemos brevemente cada uno de los principios que sustentan la concepción estratégica soviética. El punto de partida de toda la revisión que sobre la política de seguridad y defensa se viene realizando por los políticos y militares soviéticos durante el último quinquenio radica en la convicción de que la acumulación de arsenales nucleares constituye un factor de riesgo e inestabilidad.
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Esta convicción es coherente con la historia de la nuclearización soviética, en la medida en que fue inducida por el monopolio ejercido por los Estados Unidos durante la década de los años cuarenta. También significa asumir plenamente la concepción de la MAD (destrucción mutua asegurada) sobre las consecuencias destructivas de una guerra nuclear total. Finalmente, este principio enfrentaba el reto de una nueva carrera nuclear destinada a desarrollar sistemas defensivos antibalísticos, como la IDE, cuyas consecuencias económicas, políticas y militares son consideradas por el Kremlin como inciertas a largo plazo pero fuertemente desestabilizadoras a corto y medio término. El riesgo que entraña la carrera militar está en función de dos factores básicos. En primer lugar de la creciente probabilidad de que un conflicto bélico convencional termine nuclearizándose de forma total. En segundo lugar, debido a los peligros de accidentes que entraña el creciente almacenamiento de armas nucleares y las consecuencias catastróficas que ello podría suponer para la propia población civil y militar. EI accidente de la central nuclear de Chernobil, ocurrido el 26 de abril de 1986, constituyó un punto de referencia sobre las consecuencias que se derivaban de los accidentes por incorrecta manipulación de la energía nuclear. Pero la carrera de armamentos nucleares resultaba además fuertemente desestabilizadora nacional e internacional mente. Era desestabilizadora a escala interna por cuanto había generado una sustancial desviación de recursos humanos, técnicos y económicos a la investigación y producción de nuevos sistemas armamentísticos en detrimento de la economía civil de consumo. Como se ha reconocido por los propios dirigentes soviéticos (conservadores, reformistas o radicales) el peso de la economía militar en el conjunto de la economía soviética ha sido desproporcionado y una de las causas del atraso en la expansión de la industria de bienes de consumo. Pero la carrera de armas nucleares genera también una precariedad en las relaciones entre ambas superpotencias y con los países del Tercer Mundo al anteponer una política de rivalidad y confrontación que necesita ser alimentada a través de unas ideologías y de una propaganda destinadas a presentar una imagen distorsionada de la potencia rival. En un mundo en el que la interdependencia entre todos los países viene afectada, en gran medida, por el riesgo de una guerra nuclear total ha inducido a los dirigentes soviéticos a reconocer que la seguridad es global e indivisible. Sostienen que resulta inaceptable una concepción de la seguridad nacional sustentada sobre la amenaza a la seguridad de otros países. Cualquier política de seguridad entre las superpotencias exige tomar en consideración los intereses y las demandas de seguridad del resto de los países del sistema internacional.
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Paralelamente, la política de seguridad afecta a múltiples sectores de la vida nacional e internacional, no es únicamente una cuestión político-militar. Una adecuada política de seguridad no puede establecer separaciones tajantes entre sus aspectos políticos, económicos, tecnológicos, etc. Tampoco puede sustentarse en distinciones artificiales como las que se establecen entre armas nucleares y convencionales, ofensivas o defensivas, etc. Un tercer principio cuestiona seriamente la eficacia de las doctrinas de la disuasión nuclear como fundamento para una política de seguridad estable. Como ya hemos mencionado con anterioridad, la doctrina estratégica soviética nunca ha aceptado totalmente el concepto de disuasión nuclear, tal y como se formula por los estrategas occidentales. Desde la perspectiva de los estrategas soviéticos la disuasión, entendida como contención de la tendencia expansionista occidental, sólo puede operar en el marco de las fuerzas convencionales y carece de sentido extenderla al terreno de las fuerzas nucleares. Ello es la consecuencia ineluctable de la convicción de que la amenaza del uso de las armas nucleares no impide la posibilidad de los conflictos bélicos convencionales y, al mismo tiempo, su efectiva utilización no lograría dar ventaja real a ninguno de los contendientes. Sin embargo, el nuevo pensamiento político no desconoce la tradición del pensamiento estratégico de la URSS, de signo eminentemente defensivo y asume la necesidad de una política de defensa centrada en la disponibilidad de una capacidad militar, nuclear y convencional, capaz de garantizar la integridad territorial y la independencia del Estado frente a toda agresión. Semejante política defensiva debe cimentarse sobre el principio de la defensa suficiente y razonable, para la que resulta imprescindible contar, al menos a corto y medio plazo, con una fuerza nuclear mínima que permita sustentar el sistema defensivo general de la URSS. Desde luego nadie en la Unión Soviética se ha atrevido a especificar cuantitativamente esta fuerza nuclear mínima, entre otras razones porque ello depende de la posición que sostengan las restantes potencias nucleares y, muy especialmente, los Estados Unidos. Pero de las diversas propuestas soviéticas de desarme nuclear cabe deducir que la capacidad nuclear mínima se situaría entre un 50 por 100 Y un 95 por 100 de las armas nucleares estratégicas, a través de fases sucesivas . Esta defensa nuclear mínima tendría como principal ventaja la eliminación del riesgo y la inestabilidad que la carrera de armas nucleares conlleva, permitiendo la nuclearización del conflicto en caso de agresión y limitando sus efectos destructivos. No es el momento de realizar un análisis detallado de la viabilidad de este principio, bastará con apuntar algunas ideas importantes para profundizar en el estudio de esta cuestión. En
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primer lugar hay que percatarse que cuanto menor sea el número de armas nucleares mayor eficacia e importancia adquieren los sistemas defensivos antibalísticos y, en último extremo, mayor sería la ventaja que Estados Unidos alcanzaría con el desarrollo de la IDE. Además, cuanto menor sea el número de armas nucleares más limitados serán sus efectos destructivos y, por tanto, mayor puede ser la tentación de realizar la escalada hacia la nuclearización de un conflicto bélico convencional. Por último, la adopción de una defensa nuclear mínima tiene que ser compartida por todas las potencias nucleares, lo que impide su ejecución unilateral por parte soviética convirtiéndolo, a corto y medio plazo, en un principio estratégico inútil para cimentar la reestructuración de la política de defensa soviética. En línea con todos los principios anteriormente formulados, el quinto supuesto afirma la necesidad de una nueva filosofía de la seguridad internacional centrada en el criterio de: la seguridad compartida. Como han señalado algunos expertos, esta concepción abandona el viejo supuesto, propio de la disuasión, según el cual la seguridad de una superpotencia suponía la inseguridad de la otra. El principio de seguridad compartida presupone que la seguridad de una superpotencia no sólo es compatible con la seguridad de la otra sino que, además, sólo puede ser eficaz una política que aspire a lograr una seguridad aceptable, simultáneamente, para ambas superpotencias. En otras palabras, se pasa de la teoría de juegos de suma nula a la de juegos de suma positiva. Esta seguridad compartida requiere, en opinión de los dirigentes de Moscú, la potenciación de las siguientes medidas. a) Un desarme negociado, general y progresivo que comprenda las fuerzas convencionales y las armas nucleares, químicas y bacteriológicas. b) La potenciación de medidas de confianza recíproca a través de organismos o foros internacionales, bien de carácter universal (Naciones Unidas) o bien de alcance regional (CSCE). c) La búsqueda de soluciones pacíficas y negociadas a los conflictos bélicos y periféricos (Centroamérica, Oriente Medio, Angola, Camboya, etc.). d) La construcción de un sistema de cooperación política, militar y económica en el continente europeo: la casa común europea. Finalmente, la nueva orientación estratégica soviética se incardina como un instrumento privilegiado en el marco de una política exterior que los políticos del Kremlin reclaman fiel a la tradición progresista, heredada de la Revolución de 1917, Y según la cual la Unión Soviética sigue
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desempeñando la función de una potencia defensora de los intereses de los pueblos oprimidos y de los países del Tercer Mundo frente a las tendencias imperialistas occidentales. Esta compatibilidad entre la política defensiva y la política exterior soviéticas, de una parte, y la función progresista y liberadora de la URSS en el plano internacional, de otra, demuestra hasta qué punto el «nuevo pensamiento político» de los dirigentes de Moscú sigue estando condicionado y limitado por unos principios ideológicos, relativos a la misión redentora de la humanidad que la URSS está llamada a realizar, que han permanecido inmutables desde 1917, a pesar de los cambios en las doctrinas estratégicas, y cuya similitud con la ideología norteamericana del destino manifiesto va más allá de las diferencias retóricas.
9. LAS ARMAS QUIMICAS y BIOLÓGlCAS Según el informe elaborado por expertos de diversos países a petición de Naciones Unidas y presentados en julio de 1969 por el secretario general bajo el título: Las armas químicas y bacteriológicas (biológicas) y el efecto de su eventual empleo; se consideran como agentes de guerra química aquellas sustancias químicas (gases, líquidos o sólidos) que podrían ser empleados debido a sus efectos tóxicos sobre el hombre, los animales y las plantas. En cambio los agentes de guerra bacteriológica son aquellos organismos vivos, cualquiera que sea su naturaleza, o sustancias extraídas de tales organismos utilizados para causar la enfermedad y la muerte de o l s seres humanos, los animales y las plantas y cuyos efectos dependen de su poder de multiplicarse en las personas, animales o plantas infectados. Aunque el envenenamiento de los alimentos o las aguas han sido técnicas utilizadas en las guerras desde la antigüedad, las armas químicas en su versión actualizada comenzaron a investigarse durante el siglo XIX y conocieron su más importante y dramática utilización durante la Primera Guerra Mundial.
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Los alemanes fueron los primeros en utilizar armas químicas durante la Primera Guerra Mundial. El 22 de abril de 1915, lanzaron una nube de gas de cloro (Clorina) contra las tropas francesas, británicas y canadienses situadas cerca de Ypres (Bélgica). Este suceso daría nombre a uno de los primeros gases tóxicos utilizados: la Yperita o gas mostaza. Muy pronto las tropas aliadas recurrieron al uso de gases tóxicos, como los gases de arsénico, perfeccionaron instrumentos de lanzamiento de los gases tóxicos, como el lanzagases Livens, y desarrollaron los primeros sistemas de protección personal contra las armas químicas, las máscaras anti-gas. Los Estados Unidos, por su parte, desarrollaron un nuevo tipo de agentes tóxico mucho más letal que los anteriores y con una mayor capacidad de difusión, aunque no llegaron a utilizarlo durante la Primera Guerra Mundial. El resultado de esta escalada hacia el armamento químico supuso un total de 1.300.000 víctimas directas de las que 100.000 fueron muertos. Sin embargo, no se puede decir que el uso masivo de las armas químicas provocara cambios estratégicos decisivos para el resultado final de la contienda bélica. Aunque durante la Segunda Guerra Mundial no se utilizaron armas químicas de forma masiva, todas las potencias beligerantes desarrollaron arsenales químicos propiciando el desarrollo de nuevos productos capaces de ser utilizados como armas. Algunos de ellos fueron utilizados por los alemanes para el asesinato masivo de los detenidos en los campos de concentración (judíos, gitanos, comunistas, etc.) como el Zyklon B. Los japoneses utilizaron también armas químicas (Yperita y Lewisita) en la ocupación de China. Subsiste la interrogante sobre los motivos que inhibieron a las potencias del Eje y a las potencias aliadas a recurrir al uso militar y directo de las armas químicas. Se pueden aportar numerosos argumentos, todos ellos perfectamente lógicos y de peso, pero sigue existiendo una laguna en la investigación histórica de tan importante cuestión. En la actualidad se ha avanzado extraordinariamente en el grado de toxicidad alcanzado por las armas químicas, especialmente por los gases nerviosos, así como en la configuración del armamento destinado a permitir su transporte y diseminación. Tanto por su composición como por los efectos que provocan los diversos agentes químicos, nos permiten clasificarlo del siguiente modo: I. Gases nerviosos o neurotóxicos Provocan graves alteraciones del organismo humano al incidir en el sistema linfático, respiratorio y, sobre todo, neuronal. La muerte se produce por asfixia. Los más importantes son:
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Tabún o agente GA Fue descubierto por los alemanes en 1936 a partir de la investigación de insecticidas. Constituye la base para la obtención de otros muchos gases nerviosos, especialmente del Sarín. Sarín o agente GB Es casi tan volátil como el agua y se utiliza como gas para la contaminación del aire, su dosis letal se calcula en 1 mg por persona y entre 100 y 3000 kg por km cuadrado. Agente VX Es mucho más denso y se utiliza mediante aspersión o rociado. Es mucho más mortífero que el Sarín, ya que se puede ocasionar la muerte con dosis de 0,4 mg por persona o 300 kg por km cuadrado. La aparición de estos gases nerviosos permitió avanzar técnicamente respecto de los anteriores agentes químicos más comunes: el ácido cianhídrico y el gas mostaza, aunque ello no ha impedido que estos últimos sigan constituyendo una parte importante de los arsenales químicos de muchos países y que hayan sido empleados en los conflictos bélicos. Por ejemplo Irak fue acusada de haber utilizado gas mostaza en la guerra contra Irán. Gases paralizantes A diferencia de los gases nerviosos, estos agentes químicos no provocan la muerte. Su finalidad inmediata es provocar alteraciones transitorias del sistema nervioso que impidan un comportamiento coordinado durante varias horas o días. El principal de ellos es el llamado Agente BZ, una droga sicotrópica anticolinérgica que puede llegar a provocar graves trastornos psíquicos y conductas incontrolables, lo que le convierte en extremadamente perjudicial.
Gases irritantes Este tipo de agentes químicos provoca alteraciones e irritaciones en las vías respiratorias y en las mucosas nasales y oculares, de ahí su denominación genérica de gases lacrimógenos. Aunque estos productos químicos no son en principio mortales, sin embargo, la aspiración de los mismos en altos niveles de concentración pueden llegar a provocar la muerte por asfixia. Los más conocidos son los obtenidos a partir de los agentes CS y CR. Su uso no sólo está permitido sino que es frecuente por las fuerzas de seguridad de los países para hacer frente a disturbios, reducción de delincuentes, etc. Estados Unidos llegó a utilizarlos ampliamente en la guerra de Vietnam.
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Productos Ecocidas Una de las categorías de productos químicos utilizados ampliamente en los conflictos bélicos son aquellos destinados a destruir la vegetación y contaminar las tierras de cultivo. Se trata de poderosos herbicidas (fitotoxinas), como las utilizadas por Gran Bretaña en Malasia, con un alto grado de resistencia o de productos defoliantes, como el Agente Naranja, utilizado profusamente por las tropas norteamericanas en la guerra de Vietnam. Desde el punto de vista de su utilización, los agentes químicos pueden proyectarse sobre un área de múltiples formas: - Mediante obuses lanzados por la artillería, fija o móvil. - Mediante bombardeo o aspersión aérea. - Mediante misiles. - Mediante minas, granadas, etc. Básicamente las armas químicas presentan cuatro características diferenciales respecto de las armas convencionales: 1. Alcanzan un efecto mortífero en un área superior a la de los explosivos convencionales. 2. Dentro del área efectiva del agente químico toda persona que no está especialmente protegida será afectada. 3. La duración del efecto letal es siempre mayor que con los explosivos convencionales. 4. Los sistemas de protección química, sobre todo colectivos, resultan mucho más complejos y caros que los de protección convencional. Una de las principales dificultades técnico-militares que presentaban este tipo de armas, se debía a la dificultad y peligro en su almacenamiento, manipulación y transporte. El riesgo de accidentes concedía a este tipo de armamento notables dificultades logísticas. En la actualidad el desarrollo de los sistemas binarios de agentes químicos ha permitido superar estos riesgos y dificultades, propiciando su proliferación y aumentado las probabilidades de su utilización. Los sistemas binarlos de armas químicas consisten en la utilización de dos productos químicos que tomados aisladamente resultan inocuos pero que comb inándose reaccionan químicamente dando origen a un gas neurotóxico.
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La protección contra los efectos de las armas químicas se realiza mediante la conjugación de tres procedimientos: a) Procedimientos de aislamiento. b) Procedimientos de inmunización. c) Procedimientos de descontaminazi6n. Los procedimientos de aislamiento comprenden tanto los equipos individuales, compuestos de tejidos poliméricos (plásticos) o de caucho y de las máscaras anti-gas, como colectivos mediante la construcción o preparación de recintos herméticamente cerrados. La finalidad de estos procedimientos es evitar el contacto físico con los agentes químicos. La segunda categoría de procedimientos consiste en la inoculación de sustancias químicas, principalmente la atropina, que reaccionan con los agentes neurotóxicos neutralizando sus efectos letales. Su finalidad es evitar los daños físicos y/o psíquicos derivados de un contacto o intoxicación con los productos químicos. Por último, los procedimientos de descontaminación consisten en eliminar los residuos de los agentes químicos de la superficie corporal de las personas, de los equipos de aislamiento o del suelo, aguas y demás objetos del área contaminada por el empleo de las armas químicas. No se conoce a ciencia cierta el número de armas químicas que están almacenadas en los arsenales de las grandes potencias y, mucho menos, de los países del Tercer Mundo. No obstante, debido al bajo coste de producción de estas armas y a la facilidad de su almacenamiento, transporte y utilización, las armas químicas han experimentado una mayor proliferación que las armas nucleares. En la actualidad numerosos países de escaso nivel de riqueza han conseguido fabricar sus propios arsenales químicos, lo que les confiere una gran capacidad destructiva en caso de guerra y una capacidad disuasoria de la que carecen con los arsenales convencionales. Todo ello ha inducido a numerosos periodistas a considerarlas, con una analogía poco afortunada, como la bomba atómica de los pobres. Desde la Segunda Guerra Mundial, las armas químicas han sido utilizadas frecuentemente en los conflictos bélicos, bien contra las tropas o contra la población civil. A pesar de ello, es dudoso que el empleo de este tipo de armamento pueda plantearse en términos estratégicos con garantías de efectividad. Existen varias razones para ello. En primer lugar, la experiencia de la Primera Guerra Mundial demostró que dada la facilidad actual para disponer de armas químicas,
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una escalada en el conflicto bélico mediante el empleo unilateral de estas armas tendría muchas probabilidades de propiciar una respuesta química por los demás beligerantes. En tal caso la posible ventaja estratégica inicial podría perderse o, incluso, transformarse en desventaja estratégica. En segundo término, la protección individual contra los efectos de las armas químicas es muy eficaz y relativamente barata. Ello ha hecho que la mayoría de los ejércitos puedan disponer de sistemas de protección contra los agentes químicos. Por la misma razón resulta difícil garantizar la protección de la población civil. La consecuencia es que el uso de armas químicas en los conflictos bélicos suele dirigirse, preferente aunque no exclusivamente, contra la población civil aumentando las víctimas de la contienda pero sin que ello se traduzca necesariamente en cambios estratégicos importantes. Finalmente, el recurso de las armas químicas suele ser más adecuado a una estrategia defensiva que a una estrategia ofensiva. En la primera uno de los objetivos es el control del territorio y posiciones fortificadas, lo que se hace más sencillo dificultando el avance del enemigo por el territorio intermedio que separa ambos ejércitos. Por la misma razón, quien debe desarrollar una estrategia ofensiva posee escasas razones para recurrir al uso de esta categoría de armas. Las armas bacteriológicas resultan mucho más peligrosas por la impredecibilidad de la extensión y duración de sus efectos. A diferencia de las arma nucleares y químicas, las armas bacteriológicas no han sido utilizadas en los conflictos bélicos. Ello no ha impedido que algunos países experimentasen este tipo de armamentos para conocer sus efectos. Por ejemplo, los japoneses durante la Segunda Guerra Mundial realizaron experimentaciones con toxinas del botulismo, el antrax, el cólera o la peste, entre los prisioneros de los campos de concentración en China. La principal diferencia de las armas bacteriológicas respecto de las armas convencionales, nucleares y químicas, radica en el efecto multiplicador que posee a medida que transcurre el tiempo. En efecto, en todos los demás sistemas de armas de destrucción masiva el transcurso del tiempo constituye un factor de amortiguación de sus efectos destructivos y/o mortíferos. En las armas bacteriológicas, por el contrario, el tiempo propicia la multiplicación de las bacterias y su difusión por extensas áreas gracias a la intervención de los propios seres humanos, los animales, los vientos o las aguas, como agentes transmisores de las enfermedades. Todas estas consideraciones convierten a las armas bacteriológicas en instrumentos militarmente de escasa o nula utilidad estratégica. Ni tan siquiera le otorgan una mínima funcionalidad desde el punto de vista disuasorio. Tal vez por ello haya resultado relativamente
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sencillo alcanzar un eficaz acuerdo de desarme para este tipo de armas biológicas. En efecto, la Convención para la prohibición de la preparación, producción y almacenamiento de armas bacteriológicas (biológicas) o con toxinas y para su destrucción, entró en vigor el 26 de marzo de 1975. Esta convención constituye uno de los supuestos más completos de desarme ya que no sólo prohíbe la investigación, producción, almacenamiento o uso de estas armas sino que además obliga a la destrucción de los arsenales existentes, así como de todos los equipos necesarios para su lanzamiento. Incluso establece un plazo temporal para llevar a cabo esta destrucción de los arsenales. Esta convención únicamente presenta una laguna en relación con el establecimiento de procesos de inspección y verificación de su cumplimiento. La amplitud de la convención sobre armas bacteriológicas, contrasta ampliamente con el alcance y eficacia demostrados por el Protocolo relativo a la prohibición del empleo en la guerra de gases asfixiantes, tóxicos o similares y de medios bacteriológicos, suscrito en Ginebra el 17 de junio de 1925 y al que hasta 1989 se habían adherido 117 estados. En el Protocolo de Ginebra tan sólo se prohíbe el uso de las armas químicas o bacteriológicas, pero la prohibición no se extiende a la producción y almacenamiento. Además numerosos estados han formulado reservas al articulado del protocolo reduciendo ostensiblemente su eficacia. En la actualidad, los esfuerzos de las principales potencias y numerosos estados se centran en alcanzar un acuerdo de desarme químico general, si bien tales intentos han fracasado, hasta el momento, por la oposición de algunos países del Tercer Mundo a suscribir semejante compromiso internacional que les privaría de lo que, a nuestro juicio y a la vista de la experiencia en la reciente guerra del golfo, consideran un instrumento de presión militar frente a sus rivales o enemigos.
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