Procesul Decizional in Uniunea Europeana

Cuprins: Procesul decizional în Uniunea Europeană Instituţiile Uniunii Europene: structură, funcţii legislative şi executive •

Comisia Europeană o Competenţele o Structura o Procesul decizional

•

Parlamentul European

•

Consiliul

•

Celelalte instituţii

•

Organele comunitare

Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene •

Regulamentul

•

Directiva

•

Decizia

Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene •

Co-decizia o Prima Lectură o A Doua Lectură o A Treia Lectură

•

Cooperarea o Prima Lectură o A Doua Lectură

•

Consultarea o Etapa consultării o Etapa deciziei

1

Procesul decizional în Uniunea Europeană „Un lobby eficient se bazează pe cunoaşterea structurilor, procedurilor şi a procesului decizional din cadrul sistemelor politice şi economice” (Prorok în Logon Report 2002, p. 29) iar, „Gradul de cunoaştere şi înţelegere a maşinării UE reprezintă frecvent marea diferenţă între participanţii eficienţi şi cei ineficienţi de pe scena lobbyului” (PE 329.438, p. iv). Plecând de la această ipoteză, vom prezenta în continuare structura şi funcţionarea Uniunii Europene, din perspectiva unui lobbyst. Vom începe prin a descrie contribuţia pe care fiecare instituţie europeană şi-o aduce în procesul legislativ şi executiv. Apoi vom prezenta tipurile de acte legislative emise de către instituţiile Uniunii Europene precum şi procedurile de adoptare a acestor acte. Caracterul original al acestei prezentări a procesului politic în cadrul UE stă tocmai în faptul că se urmăreşte perspectiva lobbystului asupra sistemului. Aceasta înseamnă că se insistă pe descrierea acelor locus-uri ale puterii politice la care un lobbyst poate avea acces. Astfel, în cadrul Comisiei accentul este pus pe comitetele consultative, pe şedinţele şefilor de cabinet şi pe comitologie. În Parlamentul European sunt prezentate mai ales comisiile parlamentare, iar în descrierea Consiliului este recunoscută importanţa COREPER-ului. Dintre procedurile legislative, co-decizia este explicată detaliat tocmai pentru că presupune participarea tuturor instituţiilor, precum şi datorită numeroaselor rezultate la care se poate ajunge folosind această metodă de deliberare. Unele informaţii, ca de exemplu, enumerarea comisarilor, a naţionalităţii şi a portofoliilor acestora, prezentarea acţiunilor în anulare, precum şi menţionarea perioadei de timp pe care o comisie parlamentară o are la dispoziţie pentru a prezenta o poziţie sau faptul că reuniunile Comisiei au loc, de obicei, miercurea, pot apărea, la o primă vedere, drept un exces de rigurozitate. În realitate, informaţii de acest gen pot face diferenţa într-o campanie de lobby. Astfel, aşa cum vom arăta şi în capitolele următoare, acţiunea în anulare reprezintă o cale de recurs atunci când norma legislativă este nefavorabilă; naţionalitatea comisarilor este importantă cel puţin din punct de vedere a deschiderii faţă de activitatea de lobby în general; iar informaţiile temporale arată cât timp ai la dispoziţie pentru a-ţi structura campania de lobby. Două lămuriri suplimentare mai sunt necesare înainte de a începe acest capitol. În primul rând, în analiza ce urmează a fi făcută procesului decizional al Uniunii Europene vor fi incluse nu doar elementele ce ţin de elaborarea şi adoptarea deciziilor ci, şi pe acelea ce se referă la implementarea şi contestarea acestora. Motivul acestei abordări este dat de structura 2

şi caracteristicile unice al Uniunii Europene care, oferă grupurilor de interese numeroase posibilităţi de a influenţa deciziile europene. Aşa cum arată şi Van Schendelen (2002), în lucrarea sa intitulată sugestiv Machiavelli în Bruxelles, în Uniunea Europeană nu poţi niciodată să suferi o înfrângere completă pentru că, şi atunci când este adoptat un act legislativ care îţi afectează interesele, poţi mereu să găseşti căi alternative de scăpare, care variază de la traducerea acelui act până la cine anume va inspecta modul de implementare. În al doilea rând, nu ne propunem să realizăm o descriere exhaustivă a instituţiilor, actelor şi procedurilor, ci doar să prezentăm acele aspecte necesare pentru a înţelege activitatea de lobby în Uniunea Europeană. Instituţiile Uniunii Europene: structură, funcţii legislative şi executive Instituţiile Uniunii Europene au răspunderea directă privind îndeplinirea obiectivelor Comunităţilor Europene. Aceste instituţii sunt: -

Comisia Europeană

-

Parlamentul European

-

Consiliul

-

Curtea de Justiţie

-

Curtea de Conturi

Funcţiile acestor instituţii nu corespund schemei moştenite de la Montesquieu privind separarea puterilor. Puterea legislativă aparţine Consiliului, dar iniţiativa legislativă o are Comisia. Mai mult, prin procedura de co-decizie, şi Parlamentul European are un rol legislativ important. Comisia este executivul, dar împarte această funcţie cu Consiliul şi cu statele membre. Totuşi, când vine vorba de iniţiativa legislativă, Comisia este cea mai importantă instituţie, dar nu şi singura. Atât Consiliul1 cât şi Parlamentul pot face presiuni asupra Comisiei pentru a prezenta iniţiative legislative destinate îndeplinirii obiectivelor Tratatelor Constitutive. Nu în ultimul rând, fiecare dintre aceste trei instituţii le poate sancţiona pe celelalte în cazul blocării procesului legislativ2. Toate acestea fac ca Uniunea Europeană să fie o structură de putere unică şi originală. În mod logic, activitatea de lobby pe lângă instituţiile europene trebuie să se adapteze la această structură de putere. Pe cale de consecinţă, şi lobbyul european este unic şi original. Aşa cum o fac şi instituţiile europene, lobby-ul european

1

În principal, în formula sa de Consiliu European decât în cea de Consiliu de Miniştri Cf. Bărbulescu 2005, p. 164. 2 Cf. Art. 173 al TCE şi 146 TCEEA în Bărbulescu 2005, p. 142, 164, 180.

3

păstrează unele dintre caracteristicile întâlnite în cazul diferitelor state naţionale sau organizaţii internaţionale dar, în mod cert, nu poate fi vorba despre acelaşi lucru. Comisia Europeană Comisia este una dintre instituţiile pe care Tratatele Constitutive le face responsabile cu îndeplinirea obiectivelor comunitare. Prin competenţe, structură şi mod de activitate Comisia reprezintă primul şi principalul punct de acces al grupurilor de interese care vor să facă un lobby eficient pe lângă instituţiile europene3. Competenţele Pe scurt, Comisia are următoarele competenţe (Bărbulescu 2005, p. 168-184): -

normative, prin propunerile normative de dezvoltare a politicilor comunitare;

-

de control, veghind asupra aplicării corecte a dreptului comunitar;

-

de gestiune a politicilor comunitare;

-

bugetare, prin redactarea Ante-proiectului de buget;

-

de reprezentare a UE în organizaţiile internaţionale.

Participarea Comisiei la puterea legislativă comunitară se realizează pe trei căi (Bărbulescu 2005, p. 181): -

Comisia are competenţă în elaborarea propunerilor de acte normative, care apoi sunt aprobate de către Consiliu sau Consiliu şi PE.

-

Comisia poate adopta Regulamente sau Directive.

-

Comisia poate adopta Regulamente de aplicare.

Comisia exercită şi competenţe executive, în sensul că poate elabora în unele cazuri normele administrative concrete de aplicare ale dreptului primar sau derivat. Structura Desemnarea Comisiei se face pentru un mandat de 5 ani după următoarea procedură. Guvernele statelor membre desemnează, de comun acord, Preşedintele Comisiei după 3

Comisia este primul punct de acces pentru că un lobby eficient începe încă din faza de proiect a unui act normativ. Comisia este principalul punct de acces deoarece acesta este instituţia europeană care susţine în modul cel mai deschis şi activ colaborarea cu grupurile de interese publice şi private. Vom detalia aceste relaţii în capitolele următoare.

4

consultarea prealabilă a PE. În continuare, consultându-se Preşedintele desemnat, guvernele desemnează membrii Comisiei. Comisia astfel desemnată, se supune aprobării PE şi, o dată obţinută aprobarea colectivă a acesteia de către PE, numirea Comisiei va fi formalizată de către guvernele statelor membre(Cf. Bărbulescu 2005, p. 170). Actuala Comisie este alcătuită din 25 de membri, câte unul din fiecare stat membru. În prezent, Comisia este alcătuită din 1 Preşedinte, 5 Vicepreşedinţi şi 19 Comisari fără alte preocupări. Totalitatea comisarilor formează Colegiul. Similar miniştrilor din cadrul unui guvern, fiecare comisar este responsabil, în cadrul Comisiei, de un anumit portofoliu sau domeniu politic şi de Directoratul General din domeniul respectiv4. În exercitarea atribuţiilor sale, fiecare comisar este asistat de către un cabinet condus de un şef de cabinet şi având în componenţa sa consilieri. Aceştia servesc ca o punte de legătură între comisar şi directoratele generale din subordine. Preşedintele Comisiei este asistat, în pregătirea lucrărilor şi la reuniunile Comisiei, de către un Secretar General. Acesta asigură punerea în aplicare a procedurilor decizionale şi veghează la executarea deciziilor, asigură coordonarea între servicii, ia măsurile necesare pentru a asigura notificarea şi publicarea actelor, precum şi transmiterea de documente către alte instituţii. De asemenea, asigură legătura cu celelalte instituţii, urmărind lucrările altor instituţii şi informând Comisia. Serviciile Comisiei sunt repartizate în cadrul unor Directorate Generale şi servicii asimilate subdivizate în direcţii, diviziuni şi unităţi. Pe lângă Directoratele Generale, în structura Comisiei mai întâlnim anumite comitete create sau prevăzute în tratatele constitutive. Dintre acestea menţionăm Serviciul Juridic, 4

Pentru mandatul 2004-2009 Comisia europeană are următoarea structură: José Manuel BARROSO (Portugalia) – Preşedintele Comisiei europene; Margot WALLSTRÖM (Suedia) – Vicepreşedinte şi Comisar pentru Relaţii Instituţionale şi Strategia de Comunicare; Günter VERHEUGEN (Germania) – Vicepreşedinte şi Comisar pentru Întreprinderi şi Industrie; Jacques BARROT (Franţa) – Vicepreşedinte şi Comisar pentru Transport; Siim KALLAS (Estonia) – Vicepreşedinte şi Comisar pentru Afaceri Administrative; Franco Frattini (Italia) – Vicepreşedinte şi Comisar pentru Justiţie, Libertate şi Securitate; Viviane REDING (Luxemburg) – Comisar pentru Societatea Informaţională şi Media; Stavros DIMAS (Grecia) – Comisar pentru Mediu; Joaquin ALMUNIA (SPANIA) – Comisar pentru Afaceri Economice şi Monetare; Danuta HÜBNER (Polonia) – Comisar pentru Politica Regională; Joe BORG (Malta) – Comisar pentru Pescuit şi Afaceri Maritime; Dalia GRYBAUSKAITE (Lituania) – Comisar pentru Programarea Financiară şi Buget; Janez POTOCNIK (Slovenia) – Comisar pentru Ştiinţă şi Cercetare; Ján FIGEL (Slovenia) – Comisar pentru Educaţie, Instruire, Cultură şi Multilingvism; Markos KYPRIANOU (Cipru) – Comisar pentru Sănătate şi Protecţia Consumatorilor; Olli REHN (Finlanda) – Comisar pentru Extindere; Louis MICHEL (Belgia) – Comisar pentru Ajutorul Umanitar şi Dezvoltare; László KOVÁCS (Ungaria) – Comisar pentru Taxe şi Uniunea Vamală; Neelie KROES (Olanda) Comisar pentru Competiţie; Mariann FISCHER BOEL (Danemarca) – Comisar pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală; Benita FERRERO-WALDNER (Austria) – Comisar pentru Relaţii Externe şi Politica Europeană de Vecinătate; Charlie McCREEVY (Irlanda) – Comisar pentru Piaţa Internă şi de Servicii; Vladimir SPIDLA (Cehia) – Comisar pentru Piaţa Muncii, Afaceri Sociale şi Egalitate; Peter MANDELSON (Marea Britanie) – Comisar pentru Comerţ; Andris PIEBALGS (Letonia) – Comisar pentru Energie. http://ec.europa.eu/commission_barroso/index_en.htm [14.05.2006]

5

Grupul de Consilieri Politici şi Serviciul Traduceri. Serviciul Juridic furnizează asistenţă specializată în domeniul juridic atât Comisiei cât şi departamentelor acesteia. Serviciul este consultat înaintea oricărei iniţiative a Comisiei şi opinia sa este prezentată întregii Comisii. Grupul de Consilieri Politici oferă sfaturi în mod regulat, imparţiale şi informale Preşedintelui Comisiei, precum şi comisarilor asupra problemelor ce ţin de politica viitoare pe termen lung a Uniunii Europene. Serviciul Traduceri se ocupă cu publicarea în cele 20 de limbi oficiale (cehă, daneză, engleză, estonă, finlandeză, franceză, germană, greacă, italiană, letonă, lituaniană, malteză, olandeză, poloneză, portugheză, slovacă, slovenă, spaniolă, suedeză şi maghiara) a propunerilor legislative ale Comisiei. Este format din translatori şi jurişti care verifică corectitudinea semantică a traducerilor. Procesul decizional Înainte ca procedura legislativă să poată începe, trebuie să fie enunţate şi comunicate direcţiile şi principiile care vor sta la baza viitoarelor norme. În acest scop, Comisia Europeană publică în mod regulat Cărţi Albe şi Cărţi Verzi5 care se referă la temele strategice dezbătute în cadrul Uniunii Europene. Consiliul şi Parlamentul pot solicita Comisiei să înainteze propuneri pentru anumite teme. Deşi acest lucru nu restricţionează dreptul unic de iniţiativă legislativă a Comisiei, autoritatea politică a Consiliului nu ar trebui subestimată. Consiliul European asigură Uniunii impulsurile necesare pentru dezvoltare şi defineşte obiectivele politice generale. Procedura legislativă este iniţiată de către Comisie, care pe bază dreptului său de iniţiativă înaintează o propunere. Propunerea vine din partea departamentului competent din cadrul Comisiei. Dreptul de iniţiativă acordă în mod formal Comisiei un monopol asupra deciziilor în ceea ce priveşte data, forma, şi conţinutul măsurilor legislative. Comisia, de asemeni, are puterea de a influenţa şi mai mult procesul legislativ prin modificarea sau retragerea propunerii. Procesul de formulare a actului legislativ se desfăşoară, de obicei, în cadrul departamentelor competente. Problemele privind diferitele departamente sunt întotdeauna sub responsabilitatea acelui departament competent pentru dosar, care contactează şi se consultă cu celelalte servicii asociate implicate. Departamentelor respective li se solicită apoi să 5

Cărţile Verzi sunt rapoarte ale Comisiei menite să stimuleze dezbaterea şi să lanseze un proces de consultare la nivel european asupra unui subiect anume. Cărţile Albe ale Comisiei Europene sunt documente ce conţin propuneri precise de acţiune comunitară în domenii specifice. În anumite cazuri, Cărţile Albe urmează unei Cărţi Verzi.

6

înainteze o poziţie asupra proiectului de act legislativ. În acest sens, în prealabil, se organizează întâlniri între diferitele servicii implicate. Departamentul competent încearcă întotdeauna să obţină un consens, pentru a evita ca unul dintre membrii Comisiei să respingă propunerea în cadrul votului din colegiu. Propunerile sunt discutate de obicei şi cu experţi naţionali. Aceşti experţi, fie se întâlnesc în comitete special organizate cu scopul de a-i consulta, fie informaţia este obţinută din interviuri ad hoc cu aceiaşi experţi. Prin intermediul funcţionarilor săi, Comisia menţine numeroase contacte cu experţi şi funcţionari publici din statele membre. Deoarece aceşti experţi, de cele mai multe ori, sunt şi membri ai grupurilor de lucru înfiinţate de către Consiliu, un contact timpuriu între Comisie şi experţi creşte substanţial probabilitatea ca proiectul să fie implementat. Audierea comitetelor poate fie facultativă sau obligatorie. Comitetele au un rol atât consultativ cât şi de susţinere. Unele dintre ele au fost înfiinţate prin Tratate, dar cele mai multe au fost înfiinţate prin legislaţie secundară de drept comunitar. În practică, comitetele au o importanţă deosebită. Prin consultarea acestora, Comisia îşi formează o idee în ceea ce priveşte posibilele probleme ridicate de propuneri şi poate astfel găsi compromisuri. Propunerile şi opiniile statelor membre şi a celorlalte organe sunt luate în considerare la toate nivelurile procedurale. Statele membre încearcă să-şi impună propriile interese încă de la nivelul comitetelor de experţi. Totuşi, din punct de vedere formal, în cadrul procesului de consultare a procedurii legislative, Comisia nu este obligată să ţină cont de propunerile din partea comitetelor. Serviciul legislativ verifică legalitatea proiectelor legislative. Personalul superior de pe lângă membrii Comisiei (şefi de cabinet sau membri ai cabinetului) se întâlnesc pentru a pregăti şi fluidiza consultările din cadrul Comisiei. La începutul fiecărei săptămâni, proiectul legislativ este prezentat în cadrul întâlnirii şefilor de cabinet. Dacă şefii de cabinet cad de acord asupra unei rezoluţii, acesta este înscrisă pe punctul A al ordinii de zi. Comisia trebuie doar să o aprobe formal în cadrul şedinţei. Aşa cum am arătat, rolul acestor înţelegeri prealabile între şefii de cabinet este de a evita voturile contradictorii în cadrul reuniunilor Comisiei. Eşecul de a ajunge la un consens în şedinţele cabinetului şi ale Comisiei atrage după sine convocarea unor şedinţe extraordinare ale şefilor de cabinet. În cadrul sesiunilor Comisiei, care sunt convocate de Preşedintele acesteia, cel puţin odată pe săptămână (în principiu, miercurea), acordurile se adoptă în formă colegială, adică de către toţi membrii Comisiei, indiferent de ce sector este vorba. Cvorumul pentru adoptarea acordurilor Comisiei este, la ora actuală, de 13 Comisari. Colegialitatea presupune că voturile Comisarilor sunt egale între ele. Singura excepţie este aceea potrivit căreia Comisarul 7

însărcinat cu bugetul are un drept de veto în cazul acordurilor care ar determina creşterea cheltuielilor. Acest drept de veto nu poate fi exercitat decât o singură dată asupra aceluiaşi act normativ. Membrii Comisiei se consultă asupra proiectelor legislative, care sunt aprobate cu o majoritate simplă, în conformitate cu principiul comitetului. Pe lângă procedura orală în cadrul unei sesiuni, regulile de procedură permit şi procedura scrisă şi procedura de delegare, ca variante alternative de luare a deciziei. Scopul procedurii scrise (un fel de aprobare tacită) este acela de a exclude elementele tehnice din cadrul şedinţei. Unul dintre membrii Comisiei îşi anunţă colegii de existenţa unei propuneri şi stabileşte un termen de la 3 la 5 zile pentru a se depune amendamente. Dacă după expirarea acestui termen nu există amendamente, propunerea este considerată ca fiind aprobată. Procedura de delegare autorizează un membru al Comisiei să ia anumite măsuri privind gestiunea şi administrarea. În timpul şedinţei, Comisia deleagă în mod explicit puterea deliberativă acestei persoane. 60% dintre decizii sunt luate astfel. 15% sunt luate prin procedură orală, iar 25% prin proceduri scrise (Cf. Logon Report 2002, p. 30). În fazele următoare, Comisia îşi va putea susţine propunerea legislativă pe lângă Consiliu şi Parlament şi va putea exprima o recomandare faţă de amendamentele PE. Comisia revine în scenă în momentul în care începe elaborarea normelor de aplicare pentru un act legislativ. Astfel, în practică, fiecare instrument legislativ specifică domeniul prerogativelor de implementare acordate Comisiei şi modul în care Comisia urmează să le exercite. De obicei, instrumentul face şi precizări referitoare la asistarea Comisiei de către un comitet, conform unei proceduri denumite "comitologie". Comitetele care reprezintă, de fapt, forumuri de discuţie, deoarece au doar rol consultativ, constau din reprezentanţi ai statelor membre şi sunt prezidate de Comisie. Ele permit Comisiei să stabilească un dialog cu administraţiile naţionale înainte de adoptarea măsurilor de implementare. Procedurile care reglementează relaţiile dintre Comisie şi comitete se bazează pe modelele definite într-o decizie a Consiliului6. Comitetele se împart în trei categorii7. Comitetele consultative îşi prezintă opiniile Comisiei, care trebuie să ţină seama de ele în cel mai înalt grad. Această procedură directă este folosită în general atunci când problemele discutate nu ating teme politice delicate. 6 7

Decizia referitoare la "comitologie", adoptata la 13 iulie 1987. Cf. http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5765 [14.05.2006]

8

În cadrul comitetelor de gestiune, atunci când există diferenţe între măsurile adoptate de Comisie şi opinia unui comitet, Comisia trebuie să le comunice Consiliului care poate lua o altă decizie8. Comitetele de reglementare se caracterizează prin faptul că Comisia poate adopta măsurile de implementare numai dacă obţine aprobarea, cu majoritate calificată, a statelor membre reprezentate în comitet. În absenţa acestui sprijin, măsura propusă este supusă din nou votului Consiliului, care trebuie să ia o decizie cu majoritate calificată. Totuşi, în cazul în care Consiliul nu ia nici o decizie, Comisia adoptă, în cele din urmă, măsura de implementare, în absenţa obiecţiei cu majoritate calificată din partea Consiliului9. Parlamentul European Instituţia europeană cu evoluţia cea mai spectaculoasă din punct de vedere al prerogativelor o reprezintă, fără îndoială, Parlamentul European. „Creşterea competenţelor normative şi bugetare poate fi apreciată ca exprimând progresivitatea integrării europene, cadrul competiţional al PE putând fi înţeles ca un autentic al procesului de integrare pe ansamblul său” (Bărbulescu 2005, p. 132). O dată cu creşterea atribuţiilor PE, grupurile de interese au început să-i acorde o importanţa din ce în ce mare. În prezent, Parlamentul European este singura instituţie europeană care şi-a reglementat în mod formal relaţiile cu lobbyştii10. Competenţele Pe scurt, atribuţiile Parlamentului European sunt (Bărbulescu 2005, p. 135-143): -

normative, participă la elaborarea dreptului comunitar prin cooperare legislativă;

-

bugetare, adoptă bugetul Comunităţii;

-

control politic;

-

de apărare şi impulsionare indirectă a dreptului comunitar;

-

participă la relaţiile externe.

8

Această procedură este folosită în special pentru măsurile legate de gestionarea politicii agricole comune, piscicultură şi principalele programe comunitare. 9 Această procedura este folosită pentru măsuri referitoare la protecţia sănătăţii sau a siguranţei persoanelor, animalelor şi plantelor şi la măsuri care amendează prevederi de importanţă secundară ale instrumentelor legislative de bază. 10 Vom detalia acest subiect în capitolele următoare.

9

Funcţiile exercitate de către PE sunt simbolice, comparativ cu cele exercitate de un parlament veritabil, naţional, aşa cum există ele într-o democraţie parlamentară. Caracterul simbolic al acestuia rezidă, în primul rând, în faptul că Parlamentul nu are dreptul să desemneze un Guvern. Parlamentul European intervine în procedura de adoptare a actelor normative comunitare prin mai multe modalităţi, şi anume: -

declanşarea iniţiativei;

-

consultarea;

-

procedura cooperării;

-

procedura co-deciziei;

-

avizul conform.

Parlamentul European a fost la început un simplu for de dezbatere în care reprezentanţi erau aleşi de către parlamentele statelor membre. O dată cu decizia din 1976, prin care se hotărăşte alegerea membrilor PE de către corpul electoral al fiecărui stat prin sufragiu universal, începe procesul de „emancipare” a acestei instituţii europene. Astfel, introducerea procedurii de cooperare prin Actul Unic European(1986) a oferit Parlamentului competenţe legislative reale, Consiliul fiind nevoit să ţină seama de poziţia PE. Tratatul asupra Uniunii Europene, semnat la Maastricht în 1992, prin introducerea procedurii de codecizie, întăreşte rolul instituţional al Parlamentului şi îi oferă posibilitatea de a respinge o propunere legislativă. Tratatul de la Amsterdam(1997) a consolidat elementul democratic al acestui proces, ridicând co–decizia Parlamentului European la rangul de „regulă generală”. Structura Parlamentul European este ales prin vot direct odată la 5 ani de către corpurile electorale ale statelor membre. Conform tratatelor, membrii PE trebuie aleşi prin norme electorale unice (art. 138 TCE). În realitate, alegerile se realizează conform legilor electorale din fiecare ţară, nici măcar principiul proporţionalităţii nefiind respectat, deoarece numărul locurilor din PE nu este în raport strict cu populaţia (Bărbulescu 2005, p. 134). Actualul PE, ales pentru legislatura 2004-2009, este alcătuit din 732 de deputaţi11. Din punct de vedere al structurii formale, Parlamentul European cuprinde: 11

Eurodeputaţii sunt repartizaţi în funcţie de ţara de provenienţă în modul următor: Germania – 99; Franţa, Italia, Marea Britanie –78; Spania, Polonia – 54; Olanda – 27; Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia – 24; Suedia – 19; Austria – 18; Slovacia, Danemarca, Finlanda – 14; Irlanda, Lituania – 13; Letonia – 9; Slovenia – 7; Estonia, Cipru, Luxemburg – 6; Malta – 5. Cf. http://www.europarl.europa.eu/members/expert.do?language=EN [14.05.2006]

10

-

un Birou;

-

Conferinţa preşedinţilor;

-

Comisii;

-

Grupuri politice parlamentare

Din punct de vedere al structurii informale trebuie menţionate şi intergrupurile (Regulament Intern, anexa I, art. 2), care sunt formate din parlamentari europeni care împărtăşesc un interes comun într-o anumită temă politică. Aceste intergrupuri pot fi alcătuite doar din parlamentari sau pot avea şi reprezentanţi ai grupurilor de interese publice sau private12. Preşedintele, 14 vicepreşedinţi şi 5 chestori sunt aleşi de către Parlament prin scrutin secret, pentru o perioadă de 2 ani şi jumătate. Ei formează biroul în cadrul căruia chestorii au un drept de vot consultativ, în chestiunile administrative şi financiare legate de membri şi de statutul acestora. Preşedintele reprezintă Parlamentul în situaţii oficiale şi în relaţiile internaţionale, prezidează şedinţele plenare şi întâlnirile Biroului şi ale Conferinţei Preşedinţilor. Conferinţa preşedinţilor este compusă din Preşedintele Parlamentului şi din preşedinţii grupurilor politice parlamentare. Conferinţa elaborează agenda pentru sesiunile plenare, stabileşte orarul activităţii organismelor parlamentare şi termenii de referinţă şi dimensiunea comisiilor şi a delegaţiilor parlamentare. Membrii PE au posibilitatea să se organizeze în grupuri politice, dar există şi deputaţi neînscrişi13. Parlamentul, în vederea organizării şi funcţionării sale, înfiinţează comisii parlamentare specializate. Comisiile sunt cele care pregătesc lucrările Parlamentului, adoptă rapoarte numite Propuneri de Rezoluţii care apoi se votează în Plen şi ţin legătura cu Comisia şi Consiliul, în intervalul dintre sesiuni. Comisiile sunt conduse de către un preşedinte şi de până la trei vicepreşedinţi. Parlamentul poate înfiinţa şi sub-comisii sau comisii temporare14. 12

În capitolele următoare vom analiza modul în care grupurile de lobby folosesc intergrupurile, precum şi eficienţa utilizării acestora. 13 După alegerile din 2004, s-au constituit următoarele grupuri politice: 1. Grupul partidului Popular European – 263 deputaţi; 2. Grupul Partidului Socialist European - 199; 3. Grupul Alianţei pentru Europa a liberalilor şi a democraţilor - 90; 4. Grupul Verzilor/Alianţa Europeană liberă - 42; 5. Grupul confederal al stângii europene unite – stânga verde nordică - 41; 6.Grupul independenţă/democraţie - 33; 7. Uniunea pentru Europa grupurilor naţionale - 29; 8. Membri nealiniaţi – 33 deputaţi. Cf. http://www.europarl.europa.eu/members/expert.do?language=EN [14.05.2006] 14 În prezent legislatură există 24 de comisii parlamentare împărţite în funcţie de domeniul de activitate. Aceste domenii sunt: 1. Afaceri Externe; 2. Dezvoltare; 3. Comerţ internaţional; 4. Buget, 5. Control bugetar, 6. Afaceri economice şi monetare; 7. Afaceri sociale şi muncă; 8. Mediu, sănătate publică şi siguranţă alimentară; 9. Industrie, cercetare şi energie; 10. Piaţa internă şi protecţia consumatorilor; 11. Transport şi Turism, 12. Dezvoltare regională; 13. Agricultură şi dezvoltare rurală; 14. Pescuit; 15. Cultură şi educaţie; 16. afaceri juridice; 17. Libertăţi civile, justiţie şi drept intern; 18. Afaceri constituţionale;19. Drepturile femeii şi egalitatea

11

Parlamentul este asistat de un Secretar General, ce se găseşte în fruntea Secretariatului General. Pe lângă personalul secretariatului funcţionează şi asistenţii deputaţilor, precum şi funcţionarii care ţin de grupurile politice. Un statut aparte îl au intergrupurile. Acestea sunt grupuri de parlamentari create nu după principiul naţionalităţii sau al orientării politice, ci după cel al domeniului de interes comun. Unele intergrupuri sunt alcătuite doar din deputaţi europeni, dar altele au în componenţă şi diverşi reprezentanţi ai grupurilor de interese. Potrivit lui Bouwen (2003, p. 8) relaţia apropiată dintre deputaţi şi grupurile de interese este doar unul din motivele pentru care Biroul PE a devenit sceptic în a recunoaşte oficial intergrupurile. O recunoaştere oficială ar însemna ca Parlamentul să fie gata să ofere suport logistic, cum ar fi sălile de întâlnire sau facilităţile de traducere. Proliferarea în număr mare a intergrupurilor în ultimii ani a făcut clar faptul că PE nu poate oferi astfel de facilităţi tuturor potenţialelor intergrupuri. Deşi nu fac parte oficial din structura PE, intergrupurile merită menţionate deoarece sunt o altă formă de organizare a eurodeputaţilor. Procesul decizional Implicarea PE în procesul decizional începe prin solicitarea Avizului pentru propunerile făcute Consiliului de către Comisie. Acest Aviz poate fi angajant sau neangajant în funcţie de procedura folosită. Tot în funcţie de criteriul tipului de procedură utilizat, PE poate avea dreptul la una, două sau chiar trei lecturi înainte de a se pronunţa. Comisiile parlamentare reprezintă arenele în care se desfăşoară cea mai mare parte a activităţii când vine vorba de contribuţia PE la procesul legislativ european. Unitatea de Coordonare Legislativă a Parlamentului decide ce comisie parlamentară este responsabilă pentru a răspunde la comunicatele venite din partea Comisiei. Şi alte comisii parlamentare pot evalua această propunere şi pot fi organizate şi audieri publice dar, comisia principală stabileşte termenul limită până când acestea trebuie să îşi prezinte opiniile. Aceste opinii au rol consultativ şi iau forma unor amendamente care sunt luate în considerare de către comisia principală împreună cu propriile amendamente. Comisiile cu drept de opinie nu pot vota asupra Propunerii de Rezoluţie. Iar, dacă amendamentele lor sunt respinse, nu pot ridica aceleaşi obiecţii în cadrul Plenului, cu excepţia de gen; 20. Petiţii; 21. Drepturile omului; 22. Securitate şi apărare; 23. Colapsul societăţii care să asigure o viaţă echitabile; 24. Presupusa folosire a ţărilor europene de către CIA pentru transportul şi detenţia ilegală a prizonierilor. Cf. http://www.europarl.europa.eu/activities/expert/committees.do?language=EN [14.05.2006]

12

cazului în care reuşesc să strângă semnăturile a 37 de deputaţi sau reuşesc să obţină susţinerea unui grup parlamentar. Pe prima pagină a unui raport parlamentar se face deseori referire fie la procedura GOMES, fie la procedura HUGHES. Aceasta se referă la diferitele relaţii dintre comisii în procesul de realizare a raportului parlamentar. În cadrul procedurii GOMES, comisia responsabilă include în raportul său întreaga contribuţie din partea comisiilor cu drept de opinie. Mai frecventă este procedura HUGHES, unde amendamentele comisiilor cu drept de opinie sunt selectate conform unui sistem de consultare cu raportorii diverselor comisii implicate(Cf. Doran). Unul sau uneori mai mulţi membri ai Parlamentului sunt numiţi ca Raportori pentru evaluarea proiectelor legislative, cu excepţia situaţiei în care comisia parlamentară respectivă decide să aplice o procedură fără a face un raport. Comisiile nu numesc întotdeauna raportori pentru a realiza o primă analiză, putând pur şi simplu să trimită o scrisoare care să reprezinte opinia respectivei comisii. Raportorii pregătesc discuţia iniţială din cadrul comisiei, prezintă un proiect de text şi îl amendează. Cu cât un raportor este numit mai repede în cadrul programului legislativ anual, cu atât el poate să intre mai repede în dialog cu funcţionarii Comisiei, încă înainte de finalizarea propunerii legislative, sau cu funcţionarii Consiliului (în cazul procedurii de co-decizie), dacă există posibilitatea adoptării unei decizii din Prima Lectură. Rezoluţiile parlamentare adoptate de către comisii şi apoi votate în Plen sunt, în principiu, o listă de amendamente la textul original al Comisiei (în cazul co-deciziei). Până în momentul în care Parlamentul adoptă o Rezoluţie, iar apoi Comisia adoptă o Opinie asupra Rezoluţiei şi Consiliul o Poziţie Comună, propunerea legislativă a Comisiei reprezintă singurul text oficial. Raportorul are sarcina de a pregăti un Raport până la o anumită dată. Comisia discută acest raport şi apoi stabileşte termenele limită pentru amendamente. De obicei, votează în următoarea şedinţă, odată ce amendamentele au fost prezentate şi traduse. Se votează mai întâi amendamentele şi apoi forma finală a raportului modificat. Comisia poate amâna votul final, acordându-şi mai mult timp pentru a găsi o soluţie comună. Acest lucru este important, în special, când este posibil să se ajungă la o înţelegere cu Consiliul şi să se încheie procesul legislativ de la Prima Lectură. Odată ce un Raport a fost adoptat este prezentat în faţa Plenului de către Raportor drept o Propunere de Rezoluţie. Dacă Consiliul adoptă o Poziţie Comună (şi deci respinge o parte dintre amendamente) şi propunerea legislativă se întoarce la Parlament, comisia parlamentară trebuie să adopte o 13

recomandare în 3 luni (sau 4 luni dacă este necesar) înainte de a fi trimisă pe agenda Plenului. În acest moment, rolul comisiei parlamentare se încheie, pentru că, chiar dacă proiectul legislativ ajunge în faza de conciliere, rezultatele negocierilor sunt discutate în cadrul Plenului. Procedura simplificată este, de asemenea, destul de comună, fiind caracterizată prin aceea că un act este aprobat fără un Raport prealabil. În această situaţie, preşedintele unei comisii parlamentare poate solicita ca o propunere legislativă să fie adoptată fără amendamente, cu condiţia ca o zecime din membrii acesteia să nu se opună. Raportul este supus votului în Plenului fără dezbatere. Totuşi, dacă 37 de parlamentari se opun în Plen, actul legislativ este retrimis la comisia parlamentară. Consiliul adoptă Poziţia Comună după negocierile dintre oficialii naţionali din cadrul reprezentanţelor permanente cu sediul în Bruxelles, obţinându-se un acord politic între ministerele implicate din ţările membre. Poziţia Comună este apoi anunţată în Parlament şi pusă pe agenda comisiei parlamentare împuternicite. Grupurile politice se întâlnesc în săptămâna anterioară şedinţei de Plen pentru a discuta interpelările orale, declaraţiile Comisiei Europene şi prioritatea rapoartelor. Săptămâna de Grup este o permanenţă în calendarul parlamentarilor şi este necesară pentru a avea o anumită poziţie comună între diferitele partide politice naţionale din cadrul grupurilor politice. Un grup, o comisie sau un număr de 37 parlamentari pot propune schimbări ale agendei Plenului cu o oră înainte de începerea sesiunii. Raportorul face o scurtă declaraţie privind Raportul său. De asemenea, poate lua cuvântul şi un reprezentant din partea comisiilor cu drept de opinie sau membrii Comisiei Europene prezenţi la şedinţă. Urmează intervenţiile purtătorului de cuvânt al fiecărui grup politic, începând cu cel mai mare (aceştia sunt de obicei Raportorii din Umbră din cadrul comisiei principale). Se votează mai degrabă în Timpul de Vot decât după fiecare raport, pentru a fi mai uşor să se programeze dezbaterile, deoarece durata votului este foarte imprevizibilă. Prima dată se votează textele venite din partea Consiliului, apoi reacţiile Comisiei şi comentariul Consiliului iar, în final, Rezoluţiile legislative ale Parlamentului. Vom mai menţiona două „arme secrete” ale Parlamentului în procesul decizional: comitetul de conciliere şi obligativitatea consultării PE în cazul modificării semnificative de către Comisie a textului de act normativ după Prima Lectură.

14

Comitetul de Conciliere apare în cadrul procedurii de co-decizie şi constă în dezbateri între reprezentanţii PE şi cei ai Consiliului. Deşi se ajunge destul de rar la conciliere, procedura este importantă pentru că, în caz de consens, actul normativ nu trebuie să mai primească avizul Comisiei Europene. Comitetul de Conciliere este alcătuit din trei membri permanenţi din partea PE plus membrii temporari din comisiile parlamentare relevante, încercându-se să se păstreze un echilibru din punct de vedere al orientării politice. Participă şi reprezentanţii Consiliului, iar Comisia este şi ea reprezentată. Dacă Consiliul se îndepărtează în mod radical faţă de textul agreat de Parlament în urma Primei Lecturi, Parlamentul trebuie reconsultat (a doua primă lectură). Mai mult, dacă Consiliul modifică tipul de procedură necesară pentru adoptarea unui act legislativ de la unul cu două lecturi la o procedură care necesită o singură lectură, Parlamentul trebuie, de asemenea, reconsultat (această procedură este cunoscută drept reorientare comună). În caz de nerespectare, membrii PE pot să atace încadrarea unui act legislativ invocând art. 55 a regulamentului intern, problema urmând să fie discutată în cadrul Comisiei Juridice. Consiliul Consiliul ar trebui să fie o instituţie comunitară la fel ca şi Comisia sau PE, dar faptul că este compus din reprezentanţii guvernelor face ca aceasta să se transforme într-un for de apărare a intereselor naţionale. Totuşi, Consiliul este „ decât o organizaţie internaţională clasică”(Bărbulescu 2005, p. 146). Consiliul se deosebeşte de Comisie şi PE şi prin faptul că, deşi în practică întreţine relaţii cu lobbyştii, nu a reglementat în nici un fel interacţiunea cu aceştia. Competenţe Pe scurt, Comisia are următoarele competenţe (Bărbulescu 2005, p. 159-166): -

normative, emite actele normative ale Comunităţilor;

-

bugetare, reprezentând autoritatea bugetară a Comunităţilor Europene;

-

executive, dar reduse la puţine cazuri clar definite;

-

internaţionale, prin semnarea acordurilor care au primit avizul Comisiei;

-

de apărare şi impulsionare indirectă a dreptului comunitar;

Consiliul deţine cele mai largi competenţe normative, regula generală fiind aceea conform căreia Consiliul legislează în baza propunerilor Comisiei. Excepţiile de la această 15

regulă pot avea loc fie prin colaborare cu PE prin procedura de co-decizie, în cadrul Comitetului de Conciliere, fie printr-un vot unanim al membrilor, situaţie greu de realizat în practică. Competenţele executive ale Consiliului se rezumă la cazuri puţine, clar definite, acesta transferând autoritatea de implementare Comisiei. Ca parte a acestui proces, Consiliul poate hotărî anumite modalităţi de exercitare a acestei autorităţi. Din acest motiv, în 1987, Consiliul a adoptat decizia de Comitologie, prin care sunt prevăzute diverse proceduri de cooperare între Comisie şi diverse comitete naţionale, cu scopul de a asigura o implementare eficientă a normelor comunitare. Structura Fiecare guvern desemnează un reprezentant în Consiliu. Consiliul se reuneşte în forme diferite în funcţie de domeniul discutat15. Preşedinţia Consiliului este asigurată, prin rotaţie, de către fiecare stat membru, pentru o perioadă de şase luni. Ministrul al cărui stat asigură preşedinţia este desemnat să pregătească şi să conducă lucrările Consiliului. Comitetul Reprezentanţilor Permanenţi (COREPER) este un organ auxiliar permanent însărcinat cu pregătirea sesiunilor Consiliului, asigurarea activităţii sale între sesiuni şi asigurarea permanenţei „de facto” a acestei instituţii, care, altfel, s-ar fi redus la întâlniri periodice interguvernamentale (Bărbulescu 2005, p. 150). COREPER este format din funcţionari sau tehnicieni ai statelor membre, fiecare grup fiind condus de către Reprezentantul Permanent, care are rolul de Ambasador al ţării respective pe lângă Comunităţile Europene. În funcţie de competenţe, în cadrul acestui organ s-au creat două subcomitete. Acestea sunt COREPER I, condus de Reprezentanţii Permanenţi, şi COREPER II, condus de Adjuncţii Reprezentanţilor Permanenţi. Consiliul este asistat de către un Secretariat General. Acesta este un organism de suport logistic. Alte organe auxiliare sunt grupurile de experţi - formate din experţii statelor membre, cărora li se adaugă experţi desemnaţi de Comisia europeană – şi diferite comitete formate din echipe de specialişti ai ministerelor naţionale16. 15

În total, Consiliul se poate reuni în noua formaţii : 1. Afaceri generale şi relaţii externe; 2. Afaceri economice şi financiare; 3. Justiţie şi afaceri interne; 4. Ocuparea forţei de muncă, politică socială, sănătate şi protecţia consumatorului; 5. Concurenţă (piaţă internă, industrie şi cercetare); 6. Transport, telecomunicaţii şi energie; 7. Agricultură şi pescuit; 8. Mediu; 9. Educaţie, tineret şi cultură. Cf. http://www.infoeuropa.ro/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5804 [14.05.2006]

16

Procesul decizional După primirea unei propuneri legislative din partea Comisiei, Consiliul trebuie să verifice dacă alte instituţii ( cum ar fi Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social) au vreun drept de audiere. În cele mai multe cazuri acest drept de audiere este garantat prin tratate (audierea obligatorie) dar, pe lângă acestea, audierile facultative s-au impus ca obligatorii în aproape toate cazurile. Chiar dacă Consiliul nu este obligat să ia în considerare opiniile prezentate în aceste audieri, acestea au totuşi o relevanţa politică. La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER. În cadrul COREPER, toate aspectele tehnice ale deciziei care trebuie să fie adoptată de către Consiliu, sunt analizate, mai întâi, de către grupurile specializate de experţi desemnaţi de Comisie şi de către statele membre. Atunci când un act este pregătit pentru a fi adoptat, el este înscris pe Ordinea de Zi a viitoarei reuniuni a Consiliului, sub denumirea de „punctul A”. Atunci când un act nu a fost discutat sau când există un dezacord care persistă în cadrul COREPER, cu privire la actul care urmează să fie adoptat, neînţelegerile vor fi supuse spre rezolvare Consiliului, sub denumirea de „punctul B”. Adoptarea oricărui acord în Consiliu reclamă discutarea prealabilă a acestuia, la această discuţie fiind obligatorie participarea unui reprezentant al Comisiei şi al fiecărui stat membru (altul decât cel ce reprezintă respectivul stat în Consiliu). Aceştia din urmă asistă fără a avea drept de vot. Chestiunile ce se dezbat trebuie să figureze pe Ordinea de Zi, elaborată şi comunicată de către Preşedinţie împreună cu Secretariatul General. Pe Ordinea de Zi se găsesc, aşa cum am arătat, două părţi, capitole: partea A şi partea B. Primele sunt votate fără a mai fi discutate, datorită acordului prealabil al COREPER. Totuşi, un stat membru poate să-şi schimbe opinia între timp, motiv pentru care votul formal din Consiliu este cel care contează. În acest context, „punctele B” sunt cele cu care se ocupă, de fapt, Consiliile. Astfel, după dezbateri, se ajunge la un punct de vedere comun care este supus la vot. Acordurile Consiliului se iau prin majoritate simplă, majoritate calificată sau unanimitate. Există şi practica votului orientativ, care este mai mult decât un „Tour de Table”, dar mai puţin decât votul formal, constituind o modalitate de orientare a Comisiei faţă de atitudinea Consiliului la votul final. 16

Comitetul pentru agricultură; Comitetul monetar; Comitetul politic; Comitetul pentru vize; Comitetul permanent pentru forţe de muncă; Comitetul pentru energie; Comitetul pentru educaţie; Comitetul pentru cercetare ştiinţifică şi tehnică; Comitetul pentru acordurile de cooperare cu ţările Lumii a Treia. Cf. Marcu şi Diaconu 2002 în Fuerea 2002, p.67-66.

17

Votul prin majoritate simplă (50% + 1) este cel mai utilizat iar votul prin unanimitate cel mai este cel mai rar folosit. Majoritatea calificată se obţine cu 232 de voturi din totalul de 32117, dacă propunerea vine de la Comisie. În alte cazuri este necesar ca cele 232 de voturi să exprime opinia a 2/3 din numărul statelor membre. În plus, un stat membru poate cere să se verifice dacă cele 232 de voturi reprezintă 62% din populaţia UE. Minoritatea de blocaj este de 114 voturi. Odată formulat actul în forma sa definitivă, acesta este tradus în toate cele 20 de limbi oficiale, este hotărât definitiv de Consiliu „în limbile Comunităţii”, semnat de către preşedintele Consiliului sau de către preşedintele Consiliului şi cel al Parlamentului şi apoi publicat în Jurnalul Oficial sau „notificat destinatarului său”. Celelalte instituţii Dintre celelalte instituţii europene, adică Curtea de Justiţie şi Curtea de Conturi, nici una nu are competenţe normative sau executive. Totuşi, Curtea de Justiţie a Comunităţilor Europene merită amintită în această prezentare a procesului decizional al Uniunii Europene, pentru rolul pe care îl poate juca în interpretarea şi/sau contestarea legislaţiei europene. Astfel, dacă un grup nu reuşeşte să-şi realizeze obiectivele prin intermediul nivelului naţional, a Comisiei, a PE sau a Consiliului, îi rămâne opţiunea de a-şi prezenta cazul în faţa Curţii de Justiţie. Curtea de Justiţie este alcătuita din tot atâţia judecători câte state membre. În prezent sunt 25 de judecători asistaţi de opt avocaţi generali, care sunt numiţi pe durata a şase ani cu acordul statelor membre. Tribunalul de Primă Instanţă a fost înfiinţat în 1989 cu scopul de a consolida garanţiile judiciare acordate persoanelor fizice prin instaurarea unui al doilea nivel al autorităţii judiciare, permiţând astfel Curţii de Justiţie să se concentreze asupra atribuţiei sale de baza: interpretarea uniformă a legislaţiei Comunitare. Tribunalul de Primă Instanţă este compus din 25 judecători, numiţi prin comun acord de către guvernele statelor membre, pentru un mandat de şase ani, cu posibilitatea de reînnoire. În faţa Curţii de Justiţie a Comunităţilor Europene se poate contesta un act comunitar prin deschiderea unei acţiuni în anulare. Prin aceasta, reclamantul solicită anularea unei măsuri adoptate de o instituţie (regulamente, directive si decizii). O acţiune în anulare poate fi 17

Cele 321 de voturi sunt repartizate astfel: Germania, Franţa, Italia, Marea Britanie – câte 29 de voturi; Spania, Polonia – câte 27 de voturi; Olanda – 13, Grecia, Cehia, Belgia, Ungaria, Portugalia – 12; Suedia, Austria – 10; Slovacia, Danemarca, Finlanda, Irlanda, Lituania – 7; Letonia, Slovenia, Estonia, Cipru, Luxemburg – 4; Malta – 3 voturi.

18

iniţiata de un stat membru, de instituţiile UE (Parlament, Consiliu, Comisie) sau de către persoane fizice care sunt destinatarii măsurii contestate sau pe care îi afectează în mod direct şi individual18. De asemenea, prin Tribunalul de Primă Instanţă se pot formula recursuri împotriva instituţiilor comunităţii de către persoane fizice, care se referă la punerea în practică a regulilor de concurenţă aplicabile întreprinderilor19. Organele comunitare Pe lângă instituţiile comunitare, Tratatele institutive reglementează şi existenţa unor organe auxiliare. Astfel, dispoziţiile Tratatelor fac referire la: -

Comitetul Economic şi Social;

-

Comitetul Regiunilor;

-

Comitetul CECA.

Comitetul Economic şi Social s-a vrut o replică a comitetelor economico-sociale, care reprezintă un for de dialog între patronate şi sindicate. Prin Comitetul Regiunilor s-a încercat reprezentarea nivelului sub-naţional. Iar Comitetul CECA cuprinde reprezentanţi ai producătorilor, muncitorilor şi a comercianţilor. Aceste trei organe auxiliare prezintă o serie de caracteristici comune, şi anume20: -

membrii lor sunt numiţi de către Consiliu, la propunerea statelor membre;

-

au un caracter consultativ;

-

nu dispun de personalitate juridică. Ele au doar funcţia de a emite rapoarte, avize, recomandări, la cererea instituţiilor comunitare sau din proprie iniţiativă.

Caracterul exclusiv consultativ al Comitetului Economic şi Social se explică prin „teama Germaniei, că acest Comitet s-ar putea fi putut transforma într-un instrument de lobby al grupurilor de presiune în intenţia acestora de a influenţa Consiliul şi Comisia” şi „teama PE, că respectivul Comitet ar putea unele dintre propriile activităţi”(Bărbulescu 2005, p. 201). Astfel, în mod formal, aceste organe participă la procesul decizional, existând obligativitatea de a fi consultate. Practic, datorită caracterului neangajant a avizelor emise de aceste organe, ele au o contribuţie pur simbolică la procesul decizional. Tipuri de acte legislative ale Uniunii Europene 18

Cf. http://www.infoeuropa.ro/ieweb/jsp/page.jsp?lid=1&cid=216&id=5806 [14.05.2006] Vezi Fuerea 2002, p. 148. 20 Fuerea 2002, p. 163-164. 19

19

Există trei tipuri de norme care guvernează raporturile în care se găsesc Comunităţile Europene: -

tratatele institutive şi modificatoare, care sunt norme cu valoare de legi fundamentale, constituţionale, fiind cunoscute drept izvoarele primare de drept comunitar;

-

izvoarele derivate sau dreptul derivat, secundar comunitar european;

-

jurisprudenţa.

Important pentru demersul nostru este să vedem ce tip de decizii pot lua instituţiile comunitare, deci ne vom opri asupra dreptului derivat. Nu ne interesează orice fel de decizii, ci doar acelea care, prin caracterul obligatoriu şi prin superioritatea asupra dreptului naţional, şi prin modul de adoptare, pot permite grupurilor de interese să le influenţeze prin lobby. Astfel, în continuare vom prezenta, pe scurt, regulamentele, directivele şi deciziile. Regulamentul Regulamentul este similar legii din dreptul intern. Acesta operează prin generalizare şi abstractizare, este obligatoriu în toate elementele sale iar orice aplicare incompletă este interzisă. Regulamentul este obligatoriu cu privire la scopul final de atins şi la formele şi mijloacele prin intermediul cărora se ajunge la îndeplinirea acestuia. Regulamentul este obligatoriu pentru subiecţii de drept intern, din toate statele membre ale Uniunii. Regulamentul poate fi adoptat de către Consiliu şi Comisie. În practică, Consiliul adoptă Regulamente de Bază iar Comisia adoptă Regulamente de Aplicare sau Dezvoltare. Directiva Directiva urmează tehnica legii cadru, completate cu decretul de aplicare. Directiva, spre deosebire de regulament, este obligatorie numai cu privire la scopul final propus, lăsând la dispoziţia statelor acele forme şi mijloace prin intermediul cărora se poate ajunge la îndeplinirea sa. Regula generală este aceea potrivit căreia directiva se adresează tuturor statelor membre, dar acest lucru este specificat în conţinutul ei. Directivele sunt adoptate de către PE împreună cu Consiliul, Consiliu sau Comisie. Decizia 20

Decizia este importantă pentru destinatarii desemnaţi; ea este obligatorie atât în ceea ce priveşte scopul final propus, cât şi cu privire la formele şi mijloacele prin care se ajunge la el; decizia este obligatorie numai pentru subiectele de drept intern din anumite state membre. Tipuri de proceduri legislative ale Uniunii Europene Există mai multe proceduri prin care se pot adopta actele legislative ale Uniunii Europene. Tipul de procedură legislativă folosită este foarte important pentru că astfel se hotărăşte ce instituţii sunt implicate în acest proces, mai exact, contează dacă avizul Parlamentului European este angajant sau nu şi la câte lecturi are dreptul PE. Pentru un grup de interese tipul de procedură folosită indică spre ce instituţii trebuie să-şi îndrepte activitatea de lobby (Cf. Kohler-Koch 1997, p.11). Co–decizia21 „Procedura standard” pentru adoptarea legislaţiei comunitare începând cu Tratatul de la Amsterdam este foarte complexă. Totuşi, ea reprezintă o simplificare a procedurii anterioare, care a fost introdusă prin Tratatul de la Maastricht, în articolul 189 B. Această procedură conferă Parlamentului European puteri egale cu cele ale Consiliului, de aici şi denumirea de co-decizie. Astfel, Parlamentul dispune de un drept de „veto”, dar nu poate fi considerat în întregime legiuitor întrucât îi lipseşte iniţiativa legislativă, care îi aparţine, în întregime, Comisiei. În acest fel, un act normativ nu poate fi adoptat decât pe baza acordului Parlamentului European sau a lipsei de opoziţie a acestuia la adoptarea actului de către Consiliu. Actul apare ca fiind comun Consiliului şi Parlamentului, fiind semnat de preşedinţii ambelor instituţii (Borchardt 2000, p.78). Prima Lectură Comisia este aceea care angajează procedura legislativă, prin elaborarea unei propuneri cu privire la măsura comunitară avută în vedere (dreptul de iniţiativă al Comisiei Europene). Propunerea Comisiei este prezentată Consiliului şi Parlamentului European şi, în anumite cazuri, Comitetului Economic şi Social şi Comitetului Regiunilor. Parlamentul 21

art. 251 TCE.

21

European deliberează asupra acestei propuneri într–o Primă Lectură şi transmite avizul său Consiliului. În acest stadiu, cele două comitete au, de asemenea, posibilitatea de a emite un aviz. În cadrul Parlamentului, Preşedintele instituţiei supune propunerea comisiei parlamentare competente; concluziile acesteia sunt apoi examinate în sesiune plenară şi, numai după aceea, Parlamentul European îşi dă avizul (care poate să aprobe propunerea, să o respingă sau să–i aducă amendamente). La Consiliu, propunerea este examinată de către COREPER şi supusă votului în cadrul şedinţei Consiliului. Atunci când Parlamentul nu aduce nici o modificare propunerii Comisiei sau dacă Consiliul acceptă toate amendamentele propuse de către Parlament, Consiliul poate hotărî încă din acest stadiu al procedurii. În caz contrar, se pregăteşte cea de–a Doua Lectură de către Parlament. A doua lectură Pe baza propunerii Comisiei, a avizului Parlamentului şi a avizelor celor două Comitete şi din proprie convingere, Consiliul hotărăşte o poziţie comună cu majoritate calificată. Poziţia comună face, apoi, obiectul celei de a Doua Lecturi a Parlamentului European. Acesta dispune de trei posibilităţi de acţiune, într–un termen de 3 luni: -

dacă Parlamentul European aprobă Poziţia Comună a Consiliului sau dacă nu se pronunţă în cele 3 luni, se hotărăşte asupra actului avizat, potrivit Poziţiei Comune;

-

atunci când Parlamentul European respinge în întregime poziţia comună (ceea ce nu se poate realiza decât cu majoritatea absolută a membrilor Parlamentului), procedura legislativă se închide; astfel, posibilitatea de care dispune Consiliul, de a convoca Consiliul de Conciliere, este suprimată;

-

dacă Parlamentul aduce amendamente Poziţiei Comune a Consiliului, procedura continuă. Mai întâi, Consiliul poate să aprobe propunerea aşa cum a fost ea modificată de către Parlament, dar, în acest caz, trebuie ca el să adopte toate amendamentele

propuse

de

Parlament.

Dacă

Consiliul

respinge

unele

amendamente sau dacă majoritatea cerută nu este întrunită (de exemplu, unanimitatea atunci când Comisia dă un aviz negativ propunerii de amendament propuse de Parlament), preşedintele Consiliului este obligat ca, într–un termen de 22

6 săptămâni, să convoace, de comun acord cu preşedintele Parlamentului, Comitetul de Conciliere. Acest Comitet este format din reprezentanţi ai Consiliului şi ai Parlamentului. Obiectul procedurii de conciliere îl constituie poziţia comună a Consiliului, aşa cum a fost ea modificată de către Parlament. Această procedură vizează ajungerea la un compromis care se va obţine cu majoritate calificată a Consiliului şi a Parlamentului. A treia lectură În situaţia în care Comitetul de conciliere aprobă un proiect comun, Parlamentul European şi Consiliul dispun, fiecare, de un termen de 6 săptămâni pentru a hotărî asupra actului în a Treia Lectură. Oricare ar fi avizul Comisiei asupra proiectului de compromis, majoritatea calificată a Consiliului este suficientă (cu excepţia cazului în care Tratatul prevede unanimitatea pentru acel tip de act). Parlamentul se pronunţă cu majoritatea absolută de voturi exprimate. Actul vizat este adoptat de către Parlament şi Consiliu, ceea ce se va preciza în titulatura sa (se va vorbi, de exemplu, despre un Regulament al Parlamentului European şi al Consiliului). Atunci când procedura de conciliere eşuează, actul propus nu va fi adoptat, iar procedura legislativă se va închide. Eşuarea procedurii de conciliere are aceleaşi consecinţe ca şi în cazul respingerii poziţiei comune de către Consiliu sau de către Parlament la a treia lectură. Cu alte cuvinte, procedura de co-decizie 22 are trei etape şi până la opt rezultate legislative posibile. Cele 3 etape ale procesului legislativ încep din momentul în care Comisia trimite o propunere (Comunicat) către Consiliu şi Parlament. Etapa întâi (prima lectură: nu prezintă limită de timp)

22

Kevin Doran face o analiză a co-deciziei din perspectiva unui lobbyst profesionist. Potrivit lui Doran, datorită posibilităţii ajungerii la atât de multe rezultate, co-decizia poate face ca legislaţia să fie adoptată într-o perioadă de timp ce poate varia de la câteva luni până la 2 ani sau chiar mai mult. Ca o regulă, PE nu ia în considerare amendamentele respinse la prima lectură atunci când propunerile legislative se întorc pentru cea de-a doua lectură. Totuşi, Parlamentul a avut succes în a forţa Consiliul să adopte din ce în ce mai multe amendamente prin intermediul procedurii de co-decizie. Adevăratul câmp de luptă în lupta pentru putere dintre Parlament şi Consiliu o reprezintă fără îndoiala cea de-a doua lectură. Au existat cazuri în care PE a ameninţat că va „distruge” acte legislative dacă Consiliul refuză să-i sprijine amendamentele (Cf. Doran).

23

•

Parlamentul realizează Prima Lectură şi nu are amendamente de adus. La prima lectură a Consiliului statele membre adoptă actul legislativ fără modificări: rezultatul numărul 1: actul e adoptat.

•

Parlamentul amendează actul la Prima Lectură, astfel încât Comisiei i se cere să îşi prezinte avizul asupra amendamentelor. Apoi Consiliul aprobă amendamentele Parlamentului. Rezultatul numărul 2: actul e adoptat, SAU

•

Se urmează aceeaşi paşi ca mai sus dar Consiliul nu aprobă amendamentele Parlamentului sau adoptă o Poziţie Comună: se trece la etapa a doua.

Etapa a doua (a doua lectură: trebuie să aibă loc în termen de 3-4 luni de la etapa 1) •

Comisia îşi comunică Opinia asupra Poziţiei Comune.

•

Parlamentul realizează a Doua Lectură şi aprobă Poziţia Comună. Rezultatul numărul 3: actul e adoptat.

•

Parlamentul respinge Poziţia Comună (cu majoritate absolută – 314 voturi). Rezultatul numărul 4: actul nu este adoptat (această decizie poate fi modificată dacă Consiliul votează în unanimitate pentru la a doua lectură).

•

Parlamentul adoptă amendamente la Poziţia Comună (cu majoritate absolută).

•

Comisia formulează o Opinie asupra amendamentelor Parlamentului.

•

Consiliul realizează o a Doua Lectură şi adoptă toate amendamentele. Rezultatul numărul 5: actul e adoptat SAU

•

Consiliul realizează a Doua Lectură şi nu aprobă toate amendamentele Parlamentului. Se trece la etapa a treia.

Etapa a treia (concilierea: trebuie să fie gata de raportare în 3-4 luni) •

Un Comitet de Conciliere este convocat în 6-8 săptămâni şi i se oferă alte 6-8 săptămâni pentru a ajunge la un acord. Dacă nu se ajunge la nici un acord: Rezultatul numărul 6: actul nu este adoptat.

•

Comitetul de Conciliere îşi realizează cu succes sarcina dar fie Parlamentul, fie Consiliul nu poate să adopte formula de compromis pregătită de comitet. Rezultatul numărul 7: actul nu este adoptat.

24

•

Consiliul (cu majoritate calificată) şi Parlamentul (cu majoritate de voturi) aprobă textul de compromis. Rezultatul numărul 8: actul e adoptat. Cooperarea23 Cooperarea între Consiliul Uniunii Europene şi Parlamentul European a fost introdusă

prin Actul Unic European, din anul 1986. Puterea de decizie aparţine în totalitatea Consiliului, dar Parlamentul poate influenţa decizia acestuia, prin faptul că, primind proiectul de act normativ de la Comisie, emite un aviz după procedura obişnuită pe care îl înaintează Consiliului. Procedura cooperării se aplică exclusiv domeniului Uniunii Economice şi Monetare. Toate celelalte domenii care iniţial erau supuse acestei proceduri, sunt supuse procedurii co–deciziei. Specificul procedurii cooperării constă în faptul că acesta a introdus o a Doua Lectură a Parlamentului European şi a Consiliului în procedura legislativă comunitară. Cooperarea poate fi privită ca o versiune mai simplă a procedurii de co-decizie. Prima lectură Punctul de plecare îl constituie propunerea Comisiei Europene. Propunerea este transmisă, în primul rând, Consiliului, dar şi Parlamentului European. Prin asocierea Parlamentului, încă din acest stadiu, la procedura legislativă se urmăreşte să i se permită acestuia transmiterea avizului său Consiliului, pe baza propunerii Comisiei, înainte de adoptarea „poziţiei comune”. Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor pot, de asemenea, să fie consultate încă din acest stadiu.

Pe baza avizelor primite, Consiliul

hotărăşte, cu majoritate calificată, o poziţie comună care reflectă propria convingere asupra propunerii primite de la Comisie şi a avizelor. Nu este vorba despre un document de compromis, ci de un aviz independent a Consiliului. A doua lectură Parlamentul European examinează poziţia comună adoptată de către Consiliul UE în cadrul celei de a Doua Lecturi şi are la dispoziţie un termen de 3 luni pentru a alege una din posibilităţile de acţiune de care dispune, şi anume: 23

art. 252 TCE

25

•

Parlamentul European poate să aprobe poziţia comună sau să nu se

pronunţe în acest termen, situaţie în care Consiliul hotărăşte definitiv asupra poziţiei comune; •

Parlamentul are, de asemenea, posibilitatea de a respinge poziţia comună

sau de a propune amendamente. În aceste două cazuri, Consiliul va putea să îşi impună voinţa în două moduri: a.

Dacă

Parlamentul

respinge

poziţia

comună,

Consiliul nu va putea să îşi impună voinţa în a doua lectură decât cu unanimitate sau să decidă să nu fie adoptată decizia. Ţinând cont de exigenţele severe legate de luarea deciziei de către Consiliu, această situaţie conduce la blocaj. Aceasta deoarece Parlamentul European nu se pronunţă decât foarte rar pentru un refuz (Fuerea 2003, p.172); b.

De

regulă,

Parlamentul

European

pronunţă

amendamente. În acest caz, este important să se ştie dacă Comisia va accepta sau nu aceste amendamente. Dacă aceasta le va prelua, atunci Consiliul va statua potrivit procedurii normale, adică cu majoritate calificată. În schimb, dacă Comisia nu este de acord cu amendamentele, adoptarea lor de către Consiliu va fi posibilă numai cu unanimitatea de voturi. Parlamentul va putea, deci, să îşi impună punctele sale de vedere Consiliului, dar aceasta numai prin intermediul Comisiei. Procedura consultării Procedura consultării a fost prima procedură legislativă a Comunităţilor Europene. După introducerea procedurii cooperării şi a procedurii co–deciziei, această procedură şi–a pierdut din importanţă. Procedura consultării se caracterizează printr–o repartizare a sarcinilor între Comisia Europeană şi Consiliul Uniunii Europene, care se pot rezuma, după cum urmează: Comisia propune, Consiliul dispune. Totuşi, înainte ca instituţia Consiliului să ia o decizie, trebuie parcurse mai multe etape, în cursul cărora, în afara Comisiei şi a Consiliului, Parlamentul European, Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor pot avea un cuvânt de spus, în funcţie de obiectul de reglementare. Etapa consultării 26

După ce primeşte propunerea din partea Comisiei, Consiliul, înainte de a lua o decizie, verifică dacă celelalte instituţii comunitare trebuie consultate. Tratatele comunitare conferă Parlamentului European dreptul de a fi consultat cu privire la toate deciziile politice importante (consultare obligatorie). Neconsultarea Parlamentului în astfel de situaţii constituie un grav viciu de formă împotriva căruia poate fi introdus un recurs în anulare, care se poate finaliza cu nulitatea propunerii. Pe lângă consultarea obligatorie, Parlamentul European este consultat şi asupra tuturor proiectelor de acte (consultare facultativă)24. În vederea consultării, Consiliul transmite, oficial, Parlamentului European propunerea Comisiei, invitându–l totodată, formal, să dea un aviz. Că şi în cazul co-deciziei, o comisie parlamentară exprimă o opinie care este prezentată şi votată în plen, dându-şi astfel avizul. Totuşi, Consiliul nu este ţinut să urmeze avizele şi propunerile de amendament ale Parlamentului. Dar, avizele Parlamentului au o deosebită importanţă politică, în măsurarea în care ele permit identificarea unor lacune juridice sau evidenţierea necesităţii altor măsuri comunitare. În anumite cazuri, Tratatele obligă Consiliul să consulte Comitetul Economic şi Social şi Comitetul Regiunilor. Ca şi în cazul Parlamentului, avizele date de cele două Comitete, cu privire la propunerea Comisiei, nu leagă Consiliul. Etapa deciziei După consultarea Parlamentului European, a Comitetului Economic şi Social şi a Comitetului Regiunilor, Comisia supune, din nou, propunerea sa Consiliului, eventual modificată potrivit avizelor exprimate. Decizia luată de Consiliu închide procedura normativă.

24

Se poate solicita o consultare facultativă, de exemplu, pentru actele care privesc armonizarea ajutoarelor acordate de statele membre exporturilor către state terţe sau fixarea drepturilor tarifului vamal comun cf. Fuerea 2003, p. 170.

27