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Pautas de reforma para América Latina
Humberto Petrel
Con la colaboración de Romeo E. Petrel
Banco Interamericano de Desarrollo 1997
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Presupuesto y control
Petrei, A. Humberto, 1935Presupuesto y control: pautas de reforma para América Latina / Humberto Petrei; con la colaboración de Romeo E. Petrei p. cm. Includes bibliographical references and Índex. ISBN: 1886938288 1 .Budget-Latin America. 2.Finance, Public-Law and legislation-Latin America. 3.Expenditures, Public—Latin America~Law and legislation. Linter-American Development Bank. II. Petrei, Romeo E. 351.722 P38~dc20 97-77993
Las opiniones expresadas en este libro son responsabilidad de su autor y no necesariamente reflejan los puntos de vista del Banco Interamericano de Desarrollo o de su Directorio Ejecutivo.
Presupuesto y control: pautas de reforma para América Latina ® Banco Interamericano de Desarrollo, 1997 Images ° 1997 PhotoDisc, Inc. Esta publicación puede solicitarse a: IDB Bookstore 1300 New York Avenue, N.W. Washington, D.C. 20577 Estados Unidos de América E-mail:
[email protected] www.iadb.org ISBN: 1-886938-28-8
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Cataloging-in-Publication data provided by the Inter-American Development Bank Felipe Herrera Library
Nelva Mariana Gustavo Guillermo
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A
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En los últimos años, se ha producido una importante literatura que explora el impacto de las instituciones y los procedimientos presupuestarios sobre el desempeño fiscal de los gobiernos. Esta literatura, que comprende estudios sobre los países de la Unión Europea, sobre los Estados Unidos, y sobre los países de América Latina, encuentra que los resultados fiscales no son independientes de las instituciones y procedimientos que rigen la elaboración del presupuesto, su aprobación, su ejecución y su control. Al mismo tiempo, las mejoras en el desempeño fiscal que han acompañado a las reformas de los procesos presupuestarios en diferentes países, tanto industrializados (por ejemplo, Nueva Zelandia) como de nuestra región (por ejemplo, Argentina), muestran que esta es un área de reforma que puede generar beneficios muy significativos. En este contexto, el estudio detallado de las instituciones del presupuesto en América Latina y en aquellos países desarrollados donde dichas instituciones son más modernas, adquiere fundamental importancia. En el caso de América Latina, porque permite identificar áreas potenciales de reforma institucional. En el caso de los países industrializados, porque ofrece importantes lecciones acerca del "best practice", que nos orientan hacia la naturaleza de las reformas a considerar. Presupuesto y control: pautas de reforma para América Latina es una contribución muy importante en este sentido. Humberto Petrei nos ofrece un análisis en profundidad de las instituciones del presupuesto público y los organismos de control presupuestario en siete países industrializados y en seis países de América Latina. Para ello, Petrei no se limitó a estudiar las leyes y las constituciones de cada uno de los países, sino que además visitó cada país, y en cada uno condujo entrevistas con los diversos actores que participan del proceso de presupuesto y control. El resultado final refleja claramente este gran esfuerzo de recopilación y sistematización de la información. El análisis se nutre de dos importantes ramas de la teoría económica: la teoría de las finanzas públicas y la teoría de las decisiones colectivas. Mientras que la primera asume la existencia de una función de utilidad social que se busca maximizar, la segunda reconoce la dificultad de agregar preferencias individuales, y destaca la importancia de los incentivos de cada uno de los agentes que participan en las decisiones públicas. Incorporar este segundo enfoque como complemento
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PROLOGO
del primero es fundamental para hacer un análisis institucional como el que se desarrolla en este libro. Cada estudio de caso incorpora una perspectiva histórica que nos permite comprender la manera en que los países van cambiando sus instituciones en respuesta a distintos problemas. El libro tiene además un enfoque comparativo, tanto al interior de cada categoría de países como entre los países industrializados y los de América Latina. Este enfoque comparativo es sumamente útil a la hora de pensar en posibles reformas institucionales en los países de la región, que es en definitiva la razón última del libro. El trabajo concluye con una serie de reflexiones acerca de las lecciones aprendidas, y de las posibles estrategias de reforma para los países de la región. Esta obra debería ser lectura obligatoria para todos aquellos que participan en el proceso de presupuesto, tanto a nivel del ejecutivo como del legislativo, para aquellos encargados de proponer y llevar adelante los procesos de reforma institucional en los diferentes países, y para quienes desde los organismos multilaterales de crédito tenemos la responsabilidad de ayudar a los países a avanzar en la modernización del estado y en la profundización de las reformas del sector público. Enrique V. Iglesias Presidente Banco Interamericano de Desarrollo
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VI
RECONOCIMIENTOS Este libro ha sido posible merced a la colaboración de una serie de instituciones y de muchas personas que han prestado su ayuda de manera desinteresada. El estimulante ambiente para la discusión de ideas y programas de reformas que ofrece el Banco Interamericano ha sido esencial, y en esto debemos tributar un homenaje al liderazgo continuo de su presidente, Enrique Iglesias, y a la importante contribución de su vicepresidente, Nancy Birdsall. Mi primer agradecimiento es para Ángel Boccia, que siempre estuvo dispuesto a dar sus agudos comentarios y con quien he tenido oportunidad de discutir la mayoría de los capítulos y la propia estructura del libro. Luego debo reconocer el trabajo de Mariano Sturla, quien además de asistente de investigación, fue un verdadero gerente del proyecto, atendiendo todos los aspectos necesarios, desde la búsqueda bibliográfica, la preparación de notas y la elaboración de cifras, hasta su participación en el cuidado de la edición. María Laura Lanzeni investigó las fuentes para varios capítulos y preparó valiosas notas. José Cartas analizó varios capítulos, en especial los últimos y formuló útiles sugerencias. Patricia Giovannoni, con alto espíritu de colaboración, hizo y rehízo cuantas veces fue necesario un número incontable de borradores. Valeria Zemborain tuvo a su cargo la preparación de la bibliografía, realizó búsquedas en internet y procesó numerosas notas. Marina Simian puso en limpio muchas de mis notas. Dedico un especial reconocimiento a Benita Vasallo, por haber mantenido un envidiable liderazgo en la conducción del centro de documentación del BID. Su colaboración, la de Rolland Lamberton y la de Marina Schreiber nos permitieron acceder, con gran rapidez, a prácticamente todas las fuentes de información que nos fueron necesarias. Deseo reconocer la labor de quienes han puesto un gran empeño y una excelente labor profesional en la edición y publicación de este trabajo: Muni Figueres, Bárbara Rietveld, José Ellauri, Rafael Cruz y Dolores Subiza. Varios de mis colegas, tanto del directorio del BID como de otras instituciones, y otros funcionarios y amigos han prestado una gran ayuda comentando partes del libro y/o haciendo posible diversas entrevistas en los países que visité. Además quiero agradecer a todos aquellos que generosamente brindaron su tiempo para responder a mis preguntas sobre el funcionamiento de las instituciones en cada uno de los países que comprende este estudio. Unos y otros aparecen en la lista que por orden alfabético se incluye al final.
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VIl
Espero no haberme olvidado de alguno; si así lo fuere, solicito disculpas y confío en su comprensión. La preparación de este libro se extendió por algo más de dos años, al tiempo que tenía otras funciones, pero el trabajo recoge ideas acumuladas a lo largo de mi vida académica y profesional: primero como profesor de finanzas públicas en la Universidad Nacional de Córdoba (Argentina), luego a través de mis funciones en el FMI y en particular en la OEA, donde trabajé extensamente en programación de inversiones, y más tarde como consultor de varios organismos internacionales, en especial del Banco Mundial, con los que realicé un buen número de misiones en aspectos institucionales del presupuesto en varios países de la región; y por último en el BID donde he tenido oportunidad de ver la situación de los países del área y de participar en la discusión de sus políticas en la materia. Para este libro he visitado cada uno de los 13 países incluidos en el estudio, habiendo, en cada caso, entrevistado a los principales funcionarios encargados de presupuesto y control, y a académicos que han trabajado sobre temas relacionados, al tiempo que hemos revisado selectivamente los principales trabajos producidos en el campo elegido. Por fin deseo agradecer a mi esposa Nelva, y a mis hijos Mariana, Gustavo y Guillermo por el continuo apoyo que han dado a mi trabajo, no sólo desde el punto de vista afectivo, sino también en relación a este proyecto particular, del cual han participado en muchas de sus vicisitudes. Humberto Petrei Washington, D.C. Diciembre de 1997
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CONTENIDO PROLOGO PREFACIO RECONOCIMIENTOS PARTE I UNA REVISIÓN DE LA TEORÍA PRESUPUESTARIA Capítulo 1. Discusión de las teoría centrales PARTE II LA EXPERIENCIA DE LOS PAÍSES INDUSTRIALIZADOS Capítulo 2. Estados Unidos Capítulo 3. Canadá Capítulo 4. Reino Unido Capítulo 5. Suecia Capítulo 6. Australia Capítulo 7. Nueva Zelandia Capítulo 8. España Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación PARTE III LA EXPERIENCIA DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS Capítulo 10. Argentina Capítulo 11. Brasil Capítulo 12. Chile Capítulo 13. Colombia Capítulo 14. México Capítulo 15. Venezuela Capítulo 16. La experiencia de los países latinoamericanos: resumen comparativo PARTE IV -
EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE REFORMA
Capítulo 17. Capítulo 18. Capítulo 19. Capítulo 20. BIBLIOGRAFÍA ANEXOS LISTA DE SIGLAS AGRADECIMIENTOS ÍNDICE DE TEMAS
Las preferencias de los votantes y la transparencia del proceso presupuestario El presupuesto y los fines de la política económica La integridad del presupuesto Horizontes futuros, estrategias para la reforma
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ÍNDICE PROLOGO v RECONOCIMIENTOS viii PREFACIO xvii PARTE I. UNA REVISIÓN DE LA TEORÍA PRESUPUESTARIA 1. Discusión de las teorías centrales 3 La maximización del bienestar 3 La teoría de las decisiones colectivas 6 Posibilidad de una integración entre las dos escuelas 10 Los fines de la política económica 13 Fundamentos del control 17 Teorías subyacentes en la reforma de los últimos años 18 PARTE II. LA EXPERIENCIA DE LOS PAÍSES INDUSTRIALIZADOS 2. Estados Unidos de América 25 Noticia histórica del proceso presupuestario 25 Principales actores 33 El proceso presupuestario 34 Flexibilidad presupuestaria 40 Contenido del presupuesto 42 La organización del control presupuestario 44 Temas de discusión 50 3. Canadá 61 Antecedentes en materia presupuestaria 61 El presupuesto por programas 63 Evolución de los sistemas de decisiones para políticas y gasto 64 Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y responsabilidad 66 El proceso presupuestario y reformas recientes 67 Control 76 Evaluación 80 4. Reino Unido 89 Organización político-administrativa 89 Principales reformas en los últimos años 90 El ciclo presupuestario 97 El marco macroeconómico y las proyecciones de la economía 104 Indicadores de gestión 106 Ejecución del presupuesto 106 Auditoría y evaluación presupuestaria 107
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5. Suecia 119 Organización político-administrativa 119 Algunos antecedentes 120 El encuadre macroeconómico 122 El ciclo presupuestario 123 El contenido y enfoque del presupuesto 127 Reformas en marcha 128 Auditoría 129 Retroalimentación de la información 132 6. Australia 137 Breve historia 137 La organización política y sus protagonistas 138 El ciclo presupuestario 140 Características de las proyecciones 143 La política fiscal, la política monetaria y la deuda de los gobiernos estatales 144 Contenido del presupuesto 146 El método de lo devengado 147 Transparencia informativa 148 Indicadores de desempeño y estudios de eficiencia 149 Los mecanismos de evaluación 150 Los mecanismos de control 151 Fuerza de las reformas 153 7. Nueva Zelandia 159 El sistema de gobierno y principales actores del proceso presupuestario 159 La situación antes de 1984 160 1984: inicio de una etapa de reformas 161 El proceso presupuestario 167 Contenido del presupuesto 171 El manejo de los costos de capital 172 Informes públicos 173 Evaluación y control 175 Recapitulación 177 S.España 185 Antecedentes históricos 185 Organización y normas administrativas 190 El ciclo presupuestario 192 El marco macroeconómico 194 El Sistema de Información Contable Presupuestario (SICOP) 195 Los sistemas de control 196
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9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación 207 Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo 207 Coordinación de políticas 210 Marco macroeconómico, proyecciones 211 El ciclo presupuestario 215 Control 217 Evaluación 222 La aplicación de criterios de eficiencia 223 Control, evaluación e incentivos 224
PARTE III. LA EXPERIENCIA DE LOS PAÍSES LATINOAMERICANOS 10. Argentina 229 Noticia histórica 229 Administración financiera 238 El presupuesto y el plan de inversiones 242 Control interno 246 El control externo 249 11. Brasil 257 Breve historia 257 La preparación y discusión del presupuesto 262 Rigidez del presupuesto 265 El problema de la inflación en la formulación del presupuesto 266 Ejecución del presupuesto 267 Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) 267 Control 268 Consolidación y reformas en marcha 272 12. Chile 281 Antecedentes históricos del proceso presupuestario 281 El marco constitucional y legal del presupuesto 284 El proceso presupuestario 284 Políticas y presupuesto 288 Las funciones de control 290 Reformas en marcha 292 13. Colombia 299 Notas históricas 299 Encuadre legal del presupuesto 307 Coordinación entre las políticas fiscal y monetaria 308 Endeudamiento de gobiernos locales 310 El proceso presupuestario 311 La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal 314 Control 316
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14. México 325 Noticia histórica 325 El ciclo presupuestario 327 Coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales 330 Seguimiento y control del gasto 332 La función del control externo 335 15. Venezuela 345 Antecedentes históricos 345 El proceso presupuestario 348 Vínculo entre planificación y presupuesto 352 La función de control 353 Reformas en marcha 355 16. La experiencia de los paises latinoamericanos: resumen comparativo 361 Papel del ejecutivo y del legislativo en la formación del presupuesto 361 Armonización de políticas 363 Horizonte de programación 365 El ciclo presupuestario 367 Control y evaluación 367 Criterios de eficiencia 370 PARTE IV. EXAMEN COMPARATIVO DE LAS DIVERSAS EXPERIENCIAS Y ESTRATEGIAS DE REFORMA
17. La integralidad del presupuesto 377 Las ideas de universalidad y unidad del presupuesto 377 El período presupuestario 381 Recursos con afectación específica 383 Gastos impositivos 385 Garantías 386 Pasivos contingentes 388 El método de lo devengado y los costos de capital 390 18. El presupuesto y los fines de la política económica 393 Asignación de recursos y preferencias sociales 393 La búsqueda de la estabilidad 399 El mantenimiento del empleo e ingresos mínimos 409 La distribución del ingreso 412 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria 415 El trabajo a nivel del ejecutivo 416 El funcionamiento del legislativo 420 Los mecanismos de seguimiento y control dentro del ejecutivo 424
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Indicadores de desempeño 425 El control entre poderes 426 Evaluación 427 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma 431 La difusión de las reformas, algunas lecciones de la historia 431 La programación del gasto 433 La ejecución presupuestaria 441 El marco macroeconómico 442 Los mecanismos de control 443 Cierre del círculo programación, ejecución, control, evaluación 446 La transparencia de la información 446 La búsqueda de eficiencia 448 ÍNDICE DE CUADROS 2.1 Estados Unidos: déficit máximo proyectado y déficit real 31 2.2 Estados Unidos: ejecución vs. proyecciones 43 4.1 Reino Unido: ejecución vs. proyecciones 105 6.1 Australia: ejecución vs. proyecciones 145 9.1 Diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto original para algunos países industrializados 213 9.2 Desvío promedio del índice de gastos ejecutados sobre gastos proyectados 214 9.3 Promedios porcentuales de errores de predicción 215 9.4 Órganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total 221 16.1 Diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto para algunos países latinoamericanos 366 16.2 Órganos de control externo. Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total 369 17.1 Gasto extrapresupuestario y gasto total 378 17.2 Déficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento 379 ÍNDICE DE TABLAS 2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 35 3.1 El proceso presupuestario en Canadá 75 4.1 El proceso presupuestario en el Reino Unido 103 5.1 El proceso presupuestario en Suecia 126 6.1 El proceso presupuestario en Australia 141 7.1 El proceso presupuestario en Nueva Zelandia 169 8.1 El proceso presupuestario en España 193 9.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobación y modificación del presupuesto 209 9.2 Horizonte de programación, proyecciones 212
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9.3 9.4 10.1 13.1 16.1
Control interno 218 Control externo 220 El proceso presupuestario en Argentina 244 El proceso presupuestario en Colombia 313 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobación y modificación del presupuesto 362 17.1 Anualidad presupuestaria 382 17.2 Garantías: principales reglas 387 18.1 Endeudamiento: facultades y límites 404 18.2 Endeudamiento de gobiernos subnacionales 406
ÍNDICE DE GRÁFICOS 2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos 37 3.1 El ciclo presupuestario en Canadá 70 4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido 99 4.2 El proceso presupuestario en el Reino Unido 102 9.1 Duración de las etapas de discusión del presupuesto 216 14.1 El proceso presupuestario en México 329 BIBLIOGRAFÍA 451 ANEXOS 457 LISTA DE SIGLAS 465 AGRADECIMIENTOS 469 ÍNDICE DE TEMAS 471
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PREFACIO Las últimas tres décadas han venido acompañadas de oleajes fuertes de presión sobre las economías de América Latina. Al inicio del proceso de apertura de la década del 70, le sigue la crisis de la deuda externa de la década del 80 y ahora se agrega una aceleración del fenómeno de globalización. Estos oleajes han significado innumerables y diversas presiones en general sobre la economía y en particular sobre el sector público de los países de la región. Por suerte, cada oleaje ha venido acompañado de vientos renovadores, los que van transformando las instituciones y, con frecuencia, desbrozan el camino de los reformistas. La demanda por un sector público eficiente, que responda a las políticas públicas acordadas en el plano político, es cada vez mayor. También resulta evidente el afán por consolidar la estabilidad que la mayoría de los países han logrado o van logrando. A esto, se agrega una creciente preocupación por dar al manejo de la cosa pública una adecuada transparencia. Bajo esa óptica cobra relevancia la forma en que se asignan los recursos en el sector público y cómo se controla su uso. He allí el objeto de este trabajo. El estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos ángulos: desde el punto de vista de las fuerzas políticas que le dan forma en cada una de sus etapas; desde el punto de vista contable administrativo, procurando explicar los aspectos técnicos que hacen a su presentación, ejecución, etc.; desde el punto de vista económico para determinar cómo se satisfacen las necesidades públicas a través del mecanismo recurso-gasto, etc. El enfoque aquí seguido radica en analizar las instituciones que los países utilizan para la asignación de los recursos que controla el gobierno. Dicho análisis comprende las organizaciones, los procedimientos y las técnicas empleados en la formulación del presupuesto y en el control y evaluación de los resultados de las actividades del gobierno, en el uso de los recursos públicos, procurando determinar cuáles de esas instituciones son más útiles en distintos contextos, y deducir de ese análisis las posibilidades de reformas que existen para mejorar aquella asignación. Mucho se ha hablado sobre el carácter incremental del proceso presupuestario. Hay una especie de consenso sobre la idea de que cualquiera sea el enfoque que se adopte, en el fondo la enorme inercia de los mecanismos existentes convierten en incremental a cualquier proceso. Este punto de partida crea un dilema. Se quiere reformar, se quiere que haya una mejor vinculación entre asignación de recursos y los fines que el estado o
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la sociedad persiguen, pero si solo se puede reformar en el margen, se pregunta si vale la pena hacer un gran esfuerzo cuando los resultados pueden ser solo modestos. A pesar de los múltiples ensayos, en verdad es difícil pensar en otro enfoque. Dentro del incrementalismo existen distintos grados, además de que puede haber un incrementalismo que mejore la asignación de recursos y otro que la empeore o que premie consistentemente la ineficiencia. Siempre es posible identificar las herramientas y enfoques que más se prestan para mejorar la asignación de recursos. El esfuerzo continuo generalmente recibe su premio. Lo importante es construir bases que estimulen una cultura de cambio y crear espacios que den lugar a distintas tasas de aceleración de las reformas. El presente trabajo consta de cuatro partes. La primera revisa los aspectos teóricos que explican la génesis y el uso del presupuesto. La segunda reseña la evolución de las prácticas de presupuesto y control en los países que marchan a la vanguardia en ese terreno: Estados Unidos, Canadá, Reino Unido, Suecia, Australia y Nueva Zelandia, y se incluye España como un caso intermedio y por la influencia que ha tenido sobre el desarrollo de las instituciones de América Latina. La tercera estudia los mismos temas para un grupo de países seleccionados de la región: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Venezuela. La cuarta parte resume de manera comparativa la experiencia de esos dos grupos de países, identifica líneas y métodos posibles de reforma en materia de presupuesto y de control y traza posibles estrategias de reforma. Esta obra ofrece una visión panorámica de los principales puntos de discusión sobre presupuesto y control y en ese sentido está dirigida a varios grupos. Por una parte, procura llegar a quienes participan en la preparación y ejecución del presupuesto en los países de la región, ya sea desde los órganos centrales o en las agencias ejecutoras y de control, y por otra desea comunicar sus ideas a los parlamentarios, en particular a los que forman las comisiones de presupuesto o interactúan con los organismos de control. También puede ser útil al mundo académico, como material de apoyo a la enseñanza en cursos de finanzas públicas o materias relacionadas o como referencia para trabajos de investigación. Naturalmente que una recompensa muy preciada por los autores sería que algunas de las ideas de la obra sirvan para impulsar o dar mayor ímpetu a las reformas que se llevan o que se lleven a cabo en la materia.
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Una revisión de la teoría presupuestaria
Discusion de las teorias centrales
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Parte I
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Si bien estamos interesados en un análisis institucional del presupuesto y su control, para entenderlo mejor es necesario conocer las fuerzas que lo modelan y las motivaciones y propósitos que tiene cada componente de la sociedad en ese proceso. A grandes rasgos puede decirse que hay dos enfoques para explicar la formación del presupuesto público1. Una corriente sostiene que el estado interviene para mejorar el nivel de satisfacción general y trabaja alrededor de una función de utilidad agregada, función que resulta de la suma de las funciones de los individuos de la sociedad que se trata. La otra corriente sostiene que es poco relevante trabajar con una función de utilidad agregada, que lo importante es entender que el presupuesto es el resultado de un conjunto de fuerzas políticas donde priman las relaciones de intercambio voluntario entre los individuos, y que para perfeccionarlo es necesario entender ese proceso político. La maximización del bienestar El análisis presupuestario tiene en este enfoque un marco, en principio riguroso, que le permite analizar y comparar distintas alternativas y formular recomendaciones. La idea central es que el presupuesto y su
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Existe otra escuela, de la cual no nos ocuparemos aquí, la denominada Escuela de Economía Política de Chicago, que traza un paralelismo con la doctrina de mercados eficientes, y parte de la idea de que toda la información que puede prestar el sistema político se encuentra en el mecanismo del voto. Entonces, los procesos políticos existentes conducen a las mejores decisiones colectivas y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las políticas públicas. Así como la doctrina de mercados eficientes sostiene que el precio, por ejemplo, de un título o una acción refleja toda la información necesaria y por lo tanto no hay posibilidades de hacer ganancias extraordinarias jugando en la bolsa, el resultado de una votación contiene toda la información necesaria para tomar decisiones sobre los programas del gobierno. Los desvíos en los precios, o los desvíos en el número de votos, son fenómenos estocásticos temporarios que no alteran los resultados finales. Si un programa de gobierno no es bueno, el mecanismo de votación lo reemplazará. Si un programa sobrevive a los procesos eleccionarios es porque el programa es adecuado y por lo tanto hay poco lugar para mejorar las políticas públicas.
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centrales 1Discusióndelasteorías
Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
composición pueden estudiarse en términos económicos, procurando ver en cada caso cómo las distintas situaciones afectan a la función de bienestar de la sociedad. Cabe entonces preguntarse si tal función existe o puede imaginarse, y en caso afirmativo, quiénes son los encargados de darle vida, y si no, cuáles son las soluciones posibles. Una abundante literatura sobre el tema y una discusión que lleva ya más de 40 años muestra que si se parte de un conjunto razonable de principios respecto a la forma de las funciones individuales de utilidad que se pretende agregar, también bajo supuestos razonables, hay una imposibilidad de contar con tal función. El punto de partida ha sido cómo trasladar todo el aparato analítico basado en la conducta racional del individuo a una conducta racional de un conjunto de individuos. Como es sabido, el principal problema radica en que no pueden hacerse comparaciones interpersonales de utilidad. Con todo, la sociedad a través del proceso político parte de la idea de que las personas tienen funciones de utilidad similares y asigna valores sociales a la utilidad del ingreso (Musgrave y Musgrave, 1973). Arrow, que ha cumplido un papel importante en el desarrollo teórico para explicar la formación de las decisiones presupuestarias, impone a su función de bienestar las condiciones de universalidad, consistencia paretiana, independencia y ausencia de imposición. Lo relativo a universalidad significa que la función es válida con independencia de la forma en que se hace una votación sobre programas de gobierno, o dicho de otra manera, al seguirse las preferencias de los individuos no se requiere unanimidad antes de la votación, pero el resultado no debe alterarse según el método que se siga para identificar las preferencias. La segunda condición se refiere a que si todos los individuos prefieren una solución A a otra B, entonces el resultado de la decisión colectiva debe indicar que A es preferible a B. La tercera condición nos dice que un ordenamiento entre dos alternativas no debiera verse alterado por cambios sobre las preferencias individuales en materia de alternativas no relevantes. La cuarta condición implica que el juego de las preferencias individuales es suficiente para encontrar una solución sobre lo que quiere una sociedad. Todas estas condiciones parecen razonables, pero todas no pueden ser cumplidas al mismo tiempo, y de allí se derivó el nombre de "Teorema de la imposibilidad". Desde que Arrow formuló su ya famoso teorema, estas condiciones han experimentado algunas modificaciones e intentos de precisión o refinamientos, pero la conclusión es que no hay una manera lógica e
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infalible para sumar las preferencias de los individuos. O sea, no existe una función que cumpla con todas aquellas condiciones. Hay aquí un serio dilema: muchos economistas sienten que conocen cuáles son las políticas que conducen a un mayor bienestar, y sin embargo, no están en condiciones de probarlo. Como el análisis económico de las decisiones que debe tomar la sociedad se basa en tal función, la solución es que tal función debe ser impuesta. Quién impone tal solución y cómo se hace es algo que queda sujeto a la imaginación: un grupo reducido (solución oligarca), una persona que "interpreta" a la sociedad (solución dictatorial) o la mayoría (solución también dictatorial). Aquí se robustece la idea de planificación y se llega a la formación del presupuesto como un ejercicio en que una agencia gubernamental se erige en intérprete de las preferencias individuales. En este caso, por una diferencia entre costos de información y beneficios difusamente percibidos, puede desembocarse en la indiferencia generalizada por parte de los votantes. Los críticos de la teoría del bienestar sostienen que los supuestos en que se basa el análisis económico son débiles y que por lo tanto sus conclusiones son erróneas o en el mejor de los casos, dudosas. Aquí podríamos distinguir dos niveles fundamentales de análisis. Uno en el que prescindimos de consideraciones distributivas y otro en el que damos lugar a ello. Si nos contentamos con el primer nivel de análisis, a partir de los aportes de Harberger, el cuerpo teórico resulta suficientemente robusto: podríamos agregar funciones de demanda individuales y trabajar con datos del mercado para analizar las consecuencias de distintas alternativas presupuestarias (Harberger, 1971). Sin embargo, debe reconocerse que en el mercado se revelan las preferencias individuales, que se traducen en demandas efectivas en tanto que ello no sucede con los bienes públicos, que provee el estado, en que no se aplica el principio de exclusión. Las personas tienen preferencias por determinados bienes y servicios, pero esas preferencias no se "revelan" en forma de demandas en el mercado. Esa es la razón por la cual el "voto" en el mercado, que se manifiesta por el poder de compra, debe ser sustituido por el voto político. El segundo nivel es cuando introducimos consideraciones distributivas. En este caso, el análisis se complica, y es difícil llegar a una solución de aceptación general, puesto que cada solución depende de los supuestos que se adopten. Por razones de espacio no podemos incluir aquí una discusión detallada del tema.
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
6 Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
La otra corriente de pensamiento considera que el presupuesto es producto de una serie de fuerzas que actúan en el mercado político, que la idea de una función agregada de bienestar carece de relevancia, como tampoco tiene erigir a alguien en "intérprete" de las preferencias individuales. El principal exponente de esta teoría, que se ha dado en llamar la teoría de las decisiones colectivas, es James Buchanan. Esta escuela, que aplica las herramientas del análisis económico a la comprensión de los problemas de las ciencias políticas, concibe al votante como un cliente de los dirigentes políticos, quienes tratan de atraerlo y seducirlo "vendiéndole" ideas o promesas. Los políticos pueden involucrarse en acciones altruistas como algunas veces los empresarios y hombres de negocios también lo hacen, pero esto no constituye la esencia de su accionar. Buchanan procura eliminar cualquier vestigio de una visión orgánica del estado: para él y su escuela resulta inconcebible la idea de que un ente público, el estado, se comporte como una entidad diferente de los individuos que la componen. La teoría de las decisiones colectivas en su vertiente analítica reconoce varios hitos. Duncan Black produjo en 1948 un trabajo sobre la lógica de la adopción de decisiones en grupos y desarrolló la idea del votante típico, que corresponde a la mediana del ingreso. Sus elaboraciones fueron luego enriquecidas con los trabajos de Kenneth Arrow sobre las dificultades para contar con una función de bienestar social y fueron seguidas después por Anthony Downs, quien amplió la noción del votante típico e intentó desarrollar una teoría de la democracia. En ese sentido, Downs trazó un paralelismo entre los mercados de bienes y los mercados de votos, y al mismo tiempo anticipó la idea de que en un medio donde la información es compleja y costosa, los miembros del electorado pueden elegir racionalmente quedar al margen de los procesos electorales. En esas circunstancias, otros actores políticos pueden llenar el vacío y reemplazar al votante en su papel central del proceso político. En 1962, a través de lo que es hoy una obra clásica de la literatura económica, El cálculo del consenso (The Calculas of Consent, Logical Foundations of ConstitutionalDemocracy), Buchanan y Tullock revisaron lo estudiado en torno a los sistemas de votación y funcionamiento de los grupos de presión en medios poco regulados, para analizar las decisiones colectivas sujetas a reglas predefinidas, con un énfasis particular en las normas constitucionales. Olson (1971) realizó aportes sobre el comportamiento de los grupos de presión y ayudó a clarificar la comprensión de los
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La teoría de las decisiones colectivas
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mercados políticos. Esta corriente de pensamiento pone de manifiesto las restricciones existentes en los mercados políticos, que impiden una mejor correlación entre las preferencias de los votantes y las decisiones que se toman a través del presupuesto. Así marca las limitaciones en la motivación de los votantes y señala el contenido racional de la abstención; por un lado, por el amplio espacio de tiempo entre cada elección, y por el otro por la falta de control que tiene todo sistema político sobre diferencias entre promesas electorales y su cumplimiento. Pero también analiza lo relativo a los grupos de presión, a quienes buscan rentas extraordinarias, al trabajo de cada uno de los poderes de una república y al funcionamiento de la burocracia. Algunos de los sostenedores de esta corriente, los del grupo de Virginia, conciben al presupuesto -y en general al gobierno- como el punto donde confluyen individuos racionales que procuran maximizar su propia satisfacción actuando en un medio que hace posible distribuir ingresos y riqueza a través del estado. La motivación del voto En la teoría de las decisiones colectivas ha cobrado un cierto arraigo la tesis de que las preferencias de los votantes tienden a coincidir con un votante típico, el que corresponde a la mediana del ingreso. La teoría parte de una serie de supuestos, en particular que los votantes están suficientemente informados de los programas que se les ofrecen, que la elección corresponde a un sistema bipartidario, que los partidos se muestran flexibles a ajustar sus plataformas a lo que perciben como preferencia de los votantes, que éstos son capaces de penalizar a quienes no cumplen con sus promesas electorales y, además, que no hay mayores abstenciones. La teoría ha recibido considerable atención y aunque con el correr del tiempo ha tendido a perder fuerza, en particular porque muchas veces los supuestos no se dan, tiene importancia para explicar el comportamiento presupuestario. Hechos tales como el aumento del gasto público o la aprobación de partidas específicas sin una correlación aparente con necesidades sociales encuentran una explicación en esa teoría. La posibilidad de que un votante pueda influir en el resultado de una elección es pequeñísima; solamente la idea de deber ciudadano, la obligatoriedad del voto o un error en el cálculo de probabilidades le llevará a votar. Una conducta racional quizás lo lleve a abstenerse y esto abre la puerta para que los grupos de presión influyan o tomen control del proceso electoral o manipulen los medios de comunicación. El proceso electoral
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
como medio para reflejar las preferencias de los ciudadanos tiene varias debilidades. Entre ellas cabe destacar el limitado poder que tiene el votante, que sólo lo hace por programas de gobierno sin ninguna posibilidad de desagregar el paquete de medidas prometidas, la poca relevancia que tienen para los partidos políticos las cuestiones de largo plazo, y la poca memoria que con frecuencia tienen los votantes. Principales actores en la formación del presupuesto Con frecuencia se ha sostenido que las fallas de mercado pueden ser corregidas por la intervención del estado. Detrás de esto está una concepción idealizada del estado y de la dirección que puede tomar tal intervención. Para quienes adhieren a tal visión, la planificación es una respuesta natural. El problema es que el análisis no debe detenerse allí, sino que además debemos preguntarnos qué incentivos existen en el gobierno para hacer tal o cual cosa, quién gana y quién pierde y si las buenas intenciones realmente se materializan en buenos resultados. En la mayoría de las sociedades modernas el funcionamiento del sistema democrático está basado en grupos bien diferenciados, con intereses propios, que tratan de maximizar su grado de satisfacción y que interactúan entre sí, procurando obtener de los otros grupos concesiones o beneficios para aumentar su satisfacción, todo lo cual opera con reglas e instituciones que aquellos mismos grupos tratan de moldear a su favor. El esquema político está formado básicamente por cuatro categorías de actores: los votantes, los políticos, los miembros de la burocracia y los grupos de interés. Las relaciones más intensas de competencia y de esfuerzos de atracción ocurren entre esos grupos, pero también hay una importante interacción hacia el interior de cada categoría. Cada grupo controla algo y está dispuesto a intercambiar algo o todo de lo que controla para conseguir sus objetivos. Los votantes son individuos racionales que procuran maximizar su utilidad, que pueden dar su voto y que quieren a cambio programas que satisfagan sus deseos. Entonces estarán dispuestos a dar su voto a los políticos que se los puedan proporcionar, pero también desean buenos servicios públicos y respuestas a los problemas nuevos, demandas que los burócratas deben enfrentar. Los políticos son profesionales de la conducción del gobierno que procuran "comprar" votos con promesas y con obras de gobierno. El
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político procura maximizar el número de votos con los recursos que maneja. La posibilidad de atraer votos radica en la capacidad de hacer promesas creíbles. A su vez, la credibilidad se acrecienta con una buena acción de gobierno o cumpliendo las promesas. El dirigente basa los cambios en el nivel y composición de gastos e impuestos en una evaluación sobre el número de votos adicionales que habrá de recibir como consecuencia de esos cambios. En cada caso ponderará cuántos votos gana y cuántos pierde por permitir que un grupo mejore su posición mientras que otros retroceden. Las fuerzas que gobiernan la burocracia pueden entenderse mejor si se las ve en dos planos diferentes. Un grupo estará motivado por la ley del menor esfuerzo, otro grupo estará dispuesto a poner una gran dosis de esfuerzo e imaginación. Este último grupo requiere sólo mayor seguridad en su trabajo y mayores recursos para producir más. Pero el esfuerzo simultáneo de varios gerentes que procuran hacer más de lo que se les ha encomendado provoca un aumento en el gasto total. Estas motivaciones dan origen a un sinnúmero de reglas para encuadrar la conducta de funcionarios públicos de tal manera que respondan a lo que los otros actores desean. Dado que en la administración pública no hay mecanismos de mercado que guíen la asignación de recursos, aquellas reglas tratan a veces de reemplazarlo. Los ciudadanos saben que si se organizan en grupos alrededor de fines comunes aumentan las posibilidades de conseguir sus objetivos por las ventajas que da la división del trabajo, la especialización y la concentración de esfuerzos. La organización en grupos de interés ha transformado el funcionamiento de algunas democracias. En Estados Unidos es particularmente notable el trabajo activo de un gran número de organizaciones que procuran influir en la gestación o aplicación de leyes y reglamentos que contemplan sus intereses. A medida que esos grupos se tornan más activos y poderosos, el gobierno también aumenta su poder. La competencia política tiende a suplantar en algunas áreas a la competencia económica. Muchos ven que pueden obtener una ganancia mayor a través del sistema político que a través del mercado, y así hay grupos que tienden a obtener beneficios para sí sin una correlativa mejora en el orden público o en la cantidad de bienes a disposición de la sociedad. El problema es que las enormes ganancias de corto plazo que estos grupos generan constituyen una amenaza de parálisis para el largo plazo. Esta teoría desemboca, en su aspecto normativo, en las formas de corrección de las fallas de los sistemas políticos para permitir que se logre
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
una mejor correspondencia entre las preferencias de los votantes y las decisiones de la sociedad. Una corriente importante dentro de esta escuela concentra sus esfuerzos en demostrar la necesidad de incorporar en las constituciones de los países normas explícitas que eviten que una vez en el poder los gobernantes se desvíen radicalmente de los mandatos que recibieron de los votantes. Posibilidad de una integración entre las dos escuelas La teoría de las finanzas públicas ha sido construida mirando a las fallas de mercado e ignorando las fallas de los procesos políticos. La teoría de las elecciones colectivas se fija más en las fallas del proceso político y minimiza las fallas de mercado. Hay un paralelismo en las dos escuelas: las medidas y los cambios que propone la escuela del bienestar parten de comparar diferentes situaciones con un modelo ideal de asignación de recursos, mientras que la escuela de las decisiones colectivas compara los procesos políticos con un ideal de instituciones democráticas. Las dos escuelas proporcionan importantes lecciones. La escuela de la teoría del bienestar sostiene que debe buscarse una función de bienestar social y que en la práctica es posible, de manera implícita, trabajar con esa función. Entonces, lo mejor es ver cómo se aplican los conocimientos económicos para mejorar el bienestar de la sociedad. En tal sentido, todo el aparato del análisis económico es valioso y sirve de guía para elegir entre distintas alternativas. Si esto se acepta es conveniente estudiar cuáles son las cosas que deben tenerse en cuenta. Por eso, tiene sentido discutir los fines de la política económica, los efectos económicos de los impuestos y de los gastos y las técnicas de selección de programas y proyectos. La escuela de las decisiones colectivas sostiene que es poco pertinente analizar el mérito de distintas medidas; es preferible estudiar cómo se llega a distintas soluciones y la mejor manera de proveer reglas adecuadas para ordenar la acción del estado bajo un sistema de gobierno o de organización social reputada como deseable. Las dos escuelas ofrecen puntos de vista muy válidos y tanto los estudiosos de las finanzas públicas como los principales actores de la sociedad pueden beneficiarse de su aporte. La primera corriente ofrece un aparato teórico robusto, bien desarrollado, para comprender, racionalizar y ayudar a elegir distintas alternativas. La segunda escuela pone una enorme cuota de realismo a todo el proceso presupuestario y provee el puente necesario entre la ciencia política y la ciencia económica.
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Richard Musgrave, el más claro expositor de la teoría de las finanzas públicas basada en la teoría del bienestar, ha producido un modelo abstracto que permite racionalizar la formación del presupuesto. Dicho modelo parte de la idea de que existen tres ramas en la formación del presupuesto, cada una gobernada por alguno de los fines centrales de la política económica: a) la rama asignación, b) la rama distribución y c) la rama estabilización. Cada una opera a través de una combinación de impuestos y gastos por medio de la cual obtiene su propio óptimo. El presupuesto resulta del logro simultáneo y coordinado de los óptimos de cada rama. La rama asignación determina el nivel y composición de las necesidades públicas que habrán de satisfacerse y las correcciones a las fallas de mercado que habrán de introducirse fijando la composición de gastos e impuestos correspondientes. La rama distribución, sin alterar la asignación de recursos, agregará las transferencias necesarias para modificar la distribución del ingreso de la manera deseada. Finalmente, la rama estabilización, sin alterar la asignación de recursos ni la distribución del ingreso previstas en las fases anteriores, incluirá los impuestos o gastos requeridos para lograr el déficit o superávit necesarios. Es difícil pensar que la preparación del presupuesto siga este modelo, pero debe reconocerse la legitimidad de la abstracción para facilitar el análisis. No puede negarse que el análisis económico cumple un papel en la identificación y análisis de alternativas. Tampoco puede decirse que el análisis económico es completamente ignorado al momento de tomar las decisiones. En muchos países industrializados, y cada vez más en los otros países, el análisis económico es parte de las discusiones presupuestarias. La escuela de la teoría del bienestar va a seguir produciendo estudios de alternativas. Por ejemplo, cuando se trata de reemplazar un impuesto por otro, nos va a decir qué impuestos son distorsivos y cuáles no, qué impuestos tienen mejor posibilidad de movilizar recursos en un sentido o en otro, qué impuestos perjudican más al ahorro, cuándo hay mejores posibilidades de aplicar un impuesto de tal o cual tipo, etc. La escuela de las decisiones colectivas nos va a enseñar qué posibilidades tiene una medida proyectada de superar un cierto escalón político o burocrático en el proceso de gestación y tal vez nos explique por qué. Nos va a decir qué debemos esperar sobre el nivel del déficit, nos va a ayudar a identificar cuánto podemos confiar sobre la permanencia de una medida y en qué sentido ésta puede cambiar, etc. La práctica enseña que el presupuesto es siempre un ejercicio de tipo incremental. Aun cuando se ha hablado y pretendido practicar enfoques
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
diferentes, más radicales -como el presupuesto base cero-, el incrementalismo subsiste. Lo importante es conocer qué fuerzas moldean los incrementos y qué información desean tener quienes representan, forman o comandan esas fuerzas. Y en esto queda insinuada la posibilidad de una síntesis entre las dos escuelas. Como puede verse, los dos enfoques son necesarios. Es mejor considerar cada medida a la luz de un análisis económico -aun cuando sus supuestos sean atacables o carentes de una consistencia impecable- que hacerlo en el vacío o ponerlo todo en términos de preferencias políticas. Incluso, los que van a tomar una decisión van a encontrar ventajoso conocer costos y beneficios. Cualquier grupo necesita información analítica, aun para conocer mejor cuáles son sus propios intereses enjuego. Del mismo modo, es importante saber qué lectura van a hacer los grupos interesados del análisis económico de cada medida y cómo los distintos fines pueden resultar reordenados según sea la preferencia, la fuerza y la capacidad negociadora de cada grupo. Ninguna de las dos escuelas puede esperar una realización o una verificación completa de sus esquemas. La primera difícilmente encuentre quien interprete o formule una función de bienestar social, y mucho más lejana aún estará la posibilidad de que esa función tenga cierta estabilidad en el tiempo. Pero sí puede esperar que sus estudios influyan en las decisiones, y ciertamente verá cómo esos estudios ponen restricciones y límites a las ambiciones de ciertos grupos. Verá también, aunque no por el camino más prístino, cómo se van acomodando las demandas de una mejor asignación de recursos con una mejor distribución y cómo, cuando es necesario llegar a un nivel de déficit, se introducen los ajustes en los ingresos o gastos para llegar a ese resultado y conformar así la rama estabilización. La segunda escuela va a poder demostrar cómo cada nueva partida del presupuesto tiene un correlato en una negociación y cómo un grupo obtiene una cosa a cambio de otra, pero también verá los límites cuando ese algo contradiga abiertamente principios de análisis económico o no pueda sustentarse en una teoría medianamente presentada. En esta disputa juegan un papel importante las instituciones. Estas son como el esqueleto en el que actúan las fuerzas que operan en el cuerpo social. Si el esqueleto es fuerte, la sociedad podrá moverse con seguridad y dar pasos firmes. Por eso, quienes desean la armonización de los grupos sociales deben preocuparse de dotar a la sociedad de instituciones funcionalmente sólidas.
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El presupuesto es una de las instituciones centrales. En la medida que exista un proceso presupuestario eficiente, podrán ponerse en funcionamiento métodos para corregir algunas fallas del mercado que hoy la sociedad no puede atacar porque los costos de hacerlo superan los beneficios que traería tal corrección. Por ejemplo, en una región puede haber un proceso de erosión que técnicamente se sabe cómo solucionarlo y el cómputo de costos y los beneficios puros da una relación costobeneficio favorable, lo cual indicaría que habría que tomar las acciones correspondientes. Pero una decisión racional de la sociedad puede llevar a no hacer nada si, cuando se suman los costos de la intervención del estado, tal relación favorable desaparece y la obra tiene un valor presente negativo. Vale decir, una acción necesaria o potencialmente rentable queda frustrada por la carencia de instituciones adecuadas para implementarla. Esto obliga a meditar sobre la necesidad de mejorar las instituciones. Aquí los economistas tienen un papel importante que cumplir, proyectando información sobre arreglos institucionales alternativos. En suma, el punto central es que el análisis económico tiene mucho que decir. Señala que hay un espacio para mejorar las políticas públicas, como lo hay también para mejorar los procesos políticos a fin de implementar lo que los economistas recomiendan. Las limitaciones o el cuestionamiento que hay sobre la construcción teórica de la economía del bienestar, aunque sirven para poner una nota de cautela en las recomendaciones que surgen de su uso, no deben significar el abandono de su aplicación. Las decisiones exclusivamente políticas pueden llevar a resultados insostenibles e inconsistentes con principios elementales subyacentes en una sociedad, y en ese sentido, el análisis económico se encarga de ponerlo de manifiesto y de hecho fija límites. Los fines de la política económica El presupuesto es un punto de reunión de fuerzas de la sociedad. A través de él se satisfacen necesidades de distinto tipo, fundamentalmente necesidades colectivas. Estas necesidades colectivas pueden caracterizarse como sentidas por todos o por las grandes mayorías de la población. Parte de esas necesidades corresponde a las tradicionales como defensa y justicia; otra parte corresponde a fines generales que hacen al bienestar de la sociedad, al funcionamiento del estado y a la viabilidad del sistema económico y que pertenecen a una categoría de grandes objetivos que se identifican en el nombre de fines de la política económica. El presupuesto
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
es uno de los medios para alcanzar estos fines. En ese contexto tan amplio vale la pena establecer con alguna claridad cuáles son los fines de la política económica y cómo se inserta la política presupuestaria en la búsqueda de esos fines. Es conveniente reflexionar brevemente sobre la naturaleza de esos fines. Una sociedad busca mejorar el grado de bienestar de sus individuos, la mayoría de los cuales comparten ciertos ideales, como libertad, justicia e igualdad de oportunidades, es decir los fines primarios de la sociedad. Pero hay otros objetivos -que podríamos llamar instrumentales o secundarios- que son los que corresponden a la política económica. Las circunstancias históricas y la evolución del pensamiento económico han ido incorporando diferentes fines al grupo de objetivos de la política económica, generalmente como producto de una reacción sobre un problema generalizado. Hoy podemos reconocer un grupo reducido de fines sobre los que hay un amplio consenso. Un primer fin es el de la eficiencia, la correcta asignación de recursos. Este fin es consustancial con el nacimiento de la ciencia económica. La idea de obtener lo más que se pueda con una dotación de factores o la idea de conseguir la mayor satisfacción con un nivel dado de recursos es algo que nadie discute. Puede discutirse sobre qué debe entenderse por correcta asignación de recursos y cómo llegar a ello y así se van produciendo aportes y refinamientos, pero la idea en sí de que el estado o la sociedad deben procurar una buena asignación de recursos está fuera de cuestión. El segundo fin de la política económica es el de la estabilidad de precios. Este ha sido uno de los primeros en ser incorporado al pensamiento económico y hoy sería difícil encontrar economistas que lo pusieran en duda. Hay otro fin que ha estado presente en la formación del pensamiento económico y que ha tenido momentos de intensa discusión y períodos prolongados de olvido: la redistribución del ingreso -aunque con mayor frecuencia ha aparecido bajo la idea de la necesidad de combatir la pobreza. Este fin cobra en los últimos años un renovado interés. Es un fin que no tiene el grado de reconocimiento amplio que tienen los dos fines mencionados anteriormente, pero alrededor del cual se va ampliando la base de aceptación. Volveremos sobre este punto en párrafos siguientes. El cuarto fin de la política económica es el de pleno empleo. Hasta la gran crisis de 1930 lo relativo a pleno empleo no se había planteado como
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un problema central de la economía. La idea de que la oferta crea su propia demanda era algo generalmente aceptado. Pero la Gran Depresión mostró la debilidad del edificio teórico existente y llevó a los economistas a meditar sobre el tema, hasta llegar a aceptarse que el estado tiene un papel que cumplir en la búsqueda del pleno empleo y así devino la incorporación de éste como un fin de la política económica. En el período entre las dos guerras mundiales hubo otro fenómeno que colocó a los economistas a la defensiva. Había fuertes movimientos internacionales de capital que provocaban marcadas fluctuaciones en los tipos de cambio en las economías de los distintos países. Se pensó que las fuerzas de mercado requerían ser morigeradas, que las fuertes fluctuaciones que reconocían un shock externo debían ser suavizadas, y así nace el reconocimiento de otro fin de la política económica (en nuestra clasificación, el quinto): el de procurar un equilibrio de las cuentas exteriores. En la década del 50 se ahondó la preocupación por las diferencias de ingresos entre los países ricos y los países pobres. Tal vez en esta especie de toma de conciencia jugó un papel importante la lucha ideológica entre el mundo capitalista y el mundo comunista. El sistema capitalista necesitaba demostrar su superioridad en la práctica y era difícil sostener sus principios y extender su influencia si el sistema traía aparejado un crecimiento desparejo. Además, los países más pobres podían ser presa fácil del mundo comunista. Surgió la preocupación sobre la mejor manera de reducir la brecha entre países pobres y países ricos y se pensó que la solución estaba en la diferencia de tasas de crecimiento; se trataba de hacer que los países más pobres crecieran a tasas más altas que la de los países ricos. De esa manera quedó aceptado un sexto fin de la política económica, el del crecimiento económico. Algunos han visto al crecimiento como un capítulo especial de la asignación de recursos. Pero el crecimiento implica un análisis dinámico, es una concepción acerca del aprovechamiento de los recursos en el tiempo. Bajo la idea de asignación de recursos identificamos la forma de mejorar la situación de producción o de utilidad, pero no la manera de prolongar tal mejora en el tiempo. Hasta aquí podemos decir que hay un amplio consenso entre los economistas. En las últimas décadas se han generado otros problemas, se ha hablado mucho del desarrollo económico y en años más recientes de la calidad de vida. El desarrollo económico puede ser visto como una combinación de crecimiento económico y distribución del ingreso, tal vez con predominio del primero. En la década del 60 cobra significación lo
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relativo al medio ambiente. Los economistas comienzan a incorporar consideraciones de este tipo en sus análisis y hay una demanda cada vez mayor para que tales cuestiones sean tenidas en cuenta en el análisis de acciones particulares. Si bien lo relativo al medio ambiente puede quedar captado en los rubros de asignación de recursos y distribución del ingreso, y tal vez crecimiento, algunos prefieren considerarlo separadamente e identifican aquí otro fin de la política económica. La discusión tiende a complicarse a veces y a incluir cuestiones que no son esencialmente económicas, pero que hacen al bienestar de los individuos como son la vigencia de las instituciones democráticas, la existencia de libertad, un clima de justicia, etc., que suelen englobarse en un término genérico de calidad de vida. El papel del presupuesto Al procurarse el logro simultáneo de diversos objetivos pueden surgir -normalmente surgen- conflictos entre esos fines. Puede decirse que ésta es una condición omnipresente en las decisiones del estado, y esto vale para prácticamente todas las decisiones presupuestarias. Así, una medida bajo análisis puede contribuir a mejorar la asignación de recursos, pero su puesta en vigor puede empeorar la distribución del ingreso y tal vez aumentar el desempleo. Otra medida puede mejorar la situación de la balanza de pagos pero sería contraria al crecimiento. Existen varios métodos para poder decidir entre una medida y otra. Quienes toman una decisión, o quienes preparan o evalúan alternativas, normalmente consideran los distintos aspectos que cada una conlleva. Ha habido intentos de cuantificar los distintos objetivos, pero esto no ha pasado de ser un ejercicio teórico, tal vez muy complicado para la acción diaria. Normalmente hay una solución de compromiso: quienes optan por una alternativa saben que el logro de un objetivo lleva implícito el sacrificio de otro u otros fines de la política económica; las decisiones generalmente toman la forma de una opción política en donde distintos actores intercambian bienes o posiciones. Desde el punto de vista de la preparación de un presupuesto, será de particular valor para quienes deben tomar una decisión conocer en forma cuantitativa cómo una medida va a afectar las posibilidades de logro de cada uno de los fines de política económica identificados anteriormente. Pero si no es posible conocer en forma detallada y acabada sus efectos, será útil contar con una evaluación cualitativa.
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El presupuesto es un punto focal a través del cual se cumple una parte de los objetivos de la política económica, fundamentalmente lo relativo a asignación de recursos, distribución y estabilización. Naturalmente, el presupuesto es uno de los instrumentos disponibles y como tal requiere una coordinación con los otros que maneja el estado. El presupuesto entonces requiere ser puesto en una adecuada perspectiva reconociendo la necesidad de su armonización con otros instrumentos. Esto se verá en capítulos siguientes, en particular cuando se haga referencia al horizonte de presupuestación, al marco macroeconómico y sus proyecciones, que acompañan o deben acompañar a cada presupuesto. Fundamentos del control El cumplimiento de los objetivos de política económica a través del proceso recurso-gasto requiere que lo que se presupuesta se ejecute y esto involucra un sinnúmero de acciones y alto grado de detalle. Para mejorar las posibilidades de una correspondencia entre programación y acción es necesario que existan mecanismos que velen por esa correspondencia. El control público descansa en tres pilares. Por un lado, en la necesidad de diseñar mecanismos que aseguren el menor desvío posible entre las preferencias de los individuos respecto a la acción del estado, o sea una extensión de la teoría del presupuesto ya descrita; segundo, en la concepción democrática que rige en la mayoría de los estados occidentales que asignan al legislativo un papel de control sobre el ejecutivo; y tercero, en las ciencias de la organización y del comportamiento que indican, por una parte, la necesidad que tienen los responsables de una organización de contar con un sistema informativo para verificar que los objetivos fijados para cada uno de los componentes se cumplan y, por la otra, la naturaleza del individuo que requiere de un encuadramiento para inducirlo a trabajar en función de un grupo u organización frente a sus propios intereses. La clarificación y el decantamiento de estos principios han ido conformando los sistemas de control más desarrollados que han llevado a mecanismos específicos en cada una de las fases del proceso presupuestario. La teoría de la democracia reconoce una piedra angular en la división de los poderes y asigna al poder legislativo un papel central en lo referente al control del poder ejecutivo. Este control no debe ejercerse sólo en una relación cerrada entre legislativo y ejecutivo, sino de manera amplia y abierta para que sea conocida y apreciada por todos los actores del mecanismo ingreso-gastos del estado. Esto implica total independencia,
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Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
idoneidad y transparencia. Bajo esos principios se han conformado los sistemas mejor instrumentados del denominado control extemo. En el mundo occidental existen básicamente dos sistemas de articulación entre el parlamento y el poder ejecutivo. Uno es el sistema parlamentario, en donde el ejecutivo surge de su seno y el parlamento tiene poder suficiente para hacer cesar un gobierno; y el otro, el denominado sistema presidencialista, donde el legislativo no tiene aquel poder pero puede ejercerlo por otros medios, fundamentalmente por una sanción política. Los dos sistemas se acercan en la práctica y en materia de control pueden llegar a distinguirse sólo por matices. La organización de los estados modernos se vuelve cada vez más compleja. La cabeza del ejecutivo es responsable ante el legislativo y sus ciudadanos de las acciones que lleva a cabo, pero la vigilancia no puede hacerla sino a través de mecanismos adecuados y específicamente diseñados a tal fin. La necesidad de control del ejecutivo hacia sus propias agencias deriva del principio de responsabilidad y suplementariamente del de información gerencial. El tercer nivel de control, el que ejerce cada organización dentro del ejecutivo, responde al principio de responsabilidad -el encargado de un programa debe cumplir los objetivos que se le fijan-pero se fundamenta en el principio de información. El responsable de un programa necesita para sus decisiones una verificación independiente de los datos que le llegan y debe saber también en qué medida se cumplen sus órdenes o indicaciones. Teorías subyacentes en las reformas de los últimos años Las reformas habidas en los países industrializados que aquí se estudian han sido en parte inspiradas o justificadas por teorías existentes, pero también han encontrado una base en un cuerpo de teoría que se ha ido desarrollando junto con esas reformas. Así, a las teorías de las decisiones colectivas, del principal-agente y de los costos de transacción, se agrega un conjunto de ideas en proceso de sistematización bajo el nombre de nueva administración pública (new public managemenf), o nuevo manejo gerencial (new management) o simplemente gerencialismo (managerialism). La teoría de las decisiones colectivas, como se ha visto, al sostener que cada individuo busca maximizar su propio bienestar, según sea la función que cumpla en la sociedad -funcionario, legislador, político-puede llevarlo a una conducta que no contribuye al bienestar colectivo. De allí la
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necesidad de encuadrar su acción y de desarrollar instituciones y mecanismos que minimicen los desvíos entre su accionar real y su conducta esperada. Buena parte de las reformas aquí estudiadas se han hecho eco de esa preocupación. La teoría del principal-agente (agency theory) parte de la idea de que las relaciones sociales y políticas de los individuos se explican como relaciones de intercambio. Estas nacen por contratos explícitos o implícitos en virtud de los cuales una de las partes (el agente) asume la responsabilidad de hacer determinadas cosas a cambio de una compensación o un premio que le otorga la otra parte (el principal), todo voluntariamente acordado. O sea, una persona busca un objetivo y para cumplirlo necesita que otra le preste su colaboración y a cambio de su ayuda le pagará o dará algo. Las relaciones contractuales están dominadas por cuestiones de incertidumbre, información incompleta o información asimétrica. Una u otra de las partes puede obtener ventajas de distintas situaciones derivadas del acceso a información o formas imprecisas de establecer las relaciones de trabajo. Gran parte del esfuerzo conceptual alrededor de esta idea central está en el diseño de los incentivos y en la mejor manera de establecer los contratos. Esta teoría ha sido más pertinente para explicar y normalizar las relaciones entre el ejecutivo y las agencias ejecutoras y dentro de éstas para explicar el funcionamiento de las organizaciones. Puede haber servido para explicar las relaciones votanteparlamento-gobierno, como algunos autores lo han pretendido, pero en estos casos es más apropiada la teoría de las decisiones colectivas. La teoría de los costos de transacción, basada en las mismas ideas de un individuo típico que actúa en su propio interés y que maximiza su utilidad, explica que las relaciones principal-agente pueden ser conflictivas y que la falta de información puede deformar el producto que se espera o dar ventajas excesivas a una de las partes. Esta teoría alienta la búsqueda de distintas soluciones para encontrar la de menor costo, y definir la línea de corte si conviene o no poner en marcha un nuevo arreglo institucional. Ciertos servicios se adecúan mejor a su prestación de manera directa por el estado, mientras que otros se prestan para quedar sujetos a mecanismos de mercado. Las mismas ideas presentes en la teoría principalagente respecto a los riesgos de permitir a funcionarios o empleados el uso en provecho propio de ciertas situaciones está presente aquí, pero en lugar de concentrar la atención en recursos humanos, esta teoría se fija más en un espectro amplio de relaciones contractuales. Como conclusión general, la
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Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
teoría sostiene que es probable y conveniente recurrir al mercado cuando se trata de operaciones fácilmente identificables y posibles de ser separadas en unidades con cierta homogeneidad o susceptibles de comparación, que cuando se trata de actividades específicas. En este segundo caso puede ser preferible administrar los recursos de manera directa por el estado a través de reglas más o menos conocidas de administración pública, antes que crear un monopolio. La teoría entonces procura tipificar los servicios que conviene poner bajo un sistema u otro, o crear las reglas para que quede sujeto a competencia. El gerencialismo, o nueva administración pública, constituye un enfoque diferente para la administración pública que busca adoptar para el manejo del gobierno un sistema de incentivos y principios que hasta hace poco se aplicaban sólo al sector privado. La administración pública tradicional está basada en un sistema de jerarquías claras con líneas de mando y responsabilidades bien definidas, con un apego riguroso a procedimientos fijados de arriba hacia abajo, donde la estabilidad en el cargo y la disciplina en el trabajo son factores dominantes. Hay en este enfoque un predominio de los esquemas de poder que permea de arriba hacia abajo y que rodea a los funcionarios de cierta protección frente a presiones externas. El nuevo enfoque introduce incentivos de mercado para estructurar las unidades productoras de servicios y se basa en principios de administración del sector privado para organizar el trabajo y las relaciones contractuales hacia adentro de cada organismo. Esto se traduce en un sistema de competencia interna y externa que procura incluir premios semejantes a los que se emplean en la actividad privada. Promueve la necesidad de simplificar las normas y reglamentos que rigen para los funcionarios públicos y la conveniencia de otorgarles mayor independencia y libertad en el uso de recursos a su disposición. La relación de poder se transforma en una relación de servicio. El funcionario debe preocuparse en atender mejor a su "cliente", que es el ciudadano que requiere los servicios del sector público. En materia de presupuesto, se traduce en poner el control de los fondos en manos de quien pueda utilizarlos mejor y de quienes estén cerca de la demanda final para poder medir mejor el grado de respuesta o de satisfacción de la prestación que se trata.
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Referencias y bibliografía Arrow, Kenneth J. y Scitovsky, Tibor. 1974. Ensayos sobre economía del bienestar. México D.F., México: Fondo de Cultura Económica. Aucoin, Peter. 1995. The New Public Management. Canadá in Comparative Perspective. Quebec, Canadá: The Institute for Research on Public Policy. Black, Duncan. 1996. Formal Contributions to the Theory of Public Chotee: The Unpublished Works of Duncan Black. Boston, United States: Kluwer Academic Publishers. Boston, Jonathan, editor. 1995. The State Under Contract. Wellington, New Zealand: Bridget Williams Books Ltd. Boston, J., Martin, J., Pallot, J. et al. 1996. Public Management. The New Zealand Model. Auckland, New Zealand: Oxford University Press. Buchanan, James y Tollison, Robert. 1972. Theory of Public Cholee: Political Applications ofEconomics. United States: University of Michigan Press. Buchanan, James. 1984. The Theory of Public Choice II. Illinois, United States: University of Michigan Press. . 1987. Public Finance in Democratic Process: Fiscal Institutions and Individual Choice. North Carolina, United States: University of North Carolina Press. Buchanan, James y Tullock, Gordon. 1995. The Calculus of Consent, Logical Foundations of Constitutional Democracy. Illinois, United States: University of Michigan Press. (Primera edición, 1962). Downs, Anthony. 1967. "Inside Bureaucracy". Boston, Massachusetts, United States: Little Brown. Harberger, A. C. 1971. "Three Basics Postulates for Applied Welfare Economics: An Interpretive Essay". Journal ofEconomic Literature IX (3): 785-797. Nashville, United States: American Economic Association. Musgrave, Richard A. 1969. Teoría de la hacienda pública. Madrid, España: Instituto de Estudios Fiscales.
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Parte I. Una revisión de la teoría presupuestaria
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22 Capítulo 1. Discusión de las teorías centrales
La experiencia de los países industrializados
eSTADOS uNIDOS cANADA
Reino Unido sUECIA
Australia nUEVA zELANDIA Espuiiii
lA EXPERIENCIA DE LOS PAISES INDUSTRIALIZADOS: RECAPITULACION £L
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ParteII
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Página en blanco a propósito
La naturaleza y evolución de las instituciones que sirven al proceso presupuestario y de control constituyen un rico campo de estudio, en el marco de una democracia estable. Aquí se pueden apreciar las posibilidades y limitaciones que en distintas situaciones genera un Estado vasto, complejo, moderno y con formidables recursos informáticos. También puede verse cómo el juego de las instituciones republicanas ha impulsado, a veces con dificultades, reformas en los mecanismos de distribución de fondos capaces de acercar los resultados a lo que el ciudadano quiere. Pero, en general, y bajo la vigilancia de un sector privado sujeto a una alta competencia, el sistema ha creado mecanismos eficientes de asignación de recursos y de control. En este capítulo, primero se da una noticia histórica de las instituciones presupuestarias y de control en los Estados Unidos, y se identifican las principales fuerzas y los actores del proceso. Luego se pasa revista al ciclo presupuestario, a la flexibilidad presupuestaria, al contenido de los documentos del presupuesto y a la organización del control, para concluir con un recuento de los temas de discusión actual a nivel federal. Noticia histórica del proceso presupuestario En la historia presupuestaria de los Estados Unidos pueden distinguirse tres etapas: una que va desde 1789 a 1921 y que se caracteriza por un predominio del congreso, otra que se extiende desde ese año hasta mediados de la década del 70, cuando ocurre un ordenamiento de las cuentas públicas y el ejecutivo cobra un mayor protagonismo, y una tercera que se extiende hasta la actualidad, signada por una puja entre el ejecutivo y el legislativo en torno del déficit, y por distintos esfuerzos para que el proceso recursogasto sea más eficiente y transparente. El predominio del congreso Entre 1789, año del inicio del período constitucional, y 1921 en que se sancionó la ley que instituye el presupuesto, el congreso tuvo un predominio en las decisiones financieras centrales. Al comienzo el ordenamiento
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Estados Unidos de América
Capítulo 2. Estados Unidos de América
de las finanzas no fue fácil y solo después de la independencia se cristaliza la adopción de un sistema centralizado de gobierno. La idea de centralización en materia financiera y el ordenamiento y control de ingresos y gastos por la cámara baja se origina a partir de allí. La constitución del país en su artículo primero establece que no puede usarse ningún dinero público sin una ley y que periódicamente deberá haber una rendición de cuentas. Durante casi un siglo las decisiones centrales sobre recursos y gastos fueron hechas en el seno de los comités correspondientes de la cámara de representantes y del senado. Hubo un proceso de descentralización en el seno del poder ejecutivo, donde el presidente pasó a tener un papel limitado en la supervisión de los gastos. Si bien al final todas las propuestas sobre el uso de fondos se reunían en un libro de estimaciones de gastos, el proceso de decisión carecía de una disciplina adecuada, dado lo cual, por ejemplo, muchas de las agencias del gobierno presentaban sus estimaciones directamente a las comisiones correspondientes del congreso. Cada vez que había una guerra los ingresos y los gastos subían de manera significativa y al terminar cada conflicto bajaban pero no al nivel anterior, permaneciendo con pocos cambios en cada período interbélico. Al comienzo de la vida del país un gasto gubernamental más bien reducido y estable no hacía sentir la necesidad de contar con un presupuesto. Pero la fragmentación de las decisiones legislativas y un aumento de los gastos en tiempos de paz trajo la necesidad de introducir un ordenamiento o disciplina en las finanzas públicas. El ordenamiento presupuestario En 1921 se inicia en los Estados Unidos una nueva etapa en el manejo de las finanzas gubernamentales con la aprobación de la ley de presupuesto y contabilidad (Budget and Accounting Act). En esencia, esa ley centralizó bajo el presidente lo relativo a pedidos presupuestarios, y para equilibrar transfirió el poder de auditoría de la tesorería a una nueva institución dependiente del congreso. La nueva ley, que puso en vigencia el sistema de presupuesto cuyos aspectos básicos rigen hasta hoy, influyó de manera importante para que se ordenara el gasto. Esa ley estableció que el presidente, asistido por la oficina de presupuesto (Burean ofthe Budget, BOB), cuyo nombre en 1970 fue cambiado a oficina de gestión y presupuesto (Office of Management and Budget, OMB), debía presentar al congreso todos los años una estimación de ingresos y gastos. Desde ese momento, a las agencias del ejecutivo les estuvo vedado hacer pedidos di-
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rectamente al congreso como lo habían venido realizando. Al mismo tiempo esa ley confirió al congreso el papel de principal agente de control presupuestario y para dar vigencia a ello, creó la oficina general de la contraloría (General A eco unting Office, GAO), a cargo de un contralor general. La crisis de 1930 y los programas que le siguieron llevaron a un aumento considerable de los gastos del gobierno federal y con la segunda guerra mundial se produjo otro nuevo crecimiento, mayor que el anterior. Los años que siguieron a ese conflicto reprodujeron en buena medida lo que había pasado antes con otros períodos posbélicos. Los gastos militares bajaron, pero los ahorros fueron en parte absorbidos por nuevos programas, en particular del área social. En los años siguientes los gastos aumentaron, pero una economía en crecimiento permitió absorberlos a través de un aumento en los impuestos. En la década del 30 se efectuaron dos reformas que pasarían a ser factores importantes en la generación de los déficit que ocurrirían cincuenta años después. Por un lado, en cada cámara, se pasó de un sistema de decisiones altamente centralizado en un comité, a otro basado en una estructura muy descentralizada de varios comités, donde cada uno adquirió facultades para juzgar el mérito de las propuestas de gastos de su área de acción. Se crearon así fuerzas que competían por fondos para gastos sin que tuvieran responsabilidad directa por los ingresos, marcando una tendencia que se acentuó en las cuatro décadas siguientes. Por otra parte se crearon fondos especiales en el área social que se financiaban con impuestos. Una mayor demanda de estos fondos creó una competencia por recursos que restó fínanciamiento al fondo general del presupuesto (Cogan, 1994). En 1950 se dicta la importante ley de contabilidad y auditoría (algunas veces referida como The Accounting and Auditing Act of1950), que puso la responsabilidad por el establecimiento y mantenimiento de sistemas adecuados de contabilidad y de control interno en las cabezas de cada agencia ejecutiva. Hasta ese año existía cierto desorden en las cuentas del sector público. La nueva ley dispuso que los sistemas de contabilidad de las distintas agencias ejecutivas debían adecuarse a los principios, normas y requerimientos prescritos por el contralor general. En 1956 la ley fue modificada, introduciéndose la idea de presupuesto por resultados (performance budgeting). Se requería que cada agencia formulara y administrara sus presupuestos sobre la base de costos y resultados. La ley introdujo mayor rigor en la forma de preparar la información y en los mecanismos de control y dispuso que cada agencia debería someter todos los
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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años un informe identificando las debilidades en los controles contables y administrativos y un plan para subsanar los problemas identificados. En 1965 se introdujo el presupuesto por programas (PlanningProgramming-Budgeting System, PPBS) como un marco general para tomar decisiones presupuestarias a nivel del ejecutivo, ligando la formulación del presupuesto al análisis de alternativas y su relación con los objetivos de política de mediano y largo plazo. El desempeño se entendía como una relación entre producción e insumos dentro de los objetivos generales de cada agencia. Si bien el sistema tuvo una aplicación limitada, sirvió para comenzar a difundir la idea de ligar insumos con resultados y fue útil para impulsar una exploración sobre los problemas y dificultades para medir los resultados. Más tarde dos fuerzas se conjugaron para provocar un déficit en el presupuesto; vino la guerra de Viemam y comenzaron a crecer los gastos predefinidos por leyes que confieren automáticamente distintos tipos de beneficios, en particular en las áreas de seguridad social, salud y nutrición. La guerra de Vietnam se tornó impopular y así fue difícil cerrar el déficit a través de impuestos. El aumento de los gastos predefinidos u obligatorios fue dejando al presidente un grado de libertad cada vez menor sobre la distribución de recursos presupuestarios. Esa guerra creó tensiones entre el ejecutivo y el congreso y restó fuerza al presidente para imponer una mayor disciplina fiscal. Todo ello llevó al congreso a procurar un papel más importante en materia presupuestaria, y así se cierra la segunda etapa para dar lugar a otra signada por disputas frecuentes entre los dos poderes alrededor del déficit fiscal. En pos del cierre del déficit y de una mayor eficiencia Esta etapa se caracteriza por un largo proceso de negociación entre el ejecutivo y el legislativo en torno al déficit y por esfuerzos de distinta índole para mejorar la información y el uso de los recursos. Para procurar cerrar el déficit se dictó la ley de presupuesto del congreso (Congressional Budget Act, CBA) de 1974, que establece que al aprobarse el presupuesto se debe fijar simultáneamente el monto del déficit, el gasto total y las prioridades presupuestarias. Esta ley mantuvo las facultades del presidente para proponer el presupuesto, pero le permitió al congreso hacer sus propias estimaciones y obrar en consecuencia y para facilitar esa labor se creó la oficina de presupuesto del congreso (Con-
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gressional Budget Office, CBO). No se buscó que el presupuesto fuera necesariamente equilibrado, sino proveer un mecanismo para que el congreso decida sobre el monto del déficit en lugar de que éste sea algo residual que se produce como consecuencia de hechos sobre los cuales ese cuerpo no puede ejercer control. Se pensó que al tener que votarse explícitamente sobre el déficit, éste debería ser menor que bajo otras reglas. Los resultados prácticos de esa legislación no fueron muy halagüeños. El promedio del déficit en los diez primeros años de aplicación de la ley fue siete veces mayor que el promedio similar para los diez años precedentes. En esta etapa hubo a nivel del ejecutivo otra iniciativa destinada a ligar insumes con resultados, en lo que se conoce como gerenciamiento por objetivos (Management by Objectives, MBO). A través de esta iniciativa se procuró demarcar la responsabilidad tanto de los directivos máximos de cada agencia sobre la provisión de determinados servicios y su correspondiente impacto, como de otros funcionarios sobre las labores integrantes de los objetivos de la agencia. Esta iniciativa tuvo al igual que la anterior (PPBS) poco efecto y puso de manifiesto las limitaciones del análisis en el complejo mundo político que rodea las decisiones presupuestarias, pero sirvió para ver los beneficios de ligar insumos con resultados. Más tarde, en 1977, se introdujo también a nivel del ejecutivo el presupuesto sobre base cero (Zero Base Budgeting, ZBB) cuyo objetivo central era optimizar los logros posibles ante distintos niveles de disponibilidad de fondos. Cada unidad debía preparar alternativas presupuestarias denominadas paquetes de decisión, sin hacer referencia a la base presupuestaria existente o anterior. Cada paquete debía contener un vínculo preciso entre los insumos y los resultados. Esos paquetes, que competían por fondos escasos, eran luego ordenados secuencialmente y compatibilizados en distintos niveles decisorios, hasta llegar a una selección final que formaba el presupuesto. El sistema, que buscaba una amplia participación, una discusión desprejuiciada y un nuevo punto de partida, no tuvo el impacto esperado en cuanto a cambios radicales y ahorro de recursos y más tarde fue dejado de lado. Sin embargo, demostró las ventajas de considerar distintas alternativas en la provisión de cada servicio y amplió la participación de los responsables de programas en distintos niveles. A pesar de las intensas discusiones y de los esfuerzos que se hicieron para reducir el déficit, éste continuó aumentando en los años siguientes. Su persistencia dio origen a un conjunto de reglas y de mecanismos, supuestamente automáticos, que tienden a evitarlo.
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Sus dos principales exponentes son la ley de presupuesto equilibrado (BalanceaBudget Amendment) dictada en 1985 y reformada en 1987, cuyas dos versiones comúnmente se conocen como Gramm-Rudman-Hollings uno y dos (GRHI y GRHII), y la ley de cumplimiento presupuestario (Budget Enforcement Act, BEA) de 1990. La primera prescribía una reducción progresiva del déficit desde 1986 hasta 1990, habiendo previsto alcanzar un presupuesto equilibrado en 1991, meta que fue modificada en 1987 llevándola a 1993. Esta ley especificaba un compromiso sobre un déficit máximo en cada uno de los ejercicios siguientes al año de aprobación del presupuesto y, para los casos en que el presidente y el congreso no pudieran ponerse de acuerdo para hacerlo, fijaba un mecanismo de cortes automáticos y uniformes para cumplir con las metas establecidas. La ley tuvo sus fallas; estableció como obligación solo que el déficit proyectado a comienzos del año estuviera dentro del intervalo necesario, pero no previo mecanismos para inducir a una corrección del gasto si luego las proyecciones no se cumplían. La ley de cumplimiento presupuestario puso límites al incremento del gasto o reducción de ingresos hasta 1998 con pautas que se extienden hasta el año 2002. Esta ley divide los gastos en dos grupos: los gastos discrecionales, o sea aquellos que se revisan todos los años, y los gastos predeterminados. Para los gastos discrecionales establece un techo y para los gastos predeterminados sanciona el principio de neutralidad respecto del déficit: cualquier propuesta de aumento de gastos o disminución de impuestos debe venir acompañada de medidas compensatorias, o sea la disminución del gasto en otras áreas o aumento de impuestos. Esta ley encuadra el objetivo del déficit en un programa de varios años en lugar de hacerlo a través de un seguimiento año a año, pero además se diferencia de la anterior en que hace al congreso responsable del déficit en cuanto a sus acciones aunque no en cuanto a la evolución de la economía o de las variables demográficas. Una idea de las dificultades surgidas para poner en práctica las decisiones del congreso la da el continuo cambio de las nietas para alcanzar un presupuesto equilibrado. El cuadro 2.1 muestra esos cambios a través de los años, conforme a la legislación específica aprobada en cada caso. Otro paso importante para mejorar la información y control de las operaciones del gobierno fue dado con la sanción de la ley de responsables financieros de 1990 (Chief Financial Officers Act, CFO). Esto significó tal vez el cambio más importante desde que en 1950 se aprobara la ley de con-
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Cuadro 2.1 Estados Unidos: déficit máximo proyectado y déficit real (En miles de millones de dólares) GRHI1
1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996*
172 144 108 72 36 0
GRHII2
BEA3
144 136 100 64 28
327 317 236 102 283
Déficit real 221 150 155 152 221 269 290 255 203 164 146
1
Gramm Rudman Hollings primera versión. Gramm Rudman Hollings nueva versión. 3 Budget Enforcement Act.
2
Nota: * Estimado Fuentes: Collender(1995) pág. 23, y elaboración propia.
labilidad y auditoría. La nueva ley marca responsabilidades respecto al manejo financiero de cada agencia, establece un sistema de orientación y supervisión sobre información financiera, prescribe planes, introduce auditorías obligatorias sobre determinados actos y fortalece lo relativo a informes y definición de responsabilidades. La OMB es la encargada de fijar patrones de información y control. Cada responsable financiero debe preparar planes a cinco años para mejorar la administración financiera de su agencia, incluyendo indicadores de desempeño, información sobre costos y una adecuada integración entre presupuesto y contabilidad. Los estados financieros pasan a ser auditados por los inspectores generales. En 1993 se propuso un cambio importante en materia de presupuesto y de gerenciamiento de los programas del gobierno bajo la ley de desempeño y resultados del gobierno (Government Performance and Results Act, GPRA). Dicha ley procura recrear el presupuesto por programas y resultados, aunque con un enfoque de mayor detalle y con una previsión de los pasos a seguir. Conforme a esta ley, para el año 2000 todas
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las agencias deberán presentar sus presupuestos incluyendo indicadores sumarios de resultados, estableciéndose un plan progresivo de desarrollo de tales indicadores. Se parte de una prueba piloto que incluye a 3 agencias, que luego se amplía a 10. De esas 10 se seleccionan 5 para probar nuevas reglas gerenciales y luego de tres años de experiencia se presentaría un plan completo de implementación de reformas. En lo sucesivo las agencias deberán someter planes estratégicos de cinco años, a ser actualizados cada tres. En 1998 se presentaría el presupuesto de 1999 con los indicadores de resultados para toda la administración y en el año 2000 las agencias deberán someter un informe anual autoevaluativo. El nuevo enfoque procura enfatizar lo que el gobierno produce, en lugar de fijarse primordialmente en los insumes, cambia la manera de juzgar las cuentas, poniendo más atención en los resultados y en un gerenciamiento que premie a la iniciativa. En esencia, se trata de exigir a los responsables de los programas el cumplimiento de logros predefinidos y medibles, a cambio de lo cual esos funcionarios obtienen mayor libertad en cuanto al empleo y combinación de los recursos. La discusión del presupuesto de 1996 acentuó las diferencias entre el ejecutivo y el congreso. Surgieron diferencias en relación con la rapidez con que debía alcanzarse el equilibrio, sobre los programas a ser reducidos, sobre las estimaciones y sobre las proyecciones. La falta de acuerdo llevó incluso a suspender servicios gubernamentales en dos oportunidades, una por seis días y otra por 21 días, en virtud de haber quedado el ejecutivo sin autorización para gastar fondos. Esto significó costos para la economía y si bien la apariencia es de un cierto desorden en el manejo de los recursos públicos, en esencia la discusión ha contribuido a una mayor transparencia y a exigir un trabajo muy detallado en la preparación de información para las discusiones. Además la ciudadanía ha visto muy de cerca el proceso de asignación presupuestaria y la forma como se elaboran las decisiones. La discusión del presupuesto de 1997 permitió avanzar en la conquista del déficit y hubo un acuerdo temprano entre el ejecutivo y el legislativo, facilitado por condiciones económicas favorables. Las discusiones y las luchas políticas en torno al presupuesto parecen haber dejado algunas lecciones. Por lo pronto, han demostrado la utilidad de una oficina independiente del ejecutivo para producir información al congreso. Esto ha quedado patentizado en los progresos en materia de déficit que fueron posibles en buena medida por la rigurosa y oportuna información con que contó el congreso. También ha quedado afincada la
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idea de que el proceso presupuestario ayuda al mejor logro de los fines cuando las metas y los métodos para obligar su cumplimiento son más precisos. La ley Gramm-Rudman-Hollings intentó reducir el déficit prescribiendo cambios de políticas sin un acuerdo completo y sin que hubiera previsto la forma de implementar remedios si se producían cambios no anticipados, y no funcionó adecuadamente. En cambio, la ley de cumplimiento presupuestario (BEA), que se logró con un acuerdo entre los dos partidos principales y que estableció procedimientos claros y firmes, ha dado resultados. Principales actores La preparación del presupuesto en los Estados Unidos reconoce un punto focal en la oficina de gestión y presupuesto (OMB) y tiene como otros actores importantes al consejo de asesores económicos, la tesorería, las diferentes agencias que se nutren de los fondos estatales y por fin el congreso, donde los comités permanentes y su oficina de presupuesto tienen un papel protagónico. La OMB depende directamente del presidente y está para asistirlo en todo lo relativo al desarrollo y ejecución de políticas y programas presupuestarios. Su creación obedeció a la necesidad de sistematizar y priorizar las demandas por fondos públicos. La OMB cuenta con aproximadamente 550 funcionarios, de los cuales el 90 por ciento son profesionales. La OMB trabaja con las agencias del gobierno transmitiendo las políticas presupuestarias del ejecutivo, y los cambios metodológicos en la preparación del presupuesto e impulsa estudios y reformas para introducir criterios de medición de eficiencia y efectividad en la información que recibe. Cada ministerio del ejecutivo así como la mayoría de las agencias independientes tienen su propia oficina de presupuesto, que normalmente se insertan a un nivel alto de la estructura administrativa dentro del organismo. La tesorería tiene a su cargo la política impositiva y las estimaciones en relación a los ingresos. El consejo de asesores está formado por tres miembros designados por el presidente para que le asistan en la formulación de políticas públicas internas. La tesorería, el consejo de asesores y la OMB preparan las proyecciones generales y las medidas de política fiscal del ejecutivo.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Cada cámara cuenta con un comité de apropiaciones, cuya creación data de 1865, y un comité de presupuesto creado en 1975. El comité de presupuesto es responsable de preparar la resolución conjunta que fija el gasto máximo para 18 categorías funcionales. Dentro de cada comité de apropiaciones funcionan 13 subcomités para distintas áreas del gasto público. Estos subcomités hacen un examen minucioso de las propuestas de cada agencia y deciden sobre el mérito de los pedidos. La base informativa para estas discusiones son documentos detallados llamados justificaciones presupuestarias que presenta cada agencia donde se exponen sus objetivos, sus labores centrales y los logros esperados. Para servir a los distintos comités y, en general, a las dos cámaras en materia presupuestaria está la CBO, que brinda información presupuestaria y económica. Una de las labores centrales es apoyar la labor de los comités mencionados. Se trata de una oficina estrictamente técnica que no emite opiniones políticas sobre las discusiones presupuestarias. Su trabajo está orientado, primero, a los requerimientos de los comités de presupuesto de ambas cámaras, luego a los que surgen de los comités de apropiaciones de cada cámara y después los que efectúan otros comités. Esta oficina prepara anualmente dos informes centrales, uno con proyecciones de la economía a cinco años y otro con las alternativas para reducir el déficit. Estos informes, que son presentados en febrero y actualizados en agosto, se basan en modelos econométricos y proyecciones elaboradas por firmas o centros de estudios privados y cuentan con una opinión y consejos de un panel de expertos de reconocida capacidad. Esta oficina, a su vez, estudia el impacto presupuestario que habrá de tener cada una de las principales medidas que pretende tomar el congreso fuera de la aprobación anual regular. Tiene, además, la misión de informar cuando se sobrepasan los límites de las apropiaciones aprobadas, o cuando se prevé un aumento del déficit por caída de los ingresos o aumento de los gastos, o cuando el déficit pasa el límite acordado. El proceso presupuestario El proceso de aprobación presupuestaria es algo complejo. El congreso estadounidense no vota sobre el presupuesto completo sino que aprueba asignaciones de fondos a través de una serie de leyes, normalmente 13, una para cada una de las categorías de la clasificación funcional que a su vez son tratadas en trece subcomisiones diferentes en cada cámara. Como se señaló antes, hasta 1921 las distintas agencias presentaban sus estimaciones de gastos directamente a las comisiones del congreso y, si bien la tesorería
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Tabla 2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones
Abril
La OMB da a las agencias instrucciones de planeamiento y presupuesto.
-14/-16
Verano
La OMB y las agencias analizan y discuten las estimaciones provisorias.
-13/-10
Septiembre a diciembre
El poder ejecutivo desarrolla el "presupuesto del presidente".
Antes del 1 er. lunes en febrero
Se transmite el presupuesto del presidente al congreso.
-8/-15
Febrero
La CBO presenta a los comités de presupuesto de ambas cámaras un análisis sobre la propuesta del presidente.
-8/-7
6 semanas después
Cada comité presenta al comité de presupuesto respectivo un informe y sus estimaciones.
-6
1 de abril
El comité de presupuesto del senado informa su resolución sobre el presupuesto.
15 de abril
El congreso concluye la revisión de esa resolución.
-5
1 5 de mayo
Se consideran los proyectos de apropiaciones en la cámara de representantes.
-4
10 de junio
El comité de apropiaciones de la cámara de representantes completa el informe definitivo del proyecto de apropiaciones.
15 de junio
El congreso completa su trabajo sobre la legislación que armoniza posiciones.
15 de julio
Transmisión de la revisión de mediados de año, con las estimaciones del presupuesto.
1 de octubre
Comienza el año fiscal.
Octubre
Se votan las resoluciones en cada cámara. El poder ejecutivo aprueba o veta el presupuesto.
-18
-8
-3
Año í
Fuente: Budgetingfor Results, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995).
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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reunía los distintos requerimientos en un compendio de estimación de gastos, tenía poco control. Aunque tal legislación ha experimentado cambios, la esencia del proceso se rige por esa ley. La preparación del presupuesto da comienzo 18 meses antes del comienzo del ejercicio que se inicia el 1 de octubre (Tabla 2.1). La mitad de ese tiempo se emplea en discusiones internas dentro del ejecutivo y la otra mitad en negociaciones entre el ejecutivo y el legislativo. El presidente establece líneas generales de política y de presupuesto, y en base a esas líneas la OMB intercambia información con todas las agencias del gobierno federal discutiendo modalidades del gasto, prioridades y niveles para cada programa. Influyen en las decisiones los presupuestos, evaluaciones y decisiones de política así como las proyecciones y escenarios que prepara el consejo de asesores económicos, la tesorería y la OMB. El poder ejecutivo debe enviar el presupuesto a más tardar el primer lunes de febrero de cada año, salvo en casos excepcionales. Las normas no obligan a un presidente saliente (cuyo mandato expira en enero) a presentar el presupuesto para el período que comienza ese año en octubre. Ha parecido poco práctico requerir que un presidente que recién asume presente el presupuesto de inmediato. Otros casos de demora ocurren cuando hay discusiones pendientes sobre leyes que afectan de manera importante los recursos o los gastos y sin cuya definición no pueden hacerse buenas proyecciones. La asignación de fondos se hace sobre la base de autorizaciones para programas definidos. Algunos de esos programas requieren una autorización anual, otros tienen un límite en el tiempo, otros no tienen fecha de terminación. También puede haber programas a los cuales se les asignan fondos pero que no tienen un acto legal anterior que los autorice, o sea, que hay una autorización implícita en la asignación. El congreso considera las propuestas del ejecutivo y puede aprobarlas, cambiarlas, rechazarlas o agregar nuevos programas. El congreso primero considera cifras globales. Hay distintos comités que se encargan de preparar la legislación que le corresponde a su área. Estos comités de la cámara de diputados y del senado elaboran estimaciones y proponen un plan de modificación de legislación necesaria consistente con esas estimaciones. El comité de presupuesto de cada cámara recibe las propuestas y con esa información cada uno prepara un presupuesto agre-
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Gr£fico 2.1 El proceso presupuestario en Estados Unidos
Capítulo 2. Estados Unidos de América
gado. Esos comités fijan montos globales y asignan fondos de acuerdo con la clasificación funcional que corresponde al funcionamiento de los comités especiales en cada área. En base a la labor de los comités especiales o sectoriales entran a trabajar los comités de "asignación de fondos" (Appropriation Committee) de cada cámara, que hacen una asignación a través de sus subcomités. Estos subcomités cuentan con información detallada respecto a la composición de los programas, fundamentalmente a través de las denominadas justificaciones presupuestarias. Estos documentos no se publican con el presupuesto y, en principio, a ellos tienen acceso sólo los legisladores y responsables de la agencia respectiva. Cuando hay diferencias entre los comités de cada cámara, se reúnen en conjunto y adoptan una resolución. El congreso no aprueba una ley de presupuesto como tal sino que, a través de varias leyes, 13 en total, aprueba autorizaciones para gastar. Si para una o varias leyes de apropiación de fondos no hubiera un acuerdo oportuno, el congreso adopta una resolución de continuidad que permite al grupo de agencias afectadas continuar de manera provisoria aunque no tengan fondos presupuestarios aprobados. La ley de asignaciones presupuestarias se inicia en la cámara de representantes y luego de aprobada pasa al senado. Si existen diferencias, se reúnen los comités respectivos de cada cámara y la propuesta acordada vuelve a cuda una para el voto. La aprobación de las asignaciones presupuestarias puede requerir modificaciones en la legislación de ingresos. Los comités correspondientes deben preparar la legislación para consideración de la cámara respectiva de acuerdo con lo aprobado en la ley de asignaciones. A veces, todas las reconciliaciones se hacen en un solo acto. La ley de 1921 ordenó la discusión entre el poder ejecutivo y el legislativo pero, más por una necesidad política que por una falla institucional, dejó más bien difuso el poder de decisión dentro del legislativo. El sistema funcionó satisfactoriamente, pero en la década del 70 el aumento del déficit trajo la necesidad de ordenar el trabajo interno del legislativo y allí surgió la necesidad de un instrumento legal, cuya solución resultó en un instrumento que no adquiere la categoría de ley y se llama resolución presupuestaria. Esta resolución cumple con varios propósitos: facilita los cambios centrales en el presupuesto, distribuye la responsabilidad de los ajustes entre las distintas comisiones del congreso y pone en marcha los cambios legislativos necesarios para alcanzar los niveles de ingreso y gastos deseados. La resolución contiene los agregados, la distri-
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bución por funciones y las directivas para la conciliación de las cifras y cuando resulta pertinente, las normas de procedimiento o enunciados de políticas por parte del congreso. Las estimaciones son firmes y suponen compromiso para el año que se aprueba, pero además se incluye información sobre el año anterior al del presupuesto y seis años hacia adelante (año presupuestado más cinco). En este sentido, el horizonte se ha ido ampliando: primero pasó de uno a tres y luego a los cinco años actuales y probablemente a seis si se adopta un presupuesto bianual. La discusión continua sobre el déficit presupuestario que ha habido en los últimos años ha complicado el proceso. En el caso de los gastos obligatorios, el gobierno debe hacer los pagos aun si la asignación de fondos no existiera en cantidades suficientes. Actualmente, los gastos obligatorios representan más del 60 por ciento de los gastos totales anuales y se están incrementando a una tasa que supera la tasa de crecimiento de la economía y la tasa de crecimiento de los ingresos. Este fenómeno, unido al propósito de reducir el déficit, crea una enorme presión sobre los gastos discrecionales del presupuesto. Las reglas actuales estipulan un límite en los gastos discrecionales y si por algún motivo tal límite fuera a excederse, todos los programas deben reducirse en forma proporcional hasta alcanzar tal límite. Los gastos obligatorios deben respetar la legislación vigente y cualquier propuesta de cambio que signifique un aumento de los gastos o una reducción de los ingresos debe estar acompañado de una propuesta compensatoria, o sea, en cada caso debe especificarse el financiamiento. Pero no hay mandatos para alterar la legislación vigente, de modo que el aumento en los gastos obligatorios provocados por la inercia de la legislación vigente no tiene una respuesta concluyente. En 1993, por orden ejecutiva, se fijaron límites a los gastos obligatorios, excepto intereses, para los años 1994 a 1997. Dichos límites pueden ser ajustados anualmente por aumento en el número de beneficiarios, gastos extraordinarios de emergencia y factores técnicos. Si se produce un exceso, el poder ejecutivo debe proponer cambios en la legislación. Por ahora, los gastos se han mantenido debajo de los límites, por lo que estas normas no han sido puestas a prueba. Es posible que en el futuro se fijen límites firmes a algunos programas, como ya quedó patentizado en la propuesta del poder ejecutivo al delinear sus reformas sobre los programas de salud.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Capítulo 2. Estados Unidos de América
En 1997, tras un largo debate y cuestionamientos judiciales en donde se reexaminaron a fondo las facultades del ejecutivo y del legislativo, se aprobó en los Estados Unidos una nueva reforma que se espera contribuya a reducir el déficit y a hacer más ordenada la aprobación presupuestaria. La disposición aprobada le permite al presidente vetar ciertas partidas del presupuesto sin tener que anularlo completamente. Esta medida se origina en las negociaciones que con frecuencia son necesarias para aprobar un presupuesto y que llevan a conceder gastos que contemplan aspectos demasiado particulares de una región o de un sector para obtener los votos necesarios. Con esta nueva norma el presidente podrá suprimir las partidas consideradas innecesarias. La introducción de una mayor flexibilidad presupuestaria ha experimentado algunos progresos en virtud del programa de reformas del sector público. Se trata de un esfuerzo de amplia cobertura que, bajo la responsabilidad del vicepresidente, revisa la acción de la mayoría de las agencias gubernamentales constituyendo tal vez el mayor esfuerzo emprendido por este país en las últimas décadas para direccionar el gasto hacia una mayor eficiencia. Sin embargo, un enfoque generalizado muestra por ahora dificultades. En relación con la ley sobre desempeño y resultados (GPRA), se proyecta introducir una mayor flexibilidad en el manejo de sus presupuestos, pero hasta ahora se han hecho progresos muy modestos. Hubo un programa piloto de la OMB para evaluar los resultados de introducir excepciones selectivas a las normas administrativas en vigor, con la idea de extenderlo a un grupo grande de unidades, pero no se ha podido avanzar, en parte porque el programa era complicado de implementar y en parte porque competía con otro más simple. El proceso presupuestario se caracteriza por una porción muy importante de los gastos que no pasa por una revisión anual. Los gastos obligatorios no están sujetos a la jurisdicción de los comités de apropiaciones, y el comité de presupuesto tiene sólo control indirecto sobre ellos mediante el mecanismo de resolución conjunta y de conciliación. Estos gastos obligatorios han ido creciendo en el tiempo sin que exista a la vista un mecanismo que lleve a una revisión. La ley de cumplimiento presupuestario (BEA) establece un sistema de techos que juegan solo contra los denominados gastos discrecionales, los gastos que se aprueban año a año. Estas normas y la forma como se opera la discusión en el congreso tiende a crear rigideces en el presupuesto.
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Flexibilidad presupuestaria
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Se piensa que el proceso presupuestario es muy largo y que en el congreso está sujeto a demasiadas votaciones. Esto en parte es producto de las reformas de 1974, cuando sobre un sistema de decisiones fraccionadas en diversos comités se superimpuso un sistema de comités que produjeran una visión resumida, pero donde se mantuvieron prácticamente intactos los poderes de los otros comités. Los comités de presupuesto de cada cámara no deciden en definitiva sobre políticas. Estas quedan implícitamente definidas en cada comité a través de la aprobación de fondos para cada uno de los programas que componen el presupuesto. El sistema impuesto por la BEA ha funcionado adecuadamente para reducir el déficit. Debe recordarse que a comienzo de la década del 90 los déficit fueron mayores que los esperados, fundamentalmente por que la economía tuvo un comportamiento inferior al previsto. Esto podría ocurrir nuevamente, y si se produce un deslizamiento en lo previsto, no hay un mecanismo formal por el cual el congreso y el ejecutivo deban revisar lo sucedido e implementar medidas para recuperar lo perdido. Algo más ambicioso sería extender alguna forma de evaluación a los gastos obligatorios. Si bien necesario, ese paso parece por ahora algo difícil. Otro de los problemas centrales del presupuesto es la falta de una información a largo plazo. Si bien lo estipulado por la BEA constituye un progreso importante, la planificación para el largo plazo significa contar con información para 30 o más años. Cada dos o tres años se designa una comisión que hace estudios a largo plazo sobre los gastos de seguridad social, pero no hay una forma sistemática de seguir su evolución e informar a legisladores y público en general. Esta información está faltando y se vuelve más necesario en particular por la forma como está diseñada la reducción del déficit. Una cuestión importante en honor a la transparencia del sistema es su simplificación. Al público le resulta difícil seguir la discusión de las prioridades relativas para distintos programas, así como entender completamente el sistema de autorizaciones, apropiaciones y repetidas votaciones. Pero esto debe ser entendido en el marco de un proceso democrático en un régimen presidencialista. GPRA es una pieza legislativa de gran valor, un hito importante en la historia presupuestaria del país, pero sus resultados son todavía inciertos. En la medida que el congreso haga uso de la información que se genere y lo que de ella se desprenda se vea reflejado en el presupuesto, será posible decir que ha pasado un test importante. En el pasado ha habido en los
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Capítulo 2. Estados Unidos de América
Estados Unidos varios intentos de ligar producto y resultados con insumes: gerencia por objetivo, presupuesto por programas y presupuesto sobre base cero, intentos que con el correr del tiempo perdieron vigencia. Pero todas esas iniciativas fueron impulsadas desde el ejecutivo y normalmente el legislativo no se vio involucrado en las reformas ni se mostró interesado en utilizar la información generada. Esta nueva ley tiene el apoyo del legislativo, por lo que se piensa que las posibilidades de una implementación exitosa son ahora mayores. Contenido del presupuesto El presupuesto anual sometido a consideración del congreso está acompañado de varios documentos. Uno de ellos, denominado perspectiva analítica, es de particular importancia. Este documento permite examinar los supuestos tenidos en cuenta para las decisiones presupuestarias y conocer las proyecciones para los años siguientes. Una sección provee información sobre cambios posibles en los principales rubros -ingresos, gastos y déficit- frente a distintos escenarios posibles y con información sobre los supuestos empleados. Las estimaciones son bastante buenas y en términos generales han ido ganando en precisión. El cuadro 2.2 muestra para el período que va del ejercicio 1990-91 al 1995-96 una comparación entre la ejecución presupuestaria y las proyecciones. Así, en la primera línea, la primera columna compara lo ejecutado en el ejercicio 1990-91 con lo presupuestado para ese año; la segunda muestra la relación entre lo que se ejecutó en el período 1991-92 con lo que se previo en el presupuesto del año anterior o sea en el presupuesto 1990-91, y así sucesivamente. Como era de esperar, a medida que se toman años más distantes del año base la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado tiende a aumentar. Pero, en general, las diferencias entre lo ejecutado y lo proyectado han tendido a disminuir a lo largo de los años. Desde hace unos años se incluye una sección acerca del balance general del gobierno. Bajo una concepción muy amplia se trata de impulsar una metodología para estimar el patrimonio del gobierno y la riqueza nacional. Si bien el documento incluye cuadros con estimaciones sobre esos dos conceptos, tales estimaciones descansan en tantos supuestos simplificadores que resulta más realista tomarlas como un esfuerzo metodológico que como una medición real.
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Otras secciones muestran el impacto sobre los ingresos públicos de las modificaciones tributarias y no tributarias habidas durante el año y de las propuestas nuevas. Otra sección se ocupa en detalle de los gastos impositivos. Se incluye una clasificación funcional y por programa de los gastos. Estados Unidos no sigue la clasificación internacional del Fondo Monetario Internacional -y adoptada por la mayoría de los países- que separa los gastos comentes de los gastos de capital. Otra sección contiene un análisis de los gastos de capital, incluyendo las implicancias que los gastos en capital humano tienen para el capital nacional. Esta sección, íntimamente relacionada con la sección a que se hizo referencia en el párrafo anterior merece comentarios parecidos: datos provisorios y falta de claridad de lo que se pretende medir. Cuadro 2.2 Estados Unidos: ejecución vs. proyecciones (índice del gasto total ejecutado sobre el monto proyectado en el año base) Años de proyección 1
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1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996
108,7 107,3 95,5 94,0 96,4 100,0
109,6 108,6 96,8 96,9 96,5
111,0 106,5 102,4
110,1 104,5 103,3
111,4 102,9
Error promedio de proyección (en porcentajes)
5,0
5,6
5,7
6,0
7,1
97,3
Fuente: Informes de presupuesto.
Otra sección se ocupa de la estimación de los costos por riesgos de los programas de créditos y de garantías de crédito del gobierno federal. Estas provisiones, hechas luego de una larga discusión, han llegado a estimaciones satisfactorias sobre el subsidio implícito en cada grupo de operaciones de crédito federal. Las secciones siguientes detallan los gastos en programas de exportación, y las transferencias a los gobiernos locales, concluyendo con un detalle sobre la deuda. Las otras secciones que siguen
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Capítulo 2. Estados Unidos de América
muestran cómo el poder ejecutivo va cumpliendo con las distintas disposiciones sobre reducción del déficit detalladas en este capítulo. Se da información sobre los progresos realizados en áreas de la administración sujetas a riesgos, tales como filtraciones de fondos, mala utilización, posibilidades de fraude, etc. Allí se hace un inventario de los cambios con respecto a años anteriores, se actualiza la información para cada programa y se marcan las medidas que se han tomado y que se proyecta tomar para corregir las deficiencias identificadas. La organización del control presupuestario Hay una clara distinción entre control interno y control externo. Hay un control interno que corresponde a cada agencia, donde hay un responsable financiero que tiene a su cargo el cuidado de las cuentas y la obligación de informar adecuadamente sobre sus actos. A su vez la OMB ejerce una supervisión sobre las cuentas de todas las dependencias del gobierno, y desde 1978 existe un cuerpo de auditores (Inspector General, IG) con un estatuto legal especial, que se encarga de la auditoría dentro del ejecutivo. Al mismo tiempo está la GAO, que depende del congreso y desempeña un papel importante en materia de control y evaluación. Control externo La ley de presupuesto y control de 1921, ya mencionada, crea la figura de un contralor general independiente del poder ejecutivo y regula el funcionamiento de la GAO en lo que hasta hoy constituye su estatuto básico. Esta ley no dice específicamente que la oficina general de la contraloría es parte del congreso, pero al enumerar sus funciones surge claramente que responde a cualquier iniciativa de cualquiera de las dos cámaras o de sus comisiones. A poco de su creación, y por varios años, hubo intentos de restar poder a la GAO o transferirla a la órbita del poder ejecutivo, pero el congreso mantuvo invariablemente el apoyo al cuerpo como un brazo independiente del poder legislativo. Desde su creación en 1921 hasta hoy pueden distinguirse varias etapas. En sus comienzos, la GAO se dedicó al control tradicional de legalidad, luego incorporó una función normativa de sistemas de control, más tarde incorporó la verificación de resultados y, en los últimos años y en forma creciente, se dedica a la evaluación de programas.
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En una primera etapa, que se extiende desde su creación hasta el final de la segunda guerra mundial, el trabajo de la GAO consistió principalmente en un control detallado, legal y formalista de cada comprobante. A medida que el gasto público fue aumentando, la complejidad y el número de operaciones fue creciendo, sin que hubiera un aumento correlativo de los recursos a su disposición. A fines de 1945 se había acumulado una enorme cantidad de comprobantes sin auditar, el sistema entró en crisis y fue necesario diseñar un nuevo sistema de administración y auditoría financiera. Luego vino un período de cambio. Se dispuso que los departamentos y las agencias pasarían a hacer sus propios controles de comprobantes y de contabilidad y que la GAO se concentraría en prescribir principios de contabilidad y verificar la aplicación por parte de cada agencia de los procedimientos de administración financiera y de control. Estos conceptos fueron más tarde incorporados en la ley de contabilidad y auditoría de 1950. La transición fue facilitada por haberse extendido el mandato de la GAO a las empresas del estado. En virtud de este mandato la GAO incluyó revisiones críticas sobre gerenciamiento financiero y controles internos y a su vez comenzó a operar por muestreo, concentrando la atención en las áreas de mayor riesgo. De esa manera, se preparó el camino para la adopción de lo que en 1949 se llamaría auditoría abarcativa. Esta auditoría implicaba una opinión sobre la relación entre las actividades de cada programa y los objetivos establecidos por el congreso, el cumplimiento de los aspectos legales, y además una verificación acerca de la eficiencia en el manejo de los recursos y de las bases para la evaluación de las operaciones del programa. La ley de 1950 mencionada definió mejor el papel de la GAO, consolidando su facultad normativa en asuntos de registración, procedimientos y control, en tanto aceleró una transformación que habría de cristalizarse en los años siguientes. En esos años se procuró avanzar en sistemas de seguimiento de contratos, en particular en el área de defensa, y hubo interminables idas y venidas respecto a los métodos de inspección por parte de la agencia sobre datos de empresas del sector privado contratistas del estado, concluyendo con un acceso muy limitado. En 1967 comenzaron tareas de evaluación de programas, al principio en el área de los proyectos sociales. Hubo muchos informes con resultados bastante disímiles, pero quedó asentada la relevancia de un esfuerzo por impulsar una mejora en el uso de los recursos y generar una fuerza impor-
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tante en ese sentido. Esto quedó confirmado en 1970, cuando el congreso dispuso que los informes de la entidad debían incluir además de un análisis del encuadramiento del programa, un análisis de costo-benefício de los recursos comprometidos, y ser enviados a los comités de apropiaciones de ambas cámaras, estableciendo de esa manera un fuerte vínculo entre presupuesto, control y evaluación. Este mismo enfoque, mejorado y ampliado, se encuentra en la ley de presupuesto y control retentivo (Congressional Budget and Impoundment Control Act) de 1974. Durante la década del 70 el número de agencias y programas que la GAO debía auditar se había incrementado notablemente, lo cual hizo necesario un esfuerzo de sistematización y estandarización. Se nombró una comisión que contó con la colaboración de diversos grupos y agencias, y en 1972 apareció un manual de gran difusión y utilidad para la administración pública conocido como el Yellow Book-Standards for Audit of Government Organizations, Programs, Activities and Functions (Libro amarillo: estándares para auditorías de organizaciones, programas, actividades y funciones gubernamentales). Estas normas de auditoría destinadas a distintos niveles del gobierno van más allá de cuestiones tradicionales, cubriendo aspectos de eficiencia y economía en el uso de recursos y procurando una evaluación de los logros fijados para el cumplimiento de los objetivos de cada programa. En años posteriores estas normas fueron revisadas. En 1988 se incluyó una especie de auditoría de auditorías al requerir revisiones sobre la calidad de la auditoría de cada agencia cada tres años. Estas normas han sido traducidas a varios idiomas y han sido la base para "Normas de auditoría", documento publicado por la organización internacional que agrupa a las instituciones superiores de auditoría conocida como INTOSAI (International Organization ofSupreme Audit Institutions). Las enseñanzas de la GAO son particularmente relevantes para la programación en el uso de sus recursos. La institución establece áreas prioritarias, llamadas áreas de riesgo. Se trata de concentrar el esfuerzo en donde existen posibilidades de desvío de fondos, fraude o desperdicio por falta de capacidad gerencial, o donde los problemas se han venido acumulando por mucho tiempo y han llegado a una situación cercana a una crisis. Una gran parte de las recomendaciones de la GAO son implementadas y existe un mecanismo de seguimiento de las recomendaciones a través de un informe semestral.
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La entidad trabaja con los comités de apropiaciones, y con los comités de presupuesto y de autorización del gasto del congreso para ayudarles a determinar áreas de posibles ahorros en el uso de recursos. La entidad identifica tendencias en las principales variables de la economía que puedan afectar los resultados fiscales para advertir al congreso sobre la necesidad de actuar en determinados campos. En los últimos años lo relativo a control externo y evaluación tiende a perfeccionarse de manera notable, al establecerse la obligatoriedad para todos los responsables de programas de desarrollar indicadores que permitan hacer un seguimiento de los programas y la posterior definición de mecanismos institucionales que facilitan tal desarrollo. En efecto, en 1990 en virtud de la ley de responsables financieros se impone el uso de indicadores para hacer un seguimiento de cada programa y para contrastar más tarde las metas programadas con los logros. Desde 1993 la GPRA requiere que cada agencia federal someta planes de seguimiento con sus correspondientes objetivos, facultando a cada agencia a utilizar hasta el uno por ciento de sus fondos para fines de desarrollo del sistema informativo necesario. Otra área de responsabilidad es la auditoría de los estados financieros que cada agencia debe preparar y que a partir de 1997 incluirá los estados financieros consolidados del gobierno. La entidad produce estudios de distinta naturaleza, examinando una amplia gama de agencias y de temas. Sus funcionarios presentan testimonio ante distintos comités del congreso y la opinión del organismo es tenida en cuenta por los legisladores, por funcionarios y por el público. La publicación de sus informes tiene importantes repercusiones en la prensa y en la opinión pública en general. El control interno, la ley del inspector general de 1978 Durante la década del 70 se acumularon problemas en la administración, había una percepción generalizada de que los controles eran poco rigurosos, que había desperdicio y casos repetidos de fraude. Por ello el congreso se vio impulsado a actuar y en 1978 se creó la oficina del inspector general (IG) para conducir auditorías e investigaciones y para prevenir y detectar fraudes y abusos en la administración. Esta oficina tiene un núcleo central, con funciones fundamentalmente normativas y de coordinación, y actúa con delegados en todas las agencias principales. Los IG son nombrados por el presidente con acuerdo del senado, pero su selección debe hacerse solo en base a las calificaciones profe-
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sionales y personales. Cada inspector general nombra a sus colaboradores. En el caso de agencias de menor tamaño, el responsable del ente nombra al inspector general y no hace falta acuerdo del senado. Los inspectores generales tienen pleno acceso a toda la documentación de la agencia que auditan y los responsables de la agencia deben contestar las preguntas que aquel le formule. Los inspectores generales producen dos tipos de informes que van primero al responsable de la agencia y luego al congreso. Uno es el informe ordinario que se hace cada seis meses y va al congreso luego de 30 días de presentado. El otro se origina cuando se detecta algún problema o irregularidad. En este caso, la preocupación o el hecho es comunicado en forma de carta al responsable de la agencia correspondiente, quien tiene siete días para contestarla, luego de lo cual la nota va al congreso. Una de las razones para crear la oficina del inspector general fue unificar las funciones de auditoría e investigación, pero también mejorar la imagen de independencia que debe tener la función de control frente al poder político. Los cargos de IG se crearon no sólo para hacer auditoría e investigaciones y cuidar la correspondencia entre programas y operaciones, sino también para revisar la legislación y reglamentación existentes y proponer y opinar acerca del impacto que esas normas tienen sobre la economía y la eficiencia del ente auditado. Debían además inducir una buena coordinación entre agencias y niveles diferentes de gobierno, y sobre todo, promover la adopción de los criterios de las denominadas tres "E" (economía, eficiencia y efectividad). Si bien los IG han tenido facultades suficientes para hacer todo eso, en la práctica se han concentrado en evitar el fraude. El enfoque general que sigue el modelo de Estados Unidos es que el control es una parte esencial de la función gerencial. Es decir que los controles no son vistos como separados o ajenos a la agencia, sino como una función que le ayuda al gerente a regular y guiar sus operaciones. Dicho de otro modo, sirven para cumplir con los objetivos de la agencia y al mismo tiempo dar cumplimiento a las normas y propósitos generales de la administración. Cada funcionario responsable de una agencia gubernamental debe aprobar sus normas específicas de control. Las normas de control interno emitidas por órganos superiores definen el nivel mínimo de calidad aceptable para los sistemas de control de cada agencia y constituyen el criterio contra los cuales se evalúan esos sistemas. Estas normas generales se aplican a todas las operaciones y funciones admi-
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nistrativas, pero no deben limitar o interferir con las facultades debidamente otorgadas a cada agencia. Durante la década del 70 y comienzos de la década del 80 se fueron acumulando varios informes sobre los sistemas de control, en los que se señalaba que los sistemas de información daban resultados poco confiables e información poco oportuna, y se llamaba la atención sobre la debilidad de los controles. Como respuesta a esos problemas se fueron instrumentando varias reformas que han ido mejorando los sistemas en vigor. Una de ellas es la ley sobre integridad de los responsables financieros del gobierno federal y otra sobre normas de la OMB, ambas de 1982. Al presentar el presupuesto de 1992 la OMB invitó a los IG a orientar el esfuerzo hacia una evaluación de programas y a colaborar más abiertamente en el seguimiento de los resultados de cada programa. Pero el enfoque no cambió significativamente, más bien siguió centrado en un control de regularidad y legalidad. En una reunión de comienzos de 1994 del consejo presidencial para la integridad y eficiencia, los inspectores generales hicieron una declaración conocida como "declaración de propósitos y de principios de reinvención", por la que se comprometieron a trabajar en cada agencia y con el congreso para "mejorar los programas gerenciales de la administración; modernizar las auditorías e investigaciones; ampliar las investigaciones para prevenir el fraude, abuso y desperdicio; ser innovadores, cuestionando los procedimientos existentes, y crear una mejor relación con los responsables de cada programa, basada en un compromiso compartido para mejorar la respectiva operación, en particular su efectividad" (Rivlin, 1994). El cambio insinuado en 1992 cobra así mayor fuerza, pues por un lado el compromiso proviene de los propios inspectores generales y por otro se afirma la idea de orientar el trabajo gradualmente a cuestiones de eficiencia y de desarrollo institucional, sin menoscabo de la función ya tradicional de control e investigación que estos vienen cumpliendo. Algunas limitaciones Los controles del gasto requieren ciertos avances tecnológicos. A pesar de insistirse en sistemas de costos, este enfoque no está suficientemente difundido. Algunas agencias han desarrollado buenos sistemas y reflejan bien sus costos pero otras no han podido desarrollar tales estimaciones. Tres problemas dificultan un buen desarrollo de estimación de costos: la ausen-
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cia de un buen registro de bienes del estado con su correspondiente valorización; la carencia de un sistema de registro por proyectos, y el enfoque de contabilidad en base a caja. La ausencia de un registro de bienes adecuadamente valorados no sólo impide conocer los costos en prácticamente todos los servicios -como transporte, salud y recreación- sino que tampoco permite actuar por el lado de los ingresos. Por ejemplo, el estado federal de los Estados Unidos tiene extensas tierras cuyo aprovechamiento lo ha concedido para actividades como cría de ganado, explotación de bosques, etc. Al no haber datos sobre el valor de las tierras, es imposible conocer el monto del subsidio implícito en tales concesiones. Un segundo problema es la carencia de un sistema de registro por proyecto o programa que cubra varios ejercicios. La dispersión de la información y el fraccionamiento en varios ejercicios de ciertas acciones impiden conocer rápidamente sus costos. De cualquier modo el sistema de control presupuestario de Estados Unidos es uno de los mejores estructurados del mundo. La preparación del presupuesto pasa por un proceso detallado donde el ejecutivo centraliza las funciones al máximo nivel. Hay una participación activa y muy bien informada del poder legislativo y se van introduciendo gradualmente herramientas que permiten medir la eficiencia con que se usan los recursos. Sin embargo, eso no asegura que en todos los casos se tomen decisiones consistentes con una buena asignación de recursos. El sistema de control refleja bien el flujo de fuerzas de una organización democrática. En general las agencias emplean el control interno como una herramienta gerencial, donde a través de los IG se armonizan las necesidades de un control centralizado del poder ejecutivo con la labor de cada agencia. El control externo lo realiza una agencia que tiene un claro liderazgo y que goza del respeto profesional y político dentro y fuera del país. Su labor marca rumbos en el terreno de control y evaluación de programas. Sus informes son públicos, tienen repercusión política y son tenidos en cuenta por la administración. Los esfuerzos que se realizan para cerrar el círculo presupuesto-ejecución-control-evaluación demuestran que la tarea es lenta y que se requiere una alta dosis de persistencia y tenacidad. Temas de discusión Actualmente hay varios temas que son materia de discusión; ellos se refieren al horizonte de programación, a una forma de veto presidencial, a
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la cobertura del presupuesto y al tipo de información para la toma de decisiones, además de otros que llevan ya algunos años, como el presupuesto de capital y la aplicación del principio de lo devengado. En círculos gubernamentales se discuten las ventajas y desventajas de ir a un presupuesto bianual a nivel federal. A nivel estadual más de 20 estados han adoptado este sistema. Hay un reconocimiento implícito de que el proceso es demasiado complejo y consume muchas energías como para hacerlo anualmente. Los argumentos centrales radican en que así se daría una mayor estabilidad a los programas y en el año que no se trata el presupuesto tanto el congreso como las autoridades presupuestarias podrían concentrarse en tareas de supervisión. Algunos piensan que hay programas donde es difícil anticipar el estado de cosas para dentro de dos años. Conforme a la iniciativa que se discute, se programarían los gastos para seis años, dos del presupuesto y cuatro años más. Habría un informe a mitad del período, vale decir, a fines del primer año. Esta extensión crea algunos problemas a considerar, en particular en relación con la ley de reducción del déficit y con el cumplimiento de informes derivados de las nuevas disposiciones sobre desempeño. En ambos casos habría que resolver cómo se fijan las metas (anuales o bianuales). Otro tema recurrente de discusión es la clasificación entre gastos corrientes y gastos de capital. El presupuesto no establece categorías y por eso se dice que hay un sesgo en favor de los gastos corrientes y que el déficit no refleja exactamente lo que ocurre en el gobierno. Sin embargo, hasta ahora ha prevalecido el punto de vista de que todo tenga la misma clasificación. Los legisladores parecen aceptar la idea de que es arriesgado separar las dos categorías de gastos, dado que siempre puede haber argumentos para incluir en gastos de capital distintas categorías, lo cual puede ser utilizado para extender un gasto por varios años y por lo tanto justificar déficit mayores. La discusión se renueva con la designación por parte del presidente de una comisión que estudiará el tema y que comenzó a trabajar en el tercer trimestre de 1997. Si bien la legislación establece que la contabilidad debe basarse en lo devengado, esto no se cumple, en parte porque tanto la OMB como las agencias no están muy interesadas ni se preocupan porque así se opere. El congreso ha coincidido con la OMB en su opinión respecto a la utilidad limitada del enfoque. La GAO ha insistido en la necesidad de seguir el criterio de lo devengado, pero como no tiene poder suficiente para exigir su cumplimiento, se limita a informar sobre el incumplimiento de las normas.
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Es muy probable que como consecuencia de la aplicación de la GPRA, la adopción del principio de lo devengado tome algún impulso, aunque tal vez sólo como complementario y no como alternativo del enfoque de caja. Si bien todavía no existen en materia de evaluación mecanismos a nivel de cada agencia o un sistema integrado, los métodos de control, el alto grado de competitividad política y la publicidad que se exige y la vigilancia sobre los actos de gobierno hacen que las decisiones presupuestarias pasen por un alto número de filtros y exámenes hasta que se produce su aprobación final. Ese examen exhaustivo reduce considerablemente las posibilidades de un mal aprovechamiento de los recursos.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de los Estados Unidos de América 1921
ueba la "Ley de Presupuesto y Contabilidad" que crea la Oficina de Presupuesto (Bureau of the Budget, BOB) y la Oficina General de Contabilidad (General Accounting Office, GAO). La primera, para asistir al presidente en la formulación del presupuesto y la segunda a cargo de todo lo relativo al control. La Oficina de Presupuesto pasó más tarde a denominarse Oficina de Gestión y Presupuesto (Office of Management and Budget, OMB). Mediante la acción de la OMBy de la GAO, se estableció una clara distinción entre presupuesto y control en concordancia con el principio de separación de poderes entre el ejecutivo y el congreso. Esta ley ordena el proceso presupuestario al hacer que los requerimientos presupuestarios se canalicen a través de la OMB (antes cada agencia podía recurrir directamente a las comisiones del Congreso para sus pedidos de fondos).
1945 La GAO abandona el sistema de control de comprobante por comprobante y adopta sistemas basados en muestreo y en procedimientos y de información financiera. 1950 Se aprueba la "Ley de Procedimientos de Presupuesto y Contabilidad", que puso la responsabilidad de la contabilidad y el control interno en cabeza de cada agencia del gobierno. 1965 Se adopta el presupuesto por programas para toda la administración federal. 1967 Se dispone el primer trabajo importante de evaluación de un programa. 1972 Publicación del Manual de Estándares para auditorías de programas, actividades y funciones, conocido como el Yellow Book, que luego sirvió de base para las normas sobre auditoría de la Organización Internacional de Auditores (INTOSAI). 1973
nivel del ejecutivo se adopta el enfoque de Gerenciamientopor Objetivos (Management by Objectives, MEO), que define responsabilidades a cada nivel respecto al cumplimiento de objetivos presupuestarios.
1974
Ley de Presupuesto del congreso que crea la Oficina de Presupuesto del Congreso (Congressional Budget Office, CBO). Mediante la CBO, si bien el poder ejecutivo formula el presupuesto, el congreso hace sus propias estimaciones y actúa en consecuencia, reuniendo en un solo instrumento todas las normas financieras. Tratándose de un organismo con representación bipartidaria, se asegura una mayor objetividad, especialmente en los supuestos tenidos en cuenta al formular las
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Capítulo 2. Estados Unidos de América
estimaciones de niveles de ingresos, gastos y déficit en función del comportamiento esperado de la economía. Dicha ley dispone la obligatoriedad de que la resolución del presupuesto fije, además del monto total de gastos y las prioridades entre sus componentes, el total del déficit para evitar que éste sea sólo un resultado entre los gastos aprobados y los ingresos estimados y sobre el cual el congreso ya no podría actuar. 1977
A nivel del ejecutivo se adoptó el enfoque de presupuesto sobre base cero, que requiere que cada agencia prepare paquetes de decisión mostrando para distintos niveles de financiamiento las relaciones entre resultados esperados e insumos. Dichos paquetes se ordenan y seleccionan en un proceso de competencia por fondos.
1978
En 1978 se creó la Oficina del Inspector General (IG) encargada de auditorías e investigaciones y de impedir el fraude, con lo cual se conforma un sistema de control interno.
1985
La Ley Gramm-Rudman-Hollings dispuso la reducción gradual del déficit global, a contar desde 1986 hasta llegar al equilibrio presupuestario en 1991, estableciendo un mecanismo automático de cortes presupuestarios. Este plazo fue luego extendido hasta 1993.
1990
Se aprueba la "Ley de Cumplimiento Presupuestario" (Budget Enforcement Act, BEA). Se introduce en el presupuesto la distinción entre gastos controlables (discrecionales) y no controlables (obligatorios), en el sentido de que los segundos fueron aprobados por leyes anteriores que no requieren nuevas apropiaciones. Si se sobrepasan los límites establecidos para los gastos controlables, todos los programas y actividades deben ser reducidos en forma proporcional, en tanto que los segundos deben pagarse obligatoriamente. Se establece el principio de neutralidad respecto al déficit. Cualquier cambio en la legislación que signifique aumento de gastos o reducción de ingresos debe ser compensado.
1990
Se sanciona la "Ley de Responsables Financieros" (Chief Financial Officers Act, CFO), la cual define responsabilidades respecto al manejo de recursos y establece un sistema de administración e información financiera.
1993
Se inicia un cambio importante en materia de presupuesto y gerenciamiento con la aprobación de la "Ley de Desempeño y Resultados del Gobierno " (Government Performance and Results Act, GPRA). La ley indica pasos a seguir para que en un plazo de siete años las distintas agencias adopten una programación estratégica, indicadores de resultados y procedimientos de evaluación.
1997
Se aprueba la ley que le permite al presidente ejercer el derecho de veto sobre determinadas partidas presupuestarias.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Información en internet
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Página en blanco a propósito
Canadá muestra a través de los años un esfuerzo constante en el desarrollo y adopción de técnicas presupuestarias y de control, a veces marcando rumbos y en otras recogiendo con prontitud experiencias de países que figuran en la vanguardia de las reformas. El país cuenta hoy con un moderno sistema de evaluación de programas de amplia cobertura y con mecanismos de decisión que han probado, en tiempos recientes, ser aptos para hacer ajustes importantes en forma ordenada, todo ello enmarcado en una transparencia presupuestaria que se profundiza con vigor. Antecedentes en materia presupuestaria Tras independizarse en 1867 del Reino Unido Canadá recibió de la tradición británica algunas prácticas presupuestarias que a otros países les ha llevado algún tiempo introducir, entre ellas la consolidación en una cuenta única de todos los fondos, el límite anual de los gastos impuesto por el parlamento y el requisito de justificar los gastos solicitados. Además, heredó el principio de imputación en base a caja. Al comienzo de su vida como país independiente, las funciones de administración de fondos presupuestarios y de auditoría no estaban claramente separadas, cosa que recién se inicia en 1878 al dictarse la ley de ingresos consolidados y auditoría, pero con poco énfasis para formalizar el proceso anual del presupuesto de gastos. En años posteriores las prácticas financieras siguieron en muchos casos criterios poco estrictos. Como consecuencia hubo una reacción y se nombró una comisión que en 1913 elaboró un informe conocido como el Informe Murray. Dicho informe, de contenido muy crítico sobre las prácticas seguidas en el uso de recursos, dio origen a una nueva legislación con procedimientos formales y estrictos sobre los gastos. En la década del 30 se efectuó la primera reforma importante en los aspectos presupuestarios. Esta reforma, conocida como de enmiendas a la ley de ingresos consolidados y auditoría, entrañó cambios en el procedimiento y nuevas normas que luego se mantuvieron casi intactas por más de
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3Canadá
Capítulo 3. Canadá
treinta años. Cada otoño, el ministro de finanzas requería a los departamentos sus estimaciones de gastos para el año fiscal siguiente, y su envío en una fecha determinada. Después que el ministro de finanzas revisaba las estimaciones el material era enviado a la tesorería y luego al gabinete, y si había conformidad se remitía a la cámara de los comunes. El único cambio importante ocurrido entre 1931 y 1961 en el sistema presupuestario fue hecho por la ley de administración financiera de 1951. Este estatuto definió las estructuras del servicio público (corporaciones de la corona, departamentos, juntas y comisiones) que habrían de estar sujetas a una serie de controles financieros y delegó a la tesorería gran parte de la autoridad del gabinete. Hasta 1961, por consiguiente, el sistema presupuestario de gastos estaba claramente definido e incluía un fondo único consolidado de ingresos, una estructura normalizada de apropiaciones o sumas consignadas, con detalles previstos por objetivos, normas de gastos, controles secundarios basados en término de objetivos de gastos, un sistema centralizado de obligaciones de informes en relación a las sumas consignadas y distribuidas, una preauditoría independiente, estados de cuentas y sistemas de informes normalizados, delegación limitada de la autoridad a agencias ejecutoras, contabilidad en base a caja y una postauditoría independiente. Canadá simboliza la búsqueda continua por controlar los gastos, cerrar un déficit que ha gravitado seriamente en la acumulación de su deuda pública y obtener eficiencia en la asignación de recursos. El país ha mirado alternativamente a otros países industrializados procurando adaptar a sus necesidades modelos ensayados ora por Estados Unidos, ora por Francia, ora por el Reino Unido y Australia, y en algunos aspectos ha ejercido un liderazgo en materia de reformas. En esa búsqueda, en las últimas cuatro décadas pueden identificarse tres etapas: la primera que va desde mediados de la década del 70 a finales del setenta, y que estuvo dominada por la adopción del presupuesto por programas. La segunda, que va de 1979 a 1988, puso el acento en los mecanismos de decisión, procurando integrar las decisiones de política con el manejo del gasto. La tercera, que abarca desde 1989 hasta la fecha, se caracteriza por una centralización del control de los gastos en el gabinete con un papel preponderante del primer ministro, y al mismo tiempo la introducción de incentivos y mecanismos que acrecientan la responsabilidad de quienes conducen programas gubernamentales. En los últimos años ha habido un énfasis en la descentralización de funciones, en el perfeccionamiento de los mecanismos de información y en la evaluación de programas y mecanismos de seguimiento para mejorar la eficiencia y la eficacia.
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Como parte de los trabajos llevados a cabo por la comisión real sobre la organización del gobierno (Glassco Commission) en 1962, se recomendó que el enfoque de planificación y de rendición de cuentas estuviera centrado en programas y no en partidas presupuestarias. En 1966, en un clima político favorecido por una experiencia aparentemente exitosa en los Estados Unidos y la conveniencia de ofrecer una alternativa a recomendaciones existentes de descentralización, se resolvió adoptar un enfoque de presupuesto por programas. Esto significaba un cambio radical frente al presupuesto basado en la aprobación de partidas específicas, que había regido prácticamente sin cambios desde el inicio constitucional del país. Al principio se experimentó con pocas agencias, pero la iniciativa se cristalizó en 1969 cuando tal enfoque se extendió a toda la administración central. El presupuesto por programas, que al comienzo fue recibido con gran entusiasmo, perseguía objetivos muy ambiciosos. Procuraba un análisis sistemático del gasto, una clara vinculación con los objetivos, un estudio desagregado de los costos, un horizonte plurianual para cada programa, y un sistema de información y de seguimiento que debía permitir el control del uso de recursos y de sus resultados. Al ponerse en marcha el sistema se hizo un esfuerzo de difusión del análisis costobeneficio con la esperanza de aplicarla en la formulación de programas. Este enfoque fue considerado como la mejor manera de implementar las políticas y planificar el gasto de arriba hacia abajo aunque también permitió, de manera embrionaria, considerar prioridades como un ejercicio de abajo hacia arriba. Al inicio los responsables de los programas debían presentar dos presupuestos, uno que partía de un nivel de actividad similar al que tenía el programa en ese momento, y otro de un nivel de ejecución que incluía nuevas actividades o actividades mejoradas. Esta innovación constituye un antecedente importante de lo que más tarde sería algo distintivo en el presupuesto sobre base cero. A poco de andar, algunas agencias agregaron otros enfoques como el gerenciamiento por objetivos y el sistema de medición de resultados operacionales (Operational Performance Measurement System). El presupuesto por programa significó un considerable esfuerzo y nuevos gastos en términos de personal especializado y recursos relacionados. Al poco tiempo el sistema demostró que no cumplía con lo esperado y comenzó a surgir una especie de desilusión. El sistema no pudo funcionar,
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£1 presupuesto por programas
Capítulo 3. Canadá
fundamentalmente por la escasez de personal calificado para implementarlo, pero también porque hubo resistencias importantes en las agencias ejecutoras que veían en este instrumento un notable avance de la tesorería sobre las facultades de los ministerios. Conspiraron contra el sistema los conflictos entre programas y agencias, sin que hubiera buenos mecanismos para resolverlos. Durante los años de aplicación de este enfoque el gasto se incrementó considerablemente. El sistema no parece haber servido para terminar o cerrar programas o para introducir cambios importantes en los patrones de gastos. La desilusión creció al tiempo que existía la sensación de que los gastos aumentaban sin medida. Evolución de los sistemas de decisiones para políticas y gasto El aumento de los gastos preocupó a los círculos oficiales de Ottawa y se decidió crear una comisión para revisar los procesos de decisión presupuestaria y de control. La comisión estudió el tema y concluyó que había una desarticulación entre las decisiones de política y la asignación de fondos, que faltaba un mecanismo de revisión sistemática de la ejecución y que la programación presupuestaria carecía de una perspectiva de largo plazo. Corría el año 1979, el advenimiento de un nuevo gobierno trajo un nuevo enfoque para planificar los gastos gubernamentales y así se creó el sistema de política y gerenciamiento del gasto (Policy and Expenditure Management System, PEMS). El nuevo sistema procuraba integrar los procesos decisorios de políticas y del gasto público, aumentar el control del gabinete y dar lugar a una mejor planificación del gasto. Este enfoque difería del presupuesto por programa en varios aspectos. Había un esfuerzo por ligar de manera más íntima los planes operacionales y las estrategias generales del gobierno, se montaba un mecanismo estructurado de decisiones colectivas y había un mayor acento en el seguimiento de los resultados buscados. El nuevo sistema incluyó varios elementos: una nueva distribución de responsabilidades dentro del gabinete para tomar decisiones presupuestarias, un plan fiscal, un sistema de límites para gastar referidos a grandes categorías y planes operacionales anuales y multianuales. Esta combinación de distribución de facultades institucionales y compilación de información reconoce un antecedente inmediato en la forma como Francia ha organizado sus mecanismos presupuestarios. El gabinete, a los fines presupuestarios, quedó organizado en cinco comités. Uno central de prioridades y planificación, presidido por el primer ministro, que coordinaba la labor de otros cuatro comités para entender en
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cuestiones sectoriales: uno económico y regional, otro de desarrollo social, otro para defensa y política exterior y un cuarto para operaciones del gobierno, es decir el parlamento y servicios a la administración. Cada comité era responsable de desarrollar políticas sectoriales y decisiones estratégicas de implementación, coordinando todo lo necesario dentro de su área. Se ponía en funcionamiento un mecanismo formado por cinco fondos o categorías de límites para gastar, cada uno con reglas propias aunque interconectadas. Así, la primera categoría contenía límites para aplicación de políticas cuyos fondos, cuatro en total -uno para cada comité-, podían utilizarse para atender los requerimientos de departamentos de los sectores comprendidos y solo para realizar gastos dentro de la estrategia del sector y conforme lo juzgara el comité respectivo. Luego había una reserva operacional para financiar ajustes en costos que no respondían a nuevas decisiones de política y cuyo uso era decidido por la tesorería sin necesidad de intervención de los comités del gabinete. En tercer lugar existía una reserva para variaciones no previstas en gastos predeterminados como jubilaciones, seguro de desempleo, etc. En cuarto lugar, había una reserva para fines específicos que surgía de requerimientos posibles, por ejemplo juicios, indemnizaciones y conclusión de obras. Por último había una reserva central bajo el ministro de finanzas, que servía para atender presiones en cada uno de los compartimentos señalados. Los nuevos programas o cambios en la calidad de los programas existentes que requerían nuevos fondos debían financiarse con la reserva de políticas de cada comité. Solo por excepción y cuando los fondos en el límite de políticas se agotaran, el gabinete debía redistribuir los fondos. El proceso presupuestario requería la confección de varios documentos: el plan fiscal, la visión estratégica, el plan operacional multianual, el presupuesto anual y el plan operativo. El plan fiscal, confeccionado con un horizonte de cinco años, comprendía un cúmulo importante de información, incluyendo un análisis general de la economía, y proyecciones de los ingresos, de los gastos y de las necesidades de endeudamiento. La visión estratégica muestra para cada departamento las líneas generales que se proponen para alcanzar sus fines dentro de prioridades discutidas a nivel sectorial. Este documento fue más tarde simplificado e incluido en una visión general a nivel ministerial. El plan operacional multianual con un horizonte de tres años, explica los objetivos de largo plazo de la agencia que lo presenta, muestra su conexión con las políticas y estrategias del sector e incluye una descripción de cada uno de sus programas y actividades señalando la interconexión con sus objetivos
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Capítulo 3. Canadá
generales. Además, especifica los resultados esperados de cada programa y formula proyecciones para el largo plazo, mostrando las tendencias observadas hasta el momento de la presentación. Esta documentación es la base con la cual la tesorería desarrolla el plan fiscal. A pesar de algunos cambios introducidos en 1984, el sistema no dio los frutos esperados y este nuevo sistema dejó de tener vigencia en 1988. Durante su período de aplicación hubo desarrollos importantes en materia de indicadores de resultados, evaluación de programas y auditoría interna y externa, todo lo cual creaba una capacidad para inducir un mejor uso de recursos. Todas estas innovaciones en los primeros años tuvieron poca influencia en la fase de programación y presupuestación de los gastos, pero años después pasaron a ser utilizadas intensamente. Una nueva etapa: vigilancia centralizada, incentivos y responsabilidad A los pocos meses del segundo mandato del gobierno de Mulroney, a fines de 1988, el sistema anterior fue reemplazado por otro que implicaba una mayor centralización en las decisiones del gasto y que, en buena medida, reproduce el camino que habían comenzado a recorrer el Reino Unido y Australia. El cambio se tradujo en una reestructuración de los comités del gabinete, por la cual las decisiones del gasto fueron transferidas de los cuatro comités de políticas a un nuevo comité de revisión del gasto, a un comité operativo y al comité de prioridades y planificación. Las decisiones finales las siguió tomando el comité de prioridades y planificación, pero cualquier gasto debía previamente pasar por alguno de los otros dos comités. El comité de revisión del gasto, presidido por el primer ministro, fue formado para estudiar y ordenar los cortes presupuestarios necesarios. La decisión del propio primer ministro de encabezar ese comité da una idea de la determinación en reducir el gasto y bajar el déficit, pero la iniciativa, que al comienzo fue acogida con beneplácito y entusiasmo por el gabinete en su conjunto, fue perdiendo fuerza y en 1989 el mayor esfuerzo se trasladó al lado de los impuestos. Ya en plena vigencia del sistema de política y gerenciamiento del gasto, se puso en marcha un proceso que habría de llevar varios años y que se orienta a explotar mejor la motivación de los gerentes de programas de niveles altos y medios y a desarrollar un sistema de información que conlleve a una mejora en el aprovechamiento de recursos.
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Por un lado se trata de descentralizar la autoridad del gasto: varias facultades que antes estaban concentradas a nivel de ministerio fueron transferidas a los responsables de programas a quienes, además, se les permitió trasladar parte de los recursos disponibles al ejercicio siguiente. Para gozar de esas libertades, los responsables de programas han debido celebrar con la tesorería un acuerdo o convenio que se plasma en un memorándum de entendimiento. En este documento se especifican los resultados que la agencia promete obtener en los tres años siguientes y se definen los criterios para verificar este cumplimiento. Si bien en Canadá no hay compromisos para ejercicios futuros, los gastos para años siguientes aparecen como intención. Cada agencia debe desarrollar sus propios indicadores. Esta es una tarea lenta que requiere una alta colaboración de cada ente. Cuando no es posible desarrollar indicadores cuantitativos, la agencia acuerda con el consejo del tesoro el uso de criterios cualitativos para hacer el seguimiento. El país ha acumulado en este terreno una gran experiencia, con algunos intentos que datan de 1976. El proceso presupuestario y reformas recientes Las instituciones presupuestarias de Canadá descansan en una clara definición de funciones, normas de procedimiento y pautas de programación y de producción de información que en muchos aspectos colocan al país en una posición de liderazgo. Principales actores La actividad central del presupuesto gira alrededor del gabinete; del consejo del tesoro (especie de ministerio semicolegiado para el gasto); del ministerio de finanzas; y naturalmente de las agencias ejecutoras. El presupuesto es un ejercicio continuo donde la retroalimentación de información es fluida y abundante. El gabinete revisa la estrategia presupuestaria, fija las prioridades de políticas y los objetivos y toma las decisiones sobre la base de las opciones y propuestas presentadas por el ministro de finanzas y el consejo del tesoro. Dentro del gabinete funcionan comités que tienen por objeto formular políticas, supervisar el diseño e implementación de nuevos programas y liderar la reasignación de fondos en sus esferas de acción. En
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 3. Canadá
1997 funcionaban dos grandes comités de este tipo, el de asuntos sociales y el de asuntos económicos. El ministerio de finanzas prepara la documentación básica del presupuesto y se encarga de su manejo en los aspectos macroeconómicos. En particular se ocupa del nivel de ingresos y gastos, de los gastos predefinidos, y de la deuda. El consejo del tesoro está formado por su presidente, que actúa con rango de ministro, por el ministro de finanzas y por cuatro ministros designados por el primer ministro, elegidos normalmente entre los más experimentados. Este consejo se encarga de la distribución y seguimiento del gasto. La ejecución se hace por parte de los ministerios y las agencias que deben preparar las iniciativas de asignación y cambios en el uso de fondos, y que además tienen la responsabilidad de informar sobre eficiencia y efectividad en sus áreas de acción. Existe además una oficina que presta apoyo al gabinete -la oficina del consejo especial (Privy Council)- que se encarga de examinar propuestas y preparar estudios especiales relacionados con el presupuesto, pero además ejerce funciones de coordinación entre las distintas oficinas del gobierno y en particular del sistema gerencial del gasto. El parlamento aprueba el presupuesto y controla su ejecución a través de la oficina del auditor general (Office of the Auditor General, OAG). Los legisladores reciben apoyo técnico de grupos de investigación, pero no existe algo equivalente a la oficina de presupuesto del congreso de los Estados Unidos. Aquí debe recordarse que el sistema parlamentario de gobierno reduce considerablemente las posibilidades de conflicto entre el ejecutivo y el legislativo. El poder legislativo opera a través de varios comités que aprueban la asignación de fondos. Nuevas reglas, que entraron en vigencia en 1994, le dan a este cuerpo una mayor injerencia en la preparación del presupuesto. El ciclo presupuestario Un déficit importante del sector público y un alto endeudamiento han llevado al país a aplicar políticas severas de reducción del gasto, lo que ha tenido influencia en los procesos de programación, evaluación y control del gasto y en el desarrollo de las propias instituciones. Los cambios llevados a cabo a partir de 1994 se prolongaron en años sucesivos. El año fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del año siguiente. El ciclo presupuestario completo, que toma aproximadamente 18 meses,
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comienza en octubre para el ejercicio que se iniciará en abril del año subsiguiente, con una actualización de los niveles de autorizaciones que habrá de disponer cada ministerio y agencia para un período de tres años, el presupuesto que se considera y dos años más. Luego los entes ejecutores, bajo directivas generales del consejo del tesoro y del ministerio de finanzas, preparan una estimación detallada para el año que se presupuesta. A continuación se hace una revisión general y una conciliación y para febrero o marzo se tiene una buena idea de los principales problemas y de los montos a presupuestar para cada programa. Entre marzo y junio los ministerios preparan sus planes de operaciones (business plans), con un horizonte similar, o sea tres años. En la reforma que se propone implementar a partir del presupuesto 1998-1999, en base a esa documentación e información complementaria se haría un plan, denominado de primavera, para cuatro años, que incluye la intervención del parlamento. Entre junio y septiembre el gabinete trata el presupuesto, a través de sus comités, acordando los niveles provisorios de financiamiento y un orden de prioridades de asignación de fondos. Aproximadamente en octubre se dan a conocer para consulta pública los documentos que indican el nivel de financiamiento de distintos programas, y a continuación se pasa a discutir el proyecto de presupuesto en el comité de finanzas de la cámara de los comunes. Este comité realiza sesiones de consulta con diversos sectores, parte de las cuales tienen lugar en el interior del país, llamando a los responsables de los programas, así como a expertos y a personas conocedoras de los temas que la comisión desea analizar. Entre diciembre y enero el gabinete revisa nuevamente el presupuesto tomando en consideración la discusión parlamentaria y las reacciones del sector privado y público en general, y entre enero y febrero se adoptan las decisiones finales en el gabinete. En febrero se presenta la versión final ante la cámara de los comunes, junto con un discurso que pronuncia el ministro de finanzas. Luego de presentada y discutida la versión final del presupuesto, la asignación detallada de partidas se hace en los dos o tres meses siguientes, aprobándose mientras tanto un presupuesto provisorio. En noviembre y en marzo el parlamento trata asignaciones suplementarias de fondos. En las reformas propuestas figura entregar al parlamento, a mitad del ejercicio fiscal, o sea aproximadamente en octubre, un informe de progreso de los programas. El gráfico 3.1 ayuda a comprender mejor cuanto se ha dicho. La reseña presentada y la evolución descripta permiten decir que no puede hablarse de una forma típica de toma de decisiones en el sector público. Los mecanismos implementados han sido
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Grafico 3.1: El ciclo presupuestario en Canada
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desarrollados teniendo en cuenta las necesidades en materia de ajustes presupuestarios frente a una situación dada de las finanzas públicas, y respetando el estilo gerencial del primer ministro y la composición del gabinete. Horizonte y metas de programación El gobierno canadiense ha cambiado deliberadamente el horizonte de programación. Antes había proyecciones a cinco años, pero ahora para los grandes números, para el presupuesto en su conjunto, se programa a dos años, el año que se presupuesta y uno más. Para los gastos y para los programas individuales se programa a tres años. Varios motivos parecen haber ocasionado ese cambio. En general se considera que no vale la pena crear expectativas que resultan difíciles de fundar. Un factor ha sido la dificultad de pronosticar los ingresos y las tasas de interés que llevan luego a la necesidad de explicar las diferencias, cosa que a veces resulta políticamente difícil de hacer. La idea es que las proyecciones, cuya ventaja es disminuir la incertidumbre, pueden de aquella manera ser contraproducentes. A pesar de que la tesorería tiene su propio modelo de proyecciones y de simulación de la economía, desde 1994 se adopta como punto de partida de las proyecciones un promedio de los pronósticos del sector privado (alrededor de 20 fuentes), sesgado en algunos casos hacia proyecciones conservadoras. Se adoptan valores para aproximadamente diez variables, que incluyen la tasa de crecimiento, el crecimiento de los precios, la tasa de interés y la tasa de desempleo. Se introduce un factor de corrección en la tasa de interés, agregando entre 75 y 100 puntos básicos a lo que resulta de las estimaciones del sector privado. Además, en los últimos años se ha contado con algunas reservas. Existe una reserva para gastos contingentes, una para cambios en políticas y por encima de eso otra suma adicional. En 1998 concluye el programa de metas inflacionarias, ahora comienza el debate sobre lo que seguirá a esas metas. Coordinación de lo monetario y fiscal En 1991 se aprobó la ley de control del gasto que fijó límites al total del gasto, no al déficit. El control se ejerce por distintos medios, como estudios de "valor por dinero" y estudios de evaluación, pero no por mecanismos que dependan de una evaluación ex post del presupuesto. No hay una política anticíclica deliberada, sino que la idea prevaleciente es que tal
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Capítulo 3. Canadá
enfoque ha fallado y que si se pusiera en práctica se correría el riesgo de interrumpir la política de reducción del gasto. El banco central es independiente, y aunque no hay una coordinación explícita entre éste y el ministerio de finanzas, si comparten objetivos. Hay un alto grado de cooperación tendiente a asegurar que tanto uno como otro partan de una base informativa similar, para lo cual existe un proceso de consultas frecuentes. No hay normas que limiten el endeudamiento de las provincias. Se acepta que el mercado es el que fija el límite. Si una provincia está endeudada y corre el riesgo de no poder atender su deuda, la tasa de interés que enfrenta habrá de subir y ese es el límite. Existe una vaga idea de que si una provincia no pudiera pagar su deuda en término, el estado federal podría salir en su auxilio, pero esto no parece haber sido tan fuerte como para hacer pensar en algún mecanismo que limite la deuda o que la sujete a procesos de consulta. Más aún, dada la tendencia actual tanto en el gobierno federal como en la mayoría de las provincias de alcanzar pronto un presupuesto equilibrado y posiblemente pasar a uno superavitario, existen posibilidades de que la deuda pública se reduzca en el futuro. En el propio manejo de la deuda, las provincias tienden a usar cada vez más y en forma significativa distintos instrumentos para reducir riesgos en materia de tasas de interés, tipos de cambio, riesgo de financiamiento y riesgo crediticio derivado de las propias operaciones de derivados financieros. Reglas principales y contenido El presupuesto se caracteriza por que los ministros tienen una amplia libertad para reasignar fondos dentro de sus propios ministerios. Sin embargo, para el financiamiento de nuevos programas dependen casi por completo de los ahorros que puedan generar dentro de sus presupuestos. La clasificación por objeto del gasto ha pasado a ser menos detallada. Ahora se trabaja con gastos operativos que incluyen salarios, consumos de insumos y servicios y gastos de capital menores. Hasta hace muy poco los gastos de capital y los gastos corrientes de cada ministerio eran aprobados por separado. Ahora su tratamiento se hace en conjunto, de modo que los responsables de programas pueden disponer de los fondos puestos a su disposición de una manera más sencilla. Se han modificado las normas de gastos y transferencia de fondos entre ejercicios. Ahora se permite, sobre la base en un informe a cargo del
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responsable del programa, trasladar al próximo ejercicio hasta un 5 por ciento del presupuesto de gastos operativos. Esto permite dar a los responsables de programas un mayor sentido de propiedad de los fondos y evita que se gaste mal a fin de año frente a la presión por utilizar recursos que de otra manera la entidad que dispone de los fondos no podrá usarlos en el futuro. Están en proceso de revisión los criterios de imputación de los gastos. Actualmente se usa el criterio de lo devengado en sentido limitado, pero se proyecta pasar a un sistema de devengado completo, incluyendo lo relativo al costo de los activos afectados a cada programa. Por el lado de los recursos se ha adoptado también el criterio de lo devengado, aunque su aplicación práctica será gradual. En su forma tradicional las autorizaciones para gastar, que forman la esencia del presupuesto, toman la forma de un documento llamado de "estimaciones", que consta de tres partes. La primera presenta de manera concisa una visión general del plan de gastos, mostrando los grandes rubros y una muy breve explicación de la razón de las diferencias entre el presupuesto del año anterior y el presupuesto que se considera. La segunda parte contiene para todos los ministerios y dentro de estos para cada programa, un enunciado de los objetivos y una descripción de las principales actividades, seguidos de cuadros donde se muestra con algo más de detalle las estimaciones para el ejercicio anterior y las estimaciones para el presupuesto que se considera. La parte tercera está compuesta de una serie de anexos, uno para cada grupo de programas, donde se muestra con gran detalle todos los fondos que se transfieren. Información al parlamento y al público El congreso y la opinión pública de Canadá son informados con bastante detalle y oportunamente sobre el avance de la ejecución del presupuesto y en general sobre el estado de las finanzas públicas. Tradicionalmente, todos los años se presenta a la cámara de los comunes la rendición de cuentas o cuenta general del ejercicio, que contiene el resultado de la gestión del gobierno para todos los fondos y entes autónomos. Se trata de un informe muy detallado preparado bajo la dirección del secretario del consejo del tesoro, del ministro de finanzas y del contador general (receiver general) y auditado por el auditor general. En la cuenta de 1996 el auditor general opinó sobre las reservas para el sistema jubilatorio de los empleados, los problemas y dificultades de pasar a un sistema de devengado que incluye la parte de los ingresos y el cómputo de gastos potenciales derivados de
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problemas ambientales existentes o que puedan darse en el futuro, así como sobre la necesidad de reflejar mejor los resultados de las empresas del estado. En los aspectos macroeconómicos, el ministerio de finanzas publica un informe mensual que muestra en forma concisa la marcha de la economía y los grandes números fiscales. En los últimos años ha habido cambios importantes en materia de información, creándose nuevos mecanismos y mejorándose sustancialmente los existentes. De esos cambios forman parte un informe financiero sobre la situación del gobierno, un informe anual al parlamento dando cuenta de la forma de medir los resultados y el lanzamiento de un programa con informes de desempeño de la mayoría de las agencias. El informe financiero, que comenzó con el período 1993-94, procura mostrar de manera oportuna y simple, pero al mismo tiempo detallada, cómo se han generado los ingresos y gastos del gobierno en el período fiscal anterior y cual es la situación patrimonial. El informe toma de las prácticas del sector privado la idea de balance del ejercicio, muestra con precisión la evolución de la situación patrimonial y concluye con una comparación entre lo proyectado en el presupuesto y lo ocurrido. El informe anual sobre mejoramiento en la medición de los resultados y la rendición de cuentas (Improving Results Measurement and Accountability) del presidente del consejo del tesoro al parlamento responde a un programa iniciado en 1995. En este informe las principales agencias hacen un enunciado lo más preciso posible de su cometido y un compromiso público de alcanzar ciertos resultados. La forma de medición refleja las limitaciones propias de la evolución de cada grupo de programas: en algunos casos se incluyen metas cualitativas, en otros se refieren a la cantidad de insumos que maneja la agencia, en otros productos que la agencia confía poner a disposición de la comunidad, y por fin en otros se trata de mediciones de impacto. Según se comenta en el propio informe, esto refleja las realidades en el ciclo de cada programa. Al comienzo la atención de los gerentes se centra en actividades, luego, una vez que el programa está marchando, es posible pensar en evaluar resultados. El informe además contiene un detalle de todos los exámenes (reviews) y evaluaciones que están en operación o programados para las distintas agencias con sus respectivas fechas esperadas de terminación.
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Tabla 3.1 El proceso presupuestario en Canadá Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones
-15
Enero
El comité de prioridades y planeamiento del gabinete prepara el plan fiscal.
-14
Febrero marzo
Los ministerios preparan los planes estratégicos y operacionales.
-12
Abril
El consejo del tesoro revisa los planes de los distintos ministerios.
-11
Mayo
El comité de políticas del gabinete revisa los planes estratégicos.
-10
Junio
El consejo del tesoro aprueba los planes operativos, y transmite sus mandatos a los departamentos.
-9
Julio
Cambios al plan fiscal por el comité de prioridades y planeamiento.
-8
Agosto septiembre
Los departamentos preparan sus estimaciones respectivas de acuerdo con el plan fiscal y operacional.
-6
Octubre noviembre
Consejo del tesoro revisa las estimaciones. Se envía un informe de cumplimiento al parlamento.
-4
Diciembre
El comité de revisión de gastos (Expenditure Review Committee, ERG) y el comité de prioridades y planeamiento revisan y aprueban los gastos presupuestarios.
-2
Febrero
Se envían las estimaciones principales a la cámara de los comunes y comienza la consideración por los distintos comités y se vota sobre las propuestas. El ministro de finanzas presenta el presupuesto completo.
1 de abril
Comienza el año fiscal.
Abril junio
Se discute y aprueba en el parlamento la ley de apropiaciones.
Año t
Fuente: Canadá, Treasury Board (1997).
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Una parte de la búsqueda de una buena asignación de recursos descansa en dar a los responsables de programas suficientes incentivos orientados al logro de sus fines. Se procura promover la motivación en el trabajo, por ejemplo a través de medidas de descentralización en las decisiones, mejoras edilicias y mejoras en los equipos. Se piensa que mucha gente está dispuesta a trabajar por un salario relativamente bajo si ve que puede contribuir a cambiar el estado de las cosas en la sociedad. Como se ha visto, se ha ido dando más libertad a los gerentes, mediante la creación de categorías de gastos con pocas restricciones internas, la posibilidad de trasladar recursos a ejercicios futuros, sistemas de remuneración más variados y menos rígidos, etc. Pero no se está pensando en incentivos económicos, lo cual no es aceptado por el público y los políticos naturalmente receptan esa señal. Lo relativo a descentralización lleva a la discusión sobre la conveniencia o no de separar las funciones de formulación de políticas y prestación de servicios. Esto en Canadá es objeto de debate y aunque hay una tendencia moderada a hacer tal separación, el proceso avanza con sumo cuidado. El presupuesto ha ido ganando en transparencia, se ha vuelto un proceso cada vez más abierto y cada vez más sujeto al examen público. Mientras que hasta hace pocos años las cifras y los cambios principales eran conocidos solo a último momento, ahora hay una importante cantidad de información disponible para consulta por parte del público. La calidad de información que produce cada programa para su seguimiento y evaluación también ha aumentado y con ello el grado de exposición de los gerentes respecto a su desempeño y el de los funcionarios a su cargo. La participación del parlamento ha aumentado y se ha dispuesto formalmente agregar un paso más de consulta en una etapa temprana de la preparación de la propuesta por el ejecutivo. Control Como se dijo al tratar el presupuesto, al comienzo no había una clara distinción entre funciones de administración y auditoría al punto que un mismo funcionario llegó a ejercerlas simultáneamente. En 1878, el congreso creó la oficina del auditor general y la invistió de las responsabilidades de la auditoría previa y posterior. A comienzos de la década del 30 se invistió a la tesorería con las funciones de control interno y se transfirió la responsabilidad de interven-
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El manejo presupuestario, tendencias
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ción ex ante del auditor general al contralor de la tesorería que se creó en ese entonces. Más tarde se ampliaron las funciones del auditor general. Entre 1936 y 1960 no hubo mayores cambios, manteniéndose una función independiente de control previo y otra de control posterior con exámenes primarios a nivel de agencia y secundarios a nivel de tesorería. En 1960 se dio a conocer el informe sobre gestión financiera producido por una comisión especial para opinar sobre la organización del gobierno. Este informe destacó que el exceso de controles crea demasiada rigidez en la operatoria del gobierno y que se había desarrollado una cultura del gasto que no prestaba atención a cuestiones de eficiencia y efectividad gerencial. Canadá aparecía rezagada con respecto a los adelantos que se iban incorporando en los Estados Unidos. La comisión notaba, además, que solo pocas agencias tenían buenos sistemas de control interno. Después de 1960 ocurrieron algunos hechos importantes en la materia que desembocaron en la definición de roles bastante precisos para cada uno de los actores principales en el campo de control. A comienzos de la década del 60 el parlamento definió qué es lo que debía entenderse por auditoría, y en ese sentido se apartó de los cánones tradicionales hasta ese momento para dar vida al principio de eficiencia a tareas de evaluaciones. Auditoría externa Como reacción a un aumento de los gastos (de alrededor del 70 por ciento entre 1965 y 1978) y a la percepción de que había una mala utilización de recursos en muchas áreas del gobierno, se creó la comisión real para la gestión y responsabilidad financiera (The Royal Commission on Financial Management and Accountability)2. La comisión expresó que la aplicación de la auditoría de resultados era limitada, que las normas no eran satisfactorias y que el seguimiento era fragmentario e inconcluso, y estaba basado generalmente en informes endebles. La comisión puso gran énfasis en la necesidad de mejorar la evaluación de programas. Además, recomendó revisar cada programa cada cinco años y asegurar la capacidad dentro del gobierno para conducir tales evaluaciones conforme a normas razonables de calidad. Como producto de este informe y de otras discusiones en el seno del gobierno, se amplió en 1977 el mandato de la oficina del auditor general, dándosele independencia y sumándosele importantes responsabili-
También conocida como Comisión Lambert designada en 1977.
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dades. El auditor ocuparía el cargo por un período de 10 años no renovable. Se conservaba todo lo relativo a auditoría financiera y de legalidad, agregándose lo relativo a las tres "E" de economía, eficiencia y efectividad. En Canadá la auditoría externa la realiza la oficina del auditor general a través de auditores en los ministerios y en agencias del gobierno. Este funcionario ha gozado de suficiente prestigio como para ejercer una influencia importante en el desarrollo de políticas financieras. La idea de las tres "E" constituye la base conceptual de la auditoría del "valor por dinero" (valué for money, VFM) que se ha convertido en una de las herramientas principales de los exámenes anuales del auditor sobre las cuentas y la acción del gobierno. Este nuevo enfoque ha dado origen a dos tipos de informes. Uno referido a agencias o programas en especial, y otro que se nutre de la experiencia de los programas individuales y evalúa cuestiones comunes a varios de ellos y que varían según los temas en que el auditor general decide poner énfasis: sistema de evaluación de personal, capacidad de planificación de las agencias, métodos de compra, etc. Una idea de la importancia que ha cobrado el análisis de las tres "E" la da el hecho de que alrededor del 50 por ciento de los recursos de la auditoría general se dedican a tales tareas. Anualmente la oficina del auditor general elabora su plan de trabajo, formando distintos grupos que cubren de manera teórica todas las áreas de la administración pública. Cada grupo identifica los temas principales a estudiar en profundidad. Luego se hace una lista de los temas y se decide un orden de prioridades, se ve lo que se puede hacer con los recursos disponibles, se asignan los fondos y se inicia el programa. La comisión del congreso correspondiente (Public Accounts Committee, PAC) puede sugerir temas, pero en último término es la oficina del auditor general la que decide el programa. Se elabora un plan de cinco años que se va revisando todos los años. Aproximadamente la mitad de los recursos se dedican a los estudios de "valor por dinero". La frecuencia con la cual la oficina nacional de auditoría se comunica con el parlamento ha cambiado. Antes se basaba en un informe anual. Luego de la reforma de la ley de organización básica de la auditoría se autoriza a ésta a presentar hasta tres informes adicionales e informes especiales en cualquier momento. La ventaja del nuevo sistema radica en que no hay que esperar que termine el año y se integren todos los informes parciales para llamar la atención del parlamento sobre una determinada cuestión o para iniciar acciones correctivas. La oficina del auditor general produce alrededor de quince estudios de "valor por dinero" en el año y los eleva a la legislatura en mayo del año siguiente. Estos estudios, llevados a
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cabo por equipos interdisciplinarios, con frecuencia cubren el cumplimiento de medidas o recomendaciones emitidas oportunamente para corregir problemas detectados. El ciclo presupuestario está siendo revisado y ahora se incluye en el otoño un nuevo informe al parlamento sobre resultados (performance). No está decidido si la oficina de auditoría va a intervenir para hacer un control o una evaluación de tal documento, aunque es muy probable que intervenga. En Canadá no hay discusión sobre las facultades del auditor general para informar sobre los criterios de economía y eficiencia, pero sí la hay sobre efectividad. Lo relativo a efectividad implica abrir juicio sobre la naturaleza de un programa y la aptitud o capacidad que tiene para alcanzar las metas que se le han encomendado. En realidad, ésta es un área un tanto confusa cuya conceptualización difiere con las definiciones que adoptan otros países y que bordea o coincide con la idea de evaluación. El tema resulta controvertido y desemboca en otra área igualmente discutida: la auditoría sobre el asesoramiento e información que reciben los altos funcionarios, ministros en particular, para la toma de decisiones. Control interno Hasta 1978 los sistemas de auditoría interna habían sido débiles. En ese año se recreó la función mediante el establecimiento de la oficina del contralor general, expandiendo su ámbito a todas las áreas de gobierno y elevando su nivel para asegurar que la planificación de las auditorías y los informes sobre sus resultados llegaran oportunamente a los responsables de los ministerios o agencias respectivas. Esto fue perfeccionado en 1982 con la aparición de las Normas de Auditoría Interna del Gobierno de Canadá, producidas por la oficina del contralor general. Estas normas requerían que cada ministerio tuviera una oficina de auditoría independiente para efectuar una revisión sistemática y una evaluación de sus operaciones, a fin de aconsejar a los responsables de su gestión en lo relativo a economía, eficiencia y efectividad de las políticas, prácticas y controles vigentes en su esfera respectiva. (Nótese que esto data de 1982. La auditoría interna de Estados Unidos ha mostrado una preocupación en este sentido recién en 1993, como se vio en la sección anterior.) Esta revisión indujo a todos los ministerios a conducir auditorías internas sobre todos los aspectos de sus operaciones. Desde entonces, los auditores deben dar su opinión sobre sistemas, procedimientos y controles y sobre el cumplimiento de estatutos y reglamentos, y además deben
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preparar información para los gerentes de programas sobre el grado de confiabilidad de la información que reciben para tomar sus decisiones. Los auditores dependen del viceministro donde se ubica la agencia y son responsables de informarle de los resultados de sus auditorías y de hacer un seguimiento sobre sus recomendaciones. En 1993 la oficina del auditor general condujo un estudio para comprobar el funcionamiento de las auditorías internas en el gobierno central y determinó que había una gran variedad en cuanto a la calidad del trabajo, inserción en la agencia e influencia en las decisiones. Determinó que no se notaban cambios significativos con respecto a lo encontrado en un estudio similar hecho 10 años atrás; recomendaba una mejor identificación de prioridades y de áreas de riesgo, una mayor integración con la función gerencial así como la necesidad de un monitoreo más cercano por parte del centro del sistema en cuanto a calidad del trabajo. De cualquier modo, la existencia de una organización y oficinas de auditoría en todos los ministerios y agencias hacen pensar que existe una base firme para un buen desarrollo de esta función. Evaluación La función de evaluación de Canadá se hace tanto por el contralor general, actualmente bajo dependencia del consejo del tesoro, como por el auditor general, dependiente del poder legislativo. La función de evaluación opera mediante un sistema con oficinas especializadas en cada ministerio, que a su vez forman parte del esquema gerencial. La evaluación de programas cuenta con una estructura que conforma ya un sistema de evaluación y con una experiencia de aproximadamente 20 años. En 1977 el consejo del tesoro requirió que todos los programas estuvieran sujetos a una evaluación periódica. El sistema descansa en esencia en cinco estructuras concatenadas: la oficina central en el consejo del tesoro, las jefaturas de los departamentos ministeriales y agencias, las unidades de evaluación dentro de cada ministerio, los comités políticos del gabinete y el auditor general. La oficina del contralor general tiene una amplia responsabilidad en el programa de evaluación. Esta oficina, y en particular la rama de evaluación de programas (Program Evaluation Branch), tiene por objeto asegurar que la política de evaluación de programas sea implementada en todo el sector público del gobierno central. El esfuerzo inicial del contralor
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general involucró el desarrollo y divulgación de políticas y guías, las primeras de las cuales fueron publicadas en 1981. A esto le siguió en 1989 la publicación de "Las normas de trabajo para la evaluación de programas en los ministerios y agencias federales" (WorkingStandardsfor the Evaluation ofPrograms in Federal Departments and Agencies), que se dictaron a los fines de unificar la tecnología, mejorar la calidad de las prácticas de evaluación y proveer una base para la formación de juicios profesionales rigurosos por parte de los responsables de las tareas de evaluación. El consejo del tesoro recibe los compendios de evaluación producidos por las distintas agencias y ministerios, revisa esos documentos y los planes de evaluación de largo plazo de cada ministerio y además hace una evaluación del presupuesto del año. La contraloría general ha acumulado una experiencia muy rica en evaluación de programas y conformado cuadros multidisciplinarios capaces de analizar la acción del gobierno en una amplia gama de actividades. Actualmente solo una parte de sus profesionales son contadores o auditores en el sentido tradicional de la palabra. El resto está formado por ingenieros, sociólogos, expertos en computación, economistas, abogados, etc. Con posterioridad se produjo una descentralización en el aparato dedicado a la evaluación. Los recursos antes concentrados en una agencia central fueron trasladados a las agencias ejecutoras y puestos a un nivel alto con una dependencia directa del viceministro o del segundo en jerarquía en cada agencia. En general se procura que la función evaluación coincida con la función de auditoría. Cada ministerio y cada agencia elabora su plan de evaluación que somete a discusión del ente que los coordina en el consejo del tesoro. Se procura que todos los departamentos y programas sean evaluados en un ciclo de cinco a siete años. La oficina del auditor general (OAG) realizó en tres oportunidades -1978, 1983 y 1993- un examen acerca de la evaluación de programas en la administración central. En 1978 se determinó que varias agencias habían puesto en funcionamiento mecanismos apropiados y en 1983 se verificó que la mayoría de las agencias tenían funciones firmemente establecidas. Para 1993 hay varias enseñanzas que vale la pena comentar. En ese año continuaban operando oficinas de evaluación en la mayoría de los ministerios y agencias, utilizando un volumen de recursos comparable al de 1983. Había un uso razonable de los resultados de los estudios, tanto por parte del gabinete como por el congreso, los ministerios y las propias estructuras administrativas. Dicho estudio señalaba algunas debilidades del sistema,
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como ser que algunos programas soslayaban el examen de aspectos centrales, la falta de un estudio sistemático en el caso de programas que involucraban a varios departamentos y la falta de cobertura en los programas más grandes. El informe insistía en la necesidad de dar más énfasis al examen de resultados. Las reformas habidas en los años siguientes han hecho reenfocar algunas actividades de evaluación, pero aún no hay datos para actualizar aquel examen. En un momento determinado los indicadores de gestión se tornaron importantes, pero ahora se considera que no son suficientes. Los indicadores de gestión tienen sus limitaciones. Si esos indicadores se hacen públicos es necesario que simultáneamente se asignen los recursos necesarios. Es imprescindible en cada caso que exista un puente muy firme entre la agencia ejecutora y quien está a cargo de la prestación de los servicios. En esferas gubernamentales canadienses se piensa que se requiere un sistema que capte más, que tome una visión más amplia de la marcha de cada programa y que pueda transmitir sus conclusiones al público. El énfasis está en cambiar un enfoque de control (tal vez con ingredientes de tipo policial) por otro que ponga énfasis en la cooperación y la comunicación entre los órganos de evaluación y los encargados de la prestación de los servicios. Las prácticas de evaluación ponen énfasis en la necesidad de proveer información útil y oportuna a los responsables del respectivo programa sobre lo que funciona y lo que no funciona. Se espera que los encargados de las oficinas de evaluación contribuyan a la formación de políticas, al desarrollo de programas de seguimiento, a revisar los marcos regulatorios y en general a aumentar el grado de respuesta de los responsables de programas. Todos los requerimientos de nuevos fondos que se someten a las comisiones respectivas, o del gabinete o de la secretaría del tesoro, deben incluir una propuesta acerca de la forma y oportunidad en que los programas que así se financian habrán de ser evaluados. La forma como se hace la discusión presupuestaria, el amplio uso de indicadores de gestión, un empleo difundido de evaluación de programas y la existencia de un control externo con un alto grado de profesionalismo han hecho que Canadá logre una buena aproximación sobre la manera de cerrar el círculo presupuesto-ejecución-control-evaluación.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Canadá 1878
Se separan las funciones de presupuesto y auditoría, creándose la oficina del auditor general encargado de las auditorías previa y posterior.
1930
El control interno queda a cargo de la tesorería y el control ex ante se pasa del auditor general al contralor de la tesorería.
1960
Informe sobre Gestión Financiera de la Comisión Real sobre Organización del Gobierno (Glassco Commission), en que se critica el exceso de controles y la rigidez consiguiente sin prestar atención a la eficiencia en el uso de los recursos y la efectividad gerencial.
1962
La Glassco Commission recomienda que el enfoque de planificación y de rendición de cuentas estuviera centrado en programas y no en partidas presupuestarias. Se destaca la importancia de la auditoría interna como herramienta gerencial.
1966
Adopción del presupuesto por programas para un grupo de agencias. Difusión de técnicas de costo-beneficio de los proyectos para su empleo en la formulación de los programas presupuestarios. Para fines de trámites presupuestarios, en lo que es un precedente para el presupuesto sobre base cero, se debían presentar dos proyectos: uno, con un nivel de actividades similar al existente al momento de introducirse el presupuesto por programa y, otro, con un nivel de ejecución que incluyera las nuevas actividades propuestas. El consejo del tesoro recomienda que los ministerios y agencias incorporen la función de auditoría interna.
1969
Extensión del presupuesto por programas a toda la administración central.
1977
Informe de la Comisión Real sobre Administración Financiera y Responsabilidad, que agregó a las tareas del auditor general, la realización de auditorías denominadas de las tres "E". El consejo del tesoro requiere que todos los programas estén sujetos a una evaluación periódica.
1978
Se crea la oficina del contralor general, que queda a cargo de la supervisión y liderazgo para la auditoría interna.
1979
Creación del Sistema de Políticas y Gerenciamiento de los Gastos, que aumentó considerablemente el papel que juega el gabinete en el proceso presupuestario.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 3. Canadá
1981
La oficina del contralor emite principios y normas para la evaluación de programas para uso de todas las agencias del gobierno central.
1982
Se comienzan a aplicar las Normas de Auditoría Interna del Gobierno de Canadá, en que se exige que cada ministerio tenga una oficina de auditoría para implementar estudios de "valor por dinero " (VFM).
1988
Introducción de un sistema muy restrictivo para autorizar gastos, siguiendo las experiencias del Reino Unido y Australia. Todas las decisiones sobre gastos fueron transferidas a un Comité de Revisión (encabezado por el primer ministro), a un Comité Operativo y a un Comité de Prioridades y Planificación.
1989
Se adopta el programa conocido como Servicio Público 2000, que incluye reformas para que los gerentes de los programas tengan mayor flexibilidad en el manejo de los recursos. Importante reorganización en la función de evaluación. La función de la evaluación se efectúa por el contralor general en la órbita del primer ministro, y por el auditor general (parlamento). También forman parte de la evaluación las respectivas unidades de seguimiento de cada departamento ministerial, la tesorería, los comités políticos del gabinete y el auditor general. El contralor general dictó las Normas de Trabajo para la evaluación de Programas.
1995
Se establece el sistema gerencial del gasto.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Capítulo 3. Canadá
Department of Finance (www.fm.gc.ca/fin-eng.html) House of Commons Standing Committee on Finance (www.parl.gc.ca/cgi-bin/committees352/english_committe.pl?fine) The Standing Senate Committee on National Finance (www.parl.gc. ca/english/senate/com-e/fina-e. htm) Public Administration (www.fin.gc.ca/links/pubadme.html) Canadian Centre for Management Development (www.ccmd-ccg.gc.ca/) Office of the Auditor General of Canadá (www. oag-bvg.gc. ca/oag-bvg/html/menue. html) Canadian Government Information (www. nlc-bnc. ca/cangov/egovinfo. htm)
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Información en internet
Varias razones hacen del Reino Unido un caso de particular interés para el estudio de las instituciones presupuestarias. Se trata de un régimen parlamentario de gobierno, que frente a un sistema presidencialista ofrece menos posibilidades de conflicto entre poderes, y que al mismo tiempo crea condiciones de discusión y control presupuestarios también diferentes. A lo largo de los años ha desarrollado un modelo de administración pública ordenada y eficiente, conocido como el Westminster System, que ha sido adoptado por muchos países. Partiendo de ese modelo tradicional el país ha podido introducir reformas profundas en materia de prácticas gerenciales y de presupuesto que luego también han sido imitadas en otras partes. Organización político-administrativa El poder legislativo está formado por la cámara de los comunes y la cámara de los lores. La primera, integrada por 651 miembros elegidos por el sistema de distrito, y la segunda por alrededor de 1.200 miembros, muchos de los cuales ostentan posiciones hereditarias y otros son personas que han prestado servicios importantes a la nación o se han destacado en sus esferas de trabajo. La cámara de los lores puede iniciar leyes pero su papel esencial es de revisor. Una ley enviada por la cámara de los comunes a la cámara de los lores no puede ser rechazada; a lo sumo puede demorarse en su aprobación hasta un máximo de 13 meses. El gobierno está formado por el cuerpo de ministros que conducen los asuntos de la nación, encabezado por el primer ministro, cargo que corresponde al líder de la mayoría en el parlamento y es nombrado por la Reina. Los demás ministros son nombrados por la Reina por recomendación del primer ministro. La mayoría de los ministros son miembros de la cámara de los comunes y algunos de la cámara de los lores. La administración se divide en departamentos y ministerios cuya conducción política está a cargo de un ministro, pero hay también ministros que no tienen departamentos bajo su área de responsabilidad. En algunas áreas de la administración hay más de un ministro, como es el caso de la tesorería donde hay cinco ministros, pero todos actúan bajo la coordinación del ministro de
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4 Reino Unido
Capítulo 4. Reino Unido
finanzas, llamado también tesorero y Chancellar ofthe Exchequer. Los ministros llevan a cabo simultáneamente tareas legislativas y ejecutivas. Al frente de cada departamento, cuyo número a comienzos de 1997 era de 17, hay un ministro responsable, y a su vez cada departamento cuenta con un secretario, funcionario que no es político y que generalmente conserva su cargo cuando hay cambio de gobierno. La responsabilidad ministerial implica que cada ministro responde por la aplicación de las políticas en su departamento, pero al mismo tiempo que comparte las decisiones que se toman en el gabinete. El proceso presupuestario en el Reino Unido muestra una permanente preocupación por lograr mayor coherencia entre las políticas y el gasto y por mejorar la eficiencia en el uso de los recursos. Hay una preocupación también por controlar el déficit, pero por la naturaleza del régimen parlamentario no ha sido necesario trasladar tal preocupación a reglas prefijadas y se ha dejado al ejecutivo la iniciativa. Formalmente, el gabinete es responsable del planeamiento y ejecución presupuestaria, mientras que el parlamento aprueba y ejerce el control. En la práctica, las decisiones en materia de gasto público están centralizadas en gran medida en el ministerio de finanzas, que ordena las propuestas que se elevan a consideración del gabinete. El agregado relevante a nivel presupuestario es el gasto del gobierno general, que incluye al gobierno central y las administraciones locales. Principales reformas en los últimos años Tanto en la primera como en la segunda guerra mundial se produjo un aumento importante del gasto público y en ambos casos hubo desorden y desperdicio de recursos. Al terminar cada uno de esos conflictos hubo intentos por reordenar el gasto pero no hubo resultados palpables. Durante todo este tiempo el presupuesto distó de ser un proceso sistemático, tratándose más bien de un mecanismo descentralizado y difuso cuya evolución había sido determinada por el pragmatismo y la tradición histórica. Estas características subsistieron hasta la década del 50, cuando un comité del parlamento formuló fuertes críticas al sistema presupuestario y reclamó una reforma urgente. El ímpetu de reforma no sólo surgió de los críticos y del parlamento, sino también del propio tesoro. El clima político de la posguerra había favorecido un incremento sustancial del gasto público, sin tener en cuenta la disponibilidad de recursos necesarios para financiarlo ni la situación macroeconómica general, que se caracterizó por
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expansiones fuertes seguidas de parálisis. Todo eso repercutía negativamente a nivel microeconómico en el planeamiento y ejecución de programas. A partir de 1960 comenzaron a producirse cambios a saltos. Hasta ese año el horizonte de programación no pasaba de un año y era de abajo hacia arriba en cuanto a requerimientos, pero de manera poco orgánica. Se planificaba para la provisión de servicios con poca atención a las consecuencias económicas. Luego vinieron reformas importantes que extendieron el horizonte a cinco años y la planificación pasó a hacerse por actividades. Todavía no se prestaba mucha atención a los costos. En 1976 se pasó a fijar límites de caja. En 1982 se planeó en términos de caja con un horizonte a tres años, un examen cuidadoso de los costos administrativos y un claro énfasis en la eficiencia gerencial. El volumen pasó a importar poco, los departamentos debían moverse dentro de los límites de caja impuestos. En términos de la discusión del presupuesto también ha habido cambios. Al comienzo las discusiones eran bilaterales. En 1982 se creó un mecanismo para dirimir las controversias más serias y los problemas más difíciles. Luego viene una etapa en donde se yuxtaponen negociaciones bilaterales con decisiones colectivas a nivel de gabinete, para pasar en 1996 a un predominio de las decisiones del cuerpo. Los cambios en los procesos y los instrumentos corresponden a los cambios en la agenda, es decir a las variaciones en la importancia relativa que tiene la reducción del gasto frente a la demanda por nuevos o mayores servicios. La demanda por un menor gasto a su vez reconoce dos fuentes concurrentes: una mayor preocupación por la estabilidad y una percepción generalizada de que el tamaño del estado debe reducirse en proporción al producto bruto. Sin embargo, parece que el objetivo de reducción del tamaño relativo del estado es una meta difícil de alcanzar. En el caso del Reino Unido, a pesar de 25 años de esfuerzos, tal relación no ha disminuido, y hoy es mayor. Administración de políticas a través del presupuesto En 1961 se puso en marcha una reforma al proceso presupuestario que procuró armonizar políticas y presupuesto, lo que comenzó a tomar forma con la Reseña de Erogaciones Públicas (Public Expenditure Survey), como resultado del trabajo de la Comisión Plowden, un foro interno del tesoro creado a los efectos de evaluar el proceso presupuestario y formular propuestas de reforma. La comisión concluyó que la coordinación y planeamiento tanto de las políticas como del gasto requerían un sistema presupuestario organizado -a cuyo fin formuló una propuesta que intentó
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unir planeamiento con control financiero- y una mejor coordinación de las políticas a los niveles macroeconómico y de programas. La reseña fue concebida como un sistema de planeamiento presupuestario en el cual los distintos departamentos compiten por los recursos disponibles, debiendo justificar el desempeño anterior. El tesoro coordinaba el proceso presupuestario y fijaba las pautas sobre las cuales los departamentos establecían sus metas de gasto. El total de erogaciones se obtenía de la suma de las distintas partidas acordadas entre el tesoro y cada departamento, con excepción de algunos servicios, como vivienda y bienestar social, administrados por autoridades locales o agencias autónomas. En estos casos, existía otra instancia presupuestaria en la cual estos organismos discutían los niveles de gasto con los respectivos departamentos. Al cabo de las negociaciones, se efectuaban las estimaciones de gastos correspondientes a los programas vigentes, con un horizonte de cuatro años fiscales, informándose por separado si surgían nuevos requerimientos de erogaciones. Una vez que las estimaciones eran aprobadas por los ministros, se redactaba un documento presupuestario dirigido al parlamento (White Paper). La reseña contribuyó a reunir en un solo documento todas las erogaciones proyectadas para el año fiscal siguiente y varios ejercicios futuros, permitiendo estimar y proyectar las necesidades de fínanciamiento del gobierno general. En la práctica, las proyecciones han variado sustancialmente entre una y otra reseña, incluso para los programas en funcionamiento. Además, hubo significativos incrementos de gastos durante el año fiscal, lo que puso en evidencia las limitaciones de este diseño presupuestario para programar y controlar el gasto y para ayudar a la toma de decisiones de política. En la década del 60 la inflación y un contexto económico volátil trajeron un cambio de énfasis en materia presupuestaria, pasándose de la "administración de políticas" a la "administración de recursos". La principal innovación consistió en la introducción de los límites de caja, que implicaban la asignación de una suma dada de dinero por departamento o programa. Hasta ese momento el planeamiento se efectuaba "en términos reales", es decir, considerando el volumen de los recursos utilizados, por lo que cualquier incremento en precios y salarios se transmitía automáticamente al presupuesto. Este sistema tenía la ventaja de evitar interrupciones en servicios básicos debido a aumentos inesperados en la inflación, pero generaba incentivos contrarios a los deseados en cuanto a la disciplina de gasto. Si bien, como ya se dijo, cualquier aumento por arriba de lo
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proyectado en la reseña debía ser presentado en un informe separado y aprobado por el parlamento, esta aprobación estaba virtualmente asegurada, por lo que el control no resultaba efectivo. La era Thatcher En 1979, con la llegada al gobierno del partido conservador encabezado por Margaret Thatcher, se profundizaron los cambios en la estrategia presupuestaria, en un marco de política económica orientada a disminuir el gasto, reducir el empleo público y difundir la cultura del gerenciamiento (management) en la función pública. El sistema de límites de caja fue refinado, extendiéndose la restricción a muchos servicios no incluidos originalmente, y a partir de 198283 se modificó la metodología de la reseña de acuerdo con este criterio. Hasta ese momento, los límites de caja se aplicaban directamente sobre el presupuesto confeccionado previamente en términos reales. A partir de entonces, el planeamiento se comenzó a hacer directamente en base a caja, lo que requería la justificación de cualquier aumento nominal del gasto. Paralelamente, se intensificó la orientación gerencial de los funcionarios, aumentando su grado de responsabilidad respecto a los departamentos o programas a su cargo. Se creó la unidad de eficiencia (Effíciency Unif), cuyo objetivo era la revisión de actividades específicas dentro del sector público para reducir costos, mejorar el desempeño y hacer más estrictos los métodos de trabajo, aunque sin poner énfasis en la evaluación de los resultados. La Iniciativa de Administración Financiera Esta reforma comenzó en 1982, contando entre sus principales objetivos la descentralización de la administración financiera en todos los niveles departamentales y la transferencia de responsabilidad (accountability) a los funcionarios más altos, ahora llamados "gerentes", en cuanto al manejo de sus presupuestos, ligados en forma creciente a metas operacionales. La iniciativa se preocupó por desarrollar sistemas de información destinados a la alta gerencia para la coordinación de las actividades departamentales y sistemas de indicadores de resultados. La Iniciativa de Administración Financiera (IAF) se orientó claramente en dirección a las llamadas tres "E" (economía, eficiencia y
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efectividad). Su propósito era evaluar el cumplimiento de los objetivos de política, el costo de los programas necesarios, y la existencia de vías alternativas para producir resultados eficaces con menos recursos. La estrategia de "valor por dinero" implica obtener el mejor servicio posible por los recursos asignados a un determinado programa. La Iniciativa comprendía también el desarrollo de sistemas de medición de resultados, complemento imprescindible de dicha estrategia. El pionero en la inclusión de estos indicadores en sus informes periódicos fue el Servicio de Salud, al que le siguieron más tarde otros organismos. Al cabo de cinco años de funcionamiento podía verse que los mayores progresos de la IAF habían sido en el recorte de gastos administrativos corrientes, más que en la reducción de los costos de los distintos programas. Los incentivos de los funcionarios para incrementar la eficiencia de sus respectivos servicios no resultaron suficientes, ya que el poder central continuó ejerciendo una parte importante del control, y no se permitió a los departamentos retener los recursos que ahorraran para aplicarlos en sus propios programas. Nuevos avances en gerencia y control Para superar las dificultades observadas en la IAF se implemento una tercera etapa de reforma, que surge de un informe de 1988 elevado al primer ministro, denominado "Mejorando la gerencia en el gobierno: los próximos pasos" (Improving Management in Government: The Next Steps). El documento evaluó los resultados de la IAF y propuso cambios orientados a profundizar la descentralización administrativa y fomentar la aplicación de indicadores de resultados. La propuesta buscó crear agencias fuertes con independencia y posibilidades de desarrollar sus propios programas y aumentar la eficiencia. La idea fue reducir los controles detallados pero hacerlos más efectivos. Este cambio permitiría al ministro concentrarse más en las cuestiones de política y delegar en los funcionarios responsables la prestación de servicios. Cada agencia se rige por un documento básico que fija sus objetivos, fuentes de financiamiento, responsabilidad ante el departamento respectivo y metas. La propuesta original de creación de agencias suprimía virtualmente el control central en cuanto a funciones administrativas como la fijación de salarios, la contratación de personal, la graduación de los puestos, etc. La reforma que finalmente se aprobó mantuvo la responsabilidad ministerial como última instancia, si bien en la práctica ésta fue
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disminuyendo con el tiempo, y las agencias ganaron en autonomía. Una innovación importante fue la creación para la mayoría de los ministerios y agencias ejecutivas, del cargo de director ejecutivo (Chief Executive Officer), como responsable por la ejecución de los programas dentro de los límites de política establecidos por el ministro respectivo. No es obligatorio nombrar como director ejecutivo a un funcionario público. Las agencias que se autofínancian operan en base a procedimientos comerciales. En la actualidad, más de dos tercios de la administración pública se encuentran comprendidos en el sistema de agencias. Muchas de las agencias incluidas en este proceso de reformas fueron luego privatizadas. Ha habido una importante reducción en el número de empleados públicos, pero los resultados en una merma en el costo de los servicios no son evidentes en todos los casos. En 1992 se cambió una práctica que se había venido siguiendo por varios años. Normalmente en la primavera se presentaba un presupuesto cuyo enfoque central eran los cambios en materia impositiva, seguido en otoño por otro presupuesto enfocado en los gastos. En 1992 se recomendó la elaboración de un solo presupuesto y así se hizo por primera vez en el presupuesto presentado en noviembre de 1993. En los años 1991 y 1992 el gobierno dio impulso a otras iniciativas tendientes a aumentar la eficiencia en el uso de los recursos. Una de ellas, llamada "Estatuto del ciudadano" (Citizen 's Charter), procura explícitamente adaptar la calidad de los servicios a los deseos de los consumidores. El estatuto se complementa con estatutos más detallados para ciertos servicios particulares y, en ciertos casos se incluyen propuestas de nueva legislación. Algunos ejemplos sirven para mostrar áreas de aplicación de esa iniciativa: tiempo máximo de espera para ciertos servicios de salud, publicación de resultados de pruebas estandarizadas en las escuelas, generalización de estándares para entes reguladores de servicios públicos, etc. Otra de esas iniciativas fue la competencia para calidad, que sienta las bases para una mayor competencia en la provisión de los servicios gubernamentales y procura aplicar en cada caso una prueba de mercado. Luego de dos años de aplicación, el valor de los servicios sujetos a la prueba de mercado excedía los 1.500 millones de libras esterlinas. Para incentivar el uso de este enfoque se autoriza a las distintas agencias y departamentos a utilizar los ahorros que generen.
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En julio de 1995 el tesoro presentó una propuesta de reforma integral de los mecanismos de informe, seguimiento y control presupuestario, centrada en la aplicación del concepto de devengado (accrual) o planeamiento de recursos, en contraposición al criterio de caja vigente hasta el momento, incluyendo a las cuentas públicas bajo los principios de contabilidad generalmente aceptados. La reforma tiene dos dimensiones: la metodología de la reseña de erogaciones públicas y el procedimiento por el cual se presenta el presupuesto al parlamento. Esta última requiere que el parlamento enmiende la ley del tesoro y departamentos de auditoría (Exchequer andAudit Departments Acf) de 1866, instrumento vigente hasta hoy. La reforma es considerada como una continuación de los cambios iniciados con los programas ya reseñados, y sería completada en el año 2002, si bien ya desde el año 2000 se aplicaría el nuevo criterio a la confección de la reseña de erogaciones públicas. La reforma está destinada al gobierno central y las agencias gubernamentales, descriptas arriba; no incluye a las empresas públicas y gobiernos locales, aunque éstos ya están aplicando el criterio de devengado en la actualidad. Justamente la reforma intenta generalizar el uso de este criterio, dado que se considera que la contabilidad de caja no es adecuada, especialmente en lo relacionado a activos físicos, y que el criterio de devengado es más eficaz en cuanto a la aplicación de la estrategia de "valor por dinero", además de armonizar los procesos administrativos entre la reseña de erogaciones públicas y el parlamento. Más específicamente, la reforma implica asignar un precio/costo a todos los recursos utilizados, incluyendo los bienes de capital, servicios centrales y partidas en especie; clasificar y valuar todos los activos; compilar y publicar un balance que muestre los activos, su depreciación, los stocks, los deudores y acreedores, etc.; y conciliar los flujos de recursos con el flujo de caja. El devengado debe verse como un criterio complementario al de caja, no como sustituto. En este sentido, los departamentos deberán presentar un presupuesto en base devengado y, por separado, las necesidades de financiamiento relacionadas con dicho presupuesto. También cambiará la forma de presentación del presupuesto al parlamento. El procedimiento vigente indica que cada departamento prepara sus estimaciones de gasto para el año siguiente y las negocia con el tesoro. El tesoro remite el presupuesto resultante a la cámara de los comunes, quien
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El presupuesto base devengado
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emite las autorizaciones (votes) para la provisión de fondos, en la llamada ley de fondos consolidados (Consolidated Fund o Appropriation Act). La reforma consistiría en presentar, en las estimaciones del gasto, información detallada en base devengado con los correspondientes requerimientos de fondos en base a caja, y agregar cinco nuevos documentos: un resumen de recursos utilizados, un estado de costos operativos, un balance, un flujo de caja, y un estado de recursos. Excepto el primero y el último, estos estados financieros son equivalentes a los vigentes en el sector privado. Del resto, el primer informe provee un instrumento de control parlamentario, comparando los recursos autorizados con los efectivamente utilizados, y el último permite relacionar los recursos con las metas y objetivos preexistentes. La reforma conlleva importantes esfuerzos de implementación y seguimiento. Ellos estarían justificados por los beneficios que, según sus proponentes, el nuevo esquema traería aparejados no sólo para los departamentos gubernamentales sino para el sector público y la economía en general. En el caso de los departamentos, se mejorarían los sistemas de información administrativos, especialmente en lo que se refiere a costos y activos. Esto sentaría las bases para una toma de decisiones más racional en cuanto a la asignación de recursos, y permitiría dar mayor énfasis a la evaluación de resultados. En cuanto al sector público, permitiría mejorar el planeamiento y control del gasto y avanzar en el enfoque gerencial de la administración pública. Como consecuencia de la inclusión de los costos del capital en el presupuesto, se mejoraría la administración de recursos a nivel de departamento. Finalmente, para la economía en general implicaría mejorar la calidad de la información acerca de los activos públicos contenida en el presupuesto y en las cuentas nacionales. Sin embargo, deben tenerse en cuenta las limitaciones de este enfoque en cuanto a que no soluciona la necesidad de contar con indicadores adecuados de desempeño y resultados, y que, en muchos departamentos, el cambio de criterio sólo tendrá un impacto marginal, ya que tienen pocos programas capital-intensivos. El ciclo presupuestario El proceso presupuestario se desenvuelve casi íntegramente dentro del poder ejecutivo. El poder legislativo es informado fundamentalmente en relación a los aspectos macroeconómicos dos veces al año, y en detalle cuando se somete el proyecto para su aprobación. A pesar de esto el funcionamiento de un mecanismo eficiente de información, de auditoría y
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de evaluación permite una participación del parlamento que en gran medida cierra un círculo presupuesto-ejecución-control-evaluación-presupuesto y que influye en la forma como se asignan los recursos. Preparación y discusión del presupuesto El presupuesto es preparado por la tesorería. La preparación implica un trabajo simultáneo en tres esferas: proyecciones para la economía, revisión de los programas de gastos y análisis de los cambios impositivos necesarios. El ejercicio fiscal va del 1 de abril al 31 de marzo del año siguiente. Cada año el gobierno revisa los planes de gastos para los dos años siguientes y formula planes para el tercer año, bajo dos principios preestablecidos: reducir la relación gasto público/ingreso nacional y asegurar un mejor uso de los recursos. Actualmente existe un presupuesto único, se habla del presupuesto de noviembre. Antes, conforme a una práctica que llevaba 150 años, la discusión presupuestaria se hacía en dos momentos, uno en marzo en que se discutían modificaciones tributarias y otro en noviembre en que se discutían los gastos. La discusión del presupuesto se hace dentro de un plan de mediano plazo llamado Estrategia Financiera de Mediano Plazo, que se incluye como parte de la documentación que se presenta al parlamento. Este plan enuncia de manera explícita las variables y las metas cuantitativas elegidas por el gobierno como guías de políticas macroeconómicas. La preocupación central de este plan es mantener la estabilidad de precios. A los fines de hacer un seguimiento del gasto librado de las variaciones cíclicas se define un monto denominado "total de control", que excluye los gastos de seguridad e intereses de la deuda pública y que comprende aproximadamente entre un 80 y 85 por ciento del gasto total. Este total es el que se emplea en las proyecciones y se mantiene actualizado año a año, explicándose en cada presupuesto el porqué de las diferencias entre lo proyectado y ejecutado o las nuevas proyecciones en su caso. Esa variable incluye una reserva para cambios en políticas, mayores gastos en programas impulsados por la demanda de servicios, y gastos imprevistos, que en los últimos años ha rondado en el 1,5 por ciento de los gastos comprendidos en el total de control. Las estimaciones presentadas en el presupuesto contienen una conciliación rigurosa con las cuentas nacionales. Las proyecciones trianuales no son meras estimaciones, cada cambio debe ser debidamente justificado. Esas proyecciones se hacen sobre base caja, y no contemplan
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un ajuste automatico por inflation, salvo aquellos items explicitamente previstos como algunos ajustes en los gastos de seguridad social. El ciclo presupuestario comienza aproximadamente un ano antes del inicio del ano fiscal. En marzo el ministerio de finanzas invita a los departamentos y agencias del gobiemo a elevar sus propuestas, quienes deben senalar las areas que estan experimentando mayor presion o que puedan enfrentar dificultades en el curso del ejercicio siguiente y los dos
Grafico 4.1 El ciclo presupuestario en el Reino Unido
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años posteriores. En algunos años se ha invitado a elevar propuestas conforme a distintas alternativas. Por ejemplo, en un caso se requirió preparar tres simulaciones, suponiendo en cada una de ellas reducciones presupuestarias diferentes, del 1,2 y 5 por ciento. Ocurrió que en muchos casos las propuestas de cortes se referían a los programas que contaban con mayor respaldo de la opinión pública, lo que hacía que los cortes fueran políticamente inaceptables. Se decidió interrumpir la práctica y emplear otros métodos para obtener la información necesaria. En general los cambios entre carteras ocurren gradualmente. Si un departamento propone aumentar el gasto en determinadas áreas debe indicar los ahorros que hará en otras áreas para financiar tales gastos. En mayo se reciben las propuestas de los departamentos. Sobre la base de esas propuestas y de las proyecciones macroeconómicas actualizadas, el ministerio de finanzas se forma una idea aproximada del presupuesto total, de los grandes rubros y de las presiones o los problemas centrales a resolver. El ministerio prepara entonces un trabajo de base para las negociaciones que habrán de tener lugar en el gabinete en pleno. El documento contiene el total de control y una orientación sobre las áreas prioritarias. En junio se reúne el gabinete en pleno, acuerda los lincamientos generales y produce una distribución provisoria (remit o techos) que es comunicada a los departamentos y agencias del gobierno. Los techos sobre el gasto total excluyen los fondos necesarios para financiar el seguro de desempleo y programas de apoyo al ingreso de no pensionados, así como ingresos extraordinarios como son los derivados de privatizaciones. De esa manera el aumento del costo para el seguro de desempleo no impacta en otros programas, y cuando hay mayores ingresos, los nuevos fondos no significan un aumento de recursos para otros programas. En julio se tiene una idea concreta de lo que el gobierno puede gastar en cada uno de los tres años siguientes, y en ese mes se publican las proyecciones denominadas de verano. El ministerio delinea la estrategia impositiva y discute con los departamentos las principales opciones para el gasto. Poco tiempo después, se renuevan los trabajos refinando las proyecciones y las medidas impositivas y comienza su trabajo un subgrupo del gabinete denominado comité del gasto (Economic Domestic Expenditure Committee, EXD). Este comité está presidido por el ministro de finanzas y cuenta como miembros al secretario principal de la tesorería, que también tiene rango de ministro dentro del gabinete, y a un grupo de ministros, cuyo número varía de año en año, elegidos entre aquéllos que tienen mayor ascendencia política y que tienen cierta responsabilidad en el gasto.
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Durante los meses de septiembre y octubre el comité, asistido por un reducido grupo de funcionarios y analistas, se reúne asiduamente con los distintos ministros del gabinete para discutir las propuestas y los proyectos de presupuesto de cada cartera. Como parte de esta discusión se forman paquetes que contienen partes importantes del presupuesto total (llamados votes). En noviembre la comisión del gasto formula los paquetes con proyecciones a tres años y eleva al gabinete en pleno las conclusiones de sus discusiones. El presupuesto está casi listo para ser enviado al parlamento. Los últimos días son de intensas negociaciones, en donde el comité, y el ministro de finanzas en particular, ponen un alto empeño en lograr una solución que cuente con el consenso del cuerpo. En la segunda quincena de noviembre, una vez que las decisiones han sido tomadas, se prepara el documento de presentación al parlamento que incluye el discurso del ministro de finanzas, el presupuesto y los estados financieros. Esa documentación, junto con una actualización de las proyecciones generales y una evaluación de la situación económica, más las medidas impositivas para el año siguiente, son examinadas por el parlamento durante cinco días. En el Reino Unido hay dos tipos de impuestos, una categoría que incluye la mayoría, entre ellos los impuestos indirectos, los impuestos sobre capital y petróleo, que son permanentes, y otros, fundamentalmente los impuestos sobre los ingresos de las personas y las sociedades que deben ser renovados cada año. La reimposición de estos tributos y los cambios impositivos quedan plasmados en la ley financiera. En este último período la preparación de las decisiones sobre impuestos está normalmente rodeada de estrictas medidas de seguridad. El presupuesto puede ser aprobado o rechazado. El presupuesto de 1995 no fue aprobado conforme a su primera presentación, y tres días más tarde el ejecutivo volvió al parlamento con una nueva propuesta, que fue aprobada. No está reglado cómo se hace la discusión en el parlamento, puede tomar la forma que se decida en cada año. Normalmente el presu-puesto es considerado por el comité del presupuesto que lo examina y que puede llamar a testimoniar a los ministros o requerir opiniones independientes. Luego lo trata la cámara en pleno. Una vez que la ley ha sido aprobada en la cámara de los comunes, va a la cámara de los lores. Esta cámara debate la ley pero no la modifica. Pero, para las leyes de gastos e impuestos rige un régimen especial: una iniciativa girada a través de la cámara de los co-
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Gráfico 4.2 El proceso presupuestario
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muñes y que cuenta con su conformidad pasa a ser ley después de 30 días, haya o no dado su conformidad la cámara de los lores. En 1909 la cámara de los lores rechazó el proyecto recibido y hubo una reacción que llevó a sancionar la ley del parlamento de 1911, que provee que si la ley de presuTabla 4.1 El proceso presupuestario en el Reino Unido Mes previo inicio año
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
-12
Abril
Los departamentos presentan informes de posición.
-10
Junio
Primeras discusiones en el gabinete sobre el gasto público. Se confirman los techos para los totales y comienza a operar el comité del gasto.
-9
Julio
El comité del gasto del gabinete se reúne para discutir las asignaciones. El secretario general del comité se reúne con todos los ministros y efectúa sus recomendaciones.
-11-5
Septiembrenoviembre
Continúan las reuniones del comité del gasto (EXD), el cual da sus recomendaciones al gabinete, quien discute la distribución de recursos.
~5
Noviembre
El gabinete decide sobre las asignaciones. El ministro de finanzas anuncia el nuevo plan de gastos como parte del presupuesto unificado.
-5
Noviembre
Se envía el proyecto de presupuesto a la cámara de los comunes.
Enero- febrero
La comisión de presupuesto de la cámara examina detalladamente las propuestas de gastos para el año fiscal t. Se publican los informes departamentales, y el anexo estadístico del presupuesto unificado.
-1
Marzo
Se publican las estimaciones del gasto.
Año t
Abril
Comienzo del año fiscal t.
Antes de fines de julio
Se completa el proceso legislativo sobre aspectos impositivos y de aprobaciones para gastos.
-31-2
+4
Fuente: Budgetingfor Resulís, Perspectives on Public ExpenditureManagement, OECD (1995).
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Capítulo 4. Reino Unido
puesto es apoyada por el líder de la mayoría puede recibir la aprobación real a pesar de la oposición de la cámara de los lores. Durante el mes de enero los departamentos hacen el trabajo de detalle basado en las cifras aprobadas. Después tiene lugar lo que se conoce como segunda lectura de la ley financiera ante el parlamento. En febrero se publican los informes departamentales que cubren tres años y explican los objetivos, metas y composición de los servicios que se planea prestar. Por su parte la tesorería presenta al parlamento los límites de caja para el año siguiente. Durante ese período hay una interacción frecuente con el comité financiero de la cámara de los comunes. Concluido el trabajo la ley financiera es leída por tercera vez en la cámara en pleno, pasa a la cámara de los lores y recibe el asentimiento de la reina. En julio se tiene una idea concreta de lo que el gobierno puede gastar en cada uno de los tres años siguientes. £1 marco macroeconómico y las proyecciones de la economía Existe un diálogo permanente entre el Banco de Inglaterra y el ministerio de finanzas, pero las decisiones están finalmente en manos del ministerio. A partir de 1992 el Banco de Inglaterra debe publicar metas inflacionarias, y desde 1994 se publican, con una demora aproximada de seis semanas, las actas de las reuniones mensuales entre el ministerio de finanzas y el presidente del Banco de Inglaterra. El nuevo gobierno laborista electo en 1997 ha dado al banco mayor independencia, principalmente a través de un mayor poder para fijar tasas de descuento compatibles con las metas de inflación establecidas. El objetivo de mediano plazo es el equilibrio del presupuesto y la principal variable de seguimiento es requerimientos de nuevo endeudamiento. En general hay acuerdo entre los partidos políticos sobre esas metas globales. El partido laborista ha sostenido que la relación deuda/producto bruto debe mantenerse constante. El ministerio produce dos veces al año, una vez en julio y otra en noviembre, un pronóstico de la economía que se presenta al parlamento. Para el seguimiento de la economía y para fines presupuestarios, el ministerio mantiene una permanente actualización en base a un modelo conocido como el modelo de la tesorería, que desde 1975 está disponible al público y que puede obtenerse a través de suscripción con una empresa privada. Por otra parte hay una consulta formal con un grupo de evaluadores independientes que analizan y comentan la marcha de la economía y producen sus propios pronósticos. A comienzos de 1997 el grupo estaba formado por seis destacados especialistas, cada uno asociado a centros de
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estudios de extracción diferente: universidades, confederación de la industria, entidades financieras, etc. Este grupo da a conocer sus conclusiones periódicamente, en particular en sincronía con la presentación del presupuesto al parlamento en noviembre de cada año. Se trata de informes sólidos, varios de ellos basados en modelos econométricos, sobre la economía del país. Si bien la presentación se hace en un solo documento y hay un intento de conciliación de los distintos puntos de vista, en esencia es una presentación ordenada de seis opiniones diferentes sobre los aspectos principales de la economía, pero que ciertamente le sirve a la tesorería, a los legisladores, al mundo de los negocios y al público en general para la formación de su expectativas. Cuadro 4.1 Reino Unido: ejecución vs. proyecciones (índice del gasto total ejecutado sobre el monto proyectado en el año base) Años de proyección
1986-1987 1987-1988 1988-1989 1989-1990 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996 Error promedio de proyección (%)
1
2
100,73 99,88 98,25 103,72 103,71 101,07 101,68 98,65 98,70 100,20
102,36 100,11 103,99 106,44 106,30 103,78 100,29 96,97 96,96
102,92 106,98 107,97 109,35 111,32 105,08 98,94 95,94
1,56
3,26
6,09
3
Fuente: Informes de presupuesto
Las estimaciones contenidas en las proyecciones son bastante precisas, y como tendencia general muestran una mejora a lo largo de los años. El cuadro 4.1, que compara para el período 1986-87-1995-96 lo ejecutado con lo previsto en el año base, muestra lo dicho. Los datos de la
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columna 1 reflejan la diferencia entre lo presupuestado y lo ejecutado, la columna 2 entre lo ejecutado y lo previsto dos años antes y la columna 3 entre lo ejecutado y lo previsto tres años antes. Indicadores de gestión Hace un tiempo que la tesorería y la oficina nacional de auditoría vienen impulsando el desarrollo de indicadores de gestión. El proceso de competencia por recursos por su parte impulsa su desarrollo. En cada caso el responsable de la cartera debe probar qué habrá de hacer con los recursos que estarán a su disposición y cuantificar los resultados que espera alcanzar. En algunos casos las metas son internas, en otros casos se incluyen en la documentación que va a la tesorería. En la mayoría de los departamentos hay una unidad cuyo cometido es una permanente búsqueda de eficiencia interna. Aun los programas redundantes o tradicionales están sujetos a una presión para justificar su existencia, y esa presión les hace desarrollar métodos para justificarla. Los indicadores de gestión pueden referirse a insumes, a producto o a resultados. Aunque las recomendaciones y la tendencia apuntan a pasar de un presupuesto de insumos a uno de productos y evolucionar a uno de resultados, la realidad indica que los indicadores de gestión se desarrollan conforme a la información existente o que pueda reunirse, vale decir que se mide lo que se puede medir. Eso significa que conviven indicadores de distinta naturaleza. Algunos continúan reflejando lo que el estado adquiere; otros, la cantidad o volumen de servicios; y otros, el impacto o logros de políticas. A medida que el control de los recursos por parte de una agencia está más cerca de lo que puede influir en el producto, más fácil es el desarrollo y aplicación de indicadores de gestión. En educación universitaria, por ejemplo, en que el estado maneja subsidios globales, y donde no hay una definición clara de lo que el estado quiere "comprar", y donde en esencia hay una relación muy débil entre producción e insumos, el diseño de indicadores es difícil. Ejecución del presupuesto Como quedó señalado, la variable principal que el ejecutivo maneja a los fines del seguimiento del gasto es el total de control que existe para cada departamento. En muchos casos al momento de la aprobación se imponen límites de caja y esto indica que el ejecutivo no solicitará más fondos para
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ese fin. Se imponen, además, límites en algunos casos en términos brutos y en otros en términos netos permitiendo, en estos casos, que los gastos varíen de acuerdo con los ingresos. Durante la ejecución se presentan estimaciones suplementarias normalmente en junio, noviembre y febrero. En cada caso queda claro el impacto de los nuevos requerimientos sobre el total de control. En principio la tesorería debe autorizar los gastos de los departamentos, pero en la práctica delega esa autoridad según las características financieras y gerenciales de cada departamento. Cada ministro es responsable de la economía, eficiencia y eficacia con que se manejan los departamentos a su cargo. A su vez, el secretario permanente de cada departamento es el responsable de la delegación de autoridad y es quien designa, generalmente en consulta con la tesorería, un oficial principal de finanzas. El secretario permanente puede ser llamado por la comisión parlamentaria respectiva para responder sobre la marcha de su departamento. Los gastos autorizados para un presupuesto deben ser gastados en ese ejercicio. Se permite un traslado de hasta un 5 por ciento para los gastos de capital y hasta 0,5 por ciento para gastos corrientes. En 1984 se introdujo un nuevo marco para las compras del estado conocida como "Iniciativa de compras del gobierno" (Government Purchasing Initiativé) que procura desarrollar una capacidad profesional en todos los aspectos de adquisiciones del estado. Esto llevó más tarde a la creación de una unidad central que incluye asesoría sobre los proyectos de inversión. La unidad, que depende del tesoro, procura mejorar las evaluaciones y estudios de "valor por dinero", la difusión de las prácticas que han dado mejores resultados y el desarrollo de sistemas integrados de información, así como la supervisión y seguimiento del trabajo de distintos departamentos en la materia. Auditoría y evaluación presupuestaria En el Reino Unido hay varios sistemas o mecanismos de control presupuestario. Hay un control interno coordinado y supervisado por el ministerio de finanzas, el control externo bajo la responsabilidad de la oficina nacional de auditoría (National Audit Office, NAO) responsable ante el parlamento, una comisión de auditoría que tiene jurisdicción sobre el gasto en salud y sobre los gobiernos locales y mecanismos de contralor ciudadano.
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La auditoría en ese país tiene orígenes remotos, en la propia formación del Reino, registrándose varios antecedentes en distintos momentos de los siglos XII a XVII. Hasta 1866 funcionaban dos oficinas, la del contralor y el departamento de auditoría, y en ese año fueron fusionadas, creándose la oficina del contralor y auditor general. Esta oficina fue investida de la función de certificar e informar sobre las cuentas públicas, asegurando que los gastos estuvieran dentro de lo autorizado por el parlamento y de conformidad con la tesorería. La ley de creación de la oficina de auditoría especificó que todas las transacciones debían ser auditadas, pero en 1921 se abandonó el sistema de verificar comprobante por comprobante y se pasó a un sistema de muestreo, y hace unos pocos años se pasó a un sistema de auditoría de sistemas y procedimientos. En años recientes la oficina nacional de auditoría (NAO) comenzó a hacer auditorías del uso de los recursos desde el punto de vista económico. Hasta la década del 60, la auditoría estuvo basada exclusivamente en el control legal y financiero. En ese entonces, surgieron críticas respecto a la independencia del contralor y del auditor general con respecto al primer ministro, y a las deficiencias en lo relativo a la auditoría de eficiencia, en comparación con instituciones similares de otros países. Inicialmente, las propuestas de reforma fueron resistidas por el gobierno, y obtuvieron tibio apoyo del parlamento, pero el debate continuó en los años siguientes, y en 1981 el comité de cuentas públicas produjo un documento solicitando una nueva legislación de auditoría pública. En 1983 se sancionó la ley nacional de auditoría, que creó la oficina nacional de auditoría en reemplazo del antiguo departamento de auditoría y control, creado en 1866, y se estableció una responsabilidad directa bajo la cámara de los comunes. Asimismo, se habilitó a la oficina nacional de auditoría para extender su enfoque incluyendo un análisis basado en las tres "E", pero no a la evaluación de los objetivos de política de los ministerios. Control interno En cada agencia hay un responsable principal de las cuentas que es designado por el número uno en jerarquía del ministerio o agencia. Por tradición el secretario permanente de cada agencia, que es designado o
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Antecedentes
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confirmado por el responsable político del departamento o agencia, tiene el carácter de oficial de cuentas y como tal tiene una serie de responsabilidades inherentes al cuidado y registro de las operaciones, y al buen uso de los recursos puestos a su disposición. También debe velar por que el uso de los recursos se haga de tal manera que sean observados todos los aspectos financieros pertinentes y, además, que sean tomados en cuenta los principios de "valor por dinero". Ese funcionario tiene obligación de llamar la atención al ministro respectivo cuando la implementación de políticas fijadas para el ministerio o la agencia signifiquen un alejamiento de principios básicos inspirados en un uso adecuado de los recursos. El oficial de cuentas es responsable de montar en su organización un sistema de auditoría conforme a las normas de la tesorería y contenidas en el manual de auditoría interna. Cuando ese funcionario no esté de acuerdo con su ministro sobre el uso de fondos debe hacérselo saber por escrito; si hubiera insistencia del superior, deberá comunicar tal hecho al auditor general. El órgano de contralor externo se vale de estos sistemas para llevar a cabo su trabajo y cuando corresponde pone en aviso sobre la manera cómo se está ejerciendo el control interno. Hay entre los responsables del control interno algún tipo de intercambio, pero la coordinación la hace íntegramente el ministro de finanzas. Está en funcionamiento en el ministerio de finanzas una oficina central de compras que tiene por objeto aconsejar a los distintos departamentos sobre aspectos legales y de procedimiento para las compras del estado. La intervención de esa oficina es prácticamente obligatoria en todas las licitaciones y compras mayores. Control externo La auditoría externa está a cargo de la NAO. Esta institución fue creada en 1983 como un brazo del legislativo y sucedió al departamento del tesoro y auditoría que existió hasta ese momento. La creación de la NAO fue precedida de un arduo debate entre el parlamento y el ejecutivo, y cuando el primer ministro decidió disolver la cámara llamando a elecciones anticipadamente para junio de 1983, quienes impulsaban el proyecto en la cámara debieron buscar rápidamente una solución de compromiso y así se aprobó la ley en mayo de 1983, muy poco antes de que esa cámara fuera disuelta. La ley entró en vigencia el 1 de enero de 1984, dando a la NAO suficiente independencia y medios como para ejercer su función adecuada-
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mente pero con un grado de autonomía y poder menores que los que estaban en la concepción original de sus impulsores. La NAO está encabezada por el contralor y auditor general, que es nombrado por la reina por recomendación del primer ministro en consulta con el presidente del comité de las cuentas públicas de la cámara de los comunes. Su nombramiento no tiene término fijo y sólo puede ser dejado cesante por decisión de la reina o a instancias de las dos cámaras legislativas. Para realzar su independencia se ha establecido que perciba su sueldo directamente del fondo consolidado, sin necesidad de que haya una aprobación de fondos por parte de ningún poder. El uso de los fondos por parte de la NAO es auditado por una empresa comercial de auditoría. La entidad, que cuenta con aproximadamente 750 funcionarios, de los cuales 450 son contadores públicos, audita la mayoría de las cuentas gubernamentales así como también aquellos organismos que sin ser oficiales reciben del estado una parte importante de sus ingresos. La NAO efectúa un seguimiento permanente de las agencias que controla, procurando revisar a fondo las cuentas de cada una en un ciclo de cinco o seis años. Aquel seguimiento continuo le permite saber cuáles son los problemas centrales actuales y potenciales de cada agencia, categorizándolos por nivel de riesgo. Varios meses antes de iniciar una auditoría tal hecho es comunicado a la agencia, haciéndole saber el plan de trabajo. Una parte importante de los recursos, alrededor de un tercio, son dedicados a estudios de "valor por dinero" (VFM). En un año típico la NAO realiza 50 de esos estudios. La acción de la NAO, sin embargo, debe limitarse a señalar los problemas de economía, eficiencia o efectividad, pero no puede cuestionar decisiones de política. La interacción entre la NAO y el parlamento se hace a través de la comisión de las cuentas públicas y del comité de las cuentas públicas. La comisión analiza los pedidos de fondos de la NAO y los defiende ante el parlamento. Debe, además, designar quién será el responsable de las cuentas de la NAO (en la práctica tal designación la hace el contralor y auditor general) y quien auditará sus cuentas (generalmente una firma comercial). La comisión se compone de nueve miembros, dos de los cuales son miembros ex-oficio: el líder de la mayoría de la cámara de los comunes y el presidente del comité de las cuentas públicas (Public Accounts Committee, PAC). Este comité, que supervisa la labor de la NAO, es uno de los más importantes y de los más antiguos de la cámara de los comunes, data de 1861, está compuesto por 15 miembros y es presidido por uno de los
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miembros de la oposición con mayor antigüedad que preferentemente haya sido ministro de finanzas. Además de su interacción con la NAO, el comité interactúa con frecuencia con el ministerio de finanzas. La NAO, si bien tiene libertad para elegir los temas más relevantes, discute su plan de trabajo con el PAC y toma muy en cuenta sus puntos de vista. La oficina trabaja conforme a un programa móvil de dos años que es revisado anualmente. Una parte importante, aproximadamente el 70 por ciento, de los estudios de "valor por dinero" son considerados por el PAC en reuniones públicas en las que participa un representante del ministro de finanzas, el contralor y auditor general y el responsable de cuentas del ministerio respectivo. Sus reuniones son públicas; el comité sólo se reúne en sesión cerrada cuando hay algún tema sensible que requiere reserva. Una vez que el PAC recibe un informe de "valor por dinero" realiza sus propias indagaciones, recibe los testimonios que le parezcan relevantes, delibera y formula sus propias recomendaciones. Hay generalmente una respuesta de la agencia involucrada y luego una evaluación por parte del ministerio de finanzas. Un alto porcentaje de las recomendaciones que surgen del comité son puestas en práctica. La mayoría de las recomendaciones no son difíciles de seguir, se basan en cuestiones de sentido común y se orientan a un mejor aprovechamiento de recursos o a disminuir los riesgos de filtraciones o fraudes. La NAO hace un seguimiento de esas recomendaciones e informa al comité de los progresos o falta de ellos en cada área. Los temas desarrollados en los estudios de "valor por dinero" y concomitantemente en los informes del PAC cubren una muy amplia gama. Se piensa que la auditoría continuará en las líneas actuales, dedicando un porcentaje significativo de los recursos al control financiero, impulsando la presentación de estados de situación y desempeño cada vez más claros y mejorando las técnicas para los estudios de "valor por dinero". La NAO considera que debe expandir su rol cubriendo todas las agencias del gobierno nacional fuera de los ministerios y no la mitad como es hasta ahora, y sobre los gobiernos locales en aquellas actividades que reciben importantes subsidios del gobierno central, corno son los programas sobre vivienda y adiestramiento. Pero, además, procura tener un acceso garantido a los registros de los contratistas del estado para examinar la forma como se han llevado a cabo las provisiones de bienes y servicios al sector público. El ejecutivo ha consentido respecto a lo primero, no aún en lo relativo a los gobiernos locales, y para los contratistas sólo en circunstancias especiales y en auditorías requeridas para la agencia gubernamental correspondiente.
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Capítulo 4. Reino Unido
La evaluación de recursos y gastos como actividad regular dentro del gobierno del Reino Unido ha tenido altibajos, pero tiende a consolidarse y a ampliar su radio de acción. A comienzos de la década del 60 la evaluación, impulsada por la tesorería, tuvo un auge. Se deseaba instaurar mecanismos que permitieran controlar y priorizar las decisiones de los departamentos ministeriales, lo cual aparecía reforzado por la percepción del gobierno en general sobre la necesidad de mejorar el gerenciamiento de la administración pública y se veía favorecido por haberse adoptado el presupuesto por programas. Se creó un grupo de análisis, el de revisión de políticas de control (Central Policy Review Staff), y el programa de análisis y revisión (PAR), a ser aplicado en todos los ministerios. Estos mecanismos tuvieron un corto apogeo y luego declinaron, aunque el eco de su labor se extendió con alguna fuerza a los gobiernos locales. En 1979 cambió el énfasis y se decidió que los ministerios serían responsables de sus propias evaluaciones y de los correspondientes seguimientos. Los distintos mecanismos existentes fueron reemplazados en 1983, como se vio, por la Iniciativa de Administración Financiera (IAF), que mantuvo la idea de poner en manos de cada ministerio su propio examen evaluativo, todos coordinados esta vez por un grupo central. Tenía por objeto promover los trabajos de "valor por dinero", eliminar los obstáculos a un buen gerenciamiento y asegurar una rápida y efectiva implementación de los cambios factibles. Esto fue logrado en buena medida por estudios cortos y muy focalizados. La IAF se aplicó a prácticamente todos los ministerios. A su vez requirió que dentro de cada uno, los responsables de programas definieran los objetivos con claridad y relacionaran los recursos con los objetivos. El programa sirvió para el desarrollo de una práctica y hasta de una cultura que resalta los principios de eficiencia y efectividad. Cada ministerio ha seguido el método que le ha parecido más adecuado, evaluaciones con su propio personal, ya sea haciendo con consultores externos o mediante la contratación de investigaciones académicas, como consecuencia de lo cual se ha desarrollado en cada ministerio una capacidad evaluativa. Los resultados de las evaluaciones que se hacen en el Reino Unido no han tenido el grado de difusión que alcanzan en otros países. En general han sido estudios para uso interno de cada ministerio, aunque generalmente se difunde un resumen de cada uno a nivel de gabinete. Esto está cambiando actualmente dentro de una tónica de mayor publicidad de los actos del gobierno.
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La evaluación de programas y actividades
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En términos generales el parlamento ha mantenido algún tipo de control sobre los gastos de los gobiernos locales a través de auditores de distrito, cuyas facultades se han ido ampliando gradualmente. En 1982 se aprobó la ley de financiamiento de los gobiernos locales. Dicha ley es el resultado de un trabajo preparado en 1978, en el que se destacaba que no había mecanismos claros de rendición de cuentas en el uso de los fondos públicos por parte de los gobiernos locales y se proponía un servicio de auditoría independiente del gobierno central y de los gobiernos locales, recomendación que fue incorporada en aquella ley, creándose la comisión auditora. La comisión está formada por 13 miembros que representan a los contribuyentes, las autoridades, los empleados y los responsables administrativos de los municipios. La comisión nombra un contralor general que se ocupa de las operaciones correspondientes. En la práctica, una parte importante de las auditorías son subcontratadas con firmas del sector privado. La comisión da directivas generales y de tanto en tanto indica áreas prioritarias de revisión, pero no tiene capacidad para poner en vigor sus recomendaciones. La posibilidad de implementarlas descansa más en su prestigio. En general, se espera que los auditores incursionen en análisis del tipo "valor por dinero" (VFM), aunque en la práctica tal extensión es aún limitada. En el Reino Unido hay una interacción satisfactoria de las instituciones presentes en cada fase del presupuesto y su control, que descansa más en el funcionamiento de cuerpos administrativos con buen grado de profesionalismo que en un control político detallado. El cambio de gobierno operado en 1997 puede iniciar un debate sobre reformas de políticas, las que seguramente van a tener consecuencias sobre las instituciones relacionadas con el manejo de los fondos públicos.
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Auditoría de los gobiernos locales
Capítulo 4. Reino Unido
Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control del Reino Unido 1822
Surgió el presupuesto como instrumento plenamente desarrollado.
1866
Fusión de dos oficinas: la del contralor y el departamento de auditoría, creándose una única dependencia, la oficina del contralor y auditor general (Controller and Auditor General, C&AG) que debía certificar las cuentas públicas y cuidar que se respetasen los límites de gasto fijados por el parlamento.
1921
Enmienda a la ley del contralor y auditor general. Se abandonó el sistema de verificación sobre todas las transacciones y se pasó a un sistema de muestreo y, más adelante, las auditorías se concentraron en la eficiencia en el uso de recursos.
1960
Se adoptó el presupuesto por programas, impulsado por la tesorería, lo que facilitó la verificación del cumplimiento de metas. Se creó un Grupo de Análisis y Revisión en el que participaron todos los Ministerios.
1961
Aparición de la Reseña de Erogaciones Públicas (Public Expenditure Survey, PES). El comité Plowden, autor de la iniciativa, concluyó que la coordinación y planeamiento de políticas y gastos públicos requerían un sistema presupuestario organizado. El PES es un sistema de planeamiento donde existía una puja de recursos que ayudaba a establecer prioridades entre departamentos y planear gastos con un horizonte de mediano plazo.
1971
Se creó la unidad de eficiencia (Efficiency Unit) para revisar los métodos de trabajo, mejorar el desempeño y reducir costos y que se convertiría en fuente y precursora de reformas, como el programa "Next Steps".
1982/3 Se modificó la metodología del PES, para adaptarla al sistema de "límites de caja". Anteriormente los límites se aplicaban al presupuesto que se formulaba en términos reales. A partir de esa fecha las cifras se presentaron directamente en base a caja y cualquier aumento debía ser justificado. 1982
Creación de la comisión auditora (Audit Commission) responsable como cuerpo externo de la auditoría de los gobiernos locales y promoción de efectividad y eficiencia. Una parte de los trabajos de auditoría se podía contratar con firmas del sector privado, lo que dio independencia a las auditorías externas.
1983
Se implemento la Iniciativa de Administración Financiera (IAF), cuyos componentes incluyeron descentralización y transferencia de responsabilidades a los gerentes, la promoción de los trabajos de "valor por dinero " y la adopción de indicadores de ejecución.
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1984
Entró en vigencia el 1 de enero la Oficina Nacional de Auditoría (National Audit Office, NAO), en reemplazo del antiguo departamento de auditoría y control, bajo la responsabilidad directa de la cámara de los comunes.
1988
Se presentó el informe Mejorando la Gerencia en el Gobierno: los próximos pasos (Next Steps), el cual propició la descentralización administrativa y la aplicación de indicadores de resultado. Se crearon las agencias ejecutivas, a cargo de un director ejecutivo, de las cuales dos tercios eran autofinanciables.
1992
Se introdujeron los Estatutos del Ciudadano (Citizen 's Charter), que procuran adaptar los servicios a las preferencias de los consumidores y establecen mecanismos de reclamos.
1995
El tesoro propuso una reforma integral de los mecanismos de informe, seguimiento y control presupuestario, sobre la aplicación del concepto de lo devengado en lugar del criterio de caja vigente. La reforma implicó la identificación de resultados, valuación de activos, compilación de balances (con una exposición de tipo comercial) y otras medidas. Propuesta de cambio de presentación del presupuesto al parlamento. La reforma obligaría a los departamentos a mejorar sus sistemas de información, especialmente lo relacionado con costos y activos.
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Capítulo 4. Reino Unido
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Suecia, que tiene una de las relaciones gasto público a producto bruto más altas del mundo occidental, cuenta con un sistema de presupuestación y control bien integrado, lo que ha permitido en los últimos años aumentar la eficiencia del sector público y responder rápida y ordenadamente a desequilibrios macroeconómicos importantes. La organización administrativa basada en ministerios pequeños, concentrados en la formulación de políticas, y en agencias ejecutoras fuertes encargadas de la provisión de servicios ha sido imitada por otros países. En los últimos tres o cuatro años han tenido lugar cambios importantes que han profundizado líneas de trabajo existentes con anterioridad. Organización político-administrativa El país tiene una monarquía constitucional. El gobierno está integrado por un primer ministro elegido por la cámara única a sugerencia del líder de la mayoría y un número no fijo de ministros -13 en 1997- designados por el primer ministro, que pueden o no ser miembros del parlamento. Los ministerios son pequeños y sus funciones centrales son fijar políticas y coordinar la labor de los organismos dentro de su área de acción y con las de los otros ministerios. La prestación de servicios se realiza por medio de grandes agencias con un buen grado de independencia. Para tener una idea del tamaño relativo: los ministerios cuentan con alrededor de 2.900 funcionarios, mientras que las agencias tienen más de 320.000. Los responsables de las agencias son nombrados normalmente por seis años y su nombramiento generalmente no tiene carácter político. Las relaciones entre los ministerios y las agencias están definidas por instrucciones gubernamentales que incluyen los objetivos que se espera habrán de cumplir las agencias y la correspondiente forma de verificación. Estas agencias tienen consejos directivos, cuyos miembros son nombrados por el poder ejecutivo a propuesta del ministerio respectivo. Esos consejos, que normalmente aprueban los planes de actividad de sus agencias, son órganos de orientación y de control importantes, tanto para el ministerio como para los distintos sectores de la sociedad a quienes indirectamente representan,
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Suecia
Capítulo 5. Suecia
como organizaciones no gubernamentales, partidos políticos, sindicatos, sociedades profesionales, etc. Las tareas principales del presupuesto están a cargo del ministerio de finanzas, que es responsable de conducir el proceso, preparar las proyecciones globales, hacer las propuestas en materia de recursos y vigilar la evolución de los ingresos y gastos. Este ministerio tiene, además, la responsabilidad de desarrollar y coordinar las reformas en materia presupuestaria, de seguimiento del gasto y de administración financiera. La distribución de los recursos entre áreas es un proceso colectivo del gabinete, coordinado por el ministerio de finanzas. Existen dos cuerpos de auditoría: uno nombrado por el poder ejecutivo con acuerdo del legislativo-la oficina nacional de auditoría- y otra exclusiva del legislativo -la oficina de auditoría del parlamento. Algunos antecedentes La evolución del proceso presupuestario ha sabido de éxitos y frustraciones. Hasta mediados de la década del 60 el presupuesto era fundamentalmente un mecanismo de distribución de recursos que se ajustaba a las demandas tradicionales de tipo fiscal y administrativo. Hasta entonces no había un seguimiento sobre el uso de los recursos o los resultados de determinados programas. En 1967 se comenzó a desarrollar un presupuesto por programas que fue acogido con gran entusiasmo. Pero el esfuerzo no alcanzó a dar frutos dado que el control por resultados fue difícil de manejar a raíz de una serie de factores, entre ellos la falta de recursos humanos para producir la información necesaria y la carencia de incentivos políticos para su adopción. El enfoque fue abandonado unos 10 años más tarde. Sin embargo, aquel esfuerzo no fue en vano porque quedaron muchas enseñanzas. Quedó la idea central de que el presupuesto es parte de un proceso integrado, que requiere vincular costos y resultados y que debe encuadrarse en una visión de programación de largo plazo. Se sentaron las bases para una auditoría de resultados, se pusieron los cimientos de prácticas de evaluación y en especial se diseminó y cobró fuerza la noción de que el presupuesto es un proceso de toma de decisiones para la asignación de recursos gubernamentales. A todo ello se agregó una mayor aceptación de la idea de recuperación de costos. A comienzos de la década del 80 se produjo una revisión importante de los mecanismos de presupuesto y control a través de una
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comisión gubernamental que hizo un diagnóstico detallado de los principales problemas y formuló recomendaciones. Se determinó la existencia de problemas en las comunicaciones y directivas presupuéstales de comienzo del proceso, una falta de correspondencia entre presupuesto y plan financiero a largo plazo, insuficiente capacidad en cada agencia para realizar una revisión regular de sus actividades y carencia de un buen sistema de información sobre resultados. Las ideas para modificar los procedimientos existentes fueron madurando y algunos años después, en 1989, se puso en marcha un nuevo proceso presupuestario que trató de combinar una revisión periódica en profundidad de cada programa con un esquema de programación a mediano y largo plazo y un adecuado método de seguimiento del gasto. La administración fue dividida en tres grupos de agencias, cada uno con un tercio, y se adoptó un presupuesto trienal escalonado con versiones anuales para cada agencia. Se programó que cada tres años cada una de las aproximadamente 300 agencias debería pasar por un examen minucioso de sus actividades, con una programación para tres años y una definición sobre criterios de seguimiento y evaluación. El sistema comenzó a funcionar formalmente en el año fiscal 1991-1992. La implementaciónde un presupuesto con un horizonte de tres años generó algunos cambios en la ejecución presupuestaria, dando vigencia en buena medida al presupuesto multianual. En la práctica el criterio trienal fue flexibilizado llevándolo en algunos casos, en particular para agencias más pequeñas, a seis años. Se permitía que las agencias que no hubieran utilizado sus fondos al final del año fiscal trasladaran los excedentes al año siguiente. Antes este tipo de traspaso se permitía sólo para inversiones, pero con la nueva reforma fue extendido a otros rubros. Asimismo, si en un año una agencia incurría en déficit, podía compensar ese mayor gasto con los recursos que se le asignaban al año siguiente. Esto continúa en la práctica, y hasta 1996 se podía trasladar de un año a otro entre un 3 y un 5 por ciento del presupuesto de la agencia. A fines de la década del 80 se generó una mayor presión por aumentar la eficiencia del gasto público. Los cambios muchas veces ocurren como una respuesta a una crisis, y esto sucedió en Suecia. El país vio que su posición competitiva en el orden internacional estaba amenazada como consecuencia de los altos impuestos necesarios para financiar un alto gasto público. En la relación gasto social/producto bruto existente para diversos países, Suecia registra una de las proporciones mayores. Ello hizo
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necesario que los mecanismos gerenciales, presupuestarios y de control fueran revisados, perfeccionados y reforzados. El nuevo sistema a que se ha hecho referencia y que debió comenzar en el ejercicio 1991-92 enfrentó algunas dificultades. El país se vio ante una severa recesión que requirió cortes presupuestarios fuertes y urgentes, lo que dejó poco lugar para un planeamiento del ajuste. El aparato administrativo tuvo dificultades para producir instrucciones adecuadas para que las agencias pudieran hacer sus proyecciones en forma ordenada y se debieron conceder muchas excepciones. En los años siguientes se trabajó en los sistemas de auditoría financiera y de resultados y en la forma de mejorar la información, hasta que se llega al presupuesto de 1997, en que se produce un nuevo lanzamiento del sistema. £1 encuadre macroeconómico El presupuesto de Suecia tiene incorporados fuertes estabilizadores automáticos y esto explica la alta inestabilidad de su déficit. En sólo cuatro años la economía pasaría de un déficit de 12,5 por ciento en 1993, a un ligero superávit en 1997. No hay objetivos cuantitativos de gasto o déficit, ni una relación con otra u otras variables que se persigan implícita o explícitamente. La meta es tener un presupuesto superavitario para el promedio del ciclo. El país ha decidido disminuir la relación deuda/ producto bruto y para ello necesita generar superávit a fin de que en unos pocos años pueda estar en condiciones de entrar a la Unión Monetaria Europea. La disciplina se extiende a los gobiernos locales, para quienes el gobierno central ha propuesto fijar un techo al aumento de los impuestos, mientras que en la propuesta preliminar del segundo trimestre de 1997 se pensaba requerir equilibrio financiero. El banco central de Suecia es independiente, aunque depende formalmente del parlamento. La entrada del país al mercado común europeo abre un interrogante, pues sus principios abogan por un banco central independiente ya sea del ejecutivo o del legislativo. Dicha institución publica cuatro veces al año sus Informes sobre la inflación. Existe una meta de inflación entre el 2 y 3 por ciento. Para el año 1996 ha habido un déficit de menos 3 por ciento, pero se piensa que esto es un fenómeno de corto plazo y que se ha debido a condiciones que se presentan sólo una vez. Las discusiones entre el ministerio de finanzas y el banco central y las del directorio de este banco no se publican, pero en base a la información dada a conocer al público puede considerarse que la política monetaria es
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predecible y suficientemente transparente como para no ser una fuente de incertidumbre en el sector privado. La política fiscal en cambio es algo menos predecible. El ciclo presupuestario A partir de 1997, el ejercicio fiscal coincide con el año calendario, práctica que reemplaza a la anterior que usaba 1 de julio al 30 de junio como período típico. Para posibilitar el cambio, el ejercicio fiscal previo tuvo 18 meses. El ciclo presupuestario toma aproximadamente 10 meses. En los primeros meses del año el ministerio de finanzas prepara un informe que se discute en el gabinete y que contiene las metas y las restricciones existentes, un pronóstico macroeconómico con un horizonte a cinco años junto con las recomendaciones sobre reducción de gastos y cambios impositivos y una proyección de medio plazo que describe la evolución probable del gasto suponiendo que las políticas continuarán. Con objeto de asegurar la calidad de las proyecciones, el ministerio de finanzas ha organizado comités especiales compuestos por funcionarios de ese ministerio y de los ministerios responsables del gasto para trabajar sobre las proyecciones de sus principales componentes. Entre marzo y mediados de abril, hay en el gabinete una intensa discusión sobre el monto global del presupuesto y los techos para cada uno de los grandes sectores en que se divide el gasto. En esas discusiones se alcanza un consenso y un compromiso colectivo sobre los aspectos centrales del presupuesto y la política fiscal. Para ilustrar el grado de compromiso colectivo que se busca, vale la pena decir que al final se realizan reuniones continuas en una especie de retiro de 48 horas en que todos los participantes deben permanecer en el lugar hasta concluir. La ventaja de este método es que una vez acordados los techos quedan excluidas las negociaciones bilaterales entre el primer ministro y los miembros del gabinete. Ese esquema, utilizado para la discusión del presupuesto de 1997, adopta un método de decisión de arriba hacia abajo, que reemplaza el esquema anterior en donde había 650 cuentas que se analizaban en 16 comités diferentes y que carecía de una centralización firme. El nuevo enfoque privilegia claramente el fin de estabilización. En el sistema anterior los ministerios y agencias enviaban sus propuestas y luego de algunas negociaciones con el ministerio de finanzas se arribaba a un paquete que había que financiar, ya fuera con nuevos impuestos o con
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más endeudamiento. Ahora el proceso ha sido cambiado, fijando primero el monto total y luego estableciendo cómo se distribuye. Las discusiones en el seno del gabinete culminan con la presentación al legislativo de lo que se conoce como la propuesta económica de primavera y éste de inmediato pasa a discutir los límites del gasto. La forma de discutir el presupuesto y el proceso parlamentario elegido obedecen y dan vida a una decisión del parlamento del año 1995 consistente en aplicar límites estrictos al gasto en los tres años siguientes. En la primera presentación ocurrida en abril de 1996, la propuesta de gasto fue en términos nominales para cada uno de los años 1997, 1998 y 1999, exceptuando de los límites firmes solo a los servicios de la deuda, ya que éstos pueden variar por alteraciones del tipo de cambio o la tasa de interés. Cada año se agrega un nuevo año, con un nuevo límite o techo que debe incluir además de los rubros presupuestarios, los gastos de seguridad social que todavía no forman parte del presupuesto. Una vez presentados los techos por grandes áreas, el ejecutivo intensifica la preparación de propuestas detalladas de los programas. Por su parte el parlamento se reúne en distintas comisiones para preparar la discusión que vendrá más adelante al momento de tratar la propuesta completa del ejecutivo cuya presentación ocurre en septiembre. Durante los meses de mayo y junio el comité de finanzas del parlamento recibe diversos testimonios y redacta un informe final que el ejecutivo toma como base al momento de elaborar su propuesta final. En la segunda fase se elabora en el seno del ejecutivo la propuesta detallada para cada área. Esto implica una desagregación por programas y subprogramas, pero no por partidas de acuerdo a la clasificación económica. Los responsables de cada programa tienen libertad para distribuir los fondos asignados conforme a sus necesidades. En septiembre, el parlamento recibe la ley de presupuesto y la trata en dos fases: en general y en particular. En la primera discute el límite global y la asignación por áreas principales (27 en 1997). Esta etapa concluye en noviembre. En el último mes procede a una discusión más detallada, se hacen los cambios y la conciliación necesaria y se aprueba. En esta segunda etapa la discusión central se da en el comité de finanzas, pero distintas partes del presupuesto son analizadas por cada uno de los comités especializados que tienen responsabilidad en la supervisión del gasto en áreas específicas (hay 14 comités). Hay un informe para cada una de las 27 áreas del gasto. Estos comités pueden alterar las prioridades y pueden subir
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y bajar los montos asignados, pero dentro de lo acordado para la respectiva área del gasto. Para modificar los totales por áreas del gasto, siempre dentro del techo global, se requiere acuerdo del plenario, previo informe del comité de finanzas. El comité de finanzas analiza todas las propuestas, realiza la conciliación final y eleva el proyecto al plenario del parlamento. Todos los elementos que integran las distintas propuestas y las modificaciones sugeridas en cada paso quedan registradas en un sistema al cual tienen acceso los funcionarios acreditados en la cámara y representantes de distintos partidos políticos. El trabajo del parlamento descansa fundamentalmente en información preparada por el ejecutivo. Los comités tienen un número reducido de profesionales y si bien hay alguna discusión sobre las ventajas y posibilidades de crear una oficina de presupuesto del congreso, no existen aún iniciativas formales. En la nueva discusión del presupuesto se pone un techo al gasto total y a cada una de las áreas principales. Al mismo tiempo hay gastos que surgen de legislación ya existente. Es muy probable que se genere un conflicto entre los denominados gastos discrecionales y estos gastos, que se resolvería por una disminución de los estándares. Esto difiere del enfoque seguido en Estados Unidos, por ejemplo, en donde el techo juega para el total y son afectados los denominados gastos discrecionales. La disminución de la relación gasto/producto que se procura y que se ha venido dando en los últimos 10 a 15 años parece ser una decisión compartida por la sociedad y no parece depender de la mayor o menor concentración de poder en el ejecutivo o en un ministerio determinado, como el ministerio de finanzas. Hay un seguimiento de la ejecución del presupuesto a través de varios mecanismos, con la idea de facilitar la instrumentación de medidas oportunas y evitar cambios bruscos en momentos de crisis. Hay un seguimiento financiero que se refleja en un detallado informe al gabinete sobre la marcha del gasto. Hay un informe trimestral al gabinete que contiene indicaciones de políticas en las áreas donde se nota un exceso de gasto, además del informe al parlamento dos veces por año con sugerencias del gabinete para cambios considerados necesarios. Todas las agencias deben preparar un informe anual que consiste en un detalle de los resultados alcanzados, un balance con un cuadro de resultados y un estado patrimonial, un detalle de las cuentas presupuestarias y otro de las cuentas financieras. El informe sobre los resultados debe contener una comparación con los indicadores incluidos al presentar el
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presupuesto y una explicación de las diferencias. Estos informes a veces incluyen cuestiones específicas, como puede ser un análisis de cambios en la productividad. Las agencias deben también preparar un informe de mitad de año, pero sólo para las cuentas presupuestarias y financieras. Tabla 5.1 £1 proceso presupuestario en Suecia Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones
-10
Marzo
Comienzan en el gabinete las discusiones sobre el presupuesto para el año siguiente.
-9
15 de abril
El ejecutivo presenta al parlamento la propuesta económica de primavera, con información sobre la situación económica corriente y estimaciones para el año siguiente.
-7
Junio
Se decide en el parlamento el monto máximo de gastos.
-5
Agosto
Ajustes parlamentarios a la propuesta presupuestaria del ejecutivo.
-4
20 de septiembre
Se presenta al parlamento la propuesta de ley presupuestaria.
-3
7 de octubre
Resoluciones de los distintos comités del parlamento sobre la propuesta presupuestaria.
-2
Mediados de noviembre
El comité de finanzas del parlamento presenta al plenario su recomendación sobre el presupuesto agregado.
-1
Diciembre
El comité de finanzas presenta al plenario del parlamento su recomendación sobre el presupuesto detallado.
25 de diciembre
Ultimo día para aprobar el presupuesto.
Antes del 1 de enero
El ejecutivo dispone la distribución de los fondos aprobados.
1 de enero
Comienza el año fiscal t.
Año t
Fuente: elaboración propia.
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El país ha demostrado una preocupación creciente por hacer del presupuesto una herramienta útil para mejorar el funcionamiento del sector público. Las relaciones entre las agencias y los ministerios con un modelo que otros países han tomado como punto de partida, parecen constituir una cuestión que todavía requiere atención. Los ministerios a veces son débiles como para poder analizar a fondo distintas alternativas de políticas y dar suficiente guía a las entidades. El sistema de información sobre resultados aparece todavía algo disperso. El desarrollo de un sistema de informes graduados de acuerdo al nivel a que van dirigidos permitiría un mejor seguimiento de arriba hacia abajo. El contenido y enfoque del presupuesto El presupuesto incluye una descripción de la economía y proyecciones para tres años además del año que se presupuesta. Presenta de manera explícita la política fiscal, monetaria y cambiaría perseguida y las políticas sectoriales que orientan la acción del estado. Una parte importante de la presentación se dedica al análisis del impacto distributivo de algunos programas centrales. La información en este terreno es bastante detallada. Por ejemplo en el presupuesto de 1997 se muestran por deciles de ingresos los costos y beneficios de llevar adelante un programa de consolidación de las finanzas públicas destinado a eliminar el déficit, reducir la deuda y reorientar el gasto hacia actividades que coadyuven a disminuir el desempleo. Uno de los anexos informa en detalle la evolución de la distribución del ingreso con una interpretación sobre los cambios ocurridos entre 1975 y 1994. De manera resumida el gasto está presentado por áreas (votes) y dentro de cada área, por categorías o grandes programas. En el presupuesto de 1997 había 27 áreas y 103 categorías o subáreas. Para cada área y para cada categoría hay un presupuesto detallado por actividad, con menor énfasis en el control por el carácter del insumo. Cada área tiene claramente definido su objetivo y para la ejecución del cometido participan una o varias agencias. Una misma agencia puede recibir fondos de una o varias áreas. El presupuesto no comprende todo. Una parte de las contribuciones para seguridad social van directamente a financiar gastos de esa área. En esta materia en 1994 se pasó a un nuevo sistema que implica una mezcla del sistema de reparto con el de capitalización, con un peso sustancialmente mayor del segundo. Los gastos correspondientes a derechos definidos por leyes anteriores, fundamentalmente los gastos de seguridad social, se aprueban con cargo a partidas que tienen límites flexibles. Si en un año lo
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presupuestado no alcanza para cubrir los gastos, la agencia puede usar los fondos del ejercicio siguiente. Para esos traslados hay máximos permitidos, normalmente el 5 por ciento y excepcionalmente hasta el 10 por ciento. Sobre esto, el ejecutivo ejerce un seguimiento cuidadoso. Hasta el año 1996 se permitía que los saldos no usados en un año pasaran al siguiente. Ahora se ha eliminado tal facultad y los fondos no usados ingresan a un fondo destinado a repagar la deuda pública. Así como hay límites al gasto también hay un programa de límites a las garantías que se otorgan y que debe formar parte de la información que acompaña al presupuesto. Cada agencia discute con su respectivo ministerio la estrategia y los objetivos a cumplir. Existe una especie de contrato entre el responsable de una agencia y el ministro respectivo sobre los logros que se procura alcanzar y cómo medirlos. Los objetivos están basados en resultados estimados. Lo que se fija de manera global para la agencia se desagrega en objetivos parciales para cada componente de la agencia. El círculo se completa con información detallada sobre lo que se ha logrado en cada caso. El presupuesto se hace sobre la base de estimaciones brutas, es decir, se informan todos los gastos y todos los ingresos. Hay muy pocas excepciones, por ejemplo cuando se trata de incentivar el desempeño de un organismo, al cual puede permitírsele emplear los recursos que genere. Desde 1981 está en funcionamiento un importante grupo, que realiza estudios sobre eficiencia y productividad en el sector público y cuyos trabajos sirven más tarde para alimentar la discusión de políticas y de asignación presupuestaria y para el desarrollo de indicadores y su seguimiento. La productividad del sector público ha sido medida en varias oportunidades aunque sin una continuidad. Estos estudios han determinado que ha habido una caída de productividad del 1,5 por ciento entre 1970 y 1980 y del 0,5 por ciento entre 1980 y 1990, y un aumento del 3,9 por ciento entre 1990 y 19923. Reformas en marcha Hay varios temas de discusión en materia presupuestaria. Uno se refiere a la conveniencia de contar con una ley orgánica de presupuesto y otro al tratamiento de los costos de capital. El proceso presupuestario se rige por
Suecia, Ministerio de Finanzas, Oficina del Presupuesto, 1996.
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la Constitución, por la ley parlamentaria, la ley de endeudamiento y una serie de disposiciones del legislativo y del ejecutivo, pero no existe una ley orgánica de presupuesto. En 1997 una comisión especial sobre ley presupuestaria presentó una propuesta donde se sostiene la conveniencia de adoptar un ordenamiento. La comisión recomienda contemplar adecuadamente lo relativo a un gerenciamiento por objetivos, métodos claros de llevar las cuentas públicas y un sistema de auditoría. El trabajo indica un tratamiento separado para la apropiación de fondos según el presupuesto parcial sea fijo, flexible o multianual. La comisión encuentra un conflicto en el método actual, una combinación de asignaciones multianuales y anuales flexibles en relación con los límites del gasto total. Especifica que cuando el estado otorgue garantías, éstas deben ser onerosas. Indica normas para proyecciones y la necesidad de explicar diferencias entre proyectado y realizado con obligación de informar al parlamento dos veces por año. Si bien no hay una discusión generalizada para medir con rigor los costos, el país trata de introducir el criterio de lo devengado siendo materia de análisis el grado de cobertura que habrá de tener dicho enfoque. Lo relativo a costos de capital en buena medida es tomado en cuenta, pues para adquirir bienes de capital, una agencia debe endeudarse con otra agencia gubernamental central que administra un fondo de deuda y sobre los fondos facilitados se aplica una tasa de interés. Pero esto se aplica solo a cuestiones nuevas, dejando afuera el stock de capital existente; tampoco hay un tratamiento de este tipo para infraestructura, donde se sigue el criterio tradicional de asignar en cada presupuesto recursos para el gasto. Auditoría Los orígenes de la auditoría gubernamental se remontan a 1539 cuando Gustavo I, primer rey de Suecia, designó un consejo para examinar y poner orden en las cuentas gubernamentales y en la recaudación de impuestos. Más tarde en 1657 se instaló una oficina especial de auditoría. En los siglos XVIII y XIX hubo varios cambios en la organización e inserción de la función de auditoría, cambios que se prolongaron en el siglo siguiente. En 1921 se hizo un nuevo ordenamiento, creándose el consejo nacional de cuentas para controlar los fondos gubernamentales. Actualmente, por disposiciones constitucionales, existen dos órganos de auditoría: uno en el seno del gobierno central y otro en el parlamento. Asimismo existen comités parlamentarios adhoc, integrados por políticos y expertos inde-
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pendientes, que se constituyen para evaluar temas e instituciones específicas y formular recomendaciones específicas. La oficina nacional de auditoría La oficina nacional de auditoría (Riksrevsionsverket, RRV) está a cargo del auditor general nombrado por el poder ejecutivo por un período de seis años con posibilidad de ser reelegido. Los términos de referencia de su función y la forma de financiar el organismo están regulados por disposiciones que a lo largo de los años han dictado el gobierno y el parlamento y contribuyen a clarificar su mandato. La oficina de auditoría selecciona de manera independiente las agencias y actividades que serán objeto de su examen, los métodos que habrá de emplear y la extensión y profundidad que habrá de dar a esos estudios. A fin de reforzar la idea de independencia, el parlamento ha determinado que los trabajos que el gobierno le encargue deben ser financiados en forma separada para no distraer a la oficina de su plan de acción. La RRV lleva a cabo una auditoría anual de las cuentas de todas las agencias gubernamentales y realiza entre 15 y 20 estudios de auditoría de resultados. Además, la oficina examina en qué medida las agencias cumplen con las directivas gubernamentales, y produce un informe anual donde resume sus actividades y da su opinión sobre la conducción de los asuntos por parte del gobierno central. La oficina es responsable de la consolidación de las cuentas del gobierno y provee apoyo al sector gobierno central en materia de sistemas de información. La oficina cuenta con tres departamentos cuyo tamaño relativo da una idea de la importancia que se le asigna a cada grupo de funciones. Hay un departamento de auditorías anuales que se encarga de las auditorías regulares y que aproximadamente cuenta con un 30 por ciento de los recursos, un departamento de gerencia financiera que se ocupa de consolidar las cuentas públicas y que dispone de un 40 por ciento de los recursos, y un departamento de auditoría de evaluación y medición del desempeño que cuenta con un 20 por ciento de los recursos; el resto de los recursos se usan en tareas de dirección y de apoyo general. La auditoría anual cubre todas las agencias del gobierno central, empresas públicas y algunas fundaciones y empresas del estado. Además del control de las cuentas, la RRV emite opinión sobre el funcionamiento de la gerencia y de la administración, el cumplimiento de las normas
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vigentes y la calidad de la información financiera de las agencias auditadas. El trabajo descansa en buena medida en el análisis de los sistemas de auditoría propios de la agencia y de la aplicación de las guías de auditoría desarrolladas por la RRV. La consolidación de los registros gubernamentales incluye el sistema de cuentas nacionales y series de proyecciones sobre la economía. Además, contribuye a la reforma del sistema presupuestario y de registro e información de las agencias del sector público. Los estudios en profundidad cubren distintos aspectos, algunos son del tipo "valor por dinero" y otros son evaluaciones detalladas del funcionamiento de una agencia o un sistema. Antes que un informe de auditoría de desempeño se publique, la agencia involucrada tiene oportunidad de formular sus comentarios, los que normalmente son tenidos en cuenta en la publicación oficial. El enfoque actual se orienta a fijar la estrategia de controles y estudios en un contexto amplio de análisis de eficiencia del sector en relación con la economía. Los indicadores de gestión también son auditados, tanto en su aspecto metodológico como en lo relativo a la consistencia de los datos presentados. La RRV ha sido una fuerza importante en los procesos de reforma presupuestaria. Ha contribuido a mejorar los sistemas de información y ha desempeñado un papel protagónico en la introducción de métodos para el seguimiento de los programas desde el punto de vista de la eficiencia. La oficina de auditoría del parlamento Esta oficina está formada por 12 miembros del parlamento, con un mandato de cuatro años y presidida por uno de sus miembros, designación que normalmente cae en un miembro de la oposición. Sus tareas son adicionales a las de legislador y por ellas sus miembros reciben una remuneración adicional. La oficina cuenta con un grupo de aproximadamente 20 auditores. Este cuerpo audita el Banco de Suecia, que depende del parlamento y la oficina del ombudsman. Tiene jurisdicción sobre los ministerios pero esta auditoría no se está haciendo. Puede ocurrir que este cuerpo y la RRV tomen un mismo tema, y de hecho ha ocurrido, con resultados que difieren. Este cuerpo tiene una función de tipo investigativa orientada al desempeño del sector público y no de examen de cuentas. Además, se ocupa de examinar las instrucciones y directivas del gobierno y los métodos de control y evaluación.
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Normalmente, una investigación se inicia con un documento donde se hace un planteamiento general de la materia a estudiar y se fijan el calendario y los objetivos. Las instituciones involucradas son debidamente informadas y tienen oportunidad de hacer conocer sus puntos de vista. El informe final, junto con los comentarios de la agencia involucrada, es considerado por el plenario del grupo de auditores parlamentarios y sus conclusiones elevadas al parlamento, que primero considera el tema en el comité pertinente y luego, cuando corresponde, en sesión general. Los temas abordados por esta oficina han sido bien variados, incluyendo, por ejemplo, medidas contra el crimen, políticas de personal, control del sistema de seguridad social y sistemas de licitaciones. El enfoque que se sigue en la administración, orientada a controlar resultados, requiere que la oficina preste más atención a lo relativo a metas e indicadores de resultados, cambio de orientación en el cual está ahora empeñado el cuerpo. Retroalimentación de la información Los mecanismos de presupuesto, control y evaluación han logrado una buena aproximación a un sistema integrado donde cada parte está engarzada satisfactoriamente con la que le sigue en la cadena organizativa y en conjunto generan una adecuada retroalimentación de la información. El control por resultados ha logrado un buen grado de desarrollo a través de un esfuerzo sistemático de más de 10 años. La organización gubernamental basada en ministerios pequeños y grandes agencias más bien independientes impulsa los mecanismos de seguimiento y evaluación con miras a la eficiencia, preocupación que es compartida por el parlamento. El desarrollo de los indicadores de desempeño se asienta sobre estudios acerca de lo que se puede medir y la manera de hacerlo. Esos indicadores, junto con estudios de evaluación, se usan para el diseño de políticas y están sujetos a una auditoría. El parlamento recibe un informe resumido de lo que muestran esos indicadores. La administración, el parlamento y la oficina nacional de auditoría están involucrados y convencidos del enfoque seguido y de la necesidad de medir y aumentar la productividad en el sector público. A todo esto se une una amplia publicidad, por ley, de toda la información, cifras y documentos del sector público, lo cual es un instrumento que compromete a los funcionarios con la opinión pública y favorece el control. Lo importante parece ser desarrollar una cultura del cambio y de la eficiencia a partir de una convicción de las autoridades y de un continuo esfuerzo de vigilancia.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Suecia 1921
Se llevó a cabo un ordenamiento de los sistemas de contabilidad pública y control mediante la creación de un consejo nacional de cuentas.
1967
Se planificó la introducción del presupuesto por programas, el que comenzó a ser aplicado en número reducido de agencias. Gradualmente mejoraron el sistema de contabilidad y la vinculación entre la planificación y el presupuesto para integrar los aspectos económicos con los financieros en el manejo de la hacienda pública.
1968
Como una consecuencia de la introducción del concepto de auditoría de desempeño, iniciado en 1967, se realizaron ejercicios de evaluación de los programas y actividades gubernamentales. Esa experiencia evidenció la necesidad de descentralizar las funciones y decisiones y de dar mayor autonomía a la gestión de los responsables de los programas de gobierno.
1981
Se puso en funcionamiento el grupo de Expertos en Finanzas Públicas (ESO) para llevar a cabo estudios de productividad en el sector público.
1989
Se puso en ejecución un nuevo proceso presupuestario que comprende: a) un esquema de programación de mediano y largo plazo para tomar en cuenta la evolución de la coyuntura económica, b) una aplicación escalonada del presupuesto trienal y, c) la adopción de criterios de seguimiento y evaluación de resultados.
1993
Se comenzó a exigir informes anuales de desempeño. Actualmente hay dos instituciones responsables de las auditorías: a) del gobierno central, conocida como RRV, a cargo del auditor general, que alcanza a todas las agencias del gobierno y, b) el grupo de auditores parlamentarios cuyos miembros son elegidos entre los parlamentarios.
1995
El parlamento adoptó un nuevo método de discusión del presupuesto, por el cual primero se aprueba el monto total y luego se discute la composición del gasto.
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Referencias y bibliografía
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Información en internet Información gubernamental (www.sb.gov.se)
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Página en blanco a propósito
Australia muestra un desarrollo institucional avanzado, con un buen equilibrio entre incentivos de mercado y prácticas gerenciales, con buenos sistemas de evaluación y control y una alta preocupación por el desarrollo de mecanismos de transparencia, todo en un sistema federal en donde los estados acompañan y a veces impulsan las reformas del gobierno central. Este capítulo resume primero la evolución reciente de las reformas en el terreno aquí estudiado, luego identifica los principales actores en el proceso presupuesto-control, a continuación revisa cómo se genera y aprueba el presupuesto y concluye con secciones sobre los sistemas de información al parlamento y al público, y sobre los mecanismos de evaluación y control. Breve historia Las reformas en Australia han ocurrido como una respuesta amplia a presiones de distinto tipo, fundamentalmente externas, sin que hayan estado precedidas o acompañadas por un debate ideológico o conceptual importante. A mediados de la década del 70 se comenzó a tomar conciencia de la necesidad de introducir cambios en el sector público, los cuales se cristalizaron en la década siguiente y continuaron en la década del 90. En 1976 se formó una comisión, conocida como la Comisión Real sobre la Administración Gubernamental de Australia, para hacer un análisis del sector público y producir recomendaciones sobre la manera de aumentar su eficiencia. Esta comisión informó que la administración necesitaba una adaptación significativa para tratar de manera responsable, efectiva y eficiente las tareas que se suponía que debía realizar, conclusiones que fueron resumidas en el denominado Informe Coombs. En 1983, se llevó a cabo un examen detallado de la administración, que concluyó con un informe conocido bajo el nombre de Informe Reid, donde se destacó que en el gasto público había un énfasis en procedimientos antes que en el logro de resultados y que había una diferencia notable entre los propósitos enunciados. De esa época datan los esfuerzos orientados a cambiar las estructuras formales, dar mayor libertad a los gerentes o
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6Australia
Capítulo 6. Australia
responsables de programas, y cambiar el objetivo de sus acciones pasando de un manejo centrado en los insumes a otro centrado en resultados, y del cumplimiento formal de reglas a cuestiones de eficiencia y efectividad. En ese mismo año se elaboró el informe llamado reformas del servicio civil de Australia (Social Service Reform in Australia), que sirvió para introducir cambios importantes en materia de administración de personal. Al año siguiente se produce otro informe sobre reforma presupuestaria que recomendó la introducción de mejoras en los procedimientos para asignación de prioridades del gasto, la creación de nuevos mecanismos informativos para el público y el parlamento y el establecimiento de criterios comunes para el manejo financiero de todos los programas. En virtud de ese informe se adoptaron procedimientos para lograr una mejor correspondencia entre recursos disponibles y objetivos y resultados propuestos, al tiempo que se desarrolló la maquinaria necesaria para que la efectividad y eficiencia de los programas fueran revisadas con regularidad. Ese informe, además, sentó las bases para un nuevo calendario presupuestario, la consolidación de previsiones multianuales, una implementación gradual de presupuesto por programas, y la consolidación de reformas en el área de gerenciamiento financiero, incluyendo una definición amplia de costos operativos y un énfasis en producción y resultados. En los años siguientes hubo un proceso de adaptación de las estructuras a los programas definidos, procurándose que cada programa tuviera un plan estratégico y fijara sus objetivos y criterios de medición. En 1988, unos cuatro años después de la adopción del enfoque de presupuesto por programas, la mayoría de éstos habían quedado demarcados, contaban con una estructura y tenían estrategias y objetivos definidos. La organización política y sus protagonistas El país tiene un sistema parlamentario y federal de gobierno, formado por el gobierno central, seis estados y dos territorios, uno para el norte y otro para la capital, y gobiernos locales. A nivel central el gabinete, el parlamento y las agencias ejecutoras son los principales actores del proceso presupuestario. El gobernador designa al primer ministro, cuyo nombramiento recae tradicionalmente en el líder del partido que tiene mayoría en la cámara de representantes. El senado, formado por 12 miembros de cada estado, elegidos por representación proporcional, permite un equilibrio de poderes y un control político. La oficina nacional de auditoría que ejerce el control del presupuesto es un órgano del legislativo.
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El gabinete está formado por el primer ministro y 18 ministros. Dentro del gabinete funcionan dos comités, uno para los recursos y otro para el gasto, que examinan con detalle las distintas propuestas y alternativas antes de elevarlas al gabinete en pleno. El primer ministro, el tesorero y el ministro de finanzas conducen el proceso presupuestario y tienen la responsabilidad central sobre su dirección estratégica dentro de los fines económicos y sociales generales. Los ministerios y las agencias ejecutoras colaboran en el desarrollo de las estimaciones y hacen propuestas para ahorros de recursos y rediseño de programas o nuevos programas. En general operan en un ambiente de competencia con los otros ministerios. El comité de revisión del gasto está formado por el primer ministro, el tesorero, el ministro de finanzas, dos ministros elegidos entre los que tienen mayor responsabilidad sobre el gasto y por el subtesorero, normalmente funcionario no político que tiene la responsabilidad ejecutiva de su área. La tesorería se ocupa de los aspectos macroeconómicos del presupuesto, de los ingresos públicos y del manejo de la deuda. El ministro de finanzas se ocupa de la composición y seguimiento del gasto. El comité de ingresos públicos se ocupa de los impuestos y otros recursos y está formado por el primer ministro, el tesorero, el ministro de finanzas y los líderes de los dos principales partidos. Programación y ejecución: labor de los ministerios y agencias ejecutoras La administración se divide en 18 carteras. En cada cartera hay uno o más ministros responsables, pero uno solo de ellos forma parte del gabinete. Las agencias ejecutoras están en buena medida dirigidas por gerentes no políticos que actúan con contratos por períodos variables. Su remuneración se establece dentro de rangos predefinidos para un mismo cargo, y bien puede ocurrir que para una misma categoría general haya funcionarios que tengan diferentes sueldos. Pero, en general, los incentivos monetarios no son altos. La separación entre las funciones de formulación de políticas y ejecución de programas no es tan marcada como en países como Nueva Zelandia, Suecia o el Reino Unido, aunque la tendencia es hacia una mayor separación. Se piensa que puede y debe avanzarse en ese sentido, pero en general se considera que es necesario un alto grado de interrelación entre esas categorías de funcionarios, y antes que una relación distante entre quienes formulan las políticas y quienes las ejecutan, se procura que exista estrecha cooperación. Los responsables de los programas operan con
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bastante libertad, pero en forma concomitante hay una clara demanda de transparencia y vigilancia en el cumplimiento de objetivos. El proceso de separación de funciones se acentúa y, al mismo tiempo, se están creando nuevas modalidades de prestación de servicios, procurando, por ejemplo, concentrar la provisión de servicios en centros determinados. Así se están reuniendo en un mismo lugar la prestación de ciertos servicios de seguridad social y de salud y educación (cuidado de niños, servicios de empleo, cobro de seguro de desempleo, pensiones, etc.). Estos centros van a recibir fondos de distintas agencias. Pareciera que en el futuro un ciudadano podrá encontrar en un solo lugar varios servicios juntos. Esta idea de punto de concentración (one-stop shopping) está cobrando mayor vigor tanto conceptual como prácticamente. El ciclo presupuestario Existen mecanismos de decisión más bien simples y centrados en el gabinete que han resultado efectivos para establecer prioridades y ajustar las cifras a la realidad económica del país y que descansan en un buen sistema informativo. Pueden distinguirse tres etapas: una centrada en la discusión y fijación de prioridades, otra dedicada a la estrategia presupuestaria y una tercera que se concentra en la preparación misma del presupuesto, incluyendo las decisiones claves sobre su contenido. El año fiscal va del 1 de julio al 30 de junio. El ciclo presupuestario comienza alrededor de noviembre cuando el primer ministro, el tesorero y el ministro de finanzas, actuando como un subcomité de hecho, discuten las restricciones y prioridades que luego son consideradas por el gabinete en su conjunto. Como parte de ese ejercicio, se emiten pautas para la preparación y presentación de propuestas de ahorros y reformulación de programas para ser observados por los ministerios y agencias ejecutoras. Estos organismos, por su parte, previamente han iniciado el examen de sus respectivos programas y se preparan para las discusiones presupuestarias. En enero comienza la segunda etapa con la revisión de las proyecciones y un proceso de consulta entre el ministerio de finanzas y los ministerios y agencias ejecutoras y que se cierra con una primera consideración de la estrategia general por parte del comité de revisión del gasto, que puede dar directivas adicionales para continuar con el análisis de los gastos. Este proceso coincide con la publicación del informe de mitad de
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Tabla 6.1 El proceso presupuestario en Australia Mes previo inicio año
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
-8
Noviembre
Discusión general de prioridades. Emisión de pautas generales por el gabinete con papel protagonice a cargo del primer ministro, el tesorero y el ministro de finanzas.
-6
Enero
Revisión de estimaciones preliminares, actualización por nuevos parámetros.
-5
Febrero
El gabinete considera las nuevas estimaciones, actualiza proyecciones y evalúa cambios presupuestarios centrales. El comité de revisión de gastos (Expenditure Review Commiítee, ERG) considera la estrategia presupuestaria y comienza consultas con los ministerios y agencias. Se revisan las estimaciones del año anterior y estados de cumplimiento de programas.
-4
Fines de marzo a fines de abril
Segunda ronda de discusiones por parte del ERC.
-2
Principios de mayo
Presentación del presupuesto por el tesoro ante la cámara de representantes.
-2
Mediados de mayo
Comienza el debate en la cámara de representantes y las deliberaciones en el comité de finanzas del senado.
-2
Fines de mayo
Se presentan al senado los proyectos de leyes de ingresos.
-1
Junio
El proyecto de apropiaciones es considerado y aprobado por el senado, para aprobación por el ejecutivo antes del 30 de junio.
1 de julio
Comienza el año fiscal.
+3
Sept. a fines de octubre
Informes por departamento y agencia de la ejecución y resultado.
+5
Principios de noviembre
Se presentan estimaciones adicionales de gastos.
Año t
Fuentes: Elaboración propia en base a entrevistas y análisis de documentación.
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año sobre perspectivas económicas y financieras. Por otra parte, el comité de ingresos públicos ha venido trabajando por el lado de los recursos. A partir de febrero se entra en el proceso final de discusiones. Cada ministerio presenta sus propuestas, las que son discutidas con el comité de revisión del gasto, el que a su vez puede emitir nuevas directivas a tener en cuenta en un segunda ronda. Entre marzo y abril tiene lugar esa segunda ronda y allí ya se alcanzan las decisiones finales. A fines de mayo el presupuesto está listo para ser enviado al parlamento para su consideración. Una buena parte de las decisiones presupuestarias se toman en este comité, lo que permite simplificar las discusiones, haciendo que sólo lo más relevante sea tratado por el gabinete en pleno. En las decisiones presupuestarias a nivel de programas opera el criterio de competencia. Cada ministro responsable de una cartera debe encontrar dentro de su propia área de responsabilidad los ahorros necesarios para financiar nuevos programas. Es muy difícil transferir fondos entre carteras. Si bien hay un mecanismo de dividendo por eficiencia por el cual se transfiere a un fondo común el 1 por ciento de los costos de funcionamiento, la suma resultante no es muy alta, por lo que puede decirse que el mecanismo existente tiende a congelar la participación relativa de cada sector. En general se respeta el carácter colectivo de las decisiones, lo cual no significa que no existan negociaciones bilaterales entre el primer ministro y algunos de sus ministros. Este enfoque, más que estar sujeto a reglas escritas, es básicamente una cuestión de prácticas desarrolladas a lo largo de los años y que tiene sus raíces en la idea de privilegiar la búsqueda de consenso. El presupuesto, que es presentado al parlamento por el tesorero en nombre del gobierno, es considerado primero por la cámara de representantes donde el gobierno tiene mayoría y normalmente no es objeto de discusiones o reparos importantes, luego pasa al senado, que sólo puede aprobarlo o rechazarlo pero no modificarlo. Este cuerpo, en la práctica, hace oír su influencia por el poder de veto que tiene. Normalmente sus observaciones son tenidas en cuenta en ejercicios siguientes. Cuando el partido gobernante no tiene mayoría en esta cámara se ve obligado a hacer concesiones a representantes de otros partidos para lograr la aprobación, cosa que ha ocurrido en el pasado reciente. El legislativo aprueba las apropiaciones definitivas de fondos antes del 1 de julio, en que comienza el ejercicio fiscal. Este método ha reemplazado el sistema anterior seguido por años y todavía vigente en otros países de tradición anglosajona, en que se hace una aprobación parcial
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(supply estímales) para cubrir los gastos necesarios para una parte del año y que le sirve al gobierno para seguir operando mientras se continúa la discusión detallada acerca de las apropiaciones necesarias. Ahora el proceso queda completado antes de que se inicie el año fiscal. En noviembre se revisa lo ejecutado hasta ese momento y en base a las presentaciones de cada ministerio y agencia se aprueban las estimaciones adicionales. Pero estas estimaciones normalmente no afectan el monto del presupuesto, sino que se trata de cambios de destino más bien marginales, redefinición de programas o cuestiones que fueron difíciles de prever al momento de la aprobación del presupuesto. En el senado se realizan audiencias públicas, pero éstas más bien tienen carácter de revisión dentro del sector público, ya rara vez se llama a testimoniar a personas del sector privado. Durante algún tiempo existió un consejo formado por representantes de distintos grupos empresariales, laborales y de entes no gubernamentales que procuraba una amplia representación de la sociedad, llamado al comienzo consejo económico asesor, pero luego fue transformado en una comisión dentro del ejecutivo para ayudarle a contrastar las propuestas públicas y mirando hacia las perspectivas futuras. Este consejo fue después transformado en una comisión de productividad y finalmente suprimido. El interés de los partidos políticos ha ido cambiando, y ahora existe una mayor preferencia por participar en la formación de las políticas, más que en impulsar reformas administrativas o criticar al gobierno por el manejo de los programas. Características de las proyecciones Una pieza central del sistema presupuestario descansa en las proyecciones de gastos y recursos para los años futuros, que incluyen los tres años siguientes al año que se presupuesta. Las proyecciones generales están a cargo de la tesorería, pero también funciona un grupo de supervisión formado por el tesorero, el ministro de finanzas y un representante del banco central. Legalmente lo que se aprueba es el presupuesto para el año siguiente, pero las proyecciones le dan a los responsables de cada programa una razonable seguridad del nivel de fondos que habrán de disponer en los años venideros. Las proyecciones, que descansan en supuestos para alrededor de unas 30 variables, se hacen con sumo cuidado, donde cada uno de los ítems del presupuesto es motivo de un ejercicio de proyección. Los supuestos centrales son conocidos por el público y, además, la información básica está respaldada por el trabajo que realiza la oficina de estadística que
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opera bajo la supervisión y responsabilidad del jefe de estadística (Chief Statistician), una figura importante dotada de atributos de estabilidad y garantía de respeto a su trabajo con un status en alguna medida comparable con la de un juez. Esta institución le da gran credibilidad a las proyecciones. Las proyecciones detalladas se hacen suponiendo que no habrá cambios de políticas, y descansan en una base informativa muy amplia, lo que permite introducir rápidamente los cambios necesarios cuando varían los parámetros básicos en las políticas. Hay una permanente revisión de las estimaciones, cuyas actualizaciones se dan a conocer trimestralmente. Las proyecciones cuentan con bases informativas sectoriales y regionales proporcionadas por el sector privado. A su vez las estimaciones son presentadas en distintos foros y discutidas con el sector privado, pero no existen mecanismos formales de consulta. Cada presupuesto incluye una conciliación de las proyecciones del ejercicio en curso con las del año anterior, con una explicación sobre la razón de cada una de las diferencias más importantes. En general las autoridades se muestran conformes con el enfoque seguido hasta ahora, aunque se piensa que para fines macroeconómicos y sólo para los datos de conjunto, sería conveniente extender el horizonte de programación. Las proyecciones han dado a los responsables de programas buenas bases para planear sus actividades, le permiten al público en general hacer un buen seguimiento sobre aquellos aspectos en que están interesados, así como evaluar adecuadamente los costos y beneficios de cambios de políticas, y que han contribuido en forma positiva a la formación de las expectativas del sector privado. La política fiscal, la política monetaria y la deuda de los gobiernos estatales La política fiscal se asienta sobre un manejo prudente del gasto público, teniendo como meta obtener superávit en promedio en el ciclo, bajo el compromiso de estabilidad en materia impositiva, lo cual significa que no habrá nuevos impuestos ni cambios en las tasas existentes. Hay un espacio más bien reducido para hacer política anticíclica y esto se maneja con suma prudencia, privilegiando la estabilidad. El sistema australiano tiene bastante flexibilidad automática, puesto que una parte importante del gasto está ligada a los beneficios de desempleo.
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Cuadro 6.1 Australia: ejecución vs. proyecciones (índice del gasto total ejecutado sobre el monto proyectado en el año base) Aflos de proy ección
1989-1990 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 1994-1995 1995-1996
3
1
2
101,27 103,38
103,15 106,22
105,03 107,76
101,30 99,72 99,37 101,17 98,82
103,68 98,77 102,02 99,05
104,83 103,22 99,91
1,32
2,88
4,19
Error promedio de proyección (%)
4
107,97 106,39 109,82 103,08
6,82
Fuente: Informes de presupuesto.
Hay algunos mecanismos institucionales que permiten una coordinación de las políticas fiscal y monetaria. Por ejemplo, el secretario del tesoro es miembro del directorio del Banco de la Reserva, y hay reuniones informales entre la tesorería y el Banco de la Reserva para intercambiar información sobre las proyecciones de la economía. El Banco de la Reserva no tiene un conocimiento anticipado del contenido del presupuesto que se presenta a las cámaras legislativas. Dicho organismo toma como dato para el largo plazo lo que la tesorería muestra en sus documentos, ocupándose más bien de lo que ocurre en el corto plazo. El banco central sigue metas inflacionarias, que al presente están en el intervalo del 2-3 por ciento anual. La idea de seguir metas cuantitativas sobre variables monetarias fue abandonada en 1995, al considerarse que los cambios estructurales de la economía y los cambios tecnológicos en los mercados monetarios restan estabilidad a la demanda de dinero. Las proyecciones del Banco son supervisadas por un comité para las perspectivas económicas y financieras. Hay un sistema de información público basado en informes trimestrales y el balance anual. El banco obtiene normalmente ganancias, fundamentalmente originadas en operacio-
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nes de cambio de moneda, que son transferidas al tesoro. La supervisión bancaria está en la esfera del banco y rigen normas más bien ambiguas sobre protección a los depositantes. No hay un sistema de garantía de depósitos ni el banco mantiene reservas para pasivos contingentes de esta naturaleza, pero hay una percepción de que el estado resguarda el interés de los depositantes. Lo relativo a la deuda de los estados experimenta una revisión periódica en virtud de un acuerdo entre los estados y el gobierno central, pero en la actualidad está regido prácticamente sólo por los límites que fijan los mercados financieros. Desde el año 1927 opera el consejo para la deuda (Loan Council), uno de los organismos más antiguos del país en el campo de las relaciones fiscales entre los estados y el gobierno central. Este consejo está formado por el tesorero del gobierno central, quien lo preside, y los tesoreros de cada uno de los estados y generalmente se reúne al mismo tiempo que ocurre la reunión anual de los primeros ministros de los estados. En esas reuniones se revisan los niveles de endeudamiento, las propuestas de nuevas emisiones y en general la política fiscal de cada estado. Aunque en teoría el consejo podría fijar límites al endeudamiento de cada uno, en la práctica funciona como un mecanismo de información entre estados y hacia los mercados. En esencia, el ajuste de los niveles de endeudamiento de los estados está regido por los mercados y actualmente los propios estados son los más interesados en seguir una política prudente en materia de endeudamiento y algunos han hecho esfuerzos para obtener mejoras en su calificación como deudores. En el seno del consejo se han acordado pautas de información común que entrarán en vigor a partir del presupuesto 1998-1999. Esas pautas siguen un modelo de presentación compatible con el informe sobre perspectivas de la economía que publica el gobierno central. La información a proporcionar respetará un horizonte de programación similar al del gobierno central, es decir año presupuestado más tres años y habrá para cada estado un informe de mitad de año como en el gobierno central. Contenido del presupuesto El presupuesto es un documento bien completo que contiene información detallada no sólo de tipo cuantitativo sobre la distribución de fondos, sino también sobre el estado de la economía, estrategias sociales y riesgos principales. Se presentan proyecciones generales para el año que se presupuesta y tres años más, junto con un resumen de los principales
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cambios en relación con el presupuesto del año anterior. A partir del presupuesto 1997-1998 se incluye un nuevo componente que detalla y cuantifica todos los cambios en los gastos y en las proyecciones de ingresos, mostrando para cada programa, a nivel de actividad, el impacto de diferentes medidas. Se incluye además un examen de los principales riesgos de distinta naturaleza que pueden generar una diferencia entre lo que se presupuesta y lo que se ejecuta, incluida una evaluación de los pasivos contingentes. El presupuesto incluye una sección sobre gastos impositivos, calculados con algún detalle y clasificados por función. Dicho rubro está estimado en alrededor del 13 por ciento de los gastos totales y tiene un crecimiento proyectado de cerca del 15 por ciento hasta el año 2000. Está en marcha un estudio más detallado que proyecta incluir otras categorías actualmente no captadas en la información publicada. Otro componente del presupuesto es un informe sobre las relaciones entre los estados y el gobierno central, en donde se indican todos los cambios operados sobre el último presupuesto, y un detalle de las transferencias de distinta naturaleza con una explicación de los criterios utilizados en cada caso. Para cada cartera hay un anexo que detalla la estrategia general del ministerio, los objetivos centrales de los programas y los cambios más importantes con respecto al presupuesto del año anterior. Luego cada programa es presentado en particular, con un detalle de los indicadores de desempeño en uso o a utilizarse y su plan de evaluación, incluyendo información sobre el estado de las evaluaciones en curso. El método de lo devengado Hasta ahora el énfasis ha estado en los resultados. Hay un programa para cambiar del método de caja al método de lo devengado y prestar una atención más equilibrada a productos y resultados. Esto obligará a cambiar a un presupuesto de recursos. Va a disminuir el número de ítems sometidos a apropiaciones, simplificación que algunos estados ya han puesto en práctica. El programa especifica que el presupuesto 1998-1999 incluirá el concepto de lo devengado para los agregados, continuando a nivel de programa con los dos métodos. Al año siguiente todo el sistema informativo estará regido por el método de lo devengado, y habrá una estructura informativa que incluirá información sobre producción para todo el sector público. Los problemas contables están ya resueltos, viene ahora un proceso de cambio administrativo. El cambio está siendo impulsado y supervisado
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por un grupo de trabajo liderado por el ministerio de finanzas. El sistema de lo devengado puede significar cambios para los programas que utilizan mucho capital, no así para los programas que manejan transferencias y gastos corrientes. No obstante constituye una buena base para ordenar el gasto, facilitar las comparaciones entre actividades e impulsar un manejo más cuidadoso y transparente de los activos del estado. Transparencia informativa La comunicación con el público y el parlamento se basa en una serie de informes que contienen suficiente información para que el sector privado pueda hacer un seguimiento de lo que el gobierno persigue y de cómo interpreta la evolución futura de la economía. El sistema, que comprende información de presupuesto, de seguimiento y control, está en vías de ser sistematizado a través de una ley denominada de honestidad presupuestaria, cuyo propósito es dejar establecido un compromiso con respecto a objetivos básicos, y publicidad adecuada de todos los hechos, resoluciones y supuestos en que se basan las decisiones presupuestarias, señalando los grados de responsabilidad que caben en cada caso. La idea es que el presupuesto no contenga sorpresas, que cuando se llegue a su presentación prácticamente todo esté dentro de lo previsible. La ley establece que cada gobierno anuncie con claridad sus objetivos fiscales dentro de principios aceptados por los partidos principales: un manejo prudente de los riesgos financieros -en particular con respecto a la deuda y los pasivos contingentes-niveles de ahorro adecuados y cuando sea apropiado un manejo anticíclico de la política fiscal, dejando un lugar importante a la búsqueda de estabilidad e informando adecuadamente sobre los efectos que los arreglos financieros existentes tienen sobre las generaciones futuras. El sistema contempla un informe sobre la estrategia fiscal al momento de iniciarse la preparación del presupuesto y luego uno sobre la visión presupuestaria y fiscal, que se presenta al mismo tiempo que el presupuesto. Luego está el presupuesto con las características que se han visto y una actualización a mitad de año, donde se muestra la evolución de la principales variables y sus proyecciones con sus correspondientes supuestos, indicando las revisiones habidas en estos supuestos y en las proyecciones. Se incluye también un detalle de todas las decisiones tomadas en los primeros seis meses del año fiscal, con una estimación de su impacto para el ejercicio corriente y para cada uno de los tres años siguientes. Sin que
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esté en dicha ley, el banco central, por su parte, emite en forma trimestral un informe sobre la economía con sus correspondientes proyecciones. El proyecto requiere que cada cinco años se prepare un documento que muestre las transferencias intergeneracionales implícitas en los sistemas de seguridad social vigentes, con un horizonte de 40 años. Además de los informes regulares, debe haber un informe previo a cada elección que debe ser producido 10 días después del llamado a elecciones. El proyecto de ley especifica que cuando lo sea requerido oficialmente, el gobierno tiene la obligación de evaluar el impacto presupuestario de las propuestas programáticas de los partidos políticos. El proyecto especifica que habrá un informe sobre las relaciones entre el gobierno central y los gobiernos estatales, para lo cual hay un acuerdo entre esos dos niveles de gobierno a fin de desarrollar una base informativa uniforme. Por otra parte, dentro de los tres meses de finalizado el ejercicio hay una rendición de cuentas, auditada por el auditor general. Indicadores de desempeño y estudios de eficiencia Prácticamente todos los programas tienen sistemas de indicadores de desempeño que se publican junto con el presupuesto y sobre los cuales se informa con regularidad. Pero no hay un sistema de control o seguimiento centralizado sobre la calidad de esa información o sobre la correspondencia con otros registros o con la propia realidad de la agencia, aunque de manera general se hace una revisión cada dos o tres años en lo que se conoce como revisión de la información sobre desempeño. Existe un importante esfuerzo para producir estudios de productividad. Gran parte de esta tarea es llevada a cabo por un comité especial que elabora información de una serie de servicios que presta el estado y que funciona dentro de la comisión para la industria como un órgano del consejo de gobierno. Este consejo está formado por representantes de todos los estados y del gobierno central. Ha habido un primer informe en 1995 y otro en 1997. Periódicamente se reúnen indicadores de todos los gobiernos estatales y del gobierno central de distintas áreas de provisión de servicios públicos, se hacen comparaciones, se presentan conclusiones generales y se recomienda el desarrollo de nuevos indicadores o la reformulación o precisión de los existentes. En los dos primeros informes se han cubierto las áreas de educación, salud, vivienda, servicios a la comunidad y justicia.
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Por otra parte, existe el propósito de mejorar de manera sistemática las bases de seguimiento sobre el comportamiento de los programas, para lo cual hay una iniciativa lanzada en 1995, bajo el nombre de revisión de la información sobre desempeño (Performance Information Review, PIR). Conforme a dicho programa el ministerio de finanzas debe revisar en coordinación con cada una de las agencias del gobierno central, en un ciclo de tres años, la forma como se definen los objetivos y los indicadores que se utilizan para constatar sus logros. En el primer ciclo, 1995-96, se revisaron cuatro grandes programas, y en los ejercicios siguientes se han cubierto aproximadamente 10 por año. Los mecanismos de evaluación La evaluación sistemática de programas, que ha alcanzado un alto grado de desarrollo y es una pieza importante de todo el sistema de presupuesto y control, está experimentando un proceso de descentralización y es probable que el grado de influencia en la formulación presupuestaria se vea modificado en el futuro. En 1987 se requirió por primera vez a todos los ministerios que prepararan planes de evaluación. En esta primera ronda varias agencias solicitaron la colaboración del ministerio de finanzas, pero luego se organizó un grupo para hacer una indagación sobre las prácticas de evaluación. Este grupo trabajó con los ministerios para identificar y destacar las prácticas más adecuadas en la materia y desarrollar un servicio para toda la administración pública. Los primeros resultados indicaron que los relativos a planeación de cada ente, de organización para la programación e indicadores de desempeño estaban en una etapa más bien embrionaria de desarrollo, que la idea de evaluación tenía diferentes significados para distintas agencias y que la mayoría seguía prestando más atención a cuestiones de procesos y eficiencia que a la medición de resultados. Con posterioridad hubo avances importantes en este sentido. Actualmente la responsabilidad de evaluaciones ha quedado a cargo del ministerio respectivo, sin que exista un sistema centralizado. Cada ministerio debe preparar un programa de evaluación con un horizonte que va de tres a cinco años, que se actualiza anualmente y que procura cubrir todos los programas del ministerio. En dicho programa generalmente se da preferencia a las acciones que demandan mayor cantidad de recursos o cuyo examen ha sido indicado por el gabinete. Las evaluaciones deben orientarse a estudiar los resultados. En algunos casos son conducidas por los
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funcionarios del propio ministerio y en otros son encargadas a grupos consultores. Los estudios de procesos y de eficiencia deben ser realizados por los ministerios o agencias fuera de este esquema general. En 1990 se estipuló que los resultados de esas evaluaciones deberían ser publicados. En algunos casos especiales puede prescindirse o demorarse la publicación, por ejemplo cuando hay cuestiones de seguridad, o cuando los resultados de un estudio pueden llevar a cambios importantes de políticas y no se desea que ciertos anuncios afecten la puesta en marcha de esos cambios. Se establece además que cada propuesta para nuevas políticas debe venir acompañada de un plan de evaluación. En general hay un seguimiento de los resultados de las evaluaciones, pero es un mecanismo interno, dentro de cada ministerio. El ministerio de finanzas realiza una tarea de apoyo a las tareas de evaluación a través de la provisión limitada de recursos para especialistas en evaluación, a través de adiestramiento en técnicas de evaluación y por medio de publicaciones que difunden desarrollo técnico en la materia. El proceso de descentralización lleva a pensar en el riesgo de no continuar con el esfuerzo que se viene realizando. Uno de los argumentos es que dado que los frutos de la evaluación siempre van a ser recogidos por los dirigentes políticos que la impulsan, el interés va a decrecer. Sin embargo, las evaluaciones son una buena fuente de información para identificar áreas de posibles ahorros, y en esto sí los dirigentes tienen particular interés, pues tal como funciona actualmente el proceso de asignación de fondos, los ahorros dentro de la propia cartera son la principal y a veces la única fuente de nuevos programas. Una parte de las agencias sostiene que sus decisiones estratégicas toman en cuenta las recomendaciones emanadas de los estudios de evaluación. En suma, la evaluación sistemática de programas está incorporada a la cultura de la administración pública del país. En pocos años se ha acumulado una experiencia muy importante y una base informativa amplísima. Vale la pena mencionar que en solo cuatro años, entre 1991 y 1995, se habían llevado a cabo 530 ejercicios de evaluación. Además, se ha creado una capacidad instalada importante para la amplia red que se requiere para evaluar un número alto de programas y hay un proceso de realimentación de información que se utiliza para fines presupuestarios. Los mecanismos de control Existen sistemas de control separados para la auditoría interna de cada ministerio y agencia y un sistema de control externo centrado en la oficina
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del auditor general. Por lo común, en todas las agencias y ministerios, la auditoría funciona como una oficina separada que depende del máximo responsable de la agencia ejecutora y que se rige por principios y estándares de control normalmente aceptados, generados en asociaciones, normas internacionales, etc., sin que exista una coordinación central. La auditoría interna se concentra en cuestiones de legalidad y cumplimiento de normas administrativas y no incursiona en cuestiones de eficiencia o efectividad. Debe recordarse que hay una función de evaluación bien desarrollada que toma en cuenta este enfoque. Con frecuencia los servicios de auditoría son contratados con firmas privadas. La auditoría externa toma en cuenta los informes elaborados por la auditoría interna, pero no hay una coordinación ex ante de los trabajos de esas organizaciones. Control externo La oficina nacional de auditoría de Australia (Australia National Audit Office, ANAO) existe en virtud de legislación que data de 1901. El auditor general es nombrado por el gobernador e informa al parlamento. Al presente se discute una ley que actualiza la función de la auditoría y establece un mecanismo formal de interrelación con el parlamento, creando un comité de cuentas públicas. El plan de trabajo es preparado por la ANAO, con sugerencias del parlamento, pero no hay una discusión formal de su programa. La ANAO tiene dos ramas principales, una dedicada a la auditoría financiera y otra a la auditoría de desempeño. Aproximadamente un tercio de los recursos se dedican a trabajos de "valor por dinero", tarea central de esta segunda rama. Una parte de los trabajos es contratada con firmas privadas de auditoría. La división de control del gerenciamiento financiero audita en cada caso los sistemas de control interno, los sistemas de información, el manejo del riesgo, el cumplimiento de normas y el contenido de los estados financieros. Hay una tendencia a enfocar el trabajo como una evaluación del gerenciamiento de riesgo por parte de las agencias. Además dedica parte de sus recursos a estudios transversales para mejorar los métodos de control existentes, identificando las prácticas más apropiadas, y participa en el desarrollo de legislación que facilite reformas administrativas. Un ejemplo de esta labor es la colaboración prestada al ministerio de finanzas en la preparación de las pautas para la adopción del método de lo devengado.
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En promedio la ANAO produce unos 30 estudios de "valor por dinero" al año, cubriendo temas muy variados. En los últimos dos ejercicios por ejemplo, produjo informes sobre indicadores de desempeño, manejo de recursos humanos, medio ambiente, competitividad de la economía nacional, garantías estatales, etc. Por otra parte la ANAO en uno de sus documentos ha sistematizado la manera de conformar, utilizar y controlar sistemas de información de desempeño que seguramente serán la base de nuevos trabajos de seguimiento en esa área. También se destaca un estudio en curso acerca de cómo funcionan los mecanismos de evaluación en las distintas agencias del gobierno. Cada estudio normalmente incluye una fase preliminar y una de seguimiento. La fase preliminar se utiliza en los estudios de desempeño para clarificar los puntos a examinar y confirmar la pertinencia del trabajo a encarar. Hay un seguimiento sobre la adopción de las recomendaciones efectuadas, con un informe o control que tiene lugar generalmente dos años después de concluida una auditoría. Puede ocurrir que un trabajo de seguimiento desemboque en una tarea de auditoría más amplia. Fuerza de las reformas Las reformas en Australia no han estado precedidas de un debate ideológico ni conceptual. Han ido ocurriendo como una respuesta a las presiones que las cambiantes condiciones económicas han impuesto a la economía del país. Por un lado los mercados financieros mundiales han reclamado una mayor eficiencia y transparencia, lo que ha significado un impulso por reformas, en particular en los mecanismos de información y también en la disciplina macroeconómica. La economía australiana ha experimentado un proceso de apertura y la necesidad de responder a la competencia ha significado que el estado se ve obligado a prestar los servicios con una eficiencia creciente. En los cambios no debe descartarse un problema demográfico o generacional; la población en las edades medias y medias altas está creciendo, lo que impone un mayor costo potencial en servicios de salud y de programas de retiro. Todo esto se da en medio de una democracia vigorosa, que entre otras cosas ha impulsado la descentralización y reclama cada vez mayor información y mayor transparencia.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Australia 1901
Se crea la oficina nacional de auditoría (ANAO), como órgano de control externo. El auditor general es nombrado por el gobernador e informa al parlamento.
1967
Se decide la adopción del presupuesto por programas, aplicado al comienzo a un grupo reducido de agencias. Se introduce la auditoría de desempeño.
1968
Se comienzan ejercicios de evaluación de programas. Se establece la necesidad de descentralizar funciones y decisiones y dar más autonomía a los responsables de programas.
1976
Se forma una comisión real sobre administración gubernamental para efectuar análisis del sector público y producir recomendaciones sobre la manera de aumentar la eficiencia. Conclusiones en el denominado Informe Coombs.
1983
Se publica el Informe Reíd, que consistió en un examen detallado de la administración, destacando la existencia, en materia de gasto público, de un énfasis en procedimientos antes que en resultados. Informe sobre "Reforma al servicio civil de Australia" que sirvió para introducir cambios importantes en materia de administración de personal.
1984
Se publica un informe sobre reforma presupuestaria. Adopción del enfoque del presupuesto por programas.
1989
Se pone en ejecución un nuevo proceso presupuestario que comprende un esquema de programación de mediano y largo plazo, una aplicación escalonada del presupuesto trianual y la adopción de criterios de seguimiento y evaluación de resultados.
1993
Se comienzan a requerir informes anuales de desempeño.
1996
Discusión de una ley que actualiza la función de la ANAO y establece un mecanismo formal de interrelación con el parlamento, creando un comité de cuentas públicas.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 6. Australia
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Nueva Zelandia
Nueva Zelandia constituye una de las experiencias más interesantes en materia de presupuesto y control y en general de reformas del sector público. Las reformas, inspiradas en principios de mercado y orientadas a introducir en el sector público incentivos cuidadosamente diseñados, fueron precedidas de un esfuerzo importante de conceptualización y contaron en su aplicación con la determinación, voluntad y continuidad de un liderazgo que pudo reunir y mantener una masa crítica de alta capacidad intelectual y gerencial. Este capítulo comienza con una breve nota sobre el sistema de gobierno del país, incluyendo una identificación de los principales actores del proceso presupuestario, y continúa con una breve descripción de la situación antes de las reformas, sus hitos más importantes y una reseña sobre el manejo de la transición. Luego pasa revista al proceso presupuestario y analiza los sistemas de incentivos y los mecanismos de información y control. £1 sistema de gobierno y principales actores del proceso presupuestario Nueva Zelandia es un país pequeño, unitario, con un sistema de gobierno parlamentario. La organización política responde al modelo de una monarquía constitucional, donde el poder del soberano es ejercido por un gobernador general que nombra al primer ministro, designación que cae en el líder de la mayoría de la cámara de representantes, y nombra o cambia a los otros ministros recogiendo las recomendaciones del primer ministro. Puede además convocar al parlamento, disolverlo o prorrogar el mandato de sus miembros, y da asentimiento a la legislación generada en el legislativo. Este está formado por una sola cámara compuesta por aproximadamente 120 miembros electos en un sistema mixto que toma en cuenta distritos y representación por partidos. El ejecutivo está a cargo de un gabinete formado por el primer ministro y los ministros, todos designados entre los miembros del parlamento. Dentro del gabinete funcionan varios comités, entre los cuales, en relación al presupuesto, se destacan el comité de estrategias que fija líneas de políticas en especial en temas que están más allá de los cometidos
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Capítulo 7. Nueva Zelandia
de los ministerios específicos o que requieren la acción coordinada de varios ministerios y el comité de control del gasto y del ingreso. Existen comités oficiales formados por funcionarios de alto nivel de varios ministerios para aconsejar al gabinete sobre temas de importancia que requieren la acción coordinada de varias partes del gobierno. Uno de esos comités ha estado dedicado al control del gasto. Estos comités tienen una buena dosis de poder, pues las opciones que han sido examinadas y han sido rechazadas no pueden ser presentadas nuevamente a la consideración de los ministros. Dentro del ejecutivo han ocurrido en los últimos años reformas muy profundas que han dejado un nuevo panorama con claras implicancias presupuestarias. Se ha acentuado la preferencia hacia un número más bien alto de ministerios con funciones bastante específicas y con una mayor separación de funciones entre formulación de políticas, prestación de servicios y adquisición de insumos. La responsabilidad central sobre el diseño y cumplimiento de las políticas está en manos de los ministros, y la ejecución de acciones particulares en funcionarios no políticos que actúan como gerentes o mandatarios del ministro respectivo. Estos gerentes son elegidos a través de un proceso competitivo que incluye candidatos tanto del sector público como del privado. Hay un grupo de empresas del estado que tienen una alta autonomía y cuyo vínculo con el estado es similar al existente entre los accionistas y los directivos de una empresa, jugando el estado un papel de accionista y donde los directivos son elegidos también por un proceso competitivo come el señalado. La situación antes de 1984 Antes de 1984 la economía de Nueva Zelandia estaba bastante protegida de la competencia extema a través de tarifas, regulaciones de distinta naturaleza y subsidios. El estado desempeñaba un papel muy importante en la economía y era dueño de una buena parte de los activos del país. Esa situación, y circunstancias externas adversas, llevaron al estado a un déficit fiscal y a un déficit de cuentas externas sustanciales. Además, el país enfrentaba una creciente inflación y un alto y creciente endeudamiento, a la vez que la tasa de crecimiento había disminuido al punto de ser la mitad del promedio de los países de la OCDE. Hasta el año 1984 el sector público tenía un alto grado de burocratización. Había estabilidad en el empleo público que alcanzaba a los responsables administrativos de las organizaciones ministeriales. Estos eran
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parte del servicio civil y como tales designados por la comisión para servicios del estado, vale decir que su designación o remoción no dependían del ministro respectivo. La administración estaba organizada en departamentos y éstos comprendían funciones muy variadas. Algunos departamentos, pese a que tenían un cometido similar al de una empresa que opera en mercados competitivos, se regían por los mismos métodos presupuestarios y contables que se aplicaban a todos los departamentos del gobierno. El proceso presupuestario culminaba en la aprobación anual de un documento con estimaciones globales de gastos. La distribución por departamentos, por programa y por tipo de insumo se hacía más tarde ya muy avanzado el ejercicio, a través de un documento denominado estimación de gastos (Estimates of Expenditures), que normalmente era aprobado por el parlamento sin cambios sobre la propuesta del ejecutivo. Técnicamente durante el período que mediaba entre el comienzo del año fiscal y la aprobación del estimado de gastos se operaba con aprobaciones previsoras que le permitían a cada departamento gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del año anterior. Hacia el final del año una ley de aprobación de fondos suplementarios cubría los costos adicionales y los cambios derivados de nuevas políticas no previstas en el presupuesto original. Algunos departamentos superaban la cifra autorizada y para regularizar la situación lo único que se requería era la aprobación del ministro de hacienda. Además los departamentos que no utilizaban sus fondos podían trasladarlos a otros ejercicios. 1984: inicio de una etapa de reformas Un nuevo gobierno fue electo en 1984. Enfrentado con una crisis cambiaría, el gobierno optó por liberar el tipo de cambio, desregular el sistema financiero, hacer más competitivo el sector privado e iniciar una transformación del sector público procurando introducir mecanismos de competencia semejantes a los de los mercados del sector privado. En los años siguientes se llevaron a cabo reformas institucionales radicales que concluyeron por redefinir completamente el papel y el funcionamiento del estado. Los distintos cambios han culminado en varias leyes que sintetizan el pensamiento y la acción en determinadas esferas del manejo del sector público, entre las que merecen destacarse la ley de empresas públicas de 1986, la ley del sector público de 1988, la ley de finanzas públicas de 1989 y la ley de responsabilidad fiscal de 1994.
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Las profundas reformas que habrían de tener lugar en el sector público reconocen algunos antecedentes conceptuales. En 1978, hubo un informe del auditor y contralor general donde se destacaron graves problemas de gerenciamiento financiero y de control en el gobierno, y otro preparado por la tesorería en 1984 para el nuevo gobierno, donde se identificaron las áreas más críticas. Pero las reformas cobraron impulso propio a partir de un importante esfuerzo de conceptualización hecho en un período de aproximadamente 18 meses e impulsado en parte por la frustración que experimentaba el nuevo equipo para implementar las políticas que deseaba llevar a cabo. El primer paso fue ordenar todo lo relativo a las actividades comerciales que encaraba el estado y que estaban mezcladas con la provisión de los servicios típicos del estado, y el segundo fue ordenar la administración central y consolidar la separación de roles dentro del aparato gubernamental, creando los incentivos para que funcionen como piezas antagónicas y armónicas al mismo tiempo. La ley de empresas públicas separó las operaciones típicamente comerciales de las operaciones tradicionales del sector público, y puso a las nuevas empresas a competir, procurando crearles condiciones en las que no tuvieran ventajas ni desventajas especiales. Separó lo relativo al manejo de las empresas de la formulación de las políticas para el sector en el que debían operar, reuniéndolas bajo un solo ministerio, cualquiera fuera su naturaleza, y dejando al ministerio sectorial la fijación de las políticas correspondientes. Se crearon varias empresas públicas para sectores tales como correos, electricidad, comunicaciones y bancos, dotándolas de libertad de contratación de insumos, incluida la facultad de endeudarse, pero reduciendo o eliminando subsidios y transferencias entre empresas, incluida la garantía estatal sobre préstamos tomados en los mercados. Los directores y gerentes de las empresas fueron seleccionados entre los mejores del sector privado. Quedó claro que a partir de las reformas las empresas estatales serían tratadas como empresas que operan en el mercado y cuyo accionista principal es el estado, y juzgadas por sus resultados. En ese sentido se comenzó a requerir que cada empresa produjera un rendimiento sobre sus activos, transfiriéndose al gobierno central los beneficios generados. Las empresas quedaron sujetas a un seguimiento y control estrictos. Aunque la tasa de rendimiento es un resultado de la operación en el mercado, al comienzo se fijaron como metas tasas de rendimiento
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La ley de empresas públicas (1986) y la ley del sector público (1988)
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diferentes entre empresas, tomando en consideración rendimientos promedios del sector privado en actividades comparables. Con la llegada al poder de un segundo gobierno del mismo partido y con resultados satisfactorios en la primera tanda de reformas, se implemento un nuevo conjunto de reformas en el sector público, esta vez referidas al sector central. Esto se materializó en la ley del sector público que se concentró en lo relativo a la separación de las funciones de fijación de políticas y la de operación de servicios e incluyó un tratamiento especial de asesoramiento para políticas, manejo de los recursos humanos y grados de responsabilidad. Dicha norma suprimió la estabilidad de los gerentes y otros altos funcionarios, reemplazando la relación laboral por contratos a mediano plazo y ligando la continuidad en el cargo y otros incentivos al cumplimiento de objetivos prefijados. De esa manera se estableció un vínculo más estrecho entre el manejo político del sector y el trabajo de los responsables de ejecutar los programas gubernamentales. La labor de éstos pasó a ser juzgada por el logro de resultados medidos por el cumplimiento de políticas y no por la cantidad de insumes, como había sido el manejo tradicional. Cada ministro es responsable de los resultados socialmente deseados o comprometidos por el gobierno, y quienes están al frente de los programas son responsables de producir las acciones que el diseño de políticas ha elegido o determinado. En ese esquema los responsables de cada programa pasaron a tener mayor libertad para "comprar" los insumes necesarios, incluyendo lo relativo a recursos humanos, con facultades para contratar o prescindir de personal y fijar los salarios e incentivos sin mayores restricciones. La ley de finanzas públicas de 1989 Un tercer paso importante lo constituye esta ley, que introdujo un sistema sustancialmente diferente a lo que se venía haciendo respecto del manejo presupuestario, financiero y de rendición de cuentas. Estas reformas abarcan los aspectos claves para clarificar y demarcar las relaciones entre unidades con distintas funciones en el aparato estatal, efectuar el seguimiento del gasto público, y establecer el tipo de información requerida a distintos niveles y el criterio de imputación de gastos. Como ha quedado señalado, las áreas de responsabilidad aparecen bien definidas: los ministros deben cumplir objetivos de política, los gerentes deben cumplir con metas de producción y las unidades dentro de un programa deben proveer partes del producto final o insumes elaborados
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de acuerdo a los objetivos prefijados. Todo esto lleva a ordenar el sistema presupuestario y contable para que cada parte produzca la información necesaria de modo que se pueda hacer un seguimiento y una evaluación de los logros a cada nivel. El ministro selecciona las políticas a seguir entre las distintas alternativas analizadas previamente por sus asesores, generalmente en consulta con los gerentes del sector. Cada gerente es responsable de entregar un determinado producto en tiempo y forma. Si el producto no es adecuado para los fines de políticas determinadas, no es su responsabilidad, sino la del ministro, quien será juzgado por no aprovechar bien los recursos puestos a su disposición. Los presupuestos a nivel ministerial incluyen objetivos de política específicos y un tema determinado. A nivel de departamento, el seguimiento se hace en base a un "precio" y no a un "costo". Por ejemplo, el ministro de salud se compromete a disminuir la incidencia de una enfermedad en un determinado porcentaje. Probablemente tenga varias opciones: control de alimentos, educación en materia de alimentación, campañas de vacunación, etc. Puede elegir asignar más recursos en una dirección que en otra y ése es el precio que va a pagar por "comprar" determinados productos. En algunos casos es posible trabajar con precios estimativos o de referencia, por ejemplo, cuando la actividad tiene alguna similitud con acciones que se llevan a cabo en el sector privado. En otros casos, y tal vez sea la mayoría, esto no es posible. El enfoque no puede ignorar la característica esencial de la actividad del estado en su papel de proveedor de las necesidades sociales. Cada objetivo de política se alcanza por acciones específicas y estas acciones sí son más tangibles, pueden generalmente medirse y evaluarse en términos de calidad. Para este nivel los gerentes de programas son responsables de entregar en tiempo y forma los productos acordados en el plan del ministerio correspondiente. Los gerentes son responsables de elegir la combinación de insumos que consideren más adecuada. La base de la preparación del presupuesto siguen siendo los precios. En la medida que se desglosen los objetivos es posible encontrar más casos de correspondencia entre bienes o servicios que produce el sector privado y los componentes de una acción del estado. Los presupuestos entonces contienen cifras globales por programa y producto, sin asignaciones por categoría del gasto (personal, compra de bienes, etc.). Cada gerente a su vez necesita armar un producto a partir de insumos o servicios, y entonces puede comprar esos insumos, ya sea en el propio sector gobierno o en el sector privado. Muchas veces un programa
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tiene servicios especializados que se generan dentro de su esfera, y aquí se produce una descentralización de la producción dentro del programa. Cada programa funciona con un presupuesto dado, donde la libertad de combinar insumes varía pero, en general, es menor que a niveles más altos. El sistema es innovador y puede generar saludables tensiones como para aumentar la eficiencia del gasto público. Sin embargo, no está exento de riesgos. Los mecanismos de mercado en que pretendidamente se asienta el sistema no siempre existen. Es probable que se pueda generar a distintos niveles un sistema competitivo entre gerentes, pero siempre existe el riesgo de definir los objetivos en forma más o menos exigente de modo que los logros al final incluyan una suerte de subjetividad o de componente político. Otro cambio presupuestario fue la adopción del método de lo devengado. El cambio ha significado un progreso, pues permite medir mejor el gasto e imputarlo correctamente al ejercicio en que se produce, además de permitir computar los costos adecuadamente. Los gastos de capital han recibido un nuevo tratamiento, consistente con la adopción de ese método. Hasta antes de la reforma, no se efectuaba una distinción entre gastos corrientes y gastos de capital, pero a partir de la reforma tal distinción es rigurosa. Cada departamento y cada agencia deprecian sus bienes de uso y pagan un cargo por capital, calculado en función de una tasa de rendimiento específica y del monto de los activos. El valor de los activos se determina por valuaciones de mercado considerando activos comparables, valor de reemplazo o valor de liquidación. La tasa de rendimiento resulta de una negociación entre la autoridad central y el departamento respectivo. Si existe alguna actividad comparable en el sector privado la estimación se basa en la tasa de rendimiento de ese sector, si no se procura una aproximación en base al riesgo de la actividad. Los departamentos pueden usar sus reservas de depreciación para reemplazar o comprar activos nuevos. Para aumentar el capital se requiere la aprobación dentro del proceso presupuestario. Por otro lado cada departamento paga intereses por deudas intragubernamentales, incluyendo adelantos de caja, y recibe intereses por saldos en efectivo a su favor. La transición La transición implicó separar los departamentos en tres categorías diferentes con reglas apropiadas a cada una. La idea es que, en lo posible, un departamento pase de una categoría a otra a medida que pueda incorporar
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 7. Nueva Zelandia
a su modo de operar las prácticas presupuestarias y gerenciales más avanzadas que conducen a una mejor utilización de recursos. La categoría A fue definida como formada por los departamentos que, ya sea por la naturaleza de su producto o por un mayor atraso en materia administrativa y gerencial, debían sujetarse a reglas simples. Esta categoría sirvió para facilitar la transición y se aplicó entre 1989 y 1991. La categoría B está formada por los departamentos que proveen servicios gubernamentales tradicionales y la categoría C por departamentos que se asemejan a una empresa del estado pero que por alguna razón no han tomado tal forma jurídica. El grupo A continuó recibiendo créditos presupuestarios para operar en base al criterio de caja. Los créditos aparecen separados en tres categorías: para productos o servicios, para pagos de transferencia y para inversiones. Los departamentos en esta categoría deben preparar un estudio de activos y pasivos y un flujo de fondos estimado, cosa que no hacían antes. Las empresas del grupo B adoptan las principales reformas mencionadas anteriormente. Deben definir sus "productos" y esto es necesario para poder definir las metas de desempeño de sus gerentes y naturalmente el presupuesto. Además, deben poder cumplir requerimientos más exigentes en materia de información y auditoría. En esta categoría hay dos grupos: aquellas agencias que trabajan sobre la base de los recursos brutos y las que trabajan sobre la base de recursos netos. En el primer grupo se incluyen las que producen sólo para el gobierno, y en el segundo, aquéllas que obtienen algunos ingresos de otras fuentes diferentes a las del propio gobierno. Estas pueden utilizar esos ingresos para sus propios fines y entonces sólo se presupuestan los recursos que el estado aporta o lo que el gobierno paga por los servicios generados por esa agencia. Las agencias del grupo C, constituidas por aquellos entes que tienen similitud con una empresa pública, reciben créditos presupuestarios basados en los servicios que producen. Estos departamentos, sin embargo, no pueden solicitar préstamos, mientras que las empresas del estado sí pueden. La ley de responsabilidad fiscal de 1994 Esta ley constituye una pieza central en el manejo de las relaciones gobierno-ciudadano. En su espíritu está la idea de facilitar una amplia transparencia al accionar del sector público y contribuir a clarificar la formación de expectativas por parte del sector privado. La ley establece los principios en que deberá asentarse la política fiscal, regla la publicidad de distintos actos con consecuencias fiscales y especifica lo que el gobierno
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deberá publicar en relación con los resultados de su actuación e intenciones y propuestas para el corto y el largo plazo. La ley establece cinco principios básicos que deben regir la política fiscal: reducción del nivel de endeudamiento, mantenimiento de un nivel prudente de deuda, conservación de un nivel patrimonial adecuado que permita atenuar los efectos de eventos futuros adversos, manejo prudente de riesgos fiscales y un sistema impositivo razonablemente predecible. Nótese que aun cuando hay una decisión política de evitar déficit presupuestarios, la legislación ha preferido dejar indicado el concepto antes que fijar metas cuantitativas, lo cual significa un acto de confianza al ejecutivo. Esta solución debe entenderse en el contexto de un régimen parlamentario donde es menos probable que existan diferencias entre el ejecutivo y el legislativo. De cualquier modo, la ley prescribe que si hubiere un apartamiento de estos principios, esto debe ser informado y explicado. La ley especifica con todo detalle el tipo de información que el gobierno debe producir en cada caso, con indicación de responsables y fechas de publicación. Los informes reglados cubren el ciclo presupuestario y la fase de rendición de cuentas y resultados. Más adelante en este capítulo aparece un comentario detallado sobre el contenido de esta norma. El proceso presupuestario El proceso presupuestario está asentado sobre varios principios definidos con nitidez. Hay, como se ha dicho, una separación entre quien provee los fondos, quien tiene poder para comprar los productos o servicios y quienes proveen esos servicios. Hay una clara separación entre quien formula las políticas, quien regula y quien ejecuta. Hay ministros que son responsables del manejo de fondos y ministros que son responsables de la conducción de determinados departamentos y que representan al estado como propietario de determinadas organizaciones. Con frecuencia, un ministro responsable de fondos es a la vez el representante del estado como dueño de una parte de la organización estatal. Existe una cadena bien específica entre insumes, producción y resultados. Un ministro es responsable por la correspondencia entre productos y resultados, mientras que los gerentes de cada agencia gubernamental o de cada entidad descentralizada son responsables de la correspondencia entre insumes y productos. Se ha creado una muy buena capacidad gerencial mediante una combinación de gerentes que provienen del sector privado y del público. Las relaciones agencia-gerente están regidas por contratos, normalmente de
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tres años, en los que se especifican las metas que deben alcanzarse. Para los niveles medios hay un sistema de contratos e incentivos, pero con menor extensión que los existentes en los niveles superiores. Dentro de las condiciones de trabajo hay cierta flexibilidad para incentivos monetarios, pero el incentivo central para un funcionario está en la posibilidad de progreso en su carrera profesional: si un gerente demuestra haber hecho bien las tareas encomendadas tiene un mercado que cada vez se le amplía, donde tendrá oportunidad de ofrecer sus servicios y ser contratado. El ministro que celebra un contrato con un gerente está asumiendo un compromiso público de vigilar ese contrato, por tanto lo que está escrito como obligación de su funcionario se convierte en cierto modo en su obligación como mandante. Esto es válido hacia abajo en la escala jerárquica. El ciclo comienza aproximadamente unos 11 o 12 meses antes del inicio del año fiscal que va desde el 1 de julio al 30 de junio del año siguiente. Normalmente, entre agosto y noviembre se desarrolla una etapa de discusión de las estrategias para cada sector. Cada ministerio con sus equipos de análisis de políticas y con información recibida de las agencias ejecutoras determina su estrategia y los objetivos para un período de tres años. Estas estrategias son a su vez analizadas por el ministerio de finanzas y discutidas en el gabinete. Entre los meses de noviembre y febrero los responsables de la provisión de servicios preparan los borradores de presupuesto para el año siguiente, con una revisión de los datos para los dos años posteriores . Estos borradores son analizados y sometidos a pruebas de consistencia con el resto de los parámetros generales de preparación del presupuesto. Mientras tanto se preparan los acuerdos de contratación e indicadores de resultados. A su vez en diciembre el ejecutivo publica un documento donde se actualiza la información presupuestaria correspondiente a la primera mitad del año. En marzo se da a conocer un informe de política presupuestaria que contiene los grandes lineamientos del presupuesto que más tarde el ejecutivo habrá de presentar al parlamento. Las discusiones giran en tomo a los niveles básicos de cada programa, que son los montos incluidos en el período anterior y corresponden a un nivel de ejecución bajo el supuesto de que no hay cambios en políticas. Entre febrero y abril se hace una revisión de estos niveles básicos y se analizan y consideran nuevas iniciativas. Esas proyecciones se hacen en términos nominales, sin considerar aumentos, lo que implica que los au-
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Tabla 7.1 El proceso presupuestario en Nueva Zelandia Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones"
-11
Agosto noviembre
Fase estratégica. Conjuntamente, los ministros desarrollan su estrategia presupuestaria para los tres años siguientes. El gabinete prioriza las necesidades para el presupuesto del año t. Los ministros distribuyen a los directores de departamentos y agencias las normas de presentación y preparación del presupuesto.
-10
Septiembre
El comité de gastos presenta un informe sobre la situación fiscal y económica a la cámara de representantes.
-8
Noviembre
Se preparan los "votos" de presupuesto. Los ministros y directores de agencias preparan sus presupuestos detallados para el año entrante y una primera versión de los presupuestos para los dos años siguientes.
-7
Diciembre
Informe de mediados de año preparado por el tesoro nacional (requerido por la ley de responsabilidad fiscal) que contiene una actualización de las proyecciones fiscales y económicas para los próximos tres años.
-4
Antes del 31 de marzo
El tesoro nacional publica el informe de política presupuestaria (Budget Policy Statement) que contiene las intenciones fiscales a corto plazo, y objetivos y prioridades para el presupuesto.
-3
Abril
El gabinete prepara y revisa los límites de gastos (baselines) para el año fiscal entrante y los dos posteriores.
Antes del 30 de abril
El informe de política presupuestaria es revisado por el comité de gastos y finanzas del parlamento, el cual produce un informe para la cámara en pleno. Una vez que este informe es revisado por la cámara, el gabinete finaliza sus decisiones sobre el presupuesto.
Añot
1 de julio
Comienza el año fiscal.
+1
Antes del 31 de julio
El presupuesto es presentado a la cámara de representantes, acompañado por el informe de estrategia fiscal, y el informe económico. En la práctica se puede presentar en mayo o junio. Ese mismo día se hace la primera de tres "lecturas" de la ley de apropiaciones.
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Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones*
+2
Agostoseptiembre
El comité del gasto y de finanzas del legislativo revisa el presupuesto, el informe de estrategia fiscal y informe económico fiscal. A su vez, el comité distribuye entre comités específicos la tarea de revisar las asignaciones presupuestarias presentadas por cada ministerio y departamento. Los informes resultantes deben ser finalizados dentro de dos meses de la fecha en la cual el presupuesto fue presentado.
+4
Antes del 31 de octubre
Se finalizan la ley de apropiaciones con la tercer "lectura", y la firma del gobernador general.
+7
Enero
Se aprueba la ley de apropiaciones suplementarias para el año corriente.
Nota: * Nueva Zelandia opera sobre un ciclo de tres años de proyecciones y estimaciones, pero trabaja con un presupuesto anual. Para esta tabla se utiliza el año t-1 de las proyecciones, porque son más detalladas, aunque las proyecciones para el presupuesto del año t comenzaron en el año t-3. Fuente: elaboración propia.
mentes de precios deben ser absorbidos por los propios programas. En el fondo, esto es equivalente a haber creado una especie de dividendo de eficiencia, presente en otros países. La reasignación de fondos dentro de cada cartera es relativamente fácil. La reasignación entre carteras está sujeta a un análisis más riguroso que en los otros casos. La existencia de un número alto de ministerios con una definición más bien estrecha de objetivos hace más difícil que en otros países la reasignación de fondos. El parlamento trabaja de continuo en el examen de los documentos presupuestarios, revisando la ejecución y preparando la discusión presupuestaria del año siguiente. La ley de asignaciones (o de apropiación) presupuestarias es el documento detallado por el cual se distribuyen los fondos propuestos para distintos fines en un acto anterior, conocido como de estimaciones, que el poder ejecutivo presenta junto con los documentos más generales del presupuesto. Esa asignación detallada ocurre después que el ejercicio fiscal se ha iniciado. El parlamento es informado sobre las características generales del presupuesto al menos tres meses antes del
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Tabla 7.1 (continuación)
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comienzo del año fiscal, a través del documento conocido como enunciado general del presupuesto. Este documento es revisado por el comité de finanzas y gasto del parlamento que informa al cuerpo en pleno, quien lo trata brevemente, normalmente en abril. En el mes de junio se aprueba una asignación provisoria de fondos. Entre fines de mayo y fines de julio el ministro de finanzas hace la presentación ante el parlamento. En su presentación el ministro acompaña a su discurso las estimaciones para el año siguiente y las proyecciones para los dos años posteriores, un documento de estrategias y otro de proyecciones para cada cartera. El presupuesto es girado a la comisión de finanzas y del gasto y a los comités sectoriales especiales del parlamento. En septiembre se produce un debate sobre las estimaciones presupuestarias y en octubre se aprueba la ley de apropiaciones. Desde febrero de 1996 la cámara de representantes puede proponer cambios en el presupuesto, aun una vez iniciada la ejecución. Pero cuando los cambios son significativos, el poder ejecutivo puede presentar un veto que se ejerce antes de que la ley se vote, y que debe contener un análisis de la propuesta en discusión y las razones que tiene el ejecutivo para oponerse. Este veto no puede ser revertido por el parlamento. Contenido del presupuesto Se trabaja a partir de una base dada y se proyecta para los dos años siguientes. Pero las proyecciones tienen un carácter de semi-obligatorio, pues sirven de base firme para la programación del gasto en ejercicios siguientes. Cualquier cambio debe justificarse. Los datos proyectados están sujetos a pautas muy estrictas y tienen límites de crecimiento con respecto al período anterior. De los modos señalados en secciones anteriores sólo rige el tipo B en sus dos variantes, neto y bruto. Se trata de actividades que requieren fondos del estado, en el primer caso sólo lo necesario para completar sus recursos, permitiendo a la entidad que retenga los ingresos que genera. En el segundo caso no hay ingresos autónomos. Los "productos" que se presupuestan se agregan en grandes porciones presupuestarias llamadas "votos". Cada voto incluye los fondos que se aprueban y los objetivos, enmarcados en un análisis de las tendencias y proyecciones, un detalle de los gastos de capital previstos, los ingresos de otras fuentes y una conciliación con las proyecciones contenidas en presupuestos anteriores.
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Las asignaciones presupuestarias se hacen para ciertos propósitos centrales (pago de deudas, constitución de reservas, transferencias, etc.). Uno de esos propósitos -el que insume más recursos- cubre compras de bienes y servicios, llamado el presupuesto "producción". La producción está separada en clases. Para cada clase de productos se incluye una descripción de los objetivos, el vínculo entre los objetivos y la clase de productos correspondientes, las sumas requeridas, una descripción de los productos y quiénes van a proveerlos y para cada categoría de producto, los indicadores de desempeño que indican lo que la agencia ejecutora se propone alcanzar. Esos indicadores cubren todos o cada uno de los atributos de cantidad, calidad, tiempo, ubicación y costo de lo que será provisto. Luego de las reformas iniciales, el sistema de información se ha ido enriqueciendo (para algunos complicando) y hay un claro esfuerzo por orientar la programación, hasta ahora con sesgo hacia el control de la producción y del corto plazo, más hacia líneas de política y al mediano plazo. Un número importante de las agencias autónomas y de las empresas del estado preparan planes de la institución que, con variado grado de detalle, muestran los objetivos principales de la organización y las líneas centrales de acción. En años recientes se han agregado dos documentos centrales de información, el de las áreas estratégicas de acción (Strategic Resulís Áreas) y áreas claves de resultados (Key Results Áreas). El primero define para todo el gobierno áreas de concentración en materia de políticas que afectan a todo el sector público. Se trata de ocho cuestiones estratégicas con profundas consecuencias en el mediano y largo plazo que sirven de guía para ministros y gerentes de los entes estatales. El segundo documento, preparado por cada ministerio en colaboración con las agencias ejecutoras de su esfera de acción, presenta un programa de producción consistente con las grandes líneas de acción. £1 manejo de los costos de capital El gobierno ha podido adoptar un sistema completo de registración que incluye un cargo a los entes estatales por el uso de los recursos de capital, un sistema de remuneración de saldos bancarios y un sistema generalizado de imputación en base al criterio de lo devengado. Cada agencia controla y decide sobre sus propios saldos, pero lo hace a través del manejo centralizado de la posición de caja que lleva la
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tesorería. La tesorería ha contratado mediante licitación pública y por tiempo determinado sujeto a renovación, los servicios bancarios y de información con una entidad financiera privada. Las distintas agencias reciben los fondos conforme a un cronograma fijado por la tesorería, en base a estimaciones provistas por las agencias. Estas agencias reciben o pagan intereses conforme a su comportamiento en el manejo de los fondos líquidos. Se pagan intereses por los excesos de caja y se cobran cuando una agencia debe pedir prestado temporariamente por haberse quedado sin liquidez. La idea central es que mientras más se aparte del programa acordado, a la tesorería se le hace más caro manejar su posición de liquidez. Estos principios se aplican sólo al capital de trabajo. Lo referente a inversiones queda a discreción de la tesorería. Cada entidad tiene una fuente de recursos en las depreciaciones que carga a sus costos. Cuando debe hacer inversiones de capital por encima de las depreciaciones, la tesorería le gira los fondos correspondientes; asimismo, si no utiliza los fondos acordados en reinversiones, debe remitir la diferencia. Informes públicos Existe un sistema de informes públicos que permiten un seguimiento y control cercanos por parte de los partidos políticos, de cualquier grupo interesado y en general de la ciudadanía. Una buena parte de la información que el gobierno produce responde a requerimientos de la ley de responsabilidad fiscal de 1994, otra surge de prácticas de órganos públicos como el banco central y otra emana de leyes sobre acceso a la información de los actos gubernamentales. La ley de responsabilidad fiscal especifica con todo detalle los informes que el gobierno debe hacer conocer y señala los funcionarios responsables de proveer la información que se concreta en los siguientes informes. Informes sobre política presupuestaria y estrategia fiscal Este informe, que resume los lincamientos estratégicos del presupuesto, se publica en marzo de cada año, tres meses antes del comienzo del año fiscal. El informe señala de manera explícita las prioridades en materia de gastos e ingresos y ordena en general lo relativo a los fines de política económica, precisando de qué manera propone el gobierno alcanzar los grandes objetivos contenidos en la ley de responsabilidad civil (control del gasto, reducción de la deuda, disminución gradual de los impuestos, manejo de riesgos, y estabilidad económica) y explica también la coordinación entre
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la política de corto y largo plazo. El informe para el presupuesto 1997 contiene una explicación rigurosa sobre los cambios conceptuales en cada uno de los objetivos centrales de política fiscal perseguidos en el nuevo presupuesto, en comparación con lo previsto en el presupuesto 1996. El informe sobre la estrategia fiscal debe ser presentado junto con el presupuesto e incluye una actualización y comparación con las proyecciones e intenciones del gobierno enunciadas en el documento anteriormente mencionado, junto con proyecciones para 10 años. Actualizaciones económicas y fiscales Hay varios tipos de actualizaciones sobre la marcha de la economía y sobre la ejecución del presupuesto. En sus aspectos básicos son similares, pero cumplen propósitos específicos. Cada actualización incluye una compatibilización de los objetivos originales con la realidad. Una de esas actualizaciones se presenta junto con el presupuesto, otra a mitad del año fiscal, otra con motivo de cada elección. El primero de esos informes contiene proyecciones para las principales variables, con detalle sobre los supuestos centrales e incluye un promedio de los pronósticos de aproximadamente 12 fuentes privadas. Analiza ingresos y gastos por grandes componentes, explicando las diferencias entre las proyecciones anteriores y los datos observados, y muestra nuevas proyecciones con una explicación de los supuestos empleados. Otras secciones analizan, conforme a criterios prevalecientes en la profesión contable para el sector privado, la composición del estado patrimonial, los flujos de caja generados en operaciones corrientes, en la actividad de inversión y en el financiamiento, junto con sus correspondientes proyecciones. El flujo de caja hace las veces de la presentación convencional de los gastos conforme a esa clasificación económica (gastos corrientes vs. gastos de capital) y su fínanciamiento. Los otros dos informes tienen por objeto actualizar la esencia de la información contenida en el informe descrito. El informe emitido en oportunidad de cada elección debe hacerse conocer entre cuatro y seis semanas antes de la fecha fijada para ese acto. Otros informes Además, y en virtud de la ley de finanzas públicas, el gobierno debe publicar estados financieros anuales e informes financieros semestrales. Los entes autónomos deben presentar un informe anual con sus estados financieros sobre cumplimiento del presupuesto.
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Los estados financieros anuales, que se vienen publicando desde 1992, se presentan a los ciudadanos en su carácter de "accionistas" del estado. Estos informes se presentan bajo estándares similares a los que se emplean en el sector privado. Dichos estados no incluyen una declaración de responsabilidad del ministro de finanzas y del ministro del tesoro, donde éste certifica que los registros en que se basan y el control de las operaciones se han llevado con el rigor necesario; son auditados por el auditor general. Los estados financieros incluyen el estado patrimonial, el cuadro de ingresos y gastos, el cuadro de movimientos de caja y anexos con estado de la deuda, pasivos contingentes con sus notas contables, ingresos y gastos extrapresupuestarios, y manejo de fondos fiduciarios. Hay un sistema de informes para cada ministerio, ente autónomo y empresa pública, los cuales en último término deben presentarse al parlamento. Cada uno de esos componentes del gobierno prepara un informe anual especificando lo producido en bienes y servicios, los estados y resultados financieros. Los estados financieros de los ministerios y entes autónomos más la parte de propiedad o capital de las empresas del estado son consolidados en el informe anual del gobierno al parlamento. Evaluación y control Cada agencia puede utilizar los sistemas de evaluación que considere útiles para mejorar sus programas, pero no existe en el país un sistema de evaluación como tal. Las reformas han centrado su atención en el diseño de incentivos y políticas. El control está dividido en interno y externo. El primero se hace por medio de los auditores de cada agencia. Generalmente el auditor está ubicado en un nivel alto de la organización, normalmente con línea de dependencia directa del responsable de la agencia o ministerio auditado. La auditoría es fundamentalmente de tipo financiero y sobre cumplimiento de normas. Una cantidad más bien modesta de recursos se dedica a estudios de "valor por dinero" y en otros estudios especiales. No hay una organización central que coordine o tipifique el trabajo de los auditores. Estos se rigen por criterios de aceptación general y las fuentes son los estándares fijados por las asociaciones profesionales del país o por asociaciones internacionales.
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El control extemo está a cargo del contralor y auditor general. La oficina del contralor, que data de 1865, fue combinada con la del auditor general en 1878. Comprende dos grandes divisiones, una que es la oficina del auditor propiamente dicha, y otra, la Audit New Zealand. La primera fija las políticas y la segunda provee los servicios. Audit New Zealand debe competir en la provisión de sus servicios con empresas de auditoría del sector privado. La oficina del auditor general es independiente, responde al parlamento pero el plan de trabajo es definido fundamentalmente dentro de la oficina. Esta tiene un amplio campo de acción y audita y controla a todo el gobierno central, a todos los entes autónomos y las empresas del estado y a los gobiernos locales. La oficina interactúa con dos comités del parlamento, con el comité de funcionamiento del parlamento y con el comité de cuestiones administrativas del gobierno. El elemento de contralor en el título proviene de principios constitucionales, ratificados en la revisión constitucional de 1986 y en la ley de finanzas públicas de 1989, en el sentido que se requiere un acto parlamentario explícito para poner en vigencia un impuesto o para contraer empréstitos o para gastar cualquier suma del erario público. El contralor vigila en nombre del parlamento que estos principios se cumplan. En la práctica, la función de contralor contiene ingredientes que, en forma simplificada, participan en cierta manera de un control ex ante. Conforme a las normas vigentes, no se puede hacer uso de la cuenta bancaria del estado si no hay una certificación emitida por la oficina del contralor, de que los pagos a efectuarse con los fondos girados son legales y que responden a usos debidamente autorizados. El sistema permite frenar determinados pagos si existen razones fundadas para pensar que la entidad que solicita los fondos u ordena los pagos está violando disposiciones legales sobre el uso de los recursos asignados. Si bien no hay un control comprobante por comprobante, el control se hace a través de una vigilancia del cumplimiento de las normas. Se piensa que el sistema no asegura que no haya acciones ilegales, pero de hecho existe un mecanismo que permite detener actividades que se salen de la ley. Esta facultad ha sido empleada en años recientes, y como consecuencia de ello hubo cambios en la operación de la agencia afectada y en ciertas normas legislativas. Aproximadamente el 80 por ciento de los recursos son aplicados a las tareas de auditoría tradicional, si bien ésta comprende una aplicación limitada de auditoría de resultados, a través de la opinión del auditor sobre
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Control externo
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el logro de objetivos. El 20 por ciento restante se emplea en auditorías de resultados e informes al parlamento. Una parte de la labor se orienta a proveer asesoramiento al parlamento en cuestiones presupuestarias y de tipo financiero. En la práctica, el apoyo de la oficina es una de las principales fuentes de asesoramiento técnico a ese cuerpo. En tal sentido, la oficina trabaja con los 12 comités del parlamento organizados alrededor de la actividad de las carteras en que se divide la labor del gobierno, y lo hace en particular en la fase de discusión del presupuesto, actuando a veces como cuerpo asesor y otras prestando testimonio. Colabora también con el comité de revisión financiera en el examen de las estimaciones presupuestarias. No hay una labor de seguimiento de las recomendaciones; generalmente la oficina espera dos años para verificar una corrección. Si los problemas subsisten en nuevas auditorías, la oficina marca nuevamente los problemas e insiste en su corrección. Cada ministerio, en su informe anual al parlamento, incluye un informe sobre los servicios prestados y una comparación con la declaración de objetivos incluida en el pronóstico ministerial que se presenta al parlamento a comienzo del año, pero esta comparación no se extiende a las cifras presupuestarias. Además, los responsables de la ejecución celebran con el ministro que controla una parte del presupuesto un acuerdo de entrega en el cual se especifican, generalmente con mayor detalle, los servicios a producir durante el año. Al final del año hay un informe sobre el cumplimiento de este acuerdo, pero estos dos documentos no van al parlamento. Los entes autónomos están clasificados en distintas categorías, algunos presentan una documentación similar a la de los ministerios y otros tienen menores requisitos. Sin embargo, todos envían al parlamento una contrastación entre lo incluido en las estimaciones presupuestarias y los servicios prestados. En general, hay una mejora progresiva en la información que llega al parlamento. La oficina de auditoría ha hecho un control entre las distintas fuentes de información y ha encontrado un nivel de cumplimiento entre satisfactorio y bueno para la administración y un cumplimiento parcial para los entes autónomos. Recapitulación El sistema adoptado entraña costos de transacción importantes en cuanto obliga a dejar registrado lo que se espera, no sólo de cada programa sino de
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cada funcionario de cierta categoría para arriba y donde se espera que a distintos niveles se haga una comparación entre las metas fijadas y los resultados alcanzados. A pesar de estos costos, el sistema es simple y ha preferido descansar más en incentivos y en medios directos de verificación que en el análisis de resultados globales. El sistema está sesgado a la medición de productos más que a resultados. Pero éste parece haber sido un camino realista, orientado a producir cambios sobre la marcha y a irlos refínando continuamente frente a un enfoque de amplia cobertura que hubiera demandado recursos y conocimientos que no estaban disponibles.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Nueva Zelandia 1878
Se combinó la oficina del contralor general con la del auditor general. Este responde al parlamento.
1970
Durante la década del 70 el país enfrentó fuertes déficit presupuestarios, lo que contribuyó al desarrollo de una creciente inflación y aun aumento considerable del endeudamiento público. Esto reflejaba en cierta medida la debilidad del proceso presupuestario ya que, hasta tanto se aprobase por el parlamento el documento de estimación de gastos, cada departamento podía gastar hasta un determinado porcentaje del presupuesto del año anterior. Hacia el final del ejercicio, una ley de aprobación de fondos suplementarios cubría los costos adicionales que existiesen.
1984
Comienzan a producirse reformas institucionales que tenían por objeto hacer que el sector público funcionas e en un ambiente competitivo, para lo cual se redefinió completamente el papel de los organismos del gobierno.
1986
La ley de empresas públicas impuso a las empresas de correos, electricidad, comunicaciones y bancos reglas de competencia similares a las del sector privado. Dichas empresas deberían ser juzgadas por sus resultados y tendrían libertad para disponer la combinación de insumos que fuera más eficiente. Las utilidades que obtuviesen —un determinado porcentaje de rendimiento sobre sus activos— debían trasladarse al gobierno central.
1988
La ley del sector público modificó el manejo de los recursos humanos juzgando la labor de los "gerentes " en términos de resultados obtenidos. Los ministros eran responsables por la fijación de los objetivos de los programas y los jefes respectivos debían diseñar las acciones necesarias.
1989
La ley de finanzas públicas introdujo reformas que abarcan: a) la adopción del método de devengado en lugar del de caja para el registro de las operaciones, b) la implementación de la contabilidad patrimonial y, c) el requerimiento de que cada departamento debe incluir los costos de depreciación del capital y pagar cargos en función del rendimiento de los activos, así como por intereses por deudas intragubernamentales.
1990
Se fijaron los objetivos de la estrategia presupuestaria que comprendía: a) la reducción del gasto público, b) la asignación de una parte creciente de los fondos disponibles al financiamiento de proyectos de desarrollo social, y c) la implementación del criterio de VFM en la evaluación de resultados de proyectos.
1992
Anualmente se presenta la memoria anual del gobierno, que incluye los estados de los flujos de ingresos, gastos y financiamiento y un estado de la
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situación patrimonial de la Corona. Los destinatarios de la Memoria son los ciudadanos como "accionistas " del gobierno. 1994
Se sancionó la ley de responsabilidad fiscal, que es una pieza central en el manejo de las relaciones gobierno-ciudadano. Regla la publicidad de distintos actos con sus consecuencias fiscales. Fija principios básicos que deben regir la política fiscal: reducción del endeudamiento, mantenimiento de un nivel prudente de deuda, conservación de adecuado nivel patrimonial, manejo prudente de riesgos fiscales y sistema impositivo razonablemente predecible.
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Información en internet
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España
El estudio de este país reviste importancia pues muchas de sus instituciones se trasladaron a América Latina a través del régimen colonial. A partir de la primera década del siglo XIX, estos países comienzan a diferenciarse de la metrópolis, pero por medio de un proceso lento, que toma varias décadas. Las instituciones presupuestarias y de control durante mucho tiempo han tenido el cuño de la colonización española. El proceso de modernización y la incorporación de países a la Unión Europea han significado algunas diferencias en la práctica y en la disciplina presupuestaria. De cualquier modo los lazos y la comunicación frecuente entre España y América Latina se manifiestan en la evolución de las instituciones a ambas márgenes del Atlántico. Antecedentes históricos Entre el siglo XV y mediados del siglo XIX prevaleció el absolutismo en España. Durante ese período se produjeron algunos cambios pero en general hubo sólo un interés relativo por el estudio y las reformas de las instituciones políticas. En 1810, con la invasión de Napoleón a España y por influencia de la revolución francesa, se reúnen las Cortes y proclaman la soberanía nacional, que desplaza a la del rey y provoca la necesidad de una constitución. Nace la monarquía constitucional y en 1812 se promulga la primera constitución española, la Constitución de Cádiz. Hasta ese momento existía cierto equilibrio entre el rey y las cortes (unicameral), pero éstas fueron consideradas principalmente como un cuerpo protocolar ya que su principal función era intervenir en la sucesión hereditaria de la Corona. La constitución estableció para las cortes la función legislativa, pero también les asignó las facultades presupuestarias y de control, que incluían lo relativo a fijación de gastos administrativos, establecimiento de los impuestos y vigilancia sobre la responsabilidad de los funcionarios públicos, aun cuando el rey conservaba la facultad de nombrarlos y removerlos. La Constitución de Cádiz estableció los tres tipos de control que, aunque en forma modificada, aún subsisten en nuestros días: el control parlamentario, atribuido a las cortes; el control interno, a cargo de la
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contaduría de valores, y el control jurisdiccional, de competencia de la contaduría mayor de hacienda. Sin embargo, la aplicación práctica de esas orientaciones se vio dificultada por causa de la inestabilidad política que se vivió en los años siguientes. La constitución fue derogada en 1814, puesta en vigor entre 1820 y 1823 por el Rey Fernando VII, suspendida nuevamente y modificada más tarde en 1836. En medio de ese período, en 1824, se establece a la contaduría general de valores como la autoridad máxima en lo concerniente a la contabilidad, la fiscalización y la intervención de las cuentas públicas. A pesar de que la vigencia de esta constitución fue limitada, ejerció una importante influencia sobre los textos constitucionales de varios países latinoamericanos y europeos. En 1836 se aprobó el Estatuto Real que sentó precedentes de un régimen parlamentario bajo el principio de colaboración de poderes, integrado en el nuevo esquema por dos cámaras y que introdujo la idea de responsabilidad política para los miembros del consejo de ministros. La estructuración de un sistema fiscal continuaba siendo de gran necesidad por lo que, en 1843, se designó una comisión encargada de preparar un proyecto de ley de administración y contabilidad de la hacienda pública, el que debió recorrer un largo camino hasta su promulgación en 1850. En 1845, 1869 y 1876 hubo nuevas reformas constitucionales que fueron dando forma a un régimen parlamentario que duró hasta 1917, aunque con muchos altibajos (las cortes fueron disueltas 23 veces entre 1876 y 1917) (Pedroza de la Llave, 1996). En 1870 se dictó la ley de administración y contabilidad para adaptar la ley básica a la constitución sancionada en 1869. Por dicha ley se confiere al director general de contabilidad el carácter de interventor de la administración del estado y de la dirección de contabilidad. Se lo responsabiliza también de todos los actos de la administración que generen u ocasionen gastos y se le encomienda la contabilidad del estado. El próximo paso se da en 1893, cuando se elabora el proyecto de ley de administración y contabilidad (Proyecto Gamazo) que, aunque se consideró un trabajo excelente, no tuvo sanción inmediata. Sin embargo, sus preceptos fueron incorporados en la ley de 1911. Como efecto de la propuesta del Proyecto Gamazo, en 1894 se creó el cuerpo pericial de contabilidad del estado y se incorporó en la ley de administración y contabilidad de 1911 todo lo pertinente a la regulación de la contratación de los servicios y obras públicas.
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Otro hito importante en esta evolución fue el decreto real de 1924, que creó el tribunal supremo de hacienda pública, organismo éste al que se le atribuyó competencia en la fiscalización previa y simultánea de los actos de la administración financiera. En 1931 se aprobó la constitución que proclamó a la república, que otorgó al parlamento la función de control político sobre los miembros del ejecutivo y estableció que le correspondía a las cortes aprobar el proyecto de presupuesto. Durante el período de la república se aprobó la ley base para la administración en 1932 (Ley Garner). Esta ley dispuso que la contabilidad del estado habría de ser de exclusiva responsabilidad del ministerio de hacienda, para lo cual en todos los departamentos del estado debían existir oficinas de contabilidad dependientes de dicho ministerio. Durante la guerra civil que terminó en 1939 y el período posterior del franquismo, el parlamento pasó a tener un papel muy limitado y el control parlamentario sobre las cuentas públicas prácticamente desapareció. En 1957 se inicia un período de liberación dentro del propio régimen, caracterizado por la alta concentración de poder que se tradujo en lo parlamentario en la posibilidad de interpelaciones y preguntas escritas al ejecutivo pero que nunca incluyó la responsabilidad política como posible consecuencia de sanción. En lo administrativo, se tradujo en una modernización del sistema presupuestario por el cual se reconocen los efectos importantes que tiene el presupuesto sobre el comportamiento del sector privado de la economía y su influencia recíproca. En este sentido se estableció la obligación de utilizar una clasificación funcional para tomar en cuenta la finalidad de los gastos públicos y la obligación de los distintos departamentos ministeriales de acompañar a sus anteproyectos de presupuesto con estudios justificativos de las proyecciones en que se basaban los pedidos de asignaciones de fondos. En 1962 se ordenó la mecanización del sistema y se separó la contabilidad presupuestaria de la contabilidad de la tesorería. Con esta disposición se hizo posible un tratamiento mucho más completo de las fases de la gestión presupuestaria y se dio término al sistema que imperaba desde 1911. Al año siguiente se creó la dirección general de presupuestos. De este modo se separa de la intervención general del estado toda actividad referida a la elaboración de los presupuestos generales del estado y se fortalece la función presupuestaria del ministerio de hacienda ya que aquella dirección pasa a depender de este ministerio.
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Por orden ministerial de 1967 se dispuso la aplicación, tanto por parte del gobierno central como de los organismos autónomos, de tres clasificaciones del gasto: la clasificación orgánica o por instituciones, la clasificación económica y la clasificación funcional. Asimismo, para los créditos de inversiones comienza a requerirse que las dotaciones de fondos a cada servicio correspondan a programas y proyectos específicos. Básicamente la clasificación funcional se introdujo para fines de información, con lo cual se perdió la oportunidad de emplearla como elemento de gestión de naturaleza vinculante. Por ello la misma no tuvo una importancia similar a la de la tradicional clasificación económica. Claro está que no es suficiente dar información sobre la composición funcional de los gastos si dicho criterio no se emplea desde el comienzo mismo de la preparación del presupuesto y se materializa en la asignación de fondos a los programas y proyectos. Debe tenerse en cuenta, para fines comparativos de la evolución de modernización del proceso presupuestario, que Estados Unidos, por ejemplo, ya empleaba el sistema de presupuesto planificado por programas (PPBS) en el ministerio de defensa, y que, en 1965, ya se había extendido a la totalidad de agencias y departamentos del gobierno. La misma orden ministerial de 1967 dispuso iniciar las tareas para lograr una distribución geográfica más equilibrada del gasto comenzando por las inversiones entre las diferentes áreas geográficas del país. También se introdujo la obligación de presentar anexos presupuestarios de los gastos de personal y de los programas de inversión. En la década del 70 comenzaron a introducirse algunas formas de evaluación de programas, en particular alrededor de los gastos de inversión. De esa época data la adopción de técnicas costo-beneficio para el análisis y selección de proyectos. Normalmente los estudios se hicieron para proyectos particulares, considerándolos de manera aislada sin que hubiera intentos de analizar los efectos globales de determinados programas, ni esfuerzos dirigidos a extender el análisis más allá de los correspondientes a infraestructura económica. El análisis de proyectos rara vez tuvo una correlación con las previsiones presupuestarias ni en materia de inversiones ni en materia de personal. Durante esa década, mientras los gastos aumentaban, no había entre los funcionarios una real motivación para generalizar el uso del análisis económico en el examen del gasto, y entonces el ministerio de finanzas (hoy ministerio de economía y hacienda) debió poner el acento en la restricción de los gastos más que en el análisis de eficiencia o en evaluación. La formulación del presupuesto era fun-
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damentalmente un ejercicio de estimaciones con un claro enfoque de legalidad en los procedimientos. Con la muerte de Franco en 1975 se inicia un período de reformas que en lo constitucional desembocaría en una monarquía parlamentaria, recayendo la soberanía no en el rey ni en el estado, sino en el pueblo. Con esta reforma el rey carece de poder legislativo y no puede intervenir en las tareas políticas del gobierno. El parlamento tiene más que una función legislativa una función de control político. Esta manera de ver la relación de poderes y el carácter de la rama legislativa va cobrando gradualmente importancia creciente en América Latina. Los gastos públicos crecieron enormemente en la democracia posfranquista, trepando entre 1975 y 1987 del 25 al 42 por ciento del producto bruto interno. Cuando accede al poder el gobierno socialista, procura mejorar la eficiencia del sector público sin recurrir a privatizaciones o desregulación. Como parte de esa estrategia, el ministerio de economía y finanzas hizo importantes esfuerzos para integrar presupuesto, sistemas de información y auditoría, tratando a su vez de aplicar el presupuesto por programas con una mayor profundidad. La adopción del presupuesto por programas A fines de la década del 70 se sintió la necesidad de mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, para lo cual se tenían a mano varias opciones en materia de técnicas presupuestarias: a) el presupuesto de insumos o de tipo tradicional con énfasis en el detalle de las compras del gobierno y el control legal de las operaciones, b) el presupuesto de ejecución (Management) basado en una clasificación por actividades, con medidas de costos unitarios y énfasis en la gestión, y en el que se considera más importante la eficiencia en el uso de los recursos que la medida en que realmente se satisfacen las necesidades sociales, c) el presupuesto por programas en que, además de la gestión, se busca asegurar que los programas respondan a objetivos claros, y d) el presupuesto sobre base cero, que emplea una planificación más selectiva según la cual cada unidad, agencia u organismo, plantea las alternativas de gastos posibles incluyendo la disminución o eliminación de unidades de servicios. Se optó por el presupuesto por programas. Al comienzo su aplicación tuvo un carácter complementario de los presupuestos tradicionales que en forma rutinaria se enviaban para su aprobación por las cortes. En
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realidad el primer presupuesto formulado integralmente sobre bases programáticas fue el de 1985. Dicho presupuesto incorporó una clasificación tripartita, es decir, orgánica, funcional y económica, y programas con una clara especificación de los objetivos. Hizo una asignación de fondos a los gestores de los programas y proyectos acordando un cierto margen de libertad en las asignaciones de fondos, especialmente para introducir cambios según las variaciones de precios de insumes y del grado de economía alcanzado en la ejecución. Proveyó, además, una especificación de unidades de medidas de productos o servicios y cómputo de costos para poder decidir racionalmente entre alternativas. Al implantarse el presupuesto por programas, como en muchos otros países, se pensó que se trataba de una reforma que en los hechos transformaría el presupuesto tradicional en un presupuesto por objetivos. Gradualmente se fueron corrigiendo problemas de implementación, al mismo tiempo que estaba ocurriendo un profundo cambio en la estructura del estado al adoptarse la descentralización autonómica de las diversas regiones. Las expectativas creadas hicieron pensar que se podría contar con un instrumento eficaz de planificación, ejecución y control dentro de la técnica moderna de dirección por objetivos. Debe reconocerse que hubo algunas deficiencias en varias áreas. Primero, surgió la duda de si se trataba de una nueva metodología que se podría implantar de modo integral y efectivo cuando, en realidad, los problemas de implementación fueron muy serios, especialmente en lo que se refiere a las definiciones de los programas, uso de unidades de medida y verificación de costos y beneficios; segundo, la metodología requiere, como condición "sinequa non", la determinación de costos, lo que no siempre fue posible lograr; tercero, al no poder determinarse con precisión los costos, no puede evaluarse la relación costo-efectividad de las diversas alternativas que pueden existir para atender la realización de programas y proyectos; y cuarto, faltó contar con el número suficiente de personal técnicamente preparado. Organización y normas administrativas España tiene una monarquía parlamentaria. Hay tres niveles de gobierno: el gobierno central, el nivel regional para las comunidades autónomas y el nivel local formado por provincias y municipios. La figura del rey da la idea de la continuidad y unión de la nación y en él descansan algunos actos centrales de gobierno como son los de ordenar el cumplimiento de las leyes del estado central y proponer el candidato a presidente del gobierno, y nom-
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brarlo, así como nombrar y separar a los miembros del gobierno a propuesta de su presidente (Constitución española, art. 62). En la designación del primer ministro se respeta lo que la mayoría del parlamento indica. Cada región, que puede o no tener un estatuto o constitución, tiene su parlamento y su gobierno. El gobierno central y las comunidades tienen arreglos financieros que pueden diferir entre sí. Los servicios se agrupan en 16 ministerios que son encabezados por un ministro generalmente auxiliado por uno o dos secretarios. El parlamento es bicameral, formado por el congreso de los diputados y el senado. Estos son nombrados por cuatro años, pero puede llamarse a elecciones antes de que termine el período. Hasta mayo de 1996 el ministerio de hacienda concentraba las facultades centrales de la preparación del presupuesto incluyendo tareas de pronósticos y programación, además de la percepción de impuestos y control del gasto. Con el cambio de autoridades pertenecientes a un partido diferente hubo un cambio importante en materia de presupuesto. Se ha creado una nueva oficina, con rango de secretaría de estado, a nivel del primer ministro, formada por un grupo de destacados y prestigiosos especialistas en materia presupuestaria que hasta ahora han tenido un papel orientador en las discusiones de los temas centrales del presupuesto de 1996 y 1997 y en los procedimientos para su discusión y aprobación. El grupo es más bien pequeño dado el tamaño de la economía española, pero por la importancia que se le ha asignado en la estructura administrativa y su composición, todo indica que va a jugar un papel de creciente importancia en la elaboración y definición del presupuesto. El gabinete desempeña un papel central, orientando las discusiones y tomando las decisiones principales en cuanto a niveles máximos del gasto total y por sectores. Además funcionan varios comités a nivel del ejecutivo, pero el más importante es el del gasto que lleva a cabo la coordinación de las discusiones sobre asignación sectorial. En el gobierno central, además de los ministerios existen entes autónomos que tienen una cierta independencia para la ejecución del gasto. La constitución de 1978 y el texto ordenado de la ley de presupuesto reglan los principales aspectos del proceso presupuestario pero, además, existe una serie de normas detalladas que reglamentan sus diversas fases. Anualmente, con la presentación de la ley de presupuesto, se presentan diversas iniciativas que cambian legislación de fondo. Por ese medio los procedimientos presupuestarios han ido recibiendo cambios. La constitución da vida a los principios de unidad, universalidad y anualidad del
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presupuesto. Establece con claridad que no hay impuesto sin ley ni tampoco hay gasto válido que no esté asentado en una ley. El poder legislativo no puede aumentar los gastos por encima de la propuesta del poder ejecutivo y si bien puede cambiar la composición del gasto, debe respetar el total. Para modificar el total se requiere la conformidad del ejecutivo. Las normas son suficientemente detalladas en cuanto al tipo de información a presentar al legislativo, reglas para otorgar subvenciones, calendarios facultados para cambiar de capítulos, partidas, etc. El ciclo presupuestario El ciclo se inicia a fines de enero con la confección de un marco macroeconómico que prepara el ministerio de hacienda. A continuación se elaboran las directivas generales para la formulación del presupuesto, las cuales se discuten en el gabinete junto con un techo global y los techos parciales para grandes divisiones del presupuesto, a nivel de ministerios y agencias autónomas principales, considerándose también lo relativo a seguridad social. Acordados los techos, comienza a trabajar la comisión del gasto formada por el ministro de hacienda y otros ministros. Esta comisión mantiene frecuentes reuniones, a veces por medio de los representantes de los ministros (secretarios y subsecretarios), y en su seno se forman comisiones de análisis que examinan aspectos parciales del presupuesto. En junio se conocen las propuestas y comienza la tarea de armonización. En julio se tiene una buena idea del contenido del presupuesto. El consejo de ministros cuenta entonces con las cifras y a partir de allí realiza un trabajo intenso con reuniones semanales. Este enfoque ha significado una profundización de arriba hacia abajo y un empleo casi exclusivo de las negociaciones multilaterales o con el conjunto del gabinete, en oposición a negociaciones bilaterales entre el jefe de gobierno y cada ministro en particular. En septiembre se fijan las cifras definitivas y antes del 30 de ese mes, conforme lo establece la constitución, se envía el proyecto al congreso en diputados. Luego lo trata en general la cámara baja en plena sesión, oportunidad en que se analizan las grandes opciones. Si se aprueba pasa a la comisión de presupuesto de esa cámara. El presupuesto es visto cinco veces por el poder legislativo, dos en las instancias indicadas, luego va a la cámara de diputados en pleno, luego a la comisión de presupuesto del senado y más tarde al senado en pleno.
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Tabla 8.1 Ciclo presupuestario en España Mes previo inicio año
Fecha
Tareas o acciones
fiscal
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Enero
El ministerio de economía y finanzas (MEF) prepara el marco macroeconómico.
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Febreromarzo
Se reúne el gabinete y define techos, tanto el global como los sectoriales.
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Marzo- abril
La dirección general de presupuesto del MEF diseña directivas técnicas para la preparación del presupuesto.
-9
Abril- mayo
Evaluación de objetivos para el año presupuestario en términos macroeconómicos. Las propuestas de gastos e ingresos son enviadas al MEF por los centros de gestión, y son examinadas por la comisión del gasto del gabinete.
-7
Junio
Las propuestas de los centros de gestión son armonizadas por el MEF con las directivas y prioridades del gobierno y analizadas por los comités del gabinete.
-4
Septiembre
El MEF presenta el proyecto de presupuesto de acuerdo a los objetivos económicos y directivas del gabinete. Este proyecto es aprobado por el gabinete y presentado al parlamento antes del 1 de octubre.
-3
Octubre
Comienzan la discusiones en el parlamento sobre el proyecto de presupuesto.
-2
Noviembrediciembre
Tratamiento legislativo.
Año t
1 de enero
Comienza el año presupuestario t.
Fuentes: Budgetingfor Resulls, Perspectives on Public Expenditure Management, OECD (1995) y elaboración propia.
Una cámara puede modificar el presupuesto, en cuyo caso vuelve a la cámara anterior para su conformidad. Esta puede insistir con mayoría especial. Cuando hay discrepancias generalmente las diferencias se resuelven en una comisión mixta. Como ha quedado sentado, los cambios pueden referirse a la composición, no al monto global; para modificar esta suma se requiere la conformidad del ejecutivo. Aprobado por el legislativo, el pro-
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yecto de ley va al rey, quien ordena su cumplimiento. El trámite debe quedar concluido antes del 30 de diciembre. El presupuesto presentado es sumamente detallado, con una enorme cantidad de disposiciones sobre restricciones en la ejecución. Las normas en este sentido, sin contar cuadros con cifras, llegaron en el presupuesto de 1997 a ocupar más de 40 páginas del boletín oficial. Se está aplicando un sistema de devengado atenuado o parcial. Los gastos se registran cuando hay entrega del bien o servicio. Hasta el año 1990 se permitía acumular deudas contra créditos que tenían saldos, aun cuando no hubiera recursos. El arrastre de este tipo de imputaciones restaba financiamiento en el ejercicio siguiente. En 1996 se terminó con esta práctica, habilitándose una partida especial para cancelar lo que había pendiente. Ahora se permite registrar hasta el 31 de enero del año siguiente gastos realizados en el ejercicio anterior y pagaderos en el ejercicio corriente, a condición de que hubiere recursos y cuando el registro no pudo ser hecho por no contar con la documentación. El sistema de devengado no comprende una asignación por gastos de capital. £1 marco macroeconómico El marco macroeconómico contiene un examen de la situación económica, un pronóstico sobre la evolución esperada de la economía para el año que se presupuesta y proyecciones globales para cuatro años. El trabajo se asienta en parte en un modelo econométrico que sirve para simular el comportamiento de la economía con análisis de corto y largo plazo. La información puede ser usada por quien la solicita, pero aparentemente no hay una demanda importante por el sector privado. La discusión del presupuesto de 1997 ha debido encuadrarse en los acuerdos que tiene el país como miembro de la Unión Europea. Por un lado el tratado de Maastricht le impone metas en cuanto al déficit y deuda y con posterioridad se ha agregado la adhesión al Pacto de Estabilidad. Como consecuencia de la aprobación en 1992 del Tratado de Maastricht de la Unión Europea, se han acordado una serie de metas de naturaleza financiera que deberán lograrse por parte de los países miembros para 1998. Una de las metas más importantes es que el déficit no deberá superar el 3 por ciento del producto bruto interno, y otra que el total de la deuda pública no puede ser superior al 60 por ciento del PBI. En el caso particular de España el logro del equilibrio de las cuentas fiscales significa un desafío ya que, en
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1993 el déficit fiíe de 7,5 por ciento del PBI, lo que planteó la necesidad de reducirlo considerablemente en un plazo de sólo cuatro años. Sin embargo el gobierno, que está decidido a cumplir con ésas y otras metas de la Unión Europea, aprobó lo que se ha denominado un Programa de Convergencia, que contiene los lineamientos básicos para alcanzar el requerido mejoramiento de las finanzas públicas. A comienzos de 1996 hubo un cambio de gobierno. Se estaba gobernando con un presupuesto prorrogado y al discutirse el nuevo presupuesto éste fue rechazado, lo cual unido a otros factores precipitó un llamado anticipado a elecciones. El gobierno anterior había comenzado a hacer esfuerzos para pasar a un déficit que se encuadrara en las pautas de la comunidad, ajustes que se aceleraron con el nuevo gobierno. El horizonte ahora es bajar el déficit en un 0,5 por ciento del PBI todos los años hasta llegar a un equilibrio en el 2002. El Sistema de Información Contable Presupuestario (SICOP) Está en funcionamiento un sistema de información, denominado SICOP y mejorado en 1996 con el nuevo nombre de SIC'2, que integra la contabilidad con el sistema presupuestario y cuyo desarrollo, iniciado en 1968, permite hoy ser usado como un sistema de información para la gestión de las actividades del estado. El sistema está organizado según un criterio de descentralización funcional. La descentralización permite el procesamiento y el almacenamiento de la información tomando lo necesario de lo que cada órgano alberga en su propia base de datos. Las distintas bases están conectadas con la base central, con lo cual se obtienen para todo el proceso presupuestario una serie de objetivos como independencia, seguridad, integridad y coherencia de la información. El sistema integra las oficinas centrales de presupuesto y de contabilidad con todas las unidades correspondientes en ministerios y agencias descentralizadas, pero además incluye tesorería, planificación y oficina de costos de personal. Opera como un sistema informático que integra el presupuesto y la contabilidad en una red de teleprocesos. El sistema permite que los gestores de los programas posean un conocimiento actualizado de la marcha de la ejecución de los programas, que el ministerio de hacienda disponga de buena información sobre el avance de la ejecución del presupuesto, desde la apertura de los créditos pasando por las etapas de liquidación y ordenamiento de pagos y, que la toma de decisiones se efectúe con base en información completa y actualizada.
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Capítulo 8. España
El control de la hacienda pública se hace en tres niveles bien diferenciados. En primer lugar, el control interno de cada entidad, institución u oficina gubernamental, cuya responsabilidad cae en la máxima autoridad de la repartición y cuya función en algunos ministerios se lleva a cabo por una oficina de auditoría interna. En segundo lugar, está el control interno respecto del ejecutivo pero externo con relación a la entidad que lo ejerce, la intervención general de administración del estado (IGAE), que funciona como una secretaría general del ministerio de hacienda y extiende su acción a todos los ministerios y organismos autónomos. Por último está el control externo ejercido por el tribunal de cuentas. Antecedentes En España, como en otros países de Europa continental, el control de los gastos ha tenido un carácter estrictamente legalista. Esta tradición legalista se ha mantenido durante siglos y fue transmitida a las colonias. El país permaneció fiel a ese enfoque hasta hace pocos años y, a pesar de que los gastos públicos se incrementaron fuertemente, no hubo mayores reacciones respecto a la necesidad de otro enfoque sino hasta fines de la década del 70. Recién hacia fines de la década del 80, los órganos de control comenzaron a jugar un papel más importante. La reforma se orientó a fomentar negociaciones multilaterales entre agencias y sectores guiadas por el ministerio de economía y finanzas, y a integrar la labor de los encargados de las decisiones presupuestarias con los auditores y los otros actores del proceso. Entre los objetivos del órgano de control interno se indica que, además de la auditoría que vigila el cumplimiento formal de las normas existentes, debe determinarse el grado de utilidad de los recursos en cuanto al logro de metas de cada gasto y los objetivos del programa. Por ley las oficinas de presupuesto de cada entidad del sector público deben cumplir con una serie de funciones, cuyo adecuado cumplimiento permitiría adoptar un moderno esquema de control. Así, por ejemplo, deben incluir proyecciones de gastos para varios años, formular objetivos, programar los gastos, efectuar el seguimiento y evaluación de sus propios programas y analizar las consecuencias presupuestarias de proyectos o resoluciones que se tomen en su agencia. El grado de desarrollo de estas oficinas ha sido desparejo. Algunas, como la del ministerio de fomento, han tenido más capacidad que otras.
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Los sistemas de control
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Entre los avances más importantes que se observan a partir de 1984 se cuenta el establecimiento de un sistema de control de gestión cuya finalidad es efectuar un análisis continuo de las desviaciones que se detecten entre las previsiones y la realización de las actividades incluidas en los programas. Las respuestas que se obtienen del análisis comparativo posibilita tomar decisiones correctivas que deben ser incorporadas en la formulación de los programas del ejercicio siguiente. La IGAE, como parte del ministerio de economía y hacienda, ha llevado a cabo una tarea de control previo sobre todos los actos de la administración central y parcialmente sobre los entes autónomos. El trabajo de la IGAE se basa en un núcleo central y una amplia red de auditores, llamados interventores delegados (ID), que operan en cada entidad del sector público. Los ID han sido tradicionalmente responsables del control del gasto, del uso de los créditos presupuestarios y de la preparación de la cuenta final del ejercicio. Esas tareas han evolucionado y en los últimos años han cambiado de manera perceptible. El control comprobante por comprobante fue abandonado para pasar a sistemas de muestreo estadístico y análisis de sistemas de control y, además, se le ha agregado una mayor participación en la preparación del presupuesto. La IGAE está definida como órgano independiente del poder ejecutivo. Sus miembros, llamados interventores delegados, tienen independencia funcional, operan dentro de cada agencia en coordinación con el responsable de la agencia, pero ajustan su actuación a las instrucciones impartidas por la IGAE. La IGAE puede informar al ministro respectivo sobre aspectos detectados en sus trabajos de auditoría cuando tenga indicios de que sus recomendaciones no son tenidas en cuenta. Cuando hay diferencia de opinión entre el responsable de una agencia y el ID correspondiente y la opinión de éste está respaldada por la IGAE, el tema puede llevarse al consejo de ministros. En 1987 se incorporó de manera explícita la responsabilidad de informar críticamente sobre el manejo económico y de eficiencia en el uso de recursos y sobre el logro de los objetivos de los programas. Los ID deberían, además, velar por la identificación de la información adecuada para mejorar el sistema presupuestario. En la práctica, estos aspectos parecen cubrirse sólo en casos aislados, a pesar de que los manuales adoptados por el sistema insisten en lo relativo a economía, eficiencia y efectividad.
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La Intervención General de Administración del Estado (IGAE)
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Los miembros de IGAE, que junto con los de la dirección de presupuesto forman comisiones de análisis de programas, en algunos casos han colaborado en la definición de indicadores de resultados, entre los que se incluyen la construcción de carreteras, vías férreas, aeropuertos, embalses, etc. En 1989 se introdujo un sistema de seguimiento de programas por el cual se deben analizar los desvíos entre las previsiones y los resultados en un grupo de casos previamente identificados. Desde ese año el número de programas sujeto a revisión ha ido en aumento. En las instrucciones para la preparación del presupuesto se ha requerido explícitamente la definición de metas y objetivos, y se ha recomendado el desarrollo de indicadores detallados que posibiliten el seguimiento de los objetivos de cada programa. Sin embargo, no parece que haya habido un progreso sustancial en la materia, ya que los logros han sido más bien en el terreno de la discusión presupuestaria y en los mecanismos para obtener consenso. Los progresos en materias que van más allá del control tradicional han sido limitados. El cúmulo, la calidad y características de la información requerida por los nuevos esquemas parecen exceder a los recursos humanos disponibles en la IGAE y las oficinas de presupuesto, aunque en los últimos años se observa un claro esfuerzo por acercarse a una auditoría más amplia. El tribunal de cuentas El tribunal de cuentas en España es una de las instituciones más antiguas. Sus orígenes se remontan a la Edad Media. A finales del Siglo XIII el Rey Sancho IV de Castilla creó la Magistratura Colegiada que se configuró como órgano de fiscalización superior de la hacienda, pero la institución se consolidó en el Siglo XIV con las ordenanzas de Juan II de Castilla, que creó el tribunal de contaduría mayor, del cual el actual tribunal de cuentas es heredero directo. Conforme a la constitución (art. 136), el tribunal de cuentas es el órgano supremo físcalizador de las cuentas y la gestión económica del estado. Por su parte, su ley orgánica establece que "la función fiscalizadora del tribunal se refiere al sometimiento de la actividad económica financiera del sector público a los principios de legalidad, eficiencia y economía." El tribunal lleva adelante el tradicional control financiero externo, en interés del parlamento, para analizar y examinar la cuenta general del estado por camino de delegación de ese cuerpo. El tribunal además tiene la facultad del enjuiciamiento de la responsabilidad contable sobre quienes tienen a su cargo el manejo de caudales o efectos públicos. El tribunal de
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cuentas está integrado por 12 consejeros de cuentas, uno de los cuales ejerce la presidencia. Son nombrados por las cortes generales, seis por el congreso de los diputados y seis por el senado, por un período de nueve años, exigiéndose idoneidad para el cargo, que es inamovible. Al tribunal de cuentas le compete la auditoría del gobierno central, de los entes autónomos, de la asamblea legislativa y del propio tribunal. Además, audita a las comunidades autónomas que no tienen control externo y a los gobiernos locales de las comunidades autónomas que no lo tienen o que no son alcanzados por los sistemas de auditoría de sus respectivas comunidades. Al tribunal de cuentas le corresponde la fiscalización de las subvenciones, créditos, avales u otras ayudas del sector público percibidas por personas físicas y jurídicas, lo relativo al patrimonio del estado y todo lo concerniente al crédito público. Ese cuerpo actúa con un programa anual que él mismo prepara e interactúa con las cámaras a través de una comisión mixta especial. El tribunal realiza algunos estudios o investigaciones especiales, que en parte procuran tomar en cuenta los criterios de economía, pero no hay estudios dedicados especialmente a cuestiones de eficiencia y de eficacia. Existe la idea de comenzar a moverse en tal sentido pero los esfuerzos hechos hasta ahora han sido muy limitados. Al fin de cada año fiscal, la administración envía la información necesaria al tribunal de cuentas para que formule el informe anual sobre la cuenta general del estado. El parlamento puede no aprobar el informe, en cuyo caso el tribunal de cuentas debe presentar uno nuevo. La utilidad de esta auditoría de la cuenta general es limitada. Tradicionalmente el tribunal ha hecho tales exámenes desde una perspectiva formal y judicial, sin poner atención a la solvencia del manejo del gasto público. Los miembros del parlamento no han tenido el tiempo ni la experiencia necesaria para un debate real y el rezago en el tiempo entre fin del año fiscal al cual la cuenta se refería y su debate ha quitado interés al ejercicio. El parlamento legitima más bien que controla los gastos y en esencia el tribunal de cuentas no es particularmente útil para el parlamento en evaluar el desempeño gubernamental y debatir la formulación del presupuesto del año siguiente. Sin embargo, durante la década del 80 fueron introducidos importantes cambios legales. Nuevas leyes dictadas durante los años 1982 y 1988 relativas al tribunal de cuentas establecieron la eficiencia y la efec-
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Capítulo 8. España
tividad como parte de su campo de actuación. No obstante, este tribunal está todavía sobrecargado debido a su enfoque exclusivo en el examen de la cuenta general, su papel de informar sobre las finanzas de los partidos políticos y el fondo de compensación territorial. A pesar de que hasta el presente no ha sido implementado, es obligación del tribunal al remitir su memoria anual a las cortes generales informar sobre la racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía, y debe, además, proponer las medidas a adoptar para la mejora de la gestión económica-financiera del sector público. Se aplica el principio de "responsabilidad contable", que establece que "el que por acción u omisión contraria a la ley originara el menos-cabo de los caudales o efectos públicos quedará obligado a la indemnización de los daños y perjuicios causados." Quedan exentos de responsabilidad quienes actuaren en virtud de la obediencia debida, siempre que hubiesen advertido por escrito la imprudencia o ilegalidad de la correspondiente orden, con las razones en que se funda. Dentro del ordenamiento legal existe lo que se denomina responsabilidad directa. Si una persona que está sujeta a la obligación de rendir, o justificar cuentas, dejare de hacerlo en el plazo marcado por la ley o lo hiciere con graves defectos, o no solventara sus reparos, el tribunal de cuentas puede compelirla a cumplir. Se establece además la responsabilidad subsidiaria a "quienes por negligencia o demora en el cumplimiento de sus funciones hayan dado ocasión directa a que los caudales públicos resulten menoscabados o a que no pueda conseguirse el resarcimiento total o parcial de las llamadas responsabilidades directas" citadas más arriba (ley orgánica). España cuenta con un sistema de registro, información y control interno bien estructurado que es seguido con atención por varios países latinoamericanos, pero que cuenta sólo con un incipiente desarrollo de una programación del gasto que permite un seguimiento bajo criterios de programación estratégica, o de análisis de eficiencia o de impacto en el uso de los recursos. Las reformas que se están ejecutando en la organización presupuestaria y la formación reciente de un grupo de alto nivel técnico con rango de secretaría de estado a nivel del primer ministro hacen pensar que habrá una preocupación creciente por la mejora de las instituciones de presupuesto.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de España 1812 La constitución, sancionada en Cádiz, reguló lo relativo a las contribuciones públicas, el presupuesto y las cuentas generales del estado. 1824 Por decreto real se dispuso que la contaduría general de valores pasaba a ser la autoridad máxima en la contabilidad, fiscalización e intervención de las cuentas públicas. 1843 Se designó una comisión especial encargada de preparar un proyecto de ley de administración y contabilidad que fue promulgada como ley en 1850. 1869 Se sancionó una nueva constitución a consecuencia de lo cual se debió sancionar una ley de administración y contabilidad adaptada al nuevo texto constitucional. 1893 Se elaboró el proyecto de ley de administración y contabilidad (Proyecto Gamazo) cuyos preceptos fueron luego incorporados en la de 1911. 1894 Se creó el cuerpo pericial de contabilidad del estado el que luego fue incorporado a la ley de administración y contabilidad. 1911 Se sancionó la ley de administración y contabilidad que estuvo en aplicación por más de medio siglo. 1924 Por decreto real se creó el tribunal supremo de la hacienda pública con competencia para fiscalizar todos los actos de la administración. 1932 Según la ley base (denominada Ley Garner) se dispuso que la contabilidad del estado sería de única responsabilidad del ministerio de hacienda. 1957 Por orden ministerial se estableció la obligación de utilizar la clasificación funcional de los gastos y de explicitar los objetivos previstos para las actividades del gobierno. 1962 El decreto No. 6 dispuso la obligatoriedad de separar la contabilidad presupuestaria de la que registra el movimiento de fondos. 1967 Por orden ministerial del ministerio de hacienda se dispuso la aplicación, tanto por el gobierno central como por los organismos autónomos, de tres clasificaciones presupuestarias: orgánica
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Capítulo 8. España
(institucional), económica (gastos corrientes y de capital) y funcional (canasta de bienes y servicios del gobierno). 1977 Se reemplazó la ley general presupuestaria de 1911 por una nueva ley que regula el proceso. Se comenzó a aplicar la técnica de presupuesto por programa. 1978 La nueva constitución estableció una nueva configuración de las funciones del estado y sancionó los principios de unidad y universalidad presupuestaria. 1982 Se sancionó la ley orgánica y la ley de funcionamiento del tribunal de cuentas que regula los organismos responsables de la auditoría externa del estado y de los órganos descentralizados. 1986 Se estableció el sistema de información contable y presupuestario (SICOP) para coordinar el funcionamiento de ambas instituciones. 1988 Se sancionó una nueva versión de la ley orgánica del tribunal de cuentas, que incluye las normas relativas a fiscalización, organización del tribunal y responsabilidad contable. 1989 Se comenzó a aplicar un sistema de seguimiento y evaluación a ocho programas presupuestarios que se extendieron a 13 en 1992. 1993 La intervención general de la administración del estado estableció que el control financiero se realizará conforme a las normas de auditoría y la guía de control financiero. 1993 Se comenzó a aplicar un programa de convergencia para cumplir con las metas fiscales acordadas en el Tratado de Maastricht. 1995 En las instrucciones para la formulación del presupuesto se requiere la definición de metas y el desarrollo de indicadores que permitan un mejor seguimiento de cada programa. 1996 Para cumplir con el Programa de Convergencia el consejo de ministros aprobó directrices que requieren un examen analítico de los gastos gubernamentales con miras a lograr el equilibrio del presupuesto en 1997.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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industrializados: recapitulación
Las tendencias y los cambios recientes experimentados por los países industrializados descritos en capítulos precedentes resultan de utilidad para los países de América Latina. Antes de pasar al examen de estos casos vale la pena destacar los aspectos centrales observados y el funcionamiento de sus principales instituciones en nuestro campo de interés, sin perjuicio de volver sobre los mismos temas con ánimo de comparación entre los dos grupos de países elegidos para tamizar aquello que es más fácilmente trasladable. Este capítulo comprende varias secciones. En la primera se pasa revista a las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo, en la segunda se estudian los mecanismos de coordinación de políticas, en la tercera se examina el marco macroeconómico de preparación de los presupuestos y su horizonte de programación, y luego se analiza el ciclo presupuestario y la forma como se gestan las decisiones en la materia. Las secciones siguientes se refieren a la organización de las funciones de control y evaluación. A continuación se incluye una sección dedicada a recapitular cómo se aplican los criterios de eficiencia y eficacia en la preparación y seguimiento del presupuesto. Por último se estudia cómo los datos acumulados en la fase de seguimiento y control sirven para realimentar las decisiones. Las relaciones entre el poder ejecutivo y el poder legislativo La experiencia de los países industrializados estudiados es variada tanto en la forma que el legislativo tiene para llevar a cabo la discusión del presupuesto, como en la facultad para modificar las propuestas del ejecutivo. En algunos casos la presentación del presupuesto está precedida de una presentación preliminar sobre los grandes lincamientos que habrá de contener el presupuesto. Tal es el caso de Canadá y Suecia, donde el parlamento recibe las estimaciones preliminares con cuatro y siete meses de anticipación a la entrega del proyecto final, respectivamente. En otros casos el legislativo recibe una versión final, con plazos que van de ocho meses (Estados Unidos) hasta un mes y medio (Australia) antes del cierre del ejercicio. El tiempo que el legislativo tiene para discutir el presupuesto
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9 La experiencia de los países
Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
varía y va desde nueve meses en el caso de Suecia, considerando la primera presentación, hasta un mes y medio en el caso de Australia. En general prima el ejecutivo; el legislativo puede cambiar el destino de los fondos pero no puede aumentar el total (Reino Unido, Australia, Nueva Zelandia) o requiere la conformidad del ejecutivo para modificar el total (España), mientras que en otros casos (Estados Unidos y Suecia) puede enmendar su composición y el total. Mientras que la mayoría de las legislaciones contienen cláusulas que prevén algún método de renovación automática de créditos si no se llega a aprobar el presupuesto en los términos preestablecidos, Estados Unidos aparece como un caso especial donde el legislativo puede dejar al ejecutivo sin provisión de fondos, y por ende, provocar el cese de servicios gubernamentales, cosa que ha ocurrido en los puntos más críticos de las discrepancias entre el poder ejecutivo y el poder legislativo. Las decisiones en el seno del congreso generalmente reconocen un punto central en la comisión de finanzas o de presupuesto, pero en algunos casos éstas aparecen fraccionadas entre los diversos comités que supervisan áreas del gasto, como ocurre en Estados Unidos y en menor medida en España, en donde el presupuesto se aprueba por separado en cada una de las comisiones sectoriales existentes. En Estados Unidos no hay una ley única de presupuesto, y si bien hay un ejercicio de conciliación de propuestas, hay 13 leyes diferentes que asignan fondos. Hay una diferencia entre los sistemas parlamentario y presidencialista de gobierno. En el primero, al surgir el gabinete del propio parlamento, es menos probable que ocurran diferencias sustanciales entre ambos poderes. En cambio, en el otro régimen esto puede suceder. En Estados Unidos, dado que el ejecutivo y el congreso han estado controlados por partidos diferentes, se ha producido un debate que se prolonga por varios años y han aparecido diversos mecanismos por los cuales el legislativo ha procurado poner un freno a la continuación de los déficit. Esas diferencias han llevado a hacer muy relevante el trabajo de los cuerpos técnicos del congreso. Una vez comenzado a ejecutarse el presupuesto, el poder ejecutivo puede enviar presupuestos complementarios y solicitar cambios entre destinos dentro del presupuesto aprobado. El grado de libertad que tiene el ejecutivo varía de país a país, pero a medida que gana aceptación la idea de pasar de un presupuesto de insumos a uno de resultados, la tendencia es otorgarle al ejecutivo una mayor libertad para cambiar de destino dentro
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de límites globales establecidos. Así como hay una mayor flexibilidad en ese terreno, hay en cambio un mayor celo de parte del legislativo en controlar el total del gasto y el nivel de endeudamiento y a requerir información más detallada y frecuente sobre esas variables. La tabla 9.1 presenta de manera esquemática la distribución de responsabilidades en materia de aprobación y cambios. Tabla 9.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobación y modificación del presupuesto País
Propuesta, discusión y aprobación
Cambios una vez aprobado el presupuesto
Estados Unidos
El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo tiene la facultad de hacer sugerencias y enmendar las propuestas del ejecutivo, dentro de ciertos límites generales establecidos por ley.
Generalmente se requiere la aprobación del congreso para transferir la autoridad de una cuenta del presupuesto a otra.
Canadá
El ejecutivo propone el presupuesto, que puede ser alterado por el parlamento.
Durante el año normalmente se aprueban cambios o partidas adicionales, sin sujeción a reglas globales preestablecidas.
Reino Unido
El ejecutivo propone el presupuesto. Bajo procedimiento parlamentario, el legislativo puede reducir impuestos y gastos pero no aumentarlos.
Los cambios de partidas principales deben ser autorizados por el parlamento. Los cambios entre subpartidas son autorizados por la tesorería.
Suecia
El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo tiene la facultad de hacer sugerencias y enmendar las propuestas del ejecutivo sin restricciones.
Las transferencias entre y dentro de partidas presupuestarias están permitidas, necesitándose la aprobación del ministerio de finanzas. Se informa al parlamento dos veces al año.
Australia
Solamente el ejecutivo puede presentar propuestas de gastos. La cámara alta de la legislatura puede enmendar programas nuevos, siempre que no se aumente la carga impositiva.
No hay reglas establecidas por ley sino por reglamentos e instrucciones, las cuales se han flexibilizado cada vez más en los últimos años.
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Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
País
Propuesta, discusión y aprobación
Cambios una vez aprobado el presupuesto
Nueva Zelandia
El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo no tiene la facultad de hacer propuestas de gastos y, por una convención, puede disminuir pero no aumentar los gastos.
El gobierno puede hacer transferencias entre programas o asignaciones, siempre que ninguna asignación sea aumentada más del 5 por ciento.
España
El ejecutivo propone el presupuesto. El legislativo puede enmendarlo o rechazarlo.
El consejo de ministros, a propuesta del ministro de economía y hacienda, puede transferir fondos entre programas de distinta jurisdicción pero de una misma función. Los cambios de programa dentro de una misma agencia son autorizados por el ministro de economía y hacienda; para transferir fondos entre funciones se requiere conformidad parlamentaria.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Párente, P. y Martínez Méndez, P. (1995).
Coordinación de políticas La coordinación de políticas ha ocupado un lugar importante en las reformas presupuestarias de las dos últimas décadas. El gabinete como cuerpo ha tomado un papel cada vez más activo en las discusiones. La forma preferida para la coordinación de políticas ha sido la formación dentro del gabinete de comités de diversa índole, normalmente con la participación de varios ministros. Lo relativo a políticas macroeconómicas, fundamentalmente definiciones sobre déficit y endeudamiento, ha estado en general concentrado en el ministerio de finanzas con participación de la autoridad monetaria y en general no ha sido motivo de debate parlamentario. En donde ocurre un cambio importante es en el enfoque general del presupuesto y en el papel que cada ministro juega dentro del gabinete. Se ha acentuado el enfoque de arriba hacia abajo. A la práctica seguida por el Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia se han agregado en años recientes Suecia y España. Las negociaciones bilaterales entre un ministro y el jefe
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Tabla 9.1 (continuación)
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de gobierno han sido reemplazadas por un trabajo colectivo y por negociaciones multilaterales en donde cada ministro debe discutir cifras y programas con todos sus pares, generalmente en un marco de competencia colectiva y con límites globales prefijados. La responsabilidad de los ministros queda dada no solo por la buena marcha de su cartera sino también por compartir responsabilidades como miembro solidario de un cuerpo. Para facilitar las negociaciones, algunos países han creado dentro del gabinete un comité del gasto, presidido por el ministro de finanzas, que además hace un seguimiento de la preparación del presupuesto en la fase final dentro del ejecutivo. La coordinación de políticas y las formas de implementarlas han requerido mayor información y mejores mecanismos de comunicación dentro del ejecutivo. Los países industrializados van usando cada vez más los estudios de evaluación de programas existentes como un paso previo para la implementación de políticas del gasto. Marco macroeconómico, proyecciones Todos los países estudiados incluyen en sus presupuestos proyecciones para períodos que van de tres a cinco años. En algunos casos esas proyecciones obedecen a un requerimiento legal y en otros forman parte de la práctica. Normalmente las proyecciones son de carácter indicativo, pero a veces tienen un carácter más formal, en cuanto integran de manera detallada los documentos de presupuesto. En todos los países estudiados hay un ejercicio de aprobación anual del presupuesto, aunque en Estados Unidos se está debatiendo el posible paso a un presupuesto bianual. Los países industrializados analizados dan gran importancia a las proyecciones macroeconómicas y aunque han logrado un grado satisfactorio de precisión, continúan haciendo esfuerzos por mejorarlas. La mayoría utiliza estimaciones propias. Canadá, en cambio, descansa en un promedio de proyecciones hechas por distintas instituciones o grupos de estudio del sector privado dentro del sector privado. En el Reino Unido, las proyecciones y el pronóstico de la economía son sometidos al examen de un panel de expertos que actúan como evaluadores independientes. En Australia se incluye en el presupuesto un ejercicio de conciliación entre proyecciones del ejercicio anterior y datos observados, con una explicación sobre el origen de las diferencias.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
Tabla 9.2 Horizonte de programación, proyecciones Disposiciones sobre planeamiento plurianual y proyecciones
Guías macroeconómicas de programación presupuestaria
Estados Unidos
La ley requiere un planeamiento plurianual, el presupuesto para el año más cinco afios, incluyendo tanto proyecciones generales como de programas.
El objetivo para la reducción del déficit presupuestario deviene del BEA (anteriormente del GRH). Si no se alcanza el objetivo de reducción, se pone en marcha un proceso de cortes automáticos.
Canadá
Para proyecciones generales se trabaja a dos años: el presupuesto y uno más. Para los gastos a nivel de programas se proyectan tres años.
Se ha fijado una meta de inflación del 1-3 por ciento en un programa que termina en 1998. Hay una estrategia de reducción del déficit en presupuestos bianuales móviles.
Reino Unido
No hay requisito legal. Las variables agregadas se proyectan a 5 años. Los datos a nivel de programa aparecen para el presupuesto y dos años más.
Sujeto a los requerimientos del tratado de Maastricht. El plan a mediano plazo consiste en mantener el déficit dentro del límite establecido en las estimaciones para los tres años siguientes.
Suecia
Se requiere un planeamiento plurianual (cinco años) pero no hay aprobación formal por el parlamento. Las estimaciones se presentan junto con el presupuesto. A nivel de programas se proyecta a tres años.
No hay restricciones definidas por ley, pero el actual plan a mediano plazo consiste en reducir los gastos en un 10 por ciento en un período de tres años y obtener superávit en el promedio del ciclo.
Australia
El planeamiento plurianual no es un requerimiento legal, pero junto a las estimaciones de presupuesto se presentan datos para los tres años siguientes.
Se adopta un manejo prudente del gasto y estabilidad impositiva. Se busca obtener superávit en el promedio del ciclo.
Nueva Zelandia
La ley exige que junto con el presupuesto para el año más dos años de proyecciones, se presente un informe de estrategia para 10 años.
La ley de responsabilidad fiscal establece cinco principios básicos: reducción del endeudamiento, nivel prudente de deuda, conservación del capital social, manejo prudente de riesgos y sistema impositivo predecible.
España
En la práctica existe un marco para los grandes totales a cinco años.
Sujeto al tratado de Maastricht. Adhesión al pacto de estabilidad de la Unión Económica Europea.
País
Fuentes: Alian (1994) y Ter-Minassian, Párente y Martínez Méndez. (1995) y elaboración propia.
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Hay una tendencia a aumentar el período de programación y de proyecciones. En el caso de Nueva Zelandia, por ejemplo, la presentación del presupuesto va acompañada de un escenario macroeconómico de 10 años. Para el caso de seguridad social hay una tendencia a producir información para períodos de 30-40 años. Bondad de las estimaciones y proyecciones presupuestarias Las estimaciones presupuestarias de los países estudiados aparecen como bastante acertadas, esto es, que hay pocas diferencias entre lo que se prevé y lo que se ejecuta y, en general, esas diferencias tienden a disminuir. El cuadro 9.1 presenta las diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto para la mayoría de los países para los últimos 10 años. En el caso de Estados Unidos las diferencias, que son mayores que para los otros casos, tienden a disminuir. Esas diferencias, que llegaron al 8,7 por ciento, han pasado de un exceso de ej ecución sobre lo presupuestado a la relación inversa. España, que Cuadro 9.1 Diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto original * para algunos países industrializados E.U.A.
Canadá
R. Unido
España
Australia
1985
1,49
s.d.
s.d.
7,59
s.d.
1986 1987
-0,79 1,21
0,78 2,22
-0,73 -0,12
15,78 102,10
s.d. s.d.
1988
-0,71
5,07 8,67
-1,75 3,72
11,69
1989
-0,50 0,29
24,37
s.d. 1,27
1990 1991 1992
2,06
3,71
7,63
3,38
7,27
-0,52
13,16
-4,50
2,68
1,07 1,68
16,49
1,30 -0,28 -0,63
1993
-6,01
0,00
-1,35
15,69
1994
-3,59
-3,18
-1,30
2,88
1,17
1995
0,01
-1,75
0,20
2,16
-1,18
Promedio
5,01
1,40
1,56
19,96
1,32
Nota: * (ejecución - presupuesto)/ presupuesto. Para el promedio se tomó el valor absoluto de este coeficiente. Fuentes: Leyes de presupuesto de cada país e información directa sobre ejecución.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
llegó a tener diferencias de más del 100 por ciento, muestra en los últimos años progresos significativos. El Reino Unido y Australia muestran pocos desvíos de la ejecución con respecto a las estimaciones. Los cuadros presentados en los capítulos precedentes para algunos países permiten obtener algunas generalizaciones sobre las proyecciones. Como era de esperar y puede verse en los casos en que se contó con cifras adecuadas, a medida que las proyecciones se alejan del punto de partida el error de predicción aumenta, pero se mantiene dentro de límites razonables al punto que apenas supera el 7 por ciento para cinco años para Estados Unidos, y de no más del 7 por ciento para el cuarto año para Australia y apenas mayor del 6 por ciento para el Reino Unido para su tercer año. Cuadro 9.2 Desvío promedio del índice de gastos ejecutados sobre gastos proyectados Años de proyección 1
Estados Unidos
1990-96
5,01
5,50
5,66
5,97
Australia
1989-96
1,32
2,88
4,10
6,82
Reino Unido
1986-96
1,56
1,26
6,09
7,12
Fuentes: Cuadros 2.2,4.1 y 6.1.
Se nota una mejora de las proyecciones a lo largo de los años. El cuadro 9.3 resume en forma de índices los errores de predicción. La columna 1 resulta del promedio de los errores porcentuales de predicción de los años uno a tres, la columna 2 refleja el mismo concepto para los años uno a cuatro y la columna 3 lo hace para los años uno a cinco. El último renglón de cada país muestra la tendencia. En los casos de Estados Unidos y Australia se nota una disminución en el tiempo de los errores de predicción. En el caso del Reino Unido no hay una tendencia definida, aunque si se toman en cuenta los últimos cuatro años se nota igual tendencia en los otros dos casos. Todo esto hace pensar que el acopio informativo y las técnicas de predicción van mejorando y ahora se consigue una mayor precisión.
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La bondad de las proyecciones es algo crucial para el buen funcionamiento de la economía, tanto para evitar ajustes no programados en la marcha del sector público como para evitar generar incertidumbre en el sector privado respecto a lo que el gobierno piensa sobre la evolución de la economía. Un punto importante en estas proyecciones es la práctica introducida en algunos casos de requerir al ejecutivo que produzca un informe explicando las diferencias entre lo presupuestado y ejecutado en función de las proyecciones y del escenario macroeconómico elegido. Cuadro 9.3 Promedios porcentuales de errores de predicción Años
~n f Países
Ejercicios
Estados Unidos
1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 tendencia (b)
7,47 3,34 3,94 -2,154
1989-1990 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 tendencia (b)
3,15 5,79 3,18 1,58 0,91 -0,868
1989-1990 1990-1991 1991-1992 1992-1993 1993-1994 tendencia (b)
6,50 7,11 3,31 1,01 2,81 -1,348
Australia
Reino Unido
Ia3
Ia4
Ia5
9,74
9,83 6,73 3,34
10,14 5,96
4,36 5,94 4,84 1,95 -0,830
Nota: (b) valor de b en la ecuación y=a+bt, siendo / el número de años. Fuente: Cuadros 2.2,4.1, y 6.1.
El ciclo presupuestario Algunos aspectos del ciclo presupuestario han quedado ya señalados al hablar de las relaciones del poder legislativo con el poder ejecutivo y de las
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
modalidades de coordinación de las políticas a nivel de gabinete. La forma como participan las agencias ejecutoras está en buena medida determinada por la flexibilidad que tiene la composición del gasto al momento de iniciarse la preparación del presupuesto. Naturalmente, y como se ha dicho, han quedado atrás los años en los que el presupuesto se hacía teniendo en cuenta las propuestas de las distintas agencias. El enfoque prevaleciente, de arriba hacia abajo, deja mucho menos lugar a las agencias para proponer nuevos programas. La competencia por fondos es más intensa, las agencias ejecutoras del gasto están sujetas a una mayor presión y deben hacer un gran esfuerzo para aumentar la eficiencia y evitar cortes indiscriminados. Frente a ese panorama el desarrollo de información que sirva para justificar las acciones se vuelve más necesario y relevante. Los estudios de evaluación y de eficiencia van ganando en profundidad y van teniendo una mayor cobertura, y en varios casos hay un esfuerzo por utilizar las demandas que vienen de las áreas de control para transformarlas en reformas.
Gráfico 9.1 Duración de las etapas de discusión del presupuesto
Nota: (*) comienza el año fiscal
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El gráfico 9.1 presenta de manera resumida las principales etapas de la discusión presupuestaria. Típicamente el ciclo presupuestario toma algo menos de 12 meses. Apenas concluido el año fiscal, a nivel del ejecutivo se comienzan a elaborar pautas para la preparación del presupuesto del ejercicio siguiente. En los extremos están Estados Unidos y Australia. Estados Unidos, con 18 meses de duración, tiene un ciclo considerablemente más largo que los otros países, mientras que Australia emplea sólo siete meses para la preparación y aprobación. En algunos casos el legislativo tiene tiempo suficiente de analizar el presupuesto con detalle (Estados Unidos, Suecia) y en otros el tiempo es más bien reducido (Australia y España). Control Control interno El control interno descansa en buena medida en la asignación de responsabilidades claras a un funcionario de alto nivel en cada agencia. La mayoría de los países estudiados han revisado en los últimos años la legislación al respecto y han creado un cuerpo de deberes y obligaciones para esos funcionarios. Junto a ello se ha exigido un sistema de informes que tienden a reflejar el manejo de cada agencia. En algunos casos existe un sistema de auditoría dentro del ejecutivo coordinado centralmente, en otros se ha adoptado un modelo descentralizado. Prevalece el modelo de una organización con un núcleo central en el ente responsable de coordinar recursos y programar los gastos, y con delegados o auditores en cada entidad. Estados Unidos y España se destacan por la importante inserción de tal función dentro de la administración pública, por una notable presencia en cada agencia y por una amplia cobertura de temas. En un esquema diferente operan Australia y Nueva Zelandia, en donde no hay coordinación central y se descansa en estándares desarrollados por la profesión de contadores. Los países que operan con alguna centralización tienen normas de auditoría interna que se mantienen actualizadas conforme van ocurriendo los desarrollos tecnológicos. Los países estudiados tienden a considerar cada vez más a la auditoría como una herramienta gerencial que utilizan al momento de tomar las decisiones. Las normas de auditoría interna, o bien la base legal de creación de los mecanismos correspondientes, indican que los auditores deben analizar los gastos más allá del control de legalidad. Esto significa que tienen autoridad y responsabilidad para juzgar el mérito y oportunidad de los gas-
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Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
Tabla 9.3 Control interno País
Control interno
Estados Unidos
Las agencias federales son responsables del control interno, y la mayoría tiene un inspector general nombrado por el presidente y aprobado por el congreso.
Canadá
La oficina del contralor general que depende del consejo del tesoro se encarga del control.
Reino Unido
Los titulares de los ministerios y agencias son responsables ante el parlamento por una buena administración, incluyendo el control interno. La oficina de control interno del tesoro provee guía y asistencia a los ministerios. Hay oficiales de cuenta directamente responsables nombrados por los ministros o titulares de agencias, aunque en su nombramiento se busca un visto bueno del ministerio de finanzas.
Suecia
Los ministerios y agencias gubernamentales son responsables por el control interno. El ministro de finanzas es el responsable de establecer los procedimientos de control gubernamental, en colaboración con la oficina nacional de auditoría.
Australia
Los ministros son responsables del control interno, bajo normas generales del ministerio de finanzas.
Nueva Zelandia
Bajo instrucciones del tesoro, los titulares de los ministerios y agencias son responsables por el control interno.
España
Los ministerios son responsables. Existe una organización centrada en el ministerio de hacienda que guía bajo normas muy detalladas la labor de auditores (interventores delegados), destacados en todos los ministerios y que lo hace parcialmente en los entes autónomos.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Párente, P. y Martínez Méndez, P. (1995) y entrevistas personales.
tos y aun el impacto de los programas que examinan. En la práctica esto funciona de manera despareja. Hay diferencias entre los países estudiados, y dentro de cada país hay diferencias, a veces notables, entre agencias. Los auditores del poder ejecutivo colaboran en algunos casos en el examen de los indicadores de desempeño y en cierta medida en su desarrollo y refinamiento, pero en general consideran a esto como algo suplementario.
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Por lo común, los auditores internos no tienen un papel significativo en el análisis de eficacia de programas o de evaluación. Control externo Todos los países estudiados tienen un órgano que controla las operaciones del ejecutivo y que depende del poder legislativo, salvo en el caso de Suecia, donde la dependencia es menos clara. En todos los casos se trata de organizaciones que operan con independencia, que cuentan con personal bien calificado, que gozan de un alto prestigio en la sociedad y cuyos informes son seguidos con gran atención en el sector público. Los casos vistos guardan un paralelismo en su evolución. En todos ellos se pasó de un control de comprobante por comprobante a uno basado en muestreo y con un enfoque orientado a identificar áreas de riesgo, para agregarse más tarde objetivos tales como el impulso de criterios de eficiencia y eficacia en el manejo de los recursos y de reformas administrativas. El cometido central ha continuado siendo el de cuidar el cumplimiento de aspectos legales y de procedimiento en el manejo de los fondos públicos que consume la parte más importante de la disponibilidad de recursos. Otra área son los estudios de "valor por dinero" (VFM), que consumen en promedio de un 20 a un 30 por ciento de los recursos. Algunos de estos órganos desempeñan un papel importante en promover cambios en la legislación o en las prácticas administrativas y en algunos casos son fuente de información a los legisladores sobre proyectos de ley que se discuten en las cámaras. En la mayoría de los casos hay una buena coordinación entre la función de control interno y la de control externo, desempeñando el órgano encargado de esta segunda función un papel rector en la orientación de la auditoría sobre el sector público. Cada vez en mayor medida los sistemas externos de control utilizan recursos del sector privado en las auditorías de agencias del gobierno. Esto se ha vuelto más notable en aquellos países que exigen estados contables auditados para sus entes públicos. Hay una clara tendencia a dar una mayor publicidad a los informes de los órganos de control externo. En alguna medida, la influencia de estos entes descansa en la repercusión que tienen sus informes. Algunos de los órganos de control externo -Estados Unidos, Canadá y el Reino Unido, por ejemplo- tienen un sistema de seguimiento a nivel parlamentario sobre las recomendaciones de períodos anteriores.
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Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
Tabla 9.4 Control externo País
Control externo
Estados Unidos
La oficina general de auditoría (GAO), que depende del congreso, es el auditor general para el poder ejecutivo. A partir de 1997 existe el requisito, por parte del ejecutivo, de un informe exhaustivo de auditoría financiera.
Canadá
La oficina nacional de auditoría, órgano independiente que informa al congreso, audita los distintos organismos del gobierno central. Un porcentaje importante de los recursos se dedican a estudios de "valor por dinero".
Reino Unido
La oficina nacional de auditoría tiene la responsabilidad máxima por el control externo gubernamental. Certifica las cuentas de alrededor de 500 agencias y ministerios y prepara informes para el parlamento según el enfoque de las tres "E". Hay otro ente, la comisión de auditoría, que controla al servicio de salud y designa auditores para los gobiernos locales.
Suecia
La oficina nacional de auditoría y los auditores del parlamento son responsables por el control externo. Hay un esfuerzo sustancial en materia de análisis de eficiencia y eficacia.
Australia
El control externo es realizado por el auditor general, director de la oficina nacional de auditoría, que presenta anualmente al parlamento un informe de auditoría financiera sobre las cuentas y los registros de todos los departamentos y agencias gubernamentales. Hay un esfuerzo importante de estudios de eficiencia.
Nueva Zelandia
La oficina de auditoría es responsable del control externo, y debe presentar al parlamento un informe semestral y anual en base a los informes preparados por el tesoro y los ministerios. Las agencias gubernamentales pueden utilizar a la oficina de auditoría o a auditores del sector privado.
España
El tribunal de cuentas que informa al congreso lleva a cabo el control externo en el gobierno central, entes autónomos y una parte de las comunidades autónomas. El control está fundamentalmente orientado a cuestiones de legalidad y regularidad.
Fuente: Elaboración propia basada en entrevistas.
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Hay diferencias de opinión sobre el papel que los organismos de control deben jugar en temas específicos de política, aunque parece aceptarse lo relativo a control de la calidad de la información que alimenta las decisiones de política. Algunos órganos como la GAO incursionan abiertamente en temas de políticas públicas, mientras que otros organismos de control tienen particular cuidado en no opinar sobre tales temas, haciéndolo más bien acerca de la marcha de un programa en relación a las políticas previamente definidas. Parece legítimo que el órgano de control cuestione y juzgue si la decisión que llevó o lleva a la adopción de una determinada política ha sido tomada sobre bases informativas adecuadas y confiables, pero tal actividad no es frecuente. El cuadro 9.4 muestra el porcentaje del presupuesto total gastado en el órgano de control externo para la mayoría de los países industrializados incluidos en este estudio. Como puede verse, estos países no dedican montos significativos al control externo. Los porcentajes van desde un 0,015 por ciento para el Reino Unido a 0,034 por ciento para Suecia. Tampoco se nota una tendencia a un aumento de recursos a su disposición. Más que la cantidad de recursos, la influencia está dada por la capacidad técnica de sus funcionarios y por su inserción institucional. Cuadro 9.4 Órganos de control externo Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total Años
E.U.A.*
88/89
Canadá
R.Unido
Australia
Suecia
España
0,030
0,048
0,016
s.d.
s.d.
0,012
89/90
0,029
0,051
0,016
0,056
0,038
0,012
90/91
0,032
0,052
0,016
0,060
0,038
0,015
91/92
0,034
0,052
0,017
0,068
0,033
0,017
92/93
0,031
0,049
0,016
0,075
0,030
0,016
93/94
0,029
0,050
0,015
0,066
0,027
0,017
94/95
0,028
0,049
0,015
0,060
0,033
0,017
95/96
0,032
0,046
s.d.
0,051
s.d.
0,019
Nota: * incluye cobro de servicios, s.d. sin datos. Fuentes: Presupuestos e informes de ejecución de cada país.
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Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
La organización de la función de evaluación cobra características diferentes en los países vistos. En algunos casos está muy difundida y ha quedado incorporada a la cultura de la administración pública; en otros, se usa sólo esporádicamente y se confía más en incentivos algo más directos establecidos ex ante; en algunos otros casos existe de manera difundida aunque con mecanismos más bien rígidos orientados a vigilar el cumplimiento de procesos o normas; y en otros, se prefiere algo más cercano a un diálogo entre un ente supervisor y cada agencia. En Estados Unidos la función está en una franca evolución y es posible que, a partir de la puesta en práctica de la GPRA, las tareas relacionadas experimenten un impulso. Por de pronto, si bien la agencia central dentro del ejecutivo, la OMB, apoya y se ve dispuesta a promover estudios de evaluación, éstos quedan enteramente a merced de la iniciativa de las agencias, las cuales en algunos casos realizan estudios formales pero no bajo un plan central ni en relación con una agencia especializada que haga un seguimiento. La GAO, en cambio, realiza una intensa actividad en este sentido y en algunos casos utiliza evaluaciones de las propias agencias. En términos comparativos, hay un desarrollo limitado de la función de evaluación, frente a un examen político muy exigente y minucioso que supera el grado de revisión que se da en otros países. En Canadá hay una larga tradición y se cuenta con estructuras, organización y un amplio número de profesionales con experiencia en la materia. Prácticamente todos los ministerios y agencias tienen una oficina encargada de esta función. El consejo del tesoro ejerce un liderazgo y procura impulsar los estudios de evaluación, a la vez que ejerce un cierto control de calidad, pero el grueso de las tareas es hecho por las propias agencias. La oficina del auditor general produce estudios en profundidad del tipo "valor por dinero" y de tanto en tanto hace estudios para evaluar el estado de la función evaluación. La evaluación se ha ido alejando de un enfoque de vigilancia, pasando a uno de diálogo, tratando de impulsar cambios a través del intercambio de información y poniendo énfasis en la difusión de las mejores prácticas. En el Reino Unido las pautas son fijadas por la tesorería, pero cada oficina es responsable de la evaluación de sus programas. Hay énfasis en la consideración de alternativas, por lo cual el término más usado es evaluación de políticas. No hay una organización específica responsable del
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Evaluación
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sistema ni una forma típica de acometer la tarea dentro de cada agencia, donde puede ser llevada a cabo, por ejemplo, por un gerente de programa, por unidades de control con personal especializado, por una división de políticas, o por una combinación de unidades a distinto nivel. Las evaluaciones tienen una difusión limitada. La oficina nacional de auditoría conduce estudios de "valor por dinero" y en algunos casos hace evaluaciones de programas particulares. Australia utiliza la evaluación de programas de manera intensa. Tiene un sistema descentralizado, correspondiéndole a cada ministerio la preparación de su programa de evaluación. Hay publicidad sobre los estudios en marcha, y sobre los resultados. No así sobre el seguimiento de las recomendaciones, que se consideran informes internos. Estas tareas están incorporadas a la cultura de la administración pública. La NAO lleva a cabo estudios de "valor por dinero". En Nueva Zelandia no hay un sistema estructurado ni hay planes para desarrollarlo en el futuro inmediato, aunque algunas agencias hacen evaluaciones. El énfasis está en los controles ex ante, tanto en materia de estudios para el diseño de políticas como en la determinación precisa de responsabilidades a distintos niveles. Se piensa que los incentivos y controles a través de contratos satisfacen en buena parte las necesidades requeridas para impulsar la eficiencia y la efectividad de los programas. La aplicación de criterios de eficiencia Esta es un área central y tal vez el nudo alrededor del cual quedan marcadas las diferencias más notables entre los países industrializados analizados y los países latinoamericanos. La eficiencia se impulsa por distintos canales: a través de una revisión rigurosa de los distintos programas por parte del gabinete, de indicadores de resultados que forman parte intrínseca de la discusión presupuestaria, de estudios sistemáticos sobre la utilización de los recursos que son luego utilizados en las decisiones presupuestarias, de incentivos a la labor gerencial, técnicas de control vinculadas a criterios de eficiencia, etc. Los países estudiados han realizado buenos progresos en la utilización del presupuesto para introducir criterios de eficiencia en el uso de los recursos. La mayoría de esos países avanza hacia la definición de indicadores de gestión combinados con un presupuesto por programas. Estados Unidos avanza con una base legal muy fuerte y con metas en el tiempo bien
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
Capítulo 9. La experiencia de los países industrializados: recapitulación
específicas; Suecia ha hecho un extenso uso de esos indicadores, que acompañan la preparación del presupuesto, y tiene en marcha un programa de estudios de eficiencia. El manejo de los presupuestos dentro de cada país ha ido cambiando, pasándose gradualmente de un presupuesto de recursos a un presupuesto de resultados. Australia y Nueva Zelandia han dado particular énfasis al desarrollo de capacidad gerencial y al uso flexible de recursos combinado con incentivos a los responsables de programas creando condiciones favorables para un uso adecuado de recursos y para impulsar reformas. El enfoque de incluir proyecciones de gastos detalladas por programa tiene la ventaja de proveer bases de discusión firmes en ejercicios futuros y libera al gabinete de volver a discutir cuestiones que ya han sido analizadas en ejercicios anteriores. El sistema parece contribuir a un enfoque incremental y esto parece que ocurre en algunos países, donde hay pequeñas adiciones en muchos programas sin que en cada caso existan bases muy firmes para cuestionar la falta de legitimidad de los requerimientos. El denominado dividendo de eficiencia probablemente sea una respuesta parcial a ese problema. La proyecciones por sí solas no evitan el aumento de los gastos pero dan a los miembros del gabinete una información más clara para el análisis de los cambios. Control, evaluación e incentivos Hay diferencias entre los países industrializados estudiados. En un extremo del espectro está Nueva Zelandia, en donde las reformas se asientan en el diseño de los incentivos para inducir ciertas conductas que lleven a aumentar la correspondencia entre preferencias de los votantes y prestación de servicios y a mejorar la eficiencia en esa prestación, valiéndose de las fuerzas que generan la competencia, la publicidad de los actos y el desarrollo de relaciones contractuales claras, con un gran acento en la evaluación ex ante. Luego está el sistema canadiense, que se basa en transparencia e información a distintos niveles y que pone un alto énfasis en la evaluación ex post, con un carácter constructivo de alta cooperación entre el que formula la política y quien presta los servicios. Lo aplicado en Estados Unidos es más bien un enfoque de control basado en transparencia y evaluación ex post, pero con prevalencia de la idea central de vigilancia. Suecia e Inglaterra están en una situación intermedia entre Nueva Zelandia y Estados Unidos, contando Suecia con una mayor tradición en materia de separación entre las funciones de formación de políticas y prestación de servicios.
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En general, las reformas buscan profundizar en el fortalecimiento de las unidades de decisión y la capacidad de ejecución. En lugar de reformas que abarquen todo el sector público se avanza donde se puede avanzar, operando selectivamente. Son raros los intentos de comenzar con alguna medida, sobre todo el sector público. Hay una búsqueda de consenso, una mayor participación, gran énfasis en entrenamiento y preparación para quienes deben aplicar las reformas. Estas han pasado la etapa de formulación del presupuesto, moviéndose a las etapas de seguimiento y control.
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Parte II. La experiencia de los países industrializados
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Página en blanco a propósito
La experiencia de los países latinoamericanos
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Parte III
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Página en blanco a propósito
La experiencia argentina en materia de presupuesto y control muestra las vicisitudes de un país joven, en desarrollo, que ha tenido altibajos importantes. Una vez superadas las dificultades de un período relativamente reciente de alto desorden financiero, se encamina a un reordenamiento institucional estable y moderno y en ese rumbo puede beneficiarse enormemente de varias de las experiencias vistas en capítulos anteriores. Este capítulo contiene una reseña histórica que incluye el período colonial, cuyo contenido debe considerarse común a los capítulos que siguen, continúa con un análisis del proceso presupuestario en sus distintas fases y de los sistemas informativos existentes y concluye con un estudio de los sistemas de control interno y externo. Noticia histórica En Argentina pueden distinguirse cuatro etapas históricas en materia de presupuesto. Una que va desde la época de la colonia y se extiende hasta los primeros pasos de la formación de la unidad nacional, una segunda, que corresponde a la etapa del orden constitucional y desarrollos posteriores, la tercera que va desde 1947 hasta concluir la década del 80 y la última desde 1990 hasta nuestros días. El período colonial Durante el período colonial la organización no fue uniforme pero básicamente durante los siglos XVI y XVII las instituciones no cambiaron mucho. Recién en el siglo siguiente aparecen nuevas modalidades organizativas y concepciones diferentes en cuanto al manejo de la hacienda pública y su control. En un principio la hacienda Indiana recibió el nombre de Hacienda Real. Durante mucho tiempo no hubo separación entre el patrimonio y las cuentas del estado y las cuentas del rey. La colonia se desarrolla durante la época de la monarquía absoluta española, donde todo estaba altamente
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10
• Argentina
Capítulo 10. Argentina
centralizado. El sistema administrativo se componía del rey, el Consejo de Indias y de modo secundario la Casa de Contratación de Sevilla y el consejo de hacienda. A esos órganos que operaban en España se agregan los existentes en las colonias. El rey poseía facultades omnímodas en lo relativo a hacienda y si bien delegó gran parte de la administración mayor en los otros órganos y en parte en los que lo representaban en los nuevos territorios, se reservó determinadas facultades, entre las que estaban el nombramiento de funcionarios permanentes, la aprobación de los tributos y la fijación de gastos de la hacienda. El Consejo de Indias debía velar por el desarrollo y fomento de la Hacienda Real y fiscalizar la actuación de los oficiales reales. La fiscalización se hacía a través de visitas o inspecciones a los lugares donde operaban los delegados reales y a través del examen de la documentación que contenía las cuentas de la hacienda pública en cada una de las divisiones administrativas de la Colonia. La Casa de Contratación de Sevilla fue anterior al Consejo y tuvo en principio funciones de organismo rector del comercio peninsular con las Indias y de supervisión fiscal. Cuando se creó el Consejo de Indias la mayoría de esas funciones le fueron transferidas, pero la Casa mantuvo algunas facultades en particular en relación con los movimientos y custodia del oro y la plata. En las colonias estaba la figura del virrey, que tenía el control administrativo de su territorio organizado en gobernaciones y nombraba a funcionarios subalternos. Existían los fiscales y oidores de las audiencias, órganos típicamente fiscalizadores de la actuación de los oficiales de la real hacienda, cuya facultad de control se extendía incluso sobre el virrey. Para el control de la hacienda en los territorios coloniales la corona de España se valió de varias instituciones: fianzas, visitas, rendición de cuentas y juicios de residencia. Las visitas eran inspecciones ordenadas por las autoridades superiores para verificar la actuación de todo un virreinato o capitanía general o bien sobre la gestión de determinados funcionarios. Estas, que se procuraba mantenerlas en secreto, eran despachadas en cualquier momento. Cada visita tenía términos de referencia a los que debía ajustarse el visitador, quien luego se valía de distintos medios para hacer su indagación: examen de documentación, denuncias y testimonios, estos últimos rodeados de fuertes
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garantías en cuanto a confidencialidad. Terminada una visita se redactaba un memorial ajustado (resumen) que se enviaba al Consejo de Indias. Los juicios de residencia consistían en el examen de cuentas que se tomaba de los actos cumplidos por un funcionario público al concluir el desempeño de su cargo. Estos juicios, que se regían por un detallado ritual, reciben aquel nombre de la exigencia hacia el funcionario saliente de permanecer en el lugar hasta concluido el examen de su actuación. Tenían una fase secreta en que el juez averiguaba la conducta del funcionario juzgado y una pública en que se escuchaban quejas y recibían denuncias. La institución fue muy controvertida. Varios autores coinciden en que limitaba la creatividad y autonomía de los mejores funcionarios, pero tal vez hay que juzgarlo en las condiciones de la época en que operativamente había dificultades para conseguir funcionarios rectos. Algunos han visto un mecanismo embrionario de participación popular en el control de la hacienda pública que abría a todos, incluso a los indios, la posibilidad de hacer conocer sus quejas, y que limitaba la arrogancia de los funcionarios. La constitución de Cádiz de 1812 recogió esta institución con el nombre de juicios de responsabilidad. En 1542 bajo normas uniformes para todos los territorios indianos se estableció la obligación de enviar una rendición detallada de cuentas cada tres años, cosa que rigió hasta que en 1605 se crearon los tribunales de cuentas. Aparentemente la hacienda pública creció, los gobernadores tenían un cúmulo grande de funciones y la calidad de esas rendiciones fue disminuyendo. Los tribunales de cuentas tuvieron asiento en la ciudad de Los Reyes (hoy Lima), en México y en Santa Fe de Bogotá. Estos tribunales estaban formados por tres contadores y seguían los mismos principios y procedimientos que aplicaba la contaduría mayor de cuentas de Castilla. Tenían funciones de control sobre todos los oficiales reales y tesoreros, administradores, perceptores de renta, etc. Recibían las fianzas de esos funcionarios y revisaban las rendiciones de cuentas que éstos entregaban. Entendían también en el cobro de atrasos al fisco. Un miembro del tribunal asistía con voz y voto a las reuniones de juntas de hacienda que convocaba el virrey. Estos tribunales de cuentas estuvieron vigentes durante la mayor parte del período colonial hasta que fueron sustituidos por organismos similares creados por los diversos centros de poder una vez que obtuvieron la independencia de España. El control se hacía en gran medida por las audiencias, especie de cuerpo de auditoría formada por oidores. Estas, a pesar de tener una
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 10. Argentina
posición jerárquica menor al virrey, estaban facultadas para criticar sus disposiciones, aunque sin publicidad. Si el virrey insistía en una posición objetada por la audiencia, ésta podía apelar ante la Corona e incluso podían hacerlo los oidores en forma individual. Prácticamente todos los actos jurídicos de importancia requerían una confirmación real. Con la llegada al trono de los monarcas de Borbón se inició un período de reformas políticas y administrativas con un claro sentido centralizador que tuvo repercusiones importantes en los territorios de Indias. El eje central de las reformas lo constituyó la creación de intendencias mediante una ordenanza real de 1786. Con la creación de las intendencias terminó el período de organización administrativa de los siglos XVI y XVII que se caracterizó por la autonomía de las distintas demarcaciones territoriales creadas con fines fiscales. Bajo el nuevo sistema los gobernadores, corregidores y alcaldes fueron sustituidos por intendentes. En 1767 se creó en el Virreinato del Río de la Plata -al igual que en México, Perú y Santafé de Bogotá- el tribunal de cuentas. La preocupación fundamental fue establecer un ordenamiento para la percepción de rentas y su distribución entre la parte que debía remitirse a la metrópolis y la parte que se autorizaba gastar para el mantenimiento del orden público y la prestación de servicios en las colonias. Existía naturalmente una necesidad de ordenamiento financiero y había un derecho que existía en la metrópolis y que era válido para las colonias. Además, la idea de una planificación anticipada de los gastos no era una cuestión generalizada a fines del siglo XVIII. La Argentina independiente El tribunal de cuentas siguió vigente durante el proceso de emancipación entre 1810 y 1820, año éste en que fue abolido. Un primer antecedente en materia presupuestaria data de 1822 en la provincia de Buenos Aires, cuando el presupuesto confeccionado por el poder ejecutivo fue sometido a la legislatura para su aprobación. Cabe mencionar también la Constitución de 1826, que establecía la facultad del poder ejecutivo en la preparación del presupuesto y la prerrogativa del congreso nacional para fijar anualmente los gastos teniendo en cuenta lo solicitado por el poder ejecutivo. Luego vino el largo y tumultuoso proceso político que abarcó de 1827 a 1853, sin un gobierno central, conocido en la historia argentina como período de la anarquía. Cada provincia se gobernaba a sí misma, y
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había agrupamientos de fuerzas con cambios frecuentes en el panorama político. Durante esos años el gobierno de la mayor provincia argentina, Buenos Aires, asumió un poder hegemónico sobre las demás y tomó a su cargo las relaciones con el exterior. Este período caracterizado por luchas intestinas con participación muy reducida de la población, y alta concentración de poder en pocos dirigentes, careció de un desarrollo institucional y jurídico en lo relativo a normas para el manejo de los fondos públicos. La caída del gobernador de la provincia de Buenos Aires el 3 de febrero de 1852 permitió el ascenso de una nueva clase dirigente. Se produjo un reacomodamiento de fuerzas y en poco tiempo más se sentaron las bases para organizar institucionalmente un país moderno a partir de una constitución aprobada con un alto consenso de las fuerzas en disputa. La constitución de 1853 distribuye entre la nación y las provincias el poder para recaudar impuestos y asignar responsabilidades en materia de gastos. El criterio predominante en materia de organización fiscal entre niveles de gobierno es que las provincias, por ser históricamente anteriores a la existencia de la nación, retenían todo el poder no expresamente delegado a través de la constitución. Este poder retenido incluía expresamente la facultad de imponer tributos directos, como el que grava la propiedad, delegando en la nación la facultad de aplicar impuestos indirectos, entre los cuales el más importante en el siglo pasado estaba constituido por los derechos aduaneros. La organización del país con base en la constitución de 1853 permitió el desarrollo de institutos vinculados con la aprobación de los gastos al disponer, en el artículo 76, inciso 7, que corresponde al congreso fijar anualmente el presupuesto de gastos de la nación y aprobar o desechar la cuenta de inversión. Asimismo, por ley 217 de 1859 se establece el reglamento de pagos de la tesorería, al disponer los procedimientos que debían seguirse para las erogaciones, asignando responsabilidades a la contaduría general, a las tesorerías nacionales y al ministerio de hacienda. Lo plasmado en la constitución de 1853 no alcanzó para lograr la unidad nacional. La provincia de Buenos Aires no adhirió y quedó fuera de la Confederación. Años más tarde se produjo la unidad nacional y el desarrollo de las instituciones cobra un ritmo impresionante. El movimiento de modernización invadió todos los ámbitos. En materia presupuestaria se dictó en 1870 la ley 428 o ley de contabilidad, que habría de regir por más de 70 años y que constituye un hito incuestionable en ese campo. Esta ley
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Capítulo 10. Argentina
dispuso en detalle el procedimiento y la forma de presentación de la cuenta de inversión del poder ejecutivo al congreso nacional. En 1898 se produjeron importantes avances en la reglamentación del proceso presupuestario, especialmente en lo relativo a las normas sobre contratos y obligaciones que significasen compromisos para el fisco. A través de los años se fueron dictando normas de distinto tipo para ir encuadrando las cuestiones presupuestarias, hasta que en 1932 se dictó la ley complementaria permanente de presupuesto que ordenaba la legislación al respecto y completaba las normas de la ley de contabilidad de 1870. Evolución entre 1947y 1990 En 1947 se sanciona la ley 12.961, que establece normas para la presentación y formulación del presupuesto general de la nación, el régimen del ejercicio financiero y la presentación de la cuenta de inversión. La nueva ley procuró dar vigencia al principio de universalidad del presupuesto, haciendo obligatoria la inclusión en él de todos los ingresos y gastos de la administración nacional y de los entes descentralizados. Asimismo se comenzó a distinguir entre gastos corrientes y gastos de capital, estableciéndose que al presentar el presupuesto, el poder ejecutivo debía acompañar el programa de trabajos públicos. Dicho ordenamiento permitía reapropiar aquellos gastos que hubieran sido comprometidos pero no pagados, y además fijaba un período adicional de tres meses para imputar gastos al ejercicio anterior. Estas normas hacían difícil establecer un seguimiento riguroso del resultado fiscal. En 1956 se adopta explícitamente la separación de gastos corrientes y gastos de capital, se modifica el ejercicio financiero llevándolo de año calendario al 1 de noviembre-31 de octubre y se adopta el presupuesto de competencia en materia de gastos. Este concepto significa implícitamente que los gastos incluidos en un presupuesto pueden computarse aun cuando no haya recursos. Al hacerse el compromiso de un gasto y no ordenarse el pago, se genera una deuda cuyo pago deberá realizarse en el ejercicio corriente o en los siguientes con los recursos del año vigente. Transitoriamente esos gastos quedan registrados en una cuenta que se denomina residuos pasivos, con una duración máxima de dos años que luego se acortó. También en 1956 se crea un órgano de contralor externo llamado Tribunal de Cuentas de la Nación y que habría de funcionar hasta 1992. Ese tribunal, que tomó el modelo europeo, estaba constituido por cinco
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miembros, todos contadores públicos, y con carácter de inamovibles. El tribunal ejercía un control de legalidad de los actos del poder ejecutivo que incluía un examen previo detallado sobre cada operación. Sus funciones comprendían el control preventivo, es decir la facultad de observación de los decretos del poder ejecutivo que no se ajustaran a las disposiciones legales. Asimismo, el tribunal de cuentas llevaba adelante los juicios de cuentas y de responsabilidad e intervenía en los decretos de insistencia del poder ejecutivo ante sus observaciones, comunicando al congreso. En 1963 se crea la oficina nacional de presupuesto, se agrega la clasificación de los gastos por funciones y se establece que el presupuesto debía mostrar los objetivos, especificar programas e incluir un costeo detallado de esos programas. Estas directivas fueron tomadas en cuenta para la elaboración del presupuesto que se preparaba en 1966, pero la interrupción del gobierno constitucional impidió el desarrollo necesario. En 1965 se había vuelto al año calendario para encuadrar el ejercicio financiero. Un largo período de inestabilidad política, a veces con alta concentración de poder y una sucesión de crisis financieras con predominio de inflación a tasas variables y con episodios de hiperinflación, fue deteriorando en forma severa las instituciones presupuestarias. En esencia, el presupuesto como ejercicio de proyección anticipada de gastos desapareció. Los presupuestos aprobados, cuando ello ocurría a comienzo de período, experimentaban en la ejecución múltiples cambios, en otros casos se sancionaban a mitad de año y muchas veces una vez concluido el ejercicio. Durante varios años hubo una confusión permanente entre presupuesto y ejecución, haciendo que los gastos fueran una especie de giro contra una autorización permanentemente abierta para gastar. Este fenómeno ocurrió tanto en épocas en que hubo parlamento como cuando éste no funcionó. La dificultad de contar con un marco de estabilidad hacía difícil contar con un presupuesto y a su vez la ausencia de presupuesto impedía una conducción macroeconómica ordenada. De esta época datan varios intentos por dar a la inflación un tratamiento sistemático dentro del presupuesto. Pero la mayoría de los arreglos fueron intentos de contener los gastos a cualquier precio antes que descubrir maneras de proveer algún mecanismo que mejorara la eficiencia del gasto en medio del desorden provocado por la inflación. Este período se caracteriza también por la generación de ingentes gastos que no tenían una traducción clara y explícita en las cuentas públicas, como ocurrió con la acumulación de deudas indocumentadas en el Sistema de Previsión
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Social, relaciones con las provincias, deudas con contratistas derivadas de aplicación de controvertidas normas de indexación, deudas derivadas de juicios contra el estado por una gama muy variada de motivos y cuantiosas pérdidas del banco central. En ese período, el banco central experimentó pérdidas considerables originadas en obligaciones de seguros de cambio, auxilio al sistema financiero, cumplimiento de los programas de garantía de depósitos, un sistema de remuneración de reservas exigidas y en menor medida en políticas de redescuento para subsidiar la tasa de interés. De 1990 a la fecha En 1989 se produjo un cambio de gobierno y se inicia una etapa de profundas reformas en la administración del estado y en las políticas públicas. Argentina estaba en el medio de un proceso hiperinílacionario con riesgos graves y difíciles de predecir. La falta de un ordenamiento institucional firme y el propio proceso inflacionario, desbordado a veces, dejaron las huellas de un deterioro profundo en torno al proceso presupuestario. El presupuesto no era utilizado como mecanismo para asignar recursos ni para hacer un seguimiento de políticas. No había normas que regularan el crédito público y había pasivos importantes que no tenían un registro adecuado. Los sistemas existentes no generaban información confiable y oportuna, y para una buena parte del sector público la información era dispersa. A la inmediata contención del gasto y liberación de los mercados de los primeros meses les siguieron más tarde otras reformas no menos importantes en el sistema financiero, modernización de la administración pública, apertura de la economía, reglas estrictas de política monetaria, desregulación de los servicios públicos y privatizaciones, y presupuesto y control de la hacienda pública. En 1991 por ley del congreso se adoptó un tipo de cambio fijo y el respaldo automático de la base monetaria con las reservas del banco central. Esta ley, denominada de "convertibilidad", ha constituido una de las piedras fundamentales de la estabilidad que logró la economía argentina, pero dicho mecanismo solo puede funcionar si hay una sana política fiscal y una sana política fiscal requiere buenos sistemas financieros, presupuestario y de control. En enero de 1993 entró en vigor una nueva ley de administración financiera (No. 24156) que pretende alcanzar varios objetivos: utilizar de modo eficiente y efectivo los recursos, facilitar el logro de los equilibrios macroeconómicos y hacer posible el desarrollo de un sistema informativo
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que facilite las decisiones y otorgue transparencia al uso de recursos. Bajo una concepción de sistemas interrelacionados contiene normas sobre el funcionamiento de los sistemas presupuestarios, de crédito público, tesorería y contable. A su vez dicha ley moderniza los sistemas de control y trata de crear mecanismos de retroalimentación que mejoren todo el proceso del gasto público. Desde el punto de vista de la asignación de recursos dicha ley es bien ambiciosa. Incorpora los conceptos de economía, eficiencia y efectividad, y establece que cada componente de la administración es responsable en la búsqueda de esos principios y en el montaje de sistemas de seguimiento y evaluación de su gasto. La nueva ley no acepta que presupuestariamente haya recursos con afectación específica, salvo que una ley anterior o recursos de crédito o donaciones así lo especifiquen. En esta etapa el presupuesto ha recobrado su papel central de ordenador de las finanzas públicas. Por un lado se ha previsto un ordenamiento que gradualmente conducirá a reformas importantes, pero por otra parte el poder ejecutivo ha dado cumplimiento, ya por varios años seguidos, a su deber de presentar el presupuesto en término. En 1991 por primera vez desde 1953 se presentó y aprobó un presupuesto dentro de los términos legales. El presupuesto ha ganado en cobertura y significado. Los ingresos y gastos del sistema de seguridad social están ahora incluidos en dicho documento. Los ingresos y gastos de todas las reparticiones se incluyen por su integridad, no admitiéndose compensaciones. La parte de los impuestos coparticipados que corresponde a las provincias son transferidos a éstas no bien se reciben y no se contabilizan en las cuentas del gobierno central. En 1994 se sancionó una reforma de la constitución que contiene cambios que afectan al presupuesto y control. Se creó la jefatura de gabinete o ministro coordinador, un ministro que tiene funciones de armonización de procedimientos y políticas y en quien recae la responsabilidad de preparar y elevar el presupuesto al congreso. La nueva constitución ha dado rango constitucional a la auditoría general de la nación como órgano de control externo y ha definido convenientemente su papel, realzando la función del congreso en su tarea de control. Las reformas introducidas en el período 1990-1997 han significado avances importantes en materia de administración financiera y de control. A partir de los desarrollos legales y técnicos ocurridos, puede avanzarse en
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la implementación de muchos de los propósitos declarados de la reforma, pero esto va a requerir todavía un gran esfuerzo. Administración financiera El ordenamiento legal actual descansa primero en las normas constitucionales, luego en la ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público (No. 24.156), en la ley complementaria de presupuesto (No. 11.672) y en una serie de decretos y normas reglamentarias que atienden las distintas circunstancias que se presentan. La nueva constitución señala la responsabilidad del poder ejecutivo de presentar anualmente el presupuesto de recursos y gastos a través del jefe de gabinete, previo acuerdo de este cuerpo. Ese cargo, que constituye una nueva figura constitucional introducida en la reforma de 1994, incluye responsabilidades en las áreas de la administración general del país, la recaudación de rentas generales, la ejecución del presupuesto y el deber de informar, junto con los otros ministros, anualmente y en forma detallada, sobre la labor cumplida por el gobierno. La ley de administración financiera nombrada ha instituido un sistema moderno de presupuesto, ejecución y control. Esta norma especifica el funcionamiento de varios sistemas independientes, pero que se armonizan entre sí generando una información integrada en las áreas presupuesto, de tesorería, de crédito público y de contabilidad. La ley complementaria permanente es una ley de vieja data que incorpora, a través de las leyes anuales de presupuesto, una serie de disposiciones relativas a la ejecución presupuestaria. Esta ley fue parcialmente derogada al sancionarse la ley de administración financiera y con los artículos restantes se hizo un texto ordenado, conservando su carácter original en cuanto sirve para mantener actualizado un ordenamiento presupuestario. En 1996 se sancionó la ley de reforma del estado (No. 24.629) que contiene normas que afectan al proceso presupuestario. Se estipula que el presupuesto deberá contener un anexo con la clasificación geográfica de los gastos. Se especifica, además, que antes del 30 de junio de cada año el poder ejecutivo elevará un informe sobre los aspectos más relevantes que contendrá el proyecto de ley de presupuesto del año siguiente y se establece que el poder ejecutivo presentará al congreso un informe trimestral de ejecución presupuestaria.
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Varias normas se orientan a crear procedimientos conducentes a equilibrios macroeconómicos. Se establece que el presupuesto debe encuadrarse en proyecciones generales de la economía y que todo incremento deberá contar con el fínanciamiento respectivo. Se reserva al poder legislativo la facultad de aprobar cambios en el monto del presupuesto, en el endeudamiento o en el aumento de gastos corrientes a expensas de los de capital o financieros y en la distribución de las finalidades. Contempla los casos de fuerza mayor en que el poder ejecutivo podrá hacer uso de recursos sin previa aprobación presupuestaria. Los ingresos de un ejercicio son los recaudados en ese período. Por el lado de los gastos se sigue el criterio de lo devengado, sin períodos adicionales para compromisos o devengamiento, los cuales deben imputarse al ejercicio siguiente. Aspectos metodológicos La sanción de la ley 24.156, que rige a partir del primero de enero de 1993, dio el marco legal para el establecimiento de un sistema de administración financiera. El principio que orientó la reforma es el de la centralización normativa, es decir, de las políticas, metodologías y procedimientos que regulan las operaciones, junto con una descentralización operativa según la cual cada sistema es administrado por las propias instituciones. Existe, en un avanzado estado de desarrollo, un sistema de información denominado Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF) que es administrado por la contaduría general de la nación y por medio del cual se procesan prácticamente todas las operaciones originadas por el presupuesto, la tesorería y el crédito público. Este sistema opera como un conjunto de subsistemas que interactúan sobre una base de datos común a la cual tienen acceso todas las áreas intervinientes. El SIDIF central ha organizado su operatoria en los cuatro organismos centrales involucrados, es decir, la oficina nacional de presupuesto, la contaduría general, la tesorería general y la oficina nacional de crédito público. A través del SIDIF se prepara el presupuesto, se efectúan los cambios requeridos, se programa la ejecución a partir de necesidades definidas por cada ente, y se pueden comparar metas con ejecución. Se registran los distintos momentos del gasto (compromiso, devengamiento y pago) y se hace la transferencia de fondos a los acreedores usando la red bancaria autorizada. El SIDIF funciona con un núcleo central que contempla las conexiones necesarias para interoperar con bases de datos locales más desagregadas conforme a las necesidades de cada ente. Esta etapa se
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encuentra en desarrollo y posteriormente se ampliará a todas las unidades gestoras de programas presupuestarios. La nueva ley de administración financiera y de los sistemas de control del sector público ha solucionado el problema derivado de un catálogo de cuentas en la tesorería que era incompatible con el plan de cuentas de la contaduría general del gobierno. La centralización del registro contable del movimiento de fondos se concreta a partir de la información procesada en una base central de datos, en que la tesorería general es uno de los centros primarios del registro. La tesorería general, en su vinculación con el sistema contable, debe informar a la base central de datos la totalidad de los movimientos de fondos así como las conciliaciones bancarias. De ese modo, se garantiza el suministro oportuno de la información sobre ingresos y gastos para que cualquier ajuste que corresponda efectuar se lleve a cabo en forma rápida y eficiente. La oficina nacional de crédito público tiene a su cargo la programación, gestión y control de los recursos financieros que se obtienen por vía del endeudamiento público. En septiembre de 1993 se puso en marcha el Sistema de Gestión y Administración de la Deuda (SIGADE) que debe llevar el registro informático y efectuar el cálculo de los servicios de la deuda, emitir las órdenes de pago y coordinar las operaciones con los organismos intermediarios encargados de la colocación de títulos y bonos del gobierno. A través de SIGADE se procesan las operaciones de endeudamiento como emisión, colocación y rescate de títulos públicos, se registran las tasas de interés y los tipos de cambio, y se efectúan las proyecciones sobre desembolsos y necesidades de financiamiento. En la actualidad se están integrando el SIGADE con el SIDIF para lograr el registro simultáneo de las operaciones. La cuenta única del tesoro (CUT) Está en funcionamiento un sistema de cuenta única del tesoro que permite dejar de lado procesos burocráticos vinculados a emisión de cheques, registros de pago, etc. y que agrega transparencia a la asignación de recursos, elimina fondos ociosos y permite programar un uso eficiente de los recursos líquidos disponibles. Con la creación de la Cuenta Única del Tesoro se trata de solucionar los problemas que existían con el sistema anterior, basado en el Fondo Unificado de Cuentas Corrientes Oficiales (FUCO). Los problemas surgían de la existencia de una multitud de cuentas corrientes en las que se acumulaban saldos ociosos sin que pudiese
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obtenerse información rápida para disponer su empleo. Esos fondos ociosos conducían a que los volúmenes de endeudamiento fueran mayores que lo estrictamente necesario. Con la CUT se centraliza en el Banco de la Nación Argentina la administración de la totalidad de los recursos y de los pagos del tesoro nacional. El ingreso de los fondos se realiza a través de una red bancaria pública, constituida básicamente por el Banco de la Nación y el banco central como mandatarios directos, y una red privada que comprende a los bancos minoristas del sector privado, los que responden por el recibo, registro y custodia de los valores de propiedad gubernamental. Para la atención de los déficit transitorios de caja pueden utilizarse instrumentos tales como los anticipos bancarios y los certificados de cancelación de deudas, en tanto que, por autorización expresa del art. 82 de la nueva ley, la tesorería general podrá emitir letras del tesoro siempre que ello haya sido autorizado en la ley de presupuesto, que fija su monto, y se reembolsen dentro del mismo ejercicio fiscal. En síntesis, la existencia a partir de 1995 de la Cuenta Única del tesoro hace posible que a) todos los recursos ingresen directamente permitiendo su rápida disposición; b) se adopten criterios adecuados sobre las prioridades de los pagos en forma rápida y los fondos se transfieran directamente a los proveedores y contratistas; c) se evite la dispersión de los fondos del tesoro y se obtenga una información oportuna sobre las disponibilidades en efectivo; y d) se coordinen de forma estrecha las políticas fiscal, monetaria y crediticia. Debe destacarse el cambio importante que está ocurriendo con motivo de la incorporación de la programación como método sistemático para estudiar las variaciones estacionales en los ingresos y gastos, lo que permite tomar a tiempo las medidas compensatorias necesarias. La programación de caja tiene un período anual, pero cada trimestre se debe fijar el nivel de los gastos de cada uno de los organismos para que éstos puedan planear con tiempo el momento de los desembolsos. La rutina es que los responsables de las unidades de ejecución deben enviar periódicamente sus requerimientos de fondos y la tesorería, de ese modo, los adapta al flujo de recursos proyectados. La distribución de fondos en cuotas o cupos es responsabilidad conjunta de la oficina nacional de presupuesto y la tesorería de la nación, y debe ser aprobada por la secretaría de hacienda.
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Capítulo 10. Argentina
La formulación del presupuesto requiere disponer de información en cada año, a fin de asignar fondos para asegurar el fmanciamiento de los proyectos incluidos en el plan nacional de inversiones. De ese modo se vincula la planificación, como instrumento de mediano plazo, con el presupuesto, como instrumento de planificación de corto plazo. Para atender tal necesidad, en 1994 se dictó la ley 24.354, que crea el sistema de inversiones públicas que, por supuesto, tendrá como finalidad principal implantar la evaluación de beneficios y costos de los proyectos. Esa medida fue acompañada a nivel institucional por la creación de la subsecretaría de inversiones públicas, de la que depende la dirección nacional de inversiones y fínanciamiento de proyectos. Las funciones básicas consistirán en a) organizar y mantener actualizado un banco de proyectos y b) preparar y hacer el seguimiento del plan nacional de inversiones del sector público. El banco de proyectos mantendrá un inventario permanente con información actualizada sobre el estado y evolución de los proyectos de inversión. El plan de inversiones, por su parte, deberá incluir los proyectos a cargo de organismos de la administración nacional y empresas públicas, con indicación del estado de avance, en particular en vista del financiamiento que ellos requerirán del presupuesto nacional. El plan para 1997-99, actualmente en elaboración, fijó un monto máximo de $1,5 millones para que un proyecto pueda ser aprobado directamente por el organismo iniciador. Pasada dicha suma se requiere la conformidad de la secretaría correspondiente. Por otra parte, ya se han establecido las pautas metodológicas para llevar a cabo la evaluación de proyectos, se fijaron los precios de cuentas a ser empleados, y se estableció una clasificación para el ordenamiento de proyectos. Para la acción futura se contará con apoyo financiero del Banco Mundial. El programa comprende el fortalecimiento de las oficinas responsables de la administración del sistema de proyectos, la capacitación de los funcionarios técnicos y la realización de estudios de sectores específicos para formular la estrategia de inversiones. Como se ve, es una experiencia de muy corta vida pero que ha sido encarada sobre bases firmes. Para resumir, se podrá contar con un plan racional de inversiones, que maximice la eficiencia en el uso de los ahorros públicos y que estrecha su vinculación con el proceso de formulación presupuestaria.
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El presupuesto y el plan de inversiones
Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Tradicionalmente el presupuesto ha sido preparado por la secretaría de hacienda, luego discutido en el gabinete nacional y más tarde elevado al poder legislativo. La reforma constitucional de 1994 modificó diversas normas sobre las finanzas públicas. Entre ellas se asigna al jefe de gabinete la responsabilidad de elevar el presupuesto al congreso. La aplicación ha sido gradual. Primero la jefatura de gabinete tuvo un papel en la fijación de grandes números, quedando a cargo de hacienda el tratamiento más detallado. En la preparación del presupuesto de 1997 ha habido una mayor intervención de la jefatura de gabinete. El ministerio de economía, y la secretaría de hacienda en particular, mantienen la responsabilidad central del manejo macroeconómico y por lo tanto lo relativo al déficit es de su incumbencia principal. En el año 1994 se preparó un plan de gobierno que describe las principales líneas de política y contiene un plan de inversiones. Sin embargo, el presupuesto se ha fijado poco en tal encuadre, recién a final de 1996 se comenzó a hacer un esfuerzo por integrar el plan de obras públicas con el presupuesto. La discusión de las metas globales del presupuesto se hace generalmente dentro de metas plurianuales, procurando conformar las cifras con acuerdos con organismos internacionales de financiamiento, pero no hay un ejercicio explícito de diseño de escenarios generales. Desde 1996 la jefatura de gabinete ha comenzado a requerir a los entes del sector público la presentación de un plan estratégico que busca enfocar mejor la labor de cada organismo y programar el uso de recursos. La ley de administración financiera regla el funcionamiento de unidades de presupuesto en cada jurisdicción y entidad. El presupuesto es anual, y para las obras o trabajos públicos que requieren gastos en más de un período se exige que las entidades responsables presente para cada proyecto información sobre gastos ejecutados hasta ese ejercicio, lo necesario para el ejercicio siguiente y lo que hará falta para los ejercicios futuros. No se efectúa una discusión detallada del presupuesto entre una oficina central -hacienda o jefatura de gabinete- y oficinas de presupuesto de los entes ejecutores. Cada ministerio recibe orientaciones generales sobre prioridades y un techo, y dentro de éste debe acomodar sus gastos. A partir del presupuesto de 1994 se introdujo la técnica del presupuesto preliminar que posibilita a los organismos presentar opciones. En 19951996 se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los re-
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Preparación
Tabla 10.1 £1 proceso presupuestario en Argentina Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones
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Abril a julio
Elaboración del presupuesto preliminar contemplando niveles alternativos de financiamiento.
-7
1a semana de mayo
Definición del marco macroeconómico.
3a semana de mayo
Formulación de políticas sectoriales y cálculo de recursos.
2a semana de junio
Preparación de techos presupuestarios.
4a semana de junio
Formulación de políticas presupuestarias generales. Aprobación de techos presupuestarios. Remisión de informe de avance del proyecto de presupuesto del congreso de la nación.
1a semana de julio
Comunicación de los techos presupuestarios.
Julio
Elaboración de los anteproyectos de presupuesto.
-4
Agosto
Análisis de los anteproyectos y preparación del proyecto de ley de presupuesto.
-3
1a semana de septiembre
Aprobación del proyecto de presupuesto y ajustes finales.
2a semana de septiembre
Elaboración del documento definitivo.
1 5 de septiembre
Remisión del proyecto al congreso de la nación.
1 de enero
Sancionada la ley por el congreso, y una vez promulgada, el jefe de gabinete de ministros mediante decisión administrativa dispone la distribución administrativa del presupuesto de gastos. Comienza el año fiscal.
-6
-5
Añot
Fuentes: Argentina, Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos (Resolución 568/96) y LasHeras.J. M. (1995).
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cursos humanos, en una segunda reforma del estado que tuvo implicancias presupuestarias muy importantes y donde la jefatura de gabinete cumplió la tarea central. A su vez, se establece que antes del 31 de marzo del período vigente el poder ejecutivo debe producir un presupuesto consolidado del sector público, incluyendo una síntesis del presupuesto de la administración nacional, los aspectos básicos de los presupuestos de las empresas y sociedades del estado, consolidación de recursos y gastos en agregados económicos, principales proyectos de inversión y relación de todo ello con el resto de la economía en términos cuantitativos. Discusión y aprobación del presupuesto El proyecto de presupuesto debe enviarse al congreso antes del 15 de septiembre donde es tratado por ambas cámaras como cualquier ley. Si no se aprobara antes que comience el ejercicio siguiente, ya sea porque el poder ejecutivo no envió el proyecto o porque no hubo acuerdo, rige el presupuesto del año anterior con ajustes cuyos conceptos están especificados en la ley, por ejemplo restar autorizaciones de gastos que correspondía hacer por una sola vez en el ejercicio base. El congreso no puede aumentar el presupuesto de gastos sin aprobar el fínanciamiento respectivo. Asimismo toda ley que autorice gastos no previstos debe especificar su fínanciamiento. El poder ejecutivo puede autorizar la incorporación de gastos no previstos en el presupuesto para atender el socorro inmediato en casos de epidemias, inundaciones y otros casos de fuerza mayor, debiendo comunicar al congreso. La aprobación del presupuesto incluye un límite para el déficit y para el monto total de nuevo endeudamiento. El papel del congreso en la discusión del presupuesto ha ido aumentando y en varios casos ha modificado ciertas partidas del proyecto del poder ejecutivo. En general existe un clima de colaboración entre el congreso y el poder ejecutivo y en todos los últimos afios el presupuesto ha sido aprobado dentro de los plazos legales. Ejecución Todas las entidades están sujetas a un programa de ejecución tanto físico como financiero, que debe ajustarse a los recursos disponibles. Se sigue el principio de lo devengado y el ejercicio se cierra indefectiblemente el 31 de diciembre. Esta norma reemplazó una anterior que dejaba abierto los crédi-
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
tos por un período de 90 días luego de cerrado el año, durante el cual se podían registrar compromisos imputados al año anterior. Actualmente los gastos devengados no pagados se cargan al ejercicio que se cierra, mientras que los compromisos no devengados se cargan al ejercicio siguiente. Existe una programación financiera que se hace con un horizonte anual, pero trimestralmente se fija el nivel de gastos autorizados para comprometer o devengar en cada jurisdicción o en todos los entes del sector público. En esto intervienen la tesorería y la oficina de presupuesto, que elevan a la secretaría de hacienda el proyecto correspondiente para su aprobación. Luego la tesorería elabora un plan de caja en base a información de corto plazo sobre ingresos y gastos. La tesorería general de la nación privilegia un mecanismo de pagos predecible, lo que lleva a evitar los sobreprecios que los contratistas del estado han cargado tradicionalmente para cubrirse de la incertidumbre en cuanto a la oportunidad del pago. Control interno El control interno estuvo por muchos años a cargo de la contaduría general de la nación, aunque en su funcionamiento había una confusión de roles que en sucesivas reformas se fueron clarificando para llegar al momento actual en que funciona un sistema de control interno bien definido alrededor de la Sindicatura General de la Nación (SIGEN). En 1870 se produjo un ordenamiento de las funciones de administración y control de la hacienda pública. Las funciones de control se consolidaron en la contaduría general de la nación. El nombramiento y remoción de sus miembros era facultad del poder ejecutivo y prácticamente no había control externo. Esta situación siguió sin mayores cambios hasta 1956, cuando se reemplaza la anterior ley de contabilidad por una nueva que cubre lo relativo a contabilidad y organización del tribunal de cuentas y de la contaduría general de la nación. En virtud de este nuevo ordenamiento, la contaduría se convierte en el órgano central del control interno. Los cambios en la legislación han dejado un vacío en materia de responsabilidad de los funcionarios. La contaduría hacía un control previo a través de los jefes de contabilidad de cada organismo, pero no fijaba explícitamente una responsabilidad solidaria con los ejecutores, cuestión que antes estaba contemplada. O sea que si algo estaba mal hecho el funcionario que registraba no tenía obligación de detener el proceso.
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En 1993 se produce un cambio importante. Se transfieren las funciones de control a la Sindicatura General de la Nación (SIGEN), organismo nuevo con mandato amplio y con un enfoque diferente al seguido hasta ese momento basado estrictamente en análisis de legalidad. La SIGEN cuenta con un síndico titular y tres adjuntos y aproximadamente 400 auditores, todos nombrados por el poder ejecutivo. El sistema de control interno queda conformado entonces por la SIGEN como órgano normativo, de supervisión y de coordinación, y por las unidades de auditoría interna creadas en cada jurisdicción y en las entidades que dependan del poder ejecutivo nacional. Las unidades dependen jerárquicamente de la autoridad superior de cada organismo y actúan coordinadas técnicamente por la sindicatura general. La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad dependiente del poder ejecutivo nacional pasa a ser responsable del mantenimiento de un adecuado sistema de control interno, que debe incluir los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización, en los reglamentos y en manuales de procedimientos de cada organismo y en la auditoría interna. La SIGEN hace evaluaciones del ambiente de control de ministerios o secretarías del poder ejecutivo, emitiendo opinión sobre la calidad de los controles, identificación de áreas críticas y un análisis de la formulación y ejecución presupuestaria. La ley de creación dice que la auditoría debe abarcar los aspectos presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, incluyendo la evaluación de programas y proyectos y apoyándose en criterios de economía, eficiencia y eficacia. En la práctica esto se da sólo parcialmente. Lo relativo a economía en buena medida está siendo cubierto por un sistema de precios testigos y una muestra de una preocupación en ese sentido lo da la participación de la SIGEN en los procesos de privatización. Pero aún no parece próxima la incorporación sistemática de criterios de eficiencia y efectividad. La razonabilidad de los precios se estudia a través de precios testigo: la entidad que compra elabora los pliegos, y envía una copia a la sindicatura. Sin frenar el proceso de la compra, la SIGEN sigue en paralelo el proceso licitatorio. La sindicatura, a través de dos consultoras, pide precios por lo que se pretende comprar en base a dicho pliego, consiguiendo un precio de referencia del mercado nacional o internacional denominado precio testigo. Este precio testigo es analizado por la sindicatura y cuando el comprador está analizando las ofertas se comparan los precios pedidos por la institución con estos precios testigos. Si hay una diferencia
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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mayor o menor del 5 por ciento entre el mejor precio obtenido en la licitación y el precio testigo, la sindicatura pide una explicación. También la sindicatura vigila la entrega al momento de la recepción de la mercadería para verificar si lo suministrado por el proveedor se ajusta al pliego. La SIGEN ha tenido activa participación en el control de los procesos de privatizaciones. Trabajó en paralelo a medida que avanzaba dicho proceso controlando las diferentes etapas: decisiones sobre contratación de consultores, definición del marco regulatorio, valuación del negocio, y en base a estos insumos, la elaboración del pliego. La sindicatura participó en cada etapa para tomar una posición definitiva y no esperar pocos días antes de la formalización del contrato para dar un informe sobre las recomendaciones y observaciones respecto a la privatización. Actualmente hay 180 unidades de auditoría interna. Este abultado número hace difícil un seguimiento sobre el plan propuesto a comienzo del año por cada una o sobre temas específicos. No siempre el auditor interno se inserta en la organización a un nivel suficientemente alto como para ser escuchado en las decisiones sobre procedimientos o regularidad de actos ni es visto como un apoyo gerencial importante. El sistema es poco idóneo para el seguimiento de políticas. Parece necesario un reagrupamiento en una organización matricial que tome en cuenta la presencia de auditores en los principales organismos y los temas centrales que interesan al poder ejecutivo, a través del funcionamiento de equipos especializados. Indicadores de gestión Con objeto de completar el proceso de control y evaluación de la gestión gubernamental, en 1994 la dirección de evaluación presupuestaria de la oficina nacional de presupuesto comenzó a desarrollar y a utilizar indicadores que permiten medir la gestión del gobierno. Esta iniciativa no incluye, en esta etapa, los indicadores óptimos que serían deseables, sino más bien aquellos para los cuales se obtuvo información. La información física fue suministrada directamente por los organismos, en tanto que la información financiera, de más fácil acceso, fue obtenida por medio del Sistema Integrado de Información Financiera (SIDIF). Cada organismo o servicio indicó el origen y la cobertura de los datos y la metodología de cálculo empleada. Los indicadores pertenecen a distintas categorías. Hay algunos referidos a insumos físicos, otros a costos unitarios, otros a cumplimiento de producción y otros a resultados. El principal mensaje es que se ha dado comienzo a la elaboración y empleo de indicadores cuya calidad seguramente irá
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mejorando según se vaya adquiriendo experiencia. Parece conveniente ampliar su aplicación a los proyectos de inversión para los cuales, además, deberían crearse metodologías apropiadas por la evaluación ex post, es decir, un examen de los beneficios y costos una vez concluidas las obras. £1 control externo El control externo está a cargo de la Auditoría General de la Nación (AGN) que fue creada en 1993 por la ley de administración financiera (ley 24.156) ya mencionada y que sucedió, con funciones ampliadas y con un nuevo enfoque, al tribunal de cuentas existente hasta ese momento. La reforma de la constitución de 1994 confirmó los aspectos esenciales de su organización y cometido, realzando su naturaleza, al incorporarla como órgano de asistencia técnica del congreso. Este ente está formado por siete miembros, cuyo presidente es designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el congreso. La AGN interactúa con la comisión parlamentaria bicameral revisora de cuentas y con las comisiones de presupuesto y hacienda de ambas cámaras y por medio de resoluciones conjuntas de estas comisiones se establecen la estructura orgánica y las reglas de funcionamiento de aquel órgano. La AGN recibió un mandato amplio en cuanto a los organismos a auditar y en cuanto al enfoque. La ley vigente establece el control ex post e incorpora, aparte de la auditoría financiera o de regularidad, la auditoría de eficiencia. Ese mandato cubre a unidades ejecutoras de proyectos financiados por organismos internacionales de crédito, el control de los recursos del crédito y la auditoría de los estados del banco central. Prescribe además exámenes especiales de actos y contratos de significación económica y los extiende a los entes de derecho privado en cuya dirección tenga responsabilidad el estado nacional o a los que se les hubiese otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento. Si bien en la ley que regula la acción de la AGN no se incluye lo relativo a ingresos públicos, en la práctica tal control tiene lugar. La AGN tiene una función normativa respecto al control y auditoría, debiendo establecer pautas a ser utilizadas en cada entidad. Tales criterios -dice la ley- deben atender a un modelo de control integrado que abarque los aspectos financieros, de legalidad, de economía, de eficiencia y de eficacia. Dicho órgano prepara anualmente, en consulta con las comisiones mencionadas, un programa de trabajo para tres años, atendiendo a cuestiones de especial interés del congreso, a los mecanismos de control interno
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existentes y al grado de riesgo en determinadas áreas, al monto de los recursos involucrados y al impacto social y económico de los programas. El mayor esfuerzo está orientado a auditorías financieras y dentro de éstas, a la cuenta de inversión o rendición de cuentas del gobierno central. Aproximadamente la mitad de los recursos se dedican a la administración nacional, entre un 12 y un 13 por ciento al control de la deuda y control de los entes reguladores y seguimiento de privatizaciones y el resto a otros entes estatales. Las auditorías de gestión comprenden un análisis del uso de recursos y la contrastación con metas cuando éstas existen. Un problema central para avanzar en el control bajo los criterios de las tres "E" (economía, eficiencia y efectividad) es que al no haber realmente un presupuesto por programas, o algo similar que haga las veces de tal, resulta difícil comparar resultados con objetivos. Los estudios especiales incluyen exámenes sobre tópicos muy diversos que procuran derivar lecciones para mejorar el uso de recursos por parte de una agencia o de varias agencias que enfrentan problemas comunes. Si bien las auditorías de gestión y los estudios especiales tienen algún desarrollo, la mayor atención de este ente se concentra en un control administrativo-financiero. El ordenamiento vigente tiene una orientación correctiva, más que punitiva, y en general tiende a mejorar la gestión. El país experimentó un proceso bastante rápido de privatización de los servicios públicos y, junto a él, fue desarrollando un marco regulatorio para cuya vigilancia fueron creados entes regulatorios sectoriales. Hay entes reguladores para la electricidad, para el gas, para comunicaciones, para concesiones viales, para transporte, etc. Existe un debate acerca de quién -y de qué manera- ha de controlar esos entes reguladores. Algunos sostienen que debe crearse un nuevo ente dependiente del congreso. Otros que consideran que las relaciones entre los entes reguladores con las empresas son de tipo administrativo, dentro de la esfera del ejecutivo, asignan tal función a la propia AGN, manteniendo así un único organismo para que el congreso ejerza su función de control. La AGN tiene una gerencia especializada que realiza auditorías de gestión sobre esos entes reguladores. Dos veces al año, una de ellas en la época de mayor demanda por el servicio, la AGN audita los entes reguladores fijándose fundamentalmente en la calidad del servicio y teniendo en cuenta la opinión de los consumidores, básicamente a través del examen de los reclamos existentes y verificando la forma cómo el ente controla el
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cumplimiento por parte de las empresas prestatarias de las normas en vigor. Además, verifica el cumplimiento de los planes de inversión, el sistema de multas y controles técnicos. La AGN hace, además, un seguimiento de auditorías anteriores con un relevamiento de los circuitos administrativos para verificar el cumplimiento de las recomendaciones efectuadas. El país ha hecho significativos avances en materia de presupuesto y administración financiera lo cual constituye una muy buena base para las tareas de control. El control interno ha experimentado progresos importantes siguiendo una orientación y un modelo que se dirige hacia las prácticas de los países más adelantados en la materia. El control externo, que ha adquirido rango constitucional y donde se han clarificado y fortalecido las relaciones con el congreso, enfrenta un desafío y una prueba respecto al enfoque seguido.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Argentina 1767
Se creó el tribunal de cuentas en el Virreinato del Río de la Plata, especialmente para controlar el uso de los fondos provistos por aplicación de contribuciones y derechos de importación.
1822
En la provincia de Buenos Aires el presupuesto preparado por el poder ejecutivo es sometido a la legislatura para su aprobación.
1826
La constitución de ese año estableció la facultad del poder ejecutivo de preparar el presupuesto nacional, el que debía ser aprobado por el congreso.
1853
Se sancionó la constitución que distribuye la facultad de recaudar impuestos entre la nación y las provincias; también dispone que el congreso debe fijar el presupuesto de gastos de la nación y aprobar la cuenta de inversión.
1859
Por ley No. 217 se estableció el reglamento de pagos de la tesorería.
1870
Se dictó la Ley de Contabilidad No. 428 que rigió por más de 70 años, regulando los sistemas de control y la forma de presentar la cuenta de inversión anual.
1898
Se reglamentó el proceso presupuestario, especialmente en relación a la forma en que las instituciones del gobierno podían incurrir en obligaciones y firmar contratos.
1947
Se sancionó la ley 12.961 que establece las normas de presentación del presupuesto y el régimen del ejercicio financiero, y sanciona los principios de unidad y universalidad del presupuesto.
1956
Se adoptó el criterio de separar los gastos corrientes de los de capital y el principio de competencia en materia de gastos. Se creó el tribunal de cuentas como órgano de control externo, en especial preventivo y de juicios de cuentas y responsabilidad. El eje del control interno pasa a ser la contaduría general de la nación.
1963
Se creó la oficina nacional de presupuesto y se incorporó la clasificación fimcionalde los gastos con especificación de los objetivos de los programas.
1989
Con el cambio de gobierno se produjeron profundas reformas en la administración financiera del estado y se introduce un plan de estabilización para sanear la economía.
1991
Se aprobó la ley de convertibilidad, con un régimen de tipo de cambio fijo y el respaldo automático de la base monetaria con reservas del banco central y se adoptó una sana política de contención de gastos.
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Entró en vigencia la nueva ley de administración financiera No. 24.156, que introduce un reordenamiento integral en la administración de las finanzas públicas. Se creó la dirección de registro de la deuda pública con la responsabilidad de implementar el sistema de gestión conocido como SIGADE. Se transfirieron las funciones de control interno a la sindicatura general de la nación (SIGEN). Se creó la auditoría general de la nación como órgano auxiliar del congreso nacional en materia de control externo, que reemplazó al tribunal de cuentas con funciones ampliadas. Se eliminó el control previo y el análisis detallado de comprobantes.
1994
Se modificó la constitución nacional; se creó la jefatura de gabinete o ministro coordinador; se dio rango constitucional a la auditoría general de la nación y se aumentaron lasfacultades del congreso en su tarea de control. Se preparó un plan de gobierno que describe las principales líneas de política y contiene un plan de inversiones. Se dictó la ley 24.354 que crea el sistema de inversiones públicas, la subsecretaría de inversiones públicas y la dirección nacional de inversiones y financiamiento de proyectos.
1995
Se produjo un esfuerzo importante para racionalizar el uso de los recursos humanos.
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Capítulo 10. Argentina
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Página en blanco a propósito
La cambiante realidad política dd país y las reformas constitucionales que han emanado de esos cambios han dejado su marca en los procesos presupuestarios. En diversas ocasiones estas reformas han modificado el centro de gravitación, cediendo la iniciativa presupuestaria, a veces al poder ejecutivo y otras al poder legislativo. Los importantes progresos de estabilidad logrados en los últimos años facilitan y preparan el camino de reformas en aquel terreno. Este capítulo se inicia con una breve reseña histórica de los cambios institucionales habidos, continúa con un análisis del ciclo presupuestario y sus principales características conforme ha quedado definido en la constitución de 1988, luego con secciones dedicadas al sistema de administración financiera y al control, y concluye con una reseña sobre las reformas en marcha. Breve historia Desde muy temprano el país procuró un ordenamiento presupuestario. En 1808 se crea la tesorería y se implanta un régimen de contabilidad que sistematiza y ordena de manera centralizada lo relativo a gastos del estado. En 1824 se dicta la constitución imperial que dio al poder ejecutivo a través del ministerio de hacienda el papel preponderante en la preparación del presupuesto. En base a esa fuente se dictó en 1827 una ley de presupuesto, primer reordenamiento en tal sentido para el país, pero las disputas políticas y los conflictos con normas existentes impidieron que la ley tuviera vigencia efectiva. En 1830 se produce la primera aprobación legislativa de un presupuesto, en este caso el correspondiente a 1831. En 1891 se aprueba una nueva constitución que transfiere al poder legislativo la iniciativa en materia de presupuesto y se crea el tribunal de cuentas. En la práctica, sin embargo, el ejecutivo siguió preparando el presupuesto y había una velada ficción constitucional. Los funcionarios del ejecutivo entregaban al legislativo el material necesario, generalmente ya elaborado, y el parlamento lo presentaba a sí mismo.
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11 Brasil
Capítulo 11. Brasil
Durante los años siguientes las operaciones del sector público se fueron ampliando y aumentaron en complejidad, como consecuencia de lo cual debieron dictarse normas sobre procedimientos presupuestarios, financieros y administrativos de distinta índole. Todo ocurría sin un mayor ordenamiento hasta que surgió la necesidad de sistematizar lo existente, y así en 1922 se dictó un código de contabilidad. Entre 1934 y 1988 hubo cuatro reformas constitucionales que, si bien tuvieron enfoques diferentes en cuanto a distribución de facultades en materia presupuestaria, muestran una tendencia a dar al presupuesto un espacio cada vez mayor. En 1934 se adoptó una nueva constitución, transfiriéndose la iniciativa al poder ejecutivo, la cual fue ratificada en la constitución de 1937 que, por su cuenta, trataba con amplitud los temas presupuestarios. En 1946 se aprobó otra reforma constitucional y esta vez se reasignaron funciones, pasando el ejecutivo y el legislativo a compartir responsabilidades en esta área. Durante las décadas del 60 y del 70 hubo un proceso de fragmentación de las decisiones y una desfiguración presupuestaria. Se dio un creciente desorden en las cuentas públicas caracterizado por la existencia de fondos paralelos extrapresupuestarios, una confusión entre la política monetaria y la política fiscal, una falta de claridad en las fuentes de información y la consiguiente imposibilidad de seguir genuinamente el déficit. En 1964 se creó el banco central con una confusión de roles: se le daba autonomía para la política monetaria, pero al mismo tiempo se le asignaban roles de banca de fomento. Si bien se instituyó un presupuesto monetario, paralelo al presupuesto del estado, supuestamente para establecer límites a los recursos destinados al gasto público, a poco de andar se crearon fondos abiertos que servían para financiar diversos programas, la mayoría de ellos en el sector agropecuario. Como parte de la reforma constitucional de 1967 se introdujeron importantes cambios en las funciones del tribunal de cuentas, y entre ellos la abolición del control previo y la extensión de las auditorías a las tres ramas del gobierno y a los gobiernos subnacionales. En 1971 se pensó poner cierto orden a las cuentas públicas, pero en esencia no hubo mayores cambios. El banco central quedó facultado para emitir títulos públicos para una gama muy amplia de fines: absorción de déficit presupuestarios, renovación de deuda, necesidades de política monetaria en sentido amplio (sin siquiera restringirla a la regulación de
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liquidez o exigencias cambiarías), necesidades de banca de fomento, etc. La cobertura de estas operaciones pasó a hacerse por la vía de la emisión de deuda sin trámite ni límite presupuestario y libre de restricciones en materia de recursos. En estos años se dio una desnaturalización de los mecanismos presupuestarios a través de las empresas públicas. Estas empresas facturaban a precios que no cubrían sus costos, y por otro lado se endeudaban sin que lo requiriera su operatoria, transfiriendo o sustituyendo, según el caso, fmanciamiento del presupuesto. Las necesidades de fondos que no podían atenderse a través del presupuesto se transferían al presupuesto monetario, que se aprobaba sin las restricciones y limitaciones de aquél. Así se cubrían subsidios directos para trigo, petróleo, etc., y subsidios indirectos vía tasas de interés y garantías del tesoro a segmentos del sector público que no se encontraban en condiciones de hacer honor a sus deudas. El deterioro de las cuentas públicas encontraba su manifestación en un aumento oculto de los pasivos no monetarios del banco central, que la crisis de la deuda externa se encargaría de poner de relieve. En 1979 se creó la secretaría de control de empresas públicas para elaborar el presupuesto de las empresas del estado y mostrar su realidad financiera. Un reordenamiento de las instituciones La crisis de la deuda externa que llega a su punto máximo en 1982 terminó de poner al descubierto las falencias de los sistemas de presupuesto y de control. A comienzos de la década del 80 había cuatro presupuestos: a) el presupuesto general que era el único que pasaba por el congreso, aunque éste tenía un papel restringido pues se limitaba a aprobarlo o rechazarlo globalmente, b) el presupuesto de previsión social, financiado por contribuciones de empleados y empleadores para los gastos de pensiones y de medicina social, preparado y aprobado dentro del poder ejecutivo, c) el presupuesto de la secretaría de control de las empresas públicas que consolidaba sus planes anuales en cumplimiento de su función de control, que consistía en la cuantifícación de las inversiones y sus fuentes de financiamiento, y d) el presupuesto monetario. Este instrumento consolidaba las operaciones de dos instituciones que desde 1986 tenían estatuto de autoridad monetaria, el Banco de Brasil y el banco central. El primero era un banco comercial dotado de poder de emisión a través de una cuenta, denominada "cuenta movimiento", que se mantenía nivelada por reposicio-
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
nes del banco central, y un banco central que entre sus operaciones incluía algunas propias de un banco de fomento. Este presupuesto era tratado en el ámbito del poder ejecutivo o más precisamente en el consejo monetario nacional (CMN). El CMN está formado por los ministros de hacienda, de planeamiento y presupuesto y por el presidente del banco central. En 1984, impulsado por el CMN, se inició un examen profundo del papel de las instituciones centrales en lo fiscal y monetario. El CMN decidió incorporar al presupuesto todas las erogaciones a cargo del gobierno federal, restringir las operaciones del banco central a sus campos propios, redefmiendo las funciones del Banco de Brasil para que se concentrara en la banca de fomento y agente del tesoro nacional, y pasar al ministerio de hacienda la administración de la deuda. Los estudios conocidos como propuestas para la reforma bancaria recomendaban la incorporación al presupuesto de todos los gastos e ingresos indebidamente cursados a través del presupuesto monetario o banco central, con la idea de dar vigencia a los principios presupuestarios de unidad y universalidad. Recomendaba, además, la concentración en el banco central de las funciones de caja de la tesorería nacional, dando libertad al Banco de Brasil para operaciones bancarias comerciales, pero eliminando la "cuenta movimiento". Estos estudios no tuvieron materialización práctica, pero sirvieron de base para las reformas que poco tiempo después habrían de adoptarse. Un nuevo gobierno, junto con la propuesta presupuestaria para 1986, acometió algunas reformas. Pero no se alcanzó la unificación, todavía quedaron fuera fondos y programas del banco central, en particular las operaciones de crédito rural. Se siguieron agregando a fondo perdido empréstitos que en su hora tenían expectativas de devolución. Subsistió una falta de identificación del costo de los subsidios implícitos en la tasa de interés en varias líneas de crédito. El Plan Cruzado, puesto en marcha a partir de marzo de 1986, aceleró la reorganización institucional. Se congeló la "cuenta movimiento" y en su reemplazo se creó en el banco central una cuenta para recibir los aportes del tesoro. Se creó la secretaría del tesoro a la cual se le encargó, además de la administración de los fondos públicos, el manejo de la deuda y la función de órgano de control interno. Con la creación de esta secretaría se procuró completar un circuito entre planificación, presupuestación y coordinación y control financiero. Los principales órganos del proceso presupuesto-control continuaron experimentando cambios, ganando en una clarificación de objetivos y separación de funciones, hasta que se llega a 1988 en que se dicta una nueva constitución.
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Las normas constitucionales de 1988 tuvieron como objetivo modernizar los instrumentos presupuestarios, dar una mayor participación al congreso y crear una mayor transparencia. Se trata de normas bastante detalladas, que exceden en materia presupuestaria lo que puede verse en otros casos. La nueva constitución surgió como una reivindicación del legislativo, a través de la cual éste ha procurado garantías explícitas, pero tal detalle surge como una respuesta a la necesidad de sellar acuerdos políticos en un medio de mayorías poco estables. El nuevo ordenamiento adopta un horizonte de programación plurianual, favorece políticas para la disminución de desigualdades regionales y establece que deberá haber una ley orgánica de presupuesto. Este ordenamiento ha precisado el tipo de información a generar y las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo en las principales fases del ciclo presupuestario. Así, se establece que deberá haber un plan plurianual, que será preparado por el ejecutivo y discutido y aprobado por el legislativo, una ley de directrices presupuestarias que prepara el ejecutivo y somete a consideración del legislativo, y lineamientos generales para el control, evaluación y juzgamiento de cuentas. Cada uno de esos aspectos debe ser debidamente reglado en la ley orgánica de presupuesto, que a fines de 1997 se encontraba a consideración del congreso y cuyo análisis más detallado se incluye al final de este capítulo. La constitución establece que las leyes anuales de presupuesto deben comprender todos los recursos y gastos, incluyendo la inversión de las empresas del estado y los gastos de seguridad social. Veda el inicio de programas o proyectos no incluidos en la ley de presupuesto o en el plan plurianual, así como el uso de impuestos con afectación específica. Organización administrativa La organización federal de gobierno crea un sistema complejo de presupuesto. Si bien los estados son autónomos y tienen libertad para manejar sus finanzas, sus ingresos dependen en parte de transferencias gubernamentales del poder central bajo regímenes que tienden a crear rigideces en la programación y ejecución del gasto. Hay dos ministerios que tienen una responsabilidad precisa sobre el presupuesto y un tercero cuya labor se interrelaciona de manera estrecha con decisiones que hacen a su manejo. El ministerio de economía tiene la
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La Constitución de 1988
Capítulo 11. Brasil
responsabilidad de la política monetaria y cambiaría y se encarga de la administración tributaria y financiera. El ministerio de planificación y presupuesto tiene a su cargo la formulación de los planes plurianuales, del presupuesto y de su seguimiento, mientras que el ministerio de administración y reforma del estado se ocupa de las políticas de personal, organización de las unidades de prestación de servicios, manejo de incentivos en general y reformas de la administración. Los ministerios de economía y de planeamiento y presupuesto coordinan su labor y en general operan en forma articulada. Su tarea se ve facilitada por la existencia de dos buenos sistemas de información como son el sistema integrado de datos presupuestarios y el sistema integrado de administración financiera (SIAFI). La preparación y discusión del presupuesto La preparación del presupuesto arranca con estimaciones macroeconómicas que hace el ministerio de hacienda en combinación con el ministerio de planeamiento y presupuesto. En base a las proyecciones para el año siguiente el ministerio de planeamiento emite instrucciones para la formulación del presupuesto por parte de cada ministerio y agencia del gobierno. Cada ministerio prepara sus propuestas. Mientras tanto se elabora el proyecto de ley de directrices presupuestarias que se eleva al congreso. Según los casos y dependiendo de los resultados de la discusión de esa ley, pueden darse nuevas instrucciones a los ministerios y agencias. La preparación del presupuesto se ve facilitada por el sistema de información que administra la secretaría de presupuesto, el cual mantiene actualizados los datos sobre la composición de los gastos y la forma de ejecución, con una historia de varios años. La preparación del presupuesto se sigue haciendo por programas, pero en la práctica la información es insuficiente como para permitir un seguimiento efectivo. Desde 1974 se viene usando una clasificación funcional-programática sin que necesariamente exista una correspondencia entre una función y su ministerio. El ciclo presupuestario se inicia entre 10 y 12 meses antes que comience el ejercicio. Luego de la emisión de directivas generales la atención gira a la discusión de la ley de directrices presupuestarias que debe presentarse dentro de los ocho meses previos al cierre del ejercicio y cuyo tratamiento debe completarse antes del 30 de junio, cuando se inicia el receso de mitad de año. Aprobada la ley de directrices presupuestarias se entra de lleno a la formulación del presupuesto. El proyecto definitivo debe presentarse dentro de los cuatro meses anteriores al cierre del año fiscal. El
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ejercicio fiscal coincide con el año calendario. La discusión en las cámaras sigue los principios comunes a cualquier ley, vale decir que la iniciativa debe ser discutida en pleno por cada cámara y aprobada en cada una por separado. Funciona una comisión mixta de diputados y senadores que analiza la propuesta del ejecutivo como paso previo a la discusión en los plenarios. Los plazos deben ser reglados por la ley complementaria a que se ha hecho referencia. La tarea de programación en los últimos años se ha visto fuertemente influida por la necesidad de limitar los gastos y generar ahorros, sin que hubiera habido tiempo suficiente para armonizar políticas con presupuesto. Luego de la crisis de los años ochenta ha habido una gradual recuperación de los cuadros de la administración pública, lo cual seguramente se reflejará en una mejor programación presupuestaria. Se juzga que el presente sistema es excesivamente detallado, sin que esto asegure el logro de lo que se desea. Hay diferentes mecanismos para presentar las cuentas conforme al presupuesto, que a veces no reflejan la aplicación real. Sería conveniente pasar a un presupuesto menos detallado, donde se aprobaran partidas globales por programas. Pero la flexibilización del presupuesto hace necesario el diseño de un sistema de incentivos y requiere que los gerentes de cada programa estén preparados para ejercer la libertad que les otorga un presupuesto menos detallado. Este paso no podrá darse sin una reforma administrativa y una reforma presupuestaria que incluyan definición de metas contra las cuales evaluar la acción de los gerentes. Existe la idea de implantar gradualmente tal enfoque, comenzando con actividades que pueden ponerse en manos de organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro, entes con participación de representantes del estado y representantes del sector privado. En ese terreno actividades tales como museos, teatros y ciertos programas sociales pueden ser transferidos al sector privado, aportando el estado un subsidio global. El plan pluríanual El plan plurianual establece las principales líneas de acción para un período de cuatro años, que va desde el segundo año de cada período presidencial hasta el primer año inclusive del período siguiente. La constitución no es muy clara respecto a lo que se pretende de este instrumento. Las interpretaciones van desde un programa de gobierno completo a un plan cuatrienal de inversiones. La práctica está indicando un producto intermedio. Hay una explicitación de grandes objetivos generales y sectoriales y un tratamiento
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 11. Brasil
bastante detallado de las inversiones, que incluyen una buena parte de los programas sociales. Distintos grupos tienen puntos de vista diferentes sobre lo que debe contener el plan. Los legisladores parecen preferir una ley bastante general que les permita luego, vía presupuesto, introducir los cambios que favorezcan a sus representados. La conformación política de Brasil por ahora da una gran fuerza a la representación local. Con partidos políticos con poca tradición y con un electorado que varía con frecuencia, en muchos casos los diputados encuentran su base de poder más en el ámbito local que en el partidario o en el estadual o regional. El plan no tiene ahora el grado de detalle que tuvo en la década del 70. El primer plan después de la reforma fue el correspondiente al período 1991-1995. Este fue aprobado en 1990 y modificado en 1993. El segundo, para el período 1996-1999 fue aprobado en 1995. El plan contiene para una buena parte de los programas una regionalización de las metas. El segundo plan ha puesto algo más de énfasis en la descripción de políticas que el primero; ha omitido una calendarización de las inversiones, ha identificado áreas prioritarias de acción en cada sector y contiene información cuantitativa sólo para grandes agregados, mientras que el plan anterior contenía información a nivel de programa o proyecto. El plan muestra una tendencia a divorciarse del modelo que rigió antes de la reforma de 1988 para el plan plurianual de inversiones, y a acercarse algo más a un programa de gobierno. La ley de directrices presupuestarias Una característica peculiar del sistema presupuestario de Brasil es la ley de directrices presupuestarias que debe orientar la preparación de la ley de presupuesto. Conforme a normas muy generales de la constitución, esta ley debe incluir metas y prioridades de la administración, pautas para los cambios tributarios, y políticas de las agencias financieras de fomento oficiales. Aunque no exista una norma que precise su contenido, se ha venido cumpliendo con la práctica de enviar al legislativo un anticipo a grandes rasgos de lo que será el presupuesto. Esta instancia garantiza al legislativo una participación temprana en la discusión del presupuesto y en comparación con otros países le da mayores posibilidades de influir en el resultado final de las discusiones. Tiene la ventaja de orientar al ejecutivo sobre las preferencias y resistencias de los legisladores y acerca de las áreas que ofrecen mejores posibilidades para una negociación.
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En la práctica el verdadero debate presupuestario en el congreso ocurre en esta etapa, ya es en esa oportunidad cuando se toman las decisiones más importantes de política fiscal. El plazo de 60 días previsto para la discusión de esta ley es relativamente corto, dado que somete a los miembros del legislativo a un importante esfuerzo para estudiar las principales implicancias de la propuesta del ejecutivo y llegar a un acuerdo. Para promover la finalización de la discusión en término, está establecido que el congreso no puede iniciar su receso de mitad de año si no ha concluido con su discusión. En la práctica esta ley, además de su propósito central, ha venido cubriendo aspectos formales y de procedimiento, llenando así el vacío que ha creado la falta de una ley orgánica de presupuesto. Al discutirse la reforma constitucional, la norma para que existiera una ley de directrices presupuestarias fue aprobada como tal aun cuando la opinión de los grupos técnicos que fueron consultados habían ofrecido una solución diferente. En efecto, la propuesta contemplaba un mecanismo de consulta entre la comisión de presupuesto del senado y una comisión de funcionarios del ejecutivo encargados de la preparación del presupuesto. La práctica fue aceptada por los legisladores, pero éstos estimaron que las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo se perfeccionan a través de leyes, y así se hizo. Rigidez del presupuesto A pesar de que la constitución prohibe la creación de nuevos fondos con afectación específica, existen una serie de mecanismos que le dan al presupuesto una considerable rigidez. Una buena proporción de los recursos está comprometida por disposiciones de la propia constitución. Hay fondos de participación de los estados, de los municipios, otros regionales para el norte y el nordeste, hay un fondo para exportación de productos industrializados, fondos de protección al trabajador, de mantenimiento y desarrollo de la enseñanza y de la seguridad social. Un elemento adicional de rigidez es el conjunto de "erogaciones obligatorias", que comprende partidas de difícil reducción en el corto plazo y que significan una proporción importante del total, como son los gastos en personal, gastos de seguridad social y servicios de la deuda. Esa rigidez se ha complicado con la reforma constitucional que ha introducido normas que hacen difícil prescindir del personal. Los mecanismos señalados llevaron al ejecutivo a proponer al congreso un fondo de estabilización fiscal para desvincular ingresos
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presupuestarios por alrededor de 20.000 millones de dólares (4,6 por ciento del presupuesto de 1997, que fue aprobado en septiembre de 1997). El problema de la inflación en la formulación del presupuesto El país, dada su larga historia de inflación con tasas altas y variables, ha acumulado, tal vez más que otros países, una rica experiencia en métodos para tratar el problema de la variación de los precios en las distintas fases del presupuesto. La inflación presenta desde el punto de vista presupuestario varios problemas, desde cómo comenzar la discusión, pasando por la forma de asignar los recursos entre programas en la fase de ejecución hasta cómo registrar los ingresos y gastos para permitir comparaciones. Uno de los caminos frecuentemente empleados ha sido comenzar con los precios vigentes al momento de la discusión, en el entendido de que las partidas serán reajustadas al momento de la aprobación conforme a algún índice que se acuerda de antemano. Queda sin embargo otro problema que surge de las diferencias de precios entre el momento que se aprueba y el momento que se ejecuta. En algunos casos se ha seguido el método de presupuestos complementarios o rectificativos, por el cual a medida que hay mayores ingresos nominales se aprueban más gastos nominales. Otro camino consiste en trabajar con un mes típico representativo del año, o bien con un promedio esperado de inflación para el período siguiente. De nuevo, este método logra una aproximación para fines de programación pero no para los fines de registro, ejecución y comparación. Las distorsiones en materia de incentivos durante la ejecución han llevado a reducir el valor programático del presupuesto y su reemplazo por un manejo de caja. Ha habido algunos intentos por construir un presupuesto completamente indexado, pero esto no llegó a concretarse. En 1989 se propuso una indizaciónpor cuatro índices para otras cuatro grandes categorías de gastos, pero tampoco se llegó aplicar. En 1990 hubo en esencia una indización al adoptarse la unidad de referencia presupuestaria (Unidade de Referencia Ornamentaria, URO). Brasil ha entrado en una etapa de estabilización y seguramente la discusión sobre este tema habrá de volverse menos relevante en el futuro.
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En los últimos años los recursos disponibles han sido menores que los previstos. Entonces, el gobierno dicta un decreto donde se fijan techos, con frecuencia en proporción a los gastos aprobados. El manejo de los cortes presupuestarios ha llevado a que el presupuesto sea reemplazado por una administración de caja, conforme a la terminología usada en Brasil: "en boca de caja". Para el ejercicio 1996 hubo un esfuerzo coordinado entre presupuesto y tesorería, con una discusión que trató de contemplar prioridades fundamentalmente desde el punto de vista del ejecutivo. En la medida en que no haya una proyección realista de los recursos ajustada a las nuevas condiciones, el presupuesto como ejercicio para establecer prioridades, con participación efectiva del parlamento, deja de tener relevancia. En Brasil, al igual que en otros países que han adoptado programas de estabilización exitosos, se ha producido un sinceramiento de las cuentas públicas, y el déficit que por años fue disimulado por la inflación se muestra ahora con crudeza. El sistema impositivo llegó a estar completamente indexado, con rezagos pequeños entre el momento de lo debido y el momento de lo pagado, lo cual no sucede con el gasto. Si bien hubo ajustes periódicos en salarios, transcurría generalmente un tiempo entre un ajuste y otro, en cuyo lapso el estado recuperaba su posición relativa. Al desaparecer o reducirse considerablemente la inflación, los ingresos y gastos pasan a moverse a un mismo ritmo y allí el déficit queda en evidencia. Este fenómeno, en cierto modo, ha tomado desprevenidos a los funcionarios encargados del presupuesto y a los parlamentarios, pero transcurrido un tiempo con precios estables y conocido el fenómeno y las circunstancias que lo rodean, las reformas sobre la programación del gasto se vuelven inevitables. La definición del ejercicio ha ido ganando en rigor. Los gastos devengados y no pagados en un ejercicio se registran como gastos a pagar en el año siguiente y figuran como gastos extrapresupuestarios. Si están comprometidos y no pueden pagarse por no haber recursos, se deben presupuestar nuevamente. En los últimos dos o tres años el porcentaje de gastos trasladados de un año a otro no parece haber sido significativo. Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAFI) En 1986 con la creación de la secretaría del tesoro nacional se comenzó a desarrollar un sistema de administración financiera. Como parte de ese desarrollo se ha creado un eficiente sistema de información que ha
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Ejecución del presupuesto
permitido integrar todos los organismos del ejecutivo, legislativo y judicial, incluyendo los organismos autónomos como las universidades. El sistema no comprende aún las empresas públicas. El SIAFI es esencialmente un sistema de procesamiento de información a través del cual se lleva la contabilidad del estado y se realizan transferencias y pagos, y sirve de base para la programación financiera del gobierno. Se trata de un sistema muy ágil que conecta mediante terminales de computadoras miles de unidades de la administración pública. Cada unidad está conectada por línea de comunicación y realiza los registros contables que le competen. La tesorería pone los recursos de caja a disposición de las unidades operativas a través del sistema. La unidad que tiene disponibilidad financiera emite las órdenes bancarias para realizar los pagos que necesita. El uso de la red bancaria comercial permite la realización de transferencias financieras instantáneas a los puntos más distantes del país. Este sistema permite al gobierno mantener una cuenta única en el banco central, que reúne todas las cuentas que existían anteriormente, con los consiguientes beneficios en cuanto a la optimización del uso de los recursos financieros. Con ello se evita el mantenimiento de volúmenes importantes de recursos del estado en bancos comerciales. El saldo de la cuenta única es remunerada por el banco central conforme a tasas compatibles con las condiciones de mercado. Control En el resumen histórico se hizo referencia a que el tribunal de cuentas, desde el comienzo de su gestión en 1891, tuvo a su cargo el ejercicio del control preventivo, el que cesó con la modificación de la constitución de 1967. Con posterioridad a la modificación de la constitución de 1988 las funciones del tribunal de cuentas se vieron considerablemente ampliadas. La ley básica de presupuesto incluye en uno de sus artículos la noción de fidelidad funcional de los órganos de la administración y el cumplimiento de programas de trabajo expresados en términos monetarios y en términos de realización de obras y prestación de servicios (art. 75, ley 4.320). Tal vez de manera más explícita, la nueva constitución estipula que la fiscalización contable, financiera, presupuestaria y operacional y patrimonial en cuanto a legalidad, legitimidad y economicidad, tanto por el lado de los ingresos como de los egresos, será ejercida por el congreso mediante control externo y por cada poder mediante control interno. Hay un sistema de control interno ejercido por cada agencia y ministerio bajo una super-
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visión general de una secretaría especializada dentro del ministerio de hacienda, y una secretaría encargada del seguimiento de la ejecución presupuestaria. El tribunal de cuentas cumple las funciones de control extemo. Control interno La nueva constitución señala que cada uno de los poderes deberá contar con sistemas integrados de control interno con la finalidad de evaluar el cumplimiento de las metas del plan plurianual y la ejecución de los programas y presupuestos del país. Existe una secretaría de control interno que lleva a cabo su labor por distintos métodos. Esta secretaría, que resulta de la evolución de la inspección general de finanzas, cuya organización rigió entre 1975 y 1986, actúa en forma centralizada, con brazos que penetran en las otras organizaciones. Se trata de un órgano normativo que designa sus auditores en 16 secretarías del sector central, y opera además con delegaciones en 23 estados para atender las operaciones del gobierno federal. Todos sus auditores son nominados por el ministerio de hacienda. Hay otras seis delegaciones sectoriales que corresponden a los sectores de las fuerzas armadas y la presidencia, cuyos titulares son designados por el responsable del respectivo sector. La idea es que el control interno apoya al control externo. Todos los informes de auditoría producidos por la secretaría de control interno son enviados al tribunal de cuentas. El control interno de las empresas del estado se hace a través del ministerio respectivo. La secretaría está comenzando a desarrollar una capacidad propia para llevar a cabo auditorías operacionales; si bien la tarea ha comenzado en 1994, todavía tiene un desarrollo más bien modesto. El control en general se concentra en aspectos de legalidad, y entre otras cosas presta particular atención a licitaciones y la aplicación de las políticas de personal. Dentro del ministerio de planificación y presupuesto hay una secretaría encargada del seguimiento de la ejecución presupuestaria. Esta secretaría, que está en proceso de reestructuración y fortalecimiento, va a poner énfasis en el seguimiento de los proyectos de inversión, sistematizando la información existente y desarrollando un sistema de seguimiento de progreso físico en combinación con progreso financiero. No hay por ahora un desarrollo para el seguimiento de programas, aunque sí se han hecho estudios retrospectivos sobre su ejecución financiera y, más globalmente,
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sobre la distribución por funciones del gasto. Un análisis de las diferencias entre presupuesto y ejecución muestra una gran variabilidad entre programas. No hay todavía un análisis de causas, pero en principio esas diferencias están indicando dificultades en la fase de programación presupuestaria y en la capacidad institucional para ejecutar las acciones. Un factor adicional es la inflación, que dificulta comparaciones cuando la distribución del gasto ha ocurrido de manera poco uniforme durante el año. Uno de los mandatos de la constitución es promover la reducción de las diferencias regionales. El plan contiene un listado de los programas con fijación de metas, algunas referidas a insumos, otras a producción. En algunos casos esas metas aparecen distribuidas entre las grandes regiones en que se divide el país. Esa distribución obedece seguramente al mayor o menor esfuerzo que ha puesto cada ministerio en proveer tal información, a la naturaleza de las acciones y a la disponibilidad de información primaria. Lo que no hay es un sistema que explique las diferencias entre lo programado y lo ejecutado y, en particular, con un detalle por regiones. La posibilidad de tal verificación existe, pues la clasificación de los gastos incluye en cada caso un dígito para la región, lo cual permitiría sumar, por programas y por región, los gastos efectuados en cada ejercicio y así comparar presupuesto con ejecución. Control externo El control externo se hace por medio del tribunal de cuentas. Este tribunal, creado en 1891 para revisar y juzgar los actos de disposición de gastos y percepción de ingresos, se incorpora a la constitución al año siguiente y en 1896 es dotado de la primera ley orgánica. Desde un comienzo y hasta la reforma constitucional de 1967 tuvo la facultad del examen previo de los actos gubernamentales. Con la reforma de la constitución de 1988 las facultades de este tribunal se ampliaron y solidificaron. Le caben el control y la fiscalización contable, financiera, presupuestaria, operacional y patrimonial de las entidades de administración directa e indirecta, incluidas las fundaciones y sociedades instituidas y mantenidas por el poder público federal. Con respecto a los ingresos federales el tribunal entiende en la fiscalización de los convenios, en las regalías del petróleo y en la distribución de los fondos de coparticipación a municipios y a estados, así como en la verificación de los cálculos de los coeficientes correspondientes.
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El tribunal está formado por nueve miembros, tres de los cuales son nombrados por el poder ejecutivo con acuerdo del senado y los otros seis directamente por el congreso. Sus miembros tienen el mismo tratamiento en cuanto a derechos y obligaciones que corresponde a los miembros de la suprema corte de justicia. El tribunal goza de independencia pero ejerce el control delegado por el congreso. Además de llevar a la justicia los hechos irregulares, tiene facultades para imponer sanciones por sí. Puede actuar por iniciativa propia o de cualquiera de las cámaras legislativas y tiene jurisdicción en los poderes legislativo, ejecutivo y judicial. Debe informar al congreso trimestral y anualmente sobre sus actividades. Conforme a la constitución, su papel se extiende a todo tipo de control, incluyendo auditorías operativas. Si bien hay iniciativas para reencauzar parte de las acciones que lleva a cabo, por ahora el grueso de la actividad está orientada a un control de legalidad de gasto. Con los problemas que llevaron a la destitución del presidente Collor en diciembre de 1992, la preocupación por malversación de fondos se acentuó, como también el control administrativo, oscureciendo cualquier esfuerzo que pudo existir para orientar su accionar en algún otro sentido. Actualmente el tribunal de cuentas contempla en sus planes auditorías operativas, pero no parece tener suficiente personal entrenado, ni la composición profesional multidisciplinariapara acometer estos estudios. Hay auditorías operativas sobre grandes temas de discusión en el país, pero las conclusiones son algo generales como para influir, ya sea en un cambio de política como en la asignación efectiva de recursos. El tribunal de cuentas tiene aproximadamente 3.000 empleados y opera descentralizadamente con delegaciones en los distintos estados de la Unión. Recientemente ha comenzado a prestar atención al entrenamiento de su propio personal, y así ha seleccionado un grupo de funcionarios de alto nivel para hacer un entrenamiento especializado que cubre precisamente lo relativo a la aplicación de los principios de las tres "E". Ha habido algunos esfuerzos aislados con cobertura limitada en materia de evaluación de programas llevados a cabo por el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada (IPEA), por la secretaría federal de control y por entidades del sector privado, pero esas tareas carecen de sistematización y continuidad. Una posibilidad de hacer un seguimiento es usar el sistema de información financiera, comenzando con la adición de metas físicas e indicadores de resultados, pero un esfuerzo en ese sentido no ha pasado la etapa de propuesta.
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Las consideraciones precedentes dan una idea de la preocupación por un control que va más allá de lo estrictamente legal, aun cuando en la práctica la gran mayoría de las agencias lleva un control legal-fínanciero. El cuidado sobre los aspectos de economicidad o eficiencia está presente sólo en contados casos. Tampoco existen mecanismos sistemáticos de evaluación que permitan examinar cómo se están utilizando los recursos disponibles. Consolidación y reformas en marcha Una de las cuestiones centrales que está pendiente en materia presupuestaria es la sanción de una ley orgánica de presupuesto, llamada en la constitución ley complementaria del presupuesto. Ha habido diversas iniciativas para preparar un proyecto en tal sentido, las que han ido convergiendo en dos proyectos que a fines de 1997 se encontraban a consideración del congreso. La Asociación Brasilera de Presupuesto Público (ABOP) ha desarrollado una importante tarea para lograr un texto consensuado, a través del trabajo de expertos y a través de diversos seminarios realizados en distintos puntos del país y por bastante tiempo. Los esfuerzos se redoblaron a partir de marzo de 1996. Los principales temas que han sido materia de debate pueden agruparse en aquéllos relativos al plan plurianual, a la ley de directrices presupuestarias, a la ley anual de presupuesto, a la clasificación de los gastos, a la programación de la ejecución y a la ejecución en sí. En relación al plan plurianual, se prescribe que éste deberá contener un análisis de las posibilidades fiscales en materia de recursos para cuatro años, incluyendo el fínanciamiento internacional. Estipula que las proyecciones de gastos deberán cubrir los programas que tienen una duración continuada y las inversiones que exceden a un año, junto con el desarrollo de las políticas principales del sector público. Recomienda incluir proyecciones para los gastos impositivos como medio de contar con un horizonte en el cual actuar. El proyecto de la ABOP establece que la ley de directivas presupuestarias deberá incluir información por grandes rubros, a nivel de función y de programas, y un mayor desglose en el caso de las inversiones, las que deberán venir acompañadas de un calendario de ejecución. La constitución habla de que esta ley debe informar sobre los ingresos condicionados, vale decir aquella parte de los recursos que por legislación existente se encuentran comprometidos. El proyecto procura unificar la
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discusión y propone que la ley de directrices presupuestarias incluya la propuesta de reformas tributarias necesarias para alcanzar los fines que el presupuesto se propone. El proyecto da mayor fuerza al principio de universalidad del presupuesto e indica que deberá haber un solo presupuesto que comprenda todos lo ingresos y todos los gastos, y en este sentido concentra en uno el presupuesto fiscal, el de seguridad social y el de inversiones. Bajo la idea de ganar en universalidad, se estipula que deberán formar parte del presupuesto las empresas públicas que fundamentalmente proveen bienes al poder público. La propuesta recoge la idea de agencias independientes, con descentralización de recursos y basadas en contratos de gestión, previendo la posibilidad de una inclusión simplificada en el presupuesto con evaluaciones cuidadosas. La iniciativa procura establecer reglas para dar cumplimiento al mandato constitucional de reducción de desigualdades regionales. Entre los gastos a ser clasificados regionalmente incluye los de seguridad social que pueden tener algún efecto en la reducción de diferencias regionales, como son los gastos en salud y asistencia social, y prevé la fijación por decreto del poder ejecutivo de los criterios técnicos para evaluar el impacto del gasto en la distribución regional. Esa información deberá estar contenida en el plan plurianual y en la ley de directivas presupuestarias, así como en la propuesta de presupuesto, y tanto por el lado del gasto como por el lado de los incentivos vía desgravaciones impositivas. El proyecto indica que los programas serán evaluados conforme a metas que deberán ser definidas en el plan plurianual y en los programas de las leyes anuales de presupuesto. Habla de indicadores de gestión que serán publicados por el gobierno. Igual tratamiento seguirán los indicadores incluidos en los contratos de gestión que se celebren, todo lo cual estará sujeto a un examen que se informará a la comisión legislativa que entiende en el presupuesto. Se amplían los plazos para consideración por el poder legislativo, pero al mismo tiempo se fijan criterios más estrictos para su cumplimiento. El presupuesto deberá ser presentado antes del primer día hábil del mes de agosto y su consideración por el congreso deberá finalizar antes del 30 de noviembre. Pasada esa fecha, el proyecto se incluirá en el orden del día con sesiones diarias. Si concluye el período de sesiones y el presupuesto no fue aprobado, se deberá convocar a período extraordinario hasta que el presupuesto haya sido aprobado. Si no hay presupuesto aprobado no se
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podrán efectuar gastos, lo cual crea la posibilidad de paralizar el aparato estatal, algo similar a lo comentado en el capítulo 2. En relación con la ley de directivas presupuestarias también se amplían los plazos, estableciéndose que deberá presentarse antes del 15 de marzo y concluir su tratamiento antes del 30 de junio, o sea que se amplía a tres meses y medio, cuando la constitución previo como mínimo 60 días. En Brasil la contabilidad y el control interno son llevados a cabo por un mismo órgano público. El proyecto de la ABOP prescribe su separación y procura dar mayor claridad a la contabilidad, y propone la creación de un órgano normativo de contabilidad pública con amplia participación de representantes de la administración para fijar estándares y uniformar los procedimientos. Además incluye normas sobre el funcionamiento del tribunal de cuentas, ampliando sus prerrogativas y su esfera de acción. Esta parte de la legislación es materia de controversias, pues se sostiene que el mandato constitucional sobre una ley orgánica de presupuesto no se extiende a los órganos de control. Brasil ha mostrado a lo largo de los años una preocupación por dar a la planificación un sentido realista, y las instituciones actuales procuran una síntesis entre planificación y presupuesto. La ley orgánica de presupuesto, como está concebida, es una pieza importante en un esquema de reformas presupuestarias. Una norma de por sí no asegura la implementación de cambios, pero la determinación de lograr un consenso amplio, presente a lo largo de su gestación y discusión, permite pensar en que habrá de ser utilizada para aquel propósito. La reducción de la inflación, un sistema informativo muy bien estructurado y de gran alcance, una recuperación gradual de los cuadros de la administración pública y una legislación moderna indican que buena parte de los ingredientes para desarrollar un buen sistema presupuestario están presentes. Si a todo ello se une una voluntad política firme y un esfuerzo persistente, puede pensarse que las reformas llegarán a buen puerto.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Brasil 1808
Se creó la tesorería y se implantó un régimen de contabilidad, lo que es una muestra de que Brasil intentó desde temprano un cierto ordenamiento del proceso presupuestario.
1824
Se aprobó la constitución imperial que indica que el ministro de hacienda centraliza la preparación del presupuesto en base a las propuestas de los diferentes ministerios y lo presenta a la cámara de diputados.
1827
Como consecuencia de la facultad otorgada por la constitución de 1824, se dictó la primera ley presupuestaria del país, la cual por razones de disputas políticas no se puso en vigencia. Sin embargo, en 1830 se aprobó el primer presupuesto por parte de la legislatura, el que comenzó a aplicarse al año siguiente.
1830
Primer presupuesto aprobado por la legislatura.
1891
Se adoptó una nueva constitución (2a). Se instituyó un tribunal de cuentas y se atribuyó al poder legislativo la iniciativa en materia de presupuesto. Sin embargo, en la práctica el poder ejecutivo siguió con la responsabilidad de preparar el presupuesto que era aprobado por el parlamento.
1896
Primera ley orgánica del tribunal de cuentas.
1922
Se aprobó el código de contabilidad para solucionar los problemas que se presentaban como consecuencia de que las operaciones del gobierno fueron ampliándose y ganando en complejidad, lo que hizo necesario sistematizar los registros contables.
1934
Se adoptó una nueva constitución (3a). La iniciativa presupuestaria pasó al poder ejecutivo.
1937
Se decretó una nueva constitución (4a). Ratificó la iniciativa presupuestaria en manos del poder ejecutivo e introdujo una amplia cobertura sobre presupuesto.
1946
Nueva constitución (5a). Reasignó funciones: los poderes ejecutivo y legislativo comparten responsabilidades.
1964
Se dictó la ley 4.320 que rige el proceso presupuestario prácticamente hasta la fecha en que se sancionó la nueva ley complementaria del presupuesto.
1967
Se modificó la constitución (6a). Se centralizaron funciones en el poder ejecutivo. Se fortaleció considerablemente la función del tribunal de
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cuentas, extendiendo las auditorías a las tres ramas de gobierno e incluso a los gobiernos locales. 1969
Se instituyó un sistema de programación financiera.
1979
Se creó la secretaría de control de las empresas públicas.
1985
Se inició el proceso de unificación presupuestaria, incluyéndose en el presupuesto las partidas para financiar gastos que antes pasaban por el presupuesto monetario o el déficit cuasifiscal del banco central.
1986
Dejó de operarse con la "cuenta movimiento ", a través de la cual se financiaban una serie de transacciones no presupuestarias. Se creó la secretaría del tesoro, para ordenar las cuentas del estado.
1987
Comenzó a operar elSIAFI, un sistema completo y avanzado de información financiera y automatización de transacciones y pagos gubernamentales.
1988
Nueva constitución (7a), que requirió tres presupuestos: fiscal, de la seguridad socialy de las empresas públicas. Hizo obligatoria la formulación de un plan de mediano plazo, la activa participación del congreso mediante la ley de directrices presupuestarias y la sanción de una ley complementaria del presupuesto (que aún no se aprobó). Hizo responsable al tribunal de cuentas de las auditorías de legalidad, legitimidad y economía.
1990
Se incorporó al presupuesto nacional el presupuesto de seguridad social.
1994
Se creó en el ámbito del ministerio de hacienda la secretaría federal de control, para ejercer las actividades de auditoría y control interno.
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El país tiene un sistema presupuestario relativamente simple donde hay um clara preeminencia del ejecutivo y un tratamiento centrado en los insumes. Chile exhibe, en comparación con otros países latinoamericanos, un sector público austero y eficiente, destacándose los métodos de provisión de servicios sociales y un buen sistema de selección de inversiones que ya lleva muchos años funcionando. En los últimos tres o cuatro años viene llevando a cabo reformas graduales que están cambiando el enfoque del monitoreo del gasto y que están sentando bases nuevas para la asignación de recursos, mientras que el control, aun bajo cánones tradicionales, ha experimentado cambios importantes en su organización y cobertura. Este capítulo presenta primero una reseña histórica de algunas instituciones presupuestarias, luego habla del marco legal y del proceso presupuestario en sí y concluye con un análisis de los mecanismos de control. Antecedentes históricos del proceso presupuestario Chile, al igual que otros países de América Latina, heredó de España una estructura fiscal rudimentaria según la cual las Oficinas Reales se limitaban a formular listados de todos los tributos y gastos que se debían realizar anualmente. La Constitución de 1812 contenía una disposición que requería que cada seis meses se imprimiese una razón de las entradas y gastos públicos, la que debía contar con la aprobación del senado. A esto se agregó en 1818 la obligación de que el poder ejecutivo remitiera al senado, con el mismo intervalo de seis meses, un estado demostrativo de los ingresos, de las inversiones y de las existencias de fondos públicos. En 1820 se creó el tribunal mayor de cuentas que tenía amplias atribuciones en materia de control, hacienda y percepción de tributos. Luego se separaron las funciones y tras una reorganización se crearon, en 1839, la contaduría mayor y el tribunal superior de cuentas. Con la constitución de 1822 se encomendó al poder ejecutivo la preparación de los presupuestos, disponiendo que cada ministerio ordenase sus gastos ajustando los desembolsos a las sumas de rentas y contribuciones asignadas por la nación. Al año siguiente se reglamentó una estructura
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12 Chile
Capítulo 12. Chile
presupuestaria que debía ser presentada antes del 1 de noviembre de cada año, para la revisión por parte del tribunal de cuentas previo a su remisión al ministerio de hacienda y en 1828 se comenzó a exigir que el poder ejecutivo diera cuenta al congreso nacional de las inversiones realizadas con fondos del presupuesto del año anterior. La constitución de 1833 fijó en el poder ejecutivo la responsabilidad de recaudar las rentas públicas y decretar sus inversiones conforme a la ley. El art. 37 daba autoridad al congreso nacional para aprobar anualmente la cuenta de inversiones. Luego, en 1846, se dictó una ley que prohibía al gobierno excederse de las cantidades aprobadas para cada partida así como el cambiar los objetivos del gasto. Por primera vez se exigió que, junto con el proyecto de gastos, se remitiese a las cámaras legislativas el estado de las cuentas públicas del año precedente. Esta vino a completar las disposiciones constitucionales para ordenar el proceso de recaudación de rentas y la asignación de fondos públicos por la vía presupuestaria. En 1877 la contaduría mayor propuso modificaciones para lograr que todas las reparticiones sujetasen las clasificaciones presupuestarias a los mismos criterios. Así se estableció que el presupuesto se dividiría en tres secciones de gastos: gastos fijos, gastos variables y gastos autorizados por leyes especiales. En 1884 se aprobó la ley de presupuesto y cuentas de inversiones que regulaba, en detalle, todo lo relativo a la recaudación de ingresos, realización de gastos y presentación de la cuenta de inversiones. En 1875 se había creado un nuevo organismo fiscalizador con el nombre de corte de cuentas y en 1888 se conformó un esquema bajo el nombre de tribunal de cuentas. A fines del siglo pasado se desató una lucha entre el poder ejecutivo y el legislativo, en buena medida alrededor del presupuesto, que derivó en una guerra civil. Al final de la contienda surgió un régimen parlamentarista que duró un cuarto de siglo. El predominio del legislativo sin reglas para el tratamiento del presupuesto significó un desorden en el manejo de los recursos. En más de una ocasión grupos de parlamentarios ejercían un poder sectorial inusitado sobre el poder ejecutivo para obtener concesiones presupuestarias. En 1925 se produce el arribo de la misión Kemmerer, como consecuencia de lo cual se produjeron algunas modificaciones fundamentales en la administración de Chile, tal como sucedió con otros países de la costa del Pacífico. Así se gestaron una serie de leyes que culminaron en la promulgación de la ley 4.520, es decir, la ley orgánica de presupuesto. En
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1927 se crearon dos instituciones de gran trascendencia: la oficina del presupuesto y finanzas, que comenzó a tener a su cargo la centralización de la formulación del presupuesto del gobierno nacional, y la contraloría general de la república, que se trata en detalle más adelante. El decreto ley 47 de 1959 incorpora dos instrumentos importantes: por un lado, el sistema de presupuesto y balance de caja y por otro, una nueva forma de clasificación de los ingresos y gastos públicos, ambos sobre la base de criterios económicos que, con variantes, aún prevalecen no sólo en Chile sino en varios países de América Latina. En ese año se comienza a aplicar en algunos sectores de la administración pública el presupuesto por programas, práctica que se extiende en 1967 a todas las agencias. A mediados del año 1969, el presupuesto comienza a concebirse como un instrumento de planificación de corto plazo, estrechamente vinculado al sistema de planificación. El sistema de planificación, como en muchos países en esa década, era de tipo piramidal, con la Oficina de Planificación (ODEPLAN) en la cúspide y subdivisiones verticales para los distintos sectores económicos. La planificación debía dar las grandes orientaciones para la asignación de recursos y el presupuesto pasaba a ser el instrumento de ejecución anual de los programas y proyectos. A fines de la década del 60 se aplicó el presupuesto por programas, pero los resultados fueron similares a los habidos en otros países de América Latina, o sea, una definición de metas que luego no se utilizaban para contrastarlas con la realidad y cuya información tenía poca influencia en la preparación de los presupuestos de los años siguientes. En 1970 hubo una reforma constitucional que dio la iniciativa en temas presupuestarios al poder ejecutivo. Una mención especial merece la sanción de una nueva ley orgánica de presupuesto de 1975, que produjo una reestructuración de los organismos responsables de la administración presupuestaria y financiera, y modificó los sistemas y procedimientos de formulación, ejecución y control presupuestarios. Por último, en esta breve síntesis debe destacarse una reciente modificación. En 1994 el ministerio de hacienda y un conjunto de instituciones comenzaron una experiencia piloto para la utilización de indicadores que permitirían evaluar los resultados de la gestión de los varios servicios del gobierno.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Capítulo 12. Chile
Las normas básicas que establecen las facultades para la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto están contenidas en la constitución nacional y en la ley orgánica de administración financiera del estado (No. 1.263 de 1975). La constitución dispone que corresponde al poder ejecutivo la iniciativa exclusiva tanto para formular el presupuesto como para imponer, suprimir o condonar tributos (art. 62). El proyecto de presupuesto debe ser presentado por el poder ejecutivo al congreso con una anticipación de tres meses a la iniciación del ejercicio presupuestario. La constitución otorga al poder ejecutivo la facultad de iniciar la contratación de empréstitos del estado o de las entidades semifíscales así como de los gobiernos regionales y municipales. También corresponden al ejecutivo la modificación de la composición del gasto, la fijación de remuneraciones de los funcionarios gubernamentales, la creación y supresión de empleos y cambios en la administración financiera. Por otro lado, el control y fiscalización de los ingresos públicos y la inversión de los fondos del fisco, de los municipios y otros organismos, son de la competencia de la contraloría general. La constitución veda los impuestos con afectación específica y prohibe el fínanciamiento del presupuesto con recursos del banco central. La ley orgánica de la administración financiera del estado, una de las leyes orgánicas constitucionales, regula lo referente a los procesos administrativos, la obtención de los recursos y su aplicación en los procesos presupuestarios, de contabilidad y administrativos. Las leyes orgánicas constitucionales son leyes básicas que emanan de la constitución y que requieren de mayorías especiales en el congreso para ser aprobadas. Esta ley es anterior a la actual constitución sancionada en 1980 pero no ha sido reemplazada por un nuevo ordenamiento. En su art. 22 dispone que la dirección de presupuesto debe preparar un programa de caja y el art. 30 encomienda a la tesorería general la administración de los fondos públicos según se examina, más en detalle, en puntos siguientes. El dictado de una nueva ley no parece ser necesaria conforme a una interpretación que sostiene que es válida la ley vigente con anterioridad a la nueva constitución. El proceso presupuestario Todos los años al momento de aprobarse el presupuesto se dictan una serie de normas que dan precisión o carácter especial al presupuesto para ese año, pero que no generan derecho y por lo tanto si se quiere que rijan en
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El marco constitucional y legal del presupuesto
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otros ejercicios deben nuevamente incluirse en sucesivas leyes de presupuesto. La ley 1.263/75 sanciona los principios de universalidad y unidad del presupuesto, lo encuadra en un programa financiero de mediano plazo (de tres o más años) y habla de control de eficiencia. Se regla explícitamente lo relativo a proyectos de inversión, requiriéndose en cada caso una justificación técnico-económica. El poder ejecutivo puede cambiar destinos de partidas una vez aprobado el presupuesto, pero se requiere una ley para transferir fondos entre ministerios o para aumentar las transferencias a empresas públicas. El ejecutivo mantiene un alto poder de control sobre el presupuesto a través de un manejo centralizado sobre su formulación y ejecución. Este proceso centralizado a su vez permite cierta flexibilidad en el manejo de los recursos de caja según se explica en el punto siguiente. El ejecutivo tiene en relación al legislativo bastante más poder. Por ejemplo, el congreso no puede aumentar ni disminuir la estimación de ingresos, su facultad se limita a efectuar una reducción de gastos contenidos en el proyecto del poder ejecutivo, salvo los que tengan un carácter permanente de acuerdo con disposición legal. Tampoco puede el congreso aprobar nuevos gastos, con cargo a los fondos de la nación, sin indicar al mismo tiempo las fuentes de financiamiento. En el evento de que los recursos autorizados por el congreso fueran insuficientes para financiar un nuevo gasto al promulgar la ley, el poder ejecutivo, previo informe favorable de la contraloría general, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos autorizados en el presupuesto. La discusión en el congreso tiene lugar primero en una comisión especial formada por un mismo número de diputados y senadores, provenientes básicamente de las comisiones de hacienda de las cámaras respectivas. Esta comisión especial se divide en cinco subcomisiones, donde se realiza una buena parte de las discusiones substanciales. Los informes de cada subcomisión son reunidos por la comisión especial que produce un informe que se presenta al plenario de cada cámara. La discusión debe quedar terminada como máximo para el 1 de diciembre del año anterior. Si el presupuesto no está aprobado para esa fecha, rige el proyecto del ejecutivo. El presupuesto está formado por dos partes, un presupuesto en pesos y otro en dólares que representa aproximadamente un 10 por ciento. No existe al momento de la presentación un consolidado, aunque sea estimativo, pero sí lo hay al momento de rendición de cuentas. La existencia de un presupuesto en dólares deriva fundamentalmente de las operaciones
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 12. Chile
que se registran en moneda extranjera alrededor de las operaciones del cobre y servicios de la deuda. La presentación descansa fundamentalmente sobre la clasificación institucional y por objeto del gasto (clasificación económica) y si bien hay una mención a programas, el carácter tan agregado de éstos y la correspondencia rigurosa con la clasificación institucional muestran que tal enfoque no existe. En varias de las dependencias incluidas existe una regionalización de la inversión. El presupuesto de Chile contrasta con el de otros países en cuanto a que es un documento simple, de fácil lectura, con datos agregados, con poco detalle. En cada sección están detalladas las normas complementarias y las limitaciones, sobre categorías específicas del gasto. Por ejemplo, la compra de cada vehículo, el equipamiento informático o la creación de cargos están sujetos a aprobación específica y con información explícita en la ley de presupuesto. La programación de inversiones La preparación del presupuesto de inversiones de cada ministerio o entidad se hace al mismo tiempo que se prepara el presupuesto de gasto corriente conforme a los instructivos que envía el ministerio de hacienda. La inclusión de proyectos de inversión en el presupuesto está sujeta a un visto bueno previo que otorga el ministerio de planificación, quien controla los estudios que le envían los ministerios respectivos. Una vez que el ministerio de planificación (MIDEPLAN) ha dado su conformidad para un proyecto, normalmente éste no vuelve a ser visto allí, salvo que con posterioridad surja que el costo va a exceder en un 15 por ciento a lo contemplado originalmente, en cuyo caso el proyecto es revaluado. En los últimos años la institución ha revisado alrededor de 10.000 proyectos por año. MIDEPLAN administra un banco de proyectos al que ingresan todas las iniciativas de inversión de los ministerios y luego van experimentando un proceso de elevación de categoría a medida que se van completando los estudios. Para que los proyectos puedan ser incluidos en el presupuesto deben pasar el nivel mínimo de rentabilidad requerido, que actualmente es del 12 por ciento. Aun si un proyecto no pasa el examen de rentabilidad, igual puede ejecutarse pasándolo a una lista de proyectos de prioridad presidencial. Los proyectos aprobados por este método son muy pocos, en los últimos años no han representado más del 2 por ciento del monto de los proyectos aprobados.
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MIDEPLAN opera de manera descentralizada con oficinas en todas las regiones del país. Los proyectos de menos de un millón de dólares son aprobados a nivel de la región y todos los que superan dicho monto van a la central para su examen. La oficina tiene desarrollados métodos para 22 tipologías de proyectos que ha preparado en discusión con las agencias ejecutoras. El análisis costo-beneficio empleado contempla la utilización de precios sociales. Para la mano de obra hay estimaciones, y para el capital la tasa del 12 por ciento mencionada se considera una tasa de rendimiento social. No hay correcciones por cuestiones distributivas. La correspondencia entre los proyectos y las orientaciones sectoriales es función del responsable del sector, como también lo es el seguimiento de la ejecución de los proyectos. Para sectores en que se requieren estudios básicos donde insertar los proyectos, o en el caso de proyectos que pertenecen a áreas de responsabilidad no claramente definidas o bien donde hace falta un gran esfuerzo de coordinación por existir varias agencias involucradas, MIDEPLAN usa recursos especiales derivados de un fondo de preinversión. Programación de caja La ley de administración financiera encomienda a la dirección de presupuesto la preparación de programas trimestrales de gastos y el establecimiento de las prioridades entre los mismos. El programa de caja sirve para poner a disposición de cada servicio los fondos que tendrá disponibles, mediante la asignación de cuotas periódicas. Corresponde a la tesorería la función recaudadora de los ingresos así como la provisión de los fondos para el pago de las obligaciones incurridas conforme a las autorizaciones presupuestarias. El servicio de tesorería, mediante una cuenta única fiscal, registrará todos los ingresos y pagos. Todos los ingresos del sector público deben depositarse en el banco del estado en la cuenta única, la que se subdivide en una cuenta principal, a cargo de la tesorería general, y cuentas subsidiarias destinadas a los distintos servicios del estado, cuyos titulares pueden girar hasta el monto de sus respectivos depósitos. Puede fácilmente apreciarse que esta cuenta da libertad a los gerentes de servicios para lograr una mayor eficiencia en la gestión de sus proyectos y programas. Es facultad del tesorero general sobregirar la cuenta única principal hasta el 70 por ciento del saldo total que registren las cuentas que integran la cuenta única fiscal. También puede mantener cuentas bancarias en el banco central de Chile, ya sea en moneda nacional o en monedas extranje-
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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ras. Además, los servicios públicos pueden tener cuenta con bancos comerciales, previa autorización del ministerio de hacienda. En una clara vinculación con el servicio de impuestos internos se autoriza a la tesorería general a otorgar facilidades y suscribir convenios de pago con deudores morosos de acuerdo con lo dispuesto en el código tributario. El tesorero general podrá declarar incobrables los impuestos y contribuciones y otras obligaciones morosas previa autorización del ministerio de hacienda, así como caucionar la obligación contraída por un organismo del sector público, previa autorización por decreto supremo. Como se ve, el sistema de la cuenta única fiscal sirve para centralizar la recaudación, obtener información del movimiento de fondos públicos en todo el sector público y brindar autonomía a los servicios para la administración de sus cuentas, al tiempo que se informa a la contraloría general y a la tesorería general. Políticas y presupuesto No hay mecanismos especiales ni comités de coordinación. El presupuesto responde a las políticas públicas previamente acordadas en gabinete, pero basadas fundamentalmente en un trabajo directo entre el ministro de hacienda y el ministro respectivo. El ministro de hacienda refleja en esas discusiones las prioridades fijadas por el presidente. No hay mayores discusiones colectivas del presupuesto. Coordinación entre política monetaria y fiscal Como consecuencia de los traumáticos episodios de comienzos de la década del 70 se ha consolidado una conciencia o una cultura de la estabilización. No hacen falta reglas ni normas constitucionales para dar vida a un acuerdo compartido por prácticamente todos los partidos políticos y por la ciudadanía respecto a la necesidad de mantener los equilibrios macroeconómicos. El equilibrio se ha visto facilitado por la existencia de un sistema impositivo estable y completamente indexado. La coordinación entre la política monetaria y fiscal se hace a través de intercambio de información y reuniones entre altos funcionarios del banco central y del ministerio de hacienda. Si bien las normas reglan un mecanismo formal para poner al presupuesto en un horizonte de programación financiera de varios años, en la práctica esto no se hace. Hay una exposición por parte
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del ministro de hacienda con proyecciones sobre las principales variables, pero no hay un cumplimiento formal. En la práctica, existe un diálogo permanente entre altos funcionarios del banco central y de la secretaría de hacienda para hacer un seguimiento de las principales variables económicas. El diseño de la política monetaria y fiscal se limita a una proyección de las variables principales para el año corriente y el año siguiente, evitándose proyecciones para un período mayor por cuestiones de credibilidad. Se establecen puntos de llegada pero sin explicitarun calendario. Formalmente antes del 30 de septiembre de cada año el banco central presenta al senado un estado de situación de la economía y un pronóstico para el próximo año. Otro tanto hace el ministerio de hacienda cuando envía el presupuesto generalmente unos días después del informe del banco central. Ambos informes han sido debidamente discutidos y coordinados. La evolución del banco central muestra la preocupación por dotar al organismo de fuerte capacidad profesional e independencia institucional, como una manera de asegurar una política monetaria sana. En 1996 hubo una discusión sobre la verdadera naturaleza de un posible déficit acarreado por operaciones de consolidación con algunos bancos del sistema ocurridas varios años atrás. Esto lleva a pensar que la verdadera medida del déficit está en las alteraciones patrimoniales del estado y sugiere la necesidad de acelerar la presentación de las cuentas, de tal manera que reflejen el patrimonio neto con indicación del grado de riesgo implícito en cada uno de los activos más una auditoría cuidadosa de esos estados patrimoniales. El banco central tiene un déficit cuasifíscal de aproximadamente 0,8 por ciento del PBI, originado en parte por los intereses de la deuda emitida en su oportunidad para auxiliar a entidades financieras en dificultades y en parte por los costos de mantener un alto nivel de reservas que se acumulan como consecuencia de la política cambiaría orientada a evitar la caída del tipo de cambio real. Para los depositantes de entidades financieras existe un seguro que es cubierto por el banco central y por el ministerio de hacienda. El sistema financiero aparece como bien sólido y la proporción de préstamos con incumplimiento de pagos es muy reducida. Con la idea de independizar al banco central lo más posible, se lo dotó de un estatuto jurídico tal que es considerado persona jurídica independiente; no forma parte del sector público y por lo tanto no está sujeto al derecho administrativo público, ni sus empleados protegidos por la leyes laborales de los empleados públicos. La carta orgánica establece que en forma subsidiaria y en lo que no estuviera reglado por ella se
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Capítulo 12. Chile
aplicarán reglas del derecho privado. El banco central ha ido evolucionando. Hoy le está prohibido hacer operaciones de fínanciamiento al sector público ya sea en forma directa o indirecta; sólo puede financiar a entidades financieras. No está sujeto a la contraloría, sino únicamente a las normas de la superintendencia de bancos y sus estados contables son auditados por auditores externos. La autonomía del banco central está consagrada en la norma que estipula que al adoptar sus acuerdos deberá tener presente la orientación general de la política económica del gobierno, o sea que no se lo obliga a seguir, sino sólo a tener en cuenta, la política del gobierno. Está gobernado por un consejo de cinco miembros que duran 10 años en sus funciones con nombramientos cada dos, lo cual asegura una rotación escalonada. Se estipula en su carta orgánica que el ministro de hacienda puede concurrir con voz a las reuniones del consejo y tiene derecho a indicar suspensión o veto de medidas. Existen dos fondos de estabilización: uno del cobre y otro del petróleo. El primero comenzó a operar en 1988 como parte de un programa estructural y orientado a estabilizar el tipo de cambio. A través de ese fondo se acumulan ahorros en épocas de bonanza que se utilizan cuando hay contracción de la demanda internacional. Hay un cálculo trimestral que se hace sobre las exportaciones de Codelco, la empresa estatal del cobre. Específicamente, las diferencias entre cuatro y diez centavos por libra entre el precio de mercado y el precio de referencia van en un 50 por ciento al fondo y las diferencias que superen diez centavos por libra van íntegramente al fondo. El precio de referencia es un precio de tendencia o precio de largo plazo. El fondo del cobre carece de límites o reglas de acumulación. El fondo del petróleo, por su parte, fue creado a fines de la guerra del golfo y procura amortiguar los costos de importación de petróleo. Tanto un fondo como otro tratan de desvincular el ciclo de términos de intercambio del ciclo fiscal. El manejo de los fondos se hace sobre principios conservadores y sólo un año hubo necesidad de hacer uso de los recursos acumulados, que a fines de 1997 alcanzaban alrededor de 1.800 millones de dólares. Las funciones de control La auditoría interna gubernamental es una función de evaluación y revisión independiente establecida dentro del propio gobierno para examinar y controlar sus cuentas. El control externo lo ejerce la contraloría general de
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la república, cuyo funcionamiento debe ser reglado por una ley constitucional aún pendiente de sanción. El control interno La responsabilidad sobre el desarrollo, conducción y ejecución de la auditoría interna es de competencia de cada ministro. En 1994 se inició una revisión de la organización de esta función. En cada ministerio se nombró un auditor ministerial, articulándose una relación técnica entre cada auditor y la dirección de asuntos de gestión de la presidencia de la república. En general los mecanismos de control interno están dominados por un enfoque de legalidad, pero aquel cambio procura ampliar su carácter agregando el control de desempeño. Se proyecta la introducción de técnicas modernas de planificación estratégica, asignación de responsabilidades y sistemas dinámicos de control de gestión. Se busca determinar si las actividades realizadas son congruentes con las políticas gubernamentales y con los patrones de efectividad y eficiencia. Se trata de una política del poder ejecutivo que promueve prácticas de control de tipo preventivo e informativo, poniendo en funcionamiento un sistema de alertas tempranas para las propias autoridades respecto de los estados de avance y eventuales desvíos de sus compromisos programáticos. El núcleo que impulsa aquel enfoque es pequeño, y aún es prematuro evaluar el impacto que tiene en el desarrollo de un sistema de amplio control de gestión. El control externo La contraloría general fue creada en 1927 como producto de la misión Kemmerer, alcanzando rango y autonomía constitucional en 1943. Actualmente se rige por normativa contenida en la ley 10.336 con un texto refundido que data de 1964. El art. 88 de la constitución de 1980, que junto con el art. 87 reglan lo referente a la contraloría, establece que el funcionamiento y atribuciones de este órgano serán materia de una ley orgánica constitucional. Hubo un proyecto en el año 1982 que no prosperó, y luego otro en 1992 enviado al senado que fue retirado por el ejecutivo en 1996. Aquí se ha dado la interpretación a que se hizo referencia anteriormente, o sea que una ley sobre el tema vigente con anterioridad a la reforma cumple con el requisito constitucional. El contralor es designado por el presidente con acuerdo del senado y adquiere el carácter de inamovible hasta cumplir los 75 años. A través de
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su oficina se toma razón de todos los decretos y resoluciones y en general ejerce el control e interpretación legal de los actos administrativos. Cuando hay reparos u oposición el presidente, con la firma de todos los ministros, puede insistir y el contralor no puede oponerse pero debe enviar copia de su dictamen a la cámara de diputados. Por otro lado no debe dar curso a gastos que excedan los límites impuestos por procedimientos constitucionales. Con anterioridad a la creación de la contraloría general las tareas de control se ejercían por el antiguo tribunal de cuentas, la dirección de contabilidad general, la inspección de bienes nacionales y la dirección general de estadísticas. Esos organismos no estaban debidamente coordinados y la necesidad de mejorar los controles llevó a refundirlas en un nuevo órgano de control superior de cuentas. La constitución encomienda a la contraloría general una amplia gama de funciones: examinar y juzgar cuentas, efectuar auditorías e inspecciones en todo el sector público, y fiscalizar el uso de los fondos tanto del gobierno central como de los municipios y demás servicios y entidades de la administración. Entre las funciones de la contraloría figura la de llevar la contabilidad del estado, atribución ésta que obedece a razones históricas, la fusión de organismos ya mencionada. En la práctica se ha interpretado esto en un contexto amplio del proceso de descentralización, en donde la contraloría conserva la función normativa y la contabilidad en sí de los distintos actos es llevada a cabo por cada una de las agencias encargadas de la ejecución del presupuesto. La contraloría ejerce un contralor fundamentalmente de legalidad, aunque sus responsables son conscientes de la conveniencia y necesidad de ampliar su radio de acción o enfoque introduciendo análisis de eficiencia del gasto. Una idea del propósito de adoptar un nuevo enfoque lo da el programa de evaluación sobre algunos servicios municipales que ha puesto en marcha la contraloría. Sin embargo, la preparación de un presupuesto bajo líneas tradicionales con un enfoque de insumes va a significar un obstáculo para tal cambio. Reformas en marcha En el año 1993 se puso en marcha un proceso de reformas graduales tendientes a aumentar la transparencia del proceso presupuestario y a impulsar cambios en las prácticas presupuestarias para crear conciencia sobre la necesidad de orientar la discusión y el análisis sobre asignación de
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recursos a una medición o evaluación de desempeño. Se arrancó con un plan piloto, se pasó a desarrollar indicadores de desempeño, luego se agregó en forma selectiva un esquema de planificación estratégica y últimamente se ha procedido a impulsar estudios de evaluación. Este programa de reformas ha sido conducido por un comité interministerial formado por los ministros del interior y de hacienda y por la secretaría general de la presidencia. Si bien el desarrollo de indicadores se originó en el ejecutivo, el poder legislativo recibió la información generada y está tomando cada vez mayor interés y participación. Los indicadores de desempeño no están todavía incorporados formalmente al presupuesto, pero se entregan junto con el resto de la información presupuestaria. Se partió con un plan piloto destinado a reunir información para un análisis sistemático de seguimiento de lo que hace el estado y para mejorar la prestación de algunos servicios. Se comenzó con un ejercicio de planificación estratégica para cinco servicios, que luego se amplió a otros cinco. Más tarde se apeló a las instituciones para que propusieran indicadores en sus áreas de acción y así se logró que alrededor de 40 servicios propusieran indicadores de desempeño para el presupuesto de 1995. Tanto el número de servicios como el de indicadores desarrollados han ido creciendo y en la ronda correspondiente a la preparación del presupuesto de 1997 se contaba con 67 entes involucrados y con cerca de 300 de esos indicadores. Veinte servicios han encarado estudios de opinión entre sus usuarios para medir la calidad de sus prestaciones. Por ahora los indicadores no se usan para contrastar metas con resultados, pero se confía en que más adelante podrán usarse en esa comparación. Se considera que dado su carácter general y su repetición anual, la discusión del presupuesto es la mejor oportunidad para impulsar la generación de aquella información y sirve para crear presión para una mayor eficiencia. Durante el corto lapso en que el ejercicio ha tenido vigencia, ya se ha ganado cierta experiencia en el monitoreo de los indicadores para aumentar su relevancia. El carácter de los indicadores disponibles ha ido cambiando, aumentando con el tiempo la proporción de aquellos referidos a eficacia y calidad de los servicios. Se ha dispuesto que a partir de 1997 se haga una evaluación de los programas de fomento productivo, los sociales y los de desarrollo institucional, de tal manera que en aproximadamente cuatro años todos ellos resulten evaluados. Las evaluaciones estarán a cargo de paneles de especialistas independientes, quienes tendrán acceso a toda la información
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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necesaria. Los resultados de estas evaluaciones serán comunicados a los respectivos ministerios, al nivel central del ejecutivo y al congreso. Dado que se trata de una experiencia nueva es prematuro formular apreciaciones sobre los resultados. Debe destacarse, sin embargo, que se trata de un esfuerzo sólido, bien planeado. Por de pronto, la existencia misma del sistema creará en los servicios la percepción de que deben rendir cuenta de las gestiones que realizan y que, eventualmente, pueden ser llamados a dar explicaciones sobre los logros en comparación con las metas trazadas, pero al mismo tiempo se han sentado bases importantes. Si se continúa en el esfuerzo ciertamente se habrá dado un paso significativo en hacer del presupuesto una herramienta mucho más útil para la asignación de recursos. A pesar de no tener un sistema de seguimiento y de evaluación formal del gasto, en comparaciones internacionales se juzga que la gestión del gasto es satisfactoria, en particular en los programas sociales. La explicación de esto debe encontrarse en que están en funcionamiento incentivos adecuados que operan mejor que los mecanismos indirectos que pretenden a veces jugar el papel de esos incentivos. Una buena parte del gasto del gobierno central, en lugar de destinarse a la provisión directa de bienes públicos, está formado por transferencias que se canalizan a proveedores privados o entes descentralizados con mecanismos que toman en cuenta adecuadamente las características de la demanda del servicio. Este rasgo del presupuesto tiene un doble efecto: por un lado promueve la competencia y por otro le otorga mayor flexibilidad al requerir una menor proporción en gastos en personal. La existencia de buenos cuadros técnicos compensa la inexistencia de un sistema sofisticado y formal de información. La correspondencia entre políticas y prioridades presupuestarias pasa más por un efectivo comando de la burocracia por parte de los ministros y altos funcionarios que por el diseño de sistemas especiales para acuerdos sobre políticas. El tamaño del país y su sistema unitario facilitan la coordinación de políticas, la fijación de prioridades y el seguimiento del gasto sin haber adoptado aún sistemas muy complicados de información. Con todo, el sistema presupuestario y de control pueden beneficiarse de enfoques que atiendan explícitamente cuestiones de eficiencia y eficacia e introduzcan prácticas formales de evaluación, algo que ya ha comenzado a hacerse.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Chile 1812
La constitución sancionada ese año requería que cada seis meses se presentase al senado una razón de todas las entradas y de los gastos para la aprobación de ese cuerpo. Antes de la Independencia, Chile heredó de España la tradición de que las oficinas reales debían preparar listados de los tributos percibidos y de los gastos realizados.
1820
Se creó el tribunal mayor de cuentas con amplias atribuciones en materia de control de hacienda y percepción de tributos.
1822
En la nueva constitución se encomendó al poder ejecutivo que exigiese a cada ministerio ordenar los desembolsos respetando las limitaciones fijadas en las asignaciones establecidas por el gobierno nacional. Sólo a partir de ese año se estableció la obligación de que el poder ejecutivo debía presentar al congreso la cuenta de inversiones realizadas con los fondos aprobados para el ejercicio anterior.
1839
Se crearon la contaduría mayor y el tribunal superior de cuentas.
1877
La contaduría mayor comenzó a exigir que todas las reparticiones clasifiquen las cuentas con un criterio uniforme al mismo tiempo que dividía el presupuesto en tres secciones: gastos fijos, variables y autorizaciones especiales.
1884
Se dictó la ley de presupuesto y cuentas de inversiones que reglamentó, en forma pormenorizada, el procedimiento para la recaudación de rentas, la realización de gastos y la técnica de elaboración de la cuenta de inversiones.
1925
Se produjo el arribo de la Misión Kemmerer, a consecuencia de la cual se promulgó la ley orgánica de presupuesto No. 4.520.
1927
Se creó la oficina del presupuesto y finanzas y la contraloria general de la república.
1959
Con el decreto ley No. 47 se creó el sistema de presupuesto y balance de caja. El sistema de planificación general estaba a cargo de ODEPLAN, que comenzó a dar las orientaciones sobre asignación de recursos con una perspectiva de estrategia de desarrollo económico nacional.
1967
Se extendió el presupuesto por programa a todo el sector público.
1975
Se sancionó una nueva ley orgánica de presupuesto (decreto ley No. 1.263), que modernizó los sistemas y procedimientos de formulación, ejecución y control presupuestario.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Capítulo 12. Chile
El art. 88 de la nueva constitución dispuso que debía sancionarse una nueva ley orgánica de presupuesto.
1994/5 El ministerio de hacienda llevó a cabo una experiencia en forma de plan piloto para establecer un sistema de indicadores de gestión de los servicios públicos el que luego fue generalizado a un total de 67 instituciones del gobierno.
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Capítulo 12. Chile
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Durante mucho tiempo le ha sido difícil al país ordenar sus gastos. En los últimos años ha alcanzado una disciplina fiscal que le ha permitido lograr una tasa de inflación razonablemente baja. La falta de correspondencia entre programación y ejecución ha mermado el valor del presupuesto como instrumento para la asignación de recursos. Los esfuerzos de descentralización han acercado el gasto a los usuarios y hay un comienzo de desarrollo conceptual para cambiar el enfoque del presupuesto, orientándolo a resultados, aunque todavía queda un buen espacio para reformas en esa área y también en la de control. Este capítulo incluye primero una sección con una breve historia del presupuesto, continúa con su encuadre legal y la coordinación entre la política monetaria y fiscal, hace una reseña del ciclo presupuestario deteniéndose en los problemas de definición del período de ejecución y cierra con una sección dedicada al control. Notas históricas En varias etapas el país ha mostrado una capacidad profesional para ensayar antes que otros países instituciones y procedimientos que ulteriormente han llevado a un ordenamiento presupuestario. En esa historia tal vez puedan distinguirse cuatro etapas, una que va desde la época colonial hasta mediados del siglo XIX en que aparece el primer presupuesto; la segunda desde ese momento hasta la llegada de la misión Kemmerer en 1922; la tercera desde ese año hasta 1989 en que se aprueba un nuevo estatuto orgánico del presupuesto cuyos principios quedaron incorporados en la reforma constitucional de 1991; y la cuarta desde esos años hasta 1997. Primera etapa: la colonia y la formación de la nación La estructura fiscal del Virreinato de Nueva Granada tiene claras semejanzas con la que existía en España en el periodo colonial. Las instituciones de la colonia eran comunes en las distintas regiones. Los lineamientos vistos
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Capítulo 13. Colombia
en el capítulo 10 deben considerarse con carácter común para el resto de los países de colonización española. En 1812 se aprueba la Constitución de Cundinamarca y se asigna al congreso la facultad de fijar contribuciones y aprobar el presupuesto. Sin embargo, el régimen fiscal colonial subsistía básicamente sin cambios, y así ocurrió incluso hasta que asumiera el poder Simón Bolívar en 1819. De ese año data la creación del tribunal superior de cuentas y de la contaduría de hacienda. En 1821 la Constitución de Cúcuta estableció la necesidad de ejercer el control de las finanzas públicas y en ese año se reforzaron las funciones fiscales y de control, dando origen a la dirección general de hacienda y a la contraloría general de hacienda, órgano de control interno. En 1824 estos dos organismos fueron reunidos en uno solo bajo el nombre de dirección general de hacienda, que subsistió hasta 1847. Durante la primera mitad del siglo XIX los gastos de guerra fueron muy significativos. En 1827, por ejemplo, en un resumen general de gastos de los cinco ministerios que entonces existían, se muestra que los de guerra y marina alcanzaban al 65 por ciento del total. Debe llamarse la atención de que se trataba de un listado de gastos y no de un documento que de alguna manera pudiera asimilarse a un informe de ejecución contra un presupuesto como medio de administrar la realización de los gastos. Segunda etapa: la estructuración del presupuesto y su control En 1850 se creó la oficina general de cuentas para vigilar las finanzas públicas. Sus miembros eran nombrados por el congreso, pero la oficina dependía del poder ejecutivo. En 1851 el congreso aprobó la ley de la administración de la hacienda pública, que regla el proceso presupuestario centrándose la responsabilidad en el ministerio de hacienda. En 1866 se dictó una nueva constitución que facultaba al congreso para la aprobación de los presupuestos y asignaba al ministerio de hacienda la responsabilidad por el presupuesto. Esta constitución establecía, entre otras cosas, que si el congreso no aprobaba el presupuesto de un año se podía repetir el anterior. Si el congreso estaba en receso, y frente a gastos inevitables, el poder ejecutivo estaba facultado para introducir cambios. La legalización de esos gastos era relativamente simple: había un proceso de aprobación dentro del ejecutivo donde intervenían el consejo de ministros y el consejo de estado y sobre lo que, a posteriori, generalmente el congreso se limitaba a dar su visto bueno. Este mecanismo, que facilitaba el aumento de los gastos, estuvo vigente por aproximadamente 100 años
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hasta que entraron en vigor nuevas reglas. Esta nueva constitución otorgó mayor importancia al control fiscal, poniéndolo en manos de la contraloría general de la república. Más tarde se introdujo la práctica de programación bianual de rentas y gastos públicos y poco después, en 1892, se dictó una nueva norma que ordenó cambios importantes en la formulación del presupuesto, indicando una presentación anticipada -9 meses- del proyecto de presupuesto, junto con nuevas pautas para el cálculo de recursos y gastos. En este sentido se indicaba que cada ministerio prepararía su propio anteproyecto y que luego el ministerio de hacienda (en ese entonces tesorería) se encargaría de armonizar y dar la aprobación. De esa fecha data el principio de que cada partida presupuestaria requiere una ley anterior que autorice el gasto o una sentencia para la inclusión de créditos judiciales. En 1898 se crea la corte de cuentas que reemplaza a la oficina general de cuentas creada en 1850. Esta corte estaba formada por 10 miembros, cinco de ellos nombrados por la cámara de diputados y cinco por la cámara de senadores. Este cuerpo ejercía un control estrictamente legal sobre rendiciones de cuenta. En 1912 se dicta una norma muy detallada sobre régimen fiscal que incluyó títulos sobre presupuesto de rentas y gastos. En 1916 un nuevo ordenamiento procuró poner disciplina, pero adoptó un criterio que definía al equilibrio como la igualdad entre gastos e ingresos, entre los que se incluyeron a los provenientes de endeudamiento, lo cual abrió las puertas para sucesivos desórdenes fiscales. En ese año se inició un proceso que habría de dar un timbre característico al sistema presupuestario: el amplio uso de impuestos con afectación específica. En general, las reformas presupuestarias habidas entre 1866 y 1922 acentuaron la tendencia a dar al ejecutivo mayor poder en el campo presupuestario. Tercera etapa: modernización de la administración financiera En 1922 Colombia celebró un acuerdo con Estados Unidos que ponía fin a un largo período de diferencias diplomáticas derivadas de la separación de Panamá. En virtud de ese acuerdo, el país habría de recibir una suma que superaba el presupuesto gubernamental de un año. Al mismo tiempo se producía en el mundo una considerable expansión de los mercados de capital que Colombia deseaba aprovechar. El gobierno solicitó a los Estados Unidos una cooperación técnica, y como consecuencia llegó ese año una
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 13. Colombia
misión encabezada por el profesor Walter Kemmerer. Como resultado de esta misión el país adoptó una serie de reformas que transformaron la administración financiera. Se elaboró la legislación que hizo posible la creación del banco de la república como banco emisor; se organizó la contraloría general y la superintendencia de bancos, y se expidió la ley No. 34 que modernizó el sistema presupuestario del país. La nueva ley presupuestaria estableció que el congreso no podía aumentar el presupuesto unilateralmente y que tal aumento requería el asentimiento del poder ejecutivo. En la década del 20 hubo una importante expansión económica y los recursos del estado aumentaron significativamente, pero el manejo presupuestario no pudo hacer un uso austero de esos recursos. El principio de anualidad del presupuesto fue ignorado y se dispuso que los créditos presupuestarios quedaran abiertos hasta que se agotaran; vale decir que los fondos aprobados en un año eran válidos para ejercicios futuros, y así, por ejemplo, en 1931 todavía se hacían pagos contra fondos autorizados en 1925. Por otra parte se aprobaban presupuestos con partidas claramente insuficientes para cubrir servicios indispensables, y cuando en el transcurso del ejercicio esto se volvía evidente, como no se podían cortar servicios considerados esenciales, se aprobaban nuevas partidas. En 1930 vino una segunda misión Kemmerer y como consecuencia de sus recomendaciones se impusieron restricciones al uso de créditos adicionales y se redujo considerablemente el sistema de traslado de gastos de un ejercicio a otro, conocido como de reservas presupuestarias, que como se verá más adelante constituye un problema recurrente y no totalmente resuelto en el sistema presupuestario actual. En 1950 se adoptó un nuevo estatuto para el presupuesto que intentó ordenar su preparación y cerrar la presión sobre el déficit. Por el lado de los ingresos se estableció que ningún rubro de los estimados puede presupuestarse con un aumento de más de un 10 por ciento con respecto al año anterior ni con una disminución de más del 30 por ciento. Se introdujo una clasificación más detallada de gastos y se concentraron varias funciones, antes dispersas, en la oficina central de presupuesto. Se instituyó un mecanismo conocido como acuerdo de gastos y acuerdo de obligaciones, destinado a adecuar la ejecución a la disponibilidad de fondos. Luego viene un periodo de 16 años conocido como del frente nacional, cuando el congreso dio al ejecutivo una autorización abierta para reformar las instituciones y procedimientos. En 1963 se creó el consejo monetario para reglar la política monetaria, crediticia y cambiaría, separado
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del banco central e integrado por los ministros de hacienda, planificación, agricultura e industria. La ley de creación del consejo regló además el uso de las reservas bancarias para financiar los gastos gubernamentales y el establecimiento de un presupuesto monetario para financiar la actividad del gobierno y del sector privado. Estas decisiones iniciaron un proceso que se prolonga hasta 1991, caracterizado por un déficit cuasifíscal permanente. En 1964 se estableció que el presupuesto debía reflejar los objetivos y metas del plan de desarrollo y se encargó al departamento nacional de planeación la preparación del presupuesto de inversión. Formalmente se introdujo la distinción entre gastos de inversión y gastos de funcionamiento. La responsabilidad en la preparación del presupuesto pasó a ser compartida por dos entes de la administración: el ministerio de hacienda, responsable de la programación de los gastos de funcionamiento, y el departamento nacional de planeación, responsable de los gastos de inversión. Esta nueva reforma procuraba hacer del presupuesto un instrumento más útil para ordenar las finanzas públicas, pero reafirmó la existencia de una práctica que impedía darle claridad y preservar la idea de anualidad del presupuesto, como eran las reservas presupuestarias. Hasta la reforma de 1989 el proceso presupuestario muestra una preocupación formal por contar con un presupuesto equilibrado. La preparación del presupuesto, aun cuando contaba con reglas de asignación de responsabilidades y calendarios establecidos, en la práctica no proveía un marco de análisis y seguimiento para hacerlo útil en la puesta en marcha de las políticas del país. La existencia de inflación -aunque moderada- y normas rígidas en cuanto a aprobación de créditos, pero manejo muy flexible en el tiempo y prácticas en materia de caja para controlar a los distintos componentes de la administración, crearon un sistema con alta incertidumbre y poco útil para ordenar prioridades en el corto plazo y facilitar su integración con metas de mediano plazo. En esta etapa los ingresos eran proyectados sobre la base de lo devengado. El monto proyectado no podía exceder en más del 10 por ciento ni ser inferior al 70 por ciento de los recursos del año anterior. Aunque en la práctica el gobierno se apartaba de esta regla, continuó por varios años empleando una estimación de ingresos no realista que ignoraba la inflación del año. Con tasas del 30 o 40 por ciento de inflación, había una subestimación de ingresos y la aprobación de un presupuesto menor que el necesario. Luego, se requería la aprobación parlamentaria de presupuestos adicionales. Asimismo, la presión por nuevos gastos llevaba a establecer
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Capítulo 13. Colombia
compromisos justificados en ingresos adicionales esperados, a veces con una débil fundamentación. El proceso de preparación de presupuesto se basaba en una distribución global por ministerios y dentro de éstos por agencias. La práctica generalizada en el presupuesto de inversión era tener partidas generales, cuyos objetivos no estaban especificados con claridad. La distribución se basaba casi exclusivamente en lo ejecutado el año precedente, con ajustes marginales sin mayor discusión interna entre agencias ni aun dentro de cada agencia. La existencia de varios presupuestos adicionales agregaba un factor más de confusión y de imposibilidad de hacer un ejercicio completo de comparación de varios programas, intento de fijación de prioridades y un examen de correspondencia con políticas generales fijadas a nivel de gabinete. Entre 1980 y 1985 los presupuestos adicionales representaron en promedio un 35 por ciento del presupuesto original. La preparación del presupuesto de inversiones ha seguido un camino más estructurado y en él se ha buscado una mayor correspondencia con planificación. La tarea ha estado a cargo del departamento nacional de planeamiento, el cual ha tenido en cuenta programas y planes de desarrollo y las posibilidades de endeudamiento externo e interno y en esa función ha jugado un papel importante en la evaluación de proyectos conforme a la rentabilidad esperada. Un problema central ha sido el sobrecompromiso de fondos. Con frecuencia un programa tiene fondos autorizados en un año, pero no llega a utilizarlos ya sea porque no ha podido ser incluido a tiempo en una de las reformas o porque no se pudieron gastar los fondos. La autorización del gasto queda abierta y la agencia puede, en teoría, realizar el gasto en un período futuro si obtiene los fondos. Vale decir que hay un arrastre de un déficit de un ejercicio a otro. Pero ese déficit no queda explicitado en el presupuesto del año siguiente, pues no hay recursos previstos para los gastos pendientes de ejecución o pago del ejercicio anterior. Los fondos que se transfieren a cada agencia no tienen una asignación específica. Cada agencia determina qué pagos realiza: los del ejercicio corriente o los de ejercicios pasados. Este problema es particularmente serio en el caso de los gastos de capital. Para obtener una mayor participación en el presupuesto, el ministerio respectivo inicia muchas obras y registra compromisos aún sabiendo que será difícil cubrirlos en el ejercicio. Pero de esa manera crea suficiente presión para que se le transfieran fondos para concluir los proyectos empezados.
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Los gastos de capital, en buena medida financiados con créditos externos, impedían que en las estimaciones de ingresos se incluyeran préstamos que a pesar de estar en avanzado estado de negociación aún no estaban aprobados. Por consiguiente, los proyectos que se iban a financiar con esos recursos no se incluían en el presupuesto y se requerían aprobaciones adicionales especiales. Una vez aprobado el presupuesto la ejecución se tornaba engorrosa, precisamente porque se sabía de antemano que los recursos programados iban a ser insuficientes para atender los gastos durante el año. La incertidumbre sobre la disponibilidad de fondos llevaba a las agencias a concentrar los gastos al comienzo del año, lo cual obligaba al ministerio de hacienda a superponer un mecanismo de presupuestación de reemplazo. Vale decir que una vez aprobado el presupuesto ocurría un verdadero proceso de racionamiento de fondos. Cuarta etapa: las reformas de 1989 y de 1991 En 1989 se dictó un nuevo ordenamiento que procuró integrar mejor el proceso presupuestario y el de planeación así como corregir algunos factores que habían llevado al proceso "continuo" de presupuesto y ejecución descrito en la sección anterior. En definitiva se buscaba definir y estructurar con más detalle los procesos decisorios. Así se creó el consejo superior de política fiscal (CONFIS) formado por el ministro de hacienda, como presidente, dos ministros designados por el presidente de la república, el jefe del departamento nacional de planeación, el secretario económico de la presidencia y dos asesores seleccionados entre personas de reconocida experiencia en el manejo de las finanzas públicas. Se estableció que el superávit del sector descentralizado fuera incluido como recurso presupuestario y se facultó a incluir como ingresos los fondos obtenidos a través de préstamos, aunque éstos no estuvieran firmados. De esa manera se agilizó el trámite presupuestario y se redujo la necesidad de cambios. Para evitar la necesidad de aprobación de presupuestos adicionales se creó un presupuesto complementario que entra a funcionar cuando el ministerio de hacienda estima, durante la ejecución y después del mes de mayo, que los recursos habrán de exceder lo previsto. Con el informe del ministerio de hacienda y el visto bueno de la contraloría se pueden abrir nuevos créditos.
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La nueva ley incorporó presupuestariamente en un mismo documento los poderes legislativo y judicial, dio pautas financieras a las empresas paraestatales, fijó mecanismos de seguimiento de sus resultados y comportamiento y encargó a la dirección nacional de presupuesto lo relativo a evaluación de programas. Estableció una coordinación con las proyecciones macroeconómicas, recentralizó lo referente a crédito público al disponer que todo nuevo endeudamiento de municipios y empresas debía ser autorizado por el gobierno central, agilizó la ejecución y permitió el uso transitorio de recursos del banco central hasta un 8 por ciento de los ingresos corrientes del año anterior. Esta ley también introdujo modificaciones tales como la desagregación del presupuesto de inversión en proyectos específicos, previamente evaluados e inscritos en el banco de proyectos. Asimismo, se definieron las características que pueden tener los compromisos adquiridos por las entidades para ser pagados con recursos de reserva y se limitó el alcance de esta reserva a la vigencia inmediatamente siguiente. Finalmente, se estableció la figura "vigencias futuras" para los compromisos que debían extenderse por más de un ejercicio, los cuales requerirían previa aprobación del CONFIS. Si bien la nueva ley mejoró muchos aspectos del régimen anterior, al permitir la afectación de gastos a un ejercicio y dejar pendiente su pago, no corrigió totalmente lo relativo a traslados a otros ejercicios de una parte del presupuesto de un año dado. En 1991 se aprobó una nueva constitución que elevó a nivel constitucional algunas reformas ya introducidas por la nueva ley de presupuesto a que se ha hecho referencia. Esta constitución, en términos generales, dio mayores facultades al poder ejecutivo. Al banco central se le dio independencia y le quedó vedado otorgar créditos al sector público. Se estableció una fecha límite para la aprobación del presupuesto por parte del congreso y se estableció que éste, de no actuar, permitiría al ejecutivo adoptar su proyecto. El congreso no puede aumentar los gastos o reducir ingresos sin la conformidad del ministerio de hacienda. Cobró fuerza la idea de universalidad del presupuesto, quedando todos los gastos y recursos sujetos a la aprobación del congreso a la vez que se eliminaron los recursos con afectación específica, salvo los destinados a programas preexistentes del gasto social. El gasto social recibió un tratamiento prioritario. Se fijaron criterios para su distribución entre niveles subnacionales de gobierno, tomando en consideración los niveles de pobreza de las distintas regiones y se estableció que las inversiones en los sectores sociales deberían representar una proporción no decreciente del presupuesto total. Además, dio un carácter de obligatoriedad a la presentación del plan nacional de desarrollo,
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indicando específicamente que el plan de inversiones allí incluido tiene un carácter de "ley superior", con lo cual destaca su importancia. Se suprimieron los auxilios parlamentarios, un medio por el cual todos los congresistas podían disponer de fondos para asignar a entidades no gubernamentales, o a trabajos u obras locales. Aparentemente esos recursos fueron utilizados en forma creciente para financiar las campañas de políticos locales, con lo cual se otorgaba a los candidatos a reelección una ventaja importante en las campañas electorales. El sistema de asignación de fondos, que ha sido utilizado en otros países, por ejemplo Ecuador, genera bastante controversia. Por un lado un legislador está en muy buenas condiciones de identificar las necesidades locales y, además, la práctica resta presión al momento de discusión del presupuesto. Se aduce que la supresión de estos fondos aumenta la fuerza potencial para responder a grupos de interés, la cual puede orientarse a proyectos y programas de mayor escala, en cuyo caso aumenta la presión por un gasto público mayor. Algo de esto ha ocurrido. Después de que se suprimieron los auxilios parlamentarios, se crearon varios fondos de cofinanciamiento. Dada la capacidad del congreso de gestionar partidas directamente en el presupuesto con cargo a esos fondos, esta figura ha llegado a reemplazar los auxilios parlamentarios. Encuadre legal del presupuesto A lo largo de todo el presente siglo en Colombia se han ido acumulando una serie de modificaciones, tanto de orden constitucional como por medio de leyes y decretos, que han servido de sustento legal para mejorar el proceso de asignación de recursos en el sector público a través del presupuesto. La evolución culmina con la ley No. 111 de 1996, que sistematiza las disposiciones de las leyes 38/89, 179/94 y 225/95, dando origen a la última actualización del Estatuto Orgánico del Presupuesto. Este es un instrumento legal sumamente detallista y de la mayor importancia, ya que regula el proceso presupuestario, el plan financiero, el plan operativo de inversiones y el plan anual de caja (PAC). Estas reglas devuelven al ministerio de finanzas el papel central en la preparación del presupuesto, mandan crear un fondo de estabilización para aquellas rentas consideradas extraordinarias o que pudieran causar desequilibrios económicos y acentúan la coordinación en materia de políticas. La iniciativa en la preparación del presupuesto le corresponde de manera decisiva al poder ejecutivo. Si el congreso no se expide sobre la propuesta del ejecutivo rige ésta, si el presupuesto no es presentado rige el
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Capítulo 13. Colombia
del año anterior. El congreso no puede aumentar el estimado de rentas sin la conformidad previa del ejecutivo. El presupuesto puede aprobarse aun cuando se prevé financiarlo con recursos cuyas leyes habrán de aprobarse durante el nuevo ejercicio. Para el plan de inversiones la constitución indica que si el plan nacional no fuera aprobado en un plazo de tres meses, el poder ejecutivo podrá ponerlo en vigencia por decreto. El congreso puede modificar el proyecto pero debe mantener el equilibrio financiero y si requiriera nuevo endeudamiento deberá contar con el visto bueno del gobierno nacional. Existe el principio de que no pueden llevarse a cabo acciones o programas que involucren nuevos gastos sin que se especifique como habrán de financiarse, pero en la práctica el presupuesto tiene sus intersticios por donde nacen gastos poco planeados. Con frecuencia el congreso aprueba la iniciación de acciones sin especificar los recursos, diciendo sin mucha precisión que se financiarán con recursos del presupuesto. La acción tal vez se concreta en ejercicios siguientes, pero la presión por el gasto ha sido ya creada. La constitución habla de participación ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, pero esto es algo que no se ha implementado ni comenzado a discutir. Coordinación entre las políticas fiscal y monetaria La armonización entre la política monetaria y la fiscal se hace a través de un diálogo frecuente entre el banco de la república y el ministerio de finanzas sobre las proyecciones para el año corriente y el siguiente. Una alta capacidad técnica desarrollada en el banco central que creó una especie de competencia y la necesidad de atender debidamente las demandas de información en las negociaciones con organismos internacionales mostró la necesidad de fortalecer las áreas técnicas del ministerio de hacienda, que resolvió crear una secretaría técnica. El banco central hace un ejercicio de proyecciones macroeconómicas que es compartido con hacienda, pero éste aún no ha incorporado de manera explícita tales proyecciones al presupuesto, excepto en lo relativo a seguridad social, donde sí se cuenta con un escenario para el futuro. Colombia ha avanzado significativamente en la idea de dar al banco central independencia con un cometido central, tal vez único, de estabilidad de precios. En tal sentido ha creado una junta directiva compuesta por funcionarios altamente calificados con un período garantizado y rotación por partes, que asegura continuidad a la labor y al mismo tiempo cierta
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independencia del ejecutivo. Muchos entienden que este es un paso intermedio hacia la total independencia del banco central. El banco central ha dado pérdidas en los últimos años como consecuencia de la política cambiaría vigente. El banco trataba de evitar la caída del tipo real de cambio, comprando divisas que acrecentaban las reservas y como no cuenta con instrumentos de deuda del gobierno, emitía sus propios instrumentos sobre los que debía pagar intereses. Las pérdidas generadas por estas operaciones alcanzaron en 1995 cerca del 1 por ciento del PBI. Pero esta práctica no continuó, más aún, gran parte de la deuda que fue venciendo se ha rescatado. En el año 1995 el banco central dio ganancias. Otra fuente de déficit es la caja agraria que periódicamente recibe fondos del tesoro para reponer pérdidas, situación que probablemente continúe por algún tiempo pues su cartera muestra un alto grado de incumplimiento. Hay mecanismos que permiten a entes financieros oficiales operar con tasas de interés menores que las que cobra el sector privado. Pero esto no pesa sobre el presupuesto, pues son operaciones que se financian dentro de las propias instituciones, reduciendo sus márgenes sin llegar a incurrir en pérdidas, aunque los activos que el estado tiene en esas instituciones no generan tasas de rendimiento acordes con el mercado. La ley prevé el funcionamiento de un fondo de estabilización, en principio para rentas petroleras. La nueva legislación ha extendido la posibilidad de su uso a una apreciación sobre las condiciones macroeconómicas imperantes. El poder ejecutivo queda facultado para que cuando se den las circunstancias, pueda separar determinados fondos para ser esterilizados o puestos fuera del circuito presupuestario, y ulteriormente reingresados. La inflación no ha sido un problema grave para la preparación de los presupuestos. Por cierto que la solución se facilita en buena medida porque Colombia ha tenido por un período largo una tasa de inflación moderada y relativamente estable. La discusión del presupuesto se hace en términos reales o con una base bien conocida. Cuando la discusión termina se ajustan todas las partidas por un índice basado en la inflación prevista para el ejercicio en el que se van a utilizar los fondos. Si la inflación resulta mayor el estado seguramente tendrá fondos disponibles, pero el techo de gastos continúa siendo el aprobado por la ley. En ese caso, lo más probable es que haya superávit. En general las proyecciones han sido buenas: las diferencias entre las tasas previstas de inflación y las efectivas han sido más bien bajas.
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Capítulo 13. Colombia
Hasta hace relativamente poco el endeudamiento de los gobiernos subnacionales era poco importante. Pero el avance de la descentralización, el consiguiente aumento de los recursos que reciben vía transferencia y, en algunos casos, el fortalecimiento de las rentas propias, han incrementado la capacidad de endeudarse que tienen esos gobiernos. En algunos casos, el endeudamiento ha aumentado a punto de comprometer la viabilidad financiera futura y la situación de las entidades prestatarias. El gobierno central, advertido del problema actual y potencial que crea un rápido aumento del endeudamiento de los gobiernos subnacionales, ha decidido encauzar el fenómeno. Se discute si un estado que reconoce la autonomía de los gobiernos subnacionales tiene derecho a poner límites y condiciones a esos gobiernos. El tema desde un punto de visa teórico es analizado en otra parte de este trabajo; entre tanto el gobierno central ha iniciado la discusión de una legislación específica sobre el tema. A comienzos de 1997 se dictó una ley que norma lo relativo a endeudamiento de los gobiernos locales, cumpliendo así con un mandato de la constitución que dice que el endeudamiento de los gobiernos territoriales (municipios, departamentos y distritos) no podrá exceder su capacidad de pago. La ley entiende por capacidad de pago el flujo mínimo de ahorro operacional que permite cumplir con los servicios de la deuda en todos los años, dejando un remanente para financiar inversiones, y presume que existe capacidad de pago cuando los intereses de la deuda no superan el 40 por ciento del ahorro operacional. En principio las operaciones de crédito son sólo para financiar inversiones. Si la capacidad de pago queda comprometida, los gobiernos subnacionales pueden aún emitir nueva deuda, pero deben someterse a procedimientos especiales. Si aquella relación estuviera entre el 40 y el 60 por ciento, la deuda no deberá crecer en términos reales. Si esto ocurre se determina un tratamiento que varía de acuerdo a la jerarquía de la entidad territorial. Cuando la relación intereses-ahorro operacional supere el 60 por ciento, o la relación saldo de la deuda-ingresos corrientes supere el 80 por ciento se requerirá autorización del ministerio de hacienda. La ley especifica los mecanismos de control que actuarán en cada caso y las condiciones que deben observarse para pignorar rentas o ingresos futuros.
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Endeudamiento de gobiernos locales
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La preparación del presupuesto se inicia con una discusión en el consejo nacional de política económica y social (CONPES) sobre los grandes lincamientos, y luego la tarea se reparte entre dos entidades de jerarquía parecida en cuanto a su poder de decisión: el ministerio de hacienda y el departamento nacional de planeación (DNP). Al comienzo se discute un cupo global para inversiones y, una vez conocido, el DNP procede a la distribución entre los proyectos, correspondiéndole a hacienda la preparación del presupuesto en la parte del gasto corriente. Aparentemente no hay mayor coordinación entre las dos entidades; no hay, por ejemplo, una proyección sobre las consecuencias que tendrán sobre el gasto corriente determinadas inversiones, en especial para atender los costos de operación y mantenimiento de obras de infraestructura. Si bien no hay conflictos serios que entorpezcan al funcionamiento del aparato estatal ni la ejecución del gasto, la separación resta efectividad cuando la necesidad de una corrección o un ajuste no se origina en el lugar natural (gasto corriente en hacienda, gasto de capital en el DNP). En años anteriores, de forma similar a lo ocurrido en otros países, aunque comparativamente de manera atenuada, en Colombia hubo una especie de crisis de la planeación. Después de la reforma constitucional de 1991 ha resurgido un interés en la materia. Con la iniciación del nuevo período presidencial se aprobó un plan de desarrollo que contiene una buena descripción de las políticas a seguir, una definición de metas y una referencia a los recursos a utilizarse. La discusión del presupuesto carece de una presentación sobre metas para el mediano plazo y en alguna medida el plan llena ese vacío, pero no está prevista una actualización anual del plan en coordinación con presupuesto. El DNP tiene en desarrollo un banco de proyectos con el que se procura mantener información sobre las distintas iniciativas de inversión, para ir seleccionando aquellos que prometan una mejor rentabilidad y se ajusten a las políticas del plan de desarrollo. En materia de selección de proyectos ha habido algunos cambios. Hasta hace relativamente poco el DNP centralizaba las decisiones de inversión. Se valía de las iniciativas presentadas por cada ministerio o entidad autónoma y, en base a la información proporcionada y a su propio análisis, decidía los proyectos a iniciar o continuar en cada año. Ahora el proceso se ha descentralizado, son los ministerios y las entidades quienes proponen y justifican sus inversiones, en general, dentro de cupos globales asignados por el DNP. Sobre la
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El proceso presupuestario
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base de esas propuestas y las informaciones contenidas en el banco nacional de proyectos que administra ese organismo, se prepara el plan operativo anual de inversiones que, a su vez, se emplea en la formulación del presupuesto. Las iniciativas presentadas por las entidades se discuten en comités funcionales de presupuesto, a los que asisten las entidades, el ministerio del ramo, el DNP y el ministerio de hacienda. Estas instancias de discusión se han vuelto más importantes a raíz del esfuerzo de hacer planes indicativos para las entidades. Las normas vigentes imponen ciertas restricciones a priori a la composición del gasto. La constitución establece que la participación porcentual del presupuesto de inversión en el gasto total de un año no podrá ser inferior a la del año anterior. A su vez, el estatuto orgánico del presupuesto dicta igual criterio para el gasto público social. Con posterioridad a la aprobación del presupuesto por parte del congreso, el poder ejecutivo dicta el decreto de liquidación del presupuesto, para lo cual se incorporan las modificaciones que el congreso hubiera introducido a la propuesta original del poder ejecutivo, y se agrega información detallada sobre la composición de los gastos. Cumplido este requisito se pasa a la etapa de ejecución. Cada agencia ejecuta contra el presupuesto autorizado. Los compromisos de fondos se hacen tras un paso tal vez redundante de certificación por parte del contralor general de que la agencia que intenta comprometer fondos tiene el crédito presupuestario correspondiente. Por otra parte, los pagos se ordenan teniendo como guía el programa anual de caja (PAC). Este es elaborado y modificado en hacienda, quien tiene un alto grado de libertad para fijar prioridades. No hay una estrecha correspondencia entre compromiso y gasto. Antes existía un paso intermedio a través del acuerdo de gastos, que requería un visto bueno de CONFIS. Ahora, existen como dos carriles para el gasto, uno de compromiso atado al presupuesto y otro, de pagos regido por el PAC y controlado por hacienda. Los pagos se hacen a través de la tesorería central que gira los fondos a las tesorerías de las distintas agencias. En teoría funciona una cuenta única, pero en la realidad cada agencia tiene una cuenta autorizada. Vale decir que no se pueden obtener las ventajas de un manejo global de los fondos. El racionamiento de caja tiene un alto costo fiscal. Impone la necesidad de una negociación constante y estimula a desarrollar prácticas que a veces crean confusión. Durante la ejecución a veces es necesario efectuar cortes presupuestarios. Sobre el particular no hay reglas a priori.
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Tabla 13.1 £1 proceso presupuestario en Colombia Mes previo inicio año fiscal
Fecha
Tareas o acciones
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Primera semana de abril
El gobierno nacional somete ante las comisiones económicas del senado y la cámara de representantes el anteproyecto del presupuesto anual de ingresos y gastos.
-6
Fines de julio
El gobierno nacional, por conducto del ministerio de hacienda, somete en forma definitiva a consideración del congreso el proyecto del presupuesto público nacional y se incorpora el proyecto de presupuesto de rentas y gastos y el resultado fiscal.
-5
Hasta el 15 de agosto
Si las comisiones de asuntos económicos en decisión conjunta consideran que algunas partidas del presupuesto presentan inconsistencias o no se ajustan a la ley, pueden devolver el proyecto al ministerio de hacienda para efectuar las modificaciones requeridas.
30 de agosto
Límite para la presentación al congreso del proyecto de presupuesto modificado.
Antes del 1 5 de septiembre
Las comisiones de las dos cámaras deciden sobre el monto del presupuesto de gastos.
25 de septiembre
Fecha límite para que las comisiones de las dos cámaras concluyan con sus deliberaciones.
1 de octubre
Comienzan las discusiones en sesión plenaria.
20 de octubre
Fecha límite para la aprobación por el congreso del presupuesto. Si no se hace, rige el proyecto presentado por el ejecutivo incluyendo las modificaciones del primer debate.
-1
10 de diciembre
Fecha límite para el acto de liquidación de presupuesto, que se constituye como la carta de presentación del presupuesto que regirá en la próxima vigencia fiscal.
Añot
1 de enero
Comienza el año fiscal t.
-4
-3
Fuente: Gómez, Jorge A. R. (1996).
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 13. Colombia
Los cortes resultan de una negociación entre hacienda y los ministerios, aunque hacienda tiene aquí el mayor poder. Si la discusión resulta difícil suele recurrirse a cortes proporcionales indiscriminados. En algunas oportunidades se han acordado cortes globales por ministerios dando a estos la oportunidad de ordenar reducciones entre programas conforme a las propias prioridades de cada ministerio. La anualidad del presupuesto y el rezago fiscal La separación entre ejercicios en parte se diluye en la práctica. Si bien con las reformas habidas se ha procurado reducir el porcentaje de gastos que se acumulan sin pagar a fin de año y que pasan al ejercicio siguiente, luego de algunos avances ha habido un nuevo retroceso. Se procuró reencauzar la práctica presupuestaria de rezagos haciendo más difícil la constitución de reservas. Estas están formadas por dos conceptos. Una categoría la forman los gastos con compromiso firme de pago y no pagados (o sea donde el bien o servicio ha sido entregado); la segunda la forman los fondos para atender gastos donde ha habido un principio de compromiso (un contrato firmado, por ejemplo) pero donde no ha habido entrega de bienes o servicios. En 1989 (ley 38) para constituir reservas debía solicitarse aprobación a la dirección general de presupuesto, que estudiaba los pedidos y una vez conformados solicitaba la intervención de la contraloría para su inclusión en el balance del tesoro. En 1994 (ley 179) se simplificó el procedimiento eliminando los pasos mencionados, pero restringiendo la posibilidad de constitución de reservas a porcentajes decrecientes del monto global existente en ese año hasta terminar con la práctica en 1997. Esto no eliminaba totalmente la creación de reservas, pero la entidad que lo hacía debía deducir el monto no permitido de los fondos asignados para el ejercicio siguiente. Pero al mismo tiempo se creó un mecanismo que permitió la constitución de cuentas a pagar con pactos de anticipo, por lo que muchas entidades optaron por formalizar las cuentas pendientes, lo cual produjo un fuerte aumento de las cuentas a pagar. A continuación se hizo un nuevo intento y se dispuso que cuando una agencia acumulara saldos a pagar de un ejercicio y pretendiera financiarlos con recursos del ejercicio siguiente, tal suma se deduciría de los recursos de éste. La norma pareció demasiado fuerte y entonces se resolvió aplicar una corrección gradual, estableciéndose una tabla por la cual las reservas a pagar se deducirían de los recursos disponibles del año siguiente en sólo un 25 por ciento para el año 1995, un 50 por ciento para el año
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1996, un 75 por ciento para el año 1997 y un 100 por ciento para el año 1998. En la práctica esto se ha dejado de lado y hay una aplicación poco rigurosa de esta separación. El rezago fiscal ha ido adquiriendo proporciones cada vez mayores. En el área de inversiones, en el ejercicio 1995 la inversión fue del 2,7 por ciento del PBI y el rezago fiscal fue de 1,4 por ciento o sea casi el 50 por ciento de la inversión del gobierno central, estimándose para el año 1996 de alrededor del 2,6 por ciento del PBI, o sea prácticamente un ciento por ciento de la inversión del año. El rezago se genera porque las entidades ejecutoras tratan de asegurarse fondos de inversión ante eventuales cortes presupuestarios y entonces incluyen pedidos destinados a proyectos que inician pero que luego no pueden ejecutar y lo hacen en sumas que exceden su capacidad de ejecución dentro del período, obteniendo no obstante una reserva de fondos. La práctica resta cada vez más validez al presupuesto. El índice de ejecución (pagos/apropiaciones) para 1996 se estimó en 43 por ciento; si esto se proyecta para el año 1997, el nivel de pagos correspondiente al ejercicio será del 26 por ciento. El rezago fiscal indica que hay un déficit fiscal de arrastre del orden del 12 al 13 por ciento del total de los gastos del gobierno central. El problema del rezago presupuestario crea un manejo ineficiente de los recursos y se manifiesta como particularmente grave en la parte de inversión. Las entidades tienen una alta incertidumbre en la disponibilidad de fondos. El presupuesto pierde sentido y se pasa a un racionamiento de caja. Se generan sobrecostos en los proyectos ya que las entidades tienen que recurrir a créditos de proveedores y contratistas que incluyen los costos de financiamiento en los contratos. También, la iniciación de un número de proyectos que supera la capacidad de ejecución de una entidad crea costos adicionales. El sistema presupuestario privilegia el papel del ministerio de hacienda frente a los ordenadores del gasto, con el objetivo central de preservar la estabilidad. Al mismo tiempo el sistema limita el papel del poder legislativo que, a pesar de aprobar el presupuesto y realizar el control político, como consecuencia del racionamiento de caja queda fuera del proceso en los ajustes.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Capítulo 13. Colombia
El sistema completo de control comprende: la auditoría financiera, el control denominado político a cargo de la cámara de representantes que examina las cuentas presentadas por la contraloría, el control económicoadministrativo que realiza la dirección general de presupuesto y, finalmente, el de resultado que compete al departamento nacional de planeación en lo que se refiere a las metas del plan operativo anual de inversiones y plan nacional de desarrollo (Gómez, 1996). Control interno Entre 1993 y 1994 se estructuraron mecanismos de control interno que vinieron a consolidar lo que de manera poco orgánica ya existía en cada ministerio. El nuevo orden dicta que cada ministerio u organismo autónomo designará a un auditor interno que deberá estar adscripto al nivel más alto posible. Se considera al control como una función de apoyo a las decisiones gerenciales y parte de un proceso continuo de reformas, se habla de cuestiones de eficiencia y de participación ciudadana y se incluye el seguimiento de las recomendaciones para corregir los problemas que se detecten. La puesta en marcha de los mecanismos de control interno preveía la creación de un órgano coordinador, pero el legislativo pensó que era una instancia burocrática y lo eliminó. En febrero de 1996 se creó un consejo asesor de control interno, como órgano consultivo del poder ejecutivo adscripto al departamento administrativo de la presidencia de la república, al cual se le encomienda crear un sistema nacional de control interno y establecer pautas generales comunes de auditoría. El trabajo de seguimiento se verá facilitado por las labores de la contaduría que ha comenzado a funcionar en agosto de 1995 y ha producido su primer balance. Sin duda, dicho organismo está destinado a cumplir una función central no sólo en el mero registro de las operaciones relativas a la recaudación de ingresos y ejecución de los gastos, sino también en el ejercicio de una función de apoyo gerencial para la toma de decisiones. Por la naturaleza misma de las funciones técnicas que cumple, la contaduría estará en condiciones de producir y suministrar un flujo de datos que facilitará la labor de formulación del plan financiero anual.
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Control
Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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La constitución habla por un lado de que el contralor tiene obligación de informar tanto al congreso como al presidente, pero señala que deberá presentar ante la cámara de representantes la cuenta general del presupuesto y del tesoro y de certificar el balance de la hacienda. El contralor general es designado por el congreso por cuatro años, en períodos que coinciden con los del presidente de la nación, sobre la base de una terna compuesta por un candidato propuesto por la corte constitucional, otro por la corte suprema de justicia y un tercero por el consejo de estado. Si bien el contralor es elegido por el congreso, no se ve a la contraloría como un órgano dependiente del congreso. La contraloría ha venido ejerciendo una serie de funciones que van más allá del control del sector público. Ha sido el órgano que reúne las estadísticas del sector público y ha estado a cargo de la contabilidad pública. La constitución en su nueva redacción ha mantenido como funciones de la contraloría lo referente a la contabilidad de la ejecución presupuestaria. Con la creación de la contaduría de la nación hay una duplicación de funciones. Se está pensando en pasar totalmente el registro presupuestario a la contaduría y estudiando cómo compatibilizarlo con la función constitucional. La contraloría emite opinión sobre cuestiones de aplicaciones de política. Por ahora está concentrada en los aspectos de legalidad, pero el propósito de sus máximos directivos es dar cabida al mandato constitucional de realizar una auditoría que cubra lo relativo a economía, eficiencia, y eficacia además de equidad y medio ambiente. Ninguna de estas orientaciones ha ganado un desarrollo sistemático y menos aún cuenta con una aplicación regular en las actividades auditadas por la contraloría. Una posible orientación es hacia una auditoría global o integral por entidades, pero esto a fines de 1996 también estaba en proceso de planificación. En materia de equidad el tema ha sido analizado y discutido en un plano muy general, más bien académico, tratando de esclarecer alguna metodología que permita en el futuro evaluar programas. En el área de análisis ambiental, hay desarrollos algo más concretos con varias auditorías de este tipo en proyectos y actividades específicas. La contraloría ha producido y produce a veces estudios de carácter más bien académico, con pocas posibilidades de traducirlos a instrumentos de control en los programas o proyectos del sector público. Otro problema
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Funciones de la contralona
Capítulo 13. Colombia
de la contraloría radica en la dificultad que ha tenido hasta ahora de independizar su accionar de motivaciones políticas. Si bien la contraloría es respetada y sus informes son tenidos en cuenta por los funcionarios públicos, aquel hecho le impide aumentar su influencia en distintas decisiones. Este órgano ha acumulado funciones que no parecieran ser propias de un ente de control externo. Tal vez con la nueva constitución, la creación de la contaduría general de la nación y el desarrollo de los sistemas de control interno, la contraloría vaya ganando en una mejor focalización de sus objetivos. En términos concretos la reforma de la constitución de 1991 trajo un cambio importante en el enfoque general, abandonando el control previo y concentrando el esfuerzo en el control posterior. Por ejemplo, se eliminó el delegado de la contraloría en cada entidad pública, quien fue reemplazado por instancias de control interno. El abandono del control previo sin un buen desarrollo del control interno puede estar provocando algunos problemas que son difíciles de evaluar por ahora. La contraloría tiene una responsabilidad sobre la orientación del control fiscal interno de los entes gubernamentales, pero tal acción todavía no ha comenzado. Al igual que para el control interno, la contraloría está facultada para contratar con firmas privadas trabajos específicos de auditoría. También la constitución habla de organizar las formas y sistemas de participación ciudadana para vigilar la gestión pública, pero hasta ahora no se ha comenzado la discusión. Desde hace aproximadamente tres años un grupo del DNP ha venido trabajando en la preparación de un ambicioso sistema de evaluación de programas basado en la introducción de herramientas y conceptos modernos en el campo de la programación y seguimiento del gasto. El sistema busca poner en marcha una serie de reformas cubriendo un amplio espectro del sector público. A partir de una redefinición del enfoque del presupuesto, orientándolo a resultados, procura introducir sistemas de evaluación que cuenten con una predefinición de pocos indicadores, equipos de evaluación independientes y mecanismos de participación ciudadana. El esquema sienta bases conceptuales sólidas para generar un proceso de reformas, y es auspicioso que se inicie un debate sobre estos temas. El gabinete en pleno ha ratificado el uso de estos instrumentos, por lo que puede considerarse superada la etapa de conceptualización, pero aún es prematuro juzgar sus posibilidades de éxito o de adecuación a la realidad del sector público colombiano.
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La disciplina macroeconómica alcanzada se ve amenazada por un manejo presupuestario que no logra definir con claridad la conclusión de un ejercicio fiscal y el comienzo del otro. Por otro lado, el país ha hecho avances importantes en materia de descentralización, en cuyo proceso van surgiendo prácticas e instituciones nuevas que se unirán a la modernización en ciernes en las áreas de control y seguimiento del gasto.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 13. Colombia
Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Colombia 1812
Constitución de Cundinamarca. Se asigna al congreso las facultades de fijar contribuciones y aprobar el presupuesto.
1819
Se crea el tribunal superior de cuentas y la contraloría de hacienda.
1821
Se crean la dirección nacional de hacienda, que reúne funciones de manejo de las finanzas, y la contraloría general de hacienda, órgano de control interno.
1824
Se fusionan los organismos creados en 1821.
1851
Primeras reglas presupuestarias: la ley de administración de hacienda incluye reglas sobre el proceso presupuestario bajo responsabilidad del ministro de hacienda.
1866
Se aprueba la Ley No. 68 que ordena al poder ejecutivo la presentación de un listado de ingresos y de gastos detallado por ministerio o secretaría. Se cierra el uso de impuestos con afectación específica y se dictan normas para la ejecución presupuestaria.
1886
La nueva constitución requiere que los gastos e ingresos sean aprobados por ley del congreso. Se designa al ministerio de hacienda como autoridad presupuestaria. El control fiscal queda a cargo de la contraloría.
1892
Primera ley orgánica de presupuesto.
1922
Misión Kemmererpara asistir en la creación del banco de la república, la organización de la contraloría general y la superintendencia de bancos.
1923
Nueva ley de presupuesto y control de la hacienda pública. Por ley No. 34 se organiza el departamento de contraloría para vigilar las cuentas de ingresos y gastos de la administración.
1950
Se crea la dirección de presupuesto y se consolida así la responsabilidad central del ministerio de hacienda en materia de presupuesto y control interno.
1963
Se crea el consejo monetario con el fin de regular la política monetaria, crediticia y cambiaría, así como establecer un presupuesto monetario y reglamentar el uso de las reservas bancarias.
1964
Se establece un vínculo entre presupuesto y plan de desarrollo. El departamento nacional de desarrollo queda a cargo de la formulación del presupuesto de inversiones.
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1981
Se regula el proceso presupuestario de los niveles subnacionales de gobierno, reforzándose la centralización del control del crédito en el ministerio de hacienda.
1989
Se reforma el proceso presupuestario buscando una mejor integración con planeación. Se crea el CONFIS, consejo superior de política fiscal, para ordenar el proceso decisorio.
1991
Se aprueba una nueva constitución que prohibe al banco central conceder créditos a los organismos del sector público; se eliminan los recursos con afectación específica. Se elimina el control previo por parte de la contraloría.
1996
La ley 111 consolida una serie de disposiciones legales que pasan a ser la versión actualizada del Estatuto Orgánico del Presupuesto.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Capítulo 13. Colombia
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 13. Colombia
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México
Este caso muestra la evolución de las instituciones presupuestarias en un país grande y complejo, bajo un sistema presidencialista de gobierno, con una marcada centralización de las decisiones pero que marcha hacia un mayor pluralismo y participación ciudadana. Este capítulo hace una reseña histórica del presupuesto y la organización del control, revisa las normas básicas vigentes y el ciclo presupuestario, analiza los mecanismos y programas de reformas para el seguimiento del gasto, y cierra con un estudio sobre el sistema de control externo. Noticia histórica La primera constitución de México como estado independiente, aprobada en noviembre de 1824, instauró un sistema presidencialista con un congreso formado por dos cámaras. En materia de finanzas públicas dispuso que el ejecutivo debía rendir cuentas regularmente al legislativo. El propio congreso constituyente expidió una ley donde organizó la hacienda pública y su control, disponiendo que la secretaría de hacienda concentraría el manejo de fondos y la obligación de presentar anualmente al congreso un presupuesto con una explicación de los cambios en la organización administrativa, y con un criterio general de nivelación, las diversas partidas de gastos e ingresos. Dispuso la presentación de una rendición de cuentas y en materia de control externo creó la contaduría mayor de hacienda, que pasó a ocupar el lugar del tribunal de cuentas. En 1837 se adoptó una nueva constitución de corte centralista integrada por siete leyes constitucionales. Se estableció un supremo poder conservador formado por cinco miembros, con una jerarquía superior a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial, sistema que duró hasta el año 1843. La contaduría mayor fue adscripta a una nueva comisión inspectora, creada en el seno de la cámara de diputados. Entre los años 1838 y 1855 hubo varios cambios en la organización del control, habiéndose establecido y suprimido dos veces el tribunal de cuentas.
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Capítulo 14. México
En 1857 se aprobó una nueva constitución que consagró un presidencialismo con matices parlamentarios, con una sola cámara y con secretarios de estado sujetos a interpelación legislativa, pero tuvo una corta vigencia pues la constitución fue desconocida por el presidente ese mismo año. A esto siguieron una serie de vaivenes que se prolongan hasta el año 1867, lapso durante el cual hubo más bien retrocesos que avances en materia de organización hacendal. En 1874 hubo una nueva reforma constitucional, con la que se volvió al bicameralismo y en 1876 asumió Porfirio Díaz quien, con un paréntesis de cuatro años, habría de gobernar por más de 30 años hasta 1911. Durante esta época el ejecutivo concentró todas las atribuciones de los diversos órganos, incluso el propio congreso quedó a su disposición. Esa concentración de poder condujo a la revolución mexicana que habría de traer una renovación en la mayoría de las instituciones que hacen al manejo de la cosa pública. En 1917 se aprueba una nueva constitución que si bien ha sido modificada en varias oportunidades, básicamente es la que rige hasta ahora. Esa constitución que consagra un régimen esencialmente presidencialista, elevó a rango constitucional la contaduría mayor, que como se ha señalado es el órgano superior de control externo. En ese año se crea como órgano de control interno el departamento de la contraloría, que pasa a hacer un control previo. Aparentemente se habían acumulado diversos problemas que hicieron necesaria la creación de tal organismo entre ellos un aumento injustificado del gasto y una defectuosa administración, donde el uso de controles a posteriori perdía algo de sentido por la dificultad de recuperar dineros malgastados. En 1932 una reorganización administrativa trasladó el control interno a la secretaría de hacienda. Dos años después se organizó la contaduría de la federación y en 1935 se dictó la ley orgánica de presupuesto. En 1947 pusieron en vigencia dos organismos globalizadores, uno fue la secretaría de hacienda que preparaba y ejecutaba el presupuesto ejerciendo el control previo de los gastos a través de la tesorería, y otro la secretaría de bienes nacionales e inspección administrativa. Esta estaba dedicada a llevar a cabo y vigilar la ejecución de obras y la administración de los bienes del estado, e intervenía activamente en la realización de estudios para mejorar la administración. En 1953 se procuró ordenar el proceso de inversiones y se creó en el seno de la secretaría de hacienda un comité de inversiones para coordinar
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los planes de inversión de las distintas secretarías y de los organismos descentralizados. Dicho comité evolucionó hacia una comisión que fue puesta bajo dependencia directa del presidente de la nación. En 1959, a los dos organismos globalizadores -las secretarías de hacienda y de patrimonio nacional, que sucedía a la de bienes nacionalesse les agregó la secretaría de la presidencia, a la cual se le encargaron las tareas de planeamiento, coordinación y vigilancia de las inversiones públicas. En 1971 se trató de dar forma a un sistema de planeamiento. Se dispuso que cada secretaría y cada organismo paraestatal debía crear una unidad de programación para asesorar a sus titulares en la definición de objetivos, la formulación de planes, el estudio de proyectos y la adecuación a los recursos asignados. En 1976 se produjo un cambio importante en la forma de programar los gastos del gobierno central con la creación de la secretaría de programación y presupuesto, cuya vida habría de extenderse hasta 1992, cuando nuevamente se consolida en la secretaría de hacienda lo relativo al manejo del presupuesto en sus diversas áreas de competencia. El ciclo presupuestario En 1978 se promulgó una nueva ley orgánica de presupuesto que se complementa con el reglamento de la contaduría mayor de hacienda, ambos vigentes en la actualidad. La iniciativa del presupuesto le corresponde al poder ejecutivo, que antes del 30 de noviembre debe enviar a la cámara de diputados un proyecto para el año siguiente. Sin bien la tradición muestra que su papel ha sido más bien pasivo, en la discusión del presupuesto de 1996 la cámara introdujo algunas modificaciones y fijó límites a los cambios que el poder ejecutivo podría introducir durante la ejecución. Los cambios políticos habidos en 1997 inauguran una nueva etapa en las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. La ley orgánica de presupuesto incluye lo relativo a presupuesto, contabilidad y gasto público, es relativamente simple y más bien general. La norma ha quedado desactualizada tanto en la referencia a divisiones orgánicas de la administración como en la no inclusión de una serie de instrumentos y conceptos que han ido cambiando en los últimos 20 años. Las referencias a los instrumentos de planificación y la responsabilidad en la tramitación de gastos de capital, endeudamiento, financiamiento a gobiernos locales y seguimiento y evaluación aparecen como áreas que
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requieren mayor precisión legal. A fines de 1996 la dirección general de presupuesto preparaba un proyecto de ley que incluía estas cuestiones y definía con mayor claridad los conceptos y reglas de déficit, subsidios, categoría de gastos, coparticipación de impuestos y pautas para seguimiento del gasto y evaluación. El poder ejecutivo está facultado para adecuar la ejecución a la marcha de la recaudación. Conforme a una norma que acompañó al presupuesto del ejercicio de 1996, cuando la caída de los recursos obligue a una reducción del gasto del 10 por ciento, el poder ejecutivo debe comunicarlo a la comisión respectiva de la cámara de diputados. En marzo se inicia el proceso de preparación del presupuesto. A partir de ciertas metas macroeconómicas, del examen de la ejecución del año y de una discusión que por hacienda coordina la dirección de planeación hacendaría, se elabora el marco general donde se fija un techo fiscal global. A continuación se hace una distribución por sectores y cada sector hace una asignación provisoria (pretechos), a lo que sigue la recepción de propuestas de presupuestos conforme a formularios e instructivos que se han enviado con anterioridad. Una vez recibidas las propuestas, se hace un ejercicio de priorización en discusión con las autoridades. Para cada entidad se revisa su presupuesto por separado y luego se lo hace para el conjunto de las entidades del sector. A continuación se armonizan las propuestas entre sectores, de lo cual resulta un techo para cada parte de la administración. Conocido el techo, y habiéndose discutido las prioridades, cada agencia procede a preparar la propuesta final. Pese a que el sistema de prioridades fue incorporado hace varios años, recién se ha empezado a aplicar en los tres últimos ejercicios. Una vez acordados los montos globales para cada agencia, se pasa a la formulación más detallada y luego se realizan los últimos ajustes. El presupuesto va entonces a la cámara de diputados. Hasta ahora siempre el presupuesto fue aprobado conforme a la versión del ejecutivo, pero en el tratamiento del presupuesto para 1995 hubo un cambio en el monto global transferido a los niveles subnacionales. La cámara incluyó una serie de normas sobre cómo proceder con el gasto corriente. En los últimos años ha habido un esfuerzo continuo por hacer que los presupuestos sean lo más realistas posible, procurando evitar cambios durante la ejecución. La secretaría de hacienda ha insistido, particularmente para los proyectos prioritarios, en que el presupuesto refleje todo lo que se proyecta gastar, en especial que no queden programas importantes sin el
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Gráfico 14.1 El proceso presupuestario
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fínanciamiento adecuado. Una vez iniciado el ejercicio, la secretaría se ha mostrado dispuesta a considerar una demanda de fondos adicionales, y lo ha hecho cuando esos cambios se han originado en modificaciones en los supuestos empleados en los cálculos, pero no cuando han provenido de omisiones o errores. Una vez comenzado el ejercicio es probable que se presente la necesidad de efectuar cortes presupuestarios, como cuando ocurrió la crisis del denominado efecto tequila, en que hubo cortes proporcionales. En el año 1996 se presentó la necesidad de nuevas reducciones, pero en ese caso hubo tiempo de discutir los ajustes con las agencias ejecutoras y el proyecto fue considerado por el poder legislativo. Después de aprobado el presupuesto se establece un calendario de metas y erogaciones. Esto impone una disciplina bastante severa con respecto al gasto, impide que las entidades hagan una acumulación adelantada de fondos y las obliga a una rendición oportuna de cuentas en cada subperíodo del ejercicio. Al tiempo de preparar su proyecto de presupuesto cada agencia especifica sus metas programáticas. En general, estas metas carecen de rigor y de un ordenamiento que las haga útiles más tarde cuando debe verificarse su cumplimiento. Cuando hay reducciones presupuestarias no ocurre una revisión de las metas, ya que no hay una instancia donde éstas se revisen y se discutan con la agencia ejecutora. Con el tiempo se ha ido produciendo un divorcio entre ejecución y metas, a raíz de que en general las entidades no generan información confiable que permita más tarde evaluar los resultados. En términos globales el presupuesto cumple un papel fundamentalmente financiero. Lo relativo a la eficiencia entra de manera subordinada. Si bien se mencionan e incluyen metas, hay un manejo limitado del concepto. La responsabilidad por el uso de los recursos bajo los criterios de oportunidad y eficiencia está señalada en las normas, pero no hay mecanismos sistemáticos que aseguren un seguimiento sobre la observación de estos principios. Coordinación de las políticas macroeconómicas y sectoriales La coordinación entre la política monetaria y la política presupuestaria ocurre a nivel de la máxima autoridad del Banco de México y de la secretaría de hacienda. Hay reuniones frecuentes entre representantes de nivel intermedio de ambas instituciones para el análisis de las principales variables que reflejan la marcha de la economía y para las decisiones y seguimiento del gasto y la liquidez de la economía.
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El país tiene una tradición en materia de planificación que data de varios años y que se ha mantenido a lo largo del tiempo. El carácter y contenido del plan han ido cambiando, primero hacia un mayor detalle y luego hacia algo más general pero con mayor precisión en materia de políticas. El plan para el período 1994-2000 contiene relativamente poca información numérica, y pone el énfasis en el desarrollo de las políticas y estrategias del estado tanto globales como sectoriales. En términos cuantitativos el horizonte de presupuestación no excede un año, se trabaja con datos del año corriente y el año que se presupuesta. Está cobrando mayor énfasis lo relativo a coordinación de políticas con las prácticas presupuestarias. Esta coordinación se instrumenta a través de varios comités llamados gabinetes, que incluyen según los temas a secretarios o altos funcionarios y en los cuales normalmente participa la secretaría de hacienda. Esta cuenta con cuatro grandes áreas o direcciones generales con recursos humanos de buen nivel para el análisis de las propuestas de gastos, de modo que allí también se hace una revisión con una visión a nivel sectorial. Funciona además regularmente la comisión gasto-financiamiento a nivel de subsecretarios para coordinar acciones, en particular en el área de inversiones. Un ejemplo de la coordinación de políticas lo refleja el propósito de llegar de manera oportuna con varios programas a la vez a las poblaciones de menores ingresos. Suele señalarse que los países latinoamericanos tienen un gasto público particularmente inflexible. En el caso de México, sin embargo, se nota bastante flexibilidad, la que ha sido puesta a prueba en una de las crisis financieras más graves y con pocos precedentes en la región. Así, el gasto público programable bajó del 19,5 por ciento del PBI en 1994 a 17,8 por ciento en 1995. La disminución de los gastos fue en parte producto de la labor de una severa administración de caja sobre los recursos, y en parte llevada a cabo en los hechos por la inflación. Pero además en todo el proceso de reducción de gastos se nota un cierto manejo de prioridades. Esta asignación descansa más en la capacidad de análisis de un grupo reducido de funcionarios con alta calificación para utilizar criterios económicos en la asignación de recursos, que en el contenido de los documentos o en metodologías establecidas. La programación del gasto corriente y del de inversión se canaliza a través de la secretaría de hacienda. Pero esto es el resultado al cual se llega luego de varios cambios. Hasta el año 1976 los presupuestos de inversión de gastos eran preparados en dependencias diferentes del sector
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público, el de inversión a cargo de la dirección de inversiones de la secretaría de la presidencia y el gasto corriente a cargo de la dirección de egresos de la secretaría de hacienda. En el año 1976 se creó la secretaría de programación y presupuesto, que reunía ambas ramas del presupuesto, arreglo que continuó hasta 1993. En ese año lo relativo a presupuesto se transfirió a la secretaría de hacienda y crédito. La experiencia demostró que la coordinación del presupuesto en lugares separados de la administración era difícil. Actualmente toda la programación del gasto se hace por la secretaría de hacienda en discusión directa con las secretarías encargadas de la prestación de los servicios, quienes preparan los proyectos de inversión y los envían a hacienda. Si los proyectos exceden 100 millones de pesos (aproximadamente 12,8 millones de dólares al tipo de cambio vigente en el último trimestre de 1997), son enviados a una unidad especial, la unidad de inversión, y una vez revisados allí vuelven a la dirección respectiva para continuar el proceso. Seguimiento y control del gasto En México hay un sistema de control interno estructurado con un importante potencial dada la evolución reciente en la organización, la dotación de personal y la decisión de avanzar en reformas que tiendan a dar mayor publicidad y participación a los actos del poder ejecutivo. En 1917 había dentro de la secretaría de hacienda un departamento encargado del control, pero ese departamento desapareció en 1932. Con posterioridad se creó una función independiente de la secretaría de hacienda. Al crearse la secretaría de programación y presupuesto se le encargaron las tareas de seguimiento, situación que se mantuvo hasta 1993 cuando se reorganizaron las denominadas secretarías globalizadoras y se creó la secretaría de control y desarrollo administrativo (SECODAM). A esta secretaría le compete la organización y orientación de los sistemas de control interno y la evaluación de programas del gobierno, propiciando el cumplimiento de los objetivos incluidos en los programas para promover la eficiencia en la gestión. Ese cambio forma parte de un proceso de modernización del estado y una manera de mejorar la confianza por parte de la opinión pública. La desaparición de la secretaría de programación y presupuesto y la creación de la nueva secretaría han dejado a ésta y a la secretaría de hacienda como los órganos globalizadores del sistema de gobierno federal.
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Además de este ente central de control, cada secretaría y cada uno de los entes paraestatales tienen una contraloría. Para las secretarías hay auditores y para los demás entes hay contralores cuyas funciones son similares. Existe entre estas auditorías una gran diversidad en cuanto a la dotación profesional y de medios materiales y también en cuanto al grado de influencia dentro de la organización. Todavía no puede hablarse de un sistema totalmente integrado pero éste va cobrando forma. Al comienzo las secretarías ofrecieron cierta resistencia, temerosas de que se estableciera un control político sobre su accionar, pero esto se ha ido resolviendo gradualmente. La designación del contralor o auditor es indicada por el responsable de la agencia donde se va a hacer el control, y la SECODAM puede vetar tal designación. La ubicación del contralor dentro del organigrama es motivo de examen. Hasta 1996 en la gran mayoría de los casos el contralor estaba bajo la supervisión del oficial mayor, funcionario que tiene a su cargo buena parte de la responsabilidad administrativa dentro de cada organismo. En ese esquema el auditor no tiene la independencia necesaria, pero tal esquema va cambiando con una tarea persuasiva por parte de la secretaría de control, y el auditor va siendo puesto bajo la dependencia directa de la cabeza de la entidad. En general hay buena comunicación entre los auditores designados y la SECODAM, que en algunos casos ha influido de manera importante sobre el programa de trabajo. Se está haciendo un examen de unas 400 contralorías de todo el país, cubriendo tanto el nivel central como los otros niveles de gobierno, para derivar lecciones de mejora. Programa de modernización de la administración pública SECODAM encara un programa de modernización que comprende cuatro áreas principales: a) Desarrollo de indicadores de desempeño Para lograr este fin las dependencias y entidades gubernamentales deberán elaborar un conjunto de indicadores de desempeño que permitan evaluar los resultados logrados en términos de calidad, costos unitarios y pertinencia de los servicios que se prestan a la colectividad. Con respecto a las entidades paraestatales que ofrecen bienes y servicios al público, se establecerán indicadores sobre productividad y estándares de calidad.
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Se trata de poner en práctica técnicas presupuestarias que aumenten la efectividad, la eficiencia y la economía en la ejecución de los programas. Para cumplir con este objetivo será necesario compatibilizar las exigencias del control global del presupuesto con la flexibilidad que requieren los administradores de programas y proyectos. Se espera que el nuevo sistema permita que los gerentes seleccionen los insumos, programen sus gastos y reasignen los fondos entre las distintas actividades y puedan utilizar, total o parcialmente, en la propia unidad administrativa los ahorros que se obtengan en el ejercicio fiscal. c) Fortalecimiento de los órganos de control interno Se proyecta dar mayor fortaleza e independencia a los órganos internos de control para que puedan cumplir las funciones de control preventivo, aplicando las medidas correctivas previstas en caso de detectarse irregularidades en la ejecución de actividades. No sólo se trataría de detectar y sancionar a los infractores, sino también de crear la percepción de que existen mecanismos de control e inducir así un comportamiento correcto. d) Sistema de contrataciones gubernamentales Se está sistematizando el proceso de adquisiciones de bienes, celebración de contratos de arrendamiento, de prestaciones de servicios y de ejecución de obras públicas con el propósito de dar mayor transparencia a las operaciones y reducir los costos para el gobierno y para los proveedores. Evaluación de programas sociales En 1990, antes de la creación de SECODAM, ya se había creado la función de la contraloría social. Esta contraloría funciona a través de distintos métodos, encuestas, formación de comités de supervisión, canales de comunicación y recepción de quejas, ya sean de receptores actuales o potenciales de distintos programas, o bien simplemente de ciudadanos. Estos mecanismos han sido incorporados fundamentalmente a programas tales como el de alimentación escolar y el proyecto procampo, que da apoyo directo a los productores rurales. En general se procura ampliar las bases de información para el diseño y revisión de las políticas sociales. Así, para algunos programas como servicios educativos especiales, desayunos escolares, suministro gratuito de libros de texto, se han hecho encuestas para saber la opinión de
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b) Simplificación de trámites en la ejecución presupuestaria
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los usuarios sobre calidad y eficiencia de los servicios. Se han realizado esfuerzos similares con los programas del fondo de solidaridad municipal, el subsidio a la tortilla y la atención en oficinas públicas sobre algunos trámites específicos. Esos estudios parecen concentrarse en cuestiones de eficiencia y satisfacción de los usuarios, más que en el impacto real sobre los objetivos buscados. Pero es importante destacar el empeño en crear una capacidad propia de evaluación sobre actividades que cubran un amplio espectro de usuarios de los servicios gubernamentales. Los esfuerzos realizados son útiles y deberían ampliarse para mejorar el nivel y la calidad de los servicios que prestan las agencias gubernamentales. Las encuestas constituyen un punto de partida muy valioso que debería complementarse con la exigencia de que al formularse los presupuestos de los respectivos programas se establecieran metas cuantitativas que luego podrían ser contrastadas con los logros. La función del control externo La estructura básica de la contaduría mayor de hacienda ha ido evolucionando según se fueron extendiendo las funciones que debía cumplir por mandato legal y constitucional. En la actualidad cuenta con nueve direcciones generales que tienen a su cargo las funciones en sus aspectos sustantivos y cubren ingresos, egresos, sistemas, sector paraestatal, obras públicas, análisis e investigaciones económicas y evaluación de programas. A pesar de esa estructura organizacional, la institución no parece estar en condiciones de llevar a cabo la verificación del proceso presupuestario, del movimiento de fondos y del cumplimiento de metas de los programas y proyectos del sector público. Conforme a las normas que reglan su funcionar, la revisión de las cuentas públicas debe comprender la conformidad de las partidas y la revisión legal, económica y contable y la justificación de los cobros y pagos efectuados, los que deberán concordar con los precios y tarifas que se hubieran autorizado o con los vigentes en el mercado. El órgano de control debería también revisar si las entidades alcanzaron con eficiencia los objetivos y metas fijados en los programas y subprogramas en vista de los recursos humanos, materiales y financieros que fueron empleados. La contraloría tiene a su cargo la revisión de las cuentas públicas del gobierno federal y las del distrito federal. Anualmente presenta un informe técnico a la cámara de diputados, por intermedio de la comisión de vigilancia, en el que se indican los resultados de las auditorías de las cuentas públicas.
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Estas están constituidas por los estados contables y financieros, y los registros de ingresos y gastos. Como resultado de las fiscalizaciones realizadas, la contaduría mayor de hacienda lleva a cabo acciones dirigidas ya sea a corregir o mejorar los sistemas y procedimientos o a promover la aplicación de sanciones administrativas o penales debido a irregularidades o delitos. Recientemente se ha decidido recurrir a profesionales del sector privado para fortalecer los trabajos de fiscalización y control. En general el énfasis ha sido puesto en el control de la legalidad de los gastos y de la obtención de los recursos. El organismo está realizando esfuerzos para completar el ciclo de control y llegar a la evaluación de resultados. Propuestas de reforma constitucional al sistema de control Con el objeto de mejorar el sistema de control externo de las cuentas públicas se han presentado dos iniciativas para introducir modificaciones a la constitución. Las dos propuestas buscan fortalecer los mecanismos básicos y ampliar la cobertura de las auditorías. Una de ellas es del poder ejecutivo, de fines de 1995, y la segunda se originó en el grupo parlamentario del Partido de Acción Nacional (PAN), presentada en marzo de 1996. En los párrafos siguientes se resumen y comparan esas propuestas. A) Propuesta del poder ejecutivo Esta iniciativa recoge la necesidad expresada por amplios sectores de la población de que se emprenda una reforma del sistema de control del sistema de gestión pública federal. El poder ejecutivo considera que "México todavía no cuenta formal y realmente con una entidad superior de fiscalización como existe en la mayor parte de los países del mundo" (Documento 100/L VI/ 95) y propone modificar los artículos 13, 74 y 79, conforme se indica a continuación. Art. 73:
Se autoriza al congreso para expedir la ley que regule la organización y las demás leyes que normen la gestión, control y evaluación del sector público federal. Si esto se aprobase, correspondería a la legislación reglamentaria distinguir entre las funciones del poder legislativo y las del órgano de auditoría superior que se propone crear.
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Art. 74:
Para la revisión de la cuenta pública, la cámara de diputados se apoyará en el órgano de auditoría superior y la misma deberá ser presentada, en la forma que disponga la ley, sin perjuicio de los informes parciales que permitan adelantar la ejecución de las funciones de control, sin tener que esperar, como sucede actualmente, hasta dos años para recibir el informe final.
Art. 79:
La cámara de diputados contará con un órgano de auditoría superior de la federación que tendrá a su cargo, a) fiscalizar, a posteriori, el ingreso, gasto y uso de los fondos públicos e informar anualmente a la cámara de diputados sobre sus resultados, b) investigar actos irregulares e ilícitos cometidos en la recaudación y uso de los recursos federales y, c) determinar los daños y perjuicios y establecer directamente las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que, de acuerdo con la ley, correspondiesen.
El órgano de auditoría superior será dirigido por un cuerpo de auditores generales designados por la cámara de diputados, a propuesta del presidente de la república. Entre ellos se elegirá a su presidente y sus miembros sólo podrán ser removidos enjuicio político por causas graves. B) Propuesta del grupo parlamentario del PAN En la propuesta del PAN se ha tenido en cuenta que si bien la constitución consagra el principio de separación de poderes, en realidad éste no opera, ya que existe un divorcio entre la letra de la ley y las prácticas gubernamentales. La iniciativa tiene por objeto fortalecer las facultades del poder legislativo frente al poder ejecutivo. Las modificaciones sugeridas son: Art. 26:
El poder ejecutivo someterá a la aprobación del congreso el plan nacional de desarrollo y dará cuenta del avance de su ejecución.
Art. 72:
Si, transcurrido el plazo reglamentario, el poder ejecutivo no hubiera ordenado la publicación de leyes, en general o en particular, el presidente de la cámara revisora podrá ordenar su publicación. El objetivo aquí es impedir el uso de tácticas dilatorias en la ejecución de leyes, como por ejemplo la del presupuesto anual.
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Art. 73:
El congreso tendrá la facultad de aprobar, en forma específica los empréstitos que contrate el poder ejecutivo, en lugar de limitarse a aprobar simplemente las bases de su contratación. Se reserva al congreso la facultad de dictar y modificar la ley orgánica de la contaduría mayor.
Art. 74:
Se proponen tres modificaciones, a) el poder ejecutivo hará llegar a la cámara de diputados la iniciativa presupuestaria a más tardar el 15 de octubre de cada año; b) si, al inicio del ejercicio fiscal, no estuviera aprobado el presupuesto, continuará rigiendo el del último ejercicio, y c) por ley se establecerá el monto máximo de las partidas secretas y su revisión por la contaduría mayor de hacienda.
Art. 75:
Para el ejercicio del control, la cámara de diputados contará con el apoyo de la contaduría mayor de hacienda, cuyo desempeño será evaluado por la misma cámara. El mismo artículo establece el procedimiento para la designación del titular y los requisitos que debe cumplir. Entre las funciones de la contaduría mayor de hacienda se cuentan: establecer sus sistemas y métodos de trabajo, investigar a posteriori el cumplimiento de los programas, así como los actos ilícitos que se hubieran cometido, cuantifícar los daños y perjuicios y establecer, directamente, las sanciones pecuniarias que pudieran corresponder. C) Comparación de las propuestas
Las propuestas del grupo parlamentario del PAN procuran fortalecer el principio de separación de poderes, ampliando las facultades del poder legislativo. Tal sucede, por ejemplo, con las exigencias de que el plan nacional de desarrollo y los empréstitos que contrate el poder ejecutivo, sean aprobados por el congreso (art. 26). El plan, como se sabe, está muy ligado a la formulación del presupuesto, por cuanto en él se fijan los objetivos generales de la acción del gobierno y se establecen las prioridades sectoriales, particularmente en materia de inversiones. En relación con el equilibrio entre los tres poderes, se propone la intervención de la suprema corte de justicia, a pedido del poder ejecutivo o de la tercera parte de los integrantes de alguna de las cámaras, para averiguar hechos que constituyan una violación de alguna garantía individual (art. 97). El
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objetivo aquí es asegurar que las minorías representativas en el congreso puedan peticionar al poder judicial. En la concepción de las propuestas del poder ejecutivo se busca, como principio general, fortalecer la vigencia del estado de derecho y, de modo más concreto, atender el pedido de la ciudadanía de que se reforme el sistema de control de la gestión pública federal mediante la creación de un órgano de auditoria superior de la federación, con facultades más amplias que las de la contaduría mayor (art. 79). Hay coincidencias entre ambas iniciativas de que la contaduría mayor de hacienda (PAN) o el órgano de auditoría superior (PE) tengan la facultad no sólo de investigar actos ilícitos, sino también de determinar los daños y perjuicios que se hubiesen ocasionado y de establecer, directamente, las sanciones pecuniarias que correspondiesen (arts. 75 y 79). También hay coincidencia en que el ejercicio del control de las cuentas públicas debe ser "a posteriori", es decir que se enfatiza la verificación ex post y no sólo la legitimidad ex ante, como ha ocurrido hasta el presente. Esto posibilitará el control de economía, eficacia y eficiencia de los programas y proyectos. En la iniciativa del poder ejecutivo los miembros del cuerpo colegiado, que administrará y dirigirá el órgano de auditoría superior, serán designados por la cámara de diputados en base a la propuesta del poder ejecutivo, y ellos designarán, de entre ellos mismos, al titular (art. 79). En cambio, en la sugerencia del PAN el titular de la contaduría mayor de hacienda será designado por la cámara de diputados entre las propuestas que presente una comisión de dicha cámara (art. 75). El poder ejecutivo propone que, además del informe final de la cuenta pública, el órgano de auditoría superior presente a la cámara de diputados informes parciales que posibiliten adelantar la ejecución del control. No hay propuesta similar del PAN. Con el fin de evitar demoras en la ejecución de las leyes, el PAN es de opinión de que, si el poder ejecutivo no ordenara la publicación de alguna ley dentro del plazo reglamentario, el presidente de la cámara de diputados queda autorizado para hacerlo (art. 72). Finalmente el PAN propone que las cámaras del congreso tengan facultad para a) formular sus respectivos proyectos presupuestarios que el poder ejecutivo incorporará al proyecto de presupuesto del gobierno federal (art. 77), b) investigar el funcionamiento de los órganos de la administración federal paraestatal (art. 93) y c) fijar el monto máximo de las partidas secretas que se autoricen y determinar el proceso de su revisión que efectúa
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la contaduría mayor de hacienda. Estas propuestas explican, por sí mismas, el claro intento de fortalecer las facultades del congreso no sólo en el control sino en la formulación del presupuesto. En resumen, y tal como se adelantó, las propuestas del PAN tienden a ampliar y dar más fuerzas a las funciones del congreso y en especial a la cámara de diputados en el ejercicio de las funciones de control y también, aunque de modo incidental, en la formulación del presupuesto, al pretender que el proyecto de presupuesto que formule por autorización constitucional sea incorporado por el poder ejecutivo al proyecto general de presupuesto. La iniciativa del poder ejecutivo se centra más bien en la necesidad de sustituir a la contaduría mayor de hacienda, sin desconocer sus antecedentes meritorios, por un organismo de auditoría superior al cual asigna un campo de acción más amplio y con mayor independencia. En realidad, si se las examina detenidamente, se puede concluir que ambas iniciativas son valiosas y que pueden considerarse complementarias. El país, con resultado variado, ha pasado por diversos ensayos institucionales en materia de coordinación de políticas y armonización de los instrumentos de planificación y presupuesto. En los últimos años ha habido una mayor clarificación de las funciones de sus principales órganos. En este tiempo, circunstancias externas adversas han puesto a prueba a cuadros profesionales bien formados y a una flexibilidad presupuestaria que no era fácil imaginar. La modernización habida en los mecanismos de seguimiento y control del gasto, así como la creciente participación ciudadana, muy probablemente habrán de servir para acelerar distintos cambios en el campo presupuestario.
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Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de México 1824
Se creó la contaduría mayor de hacienda como una dependencia de la cámara de diputados, que fue responsable del registro de los ingresos y del control de las erogaciones públicas.
1917
Se creó el departamento autónomo de la contraloña y seguidamente se sancionó la ley orgánica en que se definen las funciones que debía cumplir dicho departamento.
1935
Se sancionó la ley orgánica del presupuesto de egresos de la federación, en que se reglamentó todo lo relativo a las cuentas por cobrar y las cuentas de orden. A partir de ese año se reglamentó el procedimiento para la presentación de las rendiciones de cuentas de las oficinas y agentes que tenían responsabilidad en el manejo de fondos.
1953
Se creó en el seno de la secretaría de hacienda un comité de inversiones que debía coordinar los planes de inversión de las distintas secretarías y de los organismos descentralizados.
1956
Se promulgó la ley sobre servicios de vigilancia de fondos y valores de la federación, creándose la dirección de vigilancia dependiente de la secretaría de hacienda y crédito público.
1959
A las secretarías de hacienda y de patrimonio nacional se agregó la secretaría de la presidencia, a cargo de la planeación, coordinación y vigilancia de las inversiones públicas.
1968
Se modificó la técnica del registro de las operaciones presupuestarias, reduciéndose el número de cuentas, especialmente las relativas a ingresos y egresos, pendientes de aplicación sin que se modificase, básicamente, la forma de computar los resultados (déficit o superávit) presupuestarios.
1971
Se dispuso que cada secretaría u organismo paraestatal debía crear una unidad de programación para asesorar a los titulares en la definición de objetivos, la formulación de planes, el estudio de proyectos y la adecuación a los recursos asignados.
1976
Se creó la secretaría de programación y presupuesto, reuniéndose la responsabilidad de preparar los presupuestos de gastos y el de inversiones.
1978
Se promulgó una nueva ley orgánica que al año siguiente se complementó con el recién aprobado reglamento interior de la contaduría mayor de hacienda.
1993
Las funciones de la secretaría de programación y presupuesto se transfirieron, en relación a presupuesto a la secretaría de hacienda, y en relación
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al seguimiento del gasto a la nueva secretaría de control y desarrollo administrativo. 1995-6 Se presentaron dos iniciativas -una del poder ejecutivo y otra del grupo parlamentario del Partido de Acción Nacional (PAN)- con el fin de fortalecer los mecanismos básicos y ampliar la cobertura de las auditorías.
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El país ha experimentado las vicisitudes propias de las economías latinoamericanas, con importantes fluctuaciones económicas y vaivenes políticos que en algún momento le han dado instituciones avanzadas en el campo de la planificación y manejo de la inversión y en otros un manejo poco ordenado del gasto. En tiempos recientes se han iniciado acciones nuevas encaminadas a aumentar la transparencia y la participación legislativa y en general introducir un mayor orden en las finanzas públicas. Este capítulo incluye primero una reseña histórica con los principales cambios en las áreas centrales de estudio y luego una revista al proceso presupuestario, mostrando lo relativo a coordinación de políticas, preparación y ejecución del presupuesto y su armonización con la planificación. Cierra con secciones dedicadas al control y a los esfuerzos recientes de modernización de la administración financiera y coordinación macroeconómica. Antecedentes históricos Los antecedentes en materia de ordenamiento fiscal reconocen el mismo tronco común ya visto en el caso de los otros países latinoamericanos. En 1776 se crea la intendencia del ejército y real hacienda de Venezuela, organismo que a la vez que tenía funciones de promoción de las actividades económicas tenía las de un estricto control fiscal. La actuación de esa Intendencia llega hasta 1811 cuando se elimina y se transfieren sus funciones a la secretaría de hacienda. La constitución de 1811 contiene los primeros elementos en materia de control fiscal en Venezuela, al garantizar el derecho de todos los habitantes de conocer cómo se invierten las rentas públicas y de participar, a través de sus representantes, en la fijación de las tasas, contribuciones e impuestos con que se financian los gastos del gobierno. Este principio refleja el deseo de evitar los abusos que se habían cometido por parte de la monarquía durante el período colonial y es una manifestación del principio de filosofía política sintetizado en la expresión "no debe haber imposición sin representación del pueblo". De acuerdo con la primera constitución, el poder ejecutivo debía presentar al congreso un estado de
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Venezuela
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las cuentas y gastos de la nación, correspondiendo a la cámara de representantes el ejercicio del control del patrimonio público. La constitución de 1819 mantiene básicamente las mismas disposiciones sobre el control fiscal destacándose, en particular, la obligación del poder ejecutivo de rendir cuenta al parlamento de todos los fondos públicos obtenidos por medio de contribuciones. El parlamento, a su vez, debía dar publicidad a todos los actos de gobierno. En 1821 el congreso de la Gran Colombia decretó la creación de la contaduría general de hacienda que quedaba a cargo entre otras funciones de la de tribunal de cuentas. La función presupuestaria en Venezuela tiene su origen en la constitución de 1830, donde se consagra el principio de que la administración de los ingresos y gastos públicos requería la sanción previa del poder legislativo. En esa ocasión se dio una mayor coherencia al proceso de control y rendición de cuentas al disponerse que el congreso debía fijar los límites de los gastos sobre la base del proyecto que debía preparar el poder ejecutivo. De comparable importancia es la sanción, en 1873, del código de hacienda, como instrumento legal que sistematiza todo lo relativo a la legislación hacendaría, con particular referencia al proceso de formulación, autorización y ejecución que habría de ser perfeccionado con las reformas de 1884 y 1889. El código de hacienda fue suplementado por la ley nacional de hacienda que se mantuvo en vigencia hasta 1918 cuando entró en vigencia la nueva ley orgánica de la hacienda nacional, en que se dispuso que la contaduría general tendría a su cargo la fiscalización, el control y el examen de las cuentas públicas bajo la supervisión del poder ejecutivo. Desde 1938, las funciones de control externo pasaron a estar bajo la directa responsabilidad de la contraloría general de la república como organismo autónomo dependiente del congreso nacional. En 1947 se produjo una reforma constitucional y se incorporó en la constitución la contraloría general. En 1948 tuvo lugar la creación de la dirección general de presupuesto, cuya organización incluía las divisiones de planeamiento presupuestario, ejecución, crédito público y publicaciones. En 1958, como consecuencia del advenimiento del periodo de gobiernos elegidos democráticamente, se instituye la planificación en Venezuela. Se crea la oficina central de coordinación y planificación como una función de asistencia a la presidencia de la república y al consejo de ministros. Las funciones de planificación y el papel otorgado a esa oficina quedan consolidados en la constitución de 1961. En dicha constitución se establece que
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es responsabilidad del poder ejecutivo presentar cada año los lineamientos del plan de desarrollo económico y social. Además, en la parte referente a derechos económicos habla de orientación de la economía, el mandato de favorecer una industria pesada y cita la idea de reservar para el estado determinadas industrias y explotaciones por razones de conveniencia nacional. En 1961 se inició la presentación del presupuesto por programas, pero en los primeros años se lo hizo como un anexo al presupuesto tradicional hasta que en 1971 se elimina aquella dualidad, reglándose que el presupuesto sea presentado por programas. Pero este cambio fue sólo formal. En los propios dispositivos quedó claro que los programas debían adaptarse a las formas organizativas vigentes. Cuando en 1971 se adopta el presupuesto por programa, las autoridades tenían varias alternativas y optaron por implementarlo en forma generalizada de manera simultánea en todos los ministerios, sobre la base de la organización existente, estableciéndose que luego, con la ejecución del presupuesto, se introducirían las modificaciones organizativas que fueran necesarias. La presentación y estructura tradicional primaron. El presupuesto siguió con el énfasis en lo que el gobierno programaba adquirir en materia de servicios personales, insumes, equipos, etc., y no en lo que planeaba producir o lograr. En 1976 se dictó la ley orgánica de régimen presupuestario. Este ordenamiento procuró dar alguna fuerza al enfoque por programas, estableciendo para cada organismo la obligación de describir y justificar sus objetivos y la producción propuesta, a la vez que clarificó lo relativo a responsables y la fijación de metas. Al mismo tiempo, puso en vigor normas para la programación de la ejecución y para un nuevo orden contable. En ese año se procuró también una mejor integración entre presupuesto y planificación, creándose el plan operativo anual que procura armonizar el uso anual de recursos con metas sectoriales y regionales de mediano plazo. Una de las últimas y más importantes innovaciones tuvo lugar en 1978 con la creación de la oficina central de presupuesto (OCEPRE), que ha jugado un papel central en la administración presupuestaria en los últimos 20 años. Entre los logros más destacados se cuentan la formulación del presupuesto consolidado del sector público, la presentación de la cuenta consolidada, el sistema de seguimiento y evaluación y el sistema de información presupuestaria. En los últimos años se ha puesto énfasis en la elaboración de estudios sobre los efectos económicos del presupuesto en materias tales como la asignación eficiente de recursos en el sector público, efectos sobre la estabilidad y el crecimiento, la distribución del ingreso y
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 15. Venezuela
las necesidades de fínanciamiento del déficit y sus repercusiones sobre la política crediticia del banco central. Venezuela al igual que otros países mostró por algún tiempo la voluntad de coordinar las políticas públicas de distintos sectores y su materialización a través del presupuesto. En 1979 se crearon gabinetes sectoriales que han agrupado a varios sectores bajo la responsabilidad de coordinación de un ministro. A su vez, esos ministros pasaron a formar el comité del plan. Los primeros planes eran más bien un programa de inversiones públicas con algunos agregados generales. En la década del 60 existía la idea de un desarrollo promovido basado en la estrategia de sustitución de importaciones, pero no había una vinculación directa con el uso de recursos y de manera más bien débil con el uso de instrumentos. Los planes de la década del 70 consideraron la dimensión espacial y el plan de 1976-1980 incluyó referencias detalladas a la programación financiera. El proceso presupuestario Coordinación macroeconómicay sectorial La coordinación de las políticas fiscal y monetaria se hace entre el ministerio de hacienda y el banco central con participación de CORDEPLAN. En 1992 se aprobó una nueva ley para el banco central que le otorga autonomía y limita las posibilidades de financiar al gobierno. El presidente del banco es designado por el presidente de la república con ratificación de al menos dos tercios del senado. Los directores son nombrados por seis años, se renuevan escalonadamente y no pueden ser removidos sin causa. El banco central no puede otorgar créditos directos al gobierno nacional ni garantizar obligaciones de éste o de cualquier ente público. Si el banco central tuviera pérdidas operativas, éstas deben ser absorbidas por el fisco. Cuando se discute el presupuesto se aprueba un endeudamiento neto máximo. El banco central emite opinión sobre el endeudamiento bruto. Como no existe suficiente deuda emitida por el gobierno central, el banco central emite su propio título como instrumento de política monetaria. Así el costo de la política está recayendo sobre el banco central. Este hecho más los costos de la refinanciación de la deuda externa oportunamente hecha en el esquema del Plan Brady, están pesando sobre los resultados del banco central. A ello se suma la deuda del Fondo de Garantía de los Depósitos (FOGADE) como otra fuente de pérdida. El banco central tiene
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entre sus activos títulos de FOGADE con una remuneración baja, inferior a lo que le cuesta obtener fondos en el mercado. Gran parte de esos títulos provienen de la última crisis bancaria que representó un costo de alrededor del 14 al 15 por ciento del PBI. La coordinación entre el banco central y el ministerio de hacienda no ha sido fácil. Para facilitarla, no hace mucho se creó la oficina de programación financiera en hacienda, como una unidad técnica para trabajar fundamentalmente con los organismos internacionales. CORDIPLAN participa en las discusiones sobre coordinación macroeconómica y en la preparación del presupuesto, en este último caso fundamentalmente para la determinación de las inversiones y la asignación de los fondos correspondientes. La responsabilidad de este organismo en este sentido es procurar que haya una correspondencia entre políticas sectoriales y asignación de fondos. Preparación y discusión del presupuesto El órgano rector del proceso presupuestario es la oficina central de presupuesto (OCEPRE), en principio diseñada para tener cierta independencia pero la evolución le ha marcado una dependencia del ministerio de hacienda. El director de la oficina es nombrado por el presidente de la república -en la práctica lo es con la anuencia del ministro de hacienda. En las discusiones presupuestarias es el ministro de hacienda quien presenta el presupuesto ante la cámara. El calendario de elaboración del presupuesto parece ser bastante generoso con el legislativo, en cuanto que se le otorgan varios meses para su discusión. Aparentemente ese calendario y las dificultades de programar con un horizonte de más de un año restringen el tiempo de discusión entre la oficina central de presupuesto y los ministerios ejecutores de las políticas gubernamentales. Por ejemplo, durante la prepararación del presupuesto de 1997, la mayoría de las oficinas ministeriales respectivas tuvieron solo tres días para discutir con la oficina central el contenido de su propuesta. El proceso de formulación, discusión y aprobación dentro del ejecutivo es muy centralizado. El presupuesto presenta una gran rigidez, que se agrava por la crisis que en años recientes ha enfrentado el país. Para los ministerios ejecutores el presupuesto viene como algo casi impuesto. Como ocurre en general con los procesos de reducción del gasto, las agencias ejecutoras tienen pocas posibilidades de discutir propuestas
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 15. Venezuela
nuevas. Los montos fijados para cada ministerio y entes adscriptos son rígidos. Aunque la oficina central de presupuesto indica montos para cada uno de los componentes de cada ministerio, en general éstos tienen la posibilidad de orientar la distribución dentro de su esfera. Existe un sistema informativo en desarrollo (SICOP) que por ahora sirve sólo para la fase de preparación y que ha facilitado grandemente el procesamiento de información en forma ágil y detallada, así como el tratamiento de simulaciones con mucha rapidez. En materia de inversiones CORDIPLAN juega un papel importante en la asignación de fondos para inversión. En el organismo ha funcionado un banco de proyectos que tenía por objeto mantener actualizado un registro de todas las iniciativas de inversión con información en las distintas fases de preparación. Está especificado que no puede ejecutarse ningún proyecto sin que estos estén incluidos en ese banco. En la práctica, en los últimos años la calidad de la información ha ido declinando y no siempre los proyectos pasan por las pruebas de rentabilidad definidos por el propio organismo. Hay casos en que se incluyen proyectos que no tienen los debidos estudios ni el correspondiente análisis costo-benefício. La asignación de fondos para inversión no se hace por cuotas entre ministerios. Se parte de grandes líneas y una vez definida la estrategia y los proyectos principales concatenados se distribuye por ministerios. La oficina de presupuesto y programación prácticamente no tiene ningún papel en la selección de los proyectos de inversión, no existe allí un control sobre la calidad de los estudios o sobre la tasa de rentabilidad. Hay un fondo de preinversión que administra CORDIPLAN y que cuenta con recursos del BID, que ha servido para impulsar estudios de proyectos de cierta envergadura. Nuevos recursos asignados a ese fondo serían en parte destinados a robustecer el banco de proyectos, en particular en el desarrollo de nuevos perfiles de proyectos. En la segunda quincena de junio de cada año el poder ejecutivo debe presentar al congreso el proyecto de presupuesto del año siguiente y éste debe ser aprobado antes de diciembre. El congreso puede alterar las partidas pero no autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto. Si durante la ejecución resulta evidente que los ingresos serán insuficientes en relación con los gastos, el presidente de la república en consejo de ministros podrá ordenar ajustes en los créditos presupuestarios. Fuera de esos casos, para disminuir una asignación
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presupuestaria se requiere una solicitud justificada del ministro de hacienda y la aprobación de las comisiones de finanzas del congreso. El presupuesto requiere en el congreso un trámite similar al de cualquier ley. El proyecto entra por la cámara de diputados, donde lo considera la comisión permanente de finanzas, que lo trata en varias subcomisiones. Estas pueden convocar a distintos funcionarios para que expliquen el presupuesto de sus organismos. Luego el proyecto va al senado y, si es rechazado u observado, se trata en una reunión conjunta. En la fase de discusión puede ocurrir que el legislativo cambie las prioridades y agregue o suprima obras. Otro tanto ocurre con las rectificaciones presupuestarias. Muchas veces las iniciativas del ejecutivo no son aprobadas por el legislativo, quien puede insistir en mantener una obra en el presupuesto aun cuando el ejecutivo desee posponerla. Si los miembros del congreso no se ponen de acuerdo y objetan el proyecto de ley, el poder ejecutivo pone en vigencia un presupuesto reconducido. Este mecanismo ha sido empleado en 1983 y recientemente en 1996. Si antes del 31 de marzo del año comente el congreso produce un acuerdo, el nuevo presupuesto es válido. El presupuesto reconducido se elabora sobre la base del presupuesto anterior, al que se le introducen ajustes por movimientos que son únicos en ese año. Pero la ley da cierta flexibilidad al ejecutivo, pues además de permitir cambios sobre partidas que éste no controla realmente, como el manejo de la deuda pública, le permite incluir créditos presupuestarios indispensables para asegurar la continuidad y eficiencia de la administración del estado. Ejecución del presupuesto La ejecución del presupuesto está sujeta a un programa que prepara OCEPRE en coordinación con los organismos ejecutores. En esa etapa la tesorería regula el flujo de fondos, pero lo hace conforme a pautas previamente determinadas por las que se establecen prioridades para distintas categorías de gastos. Existen excepciones a las pautas pero no son muy numerosas. La ejecución presupuestaria ha tendido a complicarse con el racionamiento de fondos. En ese proceso participan OCEPRE, la tesorería, las divisiones de contabilidad, administración y servicios. En la fase de ejecución los cortes o reducciones presupuestarios son decididos centralmente sin muchas posibilidades de discusión. Las denominadas insubsistencias (falta de fondos) presupuestarias las decide OCEPRE, quien señala a cada
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 15. Venezuela
ministerio una suma global a rebajar. El ministerio correspondiente decide cómo se distribuyen internamente los cortes necesarios. Durante la ejecución los ministerios tienen libertad para orientar prioridades dentro de su propia esfera; normalmente OCEPRE toma en cuenta los pedidos y sugerencias de las agencias ejecutoras. Las prioridades en cuanto a los desembolsos las establece la tesorería, con base en la naturaleza de los gastos. Los gastos comprometidos en un ejercicio pueden ser pagados en el primer semestre del ejercicio siguiente, por medio de un crédito especial que se crea al final del año y que se llama cuenta de créditos restantes. Esta práctica conspira contra el principio de anualidad del presupuesto. El problema es que se mantienen en ejecución en forma paralela dos presupuestos y se retarda la liquidación del presupuesto fenecido. El monto que se traslada de un año a otro alcanza en un año típico a aproximadamente el 12 por ciento del presupuesto. Vínculo entre planificación y presupuesto Existe un plan operativo anual que procura ordenar lo que se va a hacer durante el año y enmarcarlo en la política monetaria y el plan de desarrollo. Pero durante muchos años la preparación y presentación de ese plan que se agrega al presupuesto al momento de la discusión ha sido poco relevante. En la discusión del proyecto de presupuesto de 1997, que incluye severos ajustes en la economía encuadrados en un plan discutido con el FMI, se ha formulado la denominada Agenda Venezuela y aparentemente ha habido un esfuerzo por preparar el plan operativo con cierto sentido práctico, en particular en la coordinación de políticas macroeconómicas. Algunos programas fijan metas. Existe un informe mensual sobre el cumplimiento de metas, que incluye datos a nivel estadual cuando se trata de programas descentralizados, pero los ministerios no tienen capacidad material de contrastar esos informes con lo propuesto a comienzo del año, ni de hacer un seguimiento crítico del avance de los programas. La función de evaluación es prácticamente inexistente. En muy pocos casos, como por ejemplo en el programa de vivienda rural y saneamiento ambiental, sus responsables hacen una especie de autoevaluación del avance logrado que incluye un seguimiento físico y financiero de los proyectos, pero no hay un examen crítico de la información. La vinculación entre planificación y presupuesto es muy débil. Si bien al comienzo de cada gobierno se elabora un plan de desarrollo, a medida
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que avanza el período presidencial ambos procesos tienden a distanciarse, pasando el corto plazo a dominar completamente sobre el largo plazo. En realidad, la naturaleza altamente cambiante de las economías latinoamericanas hace difícil enmarcar el presupuesto en un esquema cuantifícado de mediano plazo. Otro tanto ocurre con el plan operativo anual. Este se supone que debe enviarse al congreso juntamente con la propuesta de presupuesto, aunque en la práctica esto no siempre ocurre. A veces se elabora cerca del momento de la aprobación, y otras, ya muy avanzado el año. En los últimos años solo en 1994 se envió conforme a lo previsto. En la práctica la existencia de un presupuesto por programas no difiere del presupuesto tradicional de tipo institucional. Si bien en algunos casos se presentan metas cuantitativas, no existe ningún mecanismo institucional encargado de examinar su coherencia con los recursos solicitados o de valorar el esfuerzo prometido, ya sea en comparación con periodos anteriores o con modificaciones estructurales discutidas, etc. Tampoco existe un mecanismo de verificación y de explicación de diferencias entre metas propuestas y metas realmente alcanzadas. La ley orgánica de presupuesto establece que cada ministerio o ente autónomo producirá un informe trimestral que luego debe ser elevado al congreso para su conocimiento. En la práctica muchas unidades no cumplen con tal requisito, y si lo hacen, la OCEPRE no analiza o sistematiza la información al punto que en muchos casos los informes son girados de la misma manera que se reciben. La función de control De acuerdo con la constitución nacional y la ley orgánica de la contraloría general de la república, ésta tiene a su cargo la fiscalización de la administración pública nacional así como de los institutos autónomos y de los gobiernos estatales y municipales. Como órgano auxiliar del congreso y con autonomía funcional, la contraloría es responsable del control externo que abarca la fiscalización de los ingresos, de los gastos y de los bienes públicos. También está facultada para el ejercicio del control interno, en forma conjunta con los órganos ejecutores del presupuesto. Un aspecto importante es que la contraloría debe dar su aprobación preventiva para que los ministerios y agencias gubernamentales puedan celebrar contratos e incurrir en compromisos para la adquisición de bienes y servicios. Este llamado control a priori está dirigido a verificar la legalidad del gasto así como la existencia de justiprecios y de garantías por parte de los contratistas respecto del cumplimiento de las cláusulas contrac-
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 15. Venezuela
tuales. La contraloría también ejerce el control de la emisión de órdenes de pago contra el tesoro nacional. El control a posteriori, que también es de responsabilidad de la contraloría, está dirigido a verificar los resultados de la ejecución presupuestaria a cuyo efecto la ley le autoriza a realizar todo tipo de exámenes ya sean de tipo selectivo o exhaustivo. Por último la verificación de la recepción de ingresos tributarios así como de los que provienen del crédito público tiene por objeto constatar la legitimidad de los mismos y de que se aplican conforme a los fines autorizados. Como antes se expresó, además de la administración central, la contraloría tiene jurisdicción sobre los institutos autónomos, empresas y fundaciones, para lo cual éstos están obligados a presentar sus informes acompañados de los estados financieros y de los análisis correspondientes. Del mismo modo, los estados y los municipios están llamados por ley a enviar a la contraloría los estados contables, los inventarios de bienes y toda la información que les sea requerida. El control preventivo ha tenido gran importancia histórica, pero en la actualidad muchos países están dando pasos para suprimirlos gradualmente por el costo que significan y por el entorpecimiento que producen para una rápida y eficiente tramitación de la autorización de gastos. Mucho más importante en este sentido es la verificación de lo que efectivamente se ha hecho con los fondos públicos. Como ya se ha visto, Venezuela ha adoptado, al menos en principio, la técnica del presupuesto por programa. Debería, por tanto, incorporarse y aplicarse de modo efectivo el uso de indicadores para evaluar el logro de las metas contenidas en los programas y proyectos del sector público. Las funciones de control y auditoría internas dentro del poder ejecutivo no están suficientemente desarrolladas, lo cual hace difícil responsabilizar a los administradores de programas de los resultados obtenidos en su gestión en términos de economía, eficiencia y eficacia. Pero se ha comenzado con el proceso de cambios. Se ha organizado el sistema, creando un ente central de coordinación y orientación técnica de las auditorías internas bajo las siglas de SUNACIC (Superintendencia Nacional de Control Interno y Contabilidad Pública). Ahora se procurará desarrollar en cada uno de los ministerios auditorías internas. Se prevé que los nuevos auditores serán seleccionados por concurso bajo exigentes criterios de profesionalismo.
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Desde 1995 está en marcha un ambicioso proyecto de reforma que cuenta con el apoyo del Banco Mundial, orientado fundamentalmente a la administración financiera y que tiene varios componentes. Uno para el desarrollo de un sistema informativo, otro de reforma de la legislación vigente, un tercero para la formación del sistema de control interno y otros de capacitación y de reforma de las estructuras administrativas del ministerio de hacienda. El desarrollo de un sistema de administración financiera va a implicar el funcionamiento efectivo de una cuenta única para el tesoro y el manejo unificado de fondos. Una obligación se va a originar con un asiento hecho en una terminal por el ente ejecutor del presupuesto y va a culminar con el depósito de la suma correspondiente en la cuenta del beneficiario. En los pasos intermedios cada movimiento va ligado a un asiento por partida doble con una base de datos única y sin necesidad de papeles y a su funcionamiento se agrega el uso del sistema SWIFT de compensaciones bancarias, que contribuirá a la transparencia del sistema. En el año 1997 con el apoyo del BID se han creado dos oficinas importantes para la coordinación de las políticas macroeconómicas, una dependiente del congreso y la otra dentro del ministerio de hacienda. La primera, llamada unidad de análisis macroeconómico (UAM), tiene por objetivos el análisis de la coherencia de las políticas y sus efectos macroeconómicos, el seguimiento y la evaluación de la gestión fiscal del sector público y una apreciación del impacto fiscal potencial de leyes que se discuten en el congreso. La segunda tiene por objeto desarrollar una metodología de programación monetario-financiera e instaurar un sistema de monitoreo de las políticas macroeconómicas. La idea es dejar institucionalizada una buena capacidad de análisis macroeconómico en el gobierno y dar al congreso los resortes técnicos para analizar y seguir el presupuesto y las operaciones de endeudamiento. Se prevé además que estas dos oficinas tendrán un papel importante en promover las leyes que tiendan a modernizar lo relativo a administración financiera. En julio de 1997 el ejecutivo envió al congreso un proyecto de ley orgánica del sistema integrado de gestión y control interno de las finanzas públicas. Dicho proyecto revisa lo relativo al trámite del presupuesto y su contenido, la estructuración de los sistemas de administración financiera y el montaje de un sistema de control. Este proyecto, que reconoce como
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Reformas en marcha
Capítulo 15. Venezuela
antecedentes estudios anteriores sobre reforma fiscal y la experiencia de España y algunos países de América Latina que han introducido reformas importantes en sus sistemas de administración financiera, llega al congreso luego de un periodo prolongado de estudios y de discusiones del que han participado distintas agencias del sector público. El fin último es fortalecer e integrar las funciones de gestión financiera para que pueda llegar a servir como un sistema de control de resultados que tome en cuenta los principios de economía, eficacia y eficiencia. Para la administración financiera se considera esencial desarrollar un sistema informativo descentralizado, con una centralización normativa e integrado por cuatro subsistemas: presupuesto, crédito público, tesorería y contabilidad. El sistema de control se orienta a promover la captación y uso de recursos públicos, acatamiento de normas legales, confíabilidad de la información y mejora de la capacidad administrativa para evaluar el manejo de los recursos. La parte referida a presupuesto conserva gran parte de la legislación vigente y no incursiona, fuera de un enunciado general, en cuestiones de eficiencia y eficacia, dejando para el reglamento lo referente a técnicas de programación presupuestaria. Sistematiza con rigor lo relativo a clasificación de ingresos y gastos y medición del déficit. Especifica, además, que el presupuesto deberá venir acompañado de un programa monetario, la última cuenta general de hacienda y un presupuesto consolidado. Se institucionaliza la presentación anticipada de un documento de política presupuestaria que tiene por objeto encuadrar al presupuesto dentro del marco general de la política económica y dar al congreso una participación oportuna sobre el tema. El calendario presupuestal queda modificado con la presentación de dicho documento no mas allá de la segunda quincena del mes de mayo. Se pasa a una aplicación más rigurosa del principio de anualidad, suprimiéndose la figura del semestre complementario, estableciéndose que los saldos no comprometidos o no causados en el año caducan sin excepción. A la tesorería se la dota de mayor autonomía, se crea una cuenta única y se legisla sobre la emisión de deuda a corto plazo para cubrir deficiencias estacionales de caja. Se prevé el desarrollo del sistema de control interno, para lo cual se ha comenzado con la creación de un órgano rector con funciones normativas, de supervisión y evaluación. Ahora deberá pasarse al desarrollo y fortalecimiento de los mecanismos de control interno en ministerios y demás entes del sector público. Los sistemas de control interno y externo deberían
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funcionar coordinadamente, habiéndose previsto que la contrataría ejerza un control de calidad de las auditorías internas de los ministerios. Tras una importante crisis fiscal y financiera, el país se encamina hacia equilibrios macreconómicos posibles. Procura una modernización de las instituciones presupuestarias y de control con una participación más activa del legislativo y con reformas en varios frentes que significan un largo camino a recorrer, pero que ya ha comenzado.
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Capítulo 15. Venezuela
Hitos en la evolución de las instituciones presupuestarias y de control de Venezuela 1776 Se creó la intendencia del ejército real y hacienda de Venezuela, que además de funciones de fomento de la actividad económica tenía las de control fiscal. 1811 La constitución de ese año garantizó el derecho de todos los habitantes de ser informados sobre el destino de las rentas públicas y de participar en la fijación de tasas, contribuciones e impuestos. 1819 La nueva constitución obligó al poder ejecutivo a rendir cuentas al parlamento del uso de todos los fondos públicos obtenidos mediante la aplicación de contribuciones especiales. 1821 Se creó la contaduría general de hacienda que tomó a su cargo, entre otras, las funciones del tribunal de cuentas, esto en el marco del congreso de la Gran Colombia. 1830 La función presupuestaría se comenzó a cumplir efectivamente con la constitución de ese año, que exige la previa aprobación por el parlamento de todo el proceso presupuestario. 1873 Se sancionó el código de hacienda como instrumento legal que incorporó todo lo relativo a la administración financiera de la hacienda pública. 1918 Se dispuso, por medio de la nueva ley orgánica de hacienda, que la contaduría general ejercería sus funciones de control y examen de las cuentas públicas bajo la dependencia del poder ejecutivo. 1938 La nueva ley orgánica dispuso que la contraloría general de la república constituiría un organismo autónomo con responsabilidad de ejercer el control externo de las cuentas públicas. 1947 Reforma constitucional. Se incorporó en la constitución la contraloría general de la nación. 1948 Se creó la dirección general de presupuesto, cuya organización incluía las divisiones de planeamiento presupuestario, ejecución, crédito público y publicaciones. 1958 Creación de la oficina central de coordinación y planificación como organismo asesor del presidente y del consejo de ministros.
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1961 Se inició la presentación del presupuesto por programa como anexo al presupuesto tradicional. 1971 Se comenzó a presentar el presupuesto por programa. 1976 Se dictó la ley orgánica del régimen presupuestario, que establecía la obligatoriedad de formular el presupuesto por programas con fijación de las metas de programas y actividades gubernamentales. 1978 Se creó OCEPRE, que ha jugado un papel fundamental en la consolidación del proceso presupuestario sobre bases modernas y cuyos logros más importantes, incluyendo la consolidación de cuentas del sector público, son el sistema de seguimiento y evaluación y el sistema de información. 1992 Se aprobó una nueva ley que reglamenta las funciones del banco central, por la cual a) se le otorga una mayor autonomía operativa y b) se limitan las posibilidades de que otorgue financiamiento al gobierno. 1995 Se puso en marcha el proyecto SIGECOF para fortalecer la administración financiera del estado. Se aprobó una nueva ley orgánica para la contraloría general que separa el control interno del externo. 1996 Se formuló la Agenda de Venezuela y se emprendieron esfuerzos para poner en marcha el plan operativo como medio de coordinar las políticas macroeconómicas. 1997 Entra en vigencia el sistema de control interno SUNACIC (superintendencia nacional de control interno y contabilidad pública).
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Decreto No. 137. G. O. No. 4.718 extraordinario. Abril 26, 1994. Caracas, Venezuela. Decreto No. 314. G. O. No. 35.528. Agosto 19, 1994. Caracas, Venezuela. Decreto No. 980. G. O. No. 5.019 Extraordinario. Diciembre 14, 1995. Caracas, Venezuela. Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Gaceta Oficial No. 3.482. Extraordinario. Diciembre 14, 1984. Caracas, Venezuela. Ley de reforma parcial de la ley orgánica de régimen presupuestario". G.O. No. 35.059. Septiembre 29, 1992. Caracas, Venezuela. Morales Quintero, Marcos. 1996. "Borrador del Informe de Consultoría sobre un Diagnóstico Institucional del Proceso Presupuestario, Análisis de la Toma de Decisiones en Política Económica y la Factibilidad Legal y Operativa para crear dos Unidades de Asesoría". Venezuela. Contraloría General de la República. 1995. "La Contraloría General de la República. Síntesis Histórica". Caracas, Venezuela. . Exposición de motivos del proyecto de Ley de Presupuesto 1997. 1996. Caracas, Venezuela. . Reglamento de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. Gaceta Oficial No. 2.119. Extraordinario. Diciembre 30, 1977. Caracas, Venezuela. World Bank. 1990. "Venezuela: A Review of the 1990-1993 Public Sector Investment Program". Vol. I (December) Washington, D.C., United States: The World Bank.
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Referencias y bibliografía
Este capítulo procura destacar los rasgos principales que hacen a la experiencia reciente de los países de la región aquí estudiados, como una manera de facilitar una comparación entre grupos, que además habrá de hacerse con mayor detalle en la cuarta parte de este trabajo. Se sigue aquí un esquema similar al presentado al final de la segunda parte (capítulo 9), en relación a los países industrializados, vale decir que se incluyen secciones dedicadas a la distribución de poderes, la coordinación de políticas, el horizonte de programación, el ciclo presupuestario, mecanismos de seguimiento y control, y a la forma en que los criterios de eficiencia entran en la formulación y seguimiento del presupuesto. Papel del ejecutivo y del legislativo en la formación del presupuesto Una buena parte de los países de América Latina han introducido reformas constitucionales en los últimos años, las que han significado dar al poder legislativo facultades mayores y más precisas en materia presupuestaria. Las normas constitucionales y las contenidas en las leyes orgánicas de presupuesto incluyen cláusulas que limitan el gasto total a la disponibilidad de recursos. En algunos casos hay un mayor rigor, al no permitirse una reestimación de los recursos por parte del congreso. El apoyo técnico con que cuentan los miembros del legislativo es pobre, destacándose como un esfuerzo singular la iniciativa de Venezuela de crear una oficina especializada dependiente del congreso para producir información sobre cuestiones fiscales. De la lectura de la tabla 16.1 surge el avance logrado en relación a las normas legales y constitucionales que tienden a equilibrar las facultades de los dos poderes. Resulta evidente que hay una preocupación creciente por la estabilidad. Varias de las reglas marcan la necesidad de limitar el gasto a la disponibilidad de recursos de contrapartida. Las últimas reformas no han puesto un énfasis similar en lo referente a publicidad de los actos del ejecutivo, o en la necesidad de reglar la información que debe proporcionarse al legislativo de manera regular.
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16
La experiencia de los países latinoamericanos: resumen comparativo
Capítulo 16. Países latinoamericanos: resumen comparativo
Tabla 16.1 Facultades de los poderes ejecutivo y legislativo para la aprobación y modificación del presupuesto Distribución de responsabilidades
Facultades para cambiar el presupuesto
Argentina
El jefe de gabinete de ministros envía el proyecto de ley del presupuesto al congreso. De no aprobarse rige el que estuvo en vigencia el año anterior con ajustes que debe introducir el poder ejecutivo, según lo dispone la ley de administración financiera.
Para modificar el presupuesto se reservan al congreso las decisiones sobre el monto total y el monto del endeudamiento, como asimismo las que signifiquen cambios en los destinos de las finalidades. Si el congreso incrementa el presupuesto previsto en el proyecto del poder ejecutivo, deberá indicar su financiamiento.
Brasil
El presidente de la república envía al congreso nacional el plan plurianual, el proyecto de ley de directrices presupuestarias y las propuestas de presupuesto. Los proyectos de ley respectivos son discutidos por las dos cámaras del congreso. El poder ejecutivo publicará bimestralmente un informe resumido de la ejecución presupuestaria.
Las enmiendas al presupuesto se presentarán a una comisión mixta de senadores y diputados, que emitirá opinión sobre ellas, y son discutidas por el pleno de las dos cámaras del congreso nacional. Las enmiendas solamente podrán ser aprobadas en caso de que sean compatibles con el plan plurianual y la ley de directrices presupuestarias.
Chile
Corresponde al presidente de la república la iniciativa exclusiva de los proyectos de ley que tengan relación con la administración financiera o presupuestaria del estado. El proyecto de ley de presupuesto debe ser presentado por el presidente al congreso con tres meses de anterioridad al comienzo del ejercicio; si el congreso no lo despacha dentro de los 60 días de su presentación, rige el proyecto presentado por el presidente.
El congreso no puede aprobar nuevos gastos sin que se indiquen las fuentes de recursos necesarios. Si esta fuente fuere insuficiente, el presidente, al promulgar la ley, deberá reducir proporcionalmente todos los gastos, cualquiera sea su naturaleza. El poder ejecutivo tiene amplia libertad para cambiar destino entre instituciones pero no entre ministerios, para lo cual se requiere una ley.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Distribución de responsabilidades
Facultades para cambiar el presupuesto
Colombia
El poder ejecutivo formula el presupuesto y lo presenta al congreso. Si el congreso no se expide, rige el presentado por el poder ejecutivo. Si éste no hubiera sido presentado, rige el del año anterior, pero el poder ejecutivo podrá, si es necesario, reducir gastos, suprimir y refundir empleos según las rentas del nuevo ejercicio.
El congreso no puede aumentar partidas de gastos ni incluir una nueva sin autorización del ministro del ramo. El congreso puede eliminar o disminuir gastos, con excepción de los correspondientes al servicio de la deuda, obligaciones contractuales, servicios de administración e inversiones. En cualquier mes del año fiscal, el gobierno puede reducir o aplazar las apropiaciones presupuestarias, por insuficiencia de recursos o coherencia macroeconómica.
México
La aprobación del presupuesto corresponde a la cámara de diputados, a iniciativa del poder ejecutivo.
El poder ejecutivo puede asignar recursos en exceso de los presupuestados a los programas que considere convenientes, excepto los ingresos extraordinarios derivados de empréstitos.
Venezuela
El poder ejecutivo nacional presenta al congreso el proyecto de ley de presupuesto. Si al 30 de noviembre no se hubiera sancionado el presupuesto, se reconduce el presupuesto anterior, ajustado por el PE en resguardo del equilibrio presupuestario.
El congreso podrá alterar las partidas presupuestarias, pero no autorizar gastos que excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de ley de presupuesto. El poder ejecutivo podrá ordenar ajustes en los créditos presupuestarios si durante la ejecución fuera evidente una recaudación menor a lo previsto. También está facultado para decretar traspasos entre programas, proyectos y partidas.
Fuentes: Ley orgánica, constitución y entrevistas personales.
Armonización de políticas Los países del área han avanzado considerablemente en la coordinación de las políticas monetaria y fiscal, habiendo recurrido a diversos resortes. En general han aumentado considerablemente la capacidad analítica de los bancos centrales y de los ministerios de economía o hacienda. Gran parte de esto ha sido consecuencia de la necesidad de mantener programas de estabilización con la colaboración de los organismos de financiamiento internacional. Algunos países han creado divisiones técnicas especiales (Colombia, Venezuela). La colaboración entre los ministerios de economía y los bancos centrales no tiene formas estructuradas y las discusiones
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Tabla 16.1 (continuación)
Capítulo 16. Países latinoamericanos: resumen comparativo
tienen un grado de menor exposición a la opinión pública que lo que se observa en los países industriales. En Colombia la armonización se concibe como un proceso continuo de diálogo entre el Banco de la República y el ministerio de finanzas, especialmente en la preparación conjunta de las proyecciones macroeconómicas. En la preparación del presupuesto el papel fundamental lo juegan los ministerios de finanzas y planificación, pero la asignación de fondos debe ser congruente con las metas establecidas en la programación financiera. Esto determina el límite del déficit fiscal y la forma en que ha de ser financiado de modo no inflacionario. Chile constituye un caso interesante en el que la generalización de una conciencia de la estabilización ha hecho que la concertación entre ambas políticas se haya producido como una cuestión de hecho, sin que existan normas legales especiales. Se trata de un acuerdo político que tiene un fuerte respaldo en la ciudadanía. La coordinación se implementa a través de un activo intercambio de información entre el banco central y el ministerio de hacienda, entidades que controlan el proceso de formulación de la programación financiera. El ministerio de hacienda envía el proyecto de presupuesto al senado, el que es acompañado de un informe del banco central. En México la coordinación de los aspectos monetarios y fiscales de la programación financiera tiene lugar en dos instancias. Primero, mediante la realización de reuniones técnicas entre representantes de nivel intermedio de ambas instituciones, donde se analiza el comportamiento de la economía así como la evolución de las recaudaciones, los gastos y el nivel y estructura del endeudamiento, en comparación con las metas del ejercicio corriente. Segundo, a través de las decisiones de alto nivel sobre las políticas a aplicarse a cargo de la secretaría de hacienda y del Banco de México. Esta coordinación se ha hecho en forma más efectiva después de las crisis de 1982 y de 1994. La discusión presupuestaria en el seno del ejecutivo y la armonización de políticas en América Latina aparecen menos estructuradas que en los países industrializados. Las negociaciones a nivel de gabinete no obedecen en la mayoría de los casos a reglas preestablecidas. La cambiante realidad político-institucional y las presiones de corto plazo han impedido que se genere un consenso acerca de pautas de discusión que sean suficientemente conocidas. En muchos casos prevalece la discusión bilateral entre el jefe del ejecutivo y cada uno de sus ministros, o aun en forma directa entre el jefe del ejecutivo y fuerzas políticas de distinta naturaleza.
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En todos los países vistos el ministerio de finanzas tiene la responsabilidad central por el control del déficit y las relaciones con la autoridad monetaria. La asignación de recursos entre programas la hace, en aquellos países donde existe, un órgano central diferente del ministerio de finanzas. Colombia representa un caso particular donde las decisiones del presupuesto de gastos corrientes se toman en un lado y lo referente a gastos de capital en otro. La legislación de los países latinoamericanos va creando una cierta rigidez en cuanto al manejo del déficit. Prácticamente todas las legislaciones estipulan que los gastos deben ajustarse a los ingresos, pero estas reglas dejan poco margen para las políticas anticíclicas. Esto es altamente comprensible a partir de las experiencias inflacionarias por las que han pasado la mayoría de los países de la región y la necesidad de reducir el tamaño del estado y aumentar su eficiencia. La posibilidad de hacer política compensatoria es menor en los países de la región que en los países industrializados por la inexistencia o poca relevancia de los programas de desempleo. Dicha carencia ha sido mitigada por la aparición de los denominados fondos sociales, que han tendido a proteger a los grupos más desventajados de la sociedad de las consecuencias de las políticas de ajuste implementadas en años recientes y por una preocupación, en casos específicos, por dar vida a los denominados fondos de estabilización. Horizonte de programación Los países de la región se han caracterizado por una alta inestabilidad, lo cual les hace difícil poder desarrollar métodos y mecanismos que produzcan proyecciones de las principales variables y de los componentes del presupuesto para varios años. Los países del grupo no publican proyecciones, ni éstas forman parte de la discusión presupuestaria. Sólo Argentina ha comenzado a hacerlo para el presupuesto de 1997. Aquellos que tienen programas con el FMI preparan para los fines de sus negociaciones esquemas de discusión con escenarios a tres o cuatro años, pero tal información tiene una difusión muy limitada. La alta inestabilidad constituye una severa limitación en el uso del presupuesto como instrumento de programación del gasto. Las diferencias entre el presupuesto original y lo ejecutado están directamente relacionadas con la tasa de inflación. El cuadro 16.1 muestra las diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto para el período 1985-1995 para los países de América Latina incluidos en el estudio. Brasil registra diferencias que van desde cerca del 600 por ciento a algo menos del 16 por ciento. Argentina
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 16. Países latinoamericanos: resumen comparativo
registra en promedio una diferencia porcentual del orden del 66 por ciento, pero debe recordarse que en los primeros cinco años del periodo señalado los presupuestos eran acordados casi al final del ejercicio que se estaba ejecutando. La dificultad de proyectar para varios años las principales variables de la economía se refleja en la forma como se ejecuta el presupuesto en comparación con lo previsto. En los últimos años, varios países registran niveles de ejecución inferiores a los previstos. En el año 1995 esto ocurre por la precipitación de una situación no prevista-la crisis originada por el denominado efecto tequila-y en los otros años por ajustes llevados a cabo en medio de procesos presupuestarios con una fuerte inercia. Entre los países estudiados se destaca Chile, en donde las diferencias entre presupuesto y ejecución han sido consistentemente bajas en los últimos cinco años. Cuadro 16.1 Diferencias porcentuales entre ejecución y presupuesto para algunos países latinoamericanos* Argentina
Brasil
Chile
Colombia
México
Venezuela
1985
12,81
58,44
-6,34
s.d.
1,79
8,95
1986
20,20
12,53
-1,51
-22,23
12,75
-0,59
1987
55,80
190,14
11,42
11,75
20,82
13,69
1988
39,40
248,90
21,51
19,28
-21,56
1,72
1989
10,56
580,69
14,06
8,02
4,48
66,29
1990
n.r.
1.494,87
10,28
-9,28
1,05
28,46
1991
62,67
-7,13
1,10
1,11
-7,27
9,11
1992
81,41
37,82
-0,74
6,39
3,85
13,73
1993
-4,96
15,56
-0,98
-11,38
3,90
-3,26
1994
3,10
n.r.
-2,80
-18,56
6,01
25,44
1995
-0,70
-24,65
s.d.
-10,90
22,07
-3,10
Prom.
29,17
267,07
7,07
11,89
9,60
15,85
Nota: * (ejecución - presupuesto)/ presupuesto. Para el promedio se tomó el valor absoluto de este coeficiente. n.r.: No es relevante dado el cambio de plan económico. s.d.: Sin dato. Fuentes: Presupuestos correspondientes, y rendiciones de cuentas.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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La preparación del presupuesto atraviesa etapas algo menos estructuradas que las que se observan en los países industrializados. Por un lado la inestabilidad económica dicta a veces procedimientos de urgencia que es difícil prever, y por otra parte las cambiantes realidades políticas ofrecen un clima de discusión también cambiante. No obstante, se ha avanzado en la región, tanto en la formulación de normas como en las propias prácticas. Los países hoy observan los calendarios presupuestarios. Argentina, que durante más de 30 años nunca aprobó un presupuesto en término, lo viene haciendo con toda regularidad desde 1991. El plazo dado al parlamento varía, pero en general este tiene tiempo suficiente para analizar lo que envía el ejecutivo. La información anticipada ocurre en algunos casos bajo procedimientos formales, como en el caso de Argentina, Brasil y Colombia, y en otros informalmente a través de reuniones informativas entre representantes del poder ejecutivo y de las comisiones claves del poder legislativo. La participación de las agencias ejecutoras varía, pero en general es muy limitada, en particular cuando ha debido recurrirse a recortes importantes. En general las agencias sienten que no son partícipes del proceso presupuestario, que reciben directivas muy rígidas de parte del ministerio de finanzas y que les queda poco margen para proponer iniciativas. La discusión presupuestaria interna en cada ministerio con frecuencia se hace una vez comenzado el ejercicio fiscal, cuando se distribuyen los créditos incluidos en el presupuesto. Esta práctica no ha constituido un clima adecuado para desarrollar en las propias agencias ejecutoras una capacidad de análisis que use criterios de eficiencia como principal pivote para la discusión de propuestas presupuestarias. Control y evaluación Lo relativo a control interno ha venido experimentando un cambio en la última década. Varios países han dado una conformación más precisa a esta función o la han creado y a su vez se han creado mecanismos de seguimiento de los gastos públicos. Va cobrando aceptación la idea de que el poder administrador (poder ejecutivo) debe tener su propio sistema de control interno, para asegurarse la correcta ejecución de su gestión. En Argentina tal control interno se lleva a cabo a través de la sindicatura general de la nación, que depende de la presidencia de la república. En Brasil, recientemente se ha dado nueva fuerza a la secretaría federal de control y Venezue-
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£1 ciclo presupuestario
Capítulo 16. Países latinoamericanos: resumen comparativo
la organiza el sistema con una superintendencia creada en 1997. En esta materia los países de América Latina tienden a converger hacia los modelos de los países estudiados en la primera parte de este trabajo. Aún no ha ganado plena aceptación la idea de que la auditoría es una función gerencial importante que ayuda a tomar decisiones. Esto es válido tanto para la auditoría dentro de cada agencia, como para la que sirve al poder ejecutivo como un todo. En los casos en que existe un sistema de auditoría del poder ejecutivo, no se han desarrollado en América Latina con la extensión debida la colaboración que debe haber entre ese esquema y los mecanismos de decisiones de cada agencia. Las auditorías internas van evolucionando y ganando en capacidad técnica. Lo relativo a criterios de economía y eficiencia se enuncia en países como Colombia y Argentina, y aunque en los organismos responsables existe el propósito de dar vigencia a tales métodos, la práctica indica que hay limitaciones considerables. Los órganos de control encargados de impulsarlos no cuentan, por ahora, con los equipos multidisciplinariosnecesarios. Lo referente a evaluación es una meta que aparece un poco más distante. Varios países de América Latina han comenzado a pensar y hablar sobre el tema y, esporádicamente, hay estudios de evaluación sobre programas gubernamentales. Hay grupos académicos que impulsan la idea y algunos especialistas se preocupan por difundir su utilidad y la conveniencia de su adopción, pero por ahora tales esfuerzos carecen del eco necesario que permita predecir un desarrollo rápido en el futuro inmediato. Los proyectos financiados por los organismos internacionales son algunas veces objeto de una evaluación ex post, pero esos estudios pocas veces cuentan con una participación local importante. Para el desarrollo de la función de evaluación parecen existir obstáculos, tanto por el lado de la demanda como por el de la oferta. Por el lado de la demanda las condiciones políticas y culturales no ofrecen un terreno muy fértil. La evaluación franca de los programas puede poner al descubierto fallas importantes en la forma como se proveen los servicios. Normalmente, los grupos que están en el gobierno ven esto como un signo negativo. Los funcionarios están poco acostumbrados a la crítica. Por el lado de la oferta hay pocos especialistas entrenados en técnicas de evaluación. El desarrollo de la función de evaluación debe partir de una aplicación sistemática, no como hechos aislados, puesto que en este caso aumentaría la resistencia al considerarse cada acción como originada por un motivo político.
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368
369
Cuadro 16.2 Órganos de control externo Recursos presupuestarios en porcentajes del presupuesto total Brasil 0,04
Chile s.d.
0,06
0,05
0,04
0,07
1988
0,05
0,04
1989
0,06
0,08
0,14
1,02
0,28
1990
0,15
0,04
0,12
0,98
0,17
1991 1992
0,07
0,09 0,04
0,10
0,87
0,17
0,10 0,12
0,78
0,20
0,04
0,69
0,23
Años 1985
Argentina 0,03
1986 1987
Colombia s.d.
Venezuela s.d.
0,13
1,34
0,18
0,13
1,08
0,18
0,14
1,01
0,21
1993
0,06 0,02
1994
0,05
s.d.
0,14
0,61
0,26
1995
0,06
0,05
0,14
0,47
0,23
1996
s.d.
s.d.
0,15
0,43
s.d.
s.d.: sin datos. Fuente: Presupuestos correspondientes.
Lo relativo a seguimiento de la ejecución presupuestaria ha recibido atención en Brasil y México, y más recientemente en Colombia. Esto crea la posibilidad de implementar presupuestos en donde se pueda vincular recursos con productos o resultados, pero aún es prematuro emitir juicio sobre el grado de influencia de tales sistemas. Se van produciendo además adelantos sobre la naturaleza del control. La experiencia de México sobre contraloría social parece una vía que da resultados alentadores. Una iniciativa argentina, similar a la mexicana, de un órgano de control interno tendiente a incorporar al ciudadano al proceso de control en un programa que se denomina sindicatura social ha tenido acogida favorable. Las normas de presentación y ejecución presupuestaria están intrínsecamente vinculadas, pero algunas veces se ha avanzado en materia presupuestaria sin que el control le haya seguido los pasos. Un ejemplo es el presupuesto por programas, que en América Latina se comenzó a emplear con suerte diversa y donde no hubo una tarea persistente de evaluación y control sobre su uso o resultados. El análisis detallado de comprobantes por parte del organismo superior de control ha sido dejado de lado. Ha sido suprimido de las legisla-
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
Capítulo 16. Países latinoamericanos: resumen comparativo
ciones de varios países y en otros se ha reducido su alcance por vías de interpretación. En Argentina, al suprimirse el tribunal de cuentas en el orden nacional, se eliminó la rendición de cuentas detallada que debían presentar los responsables con todos sus comprobantes. Hay una tendencia a incluir el órgano de control externo dentro de las constituciones. En algunos países de América Latina ya figuran desde la década del 20, como en el caso de Chile, y en otras su introducción es más reciente, como en Colombia y Argentina. La extensión de la auditoría a otros poderes más allá del ejecutivo encuentra diversas soluciones, aunque en general constituye un campo de incipiente desarrollo. En Argentina está en vías de extensión más por persuasión que por mandato legal. En otras legislaciones está ausente sin que haya esfuerzos reales prácticos. Colombia y Brasil tienen, en ese sentido, una legislación más precisa. Criterios de eficiencia El logro de un gasto público más eficiente en América Latina ha sido un proceso penoso, en el que los progresos han sido impulsados por sucesivas crisis. Ha habido una continua presión a gastar menos y en muchos casos esa presión se ha transformado en gastar mejor, pero ha habido muchos casos en que tal presión ha significado gastar peor. Lo relativo a la búsqueda de eficiencia no es algo que haya penetrado y esté presente en distintas áreas y a distintos niveles en la administración pública. La mayoría de los países carece de equipos técnicos que efectúen un análisis detallado del gasto para ver cuáles son las mejores alternativas de proveer un servicio dado. Chile, a través de los indicadores de gestión, y México, con responsables sectoriales de muy buen nivel en la oficina central de presupuesto, indican avenidas que otros países pueden encontrar útil de recorrer. La etapa de control, aunque en teoría incluye en muchos casos criterios de economía, eficiencia y eficacia, en la práctica tiene una influencia muy limitada en impulsar una mejora en la asignación de recursos. Hay una discusión puntual, creciente, para llevar a cabo programas de evaluación, pero aún carece de la fuerza necesaria para pensar que pueda constituirse en una práctica generalizada en vastas áreas del sector público. No existen en el ámbito oficial unidades específicas destinadas a medir la eficiencia con que se prestan los servicios, y si bien se dan discusiones públicas alentadas con frecuencia desde el sector privado, son más bien
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esfuerzos esporádicos que carecen de la continuidad y consistencia necesarias. Tal vez un inconveniente lo constituye el alto grado de politización que a veces acompaña las discusiones sobre políticas públicas. La discusión de programas con los organismos internacionales, en particular en las áreas sociales, ha forzado a los países a un análisis detallado sobre la mejor manera de prestar servicios, contemplando diversas alternativas, pero nuevamente son esfuerzos que carecen de una adecuada generalización. Los procesos de privatización, en la medida que sus marcos regulatorios han creado condiciones de competencia, han servido para mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios públicos. Las privatizaciones en el sector eléctrico en Argentina constituyen un buen ejemplo. El marco regulatorio que permite una libre entrada de oferentes en la etapa de generación ha hecho bajar el costo de la energía en forma sistemática. Las privatizaciones en la distribución de agua también en algunos casos han hecho bajar las tarifas que pagan los usuarios y han mejorado la calidad del servicio. La figura del ombudsman agrega un mecanismo útil para cerrar la brecha entre usuarios y funcionarios públicos. La creciente preocupación en torno al medio ambiente y la mayor participación de entes no gubernamentales crean formas de control que adecuadamente canalizadas pueden dar buenos resultados.
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Parte III. La experiencia de los países latinoamericanos
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Página en blanco a propósito
Examen comparativo de las diversas experiencias y estrategias de reforma
lA INTEGRALIDAD DEL PRESUPUESTO
L PRESUPUESTO Y LOS FINES DE LA POLITICAECONOMICA ECONOMICA lAS PREFERENCIAS DE LOS VOTANTES Y TRANSPARENCIA DEL PROCESO PRESUPUESTARIO hORIZONTES FUTUROS, ESTRATEGIAS pARA LA REFORMA
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Parte IV
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Página en blanco a propósito
Esta cuarta parte hace una recapitulación de las distintas experiencias vistas y pone en términos comparativos las instituciones y su funcionamiento para derivar lecciones para los países latinoamericanos. Esta parte comprende cuatro capítulos. El primero incluye comparaciones y reflexiones sobre cuestiones instrumentales que hacen a la presentación de las cuentas públicas y que tienen mucho que ver con aspectos de consistencia y de confiabilidad de estas cuentas. El segundo ordena algunos temas centrales conforme a los fines de política económica y muestra los conflictos que en la práctica se forman alrededor de un esquema de prioridades y los dilemas presentes al tratar de resolverlos. El tercer capítulo está en gran medida inspirado en la teoría de las decisiones colectivas. Su objetivo es ver qué puede hacerse en distintos planos para mejorar la correspondencia entre las preferencias de los votantes y el desempeño del sector público. El último capítulo reflexiona sobre los temas principales vistos y discute las cuestiones centrales de un esquema de reformas, analizando las posibilidades de ordenar algunas acciones en el tiempo y de crear fuerzas de cambio autosustentables.
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Examen comparativo de las diversas experiencias y estrategias de reforma
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Página en blanco a propósito
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El presupuesto debe servir para reflejar la situación económica del sector público y su acción futura en relación con toda la economía. Para ello es necesario que informe sobre todos los ingresos, gastos y riesgos financieros que entrañan la administración del estado. Este capítulo es de tipo instrumental, analiza las cuestiones de unidad y universalidad, la periodicidad, lo relativo a gastos impositivos, el tratamiento de riesgos y criterios de imputación y medición. Las ideas de universalidad y unidad del presupuesto La opinión profesional converge en que el presupuesto debe incluir todo lo que hace al proceso recurso-gasto. No obstante esa convergencia, subsisten muchos casos en que una proporción importante de recursos pasa por andariveles diferentes a los del presupuesto. Los casos más notables son los esquemas de seguridad social y el reconocimiento de deudas fuera del ciclo presupuestario regular. Una idea de la importancia de las cuentas extrapresupuestarias la da el cuadro 17.1, construido a partir de las estadísticas sobre finanzas públicas que publica el Fondo Monetario Internacional. Como puede verse, el criterio de inclusión varía. Hay países donde todo pasa por el presupuesto y otros donde una proporción muy importante se registra separadamente. Hay una tendencia a incluir todo en el presupuesto pero esta práctica aún no está generalizada. Desde el punto de vista de la asignación de recursos es conveniente que la información de las decisiones parta de una visión global simultánea de todos los componentes del gasto y los ingresos, aun cuando las reglas que gobiernan distintas categorías de gastos sean diferentes. En América Latina ha habido progresos. Argentina ha incluido los gastos de seguridad social en su presupuesto central, en tanto que Brasil se propone unificar sus tres presupuestos en uno incorporando los de seguridad social y transferencias.
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La integralidad delpresupuesto
Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
Cuadro 17.1 Gasto extrapresupuestario y gasto total (miles de millones de moneda local) Gastos no presupuestarios Gasto Total
Gasto presup.
Total
Seguridad social
Otros Año 1996 1.560,3 1.259,9 300,5 E. Unidos 1994 181.947 Canadá 166.756 15.191 15.191 1994 915,9 508,2 407,7 363,4 44,4 Austria 1994 3.837,8 2.244,8 1.593 1.524,4 Bélgica 68,6 419,7 368,4 51,4 51,4 Dinamarca 1995 1994 165,1 52,1 223,1 58,0 Finlandia 5,9 3.560,9 1995 1.566,3 1.994,6 1.766,4 228,2 Francia 1.172,1 817,8 1995 354,3 752,9 64,8 Alemania 1993 13,67 11,9 Irlanda 1,7 1,71 253,4 1994 818,8 232,4 Italia 565,5 20,9 1992 338,9 138,9 Noruega 200,0 114,3 24,6 1994 6.137,9 2.922 3.215,9 Portugal 1.649,8 1.566,1 13.051,4 1993 23.998,9 10.947,5 12.263,1 España 788,3 153,2 Suecia 1995 733,8 580,7 153,2 1995 292,7 249,4 43,3 Reino Unido 43,3 5.250,4 1993 3.453,4 1.797 Brasil1 1.377,7 419,3 1994 214,2 171,4 42,7 42,7 México 1994 1.627.732 100.372 1.527.360 100.372 Venezuela 1.620,4 Chile 1992 1.234,9 385,5 385,5 Promedio simple Nota: ' Millones de reales. Fuentes: FMI, Estadísticas Financieras Internacionales y falos presupuestarios.
Gastos no presup. / Gasto total 19,26 8,35 44,52 41,51 12,24 26,00 56,01 69,77 12,53 30,94 41,0 52,39 54,38 20,88 14,78 34,23 19,95 6,17 23,78 31,0
Otro problema lo constituyen gastos que se hacen fuera del presupuesto y quedan reflejados sólo a través de un aumento de la deuda total. El fenómeno inverso también se ha dado donde ciertos ingresos extraordinarios han servido para cancelar deuda sin el correspondiente paso presupuestario. Si todo estuviera registrado correctamente, el resultado fiscal de un período debería ser igual al cambio de la deuda neta del gobierno en ese período. El cuadro 17.2 compara para la mayoría de los países estudiados el déficit total, según ejecución presupuestaria, con el que surge de calcularlo por la diferencia en el endeudamiento entre dos períodos consecutivos.
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Cuadro 17.2 Déficit presupuestario y cambios en el nivel de endeudamiento
E. Unidos Miles de millones de dólares
Gasto total
Déficit informado (1) Año 1990 218 1991 273 1992 289 254 1993 1994 202 156 1995 117 1996
Déficit según deuda (2) 233 272 289 306 142 156 140
15 -1 0 52 -60 0 23
Diferencia
(3H2MD
Gob.cent.cons. Relación % (3)/(4) (4) 1.305 1,15 -0,07 1.429 1.444 0,00 1.491 3,49 -3,92 1.529 1.591 0,00 s.d. s.d.
Canadá Millones de dólares canadienses
1990 1991 1992 1993 1994 1995
27.129 44.582 51.031 51.775 39.658 31.893
32.000 34.357 41.021 42.012 37.462 28.617
4.871 -10.225 -10.010 -9.763 -2.196 -3.276
317.162 341.996 356.104 361.945 363490 371.637
1,54 -2,99 -2,81 -2,70 -0,60 -0,88
R. Unido Millones de libras
1989 1990 1991 1992
-7.971 -4.000 5.689 29.995
-10.410 -6.791 4.070 13.859
-2.439 -2.791 -1.619 -16.136
174.578 207.442 229.150 257.887
-1,40 -1,35 -0,71 -6,26
Suecia Miles de millones de coronas
1990 1991 1992 1993 1994 1995
-14 22 59 215 195 113
-13 27 76 222 189 147
1 5 17 7 6 36
555 616 666 747 742 734
0,18 0,81 2,55 0,94 0,81 4,90
1990 Australia Millones de 1991 dólares aust. 1992 1993 1994 1995
-7.819 -1.905 9.551 14.519 13.704 11.711
-24,908 4.108 12.887 19.147 12.128 12.214
-17.089 6.013 3.336 4.628 -1.576 503
93.622 102.466 110.326 117.821 124.167 129.818
-18,25 5,87 3,02 3,93 -1,27 0,39
N. Zelandia Millones de dólares neozelandeses
1990 1991 1992 1993
-2.894 -1.419 1.677 -84
4.748 -416 3.172 373
7.642 -1.003 1.495 457
31.758 30.084 28.598 28.440
24,06 -3,33 5,23 1,61
España Miles de millones de pesetas
1989 1990 1991 1992 1993
1.015 1.619 1.987 2.450 4.235
1.527 2.906 1.875 2.799 7.318
512 1.287 -112 349 3.083
15.195 16.964 19.088 21.274 23.999
3,37 7,59 -0,59 1,64 12,85
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
380
Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
Año 1991 1992 1993 1994 1995
Déficit informado (1) 1.782 -1.482 -812 2.207 801
Colombia Miles de millones de pesos
1991 1992 1993 1994
México Miles de millones de nuevos pesos
1990 1991 1992 1993 1994 1995
Argentina Millones de pesos
Déficit según deuda (2)
Gasto total
3.714 9.748 2.156 11.053 6.412
Diferencia (3H2)-(1) 1.932 11.230 2.968 8.846 5.611
-407 -365 -121 -234
444 2.059 957 250
851 2.424 1078 484
4.370 7.224 7.537 11.335
19,47 33,55 14,30 4,27
6,91 0,66 -5,20 -1,33 3,20 1,98
21,44 16,54 -0,14 -6,79 11,81 16,51
15 16 5 -5 9 15
75 76 84 92 96 67
19,47 20,90 6,05 -5,91 8,94 21,63
Gob.cent.cons. Relación % (3)/(4) (4) 6,01 32.123 43.309 25,93 47.962 32,12 17,01 52.008 51.737 10,85
1.022 888,00 7,46 13.705 -133,9 Venezuela 1991 14.354 2.937 3.088,00 150,6 1992 20,46 Miles de 1,77 11.782 209 364,17 155,6 millones de 1993 1,95 236 593,85 358,3 1994 12.085 bolívares Fuentes: FMI, Estadísticas Financieras Gubernamentales y elaboración propia en base a documentos de cada país.
Las diferencias entre estas dos estimaciones son mayores para los países de América Latina estudiados y en algunos casos superan el 20 por ciento. En los países industrializados del estudio pareciera existir una tendencia a un mayor rigor en los sistemas de registro, destacándose Estados Unidos donde las diferencias son muy reducidas. Nótese que en este país hay normas explícitas de control del déficit y límites al endeudamiento impuestos por el congreso, lo cual seguramente impulsa un alto rigor contable. Lo señalado no pone en tela de juicio los registros ni los métodos empleados; destaca sí la falta de consistencia entre los datos presupuestarios y los datos de deuda, o en todo caso sirve para mostrar que a pesar de haber acuerdo conceptual, en la práctica no siempre el presupuesto refleja centralizadamente todas las decisiones y registraciones que hacen a todos los gastos e ingresos públicos.
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Cuadro 17.2 (continuación)
Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
381
Todos los países estudiados tienen un presupuesto anual, aunque en Estados Unidos y Argentina se están analizando las posibilidades de introducir un presupuesto bianual. Varios de esos países hacen proyecciones para períodos que van de dos a cinco años pero la aprobación firme de fondos es por un año. Los países industrializados vistos tienen proyecciones detalladas para cada programa y sus componentes. En algunos de los países de América Latina estudiados se proyectan los gastos de capital que requieren desembolsos en ejercicios futuros. En la mayoría de los países estudiados el año fiscal coincide con el año calendario, práctica generalizada en América Latina que siguen también España y Suecia. Canadá y el Reino Unido comienzan su año fiscal el 1 de abril, Australia y Nueva Zelandia lo hacen el 1 de julio y Estados Unidos el 1 de octubre. Para los fines macroeconómicos, para un ordenamiento del gasto y para su adecuado seguimiento, es conveniente contar con un claro ordenamiento temporal de la ejecución presupuestaria. Por eso es necesario que existan reglas para encuadrar el uso de fondos dentro del período para los que fueron autorizados. Sin embargo, para la ejecución de los programas individuales hay casos que justifican un manejo flexible del gasto y así se ve que los países industrializados tienden a permitir dentro de ciertos límites el traslado de fondos entre períodos. Un argumento para permitir esos traslados es que cuando hay límites temporales estrictos para el uso de fondos puede ocurrir que al final del año las agencias, ante la posibilidad de perder el control de los recursos de que disponen, se apresuren a gastar y lo hagan mal, sin la adecuada programación. En este sentido parece conveniente facilitar la flexibilidad, pero tal práctica complica el cálculo del déficit y puede implicar que por esa vía se permita el diferimiento en el cumplimiento de metas. La solución debe llevar a un equilibrio entre flexibilidad y posibilidades de seguimiento del gasto. La tabla 17.1 resume las principales normas que rigen en los países estudiados.
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£1 período presupuestario
Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
Tabla 17.1 Anualidad presupuestaria País
Reglas para el traslado de fondos al ejercicio siguiente
Estados Unidos
El tema está cubierto en las leyes de asignaciones. Las asignaciones pueden ser anuales, plurianuales o sin término. La autorización caduca según lo especificado en la ley correspondiente.
Canadá
Los fondos autorizados caducan al final del año. Se permite trasladar al año siguiente hasta un 5 por ciento de los gastos operacionales.
Reino
Las asignaciones caducan al final del año del presupuesto. Las disponibilidades sobre gastos de capital pueden ser trasladadas al ejercicio siguiente (cubiertas por una asignación suplementaria).
Unido Suecia
Se acepta un traslado de hasta un 1 0 por ciento de las asignaciones de cada programa, cuyo uso puede extenderse hasta por tres años.
Australia
Las asignaciones caducan al final del año. Con la debida justificación puede trasladarse hasta un 10 por ciento de los gastos operativos.
Nueva
Las autorizaciones caducan al final del año. Los fondos remanentes de un ejercicio pueden utilizarse en el siguiente mediante una autorización que depende de un control estricto sobre el cumplimiento de metas.
Zelandia España
Los fondos caducan a fin de año, salvo justificación especial, o créditos extraordinarios autorizados en el último mes y no gastados u operaciones de capital.
Argentina
Los gastos devengados y no pagados al 31 de diciembre pueden cancelarse durante el año siguiente con las disponibilidades a esa fecha. Los compromisos no devengados se deben afectar al año siguiente.
Brasil
Los gastos devengados y no pagados en un ejercicio se registran como gastos a pagar en el año siguiente y figuran como gastos extrapresupuestarios. Si están comprometidos y no pueden pagarse por no existir recursos, se deberán presupuestar nuevamente.
Chile
A partir del 1 de enero de cada año sólo pueden efectuarse pagos con cargo al presupuesto vigente. Los compromisos pendientes de pago al 3 1 de diciembre se cancelan con cargo al nuevo presupuesto.
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
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País
Reglas para el traslado de fondos al ejercicio siguiente
Colombia
Los saldos no afectados por compromisos caducan sin excepción. En el caso de proyectos de inversión, se requiere la autorización del Departamento de Planeación. Al. 31 de diciembre se constituyen las reservas presupuéstales, que sólo pueden utilizarse para cancelar los compromisos no cumplidos; de igual forma, se constituyen cuentas por pagar por las obligaciones pactadas en contratos. Si en el ejercicio anterior hubo déficit, se debe incluir en el proyecto de presupuesto la partida necesaria para saldarlo.
México
Una vez que finaliza la videncia de un presupuesto, sólo pueden hacerse pagos con base en él por los conceptos efectivamente devengados en el año que corresponda y que se encuentren debidamente contabilizados. En casos excepcionales, se pueden autorizar contratos por encima de las asignaciones presupuestarias, pero el compromiso excedente queda sujeto a la disponibilidad presupuestaria de los años subsecuentes.
Venezuela
Cuando se autoricen compromisos cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario, se deberá incluir la información correspondiente a su monto y cronograma de ejecución.
Fuentes: Ter-Minassian, T., Párente, P. y Martínez Méndez, P. (1995) y elaboración propia.
Recursos con afectación específica La posibilidad de ligar un determinado recurso o una proporción de los ingresos a determinados gastos da lugar a una discusión sobre las ventajas y desventajas de seguir métodos que se apartan de los principios de universalidad y unidad del presupuesto. La motivación central de recurrir a aquel sistema es asegurar que ciertos gastos van a tener un financiamiento adecuado en ejercicios presupuestarios sucesivos, y así preservarlos de cambios políticos o del parecer de los legisladores o administradores. Los recursos con afectación específica pueden tomar varias formas. Un impuesto determinado puede ser ligado al financiamiento de un programa, por ejemplo un impuesto a los combustibles para financiar la construcción y mantenimiento de caminos, o bien a través de una relación general entre ciertos impuestos y cierta categoría de gastos, por ejemplo impuestos sobre bebidas alcohólicas para financiar programas sociales. Puede ocurrir que un porcentaje de los recursos se dedique a un fin específico, por ejemplo, para la justicia o la educación.
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Tabla 17.1 (continuación)
Varias razones justifican la adopción o existencia de un sistema de recursos con afectación específica: una mejor asignación de recursos por la aplicación del principio del beneficio, un mecanismo que aumenta la conciencia tributaria y la posibilidad de dar estabilidad en el tiempo a programas considerados prioritarios. Un impuesto con afectación específica permite crear un vínculo entre quienes reciben y quienes pagan por una acción del estado. Si se puede hacer coincidir a los dos grupos, existe la posibilidad de mejorar la asignación de recursos y supuestamente se logra una mejor correspondencia entre el tipo de servicio que el estado brinda, las preferencias de los individuos y la manera como debe pagarse ese servicio. Quienes sostienen que las decisiones presupuestarias deben tomarse en conjunto, primero definiendo el nivel y composición del gasto público y luego determinando quién paga, rechazan la idea de fraccionamiento del presupuesto. En este punto surge con bastante claridad la división entre los que piensan que es posible concebir al presupuesto dentro de la escuela del bienestar y los que piensan que es preferible verlo como el resultado de fuerzas de la sociedad, donde distintos grupos con distintas preferencias confluyen, y que por medio de negociaciones encuentran una solución. Para la primera escuela, cualquier restricción en las posibilidades de elección implica una solución subóptima; para la segunda, es apropiado usar un mecanismo que permite poner de manifiesto las preferencias de los contribuyentes sobre su disposición a pagar por un servicio deseado. El otro argumento a favor es que así se facilita la recuperación de costos. Los impuestos con afectación específica aumentan el grado de conocimiento que cada persona tiene sobre el uso que se hace de los tributos que paga y esto mejora las posibilidades de que los contribuyentes ejerzan una mayor vigilancia sobre la eficiencia con que se prestan los servicios así financiados. Un mecanismo de este tipo trabaja mejor cuando el origen de los recursos coincide con quienes soportan los costos, algo que desde el punto de vista de estricta eficiencia no siempre es posible por cuestiones de indivisibilidad y efectos externos. En particular, se pueden lograr buenos resultados cuando se trata de servicios en donde es posible identificar con mucha claridad a quiénes se beneficia con determinados servicios. El tercer argumento a favor es la posibilidad de dar continuidad en el tiempo al fínanciamientode ciertos programas. La estabilidad en el financiamiento suele ser crítica en sistemas políticos que tienen mayorías cambiantes que resultan de alianzas partidarias poco estables. Algunas veces la afectación
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384 Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
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de recursos se hace bajo fórmulas complicadas que reflejan la forma que distintos grupos de la sociedad encuentran para sellar sus acuerdos. Uno de los inconvenientes del sistema es que el nivel de recursos tiende a determinar el nivel de gastos. Es probable, entonces, que una actividad o programa reciba más de lo necesario y que otros programas queden subfínanciados. El sistema ciertamente introduce rigidez en el presupuesto, dado que los cambios se producen pero con un rezago que a veces es substancial. El sistema suele quedar sujeto a un mecanismo de revisión o control diferente del que rige para los otros gastos. Al momento de la discusión, las categorías de gastos protegidos quedan sujetas a un examen menos riguroso que el que; se da sobre las otras partidas. Ha sido un lugar común en la literatura desaprobar el uso de estos recursos. Sin embargo, el desarrollo del enfoque sobre decisiones colectivas ha hecho ver que en algunas circunstancias tal enfoque resulta legítimo. Estos recursos pueden permitir recaudar nuevos impuestos y aumentar los gastos cuando se trata de actividades para las que hay un acuerdo simultáneo sobre el gasto y la manera de financiarlo. El sistema puede proteger programas de alta prioridad frente a un clima de mayorías que cambian con facilidad. El sistema de contribución por mejoras es un ejemplo en donde la afectación específica funciona bien, como también ocurre con algunos servicios a nivel municipal como recolección de residuos e iluminación de calles, que se financian con sobretasas del impuesto a la propiedad. En estos casos hay una correspondencia entre contribuyentes y beneficiarios, y a través de votación y de revalúos periódicos es posible hacer un seguimiento y una adaptación en el tiempo. Este método no resulta recomendable en los casos en que la redistribución del ingreso es uno de los objetivos centrales, pues aquí la relación entre los recursos y el nivel de actividad deseado es muy tenue. Gastos impositivos Bajo este nombre se agrupan los subsidios implícitos en deducciones impositivas. Los gastos impositivos pueden tomar la forma de exclusiones, exenciones, deducciones, alícuotas preferenciales, créditos impositivos y diferimiento impositivo. La legislación de algunos países especifica que los resultados de las normas legales que otorgan tratamientos especiales deben cuantificarse e incluirse en el presupuesto. Se procura asignarles práctica-
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Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
mente la misma categoría que a los gastos y en algunos casos se los encuadra en la misma clasificación funcional que tienen los gastos con propósitos parecidos. Es importante que los países tengan mecanismos que impulsen una revisión periódica de estas deducciones o subsidios, como en Estados Unidos, donde desde 1975 se requiere incluir en el presupuesto una estimación de esos gastos. A pesar del tiempo transcurrido y del refinamiento constante a que está sujeta la legislación, aún no hay acuerdo generalizado sobre muchas cuestiones. Puede decirse que, en general, se sigue un criterio restrictivo. En este país hay exenciones y tratamientos especiales en varios impuestos, aunque los gastos impositivos informados en el presupuesto corresponden solo a aquellos rubros relacionados con el impuesto a los ingresos. Para facilitar una comparación con los programas del gobierno los gastos impositivos se clasifican por categorías funcionales. Las estimaciones se hacen bajo dos enfoques: uno, calculando las pérdidas de recaudación atribuibles a cada medida incluida; y otro, calculando los fondos que sería necesarios destinar para dejar a los contribuyentes en la misma situación que gozan por las medidas. Algunos analistas sostienen que cuando se producen cortes presupuestarios que afectan a todos los programas por igual, se debería seguir igual temperamento con esta categoría de gastos. Pero es muy posible que esto, en muchos países, genere una importante resistencia de parte de los afectados. Algunos países latinoamericanos como Brasil tienen disposiciones legales que requieren su cuantificación en el presupuesto. Otros países como Argentina han reemplazado parte de los incentivos de desgravación por mecanismos más transparentes, como es la emisión de créditos fiscales explícitos con su correspondiente techo. Los gastos impositivos pueden llegar a representar una parte importante del presupuesto. En Estados Unidos, aun con el enfoque restrictivo mencionado, han representado entre los años 1992 y 1995 alrededor del 27 por ciento del gasto total y en Australia representan alrededor del 12 por ciento. Garantías En algunos casos el estado se constituye en garante de fínanciamientos especiales. Esto ocurre generalmente cuando un servicio semipúblico se pone en manos del sector privado y el estado asume parte del riesgo de la operación. En esta categoría se encuentran el funcionamiento de fondos para garantías de depósitos del sistema bancario, operaciones especiales
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para el financiamiento de proyectos de inversión, y compromisos de aportes a organismos internacionales. Tabla 17.2 Garantías: principales reglas País
Responsabilidades contingentes /Emisión de garantías
Estados Unidos
Conforme al CBA (enmendado por el BEA), la emisión de préstamos directos y garantías sobre préstamos deben incluirse en el presupuesto.
Reino Unido
Los ministros del gobierno pueden otorgar garantías, las que deben ser incluidas en el informe anual de la tesorería al parlamento.
Suecia
El ejecutivo requiere autorización del parlamento para emitir garantías u otorgar préstamos.
Australia
La emisión de garantías debe ser autorizada por ley.
Nueva Zelandia
El ministro de finanzas puede otorgar garantías, debiendo informar al parlamento y anunciarlo en la publicación oficial de actos del gobierno.
España
Los avales y las garantías requieren acuerdo del consejo de ministros, salvo cuando se trate de organismos que cuentan con la autorización respectiva en sus leyes constitutivas.
Argentina
Todo aval o garantía debe ser incluido en el presupuesto.
Brasil
Corresponde privativamente al senado federal disponer sobre los límites y condiciones para la concesión de garantía de la nación en operaciones de crédito externo e interno.
Chile
Cualquier operación que pueda comprometer directa o indirectamente (aval o garantía) la responsabilidad financiera del estado, sus organismos o municipios, debe ser autorizada por ley.
México
La ley dispone que el gobierno federal y el departamento del distrito federal no otorgarán garantías ni efectuarán depósitos para el cumplimiento de sus obligaciones de pago con cargo a sus presupuestos de egresos.
Fuentes: Alian, B. (1994) y Ter-Minassian, T., Párente, P. y Martínez Méndez, P. (1995).
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
Algunas legislaciones estipulan que en la contabilidad debe haber un asiento de orden mostrando el pasivo contingente que tales garantías representan. En otros casos la ley guarda silencio y los países no lo registran explícitamente. América Latina ha sido testigo de importantes quebrantos originados en sistemas de garantías estatales que luego se transformaron en gasto público. Ejemplos de esto son los costos de auxilio al sistema bancario experimentados por Chile y Argentina en la década del 80 y más recientemente por Venezuela y México. En Estados Unidos el episodio de las sociedades de ahorro y préstamo es bien conocido por su impacto. Como consecuencia de ese gasto público no previsto y no presupuestado, los países han ido reaccionando. Dicha reacción ha consistido en limitar severamente el otorgamiento de garantías, requerir su registro y establecer procedimientos especiales para su otorgamiento. Esto se relaciona con el enfoque de rubros del balance sujetos a riesgo conforme se desarrolla en la sección respectiva. Vale la pena revisar de modo comparativo la legislación que rige al respecto para los países de este estudio (tabla 17.2). Pasivos contingentes Como ha sido señalado en párrafos anteriores, en algunos casos se generan pasivos que luego son reconocidos o deben ser pagados y que aparecen con cierta sorpresa como un gasto o como un aumento de deuda. Una condición esencial de un presupuesto es que produzca las menores sorpresas posibles, a eso apunta la mayor publicidad que muchos gobiernos están empeñados en dar al presupuesto. Pero esa mayor transparencia requiere que la información que se proporcione sea lo más precisa posible. La categoría de gastos aquí analizados tiene un carácter especial en el sentido de que son gastos potenciales cuyo monto y a veces su oportunidad no se conocen. En la mayoría de los casos la registración y al final la regularización de esos pasivos se hacían por canales que no eran los presupuestarios, pero desde hace algunos años los países industrializados han comenzado a dar al tema una atención mayor. Es altamente conveniente un registro adecuado de esos gastos para tener una idea precisa del déficit y de la situación fiscal de largo plazo. En términos teóricos existen varias soluciones para tratar los pasivos contingentes. La idea es reflejar su valor lo mejor posible en los balances del gobierno. Una solución es que el gobierno compre un seguro para cubrir los gastos derivados del pasivo potencial, o bien que entregue
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derechos transferibles sobre el rendimiento de la deuda pendiente, con lo cual se crearía un mercado y podrízi contarse con un precio. Las variaciones del valor de mercado entre un período y otro serían incluidas como parte del déficit. Los países vistos siguen distintas prácticas. En Estados Unidos cada agencia sigue sus propios métodos. En Canadá, en la rendición de cuentas que anualmente prepara el ejecutivo para conocimiento del congreso, aparecen los rubros correspondientes a garantías, a sumas en litigios a los reclamos sobre tierras fiscales y una suma consolidada de los pasivos contingentes de las empresas del estado. En Nueva Zelandia se incluyen en los documentos de presupuesto, en la actualización de mitad de año y en el balance de cierre de ejercicio. Esos pasivos están clasificados en cuantificables y no cuantificables, y existe una norma que manda detallar separadamente cualquier pasivo contingente que exceda un límite legalmente definido. En Australia los estados financieros de los ministerios y de los entes autónomos incluyen información sobre pasivos contingentes, y desde 1996 el dato aparece en los balances consolidados del sector público. Allí también se sigue la práctica de publicar pasivos cuantificables y no cuantificables, listándose por sepéirado cualquier riesgo fiscal o pasivo contingente con un impacto probable que supere los 20 millones de dólares australianos en un año o 40 millones de dólares australianos en el conjunto de estimaciones futuras. Cuentas intergeneracionales Una categoría especial de gastos a enfrentar está formada por los pagos de jubilaciones o pensiones de retiro. Este rubro está aumentando en muchos países tanto industrializados como en proceso de desarrollo y es probable que crezca aún más con el fenómeno generalizado del aumento de la esperanza de vida de la población. Lo importante para la toma de decisiones es que en cada año se tenga una visión completa de lo que está pasando y de lo que se prevé que habrá de pasar con los recursos y gastos. Pocos países incluyen, al momento de la discusión del presupuesto, información sobre proyecciones de gastos e ingresos para jubilaciones o retiros. En todos los países industrializados vistos hay estudios actuariales que muestran la marcha de los ingresos y gastos de esa área, y en los últimos años algunos de ellos han introducido reformas tendientes a reducir su peso financiero creciente. Los países de América Latina son conscientes del problema y algunos -como Chile y Argentina- también han introducido
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
reformas, pero en la práctica no se ha adoptado en ningún caso un seguimiento anual rutinario ligado al presupuesto. Las decisiones presupuestarias deben tomar en cuenta la situación completa, presente y futura de las finanzas de un país. Por ello sería necesario que al momento de analizarse el presupuesto se contara simultáneamente con un panorama del sistema de pensiones. Hace poco tiempo se ha propuesto un método riguroso para analizar el sustento de los sistemas de pensión existentes y la forma como afectan la distribución del ingreso entre generaciones, método que ha pasado a llamarse de cuentas generacionales. A través de las cuentas generacionales se estima el valor actual neto que en promedio cada miembro de cada generación habría de pagar o recibir, según los impuestos y pensiones que el sistema prevé. Estas cuentas indican cómo evolucionará para las generaciones futuras ese neto a pagar o recibir. El método facilita una alternativa útil al tratamiento del déficit tradicional y sus proyecciones al proporcionar una mejor descripción de la distribución intergeneracional sobre los esquemas de pensión y los efectos macroeconómicos asociados. El cálculo de estas cuentas requiere proyecciones de población por edad y sexo, proyecciones de los impuestos y transferencias que habrán de ocurrir en el futuro. Una variable clave es la tasa de interés para descontar los flujos futuros de impuestos y pagos, pero también influyen los supuestos sobre el aumento de la productividad de la economía. Una limitación importante radica en los supuestos que hay que hacer para estimar la incidencia de los impuestos. El método produce información que puede ser útil para tomar decisiones en materia de seguridad social, pero probablemente métodos más simples sean suficientes para encauzar los sistemas por sendas de fínanciamiento adecuadas. El método de lo devengado y los costos de capital Los países industrializados están cambiando el método de imputación, pasando del criterio de caja al método de lo devengado. Estos países están en diverso grado de adelanto. Australia y Suecia ya lo emplean, y el Reino Unido, Nueva Zelandia y Canadá preparan la transición, mientras que en Estados Unidos está previsto pero aún existen muchos interrogantes, pese a que el ente de control viene insistiendo sobre el tema. El cambio significa un progreso pues permite una mejor medición del gasto y una imputación correcta al ejercicio en que se produce.
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La adopción del método de lo devengado debe analizarse desde dos ángulos, según se trate de los gastos corrientes y los gastos de capital. El gasto corriente se realiza cuando el estado toma posesión de un bien o cuenta con un servicio. En ese momento corresponde la imputación, con independencia de cómo se financie. El método de caja puede ocultar la acumulación de deudas y a veces la diferencia entre el resultado que se obtiene por uno u otro método puede ser significativo. Otra cuestión es la integración entre la contabilidad presupuestal y la contabilidad patrimonial. El criterio de lo devengado establece un nexo entre esos dos sistemas, permite reflejar mejor la situación y evolución patrimonial y facilita el cálculo de los costos y la comparación entre programas. La mayoría de los países de j^mérica Latina sigue un método parcial de lo devengado, imputando correctamente los gastos pero no los cargos por uso de capital. Lo referente a contabilidad patrimonial se ha debatido recurrentemente. Muchas veces se han lanzado programas de contabilidad patrimonial que se han abandonado al poco tiempo de haberse iniciado. La falta de una contabilidad patrimonial ha impedido en muchos casos controlar la sobreinversión en algunas áreas, ha restado posibilidades de un buen manejo gerencial y un control sobre; el uso de los activos del estado. El paso a un método completo de lo devengado va a requerir un tratamiento riguroso de los activos fijos. Sin embargo la recolección y el mantenimiento de información al respecto son costosos y es atendible el argumento de que en materia informativa los países de la. región tienen problemas más urgentes. En suma, los países de América Latina han hecho progresos en estas cuestiones instrumentales, pero todavía pueden recoger importantes lecciones de los países industrializados. Todo confluye a generar mayor claridad, precisión y transparencia de la información, logros esenciales para otros desarrollos.
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Capítulo 17. La integralidad del presupuesto
Alian, Bill. 1994. "Public expenditure management and budget law: toward a framework for a budget law for economies in transition". Working Paper No. 94-149. IMF: Washington DC, United States. Ter-Minassian, T., Párente, P. y Martínez Méndez, P. 1995. "Settíng up a Treasury in Economies in Transition". Working Paper No. 95/16. IMF: Washington DC, United States.
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Referencias y bibliografía
Si bien en los últimos años ha primado la preocupación por alcanzar la estabilidad, lo relativo a asignación de recursos ha constituido un foco importante de atención y un norte en todos los casos, en especial en los países industrializados vistos en este estudio. A medida que los países logren la estabilidad y consigan avances en un uso eficiente de los recursos van a poder prestar, explícitamente, una mayor atención a otros fines de la política económica como son la distribución del ingreso y el desempleo. El capítulo uno delineó dos formas de mirar los problemas presupuestarios. Por un lado a través de una anatomía de las decisiones sobre preferencias y bienes sociales, y por otro mediante una agrupación basada en los fines de la política económica. En esencia, cada tema pertenece a una o varias celdas de una clasificación matricial de dos dimensiones, cada cual representada por los criterios señalados. En algunos casos, en particular porque la orientación de los instrumentos lo facilita, la consideración bajo un ángulo aparece claramente más apropiada, mientras que en otros casos la separación resulta más difícil. De cualquier modo esta agrupación es solo a los fines expositivos y no compromete el análisis. Esta parte del trabajo compara la experiencia de todos los países estudiados, de acuerdo a la contribución que las instituciones aquí identificadas hacen al logro de los fines de la política económica. Una primera sección trata de la asignación de recursos, la segunda trata de la estabilidad de precios y la tercera se ocupa de los esquemas propuestos o en práctica para aminorar las fluctuaciones o sus efectos sobre algunos segmentos de la población. Asignación de recursos y preferencias sociales Sin restar importancia a los otros fines, éste es el nudo dominante del análisis presupuestario. Aquí más que en otros terrenos se conjugan instrumentos y procedimientos para llegar a un determinado resultado. En los párrafos siguientes el acento está puesto en las herramientas que permiten evaluar las alternativas para asignar determinados recursos a determinados fines. En el capítulo siguiente se estudia lo relativo a la formación de las decisiones.
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Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
Un esquema ideal de asignación de recursos debería dar a los responsables de las políticas información que les permitiera elegir entre distintas alternativas para cumplirlas en términos de producción y en términos de insumes. En la práctica, como se ha dicho, prima el incrementalismo. Tanto a nivel central como a nivel de cada agencia, existen rigideces que impiden reasignar recursos libremente. El proceso de distribución de recursos entre programas es tal vez el menos tecnificado del proceso presupuestario. Salvo para los proyectos de inversión, en el resto del gasto pocas veces hay un ejercicio basado en principios técnicos o en una búsqueda detallada de las preferencias de la gente. La asignación resulta de una serie de fuerzas que convergen en distintos puntos del proceso de decisión, con un arbitro que lauda conforme a una percepción imperfecta de la realidad política presente y futura. Es verdad que los ministerios, las jefaturas de las principales agencias y muchos otros cargos decisorios son ocupados por políticos que han desarrollado una cierta intuición para identificar las preferencias de la gente. De cualquier modo, el esfuerzo informativo aquí es menor que en las otras etapas. Los países analizados no ofrecen en ese terreno grandes adelantos. La identificación de las necesidades y el refinamiento de los programas son hechas la mayoría de las veces por las propias agencias ejecutoras. Se advierte un cambio orientado a tener más en cuenta las circunstancias particulares de cada usuario de los servicios y así, aunque solo sea de manera incipiente, se emplean técnicas de sondeos. Tal vez el hacer explícitas las políticas, junto con criterios muy generales de distribución y los requerimientos de responsabilidad y transparencia, que más adelante se mencionan, coadyuven a un uso de recursos que converja en el tiempo con lo que los votantes desean. El control basado en principios de eficacia y algunas prácticas introducidas en años recientes, como las encuestas sobre provisión de servicios, contribuyen vía retroalimentación de información a corregir acciones en curso. Su uso es muy limitado, además de que son mecanismos que buscan conocer las preferencias corrigiendo lo existente y no por medio de un análisis riguroso ex ante de lo que la gente quiere. Esta ausencia de información es más crítica a nivel central que a nivel de gobiernos locales, donde algunos mecanismos de información contemplan la búsqueda de preferencia de los votantes.
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Identificación de preferencias
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La prestación de servicios públicos por entes privados y un buen diseño de incentivos, en la medida en que den lugar a mecanismos de mercado, son formas útiles de lograr una aproximación entre "productos" y preferencias de los usuarios. El diseño de esos mecanismos es una tarea que a veces requiere un importante esfuerzo de análisis. Existe en este terreno una enseñanza que los países de la región pueden recoger de los países industrializados y que radica en la importancia que estos dan al análisis de políticas y la cantidad de recursos que dedican a tal actividad. Esto contrasta con las decisiones que muchas veces con poca información toman los países de la región. Al mismo tiempo hay experiencias valiosas dentro de la región, como son los programas sociales que ha implementado Chile en las últimas dos décadas. El análisis costo-benefido Para alcanzar una correcta asignación de recursos deben identificarse las áreas donde la tasa de rendimiento sea más alta, es decir que cada componente del gasto debe ser sometido a un análisis, a un test sobre su rentabilidad. Con el gasto corriente, esto normalmente no se hace. Hay, como se ha visto, un mecanismo político que reemplaza los mecanismos de mercado y en donde en lugar de haber precios hay votos que ordenan las prioridades. Ese ordenamiento de prioridades se hace en un marco muy amplio: los votantes hacen saber sus preferencias sobre grandes líneas de acción a representantes que piensan que interpretan mejor que otros lo que ellos quieren. Pero para decidir la composición detallada del gasto hace falta información pormenorizada. En muchos casos podría y debería hacerse un análisis detallado de costo-efectividad, conforme ha quedado esbozado en otras partes de este trabajo. Cuando se trata de proveer servicios para los cuales en buena medida hay puntos de referencia que proporciona el mercado, el análisis costo-beneficio es especialmente útil, en particular cuando deben comprometerse recursos cuyos resultados se verán con el correr del tiempo. La aplicación del análisis costo-beneficio ha experimentado una evolución a lo largo de los años. Luego de su desarrollo y difusión en la década del 60, y su extensión a una gama muy amplia de proyectos públicos en las décadas siguientes, el interés por ulteriores desarrollos teóricos y metodológicos ha ido disminuyendo en la última década. Durante algún tiempo hubo una gran preocupación por el diseño de métodos que permitieran estimar las tasas de rendimiento sociales de distintos proyectos. Se puso
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Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
gran énfasis en establecer criterios teóricos y prácticos para valuar beneficios y costos a través de los denominados precios sociales, precios que reflejan la escasez relativa de los bienes y factores para la economía como un todo, habida cuenta de las distorsiones existentes en el mercado. Se considera que los precios de mercado, si bien válidos para un cálculo económico desde el punto de vista privado, pierden parte de su validez cuando se pretende reflejar el cálculo que corresponde a la sociedad como un todo. El interés por refínar los cálculos, incluyendo las distorsiones de mercado, ha disminuido por dos razones importantes. En primer lugar las economías de los países en desarrollo, al volverse más abiertas y competitivas, los subsidios y otras formas de intervención del estado han disminuido, vale decir que en general las distorsiones se han reducido. En ese clima las diferencias entre precios sociales y precios de mercado son ahora menores de lo que eran hace 10 o 20 años. En segundo lugar, el papel inversor del estado también ha disminuido. Con las privatizaciones, muchos de los servicios públicos que antes el estado prestaba en forma directa han pasado a ser provistos por empresas privadas. El foco de interés se desplaza entonces hacia la búsqueda de mecanismos regulatorios que promuevan soluciones parecidas a las que se obtendrían en mercados competitivos. El análisis costo-benefício, incluyendo una contabilidad apropiada de los efectos externos de cada proyecto, debería seguir cumpliendo un papel central en las decisiones públicas. Además de una correcta aplicación metodológica, conviene inscribir su aplicación en un marco institucional adecuado. Aquí caben dos consideraciones centrales, una es el marco de juzgamiento de la inversión, y la otra la asignación de responsabilidades y definición de procedimientos de control para las decisiones de inversión. Los países de la región tienen, en general, mecanismos especiales para la aprobación de proyectos de inversión. Esos mecanismos han experimentado altibajos. El deterioro que sufrió el sector público de los países latinoamericanos luego de la crisis de la deuda afectó a todas las áreas, y lo relativo a la selección de proyectos no quedó exento. En tiempos recientes, con las sucesivas reformas del estado adoptadas por esos países, esos mecanismos tienden a fortalecerse, pero en algunos casos todavía se requiere hacer un enorme esfuerzo. Lo ideal es contar con un sistema descentralizado que opere con unidades en cada uno de los ministerios y agencias que tienen un papel importante en la inversión, coordinados por un núcleo central. Las unidades en los ministerios y agencias deberían contar con expertos sectoriales
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capaces de preparar términos de referencia adecuados y de poder hacer un seguimiento de los estudios que se realicen, ya sea dentro de la agencia o por encargo, fuera de ella. En la región las experiencias de Chile y Colombia son de utilidad. Resulta conveniente que cada una de estas unidades actúe en íntima coordinación con la oficina de presupuesto del ministerio o agencia respectiva para asegurar un flujo financiero adecuado y regular y para coordinar lo relativo a gastos de capital con gastos corrientes que el funcionamiento de cada proyecto requiere. La unidad central debe encargarse de armonizar criterios para la evaluación de proyectos, dar asistencia técnica a las unidades del sistema y decidir sobre el uso de los fondos destinados al fmanciamiento de estudios de proyectos. La experiencia habida con la inversión en varios países de la región hace aconsejable un tratamiento más formal del proceso de decisiones en inversión, particularmente porque los errores en esa materia han costado a los países sumas ingentes. Los grupos de interés que operan detrás de cada proyecto impulsan sus estudios y fuerzan un cálculo exagerado de los beneficios y una subestimación de los costos. El proyecto se inicia con una rentabilidad supuestamente aceptable, pero a poco de andar se descubre que los costos son mayores que los inicialmente previstos, pero como ya se ha invertido una parte en el proyecto, ya sea por cuestiones políticas o por razones económicas, el proyecto no se detiene. Una vez iniciado un proyecto su anulación puede resultar muy difícil desde el punto de vista político, pero aun si esto fuera posible es probable que al momento de su reconsideración el proyecto o lo que resta invertir ha pasado a ser rentable. La mayoría de las veces hay inversiones específicas del proyecto que no tienen valor fuera de él (los denominados costos hundidos), de modo que si se calcula el rendimiento del proyecto cuando ya se han hecho esas inversiones, la tasa resultante será suficiente como para pasar el umbral de aceptación. Entonces el proyecto debe continuar. Para evitar esos abusos es muy importante entonces asignar a quienes conducen los estudios y a quienes los utilizan para sus decisiones una responsabilidad mayor que la que se ha acostumbrado asignarles hasta ahora, estableciendo un sistema que deje claramente registrados los principales pasos, e involucrando a los organismos de control en la verificación y empleo de la información que da lugar a decisiones de inversión. Sería conveniente que en cada caso existiera una auditoría de los estudios de inversión como un paso previo a una decisión. Cuando existiera un informe desfavorable, el organismo que propone la inversión conservaría la libertad de insistir en una iniciativa dada, pero asumiría naturalmente
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Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
un riesgo mayor si durante la ejecución el proyecto se verificara que el proyecto es menos rentable que lo previsto. El presupuesto por programas: objetivos, metas y seguimiento Mucho se ha escrito sobre presupuesto por programas. Repetidamente se ha subrayado su falta de relevancia, las dificultades que existen cuando la estructura programática no tiene una adecuada correspondencia con la estructura administrativa, etc. Aun cuando su utilidad en América Latina ha sido muy limitada, los países industrializados emplean este enfoque. Si se quiere contrastar uso de recursos con logros, no hay otra manera de hacerlo que referir ciertos recursos a un fin determinado. Cualquiera sea el enfoque o la técnica que se siga es necesario identificar con claridad qué se busca y qué se hace con recursos también claramente identificados. Una manera de crear mejores condiciones para la asignación de recursos es que exista en cada programa una clarificación de los objetivos. Esto se ha traducido en los requerimientos de presentar planes estratégicos, desarrollo de indicadores de gestión y definición de estándares para la prestación de servicios. La mayoría de los países industrializados ha hecho considerables progresos en este sentido. La clarificación de objetivos ha sido un punto de partida de las reformas en Australia y Nueva Zelandia, una cuestión central en el Reino Unido, Canadá y Suecia, y se torna importante en Estados Unidos con las reformas implementadas a partir de 1993. La clarificación de objetivos ha seguido básicamente dos modelos. Uno es el adoptado por Canadá y Australia, en donde ha habido un ejercicio detallado para poner en claro los objetivos de cada agencia o sea un énfasis en la formulación de planes que luego son completados con sistemas de evaluación de amplia cobertura; Canadá ejerció en este terreno un liderazgo importante, pero Australia pudo ir más a fondo en su desarrollo. El segundo modelo, adoptado por Nueva Zelandia y el Reino Unido, procura desarrollar relaciones contractuales entre cada ministro y los gerentes o responsables de las agencias que deben proveer los servicios en su esfera de acción; Nueva Zelandia montó un sistema más riguroso de separación de funciones y especificación de responsabilidades. La idea central es que los ministros deben ser capaces de traducir sus políticas en directivas entendidas por los que tienen responsabilidades en el manejo de los recursos. Lo relativo a indicadores de gestión y el establecimiento de estándares de calidad de los servicios,
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que son formas complementarias para ayudar a una buena asignación de recursos, son tratados en otra parte de este trabajo. La búsqueda de la estabilidad Todos los países muestran una preocupación por mantener la estabilidad de precios. Esta búsqueda surge de un convencimiento generalizado de que la inflación es perjudicial para la economía y que tanto para combatirla como para contribuir a otros fines de la política económica es deseable mantener un equilibrio fiscal en el largo plazo. La pregunta central es si las instituciones conocidas, o las desarrolladas recientemente, coadyuvan a la estabilidad y en qué medida. La evidencia empírica parece indicar que las instituciones tienen importancia en el logro de un equilibrio presupuestario. Los trabajos a nivel nacional para un grupo de países (Alesina, et al, 1995) y los efectuados para los 50 estados de los Estados Unidos de Norteamérica (Poterba, 1996) así lo indican. Las posibilidades de reforma institucional para coadyuvar a la estabilidad son variadas y se pueden identificar en áreas tales como reformas constitucionales, redefinición de las relaciones entre el legislativo y el ejecutivo, el establecimiento de límites y procedimientos para el manejo de gastos y déficit, la coordinación entre el banco central y el ministerio de finanzas, el anuncio y sostenimiento de programas macroeconómicos y una reorientación de los mecanismos de control, incluyendo la publicidad de los actos de gobierno. Normas constitucionales, tratados internacionales y reglas automáticas La discusión sobre reglas que fijen topes o límites ha sido planteada por varios autores y ha sido motivo de debate. James Buchanan y sus seguidores sostienen que las cuestiones fundamentales que hacen al funcionamiento de la economía deben quedar plasmadas en normas constitucionales, pues así se crea en los gobernantes una fuerte obligación sobre un tipo de política para la cual la sociedad ha alcanzado un acuerdo. Como contra-argumento se sostiene que es difícil prever en una norma distintas circunstancias o condiciones futuras y que una norma constitucional puede ser muy rígida frente a realidades que cambian rápidamente. Puede pensarse en normas constitucionales que fijen un límite a determinadas variables o que establezcan procedimientos que faciliten el logro de la estabilidad. En
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Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
cuanto a límites, ninguno de los países estudiados tiene reglas constitucionales de equilibrio, pero algunos sí reglan lo relativo a procedimientos. En Estados Unidos, donde un buen número de estados tiene normas constitucionales que limitan el déficit, la evidencia empírica parece indicar que tales normas favorecen el logro de presupuestos equilibrados (Poterba, 1996). El Tratado de la Unión Europea comprende una serie de reglas que tienden a consolidar la estabilidad. A partir del 1 de enero de 1994 ha quedado prohibida la financiación monetaria de los déficit públicos y aun la financiación temporal por los desfases de tesorería. Asimismo, ningún estado miembro ni la comunidad pueden asumir deudas de otros estados. Una vez iniciada la denominada tercera etapa, o sea cuando se comience con el uso de la moneda común, los estados que participen no podrán incurrir en déficit excesivos (aquéllos que superen el 3 por ciento del PBI). Si un estado incurriera en un déficit excesivo, el Consejo de la Comunidad recomendará primero las medidas correctivas necesarias, y de no cumplirlas podrá exigirle que publique información sobre el estado de sus cuentas, restringirle acceso al Banco Europeo de Inversiones, requerir un depósito sin que gane intereses o imponerle multas. Una vez iniciada la tercera etapa, aquel 3 por ciento puede ser modificado. Estas reglas han sido puestas en un contexto más amplio, en lo que se conoce como el Pacto de Estabilidad, admitiendo excepciones a la regla del 3 por ciento conforme a la fase del ciclo en que se encuentra la economía del país en cuestión. Argentina ha aprobado una ley llamada de convertibilidad, en la cual la moneda local -el peso- queda ligada al dólar a un tipo de cambio fijo de uno a uno. La implementación de esta ley requirió una acumulación previa de reservas suficientes para atender la demanda de dólares en caso que la gente decidiera cambiar toda la masa de dinero en circulación. La estabilidad de esta regla requiere un sistema bancario sólido que resista presiones extemas. Desde el punto de vista fiscal, exige que los presupuestos estén adecuadamente financiados, pues el financiamiento inflacionario no es posible. El banco central no puede emitir dinero para enjugar el déficit, puede hacerlo sólo para comprar divisas. El sistema, que funciona satisfactoriamente desde 1991, cuenta con el respaldo de la mayoría de la población. En América Latina, en el seno del Mercosur, de hecho funciona un sistema de consultas donde, sin un proceso formal por ahora, se discute la manera de coordinar políticas macroeconómicas. Seguramente a medida que avance la integración entre los países miembros este tema estará presente en las negociaciones multilaterales.
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Las normas de presupuesto equilibrado pueden tener distintos grados de exigencia. Se puede disponer que el ejecutivo presente un presupuesto equilibrado, o bien que el legislativo apruebe un presupuesto equilibrado, o bien que el presupuesto cierre equilibrado. Por fin, puede permitirse algún déficit pero ponerse un límite a la acumulación de déficit, en cuyo caso la norma pone un límite al endeudamiento. En el primer caso, aun cuando el poder ejecutivo presentara un presupuesto equilibrado, el poder legislativo podría aprobar un presupuesto desequilibrado, cosa que no es posible en la segunda variante. Podría ocurrir que se presente y apruebe un presupuesto equilibrado, pero que durante la ejecución esto quedara de lado. En la tercera variante todo depende de la ejecución, en cuyo caso el equilibrio deberá lograrse disponiendo que los ingresos y gastos se ajusten. El régimen político define en buena medida la modalidad para asignar funciones y responsabilidades entre poderes. En un régimen parlamentario la separación entre el ejecutivo y el legislativo es menos nítida, y al mismo tiempo es menos imperioso que existan normas formales para asignar responsabilidades. En un régimen presidencialista es diferente. Allí se da la posibilidad de que el ejecutivo esté en manos de un partido diferente del que tiene mayoría en una de las dos cámaras del legislativo, y entonces las relaciones entre poderes pueden volverse antagónicas. Surge como necesario que haya una clara delimitación de responsabilidades. En el Reino Unido, Australia y Nueva Zelandia el legislativo no puede aumentar los gastos presupuestados por el ejecutivo, mientras que en los otros países industrializados estudiados el legislativo puede modificar el presupuesto. Estados Unidos presenta un caso especial en donde ha habido varias leyes que establecen límites sobre el déficit y procedimientos para reducirlo. En los países industrializados en general hay un acuerdo en seguir los lineamientos de los presupuestos presentados por el ejecutivo, y en los últimos años en todos los casos se han incluido metas severas de reducción del déficit y de inflación. En los países de América Latina en general el legislativo, aunque puede modificar el presupuesto, está sujeto a restricciones legales explícitas para aumentar el déficit. La forma como se opera y la preparación y discusión del presupuesto dentro del ejecutivo pueden tener importancia para alcanzar los objetivos macroeconómicos. Los países en donde el ejecutivo tiene mayor poder sobre el legislativo o aquéllos en donde el ministro de hacienda concentra un poder de decisión frente a los ministros ejecutores de programas parecen
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Las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo
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tener una mayor probabilidad de alcanzar la estabilidad (Hausmann y Stein, 1996). Estas prácticas, sin embargo, parecen tener una probabilidad más alta de entrar en conflicto en una asignación de recursos conforme a las preferencias de los votantes. Programación macroeconómica y proyecciones Los países industrializados como los países de América Latina aquí analizados desarrollan el presupuesto dentro de escenarios macroeconómicos debidamente estudiados. Hay convergencia respecto a un ordenamiento de las preocupaciones centrales sobre la macroeconomía. Aun cuando en todos los casos domina la cuestión de la estabilidad, también hay mención a otros fines. Las referencias a crecimiento, desempleo y distribución del ingreso son más bien generales. Los países se orientan a tener metas inflacionarias y han ido abandonando metas cuantitativas intermedias. Los déficit están expresados generalmente como un porcentaje del PBI y sólo para Estados Unidos se ha adoptado la discusión cuantitativa. El horizonte de programación, del cual se ha dado cuenta en otras partes, difiere de un grupo a otro en la práctica, contando los países industrializados con un encuadre más riguroso. En los países de América Latina hay un compromiso menos formal con respecto al déficit. Algunas veces este tipo de compromiso se da cuando hay, en trámite o firmados, acuerdos con organismos de financiamiento internacional, pero no siempre aparecen como compromisos presupuestarios. Las proyecciones presupuestarias generalmente no son lo suficientemente abarcativas como sería menester y con frecuencia no reflejan acabadamente lo que habrá de ocurrir con los gastos predeterminados como seguro social, seguro médico, etc. En algunos casos estas proyecciones son motivo de un vivido debate, como en Estados Unidos donde han sido cruciales para definir una estrategia que cierre la brecha entre ingresos y gastos. En este país el documento sobre "Perspectivas Analíticas", que acompaña al presupuesto, explica las bases sobre las cuales se efectúan las proyecciones que, a su vez, son confrontadas con las empleadas por la oficina de presupuesto del congreso. En Canadá, el denominado plan fiscal cumple un papel similar. Varios países han adoptado alguna forma de presupuesto multianual. Esto tiende un puente entre las metas de mediano plazo y los presupuestos anuales. La adopción de este enfoque coincidió con la expansión del gasto de las décadas del 60 y del 70. Algunos vieron en el presupuesto multianual
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un factor de rigidez cuando hubo que pasar de una fase de crecimiento del gasto a una de reducción. Como consecuencia, algunos países, como el Reino Unido, han preferido reorientar este instrumento pasando a un enfoque financiero -en donde priman los valores nominales- en lugar de un enfoque de planificación -en donde priman indicadores de cantidad. Los presupuestos multianuales se siguen empleando y constituyen la base de cálculo sobre la cual se hacen las estimaciones año a año. Un modelo avanzado está en uso en Australia, en donde todos los componentes están ligados a modelos de predicción, y cuando se produce una modificación de una variable o en un supuesto, en forma prácticamente automática se actualizan los datos de todos los programas. Esto permite identificar áreas de riesgo donde los responsables de las políticas deben concentrar su atención. La mayoría de los países ha institucionalizado un tipo de diálogo entre las autoridades monetarias y fiscales para que el presupuesto cuente con un marco temporal adecuado. La preparación de escenarios macroeconómicos y su discusión entre las altas autoridades constituyen una práctica frecuente, como lo es la de elaborar proyecciones macroeconómicas y la inclusión de todos los antecedentes junto con el mensaje de envío del presupuesto al congreso. La coordinación de políticas macroeconómicas y el grado de profesionalismo que rodea a esa coordinación han avanzado considerablemente en la región. Todos los países estudiados tienen mecanismos que de una u otra forma satisfacen esa necesidad. Las metas cuantitativas y límites a la deuda Los países industrializados vistos trabajan con programas económicos y proyecciones que dan a conocer al momento de preparación del presupuesto y que mantienen actualizados periódicamente durante el ejercicio fiscal. Estados Unidos tiene reglas más estrictas, habiendo establecido por ley el monto de déficit a incurrir en los próximos años hasta alcanzar un presupuesto equilibrado en el año 2002. Tanto Estados Unidos como la Unión Europea trabajan con un concepto de déficit que comprende el total del gasto. Vale decir que no hay un tratamiento conceptual diferente entre gastos de inversión y gastos de consumo. En algunos estados de los Estados Unidos hay normas de presupuesto equilibrado, pero se contempla el financiamiento de la inversión con deuda. El método de reducción del déficit de Estados Unidos es en cierta forma más rígido que el de Maastricht. En aquél no hay lugar para excepciones por las condiciones en que se encuentre la economía, en
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cambio en éste, en virtud del Pacto de Estabilidad, hay lugar para excepciones al déficit por caída en el nivel de actividad. Dentro de Estados Unidos hay muchos estados que tienen fondos de estabilización. La mayoría de los países estudiados tiene normas que regulan el endeudamiento del gobierno central, y en muchos casos, esas normas se extienden a los gobiernos locales. En general, se requiere un acto del congreso para aprobar nuevas deudas. En prácticamente todos los casos hay prohibición de recurrir al banco central para el financiamiento del presupuesto. En este terreno los países de la región han hecho sustanciales progresos en los últimos años, habiéndose limitado o eliminado por completo la posibilidad. La tabla 18.1 presenta de manera sumaria las normas centrales que reglan el endeudamiento en los países estudiados. Tabla 18.1 Endeudamiento: facultades y límites País
Limitaciones o restricciones en el endeudamiento del gobierno
Estados Unidos
Cada año, como parte integrante del proceso presupuestario del congreso, se establece un límite en la deuda pública. También puede ser aprobada legislación específica sobre límites a la deuda.
Canadá
No hay restricciones legales, pero el gobierno está empeñado en reducir un alto endeudamiento existente.
Reino Unido
El gobierno tiene la facultad de endeudarse cada año para financiar el déficit a través de la ley de fondos consolidados, la ley de asignación y la ley nacional de empréstitos.
Suecia
El gobierno sólo puede endeudarse por ley, y sólo para financiar el déficit presupuestario u otro gasto aprobado por el parlamento o para refinanciar la deuda. Las empresas estatales se endeudan bajo su propia responsabilidad.
Australia
El gobierno puede endeudarse sólo por ley. Para períodos más cortos, el ministro de finanzas puede llegar a un acuerdo con cualquier banco para solicitar préstamos que deben ser devueltos dentro de los 90 días.
Nueva Zelandia
El gobierno puede endeudarse sólo bajo normas previas. La ley de finanzas públicas da al ministro de finanzas autoridad para obtener préstamos para fines públicos, incluyendo créditos a corto plazo.
España
El gobierno puede endeudarse sólo por ley. La emisión de deuda debe ser autorizada en todos los casos por el ministro de economía y hacienda. En 1989 se congeló el financiamiento por el banco central.
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País
Limitaciones o restricciones en el endeudamiento del gobierno
Argentina
No se puede tomar créditos para financiar gastos operativos. Para tomar créditos, éstos deben estar incluidos en la ley de presupuesto o en una ley específica. Se exceptúan las operaciones de crédito del poder ejecutivo con organismos internacionales de los cuales el país es miembro. Hay límites de endeudamiento global.
Brasil
Compete exclusivamente al senado federal fijar límites globales a la deuda del gobierno central, de los estados, del distrito federal y de los municipios, y disponer sobre las condiciones para sus operaciones de crédito externo e interno. Están prohibidas las operaciones de crédito que excedan los gastos de capital.
Chile
El presidente de la república tiene la iniciativa exclusiva para contratar empréstitos del estado, entidades semifiscales, gobiernos regionales o municipalidades. Los gastos del gobierno no pueden financiarse con créditos directos o indirectos del banco central.
Colombia
La contratación de deuda requiere una ley. El gobierno puede establecer cupos de endeudamiento global para distintas instituciones del estado nacional.
Venezuela
Las operaciones de crédito público requieren una ley especial que las autorice, salvo las excepciones que determine la ley orgánica.
Fuentes: Alian, B. (1994) y elaboración propia.
La deuda de los gobiernos subnacionales La forma en que el gobierno central mantiene algún tipo de vigilancia o control sobre los déficit de los gobiernos locales difiere entre los países industrializados vistos y los de América Latina. En el primer caso, las propias normas de los entes subnacionales y el mercado ejercen los mecanismos de control. O sea, se confía en que el costo del endeudamiento pone los límites correspondientes cuando un estado se endeuda excesivamente. En algunos casos, como en Australia, existe un consejo en donde participan representantes de los estados y del gobierno central, pero a medida que pasa el tiempo el trabajo de dicho consejo se convierte más en un mecanismo de transparencia informativa que uno para acordar o imponer límites al endeudamiento. En los países de América Latina el gobierno central tiene
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Tabla 18.1 (continuación)
Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
Tabla 18.2 Endeudamiento de gobiernos subnacionales País
Autoridades subnacionales / Límites de endeudamiento
Estados Unidos
Todos los gobiernos locales deben tener un presupuesto corriente equilibrado. La mayoría de los estados tienen un requisito de presupuesto equilibrado por constitución o estatuto.
Canadá
No hay restricciones. Operan los mecanismos de mercado.
Reino Unido
Se requiere un presupuesto recurrente equilibrado.
Suecia
Se requiere un presupuesto recurrente equilibrado. Los niveles subnacionales se endeudan bajo su propia responsabilidad.
Australia
El Consejo Australiano de Deuda determina el endeudamiento público total y la distribución entre los diferentes niveles de gobierno, pero en la práctica gobiernan los mecanismos de mercado.
Nueva Zelandia
En general se considera que los gobiernos locales deben cubrir los gastos corrientes de un determinado año con ingresos de ese mismo año.
Argentina
Las provincias pueden endeudarse tanto interna como externamente. El banco central vigila el impacto en el sistema financiero y para deuda externa el ministerio de economía vigila tasas máximas.
Brasil
El senado federal fija límites globales al monto de la deuda de los estados, el distrito federal y los municipios, y dispone sobre condiciones para sus operaciones de crédito externo e interno.
Chile
Sólo para proyectos especiales y mediante ley los municipios y las empresas pueden contraer empréstitos. La ley debe indicar la fuente de repago.
Colombia
Conforme a normas constitucionales el endeudamiento de los gobiernos locales no puede exceder su capacidad de pago. Hay una ley que fija procedimientos de autorización graduados de acuerdo al nivel de endeudamiento.
México
Los estados no pueden, en ningún caso, contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos, sociedades o particulares extranjeros, o que deban pagarse en moneda extranjera. Los estados o municipios pueden contraer empréstitos sólo cuando se destinen a inversiones públicas productivas.
Venezuela
Los entes subnacionales no pueden pedir prestado sin la autorización de las autoridades federales.
Fuentes: Ter-Minassian, T. (1996) y elaboración propia.
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claramente una mayor injerencia en los niveles de endeudamiento de los gobiernos locales, ya sea a través de normas estrictas sobre procedimientos o bien a través de pautas para el endeudamiento. La discusión sobre este tema tiene varias facetas. En principio, los gobiernos locales debieran poder recurrir a los mercados de capital para financiar sus presupuestos. Parece legítimo que un gobierno estadual o municipal que desee encarar una obra pueda distribuir su pago en varios periodos. La razón para imponer restricciones radica en que puede haber un efecto externo, o sea, el endeudamiento de los gobiernos locales puede constituirse en una amenaza de traslado de un déficit al gobierno central. La idea de que un municipio o un estado pueda entrar en una especie de convocatoria de acreedores o ir a la quiebra no está presente en ninguna discusión. En algunos países es más firme que en otros la percepción de que si un gobierno local entra en dificultades financieras el estado central no saldrá a auxiliarlo. En la medida que esa percepción exista, el mercado servirá mejor como mecanismo de control. Hay otra razón vinculada a ese razonamiento que justifica algún tipo de control por parte del gobierno central. La tasa de interés aumenta cuando aumenta el riesgo país. El nivel de deuda de los gobiernos locales, en particular cuando existe la percepción de que el gobierno central implícitamente garantiza esa deuda, significa mayor endeudamiento global, a lo cual corresponde un riesgo país mayor y por ende una mayor tasa de interés. La tabla 18.2 resume las normas que rigen en la materia en los países estudiados. La idea de un consejo fiscal nacional Una posibilidad de resolver los problemas de estabilización que enfrentan los países latinoamericanos es a través de un organismo nacional con suficiente fuerza, prestigio, independencia y credibilidad y sin banderías políticas, el cual tendría a su cargo un seguimiento público del déficit y el nivel de endeudamiento, como podría ser un consejo fiscal nacional (CFN). Las ideas centrales para este tipo de solución se encuentran en un trabajo de Eichengreen, Hausmann y Von Hagen presentado en la reunión anual del Banco Interamericano de Desarrollo en marzo de 1996. La propuesta parte de la idea de que los países de América Latina han sido forzados a utilizar una política fiscal procíclica. Ocurre que cuando una economía está en contracción, debe recurrir a los organismos internacionales y a los mercados mundiales de crédito para obtener los recursos que les permitan continuar atendiendo sus obligaciones. Para otorgar tales créditos,
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
el FMI demanda la generación de superávit, o reducción del déficit, según el caso, para generar excedentes que permitan hacer frente a los servicios de la deuda. Tal requerimiento implica aumentar los impuestos o reducir el gasto público o una combinación de ambos, políticas que profundizan la caída del producto, vale decir actúan procícucamente. Con frecuencia el ajuste necesario se demora, haciendo el ajuste final aún más difícil o penoso. En virtud de problemas de arrastre y la persistencia de las prácticas señaladas, muchas economías latinoamericanas muestran hoy una alta volatilidad, un exceso de deuda y, algunas, un déficit importante, todo lo cual reduce su acceso al crédito. En la base de aquella propuesta está la idea de que siempre hace falta un aval del FMI para que un país pueda acceder a nuevos fondos. La credibilidad puede aumentarse transfiriendo parte de la responsabilidad por el seguimiento y evaluación de las cuentas fiscales a un ente nacional dotado de capacidad técnica y librado de los avatares políticos de corto plazo. Se piensa que la creación de un CFN puede contribuir a resolver aquellos problemas. Este consejo fijaría en cada año límites al aumento de la deuda compatibles con una visión de largo plazo y un análisis de las circunstancias particulares prevalecientes en cada año. Gozaría además de una independencia similar a la del banco central en algunos países de América Latina, estaría formado por personas de alta capacidad técnica y un alto prestigio profesional, tendría suficiente estabilidad como para operar con independencia y daría a la política fiscal la debida continuidad aumentando de esa manera la credibilidad del sistema. Ese consejo tendría las facultades necesarias para dictaminar sobre el déficit recomendable en cada período y sobre ciertos mecanismos de ajuste que se pondrían en acción en caso de que las fuerzas políticas no pudieran alcanzar un acuerdo sobre la manera de llegar a la meta establecida. Se piensa que el consejo tendría sólo poder para variar impuestos generales o reducir gastos en forma proporcional en todos los programas, pero no podría ni modificar la legislación impositiva, ni la composición del gasto, ni entrar en cuestiones de manejo de la deuda. Así como se va reconociendo la conveniencia de fijarle al banco central el solo objetivo de la estabilidad de precios a través de la política monetaria, a este consejo le cabría el único cometido de velar por el mantenimiento de una determinada tasa de aumento o reducción de la deuda. La propuesta tiene méritos innegables, en particular por la posibilidad de combinar flexibilidad con metas firmes fuera de la discusión política
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circunstancial, recobrando para las autoridades nacionales parte de la responsabilidad y control sobre la política fiscal. Naturalmente esto no reemplaza a los órganos naturales de una democracia occidental moderna. En la medida que este consejo pueda formarse a partir de un amplio asentimiento de las fuerzas políticas del país, el mecanismo tiene buenas posibilidades de éxito. Por ahora no parece fácil que esas fuerzas políticas estén dispuestas a delegar en un cuerpo técnico-político prerrogativas tan importantes como son las relativas a déficit y a nivel de endeudamiento, pero vale la pena alentar el debate. En el fondo, hay muchas instituciones que se orientan a amarrar para el mediano y el largo plazo coincidencias básicas en la sociedad, y el consejo propuesto es una de esas instituciones. Una situación diferente sería pretender imponer tal consejo en un país determinado. Tal iniciativa estaría llamada al fracaso pues terminaría siendo un organismo sin sustento y probablemente en conflicto con los mecanismos naturales de decisión de una sociedad democrática, pero ese no ha sido ciertamente el espíritu que ha animado a los autores de la propuesta. El mantenimiento del empleo e ingresos mínimos Las normas y prácticas fiscales y las propias características estructurales de las economías latinoamericanas las hacen altamente sensibles a fluctuaciones tanto de origen externo como de origen interno. En los países de la región los estabilizadores automáticos son mucho más débiles que en los países industrializados, especialmente por la forma como reacciona el gasto. Los países industrializados tienen seguros de desempleo y programas de apoyo a familias e individuos en situaciones críticas, cuyos montos representan una parte importante del gasto público total y que permiten amortiguar las fluctuaciones del ingreso y el empleo. Por el lado de los ingresos, el sistema impositivo tiene una mayor progresividad y además los gobiernos tienen buen acceso a los mercados de capital y pueden utilizar el endeudamiento como una herramienta anticíclica. Suecia es un ejemplo notable de la alta flexibilidad que tienen sus cuentas públicas. En solo cuatro años pudo pasar de una severa contracción y un déficit del orden del 12,5 por ciento del PBI a una situación de equilibrio fiscal y con niveles de empleo aceptables. Los países de la región, en particular en los últimos años, procuran seguir políticas de equilibrio fiscal, de modo que cuando se produce una caída de los ingresos tratan de ajustar sus gastos a los nuevos niveles, agravando el ciclo. Pero tampoco ha habido esfuerzos por crear superávit
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
cuando la economía ha estado en la fase de expansión. La concentración de las exportaciones en algunos productos primarios, aunque viene disminuyendo en importancia relativa, es mayor en los países de la región que en el mundo industrializado, lo cual agrega un factor de vulnerabilidad. El panorama se complica por la forma como funcionan los mercados de crédito. En la fase de expansión los países encuentran un acceso fácil a créditos internacionales y hay un influjo de fondos, aumentando la expansión. Cuando se produce la contracción de la economía los países encuentran difícil acceder al crédito y hay salida de capitales, agravando la recesión. La experiencia de los países industrializados muestra que los fondos para desempleo y algunos programas especiales se rigen por reglas particulares no sujetas a una aprobación anual presupuestaria y que la propia consideración del déficit los deja fuera de la discusión. Pueden cuestionarse estas reglas, que en principio entran en conflicto con el principio de unidad del presupuesto y que pueden oscurecer la posibilidad de poder mirar al sector público en su totalidad, pero desde el punto de vista de la estabilización de la economía funcionan aceptablemente. Los fondos de estabilización Hay varios mecanismos fiscales a través de los cuales los países de la región han procurado aminorar el impacto de las fluctuaciones cíclicas en sus economías. Uno de ellos es el de los fondos de estabilización y otro el de los fondos sociales. Otro mecanismo, aunque no estrictamente fiscal, ha sido introducido por Argentina recientemente para estabilizar sus reservas. En general, los fondos de estabilización son mecanismos de autoseguro que crean los países para aminorar los efectos de cambios en las condiciones de los mercados internacionales de algunos de sus productos de exportación que tienen una importancia significativa en su balance comercial. Estos fondos funcionan con reglas preestablecidas que acumulan reservas cuando las condiciones son favorables y las gastan cuando son desfavorables. En América Latina existe un fondo para el cobre en Chile y otro para el petróleo en Colombia. Son medios reputados apropiados para el fin que persiguen, pero a medida que las economías se vuelven más diversificadas su relevancia va a ir disminuyendo. Otra vía son los fondos sociales. Estos fondos han operado en varios países de la región y en su mayor parte han contado con la ayuda y a veces el impulso de los organismos internacionales de fmanciamiento. Se trata de
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mecanismos institucionales que posibilitan transferir de manera rápida recursos a los grupos de ingresos bajos y más vulnerables de la población. Estos fondos han contado con recursos en cantidades importantes, predominantemente de fuentes externas. Sus recursos se utilizan mayormente para proyectos medianos o pequeños, generadores de empleo temporal, y para asistencia social, con la idea de aminorar los efectos económicos recesivos y satisfacer necesidades básicas apremiantes. En la práctica los fondos sociales han servido para amortiguar el ajuste que acometieron la mayoría de los países de la región, pero aún no está claro si podrán en el futuro actuar como amortiguadores anticíclicos. Ha habido programas efectivos para combatir el desempleo. Chile utilizó un programa de empleo mínimo que consistía en dar trabajo a través de los municipios a un salario muy bajo a todo aquél que a ese salario deseara trabajar. Cuando el ajuste llevaba las tasas de desempleo a valores del orden del 15 al 16 por ciento este programa fue muy efectivo. Argentina, con una escala más modesta que aquél, utiliza un programa parecido que se canaliza por el sector privado. A los fines de estabilizar las reservas, Argentina ha hecho acuerdos con un conjunto de bancos por los cuales, contra el pago de una comisión, cuando el país lo requiere éstos se comprometen a comprar títulos de la deuda argentina a un precio predeterminado. De esa manera el país puede hacerse de reservas en caso de necesidad. El volumen de reservas es importante en todos los casos, pero es particularmente crítico en Argentina, dado el sistema de convertibilidad que utiliza este país. Conforme está establecido por ley, el banco central se obliga a entregar dólares por dinero argentino cuando un particular así lo requiera. Cualquier indicio de desconfianza en la moneda puede traer una contracción general en la economía, pues el banco central sólo puede emitir a cambio de moneda extranjera y mientras que las otras herramientas para aumentar la liquidez del sistema son muy limitadas. Con aquel mecanismo se amortiguan posibles cambios bruscos en los mercados financieros. Si bien los países de la región procuran suavizar los efectos del ciclo, los instrumentos con que cuentan tienen un alcance limitado. Una disciplina fiscal consistente y firme, aunque diseñada en primer lugar para la estabilidad de precios, va a facilitar políticas anticíclicas. Consolidada la estabilidad, los países que más han avanzado en ese terreno pueden empezar a pensar en generar superávit presupuestarios para acumular
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 18. El presupuesto y los fines de la política económica
reservas y poder financiar un déficit moderado cuando esto sea requerido por la fase del ciclo. La distribución del ingreso Los países industrializados estudiados convergen en la presentación en un mismo momento del proyecto de presupuesto y de la o las leyes de reformas impositivas que acompañan el nuevo ejercicio fiscal. Las reformas impositivas suelen en la mayoría de los casos venir acompañadas de información sobre su impacto distributivo previsto. Por el lado del gasto, los programas presentan consideraciones sobre los grupos que se pretende alcanzar, pero en general no hay un análisis global sobre cómo el gasto y los ingresos afectan la distribución del ingreso. Una excepción, como se ha señalado, lo constituye el presupuesto de Suecia, en donde se incluye tal información para algunos programas importantes en el área de capacitación y empleo. Los países de la región en pocos casos presentan las modificaciones impositivas al mismo tiempo que presentan el presupuesto de gastos. Las propuestas de modificaciones impositivas y el presupuesto de gastos no incluyen ningún análisis formal sobre el impacto distributivo de las principales medidas. Los estudios del impacto distributivo de acciones fiscales son aún muy escasos. Ha habido un mayor desarrollo informativo en relación con los estudios de pobreza y el impacto de los programas gubernamentales para aliviarla, pero rara vez ha habido un esfuerzo por una presentación sistemática en conjunto con la discusión del presupuesto. El BID está contribuyendo a mejorar las encuestas de hogares en un programa para toda la región, que podrá crear bases adecuadas para hacer esos estudios y permitir un seguimiento y comparaciones en el tiempo y entre países. La presentación de un panorama macroeconómico general que acompañe al presupuesto y una actuación periódica dentro del año, publicidad y discusión, la inclusión de proyecciones detalladas en el documento que discute el congreso, un desarrollo de programas con enunciados muy claros y precisos de objetivos y estrategias e información sobre evolución de la pobreza e indicadores de distribución del ingreso van a permitir entender mejor las relaciones entre los distintos fines de la política económica y el papel que el presupuesto juega en esas interrelaciones. En todas esas áreas queda una importante tarea por hacer para los países de América Latina.
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
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Alesina, A., Hausmann, R., Hommes, R. y Stein, E. 1995. "Budget Institutions and Fiscal Performance in Latín America", no publicado. Alian, Bill. 1994. "Toward a Framework for a Budget Law for Economies in Transition". IMF Working Paper 94/149, Washington D.C., United States: International Monetary Fund. Eichengreen, B., Hausmann, R. y Von Hagen, J. 1996. "Reforming Budgetary Institutions in Latín America: The Case for a National Fiscal Council". Trabajo presentado en el Seminario sobre Fiscal Institutions to Overeóme Volatility in Latín America, Buenos Aires, Argentina: Banco ínteramericano de Desarrollo. Gavin, M., Hausmann, R., Perotti, R. y Talvi, E. 1996. "El manejo de la política en América Latina y el Caribe: Volatilidad, comportamiento procíclico, y capacidad crediticia limitada". Trabajo presentado en la XXXVII Reunión Anual de la Asamblea de Gobernadores del BID, Buenos Aires: Argentina. Banco Interamericano de Desarrollo, Washington D.C., Estados Unidos. Gavin, Michael y Perotti, Roberto. 1997. "Fiscal Policy in Latín America". Trabajo presentado en el Twelfth Annual Macroeconomics Conference. Cambridge, MA. United States. Hausmann, Ricardo y Stein, Ernesto. 1996. "Searching for the Right Budgetary Institutions for a Volatile Región". En: Securing Stability and Growth in Latín America: Policy Issues and Prospectsfor Shock-Prone Economies. Paris Cedex, France: Organization for Economic Co-Operation and Development/Inter-American Development Bank. ínter-American Development Bank. Evaluation Office. 1996. Evaluation of Social Investment Funds. Washington, DC. United States. Poterba, James H. 1996. "Do Budget Rules Work?". Working Paper Series. No. 5550 (April) Cambridge, MA: National Bureau of Economic Research, Inc. Talvi, Ernesto y Végh, Carlos A. 1996. "Can Optimal Fiscal Policy Be Procyclical?". Mimeographed paper. Ter-Minassian, Teresa. 1996. "Sistema de control del endeudamiento de los gobiernos subnacionales: experiencias de diferentes países". Trabajo presentado en el XXII Seminario Internacional de Presupuesto Público, Caracas: Venezuela.
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Referencias y bibliografía
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Página en blanco a propósito
En la introducción de este trabajo se señaló que el estudio del presupuesto puede hacerse desde distintos puntos de vista y se dijo que aquí se seguía un enfoque institucional, esto es, tratar de determinar qué instituciones se adaptan mejor al logro de ciertos objetivos de política económica. De hecho este estudio se ha centrado en el examen de las instituciones presupuestarias interpretadas en sentido amplio, es decir los organismos y agencias, las técnicas y los procedimientos relacionados con la administración de las finanzas públicas. Corresponde ahora ver cuáles de las instituciones reseñadas son de mayor interés para los países de América Latina para procurar indicar alternativas de reforma que tomen en cuenta las condiciones históricas, económicas y sociales de estos países. Al desarrollarse la tesis de las decisiones colectivas, en la Parte I se señaló que en el proceso político participan cuatro actores principales, a saber, los votantes, los políticos, los grupos de interés y la burocracia. Los primeros dan sus votos a la espera de obtener el nivel y calidad de servicios que satisfagan sus aspiraciones. Los políticos, por su parte, "compran" los votos mediante promesas en las campañas electorales y su credibilidad depende de que cumplan con los compromisos contraídos. Los grupos de interés dan su apoyo, generalmente de índole económica, a los políticos para influir en la aprobación de las leyes y reglamentos que atiendan a sus intereses especiales. Por último, la burocracia tiene como objetivos principales mantener el poder y la seguridad de sus puestos de trabajo, para lo cual trata de responder a lo que los otros actores desean, favoreciendo conductas y reglas que los protejan. Entre tal diverso grupo de participantes y de fuerzas se plantean conflictos de intereses y relaciones de competencia e interacción. Cada grupo desea mantener la porción del poder que detenta, y está dispuesto a entrar en relaciones de intercambio y negociar para lograr sus metas. El sistema político debe permitir que haya correspondencia entre las preferencias de los votantes y las decisiones políticas. Siempre hay un vínculo, unas veces más perfecto que otras, entre recursos que el estado gasta y lo que la gente quiere que el estado haga con esos recursos. Mientras
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Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
Capítulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
más clara sea la correspondencia entre necesidades colectivas y gasto del estado, mayor será el grado de bienestar de la sociedad. El funcionamiento del presupuesto contribuye a esa correspondencia. Este puede orientarse a un conjunto de bienes y servicios que el estado compra para satisfacer esas necesidades (presupuesto de insumes), o a un conjunto de bienes que el estado habrá de producir en un período determinado (presupuesto de producción), o bien a un conjunto de objetivos y metas respecto de las necesidades a satisfacer (presupuesto por resultados). Cada uno de esos enfoques representa, de menor a mayor, la preocupación por lograr el máximo grado de coincidencia entre necesidades y acción del estado. Uno de los problemas centrales en la elaboración del presupuesto radica en la manera como se identifican las necesidades a satisfacer y en la forma como se distribuye la carga impositiva. Existen al respecto distintas teorías, pero en la práctica todo desemboca en un proceso político por el cual los ciudadanos eligen a funcionarios y legisladores que seleccionan un determinado conjunto de bienes y un determinado sistema impositivo. La forma como se conduce ese proceso político influye en los resultados que pueden estar cerca o lejos de las preferencias de los votantes. Escapa al propósito de este trabajo discutir en detalle la bondad de distintas reglas de votación para aumentar la posibilidad de correspondencia entre preferencias de los votantes y resultados finales respecto a determinados programas. La atención del trabajo se orienta a ver qué instituciones favorecen esa correspondencia, una vez elegidos los responsables de la conducción del gobierno y del parlamento. El trabajo a nivel del ejecutivo El trabajo a nivel del ejecutivo difiere un tanto entre los dos grupos de países aquí considerados. En los países industrializados es más claro, a distintos niveles, que por encima de la respuesta que cada funcionario debe dar a su superior en la organización, hay un proceso democrático que implica rendir cuenta ante la opinión pública de la manera como se prestan los servicios. La forma que los usuarios tienen para llegar a quienes operan en el sector público es más directa y existen mecanismos de control ciudadano más efectivos. Los países industrializados estudiados dan mayor cabida al análisis de eficiencia y de búsqueda de alternativas para la provisión de los servicios. Sin duda que la competencia por fondos entre distintos ministerios, y entre agencias dentro de cada ministerio, ha llevado al desarrollo de una mayor capacidad de análisis y ha influido en los criterios que se utilizan
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para asignar recursos. Contribuye a tal situación la existencia de un cuerpo civil bastante estable y profesionalizado, la descentralización de responsabilidades y la introducción de incentivos gerenciales. La labor del gabinete La importancia que tomaron las ideas en torno a la necesidad de mantener la estabilidad de precios, y de un achicamiento del estado, se fueron generalizando en las décadas del 80 y del 90, y llegaron a determinar una especie de convergencia en la metodología para la preparación y discusión del presupuesto. Hasta fines de la década del setenta el aumento de los gastos públicos se presentaba como el hecho más notable de las finanzas públicas del siglo XX. La inflación, si bien condenada por la gran mayoría de los técnicos y políticos, era en alguna medida aceptada; muchas veces, conforme al conocimiento convencional, se consideraba un mal menor frente al desempleo. Vino luego una especie de crisis del estado, se desarrolló una menor tolerancia hacia la ineficiencia y creció la exigencia por condiciones más estables. Menor inflación, reducción del tamaño del estado y mayor eficiencia pasaron a ser promesas ineludibles en las plataformas de los partidos políticos y objetivos abrazados por las mayorías. Por encima de cualquier consideración, el punto de partida prácticamente ineludible de las discusiones presupuestarias pasó a ser una limitación de los gastos. La coordinación de políticas ha ocupado un lugar importante en las reformas presupuestarias de las últimas dos décadas. El gabinete como cuerpo ha tomado un papel cada vez más activo en las discusiones presupuestarias, antes altamente concentrado en el ministerio de finanzas. La política relativa al déficit y su manejo en el ciclo no han sido en la mayoría de los países un tema central en los debates parlamentarios. En todo caso el parlamento en su función de control ha hecho conocer su disconformidad con déficit excesivos. A medida que se afirma la estabilidad y las urgencias de corto plazo van dando lugar a la necesidad de repensar políticas de mediano plazo, el ejercicio presupuestario se va volviendo menos fraccionado y producto de un esfuerzo colectivo a nivel de gabinete. Los cambios habidos en Argentina con la creación de una jefatura de gabinete que coordina la acción de los otros ministerios y decide sobre la composición del presupuesto, la acentuación del papel planifícador del ministerio respectivo en Brasil y las reformas en otros países no vistos con detalle aquí, como Costa
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
Rica por ejemplo, parecen indicar una tendencia a privilegiar un esfuerzo colegiado en el propio gabinete. Los países del área siguen esquemas diferentes de coordinación de políticas que se traduce en la asignación sectorial del gasto. Los países que han mantenido activos por más tiempo los mecanismos de planificación tienden a usar mejor los instrumentos para asignar y reasignar los gastos entre sectores (México, Venezuela). En otros casos se han creado nuevos esquemas de discusión presupuestaria. En la asignación de funciones para las decisiones centrales prevalece un modelo con dos focos: uno para las decisiones sobre ingresos y aspectos macroeconómicos, y otro para la distribución del gasto y, en algunos casos, seguimiento. Esta es la solución adoptada por Estados Unidos, Canadá, Australia, Brasil y Argentina. El papel preponderante que ha ejercido en América Latina el ministerio de economía o el ministerio de hacienda parece haber sido un buen vehículo para alcanzar la estabilidad, al punto que la fortaleza relativa de este ministerio es citada como un factor coadyuvante importante para tal fin (Hausmann y Stein, 1996). Sin embargo, no parece ser el mejor arreglo para la distribución del gasto o la coordinación de políticas sectoriales. En la mayoría de los países estudiados se nota una constante preocupación para que los presupuestos correspondan al diseño de las políticas enunciadas por el gabinete. En algún momento los países industrializados han concentrado su atención en los mecanismos de decisión. Para ganar coherencia entre presupuestos y políticas, se ha procurado con frecuencia encomendar la discusión presupuestaria a comisiones formadas por varios ministros, proceso que a veces ha sido complementado con diversas comisiones técnicas interministeriales. El diálogo entre ministerios o subsecretarios de distinto ramo mejora la posibilidad de hacer una buena coordinación de políticas. Una vía frecuentemente utilizada por los ministros para obtener fondos para sus carteras es la discusión bilateral, ya sea con el ministro de hacienda o con el presidente, frecuentemente bajo consideraciones políticas de corto plazo. El papel de las agencias prestadoras de servicios La tendencia actual enfatiza la necesidad de clarificar e interpretar las políticas para su implementación por las agencias ejecutoras a través de directivas vinculadas al presupuesto. Se tiende a una mayor concentración en las decisiones centrales, fijando techos sectoriales, aunque dejando
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mayor libertad para la asignación dentro de cada ministerio y de cada agencia. Se ha fortalecido la idea de requerir a las agencias ejecutoras la formulación de planes estratégicos que forman el núcleo de la vinculación con el sector del gobierno en el cual se insertan y con otras agencias. El modelo de agencias independientes ha existido desde hace bastante tiempo en Suecia, se puso en práctica en 1988 en el Reino Unido y en Nueva Zelandia, habiendo cubierto en el primero actividades que representan más de dos tercios de los empleados públicos, y en el segundo la mayor parte de ese sector. Australia ha creado unidades de negocios dentro de los ministerios que proveen servicios a varias agencias y ministerios del gobierno central, y continúa en los planes de crear agencias independientes. Canadá también ha adoptado dicho enfoque aunque de una manera más limitada. Estos países han tendido a consolidar la separación de funciones entre ministerios y agencias ejecutoras con ministerios más bien pequeños y concentrados en cuestiones de política y agencias grandes dedicadas a la prestación de servicios. Pero también se agrega la especialización en algunas otras funciones, por ejemplo en compras o administración de edificios, actividades para las que se forman entes que sirven a toda la administración. Esto contrasta con el modelo tradicional en el que cada ministerio o departamento es responsable de todo lo que le atañe (política, prestaciones, compras, etc.), forma que prevalece en América Latina. Las ventajas de la separación de funciones corresponden a los conocidos argumentos de especialización. Se sostiene que de esa manera los ministerios pueden concentrar su esfuerzo en la identificación de las mejores prácticas y en el diseño y seguimiento de políticas. Los ministros entonces son responsables de los resultados, y las agencias lo son por la producción y entrega eficiente de servicios. A través de estos mecanismos es posible hacer que el gobierno se concentre en lo esencial. Se aumenta la responsabilidad de los ministros y gerentes al estar más claramente delineadas las responsabilidades. Además se logra una mayor apertura y hay un mejor conocimiento por parte del público de lo que debe esperar de cada uno. Es frecuente que las agencias ejecutivas estén gobernadas por consejos en donde tienen asiento representantes de diversas áreas del gobierno y a veces representantes del sector privado o de los beneficiarios de los servicios que presta la agencia. Esto último aproxima a los usuarios a las decisiones sobre la asignación de recursos. Las agencias ejecutivas o agencias especiales han recibido una inyección de prácticas y valores que acompañan la aplicación de la doctrina
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaría
de la administración pública nueva o moderna, esto es, la búsqueda permanente de mejoras en la productividad, la preocupación por la satisfacción del cliente, la puesta en marcha de incentivos para que se cumplan los plazos y los objetivos dentro de la organización y la búsqueda del cumplimiento de la expectativas y responsabilidades inherentes a cada cargo. Una cuestión central en este tipo de arreglos está en el examen de la conducta de cada funcionario: su grado de respuesta frente a lo que se espera, en un marco de cumplimiento diligente y de producción de información oportuna. El idioma castellano carece de una palabra que englobe todo esto: responsabilidad, correspondencia a expectativas, información y rendición de cuentas (lo que corresponde al término inglés accountability). El funcionamiento del legislativo La corrección de las fallas de los sistemas políticos hizo necesario incorporar en las constituciones de varios países normas explícitas para evitar que, una vez en el poder, los gobernantes se desvíen de los mandatos que recibieron de los votantes. En Estados Unidos se advierte un papel muy activo del congreso, fundamentalmente porque en la historia reciente el poder ejecutivo y el poder legislativo han estado en manos de partidos políticos opuestos. Los parlamentos latinoamericanos tienen relativamente poco poder en la asignación de fondos una vez presentado el presupuesto por el poder ejecutivo, pero aparentemente su influencia tiende a crecer. La existencia de pocas comisiones en las cámaras legislativas o bien de subcomisiones muy bien articuladas a un comité de presupuesto permiten evitar el fraccionamiento en la discusión del presupuesto en que podrían caer los países del área si los comités de políticas sectoriales cobraran una influencia comparable a los comités de presupuesto. La existencia de diversas comisiones sectoriales que vean el presupuesto, aun cuando es saludable desde el punto de vista de un examen particular de los distintos programas, facilita la operación de grupos de interés y prepara el camino para negociaciones que pueden llevar a compromisos en donde sea difícil resistir aumentos de gastos. La experiencia de Estados Unidos con decisiones altamente fraccionadas es algo que merece ser tenido en cuenta. Si esos pasos van a existir, es conveniente que se marque la preeminencia de la comisión de finanzas de cada cámara como integradora del presupuesto.
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La intervención excesiva del legislativo lleva a algunos desvíos en democracias donde los intereses locales predominan sobre los intereses generales, discusión que muchas veces conduce a un intercambio de concesiones en la discusión de leyes generales para obtener ciertas ventajas en cuestiones muy puntuales. A raíz de esta cuestión, ha surgido en Estados Unidos la idea de frenar un exceso en el reclamo de intereses puntuales locales, habiéndose facultado al poder ejecutivo para vetar partidas particulares a fin de limitar la posibilidad de un legislador de convertirse en juez de una decisión y reclamar por ello un precio en términos presupuestarios. El tiempo y las oportunidades dados al poder legislativo varían. Parece una muy buena práctica dar participación al legislativo al comienzo del ciclo presupuestario, para generar el clima de consenso necesario en una de las leyes centrales de cada país. El tiempo dado al legislativo debería también ser objeto de consideración, porque si es excesivo, como en el caso venezolano, puede dificultar un seguimiento adecuado en economías tan dinámicas y tan sujetas a cambio como las latinoamericanas. Por otra parte, períodos muy cortos restan relevancia a la discusión en el seno de aquel cuerpo. El fortalecimiento técnico de los poderes legislativos es una buena ruta para aumentar la calidad del análisis. Los grupos de interés La forma como se discute el presupuesto, tanto a nivel del ejecutivo como del legislativo, requiere una reflexión. Una vez elegidos los representantes del pueblo, los votantes tienen poca posibilidad de hacer oír su voz o expresar su mandato sobre las autoridades y legisladores elegidos. Pero esto no significa que los gobernantes operen libremente. Por el contrario, quedan sujetos a una permanente presión por parte de los diversos grupos que operan en la sociedad. En la práctica, la forma como se organizan los distintos grupos hace que éstos tengan una mayor o menor posibilidad de influir en la legislación que se va generando y en la asignación de fondos. El funcionamiento de distintos grupos organizados ha crecido en los últimos años de manera notable y aquí se presenta uno de los dilemas de la democracia. Esos grupos de interés expresan su posición a través de sus representantes y a través de los legisladores en cuanto sus miembros son parte de los votantes. ¿Deben tales grupos recibir un tratamiento particular? ¿Es legítimo que tengan acceso de manera diferenciada a información, o que puedan influir directamente sobre el ejecutivo o el legislativo?
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Capítulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaría
Estas son más bien cuestiones teóricas. En la práctica los grupos existen, forman parte de la vida política de todos los países y su acción es inevitable. Los grupos de interés comprenden dos grandes categorías: una constituida por aquéllos que responden de manera abierta a restrictos intereses económicos sectoriales, en donde se destacan las agrupaciones tradicionales de empresarios y trabajadores, y la otra, con un desarrollo más reciente, formada por las organizaciones no gubernamentales que se dedican a acciones de beneficencia, a los derechos humanos y cívicos, a las cuestiones del medio ambiente y al avance de las ciencias y las artes. La inserción ordenada de todos esos grupos no siempre es posible y no hay prácticas ni criterios generales que cuenten con un consenso en los distintos países. En general parece aconsejable el funcionamiento orgánico con prácticas transparentes hacia el interior de cada grupo y con mecanismos de consulta entre autoridades y grupos de interés bajo criterios de total apertura con procedimientos conocidos por todos. Antes que retacear el funcionamiento de esos grupos frente a los poderes públicos, es preferible crear canales de comunicación fáciles, pero posibilitando el examen de los puntos de vista de los no representados por los grupos, equilibrio que en cada caso debe necesariamente proveer el poder político y que puede verse facilitado en la medida en que la interacción tenga carácter público y sea conocida con anticipación. Un punto que ofrece alguna dificultad es que las entidades no gubernamentales resisten cualquier interferencia gubernamental, por temor de que sus puntos de vista sean distorsionados por la acción política, pero una extrema resistencia crea una incomunicación entre el estado y la denominada sociedad civil. En algunos casos se recurre a esos grupos para canalizar la provisión de servicios públicos. La motivación de sus miembros puede a veces permitir una prestación eficiente de esos servicios y en particular llegar a grupos que al estado le resulta más costoso o difícil identificar. Una posibilidad es poner a disposición de entidades no gubernamentales que reúnen a distintos grupos, bajo condiciones de competencia, fondos estatales para la prestación de determinados servicios. Información para la tarea legislativa La participación ilustrada del poder legislativo se da a través de asesores que trabajan para las comisiones respectivas o para legisladores individuales. Estados Unidos presenta un caso especial con un cuerpo profesional muy bien equipado que prepara proyecciones, las contrasta con lo originado
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en el poder ejecutivo, y hace un seguimiento durante la ejecución, además de proponer cambios en la forma de elaborar el presupuesto y en los procedimientos para su discusión. El respaldo de cuadros técnicos a disposición del congreso es un buen recurso, pero siempre y cuando se contraten profesionales idóneos y se les brinde el equipo necesario. En tiempos recientes Venezuela ha constituido un grupo de apoyo técnico parlamentario, en tanto que otros países de América Latina, con el apoyo de los organismos internacionales de fínanciamiento, están encarando un fortalecimiento técnico del poder legislativo. Un papel más activo del congreso puede mejorar la asignación de fondos presupuestarios. Contribuye a ello un cumplimiento estricto de los calendarios para presentación del presupuesto y una participación temprana de las cámaras legislativas con la recepción anticipada de las bases del nuevo presupuesto. Algunas de las reformas en los procedimientos de Canadá, por ejemplo, van en esa dirección. La ley de directrices presupuéstales adoptada por Brasil, que persigue ese propósito, parece un ejercicio tal vez engorroso que podría alargar demasiado el plazo de discusión del presupuesto. Lo dispuesto por Argentina en 1996, que requiere un envío anticipado de los lincamientos presupuestarios junto con un informe de ejecución del año corriente, parece un buen modelo. Las audiencias públicas En el estudio de la discusión del presupuesto en el congreso conviene distinguir dos planos. Uno es el de la discusión entre el ejecutivo y el legislativo y el otro es la participación de miembros de la sociedad en general. Las distintas comisiones de las cámaras legislativas acostumbran llamar a testimoniar a agentes del sector público y representantes del sector privado sobre distintas materias, en especial cuando se está preparando una nueva legislación. Las discusiones presupuestarias concitan más la concurrencia de los funcionarios gubernamentales que representantes directos del sector privado. Cuando se trata de programas importantes, y con frecuencia cuando se están ejecutando esos programas o se piensa en cambios, suelen concurrir especialistas ajenos al gobierno a prestar testimonio. Tal práctica es menos frecuente en los países latinoamericanos, en parte porque hay una alta politización de algunos hechos. Pero sería muy saludable que el análisis de los programas presupuestarios más importantes contara en la etapa de la discusión parlamentaria con la opinión de especialistas que pudieran dar su
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opinión sobre formas alternativas de proveer servicios públicos, o sobre la forma que se utilizan los recursos en manos del estado. El desarrollo de los procesos democráticos, de lo cual el fortalecimiento de los parlamentos es una parte, permite pensar que esa práctica tiene buenas posibilidades de instalarse en los países de la región. Los mecanismos de seguimiento y control dentro del ejecutivo La mayoría de los países industrializados estudiados tienen sistemas de control bien estructurados dentro del ejecutivo, pero estos operan con un enfoque de control legal-contable y en ningún caso se los utiliza en forma sistemática para impulsar reformas o para promover un uso eficiente de recursos. Salvo el caso de los Estados Unidos, donde los auditores son designados por el presidente con aprobación del congreso, en los demás países la función de control interno aparece dentro del área de competencia del ministerio de hacienda o su equivalente. En los países latinoamericanos ocurre algo similar, pero se nota una preocupación creciente por mejorar el seguimiento de la ejecución de los programas, como ha ocurrido con el fortalecimiento de la SIGEN en Argentina, o la reestructuración y fortalecimiento de la secretaría de control en Brasil o SECODAM en México. En materia de control interno deben distinguirse dos niveles. Por un lado está el control interno de cada agencia, normalmente realizado por los propios mecanismos de administración o de auditoría según el caso y a veces reforzado por el o los auditores que dependen del órgano de control interno para todo el ejecutivo. Por otro lado está el control dentro del ejecutivo que, teóricamente, debiera servir a las máximas autoridades para hacer un seguimiento de su propia labor. La forma como se organiza esta función es de vital importancia para asegurar una adecuada prestación de los servicios públicos. Los países del área pueden derivar algunas lecciones de los países industrializados, pero deberán recorrer sus propios caminos. Estos cuentan con sistemas de auditoría que descansan en personal profesional bien entrenado y con normas muy bien sistematizadas pero cuya labor está limitada a un enfoque legal-contable. Existe en todos los casos una organización que cubre horizontalmente las distintas oficinas del poder ejecutivo, lo que permite capitalizar distintas experiencias a través de intercambio de información y de sistematización centralizada de lo que se va generando. Los países del área deben acentuar la importancia de la auditoría como una herramienta gerencial, armonizar y sistematizar sus procedimien-
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tos y utilizar este vehículo para introducir los criterios de economía, eficiencia y eficacia en un espectro amplio de las dependencias del ejecutivo. En la organización de la función de auditoría a nivel del ejecutivo existen diversos modelos posibles. Uno de ellos es hacer que los auditores dependan jerárquica y ftmcionalmente de un organismo central, otro es establecer sólo una vinculación técnica con un organismo de coordinación, dejando la dependencia jerárquica en manos de cada agencia. Este segundo modelo, si la agencia ubica bien al auditor en su organización y lo utiliza como un resorte gerencial, tiene mejor aceptación que el primero. La preocupación por aumentar la transparencia en la gestión pública y la necesidad de prestar mayor atención a las cuestiones de economía y eficiencia permiten anticipar una jerarquización de la función de auditoría interna. Indicadores de desempeño Una diferencia notable entre los dos grupos de países radica en el uso de los indicadores de desempeño. Los países industrializados estudiados han hecho un esfuerzo considerable por desarrollar estos indicadores y los usan para la discusión del presupuesto y para los ejercicios de evaluación. En algunos casos hay una mayor tradición que en otros y hay diferencias en cuanto al énfasis. En Nueva Zelandia, por ejemplo, hay un mayor énfasis en los indicadores de producción, lo cual es entendible por la prevalencia del enfoque de medir el cumplimiento de los responsables de programas a través de lo que entregan. En otros países como Canadá, Australia o el Reino Unido, hay una preocupación por captar el impacto de los programas. Estados Unidos se encuentra próximo a introducir estos indicadores conforme a un plan que contempla varias fases. España está en proceso de adoptarlos para un grupo creciente de programas. Todo ello contrasta con el panorama que existe en América Latina. Varios países tienen teóricamente un presupuesto por programas y en algunos casos incluyen metas cuantitativas, pero esas metas no tienen ningún papel en la discusión del presupuesto, ni se emplean para hacer un seguimiento sobre la forma como el programa usa los recursos. Una excepción dentro de ese grupo de países lo constituye Chile, que desde el año 1994 está desarrollando un conjunto de indicadores que ya cubre un buen número de agencias. Argentina dedica algunos esfuerzos a su desarrollo y Colombia tiene un plan para un desarrollo amplio que cuenta con apoyo del gabinete.
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Tales indicadores van adquiriendo un carácter informativo más completo. En algunos casos, como Australia, aparecen proyectados para todos los años que cubre el periodo de estimaciones presupuestarias futuras. La cuestión de comparabilidad y flexibilidad está siendo tomada en cuenta con mayor profundidad. Esas dos características requieren un equilibrio no fácil de lograr, en particular cuando hay un panorama de servicios públicos cambiantes que se adaptan a las preferencias y necesidades. Esto se ha resuelto en la práctica revisando periódicamente los indicadores y publicando los nuevos y los anteriores con observaciones hacia atrás y proyecciones hacia adelante para los dos grupos. En los países industrializados estudiados salvo Suecia, no hay mecanismos formales de control de indicadores, probablemente porque es difícil ocultar sesgos importantes en la información y se piensa que la sola publicidad genera en buena medida ese control. £1 control entre poderes Una de las funciones centrales del poder legislativo es ejercer un control sobre el ejecutivo. En los últimos tiempos esta función ha ido cobrando mayor relevancia, debido a la necesidad de responder a la demanda de una mayor transparencia y a los reclamos de una participación creciente de la ciudadanía. Otro factor es que la legislación en gran medida se genera a nivel del ejecutivo. Las soluciones para controlar el uso de los recursos por el poder judicial difieren un tanto, pero en general pasan por algún acuerdo entre el poder judicial y el poder legislativo, por el cual el primero se adhiere a los procedimientos que sigue el órgano técnico del congreso. Algo similar ocurre con el poder legislativo; sus cuentas son, en la mayoría de los casos, fiscalizadas por el órgano técnico encargado de tal función. Aquí no se cuestiona la independencia con que esos organismos técnicos llevan a cabo su tarea, pero a veces se objeta que ese procedimiento significa que un poder se controla a sí mismo. El denominado control extemo, el control que se hace sobre el ejecutivo, reviste particular importancia y es un área donde la experiencia de los países industrializados estudiados contiene valiosas lecciones para la región. Ese control normalmente se hace por un cuerpo técnico que depende del legislativo. Es conveniente revisar los aspectos centrales que hacen a la organización, enfoque, y métodos de seguimiento de ese cuerpo. En todos los países hay un cuerpo especializado y autónomo que se encarga de la auditoría de las cuentas del estado. En prácticamente todos los casos este órgano depende o se articula con el poder legislativo. Mientras que
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los países industrializados designan a un responsable de esa agencia, en los países latinoamericanos no hay un modelo único y más bien prevalece la organización colegiada. En América Latina ha aumentado la preocupación por dar a esos organismos rango constitucional, como lo atestiguan los casos de Colombia, Argentina y Brasil. En los países del primer grupo esos cuerpos permanecen libres de presiones o sospechas de parcialidad política mientras que en América Latina, si bien aumenta el grado de profesionalidad de su trabajo, en algunos casos tienen todavía un tinte político. En general, en los países industrializados existe una colaboración estrecha entre el poder legislativo y el organismo encargado del control externo, normalmente a través de un comité de la cámara baja o mixto que mantiene con aquél una comunicación frecuente. Dicha comunicación incluye la discusión, a veces detallada, del plan de trabajo del órgano técnico de control, la recepción y discusión de los informes particulares que prepara el cuerpo especializado y generalmente la discusión y aprobación de un informe general sobre la cuenta del ejercicio o balance final según el caso. El organismo de control externo colabora a veces con el legislativo en la gestación y discusión de legislación y en algunas ocasiones ha sido un agente activo de reforma presupuestaria. En los países de la región tal interacción existe, aunque más en los papeles que en la práctica. En esto influye el carácter del control, por ahora altamente orientado a aspectos legales y contables, y a la carencia de tradición sobre una evaluación crítica, no política, de funcionamiento de los programas públicos. Existe una diferencia notable en el enfoque general que siguen los dos grupos de países considerados. Mientras que los del grupo de países industrializados dedican una proporción importante de los recursos a cuestiones de las tres "E" (economía, eficiencia y efectividad), el trabajo en los países de América Latina se concentra en aspectos de legalidad. Esto está cambiando en la región, pero por ahora son pocos los estudios de evaluación o del tipo de "valor por dinero" que se llevan a cabo. Evaluación El objetivo de la evaluación es determinar si los resultados obtenidos por un determinado programa corresponden a las expectativas que se tuvieron cuando se le asignaron los fondos correspondientes. Pero, además, la evaluación permite arrojar luz sobre el propio diseño del programa y derivar lecciones para el futuro.
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La función de evaluación en América Latina se encuentra en un estado incipiente de desarrollo. Hay algunos núcleos aislados y organismos que están preocupados por la materia, entre ellos el BID, que están realizando esfuerzos para difundir la técnica en varias subregiones. Además, en los proyectos que cuentan con el apoyo de los organismos internacionales de financiamiento se realizan tareas que se aproximan a una evaluación ex post de programas o proyectos, pero está muy distante la posibilidad de incorporar tal práctica de una manera sistemática en el seguimiento del gasto público. La función de evaluación no debe verse como una alternativa o un sustituto a otras técnicas para impulsar la eficiencia del gasto, si no más bien como parte de prácticas complementarias que deben reforzarse mutuamente. La evaluación de un programa o un proyecto requiere que se contrasten resultados contra lo que se esperaba con el diseño del programa. No hay duda de que mientras más claro haya sido el enunciado de los propósitos del proyecto o programa, más fácil será hacer la evaluación. Por eso otra de las técnicas aquí vistas, la de los indicadores de gestión, resulta de singular valor para tareas de evaluación. En la medida en que un programa cuente con un buen conjunto de mojones bien definidos para establecer el alcance de ciertas metas, mejores serán las posibilidades de hacer una evaluación completa, utilizando esos mojones como anclas para un examen más detallado de la búsqueda de ciertos logros. La propia conceptualización de los fines marcará, como se ha dicho, cuan lejos podrá irse en un trabajo de evaluación. En general en América Latina las condiciones para impulsar con vigor tareas de evaluación se presentan como difíciles. Por el lado de la demanda todavía no hay una percepción clara de una necesidad pública. A pesar de que la gente quiere un gobierno más eficiente y eficaz, no hay un conocimiento generalizado de las posibilidades que esta herramienta tiene. Aun cuando no haya una demanda basada en un consenso político, la vertiente técnica de generación de ideas y soluciones puede acelerar su aplicación. Un punto de apoyo para el desarrollo de estos estudios puede generarse en los órganos superiores de auditoría, que en algunos casos han recibido un mandato explícito de realizar auditorías integrales, significando con esto la cobertura de los aspectos de eficiencia y eficacia repetidamente mencionados en este trabajo, además de la cobertura de distintos aspectos que incluyen lo relativo a medio ambiente.
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Entre los países vistos sobresale la experiencia de Australia, donde hay un sistema de evaluación completo y donde en la instancia presupuestaria hay una utilización de sus resultados para la asignación de recursos. Un esquema ideal indica que cada ministerio debe impulsar sus propios estudios. A veces esto es política o culturalmente difícil de lograr, en cuyo caso un ente central, preferiblemente en el punto donde se asignan los recursos, debería tomar el liderazgo. A pesar de los obstáculos existentes, con suficiente decisión política pueden hacerse progresos, a veces importantes. Vale la pena citar el caso de Costa Rica, donde en poco tiempo se ha hecho un esfuerzo formidable para impulsar un sistema de evaluación. Sin bien el esfuerzo no encuentra un correlativo en el lado presupuestario, puede constituirse en sí una fuerza impulsora de reformas en ese terreno. En el año 1995, tras un período de colaboración técnica del gobierno de ese país con el BID, por medio de un decreto presidencial se puso en marcha el sistema nacional de evaluación. Por medio de ese sistema se establece un mecanismo llamado de "compromiso de resultados", por el cual se establecen matrices de metas para programas en cinco áreas diferentes. El presidente y el ministro o el responsable de la agencia respectiva firman un compromiso de cumplimiento de las metas. Cada país debe hacer su propio examen. La adopción de un sistema amplio de evaluación no debe ser óbice para que se desarrollen otros métodos de seguimiento de la ejecución presupuestaria. Naturalmente que el desarrollo de esta función requiere que el esfuerzo sea complementado con otras iniciativas, como estudios de eficiencia y desempeño por el centro presupuestario y por entidades del sector privado, capacitación a los funcionarios públicos y en general la creación de una conciencia sobre la utilidad de estos ejercicios. La integración de indicadores de gestión y evaluación y auditoría conduce a hablar de un sistema de información sobre desempeño. El éxito del sistema naturalmente está en desarrollar un buen sistema de información y hacer que éste sea usado para las decisiones y para una mejora continua en la provisión de servicios. No hay que perder de vista que el desarrollo de un sistema de este tipo es un proceso iterativo. La existencia de un buen sistema de información en este campo requiere de un plan y de objetivos en sí mismos, y de una auditoría para ver cómo se está progresando en la implementación del plan.
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Capítulo 19. Las preferencias de los votantes y la transparencia presupuestaria
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A partir de las tendencias que se observan, de los casos individuales estudiados, y de su comparación, es posible identificar las opciones principales que los países de la región tienen para una reforma de sus instituciones presupuestarias y de control. Los países de América Latina han hecho algunos progresos en los últimos años, pero aún queda mucho por hacer para que el presupuesto sea un instrumento central e idóneo para el cumplimiento de los fines económicos que la sociedad se propone alcanzar en el juego de las instituciones democráticas. Ha habido ciertos avances en cuanto a reglas y prácticas conducentes a la estabilidad, a la transparencia informativa y a los mecanismos de control, pero se registra poco adelanto en el desarrollo y adopción de instrumentos que faciliten una eficiente asignación de recursos y un adecuado reflejo de las preferencias de los votantes. Este capítulo, tras reseñar algunas lecciones de la historia, identifica las opciones de reforma y las condiciones para su adopción. Primero hace referencia a la programación del gasto y a la manera de hacerlo más eficiente y relevante, incluyendo reflexiones sobre su seguimiento y la organización para el diseño de políticas y producción de servicios. Luego se ocupa de la inclusión de información macroeconómica, del análisis de las instituciones de control y la forma de cerrar el círculo entre presupuesto, evaluación y control del gasto. La difusión de las reformas, algunas lecciones de la historia La historia del presupuesto y del control en este siglo permite derivar algunas lecciones. En varios momentos han ocurrido olas de reforma que se han iniciado en uno o dos países y que luego se han difundido, a veces rápidamente, a otros. Esto es más claro entre los países de vanguardia estudiados, aunque también en algunos casos los países del área han participado de aquellas olas reformistas, si bien con suerte diversa. A comienzos de la década del 20 se produce una ola reformista en el hemisferio norte que se extiende a ambos lados del Atlántico, y en América Latina, a los países del pacífico. Estados Unidos, España, Suecia y el Reino
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Horizontes futuros, estrategias de reforma
Capítulo 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma
Unido registran cambios importantes, ya sea en las normas y procedimientos de contabilidad y registro, como en la organización o reorganización de los sistemas de control. De esa época datan en Estados Unidos la creación del órgano de control externo y de la oficina central de presupuesto con dependencia directa del presidente, en España la creación del tribunal supremo de hacienda pública, en Suecia un ordenamiento de los sistemas de contabilidad y control, y en el Reino Unido un proceso de modernización de los sistemas de control y la creación de un consejo nacional de cuentas. Las ideas prevalecientes en Estados Unidos llegan a algunos países de América Latina a través de varias misiones encabezadas por Edwin Walter Kemmerer. Como consecuencia de esas misiones, cobró fuerza la necesidad de organizar adecuadamente los registros de gastos y de contar con una función de control independiente y profesional, y así se crearon las llamadas contralorías generales en Chile, Colombia y Venezuela, habiendo tenido influencia también en la organización del control en Ecuador y Perú. En la década del 60 se produce otro movimiento generalizado de reformas consistentes en buscar una mejora en los métodos de asignación de recursos, naciendo así el presupuesto por programas. Estados Unidos y luego Canadá adoptan este enfoque que se traslada a América Latina. Colombia inicia esfuerzos en ese sentido en 1961, Argentina se adhiere al sistema en 1963, Chile lo hace a mediados de esa década. Venezuela lo adopta en 1961 como anexo al presupuesto tradicional para incorporarlo de manera formal en 1971. Como ha quedado señalado, las nuevas prácticas generadas en los países de vanguardia no siempre tuvieron una traducción exitosa en la región. Lo relativo a presupuesto por programas, si bien ilustra una frustración, dejó plantada la semilla de una nueva manera de ver las cosas y un paso en la búsqueda de eficiencia. En la década del 70 comenzaron los esfuerzos por introducir y desarrollar las técnicas de evaluación de programas. Canadá marcó en este sentido un liderazgo, que fue acompañado por otros países, culminando con el desarrollo de un sistema bastante completo en Australia. En esta década tomaron forma los enfoques de auditoría dirigidos al logro de las denominadas tres "E" (economía, eficiencia y efectividad) y que ha tenido una difusión significativa en los países industrializados. Este movimiento tomó a América Latina en medio de una alta turbulencia política que se prolongó a la década siguiente, todo lo cual no proporcionó un clima adecuado para introducir reformas que permitieran un manejo más transparente de los mecanismos recurso-gasto. Una serie de urgencias de distinto tipo y la generalización de los problemas inflacionarios oscurecieron cualquier
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posibilidad de reforma y así las diferencias entre los países industrializados y los países del área, en el terreno presupuestario, tendieron a agrandarse. Otro movimiento de reformas se ha dado con la creación de mecanismos de control interno que coordinan y sistematizan los controles que se hacen dentro del poder ejecutivo. Una organización de este tipo se originó en Estados Unidos en el año 1978, pero el modelo demoró varios años hasta extenderse a América Latina. Argentina y Brasil adoptaron a comienzos de la década del 90 organizaciones que tienen similitud con la de Estados Unidos, y otros países de la región, entre los que cabe mencionar a México y Colombia y recientemente Venezuela, han estructurado sus respectivos sistemas, aunque con algunas diferencias. A partir de la década del 80 en los países que hoy son de vanguardia se producen modificaciones de importancia en varias áreas. Se crean agencias ejecutoras con cierta independencia y se pasa a un manejo gerencial con incentivos y reglas parecidas a las que se usan en el sector privado. La fijación de objetivos medibles cobra una mayor importancia, se da gran atención al desarrollo de indicadores de gestión, cobra relevancia lo relativo a transparencia, etc., y las reformas que lleva a cabo un país se trasladan a otros dentro de aquel grupo con bastante rapidez. Pero América Latina, aún inmersa en los problemas de una severa crisis, participó muy limitadamente de todos esos desarrollos. El fenómeno de globalización va a inducir a una mayor difusión de las distintas prácticas y esquemas existentes. Es importante ahora reflexionar sobre la relevancia de cada reforma y sobre la articulación de una estrategia para ordenarlas en el tiempo y para maximizar sus posibilidades de éxito y su eficacia. La programación del gasto La controversia acerca de si el presupuesto debe ser un ejercicio de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo tiende aclararse en base a la importancia relativa que los países le dan a los diferentes fines de la política económica. Un presupuesto de abajo hacia arriba, si no está suficientemente ordenado y bajo criterios y límites controlables, puede conducir a un gasto excesivo y a una pérdida de la estabilidad. Por el contrario, un ejercicio altamente centralizado introduce rigideces y pierde la visión de quien está cerca de los destinatarios de los servicios. Lo ideal radica en mecanismos con alta participación de los responsables de la prestación de servicios, obrando dentro de cánones estrictos fijados por la autoridad central,
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conforme a criterios compartidos por la sociedad e interpretados y sostenidos por el parlamento. La discusión del presupuesto de arriba hacia abajo ha introducido rigideces en los países de los dos grupos aquí considerados. En general es posible cambiar el monto de asignación entre programas dentro de un mismo ministerio, pero cambiar fondos entre programas de distintos ministerios es a veces bastante difícil. Una cosa es asignar recursos por grandes áreas y otra es asignarlo de manera detallada entre programas. La asignación entre grandes áreas requiere de tres reflexiones. Una se refiere al análisis de políticas, otra a los medios y prácticas para asignar recursos entre finalidades y una tercera a la forma de tomar las decisiones en el gabinete. Los países de la región deben dedicar más recursos al análisis de políticas. Un enriquecimiento técnico del diálogo sobre distintas maneras de atacar los problemas va a permitir a ministros y legisladores hacer una discusión mejor informada y más racional y va a facilitar la reasignación entre funciones. El análisis de políticas cobra aun mayor relevancia a nivel central en sistemas federales de gobierno. En estos casos una parte del gasto suele estar formada por transferencias del nivel central a los niveles subnacionales, en cuyo caso los indicadores de resultados transmiten un mensaje mixto, reflejando en parte la acción de dos o más niveles. Un conocimiento exhaustivo de distintas alternativas para la provisión de servicios será de gran utilidad en el diseño de las transferencias y de los programas correspondientes. Otra cuestión es la posibilidad de crear ahorros sistemáticos en todos los programas para tener un masa que sea posible asignar a nuevas actividades. La práctica de un dividendo de eficiencia, por el cual se deduce anualmente de cada programa un uno o dos por ciento de su presupuesto, para volcarlo a programas nuevos, tiene sus méritos en cuanto crea una presión permanente para hacer más con menos y libera recursos de manera automática. Hay una tendencia a que los ministros se sientan más como parte de un equipo responsable de todo el gobierno que como cabezas de un sector. A veces esto puede significar un equilibrio difícil de alcanzar, pero los países de Latinoamérica pueden recoger de los países del otro grupo una enseñanza en ese sentido. Es conveniente privilegiar aquella idea, pensando que gradualmente puede asimilarse la noción de que todos los ministros forman un cuerpo colegiado y que como tales tienen responsabilidades que van más allá de los objetivos de sus propios ministerios, extendiéndose al
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conjunto de la política económica. La experiencia reciente de los países industrializados muestra que existen ventajas en ver al presupuesto como un proceso multilateral, colectivo, antes que como una serie de negociaciones bilaterales entre el conductor principal y cada ministro. Una cosa es asignar recursos por grandes áreas de gasto, y otra asignarlo de manera más detallada por programas y actividades. En este terreno, en los casos de los países industrializados estudiados hay una tendencia a partir de un planeamiento estratégico, a requerir que cada programa defina sus objetivos, los actualice y los refine permanentemente, a que proponga y produzca indicadores de desempeño que permitan un acompañamiento y una evaluación, y a que provea información detallada ex post sobre sus logros y dificultades. Todo esto es un campo particularmente débil en los países latinoamericanos. Hacia adentro del ejecutivo, una buena programación presupuestaria descansa necesariamente en un aparato administrativo capaz de identificar con precisión las necesidades de la población a partir de una lectura política sobre las preferencias de los votantes. Esto significa que las unidades centrales de programación o planeamiento, si las hay, y las unidades de presupuesto de cada agencia ejecutora, deben contar con personal calificado para hacer tal identificación y actuar coordinadamente. La idea de que planificación o programación y presupuesto son funciones que deben responder de la manera más directa posible al principal responsable de cada institución o ministerio ejecutor del gasto es algo que no siempre se verifica en la práctica. Salvo casos excepcionales, las oficinas de presupuesto de los ministerios y agencias tienen funcionarios con formación y experiencia estrictamente contable y administrativa y las divisiones de programación no tienen en general una influencia marcada en la asignación interna de los recursos. Un proceso de reforma presupuestaria necesariamente deberá atender a este aspecto, incorporando funcionarios capaces de hacer un análisis económico de diversas alternativas y de poder diseñar adecuados sistemas de gestión. En relación con la necesidad de prestar más atención al análisis de políticas y de crear incentivos en las agencias responsables de la prestación de servicios, la tendencia en los países industrializados es a favorecer una separación entre la función de diseño y vigilancia de políticas y la de provisión de servicios. En los países de la región no ha habido un examen de este tema ni hay un debate. En algunos casos existen agencias especializadas con cierta autonomía, pero prevalece el modelo tradicional que
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
Capítulo 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma
concentra en cada ministerio las funciones señaladas. En los países de la región existe, aunque en otro sentido, una tendencia a la separación de funciones. Con los procesos de privatización se va creando una distinción entre regulación y prestación de servicios. Sobre la separación de funciones hay argumentos a favor y en contra. Una separación de funciones crea mejores bases para fijar responsabilidades respecto a la provisión de ciertos servicios, pero puede privar a los que definen líneas de políticas, de una valiosa retroalimentación que proviene de quienes están en contacto diario con la propia provisión de servicios. La introducción de principios de gerenciamiento típicos del sector privado tal vez lleve a un desarrollo en este sentido, esto es, la creación de entes autónomos con bastante independencia y con funciones y responsabilidades muy claras en materia de "productos" a proveer. Si bien la opinión pública no parece estar preparada para aceptar un cambio de esa naturaleza, vale la pena iniciar el debate. Cuando comenzaron los procesos de privatización en la región había muchos interrogantes y sin embargo se llevaron a cabo. Pasada la primera ola de reformas en el sector público de muchos países, una segunda onda necesariamente debe llevar a reforzar los niveles gerenciales altos y medios. Algunos países han comenzado con una jerarquización para un grupo de funcionarios con altas responsabilidades de conducción. La programación detallada del gasto debe descansar en una buena identificación de las necesidades sociales. Para esto existen múltiples técnicas que no es del caso detallar aquí. Lo importante es que la población objetivo sea definida con claridad, haciendo el máximo esfuerzo para obtener una cuantifícación y el diseño de métodos de prestación de servicios que aseguren el menor porcentaje de filtraciones o pérdidas. En América Latina abundan los ejemplos de programas que han tenido efectos muy diferentes de los enunciados, por haber carecido de la claridad requerida en esos dos aspectos: buena definición de la población objetivo e identificación de medios adecuados para alcanzar a esa población. Hay áreas del gasto público donde es más fácil aplicar estos criterios, como son las áreas de salud y educación; en cambio en otros servicios, como justicia u orden público, la población objetivo es más difícil de identificar. Algunos programas, en particular los pertenecientes a los denominados sectores sociales, suelen estar reforzados por tratamientos impositivos favorables a determinados grupos. La contabilidad de los incentivos así provistos está poco desarrollada, tanto entre los países industrializados
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como entre los países latinoamericanos. Lo relativo a gastos impositivos es algo que ha comenzado a discutirse y tomarse en consideración en algunos países, pero todavía de una manera embrionaria. Vale la pena impulsar el enfoque y al mismo tiempo avanzar en sus estudios y en la forma de llegar a una presentación presupuestaria que permita ligar los incentivos con los programas vigentes, proveyendo una visión algo más integrada de lo que reciben distintos grupos. El impacto de distintos programas sobre el ingreso de los individuos es algo que comienza a tomar un poco más de cuerpo en América Latina. Los enfoques metodológicos han tenido una cierta difusión y las fuentes de datos se han ido enriqueciendo, pero tales ejercicios están por ahora formados por estudios académicos fuera de una visión o cobertura presupuestaria. Ciertamente se agregaría transparencia y enriquecería la discusión si en cada ejercicio se contara con información sobre la distribución del ingreso y el impacto esperado de los cambios de programas y financiamiento correspondiente. Estos estudios son frecuentes en los países más avanzados cuando se hace el examen de propuestas de reformas impositivas, pero son más raros en el examen de propuestas de nuevos programas o cambios de los existentes. Una mejor sistematización de las encuestas de hogares, que regularmente llevan a cabo muchos países, y una adecuada suplementación informativa para relevar los datos necesarios permitirían efectuar algún tipo de seguimiento del impacto distributivo del gasto y tal vez una programación mejor. Existen en la región esfuerzos en marcha que permiten anticipar la disponibilidad de datos para tales estudios. La tarea a nivel parlamentario requiere también una mejora en América Latina. El trabajo a este nivel puede mejorar con una información más rica que la actual y provista en distintos momentos de la formación de las decisiones. Es necesario que el legislativo cuente con información al comienzo de la preparación del presupuesto, para que pueda irse formando una idea de los principales temas que vendrán a discusión del cuerpo y poder así seguir mejor el tratamiento o preparar sus propias alternativas. Es importante dotar al legislativo de una capacidad de análisis profesional para el presupuesto y su seguimiento. En los esquemas de discusión parlamentaria las comisiones sectoriales van ganando en protagonismo y va creciendo la práctica de llamar a testimoniar a funcionarios del sector público y en menor medida a representantes del sector privado. En materia presupuestaria, sin perjuicio de hacer un examen detallado del gasto por sectores a cargo posiblemente de comisiones específicas, es altamente recomendable mantener el proceso de discusión centralizado en una comisión, so pena de
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Capítulo 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma
llegar a un fraccionamiento de las decisiones y a la creación de fuerzas que lleven a un aumento innecesario del gasto. Una cuestión es atender los gastos de una manera consensuada en un esquema participativo y otra dar cabida privilegiada a un intercambio de concesiones sectoriales. La definición de objetivos y su verificación Si se quiere emplear el presupuesto como un instrumento eficaz de asignación de recursos es necesario relacionar insumes con productos y productos con resultados. El nombre y la forma específica como esto se haga no interesa demasiado, puede llamársele presupuesto por programas, gestión por objetivos, paquetes de decisión o de cualquier otra manera, lo importante es que el presupuesto informe con suficiente detalle cómo operan aquellas relaciones. Esto es, poder mostrar cómo y qué cantidad de determinados recursos se combinan para obtener ciertos bienes o servicios y qué se espera lograr con esa provisión. La experiencia demuestra que un sistema de indicadores de desempeño enmarcados en una planificación estratégica da resultados satisfactorios para mejorar la eficiencia del gasto y su relevancia. La tendencia a un uso más extenso de este enfoque es claro, según surge de las experiencias vistas. Los desarrollos se orientan a construir indicadores flexibles y al mismo tiempo comparables, y a ampliar su cobertura y horizonte temporal. Vale la pena reflexionar sobre las condiciones de arranque, una estrategia para su adopción y las limitaciones en su uso. Las condiciones de arranque en el mundo de las ideas no son ideales. América Latina pasó por un largo período en que se pensó que el enfoque de presupuesto por programas podía adoptarse en forma generalizada y en un corto período de tiempo. Hubo una discusión que ocupó gran espacio y considerable energía, pero los resultados fueron magros. Uno de los factores de ese fracaso fue haber pretendido aplicar una técnica, sin que hubiera habido al mismo tiempo un compromiso paralelo de los responsables de la programación y ejecución del gasto. En los países que pretendieron aplicarlo hubo como un ejercicio en el vacío. Se trataba de aplicar un método formal de presentación del presupuesto, desconectado de las fuerzas que moldean el gasto en cada momento de la vida política del país. Otra cuestión importante es el período de implementación. En la mayoría de los casos en que se intentó aplicar el presupuesto por programas se lo concibió como un ejercicio que se iniciaba simultáneamente en todas
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o en gran número de agencias. La experiencia de los países estudiados, tanto industrializados como de América Latina, demuestra que esto es imposible. La adopción de cualquier esquema que implique vincular insumes con resultados lleva tiempo y debe verse más como un proceso que como una decisión posible de implementar en uno o dos ejercicios. Los indicadores de resultados ofrecen una ruta relativamente corta para establecer un vínculo entre insumes, productos y resultados. Una ventaja de este enfoque, en comparación con una aplicación generalizada del presupuesto por programas, es que puede empezarse desde distintos puntos y a cualquier nivel sin necesidad de introducir cambios a todo lo ancho de la administración pública. Como tarea para alentar un gasto más eficiente conviene empezar midiendo todo lo que pueda medirse, sin preocuparse en un comienzo por un gran rigor conceptual. Si bien la introducción de indicadores de desempeño permite comenzar a promover un mejor uso de recursos y no necesita partir de una reforma administrativa amplia, la adopción generalizada envuelve algunas dificultades que vale la pena tener en cuenta a lo largo de todo el proceso. Una estrategia adecuada es comenzar con un grupo de agencias y dentro de ellas elegir un número reducido de indicadores para luego avanzar en la cobertura tanto de agencias como del grado de detalle dentro de la agencia. A medida que se avanza y una vez que se supera la etapa de aprendizaje y concientización, un uso completo de tales indicadores requiere que se tengan en cuenta varias cuestiones. Tal sistema completo requiere la articulación de un aparato administrativo capaz de desarrollar los indicadores, ponerlos en funcionamiento, utilizarlos y mantenerlos, y mecanismos de control para verificar su exactitud y relevancia e idealmente un uso por parte del legislativo. Desde el comienzo debe tenerse en cuenta que el desarrollo de estos indicadores es una tarea que requiere un esfuerzo sostenido en el tiempo. El desarrollo de los indicadores requiere un equilibrio entre flexibilidad y comparabilidad. A medida que la base de información se desarrolla, las agencias están en condiciones de producir mejores indicadores y ampliar su cobertura. Por otro lado, la naturaleza cambiante de la producción de bienes públicos requiere de nuevos indicadores. Por eso es necesario que estos sean revisados con frecuencia. La definición de nuevos indicadores no debe hacer perder comparabilidad. Una solución para facilitar el seguimiento es que al introducir nuevos indicadores se provea
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Capítulo 20. Horizontes futuros, estrategias de reforma
información hacia atrás, y para aquellos indicadores que resultan reemplazados por otros nuevos, se los continúe publicando por uno o dos períodos. La adopción de los indicadores de desempeño promueve una disciplina en los responsables de cada programa, les hace pensar mejor sus objetivos y la forma de demostrar cómo los van cumpliendo. Para ello es importante lograr su participación y adhesión en su desarrollo. La introducción de estos indicadores requiere un importante esfuerzo de una agencia central encargada de la puesta en marcha del sistema, que debe mantener por algún tiempo el control del proceso, impulsando y apoyando su desarrollo. Así como es importante lograr la adhesión de los gerentes a niveles altos y medios, el sistema se consolida si el legislativo se considera partícipe del ejercicio y utiliza al momento de discutir el presupuesto la información generada a través de esos indicadores. La definición de un conjunto de indicadores de desempeño para una agencia determinada corre el riesgo de dejar sin captar el resultado de actividades que son importantes para la agencia y para el gobierno en general. La práctica puede hacer que los responsables presten mucha atención a aquello que está siendo medido y sobre lo cual hay seguimiento y que descuiden actividades que no quedan bajo la mira de esos indicadores. Por eso, una reforma presupuestaria debe incluir sistemas de información y exámenes adicionales más allá de tales indicadores. No siempre es posible sintetizar los resultados de un programa a través de indicadores simples y relevantes al mismo tiempo. Hay programas muy complejos en los que simplificar todo en unos pocos números dejaría afuera la esencia del programa. En otros casos hay demasiadas interrelaciones entre programas, de modo que resulta imposible separar la contribución de cada uno. En general, es más fácil hacerlo cuando hay una prestación directa de un servicio por parte del estado. Es más difícil cuando se opera a través de transferencias en donde la prestación del servicio queda a cargo de otro nivel de gobierno. Una nueva manera de ver las reformas necesarias en el sector público pone el acento en la naturaleza cambiante de los distintos programas y enfatiza la necesidad de revisar continuamente los objetivos, la manera de interpretarlos y la forma de cumplirlos. Esta nueva forma de ver las cosas sostiene que debe pasarse de las tres "E" a las tres "D", diagnóstico, diseño y desarrollo (Zapico, 1995).
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Por más completo que sea el esquema de indicadores desarrollados es imposible captar todo lo que los programas persiguen. De modo que se hace necesario conocer por otros métodos cómo está operando o ha operado cada programa para lo cual hace falta hacer una evaluación de cada uno. Un programa cuyos resultados están sujetos a un prueba de mercado puede considerarse así evaluado, es decir, por el mercado. Pero no son muchos los servicios que se prestan en condiciones competitivas o donde es posible someter un programa a semejante prueba. La evaluación entonces se hace necesaria. Los indicadores de desempeño y la evaluación deben en general considerarse complementarios de un mismo objetivo: verificar que los recursos asignados cumplen con lo previsto. La ejecución presupuestaria Si la programación ha sido hecha correctamente, las diferencias entre lo programado y lo ejecutado no deberían ser muy grandes. Una de las principales fuentes de desvío surge de los cronogramas de ejecución de caja. Ocurre que tan pronto como el presupuesto es aprobado se pasa a seguir la ejecución en base a programas de desembolsos con periodicidad que puede variar entre uno y tres meses. Si el presupuesto no ha sido hecho con cuidado y aprobado con el debido consenso de la sociedad, puede ocurrir que sea necesario un mecanismo de racionamiento de fondos. A veces las diferencias entre lo presupuestado y lo que autoriza quien controla la caja son importantes, o sea que hay una reinterpretación de la ley de presupuesto y la asignación de recursos queda en manos del órgano de ejecución. La programación de la ejecución presupuestaria es una cuestión esencial para mantener la estabilidad, pero debe servir sólo para hacer un acomodo suave y ordenado dentro de las fases del ciclo, y no debe significar un nuevo ejercicio de establecimiento de prioridades. Los países de la región han avanzado considerablemente en materia de sistemas informativos de presupuesto y control, y hoy varios de ellos, en particular Brasil y Argentina, cuentan con métodos avanzados para programar y seguir el gasto adecuadamente, con una substancial eliminación del rezago entre ocurrencia de los hechos y su información. Por cierto que esto no resuelve los problemas de incertidumbre inherentes a las economías menos desarrolladas, pero reduce en alguna medida las fuentes de diferencias entre ejecución y presupuesto.
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Una cuestión importante es el marco y horizonte de la programación. Aquí conviene distinguir entre pronósticos de corto plazo, proyecciones de mediano plazo y perspectivas de largo plazo. Cada uno de esos conceptos requiere de la preparación de los escenarios correspondientes. Las visiones de corto y mediano plazo deben ser enriquecidas. Con frecuencia los gobiernos se enfrentan a penosos ejercicios de ajustes presupuestarios producto de proyecciones optimistas respecto a los ingresos. La precisión de las estimaciones amerita la dedicación de recursos adecuados y una considerable atención al momento de someter el presupuesto a la consideración del legislativo. La introducción explícita de proyecciones a varios años va a contribuir a un proceso más sólido de formación de expectativas, y va a permitir a los agentes del sector privado ver la labor del gobierno como algo más predecible. Los ejemplos de Australia y el Reino Unido son valiosos para los países de la región. La posibilidad de contar con métodos rigurosos de proyección de los gastos atendiendo a las variables claves que influyen en cada categoría va a servir para reducir la amplitud de las fluctuaciones del gasto y en especial va a disminuir la necesidad de ajustes, a veces penosos, derivados de proyecciones excesivamente optimistas de la economía. Por otra parte, va a permitir anticipar ajustes estructurales que muchas de las economías de la región deben hacer y que con frecuencia se demoran hasta que una crisis los torna inevitables. La disponibilidad de esas proyecciones va a contribuir a mejorar la discusión política de distintos programas, encuadrándolos en horizontes más acordes con la realidad. Parece conveniente que los países de la región formalicen esa práctica. Pero, así como hay un fuerte argumento a favor de anticipar los problemas -el de crear mayor disciplina-, también entraña riesgos. Las economías latinoamericanas son ciertamente más inestables que las de los países industrializados, de modo que las diferencias entre lo proyectado y lo realizado habrán de ser mayores que en otros casos y a veces importantes. Las proyecciones generan expectativas y muchas veces las fuerzas políticas fuerzan proyecciones equivocadas. Si las proyecciones son inadecuadas, pueden enviar un signo equivocado a los mercados. Tal vez una solución es dar proyecciones dentro de intervalos probables con estimaciones de mínima, media y máxima e ir haciendo una tarea de difusión educativa en la población y en el mundo de los negocios. La aprobación del presupuesto es un instrumento de particular valor para los
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mercados financieros y reales. En la medida que se agregue información se contribuye a formar expectativas menos sujetas a error. En materia presupuestaria, los países de la región deben buscar mecanismos que les permitan aminorar las fluctuaciones cíclicas. Esta es una tarea larga y difícil. En buena medida la regularización de las situaciones de endeudamiento ha mejorado las condiciones de acceso a los mercados de capital y por ende existe la posibilidad de amortiguar fluctuaciones de corto plazo vía manejo de la deuda. Pero las economías son aún vulnerables. Los fondos de estabilización son una vía, pero tal vez sea inevitable el camino del aumento del ahorro nacional, el cierre del déficit y la acumulación de mayores reservas en el banco central para hacer frente a hechos imprevistos. Por cierto que esto es difícil en un contexto de pobreza como el que abunda en la región. Otra respuesta es el aumento de la cooperación internacional, pero aun en este terreno las posibilidades son limitadas. Al final, resultará inevitable una toma clara de conciencia sobre la necesidad de generar superávit en las fases de expansión para poder permitir un déficit en las fases de contracción. Los mecanismos de control Existe una toma de conciencia creciente acerca de que la corrupción debe ser desterrada, no sólo por una cuestión ética y de funcionamiento apropiado de las instituciones republicanas, sino por una cuestión de eficiencia, para bajar los costos de producir los servicios que el estado debe proveer. En muchos países de la región ha crecido la desconfianza pública sobre los actos de los funcionarios. Aquí se requiere un salto cualitativo considerable. El nuevo enfoque debe cambiar tanto la auditoría interna como la externa, prestando atención no sólo a los aspectos legales y administrativos sino al buen uso de los recursos. En materia de control interno, un camino apropiado es crear el núcleo central de control y darle una inserción tan alta como sea posible, idealmente con una dependencia directa del jefe de estado, y dotarlo de recursos humanos de alta calidad técnica, con facultades para ser oídos rápidamente en todas las áreas de la administración pública. Tal vez el mejor camino, en un medio tan complejo como es el de un gabinete de ministros, es actuar por persuasión, pero haciendo sentir a cada uno de sus miembros que los mecanismos que se diseñan darán todo el apoyo técnico para desarrollar en cada esfera buenos sistemas de auditoría, pero que habiendo tal apoyo los problemas que puedan presentarse en cada área, si los recursos disponibles no fueran utilizados,
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significarán un agravamiento de las responsabilidades que puedan caber como consecuencia de actos inapropiados. El control externo debe experimentar una transformación sustancial. El órgano de control externo debe responder al legislativo, pero gozando de completa independencia técnica en la elaboración de sus informes. Los países de América Latina han avanzado en la materia. Las reformas constitucionales habidas en los últimos años refuerzan esa idea, pero en la práctica aún deben hacerse avances importantes. En algunos casos los tribunales de cuenta de la región permanecen como entes politizados, lo que les impide operar con eficiencia en la labor específica que deben llevar a cabo. La independencia es esencial para alcanzar un trabajo técnico de alta calidad y para promover una publicidad ordenada de los juicios críticos que deban hacerse sobre los actos del ejecutivo. La formación profesional de los miembros de los organismos de control es algo que los países de la región deberán revisar. Los nuevos retos de la auditoría gubernamental, en particular si se procura avanzar en cuestiones de eficiencia y efectividad, van a requerir del concurso de profesionales de distintas ramas para que puedan analizar cómo se están prestando los servicios públicos y cuáles son las áreas más críticas susceptibles de mejoras. Debe destacarse que se trata de una cuestión de conformación profesional. Los recursos disponibles, aparentemente, no son reducidos. Los países de la región dedican al control externo un porcentaje mayor del presupuesto que el que dedican los países industrializados (ver cuadros 9.5 y 16.2). Cuando el control previo ha cumplido un ciclo, la atención debe pasar a una mayor profesionalización y clarificación de enfoque de los cuerpos encargados de esta tarea. Conviene introducir una adecuada distribución del trabajo entre auditoría interna y auditoría externa, concentrando en la segunda la identificación de áreas de riesgo, una supervisión sobre los sistemas de auditoría existentes en cada parte de la administración pública y el desarrollo de prácticas y métodos para hacer controles de economía, eficiencia y eficacia. Además del desarrollo de controles sistemáticos en esta línea, el órgano de control externo debería acometer estudios en profundidad, ya sea sobre programas especiales o sobre cuestiones que hacen al uso de recursos públicos y que son comunes a distintas operaciones o a varias agencias o programas. La orientación de la auditoría requiere un cambio importante. A pesar de lo que se viene escribiendo en América Latina y de la insistencia en
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distintos foros y reuniones sobre la conveniencia de adoptar un enfoque inspirado en las denominadas tres "E", poco es lo que se ha avanzado, y no se avizoran cambios en un futuro cercano. La idea de hacer una auditoría de eficiencia y eficacia está contenida en las normas de creación de los entes de control e incluso en algunos textos constitucionales, pero carece de materialización. Los sistemas de informes al parlamento producidos por el ente de control externo deben sufrir cambios importantes. En América Latina el grueso de la labor de esos entes se centra en el informe sobre la cuenta general del ejercicio. Debe haber un sistema de informes más frecuentes en el que el ente de control vaya dando cuenta de su trabajo y haga una identificación preventiva de áreas de riesgo, para que a la hora de hacer el plan de labor los legisladores tengan información oportuna sobre las prioridades del control. Además, a medida que se avance en la realización de estudios de eficiencia y eficacia y en evaluación de programas, los informes correspondientes deberían ser hecho públicos. La idea de exigir estados financieros auditados es una buena práctica y su adopción debería considerarse, pero antes se requiere el desarrollo de un sistema informativo adecuado y la adopción de definiciones centrales respecto a la contabilidad patrimonial. Otro aspecto importante en la organización del control, tanto externo como interno, es crear mecanismos que permitan verificar de manera regular la puesta en práctica de las recomendaciones que surgen de los informes de auditoría. Esta debería ser una labor regular del propio ente de control externo, quien debería informar periódicamente sobre el grado de aplicación de las recomendaciones efectuadas en el pasado. Otra cuestión central, sobre la que se deberá progresar, es la relativa a la publicidad de los estudios y recomendaciones. Esta cuestión requiere que se avance con un alto grado de equilibrio y mesura para que tal publicidad produzca los efectos que se desean. La idea central es que la vigilancia por parte del público sobre todos los funcionarios se convierta en un mecanismo efectivo de control. Para que ello surta efecto es necesario que los informes no cobren un cariz político desproporcionado. El éxito que se logre en este terreno depende en buena medida del grado de independencia efectiva que pueda darse al órgano de control externo y del prestigio que ésta vaya adquiriendo.
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Una estrategia de reforma debe descansar en uno o dos motores centrales que generen el impulso inicial y mantengan un empuje que se prolongue en el tiempo, renovando permanentemente los vientos de reforma. El órgano encargado del control externo puede, en los procesos de cambio, desempeñar un papel central por sus posibilidades de influir sobre toda la administración y por sus relaciones con el poder legislativo. Cierre del círculo programación-ejecución-control-evaluación La incorporación de criterios de economía, eficiencia y eficacia debe servir para que en cada ciclo presupuestario puedan introducirse cambios que reflejen una solución a los problemas encontrados y para mejorar la asignación de los recursos. Esta es naturalmente una meta muy ambiciosa, para cuyo logro los países de la región deben recorrer un largo camino. Primero deben desarrollar la metodología que les permita de manera sistemática contar con información sobre los programas, para medir la distancia a puntos de referencia, luego evaluar los progresos y por fin crear los mecanismos necesarios para que esa información sea aprovechada cuando se diseñan o rediseñan los programas o definen prioridades. Los trabajos de evaluación son particularmente útiles para el rediseño de programas, mientras que los indicadores de gestión pueden ser utilizados en correcciones graduales. Un alto grado de participación del congreso y una debida publicidad de los trabajos del órgano de control externo crean las condiciones adecuadas para que opere el cierre de aquel círculo. La transparencia de la información La transparencia informativa se ha ido logrando con un respeto de los plazos legales y una mayor participación del congreso. La información que emana del presupuesto, sin embargo, no sirve todavía para hacer un seguimiento público eficaz de la labor del estado y aún no se ha afincado la idea de una amplia participación en la discusión de lo que se incluye en el presupuesto y de lo que opinan diversos sectores de la sociedad sobre él. Es de esperar que el presupuesto vaya ganando en consistencia y significado. La tendencia es a resumir todo en documentos menos detallados en cuanto a cifras, y mucho más explícitos respecto al impacto que se espera sobre la economía y sobre los diversos sectores. Hay esfuerzos para mostrar la correspondencia entre lo que se incluye en el presupuesto y las políticas que forman la plataforma del partido o la coalición gobernante y es de prever que esa tendencia habrá de continuar. Otro cambio que puede anticiparse
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es un horizonte mayor de presupuestación. Si bien la idea de un presupuesto plurianual no es nueva y de hecho se practica para la inversión, su extensión a todo el gasto no ha sido adoptada por ningún país latinoamericano. A medida que se afirme la estabilidad económica y los cambios se tornen más predecibles, será más fácil un movimiento en la dirección señalada. En los países de la región no se espera la discusión parlamentaria como una instancia para verificar en qué medida legisladores y funcionarios hacen esfuerzos para ajustarse a las promesas electorales o para propender a una mejor asignación de recursos, mientras que en algunos de los países industrializados estudiados la discusión parlamentaria es el hecho de política interna más importante del año. Pero es posible aumentar la participación de la ciudadanía, lo que a su vez va a ser muy saludable como elemento de control y de retroalimentación de las preferencias expresadas a través de elecciones. Por de pronto y conforme se ha dicho, la participación temprana del legislativo en la discusión mejora las posibilidades de exposición ante la opinión pública de los grandes lincamientos que persigue el ejecutivo. El segundo aspecto es la necesidad de poner a disposición del público un documento conciso con las líneas más importantes de política y con información cuantitativa que permita conocer los logros habidos en el tiempo y las promesas que están contenidas en cada programa en cuanto a metas a alcanzar. Los otros aspectos se refieren a los temas discutidos en un capítulo anterior. La necesidad de trabajar con un presupuesto por el cual pasen todos los ingresos y gastos del estado y en donde queden claramente registradas todas las fuentes de gastos actuales y futuras. Lo relativo a los pasivos contingentes debe encontrar una adecuada solución en la preparación del presupuesto. Cualquier pasivo oculto que potencialmente afecta al estado debe estar adecuadamente reflejado en el presupuesto y en los anexos informativos que lo acompañan. Una cuestión importante es incluir proyecciones a largo plazo para los gastos en seguridad social. Los presupuestos deben contener proyecciones a 30 ó 40 años para evitar sobresaltos en las finanzas públicas. Desde el punto de vista de la formación de expectativas por el sector privado, el mejor presupuesto es un presupuesto que no presenta sorpresas, y una manera de evitarlas es mantener una visión clara respecto hacia dónde van las presiones sobre el déficit para poder tomar medidas correctivas oportunas. Es de particular valor el contar con un buen sistema de información financiera. Idealmente, cada parte del sector público debiera elaborar un
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informe financiero que refleje los ingresos y gastos del período precedente y sus activos y pasivos, todo lo cual debiera completarse con un análisis del riesgo inherente a cada rubro del balance. Los esfuerzos para incluir esta información deben doblegarse en el caso de agencias que manejan una proporción grande de los recursos del estado. Los países de la región tienen otra lección que recoger en materia informativa para los períodos de transición. En la mayoría de los países industrializados estudiados cada vez que hay un cambio de gobierno, aun cuando sea un traspaso dentro del mismo partido, cada ministro entrega a su sucesor un informe con los temas pendientes de solución o en trámite y su posible evolución, clasificados conforme a la urgencia o al posible tratamiento futuro. En relación con los actos eleccionarios vale la pena subrayar los requerimientos de Australia y Nueva Zelandia, que exigen una cuantificación oficial de las propuestas de los partidos políticos sobre reformas propuestas en la campaña electoral. La búsqueda de eficiencia La lección global más importante que los países de la región pueden obtener del examen de las instituciones de los países industrializados estudiados es una constante búsqueda de eficiencia. Hay una especie de cultura de la eficiencia, que funciona a través de mecanismos que se autorrefuerzan convergiendo a un mismo punto. Las reformas en América Latina han nacido como una reacción necesaria a crisis de importancia, pero aún no se han instalado como una fuerza de cambio permanente capaz de soportar por un tiempo prolongado una inercia propia. La estrategia de reforma ideal es crear la fuerza que perpetúe las reformas, que no se detenga frente al logro de resultados -aun cuando conforme lo que se buscaba- sino que genere fuerzas para nuevas reformas en una especie de movimiento sin fin. Los países tienen a la mano diversos instrumentos que pueden poner en funcionamiento, lo ideal es crear una adecuada sinergia entre ellos. En la medida en que esos instrumentos se adapten y readapten sucesivamente, el producto de uno se va a ver reforzado por la incorporación de otros. La búsqueda de eficiencia debe comenzar desde distintos focos, pero esto no siempre es fácil. Al menos uno o dos puntos deben servir para irradiar los cambios. Los que mayores posibilidades tienen de convertirse en motores son el ministerio del cual depende la oficina de presupuesto, el propio gabinete, o el órgano de control externo.
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El desarrollo de indicadores de gestión es algo que puede hacerse sin mayores dificultades, estableciéndose una unidad calificada que opere a través de una tarea de persuasión constante a un buen nivel. La experiencia muestra que aquí se requiere mucha persistencia. La aplicación de los indicadores de gestión no debe ser el único instrumento para impulsar la eficiencia, sino que debe complementarse con otras fuentes de información. Si todo se centra en los indicadores de gestión, se corre el riesgo de que los responsables de programas respondan solo a lo que es captado o queda contenido en esos indicadores, descuidando otras áreas de aumento potencial de eficiencia en la prestación de servicios. Una buena estrategia es desarrollar los indicadores de gestión al mismo tiempo que se hacen estudios sobre la utilización de recursos y sobre los resultados alcanzados por algunos programas. Los indicadores de gestión pueden utilizarse para comparaciones en el tiempo y para comparaciones entre unidades o regiones. Tanto en uno como en el otro caso se requiere un cuidadoso diseño para permitir comparaciones que tengan el sentido apropiado. La idea de una revisión detallada de programas, tal vez en un ciclo trienal, es un buen enfoque. Los países de la región no tienen una tradición en materia de evaluación. Su desarrollo requerirá de una buena dosis de habilidad política para preservar a los ejercicios de evaluación dentro de límites profesionales y evitar una politización de los estudios que comprometería su avance y tornaría difícil su utilización. La descentralización de las decisiones y la puesta en marcha de un programa de desarrollo gerencial no son empresas fáciles en América Latina, pero es perentorio impulsarlas. La mejor vía es adoptar conceptos gerenciales modernos, similares a los que rigen en el sector privado, lo que implica decir que entre otras cosas deben dictarse normas de manejo de personal que impongan criterios rigurosos de selección basados sólo en el mérito de los candidatos, con normas de evaluación de cumplimiento y promoción vinculadas a resultados, y con suficiente flexibilidad como para prescindir de los gerentes que no han podido dar cumplimiento a las metas previamente acordadas. Este camino se presenta como uno de los más difíciles de recorrer. Algunos países han comenzado redefiniendo la carrera administrativa y llamando a concurso para cargos de responsabilidad. El desarrollo de vínculos más estrechos entre el poder legislativo y los órganos de control, combinado con la creación de capacidad de análisis en el terreno de eficiencia y eficacia, va a constituir un sustento importante de los sistemas de control. Los países de la región deben procurar cerrar el
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Parte IV. Las diversas experiencias y estrategias de reforma
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ciclo que comprende las tareas de auditoría, reflejando en cada ejercicio los progresos alcanzados en la implementación de las recomendaciones que el ente de control efectuó en ejercicios anteriores. En suma, la experiencia de los países industrializados aquí estudiados deja importantes lecciones para los países latinoamericanos que acometen o desean acometer procesos de reforma presupuestaria. La transparencia del proceso puede y debe aumentarse significativamente. Esto debe verse como una parte integrante del fortalecimiento de la sociedad civil y de la reafirmación de la democracia en la región. La lucha en pos de la estabilidad está en proceso de consolidarse. En el terreno conceptual y en la valoración por la sociedad y sus dirigentes existe el convencimiento de hacer lo necesario para alcanzarla. En el terreno de las políticas e instrumentos se han hecho avances satisfactorios. No ha ocurrido un desarrollo paralelo en lo relativo a una eficiente asignación de recursos a través del presupuesto. Los esfuerzos dirigidos a un uso eficiente de los recursos deben partir de un principio muy caro a los economistas: poner los incentivos adecuados en el lugar adecuado. Y en ese sentido hay un amplio abanico de posibilidades. La adopción de principios y prácticas gerenciales propios del sector privado, lo que hoy se denomina gerenciamiento nuevo o nueva administración pública, merecen una seria consideración. Si bien el debate ni siquiera se ha iniciado en la región, y es casi seguro que se levantarán voces encontradas, los resultados alcanzados por quienes han experimentado con esos principios muestran una ruta que no podrá evitarse si se quiere aumentar la eficiencia. Los esfuerzos y progresos que algunos países de América Latina han hecho en áreas particulares del proceso recurso-gasto reclaman una visión integradora, en donde la programación presupuestaria, el ordenamiento en la ejecución y seguimiento del gasto, y el control y la evaluación posterior sean facetas de un circuito que se cierra con naturalidad. Todos los procesos de reforma requieren una especie de mística, un claro convencimiento de que vale la pena la lucha contra las innumerables vallas y obstáculos que seguramente se presentarán cuando se quiera cambiar el estado de cosas existente. Mientras más opciones suficientemente pensadas con anticipación existan a la mano, mayores serán las posibilidades de éxito de cualquier iniciativa de cambio. Ese ha sido el objeto de este trabajo: reunir de manera simple distintas opciones de reforma.
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Presupuesto y control
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