Pravo Evropske Unije Iz Perspektive Domacih Autora

CENTAR ZA UNAPREĐIVANJE PRAVNIH STUDIJA

BIBLIOTEKA • SUOČAVANJA •

29 PROF. DR

Urednik JOVICA TRKULJA

Urednik izdanja MR SAŠA GAJIN Projekat finansira Evropska unija, a realizuje Evropska agencija za rekonstrukciju.

An EU funded project managed by the European Agency for Reconstruction.

Izdavač Centar za unapređivanje pravnih studija Goce Delčeva 36, 11000 Beograd Tel: 2608 360, Fax: 2608 346 E-mail: [email protected], www.cups.rs Za izdavača prof. dr Vladimir V. Vodinelić Priprema i štampa „Dosije studio“, Beograd Tiraž 500 primeraka ISBN 978-86-7546-049-7

Pravo i politika Evropske unije iz perspektive domaćih autora Zbornik radova Saša Gajin (ur.)

Beograd 2009

SADRŽAJ mr Saša Gajin Uvodnik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

9

I DEO prof. dr Aleksandra Čavoški Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

15

major Goran D. Matić Evropski standardi i propisi Republike Srbije o obradi podataka o ličnosti bez pristanka (ravnoteža i balans načela transparetnosti i tajnosti). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

34

mr Mario Reljanović Evropski nalog za hapšenje . . . . . . . . . . . . . . . . .

71

mr Jelena Simić Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

91

Pravo i politika EU iz perspektive domaćih autora

II DEO Bojana Bogojević Korporativno upravljanje u EU i državama članicama sa osvrtom na pravni okvir korporativnog upravljanja u Srbiji . . . . . . . . . . . 119 Milica Filipović Sastav i ovlašćenja Evropske komisije prema aktuelnom rešenju i izmene koje su predviđene ugovorom iz Lisabona . . . . . . . . . . . 139 Milena Jovanović Slobodno kretanje robe u okviru Evropske unije i jednostrana primena prelaznog trgovinskog sporazuma od strane Republike Srbije. . . . . . . . 151 Nikola Kmezić Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 Milica Kostić Evropski sistem regulisanja eutanazije. . . . . . . . 187 Jelena Milenković Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik . . . 209 Jelena Olofsson Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo Evropske unije . . . . . . . . . . . . . . 226 6

Sadržaj

Anđela Roglić Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju . . . . . . . . . . . . . . . 237 Nikola Stošić Zaštita medicinskih podataka o ličnosti . . . . . . 261 Jelena Topić Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji . . . . 282 Milica Vagić Mobbing – zlostavljanje na radu (mobing) . . . . 296 Nenad Vukčević Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU . . . . . . . . . . 318

7

UVODNIK Knjiga „Pravo i politika Evropske unije iz perspektive domaćih autora“ predstavlja jedan od osnovnih rezultata sprovedenih aktivnosti na jednogodišnjem projektu čiji je puni naziv glasio „Pedeset eksperata za Evropsku uniju“. Projektne aktivnosti, podržane od strane Evropske agencije za rekonstrukciju, bile su usmerene na edukaciju mladih profesionalaca različitih obrazovnih profila u oblastima koje se odnose na pravne i političke institucije Evropske unije. Polaznici kursa predstavljali su gotovo sve segmente javne politčke scene, od akademskih krugova, pre svega mladih diplomaca i postdiplomaca, preko aktivista nevladinog sektora i medija, do mladih koji su zaposleni u organima javne vlasti na centralnom i lokalnom nivou. Bila je to prilika da se podignu kapaciteti društva u kome živimo za evropske integracije, i to putem širenja znanja i iskustva o najznačajnijim aspektima funkcionisanja Evropske unije. Edukativne projektne aktivnosti bile su usmerene na tri široke tematske celine. U okviru prve, obrađivane su osnovne teme političkih institucija Evropske unije, a posebno istorija evropskih integracionih procesa, organi EU i proces donošenja odluka, osobenosti pravnog i posebno pravosudnog sistema EU, kao i osnovni problemi daljih evropskih integracionih procesa. U okviru druge tematske celine, posebna pažnja bila je posvećena pojedinim aspektima jedinstvenog evropskog tržišta. Čitav niz predavanja bio je usmeren ka temama vezanim za slobodno kretanje robe, zatim kretanje ljudi, uz bližu 9

Saša Gajin

analizu osnova evropskog radnog prava, kretanje kapitala i slobodu obezbeđivanja usluga na teritoriji EU, kao i onim temama koje su vezane za specifične oblasti kompanijskog prava i evropskog antimonopolskog prava. Najzad, treća tematska celina bila je posvećena evropskom pravu ljudskih prava. Kao što je dobro poznato, u brojnim oblastima vezanim za zaštitu ljudskih prava, Evropska unija već je uspostavila standarde koji se uporedno posmatrano mogu oceniti kao najviši. To posebno važi za standarde antidiskriminacione zaštite, zaštite podataka o ličnosti, zaštite potrošača, zaštite prirodne okoline, ali i za mehanizme i tela EU koja se redovno angažuju na primeni ovih najviših pravnih standarda. U vezi sa svim ovim temama, polaznici su imali prilike da čuju uvodna predavanja eminentnih domaćih i stranih stručnjaka, a zatim sa njima i da diskutuju o pojedinim aspektima obrađivanih tema. Ovim putem izražavamo iskrenu zahvalnost profesorima Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu, kao i Pravnog fakulteta Univerziteta u Firenci iz Italije, i našim partnerskim organizacijama bez kojih ne bi bilo moguće organizovati i sprovesti sve navedene edukativne aktivnosti. Uz ove dve institucije, posebna uloga u realizaciji projektnih ciljeva bila je poverena našem dugogodišnjem medijskom partneru, dnevnom listu „Danas“, koji je medijski ispratio i obradio sadržaj preduzetih edukativnih aktivnosti. Najzad, u cilju očuvanja stečenih znanja u toku ovih projektnih aktivnosti, ali i u cilju produbljivanja diskusija započetih u toku trajanja kursa, polaznicima je na samom početku realizacije projekta bila predočena mogućnost objavljivanja stručnih radova na teme koje na njih ostave poseban utisak. Neki od njih su sa velikim interesovanjem krenuli u susret ovoj ideji, te su sa svojim mentorima više meseci radili prvo na izboru teme, a zatim i na sadržini pisanih radova. Zbornik 10

Uvodnik

radova koji se nalazi pred čitaocima, predstavlja rezultat ovih njihovih aktivnosti. Za većinu mladih autora, ovo je prva publikacija u kojoj se objavljuju njihovi stručni radovi. Knjiga „Pravo i politika Evropske unije iz perspektive domaćih autora“ podeljena je na dva dela. U prvom delu sabrani su radovi starijih i iskusnijih eksperata, koji su bili angažovani na realizaciji edukativnih aktivnosti, a koji su obradili teme vezane za Evropsku uniju iz perspektive njihovog svakodnevnog profesionalnog angažmana. U drugom delu knjige sabrani su radovi polaznika kursa sa temama koji su odgovarali njihovim ličnim afinitetima, ali i njihovim sadašnjim ili budućim profesionalnim interesovanjima. Autorima se pri izboru i obradi teme nije nametalo nijedno ograničenje, osim onog da njihovi radovi moraju imati veze sa Evropskom unijom. Dakle, svi objavljeni radovi dele jednu istu osobenost, a to je da su povezani za evropskim temama koje su bile predmet edukativnih aktivnosti. Sa druge strane, vidljivo je da autore radova iz dva dela knjige ne deli samo uzrast, već i profesionalno iskustvo. Međutim, trebalo bi očekivati da ova razlika između dve grupe autora veoma brzo nestane, i to barem onoliko brzo koliko se oni sami budu trudili na putu svog profesionalnog usavršavanja. CUPS se iskreno nada da je u izvođenju ovih projektnih aktivnosti, uz podršku evropskih partnera i u saradnji sa svojim dugogodišnjim partnerskim organizacijama, u izvesnoj meri doprineo formiranju novog talasa domaćih eksperata za Evropsku uniju. mr Saša Gajin

11

I DEO

prof. dr Aleksandra Čavoški Pravni fakultet Univerziteta Union u Beogradu

PRAVNA PRIRODA I DEJSTVO PRAVNIH AKATA U TREĆEM STUBU Specifična pravna priroda i dejstvo pravnih akata, kao i sam način njihovog donošenja u okviru trećeg stuba proizilaze iz atipične podele nadležnosti, ali i osobenosti tripartitne strukture Evropske unije. Posebno je važno istaći odsustvo direktnog dejstva okivrnih odluka i odluka donetih u okviru trećeg stuba, što dovodi u pitanje samu njihovu delotvornost, ali i mogućnost zaštite prava adresata ovih akata. Nadležnosti i uloge pojedinih organa EU, takođe posledica međudržavnog pristupa, razmotrene su ovom prilikom. Imajući u vidu značaj izmena predviđenih Ugovorom iz Lisabona, predstavljene su najvažnije izmene koje se tiču pravih instrumenata i uloge Evropskog suda pravde. Ključne reči: Tripartitna struktura, treći stub, pravni akti, zajednički stavovi, odluke, okvirne odluke, konvencije, direktno dejstvo, prethodno mišljenje, Evropski sud pravde, Ugovor iz Lisabona.

1. Uvod Jedinstvena tripartitna struktura Evropske unije dovela je do značajnih razlika između tri stuba. Pored prve i najvažnije razlike koja se ogleda u samoj podeli nadležnosti između Unije i država članica, kao i samog nadnacionalnog ili međudržavnog pristupa koji je posledica ove strukture, važno je pomenuti i raznolikost pravnih akata i načina donošenja odluka u sva tri stuba. Budući da je treći stub „ni na nebu ni 15

Aleksandra Čavoški

na zemlji“, pošto se u njemu prepliću karakteristike i nadnacionalnog i međudržavnog pristupa autor je odlučio da razmotri vrste pravnih akata u trećem stubu, način donošenja odluka, ulogu organa u trećem stubu i ograničenu nadležnost Evropskog suda pravde. Iako Ugovor iz Lisabona nije stupio na snagu, autor će predstaviti i novine predviđene ovim Ugovorom.

2. Vrste pravnih akata u trećem stubu Dualizam pravnih akata u prvom i trećem stubu oduvek je predstavljao problem kako u teorijskom tako i u praktičnom smislu. Uvek se postavljalo pitanje razgraničenja mera koje se donose pod okriljem Poglavlja IV Ugovora o osnivanju Evropske zajednice1 i Poglavlja VI Ugovora o Evropskoj uniji2. Iako je sasvim jasno da je nakon stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama deo nadležnosti koji se tiče viza, azila, imigracija i pravosudne saradnje u građanskim stvarima prebačen u prvi stub, u stručnoj literaturi3 se ta materija i dalje posmatra kao deo trećeg stuba. Međutim, još veći problem koji je posledica ovog dualizma pravnih akata jeste različita pravna priroda i dejstvo akata donesenih pod okriljem prvog stuba4 i onih koje Savet donosi u okviru trećeg stuba. Kao što je to poznato pod pravnom prirodom se prevashodno misli na njihovu pravnu obaveznost za države članice, fizička i pravna lica, kao i na obavezu i način unošenja u nacionalno pravo, dok se za prav1 2 3 4

http://eur-lex.europa.eu/en/treaties/index.htm, 01.05.2009. Ibidem. Craig & de Búrca, Peers, Monar. Ovde se misli na opšte poznate uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja predviđeni članom 249. i članom 300. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

16

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

na dejstva prevashodno vezuju dva koncepta koje je razvio Evropski sud pravde, i to načelo direktnog dejstva i suprematije komunitarih propisa nad nacionalnim. Na početku valja nabrojati sve vrste pravnih akata koje se donose pod okriljem pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima kako bi se razmotrila gore navedena pitanja. Ovi pravni akti definisani su članom 34, stavom 2. Ugovora o Evropskoj uniji koji propisuje sledeće pravne akte: zajednički stavovi, okvirne odluke, odluke i konvencije.

2.1. Zajednički stavovi Već sam naziv pravnog akta, koji je prevod engleskog izraza „common positions“, stvara nedoumicu, jer se se isti naziv koristi za vrstu akta koja se donosi pod okriljem drugog stuba5. Zajedničkim stavovovima se utvrđuje pristup odnosno stanovište Unije u pojedinim pitanjima. Ove vrste akata ne proizvode nikakvo pravno dejstvo6 tako da bi bilo pravilnije da se koristi samo termin akt, kako bi se napravila razlika u odnosu na ostale akte koji u ovom stubu prozvode pravno dejstvo.

2.2. Okvirne odluke Okvirne odluke se donose u cilju ujednačavanja zakona i propisa država članica. Okvirne odluke obavezuju države članice u pogledu ciljeva koji bi trebalo da budu postignuti, ostavljajući nacionalnim organima izbor oblika i načina da se ti ciljevi ostvare. Ova definicija podseća na definiciju direktiva propisanu članom 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, što govori u prilog tome da se radi o pravnim aktima 5 6

Članom 12 predviđena je ova vrsta akta pod okriljem zajedničke spoljne i bezbednosne politike. O’Keeffe, D. (1995), ‘Recasting the Third Pillar’, Common Market Law Review, Vol. 32, pp. 893–920.

17

Aleksandra Čavoški

koji su slični direktivama. Međutim, osnovna razlika između ove dve vrste pravnog akta ogleda se u činjenici da okvirne odluke nemaju direktno dejstvo, što proizilazi iz same međudržavne prirode trećeg stuba.

2.3. Odluke Sledeća vrsta pravnih akata su odluke koje se donose radi ostvarenja bilo kog cilja koji je u skladu sa policijskom i pravosudnom saradnjom u krivičnim stvarima, izuzimajući približavanje zakona država članica. Ove odluke su obavezujuće, ali kao i okvirne odluke ne proizvode direktno dejstvo. Savet usvaja kvalifikovanom većinom mere kojima se ove odluke sprovode na nivou Unije. Ove odluke podsećaju na odluke iz prvog stuba, budući da i jedne i druge imaju obavezujuću pravnu snagu.

2.4. Konvencije Poslednja vrsta akta su konvencije čije usvajanje državama članicama preporučuje Savet u skladu sa njihovim ustavnim pravilima. Najčešće se radi o prostupku ratifikacije konvencija. Države članice otpočinju odgovarajući postupak u rokovima koje utvrdi Savet. Osim ako se ne predvidi drugačije, konvencije će stupiti na snagu kada ih ratifikuje polovina država članica sa važenjem za te države. Mere kojima se sprovode odredbe iz konvencije usvaja Savet dvotrećinskom većinom glasova ugovornih strana. Ovi pravni akti se mogu donekle uporediti sa međunarodnim ugovorima, iako njihovo dejstvo na nacionalne pravne sisteme zavisi od samih nacionalnih ustavnih pravila. Ipak, konvencije se najčešće donose kada treba regulisati materiju koja je vrlo osetljiva za sve države članice. Treba pomenuti Konvenciju o nadležnosti, priznanju i izvršenju presuda u 18

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

bračnim stvarima7 kojom se utvrđuju pravila za priznavanje braka i razvoda braka, kao i sudski postupak u ovim slučajevima. Budući da postoje velike razlike između država članica, produbljivanje saradnje u ovoj materiji ratifikacijom i potonjom primenom konvencija pokazalo se kao odgovarajući metod.

3. Pravna priroda pravnih akata u trećem stubu Kao što je već rečeno, okvirne odluke i odluke prema članu 34. Ugovora o Evropskoj uniji nemaju direktno dejstvo, što značajno dovodi u pitanje delotvornost propisa u ovoj oblasti i zašititu prava lica na koja se okvirne odluke i odluke odnose. Budući da direktno dejstvo podrazumeva utuživost prava zajemčenih ugovorom i sekundarnim izvorima prava (osim horizontalnog dejstva direktiva), to znači da u ovoj oblasti pojedinac ne može da se poziva pred nacionalnim sudom na svoja prava utvrđena nekim aktom. Neki autori, kao što je Peers8, smatraju da direkno dejstvo važi u odnosu na zajedničke stavove i konvencije, budući da član 34. Ugovora o Evropskoj uniji ne isključuje izričito ovo načelo u odnosu na stavove i konvencije. Međutim, ova vrsta tumačenja nije od velikog značaja, s obzirom da zajednički stavovi nemaju obavezujuću pravnu snagu, a usvajanje konvencija zavisi od same volje država članica. Ipak, Evropski sud pravde je kroz svoju sudsku praksu razvio načelo indirektnog dejstva komunitarnih odredbi9 7 8 9

Official Journal, 1998 C 221/1. S, Peers, EU Justice and Home Affairs Law, 2nd edn., Oxford University Press, 2006. Case C–350/04 P Gestoras Pro Amnistia, Olano and Errasti v. Council, 27 February 2007, paras 51–53.

19

Aleksandra Čavoški

prema kome nacionalni organi i nacionalni sudovi imaju obavezu da tumače nacionalno pravo u skladu sa direktivama. Ovo načelo može jednako da se primenjuje i na okvirne odluke u trećem stubu, što je i potvrđeno u presudi Mario Pupino10. Case C–105/03 Criminal Proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I–528311

Činjenice: Maria Pupino je bila učiteljica i optužena je da je maltretirala i fizički napadala decu koja su joj bila poverena na čuvanje. Italijanski krivični postupak se sastojao od dve faze i primenjivalo se pravilo da se dokazi izvode u drugoj fazi. Italijanski zakon je predviđao izuzetke u odnosu na ovo pravilo, ali se oni nisu mogli primeniti na odnosni slučaj. Ipak, italijanski tužilac je tražio da deca daju iskaze u prvoj fazi jer se plašio da će, imajuću i vidu njihove godine, zaboraviti ili potisnuti svoja sećanja. Maria Pupino je uložila prigovor. Italijanski sud iz Firence je potvrdio da ne može da prihvati objašnjenje italijanskog tužioca, budući da izuzeci nisu bili primenljivi u ovom predmetu. Iz toga razloga sud je odlučio da uputi prethodno pitanje Evropskom sudu u kome je zatražio da Sud utvrdi da li nacionalni sud mora da tumači italijanski zakon u svetlosti komunitarnog prava i to u ovom slučaju Okvirne odluke o položaju i zaštiti žrtava u krivičnim stvarima12. Određeni broj država članica je smatrao da se ova ova vrsta tumačenja ne 10 11 12

Case C–105/03 Criminal Proceedings against Maria Pupino [2005] ECR I–5283. Preuzeto iz Craig, P & de Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, 4th ed Oxford University Press, 2008, str. 251. 2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceedings, Official Journal L 082, 22/03/2001 P. 0001 – 0004.

20

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

odnosi na treći stub. Evropski sud pravde je stajao na drugom stanovištu. Sud je istakao da okvirne odluke obavezuju države članice u pogledu ciljeva.

Iz presude 34. Obavezujuća priroda okvirnih odluka formulisana na način identičan definiciji iz trećeg stava člana 249. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice nameće nacionalnim organima, naročito nacionalnim sudovima, obavezu da saobrazno tumače nacionalno pravo. 35. Činjenica da je prema članu 35. Ugovora o Evropskoj uniji nadležnost Suda pravde manjeg obima pod okriljem Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji nego što je pod Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice i da ne postoji potpun sistem tužbi i postupaka utvrđenih za garantovanje zakonitosti akata organa u kontekstu Naslova VI ni na koji način ne poriče ovaj zaključak. 36. Nezavisno od stepena integracije predviđene Ugovorom iz Amsterdama u procesu stvaranja Unije na način što bliži građanima i među narodima Evrope u smislu drugog stava člana 1 Ugovora o Evropskoj uniji, sasvim je razumljivo da su autori Ugovora o Evropskoj uniji smatrali korisnim da unesu odredbu, u kontekstu Naslova VI ugovora kojim se stavljaju na raspolaganje pravni instrumenti sa sličnim dejstvom koje je propisano Ugovorom o osnivanju Evropske zajednice, u cilju delotovrnog ispunjenja ciljeva Unije. 37. Značaj nadležnosti Suda da daje prethodna mišljenja shodno članu 35. Ugovora o Evropskoj uniji potvrđen je činjenicom da u skladu sa članom 35, stavom 4. svaka država članica, bez obzira da li je podnela izjavu predviđenu stavom 2. ili ne, može Sudu pravde da podnese komentar ili pisane primedbe u vezi sa postupcima iz stava 1. 21

Aleksandra Čavoški

38. Takva nadležnost bi bila lišena najznačajnijeg dejstva ako bi pojedinci bili lišeni prava da se pozivaju na okvirne odluke da bi dobili odgovarajuće tumačenje nacionalnog prava pred sudovima država članica... 42. Bilo bi vrlo teško za Uniju da delotvorno vrši svoje zadatke ukoliko načelo solidarne saradnje, koje posebno zahteva da države članice preduzimaju odgovarajuće mere, bilo opšte ili pojedinačne, da bi ispunile svoje obaveze shodno komunitarnom pravu, nije obavezujuće u oblasti pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima koja se pretežno zasniva na saradnji između država članica i organa, kao što je to istakao opšti pravozastupnik u stavu 26. svog mišljenja. 43. U svetlosti svega rečenog, Sud utvrđuje da je načelo saobraznog tumačenja obavezujuće u odnosu na okvirne odluke koje se donose u kontekstu Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji. Kada se primenjuje nacionalno pravo, nacionalni sud koji je pozvan da ga tumači mora to da čini u što većoj meri u svetlosti doslovnog teksta i svrhe okvirne odluke da bi ispunio rezultat kojem teži i da bi time postupio u skladu sa članom 34, stavom 2. Ugovora o Evropskoj uniji. 44. Međutim, valja istaći da je obaveza nacionalnog suda da se pozove na sadržinu okvirne odluke kada tumači odgovarajuća pravila nacionalnog prava ograničena opštim pravnim načelima, naročito načelom pravne sigurnosti i zabrane retroaktivnosti. Međutim, kao što to ističu Craig & de Búrca, ostaje da se vidi u kojoj meri će ostala načela, kao što su načelo suprematije komunitarnih propisa nad nacionalnim, načelo odgovornosti država i načelo garantovanja pravnih sredstava, naći svoje mesto u trećem stubu, pod uslovom da Ugovor iz Lisabona ne stupi na snagu. 22

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

4. Nadležnosti organa u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova i postupak donošenja odluka Saradnja u ovoj oblasti je relativno novijeg datuma. Dva najvažnija razloga koji ovo objašnjavaju jesu, s jedne strane, postojanje različitih koncepata rada i organizacije rada pravosudnih organa i organa unutrašnjih poslova u državama članicama, dok je, s druge strane, ova oblast politički vrlo osetljiva jer se radi o ključnim službama za rad jedne države. Države članice su zato i utkale u Ugovor o Evropskoj uniji princip međudržavne saradnje u ovoj oblasti, što podrazumeva zadržavanje nadležnosti država članica u ovoj oblasti koje je osigurano jednoglasnošću u Savetu. Stoga je donošenje odluka u ovoj oblasti zasnovano na principu međudržavne saradnje, što je posledica tripartitne strukture EU. Nadležni organ za usvajanje mera pod okriljem Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji i Naslova IV Ugovora o osnivanju Evropske zajednice jeste Savet Evropske unije, tačnije sastav Saveta za pravosuđe i unutrašnje poslove. Međutim, pored Saveta i drugi organi igraju značajnu ulogu u postupku donošenja odluka.

4.1. Evropski Savet Iako prema odredbama Ugovora o Evropskoj uniji Evropski savet daje neophodan podsticaj za razvoj Unije, naročito u oblasti zajedničke spoljne i bezbednosne politike i ekonomske i monetarne unije, ovaj organ se u poslednjih deset godina pokazao od neprocenjive važnosti za produbljivanje saradnje u trećem stubu. Njegova uloga u ovoj oblasti je posebno istaknuta na Evropskom samitu u Tampereu, koji se smatra okosnicom u daljem razvoju saradnje u ovoj materiji. 23

Aleksandra Čavoški

Tako je istaknuto da je „Evropski savet rešen da razvije Uniju kao oblast slobode, bezbednosti i pravde na taj način što će u potpunosti iskoristiti sve mogućnosti propisane Ugovorom iz Amsterdama. Evropski savet šalje jaku političku poruku u cilju potvrđivanja značaja ovog cilja i postigao je dogovor o velikom broju političkih smernica i prioriteta koji će ubrzano učiniti realnošću.“13 Od velike važnosti u ovoj oblasti bili su i sastanci Evropskog saveta u Sevilji 2002. godine14, Solunu 2003. godine15 i Briselu 2004. godine16.

4.2. Savet EU Savet Evropske unije ima dominantnu ulogu u ovom stubu, budući da se radi o stubu koji počiva na međudržavnoj saradnji. Savet služi kao forum za obaveštavanje i konsultovanje država članica o aktivnostima u ovoj oblasti. Ujedno je Savet telo koja usvaja mere u ovoj oblasti, na inicijativu Komisije ili države članice. Naravno da ovome prethodi postizanje dogovora u Savetu gde se države članice međusobno obaveštavaju i konsultuju kako bi koordinisale svoje odluke i aktivnosti. U okviru Saveta se države članice dogovaraju i o organizovanju saradnje nadležnih službi svojih nacionalnih administracija.17 Inicijativa za donošenje različitih mera može da potekne kako od samih država članica tako i od Komisije. Nakon podnošenja predloga Savet za saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova jednoglasnim odlučivanjem usvaja pravne akte u ovoj oblasti. Valja istaći da je zapažen 13 14 15 16 17

Tampere European Counci, Presidency Conclusions, http://www. europarl.europa.eu/summits/tam_en.htm, 01.05.2009. Seville European Council, 21–22 June 2002. Thessaloiki European Council, 19–20 June 2003. Brussels European Council, 25–26 March 2004. Član 34 (bivši član K.6) Ugovora o Evropskoj uniji.

24

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

porast zakonodavne aktivnosti u ovoj materiji, tako da se ovaj sastav Saveta sastaje u proseku jedanput mesečno. Tako na primer, 40% dokumenata koji se razmatraju u okviru Saveta odnose se na oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova.18 Posebnu ulogu pre usvajanja propisa imaju Komitet stalnih predstavnika i radne grupe sastavljene od specijalista za ovu materiju. Komitet stalnih predstavnika se sastaje jedanput nedeljeno i utvrđuje dnevni red za sastanak Saveta za saradnju u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Ne treba zaboraviti ni Odbor za koordinaciju predviđen članom 36. Ugovora o Evropskoj uniji koji predstavlja treći organ koji pruža pomoć Savetu u njegovoj zakonodavnoj aktivnosti. Postoje još dva odbora u vezi sa Naslovom IV, a to su Strateški odbor o imigracijama, granicama i azilu i Odbor za građanskopravna pitanja. Kada Savet odlučuje kvalifikovanom većinom u ovom stubu, a to je na primer u slučaju usvajanja mera kojima se odluke sprovode na nivou Unije, glasovi njegovih članova su ponderisani na način predviđen u članu 205, stav 2. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, i za njihovo usvajanje je potrebno najmanje 232 glasa „za“ koje je dalo najmanje dve trećine članova. Kada Savet odlučuje kvalifikovanom većinom, član Saveta može tražiti potvrdu da države članice koje čine kvalifikovanu većinu predstavljaju najmanje 62% ukupnog broja stanovnika Unije. Ako taj uslov nije ispunjen, smatra se da odluka nije usvojena.

4.3. Evropska komisija Nadležnosti Komisije u trećem stubu je, kao i u slučaju Evropskog suda pravde, bila vrlo ograničena do usvajanja Ugovora iz Amsterdama. Za razliku od prvog stuba koji je 18

Craig, P & de Burca, EU Law, Text, Cases and Materials, 4th ed Oxford University Press, 2008, str. 245.

25

Aleksandra Čavoški

uvek počivao na principu nadnacionalnosti (supranationationalism) i gde je Komisija imala isključivo pravo predlaganja, treći stub počiva na međudržavnoj saradnji (intergovermental cooperation) i do usvajanja Ugovora iz Amsterdama Komisija nije bila isključiv predlagač, već je imala organičenu nadležnost da predlaže pravne akte. Nakon usvajanja Ugovora iz Amsterdama Komisija ima jednako pravo predlaganja kao i države članice. Vremenom je Komisija u potpunosti iskoristila svoje pravo predlaganja i postala glavni predlagač zakonodavnih akata u ovoj oblasti. Jedan od najznačajnijih predloga Komisije u ovoj oblasti bila je Zelena knjiga kojom je predloženo uvođenje ustanove Evropskoj javnog tužioca. Pravo predlaganja ne odnosi se samo na pravno obavezujuće akte u ovoj oblasti već i na strateške akte kojima se definišu akcioni planovi. Tako je, na primer, Komisija inicirala veliki broj mera zarad uspešnije primene Haškog programa19.

4.4. Evropski sud pravde Evropski sud pravde je dugo vremena bio isključen iz trećeg stuba, jer je postojao veliki strah država članica od donošenja precedentih odluka kojima bi se utvrdili standardi rada i poštovanja osnovnih ljudskih prava u ovoj oblasti, koji su viši nego nacionalni standardi. Međutim, vremenom je dobio ograničenu nadležnost da daje prethodna mišljenja, tako da u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova nadležnost Evropskog suda pravde proizilazi iz dva pravna osnova, člana 68. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice i člana 35. Ugovora o Evropskoj uniji, čime se iznova pokazuje da materija iz 19

Radi se o dokumentu koji je usvojen na Evropskom samitu u novembru 2004. godine i kojim se definiše petogodišnji program u oblasti slobode, bezbednosti i pravde.

26

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

prvog stuba, koja potpada pod oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova, i dalje ima posebnom mesto u okviru prvog stuba. To je jedan od razloga što se materija regulisana Naslovom IV prvog stuba i dalje razmatra u okviru materije iz trećeg stuba. Član 68. predviđa primenu člana 234. i na Naslov IV „Viza, azil, imigracija i ostale politike koje se odnose na slobodno kretanje lica“ kada se pitanje tumačenja ovog naslova ili valjanosti ili tumačenja akata organa Zajednice, zasnovanih na ovom naslovu, pokrene u postupku pred nacionalnim sudom, čija odluka ne podleže pravnom leku unutrašnjeg prava i koji onda podnosi zahtev Sudu pravde, ukoliko smatra da je njegova odluka o tom pitanju neophodna da bi doneo svoju presudu. Shodno članu 35. Ugovora o Evropskoj uniji, Sud pravde je nadležan za donošenje preliminarne odluke o valjanosti i tumačenju okvirnih odluka i odluka, o tumačenju konvencija na osnovu naslova „Odredbe o policijskoj i pravosudnoj saradnji u krivičnim stvarima“, kao i o valjanosti i tumačenju propisa kojima se primenjuju te konvencije, samo ako država članica u trenutku potpisivanja Ugovora iz Amsterdama ili bilo kada nakon potpisivanja jednostranom izjavom volje prihvati nadležnost Suda pravde za davanje prethodnih mišljenja. Davanje prethodnog mišljenja se ovde razlikuje utoliko što nacionalni sud ili tribunal, protiv čijih odluka nije dozvoljen pravni lek, nisu obavezni, već imaju mogućnost da podnesu zahtev za dobijanje prethodnog mišljenja. Sud pravde ne može da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti operacija koje obavljaju policijski ili drugi organi represije u državama članicama, niti da odlučuje o pitanjima koja se odnose na nadležnost država članica u pogledu održavanja javnog reda i osiguravanja unutrašnje bezbednosti. 27

Aleksandra Čavoški

Sud pravde je nadležan da se izjašnjava o zakonitosti okvirnih odluka i odluka u tužbama koje podnesu države članice ili Komisija koje se odnose na nenadležnost, povredu bitnih pravila postupka, povredu ovog Ugovora ili bilo kog drugog propisa koji se odnosi na njihovu primenu ili zloupotrebu ovlašćenja organa koji je doneo akt. Rok za podnošenje tužbe je dva meseca od dana objavljivanja akta. Sud je takođe nadležan da odlučuje u sporovima uzmeđu država članica i Komisije u pogledu tumačenja ili primene konvencija.

4.5. Evropski Parlament Evropski parlament je takođe bio isključen iz procesa donošenja odluka. Ugovorom iz Amsterdama ovo je izmenjeno. Shodno članu 39, stavu 1 Savet, pre donošenja bilo koje mere konsultuje Parlament, osim prilikom donošenje zajedničkih stavova. Ukoliko Parlament ne odgovori u određenom roku20, Savet može da donese odnosnu meru. Ugovorom iz Amsterdama predviđeno je da predsedavajući Saveta i Komisija moraju redovno da informišu Parlament o odlukama iz trećeg stuba. Parlament takože može da uputi pitanje Savetu i da neku preporuku. Svake godine Evropski parlament organizuje debatu o napretku učinjenom u oblastima koje obuhvata ovaj naslov. Iako postoji obaveza konsultovanja Evropskog parlamenta, kao i obaveza informisanja Parlamenta o odlukama iz treće stuba, ovaj organ i dalje nema značajnu ulogu u ovoj materiji. Njegov položaj je donekle bolji u okviru Naslova IV u okviru Ugovora o osnivanju Evropske zajednice gde učestvuje ravnopravno sa Savetom u postupku saodlučivanja (osim za materiju porodičnog prava, vizne liste i obrazaca za podnošenje zahteva za vizu). Međutim, formal20

Savet može da odredi rok koji ne može biti kraći od tri meseca.

28

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

nopravno radi se o materiji prvog stuba, iako je tendencija razmatranja ovih pitanja u okviru oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova.

4.6. Odbor za koordinaciju Odbor za koordinaciju sastavljen je od visokih funkcionera. Pored koordinirajuće uloge Odbor ima zadatak da: a. daje mišljenja Savetu na njegov zahtev ili samoinicijativno i b. učestvuje u pripremama za zasedanje Saveta o pitanjima regulisanim u ovom stubu. Komisija je potpuno uključena u aktivnosti koje se odnose na oblasti navedene u ovom naslovu i zvaničnici Komisije učestvuju u radu ovog Odbora.

5. Ugovor iz Lisabona i treći stub Može se slobodno reći da su Ugovorom iz Lisabona učinjene značajne izmene u trećem stubu. Svakako da je najvažnije razbijanje tripartitne strukture21 i stvaranje jednog pravnog subjekta oličenog u Evropskoj uniji. Pored toga valja napomenuti i izmene u vezi sa temom ovog rada, a to su proširena nadležnost Evropskog suda pravde u postupku davanja prethodnog mišljenja i izmenjeni pravni akti koji će se primenjivati u Evropskoj uniji. 21

To proizilazi iz člana 1 Ugovora o Evropskoj uniji kojim se predviđa da će Unija zameniti i naslediti Evropsku zajednicu. Bivši naslov VI Ugovora o Evropskoj uniji o policijskoj i pravosudnoj saradnji postaje deo naslova IV Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Tačnije, Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije dodaje se novi naslov pod nazivom „Oblast slobode, bezbednosti i pravde“.

29

Aleksandra Čavoški

5.1. Nadležnost Evropskog suda pravde Prema Ugovoru iz Lisabona, nadležnost Evropskog suda pravde je značajno proširena, budući da bivše poglavlje VI Ugovora o Evropskoj uniji o policijskoj i pravosudnoj saradnji postaje deo poglavlja IV Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Unije. Posledica ovoga leži u činjenici da tzv. nadnacionalni pristup počinje da se primenjuje i na materiju iz trećeg stuba, što za sobom povlači proširenje nadležnosti Evropskog suda pravde da tumači i ispituje zakonitost akata donetih pod okriljem oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova. Jedna od ključnih izmena u odnosu na nadležnost Evropskog suda pravde u odnosu na materiju policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima jeste proširenje nadležnosti Suda prema članu 234. Ugovora o Evropskoj zajednici. Ugovor iz Lisabona predviđa da će Evropski sud pravde postupiti u najkraćem mogućem roku kada se prethodno pitanje, postavljeno pred sudom ili tribunalom u državi članici, odnosi na lice u pritvoru. Štaviše, vode se razgovori o propisivanju ubrzanog postupka u ovakvim slučajevima. Ipak, prema članu 276. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, kao što je i do sada bio slučaj, Evropski sud pravde nije nadležan da razmatra valjanost ili obim svrsishodnosti operacija koje obavljaju policijski ili drugi organi represije u državama članicama22.

5.2. Pravni akti prema Ugovoru iz Lisabona i način donošenja odluka Gore pomenuti instrumenti iz trećeg stuba (okvirne odluke, zajednički stavovi, odluke i konvencije), koji su se koristili u oblasti policijske i pravosudne saradnje u krivičnim stvarima, napuštaju se i Ugovor iz Lisabona predviđa pri22

Pod ovim se podrazumeva i nadležnost država članica u pogledu održavanja javnog reda i osiguravanja unutrašnje bezbednosti.

30

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

menu tradicionalnih instrumenata, odnosno „zakonodavnih akata“23 Unije. Na ovaj način se u potpunosti napušta dualizam pravnih akata i omogućava lakše razumevaja pravnog dejstva pravnih akata Unije. Vrlo važna izmena koja je našla svoje mesto u Ugovoru o funkcionisanju Evropske unije tiče se proširenja postupka saodlučivanja i glasanja kvalifikovanom većinom na veliki broj novih oblasti, što je u skladu sa odredbom prema kojoj postupak saodlučivanja postaje uobičajeni ili redovni zakonodavni postupak24. Postupak saodlučivanja primenjivaće se, između ostalog, i na pravosuđe i unutrašnje poslove25, tačnije na policijsku i pravosudnu saradnju u krivičnim stvarima, dozvoljene migracije (u skladu sa relevatnim propisima) i integraciju državljana trećih država i mere koje se odnose na vizni režim za državljane trećih država i pravila o uniformnom formatu za vize. Ova izmena značajno će doprineti jačanju uloge Evropskog parlamenta koji u ovom postupku ima jednaku ulogu kao i Savet, što znatno doprinosi jačanju demokratske Evropske unije.

6. Zaključak Međudržavni pristup u trećem stubu prouzrokovao je mnoge razlike između prvog i drugog stuba Evropske unije. Neke od najznačajnijih tiču se posebne pravne prirode akata donetih pod okriljem Naslova VI Ugovora o Evropskoj uniji 23

24 25

Prema Ugovoru iz Lisabona tradicionalni instrumenti, i to uredbe, direktive, odluke, preporuke i mišljenja, dobijaju naziv zakonodavni akti Unije. Član 251 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije. Još neke od oblasti koje potpadaju pod ovaj zakonodacni postupak su: oblast energetike, turizma, civilne zaštite, sporta, strukturalnih fondova i slično.

31

Aleksandra Čavoški

i načina donošenja odluka. Tako zajednički stavovi nemaju obavezujuću pravnu snagu, već se njima samo utvrđuje pristup Unije u pojedinim pitanjima. Okvirne odluke i odluke koje predstavljaju obavezujuće pravne akte kojima se produbljuje saradnja u ovoj oblasti nemaju direktno dejstvo, ali je sudskom praksom Suda pravde prošireno indirektno dejstvo na okvirne odluke. Štaviše, podela nadležnosti između organa ne odgovara podeli koja je utvrđena u prvom stubu. Komisija deli pravo predlaganja sa državama članicama, dok Savet samo konsultuje Evropski parlament. Evropski sud ima takođe ograničenu nadležnost u trećem stubu u postupku davanja prethodnog mišljenja i ispitivanja zakonitosti akata donetih pod okriljem Naslova VI. Ugovorom iz Lisabona predviđene su značajne izmene u odnosu na materiju pravosuđa i unutrašnjih poslova. Osnovna izmena se tiče razbijanja tripartitne strukture i podvođenja materije iz trećeg stuba pod okrilje Naslova IV Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, čime je nadnacionalni pristup proširen i na oblast saradnje u oblasti pravosuđa i unutrašnjih poslova u krivičnim stvarima. U odnosu na pravnu prirodu i način donošenja odluka, Ugovor je ukinuo dualizam pravnih akata i predvideo jedinstvenu primenu tradicionalnih instrumenata iz prvog stuba, predviđenih članom 249 Ugovora o funkcionisanju Evropske unije, na oblast pravosuđa i unutrašnjih poslova. Primena postupka saodlučivanja predviđena je i za pravosuđe i unutrašnje poslove. Konačno, nadležnost Evropskog suda pravde je proširena samim razbijanjem tripartitne strukture i primenom nadnacionalnog pristupa u radu Suda. Posebno je važno istaći mogućnost hitnog davanja prethodnog mišljenja u situacijama kada se prethodno pitanje, postavljeno pred sudom ili tribunalom u državi članici, odnosi na lice u pritvoru. 32

Pravna priroda i dejstvo pravnih akata u trećem stubu

Summary The specific legal nature and the effect of legal acts, as well as the way they are adopted within the third pillar emerge from an atypical distribution of jurisdiction, but also from the special traits of the EU’s tripartite structure. It is very important to point at the lack of direct effects of framework decisions and the decisions made within the third pillar, which bring into question their very efficiency, but also the possibility of protecting the rights of the acts’ beneficiaries. The jurisdiction and roles of some EU bodies, as well as the consequence of an interstate approach are hereby considered. Considering the importance of changes envisaged by the Lisbon Treaty, the work introduces the crucial changes related to legal instruments and the European Court of Justice. Key words: Tripartite structure, the third pillar, legal acts, common views, decisions, framework decisions, conventions, direct effect, preliminary opinion, the European Court of Justice, the Lisbon Treaty.

33

major Goran D. Matić Ministarstvo odbrane

EVROPSKI STANDARDI I PROPISI REPUBLIKE SRBIJE O OBRADI PODATAKA O LIČNOSTI BEZ PRISTANKA (RAVNOTEŽA I BALANS NAČELA TRANSPARETNOSTI I TAJNOSTI) Jedno od obeležja savremene pravne države je javnost ili transparentnost, nasuprot načelu tajnosti u radu državnih organa koje je najviše izraženo za potrebe bezbednosti države. Ovo obeležje postaje ključna tačka „otvorenog društva“, u kome građanin postaje aktivni učesnik društvenih procesa. U toku je radikalna promena globalnog bezbednosnog ambijenta koja je, između ostalog, izazvana ali je i rezultirala promenjenom listom izazova, rizika i pretnji za individualnu, regionalnu, grupnu, nacionalnu, regionalnu i globalnu bezbednost. Samim time, došlo je do rasta moći specijalizovanih agencija i službi, odnosno jačanja moći izvršne vlasti zbog ugroženosti nacionalne bezbednosti, posebno izraženih u ovlašćenjima tih državnih organa u obradi podataka o ličnosti bez pristanka. U radu su prikazani evropski standardi i propisi Republike Srbije o obradi podataka o ličnosti bez pristanka. Ključne reči: Bezbednost; krivično pravo; ljudska prava; podaci o ličnosti.

1. Uvodna razmatranja „Kako god vuka hranio, on uvek u šumu gleda1“. Situacijom vlada onaj ko vlada informacijom. Suštinsko obeležje 1

Ruska narodna poslovica.

34

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

savremene pravne države je javnost ili transparentnost, nasuprot načelu tajnosti u radu državnih organa. Ovo obeležje postaje ključna tačka „otvorenog društva“, u kome građanin postaje aktivni učesnik društvenih procesa. Tako je i sloboda pristupa informacijama postala centralno mesto otvorenosti i transparentnosti rada i postupanja javnih organa, uprave, sudova, tužilaštva, službi bezbednosti, policije i slično, nasuprot konceptu tajnosti rada državnih organa2. U toku je radikalna promena globalnog bezbednosnog ambijenta koja je, između ostalog, izazvana ali je i rezultirala promenjenom listom izazova, rizika i pretnji za individualnu, regionalnu, grupnu, nacionalnu, regionalnu i globalnu bezbednost. Na izmenjenoj listi dominiraju nevojne i nedržavne pretnje bezbednosti kao što su terorizam, organizovani kriminal i sa njime povezana nedozvoljena trgovina: oružja za masovno uništavanje; narkoticima i oružjem; ljudima i ljudskim organima; kao i korupcija. Samim time, došlo je do rasta moći specijalizovanih agencija i službi, kroz procese sekjutarizacije (ekstremne verzije politizacije), odnosno jačanja moći izvršne vlasti zbog ugroženosti nacionalne bezbednosti3. Imajući u vidu jasno definisan interes svake države za određivanjem posebnog objekta zaštite, može se kao zaključak prihvatiti postojanje tri glavne vrednosti koje obuhvata interes potrebe vođenje krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti svake države: a) postojanje države koje obuhvata njenu spoljnu bezbednost, teritorijalnu celovitost, nezavisnost i njenu odbrambenu moć; b) ustavom utvrđeno ekonomsko i društveno-političko uređenje; v) ustavom zajamčene slobode i prava (koja se ugrožavaju zloupotrebama vlasti za dis2 3

D. Milenković; Pristup informacijama, zaštita podataka o ličnosti i tajnost informacija; Beograd 2009.; str. 99. M. Hadžić; Parlamentarni i javni nadzor primene posebnih mera i postupaka; Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik radova; Beograd 2008.; str. 25–27.

35

Goran D. Matić

kriminaciju i gonjenje zbog političkih i drugih uverenja, genocidom, zločinima protiv mira, vojnim zločinima, rasnom i drugom diskriminacijom i državnim terorom)4. Širenju mogućnosti za prikupljanje podataka o ličnosti doprineli su razvoj poštanskog saobraćaja, telefonije i uređaja za tonsko i optičko snimanje. Zatim je usledio brzi tehnološki razvoj informacionih i telekomunikacionih uređaja, uključujući mobilnu telefoniju, satelitske i elektronske uređaje, personalne računare i internet, pružio nove i izdašne mogućnosti za prikupljanje, ali iza obradu, korišćenje i čuvanje podataka. Napomenimo kao primer navedenih konstatacija, da je stvaranje računarskih baza sa obiljem ličnih podataka, izvršeno od strane preduzeća, banaka, osiguravajućih, zdravstvenih i drugih organizacija, kao i u samim delovima državnog aparata, omogućilo državnim organima nadležnim za odbranu, policiji i službama bezbednosti da vrlo lako dolaze do tih podataka. Donošenjem tokom 2008. godine Zakona o zaštiti podataka o ličnosti5 postalo je od značaja pitanje obrade i korišćenja podataka o ličnosti, kako u skladu sa navedenim zakonom tako i u skladu sa drugim propisima koji predviđaju obradu i korišćenje podataka o ličnosti za potrebe vođenje krivičnog postupka ili zaštitu bezbednosti Srbije. Ovlašćenja državnih organa za prikupljanje podataka – Delatnost državnih organa u cilju sprovođenja funkcije odbrane zemlje, vezana je za prikupljanje podataka o ličnosti odnosi se na procene mogućnosti organizovanja odbrambenih delatnosti (mobilizacije vojske, civilnu zaštitu, materijalnu i radu obavezu i slično). Delatnost policije i službi bezbednosti počiva na prikupljanju, obradi i upotrebi poda4 5

Lj. Bavcon i dr.; Kaznenopravna zaštita države i njenog društvenog uređenja – politički delikti; Globus – Zagreb, 1988.; str. 85. Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 97/2008, a primena je započela 01. januara 2009. godine.

36

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

taka, odnosno informacija o ličnosti. Sami tim, opravdano se kaže da je neobaveštena policija – paralisana policija (važi i za službe bezbednosti). Podaci koje prikuplja policija imaju, u osnovi, drugačiju svrhu od podataka koje prikupljaju službe bezbednosti i prvenstveno služe za potrebe vođenja krivičnog postupka, odnosno identifikovanju osumnjičenih i prikupljanju dokaza za potrebe tužilaštva i suda. Na drugoj strani, podaci koje prikupljaju službe bezbednosti retko služe vođenju krivičnog postupka, a znatno češće su povezani sa potrebom da se preduprede pretnje od delatnosti ekstremista, terorista ili stranih država koje su usmerene na zaštićena dobra (ustavno uređenje, odbranu i bezbednost zemlje, ekonomski i drugi vitalni interesi države). Na osnovu tako prikupljenih podataka, službe bezbednosti analiziraju i procenjuju ugroženost zaštićenih dobara i preduzimaju preventivne mere ili upućuju svoje procene donosiocima državnih odluka (vladi, skupštini, savetu za nacionalnu bezbednosti...). Generalno gledano, objekat prikupljanja ličnih i drugih podataka policije su kriminalci, a za službe bezbednosti su interesantne aktivnosti potencijalno opasnih lica i organizacija koje ne moraju pripadati svetu kriminala. Navedene dve svrhe policijskih i obaveštajno-bezbednosnih ponekad se prepliću, a naročito kada se radi o organizovanom kriminalu, terorizmu i krivičnim delima protiv ustavnog uređenja i bezbednosti države, posebno kada je reč o nasilnim političkim deliktima (oružana pobuna, diverzija, sabotaža...). U svim takvim slučajevima potrebna je saradnja i razmena podataka između policije i službi bezbednosti. Čitav spektar mera kojima službe bezbednosti i policija prikupljaju podatke o ličnosti moguće je razvrstati u dve grupacije: 1) one čijim se korišćenjem manje ili neznatno zadire u individualna prava i slobode; i 2) one čijim se korišćenjem privremeno i 37

Goran D. Matić

bez saznanja lica ograničavaju pojedina od zajamčenih individualnih prava i sloboda, a naročito pravo na privatnost6. Pri tome, treba imati u vidu da su najteži oblici kriminaliteta (terorizam, organizovani kriminal i slično), u značajnoj meri prikriveni i tajni, a to znači prilikom „regrutovanja“ članstva, korumpiranja državnih vlasti, izvršenja nasilnih krivičnih dela, zastrašivanja, ali i najznačajnije prilikom „pranja“ novca. Dakle, delotvorna i uspešna politika i strategija za borbu protiv najtežih oblika kriminala trebala bi imati tri nivoa: 1) uočavanje, identifikovanje i prepoznavanje pripadnika i saradnika zločinačkih organizacija, kao i lica u kriminalnoj vezi sa njima; 2) otkrivanje legalnih struktura kojima teku informacije važne za opstanak i razvoj kriminalne delatnosti zločinačke organizacije; 3) ulaženje u trag nezakonito stečenom kapitalu. Do ovakvih stanovišta u pogledu efikasnog suprotstavljanja najtežim oblicima kriminala, došle su i mnoge razvijene zapadnoevropske države na osnovu širokih kriminalističkih, kriminoloških i pravnih istraživanja, kao i višegodišnjeg iskustva i prakse u borbi protiv ovog kriminala. U svakom slučaju, kod određivanja enumeracije (kataloga) krivičnih dela za koja se mogu koristiti ove mere obrade podataka o ličnosti bez pristanka treba se držati tri načela: 1) da se obuhvate teška krivična dela; 2) krivična dela tipična za aktivnosti organizovanog kriminala; 3) krivična dela kod kojih su istraga i prikupljanje podataka tradicionalnim tehnikama istrage posebno teški.7 6

7

B. Milosavljević; Ovlašćenja policije i drugih državnih organa za tajno prikupljanje podataka: domaći propisi i evropski standardi; Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik radova; Beograd 2008; str. 62. Radulović D.; Zakonik o krivičnom postupku; Pravni fakultet u Podgorici – 2004.; str. 170.

38

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

U navedene mere najčešće spadaju: policijska opservacija, nadzor komunikacija, kompjuterske pretrage, kontrolisane isporuke, upotreba informatora, prikrivenih istražitelja i svedoka-saradnika („pokajnika“), vođenje kriminalističkoobaveštajnih banki podataka, izvršenje simulovanih krivičnih dela davanja i primanja mita, otkupa droge, lica i oružja. Na primer, u nemačkom Zakonu o borbi protiv organizovanog kriminaliteta predviđeni su sledeći posebni načini prikupljanja dokaza: (1) akustični nadzor, odnosno snimanje telefonskih i drugih razgovora; (2) vizuelni nadzor i video snimanje, omogućavanjem prismotre, te instaliranje video-kamera; (3) kontrola pisama i paketa; (4) korišćenje informanata i lica od poverenja; (5) kontrolisani transport.8 Pored navedenih metoda policijskog rada, u metode delovanja službi bezbednosti, odnosno u konspirativne (tajne) metode prikupljanja podataka o ličnosti ubrajamo: agenturni (klasični) metod; metod infiltracije (tajnog ugrađivanja obaveštajca) u strukture protivnika; metod tajnog korišćenja tehničkih sredstava; i metod potajnog (prikrivenog) prikupljanja podataka.

2. Demokratski nadzor nad obradom podataka o ličnosti bez pristanka (primenom posebnih ovlašćenja) Nadzor nad primenom posebnih mera, odnosno šire, nadzor nad aktivnostima sudova, tužilaštava, policije i službi bezbednosti, kao i drugim državnim organima (koji raspolažu policijskim ovlašćenjima), a u poslednje vreme i nad privatnim sektorom bezbednosti (preduzeća za fizičko-tehničko obezbeđenje i detektivske agencije), za društvo koje želi 8

Škulić M.; Organizovani kriminalitet; Beograd 2003.; str. 389.

39

Goran D. Matić

da bude demokratsko, sigurno je jedna od večito aktuelnih tema. Sva demokratska društva nastoje da grade kompleksne mehanizme za vršenje tog nadzora, mehanizme koji pored parlamentarne (zakonodavne), izvršne i sudske kontrole, uključuju u većoj ili manjoj meri i pojedine nove ograne – ombudsmana (zaštitnika građana), kao i različite poverenike (za pristup informacijama od javnog značaja, diskriminaciju i slično)9. Zakon o zaštitniku građana10 – ovim zakonom ustanovljen je zaštitnik građana kao nezavisni državni organ, koji štiti prava građana i kontroliše rad organa državne uprave, organa nadležnih za pravnu zaštitu imovinskih prava i interesa Republike Srbije, kao i drugih organa i organizacija, preduzeća i ustanova kojima su poverena javna ovlašćenja. Zaštitnik građana se stara o zaštiti i unapređenju ljudskih i manjinskih sloboda i prava, u koja spada i pravo na zaštitu podataka o ličnosti. Organi uprave imaju obavezu da sarađuju sa Zaštitnikom građana i da mu omoguće pristup prostorijama i stave na raspolaganje sve podatke sa kojima raspolažu, a koji su od značaja za postupak koji vodi, odnosno za ostvarenje cilja njegovog preventivnog delovanja, bez obzira na stepen njihove tajnosti, osim kada je to u suprotnosti sa zakonom. Zaštitnik građana ima pravo da obavi razgovor sa svakim zaposlenim u organu uprave kada je to od značaja za postupak koji vodi. Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja11 – uređena su prava na pristup informacijama od javnog značaja koja raspolažu organi javne vlasti, radi ostva9

10 11

R. Šabić; Demokratski andzor nad primenom posebnih ovlašćenja; Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik radova; Beograd 2008.; str. 109. Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 79/2005 i 54/2007. „Službeni glasnik RS“ broj 120/2004 i 54/2007.

40

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

renja i zaštite interesa javnosti da zna i ostvarenja slobodnog demokratskog poretka i otvorenog društva. Informacijom od javnog značaja je informacija sa kojom raspolaže organ javne vlasti, nastala u radu ili u vezi sa radom organa javne vlasti, sadržana u određenom dokumentu, a odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna. Da bi se neka informacija smatrala informacijom od javnog značaja nije bitno da li je izvor informacije organ javne vlasti ili koje drugo lice, nije bitan nosač informacije na kome se nalazi dokument koji sadrži informacije, datum nastanka informacije, način saznavanja informacije, niti su bitna druga slična svojstva informacije. RAdi ostvarivanja prava na pristup informacijama od javnog značaja kojima raspolažu organi javne vlasti, ustanovljen je Poverenik za informacije od javnog značaja, kao samostalni državni organ, nezavistan u vršenju svoje nadležnosti.

3. Evropsko pravo i obrada podataka o ličnosti bez pristanka Pravo na privatnost predstavlja jedno od osnovnih ljudskih prava. Ona leži u osnovi ljudskog dostojanstva i drugih vrednosti, kao što su sloboda udruživanja i sloboda govora. Privatnost (a s njim u vezi i obrada podataka o ličnosti) je postala jedno od najvažnijih ljudskih prava savremenog doba, odnosno o pravu svakoga (fizičkog i pravnog lica) da se obavesti o podacima kojima raspolažu javni organi kao i drugi subjekti kojima je povereno vršenje javnih ovlašćenja, osim ako bi se tim pristupom ugrozili pretežniji legitimni interesi (princip tajnosti). Privatnost je priznata širom sveta, u raznim regionima i kulturama. Danas je ona zaštićena Univerzalnom deklaracijom o ljudskim pravima, Međunarodnim paktom o građanskim i političkim pravima, Evropskom konvencijom za 41

Goran D. Matić

zaštitu ljudskih sloboda i prava, Rezolucija 45/95 za regulisanje dosijea sa kompjuterskim podacima o ličnosti, Smernice OEBS-a iz 1980. godine o zaštiti privatnosti i prenosu podataka o ličnosti preo državnih granica, Konvencija o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu ličnih podataka i Protokol uz konvenciju, Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta Evropske unije 95/46 o zaštiti pojedinaca u vezi sa obradom podataka o ličnosti i protokom takvih podataka, Direktiva 2002/58/EC o obradi podataka o ličnosti i zaštiti privatnosti u sektoru elektronskih komunikacija i brojnim drugim međunarodnim i regionalnim dokumentima o ljudskim pravima. Kada je u pitanju osnovni principi obrade podataka i tajnosti rada organa Evropske unije, odnosno na tajne podatke koji se odnose na zaštitu tajnih podataka do kojih je došla Evropska unija u komunikaciji sa drugim međunarodnim organizacijama i drugim državama (koje ne moraju biti uvek članice Evropske unije), ova oblast je uređena Uredbom 1049/2001 o pristupu dokumentima Evropskog parlamenta, Saveta i Komisije i Odluka Saveta ministara 2001/264 o usvajanju bezbednosnih propisa Saveta,12. Međunarodni pakt o građanskim slobodama i pravima13– garantuje pravo na poštovanje privatnog i porodičnog života, doma i prepiske (član 8). Javne vlasti neće se mešati u vršenje ovoga prava sem ako to nije u skladu sa zakonom i neophodno u demokratskom društvu u interesu nacionalne bezbednosti, javne bezbednosti ili ekonomske dobrobiti zemlje, radi sprečavanja nereda ili kriminala, zaštite zdravlja ili morala, ili zaštite prava i sloboda drugih. 12 13

D. Milenković; Pristup informacijama, zaštita podataka o ličnosti i tajnost informacija; Beograd – 2009.; str. 104. Objavljen u „Službenom listu SFRJ“ broj 7/71 i „Službeni list SRJ – međunarodni ugovori“ broj 4/2001.

42

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

Konvencija o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu ličnih podataka14 i Dodatni protokol uz konvenciju o zaštiti lica u odnosu na automatsku obradu podataka, u vezi sa nadzornim organima i prekograničnim protokom podataka15 – predviđa izuzetke i ograničenja od primene odredbi člana 5. (kvalitet podataka); člana 6. (posebne kategorije podataka) i 8. (dodatne mere zaštite subjekta podatka) konvencije, osim kada je to odstupanje predviđeno nacionalnim zakonom države potpisnice konvencije (odnosno strane ugovornice), kao i kada predstavlja neophodnu meru u jednom demokratskom društvu za: (a) zaštitu bezbednosti jedne države, za javnu bezbednost, za monetarne interese ili za suzbijanje krivičnih dela; (b) za zaštitu subjekta podataka i prava i slobode drugih. Direktiva Evropskog parlamenta i Saveta Evropske unije 95/46 o zaštiti pojedinaca u vezi sa obradom podataka o ličnosti i protokom takvih podataka – promoviše standarde Evropske unije u ovoj oblasti, pre svega standard najveće moguće transparentnosti obrade podataka i što efikasniji nadzor nad tom obradom. Rezolucija Parlamentarne skupštine Saveta Evrope broj 1096 od 27. juna 1996. godine o merama za razgradnju nasleđa bivših komunističkih totalitarnih sistema – kada je u pitanju obrada podataka o ličnosti bez pristanka, ona pored navedenog podrazumeva stavljanje na uvid javnosti dosijea tajnih službi u nekim bivšim totalitarističkim zemljama i sprovođenje postupaka lustracije svakog lica uključenog u ove procese16. 14 15 16

Objavljen u „Službenom listu SRJ– Međunarodni ugovori“ broj 1/92 i „Službeni list SCG– Međunarodni ugovori“ broj 11/2005. Objavljen u „Službenom glasniku RS – Međunarodni ugovori“ broj 98/2008. Pogledati pobliže A. Zidar; Lustracija; Beograd 2001.

43

Goran D. Matić

4. Zaštita podataka o ličnosti iz Ustava Republike Srbije Pravo na privatnost, na opšti način obuhvata pravo na poštovanje čovekovog privatnog i porodičnog života, doma i prepiske, kao i časti i ugleda. Elementi ovog prava doživeli su razradu i preciziranje, putem formulisanja konkretnijih prava i obuhvatanjem novih sadržaja. Privatni život čoveka obuhvata čitav niz užih prava, kao što su: pravo na zaštitu podataka o ličnosti, pravo na ime i ugled, pravo na moralni i fizički integritet, pravo na poštovanje svih oblika tajnosti prepiske (pisma, telegrama, elektronskih medija i slično). Pravo na privatnost obuhvata više prava, a samo jedno od njih je zaštita podataka o ličnosti. Smatra se da su nepoziva prava, slobode i zaštite: zaštita prava na život17; zaštita od ropstva; sloboda misli; pravo na priznanje pred zakonom; zaštita od krivičnog gonjenja ex post facto; zaštita od genocida; zaštita od mučenja, sloboda veroispovesti; zabrana naučnog eksperimentisanja; zaštita od stavljanja u pritvor zbog neispunjenja ugovornih obaveza (duga); zabrana za ponovno suđenje zbog istog krivičnog dela; i zaštita osuđenih na smrt. Opoziva prava i slobode, prema međunarodnim sporazumima, paktovima ili konvencijama na snazi u ovom momentu su: pravo na privatnost; sloboda izražavanja; sloboda štampe; sloboda kretanja; pravo na učestvovanje u vlasti; zabrana prinudnog rada; pravo azila; zabrana proizvoljnog zatvaranja; jednaka zaštita pred zakonom; pravo na nacionalnost; pravo na zakonski postupak; pretpostavka nevinosti; pravo da optuženi zna sve navode optužnice; pravo na nezavisnog i nepristra17

Ljudska prava su neodvojiva od života i telesnog integriteta čoveka. Pravo na život je danas višestruko ugroženo i to: ratovima, genocidom, terorizmom, ugrožavanjem životne sredine, elementarnim nepogodama i slično.

44

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

snog sudiju; pravo na odbranu ćutanjem; pravo na branioca; prava za vreme krivičnog suđenja; pravo na okupljanje; pravo na udruživanje; pravo na sindikalno organizovanje; pravo na obrazovanje; i prava za vreme boravka u zatvoru.18 Bilo kakvo ograničenje ljudskih (građanskih ili političkih) prava mora biti predviđeno zakonom (zakonitost). Odstupanje od standarda ljudskih prava mora da bude zakonito. Ovo odstupanje može u značajnoj meri da podrije ta prava. Iz tog razloga, postoje principi koji se moraju zadovoljiti kako bi odstupanje bilo zakonito. Reč je sledećim principima (koji su za sada samo okvirni): izuzetnosti; javnosti; proporcionalnosti, doslednosti, nediskriminacije i obaveštavanja. Ograničenje se mora obrazložiti nekim od priznatih ciljeva (obrazloženje), koji obuhvataju: zaštitu prava i sloboda drugih; državnu i javnu bezbednost; javno zdravlje i moral; sprečavanje nemira i kriminala. Mora se pokazati da je ograničenje „neophodno u demokratskom društvu“ (neophodnost i proporcionalnost), odnosno mora da ispuni neophodnu društvenu potrebu, ima veoma dobar razlog; bude proporcionalno. Proporcionalnost bi trebalo da u što manjoj meri ugrožava prava koja se ograničavaju, bude pažljivo zamišljena kako bi ispunila tražene ciljeve i ne sme biti proizvoljna, nepravedna ili zasnovana na iracionalnim stavovima. Bilo koja kvalifikacija prava u pogledu ograničenja ljudskih prava ne sme se upotrebiti na diskriminatoran način (nediskriminacija). Razlika će se smatrati diskriminatorskom ukoliko nema objektivno i razumno obrazloženje, kao takva, nema dovoljno dobre razloge i kada je neproporcionalna. Odredbama člana 42. Ustava Republike Srbije19 zajamčena je zaštita podataka o ličnosti. Pored toga, predviđeno je 18 19

D. Grum; Priručnik za istražitelje povrede ljudskih prava (prevod Ivović V.); Fond za humanitarno pravo – Beograd 2004. Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 98/2006.

45

Goran D. Matić

da se prikupljanje, držanje, obrada i korišćenje podataka o ličnosti uređuju zakonom. Zabranjena je i kažnjiva upotreba podataka o ličnosti izvan svrhe za koju su prikupljani, u skladu sa zakonom, osim za potrebe vođenja krivičnog postupka ili zaštite bezbednosti Srbije na način predviđen zakonom. Pored toga, pravo na privatnost je ustavom zaštićeno i kroz zagarantovano jemstvo ljudskog dostojanstva, nepovredivosti fizičkog i psihičkog integriteta, stana, tajnosti pisama id rugih sredstava komuniciranja (opštenja), i prava na ime. Svako fizičko lice, izuzev ako su podaci obrađivani u skladu sa članom 13. Zakona o zaštiti podataka o ličnosti (obrada podataka od strane državnih organa bez pristanka lica!), ima pravo da bude obavešteno o prikupljenim podacima o svojoj ličnosti, u skladu sa zakonom, kao i pravo na sudsku zaštitu zbog njihove zloupotrebe.

5. Obrada podataka o ličnosti kada javnost ima opravdani interes da zna Odredbama Zakona o javnom informisanju20, uređeno je pravo na javno informisanje kao pravo na slobodu izražavanja mišljenja, kao i prava i obaveze učesnika u procesu javnog informisanja. Pravo na javno informisanje obuhvata naročito slobodu izražavanja misli, slobodu prikupljanja, istraživanja, objavljivanja i širenja ideja, informacija i mišljenja, slobodu štampanja i distribucije (rasturanja) novina i drugih javnih glasila, slobodu proizvodnje i emitovanja radio i televizijskog programa, slobodu primanja ideja, informacija i mišljenja, kao i slobodu osnivanja pravnih lica koja se bave javnim informisanjem. U javnim glasilima se slobodno objavljuju ideje, informacije i mišljenja o pojavama, događajima i ličnostima 20

Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 43/2003 i 61/2005.

46

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

o kojima javnost ima opravdani interes da zna, osim kada je to drugačije određeno zakonom, što se primenjuje bez obzira na način na koji je pribavljena informacija. Nosiocima državnih i političkih funkcija, ograničena su prava na zaštitu privatnosti koja imaju lica na koja se odnosi informacija, ako je informacija važna za javnost s obzirom na činjenicu da lice na koje se odnosi informacija obavlja određenu funkciju, odnosno prava ovih lica ograničena su srazmerno opravdanom interesu javnosti u svakom konkretnom slučaju. Pored ovoga zakona, interesantne su i odredbe Zakona o odgovornosti za kršenje ljudskih prava21 (o lustraciji!) kojim su uređeni, odnosno određeni: – oblici i vidovi kršenja ljudskih prava kao osnov ispitivanje odgovornosti; – lica prema kojima se sprovodi postupak ispitivanja odgovornosti za kršenje ljudskih prava; – načela i pravila postupka ispitivanja odgovornosti za kršenje ljudskih prava; – sastav, nadležnost i postupak nadležnih organa; i – mere koje se izriču licima za koja je utvrđeno da su kršila ljudska prava. Interesantno je napomenuti, i da se postupak po ovome zakonu, odnosno obrada podataka o ličnosti sprovodi bez pristanka tog lica.

6. Zaštita podataka o ličnosti Zakon o zaštiti podataka o ličnosti22 – Podatak o ličnosti je svaka informacija koja se odnosi na fizičko lice, bez obzira na oblik u kome je izražena i na nosač informacije (papir, traka, film, elektronski mediji i slično), po čijem nalogu, u čije ime, odnosno za čiji račun je informacija pohranjena, datum nastanka informacije, mesto pohranjivanja informacije, način saznavanja informacije (neposredno, putem slušanja, gleda21 22

Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 58/2003 i 61/2003. „Službeni glasnik RS“ broj 97/2008.

47

Goran D. Matić

nja i slično, odnosno posredno, putem uvida u dokument u kojem je informacija sadržana i slično), ili bez obzira na drugo svojstvo informacije ili podatka. Obrada podataka je svaka radnja preduzeta u vezi sa podacima kao što su prikupljanje, beleženje, prepisivanje, umnožavanje, kopiranje, prenošenje, pretraživanje, razvrstavanje, pohranjivanje, razdavajanje, ukrštanje, objedinjavanje, upodobljavanje, menjanje, obezbeđivanje, korišćenje, stavljanje na uvid, otkrivanje, objavljivanje, širenje, snimanje, organizovanje, čuvanje, prilagođavanje, otkrivanje putem prenosa ili na drugi način činjenje dostupnim, prikrivanje, izmeštanje i na drugi način činjenje nedostupnim, kao i sprovođenje drugih radnji u vezi sa navedenim podacima, bez obzira da li se vrši automatski, poluautomatski ili na drugi način. Zbirka podataka je skup podataka koji se automatizovano ili neautomatizovano vode i dostupni su po ličnom, predmetnom ili drugom osnovu, nezavisno od načina na koji su pohranjeni i mesta gde se čuvaju. Organ vlasti je državni organ teritorijalne autonomije i jedinice lokalne samouprave, odnosno drugi organ ili organizacija kojoj je povereno vršenje javnih ovlašćenja. Rukovalac podataka je fizičko ili pravno lice, odnosno organ vlasti koji obrađuje podatke. Korisnik podatka je fizičko ili pravno lice, odnosno organ vlasti, koji je zakonom ili po pristanku lica ovlašćen da koristi podatke. Obrađivač podataka je fizičko ili pravno lice, odnosno organ vlasti, kome rukovalac na osnovu zakona ili ugovora poverava određene poslove u vezi sa obradom podataka o ličnosti. Organ vlasti obrađuje podatke bez pristanka lica, ako je obrada neophodna radi obavljanja poslova iz svoje nadležnosti određenih zakonom ili drugim propisom u cilju ostvarivanja interesa nacionalne ili javne bezbednosti; odbrane zemlje; sprečavanja, otkrivanja, istrage i gonjenja za krivična dela; ekonomskih, odnosno finansijskih interesa države; zaštite zdravlja i morala; zaštite prava i 48

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

sloboda i drugog javnog interesa, a u drugim slučajevima na osnovu pismenog pristanka lica. Poslove zaštite podataka o ličnosti obavlja Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, kao samostalni državni organ, nezavisan u vršenju svoje nadležnosti.

7. Obrada podataka o ličnosti za potrebe krivičnog postupka Zakonik o krivičnom postupku – Odredbama člana 225. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku iz 2001. godine23, predviđena je mogućnost obrade podataka o ličnosti za sprečavanja, otkrivanja, istrage i gonjenja za krivična dela, odnosno ako postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti, organi unutrašnjih poslova dužni su da preduzmu potrebne mere da se pronađe učinilac krivičnog dela, ali i da prikupe sva obaveštenja koja bi mogla biti od koristi za uspešno vođenje krivičnog postupka. Pri tome, značajno je napomenuti da radnje iz ovog člana ne spadaju u krivični postupak. Prema odredbama člana 255. stav 1. Zakonika o krivičnom postupku iz 2006. godine24, podaci o ličnosti se obrađuju ako postoje osnovi sumnje da je izvršeno krivično delo za koje se goni po službenoj dužnosti, a policija je dužna da preduzme potrebne mere da se identifikuje, pronađe i uhvati učinilac krivičnog dela, kao i da prikupi sva obaveštenja koja bi mogla biti od koristi za uspešno vođenje krivičnog svedoka (na primer lični podaci o oštećenom i svedocima). Pored toga, ovaj zakonik sadrži i odredbe o nadzoru i snimanju razgovora ili komunikacija drugim teh23 24

„Službeni list SRJ“ broj 70/2001 i 68/2002; „Službeni glasnik RS“ broj 58/04, 85/05 i 115/05; koji je u primeni do 31.12.2010. godine. „Službeni glasnik RS“ broj 46/2006, 49/2007 i 122/2008.

49

Goran D. Matić

ničkim sredstvima i optičkom snimanju lica za koja postoje osnovi sumnje da su sama ili sa drugima izvršili određena krivična dela (član 232. i 233.). Pored toga, prema ovom zakoniku predviđene su i druge „posebne radnje dokazivanja“ ili mere tajnog nadzora: pružanje simulovanih poslovnih usluga i sklapanje simuliranih pravnih poslova; angažovanje prikrivenog islednika; kontrolisana isporuka; uvid u evidencije ličnih i sa njima povezanih podataka osumnjičenog; kao i kontrola bankarskih i finansijskih transakcija osimnjičenog. Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u suzbijanju organizovanog kriminala25 – prema odredbama ovog zakona (član 11. tačka 3.), svi državni organi i organizacije su dužni da na zahtev službe ili specijalnog tužioca bez odlaganja predaju svako pismeno ili drugi dokaz koji poseduju, ili na drugi način saopšte informacije koje mogu da pomognu u rasvetljavanju krivičnih dela iz člana 2. ovog zakona. Zakon o organizaciji i nadležnosti državnih organa u postupku za ratne zločine26 – u vezi obrade podataka o ličnosti bez pristanka (član 7. tačka 3.), predviđeno je da su svi državni organi i organizacije dužni na zahtev tužioca za ratne zločine da bez odlaganja predaju svako pismeno ili drugi dokaz koji poseduju, ili na drugi način saopšte informacije koje mogu da pomognu otkrivanju učinilaca ratnih zločina. Poslovnikom o poslovanju i vođenju evidencija u tužilaštvu za ratne zločine27 predviđen je: način rada; zaštita državne i službene tajne; odnosi tužilaštva i drugih javnih tužilaštava i državnih i drugih organa; odnosi prema građanima; rukovanje predmetima, pomoćnim knjigama i rokovnicima; rukovanje stvarima od vrednosti; čuvanje arhivskog materijala; 25 26 27

„Službeni glasnik RS“ broj 42/2002, 27/2003, 39/2003, 67/2003, 29/2004, 58/2004, 45/2005 i 61/2005. „Službeni glasnik RS“ broj 67/2003, 135/2004, 61/2005 i 101/2007. „Službeni glasnik RS“ broj 118/2007.

50

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

organizovanje stručne biblioteke; način izdavanja i korišćenje službene legitimacije; kao i vođenje evidencija – upisnika, pomoćnih i drugim materijala. Krivično-pravni aspekti – Odredbama člana 102. Krivičnog zakonika određen je sadržaj i davanje podataka iz kaznene evidencije. Kaznena evidencija sadrži lične podatke o učiniocu krivičnog dela, od krivičnom delu za koje je osuđen, podatke o kazni, uslovnoj osudi, sudskoj opomeni, oslobađanju od kazne i oproštenoj kazni, kao i podatke o pravnim posledicama osude. U kaznenu evidenciju se unose i kasnije izmene podataka sadržanih u kaznenoj evidenciji, podaci o izdržavanju kazne, kao i poništenje evidencije o pogrešnoj osudi. Podaci iz kaznene evidencije, mogu se dati samo sudu, javnom tužiocu i organu unutrašnjih poslova u vezi sa krivičnim postupkom koji se vodi protiv lica koje je ranije bilo osuđeno, organu za izvršenje krivičnih sankcija i organu koji učestvuje u postupku davanja amnestije, pomilovanja, rehabilitacije ili odlučivanja o prestanku pravnih posledica osude, kao i organima starateljstva, kad je to potrebno za vršenje poslova iz njihove nadležnosti. Podaci iz kaznene evidencije mogu se, na obrazloženi zahtev, dati i državnom organu, preduzeću, drugoj organizaciji ili preduzetniku, ako još traju pravne posledice osude ili mere bezbednosti i ako za to postoji opravdani interes zasnovan na zakonu. Niko nema pravo da traži od građanina da podnosi dokaz o svojoj osuđivanosti ili neosuđivanosti. Građanima se, na njihov zahtev, mogu davati podaci o njihovoj osuđivanosti ili neosuđivanosti samo ako su im potrebni radi ostvarivanja njihovih prava. Prema Zakonu o maloletnim učiniocima krivičnih dela i krivično-pravnoj zaštiti maloletnih lica28, predviđeno je da se davanje podataka iz kaznene evidencije o osudama na kaznu 28

„Službeni glasnik RS“ broj 85/2005.

51

Goran D. Matić

maloletničkog zatvora (član 34.), ne mogu davati nikome, osim u slučajevima predviđenim Krivičnim zakonikom (članom 102. stav 2.). Evidencije o izrečenim vaspitnim merama i kaznama maloletničkog zatvora (član 37.) vodi sud koji je sudio u prvom stepenu. Način vođenja evidencije određuje se posebnim aktom. Prema Zakonu o organizaciji i jedinstvenoj metodologiji prikupljanja, evidentiranja i obrade podataka i informacija pravosudnih organa od interesa za celu zemlju29 uređeno je organizovanje, prikupljanje, evidentiranje, obrada, iskazivanje, prenos, razmena i zaštita podataka i informacija koje se koriste za ostvarivanje funkcija i zadataka pravosudnih organa, a od interesa su za celu zemlju. Podaci koji predstavljaju državnu, službenu, vojnu ili poslovnu tajnu ili se odnose na lične i porodične prilike dostupni su samo ovlašćenim subjektima pod uslovima i na način propisanim zakonom i drugim propisima. Pored toga, na snazi je i Pravilnik o prikupljanju, obradi, iskazivanju, objedinjavanju prenosa i razmeni podataka i informacija u pravosudnom informacionom sistemu30, u kojem su uređene metodološke osnove i način prikupljanja, obrade, iskazivanja, objedinjavanja, prenosa i razmene podataka i informacija Pravosudnog informacionog sistema. Zakonom o izvršenju krivičnih sankcija31 predviđena je obrada podataka o ličnosti, odnosno o vođenju odgovarajućih evidencija lica prema kojima se izvršavaju sankcije i pritvor. Bliže propise o evidencijama donosi ministar nadležan za pravosuđe. 29 30 31

„Službeni list SFRJ“ broj 44/89 i „Službeni list SCG“ broj 1/2003.ustavna povelja. „Službeni glasnik RS“ broj 114/2005. „Službeni glasnik RS“ broj 85/2005.

52

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

Pored toga, u Krivičnom zakoniku32 predviđeno je krivično delo neovlašćenog prikupljanja ličnih podataka iz člana 146. prema kojem – (1) ko podatke o ličnosti koji se prikupljaju, obrađuju i koriste na osnovu zakona neovlašćeno pribavi, saopšti drugom ili upotrebi u svrhu za koju nisu namenjeni, kazniće se novčanom kaznom ili zatvorom do jedne godine. (2) kaznom iz stava 1. ovog člana kazniće se i ko protivno zakonu prikuplja podatke o ličnosti građana ili tako prikupljene podatke koristi. (3) ako delo iz stava 1. ovog člana učini službeno lice u vršenju službe, kazniće se zatvorom do tri godine. Zakon o policiji – Policija (član 75. Zakona o policiji33) prikuplja, obrađuje i koristi lične podatke, obezbeđuje zaštitu i vodi evidencije o ličnim i drugim podacima na čije je prikupljanje ovlašćeno ovim zakonom radi sprečavanja i otkrivanja krivičnih dela i prekršaja i radi pronalaženja njihovih učinilaca. Druge podatke o ličnosti policija može prikupljati, obrađivati i koristiti samo ako je za to ovlašćena drugim zakonom i ako obezbeđuje zakonom utvrđenu tih podataka. Ovlašćeno službeno lice podatke o ličnosti do kojih dođe u vršenju službe čuva kao poverljive, koristi ih i njima rukuje u skladu sa zakonom. Evidencije ličnih i drugih podataka (član 76. Zakona o policiji) koje vodi policija: 1) lica kojima je po bilo kojem osnovu ograničena ili oduzeta sloboda (dovođenje, zadržavanje, ograničenje kretanja, lišavanje slobode i drugo); 2) lica za koje postoje osnovi sumnje da su učinila krivična dela i prekršaje; 3) učinjenih krivičnih dela za koja se gone po službenoj dužnosti, prekršaja i lica oštećenih tim delima; 4) učinjenih krivičnih dela nepoznatih učinilaca za koja se goni po privatnoj tužbi; 5) traženih lica i predmeta i lica kojima je zabranjen ulazak u zemlju; 6) provera identiteta 32 33

„Službeni glasnik RS“ broj 85/2005, 88/2005 i 107/2005. Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 101/2005.

53

Goran D. Matić

lica; 7) lica nad kojima je sprovedeno utvrđivanje identiteta, daktiloskopiranih lica, fotografisanih lica i DNK analiza; 8) operativnih izveštaja, operativnih izvora saznanja i lica pod posebnom policijskom zaštitom; 9) primenjenih operativnih i operativno-tehničkih sredstava i metoda; 10) događaja; 11) upotrebljenih sredstava prinude; i 12) pritužbi. Brojčani podaci o krivičnim delima, prijavljenim i oštećenim licima, kao i ostali brojčani podaci mogu se koristiti u statističke i analitičke svrhe u Ministarstvu unutrašnjih poslova. Ovi podaci se mogu dati i na korišćenje nadležnim stručnim i naučnim ustanovama za potrebe naučno-istraživačkog rada. Lični podaci se mogu dostavljati drugim organima pod uslovima: da je organ koji traži podatke zakonom ili drugim propisom ovlašćen da traži i prima te podatke; da su u organu koji traži podatke ti podaci neophodni za izvršavanje poslova iz njegove nadležnosti; da te podatke nije moguće pribaviti na drugi način ili ako bi njihovo pribavljanje zahtevalo nesrazmerno visoke troškove. Lični podaci mogu se dostaviti i inostranim policijskim organima i određenim međunarodnim organizacijama na njihov zahtev, u skladu sa utvrđenim pravilima o međunarodnoj policijskoj saradnji. Zaštita ličnih podataka, prema ovom zakonu, podrazumeva da se oni ne mogu koristiti protivno svrsi predviđenoj zakonom, kao i drugim propisima kojima se uređuje zaštita ličnih podataka. Policija će licu o kome se vode lični podaci pružiti obaveštenje o tome u roku od 60 dana od dana prijema zahteva tog lica, izuzev obaveštenja o podacima koje je to lice o sebi dalo na osnovu zakona. Međutim, pružanje ovih podataka policija može rešenjem odbiti ako bi to ugrozilo izvršenje njenog zadatka, vođenje zakonom propisanog postupka, bezbednost ljudi i imovine ili bi moglo naneti štetu interesima trećih lica. Rešenje se obrazlaže i usmeno saopštava podnosiocu zahteva. Kada prestanu navedeni razlozi, policija će pružiti obaveštenje licu, po njegovom zahtevu. 54

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

Policija je dužna da ispravi lične podatke za koje utvrdi da su netačni ili na čiju netačnost ukaže lice čiji su lični podaci obrađivani i na koje se podaci odnose. Prikupljeni podaci moraju se odmah brisati u slučaju da se utvrdi da nisu tačni ili da su prestali da postoje razlozi, odnosno uslovi zbog kojih je lični podatak unet u odgovarajuće policijske evidencije. Zakon o policiji (član 81.) sadrži i odredbe o rokovima čuvanja ličnih i drugih podataka u policijskim evidencijama, koji su u trajanju od dve, tri, pet ili deset godina, a u nekim slučajevima i trajno čuvanje. Podaci o ličnosti koji su sadržani u evidencijama policije, mogu se dati samo licu na koje se oni odnose, i to od njihovog unošenja pa do brisanja iz evidencije. Izuzetno, obaveštenja o podacima iz evidencija policije, koji se odnose na operativne izveštaje, operativne izvore saznanja i lica pod posebnom policijskom zaštitom, lice može dobiti tek pošto je za podacima prestala potreba korišćenja. Sa podacima o primenjenim operativnim i operativno-tehničkim sredstvima i metodama, postupa se u skladu sa posebnim zakonom i aktima donetim na osnovu tog zakona. Policijski službenik ovlašćen za davanje podataka iz policijskih evidencija, mora uvek da štiti identitet lica koje je dalo obaveštenje. Nadzor nad delovanjem informacionog sistema u kojem su sadržane evidencije ličnih i drugih podataka vrši organ nadležan za zaštitu ličnih podataka, saglasno zakonu kojim se uređuje zaštita ličnih podataka – Poverenik za informacije javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti. Zakon o poreskom postupku i poreskoj administraciji34 – Za izvršavanje poslova na otkrivanju o prijavljivanju poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca obrazuje se Poreska policija, kao posebna organizaciona jedinica Poreske uprave 34

„Službeni glasnik RS“ broj 80/2002, 84/2002, 23/2003, 70/2003, 55/2004, 61/2005, 85/2005, 62/2006, 63/2006 i 61/2007.

55

Goran D. Matić

(član 162.). Činjenice u poreskom postupku utvrđuju se na osnovu dokaza (član 43.). kao dokaz u poreskom postupku mogu se upotrebiti poreska prijava, poreski bilans, poslovne knjige i evidencije, računovodstveni iskazi, poslovna dokumentacija i druge isprave i informacije kojima raspolaže Poreska uprava, prikupljene od poreskog obveznika ili traćih lica, iskaz svedoka, nalaz veštaka, uviđaj i svako drugo sredstvo kojim se činjenice mogu utvrditi. Radi otkrivanja poreskih krivičnih dela i njihovih izvršilaca (član 135), Poreska policija u pretkrivičnom postupku postupa kao organ unutrašnjih poslova (policija) i ovlašćena je da preduzima sve potražne radnje, izuzev ograničenja kretanja. Poreska policija, u skladu sa odredbama Zakonika o krivičnom postupku, ovlašćena je da: poziva i saslušava osumnjičenog, uključujući i njegovo prinudno dovođenje; poziva građane i prikuplja potrebna obaveštenja od njih; ostvari uvid u dokumentaciju državnih organa, preduzeća, trgovinskih i zanatskih radnji, preduzetnika i drugih pravnih lica; vrši pregled prevoznih sredstava, putnika i prtljaga; vrši pregled određenih objekata i prostorija državnih organa, preduzeća, trgovinskih i zanatskih radnji, preduzetnika i drugih pravnih lica;raspisati potragu za licima i stvarima za kojima se traga; izvrši pretresanje stana, poslovnih i drugih prostorija, prevoznih sredstava i lica; izvrši prinudno oduzimanje predmeta koji mogu poslužiti kao dokaz u krivičnom postupku. Navedena ovlašćenja poreska policija preduzima samostalno, a ukoliko se sprovođenjem tih ovlašćenja osnovano očekuje otpor, na zahtev Poreske policije, ministarstvo unutrašnjih poslova pruža pomoć radi sprovođenja izvršenja ovih ovlašćenja. Sa Ministarstvom unutrašnjih poslova, Poreska policija ostvaruje i druge oblike saradnje35. O podacima prikupljenim u ovakvim postupcima, Poreska uprava vodi posebno poresko knjigovodstvo i za 35

B. Batarilo; Poreska policija; Demokratski nadzor nad primenom posebnih ovlašćenja – zbornik radova; Beograd 2008.; str. 99–100.

56

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

te svrhe organizuje poseban poreski informacioni sistem, na osnovu akta koji donosi ministar finansija. Zakon o sprečavanju pranja novca36 – ovim zakonom su predviđene mere i radnje koje se preduzimaju radi otkrivanja i sprečavanja pranja novca, od kojih je najznačajnija obrada podataka o ličnosti. Pored toga, ovim zakonom je uređena i nadležnost Uprave za sprečavanje pranja novca i nadležnosti drugih državnih organa vezanih za prikupljanje, obradu i korišćenje podataka o ličnosti. Uprava obavlja poslove koji se odnose na: 1) prikupljanje, obradu, analiziranje i čuvanje podataka i informacija dobijenih od obveznika i državnih organa; 2) praćenje izvršavanja odredaba ovog zakona i preduzimanje mera iz svoje nadležnosti radi otklanjanja nepravilnosti u primeni ovog zakona kao i predlaganje ministru izmena i dopuna ovog zakona i drugih propisa koji uređuju otkrivanje i sprečavanje pranja novca; 3) primanje i traženje od nadležnih državnih organa podataka i informacije potrebnih za ocenu da li u vezi sa određenom transakcijom ili određenim licem postoji sumnja da se radi o pranju novca, podataka i informacija o postupcima u vezi sa prekršajima, privrednim prestupima i krivičnim delima koja se odnose na pranje novca, kao i njihovim izvršiocima (obveznici, druga pravna i fizička lica), a od ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove – i traženje podataka iz krivične evidencije i podataka o podnetim krivičnim prijavama; 4) saradnju sa nadležnim državnim organima radi razmene podataka i informacija od značaja za otkrivanje i sprečavanje pranja novca; 5) učestvovanje u izradi liste pokazatelja (indikatora) za prepoznavanje sumnjivih transakcija; 6) dostavljanje nadležnim državnim organima podataka i informacija o transakcijama i licima za koje postoji sumnja da se radi o pranju novca; 7) procena podataka i informacija koje se odnose na organizo36

„Službeni glasnik RS“ broj 107/2005, 117/2005, 62/2006 i 63/2006.

57

Goran D. Matić

vani kriminal i finansiranje terorizma i ocenu da li u vezi sa konkretnom transakcijom postoji sumnja da se radi o pranju novca; 8) obavljanje bilateralne i multilateralne saradnje, razmenu podataka na bazi reciprociteta u oblasti otkrivanja i sprečavanja pranja novca, iniciranje zaključivanja sporazuma o saradnji sa međunarodnim organima i organizacijama i učestvovanje u radu međunarodnih organa i organizacija u oblasti otkrivanja i sprečavanja pranja novca; 9) planiranje i sprovođenje obuke zaposlenih u upravi i organizovanje seminara za obveznike u vezi sa primenom propisa iz oblasti sprečavanja novca; 10) vođenje evidencija podataka i informacija u skladu sa ovim zakonom; i 11) druge poslove u skladu sa zakonom i drugim propisima. Carinski zakon37 – odredbama ovog zakona (član 252.) obrazovana je Uprava carina, koja između ostalog, sprovodi zakonom predviđeni postupak u cilju otkrivanja carinskih prekršaja, privrednih prestupa i krivičnih dela; i vodi evidencije iz svog delokruga. Za potrebe realizacije ovih poslova, ovlašćeni carinski službenik može, u primeni odredaba ovog zakona ili drugih propisa koji se odnose na uvoz, izvoz ili tranzit robe, da: 1) privremeno zadrži lice za koje postoje osnovi sumnje da je izvršilo krivično delo propisano ovim zakonom, o čemu odmah obaveštava nadležnog istražnog sudiju ili ministarstvo nadležno za unutrašnje poslove. Privremeno zadržavanje može trajati najduže do dolaska ovlašćenog službenog lica ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove; 2) zatraži od lica ispravu kojom to lice dokazuje identitet, kao i da izvrši proveru podataka iz isprave; 3) pregleda poslovne prostorije, objekte, prevozna sredstva, dokumentaciju, robu i lica, privremeno oduzme robu i sredstva kojima je počinjena povreda propisa 37

„Službeni glasnik RS“ broj 73/2003, 61/2005, 85/2005, 62/2006 i 63/2006.

58

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

licu za koje postoje osnovi sumnje da je svesno učestvovalo u uvozu, nameravalo da izveze robu ili je učestvovalo u uvozu robe u suprotnosti sa ovim zakonom i drugim propisima; 4) ostvaruje saradnju i razmenjuje informacije sa nadležnim državnim organima, javnim ili privatnim organizacijama, 5) razmenjuje informacije o uvozu, izvozu ili tranzitu robe sa stranim carinskim administracijama, radi sprovođenja odredbi ovog zakona i drugih propisa; 6) vrši ispitivanja u ime drugih carinskih administracija (zamolnim putem), u slučajevima kada je ta administracija započela krivično ispitivanje ili je došla do saznanja u vezi sa činjenicom, koja se odnosi na carinski prekršaj; i 7) prikuplja i raspolaže sa informacijama potrebnim za vođenje postupka i preduzima posebne radnje otkrivanja i sprečavanja carinskih prekršaja, privrednih prestupa i krivičnih dela. Uprava carina može, radi obavljanja svojih zadataka, da koristi specijalnu tehničku opremu, službena vozila opremljena svetlosnim i zvučnim signalima i posebno obučene životinje. Službena vozila mogu imati oznaku „carina“ i službenu oznaku carinske službe. Za potrebe prikupljanja i obrade podataka o ličnosti bez pristanka, Uprava carina može da zatraži pomoć od organa ministarstva nadležnog za unutrašnje poslove i Vojske Srbije u sprovođenju odredaba ovog zakona i drugih propisa čija je primena u nadležnosti carinskih organa. Pored toga, organi koji pri obavljanju poslova iz svoje nadležnosti, utvrde da su povređeni carinski i drugi propisi za čije je sprovođenje nadležna uprava carina, odnosno da postoji mogućnost da se to dogodi, dužni su da o tome, bez odlaganja izveste najbližu carinarnicu. Prikupljanje, evidencija, obrada i zaštita podataka (član 296. i 297) – Uprava carina prikuplja lične i druge podatke 59

Goran D. Matić

za obavljanje poslova iz svoje nadležnosti, neposredno od lica na koje se ti podaci odnose, kao i od lica koja poseduju tražene podatke ili iz već postojećih evidencija, pri čemu ovlašćeni carinski službenik nije dužan da o tome obavesti lica na koja se ti podaci odnose, ako bi to onemogućilo ili otežalo izvršenje određenog zadatka. Ako carinski službenik, za obavljanje određenih zadataka, prikuplja lične ili druge podatke iz već postojećih evidencija, organi, organizacije i drugi subjekti koji te podatke vode po službenoj dužnosti, na zahtev ovlašćenog carinskog službenika, pružiće te podatke. Uprava carina vodi evidenciju o ličnim i drugim podacima koji se prikupljaju i objedinjuju u vezi obavljanja njenih poslova, u skladu sa zakonom kojim se uređuje zaštita podataka o ličnosti, drugim zakonima kojima je uređena zaštita, prikupljanje i čuvanje ličnih podataka i podataka o privrednim aktivnostima. Delatnost privatnih detektiva (istražitelja) – Pojam detektivske delatnosti obuhvata poslove prikupljanja i pružanja informacija od značaja za zaštitu lica i imovine u skladu sa pravilima koja su propisana zakonom. Privatne detektivske agencije su manje firme sastavljene od nekoliko zaposlenih, a najčešće ih vode bivši policajci ili pripadnici službi bezbednosti38. Zakonom o klasifikaciji delatnosti i o registru jedinica razvrstavanja39, predviđena je delatnost traženja izgubljenih lica i zaštita (Sektor J; Aktivnosti u vezi sa nekretninama, iznajmljivanje i poslovne aktivnosti; grana 746) kao: traženje izgubljenih lica; aktivnosti privatnih istražitelja; aktivnosti prismotre i ostale zaštitne aktivnosti; transport dragocenosti; telesna zaštita; ulične patrole, čuvanje i nadgledanje stambe38

39

M. Milošević; Metodološki okvir istraživanja privatnog sektora bezbednosti u Srbiji; Privatne bezbednosne kompanije u Srbiji – prijatelj ili pretnja; Beograd 2008.; str. 18. „Službeni list SRJ“ broj 31/96, 34/96, 12/98, 58/98 i 74/99; „Službeni list SCG“ broj 1/2003 – ustavna povelja.

60

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

nih zgrada, kancelarija, fabrika, gradilišta, hotela, pozorišta, diskoteka i slično; aktivnosti detektiva u trgovinskim radnjama; praćenje pomoću mehaničkih i elektronskih zaštitnih uređaja i slično; davanje saveta o zaštiti i bezbednosti u oblasti industrije, domaćinstava i javne bezbednosti. Ova delatnost ne obuhvata: postavljanje alarmnih uređaja i istraživanja u vezi sa osiguranjem, koje su svrstane u posebne podgrupe klasifikacije. Međutim, u praksi, aktivnosti ovih agencija obuhvataju i „spasavanje od delovanja sekti“ i „proveru vernosti bračnog druga“. Samim tim, sporno je pitanje po kojem pravnom osnovu, imajući u vidu okolnost da je privatni detektiv ili istražitelj institut anglosaksonskog pravnog sistema koji predviđa privatnu krivičnu istragu i slično, se obavlja delatnost prikupljanja, obrade i korišćenja podataka o ličnosti, bez saglasnosti i odobrenja tog lica, prilikom obavljanja delatnosti privatnog istražitelja i detektiva. Na osnovu iznetog, nameće se zaključak da delatnost detektiva nije uređena zakonom, odnosno da oni u svom radu mogu primenjivati samo opšte odredbe Zakonika o krivičnom postupku koje se odnose na podnošenje krivične prijave i obaveštavanje organa unutrašnjih poslova o saznanjima o izvršenom krivičnom delu. Pored toga, privatni detektivi u skladu sa pravnim režimom kojim se uređuje rad službi bezbednosti, moraju izveštavati službe bezbednosti Republike Srbije o bezbednosno indikativnim saznanjima u skladu sa zakonom utvrđenim nadležnostima.

8. Obrada podataka o ličnosti za potrebe bezbednosti i odbrane Bezbednosni aspekti – Raspadom SFRJ i stvaranjem Savezne Republike Jugoslavije (SRJ), od 1993. godine, eliminisana je bezbednosna politika i koncept, koji je bio 61

Goran D. Matić

razvijan kao model „Opštenarodne odbrane i društvene samozaštite“, uz ocenu da je prevaziđen i ideološki obojen. Republika Srbija, kao država članica SRJ, nije imala nikakvih konkretnih potreba niti ustavnih nadležnosti da razvija svoju bezbednosnu politiku i koncept, nego je svoje potrebe za bezbednošću amortizovala kroz savezne institucije i organe. Donošenjem Ustavne povelje Državne zajednice Srbija i Crna Gora, bezbednost je kao funkcija prepuštena državama članicama, dok je odbrana kao deo sistema bezbednosti ostala na zajedničkom nivou. Ovakvo rešenje je u praksi dovelo do delimične političko-normativne regulative na polju bezbednosti (zaokružen je samo sistem odbrane strategijom i doktrinom), što opet nije bilo dovoljno samo po sebi za realizaciju priključenja evroatlantskim bezbednosnim i ekonomskim integracijama. Ključna pitanja kreiranja bezbednosne politike Republike Srbije, možemo svesti na potrebu definisanja: državnog interesa; koncepta i modela bezbednosti; bezbednosnih strategija i odgovarajućih doktrina; ustavnih i zakonskih rešenja; bezbednosnih tela izvršne vlasti i adekvatnog naučnog multidisciplinarnog pristupa problemu. Interesantno je napomenuti da novi Ustav Srbije nije u celosti definisao koncept i model bezbednosti. Ustav u prvom delu ne definiše postavku nacionalne bezbednosti kao značajnu ustavnu kategoriju, dok u drugom delu posvećenom ljudskim i manjinskim pravima u članu 27. deklarativno obrađuje pravo na slobodu i bezbednost, odnosno konceptualno čitav ovaj član je posvećen zaštiti prava na slobodu. U četvrtom delu Ustava Srbije u članu 97. tačka 4. navodi se da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje odbranu i bezbednost Republike Srbije i njenih građana, što opet otvara konceptualno pitanje da li je odbrana šira funkcija države od bezbednosti ili su pak 62

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

one ravnopravne, dok je prema nekim iskustvima država EU odbrana zapravo u funkciji bezbednosti. U prilog ovakvoj tvrdnji idu i odredbe člana 99. Ustava Srbije, prema kojima Narodna skupština usvaja strategiju odbrane, dok se o strategiji nacionalne bezbednosti u Ustavu Srbije ne govori čak ni u naznakama. Zbog toga je u predstojećem periodu neophodno, kroz buduće zakonske reforme kao i kroz izradu strateških dokumenata, utvrditi osnovne instrumente nacionalne bezbednosne politike. To pre svega znači državno opredeljenje za nacionalni koncept i model bezbednosti, a potom i vizija mesta i uloge funkcije odbrane u sistemu bezbednosti u Republici Srbije, kroz kreiranje odgovarajuće strategije, doktrine i sistemske zakone na polju bezbednosti i odbrane. Zakon o odbrani40 – ljudski resursi u odbrani obuhvataju demografski potencijal države koji podleže obavezi odbrane, koji je sposoban i obučen za uključivanje u sistem odbrane. Obrada podataka bez pristanka lica, vezana za sistem odbrane zemlje vezana je za izvršavanje vojne, radne i materijalne obaveze i učestvovanje civilnoj zaštiti, u skladu sa zakonom, odlukama nadležnih organa i planovima odbrane. Obrada podataka za potrebe odbrane se obavlja u skladu sa evidencijama (spiskovima) koje dostavlja Ministarstvo unutrašnjih poslova i ostali državni organi Ministarstvu odbrane41. Do donošenja propisa o vojnoj obavezi, ostale su na snazi odredbe Zakona o Vojsci Jugoslavije42 odredbe o popuni rezervnog sastava (član 26. i 27) i poglavlje XVII – Vojna obaveza (čla40 41

42

Objavljen u „Službenom glasniku RS“ broj 116/2007. N. Karanović; Vojna, radna i materijalna obaveza, prigovor savesti i civilna služba u budućim zakonskim rešenjima; Vojno delo broj 4. Beograd 2008.; str. 177. „Službeni list SRJ“ 43/94, 28/96, 44/99, 74/99, 3/2002 i 37/2002; „Službeni list SCG“ broj 7/2005 i 44/2005.

63

Goran D. Matić

novi 279. do 336.) i poglavlje XIX – koje se odnosi na kaznene odredbe (član 340. do 345.). O organizovanju i izvršavanju utvrđene radne obaveze na teritoriji autonomnih pokrajina, opština i gradova, staraju se organi uprave i pravna lica u delatnostima iz nadležnosti tih organa, u skladu sa zakonom. Vlada donosi propise o načinu organizovanja i izvršavanja radne obaveze. Materijalnu obavezu za potrebe odbrane zemlje izvršavaju vlasnici stvari. Stvari i materijalna dobra, za ove potrebe, raspoređuju se prema ratnom rasporedu za potrebe Vojske Srbije, državnih organa, privrednih društava i drugih pravnih lica u skladu sa kriterijumima za raspoređivanje građana i normativima stvari za potrebe popune Vojske Srbije i druge potrebe odbrane zemlje. Stvari i materijalna dobra za potrebe odbrane zemlje, postupak i način njihovog evidentiranja, naknada za korišćenje tih stvari i druga pitanja od značaja za izvršavanje materijalne obaveze, uređuju se posebnim zakonom i propisima za njihovo izvršenje. Zakon o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije43 – Odredbama Zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije formiran je Savet za nacionalnu bezbednost za obavljanje poslova i zadataka iz oblasti nacionalne bezbednosti. Savet (član 5.) se stara o usaglašenoj primeni propisa i standarda za zaštitu podataka o ličnosti, kao i drugih propisa kojima se štite ljudska prava koja mogu da budu ugrožena razmenom informacija ili drugim operativnim radnjama. Do stupanja na snagu posebnog zakona kojim će se urediti rad službi bezbednosti, primenjivaće se odredbe Zakona o službama bezbednosti SRJ i Zakona o Bezbednosno-informativnoj agenciji, koje nisu u suprotnosti sa odredbama zakona o osnovama uređenja službi bezbednosti Republike Srbije, a u koje spadaju i odredbe o prikupljanju i obradi podataka o ličnosti bez pristanka. 43

„Službeni glasnik RS“ broj 116/2007.

64

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

Zakon o bezbednosno-informativnoj agenciji44 – U obavljanju poslova iz svoga delokruga (član 10.), pripadnici agencije ovlašćeni su da od državnih i drugih organa, pravnih i fizičkih lica traže i dobiju obaveštenja, podatke i stručnu pomoć od značaja za razjašnjavanje činjenica vezanih za obavljanje poslova iz delokruga agencije. Agencija (član 2.) obavlja poslove koji se odnose na: – zaštitu bezbednosti Republike Srbije i otkrivanje i sprečavanje delatnosti usmerenih na podrivanje ili rušenje ustavom utvrđenog poretka Republike Srbije; – istraživanje, prikupljanje, obradu i procenu bezbednosno-obaveštajnih podataka i saznanja od značaja za bezbednost Republike Srbije i informisanje nadležnih državnih organa o tim podacima, kao i druge poslove određene zakonom. Na pružanje pomoći, davanje obaveštenja i podataka, niko ne može biti prinuđen, a uskraćivanje ili odbijanje pomoći, davanja obaveštenja ili podataka mora biti zasnovano na zakonom utvrđenim razlozima. Prilikom obavljanja poslova iz svoje nadležnosti pripadnici agencije raspolažu sa ovlašćenjima organa unutrašnjih poslova. O poslovima iz svoje nadležnosti agencija (član 11.) obrađuje, čuva i koristi prikupljene informacije i dokumentaciju, o čemu vodi odgovarajuće evidencije i obezbeđuje zaštitu njihove tajnosti. Način evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim državnim organima informacija i podataka utvrdila je Vlada, i to: – Uredbom o načinu evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim državnim organima informacija i dokumenata o poslovima iz nadležnosti Bezbednosno-informativne agencije45; i – Uredbom o korisnicima eksternih informacija Bezbednsono-informativne agencije i vrstama edicija46. 44 45 46

„Službeni glasnik RS“ broj 42/2002. „Službeni glasnik RS“ broj 68/2002. „Službeni glasnik RS“ broj 83/2004. i 52/2007.

65

Goran D. Matić

Uredbom o načinu evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim državnim organima informacija i dokumenata o poslovima iz nadležnosti Bezbednosno-informativne agencije predviđeno je da način evidentiranja, obrade, čuvanja, korišćenja, zaštite i dostavljanja drugim nadležnim državnim organima informacija i dokumenata, u skladu sa ovom uredbom internim uputstvima uređuje direktor agencije. Zakon o službama bezbednosti SRJ47 – Nadležnost u ovoj oblasti je prešla na Republiku Srbiju na osnovu prestanka Državne zajednice Srbija i Crna Gora. Na osnovu Zakona o ministarstvima48 Vojnobezbednosna agencija (vojna služba bezbednosti) i Vojnoobaveštajna agencija (vojno-obaveštajna služba), kao organi uprave u sastavu Ministarstva odbrane, obavljaju poslove bezbednosti značajne za odbranu koji su određeni zakonom kojim se uređuju službe bezbednosti i drugim zakonima. Službe su ovlašćene da (član 24.), u okviru svojih nadležnosti (član 8.), koje se odnose na obaveštajne i druge delatnosti stranih službi, organizacija i lica, unutrašnji i međunarodni terorizam i subverzivne aktivnosti, krivična dela protiv ustavnog uređenja i bezbednosti, protiv čovečnosti i međunarodnog prava, kao i najteža krivična dela sa elementima organizovanog kriminala, usmerenih protiv jedinica Vojske Srbije i ministarstva nadležnog za poslove odbrane, prikupljaju podatke: traženjem potrebnih obaveštenja od građana, kao i korišćenjem drugih javnih izvora, uključujući uvid u registre i druge zbirke podatka, u skladu sa ovim zakonom. Organi državne uprave, sudovi i pravna lica koja vode registre i druge zbirke podataka (član 26.) dužni su da omoguće službi, na osnovu pisanih zahteva rukovodioca službe, uvid u registre i druge zbirke podataka. Ako podaci iz 47 48

„Službeni list SRJ“ broj 37/2002. i „Službeni list SCG“ broj 17/2004. „Službeni glasnik RS“ broj 43/2007.

66

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

registara i drugih zbirki podataka predstavljaju državnu, službenu ili vojnu tajnu, organi državne uprave, sudovi i pravna lica dužna su da omoguće službi uvid u ove registre i druge zbirke podataka na osnovu pisanog zahteva nadležnog ministra (odbrane). Službe uspostavljaju i vode registre i zbirke ličnih i drugih podataka (član 33.), kao i dokumente o tim podacima. Registri i zbirke podataka, kao i dokumenti, predstavljaju državnu, službenu ili vojnu tajnu. U registrima, zbirkama podataka i arhivi službe ne mogu se nalaziti podaci i informacije o ličnosti koje se ne odnose na nadležnost službe. Ukoliko službe dođe u posed takvih podataka i informacija, dužna je da ih neodložno uništi, o čemu će posebna komisija sačiniti zapisnik. Prilikom obavljanja navedenih poslova, odnosno onih koji se odnose na dokumentovanje krivičnih dela, pripadnici Vojnobezbednosne agencije raspolažu sa ovlašćenjima organa unutrašnjih poslova prema odredbama zakonika kojim se uređuje krivični postupak. Podzakonskim propisom (član 35.) uređuju se vrste i način vođenja registara i zbirki ličnih podataka, kao i evidencije službi; pristup, rukovanje i zaštita evidencija i podataka u njima; rokovi za preispitivanje potrebe daljeg korišćenja podataka, rokovi za čuvanje predmeta o zaključenim slučajevima, kao i način njihovog arhiviranja i uništavanja.

9. Zaključna razmatranja Na planu prikupljanja podataka već se događa „revolucija koja teče“ jer su razvojem modernih informacionih tehnologija izvori podataka (otvoreni i poluotvoreni) dostupniji kao nikada do sada. Kapaciteti čuvanja podataka i informacija su gotovo neograničeni. Njihovo prenošenje i obrada ostvaruje se neviđenim brzinama i kapacitetima. 67

Goran D. Matić

Obrada podataka o ličnosti, bez odobrenja tog lica, može se obavljati, između ostalog i za potrebe vođenja krivičnih postupaka, nacionalne bezbednosti i odbrane, što je uređeno kako odredbama Zakona o zaštiti podataka o ličnosti, tako i odredbama drugih zakona – Zakonika o krivičnom postupku, Zakona o policiji, Zakonom o odbrani i Vojsci Srbije, zakonima o službama bezbednosti i slično. Na ovaj način je obezbeđena kompatibilnost u dve različite, ali međusobno povezane oblasti, čime je ostvaren osnovni cilj otvorenost ili transparentnost organa javne vlasti u funkciji građana, kroz poštovanje ljudskih prava, a sa druge strane obezbeđena je uspešna zaštita obrade podataka o ličnosti zasnovana na legitimnoj društvenoj opravdanosti. Zakonodavci širom planete često imaju utisak da su suočeni sa izborom: – da li se zalažu za veću bezbednsot na uštrb nekih sloboda; ili – da donose mere kojima se štite ljudska prava, uz uskraćivanje bezbednosnom aparatu određeih instrumenata iz kategorije posebnih mera i ovlašćenja. Nosioci demokratske civilne kontrole obrade podataka o ličnosti od strane državnih organa su: izvršna vlast; zakonodavna vlast; sudska vlast; kao i javnost i civilno društvo. Preko civilizacijskog razvoja zaštite ljudskih prava, mehanizmi nadzora i kontrole rada se usavršavaju. Demokratski razvoj društva usavršio je, uglavnom kontrolu nad državnim organima koji vrše obradu podataka o ličnosti bez pristanka, kako zakonodavne, tako i izvršne i sudske vlasti, a ponegde čak i kontrolu do strane javnosti (u Srbiji – Zaštitnik građana i Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti). Međutim, preterivanje, kao i u svemu drugome, izrazito je štetno za ostvarivanje vitalnih interesa svake države. Naći meru između kontrole, sprečavanja, usporavanja ili blokade rada državnih organa sa jedne, i očuvanje osnovnih ljudskih prava ili drugih demokratskih vrednosti sa druge 68

Evropski standardi i propisi RS o obradi podataka o ličnosti bez pristanka

strane, delikatno je pitanje i zahteva kako političko iskustvo, tako i profesionalnu osposobljenost nosilaca vlasti. Mehanizmi kontrole će sve manje biti otuđeni centri moći koji svakog trenutka mogu da se otrgnu kontroli i jednostavno zauzmu mesto svog nalogodavca. Javnost rada, kontrola i nadzor, u suprotnosti su sa kriterijumima tajnosti i ovlašćenja državnih organa namenjenih obradi podataka o ličnosti bez pristanka, a time i sa efikasnošću. Ipak, ravnoteža i pomirenje oba zahteva (tajnost i transparetnost) intezivno traže i približavanje, odnosno međusobnu ravnotežu i balans. Prepoznavanje interesa društva i države i njihovo stavljanje iznad interesa pojedinca, poseban je izazov kako za teoretičare, zakonodavce, nosioce odlučivanja, a tako i za same državne organe koji obrađuju podatke o ličnosti bez pristanka49. Kako bi rekao Bloh, komentarišući težinu Hegelovog stila: „Ako neko želi da ide na more, mora bar malo da se razume u mornarske čvorove.“ Odredbama člana 20. Ustava Republike Srbije propisano je pod kojim uslovima je moguće od strane nadležnih organa vršiti ograničenja ljudskih i manjinskih prava, i to samo ako ta ograničenja dopušta Ustav, u svrhe radi kojih ga Ustav dopušta, u obimu neophodnom da se ustavna svrha ograničenja zadovolji u demokratskom društvu i bez zadiranja u suštinu zajamčenog prava. Prilikom odstupanja od ljudskih i manjinskih prava, svi državni organi, a naročito sudovi, dužni su da vode računa o suštini prava koje se ograničava, važnosti svrhe ograničavanja, prirodi i obimu ograničenja, odnosu ograničenja sa svrhom ograničenja i o tome da li postoji način da se svrha ograničenja postigne manjim ograničenjima prava. Dobar cilj uvek opravdava sredstva, a njihova primena dobrim delom zavisi od moralnih karakteristika izvršioca. Ne 49

R. Ronin; Obaveštajni priručnik – praktični aspekti; Beograd 2009.; str. 20.

69

Goran D. Matić

treba zaboraviti da ne ubija oružje (ono je samo alat!), već čovek koji ga koristi. Mohandas Karamehad Gandi je u svoje vreme upozoravao na sedam znakova psihopatskog stila u društvu: 1) bogatstvo bez rada; 2) uživanje bez savesti; 3) znanje bez karaktera; 4) biznis bez morala; 5) nauka bez humanosti; 6) obožavanje bez žrtvovanja; i 7) politika bez principa50. Svih ovih sedam znakova itekako se mogu povezati sa pitanjem zloupotrebe prikupljanja, korišćenja i obrade podataka o ličnosti (bez pristanka), usmerenih kako protiv države i njenih institucija, tako i protiv svakog fizičkog lica dostupnog obrađivaču podatka.

Summary One of the important bases of modern legal states is transparency, as opposed to the principle of secrecy in the work of state bodies, which is mostly expressed in the matters of national security. This question is becoming a crucial point of an „open society“ in which a citizen becomes an active participant in social processes. The result of the security ambient changing is the growth of police and intelligence services power against citizen rights and secret handling with personal data base. This text presents some of the important European standards, and rules of the Republic of Serbia about handling with personal database without agreement of the person. Key words: Security; criminal law; human rights; personal data base.

50

D. Radulović; Psihologija kriminala – psihopatija i prestupništvo; Beograd 2006.; str. 26.

70

mr Mario Reljanović istraživač-saradnik Institut za uporedno pravo Beograd

EVROPSKI NALOG ZA HAPŠENJE Evropski nalog za hapšenje ustanovljen je kao jedan od mehanizama pospešivanja saradnje država-članica Evropske unije u krivičnim stvarima. Evropski nalog bi trebalo da bude pravni supstitut komplikovanim procedurama ekstradicije, u slučajevima kada jedna država traži od druge da izruči neko lice zbog suđenja za počinjeno krivično delo ili izdržavanja kazne zatvora. U pitanju je revolucionarni institut koji dovodi do automatske primene odluke suda jedne države od strane policijskih i pravosudnih organa druge države. Takođe, velika prednost evropskog naloga za hapšenje je u tome što državljanstvo nije prepreka da država izruči neko lice. U praksi, međutim, ovaj institut nailazi na različite probleme, nerazumevanja i zloupotrebe. Ključne reči: Evropska unija, evropski nalog za hapšenje, međunarodna saradnja u krivičnim stvarima, ekstradicija.

1. Pojam i istorijat EAW Svrha Evropskog naloga za hapšenje (u daljem tekstu: EAW, nalog za hapšenje) jeste da zameni odredbe o ekstradicionim procedurama, kao i ekstradicionu praksu zemaljačlanica EU. Saradnja zemalja-članica pre donošenja EAW seže nekoliko decenija u prošlost, u vreme kada su stvorene Evropska ekonomska zajednica i EUROATOM. Već na početku ekonomskog povezivanja, bilo je jasno da će se stvoriti pogodno tle za delovanje različitih kriminalnih grupa i vršenje krivič71

Mario Reljanović

nih dela koja bi se zasnivala na zloupotrebi sloboda datih građanina država-članica tadašnjih evropskih zajednica. Zato je saradnja u krivičnim stvarima bila jedno od značajnih pitanja saradnje i pre stvaranja Evropske unije, kada su policijska i pravosudna saradnja postale ključni elementi tzv. „trećeg stuba“ EU. 1957. godine doneta je Evropska konvencija o ekstradiciji1, a 1977. Evropska konvencija o suzbijanju terorizma2; 1989. države-članice Evropske unije potpisale su sporazum o olakšanju ekstradicione procedure, a potom 1995. godine donele Konvenciju o pojednostavljenoj proceduri ekstradicije3; 1996. godine doneta je nova Konvencija o ekstradiciji4; konačno, 2002. godine doneta je Okvirna odluka Evropske komisije o evropskom nalogu za hapšenje i proceduri predaje lica između država-članica5 (u daljem tekstu: Okvirna odlu1

2

3

4

5

Doneta je u okviru Saveta Evrope, CETS broj 024. 1975. i 1978. su doneta i dva dodatna protokola uz Konvenciju. Tekst Konvencije se može naći na internet adresama: http://conventions.coe.int/Treaty/ EN/Treaties/Html/024.htm i http://www.unicri.it/wwd/justice/docs/ JudicialCoop/1957%20european-convention-extradition.pdf (01.03.2009). I ova Konvencija doneta je u okviru Saveta Evrope, CETS broj 090. Dodatni protokol uz Konvenciju donet je 2003. godine, ali još uvek nije stupio na snagu. Ovoga puta, konvencija je doneta u okviru Evropske unije, sa ciljem da proširi domašaje prethodnih konvencija nastalih u okviru Saveta Evrope. Više na internet adresi: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/ l14015a.htm (01.03.2009). U pitanju je još jedna konvencija EU, koja je zamenila sve do tada postojeće međunarodne instrumente koji su važili između državačlanica. Više na internet adresi: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/ l14015b.htm (01.03.2009). Council Framework Decision of 13 June 2002 on the European arrest warrant and the surrender procedures between Member States (Decision 2002/584/JHA; Official Journal L 190 od 18.7.2002). Iako

72

Evropski nalog za hapšenje

ka), kojom se ova oblast uređuje na jedan kvalitativno sasvim novi način, uniformno za sve države-članice. Okvirna odluka (Framework Decision 2002/584/JHA) osvojena je 13. juna 2002. godine, a stupila je na snagu 13. avgusta 2003. Od 1. januara 2004. godine, Okvirna odluka važi u 8 zemalja, a nešto kasnije su je implementirale i sve ostale članice EU (poslednja je to učinila Italija, 22. aprila 2005. godine). Prema Okvirnoj odluci, EAW je odluka doneta od strane sudske vlasti države-članice, sa ciljem da druga država-članica uhapsi i izruči određenu osobu.6

2. Izdavanje EAW EAW može izdati svaka članica EU i on važi na teritoriji svih država-članica. Nalog se izdaje u nekoliko situacija koje su predviđene Okvirnom odlukom: • Radi vršenja istrage za počinjeno krivično delo. Ukoliko je neko lice povezano sa izvršenjem određenog krivičnog dela, može se izdati Evropski nalog za hapšenje. U ovom slučaju lice nije osuđeno – u toku je pretkrivični postupak i ono može biti osumnjičeno

6

je Okvirna odluka doneta sa namerom da zameni sve postojeće instrumente o ekstradiciji, Konvencija iz 1996. godine se još uvek može primeniti na neke slučajeve kada izdavanje EAW nije moguće. Više o donošenju Okvirne odluke i njenoj sadržini na internet adresi: http://europa.eu/scadplus/leg/en/lvb/l33167.htm (01.03.2009). Tekst Okvirne odluke na internet adresi: http://eur-lex.europa.eu/ LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32002F0584:EN:HTML (01.03.2009). Videti takođe: Aleksandra Čavoški, Evropski nalog za hapšenje, Evropsko zakonodavstvo, broj 9–10/2004, str. 17–20. Član 1 (1) Okvirne odluke.

73

Mario Reljanović

kao izvršilac, saizvršilac, pomagač, podstrekač ili organizator, član zločinačnog udruženja i sl. • Radi izvršenja kazne. Ovde je u pitanju drugačija situacija od prethodne, krivični postupak je završen donošenjem osuđujuće presude. Lice koje je u bekstvu, odnosno nije dostupno nadležnim organima države u kojoj je osuđeno, traži se radi izvršenja krivične sankcije. • Radi izvršenja odluke o pritvoru. U toku pretkrivičnog postupka se može doneti odluka da se lice zadrži u pritvoru. Ukoliko to lice nije dostupno nadležnim organima za izvršenje odluke o pritvoru, a oni sumnjaju da se nalazi na teritoriji neke druge državečlanice, izdaće EAW radi njegovog hapšenja.7 Evropski nalog za hapšenje je moćno sredstvo u rukama pravosuđa jedne zemlje. Međutim, to je takođe instrument koji stvara troškove kako zemlji koja izdaje EAW, tako i zemlji koja ga izvršava. Da ne bi postojala disproporcionalnost između težine dela i izdavanja naloga, odnosno da se nalog ne bi izdavao za bilo koje krivično delo manjeg značaja, Okvirnom odlukom su propisani određeni uslovi za izdavanje EAW. Oni se posmatraju kumulativno –svi moraju biti ostvareni, a pri tome ne sme postojati nikakva smetnja njegovom izvršenju. Tako, EAW će se izdati: • Kada je određena kazna zatvora ili pritvora u trajanju od bar 4 meseca. Kazna zatvora odnosi se na slučaj kada se lice traži zbog izdržavanja kazne, nakon nastupanja pravnosnažnosti presude. Kada je reč o licu koje se traži radi izvršavanja odluke o pritvoru, 7

Ibidem.

74

Evropski nalog za hapšenje

postoji drugi navedeni slučaj. U oba slučaja se traži minimum od četiri meseca trajanja kazne koja je već određena u presudi, odnosno rešenju o pritvoru. • Kada je reč o prestupu za koji je predviđena maksimalna zatvorska kazna od jedne godine. • Da je delo u pitanju inkriminisano u obe države u pitanju. Ovaj izuzetak predviđaju i klasični međunarodni instrumenti o ekstradiciji. Međutim, značajna razlika koju pravi Okvirna odluka nalazi se u navođenju izuzetaka, odnosno dela za koja se može izvršiti EAW, čak iako pravo države koja ga izvršava ne poznaje takvo krivično delo. Ti izuzeci su: terorizam, trgovina ljudima, korupcija, učestvovanje u kriminalnom udruženju, falsifikovanje novca, ubistvo, rasizam i ksenofobija, silovanje, trgovina oružjem, finansijske prevare, dela visokotehnološkog kriminala, trgovina drogom, itd. Dodatni uslov jeste da minimalna zaprećena kazna za delo zbog kojeg je izdat EAW, u državi koja traži izručenje bude 3 godine zatvora. Odmah se mogu primetiti dve stvari. Najpre, nabrajanje izuzetaka na ovakav način zapravo predstavlja uvođenje pravila „na mala vrata“ – nabrojana dela predstavljaju korpus težih krivičnih dela u svakoj državi. Drugo, dodatni uslov koji je postavljen ne bi smeo da predstavlja naročitu prepreku za izvršenje naloga, obzirom na prethodnu konstataciju da su sva dela u pitanju teža ili imaju teži oblik za koji je zaprećena visoka kazna zatvora.8 Iako su uslovi za izdavanje EAW postavljeni tako da ne smeju biti prepreka normalnom funkcionisanju pravosudne saradnje u krivičnim stvarima između država-članica EU, oni 8

Član 2 Okvirne odluke.

75

Mario Reljanović

su se u praksi zapravo pokazali suviše blagim, o čemu će više reči biti kasnije, i omogućili izdavanje velikog broja naloga za dela koja po svojoj prirodi i društvenoj opasnosti nikako ne spadaju u one za koje se treba tražiti međunarodna asistencija. Zbog toga je čini se kao dopuna navedenim uslovima, u svakom konretnom slučaju potreban i objektivan test racionalnosti i svrsishodnosti, a naročito opravdanosti troškova kada se izdaje nalog za hapšenje. Sve to se mora uzeti u obzir imajući u vidu da će se prema tom nalogu aktivirati kako policijski, tako i pravosudni organi zemlje u kojoj se lice nalazi, kao i da će troškove takvog postupanja snositi ta država – koja zbog neozbiljnosti samog dela možda odluči da ne postupi po izdatom nalogu, isključivo iz razloga ekonomičnosti.

3. Sadržina EAW EAW ima pojednostavljenu strukturu, što je logično obzirom na to da je jedan od ciljeva njegovog uvođenja smanjenje birokratizacije postupka. Podaci koje mora sadržati svaki nalog su sledeći9: • Ime organa koji ga je izdao. Taj organ, prema Okvirnoj odluci, mora pripadati sudskoj vlasti države. • Izjava o podignutoj optužnici i nameri da se dotičnom pojedincu sudi. Ukoliko se nalog izdaje u toku pretkrivičnog postupka, država mora potkrepiti svoju izraženu volju da procesuira lice koje traži i formalnom odlukom sudske vlasti. 9

Član 8 (1) Okvirne odluke. Nijedan nalog neće sadržati doslovno sve podatke, već će u zavisnosti od stepena u kome se nalazi postupak protiv lica čije se hapšenje i izručenje traži, biti navedeni npr. izjava o podignutoj optužnici ili pravnosnažna sudska presuda.

76

Evropski nalog za hapšenje

• Podaci o osobi čije se hapšenje traži. Logično, država će ustupiti sve podatke o licu koje traži a koji su joj dostupni, kao što su osnovni podaci, ali i npr. fotografije lica, fotokopije ličnih dokumenata i sl. • Prateća dokumentacija, ostali nalozi i sl. Svi dokumenti i nalazi koje država smatra relevantnim mogu činiti prateću dokumentaciju u nalogu za hapšenje. Na taj način se državi od koje se traži hapšenje mogu predočiti detalji izvršenog dela, ali i neki drugi podaci o traženom licu. • Detalji o počinjenom delu i mogućoj kazni. Uz nalog, država mora pojasniti o kom se krivičnom delu radi, uz kratak opis okolnosti i činjenica. Takođe, treba se predočiti inkriminacija tog dela u domaćem zakonodavstvu, kao i zaprećena kazna. Dokazi koji su prikupljeni čine važan deo naloga ali, za razliku od ekstradicionog postupka, kod izvršenja EAW se ne ceni njihova težina – inkriminacija i opis dela jednostavno služe da bi se utvrdila da li su uopšte ispunjeni uslovi za izdavanje naloga, kako bi se pristupilo njegovom izvršenju. • Ukoliko postoji – presuda, rešenje ili sličan dokument koji se odnosi na pojedinca i delo u pitanju. Ovde se pre svega misli na presudu kojom je neko lice osuđeno za izvršeno delo u pitanju, ili na rešenje o pritvoru ukoliko se lice traži radi izvršenja odluke o pritvoru. Osim navedenih, EAW može sadržati i zahtev za zaplenu stvari koje se smatraju dokazima ili imovine koja je stečena izvršenjem krivičnog dela, ali oni ne pripadaju obaveznim elementima naloga nego se mogu odrediti fakultativno, u zavisnosti od okolnosti i potrebe. 77

Mario Reljanović

4. Procedura za izdavanje10 EAW izdaje nadležni organ države koja traži neko lice i veruje da se ono krije na teritoriji druge države-članice, i upućuje ga nadležnom organu te druge države (dalje: nadležna vlast). Koja su tela u pitanju zavisi od unutrašnjeg uređenja država u pitanju, ali Okvirna odluka izričito navodi da EAW mora biti izdat od nadležnog organa sudske vlasti. Ukoliko država koja traži hapšenje nije sigurna kome treba poslati EAW, zatražiće pomoć od European Judicial Network-a11. Nadležna vlast (države od koje se traži hapšenje) će traženu osobu, ukoliko potvrdi da se nalazi na njenoj teritoriji uhapsiti (pritvoriti, zadržati). Pri tome, ona ima pravo da koristi sva policijska i druga sredstva koja joj omogućava unutrašnje pravo, kao što su presretanje komunikacija, upotreba proporcionalne i neophodne sile, itd. Drugim rečima, policijski organi države postupaju kao da je nalog izdao domaći sud, odnosno drugi nadležni organ njihove države. Uhapšena osoba mora biti upoznata sa svojim pravima i sadržinom EAW. Ona može ostati u pritvoru ili može biti puštena na slobodu dok se ne odluči o ispunjenju EAW, o čemu će odlučiti sudija na prvom saslušanju. Ukoliko nadležna vlast smatra da zahtev ne sadrži dovoljno činjenica za donošenje odluke, tražiće dopunu EAW. Dopuna se može tražiti po bilo kojem od navedenih elemenata koje nalog mora sadržati, ali ne sme se zasnivati na diskrecionoj oceni činjenica predočenih u nalogu, nego na formalnoj ispunjenosti naloga. 10 11

Članovi 9–16 Okvirne odluke. Više o EJN-u: Aleksandra Čavoški, Evropska pravosudna mreža, Evropsko zakonodavstvo, broj 6/2003, str. 21–23. Zvanična internet prezentacija EJN-a može se naći na internet adresi: http://www.ejncrimjust.europa.eu/ (01.03.2009).

78

Evropski nalog za hapšenje

Nakon preliminarnog, sledi tzv. glavno saslušanje uhapšenog lica. Glavno saslušanje se vrši pred sudijom i određuje se u razumnom roku od trenutka hapšenja, prema zakonodavstvu države u pitanju. Svrha saslušanja jeste da se proveri da li je EAW dopunjen (ukoliko je to traženo) i da se odredi da li postoje prepreke njegovom izvršenju. Nakon toga sudija donosi odluku, na koju postoji pravo žalbe (takođe prema unutrašnjem pravu države u pitanju). Organ nadležan za postupanje po žalbi se određuje prema unutrašnjem pravu države, ali u dosadašnjoj praksi su države bile sklone da tu nadležnost pridodaju najvišem sudu u zemlji (vrhovni sudovi, ustavni sudovi, i sl.). Razlika u odnosu na ekstradicioni postupak je što se ne razmatraju dokazi u slučaju, nego tehničke činjenice vezane za izdavanje i izvršenje naloga, kao i (ne)postojanje uslova za izručenje. U tom smislu, sudija koji odlučuje je lišen diskrecione ocene o suštini slučaja koji je pokrenut prema uhapšenom licu – on je samo nadležan da proveri ispunjenost forme. Nadležna vlast mora u svakom slučaju odlučiti da li će uhapšeno lice isporučiti državi koja ga traži u roku od 60 dana od dana hapšenja. Ukoliko se posle hapšenja osoba u pitanju složi sa izručenjem na osnovu EAW, procedura se znatno skraćuje – odluka se mora doneti u roku od 10 dana od dana davanja saglasnosti od strane uhapšenog. Kada je odluka doneta, nadležna vlast o tome obaveštava organ države koja je izdala EAW, sa kojom dalje određuje tehničke i operativne detalje oko prebacivanja lica. Troškove hapšenja i postupanja po nalogu snosi država na čijoj se teritoriji lice nalazi. Ostale troškove, kao što su troškovi prevoza i obezbeđenja lica prilikom transporta, snosi država koja je izdala nalog za hapšenje. 79

Mario Reljanović

5. Kada se može odbiti izvršenje EAW Osnovni cilj uspostavljanja EAW bio je da se ubrza procedura i da se izbegnu neke od formalnosti koje ponekad suprotno interesima pravde sprečavaju ekstradiciju. Ipak, pojedini principi zaštite prava pojedinca se primenjuju i u ovom slučaju, tako da država neće izručiti lice: • Koje je već osuđeno za to krivično delo (ne bis in idem). Ovo je klasičan razlog odbijanja, lice ne može biti dva puta osuđeno za isto delo. Nije od značaja da li je osuđeno u zemlji od koje se traži njegovo hapšenje ili u nekoj trećoj zemlji, kao ni da li je sankcija već izvršena ili je procedura izvršenja još uvek u toku. • Koje je amnestirano za to krivično delo u državi u kojoj se nalazi. Ova situacija može biti komplikovanija od prethodne, jer se lice može amnestirati za krivično delo za koje se traži njegovo izručenje u državi u kojoj se nalazi, pa čak i nakon izdavanja EAW. Međutim, u praksi države nisu zloupotrebljavale ovakvu mogućnost i očigledno je da do stvaranja takve prakse neće ni doći, osim možda u pojedinim slučajevima sa izraženom političkom pozadinom. • Koje se ne smatra krivično odgovornim prema propisima države u kojoj se nalazi. Opet, ovde su relevantni propisi države od koje se traži izručenje lica. Ako je granica krivične odgovornosti u državi koja traži izručenje npr. 16 godina, a u državi u kojoj se lice nalazi 18 godina, lice staro 17 godina neće moći da bude izručeno na osnovu naloga za hapšenje.12 12

Član 3 Okvirne odluke.

80

Evropski nalog za hapšenje

Razlozi koji su navedeni su sami po sebi logični i očekivani, svojstveni tradicionalnim shvatanjima ekstradicionog postupka i ne mogu dovesti do nekih većih zloupotreba i pogređnih tumačenja. Međutim, Okvirna odluka sadrži i jedno dopunsko rešenje u članu 4, kojim se nabrajaju određene situacije kada država može navesti i drugi obrazloženi razlog zbog koga ne želi da izruči uhapšenu osobu. Čini se da su ovi izuzeci postavljeni preširoko, iako su i oni na tragu tradicionalnih rešenja u međunarodnoj krivičnoj saradnji, odnosno odgovaraju razlozima za odbijanje ekstradicije (npr. ako je lice već osuđeno za to krivično delo u trećoj državi, ako se vodi postupak protiv tog lica u državi koja ga treba izručiti, ako je delo zbog kojeg se lice traži počinjeno na teritoriji države koja ga treba izručiti). Kao što ćemo kasnije videti, ova odredba može doprineti negativnoj praksi i stvaranju pogrešnih tumačenja koja nemaju veze sa ciljem uvođenja EAW kao mehanizma međunarodne saradnje država u krivičnim stvarima.

6. Dosadašnja primena EAW Prvi zabeleženi slučaj izručenja na osnovu evropskog naloga za hapšenje zabeležen je u januaru 2004. godine, kada je švedski državljanin uhapšen u Španiji i vraćen u Švedsku. Otada je izdato više stotina naloga, a njihov procenat izvršavanja se kreće oko 20%. Ovo na prvi pogled može delovati kao nizak nivo uspešnosti, ali mnogi nalozi su izdati bez znanja o tačnoj lokaciji tražene osobe, kao i bez sprovođenja pomenutog testa ekonomičnosti angažovanja stranih državnih organa i službi. Neki nalozi su izdati kao političko sredstvo pritiska, i njima se „trguje“ u diplomatskim odnosima raznih 81

Mario Reljanović

zemalja, što takođe predstavlja zloupotrebu ovog instrumenta i negativnu praksu.13 Dva najpoznatija slučaja primene EAW vezana su za terorizam: u julu 2005. godine osumnjičeni za bombaške napade u Londonu su vraćeni u Britaniju iz Italije, a iste godine je italijanski tužilac izdao EAW protiv 22 agenta CIA-e, zbog kidnapovanja ljudi osumnjičenih za terorizam na teritoriji Italije.

7. Prednosti sistema koji je uspostavljen uvođenjem EAW Za razliku od ekstradicije, evropski nalog za hapšenje stvara mehanizam prema kome se sudska odluka nastala u jednoj državi-članici mora poštovati kao odluka domaćeg suda u svakoj drugoj državi-članici EU. Iako postavljeno relativno jednostavno, ovo pravilo po prvi put u istoriji saradnje država ovako eksplicitno briše mnoge tradicionalne prepreke izručivanju lica stranoj državi. Nekoliko zaključaka u pogledu pozitivnog dejstva evropskog naloga za hapšenje mogu biti: • Uvedena je brža i ekonomičnija procedura. Kao što je već rečeno, opšti rok za okončanje celog postupka je 60 dana, a on se može i dodatno smanjiti ako uhapšeno lice sarađuje. Prema nekim raspoloživim statistikama, u dosadašnjoj praksi izvršenja naloga za hapšenje prosečno trajanje postupka traje šest puta kraće nego što bi trajao postupak po pravilima o ekstradiciji. 13

Poznat je recimo primer sadašnjeg premijera Crne Gore, za kojim je Italija više puta izdavala, pa zatim povlačila EAW, zbog učestvovanja u raznim finansijskim prevarama.

82

Evropski nalog za hapšenje

• Procedura je jednostavnija i svedena na tehničke elemente. U proceduri po nalogu za hapšenje nema ocene dokaza od strane sudije koji ispituje ispunjenost uslova za izručenje uhapšenog lica državi koja ga traži. Takođe, pravilo inkriminisanja dela na isti ili sličan način u obe države trpi značajne izuzetke, tako da dvostruka inkriminacija više ne može biti izgovor za neizručenje lica koje je počinilo neko ozbiljno krivično delo. • Politički faktor pri odlučivanju nije dominantan. Iako je namera bila da se politički faktor u potpunosti prevaziđe, tako nešto očigledno još uvek nije moguće u odnosima između država. Ipak, rešenje koje je usvojeno postavlja političku dimenziju na jedan sasvim periferni nivo. Ako je neki slučaj od posebne političke važnosti, uticaj vanpravnih argumenata će biti neminovan; ali za veliku većinu slučajeva koji nemaju takvu političku pozadinu, EAW znači mnogo efikasniji rad bez ikakvog upliva političkih činilaca. • Dozvoljeno je izručenje domaćih državljana drugoj državi. Ovo je jedno od izuzetnih dostignuća evropskog naloga za hapšenje. Državljanstvo se u velikom broju slučajeva postavljalo kao osnovna prepreka u postupcima ekstradicije. Prema Okvirnoj odluci, to nije slučaj – lice se može izručiti ako su ispunjeni ostali uslovi, bez obzira na državljanstvo. U praksi, kako će biti objašnjeno u nastavku teksta, ovo rešenje često nailazi na otpor kod nacionalnih sudskih organa. • Prava optuženog/osuđenog su višestruko zaštićena. O pravima lica koje je predmet izvršenja naloga za hapšenje, odlučuje se i pazi po službenoj dužnosti na tri nivoa. Ono je zaštićeno u prvostepenom i drugostepenom postupku izvršenja EAW u državi 83

Mario Reljanović

u kojoj je uhapšeno, a takođe je i zaštićeno svim procesnim garancijama države koja traži njegovo hapšenje i izručenje. Konačno, obe države u pitanju moraju da poštuju minimume procesnih prava lica, koji su određeni nadnacionalnim zakonodavstvom i drugim instrumentima međunarodnog prava koji ih obavezuju.

8. Problemi u praksi sprovođenja EAW Iako je osnovni cilj EAW da uspostavi efikasan i depolitizovan sistem ekstradicije, postoje slučajevi kada ovaj mehanizam ne funkcioniše dobro. Slučajevi koji se kvalifikuju za izdavanje naloga, prema postavljenim uslovima u Okvirnoj odluci, nisu uvek dovoljni za sprečavanje njegove zloupotrebe, ili pogrešne upotrebe. Sa druge strane stoje slučajevi kada politika vrši nemali uticaj na donošenje konačne odluke o (ne)izvršenju EAW. Tako da se o problemima pri primeni evropskog naloga za hapšenje može govoriti u okviru dve velike grupe: • Neracionalno izdavanje naloga za dela malog značaja. Dosadašnja praksa je pokazala da se EAW izdaje i zbog dela koja su daleko od ozbiljnih. Analizirajući fleksibilne uslove koji su postavljeni, a koji će se u velikoj većini slučajeva svesti na visinu zaprećene kazne, EAW se zaista može izdati za gotovo svako krivično delo koje ima i teži oblik, a veoma često i za osnovni oblik nekog dela koje ne nosi adekvatnu društvenu opasnost da bi se na njegovom rešavanju angažovali međunarodni resursi. Ovo je redovno slučaj kod posedovanja malih količina opijata (npr. posedovanje marihuane se u većini zemalja podvodi pod opšta krivična dela o posedovanju narkotika), 84

Evropski nalog za hapšenje

ali i u nekim specifičnim slučajevima koji zaista ne odgovaraju ni na prvi pogled svrsi evropskog naloga za hapšenje koju su u vidu imali njegovi tvorci (u praksi je poznato izdavanje zbog krađe dve automobilske gume ili krađe praseta). • Politički motivisano delovanje pri izvršenju EAW. Okvirna odluka je pravni dokument, čiji tekst se mora tumačiti prilikom primene. Podrazumeva se da pri tumačenju postoji dobra vera, odnosno volja organa obe države da slučaj okončaju tako da pravda bude zadovoljena i da okrivljeni, odnosno osuđeni, odgovara pred sudom. Bez takve volje, koja se ne sme nazvati političkom, jer se radi o solidarnosti i saradnji istorodnih stručnih organa u dve države, EAW će ostati samo papir bez velikog praktičnog značaja. Međutim, pojedine države očigledno ne postupaju u dobroj veri i nisu vođene idealom pravde. Ovo se naročito dešava kada odlučuju da li će izručiti svoje državljane. Najpoznatiji primer, koji je zbog svoje specifične težine privukao veliku medijsku pažnju, bila je odluka Irske da odbije EAW Mađarske da izruči svog državljanina koji je pregazio dvoje dece u Mađarskoj zbog tobožnjeg neispunjenja uslova za ekstradiciju, kada je Vrhovni sud Irske iskrivio tumačenje Okvirne odluke o uvođenju EAW.

9. Slučaj Tobin14 Jedan od najvećih neuspeha koji je vezan za primenu evropskog naloga za hapšenje je izigravanje njegovih 14

Više o ovom slučaju: Petra Bard, The European Arrest Warrant: Cathegory and practice, http://blogeuropa.eu/2008/09/30/the-european-arrest-warrant-category-and-practice/ (01.03.2009). Ovaj slučaj je priv-

85

Mario Reljanović

odredbi od strane irskog pravosuđa u slučaju gaženja dece u Mađarskoj. Irski državljanin Ciaran Tobin, koji je imao prebivalište u Mađarskoj i radio kao direktor kompanije za osiguranje, 9. aprila 2000. godine je pregazio dvoje male dece, brata i sestru. Tobin je vozio auto 75 do 80 kilometara na sat brže od dozvoljene brzine, a deca su u trenutku nesreće stajala na trotoaru pored puta i preminula su na mestu. U ovakvim okolnostima, Tobinu su odmah oduzeta sva lična dokumenta, kako ne bi napustio zemlju. Međutim, dokumenta su mu posle izvesnog vremena vraćena, na njegov zahtev, kako bi prisustvovao venčanju svoje svastike. On je deponovao izvesnu sumu novca kao kauciju da će se vratiti u Mađarsku i legalno napustio zemlju. Pri tome je ovlastio svog advokata da ga zastupa u njegovom odsustvu, tako da se suđenje nastavilo bez procesnih smetnji. Ostaje nejasno zašto su mađarske vlasti dozvolile da Tobin napusti zemlju kada je pred mađarskim sudom tekao krivični postupak u kome je on bio okrivljen i u kome je bilo realno očekivati da će biti osuđen na višegodišnju kaznu zatvora. Ova činjenica još više zbunjuje kada se ima u vidu da u tom trenutku Okvirna odluka o EAW nije još uvek bila doneta, a između dve države nije postojao sporazum o ekstradiciji. 2002. godine krivični postupak je okončan i Tobin je osuđen na kaznu zatvora u trajanju od tri godine. Tobin je osuđen za teži oblik krivičnog dela izazivanja opasnosti u saobraćaju. Apelacioni sud je omogućio Tobinu da bude pušten na uslovnu slobodu nakon polovine izdržane kazne, dakle nakon godinu ipo dana u zatvoru. Nakon što je Tobin, na poziv vlasti Mađarske da odsluži kaznu, odbio da se vrati u Mađarsku, mađarski sud je izdao ukao izuzetnu medijsku pažnju, tako da se na internetu mogu naći različiti izvori informacija (i tumačenja).

86

Evropski nalog za hapšenje

EAW. Tobin je uhapšen u Irskoj, ali je okružni sud odbio da izvrši nalog, tumačeći Okvirnu odluku, odnosno irski zakon kojim je ona implementirana, na taj način da osuđeni nije pobegao, nego legalno napustio zemlju, i da samim tim nema razloga za njegovo hapšenje, odnosno da se na njega ne može primeniti evropski nalog za hapšenje. Vrhovni sud Irske je po žalbi doneo istovetnu odluku, koja je jula 2007. godina postala konačna. Tobin će, dok god ne bude napuštao teritoriju Irske, biti bezbedan iako je isključivo svojom krivicom pregazio dvoje male dece, za šta je pravnosnažno osuđen.15 Osnov za ovakve odluke sudova leži pre svega u načinu tumačenja Okvirne odluke i irskog zakona. Međutim, ovakvo tumačenje se očigledno mora posmatrati kao zlonamerno, sa ciljem da Irska po svaku cenu zaštiti svog državljanina, bez obzira na činjenicu da je ubio dvoje dece, kao i na činjenicu da je Mađarska, valjda u pokušaju da ga na neki način privoli da se preda njenim vlastima, izrekla minimalnu kaznu za takvo krivično delo i omogućila mu uslovni otpust nakon isteka polovine kazne. Teško je verovati da su tvorci ovog pravnog instrumenta imali u vidu takvo njegovo tumačenje i (zlo)upotrebu, pa je irsko pravosuđe naišlo na ozbiljne zamerke od strane evropskih kolega, ali i institucija EU. Čak su u nekim kritikama ta opažanja išla tako daleko da su irske sudije optuživane za bukvalizam (imajući u vidu doslovnu interpretaciju pravila onako kako očigledno nisu zamišljena da se shvate) i kukavičluk (zato što nisu iskoristili izuzetan trenutak da postave presedan i da omoguće buduće nesmetano izvršavanja EAW u sličnim situacijama, kojih će neminovno biti).16 15

16

Odluke irskih sudova ne obavezuju nijednu drugu zemlju, tako da Tobin može biti uhapšen u bilo kojoj drugoj državi-članici i izručen Mađarskoj. Šanse da se tako nešto dogodi su ipak minimalne. Ne treba se, međutim, zaboraviti i da su mađarske vlasti, čini se sa pravom, takođe bile kritikovane, kako zbog izuzetnih propusta prili-

87

Mario Reljanović

Ono što je podjednako važno kao posledica ovog slučaja, koji je zadobio značajnu medijsku pažnju, jeste da je jedan od glavnih preduslova funkcionisanja ne samo EAW, nego i pravosudne i policijske saradnje u krivičnim stvarima uopšte, postupanje država u dobroj veri i sa uzajamnim poštovanjem i poverenjem, neopterećeno tradicionalnim pitanjima krivičnog prava i ekstradicionih postupaka – očigledno da pojedine države nisu dorasle tom izazovu i da se neće tako lako odreći nadležnosti da ekskluzivno odlučuju o sudbini svojih državljana. Nakon uvođenja instituta priznanja uzajamnog krivičnih presuda između država-članica EU 2005. godine17, Mađarska i Irska su počele pregovore o priznanju presude u slučaju Tobin, čime bi se omogućilo njeno sprovođenje u Irskoj. Irska za sada uspešno opstruira takve pokušaje. Nalog za hapšenje važi do 1. februara 2010. godine, kada će izrečena kazna Tobinu zastareti i on će biti slobodan da se kreće svim zemljama, uključujući i Mađarsku.

10. Zaključak U krivičnom pravu nesumnjivo postoje tradicionalna pravila, možda i više nego u bilo kojoj drugoj grani prava. I dok je realno očekivati da će neka nova pravila, vezana za više i kvalitetnije standarde uživanja i poštovanja prava okrivljenog u krivičnom postupku, uzeti korena i postati

17

kom omogućavanja Tobinu da napusti Mađarsku teritoriju, tako i zbog tvrdog stava da samo izdržavanje kazne u Mađarskoj dolazi u obzir, i da osuđeni ne može izdržavati kaznu zatvora u Irskoj. Ova zajednička komunikacija Saveta, Komisije i Parlamenta nije još uvek zaživela u praksi, tako da ne postoje ustanovljeni mehanizmi priznanja presuda u krivičnim stvarima i izdržavanja kazni na teritoriji matične države po presudi iz neke druge države-članice.

88

Evropski nalog za hapšenje

deo tradicionalnog krivičnog prava, neke druge norme, koje zadiru u suverenost nacionalnih organa u krivičnom postupku verovatno u bližoj budućnosti neće tako dobro proći. Evropski nalog za hapšenje je revolucionaran pravni instrument. On po prvi put omogućava zaobilaženje ekstradicione procedure, koja je nastala pre više decenija i koja uporno prkosi postepenom nestajanju granica među državama-članicama Evropske unije i uspešno se nosi sa reformističkim strujama. Prema EAW, nalog za hapšenje policiji npr. Norveške može izdati sud u Bugarskoj. Nema dugih administrativnih postupaka, centralizovanog odlučivanja preko ministarstava pravde jedne i druge zemlje. Jednostavnom procedurom se omogućava gotovo trenutno izvršenje naloga, sve u cilju smanjenja troškova, jednostavnije i efikasnije saradnje i ispunjenja ideala privođenja krivaca pravdi, bez obzira na njihovo državljanstvo. I baš ta revolucionarna komponenta čini da praksa izvršavanja naloga varira. Ponekad, i može se sa zadovoljstvom konstatovati da je u pitanju velika većina slučajeva kada je nalog mogao biti izvršen, postoji smerna i potpuna primena odredbi Okvirne odluke. Ali kada slučaj ima izraženu političku komponentu, a naročito kada se radi o slučaju izručivanja sopstvenog državljanina drugoj državi, EAW nailazi na neprijatan splet opstrukcija, zanemarivanja ili suprotstavljanja i zloupotreba. Očigledno je da se dosadašnjom primenom može doći do jednostavnog, a opet efektnog zaključka kada je u pitanju evropski nalog za hapšenje: njegovo uvođenje je umnogome olakšalo i pojednostavilo proceduru u onim slučajevima u kojima bi ekstradicija oduzela previše napora, sredstava i vremena; u onim slučajevima kada se ekstradicija ne bi primenila iz bilo kog razloga suštinske prirode, nije se mnogo promenilo – kriminalci se i dalje kriju iza svojih granica i svojih pasoša. 89

Mario Reljanović

Summary The European Arrest Warrant was established as one of the mechanisms of more efficient cooperation between the member states of the European Union in criminal matters. The European warrant should replace rules on complicated extradition procedures, in cases when one state is asking for a transfer of a person accused or convicted of a crime. It is a revolutionary legal institute which enables judicial rulings of one member-state to be automatically implemented by the police and judiciary institutions of another member-state. Also, the citizeship of a person in question is no longer a legal obstacle for transfer. However, when it comes to the implementation of the European Arrest Warrants, there are several types of problems, misinterpretations and misusages. Key words: The European Union, the European Arrest Warrant, extradition, international cooperation in criminal matters.

90

mr Jelena Simić istraživač-saradnik Centar za unapređivanje pravnih studija, Beograd

PRAVO NA ZAŠTITU ZDRAVLJA I BIOMEDICINSKA ISTRAŽIVANJA U SVETLU STANDARDA EVROPSKE UNIJE U ovom radu analiziraju se ciljevi zdravstvene politke EU i navode organizacije i institucije koje sprovode zdravstvenu politiku EU. Posebna pažnja poklanja se oblasti biomedicinskih istraživanja i međunarodno pravnoj regulativi o biomedicinskim istraživanjima na čoveku. Kod biomedicinskih istraživanja na čoveku sukobljavaju se dva interesa. Sa jedne strane, imamo interes društva koje teži budućoj boljoj zaštiti života i zdravlja ljudi, a sa druge strane, interes pojedinca, na kome se vrše ispitivanja – ispitanika, zato što on nastoji da se njegov lični život i zdravlje zaštite od povreda i opasnosti. Etička opravdanost primene biomedicinskih istraživanja nađena je, dakle, u koristi koju takav poduhvat može doneti (na primer za određenu uzrasnu populaciju, grupu obolelih lica od iste bolesti, i sl.). Međutim, zbog etičkog limita, biomedicinska istraživanja na ljudima se smatraju dopuštenim prosedeom ali pod uslovom da takav cilj ne opravdava svako sredstvo, tj. da u fokusu uvek bude pojedinac – ispitanik o čijem se telesnom integritetu, zdravlju i ljudskom dostojanstvu mora voditi računa. Ključne reči: Zdravstvena politika, EU, biomedicinska istraživanja, pravna regulacija biomedicinskih istraživanja.

91

Jelena Simić

„Zdravlje je jedno od osnovnih i neotuđivih prava svakog čoveka, bez obzira na razlike u rasi, religiji, političkom ubeđenju, ekonomskom i društvenom položaju.“1

Medicinsko pavo je deo šire oblasti, koja se naziva zdravstveno pravo i koja podrazumeva sve pravne propise koji su u interesu zdravlja ljudi. Zdravlje je jedan od prioriteta za građane Evropske unije i jedna od glavnih odgovornosti državnih vlasti u zemljama članicama EU. Međutim, ni postojanje čitavog niza međunarodnih pravnih standarda često nije dovoljan garant adekvatne zaštite zdravlja ljudi, jer koliko je važno poštovati zadate okvire u medicini, isto toliko je važno i pomerati granice postojećeg uz neophodno poštovanje osnovnih ljudskih prava i sloboda. Zato će predmet ovog rada biti analiza ciljeva EU na polju zaštite zdravlja ljudi ali i pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti posmatrano u kontekstu biomedicinskih istraživanja na čoveku.

1. Pravo na zaštitu zdravlja i EU Prema sadašnjim propisima EU, sistem zdravstvene zaštite predstavlja odgovornost zemalja članica, tako da one same određuju kako će upravljati svojim zdravstvenim sistemima, količinom finansijskih sredstava koje će trošiti na zdravlje i zdravstvenu zaštitu svojih građana, koje će lekove obezbediti pacijentima, kao i koje će medicinske tehnologije koristiti u dijagnostici i lečenju. Međutim, zarazne bolesti, oboljenja prouzrokovana neodgovarajućom ishranom, pušenjem i rizičnim ponašanjem (alkohol, droge) prevazilaze granice zemlje i od zajedničkog su interesa za sve članice 1

Statut Svetske zdravstvene organizacije na:http://www.who.int, 05.04.2009.

92

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

EU. Pravo na zaštitu zdravlja proklamovano je u skoro svim najvažnijim dokumentima međunarodnih organizacija.2 Politika EU na području zdravstva zamišljena je kao dopuna nacionalnim politikama, uz dodatne vrednosti koje je moguće ostvariti samo na nadnacionalnom, evropskom nivou kao što su: kontrola i praćenje epidemija koje zahvataju više zemalja, slobodan protok pacijenata i zdravstvenih poslenika te praćenje i smanjivanje zdravstvenih nejednakosti između zemalja. Odsek Evropske komisije koji se bavi područjem zdravstva je Odsek za poslove zdravlja i potrošača „DG SANCO“ (Directorate General Health and Consumers Affairs).3 Osim zdravstvene problematike, područje delovanja ovog odseka je zaštita potrošača i zaštita hrane. Aktivnosti koje sprovodi DG SANCO obuhvataju pripremu strateških dokumenata, zakonskih predloga iz područja zdravstva, koordinaciju zdravstvenog programa. To je malo, ali važno telo Evropske unije koje se bavi zdravstvenim zakonodavstvom, pretežno zakonskom regulativom vezano za krv i krvne preparate, tkiva i ćelija. Značajan deo aktivnosti usmeren je na razmenu znanja u po2

3

Opšta deklaracija o ljudskim pravima (član 25); Međunarodni pakt o ekonomskim, socijalnim i kulturnim pravima (član 10 stav 3, član 11, stav 1 i 2 i član 12, stav 2 tačka a, b, c i d); Međunarodna konvencija o ukidanju svih oblika rasne diskriminacije (član 5. stav 1) Konvencija o ukidanju diskriminacije prema ženama (član 10 tačka h, član 11 stav 1, član 14 stav 2), Evropska socijalna povelja (Deo I stav 3, 7 i 11, deo II član 2 stav 4, član 3 tačka 1, član 7 tačka 2 i 10, član 11, član 13, član 19). Odsek za javno zdravstvo DG SANCO ima stotinak zaposlenih, uglavnom smeštenih u Luksemburgu i Briselu i bave se javnozdravstvenim temama. Više informacija o ovome na: http://www.eurocare. org/resources/special_topics/eu_health_strategy/directorate_general_health_and_consumers_affairs_dg_sanco_european_commission, 05.04.2009. godine.

93

Jelena Simić

dručju zdravstvene politike i modela dobre prakse, a osnaživanje saradnje među članicama EU postaje sve značajnija aktivnost. Pregled informacija i aktivnosti u području zdravlja dostupan je na službenom zdravstvenom portalu EU na svim jezicima članica.4 U svome radu DG SANCO sarađuje s ostalim EU institucijama, nacionalnim vladama i agencijama, različitim udruženjima vezanim za zdravlje i zdravstvo, poslovnim institucijama, naučnicima i stručnjacima. U okviru EU postoje i druge institucije i organizacije koje se bave zdravstvom. Tako na primer, u svrhu poboljšanja aktivnosti na području kontrole epidemija i drugih zdravstvenih pretnji, osnovan je Evropski Centar za prevenciju i kontrolu bolesti (European Centre for Disease Prevention and Control – CDC) čija se aktivnost temelji na saradnji zdravstvenih sistema zemalja članica5. Izvršna agencija za javno zdravstvo (Public Health Executive Agency-PHEA) ima ulogu upravljanja zdravstvenim programima koje pokreće i podržava EU unutar svojih članica i kandidata za članstvo, pružajući im stručnu i tehničku podršku.6 Uz to, agencija objavljuje konkurse, koordinira evaluaciju i nadzire implementaciju određenih programa iz oblasti zdravstva. Agencija logistički i naučno podržava ukupne zdravstvene aktivnosti EU. Celovit i koordiniran pristup zdravstvenoj politici po prvi put je uobličen u Zdravstvenoj strategiji Evropske komisije iz 2000. godine. Poslednja, nova Zdravstvena strategija 4 5 6

Zvanični web portal EU za zdravstvo: http://ec.europa.eu/health-eu/ index_en.htm, 05.04.2009. Opširnije o tome videti na: http://ec.europa.eu/healtheu/health_in_ the_eu/prevention_and_promotion/index_en.htm, 05.04.2009. Zvanični web portal agencije za javno zdravstvo na: http://ec.europa. eu/eahc/, 05.04.2009.

94

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

postavlja jasne ciljeve za budući rad na području zdravstva, definiše mehanizme njihove implementacije, u saradnji sa zemljama članicama. U programu strategije zdravstva za period 2008–2013. godine, EU je postavila sledeće ciljeve7: • poboljšati zdravstvenu sigurnost građana (aktivnosti na poboljšanju sigurnosti pacijenata i odgovora na pretnje zdravlju, regulativa vezano uz krv, tkiva i ćelije); • promocija zdravlja za napredak i sigurnost (aktivnosti na programima o „zdravom starenju“, smanjenju nejednakosti zdravstvenih sistema, posebno u novim članicama, saradnji između različitih zemalja na problemima kao što su mobilnost pacijenata i zdravstvenih profesionalaca); • prikupljanje i širenje znanja o zdravlju (aktivnosti vezano za razlike u zdravlju između polova, zdravlje dece, mentalno zdravlje i druge važne zdravstvene teme, kao i proširenje zdravstvenog monitoringa u okviru EU, razvoj indikatora i prenošenje informacija građanima na pristupačan način, npr. putem zdravstvenog portala); • aktivnosti vezane za odrednice zdravlja kao što su prehrana, alkohol, duvan, droge...

2. Medicinska istraživanja u EU Najnovije razdoblje moderne medicine koje traje i danas podrazumeva: visok nivo medicinske tehnike i usku specijalizaciju lekara. Ubrzanim razvojem medicinske tehnologije, pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti 7

Više o Strategiji EU za zdrvastvo na: http://ec.europa.eu/health/ph_ overview/strategy/health_strategy_en.htm, 05.04.2009.

95

Jelena Simić

(života, telesnog integriteta, ljudskog dostojanstva, privatnosti) postaje sve aktuelnija, a etički i pravni problemi koji iskrsavaju u kontekstu novih saznanja u oblasti eksperimenta na čoveku, genetskog inženjeringa, transplantacije organa ili ljudske asistirane reprodukcije sve teže mogu biti razrešeni postojećom pravnom regulativom. EU pravno uređenje ovih domena postavlja kao prioritetan zadatak iz sledećih razloga: da bi se identifikovale vrednosti i interesi koje pravni poredak prioritetno hoće da zaštiti, da bi se prevenirala zloupotreba i propisale sankcije za kršenje pravila, kao i da bi se odnos lekara i pacijenta regulisao u kontekstu novih saznanja u medicini, biologiji i genetici. Štaviše u Francuskoj, na primer, zagovara se ideja da ova vrsta regulative bude označena kao biopravo, čime se sugeriše da pravni problemi vezani za saznanja u oblasti biologije, posebno humane genetike prevazilaze klasično medicinsko pravo koje u središte izučavanja stavlja odnos lekar – pacijent.8

2.1. Program FP7 Zemlje članice Evropske unije osigurale su budžet od 6 milijardi evra za Program FP7 –Program za istraživanje i tehnološki razvoj (Seventh Framework Programme for Research and Technological Development – FP7) za period od 2007 do 2013. godine.9 Ovaj budžet je drugi po vrednosti 8 9

Kandić-Popović, Z.: Pravna zaštita života embriona i fetusa, u: Pravo ljudskih prava,. Nove teme, Beograd, 1996. Više o programu EU na: http://ec.europa.eu/research/fp7/index_ en.cfm, 05.04.2009. Okvirni programi (FP – Framework Programmes) Evropske komisije su glavni instrument za finansiranje naučnih istraživanja u Evropi. Na predlog Evropske komisije, Okvirne programe usvaja Veće EU i Evropski parlament; traju od tri do pet godina, uz preklapanje zadnje godine prethodnog i prve godine

96

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

budžet u EU odobren za neki program, nakon budžeta koji je odobren za program Informativne i komunikacijske tehnologije u EU, što samo za sebe govori o važnosti koje EU pridaje istraživanju u području zdravlja. Medicinska istraživanja koja će biti finansirana podeljena su na sledeće oblasti: I Biotehnologija, generičke metode i medicinska tehnologija za ljudsko zdravlje • Detekcija, dijagnoza i praćenje •

Predviđanje prikladnosti, sigurnosti i efikasnosti terapija

•

Inovativni terapeutski pristupi i intervencije

II Primenjena (translating) istraživanja za ljudsko zdravlje • Integracija bioloških podataka i procesa • Istraživanje mozga i bolesti vezanih uz mozak, ljudski razvoj i starenje • Primenjena (translational) istraživanja zaraznih bolesti (HIV/AIDS, malarija, tuberkuloza, SARS, ptičiji grip, ..) • Primenjena (translational) istraživanja glavnih bolesti: rak, srčanožilne bolesti, dijabetes/pretilost, retke bolesti, ostale hronične bolesti uključujući reumatološke bolesti i artritis novog programa. Prvi ciklus okvirnih programa počeo je 1984. godine. Programi pomažu pri organizaciji saradnje između univerziteta, istraživačkih centara i industrije (uključujući mala i srednja preduzeća), te pružaju finansijsku podršku za njihove zajedničke projekte. Za razliku od prethodnih okvirnih programa, koji su trajali od tri do pet godina, FP7 traje sedam godina, od 01. januara 2007. do kraja 2013. godine.

97

Jelena Simić

III Optimizacija sistema zdravstvene zaštite za građane EU • Prenos kliničkih rezultata u kliničku praksu • Kvalitet, efikasnost i solidarnost sistema zdravstvene zaštite uključujući tranzicione sisteme zdravstvene zaštite i strategije kućne nege • Proširenje zaštite od bolesti i bolja upotreba lekova • Pravilna upotreba novih medicinskih terapija i tehnologija. Koristi koje će građani EU imati od ovog Programa biće neizmerne jer je naglasak medicinskih istraživanja na: razvoju i potvrđivanju novih terapija, metodama za promociju zdravlja i prevenciju, uključujući promociju zdravog starenja dijagnostičkim pomagalima i medicinskoj tehnologiji i održivim i efikasnim sistemima zdravstvene zaštite. Klinička istraživanja baviće se velikim brojem bolesti kao što je rak, srčanožilne, zarazne, mentalne i neurološke bolesti, bolesti vezane uz starenje – Alchajmerova i Parkinsonova bolest, dijabetes i pretilost, HIV, malarija, tuberkuloza, SARS, ptičiji grip i niz drugih. Nadalje, nove terapije i lekovi biće razvijeni u kraćem vremenskom periodu, a očekuje se bolja povezanost i bolja razmena profesionalnih iskustava i konkretna pomoć među različitim zemljama Europe.

3. Međunarodnopravna regulativa o biomedicinskim istraživanjima na čoveku u EU Kod skoro svih istraživanju u području zdravlja, posle istraživanja koja se obavljaju u labaratorijama i na životinjama, novi medicinski postupci, lekovi, medicinske terapije i tehnologije moraju se isprobati i na ljudima. Kod biome98

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

dicinskih istraživanja, većina eksperimentalnih postupaka predstavlja direktan zahvat u telo i zdravlje čoveka ili je barem povezano sa mogućim povredama tih pravnih dobara i to prvenstveno prava na život i telesni integritet.10 U zemljama Evropske Unije je od kraja devedesetih godina, počela intenzivna zakonodavna aktivnost u oblasti različitih domena moderne biotehnologije, kao mogućnost različitih biomedicinskih istraživanja na ljudima ili genetskih intervencija na čoveku. Za evropsku pravnu harmonizaciju u zaštiti osnovnih ljudskih vrednosti u kontekstu moderne biotehnologije značajna regulativa doneta je na nivou Saveta Evrope, Evropske Unije i organizacije UNESCO. Spomenućemo Evropsku Konvenciju o ljudskim pravima i biomedicini Saveta Evrope, brojne Preporuke Saveta Evrope u ovom domenu, Rezolucije i Direktive donete na nivou EU, kao i Univerzalnu Deklaraciju o ljudskom genomu i ljudskim pravima koju je doneo UNESCO. Imajući u vidu taj nadnacionalni kontekst kao i rešenja u pojedinim zemljama EU u vezi pravne zaštite fundamentalnih ljudskih vrednosti u vezi moderne biotehnologije, uočljivi su osnovni etički i pravni okviri za izgradnju regulative i u zemljama koje nisu članice EU. Progresu u oblasti nauka o živim sistemima posebno je doprinela genetika kao biološka nauka koja se bavi strukturom i funkcijom gena. Stvorena je mogućnost da se pojedine bolesti leče na nov način, primenom genske terapije ili da se analizom pojedinačnog genoma identifikuje gen uzročnik bolesti.11 Ova dimenzija bitno menja etičku i pravnu 10 11

Radišić J, Medicinsko pravo, II dopunjeno i izmenjeno izdanje, Beograd, 2008, str. 31, str. 254. Škorić M, Pravna regulacija reproduktivnog i terapeutskog kloniranja na mešunarodnoj i nacionalnoj rauini, u: Zbornik Pravnog fakulteta Sveuč. Rijeka, br. 2, 2007, str.1244.

99

Jelena Simić

perspektivu u odnosu na zaštitu fundamentalnih ljudskih vrednosti, poput života, telesnog integriteta, ljudskog dostojanstva, genetskog identiteta ili privatnosti.12 S druge strane, značenje moderne biotehnologije je bitno različito u odnosu na tradicionalnu biotehnologiju. Moderna biotehnologija ima širi opseg primene i uključuje npr: transfer ljudskih gena u životinjske vrste (primer ksenotransplantacije) ili gena iz bakterija u biljke, može menjati i poboljšavati ne samo vrste koje su za čoveka, na primer hrana, već i stvarati mikroorganizme, biljke i životinje koji mogu proizvoditi supstance neophodne za lečenje bolesti, recimo, insulina za dijabetične bolesnike.13 Baš zbog takvih mogućnosti neki autori su modernu biotehnologiju označili kao ekspanziju i pogrešnu primenu jednog naučnog polja koje vodi obezvređivanju i eksploataciji života. Na međunarodnom planu donet je niz zakonskih dokumenata nastalih kao reakcija na ekspanziju u medicinskoj tehnologiji. Legislatura koja je donošena u okviru UNESCO-a i Saveta Evrope uticala je na veliki broj razvijenih država da ih ugrađuju u svoje pravne sisteme i poštuju. Tri važna dokumenta na kojima se zasniva etičko ponašanje u biomedicini i srodnim disciplinama su: Međunarodna deklaracija o genetskim podacima čoveka,14 UNESCO, (2003), Univerzalna deklaracija o bioetici i pravima čoveka,15 (2005) 12

13 14

15

Kandić-Popović Z, Pravna zaštita osnovnih ljudskih vrednosti u centralnoj i istočnoj Evropi i moderna biotehnologija, Fond za otvoreno društvo, Prag, 1999, str. 8. Ibid. Detaljnije o tekstu Deklaracije na: http://portal.unesco.org/en/ ev.phpURL_ID=12027&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=– 471.html, 03.04.2009. Detaljnije o tekstu Deklaracije na: http://portal.unesco.org/en/ ev.phpURL_ID=12027&URL_DO=DO_TOPIC&URL_SECTION=– 471.html, 03.04.2009.

100

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

i Konvencija o zaštiti ljudskih prava i o biomedicini (Savet Evrope).16

3.1. Univerzalna deklaracija o bioetici i pravima čoveka „Univerzalna deklaracija o bioetici i pravima čoveka“ poziva sve zemlje članice UN da usvoje mere pravne, administrativne ili druge vrste, kako bi principi te Deklaracije mogli da se sprovode u skladu sa međunarodnim zakonom o ljudskim pravima. Deklaracija se poziva na etička pitanja vezana za medicinu, prirodne nauke i naučne tehnologije koje se odnose na ljudsku vrstu i namenjena je državama kojima daje precizna uputstva za odlučivanje i praktično postupanje pojedinaca, grupa, zajednica i institucija. Odnosi se prvenstveno na etička pitanja u vezi medicine, prirodnih nauka i na tehnologije koje primenjuje čovek, uzimajući u obzir njihove društvene, pravne i ekološke dimenzije. Naglašava se da bi se poseban stav trebao izgraditi u vezi sa prenatalnom i pre-implantacionom (genetičkom) dijagnozom, u vezi sa reproduktivnim tehnologijama, abortusom, selekcijom polova, ali i u vezi sa pojmom i načinom okončanja života, mogućnosti njegovog produžetka, palijativnim održanjem života, eutanazijom, kao i u odnosu na gensku terapiju, patentiranje gena, GMO, populacionu genetiku, kloniranje.17 U sprovođenju ovih principa ističe se posebna uloga Etičkih komiteta, koji moraju biti nezavisni, višedisciplinarni kako bi omogućili: 16

17

Detaljnije o Konvenciji na: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/Html/164.htm i http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Treaties/ Html/195.htm, 03.04.3009. Škorić M, op. cit (fusnota 11), str. 1246.

101

Jelena Simić

– odgovarajuće naučne, pravne, društvene i etički opravdane pristupe pri proceni predloženih projekata; – pravilan naučni i tehnoloških razvoj u okvirima normi Deklaracije; – obaveštenost Društva, obuku i razmenu mišljenja o pitanjima Bioetike. U okviru dvadeset osnovnih članova Univerzalne deklaracije ističu se sledeći zahtevi i obaveze:18 čl. 1. Etički principi odnose se na medicinu, biološke nauke i odgovarajuće tehnologije i na njihove društvene, zakonske i posledice u odnosu na okolinu. čl. 3. Čovekovo dostojanstvo, prava i osnovne slobode moraju biti poštovani, s tim da interes pojedinca uvek bude iznad interesa nauke ili društva. čl. 4. Svaka korist za pacijenta mora biti maksimizirana, a štetnost primenjenih terapija svedena na najmanju meru. čl. 5. Autonomnost pacijenta u donošenju odluke mora biti poštovana, a za one koji nisu u stanju da sami o tome odluče obezbediti pravnu zaštitu njihovih prava i interesa. čl. 6. Preventivne, dijagnostičke i terapeutske intervencije mogu se obaviti samo uz punu obaveštenost i svesni pristanak pacijenta, što se odnosi i na naučna istraživanja (grupni pristanak ne može da zameni saglasnost svakog pojedinca). čl. 7. Pri nesposobnosti pacijenta/ispitanika da sam donese odluku, treba obaviti odgovarajuću autorizaciju, uz postupak koji je u punom interesu pojedinca. čl. 9. Privatnost i poverljivost podataka su obavezni u najboljem smislu. 18

Op. cit. (fusnota 14)

102

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

čl. 11–12. Pluralizam i kulturna različitost moraju se poštovati; bez bilo kakve diskriminacije i stigmatizacije. čl. 14. Obaveza za dostizanjem najviših standarda u zdravstvu, uz saradnju u istraživačkom radu. čl. 16. Korišćenje savremenih dostignuća za boljitak sledećih generacija. čl. 17. Zaštita okoline i biosfere, održanje biodiverziteta u prirodi. čl. 19. Uspostavljanje nezavisnih, višedisciplinarnih i pluralističkih etičkih komiteta koji obezbeđuju primenu ove Deklaracije.

3.2. Konvencija o zaštiti ljudskih prava i o biomedicini Specifičnim pitanjima u ostvarivanju prava čoveka u biomedicini bavi se i Savet Evrope, čije se članice pridržavaju tzv. Konvencije o zaštiti ljudskih prava i o biomedicini, koja je doneta u Oviedu u Španiji 1997. godine, ali je kasnije dopunjuju tzv. Protokoli sve do 2005. godine.19 U opštim odredbama ove Konvencije posebno se ističe da „interes i dobrobit čoveka mora da bude ispred interesa društva i nauke“.20 Posebno se obraća pažnja na informisanost pacijenta i njegov pristanak na intervenciju, ali u slučaju hitne potrebe, kada taj pristanak nije moguće odmah ostvariti, odobrava se odgovarajuća intervencija s tim da bude od zdravstvene koristi za pacijenta (čl. 2).21 Posebna pažnja je posvećena korišćenju humanog genetskog materijala, ćelija i organa, u zdravstvene i naučne svrhe. Zabranjena je bilo kakva 19 20 21

Op. cit. (fusnota 16) Ibid. Ibid.

103

Jelena Simić

diskriminacija na bazi genetskog nasleđa. Testovi kojima se utvrđuje genetska predispozicija za neko oboljenje mogu se primeniti samo iz zdravstvenih razloga i na predlog genetičkog savetovališta. Bilo kakva promena u humanom genomu može se obaviti isključivo u cilju preventive, dijagnostike ili sa terapeutskim ciljem, s tim da ne bude prenosna na potomstvo. Upotreba tehnika kojima se odabira pol budućeg deteta je izričito zabranjena, osim u slučaju ozbiljnih hereditarnih polno-vezanih bolesti.22 In vitro istraživanja na embrionima moraju obezbediti njegovu punu zaštitu. Stvaranje humanih embriona radi istraživanja na njima je zabranjeno. Zabranjena je bilo kakva dobit pri prenošenju dela čovekovog tela sa jedne osobe na drugu (čl. 19–22).23

3.3. Protokol o zabrani kloniranja ljudskih bića Dodatni Protokol Konvencije, objavljen januara 1998. godine. Odnosi se na Zabranu kloniranja ljudskih bića. Uzimajući u obzir tehničku mogućnost ovakvih kloniranja, kao i činjenicu da se ona dešavaju i prirodnim putem dajući genetski identične blizance, ovaj Protokol se opredeljuje za to da je namerno kreiranje genetski identičnih humanih bića u suprotnosti sa dostojanstvom čoveka, tako da predstavlja zloupotrebu savremene biologije i medicine. Članovi 1 i 2 Protokola govore da je zabranjena ma kakva intervencija kojom se kreira čovekovo biće identično sa, živim ili mrtvim, drugim takvim bićem. Pri tome, pod „genetički identično“ smatra se čovekovo biće koje deli sa nekim drugim istu hromozomsku garnituru.24 Upravo, s obzirom na svrhu za koju možemo 22 23 24

Ibid. Ibid. ETS 168 – Convention on Human Rights and Biomedecine (Additional Protocol), 12.I.1998, ceo tekst na: http://conventions.coe.int/Treaty/ EN/Treaties/Html/168.htm, 13.12.2007. Ratifikovalo ga je 16 država:

104

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

upotrebiti tehniku prenosa jezgra somatske ćelije (eng. somatic cell nuclear transplatation), razlikujemo dve glavne vrste kloniranja: tearpeutsko i reroduktivno kloniranje.25 Kod reproduktivnog kloniranja embrion dobijen tehnikom prenosa jezgra ćelije, smešta se u matericu kako bi se stvorilo biće sa identičnim genetičkim materjalom kao i osoba iz čije je ćelije uzeto jezgro i stavljano u jajnu ćeliju. Dakle, svrha reproduktivnog kloniranja je rađanje čoveka. Kod terapeutskog kloniranja, iz kloniranog embriona dobijenog tehnikom prenosa jezgra ćelije, izdvajaju se matične ćelije sa ciljem da se koriste kao terapijsko sredstvo u lečenju nekih bolesti ili da se od njih proizvede celi novi organ koji se može transplatirati osobi koja je dala DNA.26 Deklaracija UN o kloniranju ljudi, usvojena bez koncenzusa 2005. godine, najbolje pokazuje duboku podeljenost među naučnicima i državama u pogledu terapeutskog kloniranja.27 U tekstu Deklaracije ističe se da su zabranjeni svi oblici kloniranja ljudi u meri u kojoj su nespojivi sa ljudskim dostojanstvom i zaštitom ljudskog života. Na taj način, reproduktivno kloniranje se u potpunosti zabranjuje a državama je ostavljeno da same, u skladu sa svojim nacionalnom zakonodavstvima, urede da li je terapeutsko kloniranje u suprotnosti sa ljudskim dostojanstvom i zaštitom ljudskog života.

25

26

27

Bugarska, Hrvatska, Kipar, Češka republika, Portugal, Rumunija, Estonija, Grčka, Mađarska, Island, Litvanija, Moldavija, Slovačka, Slovenija, Španija i Gruzija. Opširnije o tome na: http://www.nap.edu/openbook.php?record_ id=10285&page=92, Committee on Science, Engineering and Public Policy, 03.04.2009. godine. Za sada je prenos jezgra nukleusa jedina tehnika koja se primenjuje kod terapeutskog kloniranja. Naravno, u budućnosti je moguća i primena drugih tehnika. Beširević Violeta, Bogovi su pali na teme-o Ustavu i bioetici, Anali pravnog fakulteta, br. 2/2006, Beograd, 2006.

105

Jelena Simić

3.4. Protokol o istraživanjima u biomedicini Protokol Konvencije posvećen novim istraživanjima u biomedicini, donet je i usvojen krajem januara 2005. godine. Prema članovima 7 i 8 ovog Protokola, istraživanja na čoveku mogu se preduzeti samo ako je projekat odobren od kompetentnog tela i posle nezavisne procene naučnog opravdanja i etičke prihvatljivosti takvog projekta. Etičku prihvatljivost ocenjuje Etički komitet, sa ciljem da se obezbedi dostojanstvo, sva prava, bezbednost i dobrobit osoba na kojima se sprovodi istraživanje. Istraživanja se odnose na in vivo (ne na in vitro) ispitivanja humanih embriona i fetusa.28 Etički komitet, mora biti nezavistan od spoljnih uticaja. Informacije o predlogu istraživačkog projekta dobija u pismenoj formi. Ispitanici moraju biti obavešteni o svojim pravima, a naročito o mogućnosti da odustanu od učešća u projektu ako im to ne odgovara, uz pravo na ispravan medicinski tretman. Istraživanje se može obaviti isključivo pod nadzorom kliničkog specijaliste profesionalca koji ima odgovarajuće kvalifikacije i potrebno iskustvo.29Bioetički komitet, je dužan da sistematski prati napredak koji se odvija u medicinskoj praksi i u prirodnim naukama i bio-tehnologiji i da normativnim aktima utvrđuje postupke i pravila ponašanja u tim oblastima.30 Kod biomedicinskih istraživanja sukobljavaju se dva interesa. Sa jedne strane, imamo interes društva koje teži budućoj boljoj zaštiti života i zdravlja ljudi, a sa druge strane, interes pojedinca, na kom se vrše ispitivanje – ispitanika, zato što on nastoji da se njegov lični život i zdravlje zaštite od povreda i opasnosti. Zahvati u život, telo i zdravlje jesu najteži, ali ne 28

29 30

CETS No. 195 – Human Rights and Biomedicine (Protocol on Biomedical Research), 25.I.2005, http://conventions.coe.int/Treaty/ EN/Treaties/Html/168.htm, 12.04.2009. Ibid. Ibid.

106

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

i jedini postupci koji se ostvaruju biomedicinskim istraživanjem na ljudima. Istraživanje može da škodi različitim pravima ispitanika. Iako pristane na biomedicinsko istraživanje, ispitanik ne može da se punovažno saglasi sa svakim rizikom koji iz istraživanja proizlazi. Nisu svi potencijalni ispitanici sposobni da se saglase sa istraživanjem, jer nemaju pravno relevantnu volju, ili se nalaze u besvesnom stanju.31 Zato se prilikom uzimanja u obzir svih ovih aspekata, u praksi stalno postavlja i pravno i etičko pitanje – šta je dozvoljeno, a sta zabranjeno u domenu medicinskog istraživanja na čoveku? U evropskim zemljama, biomedicinsko istraživanje na čoveku nije uređeno u okviru jednog zakonskog teksta, nego regulativom koja se ovim problemima bavi samo posredno – na primer zakonima o lekovima, o medicinskim proizvodima, o zaštiti od jonizirajućih zračenja, o transfuziji krvi i sl.32 Univerzalna deklaracija o pravima čoveka iz 1948. godine, koja je posle više od 50 godina od njenog donošenja postala mnogo više od obične deklaracije, u članu 5. ove deklaracije, izričito navodi da „niko ne sme biti podvrgnut mučenju ili svirepom, nečovečnom ili ponižavajućem postupku ili kazni“. Ista odredba sadržana je u članu 7. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima iz 1966. godine, s tim što je u njoj posebno naglašena zabrana da se neko lice podvrgne medicinskom ili naučnom eksperimentu bez njegovog slobodnog pristanka. Evropska konvencija o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda iz 1950. godine (član 3), takođe predviđa da „niko ne sme biti podvrgnut mučenju, ili nečovečnom ili ponižavajućem postupanju ili kažnjavanju“. I određene druge odredbe u navedenim međunarodnim dokumentima na direktan ili indirektan način zabranjuju navedena ponašanja (npr. zabrana trgovine ljudima, pravo na bezbednost lično31 32

Radišić J, op. cit (fusnota 8), str. 256. Ibid.

107

Jelena Simić

sti, obaveza humanog ponašanja sa licima lišenim slobode, zabrana prinudnog rada itd). Pravne norme međunarodnog karaktera, kao što je načelno pravilo sadržano u članu 7. Međunarodnog pakta o građanskim i političkim pravima UN iz 1966. godine, po kome niko ne sme da bude podvrgnut medicinskim ili naučnim ogledima bez svog slobodnog pristanka, jedno je od prvih u oblasti medicinskih istraživanja. Da bi se pravilno pristupilo pravnim normama o eksperimentima na ljudima, trebalo bi voditi računa i o poštovanju staleških pravila koja su utvrdila nacionalne i međunarodne organizacije lekara. Naročito je značajna Helsinška deklaracija Svetskog saveza lekara o biomedicinskom istraživanju na čoveku (doneta 1964. godine, a potom revidirana).33 U zemljama EU, Helsinška deklaracija je dobila poseban značaj i usvajanjem Smernica Komisije EU. One nalažu da se sva klinička ispitivanja lekova obavljaju u skladu sa etičkim načelima sadržanim u revidiranoj Helsinškoj deklaraciji. U Edinburgu, 2000. godine, usvojen je potpuno novi tekst revidirane Helsinške deklaracije ali taj tekst nije značajno uticao na određena pravna pravila zemalja članica, koje su svoje zakone gradile na osnovu ranije revidirane Helsinške deklaracije. Direktiva 2001/20/EZ Evropskog parlamenta i Saveta, o usaglašavanju zakona, regulative i administrativnih odluka zemalja članica po pitanju implementacije dobre kliničke prakse i sprovođenja kliničkih ispitivanja medicinskih produkata za ljudsku upotrebu već je prihvaćena od članica EU. 33

Helsinška deklaracija je usvojena 1964 (Helsinki, Finland), revidirana prvi put 1975 (Tokyo, Japan), zatim, 1983 (Venice, Italy), pa 1989 (Hong Kong), 1996 (Somerset-West, South Africa) i 2000 (Edinburgh, Scotland). Opširnije u:World Medical Association: Declaration of Helsinki, Ethical Principles for Medical Research Involving Human Subjects, Edinburgh 2000, Canary Publications Ltd, Guildford, UK, First edition November 2000, str. 32.

108

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

Prema Helsinškoj deklaraciji, biomedicinsko istraživanje se može podeliti u dve kategorije: prvo, koje ima dijagnostički ili terapeutski cilj za pacijenta i drugo koje za cilj ima naučni napredak bez direktnih dijagnostičkih ili terapeutskih implikacija za pacijenta, koji je predmet istraživanja. „Medicinski progres je, kako se ističe u Helsinškoj deklaraciji, zasnovan na istraživanju koje nezaobilazno počiva na eksperimentu s ljudskim bićima“.34 Osnova za klinička ispitivanja bazira se na zaštiti ljudskih prava i dostojanstva čoveka, kao što je to dato u verziji iz 1996. godine Helsinške deklaracije. Posebna pažnja poklanja se osobama koje nisu u stanju da daju saglasnost nakon iscrpnog obaveštenja. Takve osobe ne mogu se uključiti u kliničko ispitivanje, ako se isti rezultati mogu dobiti uključivanjem osoba koje su u stanju da daju saglasnost. Te osobe se mogu uključiti jedino kada se može očekivati da će primena leka biti od direktne koristi pacijentu. Posebna pažnja posvećuje se i deci, a potrebna klinička ispitivanja sprovode se u uslovima koji omogućuju najbolju moguću zaštitu ispitanika. U slučaju osoba koje nisu u stanju da daju saglasnost, kao što su dementne osobe, psihijatrijski bolesnici, i dr, uključivanje u kliničke studije je još restriktivnije. Medicinski produkti mogu se primeniti samo kada je direktna korist za pacijenta veća od rizika. Štaviše, zahteva se pristanak zastupnika bolesnika, dat u saradnji sa lekarom bolesnika. Zaštita osobe koja učestvuje u ispitivanju je potpuna i uključuje njegovo pravo da se povuče iz studije u bilo kom trenutku, bez obrazloženja. Detaljno su regulisani osnivanje i rad etičkog komiteta, izvođenje kliničkog ispitivanja, suspenzija ispitivanja, proizvodnja i uvoz medicinskih produkata za ispitivanje, beleženje nuspojava i neželjenih reakcija. 34

Ibid.

109

Jelena Simić

3.5. Dopustivost istraživanja na embrionu in vitro u EU Sloboda naučnog istraživanja je ustavima zagarantovana sloboda u mnogim zemljama Evrope, zaštićena u skladu sa etičkim principima pravila Nirnberškog kodeksa i Helsinške deklaracije.35 Među savremenim pravnicima postoji bezmalo potpuna saglasnost da treba zabraniti vantelesnu proizvodnju embriona radi eksperimentisanja sa njima, ili „trošenja“ u neke druge svrhe. Jer, ako je čovečiji život igde unižen do čistog objekta, onda je to u slučaju kad je već u trenutku njegovog začinjanja postojala namera da bude uništen i da mu se time unapred uskrati mogućnost da postane čovek.36 I eksperiment sa „suvišnim embrionima“smatra se da nije u skladu sa njihovim „moralnim statusom“.37 U Norveškoj je to čak zabranjeno i krivičnim pravom, ali se ide i dalje od toga pa se zahteva zabrana produkovanja „prekobrojnih“ embriona i njihova selekcija, makar da se time umanjuje uspešnost vantelesnog oplođenja.38 Ono što je važno, je da se na nivou zemalja EU postigne etički konsenzus o tome šta se smatra nepoželjnom upotrebom IVF tehnike u odnosu na vitalne interese društva i poje35

36 37

38

Videti: World Health Organization (WHO), Fact Sheet 10: Women and HIV and Mother to Child Transmission 2000, dostupno na www. who.int/healthservices-delivery/hiv_aids/English/factsheet–10/index. html, od 02.04.2009. Ibid. Videti tačku 7. Medicinsko-etičkih smernica za oplođenje in vitro i transfer embriona, koje je izdala Švajcarska akademija medicinskih nauka, a koje su objavljene u: Schweizer Aerztezeitung 1985, str. 1127, i dalje. ESER Albin, Neuartige Bedrohungen ungeborenen Lebens, Embryonenforschung und „Fetozid“ in rechtsvergleichender Perspektive (Heidelberg, 1990) str. 19.

110

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

dinca a nakon toga, određene razlike u nacionalnim zakonodavstvima mogu biti prihvatljive.39 Zajednički vitalni interesi zemalja članica EU, vezani su za očuvanje ljudskog genetskog identiteta i dostojanstva embriona i rođenog. Ako je moguće govoriti o nekoj vrsti jedinstva u pogledu uslova koji treba da budu zadovoljeni kod eksperimenta na embrionima in vitro, onda bi se oni mogli klasifikovati na sledeći način: a) određene vrste eksperimenta smatraju se nedopuštenim, poput kloniranja ili stvaranja himera; b) nedopušten je transfer embriona in vitro na kome je vršeno istraživanje; c) nedopuštena su istraživanja s eugeničkim ciljem kojima se menja „nepatološko genetsko nasleđe“ embriona; d) eksperiment mora biti podvrgnut posebnim pravilima: – može se izvoditi samo na in vitro embrionu do 14. dana od momenta fertilizacije i, po pravilu, na embrionu koji je non-viable; – može se preduzeti uz pristanak davalaca oplodnih ćelija od kojih je embrion nastao; – može se preduzeti ako takav eksperiment nije moguć na životinjskom modelu; – eksperiment mora biti naučno i etički verifikovan od strane stručnog tela (poput, Human Fertilization and Embnriology Authority, u Engleskoj); – istraživanje treba da vodi značajnom cilju koji se ne može postići na drugi način; e) nije dopušteno stvaranje i/ ili održavanje u životu embriona ili fetusa (in vitro ili in utero) za naučno 39

Ibid.

111

Jelena Simić

istraživački cilj, da bi se na taj način, na primer, dobio genetski materijal, ćelije, tkiva ili organi; f) nije dopušteno masovno stvaranje ljudskih embriona in vitro u industrijske svrhe. To uključuje i zabranu korišćenja embrionalnog materijala za izradu biološkog oružja; g) nije dopušten ni transfer embriona u uterus žene dobijen tehnikom embryo lavage, kao ni transfer ljudskog embriona u uterus životinje i životinjskog u ženski uterus; h) embrioni in vitro koji su bili zamrznuti ne mogu biti upotrebljeni u eksperimentu nakon isteka dopuštenog roka za krioprezervaciju. Postoje dve tendencije u pogledu dopustivosti eksperimenta na embrionima stvorenim in vitro: bezuslovna zabrana i ograničena dozvola.40 Bezuslovna zabrana znači da je nedopušteno i stvaranje in vitro embriona u cilju istraživanja (što je slučaj i u zakonodavstvima koja dopuštaju ograničeni eksperiment) i korišenje tzv. prekobrojnih embriona, tj. onih koji su stvoreni radi prokreacije ali nisu upotrebljeni. Najizrazitiji predstavnici takve opcije su Nemačka i Austrija. U osnovi tog rešenja je stav da ljudski zametak ne može biti korišćen kao sredstvo, tj. radi ostvarenja cilja koji ne služi njegovoj dobrobiti (održanju života) jer bi to značilo narušavanje dostojanstva ljudskog entiteta koji bi bio sveden na objekt. Drugoj grupi pravnih sistema pripadaju, na primer, Engleska, Španija, Švedska, Danska: one predviđaju dopuštenost ograničenog istraživanja na in vitro embrionima.41 40 41

Ibid. Janis W. Mark, Kay S. Richard, Bradley W. Anthony, European Human Rights Law –text and materials, Oxford University Press, 2000, str. 121–203.

112

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

Uprkos razlikama u pravnim rešenjima, proizilazi da su očuvani važni etički principi, poput poštovanja ljudskog dostojanstva i očuvanja ljudskog genetskog identiteta. Priznanje da embrion ima svoje ljudsko dostojanstvo, nezavisno od toga da li je nosilac i subjektivnih prava, povlači značajne posledice na moralnom i pravnom planu. Jer, dostojanstvo embriona zahteva od ljudi da se prema njemu odnose sa uvažavanjem. Protivno je dostojanstvu embriona da se on podvrgava postupcima koji njegov kvalitet subjekta dovode u pitanje.42 To biva uvek kada on postane sredstvo za neki drugi cilj mimo njega samog. Treba dopustiti samo one eksperimente sa ranim embrionima, koji služe održavanju njegovog života. Drugim rečima, stvaranje embriona in vitro opravdano je samo radi implantacije u telo žene i izazivanje trudnoće. Svako drugo raspolaganje čovečijim životom treba smatrati nedozvoljenim. Mnogi misle da nije za to bitna kvalifikacija embriona kao „gotove ličnosti“ ili kao „potencijalnog subjekta“, nego činjenica da se radi o živome biću čovečije vrste, koje zaslužuje „moralni status“ i pravnu zaštitu.43

4. Zaključak Ciljevi EU u oblasti zdravstva su da populariše i unapređuje nauku i praksu medicinskog prava, da razvija interdisciplinarnu saradnju i stalni dijalog među državama članicama o određenim praktičnim pitanjima i sprovodi ostale delatnosti u službi zaštite ljudskih prava u oblasti zdravlja i podizanja standarda i kvaliteta u prižanju medicinskih usluga. 42 43

Ibid. Ibid.

113

Jelena Simić

Kada je reč o medicinskim istraživanjima i eksperimentu, EU teži da zakonska regulativa bude omeđena opšte prihvaćenim etičkim uzusima uobličenim u relevantnim preporukama Komiteta Ministara Saveta Evrope, poput Preporuke koja se tiče medicinskog istraživanja na ljudskim bićima, kao i Konvencije o ljudskim pravima i biomedicini koju je doneo Savet Evrope, Nirnrberškom kodeksu, Helsinškoj i Tokijskoj Deklaraciji. Etička opravdanost primene biomedicinskih istraživanja nađena je, dakle, u koristi koji takav poduhvat može doneti (na primer za određenu uzrasnu populaciju, grupu obolelih lica od iste bolesti, i sl.). Baš zbog takvog etičkog limita biomedicinska istraživanja na ljudima se i smatraju dopuštenim prosedeom ali pod uslovom da takav cilj ne opravdava svako sredstvo, tj. da u fokusu uvek bude pojedinac – ispitanik o čijem se telesnom integritetu, zdravlju i ljudskom dostojanstvu mora voditi računa.

Summary This work analyzes the aims of the EU’s health policy, and states the organizations and institutions which implement the policy. Special attention has been given to the field of biomedical research and the international legal regulations on biomedical research with human subjects. A conflict of two interests occurs in biomedical research with human subjects. On one hand, we have the interest of a society which strives to achieve better protection of human life and health in the future, and on the other hand, we have the interest of the individual who is subject of a research – the examinee, because he/she aims at protecting his/her personal life and health from injuries and peril. An ethical justification of the implementation of biomedical research was, therefore, found in the benefit such a venture could result in (for example, to the population of certain age, to a group of people who suffer from the same illness, etc.). However, due to the ethical limit, biomedical

114

Pravo na zaštitu zdravlja i biomedicinska istraživanja u svetlu standarda EU

research with human subjects is considered allowed, under the condition that such an end does not justify all means, i.e. that an individual – examinee whose bodily integrity, health and human dignity must be taken care of is always in the focus. Key words: The EU’s health policy, biomedical research, legal regulations of biomedical research.

115

II DEO

Bojana Bogojević, dipl. pravnik, specijalista za pravne aspekte korporativnog upravljanja

KORPORATIVNO UPRAVLJANJE U EU I DRŽAVAMA ČLANICAMA SA OSVRTOM NA PRAVNI OKVIR KORPORATIVNOG UPRAVLJANJA U SRBIJI Svrha ovog rada je doprinošenje literaturi vezanoj za temu Korporativnog upravljanja, objašnjenje samog pojma, modela korporativnog upravljanja, kao i davanje pregleda pravnog okvira korporativnog upravljanja. Korporativno upravljanje je postalo aktuelno nakon propasti velikih korporacija poput Enrona, Parmalata... Zemlje članice OECD i EU su se zainteresovale za jačanje koncepta korporativnog upravljanja. Kroz ovaj rad su prikazani modeli i elementi korporativnog upravljanja u zemljama članicama EU, prikazane su prednosti i mane svakog od modela upravljanja, navedeni su OECD osnovni principi i dat je pregled pravnog okvira korporativnog upravljanja u Republici Srbiji. Ključne reči: Korporativno upravljanje, upravni odbor, nadzorni odbor, model uprave, direktiva, evropska kompanija, kodeks.

1. Uvod Poreklo ustanove korporativnog upravljanja se vezuje za Londonsku kompaniju trgovaca koja je krajem 1600. godine Kraljevskom poveljom ovlašćena da trguje u Indiji, 119

Bojana Bogojević

osnivanjem Istočnoindijske kompanije. Ova kompanija je otpočela svoj rad sa 218 članova (akcionara)1. Korporativno upravljanje se odnosi na procese i strukture upravljanja, kao i kontrole privrednih društava. Korporativno upravljanje nam na nivou određenog društva opisuje uređenje odnosa u tom društvu između akcionara, nadzornih organa, uprave, članova društva i drugih bitnih spoljnih grupa ili institucija. Dobrim sistemom korporativnog upravljanja se doprinosi održivom ekonomskom rastu, jačanju efikasnosti privrednih društava i poboljšanju njihovog pristupa spoljnim izvorima kapitala. Kada govorimo o upravljanju društvima na nivou države ili zatvorenom privrednom okruženju stanje korproativnog upravljanja je veoma često sažeto u kodeksima korporativnog upravljanja društava, primerima dobre prakse i preporukama. U slučaju kapitalističkog društva čiji se opstanak i delovanje neosporno vezuju za interese vlasnika kapitala, sa sigurnoščću možemo reći da je za društva najkobniji gubitak poverenja investitora, kada sagledaju da način upravljanja određenog društva ugrožava njihove interese. Ukoliko dođe do toga, investitori (vlasnici kapitala) se odlučuju za sigurnije investicije, što za posledicu ima istupanje akcionara iz privrednog društva. Ako ovakav gubitak poverenja u privredu postane masovna pojava, to može usloviti lančanu reakciju padanja berzanskih indeksa, stečaja i ekonomsku krizu. Proteklih godina je poraslo zanimanje zemalja članica EU za upravljanje privrednim društvima. Ovome je doprine1

Mirko Vasiljević, Korporativno upravljanje-pravni aspekti, Beograd 2007, str. 19.

120

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

lo zalaganje za neometan protok kapitala, dobara i rada preko granica država članica, ali pre svega ovoga svest da loš sistem korproativnog upravljanja vodi neefikasnoj upotrebi dobara, slabi konkurentske sposobnosti, a time sprečava ostvarenje dobiti i ekonomski razvoj. Kompanija koja poseduje dobar sistem korporativnog upravljanja bolje je pozicionirana na tržištu, ujedno i konkurentnija što ostvaruje kroz uspešnu realizaciju ekonomskih, socijalnih i ekoloških zahteva tržišta. Razvoj finansijskog tržišta usko je povezan sa dinamikom razvoja korporativnog upravljanja.

2. OECD principi korporativnog upravljanja OECD – Organizacija za ekonomsku saradnju i razvoj je na osnovu člana 1. Konvencije potpisane u Parizu 14. decembra, 1960. godine2, a koja je stupila na snagu 30. septembra 1961. promovisala politiku predviđenu: 2

Konvencija o Organizaciji za ekonomsku saradnju i razvoj. Prvobitne zemlje članice OECD su Austrija, Belgija, Kanada, Danska, Francuska, Nemačka, Grčka, Island, Irska, Italija, Luksemburg, Holandija, Norveška, Portugal, Španija, Švedska, Švajcarska, Turska, Velika Britanija i Sjedinjene Američke Države. Sledeće zemlje su naknadno postale članice pristupanjem na dan koji je ovde naveden: Japan (28. april, 1964), Finska (28. januar, 1969), Australija (7. juni, 1971), Novi Zeland (29. maj, 1973), Meksiko (18. maj, 1994), Češka Republika (21. decembar, 1995), Mađarska (7. maj, 1996), Poljska (22. novembar, 1996), Koreja (12. decembar, 1996) i Republika Slovačka (14. decembar, 2000). Komisija Evropskih zajednica učestvuje u radu OECD-a, sto je utvrđeno Konvencijom OECD (član 13 OECD Konvencije). Učestvovanje EZ ustanovljeno je ugovorima u Parizu i Rimu 18.04.1951. i 25.03.1957. i definisano je suplementom Protokol Br. 1 Konvencije OECD (Supplementary Protocol No. 1 to the Convention on the OECD).

121

Bojana Bogojević

– da se postigne najveći održivi ekonomski rast i zaposlenost, kao i povećanje životnog standarda u zemljama članicama, uz održavanje finansijske stabilnosti, te da se na taj način doprinese razvoju svetske ekonomije; – da u procesu ekonomskog razvoja doprinese zdravoj ekonomskoj ekspanziji u zemljama članicama kao i u zemljama koje nisu članice; i – da doprinese ekspanziji svetske trgovine na multilateralnoj, nediskriminatornoj osnovi u skladu sa međunarodnim obavezama. Konvencija je potpisana na engleskom i francuskom jeziku i oba teksta se smatraju autentičnim. Međunarodno usvojeni standard za korporativno upravljanje je standard OECD. Svrha OECD principa korporativnog upravljanja je da pomognu vladama zemalja članica OECD-a i onima koje to nisu, da procene i poboljšaju pravni, institucionalni i regulatorni okvir za korporativno upravljanje u njihovim zemljama, da obezbede smernice i predloge za berze, investitore, korporacije i druge učesnike u procesu razvoja dobrog korporativnog upravljanja. Principi se fokusiraju kako na finansijske tako i na nefinansijske kompanije čije akcije su ponuđene na tržištu. Ovi principi predstavljaju osnovu koju zemlje OECDa smatraju bitnom za razvoj dobre prakse upravljanja. Sačinjeni su tako da budu koncizni, razumljivi i dostupni međunarodnoj zajednici. Nisu predviđeni kao zamena za inicijative vladinog, poluvladinog ili privatnog sektora na izradi detaljnije „najbolje prakse“ u korporativnom upravljanju. Principi su neobavezujući i nije ime cilj da daju detaljna uputstva nacionalnim zakonodavstvima. Oni su po svojoj prirodi evolutivni. Da bi ostale konkurentne, kompanije moraju unositi novine u svo122

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

je korporativno upravljanje tako da zadovolje nove zahteve i iskoriste nove mogućnosti. Vlade država imaju veliku odgovornost za formiranje delotvornog regulatornog okvira koji će da omogući efikasno funkcionisanje tržišta i odgovori na očekivanja akcionara i drugih zainteresovanih strana. Od vlada i učesnika na tržištu zavisi odluka o načinu primene ovih Principa.

2.1. Osnovni principi:3 1. Obezbeđenje osnove za efikasan okvir korporativnog upravljanja. Okvir korporativnog upravljanja ima cilj da promoviše transparentno i efikasno tržište, da bude u skladu sa vladavinom prava i da jasno artikuliše podelu odgovornosti među različitim nadzornim i regulatornim organima i organima za sprovođenje zakona. 2. Prava akcionara i ključne funkcije vlasništva. Okvir korporativnog upravljanja traba da zaštiti i olakša ostvarenje prava akcionara. 3. Ravnopravni tretman akcionara Okvir korporativnog upravljanja treba da obezbedi ravnopravan tretman svih akcionara, uključujući i manjinske i strane akcionare. Svi akcionari treba da imaju mogućnost da obezbede efikasnu zaštitu u slučaju povrede njihovih prava. 4. Uloga zainteresovanih strana u korporativnom upravljanju Okvir korporativnog upravljanja treba da priznaje prava zainteresovanih strana utvrđenih zakonom ili zajedničkim sporazumima i da podstiče aktivnu saradnju između kom3

Mirko Vasiljević, op. cit., str. 273 –277.

123

Bojana Bogojević

panija i zainteresovanih strana u stvaranju bogatstva, radnih mesta i održivosti finansijsi zdravih predužeća. 5. Obelodanjivanje podataka i transparentnost Okvir korporativnog upravljanja treba da obezbedi da se pravovremeno i tačno obelodanjuju sve materijalne činjenice vezane za kompaniju, uključujući finansijsku situaciju, rezultate, vlasništvo i upravljanje kompanijom. 6. Odgovornost odbora Okvir korporativnog upravljanja treba da osigura strateško vođenje kompanije, efikasno nadgledanje mendžmenta od strane odbora, i odgovornost odbora prema konpaniji i akcionarima. Iz pobrojanih osnovnih principa OECD a može se zaključiti da se zasnivaju na ravnopravnom tretmanu akcionara koji poseduju istu seriju i klasu akcija, transparentnost kod upravljanja privrednim društvima i profesionalno i etičko ponašanje članova uprave u društvima. Iako su principi neobavezujući, njihova primena pospešuje efikasnije korišcenje resursa, dovodi do nižih troškova kapitala i potpomaže rast proizvodnje a time i društvenog standarda u celini.

3. Modeli uprave u EU 3.1 Anglosaksonski jednodomni model Ovaj jednodomni sistem uprave je sistem anglosaksonskog prava, koji je usvojen i u nekim zemljama kontinentalnog prava: Francuska, Švajcarska i Italija. U ovom sistemu funkcija upravljanja je u rukama jednog ili više lica (Švajcarka, Engleska), odnosno odbora direktora 124

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

– upravni odbor (Francuska), koji bira skupština akcionara. Po ovom sistemu, funkcija upravnog odbora (odbora direktora) ostvaruje se delom na kolegijalnoj osnovi (sednice, kolegijalno zastupanje...), a delom na inokosnoj osnovi (izvršna funkcija predsednika, generalnog direktora, direktora, izvršnih direktora). U anglosaksonskom sistemu uprave, nadzorni odbor nije obavezan organ u akcionarskom društvu (ovde kontrolnu funkciju obavljaju spoljni nezavisni revizori, a delom i interni i specijalni revozori). Ovaj model korporativnog upravljanja razvio se u uslovima akcionarskog kapitalizma i ranije je karakterisan kao menadzerski (profitno) orijentisan model. Danas se sve više naziva akcionarski orjentisanim modelom. Osnovne odlike4: Konkurencija u svim oblastima jer konkurencija čisti od neefikasnih. Samim tim ne sme da vodi zaštiti konkurenata jer bi to onda bila negacija konkurencije. Motivisanje uprave ugovorom koji naknadu za njih vezuje za uspeh društva (tj. kompanije). U ovom sistemu je razvijena i javna kontrola kvaliteta upravljanja, sudska praksa, odvajanje upravljanja od vlasništva. Takođe je akcionarima omogućeno da lako pokreću sudske postupke protiv odluka uprave društva. Prednosti: Prednosti prilikom započinnjanja vlastitog biznisa, takođe i uvođenje novih tehnologija. Ovaj sistem podstiče na individualnost, inicijativu i inovativnost, što je u stvari posledica konkurencije u svim oblastima. Relativno su visoki prinosi od ulaganja u akcije i rizik je u velikoj meri diverzifikovan. Ovaj sistem korproativnog upravljanja je politički neutralan. 4

Ibidem.

125

Bojana Bogojević

Mane: Ovaj sistem korporativnog upravljanja dovodi do maksimizacije profita na kratak rok i baziranje cene akcija na kratkoročnoj strategiji. Vezivanje naknada uprave za uspeh kompanije (cene akcija) dovodi do zloupotreba od strane uprave prilikom izrade bilansa. Ovde je izražena slaba zaštita svih interesa koji nisu akcionarski.

3.2 Nemački dvodomni model Ovaj sistem uprave tzv. nemački sistem alternativno sa prvim sistemom uprave usvaja i novije francusko zakonodavstvo. Ovaj sistem se sastoji u tome što u akcionarskom društvu u principu mogu postojati dva odbora: upravni odbor u užem smislu i nadzorni odbor. U ovom sistemu članove nadzornog odbora bira i razrešava skupština akcionara, a nadzorni odbor bira i razrešava članove upravnog odbora. Mandat upravnog odbora je najviše 5 godina, ali može biti reizabran. Upravni odbor dokle god ima mandat radi na sopstvenu odgovornost i nije vezan ni za kakve naloge ili instrukcije, ali je dužan da podnosi izveštaje. Za utvrđivanje plate članova upravnog odbora nadležan je nadzorni odbor koji je dužan da objavi i sumu koju je zaradio upravni odbor. Odgovornost članova nadzornog odbora izednačena je sa odgovornošću članova upravnog odbora. Članstvo u upravnom i nadzornom odboru mogu da imaju samo fizička lica. Ovde kontrolnu funkciju osim nadzornog odbora vrši spoljni revizor, a mogu i interni i ponekad specijalni revizor. Protiv nadzornog i upravnog odbora može se podići tužba za naknadu štete. 126

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

Dvodomni model uprave u Nemačkoj se razvio u uslovima radnički orjentisanog kapitalizma. U Nemačkoj zaposleni učestvuju u rukovođenju društvom jer imaju svoje predstavnike u nadzornom odboru. Osnovne odlike dvodomnog modela upravljanja5: Nedovoljno izražena odvojenost vlasništva od upravljnja koja nesumnjivo dovodi do razvijene diskrecione moći kontrolnog akcionara. Upravo to koncentrisovano akcionarstvo i slaba disperzija umanjuju prava akcionara, ali povećavaju sigurnost radnih mesta. Sve ovo dovodi do slabe zaštite manjinskih akcionara. Kod koncentrisovane svojine vlasnici žele da izvuku privatne benificije. Prednosti se u ovom modelu uprave odnose na prednosti uloge banaka: U državama sa ovim modelom korporativnog upravljanja cena bankarskih kredita je jeftinija i sukob koji se može javiti između interesa kredita i kapitala se lakše rešava. Takođe kao bitno se ističe da u odnosu na male akcionare banke koje se mogu javiti i kao akcionari ili kao poverioci imaju veću zaštitu. Mane: uloge banaka kao ključnih akcionara: Ukoliko dođe do dugogodišnjeg vlasništva u kompanijama ono nesumnjivo dovodi do zbližavanja sa upravom kompanije što dovodi do gubitka profesionalnog odnosa. Upravo zbog ovog bliskog odnosa sa kompanijom banke često daju subvencije ili niže kamate na kredite. Slabosti ovog modela: Nedovoljno razvijena konkurencija i tržište, natransparentno upravljanje. Slaba zaštita manjinskih akcionara i potencijalni sukob interesa organa uprave i akcionara. 5

Ibidem.

127

Bojana Bogojević

Nemački kodeks korporativnog upravljanja ima tri dela6: 1) Prvi deo čini sažetak nemačkog sistema korporativnog upravljanja za poslovne ljude iz inostranstva; 2) Drugi deo čine preporuke koje su posebno označene; 3) Treći deo čine napomene za poslovanje koje nisu obavezujuće ali se u praksi sve više sprovode. Kotirana društva nemaju obavezu da slede preporuke iz kodeksa. Nemački kodeks korporativnog upravljanja je izradila komisija sačinjena od izuzetno poznatih stručnjaka iz oblasti ekonomije i prava, profesora, predstavnika sindikata i akcionara.

3.3 Mešoviti model Ovaj treći sistem uprave je sistem koji usvaja Statut Evropske kompanije7 (Societas Europea). Prema njemu u akcionarskom društvu može postojati jednodomni model – izvršni (upravni) odbor direktora koga bira skupština akcionara i dvodomni model – upravni odbor i nadzorni odbor, gde nadzorni odbor bira skupština, a on bira upravni odbor. Međutim u ovom sistemu je ostavljena mogućnost državama da predvide da upravni odbor takođe bira skupština akcionara. Ovaj model uprave naziva se mešovitim jer je je kod njega ostavljenja sloboda izbora modela uprave. 6 7

German Corporate Governance Code, Government Commission, Germany. Statut Evropske kompanije, Council regulation (EC), No. 2157 / 2001.

128

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

Ovaj sistem predstavlja u osnovi mešavinu jednodomnog i dvodomnog sistema. Prihvaćen je u Francuskoj alternativno sa jednodomnim modelom, Sloveniji... Najveći broj zemalja EU predviđa mogućnost izbora između dva sistema korporativnog upravljanja: Francuska, Španija, Bugarska, Mađarska, Rumunija... Možemo zaključiti na osnovu izloženih modela korporativnog upravljanja u EU da ni jedan model korporativnog upravljanja u svom klasičnom smislu u osnovi više ne postoji. Globalizacija nameće snažne promene svakog modela korporativnog upravljanja. Potreba internacionalizacije pitanja korporativnog upravljanja zajedno sa potrebom približavanja modela uprave veoma je aktuelna u uslovima transnacionalnih fuzija, premeštanja sedišta, slobode osnivanja kompanija i slobode kretanja kapitala.

4. Elementi korporativnog upravljanja u EU i državama-članicama 4.1 Evropski sud pravde i mobilnost kompanija Praksa Evropskog suda pravde o mobilnosti kompanija dokazuje da je privatna inicijativa moguća alternativa centralizovanom donošenju propisa. Evropski sud pravde iznova definiše ravnotežu koja postoji između centralizovanog načina donošenja propisa i negativnih posledica nacionalnih zakonodavnih inicijativa8. Evrospki sud pravde sprovodi pravila o slobodi osnivanja (nastanjivanja) na osnovu Ugovora o EZ. Sloboda nastanjivanja uključuje pravo na preduzimanje i nastavljanje aktivnosti kao samozaposlena osoba, kao i na uspostavljanje i vođenje preduzeća, posebno kompanija u smislu čl. 48, st. 2, 8

Reiner Clums, PiP, Beograd, 2008.

129

Bojana Bogojević

pod uslovima koji važe za domaće državljane u državi u kojoj bi do tog osnivanja došlo, uz primenu odredaba koje se odnose na kapital. Član 48 Ugovora o EZ9: Trgovačka društva i preduzeća osnovana u skladu sa zakonom države članice koji imaju svoje registrovano sedište, glavnu upravu ili glavno mesto poslovanja unutar Zajednice, izjednačena su u primeni odredaba ovog poglavlja sa fizičkim licima država članica. „Trgovačka društva ili preduzeća“ znači preduzeća osnovana u skladu sa građanskim ili poslovnim pravom, uključujući kooperative, i druga pravna lica javnog ili privatnog prava, osim neprofitnih. Osim u slučaju prevare, dozvoljeno je izbegavati stroge propise jedne države članice i pribegavati liberalnijem režimu kompanijskog prava u drugoj državi članici. Zatvorenim društvima kapitala dozvoljeno je da učestvuju u prekograničnim spajanjima. Favorizujući zatvorena društva kapitala u odnosu na kotirane kompanije, stavovi Evropskog suda pravde mogu biti smatrani nekoherentnim. Ali ovo se može okarakterisati kao posledica ravnoteže snaga između država članica, evropske komisije i evropskih sudija.

4.2 Pravila o informisanju Direktive o prospektima i transparentnosti10 teže zaštiti investitora, unapređenju transparentnosti i treba da doprinesu objavljivanju informacija. Treba da doprinesu stvaranju prostora unutar Evropske unije za slobodno nuđenje hartija 9 10

EC Treaty, Article 48, free movements of persons, services and capital. Transparency directive (EC), No. 2004/109.

130

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

od vrednosti, kao i da omoguće da investitori donose odluke o kupovini ili prodaji na osnovu minimuma informacija. Opštim propisima o hartijama od vrednosti i nadzoru, države članice koračaju prema jedinstvenom regulatornom modelu. Gore pomenute direktive ne zabranjuju emitentima da dobrovoljno prihvate više standarde u pogledu objavljivanja informacija. Dominantan razlog je izgradnja poverenja o evropsko tržište kapitala. Direktiva o kolektivnoj odgovornosti odbora11, kao i Preporuka o prihodima direktora, u okviru su jednog od ciljeva evropskih propisa nalaganja pružanja informacija. Upravni odbor se odnosi na pojam odbora direktora u jednodomnom sistemu korporativnog upravljanja i na članove upravnog i nadzornog odbora u dvodomnom sistemu korproativnog upravljanja. Moguće je pomiriti i Nacrt direktive o reviziji finansijskih izveštaja12 i zahteve transparentnosti. Ali u vezi ovog Nacrta direktive ostaje nejasno da li će predloženi propis suštinski poboljšati kvalitet revizije. Sprovođenje direktive o reviziji finansijskih izveštaja nameće državama člaicama obavezu da uvedu odgovarajuća pravila o odgovornosti i da zaštite specifične interese manjinskih akcionara u insajderskim principima korporativnog upravljanja. Ovo se može primeniti i na revizorske odbore i Preporuku komisije o nezavisnim direktorima. U sistemima korporativnog upavljanja sa krupnim kapital – učešćem važno je obezbediti manjinskim akcionarima da imaju pravo da postave nezavisnog direktora koji bi štitio njihove interese. 11 12

Directive about collective board responsibility (EC), No. 2006/46. Directive on statutary audit of annual and consilidated accounts (EC), No. 2008/30.

131

Bojana Bogojević

4.3 Prekogranične koncentracije Prema pravilima većine država članica koncentracije su moguće jedino ukoliko se radi o dvema rezidentnim nacionalnim kompanijama. Međutim presudom Evropskog suda pravde od 13. decembra 2005. utvrđeno je da je ovakav stav u suprotnosti sa komunitarnim pravom: međunarodna spajanja treba da budu dopuštena. Mada iz praktičnih razloga (npr. porezi) značajne prepreke međunarodnim koncentracijama biće zadržane. Prema Direktivi13 koja je stupila na snagu u oktobru 2005. kapital kompanija koje se koncentrišu prenosi se na novu kompaniju. Spajanje preuzimanjem može se obaviti i bez prethodnog postupka likvidacije preduzeća koje se preuzima. Ova direktiva olakšava prekogranična spajanja d.o.o. jer ispunjava prazninu u Evropskom kompanijskom pravu. Uredba o kontrloli spajanja nalaže EU Komisiji da kod odluka o spajanjima više uzima u obzir ekonomske temelje14.

4.4 Evropska kompanija (Societas Europea) Od oktobra 2004. ideja o Evropskoj kompaniji je postala realnost i kompanijama je dozvoljeno da se transformišu u ovaj pravni oblik. Evropsko društvo je jedan nadnacionalni pravni oblik, Uredba EU sadrži osnovne regulative za evropsko društvo. Supsidijarno se primenjuje u onim državama gde evropsko društvo ima svoje sedište. Statu evropskog društva osnivačima omogućava da mogu da biraju između jednodomnog sistema koji je karakterističan za kontinentalnog prava i dvodomnog sistema koji je karakterističan za zamlje Anglo –Sak13 14

Directive No. 2005/46 (EC) on Cross Border Mergers of limited liability companies. Council Regulation (EC), No. 139 / 2004, Merger Control.

132

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

sonskog prava. Zakonodavstvo EU se dopunjuje nacionalnim zakonodavstom. Zemlje koje poznaju samo jedan sisitem korporativnog upravljanja moraju u svom zakonodavstvu da predvide i drugi sistem. Statut SE predviđa četiri načina za formiranje SE. Otvorena i zatvorena privredna društva mogu osnivati evropsku kompaniju kao holding ili kao filijalu, a dozvoljava se postojećim kompanijama (koje su prethodno formirane prema nacionalnom zakonodavstvu) da se transformišu u evropsku kompaniju (Primer: nedavno se nemačka hemijska kompanija BASF odlučila na transformaciju u evropsku kompaniju, navodeći između ostalog da će posle transformacije nadzorni odbor biti manji, omogućavajući tako efikasniju strukturu korporativnog upravljanja sa manje predstavnika radnika). Do kraja juna 2007. godine osnovane su 74 evropske kompanije u EU15. Registracija i završetak likvidacionog postupka jedne SE mora biti objavljen za informacione svrhe u Službenom listu EU. Svaka SE mora biti registrovana u zemlji gde ima registrovano sedište u registar određen za tu svrhu po zakonu te zemlje. SE mora sataviti godišnji bilans stanja, koji se sastoji od bilansa dobiti i gubitaka. Svrha godišnjeg finansijskog izveštaja je da osigura informacije o novčanim primanjima i izdacima tokom računovodstvenog perioda; da osigura informacije investitorima, kreditorima i ostalim korisnicima. I Konsolidovani bilansi mogu takođe biti potrebni. Što se tiče poreskog režima SE se tretira kao bilo koja druga multinacionalna kompanija, tj. subjekat j eporeskog režima nacionalnog zakonodavsta koji se primenjuje na društva i filijale. SE su subjekti za poreze i takse u svim državama članicama gde se nalaze njihovi administrativni centri. Tako 15

Klums Reiner, PiP, Beograd 2008.

133

Bojana Bogojević

da njihov poreski status nije savršen, jer još uvek nema adekvatne usklađenosti na evropskom nivou. Evropska kompanija će doprineti da se prepreke mobilnosti kompanija uklone. Nacionalne kompanije mogu preći u oblik evropske kompanije i migrirati u okruženje koje je naklonjenije i povoljnije za investitore. Kombinacija Uredbe o evropskoj kompaniji i prakse Evropskog suda pravde treba da nagna države članice da se bore za efikasnije propise u oblasti kompanijskog prava i hartija od vrednosti.

4.5. Učešće zaposlenih u korporativnom upravljanju Države članice EU se razlikuju u stepenu uključenosti radnika u korporativno upravljanje. U Nemačkoj od većine velikih korporacija se zahteva da omoguće radnicima da izaberu određeni broj predstavnika u nadzorni odbor. Druge države članice, kao Velika Britanija nemaju takav zahtev, a osim toga u ovim zemljama je takva praksa uglavnom nepoznata i smatra se pretnjom pravu upravljanja. Učešće zaposlenih ne znači učešće u svakodnevnim odlukama, koje su stavar za upravu kompanije, ali se tiče učešća u nadzoru i strateškog razvoja kompanije.

5. Pravni okvir korporativnog upravljanja u Srbiji Pravni okvir korporativnog upravljanja u Srbiji čini Zakon o privrednim društvima16, kao i niz zakona koji uređuju 16

Službeni glasnik Republike Srbije, br. 125/2004.

134

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

tržište kapitala u Srbiji; najvažniji od njih su Zakon o tržištu hartija od vrednosti i ostalih finansijskih instrumenata17 i Zakon o preuzimanju18 . Zakon o privatizaciji19, Zakon o pravu na besplatne akcije i novčanu naknadu koji građani ostvaruju u postupku privatizacije20 i propisi o računovodstvu i finansijskom izveštavanju – Zakon o računovodstvu i reviziji21, na neposredan način utiču na korporativno upravljanje u Srbiji. Poseban doprinos pravnom okviru korporativnog upravljanja u Srbiji daju i dva kodeksa koje je donela Privredna komora Srbije. To su Kodeks korporativnog upravljanja i Kodeks poslovne etike. Posebno treba istaći da je Beogradska berza a.d. Beograd donela Kodeks korporativnog upravljanja koji je obavezan za kompanije koje se nalaze na listingu berze.

5.1. Kodeks korporativnog upravljanja Privredne komore Srbije22 Kodeks korporativnog upravljanja predstavlja dopunu važećoj zakonskoj regulativi. Primenjuje se na sva kotirana akcionarska društva koja su članovi Privredne komore Srbije, te samo članstvo u Privrednoj komori Srbije znači prihvatanje ovog kodeksa i nije potrebna dodatna izjava o njegovom prihvatanju. 17 18 19 20 21 22

Službeni glasnik RS, br. 47/2006. Službeni glasnik RS, br. 46/2006. Službeni glasnik RS, br. 38/2001, 18/2003 i 45/2005. Službeni glasnik RS, br. 123/2007. Službeni glasnik RS, br. 46/2006. Mirko Vasiljević, Korporativno upravljanje – pravni aspekti, Beograd 2007, Službeni glasnik RS, br. 1/2006.

135

Bojana Bogojević

Kodeks sadrži tri vrste pravila: 1) Zakonska pravila, obavezna im je primena i u tekstu Kodeksa se prepoznaju po upotrebi reči „ mora“, „ne sme“ i sl.; 2) Preporuke, primena po principu „primeni ili objasni“. Lice treba da postupi po ovim preporukama, a ukoliko to ne učini ili odstupi od njih dužno je da pruži odgovaraju razloge zašto to nije učinilo; 3) Predlozi, poželjna primena, ali nije obavezna. Prepoznaju se po reči „ trebalo bi“, „može“ i sl.

5.2. Kodeks korporativnog upravljanja Beogradske berze23 Kodeks je namenjen u prvom redu akcionarskim društvima čije su akcije uključene na neko od tržišta Beogradske berze. Primena ovog Kodeksa zasniva se na principu dobrovoljnosti i pravilu primeni ili objasni.

Sadržina i struktura Kodeksa: Ovaj Kodeks predstavlja skup pravila i principa za unapređenje korporativnog upravljanja. Postoje dve vrste pravila u Kodeksu: 1) Preporuke, koje se vezuju za primenu pravila „primeni ili objasni“ U Kodeksu se prepoznaju po upotrebu reči „treba“ ili u negativnom obliku „ne treba“, i 2) Odredbe, ukazuju na poželjnu praksu korporativnog upravljanja i načine za efikasnije ostvarenje ciljeva preporuka. Prepoznaju se po upotrebi reči „predlaže se“, „mogu“, „na primer“, i sl. 23

Kodeks korporativnog upravljanja Beogradske berze a.d., Beograd, Br. 2153/08.

136

Korporativno upravljanje u EU i državama članicama

Kodeks sačinjavaju preporuke o organizaciji i načinu rada privrednih društava koje su obuhvatile pitanja prava i položaja akcionara, rada organa uprave i nadzora i uspostavljanja efikasnog internog regulatornog okvira. Deo Kodeksa posvećen je izloženosti kompanija ukupnoj investicionoj javnosti i bavi se politikom izveštavanja i distribucije informacija u cilju obezbeđenja transparentnosti kada je reč o pitanjima od značaja za investiciono odlučivanje. Na ovom mestu je važno istaći da je rekonstrukcija korporativnog upravljanja u Srbiji bitan faktor na putu tranzicije iz post – socijalističke planske privrede ka punoj tržišno orjentisanoj privredi. Ali, da bi se učinili bitni koraci potrebo je da se doneta regulativa poštuje u praksi korporativnog upravljanja.

6. Zaključak Na osnovu svega gore izloženog možemo zaključiti da model korporativnog upravljanja koji bi bio efikasan u svim privrednim sistemima ne postoji. Evropski sud pravde je otvorio nove mogućnosti za regulatornu konkurenciju. Regulatorna konkurencija između država članica ne mora nužno dovesti do približavanja nacionalnih pravnih sistema međunarodnim sistemima korporativnog upravljanja koji su opšte prihvaćeni. Kao prioritet se ističe potreba za modernizacijom korporativnog upravljanja u EU i približavanje nacionalnih pravnih sistema putem redovnih sastanaka na nivou evropskog foruma korporativnog upravljanja24. Predviđeno je da se Formu sastaje dva do tri puta godišnje, a sastav čine predstavnici dršava članica, EU regulatori (uključujući i CESR25), emitenti i investitori, ostali učesnici na tržištu i akademici. 24 25

European Corporate Governance Forum. CESR – Comittee of European Securities Regulators.

137

Bojana Bogojević

Međutim, može se istaći da će konvergenciji modela korporativnog upravljanja doprineti usvajanje dobre prakse korporativnog upravljanja, afirmaciju i usvajanje kodeksa korporativnog upravljanja, izgradnji koncepta društveno odgovornih kompanija kao i stvaranje univerzalnog pravnog kodeksa. OECD principi korporativnog upravljanja doprinose i doprineće stvaranju efikasnog okvira za korporativno upravljanje, koji će ukazati na bitnost transparentnosti i efikasnosti tržišta, kao i usklađenost sa vladavinom prava i jasno podeliti odgovornost između nadzornih i regulatornih organa. Jer, kao što je rekao Adam Smith: „Malo toga je potrebno za uzdizanje zemlje od najnižeg stepena varvarstva do najvišeg stepena obilja izuzev mira, niskih poreza i dobrog deljenja pravde; sve ostalo donosi prirodni poredak stvari.“

Summary The purpose of this work is to contribute to the literature related to the topic of Corporate Management, to explain the notion itself, the model of corporate management, as well as to provide an overview of the corporate management legal framework. Corporate management became actual after the breakdown of great corporations such as Enron, Parmalat. etc. OECD and EU memberstates have become interested in strengthening of the concept of corporate management. This work presents the models and elements of corporate management in the EU member-countries. It also shows advantages and flaws of every of the management models, states the OECD’s basic pronciples, and provides an overview of the legal framework of corporate management in the Republic of Serbia. Key words: Corporate management, board of directors, supervisory board, management model, directive, European company, code.

138

Milica Filipović student

SASTAV I OVLAŠĆENJA EVROPSKE KOMISIJE PREMA AKTUELNOM REŠENJU I IZMENE KOJE SU PREDVIĐENE UGOVOROM IZ LISABONA S obzirom na aktuelnu problematiku vezano za ratifikaciju Lisabonskog sporazuma u pojedinim državama članicama EU autor je odlučio da predstavi izmene vezane za funkcionisanje i sastav Evropske komisije1 shodno Ugovoru iz Lisabona. U daljem tekstu autor će se prvo osvrnuti na nastanak same Komisije kao jedne od vrlo važnih institucija EU2, zatim na sastav Komisije i izbor komesara, potom na njena ovlašćenja i naposletku na izmene koje se odnose na Komisiju u Lisabonskom ugovoru. Pitanje sastava Komisije je jako osetljivo pitanje oko koga su postojala i ranije sporenja među državama članicama, što se ponovilo prilikom sastavljanja Ugovora iz Lisabona. Sastav Komisije je bio jedan od glavnih razloga za negativan stav građana Irske na referendumu o prihvatanju Ugovora. Imajući u vidu aktuelnost teme i svega napred navedenog autor je odlučio da predstavi probleme koji su postojali u vezi toga, i rešenja koja su pronađena. Ključne reči: Evropska komisija, sastav Komisije, ovlašćenja Komisije, Ugovor iz Lisabona.

1 2

U daljem tekstu Evropska komisija će se označavati sa Komisija. Glavne institucije EU su: Evropski parlament, Savet, Komisija, Evropski sud pravde i Finansijski sud.

139

Milica Filipović

1. Kratak istorijski pregled nastanka i funkcionisanja Evropske komisije Evropska komisija je nastala fuzijom izvršnih organa Zajednica koja je izvršena 1965. godine. Predstavlja jedan od osnovnih organa EU koji pojedini autori nazivaju „istinskim pokretačkim motorom EU.“3 Do momenta uspostavljanja Komisije kao zajedničkog organa sve tri zajednice (Evropska zajednica za ugalj i čelik, Evropska zajednica za atomsku energiju i Evropska ekonomska zajednica) imale su posebne organe, da bi potpisivanjem Ugovora o spajanju 1965. godine bila predviđena jedna Komisija i Savet kao zajednički organi sve tri zajednice. Komisija je vrlo važan organ EU, nadnacionalni organ, koji u određenim periodima nije imao snagu kakvu sada ima. Jedna od značajnih aktivnost Komisije bila je objavljivanje „Bele knjige“ 1985. godine koja sadrži mere koje bi trebalo preduzeti u cilju stvaranja jedinstvenog unutrašnjeg tržišta. Iako je postojala prepreka za funkcionisanje unutrašnjeg tržišta zbog neophodnosti jednoglasnog glasanja svih država članica za svaku meru, „usvojen je Jedinstveni evropski akt 1986. koje je predvideo pet značajnih izmena“.4 Od njenog osnivanja pa do danas dogodile su se određene promene kako u pogledu sastava Komisije tako i u pogledu ovlašćenja. Važne izmene osnivačkog ugovora EU dogodile su se usvajanjem odredbi Ugovora iz Mastrihta, Ugovora 3 4

Jean – Claude Zarka, Osnovi institucija EU, Gualino, Beograd 2004. str. 36, u daljem tekstu Zarka, Osnovi institucija EU. Aleksandra Čavoški, Pravni i politički poredak EU, Službeni glasnik, Beograd 2006. str. 41. (Pet izmena: razvoj unutrašnjeg tržišta, institucionalna reforma, proširenje isključive nadležnosti Zajednice na određene oblasti, jačanje ekonomske i monetarne integracije i formalizovanje Evropske političke sradnje u oblasti spoljne politike), u daljem tekstu A. Čavoški, EU.

140

Sastav i ovlašćenja Evropske komisije

iz Amsterdama i Ugovora iz Nice. Za Komisiju su relevantne najviše razlike koje predviđa Ugovor iz Nice u odnosu na ranija rešenja. Prema Ugovoru o osnivanju Evropske zajednice iz svake velike države članice dolazila su po dva komesara, a iz srednjih i malih država po jedan. Tako je EU sa petnaest država članica imala dvadeset komesara: po dva iz Nemačke, Ujedinjenog Kraljevstva, Francuske, Italije i Španije i iz ostalih deset država po jednog komesara. Međutim prema Ugovoru iz Nice, kada EU posle proširenja 2004. godine ima 25 članica, predviđeno je da iz svake države članice dolazi po jedan komesar.5 To rešenje se zadržalo i posle prijema Bugarske i Rumunije, kada je broj država članica dostigao 27. U nastavku izlaganja biće detaljno obrađen način izbora komesara i predsednika Komisije, kao i izmene koje su usvojene Ugovorom iz Nice i promene koje je predvideo Lisabonski ugovor.

2. Sastav, izbor i funkcionisanje Komisije Komisija predstavlja kolektivno telo koje je sastavljeno od 27 komesara, uključujući i predsednika Komisije. Njihov mandat traje pet godina što znači da se za vreme njihovog mandata održe najmanje jedni parlamentarni izbori u zemlji iz koje dolaze; to bi trebalo da znači da se prilikom predlaganja određenog lica za komesara gleda njegova stručnost a ne podobnost aktuelnoj vlasti. Komesari ne mogu primati nikakve instrukcije tokom svog mandata od vlada iz svojih država. Moraju biti potpuno nezavisni u obavljanju svojih dužnosti i ne smeju obavljati istovremeno nikakve druge funkcije, bez obzira da li dobijaju naknadu za to. „U slučaju nepošto5

Simon Hix, Politički sistem EU, Službeni glasnik, Beograd 2007. str. 57, u daljem tekstu S. Hix, Politički sistem EU.

141

Milica Filipović

vanja ovog pravila Sud ih može razrešiti dužnosti na osnovu čl. 216. Ugovora o Evropskoj zajednici, na zahtev Saveta ili Komisije“.6 Što se tiče izbora predsednika Komisije i komesara na njihovu dužnost tu se pravi razlika u pravilima koja su postojala pre usvajanja Ugovora iz Nice i posle usvajanja istog. Pre potpisivanja Ugovora iz Nice ličnost koja će biti kandidat za predsednika određivale su vlade država članica. Potom je njihovo imenovanje potvrđivao Evropski parlament, zatim su vlade zajednički uz saglasnost imenovanog predsednika određivale ličnosti koje će biti komesari. Kada bi se dogovorili oko potencijalnih komesara onda bi Parlament davao saglasnost na kompletan sastav Komisije zajedno sa predsednikom Komisije. Kada Parlament da saglasnost tada bi predsednika Komisije i komesare zajednički imenovale vlade država članica. Posle usvajanja Ugovora iz Nice ova procedura je promenjena. Sada potencijalnog predsednika Komisije predlaže Savet na nivou šefova država i vlada kvalifikovanom većinom, a ne kao do tada vlade država članica. Zatim Evropski parlament odobrava to imenovanje, a posle saglasnosti Parlamenta, Savet zajedno sa imenovanim predsednikom usvaja listu potencijalnih komesara. Zatim odobrenje daje Parlament, a potom Savet kvalifikovanom većinom postavlja komesare i predsednika. Upravo Ugovorom iz Nice je predviđeno da se Komisija sastoji od po jednog komesara iz svake države članice, i da se takva struktura Komisije zadrži do broja od 27 država. A kada broj članica EU pređe taj broj onda će se smanjivati broj komesara. Države koje su do tada imale po dva komesara pristale su na ove izmene jer im dato više glasova u Savetu u zakonodavnom postupku.7 Takođe predviđene su 6 7

A. Čavoški, EU, str. 56. S. Hix, Politički sistem EU, str. 57.

142

Sastav i ovlašćenja Evropske komisije

i veće nadležnosti predsednika Komisije prema ugovoru iz Nice. To su: mogućnost da odlučuje o unutrašnjoj organizaciji Komisije, zatim da izvrši promenu resora, da postavi potpredsednika Komisije i da zatraži ostavku od pojedinačnog komesara nakon dobijanja kolektivnog odobrenja Komisije.8 Funkcije komesara može prestati smenom, smrću, ostavkom i razrešenjem. Kada funkcija prestaje razrešenjem tada se komesar zamenjuje drugim komesarom ali samo do kraja preostalog mandata komesara koji je razrešen; kao alternativa je moguće i da Savet odluči da ne popunjava upražnjeno mesto do kraja mandata, ali ovo nije dopušteno kada je u pitanju razrešenje predsednika Komisije, tada se mora imenovati druga ličnost za predsednika. Dužnost predsednika Komisije prestaje i ako je prestao da ispunjava uslove za vršenje svojih funkcija kao i ako je kriv za ozbiljne propuste u radu Komisije.

2.1. Ovlašćenja Komisije Komisija ima četiri glavne nadležnosti9: 1. da predlaže zakonodavne akte Parlamentu i Savetu; 2. da kontroliše i sprovodi politiku EU i da upravlja budžetom; 3. da se stara o primeni ugovora EU i prava EU (zajedno sa Evropskim sudom pravde); 4. da predstavlja Evropsku Uniju na međunarodnoj sceni, npr. u pregovaranju oko zaključivanja ugovora između EU i drugih zemalja. Neki autori razdvajaju neke nadležnosti na više delova pa tako Simon Hix nabraja šest nadležnosti. Po njemu po8 9

A. Čavoški, EU, str. 57. http: // www.ec.europa.eu/index_en.htm, 20.04.2009.

143

Milica Filipović

red navedene četiri nadležnosti postoje još dve: nadležnost EU da predlaže ideje javnih politika za srednjoročni razvoj EU, zatim on odvaja upravljanje budžetom od kontrolisanja i sprovođenja politike EU kao posebnu nadležnost Komisije. Zakonodavna aktivnost Komisije ogleda se u mogućnosti da donosi propise koji se odnose na javna preduzeća i preduzeća kojima države članice daju isključiva prava. Ovi propisi spadaju u isključiva zakonodavna ovlašćenja Komisije; tu Komisija donosi direktive koje se npr. odnose na oblast konkurencije.10 Pored činjenice da Komisija ima ova isključiva zakonodavna ovlašćenja ona ima i tzv. kvazizakonodavna ovlašćenja koja se ogledaju u delegiranju ovlašćenja Komisiji od strane Saveta.11 Nadležnost Komisije da inicira predlaganje akata Parlamentu i Savetu odnosi se na određene oblasti. U prvom stubu ima pravo predlaganja u svim oblastima, dok u drugom stubu nema pravo predlaganja, a u trećem stubu deli ovo pravo sa državama članicama. Prilikom pokretanja inicijative potpuno je samostalna i lišena bilo kakvih uticaja sa strane, ali to ne znači da ne može da se konsultuje i sarađuje sa pojedinim organima prilikom predlaganja akata. Upravo pre predlaganja određenih akata na usvajanje Parlamentu i Savetu, Komisija mora da sagleda sve probleme Takođe mora da bude upućena u novu situaciju i shodno tome predloži adekvatne propise koji će pomoći da određene oblasti funkcionišu na najbolji mogući način. Zbog toga Komisija sarađuje sa dva savetodavna tela, Ekonomskim i socijalnim komitetom i Komitetom regiona. S tim da status ovlaštenog predlagača najviše dolazi do izražaja u predlaga10 11

Ugovor o Evropskoj zajednici, čl. 86, st. 3. A. Čavoški, EU, str. 72.

144

Sastav i ovlašćenja Evropske komisije

nju i iniciranju različitih razvojnih programa, uspostavljanju novih organa i sl. Izvršna ovlašćenja Komisije se ogledaju kroz nekoliko nadležnosti. Prvo, kroz izvršavanje budžeta u granicama odobrenih sredstava; u okviru upravljanja budžetom u njenoj nadležnosti je da na odgovarajući način angažuje fondove koji se formiraju u okviru budžeta kako bi se smanjile razlike između razvijenih i manje razvijenih članica. Zatim ona rukovodi i organizuje pomoć trećim zemljama, i na kraju ona predstavlja Uniju u međunarodnim organizacijama i trgovinskim odnosima. Komisija je ta koja učestvuje u ime Unije u pregovorima sa Svetskom trgovinskom organizacijom. Takođe ona održava veze sa organima EU, Savetom Evrope i OESC-om. Jedno od njenih vrlo bitnih ovlašćenja u okviru izvršne funkcije jeste i vođenje pregovora sa potencijalnim i pridruženim kandidatima za članstvo u EU. Poslednje ovlašćenje Komisije je kontrolno ovlašćenje koje podrazumeva kontrolu i nadzor. Ukoliko ona smatra da država članica nije ispunila obavezu iz Ugovora o Evropskoj zajednici ili iz nekog drugog ugovora ili akta koji su usvojeni sa važnošću na nivou Unije ovlašćena je da preduzme odgovarajuće mere radi zaštite zajednice. Njena reakcija će zavisiti od toga da li se radi o državi ili o preduzećima. Ako je u pitanju država onda Komisija o određenom problemu u pitanju daje obrazloženo mišljenje nakon što je državi pružila proliku da se izjasni. Ako država ne postupi po mišljenju, Komisija može izneti slučaj pred Sudom pravde jer je aktivno legitimisana.12 A ako je reč o preduzećima tada je ovlaštena da nekada neposredno izriče kazne i druge mere kojima se obezbeđuje poštovanje prava Unije13 12 13

A. Čavoški, EU, str. 74. Zlatko Stefanović, Pravo Evropske Unije, Službeni glasnik, Beograd, str. 103.

145

Milica Filipović

3. Rešenja Lisabonskog ugovora u pogledu sastava Komisije Posle neuspelog pokušaja ratifikacije Ustava EU, kada su Francuska i Holandija rekle ne novom ustavu pristupilo se izmenama teksta koji je bio predviđen ustavom i počelo da se radi na novom aktu koji bi bio bolje prihvaćen od strane članica EU. Tako je krajem 2007. godine sačinjen Lisabonski ugovor koji je trebalo da ratifikuju sve države članice da bi stupio na snagu. Do sada ugovor je ratifikovan u 23 države članice bez većih problema, iz razloga što je ratifikacija vršena u parlamentima tih država. Države koje još nisu ratifikovale Lisabonski ugovor su Poljska, Češka i Irska s tim da je najveći problem izazvao neuspeli referendum u Irskoj gde je oko 53% građana bilo protiv ratifikacije. Nemačka je ratifikovala Ugovor u Parlamentu, ali će nemački Ustavni sud razmatrati njegovu usklađenost sa Osnovnim zakonom Savezne Republike Nemačke. Lisabonskim ugovorom su predviđene između ostalog i određene promene u sastavu Komisije o kojima će biti reči u nastavku. Upravo te promene su bile jedan od razloga za skepticizam prema Ugovoru među državama članicama. Novine koje predviđa Ugovor odnose se samo na sastav Komisije a ne i na njena ovlašćenja. Ona zadržava sva ovlašćenja koja je imala i do sada, a to su: promovisanje interesa EU, izvršna ovlašćenja uključujući i izvršenje budžeta, zakonodavna inicijativa u pojedinim slučajevima, kontrolna funkcija i funkcija predstavljanja EU u odnosima sa drugim državama.14 Ugovorom se takođe predviđa da je Komisija jedini ovlašćeni predlagač propisa, izuzev u situacijama gde se samim Ugovorom predviđa drugačije.15 U pogledu trajanja 14 15

Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 1. Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 2.

146

Sastav i ovlašćenja Evropske komisije

mandata komesara i predsednika Komisije rešenje je ostalo isto, mandat traje pet godina, a članovi Komisije se biraju na osnovu stručnosti i iz reda lica čija nezavisnost je van svake sumnje da bi Komisjija mogla da funkcioniše kao nezavistan organ. U pogledu sastava Komisije predviđeno je članom 17. da će do 1. novembra 2014. godine ostati rešenje kao što je sada,16 a to je da svaka država ima po jednog komesara u Komisiji uključujući i predsednika Komisije. Od tog datuma bi se prešlo na rotacioni sistem gde bi broj komesara bio smanjen za 1/3. Prema tom rešenju broj komesara bi odgovarao broju od 2/3 država članica uključujući predsednika Komisije i Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku koji bi bio jedan od potpredsednika, osim ukoliko Savet ne odluči da poveća broj komesara. Ova mogućnost koja je data Savetu, verovatno ostavlja odškrinuta vrata za eventualne promene u slučaju da dođe do nepredviđenih okolnosti ili nekih većih problema u odnosima među članicama. Nadalje Ugovor se bavi pitanjem na koji način će se određivati kada će jedna država članica imati svog komesara u Komisiji. Kao rešenje predviđen je sistem baziran na striktno jednakoj rotaciji među državama, uzimajući u obzir demografske i geografske karakteristike država članica. Istovremeno je predviđeno Deklaracijom na član 17. da će se obezbediti puna transparentnost u odnosima država članica, jer neće biti zastupljene sve države u Komisiji. Takođe predviđeno je da će Komisija sarađivati vrlo blisko sa državama i da će obratiti posebnu pažnju na potrebu da deli informacije i da se konsultuje sa svim državama članicama.17 Pored toga zauzet je stav da će Komisija preduzeti sve neophodne mere da obezbedi da se uzimaju u obzir političke, socijalne i ekonomske prilike u 16 17

Ibid, st. 4. Deklaracija na čl. 17 Ugovora o EU.

147

Milica Filipović

svim državama članicama bez obzira da li imaju predstavnike u sastavu Komisije. S obzirom na probleme koje ima EU sa ratifikacijom Ugovora iz Lisabona, Evropski savet je u decembru 2008. godine u svojim zaključcima u kojima se pozabavio sastavom Komisije, stao na stanovište da je potrebno zadržati dosadašnje rešenje koje predviđa da svaka država članica ima po jednog komesara u Komisiji. Takav stav je zauzet posle negativnog stava Irske oko referenduma o prihvatanju Ugovora iz Lisabona.18 Način izbora komesara prema Ugovoru iz Lisabona se sprovodi u saradnji Parlamenta, Saveta i potencijalnog predsednika Komisije. Prvo, Savet predloži kvalifikovanom većinom Evropskom parlamentu kandidata za predsednika Komisije. Potom se Parlament izjašnjava većinom od svih članova, i ukoliko postoji većina, izglasa se predsednik Komisije. Po izglasavanju predsednika Komisije, on zajedno sa Savetom usvaja listu potencijalnih komesara, pri tome uzimajući u obzir i sugestije država članica. O tom predlogu se izjašnjava Evropski parlament, koji bira ko će biti budući komesari Evropske komisije. U članu 245. Lisabonskog ugovora zadržano je i rešenje da članovi Komisije ne smeju da obavljaju nikakvu drugu funkciju tokom mandata bez obzira da li se radi o poslovima za koje se dobija naknada ili ne. Predviđena je i njihova obaveza da tokom mandata i posle isteka mandata poštuju obaveze koje im proizilaze iz njihove dužnosti i da se ponašaju odgovorno i sa integritetom dok obavljaju funkciju i posle toga. U slučaju da dođe do kršenja obaveza koje su prihvatili od strane komesara postupak protiv njih će voditi Sud pravde na zahtev Komisije ili proste većine u Savetu.19 18 19

http: // www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/ en/ec/104692.pdf, 25. 04. 2009. Ugovor iz Lisabona, čl. 245, st. 2.

148

Sastav i ovlašćenja Evropske komisije

Obaveze predsednika Komisije su uređene članom 17.20 i to su sledeće: utvrđuje smernice u okviru kojih će raditi Komisija, odlučuje o unutrašnjoj organizaciji Komisije, pri tome obezbeđujući da Komisija funkcioniše konzistentno, efikasno i kao kolegijalno telo i imenuje svoje potpredsednike između članova Komisije, osim Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku. Njega bira Savet kvalifikovanom većinom uz saglasnost predsednika Komisije. Takođe predsednik ima ovlašćenje da smeni komesara sa njegove dužnosti, a Visokog predstavnika može razrešiti dužnosti samo uz saglasnost Saveta i to kvalifikovanom većinom. Komisija je za svoj rad odgovorna Parlamentu i obavezna je da godišnje, ne kasnije od mesec dana pre otvaranja zasedanja Parlamenta podnese generalni izveštaj Parlamentu u vezi sa aktivnostima Unije.21 Dok je Parlament taj koji može da raspusti Komisiju na osnovu člana 234. Ugovora iz Lisabona.

4. Zaključak U ovom seminarskom radu autor je predstavio trenutni način funkcionisanja Komisije EU i rešenja predviđena Lisabonskim ugovorom. Promene u broju komesara izazvale su oprečne stavove među državama članicama iz razloga što ni jedna zemlja ne želi da nema svoga predstavnika u organima u kojima se odlučuje i o pitanjima koja se direktno tiču nje i koja utiču na njeno funkcionisanje. Iz tog razloga deklaracijom na članove Ugovora se garantuje da ni u jednom momentu neće biti zanemareno mišljenje država članica koje nisu u određenom momentu zastupljene u Komisiji preko svojih komesara. Sve ovo nije dovoljno da bi se ubedili građani ne20 21

Ugovor iz Lisabona, čl. 17, st. 6. Ugovor iz Lisabona, čl. 249, st 2.

149

Milica Filipović

kih država kao što je npr. Irska koja je dala negativan stav oko prihvatanja Lisabonskog ugovora. Međutim ne može se reći sa sigurnošću da su građani bili u potpunosti upućeni u odredbe Ugovora kada su se o njemu izjašnjavali na referendumu. Ako se ratifikuje Ugovor u svim državama članicama EU ostaje da se vidi kako će funkcionisati Evropska Komisija kada u njoj ne budu sedeli predstavnici svih država članica. Tačnije da li će biti nezadovoljstva od strane određenih država, odnosno da li će biti potrebe da se aktivira ovlašćenje Saveta iz čl. 17. da odluči o povećanju broja komesara.

Summary Based on the current issues in the ratification of the Lisbon Treaty in certain EU member states, the author decided to present the changes which emerged in the structure of the European Commission under the Lisbon Treaty. In this essay, the author refers to the creation of the Commission as one of the very important EU institutions, as well as to its structure and the method of electing commissionaires. Besides, the author is interested in the Commission’s authorities and changes related to the Commission under the Lisbon Treaty. The question of the Commission’s structure is very delicate, so there were disputes between the EU member states in the early period. The same problem appeared in relation to the Lisbon Treaty. The structure of the Commission was one of the main reasons why the Republic of Ireland rejected the EU’s Lisbon Treaty in the referendum of June 2008. Considering everything mentioned above, the author decided to try to explain the problems and solutions referring to the Commission’s structure under the Lisbon Treaty. Key words: The European Commission, structure of the Commission, authorities of the Commission, the Treaty of Lisbon.

150

Milena Jovanović apsolvent Pravnog fakulteta Univerziteta Union u Beogradu

SLOBODNO KRETANJE ROBE U OKVIRU EVROPSKE UNIJE I JEDNOSTRANA PRIMENA PRELAZNOG TRGOVINSKOG SPORAZUMA OD STRANE REPUBLIKE SRBIJE Slobodno kretanje robe je prvo od trideset jednog poglavlja propisa Evropske unije, poznatih pod nazivom acquis communautaire (pravne tekovine Zajednice), i zajedno sa slobodnim kretanjem usluga, kapitala i osoba predstavlja temelj zajedničkog tržišta Evropske unije. Države članice Unije uklonile su carine na međusobnu trgovinu, a postepeno se uklanjaju i carine na trgovinu između Unije i država koje imaju status pridruženoga članstva. U ovom radu biće razmatrani osnovni pojmovi vezani za slobodno kretanje robe, sa zaključnim delom rada koji se odnosi na jednostranu primenu Prelaznog trgovinskog sporazuma od strane Republike Srbije. Ključne reči: Slobodno kretanje robe, carinska unija, mere istog dejstva, kvantitativna ograničenja, dozvoljena ograničenja kretanja robe, državni monopoli, Sporazum o pridruživanju i stabilizaciji, jednostrana primena Prelaznog trgovinskog sporazuma od strane Republike Srbije.

1. Uvod Ostvarivanje slobodnog prometa robe od značaja je ne samo za postizanje unutrašnjeg tržista, već i zato što su pravila usvojena upravo u odnosu na slobodan promet robe uticala 151

Milena Jovanović

i na ostvarivanje preostale tri slobode: slobode kretanja lica, slobode pružanja usluga i slobode prometa kapitala. Robu u slobodnom prometu čine produkti poreklom iz zemalja članica kao i produkti koji dolaze iz trećih zemalja, koja su slobodna da cirkulišu u okviru Zajednice, kako je određeno članom 9 (2) Ugovora o osnivanju Evropske zajednice1. U pomenutom članu, u stvari navedeno je da se carinska unija zasniva na carinskoj uniji „koja obuhvata celokupnu trgovinu robom“ (...all trade in goods...), ali nije određen pojam robe. Tek kasnije, u praksi Evropskog suda pravde2 došlo je do stava da se pod robom moraju smatrati proizvodi koji mogu biti vrednovani u novcu i koji su kao takvi sposobni da budu predmet međunarodnih poslova. Mesto koje je dato odredbama o regulisanju načela slobode prometa robe u trećem delu naslova I – članovi 23–31 Ugovora o osnivanju Evropske unije3 – govori o samom formalno-pravnom značaju posvećenom ovom pitanju. Pomenutim odredbama dati su samo elementi Ugovora, dok je Sudu pravde ostavljeno da na kauzistički način bliže odredi sadržinu i prirodu njenih elemenata. Radi ostvarivanja slobodnog prometa robe u potpunosti, Ugovorom su bile propisane sledeće mere: zabrana carina na uvoz i izvoz između država članica i svih mera koje imaju isto dejstvo kao carina, kao i uvođenje zajedničke carinske tarife u njihovim odnosima prema trećim državama (član 23– 27); zabrana kvantitativnih ograničenja i mera koje imaju isto dejstvo kao ova ograničenja (članovi 28–30) i prilagođavanje državnih monopola (član 31). 1 2 3

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice ili Rimski ugovor, potpisan u Rimu 1957. godine, stupio na snagu 1. januara 1958. god. Videti predmet 7/68, Export Tax on Art Treasures: Commission v Italy, (1968) ECR 423. Ugovor o osnivanju Evropske Unije ili ugovor iz Nice, potpisan u Nici, stupio na snagu 26. februara 2001. godine.

152

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

2. Carinska Unija Slobodno kretanje robe razvilo se uvođenjem carinske unije i zajedničke carinske tarife. Suština carinske unije jeste ukidanje carina na celokupnoj teritoriji Evropske unije. Ugovor je predviđao dva načina za to: korišćenje tzv. klauzule o zadržavanju (standstill clause), kojom bi države trebale da se „uzdržavaju od uvođenja novih uvoznih ili izvoznih carina ili dažbina sa istim dejstvom i povećanja onih koja se već primenjuju u njihovim međusobnim trgovinskim odnosima“, dok se drugi način odnosio na to da se države članice obavezuju da uvozne dažbine i dažbine istog dejstva postepeno smanjuju, prema dinamici koju odredi Zajednica. To je trebalo da kulminira uvođenjem zajedničke carinske tarife najkasnije do kraja prelaznog perioda, koji je bio određen samim Ugovorom o osnivanju. Zajednička carinska tarifa (Common Customs Tarif) kao osnovna spoljna karakteristika zajedničke trgovinske politike konačno je uvedena u Zajednicu prvog jula 1968. godine, a primenjuje se na robu uvezenu iz trećih država nečlanica. Za članove Zajednice, zajednička carinska tarifa značila je gubitak carinskih prihoda, koji su od 1975. godine bili jedan od glavnih izvora budžeta Zajednice, ali i gubitak mogućnosti samostalnog vođenja trgovinske politike. Nijedna zemlja članica ne može unilateralno odlučivati ili pregovarati o carinskim pitanjima. O svim promenama vezanim za zajedničku carinsku tarifu odlučuje Savet, prateći pregovore i predloge Komisije. Najznačajniji pregovori, u kojima je i sama Zajednica učestvovala, doveli su do usvajanja Međunarodne konvencije o harmonizaciji opisa robe i kodnom sistemu (International Convention on the Harmonised Commodity Description and Coding System). Tada je stvoren osnov za tzv. kombinovanu nomenklaturu (spisak), prihvaćenu u Uredbi Saveta br. 153

Milena Jovanović

2658/874 o novoj zajedničkoj nomenklaturi i tarifi, koja je počela da važi od prvog januara 1988. godine. Ona se objavljuje jednom godišnje u Službenom listu Zajednice, obično u decembru, ali svaka modifikacija se odmah elektronskim putem prosleđuje odgovarajućim administracijama. Tokom narednih decenija postepeno su usvajani komunitarni carinski propisi čiji je cilj bio jednobrazan tretman za robu koja prelazi bilo koju granicu u okviru Zajednice. Značajnu prekretnicu predstavlja i slučaj Van Gend en Loos5 nakon koga su se države članice i njihovi privredni subjekti mogli pozivati na direktnu primenu odgovarajućih odredbi Ugovora i komunitarnog zakonodavstva. Od 1992. godine svi komunitarni propisi koji su regulisali pojedina pitanja carinske tarife su objedinjeni u posebnoj Uredbi Saveta br. 2913/926, u kojoj je sadržan Carinski kodeks. Osim neposrednog značaja koji ima za države članice, kodeks predstavlja i model po kome će države kandidati i pridružene države usklađivati svoje nacionalne carinske propise.

3. Zabrana kvantitativnih ograničenja između država članica Članovima 28 i 29 Ugovora o osnivanju Evropske unije zabranjena su kvantitativna ograničenja uvoza i izvoza između država članica i sve mere sa istim dejstvom. 4 5

6

Council Regulation (EEC) No 2658/87 of 23 July 1987 on the tariff and statistical nomenclature and on the Common Customs Tariff. Videti predmet 26/62, NV Algemene Transport– en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v Netherlands Inland Revenue Administration, (1963) ECR. Council Regulation (EEC) No 2913/92 of 12 October 1992 establishing the Community Customs Code.

154

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

Ugovor o osnivanju Evropske zajednice ne daje definiciju kvantitativnih ograničenja uvoza i izvoza između zemalja članica, nego se zadovoljava njihovom opštom zabranom koja naglašava značaj njihovog eliminisanja za slobodno (unutrašnje) tržište u Evropskoj uniji. Ugovor o osnivanju Evropske unije nije promenio postojeće odredbe. Pod kvantitativnim ograničenjima podrazumevaju se mere koje predstavljaju potpuno ili delimično ograničenje, u skladu sa okolnostima, izvoza, uvoza ili kretanja robe u tranzitu između zemalja članica Unije. Svaka druga mera istog dejstva kao i kvantitativna ograničenja je takođe zabranjena, što je bliže određeno Direktivom 70/507 usvojenom od strane Evropske komisije 1969. godine. Iako se ova Direktiva primenjivala samo tokom prelaznog perioda, ona i dalje predstavlja dobru sliku onoga što se smatra merama istog dejstva. Direktivom 70/50 navedene su između ostalih sledeće mere istog dejstva kojima se: samo za uvozne proizvode postavljaju minimalne ili maksimalne cene ispod ili iznad kojih je uvoz zabranjen, smanjen ili uslovljen ispunjavanjem uslova koji dovode do ometanja uvoza, postavljaju lošije cene za uvoznu nego za domaću robu, fiksiraju granični profit ili druge komponente cene samo za uvozne proizvode ili ih fiksiraju različito za domaće i uvozne proizvode, na štetu uvoznih, sprečava svako povećanje cene uvoznih proizvoda koji odgovaraju pratećim troškovima i dažbinama svojstvenim za uvoz, fiksiraju cene uvoznih proizvoda isključivo na osnovu troškova ili kvaliteta domaćih proizvoda na takvom nivou da stvaraju prepreke uvozu, smanjuje vrednost uvezenih proizvoda, posebno umanjenjem njihove unutrašnje vrednosti ili povećanjem njihovih troškova. 7

Commission Directive 70/50/EEC of 22 December 1969 based on the provisions of Article 33 (7).

155

Milena Jovanović

Ove mere su nejednako primenljive mere, dakle one mere koje se primenjuju samo na uvozne proizvode. One su uvek zabranjene. Sa druge strane postoje i jednako primenljive mere, to su one mere koje se primenjuju podjednako i na domaće i na uvezene proizvode, a mogu se odnositi na način prodaje proizvoda, oblik, težinu, veličinu, sastav, prezentaciju, identifikaciju ili korišćenje proizvoda, a njihovo restriktivno dejstvo na slobodno kretanje robe prevazilazi dejstva koja su svojstvena pravilima trgovine. Njihova primena se smatra nedopuštenom samo ako je njihovo restriktivno dejstvo na slobodu kretanja robe nesrazmerno svrsi i ako se isti cilj mogao postići nekom drugom merom kojom bi se manje ometala trgovina.

3.1. Praksa Evropskog suda pravde vezana za mere koje imaju isto dejstvo kao kvantitativna ograničenja Primeri tipičnih mera koje imaju isto dejstvo kao kvantitativna ograničenja su najbolje navedeni upravo u praksi Evropskog suda pravde. Sud je čak postavio opšte određenje mera sa ekvivalentnim efektom, u jednom konkretnom slučaju – Procureur de la Republique v Bouhelier iz 19978 – kao sve mere koje su u stanju da ometaju, direktno ili indirektno, stvarno ili potencijalno, trgovinu unutar Unije. U predmetu Dassonville9 Sud je zauzeo vrlo širok stav koji vidimo u najbitnijem delu presude – stav 5., koji glasi:“Sva pravila trgovine koje usvoje države članice a koja mogu, neposredno ili posredno, stvarno ili potencijalno, ometati trgo8 9

Videti predmet 53/76, Procureur de la République v Bouhelier, (1977) ECR 197. Videti predmet 8/74, Procureur du Roi v Dassonville, (1974) ECR 837.

156

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

vinu u okviru Zajednice imaju se smatrati merama koje imaju slično dejstvo kao i kvantitativna ograničenja“. Dakle, nije potrebno da postoji namera diskriminisanja uvezenih proizvoda već je bitno da mera ima takvo dejstvo. Dalje stav 6. presude u predmetu Dassonville se kaže: države članice mogu preduzeti neke mere kojima se potpuno slobodan promet robe ograničava pod uslovom da su takve mere razumne („rule of reason“). Navedeni stav Suda izazvao je razne dileme vezane za tumačenje kako same odluke, tako i nekih njenih delova. Tako se i postavilo pitanje da li se zabrana iz člana 28. Ugovora o osnivanju, primenjuje i na druge državne mere, osim na trgovačke propise, kao i da li se pomenute mere odnose samo na unutrašnju trgovinu (Intra-Community trade). Što se tiče toga šta treba podrazumevati pod pojam trgovačkih pravila (propisa), Sud je zauzeo stav da se ova formulacija treba tumačiti usko, tako da nije obuhvatao propise poreske prirode, već samo unutrašnje mere10. Dok je, na primer, kampanju sponzorisanu od strane Irske vlade (Buy Irish)11, u kojoj je podsticana kupovina domaćih proizvoda od strane građana, Sud tretirao kao meru sličnog dejstva kao i kvantitativna ograničenja, drugim rečima pojam pravilo je dovoljno širok da obuhvati i praksu i politiku. Ipak u kasnijoj praksi, Sud je pri pozivanju na odluku u slučaju Dassonville izostavljao usku formulaciju trgovačka pravila, kako bi se mogle obuhvatiti i mere koje se odnose na izvoz. Odluka Evropskog suda pravde, koja se nadovezuje na odluku u predmetu Dassonville, jeste ona u predmetu Cassis de Dijon12. Njome je potvrđeno i razvijeno pravilo da se član 10 11 12

Vukadinović, Pravo Evropske unije, Kragujevac 2006, str. 233. Videti predmet 249/81, Commission v Ireland (Bay Irish campaign), (1992) ECR 4005. Videti predmet 120/78, Rewe Zentrale AG Bundesmonopolverwaltung fur Branntwein, (1979) ECR 649.

157

Milena Jovanović

28. zaista može primenjivati na nacionalna pravila kojima se ne vrši diskriminacija u odnosu na uvozne proizvode kao takve, ali kojima se ipak otežava trgovina samim tim što su različita od trgovačkih pravila zemlje porekla. U predmetu Cassis de Dijon dalje se razvija ideja „pravila razuma, razumnosti“ ili „princip imperativnih zahteva“13. Naime, u njemu su navedena četiri slučaja u kojima se smatra da je moguće da nacionalne mere država članica kojima se odstupa od načela slobodnog kretanja robe, ostanu na snazi. Ti razlozi su: delotvornost fiskalnog nadzora, zaštita javnog zdravlja, pošteno privredno poslovanje i zaštita potrošača. Razlozi koji predstavljaju sastavni deo „pravila rezona“ proizilaze iz same suštine člana 28. i nemaju veze sa dozvoljenim izuzecima određenim u članu 30. Stav 14 (4) presude u predmetu Cassis de Dijon glasi: Roba zakonito proizvedena i stavljena u promet u jednoj državi članici mora biti puštena u promet u bilo kojoj državi članici bez ograničenja, osim onih koja se mogu opravdati obaveznim razlozima. Pored Suda pravde značajan je i rad Evropske komisije u sprovođenju tehnika usmerenih na eliminisanje mera koje imaju isto dejstvo. Svoj rad Komisija je uspela da obavi kroz pokretanje slučajeva pred Evropskim sudom pravde, usvajanjem direktiva usmerenih na eleminisanje mera sa ekvivalentnim efektom, kao i kroz usvajanje preporuka i mišljenja upućenih zemljama članicama sa istim ciljem. Konkretno u zemljama članicama se najčešće radi o otvornoj ili prikrivenoj diskriminaciji prema proizvodima namenjenim izvozu ili uvezenim proizvodima u domenu mera sa ekvivalentnim efektom. Treba napomenuti da se termin ‘diskriminacija’ izričito ne pominje u Ugovoru o osnivanju. Zato je zadatak Komisije eliminisanje onih mera koje imaju za cilj favorizovanje domaće proizvodnje, zaštitu domaćeg tržišta od strane kon13

Vukadinović, op. cit., str. 237.

158

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

kurencije ili kao u pomenutom Dassonville slučaju favorizovanje jednog uvoznika u odnosu na drugog.

3.2. Dozvoljena ograničenja slobodnog kretanja robe Član 30. Ugovora o osnivanju Evropske unije govori o odstupanju u odnosu na članove 28 i 29 Ugovora, i kaže da ovi članovi ne predstavljaju prepreku zabranama ili ograničenjima uvoza, izvoza ili tranzita robe, ako su ona opravdana razlozima javnog morala, javnog poretka ili javne bezbednosti, zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka, zaštite nacionalnog kulturnog dobra umetničke, istorijske i arheološke vrednosti ili zaštite industrijske i trgovačke svojine. Međutim, takve zabrane ili ograničenja ne smeju postati sredstvo diskriminacije ili prikriven oblik ograničavanja trgovine između država članica. Kako je ovim članom dozvoljeno odstupanje od ključnog principa slobodnog kretanja robe Sud mora tumačiti dozvoljenost primene člana 30. veoma usko. Osim što je zahtevao razloge zabrane ili ograničenja kretanja robe među onima navedenim u članu 30., Sud je instistirao i na njihovoj srazmernosti, to jest da se merom za koju se traži opravdanje u skladu sa članom 30. nameće najmanje moguće ograničenje potrebno radi postizanja nameravanog cilja. Samo razlozi izričito navedeni u članu 30. su mogući osnov opravdavanja neke nejednako primenjive mere. Dakle, država članica se ne može pozivati na druge razloge kao osnov diskriminacije, čak i ako bi ti razlozi činili opravdanim neku jednako primenjivu meru. Prema odredbama člana 30. Ugovora o osnivanju, dozvoljenim se smatraju mere nacionalnih zakonodavstava i izvršnih vlasti ako su donete u cilju: 1. zaštite javnog morala, javnog poretka i javne sigurnosti; 159

Milena Jovanović

2. zaštite zdravlja i života ljudi, životinja i biljaka; 3. zaštite nacionalnog nasleđa, i 4. zaštite industrijske i intelektualne svojine. Vezano za izuzetak po osnovu zažtite javnog poretka, konkretno u predmetu R v Thompson14, Sud je priznao da je potreba države da zaštiti svoje pravo na kovanje novca jedan od osnovnih interesa države, te da sprečavanje njegovog kovanja ili uništavanja u drugoj državi članici proizilazi iz toga prava. Izuzetak po osnovu javne sigurnosti, predmet Campus Oil Ltd v Minister for Industry and Energy15, Sud je obavezu kupovine domaće nafte opravdao razlozima javne sigurnosti, jer bi prekid prozvodnje mogao ozbiljno da ugrozi javnu sigurnost. Kod izuzetka po osnovu zaštite zdravlja ljudi, životinja ili biljaka, Sud je ovo pravo država članica ograničio principom proporcionalnosti i principom nužnosti i razumnosti mera zaštite. Sud je pri tome uzeo u obzir nivo zaštite zdravlja i života određen komunitarnim merama, ali i odgovarajućim međunarodnim konvencijama.16

4. Državni monopoli Odredbama člana 31 Ugovora o osnivanju Evropske unije predviđa se da će države članice usklađivati delatnost državnih monopola komercijalnog karaktera kako bi ukolonile svaku diskriminacije u pogledu uslova nabavke i plasmana između državljana država članica. To će se primenjivati i na 14 15 16

Videti predmet C–7/78, R. v Thompson. Videti predmet C– 72/83, Campus Oil Ltd v. Minister for Industry and Energy. Preuzeto sa: http://www.fpp.edu.yu/files/Slobodno%20kretanje%20%20roba.ppt, 01.05.2009.

160

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

svaku organizaciju putem koje neka država članica pravno ili faktički, neposredno ili posredno, kontroliše, određuje, ili znatno utiče na uvoz ili izvoz između država članica. Države članice će se uzdržati od svake nove mere koja je u suprotnosti sa načelima navedenim u ovom članu, ili mere koja ograničava domašaj odredbi kojima se uređuje zabrana carina i količinskih ograničenja između država članica. U slučaju da državni monopol komercijalnog karaktera ima pravila čiji je cilj da se olakša plasman ili vrednovanje poljoprivrednih proizvoda, tada će se prilikom primene ovog člana primeniti odgovarajuće zaštitne mere zapošljavanja i životnog standarda proizvođača. Zabrane mera sa ekvivalentnim efektom biće bez pravnog efekta budući da trgovinski monopol zemlje članice omogućuje određivanje fiksne cene i kvalitet za uvezenu robu i robu namenjenu izvozu, a samim tim i zaštitu domaće proizvodnje, odnosno proizvodnje namenjene domaćem tržištu od strane konkurencije. Članom 31. navodi to da se u ovom slučaju trgovinski monopol definiše kao pravni, a ne kao ekonomski pojam, kao i to da mora biti uspostavljen ne samo od države, već i trgovinski po svojoj prirodi. Treba napomenuti da se zabranjena diskriminacija koja se pominje ovim članom ne odnosi na javne službe kao što su železnica i pošta.17

5. Jednostrana primena Prelaznog trgovinskog sporazuma od strane Republike Srbije Osnovni spoljno politički cilj Republike Srbije jeste ulazak u Evropsku uniju, prevashodno dobijanje statusa kandidata i kao krajnji cilj – Srbija kao punopravan član Evropske 17

Vučinič, J., Strani pravni život, teorija, zakonodavstvo, praksa, Institut za uporedno pravo, Beograd 2003, str. 154.

161

Milena Jovanović

zajednice. Ono što se zahteva od kandidata jeste usvajanje pravne tekovine Unije, to jest čitav korpus evropskih zakona definisanih uglavnom čuvenim Ugovorima iz Rima, Mastrihta, Amsterdama i Nice. Našoj zemlji svakako najvažniji jeste upravo ovaj finalni ugovor iz Nice, zbog Protokola o proširenju Evropske unije sadržanog u njemu. Pred zemljom koja planira ulazak u EU stoji 31 poglavlje u okviru standardnog pristupanja Uniji, na osnovu kojeg se odvijaju pregovori o stabilizaciji i pridruživanju. Svaki novi talas širenja Unije sa sobom nosi sve veće zahteve, koje u procesu stabilizacije i pridruživanju svaka zemlja ponaosob mora da ispuni. Udovoljavanje zahtevima EU i usklađivanje privrede i zakonodavstva Srbije sa evropskim standardima i komunitarnim zakonima očigledno neće biti ni lak ni kratkotrajan proces. Tranzicioni period, prema iskustvu zemalja koje su u maju 2004. godine postale članice EU – iznosi 1,5 do 4,5 godina nakon ulaska u Uniju.18 Ekonomski preduslovi i zahtevi za približavanje Srbije EU, pokrivaju nekoliko oblasti: tržišna privreda i strukturne reforme u upravljenju javnim finansijama, standarde Unije koji se tiču unutrašnjeg tržišta i spoljne trgovine, kao i pojedinačne sektorske politike koji spadaju u oblast zajedničkog tržišta. Sporazum o stabilizacioji priduživanju Srbije Evropskoj uniji19 i Prelazni trgovinski sporazum20 potpisani su 29. aprila 2008. godine u Briselu, a ratifikovani su u Skupštini Srbije 18

19 20

Preuzeto sa sajta Privredne komore Srbije: http://www.kombeg.org. yu/aktivnosti/EU/vlada_rs_eu/harmonizacija_trzista.htm, 01.05.2009. Preuzeto sa sajta Kancelarije za evropske integracije: http://www.seio. sr.gov.yu/code/navigate.asp?Id=409, 01.05.2009. Ibidem.

162

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

9. septembra. Evropska unija još nije počela punu primenu Prelaznog sporazuma sa Srbijom jer je za tu odluku potreban konsenzus svih članica, a Holandija insistira da pre toga Beograd do kraja ispuni svoje obaveze prema Haškom tribunalu. Odlukom o jednostranoj primeni, Srbija je pokazala spremnost za sledeći korak, a to je dobijanje statusa kandidata za članstvo u EU. Primena Prelaznog trgovinskog sporazuma predviđa postepeno smanjenje, a zatim i ukidanje carinskih stopa na uvoz proizvoda iz Evropske Unije, što će rezultirati pojeftinjenjem i većom konkurentnošću na tržištu Srbije. Sa tim problemom se ovih dana suočava mlekarska industrija koja otkazuje ugovoreni otkup mleka od farmera, pravdajući taj potez smanjenom tražnjom zbog konkurencije uvezenog mleka u prahu. Već imamo najave jeftinijeg uvoznog mleka za bebe – Kompanija Kibid, uvoznik i zastupnik nemačkog proizvođača Milupa i holandskog Nutricia, saopštila je da će već od marta 2009. njihovi proizvodi pojeftiniti.21 Zahvaljujući primeni Prelaznog trgovinskog sporazuma sa Evropskom unijom i ukidanju carina, cene svih kategorija mlečnih formula za bebe biće niže u proseku za deset odsto dok će mlečne i nemlečne cerealije pojeftiniti u proseku za pet odsto. Kompanije Nutricia i Milupa, kao deo vodećeg evropskog prehrambenog sistema Danone, najveći su proizvođači dečje hrane i hrane za specijalne medicinske namene u Evropskoj uniji. Svi proizvodi poseduju sertifikate koji dokazuju kvalitet i strogu kontrolu kvaliteta u procesu proizvodnje. Imajući to u vidu pitanje koje se logično nameće jeste da li bi se i drugi proizvođači mogli suočiti sa sličnim scenarijom. Takođe ne treba zaboraviti i činjenicu da je pri21

Dnevni list Danas – „Jeftinije uvozno mleko za bebe“, 15.02.2009. godine.

163

Milena Jovanović

mena Sporazuma počela u jeku svetske ekonomske krize i pada kupovne moći potrošača što je rezultiralo promenom strukture potrošnje ka osnovnim životnim namirnicama. Realnost je da će proizvođači morati da se upuste u tržišnu utakmicu sa konkurencijom iz razvijenih zemalja, koja je spremna da ponudi jeftinije proizvode. Prvi na udaru naći će se manji proizvođači, koji nisu pre primene Sporazuma, uspeli da poprave nivo kvaliteta, ali ni dizajna proizvoda. Jednostrana primena Prelaznog trgovinskog sporazuma sa Evropskom unijom podrazumeva da se u narednih šest godina postepeno liberalizuje trgovina industrijskim i poljoprivrednim proizvodima. Dinamikom smanjenja predviđeno je da se u prvoj godini carine spuste od pet do dvadeset odsto u odnosu na dosadašnji nivo. U prvoj godini primene sporazuma carine na sirovine i repromaterijale biće smanjene na sedamdeset odsto onih iz prethodne godine, dok se na proizvode više faze prerade carine spuštaju na osamdeset odsto, odnosno osamdesetpet odsto carinske stope u 2008. Carine se ukidaju na uvoz žive stoke za uzgoj i priplod, kao i na neke poljoprivredne artikle koji se ne proizvode u Srbiji, kao što su, recimo, tropsko voće, začini i neke vrste semenske robe, mada su carine i na te proizvode do sada bile simbolične. Carinske stope na ostale poljoprivredne i prehrambene proizvode u prvoj godini su između osamdeset i devedeset pet odsto od postojeće carine.22 Srpska industrija će se najduže štititi pri uvozu robe koja je na listi „najosetljivijih proizvoda“, među kojima su nameštaj, obuća, oružje, keramički proizvodi, staklo, gvožđe, čelik, bakar, aluiminijum i proizvodi od tih metala. U prvoj godini primene sporazuma carina na te proizvode iznosiće osamdesetpet odsto dosadašnje, a među „najosetljivijim proizvodi22

Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa aneksima – na sajtu Kancelarije za Evropske integracije.

164

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

ma“ su i traktori manje snage, bicikli, motokultivatori, hartija i karton i električne mašine i oprema. Za sledeću kategoriju – „veoma osetljive“ proizvode – carina bi se postepeno smanjivala četiri godina, i to prvo na osamdeset odsto od postojeće, zatim na šezdeset, četrdeset i dvadeset odsto, a od 2013. godine bi bila ukinuta. Na toj listi su sapun i razni proizvodi hemijske industrije, plastične mase, prirodna i veštačka krzna, kaučuk i drvo i proizvodi od njih, zatim proivodi od kamena, gipsa, cementa, betona i azbesta, alati, železnički i tramvajski vagoni i igračke. Carine na „osetljive proizvode“, treću kategoriju prema prelaznom trgovinskom sporazumu, smanjivale bi se u naredne tri godine, odnosno do 2011. godine, a smanjenje u prvoj godini bi bilo na sedamdeset odsto, a zatim na četrdeset odsto sadašnje carinske stope. U toj grupi su so, mineralna goriva i ulja, šeširi i kape, vozila za sneg, golf vozila, kao i merni, kontrolini, precizni, medicinski i hirurški instrumenti i aparati.

6. Zaključak Sprovođenje sporazuma imaće veliki uticaj na srpku ekonomiju. Dolazi do velikog porasta uvoza konkuretnih proizvoda, kao i znatnih teškoća u pojedinim delatnostima i regionima. Iako u prvom periodu primene Sporazuma neće biti osetnijih efekata na polju cena, njegova primena podstaći će slabu tržištnu konkurenciju u Srbiji. Sa druge strane domaći izvovnici imaće slobodan pristup tržištu Evropske unije, što bi pored razvoja konkurentnosti domaćih izvoznika, trebalo da dovede i do povećanja investicija i zaposlenosti u tim preduzećima.23 23

http://web.uzzpro.sr.gov.yu/kzpeu/publikacije/2007/ssp.pdf.

165

Milena Jovanović

Kao što je već spomenuto, doći će do smanjenje budžetskih prihoda od carina. Da bi bila potpunija slika o tome koliko bi se primenom sporazuma izgubilo navodi se primer da je od januara zaključno sa avgustom 2008. godine od akciza prikupljeno 62 milijarde dinara, od poreza na dodatu vrednost 200, poreza na dobit 25 i od poreza na dohodak 47 milijardi dinara. To znači da su prihodi od carine skoro u nivou poreza na plate i predstavljaju značajna sredstva.24 Dopunom Zakona o akcizama predviđa se da će se povećanjem akcize na naftne derivate, cigarete i pivo, kao i taksi, nadomestiti manjak budžetskih prihoda zbog smanjenih prihoda od carina, prouzrokovanog primenom Prelaznog trgovinskog sporazuma sa EU.25 Pitanja vezana za kvantitativna ograničenja i mere istog dejstva jasno su definisana u glavi IV Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju. Stupanjem na snagu Sporazuma ukidaju se količinska ograničenja i mere koje imaju isto dejstvo na uvoz u Zajednicu industrijskih proizvoda poreklom iz Srbije (član 20), isto dejstvo se primenjuje i na uvoz poljoprivrednih proizvoda poreklom iz Srbije (član 27). Takođe Srbija će ukinuti sva količinska ograničenja i mere sa istim dejstvom na uvoz ribe i proizvoda od ribe poreklom iz Zajednice (član 30). Odredbe koje se odnose na dozvoljena ograničenja regulisana su članom 45 Sporazuma. Po ovome članu se ne sprečava zabrana ili ograničenje uvoz, izvoza ili tranzita robe opravdane na osnovu javnog morala, javnog interesa ili javne bezbednosti; zaštite zdravlja i života ljudi, životinja ili biljaka; zažtite nacionalnog blaga umetničke, istorijske ili arheološke vrednosti. Međutim, ove zabrane 24 25

Preuzeto sa: http://www.glas-javnosti.rs/clanak/ekonomija/glasjavnosti–19–09–2008/blize-evropi-ali-manje-para-u-budzetu. http://www.danas.rs/vesti/politika/prihodima_od_akciza_bice_ nadoknađen_manjak_u_budzetu.56.html?news_id=150751.

166

Slobodno kretanje robe u EU i primena trgovinskog sporazuma od strane RS

ili ograničenja neće biti sredstva proizvoljne diskriminacije ili prikrivenog ograničenja trgovine između Srbije i Unije. Evropska Unija insistira na donošenju modernog antimonopolskog zakona, koji bi ugušio svaku antikonkurentski usmerenu praksu, kako na unutrašnjem tržištu Srbije tako i u bilateralnoj trgovini sa Unijom, takođe Unija zahteva od Srbije da na svaki način obezbedi i administrativni kapacitet za stvarnu primenu ovog zakona.26 Do kraja februara 2009. trebalo je da se utvrdi predlog Zakona o zaštiti konkurencije. Nakon što nacrt zakona bude poslat ministarstvima, zakonodavstvu i Komisiji za zaštitu konkurencije na dobijanje zaključnog mišljenja, može se očekivati da će do polovine 2009. godine Narodna skupština usvojiti zakon.27 Ovaj zakon bi trebalo da dopuni nedostatke onog iz 2005. godine. Iskustva zemalja koje su pre Srbije prošle kroz proces pridruživanja EU, kao na primer Češka, Mađarska, Slovenija i druge, pokazuju da je u celini gledano taj proces pozitivno uticao na restruktuiranje, ekonomski rast i zaposlenost, ako je praćen odgovarajućim merama makroekonomske i razvojne politike.28

Summary Free movement of goods is the first of thirty-one chapters in the EU regulations, known as acquis communautaire (the Community’s legal acquisition), and together with free movement of services, capi26 27 28

ht t p : / / w w w. k om b e g . or g . y u / a kt i v n o s t i / E U / v l a d a _ r s _ e u / harmonizacija_trzista.htm, 01.05.2009. http://www.vesti.rs/exit/Objavljen-Nacrt-zakona-o-zastitikonkurencije.html, 01.05.2009. http://web.uzzpro.sr.gov.yu/kzpeu/publikacije/2007/ssp.pdf, 01.05.2009.

167

Milena Jovanović

tal, and people, represents the basis of the EU’s single market. The EU members abolished customs for mutual trade, and they are also gradually abolishing customs for the trade between the EU and the countries with the status of associate member. This work will consider the basic notions related to free movement of goods, with a final part of the work referring to the unilateral implementation of the Interim Trade Agreement by the Republic of Serbia. Key words: Free movement of goods, customs union, measures of same effect, quantitative limitations, allowed limitations of movement of goods, state monopolies, Stabilization and Association Agreement, unilateral implementation of the Interim Trade Agreement by the Republic of Serbia.

168

Nikola Kmezić dipl. pravnik

PRETHODNO PITANJE U EVROPSKOM SUDU PRAVDE U ovom radu je obrađena tema prethodnog pitanja u Evropskom sudu pravde, kao jednom od najvažnijih instituta procesnog prava. Analizom literature autora koji su se bavili i analizirali ovu temu u samom Sudu i prakse ovog Suda došlo se do nekih zaključaka koji su predstavljeni u radu. Cilj rada je da se ukratko predstavi tema i ukaže na značaj koji prethodno pitanje ima u razvoju Evropske unije. Tema je obrađena sa više aspekata. U uvodnom delu je napravljen jedan osvrt na prošlost same ideje unije. Kroz pojam, cilj i pravni osnov je dato objašnjenje šta je prethodno pitanje, šta je njegov cilj i koji su pravni osnovi na osnovu kojih dolazi do njegove primene. Forma i sadžina ukratko govore o tome kako pitanje treba da izgleda i šta sve treba da sadrži, kao i ko može da ga uputi. U završnom delu su opisani sam postupak odlučivanja o prethodnom pitanju i dejstvo te odluke koje ona proizvodi u praksi. Ključne reči: Evropska unija, Evropsko pravo, Evropski sud pravde, prethodno pitanje.

1. Uvod Veliki broj naroda, jezika, vera, kultura, tradicija, a samo jedan kontinent. Evropa pseudonim za različitost. To je kontinent izmoren sukobima, ratovima, osvajanjima, kontinent neverovatne istorije. Malo koji deo sveta bi imao danas toliko toga da pokaže svojim posetiocima kao Evropa. Izuzetno istorisko nasleđe svedoči o burnoj prošlosti koju je obeležila jedna ideja, ideja ujedinjenja kontinenta. 169

Nikola Kmezić

Prema mitologiji Evropa je dobila ime po prekrasnoj feničkoj princezi, ćerki sidonskog kralja Agenora i njegove žene Telefase inače ljubavnice boga Zevsa. Još u Rimskom carstvu se javila ideja o ujedinjenoj Evropi. Po raspadu te moćne države usledili su mnogi pokužaji stvaranja jedne tako moćne države koja bi se rasprostirala preko celog kontinenta, pa su se tako ređali pokušaji. Franačka država, Sveto-rimsko carstvo, Francusko carstvo predvođeno Napoleonom, Prvi svetski rat, Drugi svetski rat, sve su to bili pokušaji, a ostali su pokušaji zato što su temeljeni na nacionalizmu, na porobljavanju, na prisili i na nekim sličnim principima. Ta društva su ostajala kratkog veka, obično su trajala do smrti utemeljivača ili njegovim vojnim porazom. Takve države nisu uvažavale potrebu za slobodom, različitosti, uzajamnom poštovanju i međusobnoj saradnji naroda na kontinentu. Nakon završetka Prvog svetskog rata, svesni strahota koje su preživeli mnogi političari počinju da razmišljaju o viziji nekog boljeg, savršenijeg sveta, pa se tako i polako počelo razmišljati o ujedinjenju evrope ali na nekim drugim principima. Austrijski grof Rihard Koudenhove-Kalergi je 1923. godine osnovao Panevropski pokret i 1926. godine je na prvom Panevropskom kongresu održanom u Beču okupio brojne ličnosti iz sveta politike, i tom prilikom je između ostalog istakao sledeće: „Evropa kao politički koncept ne postoji. Ovaj deo sveta obuhvata narode i država koje se nalaze u haosu, na buretu baruta međunarodnih sukoba, na polju budućih sukoba. Ovo je evropsko pitanje: međusobna mržnja Evropljana koja truje atmosferu. (...) Evropsko pitanje biće rešeno samo putem ujedinjenja evropskih naroda. Najveća prepreka stvaranju Sjedinjenih Evropskih Država su 1000 godina rivaliteta između dvaju najbrojnijih nacija Evrope – Nemaca i Francuza...“1 Francuski premijer Aristid Brijan 1

http;// sr.wikipedia.org/wiki/istorija evropske unije 19.04.2009. g.

170

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

je na sednici Društva naroda 1929. godine predložio formiranje federacije evropskih država u cilju političkog napretka. Ti predlozi su nailazili na odobravanje među intelektualcima tadašnje Evrope, ali životna realnost i velika ekonomska kriza su još jednom uvukli Evropu u stare podele i probudili stare duhove. Cena je bila previsoka, ali je plaćena. Drugi svetski rat, jedno od najbolnijih iskustava u ljudskoj istoriji. Nakon svih ratova, u kojima su stradali desetine miliona ljudi, strahovitih razaranja i neprocenjive materijalne štete, početkom druge polovine dvadesetog veka konačno su se stvorili uslovi i svest dosla do tog nivoa da se shvati značaj ujedinjenja. U decenijama iza nas se stvarao i konačno stvorio jedan sistem vrednosti koji pre svega počiva na interesima, ali takođe vodi računa i o uzajamnom poštovanju država članica po kome je Evropa danas i prepoznatljiva u svetu. Sve je počelo na jednom bezazlenom nivou, kako su godine prolazile tako je i projekat dobijao sve više maha, zajednica je postajala sve kompleksnija, a problemi sa kojima su se suočavali su tražili sve veće angažovanje članica. S obzirom na potencijalno veliki broj problema koji se mogu javiti zbog složenosti same unije bilo je neophodno izgraditi funkcionalan mehanizam koji će na što brži način dati odgovor na mnoga sporna pitanja. Taj proces je još uvek u toku. Jedan od stubova funkcionisanja unije je Evropski sud pravde. Njegovo sedište je u Luksemburgu. Ta institucija na najbolji mogući način učestvuje u stvaranju komunitarnog prava. Danas Evropska Unija broji dvadesetsedam članica i sve te zemlje imaju različite pravne sisteme. Sudovi država članica često dolaze u situaciju da zbog nepoznavanja propisa donešenih od strane same Evropske Unije, preko nepoznavanja propisa drugih članica, pa do nedostatka odgovarajuće prakse u pojedinim oblastima nisu u situaciji da donesu odluku koja se od njih očekuje. Takve situacije su vremenom postajale sve učestalije i njihov broj rastao. 171

Nikola Kmezić

2. Pojam prethodnog pitanja Kada govorimo o prethodnom pitanju, pre svega je neophodno naglasiti da se radi o institutu procesnog prava koji poznaju gotovo sva savremena zakonodavstva. Ono predstavlja mogućnost postupajućem sudu da u određenom trenutku postupka zatraži tumačenje, mišljenje ili odluku nekog drugog suda ili organa, ako je to korisno za sam postupak. Prethodno pitanje služi kako bi se što bolje utvrdilo činjenično stanje u postupku i donela odluka koja će imati manju mogućnost za osporavanje pravnim lekovima. Svrha ovog instituta pred Evropskim sudom pravde je slična kao i u zakonodavstvima država članica. Prethodno pitanje je regulisano članom 234. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Nacionalni sud, bilo koje instance država članica Unije, može da uputi zahtev Sudu za rešavanje po predhodnom pitanju. Sud će, nakon raspravljanja o upućenom zahtevu, doneti odluku i dostaviti je nacionalnom sudu.

3. Cilj Evropski sud pravde je jedan od ključnih faktora za razvoj ne samo komunitarnog prava nego i Evropske unije uopšte. Uzimajući u obzir istorijski razvoj Unije, obim poslova koje je Sud bio dužan da preuzme vremenom bivao je sve veći. Širenje Unije nije rađeno planski, ono je bilo često i politički obojeno. Nespremnost novih država članica je za posledicu imala njihovu sporiju integraciju u evropske institucije. Ta nespremnost se odnosila na gotovo sve pore društva, a pogotovo na pravosuđe. Zadatak starijih članica Unije je bio da, pružanjem sveobuhvatne pomoći, doprinesu razvoju i reformisanju pravosudnih sistema novih država. Međutim, i pored toga neophodna je i dobra saradnja sa evropskim in172

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

stitucijama, pogotovo sa Evropskim sudom pravde. Upravo je prethodno pitanje institut koji omogućava vezu između nacionalnog sudstva i Evropskog suda pravde, kao najznačajnije evropske institucije kada je primena prava u pitanju. Pogotovo treba imati na umu da je pravo Evropske unije jedna široka i složena oblast i da stručne javnosti u novim, ali i starim članicama nisu uvek upoznate na pravi način i da pojedine odredbe mogu biti tumačene na pogrešan način. Kako je rastao broj država koje su primane pod krov ujedinjene Evrope, tako je i u sudsku pisarnicu u Luksemburgu stizao sve veći broj zahteva za rešavanje prethodnog pitanja. Sam postupak ima nekoliko ciljeva. Prvi i najvažniji cilj je ostvarenje opšteg interesa da se pravo Unije tumači i primenjuje na jedinstven način od strane nacionalnih sudova i organa država članica. Dalje ovaj postupak treba da omogući fizičkim i pravnim licima dodatnu mogućnost da indirektno ospore zakonitost akta Unije pred Sudom ako to nisu uradili tužbom. Treba takođe, voditi računa i o tome da ovim putem Sud kroz različite slučajeve i situacije na koje nailazi otklanja dileme i postavlja određene standarde u pogledu tumačenja procesnih pitanja, pa se tako može navesti i slučaj Van Gend en Los (Van Gend en Loos v. Nederlandse administratie der belastingen)2. Taj slucaj je poznat po tome što je tužilac želeo da skrene pažnju na to da je holandski zakon u suprotnosti sa evropskim pravom. Holandija se branila na taj način što je dostavljala podneske u kojima je isticano da samo Evropska komisija ili neka druga članica mogu da povedu postupak pred Sudom u kome bi bilo ukazano na eventualnu suprotnost i da se taj postupak ne može rešavati kroz član 234. ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Sud 2

Maja Stanivuković, Pojedinac pred sudom evropskih zajednica, str. 80.

173

Nikola Kmezić

je u tom slučaju zauzeo veoma čvrst stav i svima jasno stavio do znanja da se ne može u ovakvim situacijama ignorisati član 234. i da se inicijativa za pokretanje postupka pred Sudom ne može prepuštati samo Komisiji ili drugoj članici Unije. Donošenjem takve odluke, on je procenio da će se ovako mnogo lakše i uspešnije otklanjati sve one manjkavosti i nedostaci nacionalnih zakonodavstava. Sud je takođe, ovom odlukom približio pravo Unije njenim stanovnicima, odnosno fizičkim i pravnim licima, jer se na njih to pravo prvenstveno i odnosi.

4. Pravni osnov Prethodno pitanje je, kao što je već rečeno, institut procesnog prava, te kao takav za svoje postojanje mora da ima uporište u važećim prvnim aktima. Dakle, pravni osnov je osnovna pretpostavka da bi se uopšte moglo govoriti o njegovoj primeni. Njegov pravni osnov se nalazi u članu 234. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Radi se o bivšem članu 177. istog Ugovora. Tim članom su definisana pravila za korišćenje prethodnog pitanja. Član 234 (bivši 177) Ugovora o Evropskoj zajednici: Sud pravde je nadležan da donosi odluke o prethodnim pitanjima u vezi sa – tumačenjem ovog Ugovora, – valjanošću i tumačenjem akata koje su doneli organi Zajednice i Evropske centralne banke, – tumačenje statuta tela koja su osnovana aktom Saveta, ako to ovi statuti predviđaju. Kad se takvo pitanje postavi pred nekim sudom države članice, taj sud može, ako smatra da je odluka o tome potreb174

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

na za donošenje njegove presude, da zatraži od Suda pravde da odluči o tom pitanju. Kada se takvo pitanje postavi u predmetu pred nacionalnim sudom čije odluke ne podležu pravnom leku unutrašnjeg prava, ovaj sud je obavezan da zatraži prethodno mišljenje Suda pravde.3 Dakle, kao što se vidi iz priloženog ovaj član nedvosmisleno predstavlja pravni osnov prethodnom pitanju pred Sudom pravde. Ali i pored ovog člana, postoje još neki članovi međunarodnih ugovora i konvencija koje predviđaju primenu prethodnog pitanja pred Evropskim sudom pravde, a to su: – član 68. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, koji daje pravni osnov za postavljanje prethodnog pitanja vezano za probleme koji se odnose na vize, azil, imigraciju i politiku koja reguliše slobodu kretanja. Tu će se pitanja najčešće odnositi na nadležnost i na priznanje i izvršenje sudskih odluka iz drugih država ugovornica, a sve u vezi sa oblastima koje pokrivaju članovi od 61. do 69. Ugovora; – član 150. Ugovora o osnivanju Evroatoma i ovaj član je sadržinski jako sličan članu 234. istog ugovora; – član 35. Ugovora o Evropskoj uniji koji uređuje nadležnost Suda pravde za odlučivanje o prethodnim pitanjima, koja se tiču punovažnosti i tumačenja okvirnih odluka i odluka donetih na osnovu takozvanog trećeg stuba Evropske unije, tj. policijske i sudske saradnje u krivičnim stvarima, zatim o tumačenju konvencija koje budu usvojene u okviru trećeg stuba i o tumačenju i punovažnosti mera za sprovođenje pret3

Aleksandra Čavoški, Ana Knežević Bojović, Dušan Popović, Evropski sud pravde, str. 64.

175

Nikola Kmezić

hodno navedenih akata. Nadležnost nije obavezna i postoji samo ako je država članica dala saglasnost odgovarajućom izjavom; – Pojedine međunarodne konvencije zaključene u okviru Evropske zajednice posebnim protokolima daju Sudu pravde nadležnost da na predlog nekih drugih sudova donosi odluke o predhodnim pitanjima koja se tiču tumačenja odredaba konvencija. Kao primer se može dati Briselska konvencija iz 1968. godine, koja je u međuvremenu transformisana u uredbu Evropske unije. Tumačenje ove konvencije je posebnim protokolom bilo povereno Sudu.4

5. Forma pitanja Jedan od preduslova da bi neki zahtev bio u Sudu uzet na razmatranje je da zadovoljava određenu formu. Kada je u pitanju odluka nacionalnog suda da uputi prethodno pitanje Evropskom sudu pravde, tu nije propisana odgovarajuća forma. Međutim, da bi se ostvarila svrha, tj. dobio odgovor od Suda, neophodno je da se povede računa o tome da podnesak bude uredan, a pitanje vidljivo i jasno formulisano. U nekim situacijama, kada pitanje nije na odgovarajući način formulisano, a iz konteksta se može zaključiti na šta se ono odnosi, Sud će odgovoriti kao da je dobro formulisano. Postavlja se i pitanje na koji način će nacionalni sud postaviti pitanje, odnosno u kojoj meri će stranke učestvovati u njegovom formulisanju. Tu nema jedinstvenog odgovora, jer različiti pravni sistemi imaju različit pristup ovom problemu. Pa će tako u Engleskoj, kao predstavniku anglosaksonskog pravnog sistema, stranke učestvovati u formulisanju, dok im 4

Maja Stanivuković, op. cit., str. 82–83.

176

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

u vecini država članica koje pripadaju kontinentalnnom pravnom sistemu neće biti pružena ta mogućnost. Ipak, stranke imaju pravo da dostavljaju podneske i na taj način pomognu Sudu da stekne pravu sliku o činjeničnom stanju. Evropski sud pravde je izdao uputstvo u kome savetuje nacionalne sudove kako da postave prethodno pitanje, pa se tako traži da ona budu jednostavna, jasna, po mogućnosti što kraća, ali ipak sa svim neophodnim činjenicama. Traži se da pasusi budu numerisani, kao i da samo pitanje bude ili na početku ili na kraju zahteva zbog bolje preglednosti.

6. Sadržina pitanja U prethodnom naslovu se govorilo o formi prethodnog pitanja, koja kao što je već rečeno pogotovo u prvim slučajevima i nije bila toliko presudna, pa je Sud uzimao u razmatranje i ona pitanja koja nisu u potpunosti zadovoljavala ovaj uslov. Za razliku od forme, problem sadržine prethodnog pitanja je mnogo bitniji za Evropski sud pravde, naročito u okolnostima sve većeg broja zahteva. Sadržina se u praksi morala svesti na ono što predviđa član 234. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, a to su kao što je već rečeno, tumačenja odredaba Ugovora, odlučivanje o valjanosti i tumačenja akata koje su doneli organi Zajednice i Evropske centralne banke, te tumačenje statuta tela koja su osnovana aktom Saveta, ako to ovi statuti predviđaju, a takođe i proširena nadležnost usvajanjem Ugovora iz Amsterdama. Ali ne samo to, problem je nastao što se ni na sva pitanja nije moglo odgovarati, jer su postojale već odluke Suda na pitanja iz drugih sličnih predmeta. Tako da je na ovaj način Sud ograničio svoje delovanje na nove slučajeve, odnosno na sve one situacije koje do sada nisu rešavane, a za ostale je tu sudska praksa u kojoj mogu da pronađu odgovor na pitanje 177

Nikola Kmezić

koje možda ne potpuno sadržinski, ali suštinski odgovara njihovom. Sud kada dobije takvo pitanje, on o njemu ne odlučuje, već uputi na neki sličan slučaj koji je već odgovorio. Sud je zauzeo stav i stavio do zananja da neće odgovarati na pitanja koja nisu od značaja ni za sam postupak koji se vodi pred nacionalnim sudom, a nemaju preteran značaj ni za razvoj komunitarnog prava. To se pre svega odnosi na situacije gde je pitanje u stvari hipotetičko i prvi takav slučaj u kom je Sud odlučio da uskrati odgovor je bio slučaj Foglia (Pasquale Foglia v. Mariella Novello)5, gde nije ni postojao spor među strankama, već je zatraženo od Suda da on svojom presudom utvrdi da je francuski poreski sistem u suprotnosti sa komunitarnim pravom. U obrazloženju je Sud istakao da je njegov zadatak da da odgovore koji bi služili nacionalnim sudovima da lakše donesu presude u svojim postupcima, ukoliko postoje neke nesuglasice vezane za komunitarno pravo. Sud je ovakvim slučajevima gradio svoju reputaciju i stavio do znanja svima da neće dozvoljavati zloupotrebe. On je takođe, odbijao da da odgovor i u situacijama kada nacionalni sudovi nisu dostavljali dovoljan broj činjenica uz pitanje. Sud je svojom praksom potvrdio da će se odgovarati samo na ona pitanja koja su od značaja za nacionalne sporove, a on u svakom konkretnom slučaju sam procenjuje koliki je taj značaj. Kao sto je već rečeno, kada sam govorio o formi samog pitanja Sud je 2005. godine izdao jedno uputstvo kojim savetuje kako postaviti prethodno pitanje. U tom uputstvu, pored saveta kada je u pitanju forma prethodnog pitanja, nalaze se brojni saveti vezani i za njegovu sadržinu. Pored pitanja, zahtev mora da sadrži sve činjenice vezane za sam postupak, 5

Aleksandra Čavoški, Ana Knežević Bojović, Dušan Popović, op. cit., str. 67–68.

178

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

mišljenja nacionalnog suda, stavove stranaka i sve ono što je neophodno i što je od značaja da Sud da što potpuniji odgovor.

7. Organi koji su nadležni da upute pitanje Ugovorom o osnivanju Evropske Zajednice predviđena je i nadležnost za upućivanje prethodnog pitanja, odnosno ko je u stvari ovlašćen da sudu uputi taj zahtev. Član 234. reguliše i to pitanje i u njemu stoji da su nacionalni sudovi ti koji imaju pravo da upute zahtev. U praksi se postavilo pitanje da li to mogu da budu i neki drugi nacionalni organi i kada dođe do te situacije Evropski sud pravde je taj koji u svakom pojedinačnom slučaju odlučuje da li će razmatrati ili ne. Prilikom tog odlučivanja Sud uzima u obzir različite okolnosti, kao što su na primer da li se radi o organu koji je osnovan zakonom, da li se pred njim vodi postupak u skladu sa načelom kontradiktornosti, da li donosi pravosnažnu i izvršnu odluku, a takođe i posebna pažnja se posvećuje tome da se radi o organu koji nije stranka u postupku. Kao dilema javlja se i to da li se arbitraža može pojaviti kao neko ko je nadležan da uputi prethodno pitanje. Praksa Suda pokazuje da je moguće ako ona ispunjava uslove vezane za donošenje odluka koje moraju biti pravosnažne i izvršne, a takođe se zahteva i da su stranke u obavezi da se obrate toj arbitraži, a ne redovnom sudu. Kada govorimo o nacionalnim sudovima, postoje dve situacije u kojima sud postavlja pitanje. Član 234. govori o tome i definiše kada postoji obaveza nacionalnog suda da uputi pitanje. Prva je ona kada on ima diskreciono pravo da odluči da li će uputiti pitanje ili ne, odnosno da li je ta presuda neophodna za njegovu odluku. Druga situacija je ona kada se radi o nacionalnom sudu najviše istance, kada nije 179

Nikola Kmezić

moguće korisriti pravne lekove na njegove odluke i tada se sud nalazi u obavezi da uputi prethodno pitanje. Međutim, ne mora neki nacionalni sud samo da bude sud najviže instance, najbitnije je da se njegova odluka ne može pobijati pravnim lekovima po nacionalnom zakonodavstvu. Sud je potvrdio i ovu svoju obavezu u slučaju Da Costa6, ali ni tada ne znači da će sud biti u obavezi, jer je neophodno da se ispuni još jedan preduslov, a to je da je pitanje od značaja za postupak koji se vodi. Što znači ako nacionalni sud proceni da taj slučaj nije od značaja za njihov postupak, iako protiv tog suda ne postoji mogućnost ulaganja nekog pravnog leka, on nije u obavezi da uputi prethodno pitanje pred Evropski sud pravde. Praktičan primer bi mogao biti slučaj poznat kao CILFIT7, ali obaveza postavljanja pitanja ne postoji u situacijama kada je Sud vec odlucivao o sličnom pitanju. Evropski sud pravde ima nadležnost da donosi odluke o prethodnim pitanjima koja su mu upućena od strane nacionalnih sudova. Do usvajanja Ugovora iz Nice, to se nalazilo u isključivoj nadležnosti ovog Suda. Da bi se Ugovorom iz Nice proširila nadležnost Prvostepenog suda i u pogledu donošenja presuda na prethodne zahteve nacionalnih sudova u specifičnim oblastima predviđenim u Statutu. Prvostepeni sud, ako smatra da je bitno za očuvanje komunitarnog prava, može nadležnost u tom predmetu da prebaci na Evropski sud pravde.

8. Postupak Upućivanje prethodnog pitanja sprovodi se prema sledećim pravilima. Taj postupak se započinje pred nacionalnim sudovima. Prva bitna stvar je proceniti u kojoj fazi nacional6 7

Ibidem, str. 65. Ibidem.

180

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

nog postupka je najbolje uputiti pitanje. Momenat upućivanja nije nigde preciziran propisima, tako da se taj trenutak procenjuje u svakom pojedinačnom slučaju. Ono što je stav Suda i celokupne stručne javnosti je da taj trenutak treba da proceni sam nacionalni sud. Prilikom te procene je bitno da ispita sve relevantne činjenice o tom slučaju, da sakupi argumente stranaka u postupku, te da izvede sve radnje koje su neophodne. Kada se sve to obavi onda je neophodno formulisati pitanje na odgovarajući način te uputiti ga Evropskom sudu pravde. Stranke u postupku pred nacionalnim sudom u pojedinim zakonodavstvima imaju prava da ulože žalbu na odluku da se Sudu uputi prethodno pitanje. Njihova mogućnost uticaja na slanje prethodnog pitanja zavisi od države do države. Pitanje je da li je i nakon slanja moguće povući ako na primer dođe do poravnanja među strankama ili se ustanovi da odluka o prethodnom pitanju neće imati značaja na odluku pred nacionalnim sudom. Sam Sud ako dobije zahtev za povlačenje, a on još nije raspravljao o pitanju neće ni raspravljati. Budući da neka zakonodavstva dozvoljavaju žalbu, ali ta žalba ne sprečava odluku nacionalnog suda niže instance da uputi zahtev za rešavanje po prethodnom pitanju, Sud može da sačeka pravosnažnost zahteva. Ako bi Sud doneo odluku o prethodnom pitanju, a u međuvremenu se ustanovi da je sud koji odlučuje po žalbi uvažio žalbu, odluka Evropskog suda pravde ostaje na snazi i neće biti povučena. Kada pitanje stigne u Sud sekretarijat ga prevodi te dostavlja svima onima kojima bi se trebalo dostaviti. To su obično stranke u postupku, te razne evropske institucije u zavisnosti od toga sta je predmet pitanja, pa tako to mogu biti Evropska komisija, Savet, Evropska centralna banka itd. Postoji praksa da se pitanje dostavi i državama članicama, a pitanje se objavljuje u Službenom listu Unije. 181

Nikola Kmezić

Kao jezik na kom će se voditi postupak, odnosno jezik postupka zavisi od zemlje iz koje je upućeno pitanje. Kao što je poznato Unija ima 23 službena jezika, tako da to sigurno predstavlja veliki problem i oduzima veliko vreme prevodiocima, ali Sud takođe poseduje veliku prevodilačku službu, pa se i taj problem uspešno prevazilazi. Kada prevede i dostavi svima postavljeno pitanje Sud pazi na rok od dva meseca u kome zainteresovane strane mogu da dostavljaju sudu podneske u kojima bi se izjasnili o prethodnom pitanju, te ga eventualno osporili. Države članice te podneske mogu da dostavljaju na svom maternjem jeziku, dok evropske institucije to mogu da čine isključivo na jeziku postupka. Na samoj raspravi, odnosno usmenom delu postupka su obično prisutni predstavnici Komisije, stranaka i zainteresovanih država članica. Rasprava u ovom postupku se ipak razlikuje od rasprava u drugim postupcima pred Sudom. Stranke nemaju neke velike mogućnosti za iznošenje svojih stavova. One će imati nakon podneska na raspravi prava samo jednom da se obrate i da iznesu svoje viđenje problema, a to je malo nezgodno obzirom da ne znaju šta je suprotna strana navela u svom podnesku. Takođe, za razliku od postupaka pred nacionalnim sudovima stranke ovde nisu u obavezi da postavljaju svog punomoćnika za prijem pismena. Postoji mogućnost i da se ne održi usmena rasprava ako zainteresovane strane u roku od dvadeset jednog dana od dana prijema podnesaka spora i ostalih pismena to ne zatraže, a i ukoliko stav Suda bude da za tim ne postoji neka preterana potreba. Sud pravde je bio mnogo ekspeditivniji na pocetku svog delovanja, pa se za odgovor na upućeni zahtev čekalo samo mesec dana. Danas je situacija znatno drugačija. Unija je postala jedna veoma ozbiljna naddržavna organizacija koja broji dvadeset sedam država, tako da se danas u proseku na odluku čeka skoro dve godine. 182

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

Postoje situacije kada Sud na zahtev neće odgovarati presudom, nego rešenjem. Rešenjem će se obično uputiti na sudsku praksu ako postoje već slučajevi koji su slični i iz njih se može videti na koji način bi trebalo postupiti. Takođe, rešenjem će se odgovarati i kada Sud proceni da pitanje nije relevantno za postupak pred nacionalnim sudom, kao i kada u priloženim spisima ne postoji dovoljno podataka o činjenicama bitnim za postupak pred nacionalnim sudom. Evropski sud pravde je kroz svoju bogatu praksu gradio pravila i principe koji danas čine njegovo procesno pravo. Nema sumnje da Sud uspeva i pored preopterećenosti poslom da odgovori na sve zahteve koji se pred njim postavljaju kada se radi o institutu prethodnog pitanja.

9. Dejstvo Nacionalni sud ili organ upucuje prethodno pitanje Evropskom sudu pravde i od njega se očekuje da donese neku odluku ili da da neko mišljenje. Kada to učini, postavlja se pitanje kakvo dejstvo ima ta odluka ili misljenje u odnosu na one koji su to pitanje postavili. Samim Ugovorom nije precizirano, ni propisano kakvo je dejstvo tih odluka. Međutim, opšte je prihvaćeno da su one obavezujuće. Nije ni potrebno propisati Ugovorom, jer može da se koristi analogija iz nacionalnih prava. One, ne samo da su obavezujuće za postupajući sud koji je pitanje i postavio, već i za sve ostale nacionalne sudove država članica koji bi se mogli naći pred sličnim problemom. Ovo je jedno od tumačenja dejstva ovih odluka. Prvo bi se osvrnuo na odluke o tumačenju koje imaju obavezujuće dejstvo. Tumačeći prava Unije, Sud formalno ne ulazi u pitanje zakonitosti nacionalnog prava, ali to uvek čini 183

Nikola Kmezić

kada je nacionalno pravo u suprotnosti sa pravom Evropske unije. Odluka o tumačenju ima retroaktivno dejstvo, ali takav način postupanaja može proizvesti neke negativne posledice, kao što se desilo u slučaju Defren protiv Sabene (Defrenne v. Sabena)8. Ovo je slučaj u kom je gospođa Defren tužila avio kompaniju Sabenu u kojoj je bila zaposlena kao stjuardesa, zbog diskriminatorske odluke prilikom ugovaranja uslova rada, dovodeći žene u nepovoljniji položaj u odnosu na muškarce za koje je bila predviđena veća zarada za obavljanje istog posla. To je bilo direktno u suprotnosti sa tada članom 119. o osnivanju Evropske zajednice, koji je proklamovao jednakost polova u radnom odnosu, odnosno obavezu da za isti posao oba pola budu jednako plaćena. Sud je zauzeo jasan stav u pogledu obaveznosti poštovanja evropskih propisa i time otvorio nesmetanu mogućnost svim licima da naplate potraživanja na ime kršenja ove odredbe. Zbog prigovora jednog broja zemalja da bi retroaktivnost ove odluke dala mogućnost velikom broju fizičkih lica da u raznim predmetima zatraže zaštitu svojih narušenih prava, Sud je doneo odluku da ograniči dejstvo odluke samo na slučajeve u budućnosti (ex nunc). Znači da Sud može da ograniči retroaktivno dejstvo svoje odluke, ako bi to moglo da izazove ozbiljnije ekonomske posledice u zemljama članicama Unije. Ako se govori o posledicama odluke Suda da je akt Unije nezakonit, treba naglasiti da su one u praksi analogne posledicama kao kada je akt poništen po tužbi. Nakon odluke Suda akt se smatra nezakonitim i to ne samo pred postupajućim sudom koji je uputi zahtev za rešavanje po prethodnom pitanju, vec i pred svim ostalim nacionalnim sudovima i organima država članica Unije. Institucije Unije su u obavezi da onog trenutka kada im je Sud proglasio akt nezakonitim 8

Maja Stanivuković, op. cit., str 102–103.

184

Prethodno pitanje u Evropskom sudu pravde

pokrenu inicijativu za donošenje novog, odnosno da popune pravnu prazninu nastalu odlukom Suda. Odluke Suda proizvode posledice i na države članice ako su na osnovu sada nezakonitih propisa unije doneli neke izvršne propise u svojoj zemlji. Države će u toj situaciji biti obavezne da ukinu eventualne izvršne propise u skladu sa domaćim zakonodavstvima u situacijama kada ostanu bez pravnog osnova izvršnog akta koji je poništen. Bez obzira na sve veći broj predmeta koji dolaze na rešavanje u Sud po raznim osnovama, ipak je značaj instituta prethodnog pitanja jedan od najvaznijih. Iz svega navedenog u ovom naslovu, jasno proističe nesumnjiv autoritet Evropskog suda pravde, čije odluke o kojima Sud raspravlja i odlučuje po predhodnom pitanju, imaju izuzetan uticaj na nacionalne sudove i na postupke koji se odvijaju pred istima. On je na taj način opravdao ulogu jednog od najvažnijih stubova izgradnje Evropske Unije, od njenog osnivanja do danas i nema razloga da to ne ostane i u budućnosti, što zbog sadašnjih članica Evropske Unije, to iz zbog budućih članica među kojima će, nadam se u bliskoj budućnosti, biti i naša Srbija!

Summary This work covers the topic of preliminary issue in the European Court of Justice as one of the most significant institutes of the procedural law. The analysis of literature written by the authors who dealt with and analyzed the Court’s practices and the topic in the Court itself, led to certain conclusions which were represented in the work. This work’s aim is to briefly present the topic, and to point at the significance of the role of preliminary issue in the development of the European Union. The topic was covered from a number of aspects. The introduction made an overview of the past of the very idea of the Un-

185

Nikola Kmezić

ion. The notion, the aim and the legal basis provide an explanation of preliminary issue, its aim, and the legal basis based on which it is implemented. The form and contents briefly speak of what the issue should look like, what it should contain, as well as who can make it. The final part describes the procedure of decision on preliminary issue, and the decision’s effect in practice. Key words: The European Union, the European Law, the Euroepan Court of Justice, preliminary issue.

186

Milica Kostić student

EVROPSKI SISTEM REGULISANJA EUTANAZIJE „Osnovno pitanje o eutanaziji: Je li to pokret za slobodu čoveka i prava na izbor ili agresivni put ka istrebljenju slabih, starih i drugačijih, je pitanje na koje se sad može dati odgovor. To je jedno i drugo.“ (Richard Fenigsen, holandski kardiolog) Vekovima staro pitanje o dopuštenosti eutanazije se smatra jednim od najkontroverznijih tema u oblasti ljudskih prava i zdravstvene zaštite oko kojeg se, i dalje, vodi žučna rasprava među pripadnicima različitih profesija. U ovom radu, autor će se baviti pitanjima definisanja pojma eutanazije i njenih oblika, elementima koji se vezuju uz pojam eutanazije: vrednost ljudskog života, humanost i autonomnost čoveka, kao i argumentima dve strane u raspravi o legalizaciji. U daljem tekstu, autor vrši pregled različitih zakonodavstava sa akcentom na osobenosti datih sistema koje su dovele do zabrane/dekriminalizacije eutanazije. Konačno, u poslednjem poglavlju će biti reči o stavu Evropske Unije prema eutanaziji, kroz njenu politiku o zdravstvenoj zaštiti i ljudskim pravima. Ključne reči: Eutanazija (aktivna, pasivna), ljudska prava, zdravstvena zaštita, nacionalna zakonodavstva, Evropska Unija.

1. Istorijat Pitanja dopuštenosti eutanazije, njenog legalizovanja i opravdanja, kao i na kome je odluka kako ćemo umreti, samo su neka od pitanja koja se ponovo aktuelizuju i koja su dove187

Milica Kostić

la do polarizacije većine savremenih društava poslednjih decenija XX veka. Nakon početnog oduševljenja savremenom medicinskom tehnologijom, koja omogućuje produženje ljudskog života do, nekada, nezamislivih granica, postalo je jasno da se tom tehnologijom ne produžava samo život, već i bolest, a sa njom, bolovi i patnje. Time se otvorilo, vekovima staro, pitanje o dopuštenosti dobre i lake smrti (eu = dobro i thenesus = smrt) čije se rešenje traži kroz argumentaciju na pitanje da li postoji pravo na smrt kao ljudsko pravo. U srednjem veku smrt je bila česta tema svakodnevnog religioznog, literarnog i likovnog života. S razvojem medicine, i njenih tehnoloških dostignuća, smrt i patnja su se sve dalje odgađale i odmicale iz središta čovekove pažnje. Savremena svetska populacija postaje sve starija. Kao početak starosti danas se označava doba nakon sedamdeset i pete godine. Međutim, iako moćna, medicina nije i svemoćna, i smrt je nešto s čime se ipak stalno susrećemo, kao i s njenim negiranjem i potiskivanjem iz društvenih razgovora, kao tabu-teme. Savremeno društvo je, ipak, potrošačko društvo svakodnevnih užitaka u kojem se reč smrt retko spominje, osim kao sadržaj kriminalističkih filmova. Mnogi članovi ovoga društva ne podnose ni najmanje teškoće, neugodnosti ili frustracije. Smrt, ipak, znači prekid sa svim ugodnim i lepim u životu, što većini ljudi predstavlja osnovno u životu, pa se zato nje i boje, čak i razmišljanja o njoj. Neizlečivo bolestan, a pogotovo umirući čovek, smatra se i medicinskim neuspehom, i zato „o tome ne treba govoriti“. „Smrt je u ovakvom vidu negacija svega što je planirano i s njom se sve završava.“1 Ipak, s promenom starosnog sastava svetske populacije, i smrt prestaje da bude marginalizovana kako zbog etičkih, 1

Buckman, R: Ne znam šta reći: kako pomoći i podržati umiruće, Zagreb, 1996.

188

Evropski sistem regulisanja eutanazije

tako i zbog materijalnih razloga, tim više što se nakon radikalnog iskorenjivanja mnogih bolesti javljaju nove koje odnose milione žrtava. Osim toga, sve više se proširuje i grupa hroničnih bolesnika koji su akutnu fazu preživeli zahvaljujući modernoj medicini. To su ljudi koji često žive život beskrajne patnje. Uz to, zbog izrazito neravnomerne raspodele materijalnih dobara u svetu, stvaraju se bolesna stanja čiji je uzrok jasan kao i njihovo lečenje. Raspad života u porodici i lokalnoj zajednici stvara osećaj usamljenosti, doživljaj pomanjkanja oslonca u nevolji, te prevladava i razvija se želja da se „sve to jednom svrši“. Pre nego što se pređe na konkretnu analizu oblika eutanazije, trebalo bi reći nekoliko reči o vrednosti ljudskog života. To je sigurno osnovna vrednost koju čovek i svako živo biće ima, vrednost postojanja, data od „stvoritelja“. Zato, tim više, iznenađuju tako različiti religiozni kriterijumi u vezi s nasilnim završetkom života. Religiozno je dopušteno oduzimanje života u ratu ili na osnovu sudske presude, dopušteno je ugrožavanje vlastitog života iz plemenitih motiva, borbe za religioznu afirmaciju ili odbranu zemlje. Isto tako se maksimalna osuda upravlja na nasilno skraćenje života zato jer dotična osoba ne može više izdržati neizmernu patnju, ili zato što je jednostavno previše slaba za borbu sa životnim nedaćama. Poznata su samoubistva zbog neizdrživih bolova. Često se čuje izjava: „Ne bojim se smrti, bojim se umiranja i uz umiranje vezane patnje“. Eutanazija, međutim, ne može biti ni humano ni milosrdno rešenje jer se lišava svoga postojanja čovek koji pati, umesto da se eliminiše patnja. Mislim da je potrebno zaustaviti se i na pojmu humano. Pod njim se podrazumeva sve ono što pomaže da se potvrde oni kvaliteti koje čoveka razlikuju od manje razvijenih živih bića. U prvom redu njegov duhovni profil u najširem smislu kao i njegova emocionalno-društvena uključenost u sredinu 189

Milica Kostić

u kojoj se nalazi. Moderna, sofisticirana medicinska tehnologija izoluje ga od društvenog života u jedinicama intenzivne nege, pretvarajući ga u objekt merenja bioloških parametara, daleko od onoga što bi dotični želeo kao oblik završetka svog života. Borbu protiv ovakvog oblika dehumanizacije pokrenule su, među ostalim, knjige Illicha i van den Berga2. Prvi autor zahteva reorijentaciju medicine s očuvanja biološkoga ljudskog života na održavanje sadržajnog života osobe. Drugi autor ukazuje na to kako je smrt postala medicinski kontrolisan događaj i traži da se osigura pravo bolesnika da sam oblikuje svoje umiranje. Još jedan značajan pojam koji se često pominje u rapravi o eutanaziji je pojam autonomnosti čoveka koji je, nažalost, u praksi, često, vrlo relativan. Teško je odlučivati u aktuelnom trenutku i za aktuelni trenutak, jer se retko ima celovit pregled i razumevanje značenja svih elemenata na kojima bi se trebalo osnivati naša odluka, odnosno izbor. Još je teže odlučivati o događaju u budućnosti (ne oživljavati – DNR – eng. do not resuscitate). Odluku s jedne strane poremećuje manjak informacija, a s druge su strane uticaji uže i šire zajednice, prošla iskustva i konačno teška bolest. Termin eutanazija je reč grčkog porekla koji, kao što je gore napomenuto, označava „dobru“ i „laku“ smrt i on predstavlja jedini opšteprihvaćeni segment definicije ovog pojma oko kojeg postoje sporenja među učesnicima u raspravi o eutanaziji. U sporenju oko definicije ovog pojma postoje dva gledišta. Jedni smatraju da definicija eutanazije obuhvata svako činjenje i nečinjenje koje dovodi do smrti umirućeg ili neizlečivo bolesnog pacijenta u cilju prekraćivanja bolova i patnji, dok drugi definišu eutanaiju kroz njena dva oblika, tzv. aktivnu i pasivnu eutanaziju. 2

Ten Have A. M. J. H., Welie, V. M. J: Euthanasia in The Netherlands, Advanced European Bioethics Course Ethics and Palliative Care, 1997.

190

Evropski sistem regulisanja eutanazije

O aktivnoj eutanaziji se često govori, naročito u Severnoj Americi, kao o asistiranom samoubistvu. Aktivna eutanazija se definiše kao postupak u kome lekar, na izričit zahtev pacijenta, direktno ili indirektno izaziva njegovu smrt (ubrizgavanjem inekcije sa smrtonosnom dozom medikamenata, izdavanjem recepta kojim se prepisuje smrtonosna doza medikamenata uz pomoć kojih pacijent sam sebi oduzima život, davanjem lekova protiv bolova koji mogu da izazovu smrt pacijenta i sl.). Tako se u pojam aktivne eutanazije uvode dva, često sporna, podoblika tzv. direktna i indirektna. Kao što se vidi, iz prethodnog opisa, direktna eutanazija bi označavala direktan uticaj lekara na izazivanje smrtne posledice kod pacijenta. Mnogi smatraju da je direktna eutanazija, zapravo, ono što nazivamo aktivnom. Indirektna eutanazija se odnosi na lečenje čija nuspojava može biti skraćenje života. Tu, kod određenja pojma indirektne eutanazije, upravo nastaju sporenja, jer eutanazija uključuje nameru izazivanja smrtne posledice, odnosno uključuje nameru posredno, kroz izričit zahtev bolesnika. Problem je, kad se termin eutanazija uključi u pojam nečega što se, ipak, (iz mnogo razloga) mora preduzimati kako bi se ljudska patnja umanjila i život možda ipak popravio. U postupku smirivanja bolova i drugih simptoma kod umirućih bolesnika upotrebljavaju se etički argumenti koji se zasnivaju na razmišljanju o postupcima s dvostrukim efektom. Ovaj način razmišljanja opravdava čak i agresivne palijativne mere koje mogu ubrzati ili izazvati smrt (operacija!). Istorijski je ovakvo razmišljanje vezano uz katoličku moralnu teologiju. Ali, ono se zasniva i na savremenom, laičkom filozofskom razmišljanju i uklapa se u etički, pluralističke kliničke pogone. Razmišljanja s dvostrukim efektom imaju svoje poreklo u spisima Tome Akvinskoga. On odvaja ono što neko namerava od onoga što predviđa kao mogući efekt jednoga čina, ali što ne namerava učiniti. Akcije se ne proglašavaju dobrim ili 191

Milica Kostić

lošim samo na osnovu posledica3. Po nekonzekvencijalističkoj etici, delo je dobro i ako ima loše posledice, ako je učinjeno iz opravdanih motiva. Ako se da jak analgetik kako bi se, na bolesnikovu želju, ublažili neizdrživi bolovi i ako zbog tog leka dođe do ubrzanja ili nastupa smrti, onda je ovakav postupak opravdan ili čak i obavezan. To u našim problemima vredi za primenu morfijuma u inekcijama koje mogu ugroziti centar za disanje. Danas, kada postoji peroralni morfijum, taj problem nije više aktuelan. Morfijum, primenjen peroralno, u postepeno rastućim dozama, ne ugrožava značajnije centar za disanje, a smiruje bol u preko 80% slučajeva, što bi trebalo da predstavlja veliko olakšanje i za savest lekara, kao i za patnje bolesnika. Osim toga, on prekida i sa bolom izazvane refleksne poremećaje kardiorespiratornog i gastrointestinalnog sistema i imunološke reakcije. Pasivna eutanazija podrazumeva nečinjenje ili „dopuštanje“ pacijentu da, na sopstveni zahtev, umre (na zahtev pacijenta se isključuju aparati pomoću kojih se veštački održava u životu, ili se na zahtev pacijenta ne počinje sa korišćenjem takvih aparata npr. zahtev pacijenta da se ne reanimira i sl.). Dakle, pasivnom eutanazijom se označava prekid ili neuvođenje besmislenog lečenja, odnosno, dopuštanje bolesniku da umre od svoje bolesti. U većini zakonodavstava i u sudskoj praksi, pasivna eutanazija je legalizovana uz pomoć pravne fikcije prema kojoj, odbijanje medicinskog tretmana kojim se spašava ili produžuje život nije samoubistvo, odnosno, lekar ne izaziva smrt pacijenta već isti umire prirodnom smrću tj. smrt nastupa kao posledica bolesti ili povrede. Ovaj vid eutanazije je danas legalizovan u velikom broju zakonodavstava. Dakle, termin eutanazija, prilikom aktuelnih raprava o njenom legalizovanju, se, uglavnom, odnosi na aktivnu eutanaziju. 3

Cavanaugh, T: The Ethics of Death-Hastening or Death-Causing Palliative Analgesia, Administration of the Terminally, 1996.

192

Evropski sistem regulisanja eutanazije

Takođe, neophodno je ovde pomenuti i palijativno lečenje. Palijativna medicina (lat. pallium – plašt) je nova grana medicine koja proučava i primenjuje postupak s bolesnicima obolelima od aktivne, progresivne, uznapredovale bolesti s nepovoljnom prognozom. Težište joj je na kvalitetu života do smrti i bolesnika i njegove porodice. Sve više prevladava mišljenje da se stavovi palijativne medicine moraju primenjivati u većini medicinskih struka, a posebno u onkologiji, neurologiji, pedijatriji i gerijatriji. Izgleda da će se cela medicina podeliti u tri područja: preventivu, kurativu i palijativu. Aktivna eutanazija je zabranjena gotovo u svim zemljama sveta, osim u Holandiji, Belgiji, američkoj državi Oregon, Kolumbiji, Švajcarskoj i Japanu. Takođe, 2008. godine u Luksemburgu je donet zakon o legalizaciji aktivne eutanazije, koji bi trebalo da stupi na snagu tokom ove godine. Pored toga, u češkom parlamentu, na zahtev liberala, je počela diskusija o nacrtu zakona kojim bi se legalizovala aktivna eutanazija. Rasprava o legalizaciji aktivne eutanazije aktuelna je i u Meksiku, Australiji, Kini i Rusiji. U aktuelnoj debati o legalizaciji eutanazije, na strani onih koji se zalažu da eutanazija treba da ostane inkriminisana od strane država, argumentacija se, uglavnom, svodi na doktrinarne i pragmatične. Doktrinarni argumenti vezuju se za princip neprikosnovenosti ljudskog života koji se mora uvek zaštiti. Dok pragmatičari svoje argumente vezuju za mogućnost zloupotrebe ovakvog medicinskog tretmana. U prilog pragmatične argumentacije, pre svega, ide iskustvo iz nacističke Nemačke u kojoj je sprovođena prislina eutanazije nad raznim kategorijama ljudi. Takođe, oni protiv legalizacije eutanazije, kao argumentaciju, koriste očuvanje etičkog integriteta lekarske profesije4. 4

Beširević, V: predavanje: „Pravo na eutanaziju kao ljudsko pravo“, Pravni fakultet Univerziteta Union Beograd, 2008.

193

Milica Kostić

Na suprotnoj strani, oni koji se zalažu za legalizaciju, argumentaciju, uglavnom, baziraju na načelu autonomije, odnosno, na pravu na samoopredeljenje. Oni ističu da je pravo svakog umirućeg ili neizlečivo bolesnog lica, sposobnog za rasuđivanje, da zahteva od lekara pomoć u okončanju života, odnosno, da umre na način na koji želi.

2. Pregled nacionalnih zakonodavstava Stari Grci su izlagali svoju malformiranu i slaborazvijenu decu smrti, često su i sami pomagali pri samoubistvu. Hipokrat je u tekst lekarske zakletve stavio da lekar ne sme dati smrtonosan lek nikome, iako se to od njega traži. Protivio se pomaganju umirućima jer bi to, kako Hipokrat smatra, predstavljalo mešanje u odluke bogova. Poznat je i podatak o običaju starih Eskima da svoje nemoćne starce izlažu zverima. Često se kaže da se moralni integritet jednog društva meri načinom kako ono postupa sa svojim najranjivijim članovima. Svakako se o smrti sve više govori, a posebno o onoj koja je namerno izazvana. To je, kao što se vidi iz uvoda i definicija, vrlo složen problem i ne može se rešiti jednostavnom borbom protiv „medikalizacije“ eutanazije. Lekar i medikament stvarno nisu bitni elementi u eutanaziji, a pogotovo ne u asistiranom samoubistvu. Mnogi autori naglašavaju potrebu za dijalogom na temu ovako kompleksne problematike. U SAD eutanazija ima javnu podršku, koja iz godine u godinu raste. Godine 1973. je broj onih koji prihvataju legalizaciju eutanazije porastao na 53%, a 1991. iznosio je već 63%. Belci su joj skloniji nego Afroamerikanaci, mlađi su joj skloniji nego oni stariji od 50 godina. Isti autori citiraju procente o eutanaziji u Engleskoj i Australiji. U Engleskoj, procenat lekara koji prihvataju legalizaciju eutanazije iznosi 47%, s tim da ih je svega 46% spremno da eutanaziju primeni ako bude 194

Evropski sistem regulisanja eutanazije

legalizovana. U Australiji su procenti još viši – 60% i 58%, uz spremnost da je izvrše nad 40% do 50% obolelih.5 Nemci su, u ispitivanju javnog mnjenja 1974. pokazali da prihvataju aktivnu eutanaziju s više od 54%. Ponovljena anketa u 1994. pokazala je porast na 80% u prilog eutanaziji. Pritom, Nemci su prema njoj dugo bili suzdržani iz poznatih razloga. Ipak, nacistička je eutanazija bila nešto sasvim drugo, motivi su joj bili eugenički, stvaranje čiste rase. Bila je masovna, a ne individualna. Međutim, ona se odnosila i na hronične bolesnike, uglavnom duševne i bolesnike s različitim prirođenim malformacijama, pa su počinitelji govorili i o nekakvom milosrđu. Bila je, uglavnom, rezultat identifikacije s Firerom i nacističkim pokretom.6 U Holandiji je Kraljevska medicinska zadruga još 1984. uslovno prihvatila eutanaziju. Uslovno, znači da joj mora prethoditi ispunjenje niza uslova7. Pritom se, kao osnovni, navode sledeći neophodni dokumenti: 1. istorija bolesti bolesnika; 2. zahtev za skraćenje života: jasan, slobodan, brižno sastavljen zahtev od strane samog bolesnika (ako takvog zahteva nema, lekar mora obrazložiti zašto ga nema); 3. konsultacija sa drugim nezavisnim kolegom; 4. opis sredstava upotrebljenih za skraćenje života. O svemu tome lekar-izvršilac treba da napravi pismeni izveštaj koji predaje javnom tužilaštvu, a ono treba da proveri je li sve učinjeno u skladu s propisima. Dakle, počinilac eutanazije sam sebe prijavljuje. 5

6

7

Chochinov, M. H., Wilson, G. K: The Euthanasia Debate: Attitudes, Practices and Psychiatric Considerations, Advanced European Bioethics Course, Ethics and Palliative Care, 1997. Husebo, S., Klaschik, E. (1998) Palliativmedizin: Praktische Einführung in Schmerztherapie, Ethik und Kommunikation. Berlin – Heidelberg: Springer Verlag. Ten Have A. M. J. H., Welie, V. M. J: Euthanasia in The Netherlands. Advanced European Bioethics Course. Ethics and Palliative Care, 1997.

195

Milica Kostić

Teoretski, on bi mogao biti proglašen i krivim, međutim to se po pravilu nije dešavalo. Ten Have i Welie dalje govore o rezultatima komisijskih analiza. Još 1991. Remmelinkova komisija je obrađivala smrtne slučajeve u Holandiji, i došla do porazne činjenice: od 130.000 umrlih godišnje, 49.000 umire zbog različitih oblika eutanazije, a od tog broja 5% je bilo aktivnih eutanazija. U 1.000 slučajeva nije bilo jasno izražene volje bolesnika. U tim slučajevima, odluku je donosio lekar na osnovu svoje slobodne ocene stanja kao neizdrživog, a nedostajala je i konsultacija s drugim lekarom, ili istorija bolesti nije bila u redu. Broj zahteva za eutanazijom ili asistiranim samoubistvom tri puta je veći od broja ostvarenih eutanazija. Kao razlog za zahtevanje eutanazije navode se i osećaj gubitka dostojanstva, zavisnost od drugih, zamorenost životom i sl. Bol, kao isključivi razlog za zahtev, susreće se u samo 6% slučajeva! Događalo se da je smrt zbog eutanazije bila prijavljena kao prirodna smrt samo zbog straha od eventualnih posledica. Konstatacije citirane komisije, a i drugih sličnih, stvorile su, i stvaraju, kod brojnih bolesnika osećaj nesigurnosti i nepoverenja u odnosu lekar/bolesnik. One kod njih izazivaju strah da bi lekar mogao izvršiti eutanaziju iako je sam bolesnik ne želi. Govorilo se i o „bežanju“ nekih bolesnika lekarima u Nemačku, gde eutanazija nije dozvoljena.8 Posebno se u Holandiji citira slučaj majke koja je obolela od depresije zbog gubitka dvojice sinova. Ona je odbila psihijatrijsko lečenje, tražila eutanaziju, i psihijatar je prihvatio zahtev. Na suđenju, sud mu je prigovorio samo to što se nije konsultovao sa kolegom. Premda je bila reč o reaktivnoj depresiji, odnosno patološkom žaljenju, sigurno je da nije moglo biti indikacija za eutanaziju.9 8 9

Ibidem. Ibidem.

196

Evropski sistem regulisanja eutanazije

Holandska javnost štiti lekara koji se brine za bolesnika. Javljaju se i slučajevi u kojima bi lekar odbio eutanaziju. Bolesnik bi se onda obratio Društvu za dobrovoljnu eutanaziju i ono bi pokrenulo javnost u prilog njegovog zahteva. Problem koji je u početku izgledao kao problem odnosa bolesnik – lekar, na taj način bi postao socijalno-politički problem. Nakon dugog perioda dekriminalizirajuće tolerancije prema eutanaziji, ona postaje legalna 2001. godine. Te godine je belgijski senat odobrio eutanaziju uz sledeće uslove: da zahtev podnosi lice starosti iznad 18 godina, da je u pitanju neizlečiva bolest, izričiti zahtev bolesnika i registracija na nacionalnom odboru. Navodi se da je čak 10% smrti u Belgiji posledica neformalne eutanazije.10 Još 1995. godine, eutanazija je legalizovana u Severnoj Australiji. Legalizaciju je dozvolio sam predsednik Marshall Perron pri kraju svog mandata, potrešen smrću svoje majke koja je umrla u izuzetno teškim bolovima. Prva eutanazija, o kojoj se mnogo pisalo, izvršena je pomoću, za tu svrhu, posebno konstruisanog aparata koji je omogućavao bolesniku da sam sebi intravenozno ubrizga mešavinu barbiturata i mišićnog relaksanta. Izvršenju eutanazije prethodilo je vreme ispitivanja postojanosti bolesnikove odluke o smrti od više nedelja. U finalnoj fazi, do ubrizgavanja, nakon davanja pozitivnog odgovora, često je dolazilo do bolesnikovog psihološkog pada, koje se ogledalo kao mučenje pacijenta. Naslednik Marshalla Perrona omogućio je izglasavanje pedesetak amandmana na Perronov zakon, tako da je njegova primena praktično prestala.11 10

11

Clark, D: Issues of euthanasia in the European context, on: Conference on key issues in palliative care and its solutions in family medicine, Zagreb, 21–23 March 2007. Sykes, N: Legal euthanasia in Australia, Hospice Bulletin 3 (3):2–2, 1996.

197

Milica Kostić

Značaj pregleda nacionalnih zakonodavstava i stavova javnog mnjenja ogleda se u saznanju da je legalizacija eutanazije (kao i njena zabrana) rezultat sasvim specifičnih istorijskih, političkih i drugih okolnosti. Iako su sve evropske države deklarisane kao sekularne države, recimo u slučaju Grčke, vidi se veoma jasan uticaj pravoslavne crkve na pravni sistem. Taj uticaj se još jasnije oslikava u jednom novinskom članku koji je u Grčkoj izašao ubrzo nakon što su započete promene zakonske regulative u Holandiji po pitanju legalizacije eutanazije. U tom članku, pravoslavna crkva iznosi svoj stav po tom pitanju, u kojem kaže da se apsloutno ne slaže sa legalizacijom eutanazije jer, kako ističe, jedino Bog može odlučivati o životu i smrti.12 Isto tako, interesantna zemlja za nacionalni pregled jeste Velika Britanija u kojoj je eutanazija propisana kao krivično delo. To je zemlja iz koje je, između ostalih, potekla moderna filozofska misao o eutanaziji u vidu radova Fransisa Bejkona i Tomasa Mora, takođe, to je zemlja, veoma raspoloženog, javnog mnjenja od preko 81% stanovništva koje se izjašnjava u prilog legalizaciji eutanazije.13 Uprkos inkriminisanog položaja eutanazije, u praksi sudova Velike Britanije pojavljuje se nespremnost sudija da osude lekare i članove porodica koji su izvršili ubistvo iz milosrđa.14 Razlog zbog koje sam želela da istaknem poziciju Velike Britanije u ovom pregledu nacionalnih zakonodavstava jeste taj što, ono što je prethodno navedeno o ovoj zemlji, upravo, ukazuje na te, pominjane, 12 13

14

Anonymous (2000) ‘Church of Greece: Euthanasia is Assisted Suicide’, Macedonian Press Agency. Biggs, Hazel, ‘The Assisted Dying for the Terminally Ill Bill 2004: Will English Law Soon Allow Patients the Choice to Die?’, [2005] 12 (1) Eur. J. Health Law 43, 46. Lynn, Robert, ‘Ending Life’ in Grubb, A. and Laing, Y. (eds.), Principles of Medical Law, 2nd ed. (Oxford University Press, New York, 2004), 1107.

198

Evropski sistem regulisanja eutanazije

specifične okolnosti u svakom društvu koje, u ovom slučaju, zabranjuju legalizaciju eutanazije. Ono što bih istakla kao specifičnost Velike Britanije jeste tradicionalnost, ali takva da koči savremeni razvoj, odnosno, zakonodavstvo koji nije u stanju da se razvija i menja u skladu sa razvojem svesti i napretkom svojih građana. Bez obzira na vrednost koju štiti zakonodavac zabranom eutanazije, zakon koji se ne obazire na stav 80% svog stanovništva, nije dobar zakon. Dalje, verovatno, najznačajnija zemlja za ovaj pregled nacionalnih zakonodavstava jeste Holandija i okolonsti koje su, u njoj, dovele do legalizacije eutanazije. U Holandiji, put do dekriminalizacije eutanazije je započet 1973. godine. Započet je beleženjem značajnog porasta podržavanja legalizacije u javnom mnjenju od 40% u 1966. a onda, čak 70% kontinuirano od 1990. godine. Sud u Leeuwardenu se, jednom prilikom, izjasnio da lekar može biti zaštićen od krivične odgovornosti ako je izašao u suret suštinskim i proceduralnim zahtevima. A onda, 1984. godine, Vrhovni sud Holandije je doneo odluku da lekar može skratiti život i patnje bolesniku, na njegov izričit zahtev. Ta odluka je utrla put ka definitivnoj legalizaciji eutanazije 2001. godine. Postoje mnoge spekulacije kako je vlada u tome uspela, međutim, činjenica je da se politička klima u državi menjala između 1994. i 2002. godine. Dve liberalne i laburistička partije su napravile većinu u vladi koja je ostala bez značajnijeg uticaja hrišćanske partije. One su uspele u tome da prođe liberalni paket socijalnih reformi, među kojima i dekriminalizacija eutanazije. Dakle, ono što predstavlja specifičnost Holandije, u pogledu legalizacije eutanazije, jeste pogodna politička scena, ali, pre svega, atmosfera, spremnost i podrška stanovništva za takvu promenu zakonske regulative, kao i nedostatak nekog uticajnijeg glasa crkve.15 15

Pakes, Francis, ‘Under Siege: The Global Fate of Euthanasia and Assisted-Suicide Legislation’, [2005] 13(2) Eur.J.Crime Cr.L.Cr.J. 199.

199

Milica Kostić

3. Evropska Unija i ljudska prava Prilikom određivanja mesta pojmu eutanazije u sistemu Evropske Unije, najpre treba utvrditi njihovu vezu. Kao što je na početku rečeno, u aktuelnoj raspravi o eutanaziji se govori o pravu na smrt kao ljudskom pravu, ili se bar to pokušava. Stoga se mora prvo utvrditi položaj ljudskih prava u Evropskoj Uniji, pa onda taj odnos suziti na vezu sa „pravom na smrt“. Dok, sa druge strane, u vezi sa EU, nesumnjivo je da eutanazija ulazi u oblast zdravstvene zaštite, tako da će se dalje izlaganje baviti tim dvostrukim odnosom. Politika ljudskih prava Evropske Unije odnosi se prvenstveno na zaštitu građanskih, političkih, ekonomskih, socijalnih i kulturnih prava. Polazeći od pretpostavke da su ljudska prava univerzalna i nedeljiva, EU aktivno promoviše i štiti ljudska prava unutar svojih granica, kao i u odnosima s trećim zemljama. U pogledu zaštite ljudskih prava u okvirima EU naročito se ističe zaštita ljudskog dostojanstva, što uključuje borbu protiv trgovine ljudima i zabranu mučenja, dok se u okviru zaštite sloboda naglasak stavlja na zaštitu ličnih podataka, obrazovanje, prava radnika i azil. Područje jednakosti obuhvata borbu protiv svih oblika diskriminacije kao i socijalna pitanja, dok se područje solidarnosti bavi problematikom zaštite okoline, potrošačima i javnim zdravstvom u onoj meri u kojoj se pitanja odnose na zaštitu osnovnih ljudskih prava. U pogledu zaštite ljudskih prava u trećim zemljama, EU promoviše zaštitu ljudskih prava s naglaskom na ukidanju smrtne kazne, borbi protiv torture i lošeg postupanja, borbi protiv rasizma i ksenofobije, nadgledanju izbora, kao i borbi protiv ratnih zločina i genocida. Ključna je i zaštita prava dece, kao i prava domorodačkog stanovništva uz druge aspekte zaštite ljudskih prava. Od 1992. godine svi sporazumi 200

Evropski sistem regulisanja eutanazije

o trgovini i saradnji s trećim zemljama sadrže klauzule koje naglašavaju da su ljudska prava ključan element tih sporazuma (tzv. human rights clause). Human rights clause predstavlja specifični pravni osnov, koji, u slučaju da određena zemlja ne poštuje osnovna ljudska prava, može dovesti do suspenzije trgovinskih povlastica odnosno do smanjenja ili obustave programa pomoći.16 Evropska konvencija za zaštitu ljudskih prava glavni je pravni instrument za zaštitu ljudskih prava u Evropi. Iako Evropska zajednica službeno nije potpisnica Konvencije, sve su države članice EU strane Konvencije. Evropski sud, koji pruža zaštitu ljudskih prava, smatrajući to jednim od opštih načela prava Evropske zajednice, crpi inspiraciju kako iz Evropske konvencije tako i iz zajedničkih ustavnih tradicija država članica. Od 1974. godine Evropski sud je doneo niz presuda o slučajevima u kojima se prepoznaje kako su temeljna ljudska prava sastavni deo opštih načela koja Sud mora štititi. Preambula Jedinstvenog evropskog akta (1986.) i posle čl. 6. Ugovora iz Mastrihta formalno uvode obvezu Evropske unije da poštuje prava definisana u Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava. Ugovor iz Amsterdama jača postojeće odredbe o zaštiti ljudskih prava u Ugovoru o EU (čl. 6. i 7.) uvodeći niz načela na kojima se Unija temelji („sloboda, demokratija, poštovanje ljudskih prava i osnovnih sloboda i vladavina prava“), dajući Evropskom sudu ovlašćenja da zajamči poštovanje tih načela od strane evropskih institucija, predviđajući sankcije u slučaju kršenja osnovnih načela od strane države članice. Ugovorom iz Nice dopunjuje se čl. 7. Ugovora o EU uvođenjem mehanizma prevencije kršenja ljudskih prava prema kojem Komisija, Parlament i trećina država članica mogu zatražiti od Saveta da utvrdi postojanje opasnosti ozbiljnog kr16

http://europa.eu/pol/rights/overview_en.htm, 01.05.2009.

201

Milica Kostić

šenja ljudskih prava u nekoj državi članici i da, uz suglasnost Parlamenta, uputi dotičnoj državi odgovarajuće preporuke. Na sastanku Evropskoga saveta u Nici prihvaćena je i Povelja Evropske unije o osnovnim pravima, koja prvi put u istoriji Unije u jedinstvenom tekstu utvrđuje niz građanskih, političkih, ekonomskih i socijalnih prava svih građana i osoba s prebivalištem u EU. Važno je spomenuti i trajna nastojanja da se Povelji o osnovnim pravima dodeli karakter pravno obavezujućeg dokumenta u sklopu nacrta Reformskog ugovora EU-a. Evropski parlament svake godine usvaja izveštaje o poštovanju ljudskih prava u Uniji. Kako bi dala dodatnu težinu zaštiti ljudskih prava u svetu, EU je 1994. godine utemeljila Evropsku inicijativu za demokratiju i ljudska prava sa ukupnim početnim budžetom od 130 miliona eura. Određeno je i postupno povećavanje finansijskih sredstava budžeta, tako da sada premašuju 1,1 milijardi evra predviđenih za period od 2007. do 2013.17 Osnovni cilj Inicijative je promovisanje zaštite ljudskih prava, demokratije, kao i sprečavanje konflikata u trećim zemljama. Taj cilj ostvaruje se putem finansiranja aktivnosti usmerenih na njegovo ostvarenje. Inicijativa se odnosi na četiri područja: i) jačanje demokratije, dobro upravljanje i vladavinu prava (saradnju s civilnim društvom u promovisanju političkog pluralizma, slobodu medija), ii.) ukidanje smrtne kazne u zemljama koje tu kaznu još imaju, iii.) borba protiv mučenja preventivnim merama (npr., obrazovanjem policijskih službenika) i represivnim merama (npr. stvaranjem međunarodnih krivičnih sudova), iv) borba protiv rasizma i diskriminacije, osiguravanjem poštovanja političkih i građanskih prava.18 17 18

Ibidem. Ibidem.

202

Evropski sistem regulisanja eutanazije

Inicijativa takođe finansira projekte za zaštitu ravnopravnosti polova i zaštitu prava dece, podržava udružene aktivnosti Evropske unije i drugih organizacija koje se bave zaštitom ljudskih prava (npr, Ujedinjenih nacija, Međunarodnog odbora Crvenog krsta, Saveta Evrope i Organizacije za evropsku bezbednost I saradnju). U pogledu eutanazije, jako je značajno osvrnuti se na Evropsku konvenciju o ljudski pravima i osnovnim slobodama. Konvencija ne garantuje pravo na smrt, niti sadrži neku drugu odredbu koja bi se mogla, direktno, protumačiti kao dopuštenost eutanazije. Međutim, Evropski sud za ljudska prava je u svojoj praksi imao slučajeve vezane za eutanaziju koje vredi pomenuti u smislu, na koje su se odredbe stranke pozivale u cilju dokazivanja svog „prava na smrt“. U već poznatom slučaju Diane Pretty protiv Velike Britanije, dotična je tužila zemlju, smatrajući da je Velika Britanija, svojim zakonima koji zabranjuju eutanaziju, povredila njena ljudska prava garantovana Konvencijom. Tužiteljka, obolela od teške degenerativne bolesti, ali pri zdravoj svesti, je tražila od britanskog javnog tužioca da krivično ne goni njenog muža, koji bi joj asistirao pri samoubistvu, što je tužilac odbio. Ono što je, u ovom slučaju, značajno za ovaj rad jesu odredbe Konvencije na koje se tužiteljka pozivala, a to su članovi 2, 3, 8, 9 i 14, Evropske Konvencije o ljudskim pravima. Prema članu 2, kojim se garantuje pravo na život, sud je našao da nema povrede jer se to pravo ne može tumačiti negativno, kao pravo na smrt. Takođe je našao da nema povrede člana 3. kojim se garantuje sloboda od torture, kao i da nema povrede člana 14. Konvencije. Iako je sud presudio protiv pomenute Diane Pretty, značajno je da je sud našao da je bilo povrede članova 8. i 9. koji garantuju pravo na privatnost i slobodu misli. Međutim, sud nije išao toliko daleko da na osnovu ova dva člana presudi u korist dotične. Postupak 203

Milica Kostić

Velike Britanije je sud opravdao kao neophodno potreban u demokratskom društvu.19

4. Politika zdravstvene zaštite Evropske Unije U svom drugom vidu veze sa EU, potrebno je sagledati sistem zdravstvene zaštite unutar Evropske unije i mesto eutanazije u tom sistemu. Osnovni ciljevi i načela zdravstvene politike sadržani su u Glavi XIII Ugovora o EZ. Opšti cilj je što više nivoa zdravlja u Evropi, a to obuhvata sledeće prioritete: osiguranje visokog nivoa zdravstvene zaštite u svim delovanjima Zajednice; poboljšanje stanja javnoga zdravstva, sprečavanje bolesti, kao i otklanjanje izvora opasnosti za zdravlje, osiguranje nezavisnih procena rizika, kao I provera programa javnoga zdravstva. U skladu sa načelom supsidijarnosti, delovanje na nivou Zajednice upotpunjuje nacionalne zdravstvene politike. Suodlučivanje Saveta i Parlamenta zahteva se, prema čl. 152, st. 4. Ugovora o EZ, kada se radi o merama koje postavljaju visoke standarde kvaliteta i sigurnosti organa i stvari ljudskoga porekla, krvi, kao i o merama u veterinarskom i fitosanitarnom području čiji je cilj zaštita javnog zdravlja, kao i kada su posredi mere za zaštitu i promovisanje ljudskog zdravlja, isključujući usklađivanje nacionalnih prava država članica. Prema istome članu, Savet je ovlašćen da kvalifikovanom većinom usvaja preporuke usmerene postizanju navedenih ciljeva. Evropska komisija definisala je pitanja javnog zdravlja kao jedan od prioriteta i stoga razvija usklađen pristup zdravstvenim politikama. 2000. godine pokrenuta je nova strategi19

Pretty v. the United Kingdom, 2002-III Eur. Ct. H.R. 155, para. 3.

204

Evropski sistem regulisanja eutanazije

ja razvoja javnog zdravstva Evropske zajednice (COM (2000) 285 final, 2000). Cilj strategije je usklađen pristup očuvanju i poboljšanju zdravlja, a osnovna načela su integrisanje u sve politike Zajednice, održivost, kao i usmerenost na ostvarenje utvrđenih zadataka. Ključni element Strategije razvoja je novi program javnog zdravstva, koji će se sprovesti do kraja 2008. godine. On je nadogradnja u odnosu na osam programa koji su se sprovodili tokom proteklih deset godina, čiji su prioriteti bili: promovisanje zdravlja i nadzor nad ostvarivanjem ciljeva zdravstvene politike, borba protiv zaraznih bolesti, retkih bolesti i raka, sprečavanje zavisnosti, kao i povreda, bolesti povezanih s zagađenjem okoline. Novi program ima tri prioriteta: poboljšanje informisanja i znanja s ciljem razvoja javnog zdravstva, osnaživanje sposobnosti brzog i usklađenog delovanja u slučajevima opasnosti za zdravlje, kao i promovisanje zdravlja i prevencije bolesti uključivanjem zdravstvene dimenzije u sve politike i delatnosti Unije.20 Trebalo bi istaći značaj Opšte uprave Evropske komisije za zdravstvo i zaštitu potrošača koja kao prioritete navodi osiguranje sigurne i kvalitetne hrane, mogućnost evropskih građana da ostvare informisani izbor, poverenje pri korišćenju prednosti unutrašnjeg tržišta, kao i stalno nastojanje da dimenzija javnog zdravstva bude uključena u sve mere preduzete na evropskom nivou. Evropski parlament je ustanovio poseban Odbor za okolinu, javno zdravstvo i zaštitu potrošača. Važan element nove strategije javnog zdravstva je Zdravstveni forum EU, koji treba da omogući stalnu razmenu podataka i iskustava svih zainteresovanih strana i na taj način pridonese transparentnosti i usavršavanju sistema. Sastoji se od tri komplementarna dela: Otvorenog foruma, platforme za opštu razmenu informacija i iskustava, Foruma zdravstve20

http://europa.eu/pol/health/overview_en.htm, 01.05.2009.

205

Milica Kostić

ne politike, koji je usmeren ka raspravi ključnih pitanja u području javnog zdravstva i Virtualnog foruma, koji otvara široku javnu raspravu o zdravstvenim pitanjima. Specijalizovana tela i agencije u području javnog zdravstva u Uniji su brojna i raznovrsna, a kao najvažnija se mogu navesti: Evropska agencija za sigurnost hrane, Evropska agencija za ocenu medicinskih proizvoda, Evropski centar za sigurnost i zdravlje na radu, Evropski nadzorni centar za droge i zavisnosti i Evropski centar za prevenciju i nadzor nad bolestima. Postoje i tela koja se na međunarodnom nivou bave analizom i prevencijom drugih opasnosti po zdravlje poput Evropske mreže za sprečavanje pušenja. Pitanje eutanazije, u okviru politike zdravstvene zaštite Evropske unije, je često bilo predmet diskusije u Evropskom parlamentu. U julu 1990. kao i u februaru 1991. godine Leon Schwartzenberg21, ministar u vladi Francuske, prezentovao je predlog na temu brige o umirućim bolesnicima, u kojem se iznosi stav da bi aktivna eutanazija bila prihvatljiva i u skladu sa dostojanstvom i autonomijom pacijenta. Dva dokumenta nikada nisu bila uzeta u razmatranje zbog odbijanja pojedinih država. 1995. godine prilikom usvajanja rezolucije o poštovanju ljudskih prava u EU, Parlament je istakao da pravo na život podrazumeva zdravstvenu zaštitu i da, stoga, eutanazija mora biti zabranjena. Godišnji izveštaj Evropske unije o stanju ljudskih prava je jasan pokazatelj konstantnog sukoba u Parlamentu po pitanju eutanazije. Uprkos tome što je 2003. godine u Parlamentu usvojen predlog u kome se traži da se izrazi mišljenje sa medicinskog i etičkog stanovišta po pitanju eutanazije, plenarna sednica je odbacila izveštaj 2003. u kojem se tražilo da zemlje članice prošire norme svojih zakonodavstava koje se odnose na eutanaziju i abortus22. 21 22

www.aegis.com/news/ap/2003/AP031021.html, 01.05.2009. http://www.traces-cl.com/2007E/01/thecurrentsit.html, 01.05.2009.

206

Evropski sistem regulisanja eutanazije

Što se tiče Evropskog saveta, on se izjasnio po ovom pitanju kroz preporuku koja isključuje dopuštenost aktivne eutanazije. Vlade zemalja Evropske unije, sastajući se u Savetu, potvrdile su stav da „doktor mora pokušati sve da olakša muke i da nema pravo, pa makar delovalo beznadežno, da ubrza prirodan proces smrti.“23 Dotle se Evropska komisija izjašnjava da eutanazija spada u politiku zdravstvene zaštite koja je u nadležnosti država članica.24

5. Zaključak Eutanazija je, kao element različitosti u jednakosti evropskih država, po mom mišljenju, sasvim prikladno ostavljena u nadležnosti članica. Bez obzira kojoj strani, u savremenoj raspravi o legalizaciji eutanazije, pripadali, bilo bi pretenciozno očekivati od jednog nadnacionalnog tela da donese odluku koja, ipak, predstavlja rezultat različitog istorijskog i društvenog razvoja. Međutim, u svojim skromnim izjašnjavanjima po ovom pitanju, institucije Evropske unije su, kroz svoje rezolucije i preporuke, podržavale razvoj i primenu palijativnog lečenja. Takav stav EU je kompatibilan sa većinom učesnika rasprave o eutanaziji, nezavisno od struje kojoj pripadaju. Palijativna medicina ne predstavlja samo srednje rešenje u dijalogu o eutanaziji, već predstavlja rešenje i trenutno tačku konsenzusa strana u raspravi. Takođe, ova vrsta tretmana je, apsolutno, u skladu sa argumentacijom, u prilog legalizaciji eutanazije, o ljudskom dostojanstvu. Međutim, kako je dalji razvoj i apsolutno priznanje autonomnosti čoveka neminovan, verovatno je da će se buduće generacije čuditi našim zakonima o zabrani eutanazije, kao što se većina, verovatno, čudi zakonima koji su nekada zabranjivali samoubistvo. 23 24

Ibidem. Ibidem.

207

Milica Kostić

Summary „The fundamental question about euthanasia: Whether it is a libertarian movement for human freedom and the right of choice, or an aggressive drive to exterminate the weak, the old, and the different, this question can now be answered. It is both.“ (Richard Fenigsen, Dutch cardiologist) A centuries-old question about the concession for euthanasia is considered to be one of the most controversial topics in the matters of human rights and healthcare, over which there is still an ongoing dispute between members of various vocations. In this work, the author will address the definition of euthanasia and its aspects, the elements of its definition, such as the value of life, humanity and person’s autonomy, as well as the arguments of both sides concerning the legalization of euthanasia. Furthermore, the author will provide an insight into different legislation systems underlining specific circumstances under which euthanasia has been banned or allowed. And finally, the last chapter will cover the standpoint of the European Union considering euthanasia, through its healthcare and human rights policy. Key words: Euthanasia (active, passive), human rights, healthcare, national legislation, the European Union.

208

Jelena Milenković Saradnik u nastavi Fakultet za evropske pravno-političke studije, Sremska Kamenica

EVROPSKI SUD PRAVDE I OPŠTI PRAVOZASTUPNIK Cilj ovog rada je davanje doprinosa literaturi na temu Evropskog suda pravde, objašnjenje organizacije Suda sa stavljanjem akcenta na specifičnu instituciju opšteg pravozastupnika. Broj sudija koincidira sa brojem država članica (danas 27), koje predlažu po jednog sudiju, dok je broj opštih pravozastupnika sve do 2007. godine osam, a od oktobra iste godine, Ugovorom iz Lisabona, taj broj je povećan na jedanaest, ali pomenuta odredba još uvek nije stupila na snagu. Rad, pozivanjem na relevantne odredbe osnivačkih ugovora, Statuta Evropskog suda pravde i Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, navodi načine imenovanja opšteg pravozastupnika, pokazuje njegovu ulogu u sudskoj proceduri, objašnjava značaj njegovog mišljenja i njegove garantovane nezavisnosti, opisuje suštinu njegovog imuniteta i daje predviđene razloge izuzeća i prestanka funkcije. Ključne reči: Evropski sud pravde, sastav Suda, opšti pravozastupnik.

1. Evropski sud pravde U okviru pravnog sistema Evropske unije formirano je jako nadnacionalno pravo (Supranational Law), a centralna pravosudna institucija, Evropski sud pravde (European Court of Justice– u daljem tekstu Sud) je imao veoma značajnu ulogu u stvaranju tog nadnacionalnog prava, postavljajući 209

Jelena Milenković

pravne osnove funkcionisanja Evropske unije.1 Zvaničan naziv ove institucije je Sud pravde Evropskih zajednica, ali su u upotrebi i termini Evropski sud pravde ili Sud pravde. Evropski sud pravde je osnovan 1951. godine Pariskim ugovorom, prvobitno kao Sud Evropske zajednice za ugalj i čelik. Stupanjem na snagu Ugovora o osnivanju Evropske ekonomske zajednice i Evropske zajednice za atomsku energiju, postao je zajednički sud svih triju zajednica.2 Evropski sud pravde je najviši sud Evropske unije po pitanju komunitarnog prava. Njegovo sedište je u Luksemburgu, za razliku od većine institucija Unije, koje svoje sedište imaju u Briselu.3 Nadležnost, sastav, organizacija Suda su regulisani odredbama čl. 220– 244 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, Statutom i Pravilima postupka pred Evropskim sudom pravde. On ima ulogu zaštite zakonitosti Evropske unije, kontrole rada njenih organa i neposredne zaštite interesa država članica, pravnih i fizičkih lica, obezbeđujući da države članice, nacionalni sudovi i institucije poštuju komunitarno pravo. Sud vrši ustavno-sudsku, upravno-sudsku i funkciju građanskog suda.4 Jedan od osnovnih zadataka je da osigura da se pravo Evropske unije tumači i primenjuje na isti način širom EU, odnosno da nacionalni sudovi država članica iste propise ne tumače na različite načine. Sud pravde je pokazao još jednu svoju značajnu nadležnost, atipičnu u kontinentalnom sistemu, a karakterističnu za anglo-saksonski sistem, a to je njegova zakonodavna uloga, putem precedenata. Sud, u nedostatku pisanih pravila, stvara pravo putem svoje sudske 1 2 3 4

Radović, Z.: Evropski sud pravde i odluke o prethodnom pitanju, Pravni život br. 12, Beograd, 2006, str. 499. Babić, I.: Pravo Evropske unije, Beograd, 2006, str. 34. http://www.curia.europa.eu/en/, 01.05.2009. Ibid, str. 35.

210

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

prakse. Sud rešava pravne sporove među državama članicama, institucijama EU, pravnim i fizičkim licima država članica.5

1.1. Sastav Evropskog suda pravde Evropski sud pravde, kada je u pitanju njegova organizacija i sastav, ima određene specifičnosti. U sastavu Suda pojavljuju se sudije, stručni saradnici i jedna posebna kategorija pravosudnog osoblja, opšti pravozastupnici. Sud se sastoji od 27 sudija i 8 opštih pravozastupnika. Taj broj opštih pravozastupnika je sa osam povećan na jedanaest, 18. oktobra 2007. godine, Ugovorom iz Lisabona, čime je promenjen član 222 Ugovora o funkcionisanju EU6, s obzirom na to da postoji odredba koja omogućava da, na zahtev Suda, Savet EU može da poveća broj opštih pravozastupnika.7 Ovaj ugovor još nije stupio na snagu. Sudije i opšti pravozastupnici se imenuju sporazumom vlada država članica sa mandatom od šest godina. Kada je u pitanju rešenje prema kome se sudije imenuju na šest godina, postoji mišljenje da vremensko ograničavanje mandata može protivurečiti zahtevu da sudije budu nezavisne u svom radu. Nezavisnost sudija se u mnogim državama članicama obezbeđuje, pored ostalih mehanizama, i stalnošću sudijske funkcije, kao jednim od osnovnih načela građansko – procesnog prava.8 5 6

7 8

Čavoški, A.; Knežević– Bojović, A.; Popović, D.: Evropski sud pravde, Beograd, 2006, str. 33– 40. Declaration ad Article 222 of the Treaty on the Functioning of the European Union on the number of Advocates– General in the Court of Justice, DS 866/07, 18. October 2007, Lisbon. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 222. Čavoški, A. i autori, op. cit., str. 16.

211

Jelena Milenković

Svaka država članica EU ima ovlašćenje da imenuje jednog sudiju, tako da broj sudija uvek koincidira sa brojem država članica. Pa ipak, s obzirom na to da Sud može da zaseda samo sa neparnim brojem sudija, imenovaće se i dodatni sudija onda kada postoji paran broj država članica. Ovakva isključiva nadležnost vlada država članica u imenovanju sudija nosi i izvesnu skepsu, uzimajući u obzir činjenicu da su vlade politička tela, te su i odluke koje donose politički obojene. Zbog prethodno navedenog može se javiti sumnja da će za sudije biti predložena „politički podobna“ lica i da će politički interesi uticati na njihov izbor. Ova mogućnost je dovela do donošenja rezolucije Evropskog parlamenta 1982. godine, u kojoj je izražen stav da Evropski parlament treba da učestvuje u izboru sudija Evropskog suda pravde. Međutim, u praksi ovaj sistem isključive nadležnosti država članica u imenovanju sudija ipak funkcioniše zadovoljavajuće, s obzirom na to da su sudije veliki broj puta sprovodile temeljne principe Unije, a ne uske interese svojih država.9

1.2. Kako se organizuje rad suda? Iznoseći najelementarnije informacije o postupku pred Sudom, može se navesti da postupak počinje podnošenjem tužbi Registru, a zatim se pojedinačni slučaj dodeljuje određenom sudiji i opštem pravozastupniku. Dalja procedura teče u dve faze: prva je pisana, a zatim dolazi usmena faza. U toku prve faze zainteresovane strane podnose pismene iskaze, a sudija kome je konkretni slučaj dodeljen piše izveštaj, sumirajući u njemu ove iskaze i pravni osnov slučaja.10 Zatim dolazi druga faza – javno saslušanje. U zavisnosti od značaja i složenosti slučaja, ovo saslušanje će se odigrati 9 10

Ibid, str. 16. Statut Evropskog suda pravde, čl. 20.

212

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

pred većem od troje, petoro, trinaestoro sudija ili pred Sudom u punom sastavu.11 U praksi, rad u većima je postao pravilo, a neparan broj članova veća onemogućava „pat poziciju“. Na saslušanju advokati stranaka izlažu slučaj pred sudijama i opštim pravozastupnikom, koji ih mogu ispitivati. Zatim, opšti pravozastupnik daje svoje mišljenje, posle čega sudije zasedaju i donose svoju odluku. Sud nije u obavezi da posluša mišljenje opšteg pravozastupnika. Odluke Suda se donose većinom glasova i objavljuju se na javnom saslušanju. Odluka se objavljuje na dan donošenja, kada i postaje obavezujuća.12

2. Opšti pravozastupnik Opšti pravozastupnik je specifična institucija u Evropskom sudu pravde. Koreni ove institucije leže u pregovorima koji su vođeni povodom Pariskog ugovora (Treaty of Paris) 1951. godine. Deo institucionalne strukture Evropske zajednice za ugalj i čelik trebalo je da bude Sud pravde, pri čemu je francuska delegacija predložila da se stvori institucija slična, ali ne identična Commissaire du Gouvernement (komesaru vlade) pri Državnom savetu. Tako je stvorena institucija opšteg pravozastupnika i Protokol Suda pravde omogućio je da dva opšta pravozastupnika asistiraju Sudu, što je i 1957. godine uneseno i u Rimski ugovor. U trenutku kada je Zajednica brojala šest država članica, a s obzirom na obavezu postojanja neparnog broja sudija, postignut je politički kompromis tako što je dodatni sudija bio Italijan, a opšti pravozastupnici Francuz i Nemac, obezbeđujući na taj način da „velike“ države članice imaju jednako predstavljanje u Sudu.13 11 12 13

Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 11a. Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 64 i 65. Noreen Burrows and Rosa Greaves: The Advocate General and EC Law, Oxford University Press, 2007, str 2.

213

Jelena Milenković

Francusko poreklo ove institucije je bilo često citirano u studijama koje se tiču uloge opšteg pravozastupnika. Međutim, treba biti pažljiv u pravljenju takvih poređenja, jer specifična uloga opšteg pravozastupnika u kontekstu rada Evropskog suda pravde nije potpuno funkcionalno ekvivalentna radu Commissaire du Gouvernement u Conseil d’ Etat. Postoje kako proceduralne, tako i jurisdikcione razlike među njima.14 Iako jeste tačno da je poreklo institucije opšteg pravozastupnika u Evropskom sudu pravde francusko i prvi opšti pravozastupnik je sam bio Commissaire du Governement u Conseil d’ Etat, bilo bi pogrešno zaključiti da je opšti pravozastupnik samo kopija francuskog modela. I sam bivši opšti pravozastupnik insistira da, dok postoje slične funkcije u nekim pravnim sistemima, istina je ipak da je opšti pravozastupnik institucija sui generis.15 Opšti pravozastupnik nije advokat, nije ni pravobranilac u klasičnom smislu reči, ali nije ni javni tužilac. On ima ulogu da predlaže rešenje slučaja, da ga utemelji u postojećem komunitarnom pravu, kao i da, ako je moguće, naznači obrise daljeg razvoja komunitarnog prava i njegove eventualne izmene.16 Broj opštih pravozastupnika se povećavao sa razvojem Zajednice. 1973. godine, taj se broj povećao na četiri, po jedan opšti pravozastupnik iz Francuske, Nemačke, Italije i Velike Britanije, da bi 1995. godine. taj broj narastao na osam, koji je i Ugovorom iz Nice 2001. godine. i fiksiran, s tim što je za period od 1. januara 1995. godine. do 6. oktobra 2000. 14

15 16

Dashwood, AA: The Advocate General in The Court of Justice of the European Communities, The Journal of the Society of Legal Scholars, 1982. Fennelly, N.: Reflections of an Irish Advocate General, Irish Journal of European Law 5, 1996. Radivojević, Z.: Novine u organizaciji Evropskog suda pravde, Pravni život br. 14, Beograd, 2007, str. 214.

214

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

godine bio određen i deveti opšti pravozastupnik, što je bilo posledica strukturalnih promena Suda posle proširenja Unije i pristupanjem Austrije, Švedske, Finske i Norveške.17 Prema odredbama Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, u članu 222, Sud može da predloži Savetu da broj opštih pravozastupnika poveća, s tim da odluka mora biti jednoglasna.

2.1. Imenovanje opštih pravozastupnika Postoji veliki broj odredaba zajedničkih i za sudije i za opšte pravozastupnike, koje se nalaze u svim propisima koji regulišu organizaciju Suda, a to su: osnivački ugovori, Statut i Pravila postupka pred Sudom. Sudije i opšti pravozastupnici se rangiraju jednako u napredovanju na viši nivo, prema starešinstvu.18 Član 6. Pravila o postupku pred Sudom predviđa da se starešinstvo određuje prema godinama staža, a u slučaju istog broja godina staža, prema godinama starosti. Takođe, iste su im i kvalifikacije, što potvrđuje član 223, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice, u kome se navodi da se „sudije i opšti pravozastupnici Suda pravde biraju među licima čija je nezavisnost izvan sumnje i koja ispunjavaju sve uslove za izbor na najviše pravosudne funkcije u svojim državama ili su istaknuti pravnici priznate stručnosti.19 Kao i u slučaju sudija, opšti pravozastupnici se imenuju sa obnovljivim mandatom od šest godina. Pitanje da li će neka država imati svog opšteg pravozastupnika je rešavano aktom o pristupanju, a postoji i opcija da se određeni broj opštih pravozastupnika imenuje iz takozvanih malih država 17 18 19

Ibid, str. 3. Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 6. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 223.

215

Jelena Milenković

članica prema rotacionom sistemu.20 Svake treće godine vrši se njihova delimična zamena, tako što se zamenjuju po pet opštih pravozastupnika.21 Pre stupanja na funkciju, sudije i opšti pravozastupnici polažu zakletvu da će svoju dužnost vršiti nezavisno i savesno, kao i da će čuvati tajnu sudskog odlučivanja.22 Sud prema Pravilima postupka imenuje Prvog opšteg pravozastupnika čiji mandat traje jednu godinu, sa zadatkom da odredi opšteg pravozastupnika za određeni predmet onog trenutka kada predsednik odredi sudiju izvestioca za taj predmet.23 Opterećenje opštih pravozastupnika predmetima treba da bude ravnomerno raspoređeno, ali tako da ne dođe ni do kakve specijalizacije za određenu vrstu predmeta.24 Statut Suda ističe da se svi uslovi koje postavlja za sudiju, odnose i na opšte pravozastupnike, tako da im nije dozvoljeno da budu na političkoj ili upravnoj funkciji, osim toga, ne smeju se baviti ni jednim drugim poslom, plaćenim ili neplaćenim, ali im Savet može dati odobrenje da stupe na određenu poziciju,25 kao što je, recimo, Honorary Proffessorships na Univerzitetima. Iako Statut Suda pominje samo konkretnu osobu koja je postavljena na to mesto, u praksi i sudija i opšti pravozastupnik imaju pravni tim koji ih podržava. Svim sudijama i opštim pravozastupnicima pomažu po dva izvestioca, koje 20 21

22 23 24 25

Čavoški, A. i autori, op. cit, str. 23. Declaration ad Article 222 of the Treaty on the Functioning of the European Union on the number of Advocates– General in the Court of Justice, DS 866/07, 18. October 2007, Lisbon. Lenaerts, K.; Arts, D. and Maselis, I.: Procedural Law of the European Union, sec. ed., London, 2006, str. 5. Pravila postupka pred Evropskim sudom pravde, čl. 10. Čavoški, A. i autori, op. cit., str 24. Statut, čl. 4.

216

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

oni slobodno biraju. Izvestioci su pravnici koji proučavaju i pripremaju spise predmeta.26

2.2. Funkcija opšteg pravozastupnika Član 222. Ugovora o osnivanju Evropske zajednice ističe da je dužnost, od oktobra 2007. godine, jedanaest opštih pravozastupnika da pomažu Sudu, radeći u skladu sa potpunom nepristrasnošću i nezavisnošću, kako bi Sudu dali obrazloženi predlog za odlučivanje o predmetu koji je pokrenut pred Sudom. Način da opšti pravozastupnik iznese svoje viđenje konkretnog predmeta sa preporukom kakvu bi Sud odluku trebalo da donese, jeste putem davanja mišljenja i to na samom kraju postupka. Ranije je opšti pravozastupnik čitao svoje celokupno mišljenje, ali je 1991. godine. usvojena praksa da se čitaju samo preporuke, tj, zaključni deo mišljenja. Mišljenje opšteg pravozastupnika sastoji se iz detaljno prikazanih činjenica konkretnog predmeta, podnesaka stranaka, analize pravnih pitanja, a zatim preporuke o tome kako treba rešiti predmet. Pošto opšti pravozastupnik nije ograničen tužbenim zahtevom u davanju mišljenja, on često daje komentare i drugih pitanja, kao što je recimo usklađenost delovanja nacionalnih organa sa komunitarnim pravom i različite karakteristike konkretnog postupka, tako da njegovo mišljenje predstavlja najcelovitiju sliku predmeta. Sam usmeni deo postupka završava se čitanjem ovog mišljenja, što dakle ne ostavlja prostora za odgovor stranaka. Činom čitanja završava se i učešće opšteg pravozastupnika u postupku, s obzirom na to da ne prisustvuje ni većanju, ni glasanju pri donošenju odluke. U praksi se najčešće dešava da on najavi datum kada će dati svoje mišljenje, pa se u tu svrhu i zakazuje posebno ročište.27 26 27

Rakić, I.: Evropski sud pravde, Strani pravni život 1–2/2007, str. 248. Čavoški, A. i autori, op. cit. str. 24 i 56.

217

Jelena Milenković

Statut Suda daje mogućnost i da se postupak okonča bez mišljenja opšteg pravozastupnika, a ta se situacija odnosi na predmete u kojima se ne postavljaju neka nova pravna pitanja, pa Sud odluči da konkretan predmet reši bez odgovarajućeg mišljenja opšteg pravozastupnika, a to nakon konsultacija sa njim.28 Na ovaj se način vrši se rasterećivanje predmetima opštih pravozastupnika, jer postoji dovoljno izgrađena sudska praksa po konkretnim pravnim pitanjima. Statut Suda zahteva da Sud navede argumente na kojima zasniva presudu.29 S obzirom da je centralna dužnost opšteg pravozastupnika pravna argumentacija, ne iznenađuje da Ugovor o osnivanju Evropske zajednice izjednačuje karakteristike sudija i opštih pravozastupnika u okviru njihovih kvalifikacija. Pa tako, i sudije i opšti pravozastupnici se biraju među licima čija je nezavisnost izvan sumnje i koja ispunjavaju sve uslove za izbor na najviše pravusudne funkcije u svojim državama ili su istaknuti pravnici priznate stručnosti.30 Kapacitet za pravnu argumentaciju je suštinski kvalitet i za sudiju i za opšteg pravozastupnika. Funkcija opšteg pravozastupnika je bila opisivana na različite načine od strane različitih autora. Pišući 1962. godine. na tu temu, Berb je izjavio da je „njihova funkcija slična onoj koju imaju Commissionaire de Governement u Conseil d’ Etat... Njegova jedina, ali vitalna funkcija je da pripremi i javno prezentuje argumentovane zaključke za sudsko veće... Iako tehnički, a ne pravno obavezujući, njegova mišljenja mogu imati jak uticaj na razvoj komunitarnog prava“.31 Mora se, dakle, istaći da mišljenja opštih pravozastupnika nisu pravno obavezujuća, već samo savetodavna. Kako 28 29 30 31

Statut, čl. 20. Statut, čl. 36. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice, čl. 223. Berb, G.: Judicial Control of the European Communities, 1962, str. 24.

218

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

navode Brown i Kennedy: „On je član Suda. Ali taj izraz je neodređen. S obzirom na to, nekada se odnosi isključivo na sudije, kao što stoji u članu 222, Ugovora o osnivanju Evropske zajednice. Ova neodređenost može da deluje ambivalentno kada je u pitanju uloga opšteg pravozastupnika: iako član Suda, on deluje kao nezavisni savetnik. Pa ipak, za razliku od Commissaire de Governement u francuskom Conseil d’ Etat, on ne prisustvuje odlučivanju... čak ni u savetodavne svrhe“.32 U Sudu pravde je, dakle, jasno, sudije odlučuju o slučaju, ali imaju prednost saveta opšteg pravozastupnika pre nego što tu odluku donesu. Lasok i Bridge su 1976. godine. opisali funkciju opšteg pravozastupnika na sledeći način: „Njihov zadatak je da predlože rešenje slučaja pred Sudom, da taj predlog rešenja bude u skladu sa postojećim procesnim pravom i, ako je moguće, da istaknu mogući budući razvoj procesnog prava“.33 Pošto opšti pravozastupnik predlaže rešenje, ponekada se izjavljuje da je njegovo mišljenje blisko presudi Prvostepenog suda.34 Sudija David Edward se ne slaže sa stavom da mišljenje opšteg pravozastupnika igra odlučujuću ulogu, pa kaže: „Često se pretpostavlja da čim opšti pravozastupnik preda svoje mišljenje, Sud jedino odlučuje da li će ili da li neće prihvatiti to mišljenje... Svaki sudija mora sam da odluči kako će se slučaj okončati. On to ne može da uradi sve dok nema potpuni 32 33 34

Brown, L.; Keneddy, T.: The Court of Justice of the European Commuinities, London, 2000, str. 64. Lasok, D.; Bridge, JW.: An Introduction to The Law and Institutions of the European Communities (2nd edn), London, 1976, str. 159. Warner, JP.: Some Aspects of the European Court of Justice, Society of Public Teachers of Law, 1976, str. 15–18.

219

Jelena Milenković

materijal, koji uključuje i mišljenje opšteg pravozastupnika. Pa tako, mišljenje je tek početni korak za donošenje odluke, čak i ako rezultat bude potpuno isti“.35 Mišljenje opšteg pravozastupnika nije napisano „samo za oči“ Suda, ono ima svoju širu publiku. Mišljenje se objavljuje u European Court Report zajedno sa presudom, kao i na sajtu Suda, onoga dana kada se donese presuda. Zanimljiva je konstatacija Craig-a i de Burca da je jedna od uloga mišljenja opšteg pravozastupnika da bace svetlo na nekada opskurne presude.36 Obazirući se na kvalitet mišljenja opšteg pravozastupnika, Arnull piše da, s obzirom na to ja je u pitanju mišljenje samo jednog čoveka, njega često krasi jasnoća i neposrednost koja presudama Suda može da nedostaje.37

2.3. Izuzeće opštih pravozastupnika Pravila postupka Suda regulišu i pitanja koja se odnose na izuzeće opštih pravozastupnika. Pa tako će biti izuzet iz postupka onaj opšti pravozastupnik koji je u konkretnom predmetu prethodno učestvovao u svojstvu agenta ili savetnika neke od stranaka, zatim u kome je sudio kao sudija drugog suda ili tribunala, ili bio član istražne komisije, ili, generalno, postupao u tom predmetu bilo u kom svojstvu.38 Ukoliko sam opšti pravozastupnik smatra da postoje razlozi zbog kojih ne treba da učestvuje u određenom postupku, o tome će obavestiti predsednika suda, koji ga zatim 35 36 37 38

Edward, D.: How The Court of Justice Works, European Law review, 1995, str. 539. Noreen Burrows and Rosa Greaves, op. cit., str. 6. Ibid, str. 7. Statut, čl. 18, st. 1.

220

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

izuzima. Ali i predsednik suda ga može izuzeti iz određenog postupka ukoliko smatra da postoje razlozi za to.39 Kada je u pitanju izuzeće, ono što je navedeno za opšte pravozastupnike, odnosi se i na sudije.

2.4. Nezavisnost i imunitet Ugovor o osnivanju Evropske zajednice u članu 223 ističe značaj nezavisnosti opšteg pravozastupnika, ali sam ne definiše taj pojam. Po Berniniju, nezavisnost se sastoji iz dva elementa, neutralnosti i nepristrasnosti. Neutralnost je objektivno stanje duha u ovom slučaju sudije ili opšteg pravozastupnoka, kao individue, koja podrazumeva jednako odstojanje misli i delanja, od zahteva tužbe i odbrane, ili tužbe i protivtužbe. Dok je nepristrasnost subjektivni stav prema strankama. Bernini dalje zaključuje da neko može biti nepristrasan, a da ne bude neutralan, a da niko ne može biti neutralan ko se ponaša pristrasno; da se neutralnost može „izgubiti“ i u dobroj nameri (gubitak neutralnosti, tj. jednake udaljenosti od stranaka, može biti rezultat razlika u obrazovanju, osnovnim vrednosnim sudovima, kulturološkim razlikama), dok do pristrasnosti može doći ili zbog malicioznih namera (dolus) ili zbog nemarljivosti ili nebrige za osnovne zadatke (culpa).40 Nezavisnost bi svakako trebalo da podrazumeva nezavisnost od uticaja bilo koje države članice. Takođe bi trebalo da podrazumeva nezavisnost od bilo koje stranke u postupku. 39 40

Statut, čl. 18, st. 2. Bernini: Report on Neutrality, Impartiality and Independance, The Arbitral Process and Independence of Arbitrators (ed. ICC), 1991, str. 31–35.

221

Jelena Milenković

Opšti pravozastupnik ne deluje kao pravni zastupnik jedne od stranaka, već kao pravni zastupnik javnog interesa.41 Sudije i opšti pravozastupnici Evropskog suda pravde uživaju imunitet, koji se odnosi na dela učinjena u vršenju njihovih funkcija, kao i ona učinjena van vršenja te funkcije, a jedina disciplinska mera koja se protiv njih može preduzeti je razrešenje.42 Imunitet im se može ukinuti odlukom Suda koji zaseda u svom punom sastavu, posle čega se pokreće krivični postupak.

2.5. Prestanak funkcije Istekom mandata, prestaje i funkcija opšteg pravozastupnika, što se odnosi i na sudijsku funkciju. Zajedničko za funkciju sudije i opšteg pravozastupnika, a tiče se njenog prestanka jesu i uslovi pod kojima može prestati njihova funkcija i pre isteka mandata. Ti uslovi su slučaj smrti, na sopstveni zahtev i razrešenjem. Kada je u pitanju prestanak funkcije na sopstveni zahtev, sudija, odnosno opšti pravozastupnik će predsedniku Suda dostaviti svoj zahtev u pisanoj formi, a ovaj ga prosleđuje predsedavajućem Saveta. Objaviće se upražnjeno mesto u pitanju, a sudija ili opšti pravozastupnik koji je tražio razrešenje ostaće na svojoj funkciji sve do imenovanja novog.43 Treći način prestanka funkcije pre isteka mandata jeste razrešenje. Član 6, Statuta Suda reguliše ovo pitanje i navodi da sudije i opšti pravozastupnici mogu biti razrešeni svoje funkcije ako, prema jednoglasnom mišljenju ostalih sudija i 41 42 43

Chalmers, D.; Hadjiemmanuil, C.; Monti, G.;Tomkins, A.: European Union Law, Cambridge University Press, 2006, str. 123. Statut, čl. 3. Čavoški, A. i autori, op. cit. str. 18.

222

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

opštih pravozastupnika, više ne ispunjavaju potrebne uslove ili obaveze u vezi sa vršenjem svoje funkcije. Po pokretanju postupka, dati sudija ili opšti pravozastupnik biće pozvan da se o pitanju razrešenja izjasni pred Sudom, na zatvorenoj sednici, ali neće moći da prisustvuje većanju i glasanju o sopstvenom razrešenju. U slučaju da se odluka usvoji, ona se saopštava predsednicima Evropskog parlamenta i Komisije, o njoj se obaveštava predsedavajući Saveta, a zatim se objavljuje da je jedno mesto upražnjeno. Sudija koji se bira na mesto razrešenog sudije ili opšteg pravozastupnika, bira se samo za ostatak njegovog mandata.44

3. Zaključak U našoj pravnoj teoriji nije se puno pisalo o instituciji opšteg pravozastupnika u Evropskom sudu pravde, a obrađivanje te teme je potrebno s obzirom na tendencije Republike Srbije da postane punopravna članica Evropske unije. Evropski sud pravde je najviši sud Evropske unije po pitanju komunitarnog prava, sa sedištem u Luksemburgu. U sastavu Suda pojavljuju se sudije, stručni saradnici i jedna posebna kategorija pravosudnog osoblja, opšti pravozastupnici. Sud se sastoji od 27 sudija i 8 opštih pravozastupnika. Opšti pravozastupnik nije advokat, nije ni pravobranilac u klasičnom smislu reči, ali nije ni javni tužilac. On ima ulogu da predlaže rešenje slučaja, da ga utemelji u postojećem komunitarnom pravu, kao i da, ako je moguće, naznači obrise daljeg razvoja komunitarnog prava i njegove eventualne izmene. Iako njegovo mišljenje nije obavezujuće, u praksi se 44

Ibid, str 18.

223

Jelena Milenković

često dešava da bude prihvaćeno pri donošenju odluke. On ne prisustvuje ni većanju, ni glasanju pri donošenju odluke. Svaki sudija mora sam da odluči kako će se slučaj okončati. On to ne može da uradi sve dok nema potpuni materijal, koji uključuje i mišljenje opšteg pravozastupnika. Pa tako, mišljenje je tek početni korak za donošenje odluke, čak i ako rezultat bude potpuno isti. Ugovor o osnivanju Evropske zajednice u članu 223 ističe značaj nezavisnosti opšteg pravozastupnika. Treba pomenuti da sudije i opšti pravozastupnici Evropskog suda pravde uživaju i imunitet, ali im se on može ukinuti odlukom Suda koji zaseda u svom punom sastavu. Postoji veliki broj odredaba zajedničkih i za sudije i za opšte pravozastupnike, koje se nalaze u svim propisima koji regulišu organizaciju Suda, a to su: osnivački ugovori, Statut i Pravila postupka pred Sudom.

Summary This work aims at contributing to the literature covering the topic of the European Court of Justice, at explaining the Court’s organization, with a particular stress on the specific institution of Solicitor General. The number of judges coincides with the number of member-states (currently 27 of them) which propose one judge each, whereas the number of Solicitor General’s positions until 2007 amounted to eight, and since October 2007, the Lisbon Treaty increased the number to 11, but the given provision has not entered into force yet. By referring to relevant provisions of the founding contracts, the Statute of the European Court of Justice, and the Rules of Procedure before the Court, the work states the ways of appointing Solicitor General, points to his/her role in the court procedure, explains the significance

224

Evropski sud pravde i opšti pravozastupnik

of his/her opinion, and his/her guaranteed independence, describes the essence of his/her immunity and gives the reasons envisaged for his/her exemption and termination of employment. Key words: The European Court of Justice, structure of the Court, Solicitor General.

225

Jelena Olofsson dipl. pravnik

SLOBODAN PRISTUP INFORMACIJAMA OD JAVNOG ZNAČAJA I PRAVO EVROPSKE UNIJE Pravo na pristup informacijama u posedu javnih vlasti je jedno od novih prava u Srbiji. Prvi put je priznato Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama, a detaljnije regulisano tek usvajanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja 2004. godine. Ovaj rad ima za cilj da predstavi način na koji je ovo pitanje regulisano u Evropskoj Uniji kroz prikaz Uredbe Evropskog parlamenta i Saveta u pogledu javnog pristupa dokumentima Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije, te da da preporuke o usklađivanju našeg Zakona sa standardima Evropske Unije. Ključne reči: Informacije od javnog značaja, pristup dokumentima Evropske Unije, poverljiva dokumenta, opravdani interes, zaštita podataka o ličnosti, klasifikacija podataka i dokumenata.

1. Sloboda pristupa informacijama od javnog značaja Institut slobodnog pristupa informacijama u posedu javnih vlasti kao ideja nastao je još u XVII veku da bi svoju ekspanziju doživeo tek sa univerzalnim prihvatanjem koncepta ljudskih prava sa jedne strane i koncepta dobrog upravljanja i principa javnosti u radu državnih organa, sa druge strane.1 1

Vidi: Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama – Ekspertski tim Koalicije za slobodu pristupa informacijama, str. 8.

226

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU

Pravo na informaciju od javnog značaja ima dve osnovne funkcije – demokratsku i nadzornu. Demokratska funkcija služi većem učešću građana u politici; otvorenost delovanja javne vlasti ne može biti ograničena samo na različite oblike parlamentarnog odlučivanja, već mora uključivati i različite oblike neposredne saradnje građana u donošenju propisa i političkih odluka. Nadzorna funkcija omogućava građanima nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnošću rada javnih vlasti, kao i nadzor nad trošenjem novca iz budžeta, što sprečava loše upravljanje, zloupotrebu vlasti i korupciju. Time se povećava efikasnost rada organa vlasti, odnosno državne uprave, a istovremeno, zahvaljujući komunikaciji i bližem odnosu između javnog sektora i pojedinca, jača se i poverenje u državnu upravu. Slobodan pristup informacijama od javnog značaja je uslov za kvalitetno i efikasno uživanje drugih ljudskih prava i sloboda (kao što su pravo na informisanje, sloboda mišljenja) i nezamenljiv instrument za vršenje kontrole nad radom državnih organa. Pravo na pristup informacijama u posedu javnih vlasti građanim Srbije je prvi put priznato tzv. „Malom poveljom“, odnosno Poveljom o ljudskim i manjinskim pravima i građanskim slobodama. Zakon o slobodnom pristupu informacijama o javnog značaja (Službeni glasnik RS 120/2004) stupio je na snagu 13. novembra 2004. godine, a Poverenik za informacije od javnog značaja imenovan je u decembru 2004. godine.

2. Sloboda pristupa informacijama u Evropskoj Uniji Ugovorom o osnivanju Evropske unije, poznatijem kao Mastrihtski ugovor, koji je potpisan u Mastrihtu (Holandija), 7. februara 1992. godine, a stupio je na snagu 1. novembra 1993. godine, već u članu 1. se promoviše otvorenost i javnost 227

Jelena Olofsson

u procesu donošenja odluka što podrazumeva i obezbeđuje da građani Unije bliskije sarađuju u procesu odlučivanja u Uniji, kao jedan od osnovnih principa Evropske unije, a u vezi sa principima slobode, jačanja demokratije, poštovanja osnovnih ljudskih prava i sloboda i vladavine prava. Ugovor iz Amsterdama kojim su izmenjeni Ugovor o osnivanju Evropske unije i Rimski ugovori iz 1957. godine, potpisan je 2. oktobra 1997. godine a stupio na snagu 1 maja. 1999. godine. Ugovorom iz Amsterdama je po prvi put u jednom od osnovnih izvora prava Evropske unije izričito navedeno pravo na pristup dokumentima Evropskog parlamenta, Evropskog saveta i Evropske komisije. Tako se u članu 255. konsolidovane verzije Ugovora o osnivanju Evropske zajednice navodi da svaki građanih Unije, kao i svako fizičko ili pravno lice koje ima prebivalište odnosno sedište na teritoriji Unije, ima pravo pristupa dokumentima Evropskog parlamenta, Evropskog saveta i Evropske komisije. Savet je u obavezi da u roku od dve godine od stupanja na snagu Ugovora iz Amsterdama usvoji osnovne principe i eventualna ograničenja ovog prava na osnovu javnih i privatnih interesa. Svaka od tri organa Unije su obavezana da donesu pravilnike kojima će se detaljnije regulisati ostvarivanje prava na pristup dokumentima. Na osnovu člana 255. Ugovora o osnivanju evropske zajednice usvojen je najvažniji izvor prava Evropske unije o pogledu pristupa informacijama. U pitanju je Uredba br. 1049/2001 Evropskog parlamenta i Saveta u pogledu javnog pristupa dokumentima Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije.2 Suština Uredbe je u tome da uvodi načelo što je moguće 2

Regulation (EC) No. 1049/2001 of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, Official Journal of the European Communities L 145, 31.5.2001, p. 43.

228

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU

većeg pristupa dokumentima, načelo najlakšeg ostvarivanja tog prava, i načelo podsticanja upravne prakse u toj oblasti. Ova Uredba ima za cilj da omogući u najvećoj mogućoj meri pravo pristupa dokumentima organa Unije, kao i da odredi osnovne principe i ograničenja ovog prava. Određeno je i da bi trebalo omogućiti najširi mogući pristup dokumentima u slučajevima gde organi Unije vrše zakonodavna ovlašćenja, ali u meri koja ne dovodi u pitanje proces donošenja odluka u okviru tog organa. Kako bi se osigurala potpuna primena Uredbe, ona se odnosi i na sve agencije osnovane od strane Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije. Pored dokumenata sačinjenih od strane Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije, mora se obezbediti i pristup dokumentima koje ove institucije prime od drugih sem ukoliko neka država članica ne uslovi pristup svojim dokumentima davanjem prethodne saglasnosti u skladu sa Deklaracijom br. 35 uz Ugovor iz Amsterdama. Pravo na slobodan pristup dokumentima institucija (organa i tela) Evropske unije ima svaki građanin Evropske Unije, odnosno svako fizičko i pravno lice koje ima prebivalište ili sedište u bilo kojoj državi članici Evropske unije, u skladu sa principima, uslovima i ograničenjima koji su utvrđeni ovom Uredbom. Organi i tela Unije mogu, pod istim principima, uslovima i ograničenjima odobriti slobodan pristup informacijama i fizičkim i pravnim licima koje nisu rezidenti ili nemaju sedište na teritoriji Evropske unije. Ova Uredba odnosi se na sva dokumenta u posedu organa i tela Unije, kako na dokumenta sačinjena od strane institucije, tako i na dokumenta koje je institucija primila i nalaze se u njenom posedu. Dokumenti će biti učinjeni dostupnim javnosti u pismenoj ili elektronskoj formi. Pristup dokumentima koji u sebi sadrže informacije koje mogu biti izuzete od obaveze pristupa, a koji 229

Jelena Olofsson

su takođe utvrđeni ovom Uredbom, tretiraju se na poseban način.3 U članu 3. Uredba definiše pojmove „dokument“ i „treća strana“. U kontekstu ove Uredbe dokument predstavlja svaki sadržaj bez obzira na nosač informacije (pisani dokument ili dokument čuvan u elektronskoj formi ili zvuči, vizuelni ili audio zapis) koji se tiče stvari u vezi sa politikom, aktivnostima i odlukama donetim u skladu sa nadležnostima i odgovornostima institucija Unije. Treća strana označava svako fizičko i pravno lice ili drugi entitet koji nije obuhvaćen pojmom institucija, uključujući države članice i druga tela u i van okvira institucija i tela zajednice i trećih zemalja.4 Pravo na pristup dokumentima institucija Unije nije apsolutno pravo. Postoje dve vrste izuzetaka. Prva grupa izuzetaka ovlašćuje instituciju Unije da odbije zahev za pristup dokumentima, ako bi obelodanjivanje informacija sadržanih u dokumentima moglo da ugrozi: • javni interes pod kojim se podrazumeva javna bezbednost, odbrana i vojne stvari, međunarodni odnosi i finansijska, monetarna ili ekonomska politika Unije ili države članice, ili • privatnost i integritet pojedinca u skladu sa propisima Unije koji se odnose da zaštitu podataka o ličnosti. 3

4

Vidi: Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, Official Journal of the European Communities L 145/43, Art. 2. Vidi: Regulation (EC) No 1049/2001 of the European Parliament and of the Council regarding public access to European Parliament, Council and Commission documents, Official Journal of the European Communities L 145/43, Art. 3.

230

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU

Institucije Unije su takođe ovlašćene da odbiju zahtev za pristup dokumentima, ako bi obelodanjivanje informacija sadržanih u tim dokumentima moglo da ugrozi: • komercijalne interese fizičkih i pravnih lica uključujući i intelektualnu svojinu, • sudski postupak, ili • postupak inspekcijskog nadzora, istragu i reviziju. Poslednja grupa razloga za isključenje pristupa dokumentima neće biti primenljiva ukoliko je javni interes njihovog obelodanjivanja pretežniji. Zahtev tražioca može biti odbijen i u slučaju kada se odnosi na dokument koji je sačinjen za internu upotrebu institucija Unije, a tiče se situacije gde institucija još uvek nije donela odluku ukoliko bi obelodanjivanje takvog dokumenta bi moglo ozbiljno da ugrozi proces donošenja odluke. Ovaj zahtev tražioca neće moći biti odbijen ukoliko postoji pretežan javni interes za objavljivanje dokumenta. I nakon donošenja odluke, institucija može odbiti pristup dokumentu ukoliko dokument sadrži mišljenja za internu upotrebu institucije Unije kao sastavni deo procesa razmatranja i preliminarnih konsultacija u okviru institucije. Ovo ograničenje je takođe moguće primeniti samo ukoliko ukoliko bi obelodanjivanje takvog dokumenta bi moglo ozbiljno da ugrozi proces donošenja odluke i ukoliko ne postoji pretežan javni interes za obelodanjivanjem. Ograničenje postoji i kada se zahtev odnosi na dokumente treće strane koje se nalaze u posedu institucije Unije. Tada su institucije Unije dužne da konsultuju treću stranu u vezi sa pristupom traženim dokumentima i dobiju njenu saglasnost. U suprotonom, dužne su da zatev odbiju. Svaka država članica ima pravo da zahteva od institucija Unije da ne obelodane nijedan dokument te države članice bez njene prethodne saglasnosti. 231

Jelena Olofsson

Ako su samo delovi traženog dokumeta obuhvaćeni nekim od izuzetaka, ostali delovi dokumenta biće dostupni javnosti. Svaki od prethodno navedenih izuzetaka traju samo dok postoje razlozi izuzeća, a u svakom slučaju ne mogu trajati više od trideset godina osim u slučaju kada dokument sadrži informacije u vezi sa pravom na privatnost, komercijani interes ili kada je reč o osetljivom dokumentu. Ukoliko je zahtev tražioca upućen nekoj od država članica, a odnosi se na dokument koji potiče od neke od institucija Unije, država članica će konsultovati tu instituciju pre donošenja odluke sem ukoliko je jasno da je obelodanjivanje dokumenta dozvoljeno. Postupak za ostvarivanje prava na slobodan pristup informacijama se pokreće pismenim zahtevom, što uključuje i elektronski zahtev, koji mora biti napisan na jednom od zvaničnih jezika Unije (engleski, holandski, francuski, nemački, italijanski, češki, danski, estonski, finski, grčki, mađarski, irski, letonski, litvanski, malteški, poljski, portugalski, slovački, slovenački, španski i švedski5). Zahtev mora sadržati dovoljno podataka kako bi institucija Unije mogla da identifikuje dokument koji je zahtevom tražen, a tražilac nije dužan da navede razloge podnošenja zahteva. Ukoliko zahtev ne sadrži dovoljno podataka, te institucija nije u mogućnosti da postupi po zahtevu, pozvaće tražioca da dopuni svoj zahtev i ponodiće mu pomoć u tome. Ako se zahtevom traži veliki broj dokumenta, odnosno ukoliko se zahtev odnosi na veoma dugačak dokument, institucija će obaviti neformalne razgovore sa tražiocem sa namerom da se pronađe pravično rešenje. Svaka institucija Unije ima obavezu da obezbedi pristup informacijama i da pomogne tražiocu kako i na koji način da pristup traženom dokumentu bude obezbeđen. U skladu 5

Vidi: Čl. 314 Ugovora o osnivanju Evropske zajednice.

232

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU

sa tom obavezom Unija je objavila Vodič kroz pristup dokumentima Evropskog Parlamenta, Saveta i Komisije i koji se može naći na internetu.6 Vodič sadrži podatke o tome kako doći do dokumenata, baze podataka dostupne na internetu (EUR-Lex, CELEX, PRE-Lex, Legislative Observatory OEIL, Ted), arhive, kako podneti zahtev, kome ga poslati, takse za podnošenje zahteva, mogući odgovori institucija, podnošenje žalbe, korisne adrese i važeći propisi koji regulišu pitanje pristupa dokumentima. Institucija je u obavezi da po zahtevima postupa bez odlaganja, a najduže u roku od 15 radnih dana od dana registracije zahteva, kada je dužna da ili dozvoli pristup traženom dokumentu ili u pismenom odgovoru odbije zahtev u potpunosti ili delimično. Institucija je tom prilikom u obavezi da navede razloge odbijanja, kao i da da pouku o pravnom leku. Tražilac čiji je zahtev delimično ili u potpunosti odbijen može u roku od 15 dana od prijema odgovora tražiti od iste institucije da ponovo razmotri zahtev. U slučaju da se zahtev odnosi na jako dugačak dokument ili na veliki broj dokumenata, rok u kome je institucija dužna doneti odluku može biti produžen za još 15 radnih dana. Institucija je dužna da o ponovljenom zahtevu odlučuje bez odlaganja, i to u roku od 15 radnih dana od prijema ponovljenog zahteva. Ukoliko ponovo dođe do delimičnog ili potpunog odbijanja zahteva, institucija je dužna da tražioca informiše o pravnim sredstvima koja mu stoje na raspolaganju. Tražilac čiji je zahtev odbijen može pokrenuti sudski postupak protiv institucije ili se obratiti Ombudsmanu. Ukoliko tražilac ne dobije odgovor istitucije u predviđenom roku, smatraće se da je njegov zahtev odbijen. Uredba na poseban način tretira osetljiva (poverljiva) dokumenta u svom posedu. Osetljivi dokumenti su doku6

http://europa.eu/geninfo/info/guide/index_en.htm, 01.05.2009.

233

Jelena Olofsson

menti sačinjeni od strane institucija i agencija koje su osnovale institucije Unije, kao i dokumenti država članica i trećih zemalja odnosno međunarodnih organizacija, koji su klasifikovani jednim od stepena tajnosti „stroga tajna“, „tajna“ ili „poverljivo“, a kojima se štite suštinski interesi Evropske unije ili jedne ili više država članica, pre svega u oblasti javne bezbednosti, odbrane i vojnih stvari. Pravo da traže pristup ovim dokumentima imaju samo osobe koje imaju pravo da budu upoznate sa njihovima sadržajem. Institucija je dužna da tražiocu omogući pristup dokumentima u skladu sa željom tražioca, odnosno da mu izda kopiju traženog dokumenta, uključujući, ako je to moguće, i dostavljanje traženog dokumenta u elektronskoj formi. Troškovi kopiranja i slanja kopije mogu biti naplaćeni od tražioca pri čemu se mora voditi računa da je reč o stvarnim troškovima. Kada traženi dokument ima manje od 20 stranica A4 formata ili kada je pristup omogućen u elektronskoj formi ili kroz registar, troškovi se ne naplaćuju. Kako bi osigurali ostvarenje prava građana iz ove Uredbe, propisano je da je svaka institucija Unije u obavezi da obezbedi javni pristup registru dokumenata elektronskim putem. Svaki dokument mora imati svoj registarski broj, kratak opis sadržaja dokumenta i datum kada je dokument sačinjen i unet u registar. Takođe, svim dokumentima, osim dokumentima koji mogu biti predmet izuzeća od slobodnog pristupa, treba kroz registar obezbediti direktan pristup. Ovo se naročito odnosi na zakonodavna dokumenta, odnosno dokumenta sačinjena tokom usvajanja akata koja su obavezujuća za države članice. Gde je to moguće, institucije su dužne da obezbede direktan pristup i dokumentima koji se odnose na razvojnu politiku i strategije. Svaka institucija je u obavezi da informiše javnost o pravima koja uživaju na osnovu ove Uredbe, kao i da razviju praksu dobrog upravljanja. 234

Slobodan pristup informacijama od javnog značaja i pravo EU

Svaka institucija Unije dužna je da sve godine objavi izveštaj koje se odnosi na prethodnu godinu i koji obuhvata broj slučajeva u kojima je institucija odbila da obezbedi pristup dokumentima, razloge takvog odbijanja i broj osetljivih dokumenata koji nisu zavedeni u registar. Najkasnije do 31. januara 2004. godine, Evropska komisija je bila dužna da objavi izveštaj o implementacaiji principa sadržanih u ovoj Uredbi i učini preporuke, uključujući ako je to potrebno, predloge za reviziju ove Uredbe.

3. Zaključak Upoređivanjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja Srbije sa standardima Evropske Unije, primećuje se da Zakon uvodi pretpostavku opravdanog interesa kao četvrti elemenat informacije od javnog značaja. Ovo ne treba razumeti tako da odsustvo ovog elementa predstavlja razlog za odbijanje zahteva tražioca, nezavisno od razloga propisanih za ograničenje prava na informaciju od javnog značaja. Prema Zakonu, opravdani interes javnosti da zna postoji u pogledu svih informacija kojima raspolažu organi javne vlasti. Tražilac informacije ne treba da dokazuje da ima interes da zna za određenu informaciju, niti da je njegov interes opravdan. Organ javne vlasti ne sme od tražioca da zahteva navođenje razloga za podnošenje zahteva.7 Zato bi bilo dobro kod određivanja pojma informacije od javnog značaja u čl. 2. Zakona kao nepotrebno izostaviti navođenje opravdanog interesa javnosti da zna. Pored toga, donošenjem Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja otvorena su i dva važna pitanja koja moraju biti regulisana. Jedno je pitanje zaštite lič7

Vidi: Zakon o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (Sl. Glasnik 120/2004), čl. 15, stav 4.

235

Jelena Olofsson

nih podataka kako bi se uspostavila ravnoteža između prava građanina „da zna“ i prava na privatnost. Narodna Skuština Republike Srbije donela je Zakon o zaštiti podataka o ličnosti (Službeni Glasnik RS 97/2008) kojim uređuje upravo ovo pitanje. Drugo pitanje se odnosi na klasifikaciju podataka i dokumenata u posedu javnih vlasti, odnosno na pitanje koji su podaci poverljivi. Potrebno je usvojiti nove standarde kojima će biti regulisano pitanje koja dokumenta i podaci mogu i treba da budu obeleženi kao tajni, a koji ne. Pre svega, činjenica da je u čl. 9. st. 1. tač. 5. Zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja tajnost utvrđena kao izuzetak, samo naglašava potrebu da se zakon o tajnim podacima što pre usvoji. Takva zakonska praznina može imati za posledicu kršenje načela što veće mogućnosti pristupa dokumentima. Zaštita osnovnih interesa države može biti legitiman osnov za odbijanje zahteva za pristup informacijama od javnog značaja, ali to ipak mora da bude – kao i svi ostali izuzeci– tumačeno usko, koliko je to moguće.

Summary The right of access to information held by the authorities is one of the new rights in Serbia. It was acknowledged for the first time in the Charter on Human and Minority Rights and Civil Freedoms, and regulated in detail by the Law on Free Access to Information of Public Importance in 2004. The goal of the paper is to present the manner in which this issue has been regulated in the European Union through a description of the Regulation of the European Parliament and Council regarding public access to the European Parliament, Council and Commission documents, and to provide recommendations for the harmonization of our Law with the EU standards. Key words: Information of public importance, access to the EU’s documents, confidential documents, justified interest, protection of personal data, classification of data and documentation.

236

Anđela Roglic dipl. pravnik

PORODIČNI SMEŠTAJ DECE BEZ RODITELJSKOG STARANJA U EU I ZEMLJAMA U OKRUŽENJU Deci bez roditeljske nege mora da se pruži prilika da oblikuju svoju budućnost da bi postali samouvereni, nezavisni i aktivni članovi društva, putem života u okruženju koje pruža podršku, zaštitu i pažnju, i koje unapređuje njihov potpuni potencijal. Većina dece odrasta sa svojim roditeljima i u svojoj biološkoj porodici ostvaruje osnovne životne potrebe, obezbeđujući trajna emotivna uporišta-ljubav i pripadnost. Međutim, jedan broj dece ostaje bez neposredne roditeljske brige – zbog gubitka roditelja, ili sprečenosti da o njima brinu usled bolesti ili nekih drugih razloga, napuštanja ili neadekvatnog vršenja roditeljske dužnosti. O njima brigu preuzima država, koja ima obavezu da obezbedi socijalne, psihološke i druge vidove podrške biološkoj porodici za prevazilaženje krizne situacije. Ali ako i pored toga, dalji život u sopstvenoj porodici za dete ostane rizičan i ugrožavajući, država primenjuje neki od, zakonom predviđenih oblika zaštite, među kojima je i smeštaj u drugu porodicu-porodični smeštaj. Porodični smeštaj – hraniteljstvo je mera zaštite deteta bez roditeljskog staranja, odnosno deteta pod roditeljskim staranjem koje ime smetnje u psihofizičkom razvoju ili poremećaj ponašanja, a koje privremeno ne može da živi sa svojim roditeljima.1 Deca kojima je potreban porodični smeštaj najčešće su do dolaska u hraniteljsku porodicu doživela iskustva kojima nisu dorasla, preteška za njihove godine i dalji život. Iskustvo u biološkim porodicama, 1

Pravilnik o hraniteljstvu, „Službeni glasnik RS“, 32/08, član2.

237

Anđela Roglic

rastanak sa njima i preseljenje u novu sredinu za decu može biti veoma stresno i sa posledicama po njihov dalji razvoj. Nekima od njih odlazak iz porodice potreban je za kraće vreme, koliko traje razrešenje krizne situacije, za neke to traje godinama, a mnogi dočekaju punoletstvo u hraniteljskoj porodici sa kojom uspostavljaju veze od značaja za ceo život. Hraniteljske porodice obezbeđuju sigurnu i podsticajnu sredinu za razvoj dece pružajući im adekvatnu negu i brigu o njihovom zdravlju, obrazovanju, osamostaljivanju, kao i podršku u uspostavljanju i održavanju veza sa biološkim porodicama i očuvanju ličnog, porodičnog i nacionalnog identiteta. Bavljenje hraniteljstvom i deljenje porodičnog iskustva sa detetom koje je na najranijem uzrastu upoznalo težu stranu života, učestvovanje u njegovom razvoju i podsticanje pozitivnih promena, unosi promene i u hraniteljsku porodicu, obogaćuje iskustvo svih njenih članova i može predstavljati veliko zadovoljstvo za sve, što hraniteljstvo svrstava u jedinstveno životno iskustvo. Ključne reči: Porodični smeštaj – hraniteljstvo, deca bez roditeljskog staranja, zbrinjavanje.

1. Međunarodnopravna zaštita deteta Deca, kao najosetljiviji članovi društva, čiji razvoj zavisi od odnosa i podrške odraslih i društvena briga o njima je jedna od značajnih tekovina razvoja društva. Na povoljniji položaj deteta u današnjem vremenu značajno je uticala međunarodnopravna zaštita deteta i donošenje niza međunarodnih dokumenata koja se bave zaštitom dece kao što su: Deklaracija o pravima deteta (1959), Konvencija o pravima deteta (1989) i Evropska konvencija o ostvarivanju dečjih prava (1996). U pogledu zaštite dece bez roditeljskog staranja, Konvencija UN o pravima deteta, članom 20. obavezuje države 238

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

članice da ovoj deci obezbede posebnu zaštitu i osiguraju njihov smeštaj u alternativne porodice ili ustanove: „Država je obavezna da obezbedi posebnu zaštitu deci lišenoj roditeljskog staranja i da osigura smeštaj takve dece u odgovarajuće alternativne porodice ili ustanove.“2

2. Porodični smeštaj na nivou EU – pravni osnov za regulisanje ove oblasti EU ima ograničenu ulogu u porodici. Svaka država članica ima svoja sopstvena pravila koja regulišu porodično-pravne stvari. Uloga EU se uglavnom odnosi na obezbeđivanje da se odluke donesene u jednoj zemlji mogu sprovesti u drugoj. Veliki korak napred u borbi zaštite dece predstavlja sledeća uredba: – BRISEL II-Council Regulation (EC) No 2201/2003 of 27 November 2003 concerning jurisdiction and the recognition and enforcement of judgments in matrimonial matters and the matters of parental responsibility, repealing Regulation (EC) No 1347/2000.3 – Uredba u pogledu nadležnosti i priznavanja i izvršenja presuda u bračnim stvarima i pitanjima roditeljske odgovornosti. Ova Uredba zamenjuje Uredbu (EC) No 1347/2000. Svrha ovog propisa je da se okupljaju u jednom dokumentu odredbe o roditeljskoj odgovornosti. Roditeljska odgovornost odnosi se na ceo skup prava i obaveza u odnosu na 2 3

Jugoslovenski centar za prava deteta, Beograd, 1999. Vidi: internet adresa: http://www.europa.eu, 01.05.2009.

239

Anđela Roglic

dete, a kako bi se obezbedila jednakost za svu decu, Uredba uključuje određene mere u cilju zaštite deteta. Evropska Unija u ovom propisu daje prioritet dečjim pravima i to pravu da održava normalne odnose sa oba roditelja. Ukoliko, pak, dete mora da se odvoji od roditelja, kao na primer, u slučaju zanemarivanja i zlostavljanja, onda se trazi alternativno rešenje. I upravo odredbe ove Regulative, kao i jedan od oblika zaštite deteta obradiću u ovom radu. Značajni propisi koji regulišu ovu oblast su i Preporuke Saveta Evrope i to: • Lista oblika smeštaja, Dodatak na Rezoluciju (77) 33 o smeštaju dece, Savet Evrope, Strazbur, 1977.4 • Princip 7 Preporuke broj R (87) 6 o hraniteljskim porodicama Komiteta ministara država članica, Strazbur, 1987.

2.1. Razvoj porodičnog smeštaja u zemljama Evropske unije Uporedni pregled primene porodičnog smeštaja kao oblika društvene brige o deci bez roditeljskog staranja ima za rezultat nova saznanja iz svetske prakse o mogućnostima, raznovrsnosti i kvalitetu zaštite dece, kao i korišćenje pozitivnih iskustava za razvoj porodičnog smeštaja kod nas.

3. Porodični smeštaj na primeru Velike Britanije Pod uticajem Konvencije UN o pravima deteta, a u novije vreme oslanjajući se na tzv. Uredbu – Brisel II većina zemalja usaglasila je svoje propise u oblasti zaštite dece što je 4

Vidi: internet adresa: http://www.coe.int.

240

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

učinila i Velika Britanija donošenjem Zakona o deci, koji se u znatnoj meri bavi zaštitom i unapređivanjem položaja dece na porodičnom smeštaju. Prema ovom zakonu: Svako dete na porodičnom smeštaju je: – od neprocenjive vrednosti za zajednicu, zbog čega je njegova dobrobit od vrhunske važnosti; – takvo dete ima zajedničke potrebe, svojstvene i ostaloj deci, ali takođe i posebne, lične potrebe. Dete je stoga jedinstveno; – deca sa specijalnim potrebama, uzrokovanim bolešću ili ometenošću u razvoju, takođe imaju specifične potrebe i prava; Roditelji dece koja se nalaze na porodičnom smeštaju i dalje imaju obaveze prema svojoj deci, kojih ne mogu biti oslobođeni, izuzev u slučaju potpunog usvojenja.5

3.1 Oblici porodičnog smeštaja U Velikoj Britaniji postoji više oblika hraniteljstva:6 1) Porodični smeštaj u funkciji odmenjivanja roditelja – kraći boravak deteta na porodičnom smeštaju sa ciljem obezbeđivanja stimulativne pauze, odnosno predaha za dete i odmenu za roditelje. 2) Podeljeni porodični smeštaj – dugotrajno zbrinjavanje u situacijama kada su roditelji trajno ometeni (u razvoju), ili su u terminalnoj fazi oboljenja (npr. sida), tako što se uloga roditelja, u zavisnosti od konkretnih okolnosti, deli sa hraniteljima. 5 6

James, G. Iskustva u praksi porodičnog smeštaja u Evropi i Velikoj Britaniji, Socijalna politika i socijalni rad, br. 4/96, str. 138. Ibid, str. 139.

241

Anđela Roglic

3) Neodložni porodični smeštaj – najčešće traje kraći vremenski period, zbog iznenada nastale nemogućnosti roditelja da se brinu o detetu, npr. iznenadni smrtni slučaj, smeštaj u bolnicu ili hapšenje roditelja. 4) Usmereni porodični smeštaj – namenjen deci sa specijalnim potrebama. Takođe se praktikuje, kada je potrebno smestiti maloletnu samohranu majku sa novorođenčetom. 5) Tinejdžeri na porodičnom smeštaju – kada se radi o maloletnim izvršiocima teških krivičnih dela, ili onim adolescentima koji su prethodno boravili na psihijatrijskom tretmanu.

3.2. Uslovi za izbor hranitelja U Velikoj Britaniji za izbor hranitelja sagledavaju se mnogi uslovi: 1) Zdravstveno stanje hranitelja – hranitelji treba da budu dobrog zdravstvenog stanja, isključujući mentalna oboljenja ili poremećaj ličnosti. 2) Osobine ličnosti – hranitelji treba da budu ugledni u sredini u kojoj žive. Pored toga, traži se da hranitelji imaju dve pisane preporuke, a sa davaocima ovih preporuka obavezno se obavlja razgovor. 3) Iskustvo u podizanju dece – hranitelji treba da imaju iskustvo u podizanju dece, bilo sopstvene ili u ulozi hranitelja. Značajan doprinos unapređivanju porodičnog smeštaja daju i programi pripreme i obuke hranitelja, kao što je program Nacionalnog udruženja za hraniteljstvo „Izabrati hraniteljstvo“. Tokom pripreme dobijaju se informacije o hranitelj242

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

stvu, deci za koju je potreban porodični smeštaj, hraniteljskim veštinama. Po mišljenju stručnjaka iz Velike Britanije, porodični smeštaj je za decu najbolji ukoliko ona mogu da budu u čestom kontaktu sa članovima biološke porodice. Kada deca izgube svoje roditelje onda je značajno da budu zajedno smeštena (da se braća i sestre ne odvajaju) ili da budu u bliskim kontaktima. Deca na porodičnom smeštaju treba da ostanu u vezi sa svojim prvobitnim susedstvom, školom i aktivnostima koje su pohađali. Deca pripadnici manjinskih etničkih grupa koja se nalaze na porodičnom smeštaju imaju potrebu da kontaktiraju sa pripadnicima svoje etničke grupe. Istraživanja u Velikoj Britaniji pokazala su da su uspešne one hraniteljske porodice koje nastoje da pomognu deci na porodičnom smeštaju da očuvaju osećaj pripadnosti svojoj biološkoj porodici, susedstvu, tj. sredini iz koje potiču. Oni u punoj meri sarađuju sa socijalnim radnicima kako bi deca koja se nalaze kod njih na smeštaju ostala u vezi sa svojim roditeljima, srodnicima, drugovima – putem poseta, telefonskih kontakata, pisama i sl. Ograničenja postoje u situacijama ako bi takav kontakt za dete bio negativan i protiv njegovog interesa. U Velikoj Britaniji, na porodičnom smeštaju boravi 70% od ukupnog broja dece bez roditeljskog staranja, uključujući i decu ometenu u razvoju i decu koja su fizički i seksualno zlostavljana.

3.3. Zaštita dece na porodičnom smeštaju u Engleskoj U Engleskoj je prisutna velika uloga države – tzv. paradigma akcionarskog roditeljstva (corporate parenting) koja se ogleda u njihovoj odgovornosti prema deci u sistemu zaštite, 243

Anđela Roglic

odnosno preuzimanje na sebe zadatak roditeljstva najosetljivijih grupa dece u društvu. Kod dece u sistemu zaštite uloga roditelja je podeljena između socijalnog radnika, koji predstavlja lokalni organ vlasti i hranitelja, sa druge strane. Detetov socijalni radnik je na nivou svakodnevnog života otelotvorenje njegovog roditelja – akcionara. Socijalni radnik smatra se vodećim stručnjakom, odgovornim za koordiniranje rada stručnjaka koji čine tim oko deteta, kako bi detetovim potrebama bilo odgovoreno.7 Istraživanja u Engleskoj pokazuju da česta premeštanja deteta iz jedne hraniteljske porodice u drugu imaju drastične efekte na njegovu uspešnost u školovanju i drugim aspektima života. Zbog toga, reformisanje sistema smeštaja zahteva radikalnost i poboljšanje kvaliteta i broja hraniteljskih porodica uz garancije da će dete biti upućeno u ustanovu samo ukoliko ova odgovara visokom standardima nege. Predlozi za poboljšanje podrazumevaju: 1) uvođenje niza okvira za smeštaj koji bi mogli odgovoriti raznovrsnim nivoima potreba; 2) pilot faza za mlađu decu koja podrazumeva intenzivan porodični smeštaj sa podrškom aktera iz različitih oblasti (miltiagency); 3) poboljšanje načina regrutovanja hraniteljskih porodica kroz posebno osmišljene kampanje; 4) širu primenu specijalizovanog hraniteljstva za decu sa posebnim potrebama; 5) uvođenje novih regionalnih odeljenja za ugovaranje koje će obezbediti maksimum za uloženi novac i uvesti mogućnost izbora smeštaja za dete. Iskustvo u ovoj zemlji govori da je za decu na porodičnom smeštaju, u pogledu njihove šanse za uspeh, od vitalnog značaja i odnos, odnosno način rada učitelja, nastavnika i drugog školskog osoblja. Lokalne vlasti u svojstvu roditelja 7

Care Matters: Transforming the Lives of Children and Young People in Care, Crown copyright, 2006. Više o ovome na internet adresi: http:// www.ifconz07.org.nz, 01.05.2009.

244

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

– akcionara rade sa školama kako bi se postiglo da svako dete na porodičnom smeštaju pohađa dobru školu i ima svu potrebnu podršku kako bi ostvarilo maksimum. Njihova podrška se ogleda i u sledećem: mogućnosti da se školama naloži da prime dete, čak i ukoliko imaju popunjen kapacitet; pravo na naknadu troškova prevoza; podršku deci kako bi se sprečila njihova marginalizacija (exclusion); utvrđivanje budžeta kojim bi nadležni socijalni radnik raspolagao za poboljšanje obrazovnog iskustva svakog deteta na porodičnom smeštaju. Iskustva ova zemlje takođe govore da je značajno da deca imaju slobodan i lak pristup svakoj vrsti nege (lekar opšte prakse, bolnica, škola) i aktivnostima u slobodno vreme, što je kao zadovoljstvo svojstveno svoj deci. Kada je ustanovljeno da svako peto dete na hraniteljstvu nema redovne zdravstvene preglede uveden je model sveobuhvatnog zdravstvenog pristupa, dodatne obuke pedijatara i drugih stručnjaka kako da rade sa decom, olakšan pristup dece i hraniteljskih porodica uslugama dečjih centara. Što se tiče prelaska u svet odraslih tj. napuštanje hraniteljske porodice, u Engleskoj postoji niz mera koje omogućavaju pomeranje ka svetu odraslih, kao što su: pravo da u hraniteljskoj porodici ostanu do 21 godine uz potrebnu podršku radi nastavka školovanja, kao i uvođenje stipendija za njihovo univerzitetsko školovanje na nacionalnom nivou. Ova životna etapa posebno je teška i stresna za mlade ljude sa teškoćama u razvoju (disability).

4. Porodični smeštaj na primeru Mađarske Mađarska ima dugu tradiciju porodičnog smeštaja ali najznačajnije promene u ovoj oblasti donosi Zakon o zaštiti dece i vršenju starateljskih poslova koji je na snazi od 1997. godine. Član 54. tog Zakona utvrđuje prava i dužnosti hra245

Anđela Roglic

nitelja detaljno definišući profesionalnog hranitelja kao lica koje ima kvalifikacije propisane zakonskim aktima i specijalizovanog profesionalnog hranitelja kao lica koje zadovoljava tražene kriterijume i koje je kompetentno da se stara o detetu sa teškoćama u prilagođavanju, ponašanju ili učenju, detetu zavisnog od droga, alkohola, kao i deteta koje zahteva naročitu negu usled nekih drugih okolnosti. U Mađarskoj, u svakom okrugu postoji služba koja pruža usluge porodičnog smeštaja, a u Budimpešti postoji jedna služba za razvoj servisnih usluga vezanih za porodični smeštaj. Međutim, pored njih, a u skladu sa članovima 97. I 98. Zakona o zaštiti dece i vršenju starateljskih poslova, i nevladine organizacije se mogu baviti određenim poslovima dečje zaštite, uspostavljanja i rukovođenja mrežom hranitelja.

4.1. Oblici porodičnog smeštaja Mađarsku odlikuje raznovrsnost oblika smeštaja: 1) Smeštaj deteta u drugu porodicu – na zahtev roditelja a po odobrenju organa starateljstva, dete se poverava na privremenu brigu i staranje drugoj, odgovarajućoj porodici; 2) Urgentno zbrinjavanje deteta – smeštaj deteta u hraniteljsku porodicu u slučaju kad ostane bez roditeljske brige i staranja, ili u slučaju kada je njegov fizički, emocionalni, intelektualni i moralni razvoj u porodici ozbiljno ugrožen u meri koja zahteva hitno zbrinjavanje deteta; 3) Kratkoročno hraniteljsko staranje – zbrinjavanje deteta ukoliko je njegov razvoj u sopstvenoj porodici ugrožen a takvo stanje se nije moglo popraviti sprovođenjem osnovnih mera dečje zaštite; 246

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

4) Dugoročno hraniteljsko staranje – obezbeđuje se za dete koje je, usled lišavanja roditeljskog prava ili nekih drugih razloga ostalo bez roditeljskog staranja i pod uslovom da se briga i podizanje deteta ne mogu obezbediti postavljanjem staraoca; 5) Povremeno hraniteljstvo – oblik zaštite dece kojim se obezbeđuje da određena lica vode privremenu brigu o deci koja inače žive u svojoj porodici. Ova lica mogu preuzeti brigu o najviše petoro dece istovremeno, uključujući i sopstvenu decu.

4.2. Uslovi za izbor hranitelja Prilikom izbora hranitelja vodi se računa o: – – – – –

uslovima života i stanovanja; poslu i mestu rada; deci hranitelja; zdravstvenim stanju hranitelja; policijskoj evidenciji.

U Mađarskoj, hranitelji mogu postati samo lica koja su završila pripremni kurs za hranitelje. Ovaj kurs se zasniva na američkom programu PRIDE – Parent Resources for Information, Development, and Education, koji je prilagođen uslovima Mađarske, i nosi naziv FIKSZ, tj. odgovornost, informisanost i kompetentnost roditelja. Cilj pripremnog kursa je da učesnici sami donesu odluku o tome da li bi bili sposobni da obavljaju ulogu hranitelja, ili ne. U toku obuke se razvija i unapređuje profesionalno znanje i sposobnost koja je potrebna za obavljanje dužnosti hranitelja. Postoji i nekoliko udruženja za porodični smeštaj ali nijedno od njih nije na nacionalnom nivou. Aktivnosti ovih udruženja mogu biti: sakupljanje odeće, organizovanje ek247

Anđela Roglic

skurzija za hraniteljske porodice, demonstriranje partnerskih odnosa i saradnje za decu i porodice i sl. Neka od ovih udruženja imaju ovlašćenja države da organizuju porodični smeštaj.8

5. Porodični smeštaj na primeru Rumunije Reforma dečje zaštite u Rumuniji obuhvata reorganizaciju domova u centre za porodični smeštaj. Posebno je značajan Ukaz o zaštiti ugroženog deteta9 koji radi poštovanja najvišeg interesa ugrožene dece može utvrditi odgovarajuće mere za zaštitu dece. Uveden je profesionalni hranitelj koji se definiše kao fizičko lice koje u svom domu, svojom aktivnošću, obezbeđuje rast, brigu i vaspitanje neophodno za harmoničan razvoj dece koja su mu poverena. Što se tiče dece ona mogu ostati u porodici smeštaja i posle punoletstva ako je na studijama ali ne duže od 26 godina.

5.1. Uslovi za izbor hranitelja U Rumuniji su propisani određeni uslovi za profesionalnog hranitelja: – radna sposobnost; – ponašanje u društvu, stanje zdravlja i psihološki profil koji daju sigurnost da će korektno izvršavati zadatke koje ima jedan roditelj; – raspolaganje stanom koji zadovoljava uslove za potrebe dece koja će biti smeštana. 8 9

Izvori podataka: Toth, K. Kovacz E. Porodični smeštaj u Mađarskoj, Balkanska letnja škola socijalnog rada, 1998. Zakon o prihvatanju Hitnog Ukaza Vlade broj 26/ 1997, o zaštiti ugroženog deteta, „Službeni glasnik“ Rumunije od 2. Juna 1998. X/205.

248

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

Profesionalni hranitelj ne može biti: – lice koje je bilo osuđeno i kojem je izrečena sudska mera za izvršavanje ili nameru izvršavanje prekršaja; – roditelj kome je oduzeto roditeljsko pravo ili onaj čije je dete sudskom odlukom evidentirano kao napuštano; – lice koje ima hronične zarazne bolesti. Socijalni radnik obavlja razgovor sa potencijalnim hraniteljima, vrši uvid na terenu i podnosi izveštaj komisiji za zaštitu deteta. Predlog da se da dozvola profesionalnom hranitelju obuhvata: broj dece koji podnosilac zahteva može primiti, uzrast, pol dece, kao i mogućnost podnosioca zahteva da zbrine decu sa posebnim potrebama. Licenca profesionalnom hranitelju se izdaje na period od tri godine. Hranitelj zaključuje ugovor sa specijalizovanom javnom službom za zaštitu dece ili privatnom institucijom za praćenje aktivnosti na porodičnom smeštaju. Socijalni radnici pružaju pomoć hraniteljskim porodicama jednonedeljnim posetama tokom prvog meseca smeštaja deteta, a zatim se ta učestalost poseta smanjuje i prilagođava potrebama porodice i deteta. U Rumuniji su od posebnog značaja specijalizovane službe za porodični smeštaj. Njihova aktivnost se sastoji u sledećem: – identifikuju porodice kojima se deca mogu poveriti, sa prioritetom srodnih porodica; – utvrđuju mišljenje deteta; – obezbeđuju pomoć i podršku licu ili porodici pre i posle poveravanja deteta; – obezbeđuju pomoć i podršku roditeljima deteta da bi se obezbedio povratak deteta u porodičnu sredinu; 249

Anđela Roglic

– prate porodice i lica u kojima je zbrinuto dete tokom smeštaja, kao i roditelje deteta nakon njegovog povratka u porodičnu sredinu; – podnose izveštaje i predloge komisiji o ovim aspektima, tromesečno ili na zahtev komisije. Za praksu porodičnog smeštaja u Rumuniji karakterističan je projekat hraniteljstva socijalne službe Bethani, koja u Rumuniji radi od 1992. godine na programima obuke u oblasti socijalnog rada.10 Interesantna situacija koja se odnosi na ovu oblast, a koja se desila u Rumuniji, tiče se rigoroznog zakona te zemlje kojim se zabranjuje smeštaj dece u hraniteljske porodice iz inostranstva. Grupa zakonodavaca iz parlamenta Evropske unije zahtevala je od Rumunije da preispita takvu zabranu jer bi potpuna zabrana mogla ugroziti živote dece bez roditelja. Posle uvođenja zabrane, mnoga deca bi bila vraćena svojim biološkim roditeljima što bi moglo rezultirati njihovom zanemarivanju i zlostavljanju. Među ljudima koji su želeli da postanu hranitelji nalazi se i jedan bračni par iz inostranstva, koji su nekoliko godina pokušavali da pruže dom Nataši, četvorogodišnjoj rumunskoj devojčici bez roditeljskoj staranja, a koja je živela u domu za nezbrinutu decu u Rumuniji.11 Sa poslednjom u nizu prepreka suočili su se kada su doputovali u Brisel da bi se sreli sa predstavnicima EU i rumunskim zvaničnicima, u poslednjem pokušaju da uh ubede da dozvole da postanu hranitelji Nataše. Ali, sačekale su ih loše 10

11

Prelici, V. Bitan element reforme dečje zaštite u Rumuniji: reorganizacija domova u centre za porodični smeštaj, Balkanska letnja škola socijalnog rada, 1998. Internet adresa: http://www.birn.eu.com.

250

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

vesti jer im je saopšteno da je devojčica data hraniteljskoj porodici u Rumuniji. Ta situacija je rezultirala time da je Evropski parlament zatražio od Rumunije da izvrši konačnu reviziju oko 1.400 zahteva za porodični smeštaj dece koji su podneti tokom moratorijuma, da bi Rumunija konačno odbila sve zahteve stranaca koji su želeli da pruže dom nezbrinutoj deci. Zvaničnici u Bukureštu su opravdali svoju odluku time da imaju uspeha u rekonstrukciji sistema zaštite dece u zemlji i poboljšanju njihovih uslova, te da je lokalno rešenje najbolje za decu. Ova situacija najbolje objašnjava pravilo da se deca primarno smeštaju u sredini svog porekla. Zvanični podaci u Rumuniji govore da se oko 45.000 dece nalazi u „starateljskom porodicama“ – bilo kod rođaka ili hranitelja – a još 32.000 su pod starateljstvom socijalnih službi „uz materinsku pomoć“, što znači da ih povremeno posećuju majke. Potreba za hraniteljskom porodicama u Rumuniji dramatično je porasla. Pre deset godina uopšte ih nije bili, a danas ih ima skoro 18.000, svaka se stara o bar jednom detetu i svaka prima sredstva iz lokalnog budžeta.

6. Razvoj porodičnog smeštaja u Bugarskoj Novinu u zakonodavstvu Bugarske, kojim se otvara put razvoja porodičnog smeštaja, predstavlja donošenje Zakona o dečjoj zaštiti 1988. godine. U istoriji Bugarske, to je prvi zakon koji je namenjen samo deci i u kome se po prvi put najavljuje porodični smeštaj kao mogućnost u zaštiti dece. Prema ovom zakonu, osnovan je Nacionalni komitet za dečju zaštitu sa statusom ministarstva, kao i regionalne kancelarije, 251

Anđela Roglic

agencije za usvojenje i porodični smeštaj koje mogu da odluče o usvojenju ili da obezbede porodični smeštaj.12 Prema poslednjim podacima, oko 8.000 mališana je u Bugarskoj koji su smešteni u ustanove socijalne zaštite. Onu decu, koju su napustili jedan ili oboje roditelja, ali istovremeno nisu odustali od ostvarenja roditeljskog prava, jednostavno nije moguće usvojiti. Alternativna mera koja pruža šansu deci da se nađu u normalnom porodičnom krugu, pruža profesija „hraniteljskog roditelja“. Profesionalno hraniteljstvo je zakonski uvedeno u Bugarskoj od januara 2007. godine. Priprema kandidata za profesionalne hranitelje izvodi se u skladu sa posebnim programom. Proces sticanja prava vršenja obaveza hranitelja traje preko četiri meseca. Do sada, prema poslednjim podacima, podneto je oko 135 zahteva za preuzimanje briga oko nezbrinute dece u hraniteljskoj porodici i budući hranitelji se nalaze u različitim fazama proučavanja i pripreme. Prednost da budu smeštana u takve porodice imaju deca koja su iz jednog ili drugog razloga postala žrtva nasilja, kao i ona deca uzrasta mlađeg od tri godine. Stručnjaci su procenili da ti mališani čine najugroženiju grupu. Zatim slede hendikepirana deca. Posle smeštaje deteta u hraniteljsku porodicu kontrola, konsultacije i saveti od strane socijalnih radnika u stanju su da spreče neadekvatno ponašanje ili neke teškoće koje mogu nastati u uzajamnom prihvatanju ili adaptacije hranitelja i deteta. Ideja hraniteljstva je da dete sačuva vezu sa biološkom roditeljima i to je veoma važno saznanje koje hranitelji moraju imati. Oni treba da dobro znaju da će im se često dešavati da sarađuju sa mnogim ljudima – predstavnicima državnih 12

Todorova, E. Bugarska na putu da počne da koristi porodični smeštaj, Balkanska letnja škola socijalnog rada, 1998.

252

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

institucija i nevladinog sektora, ukoliko se pokaže da je to u interesu deteta. Osnovni princip smeštaja deteta u hraniteljsku porodicu je zadovoljavanje njegovih potreba. Bugarska posebnu pažnju posvećuje deci koja su doživela nasilje i svrstavaju ih u grupu onih koja su prioritetna za porodično smeštanje zbog specifičnih potreba za bezbednim okruženjem. Stoga se smatra da ne bi bilo naodmet da hraniteljska porodica izbliza upozna životnu priču deteta kako bi adekvatno reagovala na potrebe tog deteta da doživi ljubav, toplinu, razumevanje i pažnju.

7. Kratak osvrt porodičnog smeštaja u našoj zemlji Za ostvarivanje porodičnog smeštaja u našoj zemlji relevantni su ustavni dokumenti i posebni zakoni kojima se uređuju prava dece u pojedinim oblastima, posebno zaštita dece bez roditeljskog staranja, kao i brojni međunarodni dokumenti. Porodični smeštaj u našem zakonodavstvu uređen je, u osnovi, Porodičnim zakonom, Zakonom o socijalnoj zaštiti i obezbeđivanju socijalne sigurnosti građana, Pravilnikom o hraniteljstvu, kao i drugim podzakonskim aktima kojima se bliže reguliše materija porodičnog smeštaja. Polazeći od zakonskog uređenja obe oblasti, hraniteljstvo kao mera zaštite dece u Srbiji, primenjuje se za maloletno dete i samo kada je to u skladu sa najboljim interesom deteta. Ono se zasniva odlukom organa starateljstva – Centra za socijalni rad. Poslove porodičnog smeštaja u našoj zemlji realizuju centri za socijalni rad u saradnji sa Centrom za porodični smeštaj dece i omladine u Beogradu, što zahteva visoku pro253

Anđela Roglic

fesionalnost i odgovornost u svim fazama procesa njegovog ostvarivanja. Učesnici u tom procesu su deca, hranitelji, biološki roditelji, rodbina, članovi hraniteljskih porodica, stručnjaci centara za socijalni rad i Centra za porodični smeštaj dece i omladine, i država koja obezbeđuje normativnu i finansijsku podršku ovom obliku zaštite dece.

7.1. Oblici porodičnog smeštaja Polazeći od specifičnih potreba deteta bez roditeljskog staranja i uslova potrebnih za njihovo zadovoljavanje, kod nas se primenjuju sledeći oblici hraniteljstva: 1) standardno hraniteljstvo – zadovoljava potrebe deteta urednog psihofizičkog razvoja i koje se u hraniteljsku porodicu smešta na kraći ili duži vremenski period; 2) specijalizovano hraniteljstvo – zadovoljava potrebe deteta sa smetnjama u psihofizičkom razvoju, izraženim zdravstvenim teškoćama ili poremećajem ponašanja, za koje je procenjeno da je primena hraniteljstva u njegovom najboljem interesu; 3) urgentno hraniteljstvo – primenjuje se u hitnim situacijama kada je došlo do napuštanja deteta od strane roditelja, grubog zanemarivanja ili zlostavljanja deteta ili kada su roditelji sprečeni da brinu o detetu zbog teške bolesti ili smrti; 4) povremeno hraniteljstvo – primenjuje se za dete sa razvojnim ili zdravstvenim teškoćama, koje se smešta u hraniteljsku porodicu na kraći period u cilju predaha i očuvanja kapaciteta hraniteljske, odnosno biološke porodice za dalju brigu o detetu. Potrebu smeštaja u hraniteljsku porodicu imaju ona deca koja nemaju roditelje ili njihovi roditelji, zbog raznih život254

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

nih teškoća i kriza nisu u stanju da o njima adekvatno brinu. Deca koja imaju potrebu za hraniteljstvom, obično su sa teškim životnim iskustvom koje utiče na njihov razvoj, zbog čega im je potrebna briga i podrška.

7.2. Uslovi za izbor hranitelja Prilikom izbora hraniteljske porodice naročito se vodi računa o: – – – – –

uslovima života i stanovanja; poslu, odnosno visini mesečnih prihoda; deci hranitelja; zdravstvenom stanju hranitelja; policijskoj evidenciji.

Odredbama Zakona određene su situacije koje mogu biti smetnja za smeštaj deteta. Tako se dete ne može smestiti u porodicu: 1) u kojoj je neko od članova lišen roditeljskog prava ili poslovne sposobnosti; 2) u kojoj su poremećeni porodični odnosi; 3) u kojoj neko od članova ima društveno neprihvatljivo ponašanje; 4) u kojoj bi zbog bolesti člana porodice bilo ugroženo zdravlje deteta i ostvarivanje svrhe smeštaja 5) ako je porodica materijalno neobezbeđena u smislu odredaba Zakona.13 Od hranitelja se zahteva da prepoznaju i adekvatno zadovolje sve potrebe deteta, ne samo bazične kao što su smeštaj, hrana i odeća. Od hranitelja se zahteva da imaju znanja i ve13

Izvori podataka: Porodični zakon „Službeni glasnik RS“, broj 18/05.

255

Anđela Roglic

štine da podrže i podstiču dete da se razvija socijalno, emotivno i intelektualno u skladu sa svojim potencijalima, i da zadovoljavaju potrebe deteta tako da njegov razvoj ide ka potpunom osamostaljenju. Često će hraniteljima za ostvarivanje ovog cilja biti potrebno strpljenje i podrška stručnjaka.14 Stručni tim daje posebno mišljenje iz koga se vidi da su članovi porodice po svojim ličnim svojstvima sposobni za čuvanje i vaspitanje deteta. Nakon prijavljivanja Centru za socijalni rad, obavljaju se početni razgovori i vrši procena ispunjenosti ličnih i porodičnih uslova za adekvatnu brigu o deci. U slučaju ispunjenosti ovih uslova predstoji priprema i obuka za buduće hranitelje i donošenja rešenja o porodičnom smeštaju. Hranitelji se za bavljenje hraniteljstvom pripremaju po Programu pripreme i obuke za hraniteljstvo. To je program PRIDE, kao jedan od najpoznatijih programa obuke hranitelja koji se realizuje u najvećem broju evropskih zemalja. Zasniva se na specifičnim kompetencijama – znanjima i veštinama za uspešno obavljanje hraniteljske uloge sa ciljem povećanja kompetentnosti hranitelja.

7.3. Standardi za ostvarivanje zaštite deteta na hraniteljstvu Hraniteljstvo kao mera zaštite deteta primenjuje se kada je to u njegovom najboljem interesu, a u najboljem interesu je ukoliko: 1) predstavlja odgovor na potrebe deteta za bezbednošću, fizičkim, zdravstvenim, emocionalnim i socijalnim razvojem, vaspitanjem i obrazovanjem; 2) obezbeđuje trajnost odnosa i veza sa porodicom porekla i drugim osobama važnim za dete; 14

Familia: Bukvar hraniteljstva.

256

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

3) u najvećoj mogućoj meri obezbeđuje uslove za prevladavanje zastoja u razvoju i optimalan razvoj deteta.15 Kada plan zaštite bez roditeljskog staranja određuje porodični smeštaj kao oblik zaštite, onda je jedan od najznačajnijih zadataka i standarda zaštite deteta izbor hraniteljske porodice, komplementarne sa potrebama konkretnog deteta. Pravilno izabrana hraniteljska porodica osnovni je uslov zaštite deteta na porodičnom smeštaju. Pored utvrđenih kriterijuma za izbor hraniteljske porodice, stručni tim ima zadatak da na osnovu psihofizičkih karakteristika deteta i karakteristika hraniteljske porodice vrši izbor porodice koja će na najbolji način kompenzovati odsustvo roditeljskog staranja kod deteta i zadovoljiti sve njegove razvojne potrebe.

8. Porodični smeštaj u susednim i zemljama u tranziciji Iskustva susednih zemalja i zemalja u tranziciji za nas su od praktičnog značaja i u reformskim procesima i oblasti socijalne politike, posebno što političke, ekonomske i socijalne promene imaju odraza na promene unutar porodice i što su ove zemlje započele reformu pre nas. Zajedničkom nam je i suočavanje sa novim učesnicima u pružanju usluga socijalne zaštite koji sve više dobijaju na značaju. Formiraju se mnoge nevladine organizacije i pojavljuju međunarodne organizacije i agencije sa izvorima sredstava za socijalne potrebe, među kojima se favorizuju programi za decu. Nevladin sektor sve više dobija na značaju i kao dopuna državnom sistemu socijalne zaštite. Zemlje Centralne Evrope koje imaju bolju ekonomsku situaciju nego druge zemlje u tranziciji počele su sa prestruk15

Pravilnik o hraniteljstvu „Službeni glasnik RS“, 32/08, član 5.

257

Anđela Roglic

tuiranjem službi porodičnog smeštaja. Reforma institucionalne brige je usmerena na poboljšanje uslova života u postojećim institucijama, obezbeđivanje alternativnih rešenja, obezbeđivanje mesta stanovanja od strane lokalne zajednice za one koji napuštaju institucije, pomeranje prema drugim vidovima brige na bazi porodice i dr.16 Zemlje u tranziciji se suočavaju sa problemom dece bez roditeljskog staranja i dece koja žive sa invaliditetom. Trenutni smeštaj ove dece u rezidencijalnim ustanovama je neadekvatan. Prema rečima šefa Delegacije Evropske komisije Josepa Lioverasa Evropska unija će obezbediti finansijsku pomoć kako bi se osiguralo da sistem brige o deci punim kapacitetom odgovori na potrebe najvulnerabilnijih grupa dece u Srbiji. Finansijska podrška Evropske unije se ogleda i u sprovođenju projekta „Posebna briga za posebne potrebe“ koji je usmeren na unapređenje kvaliteta života dece sa posebnim potrebama i razvoj specijalizovanog hraniteljstva kod nas, za decu sa posebnim potrebama koja su na smeštaju u institucijama. Ministarstvo rada i socijalne politike Republike Srbije i Save the Children UK potpisali su 13. Januara 2009. godine Memorandum o saradnji na sprovođenju trogodišnjeg projekta koji se finansira iz bespovratnih sredstava Evropske Komisije. Memorandum je dobio podršku Centra za porodični smeštaj dece i omladine Beograd, novoosnovanog državnog tela zaduženog za hraniteljstvo.17 Realizacija ovog projekta doprinosi ostvarivanju nacionalne politike u oblasti zaštite dece bez roditeljskog staranja i ostvarivanju Strategije razvoja socijalne zaštite u delu obez16 17

Čekerevac, A. Uporedna i međunarodna socijalna politika, 1999, str. 175–176. Opširnije o ovome na internet adresi: http://www.savethechildren. org.uk, 01.05.2009.

258

Porodični smeštaj dece bez roditeljskog staranja u EU i zemljama u okruženju

beđivanja manje restriktivnih oblika zaštite dece, odnosno obezbeđivanja uslova da deca odrastaju u porodičnom okruženju. Sve ove obećavajuće inicijative pokazuju da se ide napred.

9. Zaključak Na osnovu rezultata istraživanja, uporedne analize porodičnog smeštaja i vizije njegovog razvoja, neosporno je da je porodični smeštaj jedan od adekvatnijih oblika zaštite u porodičnim uslovima za većinu dece bez roditeljskog staranja, zbog bolje adaptacije dece na hraniteljsku porodicu nego na institucionalnu zaštitu, boljeg uspostavljanja odnosa roditelj – dete, razvijanja trajnih emotivnih veza i stabilnosti odnosa, boljeg ostvarivanja dečjih prava i njihove participacije u porodičnom životu i sticanja porodičnih iskustava bitnih za osamostaljivanje i kasniji život kao samostalnih odraslih ljudi. Na kraju, opšti je utisak da je porodični smeštaj u razvoju, da postoje određene teškoće sa kojima se većina zemalja susreće i da je potrebno stalno raditi na dogradnji sistema u cilju unapređivanja zaštite dece primenom ovog oblika. Ali, detinjstvo je jedno. Za ono dete koje se nalazi u domu ili neadekvatnoj porodici, svaka druga priča nema smisla. Priča o boljoj organizaciji zaštite dece na porodičnom smeštaju ne trpi odlaganja i sporost, jer za to vreme neka deca, negde, nekako rastu, često u neadekvatnim uslovima koji mogu ostaviti posledice za ceo život. Prema zvaničnim podacima Vlade, trenutno je oko 4.000 dece smešteno u hraniteljske porodice širom Srbije. Približno 30% te dece su deca sa smetnjama u razvoju. 800 dece je još uvek u institucijama. 50% njih su deca sa smetnjama u razvoju. Svako dete ima pravo da odrasta u porodici!!! 259

Anđela Roglic

Summary Family accommodation – fostering, is a protection measure for children without parental care, i.e. children under parental care, but with a disorder in mental and physical development, or with behavioral disorders, who temporarily cannot live with their parents.18 Foster families provide a secure and stimulating environment for the children’s development, by offering them adequate attendance and care about their health, education, future independence, and support in establishing and maintaining connections with their biological families, as well as preserving their personal, family and national identity. Fostering and sharing family experience with a child who saw a difficult side of life in its earliest age, participating in its development, and stimulating its positive changes, brings change into the foster family itself, enriches all its members’ experience, and it can represent a great satisfaction for everyone, thereby making fostering a unique life experience. Key words: Family accommodation – fostering, children without parental care, caring.

18

Fostering Book of Regulations, „Official Gazette of the Republic of Serbia“, no. 32/08, article 2.

260

Nikola Stošić dipl. pravnik

ZAŠTITA MEDICINSKIH PODATAKA O LIČNOSTI Relativno laka dostupnost informatičkih uređaja i razvoj sredstava masovne komunikacije su nužna posledica tehnološkog napretka. Širenje kruga subjekata koji vrše prikupljanje i obradu podataka o ličnosti i mogućnosti njihove upotrebe u različite, često nedopuštene svrhe, aktuelizuje potrebu za postojanjem adekvatnih zakonskih rešenja kojima će se regulisati uslovi prikupljanja, obrade i upotrebe ličnih podataka i obezbediti delotvorni mehanizmi njihove zaštite. Kada su u pitanju medicinski podaci o ličnosti kao podaci vezani za zdravlje čoveka, nesumnjivo je da postoje brojni razlozi da se posebnim zakonom reguliše ova oblast i pronađe ravnoteža između naizgled ambivalentnih ciljeva i to prirodne želje pojedinca da iste zadrži u domenu svoje privatnosti zbog posebne osetljivosti ovih podataka i težnje da se zaštite važni društveni interesi. U tom cilju potrebno je ukazati na nedostatke postojeće zakonske regulative u oblasti zaštite medicinskih podataka o ličnosti i potrebi usklađivanja zakonskih rešenja sa dostignutim evropskim standardima, sadržanim, pre svega, u Preporuci Komiteta Ministara Saveta Evrope o zaštiti medicinskih podataka iz 1997. godine, kao i na pojedine oblasti koje do sada u našoj zemlji nisu bile predmet zakonskog regulisanja, a koje bi trebalo da sadrži moderan Zakon o zaštiti medicinskih podataka o ličnosti.

1. Pravo na privatnost Pravo na privatnost je osnovno ljudsko pravo koje je kao pravo prve generacije našlo svoje mesto i u članu 12. Uni261

Nikola Stošić

verzalne deklaracije o pravima čoveka usvojenoj na Generalnoj skupštini UN decembra 1948. godine kojim je propisano: „Niko ne sme biti izložen proizvoljnom mešanju u privatni život, porodicu, stan ili prepisku, niti napadima na čast i ugled. Svako ima pravo na zakonsku zaštitu protiv ovakvog mešanja ili napada.“ Zaštita ličnih podataka, koje je pojedinac u modernom, visoko birokratizovanom društvu „prinuđen da podeli“, pre svega, sa predstavnicima državnih organa, ali i drugim grupama i pojedincima, u cilju ostvarenja svojih životnih interesa, neophodna je radi primene temeljenog pravnog principa istaknutog u Univerzalnoj deklaraciji o pravima čoveka. Takođe, i Evropska konvencija o ljudskim pravima, još jedan krucijalni dokument u oblasti zaštite ljudskih prava, u članu 8. predviđa:“Svako ima pravo na poštovanje svog privatnog i porodičnog života, stana i prepiske.“1 Kada su u pitanju medicinski podaci o ličnosti, poštovanje i garancija privatnosti pojedinca ima poseban značaj, pre svega zbog osobenosti odnosa pacijent-lekar. Naime, da bi se pacijent uopšte obratio lekaru i sa njim podelio osetljive informacije koje se tiču njegovog zdravstvenog stanja, neophodno je da bude uveren da ti podaci neće biti upotrebljeni van svrhe za koju se prikupljaju. Sama mogućnost da, na primer, njegove kolege saznaju da ima makar i blage psihičke tegobe, često je dovoljna da pojedinca odvrati od namere da se obrati stručnom licu. Takođe, najčešće će poslodavac odbiti da zaposli lice koje ima određenu bolest, čak i u slučaju da ta bolest nema nikakvog uticaja na kvalitet njegovog ili njenog rada. Sa druge strane, poverenje pacijenta je preko potrebno kako bi lekar pribavio sve potrebne informacije na osnovu kojih bi mogao da utvrdi uzroke bolesti, postavi tačnu dijagnozu i odredi odgovarajući tretman 1

European Convention on Human Rights, htpp://www.hrcr.org/docs/ Eur_Convention/euroconv.3.html, 30.01.2009. godine.

262

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

u cilju izlečenja. Stoga, ostvarenje načela poštovanja ličnosti pacijenata, a u sklopu toga i prava na privatnost, kao jednog od bazičnih načela na kojima počiva i Hipokratova zakletva jeste preduslov adekvatnog medicinskog tretmana i zdravstvene zaštite.2 Preporukom Komiteta Ministara Saveta Evrope br. 97 o zaštiti medicinskih podataka, i to posebnim odeljkom pod nazivom „Poštovanje privatnosti“ predviđeno je: – da poštovanje fundamentalnih prava i sloboda, posebno prava na privatnost, mora biti garantovano u postupku prikupljanja i obrade medicinskih podataka; – da se prikupljanje i obrada medicinskih podataka može vršiti samo ukoliko je domaćim zakonom obezbeđena odgovarajuća zaštita; – da medicinski podaci mogu da se prikupljaju i obrađuju samo od strane profesionalnih lica-zdrvstvenih radnika, a od strane drugih pojedinaca i tela samo ukoliko to čine u korist profesionalnih lica-zdravstvenih radnika i pri tome postupaju u skladu sa pravilima poverljivosti koja su propisana za zdravstvene radnike;3 U kontekstu poštovanja prava na privatnost treba spomenuti i odluku koju je Evropski sud za ljudska prava doneo u slučaju Z. vs Finland februara 1997. godine u kojoj je istaknuto da je zaštita medicinskih podataka od suštinskog značaja za ostvarenje prava pojedinca da se poštuje njegova 2

3

Kaličanin P., Medicinska etika i medicinsko pravo, htpp://www.psihijatrija.com/psihijatrija/ETIKA%20KALICANIN/Med%20Etika%20_ 22.doc. Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data, Respect for privacy, htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html, 16.01.2009. godine, str. 1.

263

Nikola Stošić

privatnost i porodični život, te da bi se bez takve zaštite oni koji imaju potrebu za medicinskom pomoći uzdržavali od otkrivanja informacija lične i intimne prirode čak iako su takve informacije neophodne da bi im se ukazao odgovarajući medicinski tretman, čime bi ugrozili sopstveno zdravlje, a u slučajevima postojanja prenosivih bolesti i zdravlje čitave zajednice. U odluci je naznačeno i da je poštovanje privatnosti od posebnog značaja kada su u pitanju informacije o osobama obolelim od HIV-a, s obzirom na to da otkrivanje tih podataka može imati dramatičan uticaj na privatni život tih lica, kao i na njihov socijalni i radno-pravni status, izlaganjem tih osoba poruzi i vređanju.4 Međutim, nije dovoljno da država samo propiše obavezu uzdržavanja od povrede prava na privatnost, već je neophodno da preduzme odgovarajuće mere u cilju sprečavanja povrede tog prava. Evropski sud za ljudska prava je u slučaju I vs Finland zauzeo stav da član 8 Direktive 95/46 Evropskog Parlamenta i Saveta Evropske Unije o zaštiti pojedinaca koja se odnosi na obradu ličnih podataka i slobodan prenos tih podataka5 ne obavezuje državu samo na uzdržavanje od mešanja u privatni život pojedinca, već podrazumeva i obavezu države da u cilju poštovanja privatnosti preduzme odgovarajuće mere u cilju osiguranja prava na privatnost, čak i u sferi odnosa između fizičkih lica međusobno.6 Iz sadržine navedene odluke nesumnjivo proizlazi da pored negativne oba4

5

6

European Court of Human Rights, Case of Z vs Finland, Aplication (no. 22009/93), htpp://www.fredman-mansson.fi/zvf.htm, 16.01.2009. godine. Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and of the free movement of such data. htpp://www.cl.cam.ac.uk/rja14/Papers/echr-finland.pdf, 16.01.2009. godine, str. 7.

264

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

veze države i drugih adresata da se uzdrže od povrede prava na privatnost medicinskih podataka o ličnosti, država ima i pozitivne obaveze koje se sastoje u stvaranju delotvornih mehanizama pravne zaštite.

2. Prikupljanje i obrada podataka Radi ostvarenja i zaštite prava na privatnost i drugih prava i interesa fizičkih lica od ključnog značaja je postojanje adekvatnih zakonskih rešenja kojima će se predvideti: – koji subjekti su ovlašćeni da prikupljaju i obrađuju medicinske podatke o ličnosti – pod kojim uslovima se podaci mogu obrađivati – koji su to razlozi koji mogu opravdati odstupanje od opšteg režima koji je propisan za prikupljanje i obradu medicinskih podataka o ličnosti

2.1. Propisi Saveta Evrope Preporukom Veća Ministara Saveta Evrope br. 97 o zaštiti medicinskih podataka je propisano da bi medicinski podaci o ličnosti trebalo da se prikupljaju i obrađuju samo od strane fizičkih i pravnih lica koja se bave pružanjem zdravstvene zaštite profesionalno, kao i od pojedinaca ili tela koji rade u njihovu korist, ali samo pod uslovom da za njih važe ista ili slična pravila kojima se obezbeđuje poverljivost informacija, a koja obavezuju lica koja koja se bave pružanjem zdravstvene zaštite profesionalno. Preporukom je propisano i da druga fizička i pravna lica mogu prikupljati i obrađivati medicinske podatke o ličnosti samo ukoliko su potčinjena pravilima kojima se obezbeđuje jednak stepen zaštite poverljivosti podataka kao i pravilima koja se odnose 265

Nikola Stošić

na lica koja se profesionalno bave pružanjem zdravstvene zaštite.7

2.2. Propisi Evropske Unije Što se tiče uslova pod kojima se medicinski podaci o ličnosti mogu prikupljati i obrađivati, pre svega treba istaći da je Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta od oktobra 1995. godine predviđena generalna zabrana obrade podataka koji se odnose na zdravlje pojedinaca iz razloga posebne osetljivosti tih podataka. Međutim, imajući u vidu neophodnost dostupnosti informacija koje se odnose na zdravlje pacijenta u cilju pružanja odgovarajućeg medicinskog tretmana, Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta predviđeni su izuzeci od opšte zabrane prikupljanja i obrade medicinskih podataka o ličnosti. Derogacija opšteg principa o zabrani obrade medicinskih podataka o ličnosti se odnosi pre svega na one situacije u kojima postoji izričita saglasnost lica na koja se ti podaci odnose, izuzev ukoliko zakon države članice ne predviđa da se generalna zabrana prikupljanja i obrade podataka ne može otkloniti ni davanjem te saglasnosti.8 Međutim, postavlja se pitanje pod kojim se uslovima izjava volje jednog lica kojom daje saglasnost da se podaci koji se odnose na njegovo zdravlje mogu obrađivati smatra punovažnom i ovlašćuje nadležne subjekte da pristupe procesu prikupljanja i obrade podataka? 7

8

Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data, htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html, 16.01.2009. godine, str. 1. Directive 95/46/EC of the Europian Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection on individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data, htpp://www.cdt.org./privacy/eudirective/EU_Directive_html, 16.01.2009. godine, str. 7–13.

266

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

Pre svega, ta izjava mora biti slobodno izražena, konkretna i data od strane subjekta koji je informisan o svim relevantnim pitanjima koja se odnose na obradu podataka. Radna grupa, nezavisno evropsko savetodavno telo u oblasti zaštite podataka i privatnosti, čije je formiranje predviđeno članom 29. Direktive 95/46 Evropskog Parlamenta, je u Radnom dokumentu koji se odnosi na obradu ličnih podataka koji se odnose na zdravlje od februara 2007. godine9 precizirala šta se podrazumeva pod izrazima slobodno izražena, konkretna i od strane subjekta koji je informisan data izjava volje. Slobodno izražen pristanak podrazumeva dobrovoljnu odluku, datu u odsustvu prinude bilo koje vrste-socijalne, finansijske, psihološke ili druge prirode, pri čemu se pristanak dat pod pretnjom da će u suprotnom lice biti lišeno medicinskog tretmana ili da će tretman biti neodgovarajućeg kvaliteta ne može smatrati slobodnim. Takođe, treba imati u vidu da saglasnost pacijenta da bude podvrgnut određenom medicinskom tretmanu ne povlači za sobom automatski i saglasnost koja se odnosi na obradu podataka prikupljenih tokom tog tretmana. Pristanak mora biti i konkretan i odnositi se na tačno određenu i definisanu situaciju u kojoj se pristupa prikupljanju i obradi podataka, te stoga opšti, generalni pristanak subjekta da se mogu obrađivati podaci koji se odnose na njegovo zdravlje i da se mogu dostavljati drugim subjektima koji će učestvovati u njegovom lečenju se ne može smatrati dopuštenim. Osim toga, pristanak može punovažno biti dat samo od strane lica koje je informisano o svim relevantnim pitanjima koja su u vezi sa obradom podataka i koji se zasniva na proceni i razumevanju relevatnih činjenica, kao što su priroda 9

Article 29 Data Protection Working Party, 00323/07/EN WP 131, Working Document on the processing of personal data relating to health in electronic health records.

267

Nikola Stošić

podataka koji se obrađuju, svrha obrade, lica kojima se podaci mogu dostaviti, koja su prava lica čiji se podaci obrađuju, što uključuje i svest o mogućim posledicama odbijanja da se da pristanak za prikupljanje i obradu podataka.10 Takođe, derogacija opšteg principa o zabrani obrade medicinskih podataka o ličnosti se odnosi i na one situacije u kojima je prikupljanje i obrada podataka neophodna kako bi se zaštitili vitalni interesi lica na koga se ti podaci odnose, a to lice nije fizički ili pravno sposobno da izrazi svoj pristanak. Pri tome, obrada podataka mora biti u uzročnoj vezi sa suštinskim, osnovnim, vitalnim interesima lica čiji se podaci prikupljaju i mora biti neophodna za preduzimanje medicinskog tretmana koji ima za cilj spasavanje života, i to samo ukoliko lice čiji se podaci obrađuju nije u stanju da izrazi svoju volju. Ovaj izuzetak se odnosi samo na mali broj slučajeva i to pre svega na situacije u kojima je ugrožen život lica čiji se medicinski podaci obrađuju i ne može se koristiti kao opravdanje za obradu podataka u druge svrhe, izuzev preduzimanja medicinskog tretmana u cilju spasavanja života. Konačno, od opšte zabrane obrade medicinskih podataka o ličnosti može se odstupiti i u slučaju postojanja suštinskog javnog interesa, pre svega u domenu zaštite javnog zdravlja i socijalne sigurnosti. Međutim, ovde je od posebnog značaja sprečiti eventualne zloupotrebe, odnosno povredu prava na privatnost i privatni život pod izgovorom potrebe zadovoljenja javnog interesa. U tom cilju, zakonom se mora precizno naznačiti cilj koji opravdava odstupanje od generalne zabrane obrade medicinskih podataka o ličnosti, kao i način njihovog prikupljanja i obrade. Takođe, 10

Article 29 Data Protection Working Party, Special Protection for sensitive personal data, htpp://ec.europa.eu/justice_home/fsj/privacy/ docs/wpdocs/2007/wp131_en.pdf, 16.01.2009.

268

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

države članice imaju obavezu da obezbede odgovarajuća, konkretna jemstva i garancije u cilju zaštite prava i sloboda fizičkih lica, i to posebno prava na privatnost, kao i da o preduzetim merama obaveste nezavisno nadzorno telo čije je osnivanje predviđeno odredbama člana 28. Direktive 95/46 Evropskog Parlamenta kao obaveza država članica. Nezavisno nadzorno telo bi bilo ovlašćeno da nadgleda da li država ispunjava obaveze preuzete u skladu sa Direktivom i u tom cilju bi bilo snabdeveno ovlašćenjima da, između ostalog, pokrene postupak pred sudom u slučaju kršenja propisa. Time se jasno naglašava uloga koju nezavisna tela kao tzv. četvrta grana vlasti imaju u oblasti zaštite ljudskih prava i koja u tom cilju moraju biti snabdevena konkretnim ovlašćenjima, uključujući i pravo da podnesu i krivičnu ili prekršajnu prijavu u slučaju povrede zakona.

2.3 Propisi Sjedinjenih Američkih Država U Sjedinjenim Američkim Državama 2002. godine je od strane Ministarstva zdravlja donet „Privacy rule“ u cilju implementacije standarda predviđenih federalnim zakonom iz 1996. godine – „HIPAA“ (Health Insurance Portability and Accountability Act) i njime su uređeni uslovi upotrebe i objavljivanja medicinskih podataka o ličnosti (PHI). I ovim aktom je kao osnovni princip predviđeno da se medicinski podaci o ličnosti ne mogu prikupljati i obrađivati bez ovlašćenja lica na koje se ti podaci odnose. Ovde je interesantno videti koje su to situacije predviđene ovim aktom u kojima njegovi donosioci smatraju da postoji suštinski javni interes koji dopušta derogaciju ovog principa, što je standard koji je propisan i Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta. Kao izuzetak od principa da je za obradu podataka o ličnosti potrebna saglasnost lica na koga se ti podaci odnose predviđeno je, između ostalog, da se bez ovlašćenja 269

Nikola Stošić

ili dozvole lica na koga se odnose, medicinski podaci mogu ustupiti: – nadležnim organima ovlašćenim zakonom da prikupljaju i obrađuju medicinske podatke u cilju prevencije i kontrole bolesti, nadležnim organima ovlašćenim zakonom da primaju izveštaje o zlostavljanju i zanemarivanju dece, pojedincima koji su zaraženi ili su bili izloženi nekoj prenosivoj bolesti ukoliko je takvo obaveštenje dozvoljeno zakonom, poslodavcima i to informacija na osnovu kojih se može utvrditi da li je povreda ili bolest pretrpljena na radu i to ukoliko je takva informacija neophodna za ispunjenje obaveza predviđenih odgovarajućim zakonom, – agencijama koje se bave nadzorom i kontrolom funkcionisanja zdravstvenog sistema, – ukoliko je takva informacija neophodna u sudskom ili administrativnom postupku – u cilju identifikacije ili lokacije osumnjičenog, odbeglog lica, svedoka ili nestale osobe, otkrivanja informacija o žrtvi ili moućoj žrtvi krivičnog dela, upozorenja nadležnih organa da postoji mogućnost da je smrt nastupila nasilno, obaveštenja o prirodi krivičnog dela, mestu izvršenja i učiniocu krivičnog dela – naučnih istraživanja pod uslovima predviđenim zakonom – postojanja ozbiljne opasnosti po zdravlje ili bezbednost – obezbeđenja ostvarenja dužnosti državnih organa11 Ova lista izuzetaka jasno ukazuje da postoje brojne situacije u kojima osnovni princip da se medicinski podaci o 11

Summary of HIPAA Privacy Rule, htpp://www.healthprivacy.org/ usr_doc/RegSummary2002.pdf, 16.01.2009. godine, str. 25–27.

270

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

ličnosti mogu prikupljati i obrađivati samo ako postoji saglasnost lica na koga se podaci odnose dolazi u koliziju sa interesima društva, što nameće potrebu njegove derogacije. Sasvim je sigurno da ukoliko je medicinski podatak o ličnosti potreban kako bi se, na primer, uspešno sproveo krivični postupak, a saglasnost za njegovu upotrebu nije moguće pribaviti iz bilo kog razloga, u tom „sukobu“ privatnog interesa pojedinca da zaštiti privatnost ličnih podataka i javnog interesa prednost svakako ima javni interes. Međutim, radi sprečavanja eventualnih zloupotreba i ugrožavanja prava na privatnost pod izgovorom zaštite javnih interesa potrebno je zakonom što preciznije definisati izuzetke od opšteg principa i obezbediti odgovarajuća jemstva i garancije u cilju sprečavanja neovlašćene obrade medicinskih podataka o ličnosti.

2.4. Propisi Republike Srbije Kada je reč o domaćoj zakonskoj regulativi u ovoj oblasti, još uvek važeći Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva12 („Sl. list SRJ“, br. 12/98, 37/02) kojim se uređuje način prikupljanja, obrade, korišćenja i zaštite podataka iz evidencija u oblasti zdravstva ne predviđa poseban režim zaštite podataka o ličnosti, već u tom delu upućuje na primenu Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. list SRJ“, br. 24/98, 26/98)13 kojim se predviđa da su lični podaci informacije koje su sadržane u zbirkama podataka, a koje se, između ostalog, odnose i na privatnost lica. Međutim, suštinski nedostatak zakona je već u samom određenju medicinskih podataka o ličnosti kao informacija sadržanih u zbirkama podataka. Medicinski podatak o ličnosti je svaki podatak koji se odnosi na zdravlje pojedinca ili je u vezi sa zdravljem, pri čemu se uopšte ne 12 13

Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva („Sl. list SRJ“, br. 12/98, 37/02). Zakona o zaštiti podataka o ličnosti („Sl. list SRJ“, br. 24/98, 26/98)

271

Nikola Stošić

mora raditi o informaciji koja je medicinski značajna i koja se unosi u zbirki podataka, već je dovoljno da pacijent ima interes da se određene činjenice drže u tajnosti, jer bi mu obznanjivanje tih činjenica škodilo u bilo kom smislu, ili bi moglo povrediti njegov psihički integritet.14

3. Genetski podaci Genetski podaci o ličnosti predstavljaju osobenu vrstu medicinskih podataka o ličnosti koja zbog svojih specifičnosti zaslužuje posebnu pažnju. Pre svega, genetski podaci su zbog osobine gena da se prenosi sa generacije na generaciju od značaja za zdravlje ne samo lica analizom čijih gena su utvrđeni, već i njegovih srodnika, što nameće pitanje ko ima pravo pristupa ovim podacima i pod kojim uslovima, te da li to pravo pripada i licima van kruga bioloških srodnika (poslodavcima, osiguravajućim organizacijama) u cilju zaštite njihovih legitimnih interesa. Genetski podatak je svaka informacija o naslednim karakteristikama pojedinca dobijena analizom nukleinske kiseline ili drugim naučnim metodom. Međutim, potrebno je načiniti jasnu distinkciju između genetskih podataka (informacija) i genetskog materijala. Gen je segment, deo DNK koji sadrži podatak o spajanju RNK molekula neophodnih za sintezu proteina unutar tela i kompletna građa gena, kojih ima preko 30.000 u ljudskom genomu, nalazi se u svakoj ćeliji organizma i kao takav predstavlja jedinicu nasleđivanja koja određuje ispoljavanje bioloških karakteristika organizma. Genetski podatak je kodiran u DNK kao niz nukleotida i kao takav prenosi se sa generacije na generaciju potpuno nepromenjen, usled čega se i razlikuje od drugih medicinskih podataka o ličnosti i to po tome što je od značaja za zdravlje 14

Jakov Radišić, Medicinsko pravo, Beograd 2008. Godine, str. 157.

272

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

ne samo konkretne osobe analizom čijih gena je utvrđen, već i njegovih bioloških srodnika, kako živih tako i još nerođenih. Pri tome, genetska informacija i genetski materijal mogu se razdvojiti, i ta informacija se može čuvati odvojeno od biološkog materijala iz koga je dobijena i koristiti se za buduća ispitivanja.15 Danas je nesporno da postoji veliki broj bolesti koje su u celosti ili pretežno uslovljene genetskim karakteristikama čoveka, dok je kod pojedinih hroničnih oboljenja (bolesti srca i krvnih sudova, dijabetes, depresija) u preko 70% slučajeva njihov nastanak uzrokovan genetskim predispozicijama. Stoga je sasvim razumljiv i opravdan interes ljudi za genetske testove kojima se mogu utvrditi genetske anomalije kod još nerođene dece ili procenat verovatnoće za nastanak nekog oboljenja kako bi se predupredila njihova eventualna pojava. Sa druge strane, postoji i ekonomski interes poslodavaca ili osiguravajućih društava da dođu u posed tih podataka i zasnivanje radnog odnosa ili zaključenje ugovora o osiguranju života uslove „odgovarajućom“ genetikom. Imajući u vidu nesumnjivu opravdanost vršenja genetskih testiranja i istraživanja, kao i mogućnost zloupotrebe tako dobijenih podataka, potrebno je celokupnu problematiku podvesti pod odgovarajuću zakonsku regulativu.

3.1. Propisi na nivou Ujedinjenih Nacija – Unesko Međunarodnom Deklaracijom o genetskim podacima čoveka donetom pod okriljem Unesco-a predviđeno je da se genetski podaci mogu prikupljati isključivo u svrhu dijagnoze koja ima za cilj očuvanje čovekovog zdravlja, a izuzetno i 15

Human Genetic Data: Preliminary Study by the IBC on its Collection, Processing, Storage and Use, htpp://www.eubios.info/UNESCO/ ibc2002.pdf, 30.01.2009. godine, str. 5.

273

Nikola Stošić

radi medicinskih i drugih naučnih istraživanja, forenzičkih ispitivanja i sprovođenja odgovarajućih sudskih postupaka. Pri tome, moraju se obezbediti odgovarajuće garancije da se prikupljeni genetski podaci neće koristiti u svrhu diskriminacije ili stigmatizacije neke ličnosti, porodice, grupe ili zajednice, uz posebnu pažnju u tumačenju i interpretaciji populaciono-genetskih podataka i ponašajnih karakteristika pojedinaca ili grupa. Da bi se pristupilo prikupljanju, obradi i upotrebi genetskih podataka o ličnosti neophodno je da postoji saglasnost subjekta na koga se ti podaci odnose koja mora biti slobodno izražena, određena i data od subjekta koji je informisan o svim relevantnim pitanjima koja se odnose na obradu podataka, čime se praktično u ovom domenu zahteva ispunjenje onih standarda koji su prethodno uvedeni Direktivom 95/46 Evropskog Parlamenta. Imajući u vidu osobenost genetskih podataka o ličnosti, Međunarodna Deklaracija o genetskim podacima o ličnosti sadrži i neke specifične odredbe, te tako predviđa da genetski podaci ne smeju biti otkriveni ili učinjeni dostupnim trećim licima, a posebno poslodavcima, osiguravajućim organizacijama, nučnim ustanovama i porodici, izuzev ulikoko to zahtev važan društveni interes u slučaju koji je restriktivno predviđen nacionalnim zakonom. Takođe, Deklaracija predviđa i uvođenje genetičkih saveta pri bolnicama i drugim zdravstvenim ustanovama uz čiju saglasnost treba da se obavlja analiza genetičkog materijala i koji moraju uživati nezavisnost u svom odlučivanju, vodeći se prvenstveno zdravstvenim benefitom pojedinca, a tek potom korišću koja može nastati za medicinu kao nauku.16 Dakle, neophodno je podvesti pod 16

International Declaration on Human Genetic Data. htpp://unesdoc. unesco.org/images//0013/001361/136112.e.pdf, 18.01.2009. godine, str. 9–11.

274

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

zakonsku regulativu i rad etičkih komiteta koji bi trebalo da imaju izuzetno značajnu ulogu upravo u ovom domenu.17 I IBC (International Bioethics Comittee), osnovan pri UNESCO 1993. Godine, koji čini 36 nezavisnih eksperata koji prate razvoj nauke i njenu primenu u cilju obezbeđenja ljudskog dostojanstva i slobode je u Preliminarnoj studiji o prikupljanju, obradi, čuvanju i upotrebi genetskih podataka iz maja 2002. Godine postavio neka interesantna pitanja iz ove oblasti. Pre svega, treba istaći da je IBC-a savetodavno telo čiji je osnovni zadatak da doprinese prihvatanju principa postavljenih u Univerzalnoj deklaraciji o ljudskom genomu i ljudskim pravima i daljem istraživanju pitanja uzrokovanih njenom primenom i evolucijom tehnologije, te da stoga ne nameće zakonska rešenja, već samo razmatra moguće alternative i daje preporuke o pojedinim pitanjima. Tako, IBC predviđa da se genetski podaci mogu prikupljati u različite svrhe– medicinske (utvrđivanje uzroka bolesti, utvrđivanje postojanja genetske predispozicije za razvoj određene bolesti, idnetifikacija zdravih pojedinaca koji su nosioci gena koji dovodi do razvoja određene bolesti i čije je potomstvo zbog toga ugroženo, prenatalna testiranja), društvene (forenzičke analize, utvrđivanje očinstva, studije psihofizičkih mogućnosti, identifikacija zdravstvenih rizika zaposlenih od strane poslodavaca i osiguravajućih organizacija), naučne (utvrđivanje genetskih veza između pojedinih etničkih grupa i distribucije pojedinog gena, utvrđivanje genetske osnove za razvoj određene bolesti ili genetske otpornosti prema određenoj bolesti, tumačenje interakcije gena i drugih faktora) . Međutim, osnovni princip kada je u pitanju prikupljanje i obrada genetskih podataka o ličnosti se sastoji u tome da se genetski podaci mogu prikupljati samo u korisne 17

Više videti, Mujović-Zornić Hajrija, Pravni aspekti rada etičkih komiteta u medicini, Pravni život br. 9 (2007).

275

Nikola Stošić

svrhe, te nije prihvatljivo prikupljati genetske podatke u cilju sprovođenja programa diskriminacije prema određenoj grupi u okviru ukupne populacije ili eugeničkih programa. Takođe, IBC ukazuje i na potrebu da se usled specifične prirode genetskih podataka i njihovog značaja za krvne srodnike lica na koga se podaci odnose regulišu i pitanja ko i pod kojim uslovima ima pravo pristupa tim podacima nakon smrti tog lica ili ko ima pravo pristupa podacima dobijenih prenatalnim analizama.18

3.2. Propisi Saveta Evrope Konvencijom o ljudskim pravima i o biomedicini donetom od strane Saveta Evrope u Ovijedu aprila 1997. Godine zabranjena je diskrimanicija bilo koje vrste prema pojedincu na temelju njegovog ili njenog genetskog nasleđa, predviđeno je da se testovi kojima se utvrđuje genetska predispozicija za neko oboljenje mogu izvršiti samo iz zdravstvenih razloga i na predlog genetičkog savetovališta, a bilo kakva promena u ljudskom genomu dozvoljena je samo iz razloga dijagnostike ili terapije, ali samo pod uslovom da se ne prenosi na potomstvo. I u ovoj Konvenciji stavljen je akcenat na činjenicu da je za preduzimanja medicinskog zahvata neophodan pristanak pacijenta, a u slučaju kada taj pristanak nije moguće obezbediti, a postoji hitna potreba, intervencija se odobrava pod uslovom da bude od zdravstvene koristi za pacijenta.19 Dakle, navedeni međunarodni dokumenti ukazuju na moguće dileme u regulisanju pojedinih pitanja iz ove oblasti, ali se ne opredeljuju za konkretna rešenja. Stoga, postavlja 18

19

Human Genetic Data: Preliminary Study by the IBC on its Collection, Processing, Storage and Use, htpp://www.eubios.info/UNESCO/ ibc2002.pdf, 18.01.2009. godine, str. 9–11. Convention on Human Rights and Biomedicine, htpp://conventions. coe.int/treaty/EN/Treaties/Html/164.htm, 18.01.2009. godine.

276

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

se pitanje pod kojim uslovima članovi porodice lica nalizom čijih gena su podaci uzvrđeni imaju pravo na uvid u njihovu sadržinu? U teoriji je izražen stav da se zdravstveni radnik prilikom donošenja odluke da li će genetske podatke saopštiti članovima porodice mora rukovoditi sledećim kriterijumimadostupnošću tretmana ili terapije, prirode genetski uzrokovane bolesti, procenom da li otkrivanje podataka unapređuje neki legitiman socijalni interes, te kako bi lice kome se podatak otkriva moglo reagovati, odnosno kako bi saznanje tog podatka moglo uticati na njegovo psihičko zdravlje. Sa druge strane, smatra se i da osiguravajuće organizacije imaju legitiman interes finansijske prirode da saznaju kakvo je zdravstveno stanje osiguranika i kakvi su potencijalni zdravstveni rizici tog lica uzrokovani genetskim predispozicijama. Stoga, pre zaključenja ugovora o osiguranju života lice koje namerava da se osigura trebalo bi da ima obavezu da se podrvgne medicinskim testovima i pruži podatke koliko su dugo živeli njegovi roditelji i koji je bio uzrok njihove smrti.20 Imajući navedeno u vidu, Zakon o medicinskim podacima o ličnosti bi trebalo, kada su u pitanju genetski podaci o ličnosti, da: – ukaže na osobenost genetskih podataka o ličnosti i izdvoji ih kao posebnu kategoriju medicinskih podataka o ličnosti – postavi temeljne principe i odredi svrhu u koju se genetski podaci mogu prikupljati i obrađivati – predvidi uslove pod kojima članovi porodice i druga zainteresovana lica imaju pravo na uvid u njihovu sadržinu 20

Vesna Tatić Klajn, Medical, Ethical and Legal issues of individual and group genetic testing. htpp://www.ius.bg.ac.yu/Anali/Analls%202007/ %20pg%20093–109.pdf, 30.01.2009. godine, str. 12.

277

Nikola Stošić

– predvidi postojanje nezavisnih tela-saveta pri bolnicama i drugim zdravstvenim ustanovama uz čiju saglasnost treba da se obavlja analiza genetičkog materijala.

4. Medicinska istraživanja Naučnici i zdravstveni radnici koriste medicinske podatke o ličnosti u svojim istraživanjima u cilju otkrivanja uzroka bolesti i utvrđivanja mogućih načina izlečenja. Takođe, medicinski podaci o ličnosti koji se nalaze u odgovarajućim zbirkama podataka mogu biti neophodni za naučna istraživanja koja se vrše u društvenim naukama, na primer sociologiji. Osnovni princip koji je prihvaćen i Preporukom Komiteta Ministara Saveta Evrope br. 97 o zaštiti medicinskih podataka je, da kada god je moguće medicinski podaci koji se koriste u tu svrhu treba da budu anonimni, kao i da naučne organizacije i državni organi treba da promovišu i razvijaju tehnike i procedure koje će obezbediti anonimnost podataka. Izuzetno, ukoliko bi anonimnost medicinskih podataka istraživanje činila neizvodljivim, istraživanje se može vršiti sa ličnim medicinskim podacima, ali samo pod uslovima: – postojanja saglasnosti lica na koga se ti podaci odnose, pri čemu ta saglasnost ne može biti generalna, već se mora odnositi na korišćenje tih podataka za tačno određeno istraživanje – u cilju sprovođenja tačno određenog istraživanja za čije vršenje postoji važan društveni interes utvrđen od strane organa ili tela određenih zakonom i to samo ako se lice na koga se podaci odnose izričito ne suprotstavi upotrebi tih podataka, ukoliko bi uprkos 278

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

razumnim naporima bilo neizvodljivo da se stupi u kontakt sa tim licem i zatraži njegova saglasnost ili ukoliko je društveni interes zbog koga se sprovodi istraživanje takvog značaja da opravdava njegovo obavljanje i bez saglasnosti lica na koga se odnosi – ukoliko je naučno istraživanje predviđeno zakonom i neophodno je u cilju uspostavljanja mera kojima se štiti javno zdravlje Medicinski podaci o ličnosti korišćeni u svrhu istraživanja ne smeju biti objavljeni na način koji omogućava identifikovanje lica na koga se odnose, izuzev ukoliko postoji izričita saglasnost tog lica da se podaci objave ili je objavljivanje podataka dozvoljeno domaćim zakonom.21 Dakle, kada su u pitanju poslednje dve teme koje su predmet rada – genetski podaci i medicinska istraživanja, one do sada nisu bile predmet zakonskog regulisanja, ali zbog svoje važnosti svakako zaslužuju mesto u novom Zakonu o zaštiti medicinskih podataka o ličnosti.

5. Zaključak Značaj i složenost oblasti koju smo analizirali ukazuje na potrebu usvajanja modernog Zakona o zaštiti medicinskih podataka o ličnosti čije će odredbe biti bazirane na standardima predviđenim u najvažnijim međunarodnim dokumentima i pozitivnim rešenjima nacionalnih zakona pravno razvijenijih država. Ovo iz razloga što je još uvek važeći Zakon o evidencijama u oblasti zdravstva, koji pravno tretira materiju koja bi pre trebalo da bude sadržana u nekom pod21

Recommendation No. R(97) on the Protection of Medical Data, htpp://www.1.umn.edu/humanrts/instree/coerecr97–5.html, 16.01.2009. godine.

279

Nikola Stošić

zakonskom aktu, ima brojne nedostatke, pri čemu pojedine izuzetno važne oblasti uopšte ne reguliše. Shodno tome, Zakon o zaštiti medicinskih podataka o ličnosti bi trebalo da: – naznači kao cilj donošenja ostvarenje i zaštitu prava na privatnost fizičkih lica, s obzirom na posebnu osetljivost ovih podataka i negativne posledice koje bi njihova neovlašćena upotreba mogla imati na privatni život lica na koja se ti podaci odnose; – predvidi saglasnost lica na koga se podaci odnose kao osnovni princip čije je ispunjenje neophodno da bi se podaci prikupljali, obrađivali i upotrebljavali i da što preciznije odredi izuzetke od tog principa u cilju ostvarenja važnih društvenih interesa koji bi opravdavali njegovu derogaciju; – definiše prava lica na koja se podaci odnose i obezbedi pravne mehanizme za njihovu zaštitu – usled složenosti i specifičnosti izdvoji genetske podatke o ličnosti kao posebnu podvrstu medicinskih podataka o ličnosti i reguliše pitanja koja su posledica njihove osobenosti (pre svega da definiše krug lica koja imaju pravo na pristup tim podacima) – uvede instituciju nezavisnog nadzornog dela – poverenika koji neće imati ulogu savetodavnog organa, već će posedovati konkretna ovlašćenja koja će koristiti u cilju obezbeđenja poštovanja odredaba ovog zakona.

Summary Relatively easy availability of IT devices and the development of the instruments for mass communication represent a necessary consequence of technological progress. Spreading of the circle of subjects

280

Zaštita medicinskih podataka o ličnosti

which perform personal data acquisition and processing, and the possibility of their exploitation for various, often illicit purposes, actualize the need for adequate legal solutions which will regulate the conditions of acquisitions, processing and use of personal data, and provide effective mechanisms of their protection. When it comes to personal medical data, as data related to a person’s health, there is no doubt that there is a number of reasons to pass a special law which will regulate this field and to find balance between seemingly ambivalent aims and individual’s natural wish to keep them private due to the special sensitivity the data hold, and the strive to protect important social interests. For this purpose, it is necessary to point at the flaws of the existing legal regulations in the field of personal medical data protection and the need to harmonize the legal resolutions with the European standards, mostly contained in the Recommendation of the Committee of Ministers of the Council of Europe on medical data protection, dated from 1997. It should also be underlined that there are certain fields which have not been subject to legal regulation in our country, and which should be contained in the modern Law on Personal Medical Data Protection.

281

Jelena Topić dipl. pravnik

PRAVO NA PRAVNU POMOĆ U EVROPSKOJ UNIJI Cilj ovog rada je davanje doprinosa literaturi na temu Pravne pomoći, objašnjenje samog pojma i naglašavanje nedostataka u samom pojmu pravne pomoći u našoj regulativi. Pravna pomoć je uvedena Evropskom konvencijom o ljudskim pravima, da bi bila upotpunjena regulativama Saveta Evrope, a onda proširena na nivou Evropske unije. Kod nas je, može se slobodno reći, pravna pomoć tek na početku, jer se očekuje usvajanje Zakon o pravnoj pomoći. Kroz rad je prikazano na koji način se pravna pomoć obezbeđuje, kojim osobama i u kojim situacijama. Sama suština je u dostupnosti ovog prava svim kategorijama bez obyira na pol, veru ili imovno stanje onog koji samu pomoć traži. Ključne reči: Pravna pomoć, Evropska unija, Savet Evrope.

1. Uvod Pravna pomoć se danas shvata kao ljudsko pravo, koje mora biti kvalifikovano, što znači da je pružaju lica stručno osposobljena za to, te da ispunjava oderđene uslove i u pogledu kvaliteta pružanja. Danas se može reći da skoro svi savremeni pravni sistemi imaju uređeno pitanje pravne pomoći. Od sistema do sistema, obim prava i ovlašćenja su drugačiji, ali cilj je svuda isti, a to je omogućavanje svakom pojedincu da mu se pruži adekvatna pravna pomoć. Pravna pomoć u Evropskoj uniji, doprinosi pravičnom suđenju, kako u državnim, tako u prekograničnim postupci282

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

ma. Donošenjem propisa u segmentu pravne pomoći, države ratifikovanjem obezbeđuju sigurnost licima slabog imovnog stanja, kao i mogucnost korišćenja tih prava. Okrivljeni se više ne stavlja jedini u prvi plan, već se i žrtvi pruža mogućnost da se koristi pravnom pomoći. U daljem tekstu će se detaljnije obraditi definicija prava na pravnu pomoć u Evropskoj uniji, zatim, koji propisi su doneti u cilju poboljšanja ovog ljudskog prava, te pojasniti šta Okvirna odluka o položaju žrtve donosi, kao i šta kaže Direktiva Saveta za unapređenje pristupa pravdi u prekograničnim sporovima putem utvrđivanja minimuma zajedničkih pravila koja se odnose na pravnu pomoć. Predlog okvirne odluke o određenim proceduralnim pravima i postupcima u zemljama Evropske unije nam donosi nam set osnovnih prava u krivičnim postupcima. Poseban osvrt je i na uređenje pravne pomoći u Savetu Evrope, tj. uslovi za dobijanje pravne pomoći i sama regulative, ali i postupak pred Evropskim sudom za ljudska prava. Što se tiče stanja u našem zakonodavstvu prvo se primećuje nedostatak zakonske regulative koja bi detaljnije uredilo ovo pitanje. Jedina obaveza u vezi prava na pravnu pomoć jeste da lokalni organi javnih vlasti moraju da organizuju službu pravne pomoći, što ranije nije bio slučaj. Premda, ovo je daleko od standrada koje propisuje Evropska unija u segmentu pružanja pravne pomoći. U našem Ustavu1 iz 2006. godine, član 67. stav 2. jemči svakom pojedincu pravo na pravnu pomoć i kaže da „pravnu pomoć pružaju advokatura, kao samostalna i nezavisna služba, i službe pravne pomoći koje se osnivaju u jedinicama lokalne samouprave, u skladu sa zakonom“, što je donekle u 1

Ustav Republike Srbije („Službeni glasnik Republike Srbije“ broj 98, od 10.11.2006).

283

Jelena Topić

skladu sa uporedno-pravnim trendovima. Mada kod nas još nije donet Zakon o pravnoj pomoći. Izrađeni su Modeli zakona o pravnoj pomoći, i to od strane eksperata Centra za unapređivanje pravnih studija (CUPS) i još dva predloga Zakona o pravnoj pomoći, sačinjena od strane eksperata Advokateske komore i Ministarstva pravde. Pravna pomoć je kod nas, za sada, propisana u Zakonu o parničnom postupku, i to u članu 1642. Samu pomoć pružaju opštine koje imaju obrazovane Službe pravne pomoći gde ova pomoć podrazumeva: informacije, savete i sastavljenje pravnih akata, ali i samo zastupanje pred sudovima. Većina usluga nije besplatna, ali je pristupačnija jer se nudi po mnogo manjim tarifama od advokatskih. U Zakonu o krivičnom postupku3 propisuje pravo okrivljenog/osumnjičenog ima pravo na angažovanje branioca koji mora biti advokat. U članu 72. se govori o postavljanju branioca siromašnom licu.

2. Definicija pojma pravne pomoći Definicija prava na pravnu pomoć je, prvobitno, postavljena u Evropskoj konvenciji o zaštiti ljudskih prava i osnovnih sloboda4, i to u članu 6, stav 3, da bi potom bila nadograđena, što u praksi Evropskog Suda za ljudska prava, što aktima i merama Evropske unije. Mnoge zemlje su prihvatile ovaj institut i upotpunile ga u skladu sa svojim zakonodavstvima. 2 3 4

Zakon o parničnom postupku („Službeni Glasnik Republike Srbije“ broj 9, od 2.2002, 33/02, 33/04, 135/04). Zakon o krivičnom postupku („Službeni Glasnik Republike Srbije“ broj 46, od 2.06.2006, 49/07). Evropska konvencija o ljudskim pravima, Savet Evrope, Beograd 2007, član 6, stav 3.

284

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

Pravna pomoć se može pružiti posredno (snošenje troškova postupka ili oslobađanje od troškova postupka) i neposredno (davanje saveta, obaveštenja, zastupanja, izrade akata i podnesaka). Krug lica kojima se pruža pravna pomoć podrazumeva fizička, a u nekim zemljama i pravna lica, kao i da su to obavezno domaća lica. Kada govorimo o pružaocima pravne pomoći, misli se, pre svega, na advokate. Mada u nekim sistemima je dozvoljeno pružanje pravne pomoći od strane profesora prava, nevladinih organizacija, pa čak i nestručnjaka ako se radi o vansudskim postupcima. Što se tiče uslovi za pravo na pravnu pomoć, oni mogu biti subjektivni i obejktivni. Tako, subjektivni uslovi podrazumevaju domaće državljanstvo, određeno imovinsko stanje, položaj socijalnih slučajeva, odnos mogućih troškova postupka i imovinskog stanja korisnika pravne pomoći, itd5. Objektivni uslovi nisu svuda isti jer se ne tiču ličnih svojstava korisnika te pomoći. Da bi se pravna pomoć mogla pruziti u objektivnom smislu, potrebno je ispuniti određeni zahtev za pružanje pravne pomoći, koji može biti različito uređen. Tako je u nekim zemljama ostavljeno sudu da proceni kada je pravna pomoć neophodna, a što se tiče forme zahteva, ona zavisi od vrsta radnji. Izvor finansiranja pravne pomoći predstavlja posebno pitanje. Naime, pretpostavlja se finansiranje iz budžeta, mada se neretko sreće i volonterski rad pružaoca pravne pomoći. A, što se tiče domena pravne pomoći, prvobitno je ona bila predviđena samo za krivične stvari, da bi se kasnije proširila i na druge sudske, ali i vansudske postupke. 5

Gajin Saša, V.Vodinelić Vladimir, Kosanović Srećko, Čavoški Aleksandra, Knežević Bojović Ana, Sepi Robert, Reljanović Mario, Pravna pomoć (Evropski standard), Beograd, 2007, str. 20.

285

Jelena Topić

3. Pravna pomoć u Evropskoj Uniji Evropskim samitom, održanom u Tampereu 1999. godine, uspostavljen je minimum pravila kojima se obezbeđuje pravna pomoć u prekograničnim slučajevima u Evropskoj uniji (tačka 30. zaključka Evropskog samita u Tampereu). Takođe je obrazovano telo za izradu Povelje Evropske unije o osnovnim pravima. Članom 47, stavom 3, Povelje utvrđeno je da će „pravna pomoć biti dostupna onima koji nemaju osnovna sredstva, odnosno licima koja su slabog imovnog stanja i kojima je takva pomoć potrebna da bi im se obezbedio delotvoran pristup pravdi“.6 Tada su doneti sekundarni propisi koji se bave pitanjima pravne pomoći. To su Okvirna odluka Saveta o polozaju oštećenog (žrtve) u krivičnim postupcima od 15. marta 2001. godine7, Direktiva Saveta za unapređenje pristupa pravdi u prekograničnim sporovima putem utvrđivanja minimuma zajedničkih pravila koja se odnose na pravnu pomoć u takvim sporvima8 i Predlog Okvirne odluke o određenim proceduralnim pravima u krivičnim postupcima u zemljama Evropske unije.9 Pregledom svih propisa, donetih na nivou Evropske unije, a tiču se pružanja pravne pomoći, uočavaju se tri osnovna pitanja: 1) šta podrazumeva pravna pomoć 2) kako se proceunjuje da li ima mesta pravnoj pomoći 6 7

8 9

Gajin Saša, op.cit, str. 50. 2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceeding, (OJ L 82, 22.03.2001, p. 1–4). Gajin Saša, op. cit., str. 53. Gajin Saša, op. cit., str. 59.

286

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

3) koji se troškovi pokrivaju pravnom pomoći, čime se uspostavlja minimum zajedničkih standarda na nivou Evropske unije. 3.1. Okvirna odluka Saveta o položaju oštećenog (žrtve) u krivičnim postupcima od 15. marta 2001. godine10 Ovom Odlukom unete su neke novine u krivičnoprocesnoj oblasti. Kako je osumnjičeni ili okrivljeni bio u centru pažnje, ovom Odlukom se više pažnje poklanja drugoj strani u sporu. Odluka obuhvata 19 članova i preambulu, kojom se napominje da su drzave duzne da preduzmu sve mere neophodne za izjedanačavanje svojih procesnih zakona i podazakonskih akata kako bi se obezbedio visok stepen sigurnosti oštećenom (žrtvi) bez obzira u kojoj se državi članici nalazio. Pod tim se podrazumeva krivičnopravna zaštita oštećenog, dostupnost suda oštećenom i pravo oštećenog na odštetu, koja uključuje i sve troškove postupka. Odlukom se, takođe, garantuje i posebna pravna pomoć oštecćenom. Članom 6. se predviđa da je svaka država dužna da obezbedi oštećenom pravo na besplatne savete, kao i drugu vrstu pravne pomoći, dok se članom 4. taksativno nabrajaju sva prava koja pripadaju oštećenom. Naime, od pravosudnih i upravnih organa oštećeni dobija informacije kao što su pravni savet, pravna pomoć ili bilo koja druga vrsta saveta. Sve ovo se odnosi na pomoć pred pravosudnim oragnima. Međutim, ova Odluka obuhvata i posredovanje kao oblik vansudskog rešavanja spora. Finansiranje snosi država članica u kojoj teče postupak, mada se može desiti da te troškove snosi država u kojoj oštećeni ima prebivalište ili boravište. 10

2001/220/JHA: Council Framework Decision of 15 March 2001 on the standing of victims in criminal proceeding, (OJ L 82, 22.03.2001, p. 1–4).

287

Jelena Topić

Jedna od novina je i da se ovom Odlukom uvode specijalizovane službe i organizacije koje se bave zaštitom žrtava krivičnih dela, kao i obuka u vidu stručnog osposobljavanja za službenike MUP-a i advokate koji će raditi sa oštećenim licima.

3.2. Direktiva Saveta za unapređenje pristupa pravdi u prekograničnim sporovima putem utvrđivanja minimuma zajedničkih pravila koja se odnose na pravnu pomoć u takvim sporovima Ova Direktiva je doneta kao jedna od mera uspotavljanja i razvoja prostora slobode, bezbednosti i pravde u kome je zagarantovana sloboda kretanja ljudi. Kao što je već navedeno, Evropskim samitom u Tampereu, održanom oktobra 1999. godine, Savet je pozvao države članice da utvrde minimum pravila kojima se obezbeđuje odgovarajuća pravna pomoć u prekograničnim sporovima u Evropskoj uniji. Osnovna ideja jeste promovisanje primene pravne pomoći u prekograničnim sporovima za koja nemaju dovoljno sredstava. Ova Direktiva obuhvata samo sudove i tribunale, ali ne i carinske, inspekcijske ili druge organe uprave. U Direktivi se kaže da je pravna pomoć obezbeđena kako pre postupka, tako i u toku, uključujući i drugostepeni postupak, ali i fazu izvršenja odluke nadležnog organa. Pravna pomoć, koju svaka država treba da obezbedi, jeste: savet pre početka postupka, zatim pomoć pri pokretanju postupka, zastupanje, oslobađanje od troškova postupka (kao što su tumačenje, prevođenje, putni troškovi, itd). Ako stranka, kojoj je pružena pravna pomoć u postupku, izgubi spor, pravna pomoć obuhvata ove troškove ako primalac ima prebivalište ili boravište u državi članici u kojoj sud zaseda i donosi odluku. 288

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

Prilikom određivanja pravne pomoći, procenjuje se imovno stanje lica (plata, porodično stanje, itd) i taksativno se nabrajaju prekogranični troškovi (troškovi tumača, prevođenje dokumenata potrebnih sudu ili drugim organima, putni troškovi, itd). Kada se vodi postupak u zemlji u kojoj pružalac ima prebivalište ili boravište, troškovi su sledeći: troškovi pravnih saveta, prevođenje prijave i ostalih potrebnih dokumenata, dok o zahtevu za pružanje pravne pomoći odlučuje nadležni organ u državi članici u kojoj se vodi postupak. 3.3. Predlog okvirne odluke o određenim proceduralnim pravima u krivičnim postupcima u zemljama Evropske unije11 Osnovna ideja ovog Predloga je uspostavljanje minimalnih zajedničkih standarda, na nivou Evropske unije, a koji se odnose na određena prava okrivljenog u krivičnom postupku. Primenjuje se na sva okrivljena lica u bilo kom krivičnom postupku, uključujući i prekršajni, kao i na građane trećih zemalja. Ovaj Predlog bi obavezivao sve sudove i državne organe na primenu, gde god da se vodi krivični postupak i posebno ističe sledeća prava: Pravo na pravni savet – okrivljeni ima pravo na pravni savet u što kraćem vremenskom roku, ali i tokom čitavog krivičnog postupka. Članom 3. propisuje se obaveza da se određenim osumnjičenim licima, ex officio, ponudi pravni savet u cilju zaštite pravičnog suđenja. Ovo se posebno odnosi na sledeće kategorije okrivljenih lica – lica zadržana u pritvoru pre suđenja, lica optužena za izvršenje krivičnog dela (gde je zaprećena kazna od najmanje godinu dana), lica protiv kojih je izdat evropski nalog za hapšenje ili pokrenut postupak 11

COM (2004) 328, final.

289

Jelena Topić

ekstardicije, maloletnici, lica koja nisu u stanju da razumeju ili prate postupak (zbog godina, psihičkog, fizičkog ili emotivnog stanja). Pravni savet isključivo daju kvalifikovana lica, tj. advokati. Pravo na besplatno tumačenje i prevođenje relevantnih dokumenata – odnosi se na okrivljene koji ne razumeju jezik i trebalo bi da im ovo pravo bude obezbeđeno tokom celog postupka. Na ovo pravo materijalno stanje okrivljenog nema nikakvog uticaja. Lica koja daju te savete, takođe, moraju biti kvalifikovana. Pravo na posebnu pažnju – odnosi se na okrivljena lica koja ne mogu da prate sadržaj ili zančenje postupka zbog svojih godina, psihičkog, fizičkog ili emotivnog stanja. Posebna pažnja se sastoji u: pružanju odgovarajuće zdravstvene nege, sačinjavanju audio ili video zapisa bilo kog ispitivanja okrivljenog, pravo na prisustvo trećeg lica tokom ispitivanja, itd. Pravo na komunikaciju – ima dve različite komponente. Jedna se odnosi na sva okrivljena lica, a druga samo na okrivljena lica koja su strani državljani. Naime, svaki okrivljeni ima pravo da njegova porodica i poslodavci budu obavešteni o tome da je pritvoren, što se odnosi i na komunikaciju sa konzularnim odeljenjima. Dužnost obaveštavanja okrivljenog o njegovim pravima u pisanom obliku – članom 14. propisana je obaveza država članica da obezbede svim osumnjičenim licima da budu obaveštena o svojim bitnim procesnim pravima, i to u pisanom obliku. Država članica obezbeđuje prevod ovog obaveštenja na zvanične jezike Evropske unije. Obaveštenje se izrađuje u dva primerka koja potpisuju pripadnik policije i okrivljeni. Nadzor nad primenom sistema – predviđena je periodična evaluacija i nadzor nad primenom ove Okvirne 290

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

odluke, čime se može videti uspešnost primene ovog Predloga.

4. Pravna pomoć u okviru Saveta Evrope Najznačajniji izvor prava koji reguliše pitanje pravne pomoći na nivou Saveta Evrope jeste Evropska konvencija o ljudskim pravima i osnovnim slobodama (u daljem tekstu: Konvencija). Član 6, stav 3, tačka (e) Konvencije predviđa da vako optužen za krivično delo ima pravo na besplatnu pomoć tumača ako ne razume ili ne govori jezik. Naime, besplatna pravna pomoć je predviđena u sledećim slučajevima: a) složenost datog slučaja b) ne/sposobnost optuženog da razume i iznese argumente bez pomoći c) težina zaprećene kazne Zastupanje mora biti praktično i efikasno, u smislu kvaliteta te usluge kako bi se adekvatno štitila ljudska prava okrivljenog. Ratifikovanjem ove Konvencije države članice se obavezju da će u svoje zakonodavstvo uneti određene izmene ako je to potrebno kako bi se usaglasile sa Konvencijom. Neretko se dešava da, građanima kojima je bilo uskraćeno pravo na pravnu pomoć na nivou države, može biti osnov za pokretanje sudskog postupka pred Evropskim sudom za ljudska prava. Recimo, u slučaju Steel and Morris v. UK, podnosiocima predstavke je bila uskraćena pravna pomoć, a morala je biti pružena zbog složenosti postupka, velikih finansijskih izdataka i neophodnosti zatupanja od strane advokata. Zatim, u predmetu Airey v. Ireland podnositeljki predstavke pravna pomoć je bila neophodna zbog složenosti postupka. U 291

Jelena Topić

oba slučaja, podnosioci su dobili spor zbog nepružanja pravne pomoći id strane države, što je bila obaveza. Ovi primeri daju nadu da svi napori učinjeni stvaranju i primeni nisu bili uzaludni i da se žrtvi ipak priznaju njena osnovna prava.

4.1. Pravna pomoć pred Evropskim sudom za ljudska prava12 Pravna pomoć pri Evropskom sudu za ljudska prava je besplatna i namenjena je nadoknadi honorara zastupnika i putnim troškovima, kao i drugim neophpodnim troškovima boravka, kakao podnosioca predstavke, tako i njegovog zastupnika. Podnosilac predstavke treba da popuni tri primerka sudskog obrasca kojima informiše Evropski sud za ljudska prava (u daljem tekstu: Sud) o svom imovinskom stanju. Procenu vrši domaći organ, koji je overava, a potom dostavlja Sudu. Tada Komisija za pravnu pomoć procenjuje finansijsku situaciju podnosioca predstavke i rešava o tom zahtevu. Po osnovu pravila 92, Sud proverava da li je ta pomoć neophodna za pravilno odvijanje postupka i da li podnosilac predstavke zaista nema dovoljno sredstava da nadoknadi potrebne troškove u celini ili delimično. Vrlo bitna stavka je i da, ukoliko podnosilac predstavke po odluci domaćeg organa ne ispunjava uslove za dobijanje pravne pomoći, Evropski sud mu je ipak može dodeliti. Pravna pomoć se može odobriti i retroaktivno, a postoji i utvrđena skala honorara za svaku fazu postupka. Advokatu se u svakoj od faza šalje ponuda pravne pomoći i on ti ponudu potpisuje i vraća je nazad. Praksa Suda je da se honorari isplaćuju jednom advokatu, mada moguće je isplatiti i više 12

Lič Filip, Obraćanje Evropskom sudu za ljudska prava, Knjiga 1, Beogradski centar za ljudska prava, Misija OEBS u Srbiji, Beograd 2007, str. 48.

292

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

njih (Pravilo 94, stav 1). Ako je podnosilac sam sebi zastupnik, on ima pravo na razumne troškove. U okviru Saveta Evrope donete su Preporuke Komiteta ministara Saveta Evrope o efikasnom pristupu pravu i pravdi/pravosuđu za veoma siromašna lica13 i Akcioni plan o sistemima pravne pomoći Evropskog komiteta za pravnu saradnju (2002)14. Preporuka se, kao što sam naziv kaže, odnosi na veoma siromašna lica. Pravna pomoć se odnosi na savete, te pomoć u sudskim postupcima i dodeljivanje zastupnika. Zastupnici ne moraju biti isključivo advokati, već to mogu biti udruženja građana ili nevladine organizacije koje se ne odnosi na sam sudski postupak, već na prikupljanje podataka pre stupanja pred sudskim organima. Akcionim planom date su mere koje bi trebalo da poboljšaju sisteme pravne pomoći u državama članicama. Posebno se obrađuju pitanja: ko ima pravo na nju, koji organi je pružaju, kao i mesta za pružanje pravne pomoći, poboljšanje kvaliteta pružanja pravne pomoći i kriterijumi, itd. Ovim Planom je posebno istaknuto pitanje pružanja pravne pomoći u prekograničnim sporovima, a u smislu razmene informacija među državama.

5. Zaključak Polazeći od same definicije pojma pravne pomoći – da je to pravo pojedinca na pristup pravdi i jednak pristup sudu i drugim organima i telima pred kojima se ostvaruju pojedina prava, obaveze i pravni interesi, a čije troškove u celini ili delimično snosi drzava, pa do prakse pružanja iste, moze se doneti zaključak da je ovo pitanje od izuzetne važnosti za 13 14

Preporuka br. R (93) 1. Gajin Saša, op. cit, str 71.

293

Jelena Topić

efikasno sprovođenje postupka, kao i donošenje pravednih presuda na osnovu dobro vođenog postupka. Sistem pružanja pravne pomoći doprinosi učvršćivanju standarda osnovnih ljudskih prava. U centru pažnje je sada i druga strana u postupku tj. žrtva. Ovo bi ujedno i značilo da „pravna pomoć“ ne pravi razliku kome se pruža, vec u prvi plan stavlja ljudsko dostojanstvo i jedankost u potupcima. Kada govorimo o mogućim „problemima“ koji bi se mogli pojaviti u našem sistemu pružanja pravne pomoći, to bi bilo utvrđivanje socijalnog statusa i važnosti pravnog problema koje ima građanin. Preuzeti rešenje iz uporednih sistema Evrpske unije, a to je jedna od ideja prepuštanja nevladinim organizacijama i pravnim klinikama da učestvuju u pružanju pravne pomoći, a koje bi finansirala država, posebno u onim oblastima u kojima nema velikog interesovanja od strane advokata. Ono što bi posebno trebalo naglasiti je da pravna pomoć ne podrazumeva samo siromaško pravo, već i ostala prava (npr. obezbeđenje stručne pomoći gluvonemim osobama, strancima prevodioce). Ovo stavlja obavezu zakaondavcu da reguliše novi Zakon o pravnoj pomoći u skladu sa potrebama samog društva ali i Evropske unije i Saveta Evrope.

Summary This work aims at contributing to the literature covering the topic of Legal Aid, explaining the notion itself, and stressing the flaws in the very notion of legal aid in the Serbian regulations. Legal aid was introduced by the European Convention on Human Rights, amended by the Council of Europe regulations, and enlarged on the level of the European Union. We can confidently state that legal aid is at its beginnings in Serbia, because the Law on Legal Aid is yet to be adopted.

294

Pravo na pravnu pomoć u Evropskoj uniji

The work contains an overview of the ways, persons and situations in which legal aid is provided. The essence itself lies in the right’s availability to all categories regardless of the gender, religion, or material situation of the person who seeks legal aid. Key words: Legal aid, the Europan Union, the Council of Europe.

295

Milica Vagić student

MOBBING – ZLOSTAVLJANJE NA RADU (MOBING) 1. Uvod Nasilje na radnom mestu predstavlja pojavu za koju se kaže da ozbiljno ugrožava zaposlene, ne samo u EU, već i širom sveta. Bez obzira da li se radi o fizičkom, psihičkom ili seksualnom zlostavljanju, nasilje na radnom mestu postalo je globalna pojava, koja prevazilazi granice pojedinih država, profesija i radnog okruženja.1 Mobing postoji odkad postoji ljudski rod i želja pojedinaca za vlašću, potreba za ponižavanjem drugih, osećaj ljubomore, zavisti i mržnje. Savez samostalnih sindikata Vojvodine utvrdio je da četiri petine zaposlenih građana u Srbiji ima psihičke probleme zbog posla koji radi i izloženo je mobingu. U najvećem broju slučajeva mobing se dešava ljudima koji imaju više od 50 godina – oko 44 odsto, a najmanje kod zaposlenih starosti između 20 i 30 godina – četiri odsto. Podjednako su zlostavljana oba pola, a odnos je 56 naspram 44 odsto u korist žena. 68 odsto zlostavljanih građana zaposleno u privatnom sektoru, dok se ostatak zaposlenih javljalo iz društvenih preduzeća. Oko 1

Tanja Drobnjak, Violeta Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, Beograd, 2008, str. 7, u daljem tekstu: Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu.

296

Zlostavljanje na radu (mobing)

68 odsto ima završenu srednju školu, dok se zbog mobinga javilo i 28 odsto osoba sa visokim obrazovanjem. Na broj SOS telefona su se najčešće javljali ljudi koji se na radnom mestu osećaju poniženim i obezvređenim, a veliki broj požalio se i na neljudske fizičke uslove rada koji ostavljaju teške posledice po njihovo zdravlje. Nemali broj je zvao zbog nemogućnosti odlaska na bolovanje, čak i kada nisu u stanju uopšte da rade ili davanja neadekvatnih poslova u odnosu na stručnost ili godine. Obraćali su se i oni kojima je, bez objašnjenja, zarada umanjena ili nije isplaćena.2 Organizacija Gradskog odbora G17+ „Antimobing centar“, u toku 2008. godine, dobila je više od 170 prijava za zlostavljanje na radnom mestu. Istaknuto je da zlostavljanje na radnom mestu postoji podjednako u državnom i privatnom sektoru i da su žrtve zlostavljanja „uvek i samo osobe koje se u radu isključivo rukovode principima zakonitosti i pravičnosti.“3 U Srbiji je u septembru mesecu 2008. godine, Opštinski sud u Jagodini doneo prvu presudu zbog mobinga. Zoran Milovanović, v.d. glavnog i odgovornog urednika nedeljnika „Novi put“, osuđen je za krivično delo zlostavljanja i mučenja iz člana 137 Krivičnog zakonika Srbije, za koje je predviđena kazna zatvora od tri meseca do tri godine. „Optuženom se stavlja na teret da je tokom 2006. i 2007. godine zlostavljao novinarku tog lista Ivanu Delić Janković, vređao njeno ljudsko dostojanstvo, isterivao je iz kancelarije i govorio joj uvredljive reči“. Presuda Zoranu Milovanoviću, koji je zbog 2

3

Sindikat: Četiri petine zaposlenih izloženo mobingu, izvor: Beta, http:// www.kurir-info.rs/aktuelne-vesti/2008–11–21/sindikat-cetiri-petinezaposlenih-izlozeno-mobingu, 21. novembar 2008. Više od 170 prijava za zlostavljanje na poslu, izvor: Beta, http://www. vesti.rs/exit/Vise-od–170-prijava-za-zlostavljanje-na-poslu.html, 11. decembar 2008.

297

Milica Vagić

mobinga osuđen na četiri meseca zatvora, odnosno dve godine uslovno, prva je u istoriji srpskog sudstva.4 Srbija za sada nema zakon o mobingu, tako da još uvek ne postoji efikasan pravni odgovor na široko rasprostranjen problem nasilja na radnom mestu. U svetskoj literaturi različiti autori koriste različite termine koji se odnose na mobing (eng. mobbing). Termin mobing najčešće se koristi u švedskoj, nemačkoj i italijanskoj literaturi, „moralno uznemiravanje“ u Francuskoj (eng. moral harassment), dok u zemljama engleskog govornog područja nailazimo na termin workplace bullying, a u SAD-u su najčešći termini work abuse ili employee abuse. Termin „mobing“ koji se sve češće koristi kod nas u javnosti, najčešće podrazumeva postupke koji nisu samo fizičke, već i psihičke prirode, koji se ponavljaju tokom određenog perioda vremena i koji po svojim posledicama vode ponižavanju žrtve.

2. Definicija mobinga Prvu definiciju mobinga dao je švedski psiholog dr Hienz Leymann5 1984. godine, upotrebivši ovu reč za neprijateljsko ponašanje na radnom mestu. Leymann u svojoj „Enciklopediji mobinga“ (eng. The Mobbing Encyclopedia), definiše mobing na sledeći način6: 4

5

6

Prva presuda za mobing, izvor: B92, http://www.b92.net/info/vesti/ index.php?yyyy=2008&mm=09&dd=05&nav_id=317159, 5. septembar 2008. On je prvi upotrebio termin mobing za određena ponašanja na radnom mestu, odredio njegova obeležja, posledice po zdravlje, a osnovao je i kliniku za pomoć žrtvama mobinga. Ova definicija se sedamdesetih godina prošlog veka koristila od strane dečijih psihologa, kako bi se opisalo slično ponašanje u populaciji školske dece.

298

Zlostavljanje na radu (mobing)

„Psihički teror ili mobing u radnom okruženju uključuje neprijateljsku ili neetičku komunikaciju, koja je na sistematičan način usmerena od strane jedne ili više osoba, pretežno prema jednom licu, koje je usled toga dovedeno u poziciju bespomoćnosti ili nemogućnosti da se odbrani i koje se u tom položaju zadržava kontinuiranim aktivnostima mobinga. Ovi postupci vrše se često (statistička definicija: najmanje jednom nedeljno), i tokom dužeg vremenskog perioda (statistička definicija: najmanje tokom 6 meseci). Usled čestog ponavljanja i dugog trajanja neprijateljskog ponašanja dolazi do značajnih mentalnih, psihosomatskih i socijalnih patnji.“7 Razlika između običnog konflikta i mobinga ne ogleda se u samoj radnji ili načinu na koji se ta radnja vrši, već u učestalosti i trajanju samih radnji, pri čemu se akcenat stavlja više na posledicu koja se ogleda u psihološkom pritisku na pojedinca, nego na same postupke. Nešto širu definiciju „moralnog uznemiravanja“ na radu, ponudila je 1998. godine francuska psihološkinja Marie-France Hirigoyen. Prema njenom shvatanju moralno uznemiravanje predstavlja „svako uvredljivo ponašanje, bilo da su u pitanju reči, pogledi, gestovi ili pisani tekst, koji sistematično, odnosno kroz ponavljanje, povređuju ličnost, dostojanstvo i fizički ili psihički integritet osobe, kao i ponašanje koje ugrožava zaposlenje jednog lica ili degradira atmosferu na radnom mestu“.8 Ova definicija ne uključuje tzv. „spoljnu agresiju“ (npr. od strane klijenata), kao ni fizičko nasilje i seksualno uznemiravanje. Za razliku od Leymana, ova definicija svrstava u 7 8

Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 10. Ibidem, str. 12.

299

Milica Vagić

moralno uznemiravanje na radu i pojedinačan akt agresije ukoliko postoji namera da se zaposleni ponižava. Moralno uznemiravanje, za razliku od konflikta na poslu, podrazumeva nesimetričan odnos, u kome jedna osoba dominira nad drugom, ne u smislu profesionalne hijerarhije, već pre kroz psihološku nadmoć nad žrtvom koja je primorana na povlačenje i gubitak identiteta. U okviru tela EU, Savetodavni odbor Evropske komisije za sigurnost, higijenu i zdravstvenu zaštitu na radu, u svom „Mišljenju o nasilju na radnom mestu“, usvojenom 2001. godine, navodi sledeću definiciju mobinga: „Mobing je negativan oblik ponašanja između kolega ili između hijerarhijskih nadređenih i podređenih, kojim se pojedinac izlaže ponovljenom ponižavanju i napada direktno ili indirektno od strane jedne ili više osoba, sa svrhom i ciljem njegovog otuđivanja“.9 Međunarodna organizacija rada (ILO), mobing određuje kao uvredljivo ponašanje koje se manifestuje kao osvetoljubivi, surovi, zlonamerni ili ponižavajući pokušaji da se sabotira jedan ili grupa zaposlenih. Karakteriše se udruživanjem protiv određenog saradnika, odnosno on se mobinguje i izlaže psihičkom uznemiravanju. U mobing spadaju stalne negativne primedbe ili kritike, koje izoluju neku osobu u socijalnom pogledu, kao i širenje raznih informacija.10 Francuski Zakon o socijalnoj modernizaciji iz 2002. godine (franc. Loi de modernisation sociale) zabranjuje svako „ponovljeno moralno uznemiravanje koje ima za cilj ili posledicu pogoršanje radnih uslova na način koji šteti pravima i dostojanstvu zaposlenog, utiče na njegovo fizičko ili mentalno 9 10

Ibidem, str. 14. Ibidem, str. 14.

300

Zlostavljanje na radu (mobing)

zdravlje ili dovodi u pitanje profesionalnu budućnost zaposlenog.“11 Ako bismo mobing posmatrali, isključivo, kao psihički teror, smatram da je definicija koja je data u francuskom Zakonu o socijalnoj modernizaciji možda najbliža suštini problema kojim se bavimo. Pravnom normom je teško obuhvatiti sve životne okolnosti, tako da je jako bitno da se pod zakonsku definiciju mogu podvesti i oni slučajevi koje ona izričito ne navodi. Do sada u uporednopravnoj praksi i međunarodnim dokumentima nije prihvaćena nijedna standardizovana definicija kada je u pitanju nasilje, odnosno zlostavljanje na radu.

3. Vrste aktivnosti koje se mogu smatrati mobingom H. Leymann je sve postupke (aktivnosti), prema efektu koji imaju na žrtvu, svrstao u sledeće kategorije: 1. Napadi koji utiču na mogućnost komunikacije: • Nadređeni i/ili kolege ograničavaju mogućnost izražavanja žrtve • Žrtva je uvek prekidana dok govori • Odbijaju se neverbalni kontakti sa žrtvom (izbegavaju se pogledi, ne primećuju se znakovi, npr. dizanje ruke itd.) 2. Napadi koji utiču na socijalne kontakte: • Žrtva je stalno izolovana, niko joj se ne obraća • Žrtva se ne poziva na zajedničke sastanke, svečanosti itd. 11

Loi de modernisation sociale no 2002–73, L 122–49.

301

Milica Vagić

3. Napadi koji utiču na reputaciju žrtve: • Ismevanje, nipodaštavanje i ogovaranje zaposlenog • Izmišljenje priča o žrtvi i njenom privatnom životu • Prisiljavanje žrtve na obavljanje ponižavajućih zadataka itd. 4. Napadi koji utiču na profesionalni rad: • Stalne kritike i prigovori • Preterana kontrola • Stalna kažnjavanja i niska ocena rada • Zaposlenom se ne daju radni zadaci i oduzimaju mu se sredstva za rad (sindrom „praznog stola“), ili mi se zadaju besmisleni zadaci • Zaposlenom se daju zadaci neprilagođeni profesionalnoj kvalifikaciji • Zatrpavanje zadacima i određivanje kratkih rokova (sindrom „punog stola“) • Podmetanje i falsifikovanje dokumenata itd. 5. Napadi koji utiču na fizičko zdravlje: • Žrtva se prisiljava da obavlja zadatke koji narušavaju njeno zdravlje • Zaposlenom se ne dozvoljava korišćenje godišnjeg odmora i slobodnih dana • Preti joj se fizičkim napadima • Fizički napadi • Seksualno zlostavljanje12 12

Sličnu podelu dala je Andreja Kostelić – Martić, Mobing – psihičko maltretiranje na radnome mjestu, www.delavska-participacija.com/ clanki/Kostelič.doc, 25. decembra 2008, str. 2–4.

302

Zlostavljanje na radu (mobing)

4. Vrste mobinga Kao vrste mobinga razlikuju se vertikalni i horizontalni mobing. Vertikalni mobing se definiše kao nasilničko, odnosno zlostavljačko ponašanje poslodavca prema zaposlenom, pri čemu su mogući i vertikalni napadi u obrnutom smeru, kada se ponašanje pripisuje zaposlenom, a čini na štetu poslodavca. Posebna vrsta vertikalnog mobinga je „strateški mobing“(eng. bossing), kod koga se radi o neprijateljskom odnosu prema zaposlenom na nižem položaju, koji se iskazuje agresivnim i uvredljivim ponašanjem, gde se kao osnovni motiv pojavljuje namera da se zaposleni neprimetno udalji jer je postao nepoželjan zato što iz različitih razloga odudara od drugih zaposlenih.13„Horizontalni mobing“ podrazumeva napade između zaposlenih koji su jednaki na hijerarhijskoj lestvici u radnoj sredini, odnosno koji dele radne zadatke i obaveze jednake ili slične vrednosti. Horizontalni i vertikalni mobing mogu prerasti u tzv. „serijski mobing“ u kojem sve zlostavljačke aktivnosti potiču od jedne osobe koja po odabiru „uništava“ jednog po jednog zaposlenog.14

5. Prevencija mobinga Prevencija mobinga može biti organizovana na tri načina, kao primarna, sekundarna i tercijarna prevencija. Primarna prevencija Cilj primarne prevencije jeste sprečavanje pojave novih patoloških slučajeva uzrokovanih stresom i mobingom. Na 13 14

Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 11. Ibidem, str. 11–12.

303

Milica Vagić

stvaranju i održavanju efikasnog sistema prevencije i zaštite od svih oblika nasilja, odnosno zlostavljanja na radnom mestu, morali bi pored državnih organa biti uključena sindikalna i profesionalna udruženja zaposlenih i nevladine organizacije koje se bave zaštitom prava radnika i ljudskih prava. Sekundarna prevencija Kada je mobing već započeo, može biti teško držati ga pod kontrolom ako se odmah ne preduzmu efikasne mere. Vrlo važnu ulogu mogu imati savetnici od poverenja i medijatori. U nekoliko evropskih država, kao npr. u Švajcarskoj, Francuskoj, Nemačkoj i Engleskoj, kao i u SAD-u i Kanadi, medijacija u radnim organizacijama postala je svakodnevna realnost. Tercijarna prevencija Budući da mobing može uzrokovati vrlo teške posledice za žrtvu, moraju se preduzeti mere koje će žrtvi mobinga pomoći da što brže ponovo uspostavi psihofizičko zdravlje i povrati uništeno dostojanstvo (razne grupe samopomoći, rehabilitacija u specijalizovanim zdravstvenim ustanovama, zakonska zaštita itd.)15

6. Regulativa EU i druga uporedna rešenja U okviru Evropske Unije već je došlo do značajnih reakcija na mobing. Rezolucija Evropskog parlamenta o uznemiravanju na radnom mestu iz 2001. godine (eng. European Parliament Resolution on Harassment at the Workplace 2001/2339 (INI), poziva sve zemlje članice da se 15

Andreja Kostelić – Martić, Mobing – psihičko maltretiranje na radnome mjestu, loc. cit, str. 15–16.

304

Zlostavljanje na radu (mobing)

suprotstave zlostavljanju i seksualnom uznemiravanju na radnom mestu, da izmene i dopune postojeće zakonodavstvo i preispitaju zakonske definicije u ovoj oblasti, kao i da izgrade efikasne mehanizme pravne zaštite. Ukazujući na brojne negativne posledice koje mobing ima po zaposlene, Rezolucija ukazuje i na njegove negativne posledice po poslodavce, a naročito one koje se odnose na smanjenje produktivnosti radnika. Rezolucija takođe ukazuje na porast broja slučajeva različitih formi uznemiravanja.16 Samo mali broj evropskih zemalja, u koje spadaju Švedska, Francuska i Holandija, doneo je posebne zakone u cilju borbe protiv zlostavljanja na radu, dok se u većini drugih zemalja, kao što su Nemačka, Irska i Velika Britanija, koriste postojeće odredbe krivičnog i građanskog prava. U Švedskoj je 1993. godine doneta Uredba o viktimizaciji na radu. To je prvi zakonski tekst o sprečavanju mobinga i on se primenjuje na sve aktivnosti u kojima zaposleni mogu biti izloženi viktimizaciji. Viktimizacija se definiše kao „periodični, ponovljeni, prekorni ili izrazito negativni postupci koji su usmereni protiv pojedinačnog zaposlenog, koji su izraženi na uvredljiv način i koji mogu rezultirati njegovim izolovanjem i isključenjem iz radne zajednice“.17 Uredba se sastoji od 6 članova i predviđa obavezu poslodavca da organizuje rad na način koji će u najvećoj meri sprečiti viktimizaciju i na jasan način staviti svima u radnom kolektivu do znanja da ona nije prihvatljiva. Opšte preporuke za sprovođenje navedene uredbe Nacionalnog odbora za profesionalnu sigurnost i zdravlje 16 17

Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 9. Ordinance of The Swedish National Board of Occupational Safety and Health containing Provisions on measures against Victimization at Work, ordinance AFS 1993:17, Section 1.

305

Milica Vagić

(eng. Swedish National Board of Occupational Safety and Health), bave se uzrocima i posledicama viktimizacije u odnosu na pojedinačnog zaposlenog, kao i na nivou grupe. Pod viktimizaciju se podvode skoro svi oblici nasilja na radnom mestu, kao što su zlostavljanje, psihičko nasilje, socijalna izolacija, uznemiravanje i seksualno uznemiravanje. Preporuke sadrže opšte i posebne mere protiv viktimizacije na radnom mestu. Opšte mere usmerene su na prevenciju i odnose se na stvaranje sigurnog radnog okruženja, edukaciju rukovodećeg osoblja i informisanost zaposlenih o njihovim pravima, obavezama i očekivanjima poslodavca. Posebne mere sadrže uputstva poslodavcu kako da postupa u slučajevima viktimizacije, naglašavajući značaj brzog rešavanja problema, uz obavezu poštovanja privatnosti zaposlenog koji je izložen viktimizaciji.18 U praksi francuskih sudova, moralno uznemiravanje na radu bilo je prepoznato daleko pre donošenja posebnih zakona u ovoj oblasti. Aprila 2001. godine francuski Savet za socijalna i ekonomska pitanja usvojio je mišljenje o psihičkom uznemiravanju na radnom mestu, koje je imalo veliki uticaj na buduće zakonodavstvo i donošenje posebnog Zakona o socijalnoj modernizaciji 17. januara 2002. godine. Sama definicija psihičkog uznemiravanja postala je predmet velike debate. Novi član L 122–49, Zakona o socijalnoj modernizaciji, propisuje da je zabranjeno svako „ponovljeno moralno uznemiravanje koje ima za cilj ili posledicu pogoršanje radnih uslova na način koji šteti pravima i dostojanstvu zaposlenog, utiče na njegovo fizičko ili mentalno zdravlje ili dovodi u pitanje profesionalnu budućnost zaposlenog“.19 18 19

Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 15–16. Newsletter of the European trade Union technical Bureau for Health and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, http://hesa.etui-

306

Zlostavljanje na radu (mobing)

Pomenuti zakon uz Zakon o radu i Krivični zakonik, obezbeđuje adekvatnu zaštitu zaposlenima od moralnog uznemiravanja. Francuski zakon o radu sadrži odredbe koje zaposlenog štite od diskriminacije ili kažnjavanja u vezi sa pravom na zaradu, usavršavanje ili napredovanje na poslu, kao i u vezi sa obnavljanjem ugovora o radu u slučajevima kada je zaposleni pretrpeo ili se usprotivio moralnom uznemiravanju. Jedna od mera zaštite zaposlenog sadržana je u pravilu po kome raskid ugovora o radu koji bi proizašao iz nekog od ovih osnova ne proizvodi pravna dejstva. Poslodavci i druga odgovorna lica dužni su da preduzmu sve potrebne mere kako bi sprečili moralno uznemiravanje na random mestu. Zakon poslodavcu daje ovlašćenja da disciplinski kazni zaposlenog koji uznemirava nekog od ostalih zaposlenih, a žrtvi mogućnost da kroz postupak medijacije zahteva da ovakvo ponašanje prestane. Medijator mora biti izabran sa već ustanovljene liste, a postoji i mogućnost sudske zaštite. U pogledu tereta dokazivanja, zaposleni ima obavezu da dokaže elemente moranog uznemiravanja, dok je na poslodavcu da dokaže da ponašanje na koje se u prijavi zaposlenog upućuje ne predstavlja moralno uznemiravanje.20 U julu 2002. godine u Belgiji je izglasan Zakon protiv nasilja i moralnog ili seksualnog uznemiravanja na poslu (franc. Loi rélative à la protection contre la violence et le harcèlement moral ou sexuel au travail, L. 11–06–2002). Četiri godine kasnije, pojedine odredbe ovog zakonskog teksta su izmenjene. Zakon obavezuje poslodavce da preduzme sve neophodne mere u cilju zaštite zaposlenih i njihove dobrobiti na radu,

20

rehs.org/UK/newsletter/files/Newsletter–20.pdf#page=18, 25. decembar 2007, str. 22–23. Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 16–17.

307

Milica Vagić

uključujući i sprečavanje nasilja i moralnog ili seksualnog uznemiravanja.21 Zakon seksualno uznemiravanje na radnom mestu opisuje kao bilo koji oblik verbalnog, neverbalnog ili fizičkog ponašanja seksualne prirode, pri čemu osoba koja uznemirava zna ili bi trebalo da zna da takvo ponašanje utiče na dostojanstvo žene i muškarca na radnom mestu.22 Ovaj zakon pravi značajan pomak u pogledu shvatanja seksualnog uznemiravanja, koje je u prvi plan stavljalo pojedinca, odnosno žrtvu zlostavljanja. Dosadašnje iskustvo, takođe, jasno ukazuje na ograničenost ovog pristupa. Iako se čini da je srodan francuskom zakonodavstvu, belgijski zakon je više usmeren na prevenciju psihičkog i seksualnog uznemiravanja i postupak medijacije.23 Obaveza poslodavca je da predvidi pravila internog disciplinskog postupka kažnjavanja zlostavljača, ustanovi plan prevencije i godišnji akcioni plan sprečavanja zlostavljanja i postavi poverenika za sprečavanje zlostavljanja kao autonomnog internog organa koji učestvuje u izradi analize rizika zabranjenog ponašanja i donošenju preventivnih mera. Kako je u krajnjoj instanci poslodavac odgovoran za sprovođenje svih ovih mera, on je takođe u obavezi da sprovede i „analizu rizika“ putem upitnika i intervjua, koja se odnosi na istraživanje potencijalnih situacija koje mogu dovesti do neke forme nasilja ili uznemiravanja na radu, kao i na podatke vezane za konkretne slučajeve koje zaposleni prijavljuju povereniku u vezi sa ovim pitanjima. Na osnovu rezultata analize rizika, poslodavac ima obavezu da prioritetno preduzme niz preven21 22 23

Ibidem, str. 17. Ibidem, str. 18. Opširnije– Newsletter of the European trade Union technical Bureau for Health and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, loc. cit.

308

Zlostavljanje na radu (mobing)

tivnih mera, kao što je adekvatna organizacija rada na način koji umanjuje rizik od uznemiravanja.24 U konkretnom slučaju zlostavljanja na radu, poslodavac je dužan da preduzme brzu i sveobuhvatnu istragu u cilju utvrđivanja činjeničnog stanja i pružanja efikasne pomoći žrtvama. poslodavci su takođe dužni da imenuju poverenika za sprečavanje zlostavljanja.25 Poverenik ne mora po profesiji biti lekar, ali mora imati iskustvo na polju psihologije. Izmene zakona iz 2006. godine su povećale značaj interne procedure zaštite zaposlenih, tako da poslodavci imaju mogućnost da imenuju i internog medijatora koji pruža pomoć žrtvama. Stoga, zaposleni imaju mogućnost rešavanja svojih sporova uz pomoć internog medijatora ili specijaliste za prevenciju, a mogu izneti svoj slučaj i Medicinskom inspektoratu Ministarstva rada, bilo zbog nedostatka poverenja u pomenute savetnike, bilo zbog nemogućnosti rešavanja spora unutar firme.26 U slučaju obraćanja sudu, zakon predviđa prebacivanje tereta dokazivanja, pa je žrtva u obavezi da iznese činjenice koje ukazuju na postojanje nekog od oblika ponašanja koji su sankcionisani zakonom, dok je na optuženom teret dokazivanja da nije došlo do nasilja, odnosno moralnog ili seksualnog uznemiravanja. Zakon propisuje da zaposleni uživa zaštitu tokom perioda od 12 meseci od dana podnošenja pritužbe, tokom koga poslodavac ne može da mu otkaže ugovor o radu ili da mu jednostrano promeni uslove rada, osim ukoliko razlozi nisu vezani za podnošenje pritužbe. 24 25 26

Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 18. Ibidem, str. 18. Newsletter of the European trade Union technical Bureau for Health and Safety, N 19, 20. September 2002, Stress at work, loc. cit, str. 24.

309

Milica Vagić

7. Zaštita zaposlenih u Republici Srbiji Zakon o radu Republike Srbije, iako predviđa pravo zaposlenih na zaštitu zdravlja i ličnog integriteta, kao i druga prava, ne obezbeđuje zaposlenima efikasnu i delotvornu zaštitu u svim slučajevima nasilja na radnom mestu. Član 12. ovog zakona govori da „zaposleni ima pravo na odgovarajuću zaradu, bezbednost i zaštitu života i zdravlja na radu, zdravstvenu zaštitu, zaštitu ličnog integriteta i druga prava u slučaju bolesti, smanjenja ili gubitka radne sposobnosti i starosti, materijalno obezbeđenje za vreme privremene nezaposlenosti, kao i pravo na druge oblike zaštite, u skladu sa zakonom i opštim aktom.“27 U stavovima 2, 3 i 4 se garantuje pravo na posebnu zaštitu ženama za vreme trudnoće i porođaja, svim zaposlenima radi nege deteta, kao i zaposlenima mlađim od 18 godina života i zaposlenim invalidima. Član 21. izričito zabranjuje uznemiravanje i seksualno uznemiravanje. U smislu ovog zakona, uznemiravanje je svako neželjeno ponašanje uzrokovano nekim od osnova iz člana 18. ovog zakona (koji se odnose na zabranu diskriminacije), koje ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica koje traži zaposlenje, kao i zaposlenog, a koje izaziva strah ili stvara neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje. Pod seksualnim uznemiravanjem, u smislu ovog zakona, smatra se svako verbalno, neverbalno ili fizičko ponašanje koje ima za cilj ili predstavlja povredu dostojanstva lica koje traži zaposlenje, kao i zaposlenog u sferi polnog života, a koje izaziva strah ili stvara neprijateljsko, ponižavajuće ili uvredljivo okruženje.28 27 28

Zakon o radu, Sl. glasnik RS br. 24/05. Drobnjak, Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Model zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu, str. 19–20.

310

Zlostavljanje na radu (mobing)

Analiza navedenih odredbi jasno pokazuje da postojeća rešenja Zakona o radu ne pružaju sveobuhvatnu zaštitu u slučajevima zlostavljanja na radu. Domašaj zakonske zaštite u slučajevima uznemiravanja na radu ograničen je najpre samom definicijom uznemiravanja kao „svakog neželjenog ponašanja uzrokovanog nekim od osnova iz člana 18. ovog zakona“, odnosno uznemiravanja koje se vrši diskriminatorski na osnovu nekog od ličnih svojstava žrtve29 (pol, rođenje, jezik, rasa, boja kože, starost, trudnoća, zdravstveno stanje, odnosno invalidnost, nacionalna pripadnost, veroispovest, bračni status, porodične obaveze, seksualno opredeljenje, političko ili drugo uverenje, socijalno poreklo, imovinsko stanje itd.). Ovom zakonskom definicijom nisu obuhvaćeni oblici zlostavljanja na radu koji se ne vrše diskriminatorski prema ličnom svojstvu zaposlenog, već su posledica drugih razloga (individualni ili grupni obrasci ponašanja, nastupanje sa pozicije moći i sl.). Tako zaposleni koji je pretrpeo neki oblik nasilja na radnom mestu nema mogućnosti da u kratkom roku ostvari zaštitu van odredbi članova 18–21. ovog Zakona, te u sudskom postupku može zahtevati samo naknadu nematerijalne štete zbog povrede prava ličnosti, odnosno zaštitu prema opštem pravnom režimu sadržanom u Zakonu o obligacionim odnosima. Na drugom mestu, interni postupak zaštite pred poslodavcem, kao alternativa skupom i komplikovanom sudskom postupku, ostaje u Zakonu o radu nedorečen i nejasan. Njegova primena u najvećoj meri zavisi od pitanja da li je internim aktima poslodavca uznemiravanje na radu predviđeno kao povreda radne obaveze koja sa sobom povlači i disciplinsku odgovornost. Najzad, zakonske odredbe o prekršajnoj odgovornosti mogu uticati na poslodavca samo ako on zlostavljanjem na radu prekrši pravilo o zabrani diskriminacije, 29

Ibidem, str. 20.

311

Milica Vagić

što ostavlja otvorenim pitanje odgovornosti poslodavca za zlostavljanja i uznemiravanja na radu koje po svojoj prirodi nije diskriminatorskog karaktera.30 Usled nepostojanja efikasne zaštite i nedostatka pravne regulative u ovoj oblasti, sudska praksa u ovoj oblasti gotovo da ne postoji. Ministarstvo za rad i socijalnu politiku Republike Srbije završilo je radnu verziju Zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu. Centar za unapređivanje pravnih studija (CUPS) je takođe uradio model Zakona o sprečavanju zlostavljanja na radu. U modelu zakona koji je uradilo Ministarstvo za rad i socijalnu politiku jako malo pažnje je posvećeno definiciji pojmova (zlostavljanje na radu, poslodavac i zaposleni), a oblici zlostavljanja na radu (fizičko, psihičko i seksualno zlostavljanje) se ni ne pominju. Iz tog razloga u ovom radu, sva pažnja će biti usmerena ka modelu zakona koji je uradila nevladina organizacija CUPS. CUPS-ov model pomenutog zakona se zasniva na osnovnim načelima koja su formulisana imajući u vidu postojeće međunarodne standarde u oblasti rada i zapošljavanja, kao i osnovna prava koja su zajemčena Ustavom RS i koja su dalje garantovana postojećim zakonima u oblasti radnih odnosa. U osnovna načela spadaju poštovanje dostojanstva i zaštite psihičkog i fizičkog integriteta zaposlenog, poštovanje njegove privatnosti, drugih ličnih prava i opšteprihvaćenih moralnih pravila ponašanja u društvu, sveobuhvatna zaštita svih kategorija lica od zlostavljanja na radu, kao i stvaranje uslova neophodnih za zdravu i sigurnu radnu sredinu.31 Široka definicija poslodavca sadržana u Modelu zakona, obezbeđuje da se sistem zaštite od zlostavljanja na radu pri30 31

Ibidem, str. 20–21. Ibidem, str. 21–22.

312

Zlostavljanje na radu (mobing)

menjuje na sve oblasti rada i zapošljavanja, nezavisno od toga da li u konkretnoj oblasti važe opšte odredbe Zakona o radu ili drugi posebni radnopravni propisi. Definicija zaposlenog lica obuhvata ne samo lica u radnom odnosu, već i sva lica koja po bilo kom osnovu učestvuju u radu kod poslodavca, uključujući i lica koja traže posao, volontere, studente i učenike na praksi, lica na stručnom osposobljavanju i usavršavanju kod poslodavca bez zasnivanja radnog odnosa i sl.32 Model zakona na prvom mestu određuje opšti pojam zlostavljanja na radu, a zatim i njegove osnovne oblike. Čini se da je na ovaj način moguće obezbediti korisniku zakonskog teksta sveobuhvatno i precizno razumevanje kako suštine, tako i pojavnih oblika zabranjenog ponašanja.33 Cilj pravila kojima se uređuje interni postupak zaštite od zlostavljanja, koji se sprovodi pred poslodavcem, je da omoguće brzu pravnu reakciju i efikasnu zaštitu zaposlenom koji je pretrpeo, trpi ili kome preti opasnost od zlostavljanja na radu. Predviđeno je da se interni postupak pokreće pritužbom zaposlenog ili po inicijativi samog poslodavca, koji je dužan da u roku do 8 dana od dana pokretanja postupka donese odluku. Ako nađe da postoje razlozi za izricanje mera zaštite, poslodavac uz zabranu zlostavljanja može izreći jednu ili više drugih mera taksativno nabrojanih u zakonskom tekstu.34 Zaposleni koji nije uspeo da ostvari zaštitu u internom postupku, pružena je mogućnost da podnošenjem tužbe protiv poslodavca, zahteva od suda zaštitu od zlostavljanja na radu. Ovaj postupak sudske zaštite ima karakter spora iz radnih odnosa. Uz saglasnost zaposlenog, aktivno legitimisana lica za podnošenje tužbe su i predstavnik sindikata, profesionalno 32 33 34

Ibidem, str. 22. Ibidem, str. 23. Ibidem, str. 23.

313

Milica Vagić

udruženje čiji je zaposleni član, kao i udruženje građana koje se bavi zaštitom prava zaposlenih odnosno zaštitom ljudskih prava.35 Tužbom se može tražiti utvrđenje da je zaposleni pretrpeo zlostavljanje na radu, sprečavanje daljeg vršenja zlostavljanja na radu, izvršenje radnje radi uklanjanja posledica zlostavljanja na radu, kao i objavljivanje presude donete povodom nekog od prethodno navedenih zahteva. Nezavisno od toga da li je sproveden postupak zaštite pred poslodavcem, zaposlenom pripada pravo na naknadu materijalne ili nematerijalne štete. Predviđeno je i pravo da se zahteva od suda određivanje privremene mere o kojoj je sud dužan da odluči u roku od 48 sati, i to zabrana približavanja zaposlenom, kao i premeštanje u druge radne prostorije, odnosno udaljenje sa rada lica protiv koga se vodi postupak.36 Pravila o teretu dokazivanja uvedena su u skladu sa postojećim međunarodnim standardima u ovoj oblasti, pa je tako na tužiocu obaveza da učini verovatnim da je pretrpeo ili trpi zlostavljanje na radu, odnosno da mu preti opasnost od zlostavljanja na radu, dok poslodavac snosi teret dokazivanja da taj akt ne predstavlja zlostavljanje na radu. Posebno poglavlje se bavi merama za unapređivanje odnosa na radu i propisuje obaveze poslodavca u cilju stvaranja uslova karakterističnih za zdravu i sigurnu radnu sredinu. Predviđena je i obaveza upoznavanja zaposlenih sa zabranom i oblicima zlostavljanja na radu, posledicama nepoštovanja ove zabrane, kao i sredstvima pravne zaštite od zlostavljanja na radu. U tom cilju, poslodavac je dužan da izradi i dostavi zaposlenima informator, kao i da organizuje obuku za rukovodeća lica i predstavnike zaposlenih, odnosno sindikata, o 35 36

Ibidem, str. 23–24. Ibidem, str. 24.

314

Zlostavljanje na radu (mobing)

svim pitanjima relevantnim za stvaranje zdrave i sigurne radne sredine.37

8. Zaključak Fenomen mobinga je toliko složen da se njegovi uzroci, ali ni posledice ne mogu još do kraja sagledati. Nesporno je međutim, da pojavi različitih oblika zlostavljanja na radu pogoduje tendencija zaključivanja ugovora o radu na kraće rokove, kao i visok procenat nezaposlenosti, što stvara atmosferu veće nesigurnosti i nezaštićenosti zaposlenih i lica koja traže posao na tržištu rada. Stoga se usvajanje mera i propisa usmerenih na borbu protiv zlostavljanja na radu danas javlja kao prioritet u oblasti zaštite fizičkog i psihičkog zdravlja zaposlenih. Istovremeno, efektivno sprečavanje mobinga takođe pogoduje i interesima poslodavaca jer se posledice pretrpljenog zlostavljanja na radu direktno odražavaju u nezdravoj radnoj sredini, odnosno smanjenoj produktivnosti, učestalim bolovanjima i drugim odsustvovanjima sa posla.38 Uspostavljanje efikasnog sistema prevencije i zaštite od svih oblika nasilja, odnosno zlostavljanja na radnom mestu, trebalo bi da bude jedan od primarnih zadataka svake moderne države. Na stvaranju i održavanju ovog sistema morali bi pored državnih organa biti uključeni i svi relevantni socijalni partneri, kao što su sindikalna i profesionalna udruženja zaposlenih i nevladine organizacije koje se bave zaštitom prava radnika i ljudskih prava.39 Buduća zakonska regulativa u ovoj oblasti bi trebalo da se rukovodi potrebom obezbeđivanja celovitog sistema za37 38 39

Ibidem, str. 24–25. Ibidem, str. 7. Ibidem, str. 8–9.

315

Milica Vagić

štite od zlostavljanja na radu, koji bi zaposlenima omogućio brzu i efikasnu zaštitu putem propisivanja kratkih rokova za postupanje i velikog broja privremenih i zaštitnih mera. Zakonske mere bi trebalo da prisile poslodavce da redovno vrše kontrolu radnog okruženja, kako bi bili u stanju da preduzmu mere zaštite u ranoj fazi nasilja. Takođe bi trebalo obezbediti stručnu rehabilitaciju radnika koji su bili prečesto na bolovanju. Istovremeno, trebalo bi istaći da iako ostvarivanje prava na zaštitu od zlostavljanja na radu u sudskom postupku daje dodatne garancije zaposlenom, stvaranje sigurne i zdrave radne sredine, prevencija zlostavljanja na radu, kao i pružanje osnovne pravne zaštite zaposlenom, postaje primarna obaveza svakog pojedinačnog poslodavca. Što se tiče terminologije, termin „mobbing“, kao strana reč, ne bi se mogao smatrati primerenim duhu nacionalnog zakonodavstva. Istovremeno, ovaj termin se u uporednom zakonodavstvu najčešće vezuje samo za psihičko zlostavljanje i uznemiravanje na radnom mestu. Iako sistematična akcija na stvaranju zdrave i sigurne radne sredine u cilju osiguranja poštovanja ljudskog dostojanstva, privatnosti i ličnog integriteta zaposlenih, već duže vreme predstavlja prioritet evropskih i međunarodnih organizacija, samo je mali broj zemalja članica EU doneo zakone koji su direktno usmereni na sprečavanje ove pojave. Približavanje Republike Srbije EU, pored ostalog, iziskuje dostizanje njenih standarda i u suzbijanju zlostavljanja na radnom mestu.

Summary Mobbing represents a phenomenon which is considered to be a serious threat to employees not only in the EU, but also worldwide. Whether it is phyiscal, mental or sexual abuse, mobbing has become

316

Zlostavljanje na radu (mobing)

a global phenomenon, which exceeds borders of countries, professions and work environments.40 Mobbing is as old as the human kind, and individuals’ strive for power, the need to humiliate others, the feeling of jealousy, envy and hatred. For the time being, Serbia does not have a law on mobbing, so there is still no efficient legal answer to this widely spread issue of work abuse. In the world literature, different authors use different terms to refer to mobbing. The term „mobbing“ is mostly used in Swedish, German, and Italian literature, the term „moral harassment“ in France, whereas the English speaking countries mostly exploit the term „workplace bullying,“ and in the U.S. the most commonly used terms are „work abuse“ or „employee abuse.“ The term „mobbing,“ which has been increasingly used in the Serbian public, mostly implies not only physical, but also mental actions, which are repeated throughout a period of time, and which lead to the humiliation of a victim. Key words: Work abuse, vertical and horizontal mobbing, prevention of mobbing, the EU regulations.

40

Tanja Drobnjak, Violeta Kočić-Mitaček, Saša Gajin (ur.), Draft AntiMobbing Law, Belgrade, 2008, pg. 7, in further text: Drobnjak, KočićMitaček, Saša Gajin (ur.), Draft Anti-Mobbing Law.

317

Nenad Vukčević student

POLOŽAJ I OVLAŠĆENJA VISOKOG PREDSTAVNIKA ZA SPOLJNU I BEZBEDNOSNU POLITIKU EU Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU predstavlja poseban inokosni organ u sistemu uređenja Evropske unije, odnosno njenom posebnom delu tzv. II stubu, koji se odnosi na zajedničku spoljnu i bezbednosnu politiku Evropske unije. Uvođenje ovakve, još uvek relativno nove funkcije, predstavlja svojevrstan pomak u uređenju Evropske unije i njenom približavanju sistemu nadnacionalne federalne države. Ovom funkcijom se postiglo ono što je Evropskoj uniji oduvek falilo, a to je jedinstveni predstavnik u njenim odnosima sa trećima. Rad se najpre bavi podacima o samom početku razvoja zajedničke spoljne i bezbednosne poltike evropskih država, iz koje je nastao II stub EU, kao dela sistema Evropske unije u kojem je nastala funkcija Visokog predstavnika. Takođe, u ključnom delu rada izneti su osnovni podaci o položaju Visokog predstavnika i njegovim ovlašćenjima koja su se proširivala pri svakoj izmeni sporazuma na kojima je Evropska unija zasnovana. Ključne reči: Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU, Evropska unija, II stub EU, Zapadnoevropska unija.

1. Uvod Nakon završetka Drugog svetskog rata, među evropskim državama javila se ideja ujedinjenja između bivših ratnih 318

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

protivnika. Stvorena je najpre Evropska zajednica za ugalj i čelik (European Coal and Steel Community – ECSC) od strane šest evropskih država1, a potom i Evropska ekonomska zajednica (European Economic Community – EEC), kao i Evropska zajednica za atomsku energiju (European Atomic Energy Community – EAEC or EURATOM)2. Posle određenog perioda dolazi i do stvaranja Evropske unije, i to Ugovorom iz Mastrihta3, čime Evropska ekonomska zajednica postaje Evropska zajednica (European Community – EC)3, koja ustvari predstavlja takozvani I stub Evropske unije. Osnovni cilj osnivanja ekonomskih zajednica a potom i EU, jeste saradnja evropskih država u oblasti ekonomije i ukidanje granica u odnosu na trgovinu različitim robama i uslugama. Ukidanjem granica povećavao se ekonomski razvoj država članica usled proširenja tržišta. Kako se ovakva saradnja pokazala više nego uspešno, EU najpre kao međunarodna organizacija, počela je postepeno da se razvija u jedan oblik nadnacionalne države. Kako bi upotpunila obeležja države, EU su nedostajale i druge karakteristike državnosti. To su pre svega zajednički nastup prema trećima, kao i zajednička odbrana u odnosu na treće države. Ove državne karakteristike su ozvaničene Mastrihtskim ugovorom i smeštene u takozvani II stub EU. Takođe istim ugovorom ozvaničena je policijska saradnja, kao i saradnja u oblasti pravosuđa izme1

2

3

ECSC je osnovana 1951. godine Pariskim ugovorom, čije su potpisnice bile Francuska, Italija, Belgija, Holandija, Luksemburg i Zapadna Nemačka. ECSC je u međuvremenu prestala da postoji (2002. godine) jer je istekao rok na koji je ova organizacija bila osnovana, a koji je iznosio 50 godina. EEC i EURATOM su osnovane Rimskim ugovorom potpisanim od strane država članica ECSC, a koji je stupio na snagu u januaru 1958. godine. Masthritski ugovor je stupio na snagu u novembru 1993. godine, čime je zvanično osnovana EU.

319

Nenad Vukčević

đu država članica, a koje su smeštene u takozvani III stub EU. Predmet ovog izlaganja jeste II stub EU, tačnije jedan njegov posebni organ, a to je Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU (High Representative for the Common Foreign and Security Policy).

2. Kratka istorija razvoja zajedničke spoljne i bezbednosne (odbrambene) politike evropskih država Prva konkretna povezivanja nakon Drugog svetskog rata između evropskih država, a koje se tiču pre svega bezbednosne (odbrambene) politike, nastala su potpisivanjem Briselskog sporazuma4 od strane pet evropskih država. Na osnovu ovog sporazuma nastale su dve organizacije. Potpisivanjem protokola u Parizu5 zajednici nastaloj Briselskim sporazumom, pridružile su se Zapadna Nemačka i Italija, dok je sama zajednica dobila naziv Zapadnoevropska unija (Western European Union – WEU). Pored Zapadnoevropske unije, Briselski sporazum je bio osnova za stvaranje još jedne odbrambene organizacije, a to je Severno-atlanska organizacija (North Atlantic Treaty Organization – NATO)6. Razvoj ove dve zajednice (organizacije) u narednom periodu bio je potpuno drugačiji. Dok je NATO širio svoje članstvo i imao značajne aktivnosti na evropskom i globalnom nivou, Zapad4 5 6

Briselski sporazum je potpisan marta 1948. godine od strane Velike Britanije, Francuske, Luksemburga, Belgije i Holandije. Protokol u Parizu je potpisan oktobra 1953. godine. NATO je nastao potpisivanjem Severno-atlanskog sporazuma aprila 1949. godine u Vašingtonu, od strane zemalja potpisnica Briselskog sporazuma, kao i USA, Kanade, Italije, Portugala, Norveške, Danske i Italije.

320

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

noevropska unija je praktično postojala samo formalno do osnivanja EU. Potpisivanjem Amsterdamskog ugovora Zapadnoevropska unija postaje sastavni deo II stuba EU, pri čemu je Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU (čija funkcija je uvedena ovim sporazumom) izabran na funkciju generalnog sekretara Zapadnoevropske unije. Ostvarivanje Peterbuških zadataka7 prešlo je u nadležnost EU koja ih ostvaruje upravo preko Zapadnoevropske unije. Upravo zadržavanje indentiteta Zapadnoevropske unije u okviru EU, kao posebne organizacije, predstavlja jednu od specifičnosti koja onemogućava EU da pređe u oblik federalnog ili konfederalnog državnog uređenja. Prava prethodnica današnjeg II stuba EU u oblasti spoljne politike, je u stvari predstavljala Evropska politička saradnja (European Political Cooperation – EPC) koja je uspostavljena 1970. godine, nakon neuspelog pokušaja osnivanja Evropske odbrambene zajednice (European Defense Community – EDC)8. Kako je Evropska ekonomska zajednica u tom trenutku bila veoma razvijena u pogledu ekonomske saradnje, ponovo se pokrenulo pitanje političke saradnje država članica, što je rezultiralo osnivanjem EPC. Evropska politička saradnja je predstavljala mesto za ostvarivanje zajedničke spoljne politike Evropske ekonomske zajednice, čije države članice su je i osnovale. Kroz EPC države članice su putem konsultacija i razmenom informacija usaglašavali svoje stavove koji su se ticali njihovog nastupa u spoljnoj politici. U okviru EPC koga su činili ministri spoljnih poslova, osno7 8

Peterbuški zadaci koji se tiči bezbednosnih i humanitarnih akcija, najpre su usvojeni u okviru Zapadnoevropske unije 1992 godine. Pokušaj osnivanja Evropske odbrambene zajednice propao je 1954. godine, kada je Francuski parlament odbio da ratifikuje sporazum o osnivanju.

321

Nenad Vukčević

van je i Politički komitet sačinjen od visokih članova nacionalnih ministarstava spoljnih poslova. Samitom u Štutgartu 1983. godine EPC-u je proširena nadležnost i na bezbednosna pitanja, da bi se osnivanjem EU ova politička saradnja formalizovala kroz II stub EU.

3. Organi II stuba EU Zajednička spoljna i bezbednosna politika EU (Common Foreign and Security Policy – CFSP) predviđena je samim ugovorom o osnivanju (Mastrihtski ugovor) i smeštena je u takozvani II stub organizacije EU. Glavni organ CFSP je Evropski Savet (European Council) koji je sastavljen od šefova država i vlada država članica, kao i predsednika Komisije EU. Evropski savet predstavlja telo koje nije zvanični organ EU, već on nastupa u situacijama kada niži (ostali) organi EU nisu u stanju da reše neki problem. Iako je postojao još za vreme Evropske ekonomske zajednice, njegova uloga je preciznije definisana tek donošenjem Ugovora iz Mastrihta. Odluke Evropskog saveta predstavljaju načela i smernice koje sprovodi Savet ministara EU (Council of Ministers). To znači da on pre svega predstavlja politički organ koji zbog svog sastava (šefovi država i vlada) ima jak uticaj na donošenje odluka organa EU. Ipak prema Lisabonskom sporazumu Evropski Savet postaće formalni organ EU, sa širim ovlašćenjima pre svega u spoljnoj politici. Ispod Evropskog saveta jeste Savet ministara EU sastavljen od ministara spoljnih poslova država članica. Savet ministara u skladu sa smernicama Evropskog saveta i zajedničkim strategijama, donosi odluke i stara se o njihovom sprovođenju. Pored Evropskog Saveta i Saveta ministara, značajan organ je i Komitet za politiku i bezbednost (Political and 322

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

Security Committee – PSC)9 koji se sastaje na ambasadorskom nivou i koji je nadležan da prati međunarodnu situaciju radi pomoći EU u ostvarivanju i sprovođenju svoje spoljne i bezbednosne politike. Pored PSC u okviru II stuba EU između ostalih postoje još i Evropska odbrambena agencija (European Defence Agency – EDA), Vojni komitet EU (European Union Military Committee – EUMC), Vojni personel EU (European Union Military Staff – EUMS), Civilni Komitet (Committee for Civilian Aspects of Crisis Management – CIVCOM), Savet za opšta pitanja i spoljne odnose (General Affairs and External Relations Council – GAERC).

4. Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU 4.1 Uvođenje funkcije Amsterdamskim sporazumom Svakako jedan od najvažnijih organ II stuba EU pored Evropskog Saveta i Saveta ministara EU, jeste Visoki predstavnik za spoljna i bezbednosna pitanja EU. Funkcija Visokog predstavnika je uvedena Amsterdamskim ugovorom (Amsterdam Treaty)10, a prvi funkcioner koji je izabran na tu funkciju je Španac Havijer Solana11. Visokog predstavnika po 9

10 11

Komitet za politiku i bezbednost je naziv dobio Ničanskim sporazumom, dok je njegov prvobitni naziv bio Komitet za politička pitanja. Amsterdamski ugovor potpisan je oktobra 1997. godine, dok je na snagu stupio u maju 1999. godine. Havijer Solana je izabran na funkciju 1999. godine na period od pet godina. Ipak, zvanično prvi Visoki predstavnik bio je Jürgen Trumpf, koji je u vreme stupanja na snagu Amsterdamskog ugovora vršio funkciju generalnog sekretara Saveta EU, funkcije koja se po

323

Nenad Vukčević

Ugovoru iz Amsterdama bira Evropski savet jednoglasnom odlukom, i to na period od pet godina. Položaj Visokog predstavnika prema Amsterdamskom ugovoru ogleda se u obliku političkog saradnika, koji pomaže predsedavajućem Saveta EU (Presidency of the Council of the European Union) u cilju efikasnijeg odlučivanja u pitanjima iz II stuba. On ne učestvuje u definisanju spoljne i bezbednosne politike EU, već samo pomaže u njenom pripremanju i sprovođenju. Kada smatra da je to neophodno, predsedavajući EU može ovlastiti Visokog predstavnika da predstavlja EU u odnosima sa trećima. Visoki predstavnik istovremeno vrši i funkciju Generalnog sekretara Saveta EU, a u međuvremenu je izabran i na funkciju Generalnog sekretara Zapadnoevropske unije12, koja po Amsterdamskom sporazumu čini sastavni deo EU. Na taj način Visoki predstavnik pored spoljnih poslova, učestvuje i u radu u oblasti bezbednosne i odbrambene politike EU. Visoki predstavnik kao Generalni sekretar Saveta EU rukovodi Generalnim sekretarijatom EU (General Secretariat of the Council of the European Union) koji pomaže Savetu u njegovom radu, dok Generalnom sekretaru pomaže njegov zamenik. Visoki predstavnik koordinira i rad specijalnih predstavnika EU u različitim delovima sveta (Bosna, Kosovo, Bliski istok, Avganistan...), izabranih od strane Saveta EU. Takođe po Amsterdamskom sporazumu Visoki predstavnik je ujedno i član „Trojke“ koja zastupa EU u odnosima sa trećima, zajedno sa sadašnjim predsedavajućim EU i nadležnim komesarom Evropske komisije. Na poziv sadašnjeg predsedavajućeg EU, njima može da se priključi i sledeći predsedavajući.

12

Amsterdamskom ugovoru spojila sa funkcijom Visokog predstavnika. Visoki predstavnik je izabran na ovu funkciju nakon samita u Helsinkiju 1999. godine.

324

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

Iako po Amsterdamskom ugovoru zvanično nema funkciju ministra spoljnih poslova, položaj Visokog predstavnika je ustvari neformalno počeo to i da predstavlja. Ovakvom mišljenju je doprinela i velika diplomatska aktivnost sadašnjeg vršioca funkcije Španca Havijera Solane. Njegova česta putovanja i sastanci sa najvišim zvaničnicima trećih država, kao i prenošenje stavova EU, kako onih usvojenih u Evropskom savetu tako i onih usvojenih u Savetu ministara EU, doprinelo je posmatranju njegove funkcije kao ministra spoljnih poslova EU iako zvanično nema tu funkciju, odnosno bolje rečeno funkcija „ne nosi“ takav naziv.

4.2 Položaj na osnovu Ničanskog sporazuma Ničanskim sporazumom (Nice Treaty)131 položaj Visokog predstavnika se praktično nije mnogo izmenio. Izvršena je promenu u proceduri njegovog izbora. On je sada biran kvalifikovanom većinom Saveta, za razliku od ranijeg načina kada je biran jednoglasno. Nakon isteka prvog petogodišnjeg mandata 2004. godine, dotadašnjem vršiocu funkcije Visokog predstavnika Havijeru Solani obnovljen je mandat na novih pet godina. Jednu od retkih novina predstavlja obaveza Visokog predstavnika na izveštavanje Evropskog parlamenta i država članica EU o sprovođenju odluka koje su usvojene u okviru spoljne i bezbednosne politike EU. Ničanskim sporazumom su odstranjene odredbe o učešću Zapadnoevropske unije u zadacima EU (mada i dalje postoji mogućnost saradnje EU i ZEU), pa se ubrzo krenulo u stvaranje sopstvenog odbrambenog sistema. Osnovana je Evropska odbrambena agencija (EDA)14, a Visoki predstavnik 13 14

Ničanski sporazum potpisan je februara 2001. godine, dok je na snagu stupio u februaru 2003. godine. EDA je osnovana u julu 2004. godine odlukom Saveta ministara EU, a njen sastav čine ministri odbrana država članica EU.

325

Nenad Vukčević

dobija još jednu funkciju, funkciju predsednika EDA. Njegova funkcija se sastoji u organizaciji EDA i sprovođenju odluka Saveta EU kojem je EDA podčinjena. Takođe on zastupa EDA pred trećim licima i podnosi izveštaje o radu EDA Savetu EU.

4.3 Položaj na osnovu Lisabonskog sporazuma Za razliku od Ničanskog sporazuma gde status Visokog predstavnika nije mnogo promenjen u odnosu na prethodni Amsterdamski sporazum, Lisabonski sporazum (Treaty of Lisbon)15 unosi dosta novina u položaju i ovlašćenjima Visokog predstavnika. Funkcija dobija i novi naziv – Visoki predstavnik Unije za spoljnu i bezbednosnu politiku (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy), a nastaje spajanjem dve dotadašnje funkcije – Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU i komesara Evropske komisije za spoljne odnose (European Commissioner for External Relations). Visokom predstavniku kao šefu delegacije EU u odnosima sa trećima pomagaće Služba za spoljne akcije (External Action Service)16. Visoki predstavnik učestvovaće u radu Evropskog saveta17 u kojem, za razliku od svojih amsterdamskih ovlašćenja gde je bio samo pomagač, svojim predlozima, savetima i mišljenjima treba da pomogne ne samo u sprovođenju, već i u stvaranju spoljne i bezbednosne politike EU. Takođe u slučaju nemogućnosti postizanja potrebne većine u Evropskom 15

16

17

Lisabonski sporazum (Treaty of Lisbon) potpisan je decembra 2007. godine, a da bi stupio na snagu neophodno je da ga ratifikuju sve države članice. Organizaciju i funkcionisanje Službe za spoljne akcije urediće Savet EU, a svoj rad vršiće u saradnji sa diplomatskim službama država članica. Član 15. Lisabonskog sporazuma.

326

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

savetu ili Savetu EU, o pitanjima od velikog značaja za EU u ovoj oblasti, Visoki predstavnik ima ulogu posrednika između država članica kako bi se otklonile nesaglasnosti između njih18. Ukoliko neke od država članica žele da povećaju svoju međusobnu saradnju u oblasti spoljne i bezbednosne politike, njihov zahtev moraju da upute Savetu EU, i to preko Viskog predstavnika koji će o tom zahtevu izneti svoje mišljenje pred Savetom EU (koji odlučuje o tom zahtevu), a koji se odnosi na ocenu da li je takav zahtev u skladu sa zajedničkom spoljnom i bezbednosnom politikom EU19. Visoki predstavnik vršiće i funkciju predsedavajućeg u Savetu EU sastavljenim od ministara spoljnih poslova država članica, pri čemu ima ovlašćenje da bilo koje pitanje koje smatra važnim za spoljnu i bezbednosnu politiku EU iznese pred Savet, a ako je od izuzetnog značaja za EU i da sazove hitan sastanak Saveta u što kraćem roku20. Takođe Visoki predstavnik dobija funkciju jednog od potpredsednika Evropske komisije (European Commission)21, što predstavlja posledicu spajanja njegove funkcije sa funkcijom komesara Evropske komisije. Vršeći funkciju podpredsednika Visoki predstavnik podleže pravilima o postupanju u Evropskoj komisiji koji su propisani I stubom EU. Na taj način Visoki predstavnik predstavlja vezu između Saveta EU i Evropske komisije, kao dva kolektivna organa koja su pre Ugovora iz Lisabona bila razdvojena u dva različita stuba EU. Visoki predstavnik dobija ulogu glavnog zastupnika EU u oblasti spoljne i bezbednosne politike u odnosima sa trećim državama i organizacijama22, 18 19 20

21 22

Član 31. Lisabonskog sporazuma. Član 329. Lisabonskog sporazuma. Ovo ovlašćenje je ranije bilo predviđeno za Predsedavajućeg Saveta, ali je prepušteno Visokom predstavniku članom 30. Lisabonskog sporazuma. Član 18. Lisabonskog sporazuma. Član 27. Lisabonskog sporazuma.

327

Nenad Vukčević

bez obzira da li je zastupa samostalno ili kao lice koje predvodi delegaciju EU. Kada je reč o glavnim stavovima u spoljnoj i bezbednosnoj politici EU, uvedena je još jedna obaveza Visokog predstavnika koja se odnosi na konsultovanje Evropskog parlamenta (European Parliament) pre njihovog usvajanja, kao i na obaveštavanje Evropskog parlamenta o rezultatima u njihovom budućem sprovođenju23. U slučajevima kada EU zauzme jedinstven stav o nekom pitanju o kome se raspravlja u Savetu bezbednosti UN, države članice EU koje su ujedno i države članice Saveta bezbednosti UN, zatražiće od Saveta bezbednosti UN da se pozove Visoki predstavnik pred Savet kako bi izložio stavove EU24. Države članice imaće obavezu da usvojene jedinstvene stavove EU u oblasti spoljne i bezbednosne politike, zastupaju i u međunarodnim organizacijama čije su članice, kao i na međunarodnim konferencijama na kojima učestvuju. Kordiniciju u njihovom postupanju vršiće Visoki predstavnik, i to preko novog organa u okviru II stuba EU, koji se uvodi Lisabonskim sporazumom. U pitanju je Spoljno-politički savet (Foreign Affairs Council) koji će baviti spoljnim poslovima Evropske unije u skladu sa smernicama Evropskog saveta. Visokom predstavniku je dodeljena uloga predsedavajućeg u Spoljno-političkom savetu25. U oblasti bezbednosti Visoki predstavnik u saradnji sa Komitetom za politiku i bezbednost kojim predsedava, vršiće i kordinaciju civilnih i vojnih misija EU, koje na osnovu odluke Saveta vrše države članice. Ukoliko neka država članica želi da promeni svoj status u nekoj od misija u kojoj učestvuje, ili ukoliko neka država članica želi da participira u nekoj misiji u kojoj nije bila angažovana, upućuje svoj za23 24 25

Član 36 Lisabonskog sporazuma. Član 34. Lisabonskog sporazuma. Član 18 Lisabonskog sporazuma.

328

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

htev preko Visokog predstavnika koji se o njemu izjašnjava pred Savetom, koji o njemu i odlučuje. Što se tiče sredstava koja se koriste za sprovođenje spoljne i bezbednosne politike EU, novina je da o njima odluku donosi Savet EU na predlog Visokog predstavnika, koji će ujedno biti nadležan i za raspolaganje odobrenim sredstvima prema utvrđenom planu, o čemu obaveštava Savet EU26.

5. Zaključak Uvođenje funkcije Visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU predstavljalo je neophodnost u daljem razvoju EU. Kako se EU sve više razvija u jedan oblik jedinstvene države potrebni su joj i odgovarajući predstavnici. EU kao skup brojnih država Evrope, u svojim nastupima prema ostatku sveta (kao i prema ostalim državama Evrope koje nisu članice) ima nameru da nastupa jedinstveno. Za takvo jedno predstavljanje EU i zastupanje zajdničkih dogovorenih stavova država članica, potrebno joj je ono što karakteriše svaku državu, a to je ministar spoljnih poslova. Upravo uvođenje ove funkcije prouzrokuje jedan od razloga za protivljenje onih država članica, odnosno njihovih građana, koji ne žele stvaranje jedne nadnacionalne države na području cele Evrope. Po njima funkcija ministra spoljnih poslova upravo je jedan od pokazatelja koji vodi stvaranju države EU, i na taj način gubitku identiteta država članica. Ipak, svakodnevni praktični problemi sa kojima se suočava EU u odnosima sa trećima, iziskuje potrebu postojanja ličnosti koja će da zastupa stavove EU u političkim i bezbednosnim pitanjima. Zbog toga kada su u pitanju spoljni poslovi, kao i u slučaju sa ostalim oblastima EU, uvođenje zajedničkih organa i predstavnika ide postepeno. Pa tako, izvorna funkcija Visokog 26

Član 41. Lisabonskog sporazuma.

329

Nenad Vukčević

predstavnika se iz godine u godinu proširuje novim ovlašćenjima i spajanjima sa drugim funkcijama, a sve u cilju da bi se konačno došlo do one funkcije koja je bila prvenstvena namera kreatora EU, a koju je predvideo Ustav EU27 – ministar spoljnih poslova EU. Ipak zbog neuspeha Ustava EU, novi Lisabonski sporazum uvodi novi naziv – Visoki predstavnik Unije za spoljnu i bezbednosnu politiku. Tako da iako Visoki predstavnik za spoljnu i bezbednosnu politiku EU još uvek nema klasičnu poziciju i naziv ministra spoljnih poslova, kao što je to slučaj u državnom uređenju bilo koje države, to ne znači da Visoki predstavnik de facto ne vrši takvu ulogu u sistemu EU, koji je inače sam po sebi specifičan, jer predstavlja novinu u načinu uređivanja jedne države koji do sada nikad nije bio isproban.

Summary The EU High Representative for Common Foreign and Security Policy represents a special individual body in the European Union organization system, i.e. in its special part also known as the 2nd Pillar, which refers to the common foreign and security policy of the European Union. The introduction of this relatively new function represents a movement in the organization of the European Union and its approaching to the system of a supranational federal state. This function provided the European Union with something it has always lacked – a unique representative in its relations with third parties. This essay begins with the information about the initial development 27

Sporazum o uspostavljanju Evropskog ustava potpisan je oktobra 2004. godine. Namera je bila da EU dobije jedan jedinstven propis na kojem će da zasniva svoju organizaciju i ovlašćenja, što je predstavljalo razliku u odnosu na dotadašnju praksu kada su se važeći sporazumi EU menjali putem amandmana. Evropski ustav nije usvojen jer je odbijen na referendumima u Francuskoj i Holandiji, posle čega se odustalo od njega.

330

Položaj i ovlašćenja visokog predstavnika za spoljnu i bezbednosnu politiku EU

of the common foreign and security policy of the European countries, from which the 2nd pillar of the EU emerged, as a part of the European Union’s system which introduced the position of High Representative. Also, the crucial part of this essay contains basic information about the position of High Representative and his/her authorities which have enlarged with every change of treaties upon which the European Union is based. Key words: The EU High Representative for Common Foreign and Security Policy, the European Union, the 2nd pillar of the EU, the Western European Union.

331