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Modernisation de la procédure d’achat public
Remerciements fi mes chers parents : votre affection, votre compréhension et votre sacrifice, m’ont soutenu tout au long de mes études.
]e tiens à adresser mes vifs remerciements à M.LAKHAL mohamed, M. Said TASKRI, Mme Najlae JAKARI, Mme. Keltoum FRAIGUI, Mme Farah, Mlle Fatima zahra et Mlle Dounia qui n’ont épargné aucun effort pour m’aider à mener à bien mon stage et surtout par leurs encadrements et leurs conseils qu’ils n’ont jamais cessé de me prodiguer.
fi M. Mustapha MALLYANI : chef de service budget : je vous suis extrêmement reconnaissant de m’avoir accepté en stage au sein de l’administration, je vous présente mes respectueux remerciements.
fi tous les fonctionnaires de l’ADII: je tiens à vous exprimer mon respect et tous mes remerciements pour votre accueil chaleureux, pour votre entière collaboration et votre disponibilité tout au long de ma période de stage.
fi tous les membres du corps professoral et administratif de l’Ecole Nationale de Commerce et de Gestion de Kénitra pour les efforts qu’ils ne cessent de déployer afin que la formation soit accomplie dans les meilleures conditions.
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Glossaire : ADII : Administration des douanes et impôts indirects TM : Trésorerie ministérielle TGR : Trésorerie Générale du Royaume CGED : Contrôle général d’engagement de la dépense BM : Banque Mondiale CAO : Commission d’appel d’offres HT : Hors taxe IGF : Inspection générale des finances PNUD : Programme des nations unies pour le développement CCAG : Cahier des clauses administratives générales CPS : cahier des prescriptions spéciales RC : règlement de consultation CMP : Code des Marchés Publics
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SOMMAIRE : Remerciements Glossaire Sommaire Partie1 : présentation de l’ADII et analyse de la fonction achat……………………….. I. II. III.
Présentation de l’ADII………………………..………………………..……………………………….5 Analyse du service budget et environnement………………………..………………………11 Définition et champs d’application du droit des marchés publics…………………….13
Partie2 : Processus de gestion des marchés publics, ses forces et faiblesses : ………….16 I. II. III.
IV.
V.
Première étape : Expression des besoins………………………..………………………..………17 Deuxième étape : Le lancement………………………..………………………..……………………18 Troisième étape : Le choix du prestataire………………………..………………………..………19 1) L’ouverture des plis………………………..………………………..………………………………….19 2) L’évaluation des offres………………………..………………………..……………………………..20 Quatrième étape : L’exécution du marché………………………..……………………………….21 1) la liquidation comptable………………………..………………………..…………………………..21 2) Le décompte………………………..………………………..………………………..……………………21 Forces et faiblesses des ordonnateurs………………………..………………………..…………….23
Partie3 : la modernisation de la procédure d’achat public au Maroc……………………………..25 Introduction et problématique………………………..………………………..………………………..26 Chapitre 1 : Présentation et analyse de l’achat public au Maroc ………………………..…………27 1) Caractéristiques du système des marchés publics………………………..……………………….27 2) Sources de la réglementation des marchés publics………………………..………………………28 3) Contexte et impératifs de la reforme de 2007………………………..……………………………..28 4) Recommandations………………………..………………………..……………………………………………31 Page 4
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Chapitre 2 : les outils de modernisation de la procédure d’achat public………………………..32 I.
Mise en place d’un dispositif de contrôle interne : ………………………..…………………..32 1) Gestion des zones de risque………………………..………………………..………………………33 2) Collecte des motifs de rejet et démarches correctives du contrôle interne : …33 a) Observations générales et contrôles à effectuer………………………..…………….33 b) Observations et contrôles relatifs aux Bons de commande………………………34 c) Observations et contrôles relatifs aux marchés cadres…………………………….36 d) Observations et contrôles relatifs aux marchés………………………………………..37
II.
Benchmarking de procédures………………………..………………………..………………………….41 A. Quelques pratiques européennes de passation des marchés publics : ……………..41 a) Procédure adaptée………………………..………………………..………………………………41 b) La procédure du dialogue compétitif ………………………..……………………………..42 c) Marché de maîtrise d’œuvre ………………………..………………………..……………….43 B. Procédures recommandées par La Banque mondiale au Etats emprunteurs: …43 a) Procédure allégée ………………………..………………………..………………………………..43 b) Entente directe ………………………..………………………..…………………………………….43 c) Passation de marchés basés sur les résultats ………………………..………………….43 C. Les nouveaux moyens d’achat publics utilisant le moyen électronique : la dématérialisation des procédures de l’achat public…………………………………………44 a) Quels sont les avantages attendus ? ………………………..……………………………….44 b) La procédure de sélection des offres au moyen d’enchères électronique……………………………………..………………………..…………………………….44 c) Le système d’acquisition dynamique ………………………..………………………………45 d) Autres techniques d’achat prévues par le code français : La Centrale d’achat et le Groupement de commande………………………..………………………..……………45 D. RECOMMANDATIONS………………………..………………………..…………………………………46 a) Mieux concrétiser les principes de transparence, de concurrence, d’égalité d’accès et efficacité ………………………..……………………………………………………….46 b) Améliorer les organes et les procédures de la commande publique………………………..………………………..……………………………………………….48 c) Mieux définir les responsabilités ………………………..………………………..………….48 d) Améliorer les rapports administration titulaire du marché ………………………49
Conclusion générale ………………………..………………………..………………………..…………………………50 Page 5
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Partie1 : présentation de l’ADII et analyse de la fonction achat I.
Présentation de l’ADII 1) Fiche signalétique Logo/symbole :
Date de nationalisation : 1958 ; Date de l’inauguration du nouveau siège à Rabat : 1998 ; Missions : 1. Promotion des investissements ; 2. Protection des consommateurs ; 3. Protection de l’économie nationale ; 4. Garantie d’une équité fiscale.
Le Directeur Général Statut administratif
Rabat ;
: M. Abdellatif ZAGHNOUN. : Administration publique, relevant du Ministère des Finances et de la Privatisation. Effectif (Janvier 2006) : 4567 agents. Recettes douanières (2006) : 53 014 MDH ; Adresse de l’Administration Centrale : Avenue An-nakhil, An hay Riad Téléphone : E- Mail : Adresse Internet :
037 57 90 00 et 037 71 78 00 / 01
[email protected] www.douane.gov.ma
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2) Historique : La douane terme d’origine arabe. « diwane » désigne les réunions tenues par les conseillers des souverains afin de régler les questions juridiques, financières ou militaires. Une autre origine étymologique le fait dériver de l’Italien « dogana », qui veut dire : Taxe sur la circulation des marchandises imposées par le doge de Venise. Aujourd’hui, la douane est un organisme administratif dont l’objet est de surveiller la circulation des marchandises à l’entrée et à la sotie d’un pays. Les Etats ont, en effet, l’habitude de prélever des taxes (droits de douanes) sur les marchandises qui franchissent leurs frontières. Parfois même, ils sont obligés de limiter ou d’interdire les échanges avec l’étranger pour certains produits. La douane est chargée de faire respecter les dispositions prévues par la réglementation. 3) Les Missions de l’Administration des Douanes et Impôts Indirects : L’Administration des Douanes et Impôts Indirects (A.D.I.I), organe du Ministère de l’Economie et des Finances, participe à la définition de la politique douanière nationale et en assume la mise en œuvre à travers les missions suivantes : -
Promotion de l'investissement ; Protection du consommateur ; Protection de l'Economie Nationale ; Equité fiscale. a) La promotion de l’investissement
L’ADII contribue au développement économique du Maroc. Son intervention dans la promotion de l’investissement revêt plusieurs aspects dont en particulier : • • • •
L’application des dispositions relatives aux avantages fiscaux accordés aux matériels, outillages et biens d’équipements importés ; La promotion des régimes économiques en douane, notamment l’admission temporaire pour perfectionnement actif et l’entrepôt industriel ; La simplification des procédures de dédouanement; La mise en place d’une organisation efficiente des services douaniers basée sur un recours de plus en plus accru aux traitements automatiques rendus possibles grâce à la généralisation de l’outil informatique. b) La protection du consommateur
Dans le cadre de la mise en application de certaines législations particulières, l’ADII veille, aussi bien à l’importation qu’à l’exportation, au respect d’un certain nombre de règlements en matière de contrôle de la qualité, des normes techniques, des mesures
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sanitaires, vétérinaires et phytosanitaires, de la protection de la propriété intellectuelle et de contrôle de la répression des fraudes. Cette protection s’exerce également à travers le contrôle des ouvrages en métaux précieux.
c) La protection de l’économie nationale Avec le démantèlement tarifaire, la protection de l’économie nationale intervient davantage à travers la maîtrise des règles d’origine et la lutte contre le dumping. Le développement des accords tarifaires bilatéraux et multilatéraux fait de l’origine de la marchandise une des conditions essentielles pour l’octroi des avantages prévus par lesdits accords. De même une attention particulière est accordée à la valeur des marchandises importées pour prévenir toute action de dumping pouvant porter préjudice à la production nationale. d) L’équité fiscale L’ADII veille à ce que les importations d’une même marchandise (même origine, même valeur, etc..) acquittent les mêmes droits et taxes quelque soit l’importateur ou le bureau d’importation. L’équité fiscale implique également une lutte contre la contrebande et la fraude sous toutes ses formes.
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4) Organisation de L’Administration des Douanes et Impôts Indirects : L'A.D.I.I est organisée en Services placés sous l'autorité du Directeur Général de l'Administration, assisté des directeurs centraux et des chefs de division et Services Extérieurs. Directeur Général
Les services centraux
Services extérieurs
Direction des Etudes et de la Coopération Internationale
Direction régionale du nord-ouest
Direction de la Facilitation et de l’Informatique
Direction Régionale Du Nord-est
Direction de la Prévention et du Contentieux
Direction régionale du centre
Direction des Ressources et de la Programmation
Direction régionale du centre-sud
Division de l'Audit et de l'Inspection
Direction régionale de casablanca-port
Direction régionale de casablanca
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ADII 4.1
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Direction des Ressources et de la Programmation : a) Missions : Plusieurs missions incombent à cette Direction, qui prend en charge aussi bien la gestion des ressources humaines et matérielles, que les actions de programmation et de communication. La mise en place d’une gestion prévisionnelle des ressources humaines, et l’amélioration de l’efficacité de la gestion administrative du personnel et de la formation en est une de ces missions qui s’étend également à la coordination de la politique sociale avec les organismes sociaux liés à l’ADII. Cette Direction a également pour charge d’améliorer les performances de recouvrement par le développement des fonctions de suivi et d’assistance aux receveurs, de professionnaliser l ‘exécution de la dépense publique, et de déconcentrer la gestion des moyens matériels et leur maintenance. La Direction des Ressources et de la Programmation tient également à jour les référentiels d’organisation des services centraux et extérieurs. Elle est en outre chargée de promouvoir la culture de planification stratégique et d’assurer le suivi d’un plan d’action stratégique de l’ADII. La définition et la diffusion des méthodes d’élaboration et de gestion des plans objectifs moyens, relèvent également de sa compétence, il en est de même du contrôle de l’efficacité ainsi que l’efficience de l’ADII dans la réalisation de ses missions et de ses programmes. Enfin cette Direction a également pour mission de développer les programmes de communication et de gestion de l’information de l’ADII.
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b) Organisation : Pour accomplir l’ensemble des tâches précitées, trois divisions et treize services ont été mis en place : Direction des Ressources et de la Programmation
Division des Ressources Humaines
Division du Budget et des Equipements
Division de la Programmation et de la Communication
Service de l'Organisation et de la G.P.R.H
Service du Budget
Service de la Programmation et de l'Evaluation
Service de la Gestion Administrative du Personnel
Service des Equipements et des Fournitures
Service de la Gestion de l'Information
Service de la Formation
Service de la Gestion du Patrimoine
Service de la Communication
Service de la Formation Douanière
Service de la Reprographie et de la Diffusion
Service de l'Action Sociale
Service de la Consolidation Comptable et du Suivi du Recouvrement
Organigramme : Direction des Ressources et de la Programmation.
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ADII II.
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Présentation du Service du Budget et environnement 1) Mission : Dépendant de la Division des Equipements et du Budget relevant de la Direction des Ressources et de la Programmation, le Service Budget a pour mission de veiller à l’application des procédures relatives à l’engagement et à l’exécution de l’ensemble des dépenses de l’Administration des Douanes et Impôts Indirects ADII, y compris les marchés publics, et ce conformément aux dispositions réglementaires en vigueur. 2) Attributions du Service (répartition des tâches) : Au niveau du Service Budget, on distingue trois principaux aspects d’activités : 1. La gestion budgétaire de l’ensemble des crédits alloués à l’ADII. 2. L’engagement de l’ensemble des dépenses conclues par l’ADII, y compris les marchés publics. 3. La liquidation et le mandatement des créances publiques. La répartition des tâches fonctionnelles est effectuée en fonction de la nature des dépenses régies par le service, ainsi il existe : Une partie relative aux dépenses d’équipement. Une partie relative aux dépenses de fonctionnement. Une partie relative à la programmation budgétaire. Une partie relative au mandatement. Une partie relative à la constatation comptable.
3) Analyse de l’environnement du service Les ressources financières de l’Administration de la Douane et des impôts Indirects sont gérées au niveau central par la Division du Budget et des Equipements, une structure composée de 120 personnes dont 34% sont des cadres confirmés et font preuve d’une maitrise des procédures de gestion des dépenses et des recettes renforcé par une expertise exemplaire acquis au fil des années. Une macro analyse des différentes performances en matière de gestion quotidienne nous permettra de définir l’environnement dans lequel évolue la division. a) Environnement Interne La gestion au niveau central du Budget et des Equipements de l’ADII est confiée à une équipe de 120 personnes ayant mis en place durant des années une culture originale en matière de discipline budgétaire et de respect de la réglementation.
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Modernisation de la procédure d’achat public
Cette expertise a permis à l’administration de capitaliser des pratiques de transparence et de discipline indéniables qui ont permis de responsabiliser l’ensemble des agents et cadres de la structure. Nous citons dans ce sens, le respect de réalisation des programmes d’emploi et la tendance générale vers un resserrement des délais d’exécution du programme d’achat pour une meilleure anticipation budgétaire des exercices à venir. Cependant, les réformes successives concernant les dépenses publiques ont eu plus d’impact sur le travail quotidien des services appelés souvent à fait preuve d’imagination et d’adaptation sans pour autant pour puiser dans un esprit de formalisation et de mise à jour des procédures internes.
b) Environnement Externe : La structure opère dans un environnement en mutation permanente pour lequel elle doit faire fasse avec plus d’imagination et d’adaptation afin de répondre favorablement aux besoins des structures de l’ADII et de s’adapter aux contraintes imposées par ces structures et celles de l’environnement de la DBE. Nous citons dans ce domaine la mutation en matière de gestion du budget général et les changements occasionnels de textes et de procédures. La nouvelle approche de l’Administration en matière de gestion des affaires et de comportements vis-à-vis de la promotion du commerce extérieur tout en veillant à la sécurisation de la chaine logistique impose une adaptation technique particulière en terme de veille technique et d’approvisionnement en matériel adéquat. Le système d’information pour la gestion des ressources financières est appelé plus que jamais à accompagner le développement de la division. c) Tendance d’amélioration et approche pour le développement Il semble que l’amélioration de l’action de la DBE fait appelle à plus d’organisation, une automatisation des tâches et usage intensif du système d’information. En termes de ressources financières, le besoin pressant pour les prochaines années fait appel à la prospection de nouvelles niches permettant à l’ADII de faire face à ses engagements financiers. III.
Définition et champs d’application du droit des marchés publics
Pour traiter de ces questions, on va se limiter principalement aux dispositions du décret des marchés publics et aux cahiers des charges déjà cités.
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1) Définition1 Marché : tout contrat à titre onéreux conclu entre, d'une part, un maître d'ouvrage et, d'autre part, une personne physique ou morale appelée entrepreneur, fournisseur ou prestataire de services ayant pour objet, selon les définitions ci-après, l'exécution de travaux, la livraison de fournitures ou la réalisation de prestations de services :
a- Marchés de travaux : tout contrat ayant pour objet l'exécution de travaux liés à la construction, à la reconstruction, à la démolition, à la réparation ou à la rénovation d’un bâtiment, d’un ouvrage ou d’une structure, tels que la préparation du chantier, les travaux de terrassement, l’érection, la construction, l’installation d’équipements ou de matériels, la décoration et la finition, ainsi que les services accessoires aux travaux tels que les forages, les levés topographiques, la prise de photographie et de film, les études sismiques et les services similaires fournis dans le cadre du marché, si la valeur de ces services ne dépasse pas celle des travaux eux-mêmes ; b- Marchés de fournitures : tout contrat ayant pour objet l’achat, la prise en créditbail, la location ou la location vente avec ou sans option d’achat de produits ou matériels entre un maître d’ouvrage et un fournisseur. La livraison de produits peut comporter à titre accessoire des travaux de pose et d’installation nécessaires à la réalisation de la prestation. La notion de marchés de fournitures recouvre : - Les marchés de fournitures courantes, qui sont des marchés de fournitures ayant pour objet l’acquisition par le maître d’ouvrage de produits existant dans le commerce et qui ne sont pas fabriqués sur spécifications techniques particulières ; - Les marchés de fournitures non courantes qui ont pour objet principal l’achat de produits qui ne se trouvent pas dans le commerce et que le titulaire doit réaliser sur spécifications techniques propres au maître d’ouvrage ; - Les marchés de crédit bail, de location ou de location-vente, avec ou sans option d’achat. Toutefois, la notion de marchés de fournitures ne couvre pas les ventes, location-vente ou les contrats crédit bail relatifs à des biens immobiliers. c- Marchés de services : tout contrat ayant pour objet la réalisation de prestations de services qui ne peuvent être qualifiés ni de travaux ni de fournitures. La notion de marché de services recouvre notamment : o Les marchés de prestations d’études et de maîtrise d’œuvre qui comportent le cas échéant, des obligations spécifiques liées à la notion de propriété intellectuelle ;
1
Article 3 du code des marchés publics du 05 février 2007
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o Les marchés de services courants qui ont pour objet l’acquisition par le maître d’ouvrage de services pouvant être fournis sans spécifications techniques exigées par le maître d’ouvrage ; o Les marchés portant notamment sur des prestations d’entretien et de maintenance des équipements, des installations et de matériel, de nettoyage, de gardiennage des locaux administratifs et de jardinage ; 2) Champs d’application Au niveau organique, d’après l’article 3 du décret, ce dernier s’applique en principe à l’Etat. En effet le maître d’ouvrage est compris comme l’administration qui au nom de l’Etat passe le marché. On veut dire par l’Etat dans ce cas les services centraux, les services extérieurs et les services de l’Etat gérés de manières autonomes (des services de l’Etat qui n’ont pas la personnalité morale mais qui bénéficient de l’autonomie financière). Il faut ajouter à cette liste certains établissements publics qui ont la personnalité morale et l’indépendance financière mais à condition que leur statut l’énonce expressément ou décident, par leurs organes de gestion, de respecter le décret des marchés publics applicable à l’Etat. Dans le cas contraire, ils ne sont tenus que par le respect des principes de la transparence, de l’égalité d’accès et de la concurrence. Etant une administration publique l’ADII est tenue de respecter les dispositions réglementaires gouvernementales, d’une manière générale, et celle relative à la passation et à l’exécution des marchés publics d’une manière particulière. 3) Les textes réglementaires de base régissant la passation et l’exécution des marchés publics : Emanant de l’autorité gouvernementale, ils sont comme suit : Le décret de 1975 : relatif au contrôle des Engagements et Dépenses. Le décret de 1976 : relatif aux marchés de travaux, fournitures ou services au compte de l’Etat. Le décret du 30/12/98 : relatif au lancement, et la conclusion des marchés publics, ce texte constitue le référence en matière de la gestion des marchés publics, et à leur exécution. Le décret du 04/05/2000 : portant sur Cahier des Clauses Administratives et Générales (CCAG). Décret du 05/02/2007 : fixant les conditions et les formes de passation des marchés de l'Etat ainsi que certaines règles relatives à leur gestion et à leur contrôle. Des circulaires, et des notes de service relatives aux autres aspects des marchés publics
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Un marché public est un processus constitué des quatre principales étapes suivantes : I.
Première étape : Expression des besoins
Après expression par les différentes entités (services gestionnaires centraux et extérieures) relevant de l’ADII, les besoins nécessitant le lancement des marchés publics, sont centralisés au niveau du Service du Budget. Une programmation budgétaire appelée « programmation des appels d’offres » est alors élaborée tenant compte d’un programme d’emploi établi préalablement, et contenant l’échéancier des appels d’offres qui est préparé d’après le calendrier suivant :
Avril (n-1)
Note aux services gestionnaires de l’Administration Centrale et directions régionales
Mai (n-1) Déclinaison au niveau de chaque direction et formulation des propositions budgétaires. Déclinaison et recueil des propositions des services déconcentrés (pour les directions à réseau). Juillet-Août-Sept (n-1) Négociations budgétaires internes, arbitrage effectué par la commission budgétaire
Octobre (n-1)
Mise au point d'un projet de loi de finances et communications des premières enveloppes à l’ADII
Octobre-Novembre (n-1)
Première répartition et programmation des dépenses de l'année n au niveau de l’ADII et des sous ordonnateurs déconcentrés.
Décembre (n-1)
Finalisation et production des morasses.
Janvier (n)
Finalisation de la programmation et premières délégations de crédit (La dotation budgétaire allouée par le Ministère des Finances au titre de la rubrique devant supporter la dépense du marché)
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Modernisation de la procédure d’achat public
L’ensemble de ces dotations budgétaires figure dans la morasse, laquelle est un document spécifique établi par le ministère de tutelle à l’occasion de chaque loi de finances , et qui précise pour chaque entité dépendant financièrement de l’Etat , les sommes débloquées à titre d’engagement et de paiement pour l’exercice comptable et fiscal. Il est établi sous forme d’articles, dont chacun désigne une administration ou une entité, et de rubriques et lignes qui précisent la nature des dépenses. II.
Deuxième étape : Le lancement
Après fixation, et programmation des marchés à exécuter au cours de l’exercice, le service prépare la phase du lancement, en élaborant des dossiers d’appel pour chacun d’eux. Dans ce cadre, le service procède à la confection d’un cahier des charges qui fixe les obligations des prestataires, et celle de l’ADII, représentée par le chef du service, désigné maître d’ouvrage. Et en collaboration avec les services techniques compétents (appelés Services Gestionnaires, au niveau de la Division), un CPS (Cahier des Prescriptions Spéciales) et un Règlement de Consultation sont établis spécifiant les détails techniques des marchés, ainsi que les normes techniques et de qualité que le prestataire exécuteur du marché doit respecter. Ensuite et conformément à l’article 20 et suivant du décret du 05/02/07, un avis d’appel d’offres est publié dans au moins deux journaux à large diffusion, dont un en langue arabe. Cet avis d’appel d’offres spécifie : L’objet de l’appel d’offres, avec indication le cas échéant du lieu de l’exécution ; L’ADII, en tant qu’autorité procédant à l’appel d’offres ; Le Service du Budget en tant que bureau où l’on peut retirer le dossier de l’appel d’offres, ainsi que le chef du Service en tant que maître d’ouvrage ; Le bureau du chef du Service ne tant que lieu, où les offres sont déposés ; Le lieu (le bureau du chef du Service), le jour et l’heure fixés pour la tenue de la séance publique d’ouverture des plis, en précisant que les concurrents peuvent remettre directement leurs plis au président de la commission d’appel d’offres à l’ouverture de la séance ; Les pièces justificatives prévues dans le dossier d’appel d’offres que tout concurrent doit fournir ; Le montant de la valeur du cautionnement provisoire ; Page 18
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La ou (les) qualification(s) requise(s) dans laquelle (lesquelles) le concurrent doit être classé, pour les marchés de travaux, conformément à la réglementation en vigueur ; Eventuellement, le lieu, le jour et l’heure limites pour la réception des échantillons, prospectus, notices etc.…, étant précisé que le délai pour cette réception ne peut être inférieur à dix jours francs du lendemain de la date de publication de l’avis dans le journal ; La date de la réunion ou de la visite des lieux que le maître d’ouvrage envisage d’organiser à l’intention des concurrents. Les entreprises intéressées, peuvent alors se présenter au service pour retirer le dossier de l’appel d’offres mis à leur disposition, et contenant : •
Un exemplaire du CPS.
•
Un modèle de l’Acte d’Engagement ;
•
Un modèle de la déclaration sur l’honneur ;
•
Un exemplaire du Règlement de Consultation ;
•
Un exemplaire de l’avis en arabe ;
•
Un exemplaire de l’avis en français.
Les dossiers des concurrents sont déposés auprès du Chef du Service (le maître d’ouvrage), avant la séance publique de l’ouverture de plis ou envoyés par lettre recommandée avec accusé de réception avant la même date. III.
Troisième étape : Le choix du prestataire 1) L’ouverture des plis
L’ouverture des plis s’effectue comme prévu, dans l’avis d l’appel d’offres, et ce en commission publique composée de : Le chef du Service (le maître d’ouvrage) ; Un représentant du ministère de tutelle (Trésorerie Ministérielle) ; Un représentant du Ministère chargé du Commerce, pour les achats de fournitures, dont le montant estimatif dépasse 1 000 000,00 DH, toutefois en cas d’absence de ce dernier, la séance se tient valablement. Cette commission statue sur les critères administratifs de l’admissibilité de l’offre, tel que : La conformité des pièces fournies au Règlement de Consultation ;
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Absence de contradiction au niveau des pièces fournies. Un Procès Verbal est établi à l’issu de chaque séance d’ouverture des plis. Les dossiers déclarés conformes sont soumis à l’évaluation technique par le biais d’une souscommission composée des techniciens ou des agents experts des services concernés par la prestation (service destinataire et celui techniquement compétent), et ce selon des critères techniques définis : 2) L’évaluation des offres Une pondération des critères technique permet d’attribuer une note technique à chaque candidat. Pour les études complexes qui nécessitent des recherches particulières et dans un but d’obtenir des études de haute qualité, le règlement de consultation doit préciser que l’évaluation des offres se fera en deux étapes : premièrement, du point de vue de la qualité technique, puis du point de vue financier.
Réunie en deuxième séance, elle approuve les conclusions de l’évaluation technique, avant de procéder à une réévaluation financière qui privilégie le prestataire le moins disant. La commission déclare le prestataire ayant la note technique minimale exigée dans le Règlement de consultation et l’offre financière la moins la plus basse. Ensuite un dossier d’engagement est constitué pour l’offre provisoirement admise, lequel comprend :
Les documents comptables (fiche D) en deux exemplaires (document normalisé) ; Un rapport de présentation ; Un PV de la séance d’ouverture des plis ; L’acte d’engagement ; Le bordereau des prix (détails estimatifs) : lequel fait détailler l’acte de l’engagement.
Après, ce dossier est envoyé au TM (Trésorerie Ministérielle), qui effectue un contrôle de régularité sur le dossier d’Engagement, sur lequel elle peut émettre des observations. A l’issu de ce contrôle la TM décide soit de : •
Rejeter le dossier : Dans ce cas il est renvoyé au Service du Budget pour régularisation et retour du pli accompagné d’une lettre de non retenue;
•
Viser le dossier : Et dans ce cas l’exécution du marché peut alors être entamée.
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ADII IV.
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Quatrième étape : L’exécution du marché
Comme nous l’avons souligné, le visa de la TM, suivi de l’approbation définitive de l’autorité supérieure, équivaut au feu vert pour entamer l’exécution du marché. Le Service du Budget notifie ainsi cette approbation, avant d’établir puis d’envoyer un ordre de service au prestataire exécutant, lequel entame l’exécution conformément au calendrier déjà établi, en respectant le délai fixé dans le marché. Après exécution le service procède à deux opérations : 1) la liquidation comptable : Par l’établissement d’un PV de réception provisoire des travaux ou des équipements attestant que le marché a été exécuté conformément aux dispositions contractuelles, mais s’il s’avère que le prestataire n’a pas respecté ses engagements, le service n’effectue pas la réception jusqu’à ce qu’il se conforme aux dispositions contractuelles. 2) Le décompte : D’ordre comptable, cette opération s’effectue par la constitution d’un dossier de « marché près pour mandatement », comportant : 1. Le PV de décompte (établi par le service réceptionniste) ; 2. Le dossier d’engagement ; Ce dossier d’engagement est communiqué au fonctionnaire chargé pour mandatement avant d’être envoyé au comptable assignataire de la dépense, en fonction de la région où a été exécuté le marché (le trésor public régional ou général), et ce afin de débloquer les fonds alloués au marché.
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ADII Modernisation de la procédure d’achat publicà l’ADII En résumé : processus rocessus de passation et d’exécution des marchés publics
Expression des besoins par les services internes et externes de l’ADII
Programmation budgétaire (programmation des appels d’offres) en Tenant compte de : - Programme d’emploi établi - Montant estimatif - La dotation budgétaire (la morasse budgétaire).
Préparation et lancement du marché - Elaboration du CPS et du RC. - Annonce de l’appel d’offres par voie de presse. - mise des dossiers des marchés à la disposition des opérateurs intéressés. - Réception des dossiers des concurrents.
Choix du prestataire - Ouverture des plis en commission publique (1ère séance). - Evaluation technique par une sous-commission sous technique. - Evaluation financière + analyse technico-financière technico par la commission technique. - Décision d’attribution provisoire
Engagement et Visa CED - Elaboration du dossier d’engagement. - Avis CED : - Si favorable =Visa - Si défavorable : Renvoi pour régularisation
Exécution + Contrôle de l’exécution - Approbation définitive. - Etablissement d’un ordre de service. - Après exécution : décompte+liquidation comptable
Constatation comptable et Mandatement
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Forces et faiblesses des ordonnateurs a) Bonnes pratiques à consolider : Ressources humaines qualifiées et autonomes à l’origine de la réussite des reformes connues par la douane. Usage amplifié des nouvelles technologies d’information et de communication se traduisant par la mise en place des systèmes Internet et Intranet performants, amélioré constamment. Existence d’une vision stratégique conformément à la politique générale aux orientations générales du ministère, loi des finances. Elaboration et consolidation de programmes pluriannuelle déclinés en projets (lutte contre la fraude, programme MEDA). Maîtrise des coûts de certains projets (papier, fournitures, téléphone etc.). Fluidité de dialogue avec les services déconcentrés. Maîtrise du recensement des besoins budgétaires des services déconcentrés. Assistance aux services gestionnaires et aux entités déconcentrées en matière réglementaire. Tendance vers la dématérialisation des procédures de publication et de passation des marchés publics. des manuels de procédures, portant sur Edition budget/dépense/comptabilité/patrimoine et leur partage sur les systèmes d’information internes. Outils de gestion budgétaire et comptable informatisés et développés en interne. b) Points fragiles à renforcer : Besoins de l’administration mal définis en qualité et en quantité. Absence d’études sur l’évolution des prix et s’étalant sur une période assez longue pour déterminer les causes des fluctuations. Les membres des commissions n’ont pas forcément des connaissances suffisantes pour mener à bien leur tâche ou, dans le cas échéant, n’ont pas des informations à jour des enjeux des commandes qu’ils envisagent notamment le prix. Si ce n’est pas le cas, ils doivent être formés dans ce sens et être conscients de la responsabilité qu’ils assument. Absence de stratégies d’achat préalablement étudiées et planifiées. Les différentes phases de l’achat doivent être distinguées pour permettre une meilleure évaluation du travail de chaque intervenant et stimuler l’implantation du contrôle interne. Conditions de transparence et d’égalité dans la passation des bons de commande peu approuvées à l’égard des concurrents. Absence de manuels explicatifs du code des marchés publics.
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Absence d’un recueil des rejets du TM et par conséquent la non capitalisation desdits rejets par les gestionnaires. Existence de stocks dormants ; Absence de structure de contrôle interne chargée de la répartition des tâches, contrôle mutuel et supervision des différentes opérations. L’organisation actuelle de la division est dépassée et nécessite une refonte afin de permettre la relance et de motiver les cadres et agents. Il s’agit de repenser les structures de la DBE en reprenant les attributions inter services afin d’équilibrer le volume des tâches confiées et améliorer l’action. La réduction de l’effectif de la division est prévisible tout en tenant compte de l’automatisation des tâches confiées. La gestion des dossiers de passation des commandes publiques demeure peu souple.
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Introduction et problématique : Face à l’ouverture de plus en plus importante de l’économie nationale sur le monde, à la rareté des ressources et à l'accroissement des besoins, et compte tenu du poids de la dette et de la pression fiscale, l'administration marocaine est appelée à optimiser et à rationaliser la gestion publique afin de continuer à honorer les engagements pris vis-à-vis de ses différents partenaires. A cet effet, elle se trouve dans l’obligation d’assurer la maîtrise des coûts, en recourant aux plus efficaces des modes de gestion, à l'initiation de formes nouvelles de bonne gouvernance et au développement des mécanismes d’audit et de contrôle en vue de veiller à sa bonne marche et à la réalisation des objectifs d’après les principes d’économie, d’efficience et d’efficacité ; et ce dans le respect des droits aussi bien de ses partenaires que des citoyens. Dans ce contexte, le secteur public a connu de nombreuses réformes au cours de ces dernières années. Des expériences innovantes ont été menées dans de nombreux domaines. Malgré certains acquis, l'action de l'administration et son mode de fonctionnement font l'objet de critiques tant de la part des usagers que de la part de la société civile. L'organisation, le rôle et les missions doivent en effet être repensés et adaptés à un contexte politique, économique et social en pleine mutation. Elle est désormais appelée à rendre ses services à une population de plus en plus exigeante et informée de ses droits et obligations. Par ailleurs, les orientations économiques qui s'inscrivent désormais dans le cadre de l'ouverture et du libre échange, impliquent aussi le développement d'autres modes d'intervention de l'Etat dans la vie économique et une approche plus dynamique en matière de soutien aux entreprises et à l'investissement privé qu’il soit national ou étranger. Dans ces nombreux domaines, le rôle et les missions de l'administration sont très importants et obligent cette dernière d’être au niveau demandé. Le fonctionnement de l’administration reste, malgré tout, handicapé par des procédures budgétaires et financières paralysantes et un système de contrôle et d'évaluation peu efficace. Les relations de l'Administration avec les citoyens et les entreprises souffrent aussi de difficultés multiples notamment la complexité des circuits et procédures, la difficulté d'accès à l'information et les agissements contraires à l'éthique et à la déontologie. Les marchés publics sont, dans ce contexte, un outil fondamental par lequel l’Etat met en application sa politique. Le domaine de l’achat public est l’un des secteurs sensibles où la réforme doit être continue afin d’adapter les mécanismes mis en place à l’évolution de l’environnement économique, politique et social. A partir du cinq février 2007, la plus récente réforme du décret des marchés publics est entrée en vigueur. Ce nouveau décret fixe les conditions et les formes de passation des marchés de l’Etat ainsi que certaines dispositions relatives à leur contrôle et à leur gestion. Ce texte s’applique en principe à l’Etat Page 26
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mais il a été étendu aux collectivités locales compte tenu des textes juridiques qui organisent le fonctionnement de ces dernières. La problématique posée par la mise en application de la réglementation des marchés qui a été soulevée dans le paragraphe précèdent sera traitée dans ce travail en cherchant à vérifier les hypothèses suivantes : Comment entreprendre une démarche globale d’optimisation des achats ? Comment concilier cette démarche avec les contraintes réglementaires ? Dans quelle mesure le métier d’acheteur public est-il appelé à évoluer ?
Chapitre 1 : Présentation et analyse de l’achat public au Maroc 2 L'achat public représente plus de 100 milliards de dirhams par an. Or, en dépit de plusieurs années de restrictions budgétaires, on constate un faible intérêt pour les politiques d'achat et pour leur possible contribution à la maîtrise des budgets et à l'amélioration des performances. Dans ce contexte, l'écart se creuse entre les pratiques du secteur privé où, représentent une part croissante des coûts de production, les achats sont optimisés et celles du secteur public, plus traditionnelles. La commande publique couvre l’ensemble des marchés publics attribués par les services publics (Etat, établissements et entreprises publics et collectivités locales) pour acquérir des biens, des services et des travaux. Elle représente au titre de l’année 2007, 100 milliard de DH entre administrations publiques, établissements et entreprises publiques et collectivités locales, en nombre les administrations de l’Etat ont passé 11.412 en 2004 dont 90.8% par AO ouvert et 10.143 marchés en 2005 dont 88.9% par AO ouvert 11.614 en 2007 dont 89% par AO ouvert elle représente environ 16% du PIB Le secteur des BTP réalise 70% de son chiffre d’affaires dans le cadre des marchés publics et le secteur de l’ingénierie réalise 80% de son CA 1) Caractéristiques du système des marchés publics : La gestion des marchés publics fait appelle à une diversité d’acteurs publics et privés, dans ce contexte, les services ordonnateurs sont chargés de la préparation des besoins, de la passation des marchés de leur suivi, de leur réception et de leur liquidation, alors que les services du contrôle sont chargés de s’assurer de la régularité budgétaire et des procédures (respect des règles de transparence et de concurrence) ainsi que la validité de la dépense ; D’autres parts les opérateurs privés assurent la fourniture des prestations et la réalisation des travaux de l’administration dans un cadre contractuel organisé.
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Présentation du système des marchés publics par M.Abdelaziz EL HADDAD chef de la division de l’arbitrage à la TGR à Rabat le 22 avril 2009
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Le système des marchés publics se caractérise par : Une déconcentration au niveau du budget de l’État ; Une décentralisation au niveau des collectivités locales ; Les établissements publics sont responsables de la passation de leurs marchés. 2) Sources de la réglementation des marchés publics : La gestion des marchés publics au Maroc se caractérise par l’accumulation d’une expérience de plusieurs décennies, Les premiers jalons du cadre juridique en la matière date de 1917 cet arsenal juridique est renforcé d’une succession de réformes majeures en 1965, 1976, 1998 et 2007 générant un dispositif juridique qui se construit et qui s’adapte progressivement. La réglementation marocaine des marchés publics s’inspire fortement des standards internationaux notamment: la Loi type de la CNUDCI ; l’Accord de l’OMC sur les marchés publics ; les directives des principaux bailleurs de fonds… 3) Contexte et impératifs de la reforme de 2007 La réforme de 2007 constitue une avancée majeure dans la réglementation des marchés publics. Elle est intervenue dans un contexte marqué par : La volonté du Gouvernement de combattre la corruption et de promouvoir la transparence dans la gestion des affaires publiques ; La ratification par le Maroc de la convention des Nations Unies pour la lutte contre la corruption le 9-5-2007 ; Cette réforme a été rendue nécessaire en raison : des insuffisances et lacunes constatées à la lumière de l’application du décret de 1998 ; de la nécessité d’adapter la réglementation aux normes internationales et aux engagements de l’État vis-à-vis de ses partenaires (ALE(1), UE(2), BM, …) ; de la nécessité de mettre à niveau et de moderniser les outils de gestion de la dépense publique ; de la prise en compte des demandes et exigences du secteur privé et du citoyen pour plus de transparence et un meilleur équilibre dans les relations administration / soumissionnaires.
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Réglementation favorable a la promotion de l’intégrité La réglementation issue de la réforme de 2007 crée les conditions de promotion de l’intégrité. Ceci dans la mesure où : La transparence des procédures de passation des marchés a été renforcées par : • L’obligation faite au maître d’ouvrage de publier, sur le portail des marchés de l’État, le programme prévisionnel des marchés de l’année, les avis d’appel d’offres et leurs résultats, les extraits des procès verbaux d’ouverture des plis et les rapports d’achèvement ; • La mise à disposition gratuite des dossiers d’appel d’offres et la possibilité de téléchargement à partir du portail ; • L’obligation d’informer, tous les concurrents, de toute modification du dossier d’appel d’offres et de tout éclaircissement ou information donnée à un concurrent sur sa demande ; • L’obligation d’informer, le soumissionnaire retenu, de l’acceptation de son offre et les soumissionnaires éliminés, des motifs de leur éviction ; • La possibilité offerte aux concurrents de compléter leurs dossiers et de rectifier les discordances avant et après l’ouverture des plis. Des dispositions spécifiques limitent les risques de corruption. Il en est ainsi de : • L’engagement des concurrents à ne pas recourir directement ou par personnes interposées à des pratiques de fraude ou de corruption. Tout manquement à cet engagement expose son auteur à l’exclusion temporaire ou définitive des marchés publics avec publication de cette exclusion sur le portail ; • L’obligation faite aux gestionnaires des marchés publics de s’interdire d’accepter tout don, avantage ou gratification susceptible d’influencer leur impartialité ; • L’audit systématique des marchés de montant supérieur à 5 MDH ; • L’archivage systématique des éléments à l’origine de l’élimination des concurrents pendant un délai minimum de 5 ans (pour contrôles éventuels). Des voies de recours sont prévues pour les concurrents insatisfaits Tout concurrent qui constate un vice de procédure ou qui conteste les motifs de son élimination peut introduire une réclamation auprès du maître d’ouvrage qui dispose de 7 jours pour se prononcer. En cas de non satisfaction, il peut introduire un recours auprès du Ministre qui peut :
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• ordonner le redressement de l’anomalie constatée ; sous certaines conditions, suspendre la procédure voire ordonner son annulation. Dans tous les cas, l’obligation est faite au maître d’ouvrage de motiver sa décision et de la porter à la connaissance de l’auteur de la réclamation. En cas de non satisfaction, une requête est introduite auprès de la commission des marchés via le Secrétariat Général du Gouvernement qui en assure la présidence. L’avis de la commission des marchés est communiqué au Premier Ministre et au Ministre concerné. Le principe du «double regard» à même de réduire les risques de corruption a été renforcé, notamment : • La soumission des dossiers d’appel d’offres à l’examen des membres de la commission d’appel d’offres préalablement à sa publication ; • Le contrôle de l’engagement des dépenses portant sur la régularité de la procédure préalablement à l’exécution du marché ; • Le contrôle de la validité exercé par le comptable préalablement au paiement; • L’audit interne des marchés supérieurs à 5 MDH ; • Le contrôle a posteriori exercé par l’Inspection Générale des Finances et la Cour des Comptes portant sur la régularité, la matérialité et la qualité de gestion. La réforme du contrôle en cours permettra d’améliorer l’efficacité de la passation des marchés publics. Ceci dans la mesure où, cette réforme qui vise l’allégement des contrôles a priori (engagement et paiement), permet une responsabilisation accrue des ordonnateurs et le recentrage sur la performance et le contrôle a posteriori. Les premières mesures prises, dans ce cadre, ont été la fusion CGED-TGR, la création d’un pôle unifié de contrôle de la dépense et d’interlocuteur unique pour l’ordonnateur. Il est à préciser, toutefois, que la mise en œuvre de la réforme reste conditionnée par le renforcement des capacités de gestion des ordonnateurs. Observations et pistes d’amélioration Parmi les principales observations émises, on en citera les plus importantes, notamment : • La portée limitée de nombre de dispositions du fait de l’absence de modalités de mise en œuvre. Il en est ainsi de l’article 90 qui fait obligation au maître d’ouvrage d’établir un rapport de présentation du projet de marché mais qui ne précise pas l’autorité à laquelle il doit être soumis ni l’exploitation qui peut en être faite. Il en est de même pour l’article 91
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qui fait obligation au maître d’ouvrage d’établir un rapport d’achèvement de l’exécution du marché à adresser à l’autorité compétente sans préciser l’usage que celle-ci doit en faire ; • Le fait que les ordonnateurs ne disposent pas de compétences techniques nécessaires à une gestion efficace des procédures de passation de marchés publics surtout dans un contexte marqué par une évolution rapide de la réglementation, leur responsabilisation en matière de contrôle, la dématérialisation des procédures et la recherche de l’efficacité et de la performance ; • La portée du mécanisme de recours forcément limitée en l’absence de délais précis d’instruction des requêtes de la part du Ministre et de la commission des marchés, et du caractère non liant de l’avis émis par la commission ; • L’insuffisance des moyens dédiés à la commission des marchés pour mener à bien ses attributions en matière d’arbitrage, d’instruction des réclamations et de propositions de réformes de la réglementation ; • L’absence de cohérence et d’harmonisation entre les réglementations applicables aux entités publiques (administrations, Collectivités Locales et Etablissements et Entreprises Publics (EEP)) ; • Les phases relatives à la détermination des besoins et à l’exécution des marchés constituent des zones à risque du fait de l’absence du double regard et de la faible fréquence des contrôles de l’opportunité et de la matérialité des dépenses. 4) Recommandations Le rapport conclut à la nécessité de maintenir la dynamique de la réforme et de renforcer les mécanismes de prévention de la corruption. A cet effet, il recommande : de renforcer le professionnalisme des services ordonnateurs dans la gestion des marchés publics à travers le développement d’un «corpus» commun de connaissances et de compétences, la création de la fonction d’acheteur public dédiée à la planification, à la passation et à l’exécution des marchés et la mise en place d’un système de certification des procédures d’achats publics ; De renforcer l’efficacité du mécanisme de recours en accélérant la procédure de recours par l’institution de la saisine directe de la commission des marchés, en rendant les avis de la commission des marchés liants pour les ordonnateurs et contestables par les seuls tribunaux et en renforçant les capacités humaines et budgétaires de la commission des marchés ; d’assurer une appropriation et une mise en œuvre harmonisée du intensifiant les actions de formation y compris en direction du poursuivant l’effort d’accompagnement dudit décret par la diffusion manuels et documents standardisés pour une interprétation et
décret de 2007 i) en secteur privé, ii) en de notes explicatives, une mise en œuvre Page 31
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harmonisées de ses dispositions et iii) en l’appliquant à l’ensemble des entités publiques (administrations, CL et EEP) ; d’améliorer l’efficacité des contrôles par une meilleure coordination entre les corps de contrôle (Inspection Générale des Finances, Inspection Générale des Ministères et Cour des Comptes), une amélioration de leurs capacités techniques en matière de détection des fraudes et des pratiques de corruption, une systématisation des audits à tous les marchés, le suivi des recommandations à travers des post-audits aléatoires, une dématérialisation coordonnée et progressive des procédures et une mise en place à terme de la passation des marchés en ligne.
Chapitre 2 : les outils de modernisation de la procédure d’achat public I.
Mise en place d’un dispositif de contrôle interne :
La mise en place du Contrôle Interne permettant la maîtrise de l’activité pour mieux atteindre les objectifs visés (régularité par rapports aux normes, à la réglementation, aux délais de production fixés…). Il s’agit donc, d’un outil qui l’aide à atteindre les objectifs qu’ils soient de régularité ou de performance en donnant l’assurance raisonnables (et non la certitude) que les risques sont maîtrisés. Ainsi le dispositif du Contrôle Interne joue un rôle préventif et non répressif. Comme, il s’agit des projets de grande envergure, la mise en place des dispositifs du contrôle permet : - une meilleure maitrise du fonctionnement des activités et par la même ils fournissent une assurance raisonnable quant à la réalisation des objectifs de l’organisation et des managers -
Optimisation de l'utilisation des ressources et préservation du patrimoine
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Fiabilité des comptes et des états financiers produits, des résultats diffusés en interne et en externe
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Respect des lois et réglementations en vigueur et des politiques internes.
Pour aboutir à un contrôle interne efficace il est indispensable de mener une analyse de risques par le biais d’une cartographie de risques qui dresse un portrait de la situation actuelle, définie les objectifs et les critères d’évaluation, identifie et mesure les risques, identifie les mesures de contrôle et d’évaluation.
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1) Gestion des zones de risque :
2) Collecte des motifs de rejet et démarches correctives du contrôle interne 3: D’après ma modeste expérience au sein du service budget j’ai pu collecter quelques causes de rejet, cette liste n’est pas exhaustive et mérite d’être complétée au fur et à mesure. a) Observations générales et contrôles à effectuer : Nature des observations -
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Les crédits ouverts, le disponible et le n° d’ordre sont erronés Insuffisance du disponible Le montant engagé du marché est erroné sur la fiche D et l’état d’engagement Produire le rapport technique et le PV de la commission et de la sous commission signés par ses membres Discordance entre le nom du gérant sur acte d’engagement et les pièces du marché Manque le nom et la qualité du représentant du maître d’ouvrage au préambule du marché Manque de la paraphe des parties contractantes
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Vérifier l'imputation budgétaire au regard de l'exercice budgétaire Vérifier le numéro d'ordre comptable, les crédits ouverts, les crédits engagés, le disponible Joindre copie de la décision de virement (s’il y a lieu) Mettre en concordance le montant en chiffres et le montant en lettres S’assurer de l’existence de l’ensemble des pièces constitutives du dossier d’engagement Envoyer le dossier au TM (au moins 1
Forum de la performance, novembre 2007 : compte rendu de l’atelier C « achat public »
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sur les feuillets du marché Annoter l'article … du marché de l'indication du N°de compte bancaire du titulaire Revoir l’objet de la dépense sur les pièces du dossier L’offre technique fait partie intégrante des pièces du dossier d’engagement Respecter la règle du visa préalable du contrôle Manque sur le marché certaines clauses stipulées au CPS Manque la clause relative aux pièces constitutives du marché Le mode de passation est erroné ou non précisé sur le marché
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mois) avant la date d’effet Vérifier le marché au regard du CPS Vérifier que le marché est paraphé, daté et signé et que la copie est certifiée conforme à l'originale
PIECES JUSTIFICATIVES COMMUNES A TOUTES LES DEPENSES Fiche d’engagement en deux exemplaires dont un original destiné à la TM Etat d’engagement en deux exemplaires dont une copie destinée à la TM
b) Observations et contrôles relatifs aux Bons de commande : Nature des observations -
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Reconsidérer le N° du devis Date de validité du devis est expiré Préciser l'objet de la dépense sur le Bon de Commande (BC) Le BC doit contenir des prestations de même nature Faire détailler le BC par la consistance de la prestation et les quantités y afférentes Indiquer sur le BC le montant total HT, le montant de TVA et montant TTC La nature de dépense n'est pas conforme à la rubrique budgétaire Donner des explications utiles justifiant l'imputation budgétaire et la nature de dépenses de certains articles (ex : rubrique destinée à l’achat de matériel info et non les
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Vérifier l'imputation budgétaire et son intitulé au regard de l'exercice budgétaire Vérifier sur la fiche D le N° d'ordre de l'engagement, le montant des dépenses engagées et le disponible Vérifier au préalable les pièces justificatives, le montant, la nature de la dépense et la disponibilité des crédits Vérifier les références du devis sur BC, état engagement et fiche D (N° devis, N° patente et RC, N° BC) Vérifier l'objet de la dépense qui doit être conforme au devis Mettre en concordance le montant en chiffres et le montant en lettres Faire dater toutes les pièces du dossier Page 34
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équipements ou composants info) Les frais de conception ne peuvent être imputés sur la rubrique proposée (impression et insertion)
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S’assurer de la conformité de la dépense au regard de la rubrique budgétaire servant de support
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Le certificat administratif ne précise pas les sociétés consultées
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Préciser les sociétés consultées sur le certificat administratif ou joindre au dossier les devis contradictoires
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Indiquer sur les pièces du dossier le texte à imprimer (s'il s'agit de chemises, affiches, supports, etc.) Indiquer l’unité de mesure (s’il s’agit de travaux de réparation) et les prix doivent être décomposés Indiquer sur le BC le profil et grade du personnel bénéficiaire (habillement)
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Vérifier que le bon de commande est détaillé pour ce genre de prestations
S'il s'agit d'un séminaire ou formation préciser : la date et les délais, le profil des cadres, la destination exacte de la dépense Détailler le prix forfaitaire suivant les prestations : étude, formation, travaux, film Préciser sur le BC la période de parution des bulletins trimestriels Remarquer que les travaux d'impression sont exonérés de la TVA
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Vérifier que le détail de la prestation apposée sur le devis est conforme au BC Vérifier le prix unitaire et le prix total suivant les prestations S’assurer que les travaux d’impression ne sont pas soumis à la TVA
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Faire apparaître la qualité du signataire
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Vérifier que la signature de l'ordonnateur est complétée par sa qualité
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La limite prévue pour les prestations de même nature est dépassée
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S'assurer du non dépassement de la limite autorisée pour les prestations de même nature pour l'engagement des BC
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Faire application des prescriptions de la lettre du SE aux Finances n° 14407 du 16/11/1971 relative à l'affectation des immeubles domaniaux aux services publics
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Inscrire sur le BC les références du sommier domanial, le cas échéant
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PIECES JUSTIFICATIVES POUR LES BONS DE COMMANDE Fiche d’engagement en deux exemplaires dont un original destiné à la TM Page 35
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Etat d’engagement en deux exemplaires dont une copie destinée à la TM Bon de commande Offre de l’attributaire du bon de commande (devis) Devis contradictoires Note établie par la personne habilitée à engager les dépenses par voie de bons de commande justifiant l’application des dispositions du paragraphe 4 de l’article 72
c) Observations et contrôles relatifs aux marchés cadres : Nature des observations -
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Points de contrôles internes
Produire le rapport de la commission technique, le 2ème exemplaire du marché et l'offre technique Produire les ordres de service afférents au marché Parapher les feuillets du marché Le rapport de présentation ne doit faire ressortir que le montant du marché Revoir les références du N° de visa du contrat initial
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Vérifier l'imputation budgétaire et son intitulé au regard de l'exercice budgétaire Vérifier sur la fiche D le N° d'ordre de l'engagement, le montant des dépenses engagées et le disponible Vérifier au préalable les pièces justificatives, le montant, la nature de la dépense et la disponibilité des crédits Faire dater toutes les pièces du dossier Vérifier que la signature de l'ordonnateur est complétée par sa qualité Vérifier les références du visa initial
Indiquer le montant maximum et le montant minimum du marché Engager le montant maximum du marché au prorata des mois restants Le réengagement d'une situation ne subit pas les intérêts moratoires Discordance ente l’acte d’engagement, le marché et les pièces comptables quant au montant annuel et à la période correspondante
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Préciser sur la fiche D et d'engagement la période couverte
l'état
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Vérifier que la période couverte est exacte
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Justifier l'application des dispositions du § 3 de l'article 74 du décret
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Vérifier que l'attributaire maintient toujours son offre pour la période indiquée sur la Demande de proposition
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Mettre en concordance le montant en chiffres et le montant en lettres Vérifier le montant du marché et la SAV relative aux intérêts moratoires
PIECES JUSTIFICATIVES POUR LA RECONDUCTION DU MARCHE CADRE
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Fiche d’engagement en deux exemplaires dont un original destiné à la TM Etat d’engagement en deux exemplaires dont une copie destinée à la TM Copie certifiée conforme à l’original du marché initial Copie certifiée conforme du ou des avenants antérieurs (s’il y a lieu) Copie certifiée conforme à l’original de l’ordre de service de commencement de l’exécution (s’il y a lieu) Copie certifiée conforme à l’original de chacun des ordres de service d’arrêt et de reprise de l’exécution (s’il y a lieu)
d) Observations et contrôles relatifs aux marchés : Nature des observations -
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Points de contrôles internes
Précéder la signature de l'attributaire par la mention lu et accepté Parapher le marché par les deux parties Le rapport de présentation doit comporter la somme à valoir Le montant des intérêts moratoires doit être ventilé sur les montants imputés respectivement sur les CP et CE (dans le cas où le marché est imputé sur deux exercices) La retenue de garantie doit être payée au fournisseur non pas à la réception provisoire mais à la réception définitive
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Pour les avenants aux marchés : Remarquer que l’avenant ne peut pas dépasser 10% du marché au niveau prix et quantité Respecter les mêmes informations que ceux sur le préambule du marché L’avenant doit être signé par tous les intervenants Manque l’absence de signification du nantissement signée par le comptable assignataire (s’il s’agit d’un changement dans la domiciliation bancaire de l’attributaire)
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Vérifier l'imputation budgétaire et son intitulé au regard de l'exercice budgétaire Vérifier sur la fiche D le N° d'ordre de l'engagement, le montant des dépenses engagées et le disponible Vérifier au préalable les pièces justificatives, le montant, la nature de la dépense et la disponibilité des crédits Faire dater toutes les pièces du dossier Vérifier que la signature de l'ordonnateur est complétée par sa qualité Vérifier et mettre en concordance le montant en chiffres et le montant en lettres ainsi que la SAV relative aux intérêts moratoires Vérifier que le marché est paraphé, daté et signé et que la copie est certifiée conforme à l'originale
Pour les avenants aux marchés : Préciser dans l'avenant les références du contrat initial
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Modernisation de la procédure d’achat public
Pour les marchés négociés : Revoir les pièces du dossier quant aux articles en vertu desquels le marché négocié est conclu Pour les marchés de travaux : Noter les références du visa du contrat de l'architecte Le marché doit être signé par l'architecte et le bureau d'étude Pour les marchés d'équipements : Revoir les pièces du dossier quant aux articles sur lesquels le marché est conclu Le marché doit être conforme au CPS Joindre un exemplaire du certificat administratif Produire le PV portant sur l’évaluation de l’offre technique Pour les contrats d'architectes : Revoir et dater la déclaration sur l'honneur et la mettre en concordance avec le préambule du contrat Compléter l'estimation par l'indication du prix du mètre carré de chaque catégorie Les délais de paiements et les intérêts moratoires ne sont pas applicables à ce genre de contrat Produire la pièce justificative de l'engagement complémentaire (s'il y a lieu) Pour les marchés d'études générales, études liées à la construction et bureaux de contrôles: Compléter la fiche D par les références du visa du marché de construction y afférent Compléter par la SAV
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Pour les marchés négociés : Vérifier les pièces du marché
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Pour les marchés de travaux : Vérifier les références du visa des contrats archi, BET Vérifier les signatures apposées au marché
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Pour les marchés d'équipements: Vérifier le marché au regard du CPS
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Pour les contrats d'architectes : Vérifier la déclaration sur l'honneur Les pièces comptables du dossier ne doivent pas prévoir d'intérêts moratoires pour ce genre de contrats Si engagement complémentaire, s'assurer de la justification de l'engagement
Pour les marchés d'études générales, études liées à la construction et bureaux de contrôles: Vérifier que le rapport technique et le PV de la commission est joint au dossier (le cas échéant) Vérifier et compléter par les références du visa du marché de construction y afférent s’il y a lieu Vérifier que les pièces du dossier prévoient la Page 38
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Produire des copies certifiées des marchés visés pour les travaux de construction y afférents Compléter les états d’engagement par le montant total ventilé sur les 2 rubriques (ex : marché en 2 lots attribué à 1 adjudicataire, chaque lot étant relatif à 1 rubrique différente) Noter que le contenu du thème est incomplet Joindre les pièces constitutives de l’offre technique Tout article ne figurant pas sur le CPS initial ne doit pas figurer sur le marché Pour les contrats de location : Joindre copie certifiée des contrats visés précédemment et les mentionner sur la fiche D Le contrat et PV d'expertise sont en discordance quant à l'adresse du local Soumettre les rectifications à l'approbation des signataires Attribuer un n° d'ordre comptable pour chaque opération portée sur l'état
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Pour les contrats d'abonnement : Joindre copie certifiée des contrats visés précédemment et les mentionner sur la fiche D et sur l'état récapitulatif Préciser sur les pièces comptables la période couverte par la dépense Attribuer un n° d'ordre comptable pour chaque opération portée sur l'état Compléter le BPDE par l'indication de la périodicité de parution des publications Le contrat doit être soumis au visa du TM avant la date d'effet
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SAV pour les intérêts moratoires Détailler l’état d’engagement et la fiche D (ex : marché en 2 lots attribué à 1 adjudicataire, chaque lot étant relatif à 1 rubrique différente) Pour les marchés relatifs à la formation, vérifier que le contenu des thèmes est détaillé et que l’offre technique est jointe au dossier Vérifier que le marché est conforme au CPS
Pour les contrats de location : Vérifier sur la fiche D et l'état d'engagement : nom du destinataire, nom du bailleur et date d'effet Préciser la période couverte et l'adresse exacte Si l'état fait ressortir plusieurs engagements de contrats, donner un numéro d'ordre comptable pour chacun Pour les avenants aux contrats de location : Préciser dans l'avenant les références du contrat initial Pour les contrats d'abonnement : Vérifier sur la fiche D et l'état récapitulatif : nom de l'attributaire, n° et date de visa du contrat Vérifier la date d'effet sur le contrat qui ne doit pas être antérieure à la date de visa Vérifier la période couverte en s’assurant de la règle de l’engagement préalable Si l'état récapitulatif fait ressortir plusieurs engagements de contrats au titre de la même rubrique, donner un numéro d'ordre comptable pour chacun
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PIECES JUSTIFICATIVES COMMUNES A TOUS LES MARCHES Fiche d’engagement en deux exemplaires dont un original destiné à la TM Etat d’engagement en deux exemplaires dont une copie destinée à la TM pour chaque type de crédits (paiement – engagement) Rapport de présentation du marché Marché (original + 2 copies) PV de chaque réunion de la commission d’appel d’offres Rapport de la sous commission technique (s’il y a lieu) Acte d’engagement Le BPDE pour les marchés à prix unitaires ou décomposition du montant global pour les marchés à prix global (si ces pièces ne sont pas annexées au marché) Offre technique de l’attributaire (s’il y a lieu) Pour les marchés négociés : Certificat administratif Tout document mentionné par le certificat administratif PV établis lors de la procédure d’appel d’offres déclarée infructueuse Dossier administratif de l’attributaire Pour les marchés de fournitures : PV d’examen des échantillons, prospectus, notices ou autres documents techniques Rapport de la sous commission d’examen (s’il y a lieu) Pour les marchés de travaux ou d’aménagement : Fiche de renseignements Un exemplaire du plan des constructions proposées Pour les marchés passés dans le cadre de conventions : Exemplaire de l’accord ou de la convention Pour les avenants : Avenant (original + copie) Copie certifiée conforme à l’original du marché initial Copie certifiée conforme du ou des avenants antérieurs (s’il y a lieu) Copie certifiée conforme à l’original de l’ordre de service de commencement de l’exécution (s’il y a lieu) Copie certifiée conforme à l’original de chacun des ordres de service d’arrêt et de reprise de l’exécution (s’il y a lieu) Note justifiant la conclusion d’avenant
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Pour les contrats d’architecte : Contrat d’architecte Note de présentation établie par le maître d’ouvrage et signée par l’architecte Déclaration sur l’honneur Attestation délivrée depuis moins d’un an par le percepteur du lieu d’imposition Attestation délivrée depuis moins d’un an par la caisse nationale de sécurité sociale Copie certifiée conforme de l’autorisation d’exercice de la profession d’architecte Attestation d’inscription au tableau de l’ordre national des architectes Pour les contrats de location : Copie de l’accord du Ministre des Finances PV de la commission d’appréciation pour les locations à usage administratif Contrat de location à joindre au premier engagement (original + copie) Avenant en cas de modification du contrat initial
II.
BENCHMARKING DE PROCEDURES
La matière objet de cette partie est très diversifiée, très dense et très riche. La structure de ces différentes sources est variable et leurs domaines d’application sont différents. On commence du plus étroit, la réglementation européenne qui transpose les règles du droit communautaire des marchés publics et ensuite les directives de la Banque mondiale qui s’appliquent à une échelle plus large. A. Quelques pratiques européennes de passation des marchés publics : a) Procédure adaptée Dans le cas de la procédure adaptée, l’acheteur public n’est pas lié par toutes les formalités prévues par le code. Ainsi, La commande peut être passée par courrier, courrier électronique, télécopie ou par contrat écrit. Au niveau des collectivités locales, ces achats ne font pas l’objet d’un contrôle de légalité45. La publicité et la mise en concurrence restent à l’initiative du pouvoir adjudicateur qui est dans l’obligation de respecter les principes de passation tels que stipulés dans le code tout en assurant la crédibilité, la protection de l’information et l’ouverture des offres dans les délais impartis. Les critères de choix du candidat doivent être connus à l’avance. Pour la publicité seuls les marchés d’un montant inférieur à 4000.00 euros hors taxe et certains 4
QUENNEHEN (Jhon-Marc), La passation des marchés sans formalités préalables, ADJA, 22 décembre2002 1478p-1480p 5 ème LAJOYE (Christophe), Droit des marchés publics, 2 édition, série mémentos LMD édition Gualino éditeur, 2005
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marchés particuliers (voir article30) ne sont pas soumis à la règle de publicité ou à une mise en concurrence6. Pour les marchés entre 4000.00 et 90000.00 euros hors taxe de fournitures, de services et de travaux, les modalités de publicités sont libres. Toutefois, le pouvoir adjudicateur est dans l’obligation de faire la publicité et la mise en concurrence en fonction de l’objet et des caractéristiques du marchés notamment l’information des prestataires potentiels et la diversité des offres afin d’assurer la mise en concurrence (article 19 du code français). Le pouvoir adjudicateur doit avoir un sens d’initiative dans le choix des moyens de publicité et de la mise en concurrence et rechercher l’efficacité et le résultat le plus satisfaisant possible pour l’administration. L’objectivité dans le choix des critères est impérative sous peine d’annulation de la procédure voire de poursuite devant la justice pour délit de favoritisme. Le recours à la procédure adaptée est possible pour les marchés de fournitures et de services sous le seuil de 135.000.00 euros hors taxe pour l’Etat et 210.000.00 euros hors taxe pour les collectivités locales et 210.000.00 euros hors taxe pour les marchés de travaux, dans le domaine de la défense avec quelques exceptions, les marchés de services de recherche et développement pour lesquels le pouvoir adjudicateur acquiert la propriété des résultats et qu’il finance entièrement. Dans la procédure adaptée, les modalités sont librement fixées mais en tenant compte de la nature et caractéristiques des besoins à satisfaire, circonstances de l’achat et du nombre et de la localisation des opérateurs économiques intéressés. Dans tous les cas, les renseignements demandés ne peuvent dépasser ceux des procédures formalisées desquels le pouvoir adjudicateur peut s‘inspirer. S’il se réfère à l’une des procédures, il est dans l’obligation de la respecter. b) La procédure du dialogue compétitif : Ce moyen permet d’avoir des solutions plus innovantes. Cette procédure se déroule en trois phases. Tout d’abord, la publication d’un appel public à la concurrence dans le respect de l’article 40 du CMP français. Un délai de 37 jours est exigé pour permettre aux candidats d’envoyer leur dossier ou 30 jours en cas d’envoi par voie électronique. Le pouvoir adjudicateur sélectionne les candidats admis sur des critères prédéfinis à l’avance. Les modalités du dialogue sont définies au préalable. Le pouvoir adjudicateur peut arrêter le nombre minimum de petites et moyennes entreprises qui peuvent présenter leurs offres. Le nombre minimum des participants est de cinq. L’ouverture des plis n’est pas publique. Ensuite, des discussions sont engagées avec les candidats retenus dans le respect des principes d’égalité et de transparence. Les discussions portent sur tous les aspects du marché. Dans cette étape les candidats donnent des propositions pour mettre en œuvre le marché. Les candidats ont un délai de 15 jours pour donner leurs offres suivant les résultats des négociations. Un rapport sur le déroulement des négociations est rédigé. Le pouvoir 6
DREYFUS (Jean David), Les marchés de moins de 4000 euros : le cadeau empoisonné fait aux acheteurs publics, ADJA, 10 janvier 2005, 30p-33p
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adjudicateur attribue le marché à l’offre la plus économique sur avis de la commission d’appel d’offres pour l’Etat et les établissements publics. La commission d’appel d’offre dans le cas des collectivités locales attribue le marché avec motivation sur proposition du pouvoir adjudicateur. c) Marché de maîtrise d’œuvre : Dans ce cas le maître d’ouvrage délègue ses attributions. Il délègue ainsi l’ensemble des missions notamment les études du projet, l’assistance pour la passation du contrat des travaux, le suivi et la réception. B. Procédures recommandées par La Banque mondiale au Etats emprunteurs: a) Procédure allégée : La Banque mondiale permet aux Etats emprunteurs de procéder à des achats suivant des dispositions allégées concernant la publicité. C’est notamment le cas des prêts pour financer un programme d’importation avec des montants importants et qui est déjà précisé dans l’accord de prêt ou aussi dans le cas de l’appel d’offres national. Dans ce dernier cas, il n’est pas nécessaire de publier un avis général de passation des marchés et la publicité se limite dans à une diffusion dans un journal de grande diffusion dans le pays emprunteur ou son journal officiel et aussi dans UNDB online et dans dgMarket dans ce cas le délai de la remise des offres est ramené à quatre semaines. b) Entente directe : Dans ce cas, le marché est passé sans appel à la concurrence. C’est le cas où un marché est déjà conclu et accepté par la Banque pour fournitures ou exécuter des travaux. C’est le cas aussi de l’achat supplémentaire de matériel normalisé ou de pièces détachées de matériel déjà en service sous condition que la quantité des fournitures soit inférieure par rapport à la quantité déjà achetée de 50% et le prix offert soit raisonnable sans déterminer dans quel intervalle. C’est aussi le cas où le marché fait l’objet de droits exclusifs ou en cas de circonstances exceptionnelles résultant de catastrophes naturelles (section 3.6 des directives de la Banque mondiale). L’emprunteur est dans l’obligation de publier dans le UNDB online et dans le dgMarket. Le nom de l’entrepreneur, le prix, la durée et la synthèse de l’objet du marché. c) Passation de marchés basés sur les résultats : C’est un moyen d’achat adopté par la Banque mondiale. Le marché basé sur les résultats se rapporte à l’appel d’offres international ou national. La relation contractuelle est basée dans ce cas sur les résultats qui déterminent les paiements. Le but recherché et les résultats mesurés sont définis dans les spécifications techniques. Le dossier d’appel d’offre ne spécifie pas la méthode ou les moyens pour les atteindre. Ce moyen d’achat peut être adopté dans Page 43
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le cas de conception, fourniture, construction et la mise en service d’une installation, ou dans le cas de conception, fourniture, construction et la mise en service d’une installation, la fourniture de service en vue de son exploitation et maintenance ou enfin dans le cas de la fourniture de service à rémunérer sur la base des résultats obtenus (section 3.14 des directives de la Banque mondiale). C. Les nouveaux moyens d’achat publics utilisant le moyen électronique : la dématérialisation des procédures de l’achat public La voie électronique est devenue l’un des moyens principaux de la commande publique. Son utilisation est obligatoire depuis le premier janvier 2005 en France7. La dématérialisation des procédures constituera par ailleurs le vecteur essentiel d’amélioration de la performance et de la qualité de service. a) Quels sont les avantages attendus ? Tout en améliorant la qualité du service rendu, doivent permettre aux services de l’État de gagner en efficacité. La conjugaison de ces deux impératifs est en effet garante d’un meilleur civisme de la part des citoyens et des contribuables. Pour les activités de production de masse, la modernisation des organisations, notamment par le développement des téléprocédures, permet de garantir : - au citoyen, un traitement plus rapide et plus fiable de sa situation individuelle ; - à l’agent, un travail plus qualifié, en réduisant les tâches de gestion courante et répétitive ; - que l’ensemble de ces orientations permettra à l’administration de ne pas remplacer plus d’un départ à la retraite sur deux chaque année d’ici à 2012.
b) La procédure de sélection des offres au moyen d’enchères électronique : C’est une procédure nouvelle prévue à l’article 54 du code des marchés français. Elle est réalisée par voie électronique et où les candidats proposent des prix tout en ayant la possibilité de les revoir à la baisse. Le recours à ce moyen est possible quand le seuil des marchés hors taxe pour les fournitures et services pour l’Etat est de 135.000.00 euros hors taxe et de 210.000.00 euros hors taxe pour les collectivités locales. Ce seuil est de 210.000.00 euros hors taxe pour les travaux. Le choix de ce moyen ne peut être abusif (articles 26 et 54 du code).
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er
CLUZL (Lucie), La dématérialisation de l’achat public à l’épreuve de l’échéance du 1 mensuel Lexis Nexis Jurisclasseur ,Droit administratif, Février 2005-03-02 7p-13p
janvier 2005,- Revue
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Les enchères électroniques commencent après évaluation des offres au regard de critères prédéfinis et peuvent se dérouler en plusieurs étapes. Les résultats sont donnés immédiatement. Quand les enchères sont clôturées, le marché est attribué à l’offre économiquement la plus avantageuse. Il est à signaler qu’un simple courriel envoyé par une personne publique à une entreprise portant sur une commande ne constitue pas nécessairement un marché à cause de l’absence de signature d’un contrat qui confirme l’accord de volonté qui engage la personne publique8. c) Le système d’acquisition dynamique9 : C’est une procédure entièrement électronique pour achat de fournitures courantes avec mise en concurrence (article 78). Le système est créé pour quatre ans. Les dispositions sur l’appel d’offres ouvert sont respectées. Le pouvoir adjudicateur publie un avis d’appel public à la concurrence dans ce sens en donnant les critères de sélection et la nature des achats. Il doit offrir un accès direct et complet aux documents demandés par voie électronique. Ce système est ouvert à tous les opérateurs répondant aux critères et pendant toute la durée. Les marchés passés par ce moyen sont dits des marchés spécifiques. Le choix est pour l’offre économiquement la plus avantageuse.
d) Autres techniques d’achat prévues par le code français : La Centrale d’achat et le Groupement de commande10 Parmi les techniques importantes qui peuvent garantir l’économie et l’efficacité de l’achat public la coordination et le groupement de commande car ces moyens permettent d’avoir les meilleures conditions d’achat. La coordination intéresse le cas où l’achat est fait par différents services d’un même pouvoir adjudicateur alors que la centrale d’achat est constituée dans le cas ou les commandes groupées intéressent des services indépendants les uns des autres. On parle alors d’une centrale d’achat. Dans le cas de la coordination des commandes, l’achat est fait par des services aux budgets indépendants. Un service centralisateur est choisi à cet effet. L’achat peut se faire par marché unique c'est-à-dire un marché à bons de commandes. Dans ce cas le maximum et le minimum sont fixés ainsi que les spécifications, la consistance et le prix ou ses modalités de
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Actualités jurisprudentielles, Contrats et marchés, TA de Mechou, société Ecritel n° 03-917, AJDA du 6 mars 2006, 495p-496p 9 PIGNON (Sophie), Les nouvelles directives communautaires portant coordination des procédures de passation des marchés publics, ADJA, 12juillet2004,1411p-1416p 10 Goutal (Yvon), Les groupements de commandes et les centrales d’achats, Le courrier des maires, Octobre 2004, 77p- 91p
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détermination sont arrêtées. L’achat peut se faire par la conclusion d’une convention de prix avec marché type. Dans ce cas il y’a passation de plusieurs marchés. Dans le cas de groupement de commande, l’initiative de sa constitution est libre et la composition est variable. Elle peut concerner les services de l’Etat, les établissements publics autres que commerciaux et industriels, les collectivités locales et les établissements publics locaux. La composition peut comprendre les établissements publics industriels et commerciaux de l’Etat, les groupements d’intérêt public et les personnes privées, non soumis au code et pour lesquels les dispositions du code soient appliquées. La convention est l’acte constitutif du groupement qui donne les membres, la durée, le type d’achat… un coordonnateur choisi a qualité de pouvoir adjudicateur. Pour ce qu’est de la commission d’appel d’offres, chaque membre y est représenté. Pour l’achat, il peut se faire par la passation d’un marché par chacun des membres du groupement et qui a déjà fait connaître ses besoins au coordonnateur et dont le montant est stipulé dans la convention constitutive. L’achat peut aussi se faire par la passation d’un seul marché par le coordonnateur du groupement. La commission d’appel d’offres est présidée par le représentant du coordonnateur sur avis de la commission. Chaque membre du groupement signe le marché en ce qui le concerne et suit son exécution ou que le marché soit signé par le coordonnateur et chaque membre suit l’exécution ou le coordonnateur signe le marché et suit l’exécution. La commission peut être celle du coordonnateur et qui a été déjà prévu dans la convention constitutive. Le coordonnateur dans ce cas signe le marché. Pour le recours aux centrales d’achat, il s’agit de la constitution d’un pouvoir adjudicateur soumis au code pour acquérir des fournitures ou services et passer et conclure des marchés et des accords cadre.
D. RECOMMANDATIONS a) Mieux concrétiser les principes de transparence, de concurrence, d’égalité d’accès et efficacité : Toutes les entités publiques doivent publier à la fin de chaque année une liste comprenant tous les marchés et les bons de commandes passés. Cette liste doit donner l’objet du marché, la procédure poursuivie, le montant du marché ou du bon de commande et la société bénéficiaire et les concurrents afin de créer au climat de confiance et de transparence. L’acheteur public doit aussi se conformer aux dispositions du décret des marchés publics concernant la publication du programme prévisionnel dans les trois premiers mois de l’année. Ce programme doit en outre être plus précis en donnant l’objet précis des marchés à passer afin de permettre à toutes les sociétés désireuses de participer à un appel à la concurrence de bien se préparer. Page 46
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L’élimination des entrepreneurs, des fournisseurs et des prestataires pour insuffisances de leur capacités notamment pour ne pas avoir exécuté des marchés ne peut être considéré comme un motif valable car il limite la concurrence et ne permet pas à des entreprises qui n’ont pas l’habitude de travailler dans le domaine de l’achat public d’y accéder et notamment les petites entreprises. Au niveau de la publicité, le recours à la publication dans des journaux à diffusion national dont un est obligatoirement en arabe ne peut permettre d’atteindre l’objectif d’informer tous les intéressés. En effet, plusieurs maîtres d’ouvrage publient leur annonces d’appel à la concurrence dans des journaux qui sont à diffusion nationale mais dont le tirage est limités à quelques milliers à causes du manque de lecteurs et ce afin de respecter les délais de publication. Ces journaux n’arrivent pas dans toutes les régions du pays ou arrivent en retard et parfois en nombre très limité. Pour palier à ce genre de situation, un journal national ou un journal officiel doit être consacré à cet effet. Une telle solution est bénéfique pour l’administration qui ne sera plus confrontée au problème de non publication des appels à la concurrence dans les délais. Elle est aussi bénéfique pour les candidats qui ne seront plus obligés de feuilleter tous les journaux pour pouvoir être au courant de toutes les annonces. Ceci va permettre aux petites entreprises qui n’ont pas les moyens suffisants pour faire face à ces dépenses de participer aux marchés publics. Pour accroître l’efficacité et le rendement des achats publics, il est important de dépasser certains handicaps qui empêchent l’instauration d’un bon système d’achats et ainsi éviter que l’administration achète toujours à des prix plus élevés que sur le marché. Il est essentiel de : 1. Bien définir les besoins de l’administration en qualité et en quantité. 2. Faire des études afin de suivre l’évolution des prix sur le marché et ce sur plusieurs années tout en analysant les causes de cette évolution. 3. Former ou recruter un personnel qualifié dans le domaine des achats publics et leur permettre de suivre des formations continues afin de suivre l’évolution du domaine. Ce personnel doit aussi avoir des connaissances assez solides de la réglementation appliquée dans le domaine. 4. Créer des services d’inspection chargés du suivi des achats et des performances et de leur conformité avec les besoins et les demandes exprimés par l’administration et ainsi palier aux déficiences des autres contrôles qui s’intéressent plus au respect des procédures sans donner de l’importance à l’efficacité et à l’économie 5. Intégrer les marchés publics dans un cadre qui leur permet de jouer leur rôle de mobilisateur de l’économie nationale et comme moyen d’intervention de l’Etat dans ce sens.
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6. Mieux concrétiser la concurrence en imposant à tous les candidats les mêmes conditions et l’obligation de répondre aux critères d’indépendance par rapport à l’administration et aux entreprises publiques. Il est, en effet, injuste de traiter sur le même pied d’égalité les entreprises publiques qui sont contrôlées par l’Etat et qui profitent des subventions et les autres entreprises généralement des petites et moyens entreprises. Toutefois, il faut prendre en compte la nature des subventions versées. b) Améliorer les organes et les procédures de la commande publique : Les membres des commissions doivent avoir les connaissances suffisantes pour mener à bien leur tâche. Si ce n’est pas le cas, ils doivent être formés dans ce sens et être conscients de la responsabilité qu’ils assument Introduire d’autres critères qui facilitent le choix de la procédure à suivre pour exécuter des achats. En effet, le recours à certaines procédures n’est pas toujours facile à justifier par l’acheteur public c’est le cas de l’urgence par exemple. Introduire de nouvelles procédures moins formalisées et où une grande liberté soit donnée à l’ordonnateur dans le choix du moyen le plus approprié au niveau de la publicité et de la mise en concurrence pour faire ses achats. Ces procédures peuvent dépendre de la nature de la prestation ou de son montant. Introduire de nouvelle technique d’achat comme les groupements de commande ou les centrales d’achat afin de permettre à l’Etat, les établissements publics et aux collectivités locales de coordonner leur achat et ainsi mieux négocier les prix. La coordination peut être ouverte aux personnes privées consacrant encore plus l’ouverture de l’administration sur son milieu et profitant des techniques suivies dans le secteur privé afin d’améliorer ses méthodes de gestion S’ouvrir plus sur le réseau électronique (Internet) en profitant des possibilités qu’il offre au niveau de la rapidité de l’achat ce qui va permettre de réduire les délais, d’être transparent et de traiter sur le même pied d’égalité les candidats. Un effort doit être déployé envers les PME et PMI pour leur faciliter l’accès au réseau.
c) Mieux définir les responsabilités : Les différentes phases de l’achat doivent être distinguées pour permettre la création d’un contrôle interne et une meilleure évaluation du travail de chaque intervenant. Les phases de préparation à l’achat sont importantes. Ainsi une importance toute particulière doit être donnée à la planification de la passation des marchés et à la préparation des documents nécessaires. Dans ce cadre, les entités publiques doivent investir dans la préparation de ces Page 48
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documents soit en confiant cette tâche à un bureau d’étude soit en recrutant les compétences nécessaires. d) Améliorer les rapports administration titulaire du marché : Réduire le taux de retenue de garantie de son maximum de 7% car elle constitue une charge importante qui pèse sur les sociétés. Le maître d’ouvrage doit faire un effort important dans l’exercice de son rôle de contrôle. En effet, beaucoup d’entreprises qui exécutent les marchés publics ne respectent pas la réglementation du travail et ne veillent pas à sa bonne application Eviter les retards qui résultent de la non approbation et la non notification à temps des marchés. De même qu’il faut réduire les retards qui résultent du non envoi des ordres de services à temps pour permettre à l’attributaire du marché de commencer l’exécution du marché. La création de nouvelles instances d’arbitrage et de règlement des différends. Cette instance doit être décentralisée pour garantir la rapidité et la proximité aussi bien à la personne publique qu’au contractant. Le but recherché est de trouver des solutions aux différends qui peuvent surgir moyennant la conciliation afin d’éviter le gaspillage de temps et les coûts que ceci peut induire pour les parties. Ces comités doivent être composés de spécialistes en droit, des représentants de l’administration en cause et de représentant de la partie contractante et de son secteur d’activité. Il faut leur ouvrir la possibilité de consulter l’administration, les candidats et les cocontractants de l’administration. Pour concrétiser la transparence, l’administration doit appliquer les dispositions de l’article 44 du décret concernant la justification de l’élimination des candidats. En effet cette justification doit être faite automatiquement dans un délai de 15 jours. Les justifications données doivent être suffisantes et claires afin de restaurer un climat de confiance entre l’administration et ses cocontractants. Les pouvoirs publics doivent réagir vers plus de responsabilisation de l’acheteur public et ce à travers la pénalisation de son contentieux à l’exemple de ce qui se fait en France et notamment par la réforme de la loi pénale en introduisant des dispositions claires qui pénalisent toutes personnes exerçant un mandat électif ou fonctionnaire de l’Etat, des collectivités locales ou des établissements publics qui procure à autrui un avantage injustifié par des actes contraires à la législation en vigueur. De plus il faut ouvrir la saisine à toute personne qui se sent victime de tels actes. Rendre les contrôles préalables moins contraignants et renforcer les contrôles à posteriori. Ces derniers doivent être dotés des moyens nécessaires pour devenir plus efficaces et ne pas
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se limiter à un simple contrôle des pièces du marché mais passer à des expertises pour s’assurer que l’exécution a été faite dans les conditions requises.
Conclusion générale : L’achat public est une question d’actualité brûlante que ce soit au Maroc ou au niveau international. En effet une adaptation constante à l’évolution de l’environnement économique et juridique s’impose. La question est traitée de façon différente en fonction des situations. Toutefois, toutes les réglementations convergent dans le sens de la transparence et de l’efficacité. La mise en place d’une réglementation aussi parfaite soit elle nécessite des mécanismes fiables afin de pouvoir l’appliquer dans les meilleures conditions. A la lumière de cette modeste étude, la réforme de la réglementation au Maroc doit coïncider avec les changements politiques et l’ouverture de plus en plus importante sur l’extérieur. Les textes doivent être revus périodiquement afin de palier aux imperfections. Les organes de mise en application doivent avoir une connaissance assez parfaite des textes et disposer d’un personnel bien formé et qui connaît très bien le marché. Une bonne évaluation des besoins à satisfaire et des possibilités offertes pour le faire sont dans ce cadre les clés d’un achat efficace. L’entrée de la voie électronique dans ce domaine lance de nouveaux défis. Les conditions de mise en application de la procédure changent. Les méthodes d’appel à la concurrence doivent aussi s’adapter en introduisant de nouvelles procédures. Les organes de contrôle doivent avoir les moyens nécessaires afin d’assurer un bon accompagnement, aider à corriger les situations et permettre aux organes qui interviennent dans la procédure de mieux remplir leur tâche. Les procédures de l’achat public ne peuvent être fiables en l’absence de moyens juridictionnels qui veillent et garantissent la liberté d’accès à la commande publique, la transparence et l’égalité. La responsabilité de chacun des intervenants doit être claire et bien définie.
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