Principio de Jerarquia en La Administracion Publica

PRINCIPIO DE JERARQUIA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA ( 10 min.)

PRINCIPIO PRINCI PIO DE JE JERAR RARQUIA QUIA EN LA AD ADMIN MINIST ISTRAC RACION ION PUB PUBLI LICA CA ( 10 min.) por Juan B. Lorn!o " Mm#i$a

Ignacio de Loyola en 1553 distinguía entre « la obediencia que sufre la voluntad volun tad del jefe jefe » , « la obediencia obediencia que se une a esa voluntad voluntad» » y « la obediencia que se inspira en la misma intencin que el jefe» ! "ara Ignacio , slo esta #ltima es verdaderamente feli$! % veremos, cmo estaa opcin est opcin es la que a#n &oy, &oy, en los albores albores sigl siglo o ''I, se trata trata de implantar en las organi$aciones para una mayor eficacia administrativa ! %Jrar&u'a  or"nai*n " *r+ano, a"mini,-ra-io,.

La jerar jerarqu quía ía es un prin princip cipio io de orga organi ni$a $aci cin n que que dete determ rmin inaa una una ordenacin ordenacin especifica especifica de diversos diversos rganos con identica competencia competencia material dentro de una organi$acin ! (llo produce relaciones relaciones org)nicas de subordinaci subordinacin n y dependencia dependencia*1+ *1+!! istricamente istricamente deriva del del -erec&o .an .a nni nico co en el que que se perf perfililaa como como grad gradac aci in n entr entree los los suje sujeto toss ecle eclesi si)s )sti tico coss con con dete determ rmin inad adaa pote potest stad ad de orde orden, n, magi magist ster erio io o  jurisdiccin! La idea de primacía jer)rquica, e/traída 0del primado del pstol "edro0, y proviene, a la ve$, la intensidad del vínculo*2+ vínculo *2+!!

Por ello c!e "n #rimer #ro$imci%n  &" 'einici%n Jerr*"+ e& #oner "nci%n  ,er-r*"ic  ,er-r*"ic en el el e,ercicio e,ercicio 'el #o'er  #o'er / / .  . "e cre' en el -m!i2o ci3il #or el 'erec4o #"!lico rnc5& e i2lino &i !ien con 'i&2in2& #ro6eccione&. Mien2r& *"e en I2li 'omin% el conce#2o m#lio 'e &i&2em 'e or7ni8ci%n 'el E&2'o9 en l rnce&9 &e &oci% l 'el com#le,o 'e %r7no& or'en'o& con 2l &i&2em. L ,err*"+ *"e' &+ i'en2iic' con l cen2rli8ci%n. cen2rli8ci%n.

: 'e e&2& conce#cione& &"r7en l& nocione& 'e #rinci#io9 or'enmien2o 6 relci%n ,er-r*"ic 69 recien2emen2e9 l 'e "2ori'' 6 #o'ere&  ,er-r*"ico&;. En c"l*"ier 'e lo& c&o&9 l 2eor+ 'e l ,err*"+ e& 3li' no &olmen2e #r l 2eor+ 'e l or7ni8ci%n9 2m!i5n #r l 2eor+ 'e l& norm& on 4ises , por&u $ pro+r,o , pri,amn- $o &u $o, ,-a-u-o,  r+$amn-o, no an pri,-o  queda necesariamente fuera de la actividad de la burocracia*35+! "ero adem)s, a$ E,-a"o $ , *mo"a $a or+ani!ai*n #ur*ra-a , con independencia de sus resultados, porque la obediencia a la ley, el sometimiento a la costumbre y a la tradicin es la primera de las virtudes que aprecia! %Da$uai*n "$ prinipio " pr-nnia a una or+ani!ai*n.

2rar&u'a

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,n-imin-o

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(n los #ltimos a8os somos testigos de una profunda "a$uai*n "$ prinipio " 2rar&u'a con un desprecio nada disimulado a preservar su operatividad! Las ra$ones obedecen a distintas causas9 sociolgicas,

políticas CsindicalesE y por la relevancia en

consciencia del funcionario de su la organi$acin!

Qna inercia difícil de frenar desde una posicin ortodo/a , a#n siendo la dministracin una organi$acin, y que la jerarquía es uno de sus elementos constitutivos, en donde la estructura piramidal de mando es innata a su propia e/istencia y a sus antecedentes &istricos! in embargo &ay que distinguir entre el mero y simple empleo de la potestad de mando sin mayor relevancia, es decir, $,imp$i,mo or+ani!aiona$ #a,a"o n $a oai*n ,o#r $o, ,u#or"ina"o,  y otra muy distinta $a mo"u$ai*n " ,- prinipio n a-ni*n a$ $mn-o umano " $a or+ani!ai*n  que fundamenta la gestin de consenso, la gestin racional! (se giro conductual de los funcionarios es consecuencia del ,n-imin-o " pr-nnia a una organi$acin y esa identificacin fundamente, un ansia ilusionante de contribuir a los fines fijados RLa ra$n de esta metamorfosisS "osiblemente se deriven de los derec&os fundamentales que la .( reconoce a la persona y al empleado p#blico y que se impone sobre cualquier organi$acin, p#blica y privada! (sta percepcin se manifiesta con m)s saturacin en las dministraciones "#blicas en donde el elemento moral es qui$)s el m)s importante de la misma y en donde la dignidad, la autoestima profesional y la propia dimensin personal del funcionario tiene rasgos diferenciadores con otras organi$aciones! % ello deriva del vinculo de permanencia , pr)cticamente inalterable, que a contrario de lo que opinan algunos, generan estos sentimientos que determinan la propia consciencia del individuo ! %Soio$o+'a " $a 2rar&u'a.

La jerarquía desde un )mbito psicolgico y sociolgico no &a sido bien considerada! a sido causa de ineficacia en el servicio p#blico , genera servilismo, conformismo , nepotismo y cmo no, acoso mora$ omo m"io " ,om-imin-o " /unionario, a$ "i-a"o "$ ,uprior o $a 3pu$,i*n "$ /unionario " $a or+ani!ai*n  3 o/iio por $a A"mini,-rai*n P4#$ia  o motu proprio ,a a -ra5, " rnunia 3"nia,  -ra,$a"o +o+r6/io o -ra,$a"o /uniona$ a o-ra, a"mini,-raion, n $ mi,mo -rri-orio.

-esde el )mbito político liberal, la jerarquía se justifica como un medio para alcan$ar el fin que es la consecucin del inter?s general! in embargo, ello es rec&a$ado por la doctrina mar/ista y liberal

cuestionando la legitimidad de la burocracia misma*3F+! nte este &ec&o, se buscaron formas alternativas y, entre ellas, el denominado modelo participativo generando la dministracin participada! oy, en cambio, la Berencia o el 4anagement , como ciencia, se impone, superando otras tesis ! %Management   $mn-o umano " $a or+ani!ai*n.

"recisamente este modelo de gestin trata de aumentar la eficacia potenciando el elemento &umano, y es esta premisa el centro del management  p#blico que &oy se intenta aplicar en la  A'mini&2rci%n 2enien'o como o!&2-c"lo& m-& #o'ero&o& l c"l2"r 'e l or7ni8ci%n 6 lo& 3lore& *"e el "ncionrio 4 &"mi'o en &"& =o& 'e crrer 'mini&2r2i3 ! %

ello, &ay que decirlo, es un importante obst)culo en tanto el sistema queda amorda$ado por el inmovilismo innato de la organi$acin y la ine/istencia de una carrera administrativa directiva! %Ra!o " $o 2r6r&uio.

"arada >)$que$, referencia el rec&a$o de lo jer)rquico en beneficio de la coordinacin y cooperacin buscando el consenso! Aunto a ello la debilidad de una potestad disciplinaria inoperativa e incluso en ocasiones, deficiente , lo que ocasiona un atentado a la e/istencia de esta potestad y proporciona, para el estudioso de la organi$acin ,de modo significativo, una idea de lo que el principio de jerarquía importa a los titulares del mismo!

Bon$)le$ "?re$*3G+ recogiendo la tesis de lejandro ieto denuncia la confusin e/istente &oy entre jerarqu"a y dictadura e/plicada por el rec&a$o que causa o cauysaba C pues &ay muc&as formas de totalitarismos algunos m)s sutiles que otrosE ! unque en cambio, otras formas de tiranías son aceptados socialmente en lo que supone una paradoja difícilmente creíble! ( incluso no solo son admitidos sino, desgraciadamente, temidas, con una lesin flagrante de principios constitucionales ! %D,o#"inia "$ mp$a"o p4#$io  prinipio " $+a$i"a" .

(sta situacin queda evidenciada en nuestro ordenamiento , concretamente en el ." 9 los antecedentes legislativos del ilícito penal que castiga la desobediencia de funcionario p#blico, vigente art! @1; , se inclinaban m)s &acia el principio de autoridad o jerarquía que el de

legalidad junto a una tolerancia con el funcionario que cumple rdenes sabedor que ?stas son ilegales*3H+! oy en cambio, el sometimiento al principio de legalidad es un mandato constitucional , art! 25 .( , &abi?ndose desbordado su interpretacin  jurídica y judicial con una superacin ra$onable de aquellas ordenes que posean apariencia de principio jer)rquico del art! 1;3 de la .( ! Majo esta situacin la b#squeda de acuerdo entre las partes puede resultar en ocasiones peligroso, si a eficacia nos referimos , cuando no se alcan$a y cuando la psicología del funcionario rec&a$a a priori las rdenes dadas por el superior cuando ve frustradas sus e/pectativas o intereses o se cuestiona , simplemente, la orden! %Jrar&u'a  ,-ru-urai*n " $a /uni*n p4#$ia.

La jerarquía , seg#n Barcía =revijano , es un criterio general de aplicacin y estructuracin de la funcin p#blica! "resupuesto de orden org)nico de coordinacin y subordinacin permanente, se erige en sustrato de la relacin de sujecin especial del funcionario p#blico , que fundamenta posteriormente la potestad disciplinaria ! o olvidemos que la determinacin del r?gimen funcionarial, con los derec&os y deberes de los funcionarios p#blicos es una cuestin de organi$acin! e derivan de estas definiciones dos vertientes esenciales para calibrar la dimensin de este principio9 E

>ertebra el principio de eficacia administrativa como elemento teleolgico de cualquier organi$acin p#blica!

ME

Austifica la potestad organi$ativa y directiva de la dministracin "#blica ! (lemento este que &abr) que ra$onarse con m)s profundidad en la actualidad, en donde la situacin de preeminencia administrativa se atempera por la concurrencia de derec&os fundamentales !

l principio de jerarquía no es el único que contribuye a la ordenación de nuestro sistema de fuentes, ya que también juega un papel muy destacado el principio de competencia o de distribución de materias.

- Principio de competencia, complementario al principio de jerarquía n ormativa

El principio de competencia, que opera como regla complementaria del principio de jerarquía normativa, implica la atribución a un órgano o ente concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los demás, para lo cual la Constitución establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se corresponden usualmente con la atribución de autonomía a determinadas organizaciones, aunque también ace se re!erencia al ejercicio de una !unción determinada" Este principio de competencia explica la coexistencia de subsistemas jurídicos autónomos de las Comunidades #utónomas o de las Corporaciones $ocales, engarzados con el general % entre sí por medio del principio de competencia"

- &ani!estaciones del principio de competencia

Podemos matizar el principio de competencia aludiendo al menos a las siguientes tres mani!estaciones del mismo'

+ Vertiente orgánica del principio de competencia $a vertiente orgánica, mani!estación más básica del principio de competencia, implica la necesidad de que cada norma sea dictada por el órgano que posea la potestad normativa correspondiente para ello" (pera en el interior de cada entidad territorial dotada de organización política" (pera entre los distintos órganos del Estado central, o bien entre los órganos de cada Comunidad #utónoma" )al vez un ejemplo a%ude a entender lo que decimos' una orden ministerial es igual que otra orden ministerial en aplicación del principio de jerarquía, pero una orden ministerial del ministerio de #suntos Exteriores estableciendo los tipos de patata de siembra sería tan nula por violación del principio de competencia como una orden del ministerio de #gricultura nombrando diplomáticos"

+ Dimensión territorial del principio de competencia En su dimensión territorial, el principio de competencia opera entre distintas entidades territoriales dotadas de autonomía política % administrativa" Explica la aparición de subordenamientos jurídicos, de alcance territorial limitado, dentro del ordenamiento jurídico general" #sí son válidas aquellas normas o actos procedentes de los órganos de un ente territorial cuando an sido dictados dentro de la competencia propia del ente territorial de que se trate" #quí incluso se produce el decaimiento intenso del principio de jerarquía" *irva otro ejemplo' no existe la menor duda de que dentro de las normas secundarias un +ecreto del obierno es de muco ma%or rango que una ordenanza municipal" *in embargo un +ecreto no podría establecer el sentido del tráco en las calles de una ciudad !rente a una ordenanza municipal" .gualmente, una orden del ministerio de #gricultura no podría regular un tema agrícola que sea competencia de una Comunidad autónoma %a que ello debe regularse por una orden de la correspondiente consejería autonómica"

+ Vertiente normativa del principio de competencia $a vertiente normativa supone que determinadas categorías de normas tienen un ámbito material prejado por la propia Constitución, de tal manera que cada una de ellas sólo podrá pro%ectar su !uerza normativa dentro de ese ámbito material, al cual queda limitada su competencia" +e este es de lo que emos ablado con anterioridad cuando nos emos re!erido a las distintas tipologías surgidas modernamente dentro de las normas con !orma de le%"

- Principio de competencia' condición de validez de las normas

El principio de competencia es por lo tanto condición de validez de las normas, de tal manera que su in!racción determina su nulidad % la correspondiente expulsión del ordenamiento por parte de los )ribunales o, en el mejor de los casos, su no aplicabilidad" Por ejemplo, un reglamento del Estado dirigido a modicar un reglamento de una Comunidad #utónoma es nulo, e igualmente ocurre a la inversa" El principio de competencia en sus distintas vertientes explica que en un mismo nivel jerárquico /por ejemplo, el de la le%0 existan diversas categorías de normas /le%es del Estado % le%es autonómicas0 % también act1a en el juego entre ordenamientos, así el principio de competencia act1a entre el +ereco interno espa2ol % el +ereco europeo comunitario, por una parte, % por otra, entre el +ereco del Estado % el +ereco de cada una de las Comunidades #utónomas" )ambién la relación entre las le%es orgánicas % las le%es ordinarias se explica, aunque no es una cuestión doctrinalmente pacíca, por medio del principio de competencia, como emos explicado con anterioridad"

- 3Principio constitucional4

5o a% en la Constitución espa2ola una mención explícita al principio de competencia con carácter general, sin duda porque su existencia es tan evidente % de sentido com1n que podríamos decir de él que responde a 6la propia naturaleza de las cosas7" *i que existen algunas re!erencias

puntuales en materias interordinamentales" #sí, el artículo 89 de la Constitución prevé la atribución del 6ejercicio de competencias derivadas de la Constitución7 a una organización o institución internacional, % está pensado para el caso de que Espa2a se incorporara a la Comunidad Económica Europea % los artículos :;< % :;8 acen re!erencia al desglose competencial entre el Estado % las Comunidades #utónomas"