resumen conflicto callejón con salida

El conflicto, callejón con salida ¿Qué es desarrollo humano?

¿Para qué sirve el Informe?

Es una teoría y una metodología del desarrollo económico, político y social que integra y supera los enfoques convencionales y no se reduce al aumento de la riqueza o del ingreso pér capita, sino que abarca otros valores como la equidad, la democracia, el equilibrio ecológico y la justicia de género, también esenciales para vivir mejor. Los promotores de este paradigma —el Premio Nobel de Economía, Amartya Sen, y el profesor Mahbub ul Haq— sostienen que el “desarrollo es libertad” y que, por eso, las políticas públicas deben generar opciones para que la gente lleve su propia vida de manera cada vez más satisfactoria. Según el paradigma de desarrollo humano: · La libertad es un fin y el mejor medio para lograr el desarrollo. · La gente no sólo es beneficiaria o receptora de las opciones sino la protagonista por excelencia. · El desarrollo depende del esfuerzo creativo de hombres y mujeres y no de la naturaleza ni de la suerte. · El desarrollo es para la gente porque el fin no es añadirle ceros a las cuentas nacionales sino mejorar la vida de las personas.

· Para proponer un enfoque integral de las raíces y expresiones del conflicto y de las opciones para asumirlo mientras persista, para resolverlo de un modo firme y duradero, y para evitar que se repita. · Para aclarar cuáles son y cómo pueden concretarse en Colombia las opciones nacionales y regionales. · Para continuar el proceso de diálogo público, análisis riguroso, construcción de consensos, formulación de políticas y pedagogía ciudadana, iniciado en marzo de 00, que esperamos fortalecer con la publicación del texto y continuar mientras siga siendo útil. Es claro que el Informe no se acaba con la publicación del libro. En otras palabras: el texto es apenas un momento del proceso.

¿Por qué este Informe se ocupa del conflicto armado? · Porque la tarea esencial de la onu es “velar por la seguridad humana”. · Porque el desarrollo humano es el aumento de opciones para que los habitantes de un país puedan mejorar su vida, e infortunadamente el conflicto amado se ha convertido en el mayor obstáculo para que los colombianos puedan lograrlo. · Porque el desarrollo humano, o sea, el aumento de opciones, es la mejor manera de resolver el conflicto armado.

¿Cómo se hizo el Informe? El equipo coordinador acogió la política corporativa desarrollada por el  desde 0 para los informes mundiales de desarrollo humano y para los realizados en no menos de 0 países. Consultando a mucha gente No es la voz de unos técnicos sino el fruto del diálogo ordenado con personas, sectores, líderes, movimientos e instituciones de 0 municipios y  departamentos, expertos, comentaristas de los borradores, comités consultivos nacional y regionales y la Red de Corresponsales. Procurando independencia intelectual No siempre se sigue la opinión de una persona o sector consultado —salvo que se indique expresamente—, y no se compromete al Sistema de Naciones Unidas, al , al gobierno, a las administraciones regionales o a cualquier otra persona o entidad distinta del equipo coordinador.

El Informe evita los excesos de resignación y de optimismo, incluye sólo los factores que tienen relación directa y bien establecida con las acciones armadas y, al proponer soluciones, trata de ser realista sin ser fatalista, y de ser optimista sin pecar de ingenuo.

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El conflicto, callejón con salida Para tener en cuenta

Buscando calidad académica Se ha tratado de ir al fondo de las cuestiones, de argumentar con rigor, de indicar la evidencia, de conversar con la literatura especializada y de apelar al juicio de otros investigadores y expertos. Proponiendo soluciones El Informe va más allá de la descripción y de la crítica, pues con base en un diagnóstico integral del conflicto armado identifica, evalúa y divulga políticas que contribuyen a aminorar sus daños mientras persista, a resolverlo de un modo justo y duradero y a evitar que se repita.

• El Informe se ocupa del conflicto armado, no de otros modos de violencia. • Se busca romper con las explicaciones simplistas (es el narcotráfico) o demasiado vagas (es la injusticia social). • Para captar el mensaje hay que leer el Informe en su totalidad. • Es necesario mantener la vista en el conjunto y no dejar que los árboles tapen el bosque que se intenta explorar. • Es necesario leer todo el texto pues a un conflicto enredado no se le pueden dar ni explicaciones ni soluciones simples.

¿Qué contiene el libro? PRIMERA PARTE

Comprende el carácter, dinámica y expresiones esenciales del conflicto.

Mira la historia y el contexto. Mira la geografía y las diferencias regionales. Comprende la degradación creciente del conflicto.

Capítulo 1 Capítulo 2 Capítulo 3

SEGUNDA PARTE

Analiza la relación entre conflicto armado y desarrollo humano.

Precisa los daños del conflicto sobre el desarrollo humano. Evalúa el impacto del conflicto sobre las víctimas. Explica cómo el desarrollo humano solucionaría el conflicto.

Capítulo 4 Capítulo 5 Capítulo 6

Garantiza la seguridad y la justicia. Amplía el campo humanitario. Atiende a las víctimas. Asume la desvinculación de ex combatientes. Previene el reclutamiento. Seca las finanzas de la guerra. Combate el narcotráfico. Fortalece la gobernabilidad local. Resuelve las tensiones sociales que nutren el conflicto. Les devuelve la política a las luchas populares. Les devuelve la política a las negociaciones de paz.

Capítulo 7 Capítulo 8 Capítulo 9 Capítulo 10 Capítulo 11 Capítulo 12 Capítulo 13 Capítulo 14 Capítulo 15 Capítulo 16 Capítulo 17

El sistema educativo transforma los imaginarios sobre el ser y el deber ser de la sociedad, y responde a los retos planteados por el conflicto armado. Los medios de comunicación replantean su manera de percibir y relatar la realidad. La sociedad civil y la comunidad internacional se vuelven más eficaces y eficientes en la resolución del conflicto.

Capítulo 18

TERCERA PARTE

CUARTA PARTE

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Describe políticas, programas o medidas concretas que serían útiles para atenuar o corregir los daños, facilitar la solución del conflicto y evitar que se repita.

Replantea el papel que podrían desempeñar el sistema cultural, la sociedad civil y la comunidad internacional.

Capítulo 18 Capítulo 19

Orígenes: guerra en la periferia Capítulo 1 El conflicto se instaló en la “periferia” campesina, se ensañó contra ella y se ha mantenido al margen del sistema político. Hay al menos seis razones: ) en la zonas de colonización hubo espacio para ejércitos no estatales; ) el Frente Nacional acabó con la Violencia pero dejó remanentes de guerrilla social campesina; ) las organizaciones guerrilleras —y también los paramilitares— acabaron en la periferia; ) en Colombia no se dieron las condiciones clásicas para el triunfo de la insurgencia; ) el Estado fracasó en prevenir y resolver el conflicto, y ) la clase dirigente no articuló una respuesta desde el centro de la política.

Razones topográficas y el modo como se pobló el territorio establecieron una estructura de tenencia de la tierra que produjo excedentes de población rural. Una parte migró a las ciudades y otra se constituyó en ejército de reserva para colonizar nuevas fronteras. La colonización fue una válvula de escape a la presión demográfica y a las reformas sociales en el “centro”. Al principio la colonización permitió la conexión del Caribe con los Andes. Después, los excedentes demográficos, el desplazamiento forzado por la violencia y las bonanzas locales (lícitas e ilícitas) se encontraron en zonas que, desde el sur, envolvieron el “centro” del país. En esas regiones el conflicto encontró nuevas y poderosas fuentes de alimentación. En una colonización espontánea y sin dirección estatal, el colono tiene pocas probabilidades de éxito y por eso cada territorio de colonización es un cementerio de ilusiones. Sólo el paso del tiempo muestra quiénes son los dueños y de qué son dueños. Los derechos de propiedad, que son precarios, constituyen la base del orden social, pero generan incertidumbre, inestabilidad y conflictos. En esos territorios coexisten el esfuerzo, la creatividad, la apertura y la movilidad social con la vulnerabilidad, el engaño y la indefensión frente al más rico, el más poderoso o el mejor armado. Existe un orden jurídico difuso —no son claros los

derechos y obligaciones— y el Estado no garantiza el respeto imparcial y efectivo de los tratos o contratos. El vacío de Estado consiste en que no ejerce coerción o autoridad para interpretar y hacer los acuerdos. Por eso, prosperan los conflictos, los abusos y la justicia por mano propia o por mano de obra “contratada”. Si hubiera coerción o autoridad estatal no habría ni justicia privada ni ejércitos irregulares. En esos escenarios aparecieron los actores armados de hoy luego de muchas guerras civiles lideradas por los partidos tradicionales, la última de las cuales fue la Violencia, que estalló luego de intentos de reformas políticas y sociales en los años 0, objetos de dura resistencia. La Violencia se originó en el centro geográfico y político pero se expresó y perpetuó en la periferia campesina, nutriéndose y acaballándose sobre otra “violencia social” que bullía en el mundo agrario. El Frente Nacional —que fue una solución política al conflicto bipartidista— separó la dimensión social del conflicto y no fue capaz de extinguir los alzamientos en el campo. El terreno estaba fértil para que la insurgencia guerrillera se reinventara como vehículo de la revolución socialista. Las Farc, por ejemplo, resultaron del encuentro entre la guerrilla campesina que no logró desmovilizar el Frente Nacional y el Partido Comunista que había sido proscrito y no encontraba esFichas • 3

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Capítulo 1 Orígenes: guerra en la periferia pacio en el “centro” del sistema político. Otras guerrillas (Eln, Epl, -) de origen más urbano lograron mantenerse o prosperar en zonas rurales, pero esa procedencia no significó que hubiesen nacido en el “centro” del sistema político. En diversos grados y modos experimentaron procesos de “campesinización”. Mientras tanto, el paramilitarismo de los años 0, que fue un conjunto de respuestas locales a la guerrilla, extensiones de ejércitos privados con industrias ilegales, también provino, como ella, del mundo rural.

En Colombia no ha habido condiciones clásicas para el triunfo de la insurgencia armada: • colapso del Estado seguido por masivos levantamientos campesinos; • alianzas con sectores de la élite; administración directa del país por una metrópoli; • dictadura excluyente; • mafiocracia que pierde el apoyo de Estados Unidos; • cultura de resistencia política sólida y eficaz; y • severa recesión económica.

En una frase: la insurgencia es periférica porque existe democracia; formal, si se quiere, pero sólida, estable y pluralista, al lado de un conflicto violento y persistente.

El Estado fracasó porque...

1. Fue incapaz de prevenir y resolver el conflicto.

2. No abordó el conflicto de modo

3. La clase dirigente careció de perspec-

prioritario, integral, concertado y

tiva, tuvo un débil sentido de lo

sostenido, por cuenta de la geografía,

público, dejó la tarea a otros sectores

la debilidad del Estado, la exclusión,

(se desentiende del conflicto), mal-

la fragmentación de la clase dirigente

trató a la “otra” Colombia, entró en

y también del movimiento popular.

maridaje con poderes locales, estableció modos particulares de influencia, participó en un pacto de reparto de la gestión pública según sus intereses y asumió la guerra como un problema puramente militar y no político.

A pesar de los fracasos del Estado, de la insurgencia y de la clase dirigente: 1) los grupos armados sí tienen un proyecto político; 2) el Estado sí ha hecho esfuerzos; 3) el “centro” no ha dejado de ser la fuente, el objetivo y, cada día más, el escenario del conflicto.

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Expansión: la guerra en las regiones Capítulo 2 La marginalidad inicial de conflicto tuvo consecuencias duraderas y encadenadas: • las guerrillas sufrieron una creciente hipertrofia militar, es decir, “jugaron a ser ejércitos, no partidos”; • a medida que la insurgencia fue incapaz de derrocar a las autoridades, optó por crear un Estado embrionario que consiste en ejercer poderes de facto sobre la población local; • los paramilitares ofrecieron “autodefensa” o “limpieza” de guerrilla.

El desplazamiento de las organizaciones guerrilleras ha ocurrido por cuenta de factores como: • Concentración de trabajadores; • sustitución de liderazgos donde el campesinado fue politizado en pos de la reforma agraria; • regulación del mercado de coca a cambio de impuestos a cultivadores y compradores; • búsqueda de más recursos o “impuestos de guerra” sobre la ganadería y la minería aurífera; • creación de corredores estratégicos; • aseguramiento de rutas para negocios ilícitos; • conservación de zonas de descanso o repliegue para los combatientes; • arraigo en territorios históricos; • consolidación de su influencia política; • inserción en nuevos grupos de población, y • debilidad frente a las fuerzas adversarias. La expansión del paramilitarismo obedeció a: • La codicia, cuando la guerrilla entró a disputar la riqueza protegida por ejércitos privados al servicio del narcotráfico y las esmeraldas;

• la desesperación, cuando los propietarios de la zona no encontraron otra manera de enfrentar a la guerrilla o cuando concluyen que dentro de la ley no era posible derrotarla. El apoyo inicial de traficantes del Cartel de Medellín se extendió a otros grupos de narcotraficantes, empresarios mineros, terratenientes y comerciantes, dirigentes políticos y algunos integrantes de la Fuerza Pública. La urbanización del conflicto experimentó seis fases: ) creación de redes de apoyo; ) realización de operaciones puntales tácticas o logísticas; ) guerra sucia; ) fragmentación de algunas ciudades en cuadras, zonas, comunas; ) combates abiertos, aunque ocasionales, entre guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública, y ) acciones sicológicas y terroristas para ganar visibilidad o forzar cambios de actitud entre la población y las autoridades.

Desde los años 80, el paramilitarismo agravó la “guerra sucia” y alentó batallas por el control de capitales regionales. Al mismo tiempo irrumpió el narcotráfico, que añadió un creciente lazo criminal al viejo nexo “político” entre conflicto y ciudad: se agudizaron la guerra por los barrios, la cooptación de pandillas juveniles y los subcontratos para secuestrar o ejecutar acciones terroristas. Fichas • 5

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Capítulo 2 Expansión: guerra en las ciudades Tres factores de expansión del conflicto

1. La estrategia. Depende que el énfasis

2. La permeabilidad de la región. De-

3. La búsqueda de rentas. La guerra en

sea militar o político, que el grupo

pende de la utilidad que un grupo

Colombia comenzó con las luchas

insurgente se conciba como una

armado tenga para los pobladores de

por la tierra y acabó en una lucha por

guerrilla o ejército revolucionario,

la zona, es decir, la oferta, en por lo

las bonanzas. El enriquecimiento

que la lucha se concentre en el cam-

menos seis clases de servicios:

súbito o ilegal de una región agrava

po o en la ciudad, y que la guerra sea

• seguridad;

las tensiones sociales y atrae aparatos

prolongada o entendida como un

• referente de identidad;

armados. Como en otras partes del

golpe de Estado. La estrategia deter-

• administración de justicia para

mundo, las bonanzas elevan el riesgo

mina cómo responden los otros

delitos y contravenciones, conflictos

de las guerras civiles y el conflicto se

grupos y por eso la geografía del

familiares y civiles, y conductas

alarga en función de las riquezas

conflicto no refleja el plan de una

desviantes;

disponibles: zonas abiertas a la tala, la

organización armada sino una muy

• movilización ciudadana organizada;

pesca, la apropiación extensiva de la

compleja interrelación entre los

• amparo de actividades ilegales

tierra durante los 60; riqueza gana-

actores ilegales y entre éstos y la

(contrabando, tala y pesca ilegales;

dera desde los 70; riqueza petrolera,

Fuerza Pública.

siembra de marihuana, coca, amapo-

carbonera, esmeraldera, bananera o

la y actividades de procesamiento y

palmera desde los 80; narcorriqueza

comercialización de sus derivados, y

desde los 90.

• provisión de infraestructura y servicios sociales.

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Degradación: una guerra de perdedores Capítulo 3 Con todo y su expansión territorial, la guerra ha sido un fracaso: . Para las Farc y el Eln: en cuatro décadas de lucha armada están aún lejos de llegar al poder. . Para los paramilitares: en veinte años de barbarie no han logrado acabar con la guerrilla. . Para el Estado: no ha sido capaz de derrotar a los insurgentes, ni de contener el paramilitarismo, ni de remover la causas del conflicto. La guerra ha ido perdiendo el sentido que quizá una vez tuvo. A su propia y monstruosa manera, el conflicto se ha vuelto una rutina. La violencia no sirve tanto ni sólo a un real propósito político —es decir, a un cierto modo de entender el bienestar colectivo— sino también a satisfacer las pretensiones propias del grupo o el individuo armado.

3 La guerra degradada

La degradación de un conflicto se mide con el patrón ideal de la “guerra justa”, que corresponde a tres criterios básicos: ) que realmente no exista otra salida, es decir, que se justifique plenamente (jus ad bellum); ) que exista proporción entre el bien esperado de la guerra y los daños que implica, y ) que los combatientes respeten las leyes de la guerra (jus in bello). El principio de proporcionalidad implica que la guerra no sea demasiado larga y haya una esperanza razonable de victoria. El jus in bello significa que en una guerra hay medios inaceptables, no importa cuál sea la causa ni qué haga el enemigo; es decir, que el fin no justifica los medios.

La paz negociada y el triunfo militar son sumamente improbables porque: ) La guerrilla no cuenta con suficiente apoyo popular. ) No existe la amenaza inminente de una revolución y, en consecuencia, el establecimiento siente que no tiene porqué entregar el poder o negociar reformas sustantivas con la insurgencia. ) Persisten factores que impiden la derrota militar de la guerrilla, a saber: .) La geografía .) La enorme riqueza de los insurgentes .) El apoyo de las comunidades a las que provee bienes colectivos .) Los dilemas que estorban una acción eficaz de las Fuerzas Armadas .) Las limitaciones que enmarcan su estrategia .) La actitud de contención que caracteriza la política militar del Estado colombiano.

Hay medios absolutamente inaceptables de hacer la guerra, no importa cuál sea su causa ni qué cosas haga el enemigo.

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Capítulo 3 Degradación: una guerra de perdedores Seis lógicas o inercias no políticas A medida que las acciones armadas dejan de ceñirse a una visión y una lógica políticas, otras lógicas o inercias no políticas que se superponen o alimentan entre sí, comienzan a orientarlas:

Militarización

Porque debería ser la “vanguardia” del movimiento revolucionario, la guerrilla no debería crecer en forma indefinida o desproporcionada, ni desplazar el trabajo de masas. Éste no ha sido el caso en Colombia, en donde la opción armada ha pesado más que la opción política y el aparato político ha sido un apéndice de la guerrilla, cuando la teoría de la revolución predica exactamente lo contrario. Esta inversión es todavía más visible en el caso de los paramilitares. El Estado igualmente se ha sesgado hacia la opción militar debido a la percepción generalizada del conflicto como un problema de “orden público”, a que la etiología social de la violencia no ha sido materia de un gran debate electoral y a que las movilizaciones y protestas populares —en especial las campesinas e indígenas— tienden a ser tratadas con mano dura. El sobrepeso de lo militar tiene otros alcances: crecimiento excesivo de los ejércitos, el inevitable desvío del esfuerzo hacia las exigencias puramente logísticas del aparato militar y la militarización de la cultura organizacional (ascienden los guerreros, no los políticos; la disciplina prima sobre la deliberación; el civil es colaborador o enemigo, no un ciudadano susceptible de ser persuadido).

Rentismo

El crecimiento del aparato militar demanda más recursos, puede usarse para obtener más recursos, tiende a cambiar la guerra política por la guerra económica y cambiar las convicciones por el afán de lucro. Es posible que se actué más por codicia que por fe. Una cosa es tomar las armas para hacer pillaje y otra es hacer pillaje para seguir en armas. Fuentes clásicas: Rentas cuasivoluntarias Rentas extorsivas: vacuna, boleteo, secuestro, peaje Rentas empresariales

Territorialización

Incapaces de tomarse el Estado, los actores armados acabaron por inventarse otro que lo reemplace, una legalidad y una burocracia paralelas y precarias, y no una revolución sino una bifurcación del orden y la legitimidad, una disputa entre “señores de la guerra”. Guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública empeñan sus energías en establecer, mantener o ahondar su control sobre determinadas porciones del territorio.

Terror

La lucha por el control territorial desemboca muy pronto en el terror, que, a su vez, desencadena una espiral cuyo límite no es otro que el exterminio de la población local. Se empieza con una limpieza social. Los vecinos aplauden o agradecen en silencio. Al comienzo, el grupo defiende las normas de la comunidad, pero luego empieza a generar sus propias leyes puesto que su poder llega hasta donde ellas tengan aplicación. Al poblador se le presenta el dilema de escoger las leyes de uno cualquiera de los bandos. Así, el apoyo depende cada vez menos de la convicción y más del instinto de supervivencia. En vez de destruir al ejército enemigo, se ataca a los civiles que lo apoyan. Y finalmente se acude al terrorismo que busca eliminar o disuadir a un presunto colaborador y aleccionar a potenciales colaboradores del otro bando.

Criminalización

Es muy frecuente abusar de las armas para efectos que no se pueden llamar políticos. Apenas algunos actos típicos de la guerrilla serían conexos con el delito político. Asistimos a una lumpenización de la guerra, a la descomposición de veteranos y novatos por obra del narcotráfico, el exceso de recursos, las ganas simples de mandar, el vicariato o el arriendo de la fuerza.

Vinculación apolítica

Muchos no están en la guerra para defender un proyecto político-militar. A una guerra degradada se atrae a gente equivocada y se recluta por razones equivocadas. Los motivos para estar en la guerra son tan pocos o son tan degradados como la guerra misma.

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Daños al desarrollo: las opciones truncadas Capítulo 4 No hay una relación unívoca entre conflicto y desarrollo humano. Muchos países han puesto fin al conflicto y no han despegado en materia de desarrollo humano; otros, como Estados Unidos, tienen altos niveles de desarrollo y de violencia, y algunos, como

Colombia, han logrado durante mucho tiempo importantes avances de desarrollo humano en medio del conflicto. Sin embargo, su expansión y degradación constituyen hoy los mayores obstáculos al desarrollo humano de colombianos y colombianas.

Impacto en el nivel micro Sobre las opciones de los individuos

Trunca la opción de una vida larga

Entre 15 y 27% de homicidios se relacionan con el conflicto. Por violencia los colombianos pierden entre año y medio y dos años de esperanza de vida. Por el conflicto propiamente dicho, pierden entre tres y seis meses de vida. Al corregir el IDH (expectativa de vida, logros educativos e ingreso) con la tasa de homicidios por cien mil habitantes, Colombia pasa del puesto 46 al 60, entre 65 países. La suma de años potenciales perdidos debido al conflicto (AVPP), entre jóvenes de 15 a 24 años, es 95.050, mientras que por accidentes de tránsito es 65.600.

Crea una frontera borrosa con la criminalidad debido a:

• Asesinatos ordinarios cometidos por algún actor armado. • Delincuencia común al servicio de grupos armados. • Aprendizaje social de la violencia entre unos y otros. • Reducción de la capacidad del Estado para enfrentarla.

Cambia la razón por la fuerza y restringe el conocimiento

El aprendizaje social de la violencia es el mayor daño. En municipios con presencia simultánea de guerrilla y paras la deserción escolar tiende a ser mayor.

Impacto en el nivel macro Sobre el contexto económico, social, político e internacional para el desarrollo

Destruye la riqueza:

Pérdida anual: 2% del PIB. Si fuese del 1,5% en diez años hemos perdido 17% del ingreso per cápita. El dinero desperdiciado corresponde a 4,6 veces el costo de los Hogares Comunitarios del ICBF, los Hogares Infantiles y los restaurantes escolares de la Red de Apoyo Social.

Deteriora el IDH en las regiones:

Al aplicar la corrección de homicidios al IDH, Antioquia pierde 17 puestos; Valle, 17; Caldas, 10; Risaralda, 10. Pesa la criminalidad urbana. Más o menos violencia se traduce en más o menos opciones para la gente.

Excluye la política y da paso a la geopolítica:

El escalamiento, la degradación y cierto “empate” entre fuerzas han puesto el conflicto en el centro del sistema político no por vía de la política sino de la geopolítica, cuando se mezcla con asuntos claves en la agenda mundial: recursos energéticos, seguridad en las fronteras, biodiversidad, derechos humanos, protección a las minorías, refugiados, terrorismo y drogas ilegales.

La relación con las drogas afecta el desarrollo humano en seis modos:

1) Aumenta la capacidad militar de los grupos armados; 2) Degrada las acciones; 3) Aumenta la incertidumbre para los negocios y las vidas; 4) Arroja muchas comunidades hacia la ilegalidad; 5) Corrompe; 6) Narcotiza la percepción del tratamiento internacional al conflicto. Fichas • 9

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Capítulo 4 Daños al desarrollo: las opciones truncadas El conflicto acabó por llegar a Bogotá por la vía de Washington. Esta paradoja cierra el ciclo de un conflicto que nació brevemente de la política, se prolongó por décadas al margen de ella, entró en la geopolítica y regresó convertido en la más grave crisis nacional que haya sufrido Colombia.

La crisis, paradójicamente, no consiste en que la revolución comunista se esté acercando sino en que el país está dejando de ser viable, porque el conflicto se enredó con otros males y exacerbó dolencias viejas hasta enredar la economía, la política y la inserción internacional de Colombia

El país está dejando de ser viable porque el conflicto: Daña el cimiento económico

Debilita la democracia

Distorsiona la inserción internacional de Colombia

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¿El daño es duradero y afecta el crecimiento futuro? Sí: disminuye la disponibilidad y la productividad de los factores de los cuales depende el crecimiento del PIB. Sin embargo, no puede inferirse que el conflicto sea la única o la principal causa de la desaceleración colombiana. ¿Situación de los vecinos? ¿La apertura? ¿La Carta del 91? ¿El déficit fiscal? La insurgencia en Colombia es periférica porque existe democracia. No implica que la democracia sea perfecta o no haya sido tocada por el conflicto. Algunas deficiencias se deben al conflicto y otras se han acentuado por él: 1) Se han recortado recurrentemente derechos civiles y garantías procesales; 2) se han ilegalizado partidos (v. gr., el comunista); 3) ha prosperado la impunidad contra magnicidas autores del exterminio de minorías políticas; 4) han sido restringidos el sindicalismo y los movimientos sociales so pena de cuidar el “orden público”; 5) por la mezcla del narcotráfico con el gamonalismo, se han degradado los poderes locales o se han consolidado mafias que combinan el uso de la fuerza, la escogencia de funcionarios, los recursos del fisco, la riqueza criminal, el soborno, el clientelismo y el autoritarismo social para dominar o disputarse en guerra sucia el municipio, el departamento o un pedazo del poder central. 1. Después del “Proceso 8.000” la narcotización de las relaciones con Estados Unidos tuvo una inflexión: el énfasis de Washington se desplazó de los “narcos” a la “narcoguerrilla”, de los capos a los comandantes, de los carteles urbanos a los actores armados. 2. Llegó el Plan Colombia con el cual Washington combinó la zanahoria con el garrote: un apoyo “decisivo” a las Fuerzas Armadas para vencer a la guerrilla y vía libre para que el gobierno nacional se sentara a negociar sin condiciones, lo cual no era dable por las circunstancias internas de esta “guerra”. Estados Unidos ganaría con la derrota militar de la guerrilla porque un acuerdo de paz pasaría por el tema de la droga y por los otros intereses. 3. La inspiración geopolítica del proceso del Cagúan explica en buena parte su fracaso. La cuota inicial para incentivar el diálogo fue la zona de distensión, pero no fue acordada con el “establecimiento” o ambientada en la opinión. Por eso, en vez de una negociación sustantiva, el proceso de paz se redujo a tres años de controversia sobre los actos criminales de la guerra en la zona de distensión. Las Farc se desprestigiaron, se adoptó un umbral prohibitivamente alto para futuros diálogos, hubo mayor polarización y se desacreditó la “vía negociada”. 4. La coincidencia de un gobierno de derecha en EE UU y el 11 de septiembre estrechó la alianza binacional, acentuó el “garrote” del Plan Colombia y le añadió el tinte antiterrorista. La alianza implicó más apoyo y mayor injerencia de Washington en el conflicto, más convergencia en la definición del enemigo —narcoterroristas— y más atención a las prioridades de Estados Unidos: droga, petróleo y derechos humanos.

Las víctimas: una guerra injusta Capítulo 5 El costo humano del conflicto no se agota en los indicadores de desarrollo humano. El impacto más obvio y dramático está sobre las víctimas directas de la guerra. El conflicto da lugar a seis tipos de agresión: el primero contra otros combatientes (lo que corresponde a homicidios no proscritos por el derecho internacional humanitario), y los otros cinco, todos ellos proscritos: contra la población civil, contra población en situación de desplazamiento, contra quienes sufren los llamados daños colaterales, contra las poblaciones que se busca aterrorizar y contra las personas secuestradas. La población que en forma indirecta apoya a un grupo armado no puede ser considerada combatiente. Su responsabilidad es estrictamente penal. De modo que el homicidio fuera de combate es la expresión más clara de la violencia contra las periferias reales o supuestas del adversario. Muchos de esos homicidios tienen lugar en forma de masacres, las cuales aumentaron en un 0% en 000, pero se redujeron en % en 00 y en un 0% adicional en 00. Con la cantidad de víctimas ocurrió lo mismo: creció % en 000 pero decreció % en el año siguiente y otro % en 00. Hay que advertir que el alivio reportado para 00 es aparente, producto del rezago de entre tres y cuatro trimestres entre los hechos y la fecha de corte, y de los mayores obstáculos para recopilar información derivados de la intensificación del conflicto en 00. También hay que considerar que las desapariciones forzadas con móviles políticos son asimilables a los homicidios políticos ya que excepcionalmente la víctima aparece con vida. El panorama de las capitales es también revelador: los desplazados recibidos en Quibdó equivalieron, en el momento de la medición y en números redondos, al 0% de su población. En florencia casi al %; en Santa Marta, a más del % y en Valledupar a algo me-

Los desplazados son el grupo más numeroso de víctimas del conflicto. A finales de 00 los desplazados ascenderían a unas .000 personas —unos .000 hogares. El capítulo usa dos índices para expresar la magnitud relativa del fenómeno: el de intensidad y el de presión del desplazamiento de los diferentes departamentos del país. El primero resulta de dividir el número de personas que han abandonado sus asentamientos habituales en determinado departamento por la población de dicho departamento; el segundo resulta de dividir el número de desplazados que hay en el departamento por el total de habitantes de esa jurisdicción. Los departamentos más pobres presentan los índices más elevados de intensidad y de presión: Córdoba está en la peor situación en ambos: casi el 0% de sus habitantes ha huido de sus asentamientos y los desplazados localizados en el departamento equivalen a un poco más de ese porcentaje de su población. En intensidad del desplazamiento Putumayo supera a Córdoba, y en presión Sucre escolta a Córdoba.

nos de eso. La situación fue distinta en las cuatro ciudades principales: la presión del desplazamiento bordeó el ,% en Medellín, el ,% en Barranquilla y no alcanzó a llegar al 0,% en Cali. La de Bogotá estuvo por debajo de la de Cali. No obstante, en números absolutos, estas grandes ciudades son receptoras de grandes cohortes de desplazados. En cuanto a las causas, % de la población se desplazó por amenaza generalizada, % por enfrentamiento entre grupos armados y sólo % por amenazas específicas. Los ataques deliberados contra la población civil para controlarla sobre la base del pánico constituyen actos terroristas. Los más comunes son las “tomas guerrilleras”. Entre  y 00 se dieron  “tomas” anuales en promedio. Otros actos son la siembra de minas antipersona y la detonación de artefactos exFichas • 11

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Capítulo 5 Las víctimas: una guerra injusta plosivos abandonados, . El total de víctimas de minas entre 0 y 00 fue de .. Las profesiones y minorías más vulnerables son los dirigentes políticos y los funcionarios (. asesinados entre enero de  y agosto de 00), los sindicalistas ( asesinados en 00 según el Ministerio de Protección Social y  según la cut), los periodistas: nueve asesinados entre enero y agosto de 00; los defensores de derechos humanos:  asesinados; las comunidades afrocolombianas que viven en zonas marginales han visto cercados sus territorios (ricos en minería, vecinos al mar, inasequibles a las autoridades) por los grupos armados, y los indígenas, cuyas víctimas son principalmente los líderes de sus comunidades. Las mujeres son también blanco directo de acciones violentas ( asesinadas y  desaparecidas entre julio de 00 y junio de 00), víctimas incidentales

de agresiones previas o simultáneas a esas acciones, son víctimas también en su calidad de miembros de redes de relaciones familiares afectadas por el conflicto, y padecen actos de violencia sexual o de menoscabo de su libertad sexual. El Informe usa un índice de no degradación de la guerra que se obtiene de dividir homicidios en combate o no proscritos por el  entre la suma de esos mismos homicidios más los homicidios proscritos (fuera de combate) y las desapariciones forzadas. El resultado es una disminución de la no degradación (más degradación) entre  a 00: de , a ,, y un aumento de la no degradación (menos degradación) en 00: . Ese aumento puede significar un breve reflujo transitorio en la degradación asociado con la negociación gobierno-autodefensas, y con la posible estrategia elusiva de las Farc.

Los grupos paramilitares son los mayores autores de las violaciones graves de los derechos humanos y el DIH, pero la guerrilla los supera en secuestros e incidentes con minas, y en ataques terroristas o con efectos colaterales contra la población en general. La fuerza pública tiene una participación significativa en algunos flagelos.

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El desarrollo humano: salida del callejón Capítulo 6 Todas las “guerras internas” son complejas, pero la colombiana lo es especialmente, y por eso se equivoca quien la reduzca a una cualquiera de sus facetas:

(1) insurgencia comunista (2) balcanización entre ejércitos privados (3) guerra económica (4) alzamiento del campo contra la ciudad (5) narcoguerra (6) del tipo de las llamadas “nuevas guerras”

Salida

Debido a su complejidad, el conflicto armado requiere un conjunto balanceado de políticas —que es el toque distintivo del desarrollo humano— y no medidas puntuales o simplistas.

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Desde el desarrollo humano la estrategia debe: Evitar que el conflicto se extienda a nuevas víctimas, comunidades y regiones

Disminuir el número de combatientes ilegales, de víctimas y de personas afectadas

Impedir la degradación ulterior de las acciones

Resarcir a las víctimas inocentes

Reducir los efectos dañinos del conflicto sobre el desarrollo humano

Castigar a los responsables de conductas criminales

Acortar la duración del conflicto

Poner punto final a las acciones armadas

Asegurar que la solución “final” se ciña a los cánones de la justicia

Buscar que la salida militar/negociada cause el menor daño

Asegurar que la salida militar/ negociada tenga el mejor impacto posible sobre el futuro de Colombia

Lograr que la paz sea firme y duradera, esto es, que los armados se desmovilicen y en su lugar no surjan otros grupos similares

El espectro de políticas no se agota en la bala ni en el diálogo. Sin embargo, ni la fuerza ni el diálogo deben ser excluidos a priori del repertorio de medidas. En lugar de un “momento milagroso” de solución es necesario el cambio gradual de las conductas violentas que resultan racionales según ciertas señales o incentivos locales y cotidianos.

El carácter local y cotidiano tiene dos implicaciones de política: 1. Las estrategias, normas y programas deben tener en cuenta las distintas situaciones locales. Esto obliga a que sean flexibles y adaptables. 2. Existe un amplio campo para las iniciativas locales y regionales. Por tanto, es necesario respaldar la autonomía de las autoridades locales y repensar los planes de desarrollo en función del conflicto, puesto que su atención no es responsabilidad exclusiva de Bogotá.

“Hay que negociar cuanto sea posible y aplicar tanta fuerza como sea necesario”.

Fichas • 13

Capítulo 6 El desarrollo humano: salida del callejón No sólo la variedad de objetivos justifica el carácter múltiple y balanceado de políticas. También lo amerita la duración excepcional del conflicto, la diversidad de

regiones que afecta, la multiplicidad de actores involucrados y el carácter de los actores armados.

El actor armado en distinto grado y momento es: Proyecto político

Actúa en función del poder. No tiene necesariamente una ideología coherente, convincente, popular o factible.

Aparato militar

Burocracia armada, con implicaciones de tipo logístico, cultural y organizativo.

Actor en los conflictos sociales de las regiones

Representa o pretende representar los intereses de un sector de la población, o en todo caso altera con sus armas la evolución de las luchas sociales.

Cazador de rentas

Se vale de la fuerza para obtener recursos económicos.

Modo de vida

Existe un universo de motivos privados o “no políticos” para ingresar o permanecer en el grupo armado.

Poder territorial

Ejerce un poder paraestatal sobre los pobladores de una zona.

Autor de violencia degradada

Comete crímenes atroces e incurre en infracciones al derecho internacional humanitario (DIH).

Freno al desarrollo humano

Restringe o elimina muchas opciones disponibles para la gente.

Estas facetas se condicionan e imbrican de diverso modo. . Refuerzo: las rentas, por ejemplo, tienden a fortalecer el aparato militar. . Contradicción: las infracciones al  tienden a dañar el proyecto político. . Limitación: el militarismo tiende a limitar la representatividad del actor armado en los conflictos sociales.

Estas interacciones cambian con la situación específica del actor y la región: así se aumenta la complejidad del conflicto colombiano Esas facetas conviven y se mezclan dentro de cada organización armada. Así, por ejemplo, el grupo busca poder político o riqueza fácil, pero los individuos pueden no ser conscientes de esos motivos, pueden no compartirlos, pueden darles distintos énfasis y, por supuesto, añadir otros motivos personales.

Para superar el conflicto y construir una paz firme y duradera, las élites y el Estado deben: Trabajar con perspectiva integral:

Construir un fuerte sentido de lo público

Hacerse cargo del asunto

Asumir una clara voluntad de inclusión

Tratar justamente a la “otra Colombia”

Limpiar los poderes regionales

Respetar plenamente el Estado de derecho

Responder desde el núcleo del sistema político

Reemplazando la estrategia convencional por una estrategia inspirada en el paradigma del desarrollo humano.

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Capítulo 6 El desarrollo humano: salida del callejón Diferencias entre estrategias CONVENCIONAL

DE DESARROLLO HUMANO

Monofacética Polifacética Ve al actor armado con una sola cara y responde es- Ve todos los rostros para no renunciar a los correspondientes instrumentos de política que tratégicamente a esa faceta. El error está en creerlas pueden ayudar a corregirlos. excluyentes. Grupo Grupo e individuo Se le ve como una unidad compacta y personaliza sus Dentro de cada actor coexisten otros actores cuya naturaleza, motivaciones y debilidades actuaciones. deben ser objeto de estudio y actuación deliberada. Indignación Se repudia éticamente la infamia de cualquier actor armado pero no se funda una estrategia eficaz y productiva.

Indignación y análisis De entrada repudia la infamia de cualquier actor armado, pero además entiende la racionalidad de las conductas asociadas a la violencia —armados, víctimas, comunidades y autoridades— para adoptar políticas públicas que incidan sobre los estímulos del entorno, teniendo en cuenta:

Derrota o acuerdo Varias líneas de acción Solo acentúa dos políticas: la mano dura o el diálogo. Las demás herramientas ayudan, y bastante, a librar bien la guerra o a pactar bien la paz. No es cierto que la guerra se gane sólo con mano dura o que la paz se logre sólo con dialogar. Sucesivas/ pendulares Cuando no funciona a las buenas se ensaya a las malas y cuando no funciona a las malas se ensaya a las buenas. La ira lleva a pedir mano dura y el cansancio a negociar. Es el dilema entre guerra y paz.

Simultáneas/ complementarias La mano dura y la negociación no se excluyen necesariamente sino que pueden complementarse. Fuerza y diálogo son dos instrumentos, entre otros. Las dosis, condiciones y ritmos dependerán de la relación de fuezas, la confianza recíproca o la presión mundial.

Enemigo prioritario La gente quiere derrotar o desmovilizar a la guerrilla. Estados Unidos desea eliminar el narcotráfico. Algunos analistas y la izquierda piden desactivar el paramilitarismo y los abusos del Estado.

Enemigos simultáneos Busca que guerrilleros y paramilitares pongan fin a sus acciones, que los agentes del Estado no violen los derechos humanos y que la delincuencia ordinaria —particularmente el narcotráfico— no siga alimentando la violencia política.

Acabar Aquí las políticas públicas buscan acabar el conflicto, ponerle punto final a las acciones armadas. Esto es deseable, pero no es lo único deseable.

Paliar, acabar y prevenir Admite y alcanza otros objetivos, antes o después del esperado tratado de paz o de la “batalla decisiva”. Se trata de: evitar que el conflicto se extienda y afecte a más gente; disminuir los combatientes, las víctimas y personas afectadas; impedir la degradación ulterior de las acciones; lograr el respeto al DIH; resarcir víctimas inocentes; castigar a responsables de conductas criminales; reducir los efectos sobre el desarrollo humano; acortar la duración del conflicto; poner punto final a las acciones armadas; lograr que la paz sea firme y duradera.

Solución definitiva Solución gradual Busca acabar la guerra con un tratado de paz o con Toda guerra deja un residuo de violencias. Un conflicto multicausal como el colombiano puede una batalla final. prolongarse hasta tanto y en tanto esté viva e importe alguna de sus raíces. La solución debe ser gradual, no hay un momento milagroso sino continuidad de esfuerzos sotenidos y flexibles. Ámbito nacional Cree que todo gira en torno a medidas o actuaciones de alcance nacional. Sin duda, los pasos han de darse en ese plano “macro” o general.

Ámbitos nacional y local Las estrategias, normas o programas deben ser estudiados a la luz de distintas situaciones locales y, en cuanto sea posible, deben ser adaptables a esas situaciones. Existe un campo amplio para las iniciativas de alcance local o regional, según las peculiaridades. De ahí la importancia de la autonomía para autoridades y dirigentes locales, readecuar la colaboración entre nación, departamento y municipio y la pertinencia de los planes de desarrollo frente al conflicto.

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Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal Capítulo 7 1. Hacia una concepción integral

El primer escalón del desarrollo humano es la seguridad humana. Por eso el primer deber del Estado es proteger la vida e integridad física de sus asociados. En eso consiste el pacto mínimo de ciudadanía. En un conflicto interno es preciso distinguir combatientes y no combatientes.

Distinguir entre combatientes y no combatientes Personal uniformado en situación de combate

Puede ser objeto de acción militar para lograr su derrota o captura.

Tarea propia de las Fuerzas Militares. Mientras se ciña al derecho es justa, a diferencia de la guerrilla y los paramilitares, que carecen de jus ad bellum.

Personal no uniformado por fuera de combate

Requiere de una previa identificación y de la previa confirmación de su carácter delincuencial.

Tarea que recae en el sistema penal judicial. Para ser justa necesita del debido proceso y de la plena prueba judicial.

En un conflicto interno, los conceptos de “seguridad” y “justicia penal” están indisolublemente unidos. El  00 lo reconoce y trata ambos sectores como un todo integrado. Para prestar el bien público de seguridad-justicia el Estado está obligado a hacer el máximo esfuerzo de calidad y cobertura, porque una justicia a medias no es justicia y una seguridad a medias no es segura. El enfoque de la seguridad-justicia como un bien indivisible tiene tres grandes implicaciones: ) Que las entidades que conforman el Sistema de Seguridad y Justicia Penal () cubran todas las funciones requeridas y de modo balanceado; ) que haya coordinación o concertación y que las reformas de cada una se acoplen al interés del conjunto, y ) que los diver-

sos beneficios y costos se distribuyan de manera equitativa entre los ciudadanos. El mensaje central de este capítulo consiste en la visión de sistema que sirve para evaluar la cobertura y calidad de lo que existe hoy en Colombia y para sustentar las propuestas de acción frente al conflicto armado. Se inspira en experiencias tan distintas como Malasia, Kenya, Italia, Filipinas e Irlanda del Norte. Cuando hubo éxito, la política condujo el proceso e integró el sistema, lo militar actuó con sujeción a lo político y, en todos los casos, el Estado ganó la confianza de la población. Esta estrategia fija objetivos globales, identifica las responsabilidades de cada institución y define un liderazgo que convoca y orienta los esfuerzos de todas las instituciones.

2. ¿Cómo está operando el Sistema de Seguridad y Justicia?

El capítulo analiza la confusión de misiones, las misiones desatendidas y las funciones sobredimensionadas. Fichas • 17

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Capítulo 7 Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal Confusión de misiones Fuerzas Militares

Defienden la soberanía, la integridad del territorio y el orden institucional.

También combaten a un enemigo interno (por Doctrina de Seguridad Nacional y su inscripción en la Guerra Fría). Asumen tareas policiales o cuasi-policiales, para los cuales no siempre están adecuadas: vigilan elecciones, patrullan carreteras, contienen marchas, paros cívicos.

¿Policía o Militares?

La respuesta del Estado se debate entre varias tensiones.

1. Estrategia de ocupación y control territorial (defender territorios) y perseguir y combatir al enemigo (actuar a la ofensiva). 2. Seguridad militar y seguridad ciudadana. 3. Dos modos de actuar con la comunidad: a) función policiva (uso limitado de la fuerza, decisiones discrecionales in situ, cara a cara con vecinos); b) función militar: manejo de armas, tácticas de combate, programas de acción cívico-militar.

Fiscalía General de la Nación

El modelo mixto de investigación y juzgamiento contribuyó a varios problemas críticos del sistema.

• Congestión de investigaciones: un millón de procesos permanecen cada año en el proceso y crecen 5% anualmente. • Falta de garantías procesales para los sindicados. • Deficiente sistema probatorio: se trabaja más por las garantías procesales que por elevar la eficacia y eficiencia del sistema.

Funciones desatendidas Débil coordinación de inteligencia

Las FFMM, la Policía y el DAS cuentan con sistemas de inteligencia propios y con agendas propias. Se percibe más rivalidad que cooperación. El resultado: desperdicio, mal uso, contradicciones y errores evitables.

Vigilancia rural

El campo es el principal escenario de la confrontación, pero ni las FFMM ni la Policía cuentan con recursos suficientes. La Policía de Carabineros está entrenada para vigilancia rural, pero se concentra en cabeceras municipales. El Ejército se especializa en operaciones móviles, que tampoco garantizan el control permanente de áreas rurales.

Relación con la comunidad

La legitimidad del Estado no puede reducirse a que la guerrilla sea impopular: pide un sentido real de identificación con las autoridades. El respaldo de la población a la institucionalidad tiende a confundirse con el apoyo a la Fuerza Pública. No faltan las muestras de desconfianza campesina por la falta de acciones efectivas contra paramilitares y guerrillas, corrupción, maltrato, vulneración de derechos, muerte de civiles inocentes, complicidad con el narcotráfico o el paramilitarismo, etc.

Justicia especializada

Los delitos están ahora más definidos: secuestro, tortura, homicidio agravado, terrorismo, fabricación y tráfico de armas privativas de FFMM, lavado de activos, enriquecimiento ilícito de particulares, concierto para cometer esos delitos y sus conexos. Hay alguna excepcionalidad en los procedimientos. Este mecanismo permitiría afinar prioridades y concentrar el esfuerzo en reprimir los delitos derivados de la degradación del conflicto armado.

Debilidad del Ministerio Público

El Ministerio Público es la cenicienta del Sistema de Seguridad y Justicia Penal (SSJP). Su presupuesto no llega al 3% del sector. Falta claridad de funciones, hay concentración de algunas en el nivel central, se planea y controla poco, hay atraso tecnológico, falta de cultura organizacional y tiene imagen desdibujada entre la población.

Investigación criminal

La impunidad es alta. Y en asuntos graves está aumentando. La gente no denuncia por desconfianza en el sistema. La improbabilidad del castigo es un incentivo para seguir violando la ley.

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Capítulo 7 Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal Parte esencial ha sido la asistencia militar y de justicia, especialmente de Estados Unidos. Como en toda alianza, cada socio tiene su orden de prioridades y esto acarrea tensiones. El riesgo básico consiste en que las prioridades del socio mayoritario resulten sobredimensionadas y que una cuota excesiva de esos recursos acabe por dedicarse a las metas estipuladas por el otro. Funciones sobredimensionadas

En la cooperación internacional

Cuidado de infraestructura

Funciones de policía judicial a las Fuerzas Militares

Énfasis en el narcotráfico. La solución del conflicto pasa por la política antidrogas, pero la urgencia del Estado colombiano no es el consumo de los jóvenes norteamericanos sino evitar que sus propios jóvenes sean asesinados en vano. A pesar de los golpes contra los carteles, la guerrilla y los paramilitares crecieron a una velocidad sin precedentes. El esfuerzo financiero de Estados Unidos fue más intenso en términos de drogas que de actores armados. De 72 mil soldados entrenados para el combate, 20 mil están en operaciones antinarcóticos. Énfasis en el petróleo. Estados Unidos aprobó 100 millones de dólares para el batallón que cuida el oleoducto Caño Limón-Coveñas, pero el Estado colombiano debe aprobar un plan de inversión acordado con Washington, que sustrae esfuerzos de otros programas. Énfasis en el terrorismo. Colombia tiene un interés genuino en esta área, pero su ángulo no coincide del todo con el de Washington. Sin embargo, Pastrana y Uribe lograron que la asistencia militar pueda emplearse en acciones directas contra la guerrilla y las autodefensas dada su condición oficial de “terroristas”. Parte del esfuerzo bélico guerrillero se dirige contra la infraestructura y la seguridad en las vías (pescas milagrosas y peajes), sector que también atacan los paramilitares. El Estado destina buena parte de sus escasos recursos a esos dos frentes, pero distrayendo personal que podría ser usado en tareas de combate. El Congreso tramita una reforma para dotar a las FFMM de facultades de policía judicial, bajo la coordinación de la Fiscalía. La reforma permitiría interceptar comunicaciones privadas, detener personas y registrar domicilios sin orden judicial previa, y establece el censo de poblaciones. Parecerían innecesarias a la luz de la experiencia del Estado de sitio, la abundancia de normas que la Corte Constitucional ha declarado exequibles y el riesgo de que choquen con la cultura institucional, quebranten la unidad de mando y releguen la función de policía judicial a un plano secundario.

Énfasis en conflictos sencillos

En Colombia se tiende a judicializar casos sencillos, de naturaleza privada, que podrían ser atendidos por instancias alternativas de resolución de conflictos, mientras se desatienden o quedan impunes asuntos más complejos y de mayor impacto social.

Criminalización

Hay congestión judicial porque el subsistema penal tipifica un rango excesivamente amplio de conductas y acude a la privación de la libertad, en desmedro de los altos índices de criminalidad severa.

3. Desarticulación y autismo institucional

El capítulo comenta también la desarticulación y autismo institucional que se origina, básicamente, por la autonomía de las ramas del poder público, el sistema de compartimentos estancos, la descentralización en curso desde los años 0, la diferente cultura organizacional, la puja presupuestal, las rivalidades y demás patologías burocráticas. El análisis comprende aspectos de descoordinación horizontal y descoordinación vertical entre las instituciones del sistema y su impacto sobre la respuesta al conflicto armado. Fichas • 19

Capítulo 7 Cuidar a la gente: seguridad y justicia penal 4. Inequidad

No menos importante es el análisis sobre la inequidad existente en Colombia en los servicios de seguridad y justicia que, de bulto, no llegan por igual a todos los colombianos: privilegia lo urbano sobre lo rural y al rico sobre el pobre. La inequidad en los servicios de seguridad y justicia penal Asimetría en costos

Las clases altas y medias aportan el grueso de los recursos y los sectores populares el mayor número de reclutas y de vidas en el frente de batalla.

Acceso desigual a la justicia

Debido a la cantidad y complejidad de los trámites, los costos del proceso, las distancias y la ignorancia sobre la ubicación de los despachos, sobre todo por parte de los más pobres.

Protección desigual

Servicio militar

Un excesivo número de soldados, policías y agentes del DAS custodian dignatarios, despachos oficiales, infraestructura de uso semiprivado y grandes núcleos urbanos. En zonas rurales son raras las patrullas y la policía se encierra en los cascos municipales. Privatización de la seguridad mediante el paramilitarismo y empresas de vigilancia privada. La industria de vigilancia privada no está bien vigilada, se ha sobredimensionado y su control es precario. Aun cuando el conflicto afecta cada vez más a los estratos medios y altos, la carga sigue recayendo en los estratos más bajos y en los campesinos

Algunas recomendaciones Avanzar hacia un sistema integrado de justicia

Apelar al espíritu cívico más que a recompensas

Extirpar todo vínculo de agentes estatales con el paramilitarismo

Enfocar la justicia especializada hacia los delitos atroces

Reexaminar los énfasis de la asistencia militar y judicial de Estados Unidos

Revisar los recursos nacionales contra el narcotráfico, el terrorismo y la protección del petróleo

Asignar personal menos especializado en combate a cuidar vías e infraestructura

Tomar en serio la descriminalización para que la justicia se concentre en los horrores morales

Poner a funcionar el Consejo Superior de Justicia Criminal y Penitenciaria como “Consejo Superior de Seguridad y Justicia Penal”

Establecer un espacio formal y permanente para la coordinación vertical y horizontal

Establecer un impuesto de solidaridad al servicio de vigilancia privada para que la Policía puede estar en todo el territorio y con la intensidad de patrullaje requerida

Adoptar un método de reclutamiento que garantice la universalidad efectiva del servicio militar obligatorio y que reduzca la discrecionalidad y, por ende, la corrupción

Controlar el tráfico ilegal de armas pequeñas y ligeras mediante convenios internacionales vinculantes

Hacer consistente la legislación y los procesos administrativos con la Convención Interamericana de Tráfico de Armas

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Reducir los delitos que acarrean penas privativas de la libertad, y la duración de las mismas Suspender la práctica de impuestos ocasionales o fondos de cooperación para financiar iniciativas duraderas Hacer más exigentes los requisitos para el porte de armas Someter los proyectos de modernización o reforma institucional a la consideración previa del Consejo Superior de Seguridad y Justicia Penal.

Humanizar la guerra, mientras dure Capítulo 8 Lo humanitario es un conjunto de propósitos, iniciativas, gestiones y experiencias de protección a la población civil y a los combatientes que por cualquier causa han dejado de participar en las hostilidades, e incluso de quienes siguen en ellas, porque no deben ser atacados con medios que les causen sufrimientos innecesarios.

Tanto en el Estado como en los grupos irregulares existe mucha ignorancia sobre el  y poca sensibilidad hacia los sufrimientos ocasionados a la población civil. La moral de combate ha sido construida sobre la base de deshumanizar al adversario y a sus colaboradores. Respetar el  puede reportar desventajas en el terreno y los guerreros no quieren asumirlas. Prevalece el espíritu de cuerpo que protege a los combatientes de toda investigación o sanción por sus abusos.

Actos humanitarios

Acciones de respeto a la vida, la integridad, la libertad o los bienes de las personas en una situación concreta. Ejemplo: liberar a un secuestrado sin rescate o permitir el retorno de unos desplazados.

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Compromisos humanitarios

Son pactos que permiten asumir reglas de comportamiento para regular situaciones futuras. Pueden surgir de manifestaciones unilaterales, bilaterales o multilaterales.

Obstáculos

Obstáculos para los grupos armados

Obstáculos para el Estado

Operativos Paramilitares y guerrillas atacan a muerte a las supuestas o reales periferias de apoyo del adversario (homicidios fuera de combate, masacres y desapariciones forzadas). La guerrilla utiliza medios con graves efectos colaterales (cilindros, voladuras de oleoductos) o ataca con explosivos para generar pánico o presionar al gobierno. Ambos extorsionan a la población civil para financiar su guerra. Políticos El enfoque sobre el DIH es pragmático. El alivio de los sufrimientos no está entre sus preocupaciones. Las aperturas a lo humanitario buscan mejoría de imagen, equiparación con el Estado o construcción de puentes para la negociación política. Se politiza así, con sentido no deseable, la humanización del conflicto. A pesar de las carencias democráticas, el Estado se somete a la legalidad internacional, a la Constitución y a las leyes. Del acatamiento deriva su legitimidad. No obstante, el Estado carece de determinación para: • Garantizar que sus agentes armados se sometan a los límites que impone el DIH en la lucha contra la subversión. • Realizar los esfuerzos de presión, pedagogía y negociación requeridos para que los grupos irregulares se sujeten al DIH. • Persuadir a muchos funcionarios insensibles a los padecimientos de la población civil, a los que evitan negociaciones humanitarias para que la guerrilla no se beneficie políticamente y a los que ven el DIH exclusivamente como un instrumento de denuncia contra la subversión.

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Capítulo 8 Humanizar la guerra, mientras dure No se parte de cero

Los grupos irregulares, el Estado, el alto gobierno, la sociedad civil y las autoridades y comunidades locales han asumido o impulsado actos y compromisos humanitarios de muy diversa naturaleza, complejidad, impacto, duración y frecuencia, desde proclamar el

respeto a la vida hasta ceses al fuego y de hostilidades, pasando por la liberación de secuestrados, la desvinculación de menores, la suspensión de ataques a cuartes de policía en zonas urbanas, a no interrumpir el suministro de alimentos y a cesar los atentados contra centros y servicios médicos.

Al fin y al cabo... Los grupos armados no son del todo insensibles a la presión en pro de la humanización.

Las atrocidades tienen un costo político y militar porque generan enemigos a granel.

El costo político se incrementa si aumentan las apuestas políticas, como cuando se quiere un proceso de paz.

Las atrocidades pueden llegar a tener un alto costo jurídico-penal (extradición, Corte Penal Internacional).

El Informe reflexiona sobre un problema que plantean los compromisos humanitarios: podría interpretarse que dan vía libre a conductas que no quedan expresamente mencionadas en ellos. Por ejemplo: un pacto que proscribe el secuestro de hombres mayores de  años o mujeres embarazadas parece autorizar el plagio de menores de edad o mujeres no embarazadas. Para sortear ese problema, se exploran opciones teniendo en cuenta la naturaleza y roles del Estado, la comunidad internacional y la sociedad civil. Se subraya

la necesidad de establecer mecanismos de verificación de los acuerdos. Rutas de humanización gradual (diez módulos o pautas)

Los compromisos pueden seguir una o varias rutas de humanización gradual que superen los obstáculos y aprovechen el camino ya recorrido. Se trata de pequeños bloques de pautas —el Informe los llama módulos— que demarcan la ruta.

MODULOS 1, 2, 3

MODULOS 4, 5, 6, 7

MODULOS 8, 9, 10

Población civil que real, o supuestamente, conforma la periferia de apoyo a las organizaciones armadas

Población civil en general, con prescindencia de sus presuntos vínculos o simpatías políticas o ideológicas

Miembros de las organizaciones armadas

No se podría dejar por mucho tiempo a un lado el Módulo 1 que ataca el núcleo más duro de las atrocidades

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Los módulos se ubican en una escala de ascenso humanitario, pero es factible que las partes tengan razones para saltarse el orden o prefieran combinar las reglas de una manera diferente.

Capítulo 8 Humanizar la guerra, mientras dure Módulo 1 Prohíbe actos atroces contra civiles que supuesta o realmente apoyan a un grupo armado 1. Ataques deliberados de efectos amplios, graves e incontrolables: ametrallamientos masivos, incendios, ataques con explosivos, bombardeos. 2. Secuestro de niños, mujeres, ancianos, enfermos de gravedad o personas que sobreviven sólo con tratamiento especial.

3. Actos de particular crueldad que producen padecimientos atroces como mutilaciones, desfiguraciones, desapariciones. 4. Homicidio de secuestrados.

5. Homicidios de niños y ancianos. 6. Violaciones carnales.

Módulo 2 Profundiza el régimen de prohibiciones, proscribiendo La tortura

El pillaje

Los castigos colectivos y las represalias contra la población civil.

El desplazamiento forzado de población, a menos que sea exigido por la seguridad de las personas civiles o por razones militares imperiosas (acompañada de medidas para acogida: alojamiento, salubridad, seguridad y manutención).

Toma de rehenes en todas sus formas, incluyendo el secuestro.

Módulo 3 Lleva hasta su culminación la proscripción de prácticas que atentan contra las supuestas o reales periferias de las organizaciones armadas, y a tal efecto prohíbe el homicidio por fuera de combate en todas sus formas.

Módulo 4 Prohíbe los siguientes comportamientos: 1. Reclutar menores de 15 años. 2. Realizar ataques contra obras e instalaciones que contienen fuerzas peligrosas (represas, oleoductos). 3. Amedentrar a la población civil o ejecutar actos para aterrorizarla. 4. Destruir bienes muebles o inmuebles pertenecientes a particulares o entidades públicas o sociales, excepto cuando sea absolutamente necesario para las operaciones bélicas.

5. Efectuar ataques indiscriminados. 6. Usar métodos o medios de hacer la guerra que causen daños extensos y graves al medio ambiente. 7. Utilizar la presencia de la población civil para poner lugares o zonas a cubierto de las operaciones militares. 8. Efectuar ataques contra lugares de culto, monumentos históricos y obras de arte, y emplearlos en apoyo del esfuerzo militar.

Módulo 5 Profundiza la prohibición de reclutar, haciéndola extensiva a los menores de 18 años

Fichas • 23

Capítulo 8 Humanizar la guerra, mientras dure Módulo 6 Prevé medidas positivas de protección a la población civil en zonas de combate

1. Dirigir las operaciones única y exclusivamente contra objetivos militares. 2. Cuidar constantemente a las personas y bienes civiles al planear y ejecutar operaciones militares: a) Verificar que los objetivos no son personas ni bienes civiles; b) elegir métodos y medios de ataque que no causen muertes ni heridas incidentales entre los civiles ni a los bienes civiles. 3. Abstenerse de situar objetivos militares en el interior o en las proximidades de zonas densamente pobladas, y alejar a las personas y bienes civiles de los objetivos militares. 4. Proporcionar especial protección a los niños. a. Tomando medidas para que huérfanos menores de 15 años o separados de la familia por causa de la guerra no queden abandonados (registrar identidad y filiación para que reciban manutención y demás cuidados). b. Trasladándoles con el consentimiento de sus padres o adultos responsables a zonas más seguras. c. Promoviendo y facilitando la reunión de las familias dispersas por causa del conflicto. 5. Permitir y apoyar las acciones de socorro humanitario e imparciales con las cuales se proveen víveres, productos médicos, ropa de vestir y de cama, alojamiento de urgencias y otros suministros esenciales para la supervivencia; y facilitar, en particular, el paso rápido sin trabas de los envíos, el material y el personal de socorro.

Módulo 7 Establece modalidades positivas y más avanzadas de amparo a la población no combatiente 1. Definir de común acuerdo entre las partes, zonas y localidades sanitarias y de seguridad donde se proteja a los heridos, enfermos, discapacitados, ancianos, menores de 15 años, mujeres embarazadas y madres de menores de 7 años. 2. Estudiar responsablemente las propuestas del adversario, o presentarle iniciativas, sobre: a. Acuerdos para zonas neutrales que protejan a heridos, enfermos y civiles que no participen en hostilidades. b. Acuerdos locales para evacuar, desde una zona cercada, a los heridos, enfermos, discapacitados, ancianos, niños y parturientas. c. Acuerdos locales que permitan recoger y evacuar a los heridos abandonados en el campo de combate; deberán ser aplicados cabalmente por las partes.

Módulo 8 Establece tres prohibiciones 1. Ordenar que NO queden sobrevivientes en las operaciones (no dar cuartel). 2. Emplear armas, proyectiles, materias o métodos de hacer la guerra que causen males superfluos o sufrimientos innecesarios a los combatientes. 3. Matar, herir o torturar a los adversarios que se rindan o que, por cualquier otra causa, queden fuera de combate.

24 • Fichas

Capítulo 8 Humanizar la guerra, mientras dure Módulo 9 Impone las siguientes obligaciones positivas 1. Recoger a los combatientes heridos, enfermos o náufragos, protegerlos, tratarlos humanamente y proporcionarles, en la medida de lo posible, cuidados médicos. 2. Buscar a los muertos después de los combates, impedir que sus cadáveres sean despojados y dar un destino decoroso a sus restos. 3. Respetar al personal sanitario y religioso, sus instalaciones y sus medios de transporte; facilitar su labor y proporcionarle toda la ayuda disponible.

Módulo 10 Profundiza el trato a adversarios capturados o retenidos 1. Evacuarlos hacia lugares suficientemente alejados de la zona de combate. 2. Proporcionarles condiciones favorables de alojamiento, vestimenta, higiene, salubridad, atención médica, actividades recreativas y educativas. 3. Permitirles recibir y enviar correspondencia y recibir socorro humanitario. 4. Investigar y rendir un informe público sobre la muerte por homicidio, o porque se ignoren las causas, de todo adversario fallecido bajo captura o retención.

Cualesquiera sean los altibajos de la guerra y de los diálogos de paz, es urgente avanzar en la defensa de aquellos derechos básicos, plenamente establecidos en el derecho internacional.

Fichas • 25

Atender a las víctimas Capítulo 9 Si el Estado no logra prevenir el daño, está obligado a compensar a la víctima. En esta materia, la política no puede reducirse al daño causado sino también a prevenir su ocurrencia entre quienes se sabe viven expues-

TIPO

MECANISMOS

La Comisión de Búsqueda Desaparicion forzada

El mecanismo de búsqueda urgente El registro nacional de desparecidos

El Conase Fondelibertad Secuestro Gaulas Comisión del Congreso

1. Esquemas de seguridad blanda Proteccion a personas amenazadas

2. Esquemas de seguridad dura 3. Comités de Reglamentación y Evaluación de Riesgo

Apoyo a víctimas, atentados y eventos similares

4. Red de Solidaridad (RSS) Fondo de Solidaridad y garantías Fosyga

tos a un especial peligro. Los programas deben incluir dos componentes: a) compensación y b) seguridad y justicia; es decir, protección a la persona en riesgo y castigo al causante.

DIFICULTADES Esta política no tiene su centro de gravedad en la víctima sino en sancionar al delincuente. Dispone de pocos recursos. No cuenta con equipo para consolidar datos de registro. Las órdenes se hacen por reparto: así se retarda la acción. Ha impulsado algunos casos pero los autores no han sido hallados. Faltan formularios únicos para denuncias e identificación de cadáveres. Fiscalía carece de unidad especializada. Deficiente comunicación con la Fiscalía. Las restricciones de la reserva del sumario. Resistencia de funcionarios a trabajar con familiares y desconfianza de éstos hacia ellos. Esta política tampoco tiene su centro de gravedad en la víctima sino en sancionar al delincuente. Énfasis en el rescate, no en la investigación. No se ventila la reparación de daños al secuestrado y su derecho a la verdad y a la justicia. No hay apoyo para su reinserción social y sicológica. Delegados de entidades privadas no participan en el Conase, aunque la ley lo autoriza. La Comisión del Congreso que debe supervisar las políticas contra el secuestro y denunciar las violaciones de los secuestrados no funciona. Se concentra en: activistas sociales y DDHH; dirigentes UP y Partido Comunista; periodistas; y alcaldes, concejales y personeros. Oscilaciones bruscas en los montos asignados. Trámites engorrosos. Criterios de evaluación del riesgo poco claros. No todo el personal es idóneo. Los amenazados ocultan información. Muchos guardaespaldas no están capacitados. Amenazas no son investigadas penalmente. No se estudian sus dinámicas. Gobernadores y alcaldes no se han vinculado a los programas. Atención humanitaria: por fallecimientos, incapacidad permanente. Reconstrucción de municipios: reparación y construcción de infraestructura social y comunitaria, con apoyo del Inurbe. Se procura generar empleo. Cubre asistencia médica, quirúrgica, hospitalaria y rehabilitación física y sicológica a las víctimas no afiliadas a seguridad social. El principal problema es la insuficiente disponibilidad presupuestal. En marzo de 2003 ascendía a 181,8 mil millones de pesos.

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Capítulo 9 Atender a las víctimas Atención a personas en situación de desplazamiento

Beneficios

Tiene tres componentes básicos: . Prevención. . Atención humanitaria de emergencia. . Estabilización socioeconómica. Además, se promueven retornos voluntarios y tareas de protección con apoyo de la Fuerza Pública y del Sistema de Alertas Tempranas, coordinado por la Defensoría del Pueblo. La estabilización se intenta con programas de satisfacción de necesidades básicas mediante medios propios o con ayudas estatales.

Socio-económicos Servicios gratuitos: médicos, quirúrgicos, hospitalarios y de rehabilitación. Prioridad en cupos escolares. Subsidios a unidades agrícolas familiares para propietarios y no propietarios. Colaboración para recuperar predios. Vivienda subsidiada. Vinculación a programas de empleo de emergencia Jurídicos Flexibilidad frente a servicio militar, abandono de predios con posesión adquisitiva y frente a procesos administrativos o judiciales.

Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)

Está formado por la , las entidades estatales del orden nacional que ofrecen servicios sociales y entida-

des territoriales (comités municipales y departamentales).

Obstáculos del snaipd Serios problemas de coordinación

Especialmente entre municipios y departamentos. En parte, la Red se ve obligada a suplantar todo el Sistema.

Carece de carta de navegación

No hay un plan nacional de atención como ordena la ley: consultado con entidades y comunidades, con fuerza obligatoria para todo el Sistema, supervisado por el Ministerio Público.

Aunque cuantiosos, los recursos son bajos

Según la Red, entre 1999 y 2002, sólo se cubrió el 43% de la demanda en atención humanitaria y el 9,5 en estabilización económica. En los próximos dos años se requerirían 1,6 billones, sin incluir seguridad física, adquisición de tierra y recursos de crédito.

La responsabilidad del SNAIPD es difusa

Según la ley, termina cuando se produce la estabilidad socioeconómica, es decir, cuando sale de la pobreza. El SNAIPD tendría que difuminar su acción a algo tan general como la pobreza, descentrando el foco sobre los desplazados. Así, el desplazamiento parece inmanejable, lo cual conduce al inmovilismo.

La prevención del desplazamiento y la protección de las víctimas han sido descuidadas

Cuando se basan en la actividad militar y policial fallan porque la Fuerza Pública no puede estar en todas partes. La lógica de combatir al enemigo prevalece sobre la de proteger a la gente. No se ha acudido, en grande, a los acuerdos humanitarios. El Comité Operativo Nacional de Prevención del Desplazamiento no ha sido convocado nunca.

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Capítulo 9 Atender a las víctimas En todo caso: se ha avanzado bastante en la creación de regímenes jurídicos e instituciones, la asignación de recursos y la acumulación de experiencias. Se han identificado los alcances de la atención: prevenir,

proteger, asistir, promover el acceso a una vida digna y, en ciertos casos, reparar los daños. En algunas áreas como la atención humanitaria, la atención ha alcanzado altos niveles de cubrimiento.

Hacia un modelo de atención integral 1. Resistencia a ocuparse de flagelos en los que existe alta responsabilidad de agentes estatales por acción u omisión.

Lo que existe La actividad estatal no surge de una mirada integral a las víctimas ni de la idea que se debe prestar atención a todas ellas. Vacíos: • Algunos flagelos no son objeto de políticas ni programas. • Hay programas cuyo componente de asistencia es demasiado débil. • Hay programas sin respaldo económico y con resultados irrisorios. • Hay algunos con componentes altos de cobertura y otros con cobertura baja.

Causas

2. La capacidad de presión de las víctimas: Alta: amenazas y desplazamientos Baja: Desapariciones y homicidios fuera de combate. 3. Dificultades operativas 4. El impacto fiscal 5. El temor a sentar precedentes sobre la obligación de reparar violaciones a DDHH en casos no definidos por el poder judicial.

El alcance de algunos deberes y principios 1. Igualdad Atender a todos los damnificados directos, sin discriminación alguna. Deben movilizarse cuantos recursos sean necesarios, por lo precaria y vulnerable que es la situación de las víctimas. 2. Solidaridad Es el principal cimiento de atención a las víctimas. Se expresa en el aporte de los contribuyentes para mitigar los efectos de la contienda en este grupo de población. Sorprende que el Estado acuda a sobretasas e impuestos específicos para financiar su actividad militar, pero no para atender a las víctimas. Atender a las víctimas tiene un significado muy hondo: hermana a los damnificados como beneficiarios de sus conciudadanos, y deslegitima a quienes han hecho de la guerra la forma de alcanzar sus objetivos. 3. Prevención y protección Reconocer desde las más altas autoridades la legitimidad del disenso político, la oposición, la protesta social no violenta y el trabajo por los derechos humanos. Redefinir la misión de la Fuerza Pública para que su responsabilidad básica sea proteger a la población. Que la evaluación de cada comandante militar o policial tenga en cuenta la disminución o el aumento de los homicidios, desapariciones, secuestros y otras agresiones, y no sólo los golpes al enemigo. 4. Reparación de los daños sufridos Las víctimas tienen derecho a que se les reparen los daños materiales e inmateriales. El Estado responde cuando sus agentes los han producido por acción u omisión. Las autoridades no deben esperar a que se produzcan sentencias contra el Estado sino que deben conciliar, reconocer las responsabilidades y efectuar las reparaciones del caso.

Fichas • 29

Capítulo 9 Atender a las víctimas El Estado no puede suponer que los desplazados provengan de comunidades marcadas ideológicamente.

Algunas propuestas Concentrar la coordinación de la atención en una sola entidad

Incorporar al Sistema los diversos tipos de damnificados

Las obligaciones estatales no pueden quedar del todo sujetas a la disponibilidad de recursos. Hay compromisos ineludibles

Incorporar a los despojados de vivienda o tierra propias a programas de readquisición acelerada

Elaborar y expedir por Decreto el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada

Generar programas de empleo de emergencia por doce meses: empleos productivos, no meros subsidios

Desarrollar un plan de seguridad alimentaria que alivie el deseo de los campesinos de emigrar o les facilite el retorno

Avanzar en un esquema de alcance nacional para frenar los desplazamientos y permitir el retorno de las poblaciones

Fortalecer el sistema de alertas tempranas

Aumentar de manera sustancial los recursos del programa de protección a personas amenazadas o en riesgo

Concentrar la acción institucional (Estado, ONG y cooperación internacional) en las zonas donde el conflicto causa más devastación

Para acopiar recursos apelar más a la cooperación internacional y destinar los bienes objeto de extinción de dominio a este propósito

Es preciso elaborar y expedir por decreto el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia. El proceso debe impulsarse desde la Presidencia y ser muy participativo.

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Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes Capítulo 10 Entre los pasos naturales para desactivar una guerra se encuentra el proteger a la ciudadanía (capítulo ), reducir la barbarie del conflicto (capítulo ), resarcir a sus víctimas directas (capítulo ) e ir reduciendo el tamaño de los ejércitos. Este último es el tema central del décimo capítulo. Los tipos de desmovilización peculiares del “caso” colombiano que justifican la referencia a la desmovilización y reinserción masiva de combatientes en este Informe, pese a la baja probabilidad hoy de un acuerdo de paz con la guerrilla, son: • La desmovilización individual de un número elevado y creciente de militantes en los distintos grupos armados ilegales, y • La posible desmovilización colectiva de contingentes más o menos amplios de las Autodefensas Unidas de Colombia (Auc) y otras fuerzas paramilitares, en desarrollo de las negociaciones que comienzan. En este momento y espacio sólo podría anticiparse, acerca de la desmovilización y reinserción de las Auc, de acuerdo con las declaraciones y documentos conocidos, que la negociación versará sobre las condiciones y garantías para la desmovilización gradual de las autodefensas. En la medida en que esta negociación podría implicar cambios relativamente drásticos en las reglas jurídicas y en el sistema operativo de los programas actuales, este capítulo se concentra en examinar los mismos. Pese a que en los últimos años el flujo de desvinculación ha sido intenso (mas de . individuos, es decir cerca del 0% del total de combatientes, han abandonado las organizaciones armadas ilegales), Colombia no cuenta con una política sólida de desmovilización y reinserción. El diseño institucional, legado de los acuerdos de paz de comienzos de los años 0, se encuentra en transición, con sus consecuentes vacíos jurídicos y administrativos a pesar de las recien-

tes reformas. Las rivalidades e inconsistencias entre instituciones son producto de la indecisión entre entender la vinculación como una estrategia contrainsurgente, una carga económica o un problema humanitario. Desde la perspectiva del desarrollo humano, el desafío de una política de reincorporación es transformar a miles de individuos aislados o ex delincuentes en una fuerza ciudadana de paz. Lograr lo anterior implica obligaciones con los desvinculados, como: • Diseñar un esquema sostenible de reinserción. • Garantizarles la vida. • Evitar su rotación entre actores armados o su ingreso a las redes del crimen organizado. • Brindarles una asistencia adecuada. • Restaurar todos sus derechos. • Darles espacio en la vida política. • Evitar los “incentivos perversos”. • Inducir un cambio cultural con miras a su aceptación por parte de la sociedad en general. Las dos secciones en las que se encuentra dividido este capítulo se refieren, en primer lugar, a la población mayor de  años, y en segundo lugar, a los niños, niñas y adolescentes desvinculados del conflicto armado. El perfil de los desmovilizados

Una primera caracterización de los adultos reinsertados arroja los siguientes datos: • Se desmovilizaron . entre enero de  y mayo de 00 (% hombres y % mujeres). • Con edades entre  y  años, la mayoría eran combatientes rasos de las organizaciones. • Bajo nivel educativo, ingresaron al grupo armado entre los 0 y los  años. Fichas • 31

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Capítulo 10 Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes El reclutamiento de menores es una forma de degradación del conflicto, un delito a la luz de la ley colombiana y un crimen de guerra sancionado por el derecho internacional.

Teniendo en cuenta que las estadísticas sobre vinculación de menores al conflicto varía según la fuente, acerca de la población menor involucrada en el conflicto se puede decir: • Para el Informe de Unicef 000 son . los niños y niñas vinculados a grupos alzados en armas (cifra aceptada por la Defensoría del Pueblo y el ); • su vinculación se produce entre los  y los  años; • de acuerdo con la Defensoría, su promedio de escolaridad es de º grado de primaria; • entre enero de  y mayo de 00, el  atendió a 0 niños y/o adolescentes desvinculados del conflicto armado (% de origen urbano y % rural, ,% hombres y ,% mujeres, % se entregaron voluntariamente y % fueron capturados); • geográficamente, la mayor atención por parte de las regionales del  y origen de los menores desvinculados se concentra en Antioquia, Cundinamarca, Meta, Santander y Tolima. Para el caso de la vinculación de los menores, en las zonas rurales inciden factores como: ) el control territorial de los armados; ) la vinculación de uno o varios familiares, y ) la ausencia de oportunidades.

Entre las razones para abandonar al grupo armado están: • las promesas económicas incumplidas; • las dificultades de la vida militar; • los maltratos físicos y sicológicos; • la privación de la libertad; • los abusos sexuales, la orden de usar su cuerpo como arma de guerra y la exigencia de abortar, en el caso de las mujeres. • El miedo a perder la vida y la imposibilidad de ver a los familiares tienen mayor peso en el caso de los menores de edad. 32 • Fichas

Mientras que en la ciudad el fenómeno de vinculación tiene otras características, como: ) junto con el reclutamiento de milicianos, existen mezclas, cruces y ambigüedades entre grupos de delincuencia común y organizada; ) en algunos casos, las pandillas ofrecen sus servicios al actor armado, y ) la convicción política parece incidir muy poco. La normatividad

Hasta diciembre de 00, los procesos de desmovilización e inserción a la vida civil, tanto de adultos como de menores, se realizaron bajo la ley  de  y el decreto  de . Esta normatividad establecía, por un lado, las condiciones (pertenecer a organizaciones con reconocimiento político, abandonar las armas de manera individual, manifestar su voluntad de paz y no haber cometido delitos atroces) para cobijarse por sus beneficios jurídicos, y por el otro, el diseño institucional y operativo que hacía posible el acceso a tales beneficios (Comité Operativo para la Dejación de las Armas, ). Más específicamente con respecto a los menores, la definición jurídica de la población desvinculada se debatía entre la ley de orden público y el Código del Menor. Esto como producto de las tres maneras diferentes de entender la situación del menor desvinculado: ) como víctima de la violencia, atribuyéndole al Estado en cabeza del  la responsabilidad de ofrecerle programas preventivos y de protección; ) como beneficiario o no de las prerrogativas para la población desmovilizada y reinsertada, y ) como menor infractor, en situación de peligro o abandono, de acuerdo con el Código del Menor. Es así como frente a los serios problemas que este modelo presentaba (no respondía a una política con

Capítulo 10 Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes norte claro, la planeación no partía de diagnósticos mínimos acerca de los ex combatientes; la asignación de recursos no siempre correspondía a criterios técnicos y la respuesta institucional generalmente no era inmediata, ni articulada), el Ministerio de Defensa reglamentó la ley  de 00 mediante el decreto  de 00. Y para los menores, el decreto  de 00 reglamenta la protección y atención de los desvinculados desde la perspectiva del “interés superior del niño” y con un enfoque personalizado. Una vez ha definido al “desmovilizado” como quien abandona voluntariamente sus actividades como miembro de la organización armada, y al “reincorporado” como al desmovilizado certificado por el , la ley  establece la facultad de adelantar diálogos y llegar

a acuerdos de desmovilización con grupos armados organizados al margen de la ley extendiendo a sus miembros la posibilidad de desmovilizarse e incorporarse a la vida civil, siempre y cuando no hayan cometido delitos atroces. De la misma manera, la nueva ley estableció que toda persona menor de edad que tome parte de las hostilidades se considera víctima de la violencia política y, así mismo, fijó en el  la responsabilidad de diseñar y ejecutar un programa especial de protección y asistencia para el menor desvinculado. La definición de los menores como víctimas de la violencia política es un avance importante, en la medida en que aclara que no se trata de menores infractores o en situación de abandono.

Las recomendaciones 1) Para la política de desmovilización y reincorporación a la vida civil de los adultos desvinculados La perspectiva política

La desmovilización entraña una genuina voluntad de paz. El reto del Estado es capitalizarla para la reconciliación nacional. La política debe ser diseñada para la construcción de paz y no como una lucha contrainsurgente.

Las agencias estatales

Una agencia civil de alto nivel debe hacerse cargo de diseñar, controlar, ejecutar y evaluar la política de reinserción.

El CODA

Requiere ajustes para agilizar la certificación del desmovilizado. Debe contar con un reglamento vinculante para que la dinámica de trabajo esté articulada con los organismos de seguridad del Estado.

La Fiscalía Delegada para los Desmovilizados

Es preciso que el gobierno apoye su creación con los necesarios recursos humanos, administrativos y financieros. La Unidad de Delitos contra el Régimen Constitucional que hoy tiene a su cargo el trámite jurídico para el desvinculado tiene muchas otras responsabilidades.

La estrategia de comunicaciones

Transversal a la política de desmovilización y reinserción. Debe producir mensajes claros y dignificantes de la condición humana. Debe lograrse el compromiso de los medios masivos estatales y privados.

La atención humanitaria

Debe estar sujeta a criterios uniformes, e incorporar las dimensiones sicosocial y de seguridad. Debe establecer un marco de referencia que permita un proceso continuo para el desvinculado.

Los beneficios

La estrategia política debe propiciar la inclusión de los excombatientes como sujetos de derechos. En materia jurídica se debe formar una unidad interinstitucional que no duplique esfuerzos y capitalice los disponibles. La estrategia socioeconómica debe contemplar programas educativos, laborales y productivos; asistencia médica y sicosocial; seguridad; y garantizar funcionarios rigurosamente seleccionados y capacitados. Fichas • 33

Capítulo 10 Deshacer los ejércitos: la desvinculación de combatientes 2) Para la política y ejecución de los programas para el menor desvinculado Agenda normativa

La complejidad del fenómeno exige una legislación separada de la aplicable a los mayores de edad.

Interpretación adecuada de las normas

La actualización del trabajo anterior por parte de las instituciones a cargo, y la interpretación de las normas recientes en el sentido mas favorable para los menores.

Identificación

El trabajo conjunto del ICBF y la Registraduría para la rápida expedición de los documentos de identidad de la población desvinculada, para el goce de sus derechos básicos.

Desmilitarización definitiva del desvinculado

Exención del servicio militar obligatorio para los jóvenes desvinculados.

Fortalecer el programa del ICBF

Multiplicar los recursos humanos y financieros del Instituto. Aumentar el subsidio per cápita para un servicio de mejor calidad, un régimen de contratación mas ágil y un desembolso regular.

Modelo de atención

Es necesario evaluar el modelo de atención de manera integral y en cada una de sus etapas, favoreciendo los encuentros familiares y la reunificación, entre otros procesos.

Coordinación con otras agencias

La protección, asistencia y restitución de derechos de los menores desvinculados deben estar garantizadas por el diálogo permanente entre el ICBF, los gobiernos locales y los entes de orden nacional dedicados a la educación, la salud y la recreación, entre otros.

Reinserción sostenible

El objetivo principal de los programas es la inserción del menor desvinculado a una vida pacífica, responsable, productiva y feliz; en función de lo cual deben graduarse el tiempo y los contenidos de las actividades.

Una sociedad receptiva

El reto básico de una política de desmovilización es lograr que la sociedad en su conjunto comprenda que los menores armados han sido víctimas del delito de reclutamiento ilícito, como muestra de la degradación del conflicto.

Una agenda de cooperación

El ICBF debe trabajar en coordinación con otras agencias del Estado y en asocio con ONG nacionales e internacionales, para diseñar, discutir y ejecutar una agenda de cooperación internacional.

La decisión de abandonar las armas debe ser entendida como expresión de voluntad de paz, como una apuesta por la civilidad y el ejercicio del derecho a la no violencia por parte de los desmovilizados.

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Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento Capítulo 11 La mejor manera es ofrecerles opciones atractivas a las personas “reclutables”, es decir, garantizarles el desarrollo humano a los grupos en riesgo.

A. Poblaciones en riesgo

Factores de riesgo Trayectoria

personal

Edad Entorno familiar

1) Maltrato intrafamiliar; 2) abuso sexual; 3) adicción al alcohol o sustancias psicoactivas; 4) retardos mentales leves; 5) vínculo amoroso; 6) miedo que lleva a buscar refugio en el grupo armado; 7) ilusión de poder o estatus; 8) no futuro o ausencia percibida de oportunidades; 9) necesidad de reconocimiento personal. Menores de 25 años. El rango más vulnerable: 7-14 años para la guerrilla; 14-17 años para las autodefensas. Familias numerosas, disfuncionales, un padre ausente y carencias afectivas. Condición de no infancia: se les niega la opción de vivir como niños.

Hijos de la guerra

Sus familias están vinculadas de diversas maneras a los armados, sobre todo en las llamadas “zonas históricas”.

Zonas de resonancia cultural

Áreas de colonización o expansión de la frontera agrícola, con escasa presencia estatal y control prolongado de los armados.

Zonas de cultivos ilícitos

Unos 200 mil niños y jóvenes siembran, procesan y mercadean narcóticos. De “raspachín” pasan a militante de la organización armada.

Origen geográfico

De las zonas rurales proviene el 90%. Los municipios cercados o aislados por el conflicto reportan mayores índices de reclutamiento. Se concentra en 60 municipios de 20 departamentos, principalmente Meta, Tolima y Putumayo.

Marginalidad social

Hay coincidencia entre zonas de reclutamiento e índice de reclutamiento. Necesidades básicas insatisfechas, condiciones de pobreza, desempleo y acceso restringido al sistema educativo son típicos en municipios de alto riesgo.

Servicio militar

Los recién egresados del servicio militar obligatorio tienen alto riesgo porque no hay que invertir en su entrenamiento y suelen carecer de empleo y oportunidades. En especial las autodefensas representan seguridad, ingresos y reconocimiento.

Especificidad de lo urbano

Se mezcla el conflicto armado con violencia ordinaria. Agrupados en pandillas, bandas y milicias operan en territorios definidos, ofrecen servicios criminales a los grupos armados.

Ideología

Pesa en jóvenes universitarios con aspiraciones de cambio social y con tendencias políticas de izquierda. En las Farc ingresan a milicias populares o a las bolivarianas (éstas tienen mayor formación política y militar y por tiempos comparten la vida guerrillera; las populares tienen un carácter más temporal).

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Capítulo 11 Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento B. Víctimas de la violencia y factores de prevención

Haber sido víctima de la violencia es uno de los mejores “predictores” de conductas violentas

Violencia doméstica

Violencia política

1. Física: 9.500 casos en 2001 Ley 294/1996 tipificó la violencia intrafamiliar como delito. 2. Abuso sexual: 9.300 casos en 2001 Ley 360/1997 amplió el espectro de posibilidades de intervención.

1. Han presenciado la muerte de seres queridos 2. Han padecido amenazas o atentados 3. Han sufrido la barbarie de los llamados códigos de convivencia impuestos por actor armado. 4. Fueron despojados de sus bienes o los abandonaron por temor o por obra de la fuerza.

RECOMENDACIONES

Política Nacional para la Construcción de Paz y Convivencia Familiar Haz Paz (Conpes 3077/2002) Las metas no dependen de acciones sectoriales sino de esfuerzos intersectoriales en pos de resultados integrales y comunes. Sin embargo, la gestión se ha concentrado en el ICBF con eco insuficiente entre entes y autoridades regionales. Por tanto: 1. Lo principal es romper el silencio: sistema educativo, guarderías, centros comunales, asociaciones cívicas y medios de comunicación masiva y comunitaria. 2. Incluir en el currículo. 3. Retomar el enfoque multisectorial de Haz Paz.

Para acabar con el “semillero de odios” habría que extinguir el virus que lo alimenta: los desplazados son especialmente vulnerables a los intentos de reclutamiento del bando opuesto. Por tanto, debe capacitarse a los funcionarios y crear sistemas de alerta temprana que frustren esos intentos.

C. Más oportunidades para los reclutas en potencia Escuela: oportunidades educativas

PARA NO IR A LA GUERRA HAY QUE TENER

Entretenimiento: oportunidades recreativas 36 • Fichas

Oficio: oportunidades económicas

Capítulo 11 Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento 1. Oportunidades educativas Situación actual Cobertura y permanencia

• 1,8 millones entre 5/17 años no están en escuela. Del total de niños en edad escolar, 12% están en la ciudad y 25% en las áreas urbanas. • La tasa de inasistencia es 3 veces mayor en el campo que en la ciudad. • 57% de jóvenes campesinos no asisten a la escuela. • El promedio de deserción para el primer grado es de 18, pero en zonas rurales, antes del tercer grado, es de 35%. • Los departamentos con más abandono escolar corresponden a los de mayor reclutamiento. • 28% de jóvenes viven en el campo pero 95% de las secundarias está en las ciudades.

Alternativas Cobertura y permanencia • Aumentar los 1,5 millones de cupos previstos en el Plan de Desarrollo, con cargo, por ejemplo, al Fondo Nacional de Regalías porque sólo el 4,5% serán rurales (60.000). • Cruzar los 176.000 cupos nuevos de preescolar y básica previstos en el Plan Estratégico del Mineducación con áreas de mayor reclutamiento, sobre todo Putumayo y el Macizo colombiano. • Continuar reorganización del sector educativo en los departamentos, incorporando subprogramas como Escuela Nueva, Posprimaria Rural y el Sistema de Atención Tutorial (SAT).

Calidad y pertinencia • Según el ICFES, el 56% de planteles públicos eran de baja calidad en 1999. • El currículo no se adecúa a necesidades o expectativas del usuario. • 36% de estudiantes rurales que abandonan la escuela lo atribuyen a falta de interés en el estudio y a la necesidad de trabajar. • Existe ruptura entre escuela y el entorno campesino: a. El currículo no se adapta al campo; b. La distancia, la jornada y la metodología dificultan realizar tareas en el hogar; c) Los valores no concuerdan con la cultura campesina.

Calidad y pertinencia • Avanzar en calidad y pertinencia para el mundo campesino con el SAT, Escuela Nueva, Posprimaria Rural y Aceleración del Aprendizaje. • Completar evaluaciones en otros planteles y entidades territoriales. • Actualizar materiales educativos sobre desarrollo rural y prevención del conflicto. • Dar prioridad al programa Mejorar la calidad de la educación preescolar, básica y media del Plan de Desarrollo; propiciar prácticas educativas exitosas en medio del conflicto y conformar redes de apoyo a maestros en zonas afectadas. • Actualizar modelos de educación y difundir materiales pedagógicos. • Introducir nuevas áreas formativas y reforzar las existentes: servicios verdes, agricultura orgánica, actividades forestales. • Dotar a los modelos pedagógicos con estrategias y herramientas para resistencia civil, preservación de aulas ante grupos armados y competencias cívicas, democráticas y ciudadanas.

Escuela productora de violencia • En ciertas zonas actúa como productora y reproductora del conflicto. • Maestros y alumnos practican patrones como negar al otro, hacer justicia por mano propia o usar la fuerza para dirimir conflictos. • Se perpetúan relaciones autoritarias. • Se maltrata al alumno. • Se le castra el anhelo de ser diferente.

Escuela productora de violencia • Enseñar a convivir siendo distintos. • Hacer de la educación para la paz una estrategia de prevención y reconciliación. • Establecer un sistema de alertas tempranas para detectar prácticas basadas en “la letra con sangre entra”. • Evaluar al docente también por sus competencias democráticas y ciudadanas. • Investigar y sancionar ejemplarmente a maestros que vulneren derechos de los alumnos. • Estimular el Gobierno Escolar y el Manual de Convivencia.

Escuela teatro de guerra • En zonas rurales y urbanas, la escuela sirve de retaguardia, zona de descanso o almacenamiento de municiones. • Los recreos se usan para entrenar o reclutar. • Maestros y alumnos son vigilados de continuo. • Se promueven enfrentamientos entre compañeros enlistados en distintos bandos.

Escuela teatro de guerra • Es parte de la ampliación del campo humanitario. Los pactos deben cobijar al plantel, a los docentes y alumnos, a los accesos y a los suministros. • Personal especializado debería actuar donde se declare emergencia educativa para hacer traslados del presupuesto, modificar exigencias académicas, alterar jornadas, cambiar métodos de enseñanza y tomar otras medidas que atenúen el impacto del conflicto.

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Capítulo 11 Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento 2. Oportunidades productivas

El empleo rural permanece estancado. Los desempleados entre - años pasaron de ,% () a , (). En 00 el desempleo rural se situó en ,%, casi tres veces la cifra de . En la última década dejaron de sembrarse 00 mil hectáreas. Los adolescen-

tes y jóvenes campesinos que consiguen trabajo reciben menos de la mitad del salario mínimo. Un grupo armado puede ser una alternativa porque ofrece entre 00-00 mil pesos mensuales. La políticas de empleo omiten las áreas rurales. La industria de la construcción emplea apenas el % de los jóvenes campesinos.

Para el sector rural

Estrategias de manejo social del Plan de Desarrollo

Jóvenes en Accion-Plan Colombia

Programas Ministerio de Agricultura

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Si la seguridad democrática es el primer objetivo del plan, los reclutas potenciales deberían figurar en la lista de los “más necesitados”. 1.Desarrollar zonas deprimidas. a. Generar alternativas económicas y ambientalmente sostenibles en áreas de conflicto, con perspectiva regional, superando el enfoque asistencial y de emergencia. Deberían ser incluidas aquellas con alto índice de reclutamiento. b. Establecer, en los proyectos integrales, cuotas mínimas para atender a jóvenes en riesgo con cargo al Incentivo de Capitalización Rural (ICR) y al Certificado de Incentivo Forestal (CIF), además de aportes del sector privado. c. Cruzar las “zonas deprimidas” con las SAT, Escuela Nueva y Posprimaria Rural. d. Promover en el campo de la cooperación internacional una línea de acción para atender a niños y jóvenes en alto riesgo de reclutamiento. 2. Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo. a. Ejecutar proyectos que promuevan y consoliden las cadenas productivas de guadua, plantas medicinales y agricultura ecológica, con prioridad en zonas de reclutamiento. b. Incluir a la población en riesgo en programas de ecoturismo y turismo rural, previa capacitación con Jóvenes en Acción y las Cajas de Compensación. Colombia Joven y el DNP deberían ser espacio de encuentro y coordinación. 3. Manejo social del campo a. Darles prioridad en los programas de minicadenas productivas con nichos especializados. b. Darles prioridad en el acceso a los factores productivos y financieros. c. Darles prioridad en las microempresas rurales. 4. Consolidación de un Sistema de Información Territorial Además de los componentes económicos, financieros, ambientales y geográficos, se recomienda: Incorporar un componente sobre los territorios en conflicto con su dinámica y, en especial, con los factores de reclutamiento y estimativo de esta práctica, diferenciando rangos de edad. Brinda formación vocacional en oficios semicalificados, promueve la diversificación y mejoría de la oferta de capacitación, y el acercamiento al entorno empresarial. Realiza alianza con empresas e indaga sus tendencias ocupacionales, disponibilidad de cupos laborales y ofertas de empleo. Se recomienda: a. Incluirlo en las zonas de alto riesgo de reclutamiento. b. Revisar las áreas de ocupación profesional y ampliar la oferta en actividades rurales. c. Aunar esfuerzos con los programación de capacitación del Ministerio de Agricultura, en particular Campo Joven a. Mantener, fortalecer y dirigir Por un campo joven de manera prioritaria a quienes están en riesgo de reclutamiento. Como también proyecta acciones económicas para vinculados a cultivos ilícitos, se debería armonizar con la iniciativa de guardabosques del Plan Colombia. b. Redoblar esfuerzos en acuicultura y pesca artesanal. c. Fijar cupos para el programa de agricultura orgánica o ecológica. d. Asegurar mercados, con el concurso del Ministerio de Desarrollo y Comercio, como compromiso de comunidad internacional. e. Agenciar la idea de que tras el producto existe un joven que siembra alimentos y no minas.

Capítulo 11 Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento Para la ciudad 1

a. Fortalecer en los municipios los programas productivos para jóvenes de sectores marginales. b. También podrían crear fondos de capital semilla y de capital riesgo que atiendan microempresas constituidas por jóvenes en riesgo; el Fomipyme y las cámaras de comercio podrían aportar recursos y asistencia técnica. c. Explorar la viabilidad jurídica de acuerdos municipales para que empresas de prestación de servicios, conformadas por jóvenes en alto riesgo, tengan trato preferencial en la contratación pública durante un determinado tiempo.

2

Enfocar los programas de orden nacional hacia locales con riesgo de reclutamiento. La capacitación de Jóvenes en Acción, las pasantías laborales en empresas privadas y el apoyo a microempresas podrían dirigirse a esos barrios o comunas.

3

Propiciar desde Colombia Joven un espacio de encuentro e intercambio de experiencias exitosas entre jóvenes en alto riesgo de reclutamiento. Expocamello debe transformarse en ferias laborales policlasistas y multimodales.

4

Sensibilizar al mundo empresarial sobre el problema y frente al papel que le cabe en la solución, al hacer del empleo de jóvenes en riesgo una cuestión prioritaria.

5

Integrar una mesa de trabajo entre el Estado y la empresa privada para abrir fuentes de empleo a jóvenes en riesgo. La vinculación de supertiendas, mercados de cadena e industrias que demandan gran cantidad de insumos es una experiencia probada en diversos países y contextos.

3. Oportunidades lúdicas, deportivas y para la expresión artística

En ciertos ambientes académicos y políticos, el tema es considerado de muy poca monta. Sin embargo, la recreación, el deporte y el arte son opciones esencia-

les para el desarrollo humano. Más y mejores oportunidades para el esparcimiento (juego), la competencia limpia (deporte) y el goce estético (arte) alejan a la gente de las armas, robustecen el tejido social y enseñan que la vida puede ser más bella.

1

Dedicar —por parte de la nación y las entidades territoriales— más atención y recursos a la construcción, dotación, mantenimiento y operación de escenarios, así como a eventos lúdicos, deportivos y artísticos, comenzando con aquellos localizados en zonas con riesgo de reclutamiento.

2

Extender el Sistema Nacional de Convivencia contemplado en el Plan de Desarrollo a la población en alto riesgo y dar prioridad al Plan Nacional de Música para la Convivencia a los municipios con alto índice de reclutamiento.

3

Aumentar en cuantía sustancial la inversión del Estado en recreación y deporte. En convenios con la empresa privada, patrocinar semilleros deportivos o un programa de “adopción” de jóvenes por parte de sectores privilegiados de la sociedad.

4

Fortalecer los Clubes Juveniles del ICBF ampliando su cobertura a las áreas rurales e incluyendo estrategias lúdicas y pedagógicas para la prevención del reclutamiento.

5

Reforzar experiencias como Opción Colombia y Agroamigos, que tienen un alto componente de voluntariado.

Existen municipios sin deportistas pero con grandes escenarios deportivos. Son escasos los centros de formación deportiva para niños y jóvenes en situación de marginalidad, y más escasos aún son los tiempos y los espacios reservados a la lúdica.

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Capítulo 11 Para no ir a la guerra: prevenir el reclutamiento D. Política de niñez y juventud

A la política de juventud se la trata como a un menor de edad, a pesar de que la Constitución y la ley propician la presencia de niños, adolescentes y jóvenes en la formulación de políticas y los espacios de participación. No se ha expedido una Ley General de Infancia que recoja los postulados de la Carta y se ponga a tono con los más recientes acuerdos internacionales. Con la desaparición del Viceministerio de la Juventud, quedó en el aire la Ley de Juventud (ley /).

La política de juventud está 1. Subordinada 2. Sin poder de transformación sobre su vida. 3. Limitada a eventos efímeros y de poca consecuencia en el mundo de lo público 4. Integrada al gobierno, pero incapaz de gobernar 5. A la espera de que le llegue la edad adulta.

Recomendaciones

. Promulgar una ley que desarrolle los artículos ,  y 0 de la Constitución y los instrumentos internacionales referentes a niños y jóvenes. . Crear la Jurisdicción de Infancia y un ente rector de la política de niñez y juventud. . Premiar con fondos adicionales de la nación a los municipios que destinen recursos a la protección efectiva de los grupos en riesgo. El  elaboraría indicadores y haría el seguimiento de logros. Las acciones dirigidas a la franja entre - años podría recibir un puntaje especial. . En ciudades mayores, las oficinas de Paz y Convivencia deberían: a. Coordinar programas concertados de atención a jóvenes en riesgo;

b. insistir en los programas de desarme, reincorporación de milicianos y promoción de mecanismos alternativos para la resolución de conflictos; . revivir la parte del Conpes / que busca democratizar espacios donde transcurre la vida de los jóvenes para abrirles escenarios de participación social y política; . revivir la iniciativa del servicio ambiental obligatorio como alternativa al servicio militar obligatorio; . fortalecer el Sistema Nacional de Juventud que deberá diseñar los mecanismos de participación y representación de los jóvenes, y . avanzar en la creación de los Consejos Juveniles locales y municipales.

Colombia está en mora de adoptar una política sólida sobre niñez y juventud.

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Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas Capítulo 12 Una de las facetas de los grupos armados es la de cazadores de rentas. Los ingresos de las guerrillas suman  millones de dólares, los ingresos de las autodefensas alcanzan los  millones de dólares. En cualquier caso, es muy probable que estas cifras sean subestimaciones, puesto que la capacidad de los recursos ilegales para parapetarse en la economía legal es creciente. Por eso el Informe propone una estrategia integral para cerrarle los grifos financieros a la guerra: . Secuestro. Desarticulación de bandas. Para ello, las entidades del Conase y las instituciones encargadas de luchar contra el lavado de activos deben compartir información sobre movimientos financieros sospechosos de estar relacionados con este delito, de modo que esa sea la base para elaborar planes operativos conjuntos. Debate público para revivir ley antisecuestro. Es necesario también que las entidades del Conase y el Congreso de la República promuevan el debate público para retomar medidas orientadas a impedir el pago de secuestros, similares a las contempladas inicialmente en la ley 0 de . Sanciones internacionales a las empresas multinacionales involucradas en el pago, aseguramiento de pagos y negociación de secuestros en Colombia. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, la Unión Europea y el Grupo de Acción financiera Internacional sobre el Blanqueo de Capitales (Gafi), deben instar a los Estados miembros a imponer sanciones drásticas sobre aquellas empresas. . Extorsión. El Conase y el Congreso de la República deben evaluar la forma jurídica más apropiada para ejercer vigilancia sobre los activos de aquellas personas o empresas donde haya pistas serias de haber sido sometidas a vacuna o seguro. Esos indicios po-

drían derivarse de inspecciones que la Superintendencia de Sociedades realice sobre los negocios y empresas asentados en zonas de muy alto riesgo. . Regalías. El artículo  de la ley  dispone que la Comisión Nacional de Regalías puede suspender los desembolsos cuando se comprueben usos ineficientes o inadecuados de las regalías. Para dar plena y sistemática aplicación a esta norma debe mejorar la coordinación entre la Comisión Nacional de Regalías y la Contraloría General de la Nación. Una vez detectada la filtración, las regalías deberían ser congeladas en la Dirección General del Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda, encargada de recaudar y administrar estos dineros, ejecutando los recursos en concordancia con las prioridades de los planes de desarrollo. . Transferencias. El Congreso y el gobierno nacional deben restablecer las disposiciones de la ley  de 00 que facilitaban que el Ministerio del Interior, en su calidad de rector y veedor de la descentralización, ordenara la suspensión de giros y encargara al Departamento Nacional de Planeación de ejecutar directamente los proyectos locales respectivos, asegurando que estos dineros se destinen al desarrollo humano. . Hurto y tráfico de combustibles. Es necesario eliminar el requisito de cantidades mínimas de combustible robado para adelantar procesos por este delito. También es conveniente modificar el decreto  de , para introducir términos más drásticos y simplificar los procedimientos: Suprimir el cierre temporal y disponer el definitivo de las estaciones que compren o vendan combustibles robados, y facultar a las alcaldías para tomar esta determinación sin consulta Fichas • 41

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Capítulo 12 Desfinanciar la guerra: blindaje de rentas previa al Ministerio. Otras medidas útiles son: que la guía única de transporte de hidrocarburos esté acompañada por el uso obligatorio de un dispositivo especial que sólo tengan los vehículos y tanques de almacenamiento autorizados y que se inviertan más recursos en el desarrollo de nuevas fórmulas de marcación química de la gasolina para hacer más potentes las pruebas. . Tráfico de oro y esmeraldas. Tanto la economía del oro como la de las esmeraldas requieren de una mayor presencia reguladora del Estado. Sería apropiado declarar zonas de seguridad nacional a los municipios donde la explotación del oro se desarrolle en medio de alta violencia, según dispone la ley  de 00 o Código de Minas. La declaratoria de una zona de seguridad nacional implica la imposibilidad de presentar propuestas o celebrar contratos de concesión durante el tiempo que subsistan las circunstancias que motivaron dicha declaratoria. Además, el Estado debe recuperar la administración de las minas de esmeraldas y encargar al Ministerio de Minas y Energía para revertir lo privado local, que alimenta a los señores de la guerra, hacia lo público nacional. . El lavado de activos. Las rentas ilegales de los grupos armados se multiplican al ser invertidas en la economía legal. Para mejorar el desempeño de las autoridades en relación con el lavado de activos de propie-

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dad de los grupos armados ilegales sería preciso avanzar en la coordinación entre las entidades responsables en la capacitación de jueces y fiscales, para lo cual los recursos de cooperación internacional son indispensables, y en la extensión de la vigilancia a sectores distintos del financiero: las fiduciarias, aseguradoras, cooperativas e inmobiliarias, la compra y venta de tierras, el comercio de joyas, las casas de cambio, casinos y negocios de juegos de azar, y los servicios profesionales de abogados, auditores y contadores públicos. Así mismo el Gafi, el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (Gafisud) y el Grupo de Acción financiera del Caribe (Gafic) deben establecer controles y exigencias de información más severos para la apertura de cuentas en cada país. . Veeduría a la aplicación de la extinción de dominio. La ley  de 00 y la  de 00 constituyen un avance. Sin embargo, la lentitud de los procesos sigue siendo exasperante y la administración de los bienes incautados sigue siendo muy poco eficiente. Por eso es necesario que el gobierno y el Congreso reglamenten un sistema de evaluaciones periódicas y públicas sobre el cabal cumplimiento de las leyes  y . Esta veeduría institucional, encabezada por la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, debe velar por la plena aplicación de la acción de extinción, ya que ésta constituye una punta de lanza contra el lavado de activos.

Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga Capítulo 13 Debilitar el narcotráfico es condición necesaria para superar el conflicto armado, pero no es suficiente porque la relación entre los dos problemas es bastante compleja. Acabar la droga no pone fin al conflicto y terminar el conflicto tampoco garantiza el fin de la droga. Además ésta no debe (ni puede) derrotarse de cualquier modo y a cualquier precio. La prioridad para Colombia es atender al conflicto armado, de modo que la lucha contra el narcotráfico debe darse considerando su impacto sobre la dinámica de la confrontación armada. Sobre la base de esta consideración, se formulan cuatro grandes recomendaciones para que la lucha contra la droga contribuya mejor a la desactivación del conflicto colombiano. Un nuevo diálogo internacional sobre el narcotráfico

Razón en lugar de prejuicios. Es necesario superar los prejuicios (puritanismo, cinismo, subestimación del daño que la droga causa), y avanzar hacia un tratamiento racional del problema basado en el enfoque de reducción de daños. Entonces las políticas represivas deben concentrar la atención en los eslabones medios de la cadena —provisión de insumos y precursores, manejo de rutas, distribución mayorista, lavado de activos— donde la eficacia es mayor. En el lado de la demanda, la reducción de daños significa morigerar las acciones punitivas sobre el consumo, acentuar los programas preventivos y ver al consumidor más como un enfermo que como un criminal. En el lado de la oferta, la reducción del daño significa más erradicación manual y menos fumigación aérea, más alternativas rentables para el colono o el campesino, más énfasis en la prevención y en el fortalecimiento del tejido social, más diferenciación entre el grande y el pequeño.

Se propone una comisión binacional ColombiaEstados Unidos, integrada por los gobiernos, los organismos multilaterales, autoridades de las regiones productoras, dirigentes políticos y representantes de la sociedad civil. Esta comisión tendría el mandato de diseñar una nueva alianza binacional, un New Deal que abra paso para el tratamiento racional del problema de la droga. No criminalizar al campesinado cocalero y desmilitarizar la lucha contra las drogas

Es necesario evitar al máximo el tratamiento criminal del campesinado diferenciando de manera efectiva al grande del pequeño productor. Por otra parte, en el propósito de afianzar la legitimidad del Estado entre el campesinado, la comisión binacional podría estudiar la conveniencia de desmontar el Batallón Antinarcóticos adscrito a las Fuerzas Militares y trasladar los recursos a tareas de erradicación a cargo de la Policía Nacional. Concentrar la represión sobre el tramo intermedio de la cadena del narcotráfico

Es necesario fortalecer el control policial de la demanda in situ para desmantelar las redes de comercialización local. Este hecho implicaría que la acción punitiva se enfoque sobre los capos y traquetos, quienes adelantan el capital necesario para la siembra, y sobre los chichipatos o intermediarios locales. Disminuir la demanda local es condición necesaria para que el alza de los precios resultante del éxito en los programas de sustitución no conduzca al aumento de siembras en otras parcelas de la zona. La estrategia supone más coordinación entre la Policía, el  y la Fiscalía, sobre todo en las labores de inteligencia; también supoFichas • 43

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Capítulo 13 Desnarcotizar el conflicto: la lucha contra la droga ne escoger y entrenar más cuidadosamente al personal destinado a las zonas productoras, y controles más rigurosos para impedir la corrupción. Se requiere dar plena aplicación a la interdicción aérea, que tiene un impacto más fuerte sobre la oferta de droga que las fumigaciones, y desarrollar más ac-

ciones internacionales contra las mafias y sus redes sobre la base de un mayor intercambio de información y cooperación judicial y policial para detectar y desmontar las rutas y las redes de aprovisionamiento de insumos, de armas y de lavado de activos.

Una alianza internacional para reconstituir el tejido social entre el campesinado vinculado o susceptible de vincularse a la economía de los cultivos ilícitos Esa alianza debe respaldar política, técnica y financieramente las siguientes iniciativas:

• Swaps de deuda por erradicación: Se propone que la comunidad internacional y los organismos financieros abran cupos de sustitución de pago de servicio de deuda por erradicación manual de cultivos. • Campaña de reubicación voluntaria y biodesarrollo alternativo: La erradicación tiene que ir acompañada de acciones directas de desarrollo humano y de consolidación de la legitimidad del Estado. Estas acciones deben diferenciarse según la vocación o aptitud de los suelos. Muchas de las zonas hoy bajo cultivo no soportarían desarrollos agrícolas o ganaderos. Para estas regiones ambientalmente frágiles valdría explorar dos tipos de medidas complementarias: reubicación voluntaria de población y regalías ambientales. Estas “regalías” podrían financiarse con cargo a la revisión del US Aid Package y con recursos nacionales hoy dedicados a la aspersión aérea. • Sistema de información sobre ventanas de mercado: Es preciso contar con un sistema de información que identifique rápidamente los lugares y períodos donde y cuando escasee determinado producto, de suerte que el campesino logre vender a los mejores precios. Este sistema debe informar a los productores y a los programas de apoyo técnico para ajustar los volúmenes, calidades, infraestructura y sistemas de almacenamiento, refrigeración o transporte. La cooperación internacional tendría un papel estelar en este punto, principiando por la FAO, el Departamento de Agricultura de Estados Unidos y su Servicio de Agricultura Extranjera. • Adecuación de las preferencias arancelarias andinas en Estados Unidos: La ley de preferencia comercial andina para la erradicación de narcóticos (ATPDEA), aprobada por el Congreso de Estados Unidos en 2002, podría incluir una exención arancelaria para productos certificados como provenientes de un programa de sustitución de cultivos. • Provisión no focalizada de los servicios sociales del desarrollo alternativo: Los swaps o las regalías ambientales deben beneficiar no sólo a las regiones productoras, sino a las zonas de riesgo o altamente vulnerables a la expansión de cultivos (por ejemplo, áreas de economía campesina en descomposición o áreas bajo intensa disputa armada). Además, los servicios sociales básicos que provee el Estado no deben discriminar en contra del campesino que está cumpliendo la ley.

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Gobiernos para la paz: el papel de lo local Capítulo 14 Este capítulo aborda la relación entre gobernabilidad y violencia en municipios distintos a las ciudades capitales. Las fallas de gobernabilidad municipal pueden acentuar la permeabilidad local al conflicto armado. El Informe identificó, con base en dos índices, uno de gobernabilidad y otro de violencia, 0 municipios vulnerables que corresponden a los de alta violencia y baja gobernabilidad. Se propone contrarrestar esa permeabilidad y esa vulnerabilidad por dos vías: institucional y comunitaria. Por la vía institucional: lucha contra la corrupción, adopción de un régimen especial para municipios vulnerables, servicios alternativos de justicia, acciones mancomunadas entre entidades territoriales. Por la vía comunitaria, apoyando los movimientos de defensa contra la violencia que han logrado reducirla y prevenirla, a través de instituciones novedosas y la unión de la sociedad civil. El régimen especial para los 0 municipios vulnerables. Los municipios pequeños con escaso desarrollo institucional y duramente golpeados por el conflicto armado no pueden seguir funcionando como si en Colombia reinara la paz. El régimen que se propone es de excepción, porque suspendería la vigencia de algunas leyes en esos municipios. Sería temporal, mientras lo exijan las circunstancias concretas de cada localidad, y flexible según cambien esas circunstancias. El régimen especial incluiría cuatro tipos de medidas de excepción: . Mayor concurrencia de la nación y el departamento en las competencias de los municipios, de modo que éstos se dediquen prioritariamente a ejecutar acciones en materia de seguridad ciudadana, atención a grupos vulnerables y víctimas de la violencia, y al uso

de los mecanismos de conciliadores en equidad, jueces de paz y comisarios de familia. Aquellos municipios certificados mantendrían sus competencias en educación y salud. . Se propone para los municipios vulnerables un Comité Ciudadano Coordinador inspirado en la idea del Comité Municipal de Integración y Desarrollo de la Comunidad (decreto 0 de 00), como único espacio formal de decisión ciudadana. . Los departamentos deben proveer asistencia técnica, efectuar el seguimiento e informar continuamente al  sobre el avance en la ejecución de los proyectos. En caso de no cumplir estas tareas, cabría pensar en sanciones financieras al departamento y en encomendar tales funciones al Ministerio del Interior y Justicia. . Los departamentos liderarían una instancia de coordinación especial para los municipios incluidos en el régimen. Esta instancia concertaría esfuerzos entre los gobiernos nacional, departamental y municipal, con apoyo y participación activa de la cooperación internacional, las asociaciones de municipios, las cámaras de comercio y otras instituciones de la sociedad civil. Servicios alternativos de justicia. Se propone que los municipios se orienten específicamente a desarrollar tres mecanismos alternativos de resolución de conflictos: conciliadores en equidad, jueces de paz y comisarios de familia. Los demás mecanismos deberían quedar a cargo de la nación. Además habría de reformarse la ley  de 00, para que hasta 0% de los recursos de libre destinación del municipio puedan ser destinados a estos tres mecanismos, según conste en los respectivos planes locales de desarrollo.

La lucha contra la corrupción requiere la puesta en marcha de diversos programas orientados principalmente hacia los municipios vulnerables en materia de capacitación, sensibilización y promoción de veedurías. Fichas • 45

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Capítulo 14 Gobiernos para la paz: el papel de lo local Acciones mancomunadas entre entidades territoriales. Se propone que los fondos nacionales —como el Fondo Nacional de Regalías— y la cooperación internacional den prioridad a proyectos presentados por asociaciones de municipios. El criterio debe ser la ejecución conjunta entre los varios entes territoriales, no apenas la presentación conjunta de la solicitud para ser ejecutada por separado. Se propone también: que la nación, y más aún el departamento, apoyen a las asociaciones de municipios, que se suspenda la creación de nuevos municipios para contener la fragmentación territorial, y explorar opciones como la fusión voluntaria de municipios, o incluso, aumentar el número de municipios pero reducir drásticamente su estructura administrativa. Mejorar la gobernabilidad: el lado comunitario. Se propone acompañar las acciones colectivas contra la violencia para que puedan sostenerse en el tiempo, sin limitar su autonomía. El apoyo puede provenir del

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gobierno nacional o departamental, de instancias como los Programas de Desarrollo y Paz de organismos regionales,  o de redes ciudadanas, entre otros varios. Este acompañamiento puede tomar varias formas: • no censurar los diálogos humanitarios regionales que estas experiencias propician; • crear una unidad especial de apoyo a acciones colectivas para la paz a cargo de las gobernaciones y en particular de los consejeros de paz, para que sistematicen las experiencias y promuevan el intercambio de aprendizajes y la formación de líderes; • apoyar proyectos pequeños por parte del Estado y la cooperación internacional, que generen confianza y fortalezcan la institucionalidad de los movimientos. Inicialmente, los proyectos deben ser pequeños y de corta duración para avanzar en crear confianza, y para comprobar que los mecanismos de transparencia y difusión estén funcionando como es debido.

Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial Capítulo 15 Conflictos vulnerables a los actores armados A. Agrarios

B. Laborales

Por tres vías:

Obedecen a tres factores:

a. Disputas por la tierra asociadas con los conflictos por uso del suelo y la concentración improductiva de la propiedad. b. Pobreza y desempleo rural. c. Zonas donde actores armados proveen justicia y seguridad.

a. Debilidad de la acción del Estado. b. Debilidad del propio movimiento sindical. c. Dinámica interna de las disputas.

C. Por excedentes Son políticos por el carácter negociable del tamaño de las porciones. Siempre cabe la posibilidad de agrandar la porción propia de excedentes de: a. Economías de enclave b. Regalías c. Inversiones estatales d. Megaproyectos

A. Conflictos agrarios El conflicto social rural se relaciona con el armado por: El origen

La confrontación armada estuvo estrechamente vinculada con los conflictos agrarios derivados de la estructura bimodal de tenencia de la tierra y a la frustración de las reformas en el “centro”.

El escenario

El campo ha sido su principal escenario y por eso los conflictos agrarios corren un riesgo permanente de ser capitalizados por los actores armados.

Degradación del conflicto

Restringe, reprime y distorsiona la dinámica y expresión de los movimientos campesinos.

1. Por tierras: cinco motivaciones 1

Acumulación como fuente de poder

Se intensificó con las compras de narcotraficantes en la región Caribe (Córdoba, Sucre, Bolívar, Magdalena, Cesar), Magdalena Medio y Orinoquía. El paramilitarismo protege privilegios del latifundio.

2

Factor de supervivencia

Donde se asientan minorías étnicas: Cauca, Chocó, Sierra Nevada de Santa Marta. La guerrilla presiona cambios en la estructura de propiedad, no siempre a favor del indígena o del afrocolombiano.

3

Escenario de extracción de rentas en agroindustria

Especialmente en Valle del Cauca, valles interandinos, Caribe y Magdalena Medio, por parte de guerrilleros y autodefensas.

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Factor productivo en cultivos ilícitos

a. Zonas de colonización: Putumayo, Caquetá, Guaviare, Meta, Arauca. b. Regiones cafeteras marginales. c. Áreas fuera de frontera agrícola: Guanía, Vaupés, Guajira, Chocó y Amazonas.

5

Base de control territorial y seguridad militar

Los grupos armados causan desplazamientos forzados y se apropian de las tierras, especialmente en áreas de frontera (Urabá, Norte de Santander y Putumayo), en el Magdalena Medio y el piedemonte de la cordillera Oriental.

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Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial 2. Por usos del suelo El desequilibrio fundamental, que resume el conflicto social, es por: Sobreutilización de tierras de conservación en ganadería extensiva y agricultura marginal

Subutilización de tierras aptas para agricultura actualmente ocupadas en ganadería extensiva

Los pastos en ganadería ocupan 41,7 millones de hectáreas, cuando deberían ser de 19 millones, para no dañar suelos agrícolas y de conservación. • La agricultura ocupa 5,8 millones, cuando la aptitud de los suelos permitiría 9 millones. • Parte de la agricultura campesina en tierras marginales debería estar en conservación de cobertura vegetal.

Están sobreutilizadas 19,6 millones de hectáreas, 33% del total ocupado: • 12% de la Amazonia. • 10% de la región Caribe. • 61% de la región Andina está sobreutilizada con procesos de erosión, pérdida de los caudales de agua en verano e inundaciones y deslizamientos en invierno.

• La región andina (7 millones) ha perdido 90% de su cobertura reguladora de agua. • Los bosques ocupan 57,8 millones, concentrados en Amazonía y Pacífico. • Sólo el 38% de la tierras ocupada está bien usada. • El 7% en agricultura. • El 29% en vocación pecuaria.

Por eso: • Se agota aceleradamente la base de recursos. • Se reduce la productividad del trabajo campesino. • Se aumenta la vulnerabilidad del ecosistema frente a las catástrofes naturales.

• El 30% de la tierra ocupada está subutilizada. • El 24% de región Andina (ganadería extensiva en Valle y Magdalena). • El 24% de la Caribe (ganadería extensiva). • El 22% de la Orinoquia.

Por no tener una política de tierras, la expansión de los pastos duplicó el área apta para esa actividad, arrinconó la agricultura campesina en regiones poco propicias para el cultivo y destruyó gran parte de la cobertura boscosa.

3. Por distribución de la propiedad 1. El monopolio de tierras buenas y bien dotadas de infraestructura impide que el mercado las asigne a medianos y pequeños propietarios, que las usarían de modo más racional. 2. La reforma agraria no logró un cambio perceptible sobre la concentración de la propiedad. 3. El latifundio, como fuente de poder político, copta la inversión pública y no devuelve en impuestos o productividad la valorización obtenida por el esfuerzo colectivo. 4. La distribución actual favorece los dos extremos del mal uso de la tierra: subutilización de buenos suelos en ganadería extensiva y sobreutilización de suelos pobres en agricultura campesina de minifundio. Fincas mayores de 200 hectáreas dedican solo 2,5 % de su extensión a agricultura, mientras 39% de la extensión de fincas menores de 5 hectáreas se dedica al mismo fin (Dane, 1996). 5. Concentración notoria de la propiedad: 11.570 propietarios (0,4% del total) de fincas mayores de 500 hectáreas concentraban 22 millones de hectáreas (45% del total bajo explotación), mientras 2,2 millones de pequeños propietarios (69%) con parcelas inferiores a 5 hectáreas poseían 2,2 millones de hectáreas (4,3%), es decir, a un promedio de una hectárea por familia. 6. Por ausencia de protección militar o policial para el campesinado, y por cuenta del desplazamiento: a) parcelas menores de 5 hectáreas pasaron de 3,4 a 2,2 millones de hectáreas (1985-2001). b) fincas superiores a 500 hectáreas duplicaron su extensión: 11 a 22,5 millones (1984-1996). 48 • Fichas

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial 4. La pobreza rural La situación social en el campo se ha visto afectada por: Pobre desempeño del PIB

Entre 1995-2002 el promedio anual fue de 1,19%.

Disminución del gasto público

Bajó 45% durante la década de los 90. El gasto gubernamental por trabajador agrícola (17 dólares) es bajo en comparación con El Salvador (20 dólares), Perú (69), Nicaragua (255), Chile (416) o México (494).

El desempleo y el subempleo

El desempleo fue del 11,5 % en 2002, tres veces más que en 1991. El subempleo fue del 35%. Afectó al decil de menores ingresos, donde supera el 15%.

Consecuencias Más permeabilidad social

Especialmente en áreas marginales del café y en partes de la zona andina, sobre todo por el aumento de la pobreza y el desempleo.

Deterioro de opciones

La depresión del minifundio conduce a su mayor fragmentación, es decir, al microfundio, que carece de toda viabilidad económica.

Condiciones favorables para el reclutamiento

El minifundio y el microfundio originan un excedente de mano de obra que aumento el “ejército de la reserva” para los grupos armados.

5. Territorios con dominio de grupos armados Como resultado del “vacío de Estado” y de sus fallas de regulación sobre la propiedad de la tierra, en grandes áreas los actores armados ofrecen bienes colectivos como seguridad y justicia con los cuales logran el apoyo de la población. Son zonas con: 1. Excesiva dispersión poblacional; o 2. alto grado de apropiación del aparato estatal por parte de familias latifundistas que resuelven sus problemas de seguridad con la privatización del uso de la fuerza.

Zonas de latifundio

Zonas de expansión de la frontera agrícola

La configuración y defensa de los derechos de propiedad va de la mano con la privatización de la seguridad y el dominio paramilitar (expulsan población)

La guerrilla ofrece una sombra de ilegalidad (reciben población)

La recuperación del papel del Estado en la defensa de los derechos de propiedad y las políticas de reubicación de población juegan un papel crucial en el propósito de restarles base poblacional y territorial a los actores armados. Fichas • 49

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial B. Conflictos laborales

Factores

1

2

Debilitad estatal

Debilidad sindical

• Incapacidad para hacer respetar los derechos y cumplir con las garantías. • Falta de autonomía frente a las élites locales. • Desidia de las autoridades. • Apenas uno de cada doce trabajadores está afiliado a un sindicato debido a: a. Predominio del trabajo informal, que pasó de 53% (1990) a 61% (2002). b. Concentración en el sector oficial y en las grandes empresas. c. También sufre dispersión por el predominio de una lógica privada por encima de lo público. El ranking huelguístico coincide con las bonazas agrícolas y rentas mineras, en regiones y subregiones donde es evidente la debilidad del Estado.

3

Dinámica de los conflictos laborales

Depende de seis factores de riesgo: 1. Alta conflictividad laboral en zonas de bonanza o rentas extraordinarias que atraen a los grupos armados en busca de rentas y con ánimo de “comprarse” los pleitos sociales. 2. Fuerte aversión patronal hacia las organizaciones de trabajadores. 3. Debilidad estatal para proteger a los inversionistas, lo cual, unido al punto anterior, incentiva la contratación de “servicios de seguridad”, incluso con autodefensas. 4. Casos de criminalización de la actividad sindical y negligencia en la protección de derechos humanos de los trabajadores; esto los hace buscar “servicios de seguridad” en las organizaciones guerrilleras. 5. Baja representatividad de los sindicatos regionales y débiles vínculos con las federaciones y confederaciones, y con otras organizaciones sociales, regionales y nacionales. 6. Poca autonomía y capacidad del aparato estatal en las regiones de mayor conflicto laboral e, incluso, desidia y falta de voluntad política para intervenir adecuadamente.

C. Conflictos por excedentes

Son conflictos distributivos, más vulnerables a la infiltración armada cuando hay mayor grado de exclusión

social. Un municipio con alto nivel de desigualdad tiene hasta 0% más probabilidades de sufrir altos niveles de violencia. La infiltración aumenta en función del vacío de Estado y de la debilidad del tejido social.

1. Economías de enclave Fuerte tensión entre acumulación de capital y exclusión social

Los inversionistas no tienen mayores vínculos con la zona y, por eso, tienden a no reinvertir.

Se da en regiones afectadas por grandes cambios demográficos.

El tejido social obstaculiza el trámite del conflicto distributivo

Cuando el crecimiento de los recursos desborda la capacidad reguladora del Estado, los actores sociales más poderosos imponen sus reglas.

Se producen enfrentamientos que los grupos armados capitalizan rápidamente.

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Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial 2. Regalías petroleras Equivalen al 29% de las transferencias del sistema general de participaciones 1. No tienen que destinarse a salud y educación

Han engordado nóminas ordinarias. Los municipios petroleros gastan hasta diez veces más que los no petroleros de similar tamaño.

2. Pueden reducir la exclusión típica de las economías de enclave

El problema —independientemente de las condiciones de los contratos de asociación— radica en las enormes deficiencias en su manejo.

3. Alta inversión per cápita sin impacto sobre el desarrollo humano

En Casanare, por ejemplo, hay cobertura universal de acueducto y alcantarillado, pero altas tasas de deserción escolar, trabajo infantil y bajos niveles de escolaridad entre jefes de hogar.

3. Inversiones estatales 1. Se convierten en rentas en disputa y no en atenuantes de los conflictos locales

Caso Urabá en años 80. La espiral de violencia escaló dramáticamente: tasas de homicidio más de 100 por 100.000 habitantes (1986), y de 200 por cada 100.000 (1990).

2. Puede que no desaten la violencia, pero al menos no la detienen

Cuando empezaron a crecer en 1984 se produjeron paros y manifestaciones reclamando más recursos del Estado, como si el movimiento sindical hubiera “despertado”, quizá estimulado e infiltrado por los grupos armados.

3. Obligan a un replantamiento

El esfuerzo estatal, ¿debe centrarse en aumentar las inversiones antes que en mejorar las condiciones de regulación de los conflictos en torno a la acumulación de riqueza?

4. Megaproyectos Se destacan la hidroeléctrica El Peñon-Guatapé, el Parque Industrial y las obras viales en el oriente antioqueño; el megaproyecto hidroeléctrico Urrá , en el valle del río Sinú (Córdoba); los proyectos energéticos del Magdalena Medio; los corredores viales de Urabá, Córdoba y Chocó; los proyectos carboníferos de El Cerrejón (Guajira) y de La Jagua (Cesar); el proyecto de la carretera marginal de la selva y las exploraciones petroleras.

La experiencia reciente permite identificar tres factores que inducen a la cooptación de los conflictos sociales derivados de megaproyectos por parte de los actores armados: 1.El incumplimiento de los acuerdos con las comunidades por parte de los inversionistas. 2. La inactividad del Estado para hacer cumplir esos acuerdos. 3. La criminalización de las protestas o reclamos de la comunidad.

Fichas • 51

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial D. Atención a los conflictos agrarios

1. Reformar impuesto predial rural

• Se atesoran tierras porque el Estado no castiga la tenencia improductiva: 2,4 por mil del valor catastral. Aumentar el costo induce a: 1) mejorar la productividad, arrendar o vender la tierra; 2) bajar los precios y hacerlos proporcionales a la productividad, 3) liberar capitales hacia otras actividades productivas. • El avalúo debe acercarse al 70% del valor comercial, en función del tamaño, la vocación del suelo e inverso al uso productivo (para castigar la improductividad). Tarifas y recaudos manejados por la DIAN, pero el municipio mantiene la propiedad.

2. Extinguir el dominio de tierras

La extinción no ha sido legitimada políticamente con una estrategia clara de distribución social de las tierras recuperadas. Así, se podrían corregir problemas asociados al conflicto, dando prioridad al desplazamiento, la territorialidad de grupos étnicos, la relocalización de cultivadores de ilícitos y la asignación a campesinos sin tierra.

3. Cerrar frontera agraria y desestimular ocupación humana en varias regiones

Hay quince frentes activos de colonización, generalmente no rentables para la agricultura convencional que paga el “impuesto a la distancia”, el cual no es obstáculo para los ilícitos, cuyo precio lo compensa. • Cerrar la frontera agraria que no haya sido intervenida y consolidar los frentes de colonización mediante “reservas campesinas” (ley 160/1994). • Evitar que siga creciendo el excedente de veinte millones de hectáreas en pastos, suspendiendo por esa ley la concesión de nuevos títulos de propiedad sobre baldíos y eliminar esa condición jurídica de las tierras no ocupadas. • Acompañar el cierre con una política que concentre inversiones públicas en regiones donde quiera atraerse población rural y las reduzca donde deba desestimularse la ocupación humana.

4. Crear el Instituto Nacional de Tierras

• Para reunir las funciones de registro catastral, distribución de la propiedad, regulación de los usos del suelo y del agua, y conservación de reservas y parques naturales (actualmente dispersas en varias entidades). • Se requiere un proyecto nacional de ocupación y uso del territorio para aprovechar el potencial productivo de la tierra e impedir la destrucción irracional de los recursos.

5. Retornar desplazados

• Inventariar tierras de desplazados, quitárselas a los usurpadores, y ejecutar retornos según la ley 387/1997. • El Incora —parte del Incoder—, de manera sumaria y con efecto retroactivo, debe presumir la nulidad de de transacciones inscritas en oficinas catastrales de zonas de desplazamiento. • Destinar las tierras adquiridas, mediante extinción de dominio, para reubicar a las poblaciones desplazadas.

6. Proteger territorios indígenas

• El Estado debe reubicar a los colonos que ejerzan posesión indebida sobre tierras reservadas. • El Estado debe ser más exigente con las licencias de exploración y explotación maderera, minera o de hidrocarburos.

7. Garantizar régimen territorial de los afrocolombianos

Aplicar la ley 70/1993 para impedir que, antes de la delimitación, compradores individuales se apresuren a adquirir los mejores predios. El Estado debe dar grandes delimitaciones colectivas y no reconocer títulos de propiedad individual que no provengan del reparto ordenado por las comunidades.

52 • Fichas

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial 8. Reubicar cultivadores de ilícitos

• Cerrar la frontera agrícola. • Reservar parques naturales donde la producción lícita no sea viable. • Darles trabajo o tierra a los cocaleros en regiones aptas para la producción lícita: > Zonas de destino común, para mantener los vínculos sociales. > El campesino erradica, devuelve mejoras a las reservas y el Estado le asigna una parcela en una reserva campesina. Constituir las reservas campesinas con predios expropiados por enriquecimiento ilícito, por ventas a voluntad y expropiaciones de la ley de reforma agraria. Fondos: nacionales, cooperación internacional —incluidos rubros contra narcotráfico—, swaps de deuda por erradicación, créditos blandos y recursos de extinción de dominio.

9. Realizar programas para superar la pobreza y modernizar el sector rural

Una reforma rural estructural, en vez de una reforma agraria que se limite a fragmentar la tierra. • Identificar núcleos de creación de riqueza en actividades agroindustriales donde el Estado vele por la equidad y la estabilidad de precios. • Mecanismos como las Ventanas de Mercado (ver capítulo 13) deben ser parte de la estrategia de modernización rural. • Crear ventajas competitivas rurales, superando los limitados instrumentos de política comercial y cambiaria: innovación tecnológica, modernización empresarial y articulación equitativa entre política industrial y política agropecuaria para formar cadenas y sistemas de valor: Servirían los Acuerdos Regionales de Competitividad previstos en el Plan de Desarrollo. • Los programas selectivos mediante innovaciones en el sistema productivo tienen más potencial que el aumento del gasto social. • Orientar hacia los focos de pobreza rural más vulnerables al conflicto armado el proyecto de apoyo al desarrollo de la microempresa rural (Pademer), cuyo fortalecimiento se contempla en el Plan de Desarrollo.

E. Gestión de los conflictos laborales Jornadas permanentes de información y reconocimiento

• Un conflicto es una situación de incompatibilidad de pretensiones, no sólo por condiciones objetivas de escasez sino también por percepciones equivocadas acerca de las pretensiones ajenas. La visión de un conflicto es parte del mismo y por eso su evolución depende de las percepciones de sus actores. • Crear espacios de reconocimiento mutuo entre trabajadores y empresarios en las zonas o actividades expuestas a la intromisión de los armados.

Oficinas de trabajo especiales

• Crear oficinas regionales especializadas en aplicar mecanismos alternativos de resolución de conflictos, con facultades de inspección y con la facultad de resolver querellas laborales. • Asignarles profesionales bien calificados, sujetos a un régimen de rotación e incentivos que reduzcan los riegos de negligencia, clientelización y parcialización. • El BID y la AID tienen experiencias en programas sobre justicia local y convivencia.

Cooperación para fortalecer el sindicalismo

La OIT y el Ministerio de Protección Social, junto con las federaciones sindicales, deben elaborar un plan de acción conjunta; facilitar la afiliación sindical de los trabajadores informales y los de cuenta propia; crear programas de democratización interna y acciones conjuntas con otras organizaciones sociales.

Negociación fuera de zona del conflicto

• Trasladar a los negociadores del sindicato y de las empresas a zonas fuera de influencia del conflicto con el apoyo de los ministerios de Protección Social, Interior y Justicia, y de las agencias de seguridad. • Se debe elaborar cuidadosamente la agenda de cada encuentro, acompañada de acciones complementarias de preparación de los actores. Fichas • 53

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial F. Gestión de excedentes

Economías de enclave

a. Reinversión local de excedentes • El Estado (ministerios de Comercio; Industria y Turismo; Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial) debe propiciar actividades conexas y de apoyo a la actividad principal del inversionista, para que parte del valor agregado se reinvierta localmente. • Las poblaciones pueden proveer servicios de apoyo a ciertos insumos en las cadenas locales de valor de las empresas que operan en la zona. • Los gobiernos de los países de origen podrían adoptar incentivos especiales para empresas que participen de alianzas estratégicas y que generen cadenas locales de valor. b. Uso de “activos específicos” (o de difícil liquidación) Ciertos activos tienen más dificultad para trasladarse a usos alternativos: la palma de aceite, por ejemplo, frente a un hato ganadero; en el segundo caso, es más fácil que un propietario amenazado opte por una fórmula de seguridad privada o cortoplacista. Sería deseable: que la nación y los gobiernos locales gestionen en forma compartida el desarrollo local, a partir de actividades productivas más integradas y basadas en una mayor especificidad de los activos.

Regalías petroleras

a. Manejo intemporal de las transferencias a través del FAEP (Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera). El Fondo Nacional de Regalías debería apropiar recursos para las entidades territoriales durante la fase de construcción e inicio de los proyectos, con cargo a las futuras regalías, y con la financiación y cobertura del riesgo por parte del FAEP. b. Fondo de inversiones productivas Sería alimentado con una parte de las regalías y administrado en forma conjunta con el FNR, Finagro, DNP y la autoridad regional. Se encargaría de dosificar el flujo de giros a las entidades territoriales, no porque pierdan su propiedad sino porque se pueden orientar a ampliar las opciones de la gente en concordancia con sus propios planes de desarrollo.

Inversión pública

a. Provisión preventiva y no reactiva. Debe atender los conflictos más vulnerables a la lógica político-militar, sin enfocarse exclusivamente en las expresiones más violentas. Se trata de gestionar el riesgo y no de una presencia meramente reactiva. b. Diligencia. Debe ser pronta a través de un sistema coordinado de alertas que identifique prioridades y responda oportunamente a las reivindicaciones. Inmediatez no significa necesariamente recursos sino gestión compartida de las demandas y apoyo en la búsqueda de opciones. c. Selectividad. Las inversiones deben orientarse hacia opciones en la legalidad. Más que la magnitud importa que las inversiones se dirijan a nudos críticos de riesgo. d. Presencia multimodal. Los recursos no bastan para cerrar las puertas a los grupos armados. Se requiere una presencia multimodal del Estado orientada a recuperar su legitimidad.

Megaproyectos

a. Diligencia. La voz de las poblaciones debe ser considerada desde la etapa del diseño. b. Cumplimiento de compromisos. El Estado y sus agentes no pueden incumplir los pactos. c. Abstenerse de criminalizar las movilizaciones. Es un error que se debe evitar a toda costa. También es importante no tolerar la guerra sucia contra los líderes.

54 • Fichas

Capítulo 15 Gestión de conflictos locales: un Estado activo e imparcial G. Programas de paz y desarrollo (PRDP)

Son una respuesta al desbordamiento de la capacidad institucional por la presencia de economías de enclave o megaproyectos, y un esfuerzo de acción colectiva para superar fracturas en el tejido social y construir una vida digna. Los significativos impactos de los  sobre opciones de civilidad y de autogestión productiva, no se compadecen con los limitados resultados en términos de contención del conflicto y disminución de la violencia. Por eso es necesario extender activamente la alianza con el Estado local. Estos programas tienen dos retos:

. Avanzar con las administraciones en un esquema de gestión pública compartida y sobre la base de alianzas puntuales. Podrían desencadenar tres procesos: a. densificar el tejido social; b. democratizar las administraciones territoriales; c. generar mayor dificultad para los actores armados que actúan desde la trastienda del poder público. . Encontrar mecanismos económicos e institucionales que refuercen las cadenas de valor y transformen las economías de enclave en actividades de desarrollo económico local, en alianzas con el gobierno nacional, los organismos multilaterales y otros gobiernos.

Por sí sola, la inversión de recursos no les cierra las puertas a los grupos armados. Es necesario que las inversiones formen parte de una presencia multimodal del Estado, orientada a recuperar su legitimidad.

Fichas • 55

Redescubrir la política: votos en vez de balas Capítulo 16 Una distinción importante Capítulos 7-15

Policies (Políticas públicas)

Conjunto de objetivos, normas y programas del Estado en un campo determinado

Capítulos 16 y 17

Politics (La política)

Reglas y medios para acceder al poder

Dos concepciones Guerra Continuación de la política por otros medios (Clausewitz)

Política Continuación de la guerra por otros medios (Schmitt): Significa que: La política es otra manera de expresión del conflicto o que la política es el mejor modo de concluir una guerra. Se entiende como: Controversia intensa pero no violenta y como proceso de negociación y acuerdo. Esencial para resolver cualquier conflicto armado, aunque es apenas una de sus varias dimensiones.

A. Legitimar la protesta social 1. Amenaza a los líderes sociales. Reforzar el programa de protección a personas amenazadas con más recursos, descentralización, flexibilidad, presencia en zonas de alto riesgo, prevención (observatorio y sistema de alerta temprana) y reacción inmediata.

Removiendo los obstáculos que impiden la expresión pacífica del descontento popular

2. Infiltración de los movimientos por parte de los grupos armados. Blindarse con más democracia interna, rendición de cuentas, dirección colegiada y rotativa, mando escalonado y relevos que obstaculicen la cooptación de dirigentes. 3. Suspicacia sobre las protestas populares. Cambiar esta cultura con el concurso de: a. Los medios de comunicación: De la manera como sea representada depende el peso y la validez en la agenda pública. Deben dar voz a todos los estamentos y organizaciones, así como al descontento y a la protesta pacífica. b. La Fuerza Pública: No debe ser percibida como aliada de la derecha sino como garante de seguridad y protectora de la libre expresión de las protestas sociales. Debe aprender a trabajar junto con la dirigencia social para que no se haga juego al actor armado. c. Las autoridades. No es legítimo que descalifiquen un reclamo ciudadano con el pretexto de que está capitalizado por un grupo armado. Su obligación es capitalizar a favor del Estado. d. Los gestores y líderes de la protesta. El discurso enemigo/amigo debe virar hacia interlocutores/aliados. Juego limpio y respeto a las reglas del juego. Actitud contestataria debe dar paso a posiciones constructivas. 4. Represión de las luchas sociales. Evitar los abusos que prosperan al amparo de: a) los Estados de excepción; b) el uso “amañado” del derecho penal; c) la declaración de ilegalidad de la protesta y la autorización de los despidos; d) restricciones a las marchas y manifestaciones; e) el uso de la Fuerza Pública para poner fin a la protesta. No confundir el terrorismo con la protesta social. 5. Falta de prevención estatal. Quienes recurren a las vías de hecho reciben más atención que quienes intentan el diálogo o las vías jurídicas. Las autoridades toman partido por el lado más pudiente o suscriben acuerdos que no pueden cumplir. Se requiere: a) rendición de cuentas por parte de los gobiernos y agencias del orden nacional o territorial; b) estimular la planeación y el seguimiento participativos (capítulo 14); c) dotar de eficacia a los cabildos y audiencias públicas, y d) aplicar el silencio administrativo en favor del reclamante. 6. Cooptación de los dirigentes populares por parte del Estado, los partidos de “cuadros” y las organizaciones armadas. Es necesario: a) ahondar en el papel de los partidos políticos, y b) reforzar la autonomía del movimiento social mediante acciones que consoliden su democracia interna y las que aseguren su presencia no mediada en toda suerte de instancias decisorias. Fichas • 57

16

Capítulo 16 Redescubrir la política: votos en vez de balas B. Redescubrir la política

Hace falta que los proyectos de sociedad, las propuestas propiamente políticas, sean asumidos por los partidos, pieza fundamental para ampliar la democracia. Ellos podrían reemplazar a las organizaciones armadas. El papel protagónico les corresponde a los partidos de oposición, porque deben captar el descontento social que subyace a la violencia.

Las organizaciones sociales (los sindicatos, por ejemplo) representan al ciudadano en uno solo de sus papeles (obrero) y dejan por fuera a gran parte de la población. Por eso, no basta con que se expresen libremente para que la violencia sea reemplazada por la política.

Pero...

En Colombia, el ejercicio de la política, y en particular el de la oposición, está trabado por la apropiación “mafiosa” del poder en las regiones más afectadas por el conflicto armado.

1. El sistema de partidos Los hechos

Impacto sobre el conflicto armado

1. Los partidos colombianos son de cuadros, no de masas. El presidencialismo favoreció ese modelo que facilita el consenso. Son menos ideológicos que los de masas porque no se conciben como expresión política de una sola clase o estamento. 2. A pesar de la fragmentación de las élites, ese modelo facilitó la conciliación y el consenso: acuerdos mínimos, pactos de gobernabilidad, uniones, movimientos bipartidistas, Frente Nacional. Sin embargo, no impidió guerras civiles ni la Violencia 3. El Frente Nacional los despojó de contenido ideológico y de base social diferenciada y los confinó sólo a la función electoral en detrimento de otras funciones (aglutinadora, representativa, resolución de conflictos, definición de metas de gobierno, democratización del sistema, función frente al cambio, organizativa, como gobierno). 4. Con el Frente Nacional abandonaron la competencia programática y practicaron el clientelismo. 5. Después del Frente Nacional, al reabrirse la competencia electoral, lucharon por votos desprovistos de ideología y base social diferenciada. Democracia competitiva entre opciones opacas. SALIDAS 58 • Fichas

SALIDAS

1. El consenso de élites y partidos de cuadro beneficia sólo a la minoría presente en el sistema. Zanja disputas entre quienes están adentro, permite la apatía de los excluidos y es incapaz de negociar con ellos. 2. Los partidos representan al elector, no al ciudadano. Se escoge al funcionario pero no proyectos alternativos de sociedad, se hacen elecciones pero se niega la política y, por eso, se recurre a la violencia. 3. En el Frente Nacional los partidos se distanciaron de las organizaciones y movimientos sociales y practicaron la cooptación clientelista de sus líderes. Esto dejó al garete las luchas sociales, las privó de su marco integrador, dejó el conflicto social sin salida política y produjo severos daños al movimiento social.

SALIDAS

SALIDAS

Capítulo 16 Redescubrir la política: votos en vez de balas ¿Qué hacer?

Cambios esperados

1

Partidos con más cobertura, más cohesión y más disciplina. No las empresas unipersonales de hoy.

La reciente reforma política es un avance, pero es necesario suprimir el voto preferente (y opcional), elevar el umbral y exigir que cada partido tenga miles de militantes y no un puñado de votantes.

2

Partidos con un grado más alto de militancia y de democracia interna. No los actuales “clubes” de parlamentarios.

La lista única no haría mucho si resulta de simples componendas entre candidatos. Se trata de que las listas y las bancadas encarnen un proyecto político. El partido debe, pues, tener identidad y vida independientes y anteriores a los candidatos y que los candidatos sean escogidos por ciudadanos que comparten el proyecto.

3

Partidos con nexos más estrechos y orgánicos con organizaciones y movimientos sociales, no episódicos ni clientelizados.

Los militantes han de tener cierta homogeneidad en sus ideas e intereses. El partido acentúa la vocería de un determinado sector social. No son monoclasistas pero sí implica que organizaciones sociales tengan voz decisiva y autónoma en la dirección y en la vida interna del partido.

4

Partidos polifuncionales, y no sólo electorales

En los partidos Liberal y Conservador trabajan las personas que aspiran a ser candidatos o a ocupar algún cargo en el gobierno: por eso el esfuerzo se reduce a ganar elecciones. En cambio, miles de militantes de partidos reformados no podrían aspirar a puestos públicos: muchos se dedicarían a tareas ideológicas, de organización social y otras más propias del partido de masas.

2. El papel de la oposición La paz política consiste en cambiar la oposición armada por la oposición desarmada. No se trata de negar el conflicto social, ni del conformismo o el unanimismo. Se trata de que las diferencias de interés y de visión del mundo fluyan con entera libertad, de que se expresen todos los proyectos de sociedad posibles para que el ciudadano pueda escoger entre ellos.

• La oposición pasó a ser un asunto de congresistas descontentos con el gobierno de turno. • No logra ser mayoría. • Dura poco porque el gobierno deshace fácilmente la bancada: con nómina o presupuesto. • Este sistema es útil para la gobernabilidad pero es inepto para tramitar grandes desacuerdos y para incorporar las tensiones subyacentes al conflicto armado y para reemplazar la guerra por la política.

... pero en Colombia la oposición desarmada ha sido víctima de la oposición armada. La marginalidad, ceguera y criminalidad de la guerrilla ha pesado quizás más que otro factor para impedir la gestación de una izquierda democrática robusta.

Por eso

1. Cooptación y confusión de algunos dirigentes y activistas. 2. Purgas sectarias y sangrientas. 3. Destierro o muerte de líderes pacíficos que estorban al grupo armado. 4. Da pie y pábulo a la extrema derecha para que asesine o aterrorice a directivos y activistas de la izquierda desarmada.

Los remedios competen tanto a la izquierda civilista como al diseño del régimen político Fichas • 59

Capítulo 16 Redescubrir la política: votos en vez de balas El aporte de la izquierda Como la guerrilla con sus hechos ha bloqueado, pospuesto y deslegitimado las reformas sociales, la izquierda democrática debería: 1. Repudiar los métodos guerrilleros degradados en su origen, el desborde de sus objetivos y la violación al derecho humanitario. 2. Interesarse más que nadie en la desmovilización de la insurgencia. 3. Ahondar su democracia interna (incluyendo la pluralidad y rotación de sus directivos) por convicción y como medio de defensa.

El aporte del sistema: diseño del régimen político 1. Partidos fuertes: con base social amplia y diferencias, con democracia interna y con disciplina parlamentaria. 2. Si se forman coaliciones de gobierno, deberían ser más programáticas, orgánicas y estables. 3. No se puede impedir que el Congreso participe en la discusión del presupuesto. El problema está en que congresistas inescrupulosos aprueben recursos para el lucro personal o intereses mezquinos. El remedio es castigar al congresista corrupto, al ministro o al alcalde que conceden el auxilio. 4. Suponiendo que los partidos se transformen, es preciso ampliar el “estatuto de la oposición”. “Libertad es cuanto libertad tenga tu oponente” (Thoreau). Además de proteger la vida y la integridad de los adversarios y partidarios del gobierno, es necesario: a. Acceso a información y medios de comunicación, derecho de réplica y participación en organismos internacionales (están en la Constitución y en la última reforma política). b. Financiación suficiente de las campañas, topes al gasto electoral, presencia opositora en la rama electoral y en la dirección de cuerpos colegiados. c. Refuerzo al régimen de bancadas y al de vigilancia de finanzas y elecciones internas de los partidos. d. Categoría automática de senador o jefe de bancada a los candidatos presidenciales perdedores. e. Titularidad sobre los organismos del Ministerio Público y de control fiscal. f. Prohibición de nombrar ministro o secretario a un militante de la oposición que acepte a título personal.

3. Limpiar la política local La mezcla entre latifundismo autoritario, clientelismo electoral, narcotráfico y conflicto armado hizo que el poder económico y político recayera en una especie de “mafia”, mezcla de señores de la guerra, criminales de cuello blanco y delincuentes que posan de señores. Es la captura plena de la política por la violencia en vez de ser el destierro de la violencia por la política. Medidas represivas

Enfocar la estrategia de “recuperación del control estatal del territorio” a liberar a las regiones que hoy están en manos de una mafia: operaciones de fuerza pública, unidades de soldados regulares, carabineros, soldados campesinos y acción de Fiscalía, Procuraduría, Policía y DAS para identificar y judicializar a quienes cometen delitos de alto impacto social.

Medidas electorales

Reajustes en el sistema electoral: a) Actualizar el censo; b) conceder menos representantes fijos por unidad territorial y aumentar el peso del factor poblacional; c) rediseñar periódicamente los distritos o circunscripciones, ajustados a los cambios en la distribución espacial de la población; d) giro de los partidos hacia un modelo de masas y composición interregionales.

Medidas de contrapeso

Fortalecer la democracia municipal y ampliar la participación de las comunidades (capítulo 14). Repensar el papel de entidades territoriales cuya escasa población y poco desarrollo institucional las hace fácil presa de las mafias: adoptar alguna forma especial de categorización para diferenciarlos y revivir para algunos el régimen tutelado de la constitución de 1886, con un esquema flexible de facultades y controles.

60 • Fichas

Capítulo 16 Redescubrir la política: votos en vez de balas C. Poder de las minorías

Colombia adoptó el centralismo y el presidencialismo como bases de su sistema político y garantías de unidad nacional. La desventaja es que concentran el poder y son un régimen de mayorías. Pensando en que la política sustituya a la guerra, en ampliar el reparto del poder y en darles más espacio a las minorías, las

soluciones estarían en el federalismo y el parlamentarismo, extraños a la tradición colombiana. Los cambios serían cuestión de grado porque regiones más autónomas y un Congreso más robusto sirven a la democracia, porque el centralismo y el presidencialismo se han venido atenuando y porque el esquema podría ser el centro de una negociación política con la insurgencia.

1. Un estatuto nuevo: las regiones Los actuales departamentos podrían ser remplazados por regiones como unidades intermedias entre la nación y el municipio. Sin afectar la unidad nacional ni las fronteras del Estado, las regiones serían unidades políticas, autogobernadas, con funciones autónomas y no apenas delegadas, con capacidad de gestión, con liderazgo y con ingresos fiscales abundantes. Funciones y recursos podrían ser transferidos de manera gradual y diferenciada

La nación mantendría el manejo de la política exterior, la defensa nacional, el control constitucional, la emisión de moneda y las leyes orgánicas y estatutarias.

La nación decidiría materias como si los actos de una región pueden lesionar los intereses de otras, si éstas no puedan emitir regulaciones eficientes o si se compromete la unidad nacional.

Las regiones asumirían funciones legislativas limitadas, pero extensas, en aspectos reglamentarios, administrativos, de planeación, promoción del desarrollo económico y en regulación de políticas sectoriales.

Las funciones no asignadas explícitamente a la nación se entienden como propias de la región.

Criterios de identificación, demarcación y reglamentación de la región:

a. Que refleje y cultive especificidad cultural e histórica. b. Que estimule la participación democrática. c. Que no se encierre sino que se abra al mundo.

No serían meras asociaciones de departamentos, ni grandes departamentos, ni agregación de éstos o de las provincias colindantes.

Serían más extensas que un departamento y tendrían más funciones y poderes. Deberían desaparecer las Asambleas y ser readecuados los Concejos Municipales.

La Constitución debería hacer explícito el derecho de autogobierno. Habría un acuerdo inicial sobre número, composición y límites. Los territorios postulados decidirían con un cuerpo elegido al efecto o por consulta popular.

Esta redistribución del poder político multiplicaría los espacios donde las minorías pueden competir y daría a los ex combatientes “escenarios para poner a prueba su vocación política y sus ideas sobre el Estado, el servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo, después de haber conseguido para ellas el favor popular en franca lid democrática”.

Fichas • 61

Capítulo 16 Redescubrir la política: votos en vez de balas 2. Un congreso con más poder Los hechos

El régimen parlamentario

• Colombia ha tenido un régimen presidencialista con claros componentes plebiscitarios. • Quien gana es jefe de Estado y jefe de gobierno. • El triunfo implica “ganar todo” y la derrota “perder todo”. El derrotado no tiene incentivos para continuar en el juego democrático. • El poder se personaliza y se concentra en la figura presidencial y el presidencialismo crea temor a hacer la oposición. • Por eso, hemos caído en el uso excesivo de los estados de excepción, en asfixiar la protesta social y en legislar desde el Ejecutivo.

. El partido o coalición mayoritaria elige y puede cambiar al jefe de gobierno o al primer ministro. . Puede aumentar la inestabilidad, pero asegura coordinación entre Ejecutivo y Legislativo, obliga a la rendición de cuentas y facilita las reformas o el cambio de líderes desgastados. . Implica una distribución más amplia del poder. . La permanencia del gobierno depende de bancadas relativamente numerosas, de diversas vertientes o partidos. . Las minorías tienen más capacidad de negociación, son a menudo el “fiel de la balanza” y pueden hasta convertir al gobierno en su “rehén”. . Los perdedores no salen de la escena política, se oponen desde el parlamento, pueden forzar la convocatoria de elecciones y convertirse en el partido de gobierno.

La Constitución de 1991: 1. Limitó la delegación de funciones legislativas al Ejecutivo. 2. Le dio al legislativo el poder de destituir ministros (voto de censura).

Ni la moción de censura se ha estrenado, ni es el claro que el Congreso legisle de modo más autónomo porque el gobierno mantiene los dos resortes de la “gobernabilidad tarifada” (puestos y presupuestos) que funcionan con congresistas indisciplinados y dependientes de sus clientelas.

• El desprestigio del Congreso hace difícil imaginar el parlamentarismo o el semiparlamentarismo. • Es esencial que los partidos remedien su déficit de representatividad social, su dispersión y sus personalismos. • El parlamentarismo supone partidos fuertes, y viceversa.

62 • Fichas

Pactar la paz: implicaciones para una negociación Capítulo 17 Bajo el convencimiento de que la “salida negociada” del conflicto seguiría siendo la mejor para Colombia, este capítulo ilustra cómo esa salida negociada sería, además, posible: Apelando a la libertad de los actores para invitarles a escoger la opción mas racional, que es negociar; sugiriendo algunas pautas para avanzar en el proceso, derivadas de la propia experiencia de Colombia; ocupándose de una posible agenda sustantiva y de algunos acuerdos complementarios, y, finalmente, adelantando algunas ideas sobre el caso específico de la negociación entre el Estado y las autodefensas. El capítulo intenta esbozar algunas implicaciones del enfoque de desarrollo humano para el proceso de negociación. La decisión de dialogar

Entendiendo que la voluntad de diálogo debe ser construida deliberadamente, y ojalá con el concurso de todas las partes afectadas, los actores que deben estar La condición sine qua non de un proceso de paz es la voluntad de negociar, o cuando menos de dialogar para saber si es posible negociar.

comprometidos a apostarle a la vía negociada de manera leal y persistente; no son solamente el Estado y el “ala política” los mandos más lúcidos de cada organización armada; no, la sociedad civil, los partidos políticos y la comunidad internacional también tienen aportes sustanciales al proceso. La guerrilla ve un Estado corrupto, inepto e inconstante; expone motivos para ver sobreestimadas sus propias capacidades y se siente engañada o abofeteada en su disposición de negociar. De la misma manera, el gobierno y la opinión mayoritaria ven unos grupos de “bandidos” y “narcoterroristas”; exponen motivos para verse a sí mismos como defensores del Estado de derecho y se sienten como una clase dirigente y un país que siempre han querido negociar pero siempre han sido engañados o abofeteados. Reconociendo que estas dos visiones necesitan converger en algún punto y que el diálogo es la herramienta para lograrlo, el entorno propicio sólo se creará si ese diálogo incluye una amplia deliberación pública, el flujo de información veraz, el cambio de las percepciones simplistas, el desmonte gradual de los prejuicios, la exploración abierta de escenarios y fórmulas tentativas.

El momento para una paz honrosa se está agotando muy rápidamente para la insurgencia. Un proyecto revolucionario tan poco viable en su inicio, una degradación que rompe todos los límites y ahora el prospecto de retroceso o derrota política y militar, habrían de persuadir a los insurgentes de que llegó la hora de negociar.

Fichas • 63

17

Capítulo 17 Pactar la paz: implicaciones para una negociación Lecciones del pasado Aprender

Capitalizar la experiencia de cada gobierno, evaluándola cuidadosa y serenamente por el equipo entrante, por la academia y por los medios.

Paz como política de Estado

Un acuerdo nacional que le dé constancia al Estado, recupere la credibilidad de las políticas de paz y no le dé ventajas a la insurgencia. Un acuerdo que, reconociendo la complejidad del conflicto, incluya a todos los actores políticos y civiles para usar simultáneamente los instrumentos disponibles.

El ideal y la práctica en la negociación

El ideal es negociar en forma unificada con toda la insurgencia, pero en la práctica se avanza con quienes tengan voluntad de diálogo. Las condiciones de cada negociación dependerán del contexto, de la “correlación de fuerzas”.

Conocer y respetar a la contraparte

Primera condición para un diálogo exitoso. Conocer implica sopesar cada propuesta desde la racionalidad del otro. El respeto está en tomar en serio al otro, sin insultos.

Confianza

Tiene que ser construida desde el conocimiento y el respeto. Reconocer que hay diferencias, y hondas, hace viable mantenerse en el diálogo, cumpliendo la palabra empeñada.

Condiciones iniciales

Deciden el éxito o fracaso del proceso. Requieren un enfoque de mediano plazo que contemple varias fases, comenzando por un diálogo relativamente abierto, sin exigencias ni expectativas de la contraparte.

Dinámica del proceso

A la hora de construir voluntad y “blindar” el proceso de diálogo desde temprano, el medio más eficaz es contar con la neutralidad y la influencia o la capacidad de presión sobre ambas partes, que sólo puede ofrecer un tercero.

Acerca de la agenda Extensión

Los temas a negociar deben ser tan pocos y tan precisos como sea posible, para no dar lugar a negociaciones difusas y prolongadas.

Alcance

Con base en los programas o plataformas políticas de las organizaciones armadas, advirtiendo que en éstas no se agotan las “verdaderas intenciones” del grupo.

Método para adoptar las reformas

Los gobiernos se inclinan, como es natural, por el Congreso. Las Auc no parecen tener mayores discrepancias con el gobierno. El Eln abandera la Convención Nacional para llegar a acuerdos sobre “un nuevo gobierno de amplia participación” y establecer una “nueva legitimidad”. Las Farc, por su parte, sin descartar el referendo, se han inclinado por una Asamblea Constituyente “con amplia representación de todas las vertientes políticas, sociales, del campesinado y la insurgencia; en igualdad de condiciones, que abra las puertas a una nueva democracia”.

Temas prioritarios

Los criterios para priorizar deben ser: 1) el actual centro de gravedad del conflicto está en el plano internacional; 2) pese a su déficit de representatividad, cada guerrilla tiene una “base social”, unos nexos históricos con ciertos grupos de población y que en su título deben incluirse en la agenda, y 3) la opción de negociar reformas es válida ante una insurgencia o rebelión política y por ende los acuerdos deben versar sobre las condiciones de su regreso a la política.

Acuerdos complementarios

Un acuerdo de paz necesita precisar el tratamiento que recibirán quienes hacen dejación de las armas, en el marco de la tensión entre el valor de la paz y el valor de la justicia, entre la reconciliación y la memoria, y entre el perdón y la precaución. Para tramitar la real-politik que implica esta situación, las garantías que han de otorgarse a los insurrectos serán de carácter jurídico, político y económico .

64 • Fichas

Capítulo 17 Pactar la paz: implicaciones para una negociación Negociación Estado-autodefensas El diálogo y la negociación también pueden ser herramientas útiles para erradicar el paramilitarismo. Y tanto como en el caso de la guerrilla, la ética y el superior interés de Colombia aconsejan optar por una pronta salida negociada.

Las cuatro especificidades que diferencian el diálogo con las autodefensas de una eventual negociación con las guerrillas son:

El carácter político de la lucha

Para la guerrilla se trata de derrotar al Estado, de hacer la revolución; para las autodefensas se trata de asumir un papel que el Estado no es capaz de cumplir en defensa del orden vigente.

El interlocutor

El movimiento paramilitar es más disperso que el guerrillero y eso dificulta el proceso. Las Auc son un conjunto de ejércitos sin ideología que los unifique.

Momento de la desmovilización

La insurgencia se desmoviliza cuando triunfa o la derrotan; los paramilitares se desmovilizan cuando dejan de ser necesarios, es decir, cuando el Estado garantiza la seguridad o cuando la guerrilla ha sido derrotada.

Tratamiento de los desmovilizados

Por un lado, estarán los privilegios jurídicos y económicos, y por el otro, estará su vínculo futuro con las Fuerzas Armadas, en calidad de soldados campesinos o como informantes.

Fichas • 65

Cambiar imaginarios: sistema educativo

Capítulo 18-A

¿Por qué cambiar los imaginarios?

En un conflicto tan prolongado y traumático, la violencia acaba por afectar el modo en que pensamos, y el modo en que pensamos puede traer más violencia. En el proceso de cambiar las “señales” o estímulos que dan pie a las acciones violentas, es crucial incluir los imaginarios, vale decir, las representaciones generalizadas sobre el ser y el deber ser de la sociedad en que vivimos.

Escuela y educación: mejores opciones para el aprendizaje

Dimensiones que pueden

La paz es una manera de vivir. Quienes la practican aprendieron a luchar por sus intereses y a resolver sus conflictos sin acudir a la violencia. La educación es la clave de la paz, pero no basta con asistir a la escuela para aprender a vivir en paz. La escuela es apenas una forma de educación, y la educación, uno de los medios de aprendizaje. La violencia se puede aprender por fuera de la escuela, aunque el agente educador no lo quiera. La educación no es la varita mágica, pero sabemos que ella en general, y la escuela en particular, son los mecanismos más eficaces de los cuales disponemos para lograr el aprendizaje. Y si la paz es un aprendizaje, la escuela y la educación siguen siendo la mejor de nuestras opciones para el aprendizaje.

Mitigar los daños . Las que proveen servicio educativo a las víctimas. . Las que aislan a la escuela de la acción de los armados.

ayudar a:

Desmontar la espiral de violencia: . Las que inculcan valores de paz a través del sistema educativo. . Las que vinculan a los jóvenes al proceso de construcción de la paz. El % de los desplazados son niños entre  y  años. Según Unicef, siete de cada diez niños desplazados no vuelven a la escuela. Son los niños vulnerables al reclutamiento, la delincuencia y al consumo de drogas y alcohol. Las entidades territoriales son responsables de educarlos, junto con el Ministerio de Educación, a través del Programa de Atención a la Población en Edad Escolar Desplazada (Papeed).

Bloqueos al acceso o regreso a la escuela del desplazado Falta de recursos e infraestructura

Dificultad de ajustar transferencias fiscales con el número de alumnos

La prioridad que se les da a los pobres locales sobre los recién llegados

El cambio frecuente de residencia del desplazado

El sesgo de la atención humanitaria hacia las necesidades materiales

La reticencia a enviar a los niños a la escuela por razones de seguridad

Temor al estigma

Incapacidad económica

Necesidad de que el niño trabaje para sostenerse

18 Fichas • 67

Capítulo 18-A Cambiar imaginarios: sistema educativo Menores en escenarios de

Líneas de acción posibles

confrontación bélica

La deserción estudiantil es muy alta debido a la muerte violenta de los maestros, la destrucción física de las escuelas y el miedo y la polarización dentro del aula. El actual Plan de Desarrollo considera seriamente el problema y propone subsidios educativos especiales, atención psicosocial y reconstrucción de la infraestructura escolar. No queda claro a quién corresponde la tarea.

. Rediseño institucional y financiación de programas de emergencia. . Cuerpo móvil de profesores y expertos en educación básica en situación de conflicto. . Contenidos pertinentes: actividades lúdicas, reconocimiento del otro y autovaloración del niño; historia del poblado, sensibilización sobre riesgos de drogas, armas y demás. . Reconstruir y aprovechar espacios pertinentes: templos, plazas. Ejemplo: Aula Abierta. . Sensibilizar a la comunidad, mediante medios de comunicación y líderes locales, sobre importancia de proteger la escuela. . Subsidios integrales más generosos que a otros grupos sociales. Incluye matrícula, uniformes, útiles, transporte y nutrición.

Protección de las aulas Las aulas son bienes protegidos por el DIH. Actos y acuerdos humanitarios en Meta y Antioquia han logrado éxitos modestos. Este asunto no parece prioritario entre quienes se dedican a la gestión humanitaria. Por tanto sería conveniente: 1. Campaña nacional de comunicación, con medios nacionales y locales. 2. Acompañamiento y difusión de procesos “exitosos”. 3. El Ministerio y la RSS sistematizarían las experiencias, las difundirían y establecerían pequeños estímulos.

Educación para la convivencia Desde el currículo. Valores de respeto al otro, democracia, civismo. Desde el entorno de creencias, valores y actitudes. Existen herramientas poderosas como los PEI y los manuales de convivencia, siempre que los primeros sean concertados y los segundos no sean códigos disciplinarios. Obstáculos. La formación heredada de los maestros, la resistencia sindical, la dificultad técnica de las nuevas tecnologías y, por supuesto, el autoritarismo y la violencia. Estrategia de aceleración 1) Formación y evaluación de maestros y alumnos en sus competencias para convivir de manera pacífica; 2) acompañamiento de buenas experiencias; 3) apoyo de los gobiernos locales; 4) un programa especial de convivencia, y 5) limitar el aislamiento: que la escuela no se sienta sola.

Los jóvenes como fuerza de paz Muchas iniciativas extraescolares, públicas y privadas, apelan a la proverbial capacidad de entrega de los jóvenes. El éxito depende del liderazgo de individuos muy comprometidos y del grado de interferencia del conflicto. Opciones: 1. Diversificar la oferta de programas para el uso del tiempo libre: música, danza, pintura, manualidades, deporte, excursionismo. 2. Voluntariado para involucrar a miles de jóvenes entre 15 y 25 años. Pasantías en zonas críticas, avaladas por ONU o Cruz Roja Internacional. Intercambios juveniles entre regiones. Simulaciones políticas: aprender, por ejemplo, cómo funcionan el Concejo o el Congreso. Opciones como el servicio ambiental en reemplazo del servicio militar obligatorio. 68 • Fichas

Cambiar imaginarios: medios de comunicación La “realidad” es un hecho que alguien percibe de cierta manera. La responsabilidad de los medios de comunicación frente al conflicto está en su manera de percibir y relatar la realidad. Ésta depende del contexto, de su organización interna y de la tecnología.

Capítulo 18-B

En el contexto importan las dinámicas del conflicto, la percepción dominante —urbana o rural, remota o cercana, soluble o insoluble, compleja o sencilla— y las estrategias para atenuarlo, acabarlo y prevenirlo.

Un poco de historia Época

Desarrollo tecnológico

Rasgo principal

La prensa escrita informaba sobre una violencia rural y lejana.

Hegemonía de la prensa escrita, confesional y partidista. Se representa el conflicto como episodio fraticida, rural y distante que, una vez superado, pervive en bandoleros insumisos a los cuales es necesario y fácil reprimir militarmente.

La radio hace del conflicto una “realidad” un poco más cercana.

La radio predomina y trae voces de una lucha insurgente, de origen rural, en expansión hacia las ciudades e inscrita en la Guerra Fría. Se representa a combatientes irregulares que confrontan al Estado, proclaman el cambio de sistema y se autolegitiman como defensores de los pobres.

La TV lo muestra casi en vivo. Las cámaras portátiles y las microondas traen el conflicto al “centro” del país.

La TV muestra y multiplica rostros de víctimas civiles, escenarios inéditos y evidencias de la degradación del conflicto. Los paramilitares son presentados como un mal necesario para suplir la incapacidad del Estado.

Las antenas satelitales sitúan el conflicto en el aquí y el ahora. La internet instala el conflicto en un presente continuo.

Los medios se especializan y se concentran en el juego del mercado globalizado y se concentran en la guerra antes que en replantear su papel en un conflicto que los desborda. Es más: cambian la naturaleza del conflicto y la tecnología, pero los medios no modifican sus rutinas y métodos.

Años 50-60

Años 70

Años 80

Años 90

El sello de la época El sentido filial partidista. No trabajan para informar sino para reclutar y adoctrinar clientelas; no responden a un código de ética civil sino a doctrinas, magisterios e ideologías; anteponen el interés partidista al interés público, el nombre de un líder a la verdad histórica, la impunidad pactada a la justicia, y la verdad oficial a la de la “otra Colombia”.

El síndrome del verde oliva. Los medios, como parte de la clase dirigente, compartieron este síndrome desde el Frente Nacional, cuando los civiles delegaron en la Fuerza Pública el manejo del orden público. Desde entonces, cubrir el conflicto consistió en reportar operaciones militares contra la guerrilla. La Fuerza Pública quedó convertida en relatora oficial, sin la veeduría del Congreso, los partidos y los medios.

La guerra por las audiencias. Con tecnología, estudios de audiencias, técnicas de mercadeo y alianzas estratégicas. Los electores fueron reemplazados por consumidores, la oratoria por cápsulas noticiosas, las ideas por emociones, las directrices del partido por concursos y suscripciones, y la filiación partidista por hábitos de consumo.

Fichas • 69

Capítulo 18-B Cambiar imaginarios: medios de comunicación ¿Cómo rectificar el rumbo? El hecho

La salida

En Colombia es notable que los medios: 1. Prestan atención a ciertos elementos de un todo complejo, sobre todo al hecho violento. 2. Escuchan más a los actores armados que a los desarmados. 3. Algunas voces se escuchan mucho, otras no tanto o nunca se escuchan.

El remedio no puede ser sino multiplicar las maneras de percibir y transmitir la realidad. Para eso es necesario que los medios: 1. Pasen de su actitud reactiva frente al conflicto a una estrategia que evite que los atropelle. 2. Superen su débil sentido de lo público. 3. Renuncien a las simplificaciones equivocadas sobre las soluciones, los actores, los procesos políticos, la racionalidad de los actores y las conexiones del conflicto con los desarrollos económicos, sociales, políticos y culturales.

La concentración en la noticia es indeseable

La principal tarea es informar, es decir, transmitir la noticia, esto es, lo nuevo. No todos los hechos reales califican para ser noticia. Deben ser sorpresivos y conflictivos, violar las convenciones sociales, ser censura-

bles, ser de interés local, cuantificables, mostrar el lado humano de una figura pública y referirse a hechos individualizables. En un conflicto, el predominio del episodio violento y de la noticia como el modo casi exclusivo de cubrirlo, tiene al menos cinco inconvenientes:

Cinco inconvenientes del énfasis en la noticia y en el episodio violento El hecho

Consecuencia

Síndrome de la chiva

Por el afán de contar algo nuevo, se pierde el rigor periodístico. La urgencia prima sobre el análisis.

Pérdida de textura

La tecnología resuelve la inmediatez, pero no deja tiempo para el contexto y el análisis. El conflicto se queda sin memoria, sin contexto. No se explica por qué las discrepancias se expresan con semejante grado de violencia.

Falta de información

La sumatoria de noticias no produce necesariamente más información, es decir, el insumo mínimo necesario para entender el conflicto e identificar las opciones.

Gato por liebre

Las noticias engañan

Si se pasa del hacer saber (la noticia) hacia el hacer creer (persuasión) y el hacer sentir (sensacionalismo emocional) se puede ocultar lo que sucede, mostrando una parte aunque sea la más llamativa. Los medios tienen forma de escurrir el bulto. Dejan de informar y asumen funciones secundarias: opinar, entretener, vender. La fijación en la noticia tiende a crear una imagen errada acerca de los conflictos bélicos: descontextualiza la violencia, la presenta como irracional, reduce los actores a dos bandos, es maniquea, hace que la violencia parezca inevitable, no analiza el impacto de la cobertura misma y confunde la paz con el fin de las hostilidades.

Opciones: explorar otros géneros

Otros géneros, bien usados, añaden información. Sin embargo, hay una relación inversa entre la utilidad y el espacio relativo que les dedican los medios. De me70 • Fichas

nor a mayor utilidad son: los relatos testimoniales, los informes especiales, el despliegue de las ideologías y argumentos de los actores del conflicto —especialmente durante procesos de paz—, seguimiento a la rendición de cuentas (fiscales, cumplimiento en ddhh), aná-

Capítulo 18-B Cambiar imaginarios: medios de comunicación lisis, difusión de buenas prácticas, indagación de salidas y construcción de compromisos. “Exponer serenamente los hechos ayuda a que la voz de la razón se eleve por encima del estruendo y la furia que generan el odio y los prejuicios”. ¿Dónde se informan los medios? (las fuentes)

des conocedoras, o sea, las “fuentes” que saben de un asunto pero tienen intereses en él. Los medios no inventan los hechos ni deciden por los interesados: casi siempre son medios, es decir, vehículos de expresión de las comunidades conocedoras (las fuentes). Mientras existan libertad y pluralismo, los medios tienen menos poder del que creen, y del que suelen creerse los periodistas.

El periodismo consiste en transmitir a un público amplio lo que hacen, dicen, opinan y ansían comunidaManeras de controlar la información en un conflicto armado Censura de la fuente

Puede mentir o censurar porque: 1) prevalezcan consideraciones tácticas o estratégicas; 2) desconfíe del medio o periodista; 3) carezca de habilidad para informar oportuna y adecuadamente; 4) suponga que el medio la ha estigmatizado o proscrito, y 5) subvalore o sobredimensione al medio en función de su trayectoria, su tecnología o su cobertura.

Autocensura del medio o del periodista

Puede autocensurarse porque: 1) está con un bando y colabora con él; 2) cree que el otro bando sabe o presume de sus simpatías con el enemigo; 3) decide no meterse en problemas y pasa de largo; 4) supone que su decisión es conveniente para preservar la institucionalidad, contribuir a la paz o anticipar la batalla final, y 5) recibe la solicitud “amable” de aplazar la noticia por razones de Estado o de coyuntura (política, económica, social, humanitaria, internacional o militar).

La falta de una actitud proactiva en los medios

Como en el fútbol, “quien no hace goles, los ve hacer”. Sin una actitud proactiva, la agenda informativa termina infiltrada por las lógicas, percepciones, lenguajes y valores de otros actores.

Manipulación informativa

La forma más cruda es intimidar al periodista. La práctica burda del soborno, los engaños, sobre todo cuando el reportero ingresa a la zona de conflicto con la bendición de alguno de los bandos. Montajes elaborados. La inmersión sicológica del periodista en el conflicto. El manejo refinado de símbolos y mensajes subliminales, como la escogencia del escenario, la disposición de los cadáveres del enemigo. El prescindir de los medios convencionales y comunicarse directamente con el público (vía internet, por ejemplo).

La Fuerza Pública como fuente

La Fuerza Pública es la principal fuente de información sobre el conflicto; sin embargo, ni ella, ni los medios, ni la sociedad son conscientes de que ese saber es un bien público que, por eso, debe cumplir con altas exigencias de veracidad y de oportunidad. Ella y los actores armados sacrifican la verdad. So pretexto de no filtrarle información al enemigo o de mantener

alta la moral de las tropas, los hechos se ocultan, se fabrican, se distorsionan o se esconden en un mar de pseudoinformaciones. Exigencia a la Fuerza Pública

No debe reducir la información a una herramienta de guerra sicológica; debe entenderla como un servicio de interés público y parte del manejo integral del conflicto, Fichas • 71

Capítulo 18-B Cambiar imaginarios: medios de comunicación “El militar tiene el deber de guardar ciertos secretos, pero los periodistas deben siempre evaluar qué tanto saben por ellos mismos”. Director de The New York Times

donde lo militar es apenas uno de los instrumentos. Para obtener la solidaridad de los ciudadanos, la Fuerza Pública tiene que ser creída porque sea confiable. Exigencia a los medios. Respetar los límites que un estado de guerra impone sobre el derecho a informar. Hay materias donde el interés público impone el deber de no informar: ) secretos que comprometan la seguridad de las tropas o las operaciones militares y policiales legítimas; ) los antecedentes que puedan aumentar el valor de los civiles como blanco de guerra, y ) las gestiones y actos humanitarios a favor de no combatientes y “prisioneros de guerra”. Los actores armados como fuente

Las organizaciones armadas tienen una razón adicional para ocultar, fabricar o distorsionar los hechos: su propia condición de ilegalidad y, con frecuencia, de criminalidad. Pero eso no implica que la Fuerza Pública diga siempre la verdad o diga toda la verdad, ni que los grupos ilegales digan siempre la mentira o que todo sea mentira. Más aún: porque están en desventaja pueden usar la verdad para mostrar que el Estado miente. El punto no es simple. Tiene que ver con: ) la consistencia: la credibilidad de la fuente no se establece en un episodio, sino con el paso de los años; ) la reserva: fuera de los casos donde el interés público exige no informar, el periodista debe consultar y contrastar las fuentes pertinentes, caso por caso; ) el oficio: salvo cuando su conciencia le mande callar, el periodista debe decir toda la verdad, independientemente de dónde la averigüe, a quien afecte o a quien le disguste. 72 • Fichas

¿Quién habla y quién no habla en los medios?

La primera plana define quién “existe” y cuál es la agenda de interés colectivo. En un país democrático es esencial que la información cubra estratos altos y bajos, el centro y las regiones, las mayorías y las minorías. Sobre todo, en situaciones de conflicto. Al excluir o incluir, los medios toman partido en el conflicto. Con frecuencia, los medios: ) evaden su responsabilidad política y moral, invocando la opinión pública, es decir, la que se expresa en los medios, o la que los medios expresan como opinión del público, y ) dan presencia excesiva a los armados, en detrimento de los desarmados. Una alternativa: La experiencia de “El diálogo por Urabá” impulsado por El Colombiano en . Es comprensible que se refleje el modo de pensar de las mayorías, pero en democracia es necesario garantizar la expresión de las minorías. Por eso, aun en el conflicto, resulta inaceptable prohibir las “ideas subversivas”: un régimen incapaz de soportar la luz de las ideas no merece ser defendido con las armas. Asumir las consecuencias

El conflicto no es invento de los medios, ni puede ser resuelto por ellos. Pero, cualquiera sea su influencia, hay que ejercer el oficio como si de él dependiera el universo. La responsabilidad comienza con sus trabajadores; se extiende de manea especial a las víctimas directas del conflicto, pues hay una ética para ocuparse del dolor humano: el dueño de la imagen es la víctima; termina en la defensa del interés público, es decir, sin amañar la información a ningún interés particular y obrando, verdad sabida y buena fe guardada, con la intención exclusiva de que el público se entere de lo que debe enterarse.

El asunto es con todos: sociedad civil Este capítulo mira la sociedad civil como un todo frente al conflicto y la paz. “Como un todo” significa procesos ampliamente incluyentes, aunque la mayor debilidad de la “sociedad civil” es la vaguedad en sus límites, su falta de cobertura y su gran fragmentación. Nuestra sociedad civil se constituyó o se autodescubrió frente al conflicto. Su mayor grado de cobertura, de unidad y de visibilidad se ha producido en torno a la

Capítulo 19-A

condena de la guerra y el clamor por la paz. En la década del 0, menos del % por ciento de las movilizaciones estuvieron vinculadas a la paz; entre  y  la proporción saltó al %, y en  % en las ciudades y % en zonas rurales. Hay cuatro actores destacados: la Iglesia católica, las  de paz y derechos humanos, el sector privado y la intelectualidad.

Factores por los cuales se hizo visible la sociedad civil La escalada del conflicto y el que éste tocó el centro del sistema político

Como se explicó en el capítulo 1, el conflicto se ensañó con la periferia campesina y se instaló en ella sin tocar el centro del sistema político.

La mayor autonomía de la sociedad civil frente al Estado

Porque perdió el control de algunos movimientos populares, como el sindicalismo y la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos, ANUC.

El intento de relegitimar, e incluso, de refundar el Estado

En respuesta a la crisis del narcotráfico y violencia que estalló al final de los 80 y desembocó en la Constitución del 91.

La Constitución de 1991

En su redacción participaron indígenas, no católicos y reinsertados, entre otros. La “Constitución de la Paz” abrió espacio a muchas formas de participación ciudadana.

El éxito de los procesos de paz con el M-19 y el Epl

Aportó líderes visibles a la izquierda democrática, quitó legitimidad a la opción armada y ayudó a formar una “opinión pública” más tolerante.

Balance

La sociedad civil ha logrado avances en su empeño por frenar la guerra y afincar la paz, pero de modos disparejos y limitados. Veamos algunos obstáculos: . En su organización. Ha demostrado ser inestable, frágil y poco duradera, porque: ) no ha escapado a la opinión pendular que salta de la ilusión del acuerdo negociado a la confianza en el triunfo militar; ) los movimientos cívicos y sociales y las  son a veces un conjunto de propuestas con interés particular, es decir, no están exentos de la privatización de lo público; ) las anteriores y otras tensiones suelen acabar en la división y

en la parálisis, como ocurrió luego del Mandato Ciudadano por la Paz cuando no hubo consenso sobre la conveniencia de formalizarlo como movimiento político; o cuando no se pusieron de acuerdo sobre cómo organizarse, condenar a los actores armados o identificar el papel de las reformas sociales en la paz. Estas organizaciones no logran sostener sus acciones en el tiempo y son más bien una “carrera de relevos”. . En la apropiación. Las marchas y el resultado en las urnas del Mandato dan fe del éxito de la sociedad civil en difundir sus mensajes entre el público, pero: ) necesitan grandes inversiones, o ser adoptadas por alguno o algunos medios de comunicación, con el riesFichas • 73

19

Capítulo 19-A El asunto es con todos: sociedad civil go de exagerar la voz de los dueños; ) si el liderazgo recae en líderes con personalidades entusiastas, influyentes y conocidas, se puede también exagerar su voz,

y ) no es fácil definir ni transmitir mensajes específicos, propósitos o prácticas que de veras “eduquen” al gran público.

Los hitos principales Movimiento por la Vida (1985)

Impulsado por activistas de izquierda, el Programa por la Paz de la Compañía de Jesús y el Cinep. Puso en marcha la Semana por la Paz.

Redepaz

Creada en 1992 por el Movimiento por la Vida y doce organizaciones más. Trabaja para hacer realidad el art. 22 de la Constitución (derecho a la paz). Incidió en la creación por ley del Consejo Nacional de Paz.

Comisión de Conciliación Nacional

Impulsada por la Iglesia católica. Reúne a un grupo de personalidades que actúa como gestora de buenos oficios.

Comité de Búsqueda de la Paz

Convergencia similar a Redepaz (1992). Participaron las confederaciones obreras y varias ONG de derechos humanos (1994).

Destino Colombia

Un ejercicio pluralista de planeación por escenarios (1997).

Empresarios por la Paz

Se reunió por invitación de la Fundación Social (1997).

Mandato Ciudadano por la Paz, la Vida y la Libertad

País Libre y Redepaz, apoyados por Unicef, promovieron una consulta a los niños y niñas que ordenaron a los adultos un mandato en favor de la paz, el cual fue votado en las elecciones locales de 1997 por cerca de 10 millones de electores. Condujo al Acuerdo de Maguncia con el Eln y fue tomado por el gobierno Pastrana en 1998 para legitimar su política de paz.

Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz

Es un proceso pedagógico de formación de sujetos sociales, orientado a fortalecer el movimiento social de paz y las expresiones de poder ciudadano en la perspectiva de construir un nuevo país, con fundamento en la justicia social (1998).

Fundación Ideas para la Paz

Creada a finales de 1999 por un grupo de empresarios. Busca constituirse en un centro de pensamiento desde el cual se pueda contribuir de manera significativa al logro de una paz y un bienestar duraderos, y a la reconciliación nacional.

Indepaz

El Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz (Indepaz) es una organización gubernamental que tiene como objeto ayudar a gestar y consolidar en Colombia un clima de reconciliación, diálogo, no violencia y respeto a la vida humana.

Paz Colombia

Surgió como “una respuesta de la sociedad civil frente a la estrategia de guerra que significa la aprobación y ejecución del Plan Colombia”. Tuvo su máxima expresión en la Conferencia Internacional sobre Paz, Derechos Humanos y Derecho Humanitario (octubre de 2000, San José de Costa Rica), que reunió delegados de 32 gobiernos, de diversas agencias de Naciones Unidas, del gobierno, del Eln y de sectores de la sociedad colombiana.

74 • Fichas

Capítulo 19-A El asunto es con todos: sociedad civil . En el impacto. Las acciones organizadas de la sociedad civil colombiana no parecen alejar la guerra ni acercar la paz. Hay al menos seis razones: ) El límite de la violencia misma. ) Su aporte en el proceso de paz depende de que las partes involucradas en el conflicto le reconozca un papel importante. ) El conflicto es “marginal” a la política. La guerrilla tiene pocos entronques con la sociedad civil en su conjunto. Las autodefensas predominan, precisamente, donde no hay sociedad civil y el poder es militarizado y personalista. Y la Fuerza Pública administra el orden público por delegación de la sociedad civil. ) La relación con el Estado. Las , por ejemplo, establecen relaciones de dependencia financiera, de oposición crítica o de eventual colaboración. ) La receptividad del gobierno a las campañas: depende de si coinciden o no con su “línea”.

) El ser parte de las movilizaciones en contra de la guerra y a favor de la paz, sobre todo las  de derechos humanos. El gobierno las considera oposición. Las salidas

El próximo Informe de Desarrollo Humano profundizará en el papel que puedan o deban cumplir la sociedad civil y la comunidad internacional en la construcción de la paz, y en cómo hacerlo. El presente Informe se ha concentrado en el papel del Estado. La sociedad civil no debería olvidar que es un poder, que el poder existe para ser usado y que usarlo bien es trabajarle a la paz. En los momentos de más aguda polarización o cuando lo popular es apostarle a la guerra, la dirigencia de la sociedad civil debe redoblar esfuerzos por la paz en vez de replegarse. Sugerimos unas primeras puntadas sobre el tema en materia de organización, penetración y utilidad del movimiento por la paz.

Puntadas para fortalecer el papel de la sociedad civil Voluntad de organizarse

Unirse por la paz debe abarcar el universo de grupos que hacen paz desde todos los ángulos y no sólo desde la humanización del conflicto y la negociación.

Un punto de vista más comprensivo

Hacer un esfuerzo por superar la disyuntiva negociación/guerra. Tiene ventajas: el movimiento se blindaría contra los cambios en el clima de opinión, se evitaría la pérdida de esfuerzos, se diversificaría la agenda y atraería a otros públicos, habría una mejor división de trabajo.

Claridad en el lenguaje y las conductas

Dejar en claro que las convocatorias no tienen segundas intenciones, sobre todo, que no son antesala de organizaciones políticas que competirían con los partidos.

Más educación ciudadana

Esto implica más paciencia y mirar más hacia el mediano plazo.

Exigencias a actores armados

Para que quede claro que no se contemporiza de modo explícito o implícito con algún bando.

Un banco de buenas prácticas

Junto a la agenda enriquecida, aumenta la eficacia del movimiento ciudadano, porque al lado de propuestas constructivas acompañan las posiciones críticas.

Más apertura del Estado

Y menos desconfianza en las iniciativas de la sociedad civil. Volver a reunir el Consejo Nacional de Paz o crear un mecanismo de coordinación permanente.

Fichas • 75

El asunto es con todos: comunidad internacional El futuro de Colombia y la solución del conflicto tendrá que definirse en las relaciones exteriores, sobre todo con Estados Unidos. El papel de la diplomacia colombiana depende de su capacidad para modular la respuesta estadounidense ante los más altos intereses

Capítulo 19-B

colombianos. Todo comienza por entender que el narcotráfico desgarró la forma como Colombia había adoptado el orden que había en el mundo y, además, cambió la percepción en el exterior sobre el país y el conflicto. Veamos:

Percepción en el exterior de Colombia y el conflicto ANTES DEL NARCOTRÁFICO

CON EL NARCOTRÁFICO

Democracia estable

CONSECUENCIAS

En medio de una sociedad fragmentada y de un Estado en construcción, la droga y su represión: Un dolor de cabeza 1. Crearon más desorden Un proveedor del vicio con una eco- 2. Debilitaron más el orden 3. Generaron riqueza fácil y corrupción nomía en déficit creciente 4. Desviaron la poca capacidad de gobierno para combatir la Una guerrilla que, además de comudroga nista, es narcoterrorista Estado colapsado

Buen vecino Proveedor cumplido de café y petróleo; economía ortodoxa Guerrilla campesina y comunista que no molestaba demasiado

Diálogo desigual con Estados Unidos

La compleja agenda con Estados Unidos comprende cuatro prioridades que inciden más directamente sobre el conflicto armado. Colombia comparte esos fines, pero la diferencia está en el peso de cada uno res-

pecto de otros objetivos propios de Colombia y de los efectos colaterales de los medios usados para alcanzarlos. Cobran relevancia las reservas que varios sectores tienen frente a la ayuda militar y judicial (analizadas en el capítulo ) y la estrategia contra la droga (capítulo ).

Objetivos comunes de Colombia y Estados Unidos Drogas

Nos pone entre dos fuerzas gigantescas y opuestas en Estados Unidos: • La fuerza económica de los consumidores: la rentabilidad irresistible. • La fuerza política del gobierno de Estados Unidos: la rigidez prohibicionista.

Terrorismo

Es la obsesión del presidente Bush, aunque la variedad que padece Colombia no amenaza de frente a Estados Unidos.

Recursos energéticos

El petróleo es un interés estratégico que, sobre todo, incide en nuestras zonas productoras.

Derechos humanos

Son una restricción ética y política que piden muchos votantes estadounidenses.

¿Cómo ha reaccionado Colombia?

Las respuestas a las iniciativas de Washington han sido una mezcla de: ) quejas por la resistencia de Estados

Unidos a aceptar su corresponsabilidad en la industria de la droga, por la ayuda insuficiente y por las certificaciones o condicionamientos sobre derechos humanos y otros asuntos; ) ofrecimientos: en cierta forma quiere Fichas • 77

Capítulo 19-B El asunto es con todos: comunidad internacional curarse en salud con, por ejemplo, fumigaciones indiscriminadas, interdicción aérea y el apoyo a Bush en su discutible y discutida guerra contra Irak; )

adaptaciones, más bien marginales, como lograr que parte de los fondos del Plan Colombia o la Iniciativa Regional Andina sean destinados al desarrollo social.

Relaciones con la Unión Europea, los vecinos y los organismos internacionales Unión Europea

Son más que todo comerciales y varían según el país. En general, esos Estados promueven la opción no militar para Colombia. Desde Bogotá velan por los derechos humanos, suministran ayuda humanitaria, prestan buenos oficios para acercar a las partes en conflicto y consultan sus programas de cooperación con la sociedad civil colombiana.

Perú

Con sus propios rescoldos de guerrilla, está más dispuesto a colaborar en el control de fronteras y en algunas acciones militares.

Ecuador

Teme al contagio de la droga y a las incursiones de las Farc, de modo que vacila entre la línea dura y la línea blanda.

Panamá

Está protegida por el Tapón del Darién, carece de fuerza militar y se mantiene a distancia.

Brasil

Es un gigante que cuida celosamente sus fronteras y se guarda de secundar a Estados Unidos en el Plan Colombia.

Venezuela

El más controversial. Se ha polarizado entre un gobierno “bolivariano” que coquetea con las Farc y una oposición decididamente antiguerrillera.

Foros y organismos

• La diplomacia colombiana no aprovecha las ventajas del multilateralismo. • Casi siempre adhiere a la opinión de Estados Unidos. • Es bastante inconsistente frente al conflicto: Fiscalía y Mindefensa la inspiran para la guerra y el Alto Comisionado, para la paz. • Concierta la guerra con Washington, conversa la paz con Europa y está más dispuesta a aceptar ayuda para la guerra que para la paz. • Salta de la “diplomacia para la paz” a la “diplomacia de guerra”, según el clima de opinión interna. En general, los vecinos, que tienen sus propias y graves crisis, escogen el camino del medio: no le fallan al gobierno colombiano (ortodoxo) pero van a la guerra por su causa. Más que el conflicto, les preocupa la delincuencia armada y, sobre todo, el tráfico de drogas, es decir, la relación con Colombia está mediada por los intereses de Estados Unidos.

¿Cómo contribuiría mejor la diplomacia a superar el conflicto? Definiéndose con políticas de Estado

No desde políticas de gobierno, para evitar que cada gobierno adopte su estrategia de supervivencia en la arena internacional, con giros, contramarchas regulares y manejos individuales.

Coincidiendo con las políticas de Estado para la paz

El Acuerdo Nacional mencionado en el capítulo 17 tendría que extenderse a asuntos externos más asociados con el conflicto armado: narcotráfico, financiación y aprovisionamiento de los actores armados, humanización de las hostilidades, negociaciones de paz y seguridad regional.

Superando reclamos y desconfianzas con y de los vecinos

Es una condición para definir una estrategia de seguridad regional conjunta en medio de: incursiones de grupos armados colombianos; episodios confusos con fuerzas militares vecinas; flujos de armas, drogas, precursores químicos y poblaciones desplazadas; el temor de los vecinos de que el país se les “colombianice”, y la desconfianza colombiana de que el vecino sea cómplice o se haga el de la vista gorda.

Adoptando una estrategia de seguridad regional

1. Intercambio de información de inteligencia, por ejemplo, sobre traslados fronterizos de los grupos armados. 2. Cooperación judicial, policial y militar: definir problemas y no países como amenazas regionales. 3. Control y desarrollo fronterizo con programas binacionales apoyados por la banca multilateral, como sugiere el International Crisis Group.

Pactando un entendimiento político más amplio

Agrupados en bloques, los países vecinos ganarían un margen de autonomía para enfrentar la economía de la coca, el narcotráfico y los conflictos armados mucho mayor del que disponen actuando en solitario.

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