Pravna Misao 1996 Broj 7 -12

Izdaje:

ZAVOD ZA JAVNU UPRA VU REPUBLIKE BOSNE I HERCEGOVINE

Časopis "Pravna misao" upisan je u Registar javnih glasila Republičkog

komiteta za informacije pod brojem 392 od 18. 05. 1981. godine.

Ovaj broj su uredili članovi Redakcije: Mr TVRTKO ČABRAJIĆ, MEHMED DEKOVIĆ, dr ZDRAVKO GREBO, MEHMEDALIJA HUREMOVIĆ i RANKO NIKOLIĆ.

Glavni i odgovorni urednik: MEHMED DEKOVIĆ

TIRAŽ u toku rata: 200 primjeraka

ADRESA REDAKCIJE: Zavod za javnu upravu RBiH, Sarajevo, Ulica Šenoina broj l, soba broj 211/II, telefon 664-759. RUKOPISE u dva primjerka slati na adresu Redakcije. Rukopisi se ne vraćaju. ORGANIZACIJA, PRIPREMA SLOGA I KOMPJUTERSKA OBRADA: NIO SLUŽBENI LIST RBiH, Sarajevo.

ŠTAMPA: ENERGOINVEST d. d. SARAJEVO "BIROTEHNIKA" ZA ŠTAMPARIJU: ZIJAD KOVAČEVIĆ

LIKOVNO-GRAFIČKO rješenje korica: JELENA ŠIŠIĆ, akademski graf.

dizajner.

PRAVNA MISAO ČASOPIS ZA PRAVNU TEORIJU I PRAKSU

xxv

God.

Sarajevo, juli-decembar 1995. god.

BroJ 7-12

SADRŽAJ ČLANCI

Prof. dr Ibrahim Zijad

Festić:

Hasić:

Dr Nedo

Miličević:

Dr Edin

Muminović:

Dr Nedžad Duvnjak: Dr Edin Šarčević: Džemaludin Mutapčić:

Mr. Hi1mo Pašić: Nedžmudin Alagić: Selver Keleštura:

OSVRTI I PRIKAZI Rizah Pašić:

Osnovna pitanja uprave u federativna uređenim državama . . . . . . . . . . . .. 7 Stanje ljudskih prava u Republici Bosni i Hercegovini od sticanja njene nezavisnosti 1992. godine do sada . . . . . . . . . . . 15 Zaštita osnovnih sloboda i prava čovjeka i građanina pred Ustavnim sudom za vrijeme ratnog stanja . . . . . . . . . 21 Državljanstvo Bosne i Hercegovine: Neka prethodna pitanja . . . . . . . . 28 Neki aspekti podjele uredaba na pravne i administrativne . . . . . . . . . . . 36 Suverenitet - pojam i modeli . . . . . . SO Neka pitanja represivne djelatnosti na suzbijanju krivičnih djela genocida i ratnih zločina . . . . . . . . . . 68 Teritorijalna određenost lokalne samouprave 74 Ustavno-pravni položaj i organizacija lokalne samouprave . . . . . . . . . . 89 Oblici oduzimanja imovine građana i reprivatizacija (privatizacija) u BiH . lO l

Osvrt na savjetovanJe "Uprava i lokalna samouprava u svjetlu Ustava Federacije Bosne i Hercegovine", održano u Tuzli, 9. decembra 1995. godine . . . . . . . .

SUDSKA PRAKSA IZDA V ANJE OVOG BROJA ČASOPISA FINANSIRAO JE FOND QTVORENO DRUŠTVO BiH SOROŠ SARAJEVO, REDAKCIJA CASOPISA TOPLO SE ZAHVALJUJE

116 119

LEGAL THOUGHT THE JOURNAL FOR LEGAL THEORY AND PRACTICE

xxv

Year

Sarajevo, Juli - December 199S god.

Broj 7-12

CONTENTS ARTICLES Prof. dr Ibrahim Zipd

Festić:

Hasić:

Dr Nedo

Miličević:

Dr Edin

Muminović:

Dr Nedžad Duvnjak: Dr Edin Šarčević: Džemaludin Mutapčić: Mr. Hilmo Nedžmudin

Pašić: Alagić:

Selver Keleštura:

REVIEWS (SURVEYS) Rizah Pašić:

Basic Questions of Administration in Federal Constituted States . . . . . . . . . . . •. . . . . . 7 Position of Human Rights in R B&H from its independence in 1992 tili p resen t day . . . . . l S Protection of Basic Freedoms, Human Rights and Citizens at the Constitution Court in the period of war state . . . . . . . . . . . . . 21 Citizenship of Bosnia-Hercegovina - some previous - issues . . . . . . . . . . . . . . 28 Some aspects of division of ordination to the legal and adminsitrative ones . . . . . . . . . 36 Souverenity - Definition and Model . . . . SO Some Issues of Represive Activity in Fighting Criminal Deeds of Genocide and War Crimes 68 Teritorial Determination of Local Selfgovemement . . . . . . . . . . . . . . . 74' Constitution-legal Position and Organization of Local Selfgovemment . . . . . . . . . . . 89 Forms of Confiscation of Property of Citizens and Reprivatization in B&H . . . . . . . . . . lO l

Review to conference of Local Selfgovemment . . . . . . . . . . . . . . . . . 116

COURT PRACTICE PUBLISHING OF THIS NUMBER OF THE JOURNAL HAS BEEN FINANCED BY THE FUND OPEN SOCIETY B&H SOROSHY SARAJEVO, THE EDITORIAL STAFF THANKS W ARML Y

. . . . . 119

IN MEMORIAM

Prof. dr HASAN BAKALOVIĆ

U Sarajevu je 20. novembra 1995. godine umro prof. dr Hasan Bakalović. Tada je prestalo da kuca plemenito srce tog čestitog čovjeka, vrsnog pravnog stručnjaka i pedagoga i dragog druga i prijatelja. Opaka bolest je prekinula jedan plodan život i radni vijek u momentu kada je, realno, na vrhuncu svog znanja i iskustva, mogao najviše dati i kada je bio najpotrebniji. Težak je bio životni put Hasana Bakalovića i utoliko više zaslužuje priznanje i poštovanje sve što je bio postigao. Mnogo su dva teška rata za jedan ljudski život, a to je bila njegova sudbina. Rođen u Bratuncu 1937. godine, iz nevolja onog prošlog rata, u kome mu je djetinjstvo i nakon njega školovanje bilo puno patnje, Hasan Bakalović se svojim radom, marljivošću i odgovornošću izdigao do visina poštovanog stručnjaka i intelektualca. A život mu se ugasio u ovom sadašnjem okrutnom ratu, u uslovima velike gorčine i tuge zbog stradanja svega što je ljudska i civilizacijska vrijednost i željan svojih najmilijih, posebno svoga sina Nine kojim se ponosio i svoje ljubimice - kćerke Sejle. Impresivna je skala funkcija koje je naš Hasan obavljao: sudija redovnog suda, republički pravobranilac, republički javni tužilac, profesor pravnog fakulteta, predsjednik Saveza udruženja pravnika BiH, sudija Ustavnog suda i da se ne nabraja više - sve su one bile vezane za pravo, a ono je bilo velika ljubav ovog čovjeka istančanog pravničkog nerva. Onda kada je te funkcije obavljao Hasan Bakalović, one - bez obzira na svoj društveni značaj - nisu nagonile toliko na strahopoštovanje koliko na poštovanje, jer je u prvom planu bila stručnost i posebno čestita ličnost njihovog nosioca. Kao sudija Ustavnog suda Bosne i Hercegovine, bogatim iskustvom i stručnim kvalitetima, Hasan Bakalović je dao zapažen doprinos izvršavanju ove odgovorne ustavne funkcije. Svi mi koji. smo s njim radili stekli smo uvjerenje da je on zaista kompletna ličnost. Bio je sistematičan i logičan u izlaganju svojih stavova. Plijenio je sposobnošću da svoje uvjerenje dosljedno zastupa, ali uvijek na način koji istovremeno ostavlja puno poštovanje prema drukčijem mišljenju, kao i spremnošću da bez sujete prihvati jači argument drugoga. U svom dugogodišnjem pedagoškom radu, kao profesor pravnih fakulteta u Mostaru i Sarajevu, Hasan Bakalović će od svojih kolega i generacija studenata ostati upamćen ne samo po stručnosti i odgovornosti vršenja tog časnog poziva, nego isto tako, i kao rijetki, po umijeću komunikacije s njima. Svojom pitomom naravi plijenio je svoje pitomce, koji su stoga kasnije, kao diplomirani pra\rnici, s njim rado kontaktirali i sarađivali. Zato njemu i nije bilo teško da kao predsjednik Saveza udruženja pravnika Bosne i Hercegovine zapaženo aktivira ova udruženja i njihove specijalizovane sekcije, do čega mu je bilo posebno stalo.

3

O našem kolegi Hasanu moglo bi se zaista mnogo lijepog reći. Bio je plemenit i čestit, jednostavan i neposredan. Volio je ljude i radovao se svačijem uspjehu. Imao je vremena i volje da svakog sasluša, razumije i da mu pomogne. Time je sticao ljubav i poštovanje, vezivao je ljude za sebe i služio im je za primjer, a svojim životom i činom potvrđivao onu staru mudrost da do jednostavnosti treba narasti. Od Hasana se zaista čovjek mogao učiti ne samo pravu i odgovornom vršenju povjerene funkcije, nego i humanosti i komunikaciji sa ljudima. Nije žudio, pa odveć ni umio, da zapovijeda. Bio je skroman čovjek. Ali, njemu je bilo lako da bude skroman, jer je bio neko - neko ko je kao čovjek imao čvrstu moralnu armaturu i kao stručnjak opredjeljenje ne samo da saznaje, nego i da rasuđuje i provjerava. Teško je biti skroman onim drugima. Ne znamo koliko su on a koliko sudbina uticali da za svoju životnu atručnu i naučnu preokupaciju odabere oblast krivičnog prava, ali zasigurno znamo da su upravo ljudi njegovih osobina onaj profil koji je tako potreban tom najdelikatnijem području zaštite ljudskih prava i sloboda. I zato se naš Hasan tako suvereno i istovremeno tako ljudski i humano i mogao ponašati u toj oblasti, stičući poštovanje ne samo svojih kolega i saradnika, nego isto tako i onih o čijem je pravcu odlučivao. Hasan Bakalović je bio od one plemenite vrste ljudi kod koje je izrazito naglašena osobina da vjeruje u čovjeka, u njegov pošten rad i doličan čin, i da ljudsku grešku i slabost više tretira slučajnošću - koju je svaki pojedinac i sposoban i spreman ispraviti. Puno je saosjećao i sa najmanjom nevoljom drugoga. Utoliko je njegova muka bila veća kad se u ovom okrutnom ratu suočio sa destrukcijom, kad je u njegovoj voljenoj Bosni na scenu stupilo rušilaštvo razmjera da uništi sve što je ljudsko, da zatre i sam život nevinih ljudi. Kako li ga je samo morala boljeti realnost Bratunca i Srebrenice, taman i da nikad nije vidio ta mjesta. A on se tamo rodio i odrastao, otuda su njegovi najbliži, koji su, ako su i uspjeli spasiti goli život, prisilno napustili svoja ognjišta i rasturili se po bijelom svijetu. No, i pored svega toga, svjestan činjenice da nigdje snaga i čast ljudi nisu izloženi provjeri kao u ratu, Hasan Bakalović će ostati do kraja života svijetao primjer čovjeka čiji je životni kredo bio: ne kukajmo na mrak, nego palimo svjetlo. A ta svjetla su za našeg Hasana bila prije svega: prezir prema svakom obliku ispoljavanja nacionalizma, a mir, poštovanje ljudskih prava i sloboda i odnosi pune ravnopravnosti za sve građane i sve narode Bosne i Hercegovine. To paljenje svjetla je isto tako za njega podrazumijevalo i rasvjetljavanje svih zlodjela učinjenih na ovim prostorima i odgovornost za njihove izvršioce, jer je bio duboko svjestan činjenice da bez toga mir nije ni moguć. Time je bila opredijeljena i sva njegova velika aktivnost u toku ovog rata, od koje treba posebno istaknuti njegov doprinos institucionalizaciji međunarodne krivične odgovornosti počinilaca ratnih zločina u BiH i zapaženu aktivnost ovog intelektualca od formata i nezavisne ličnosti u Asocijaciji nezavisnih intelektualaca "Krug 99". Zbog svega ovoga i mnogih drugih dobrih osobina i djela našeg Hasana mora se duboko ljudski žaliti takav čovjek kakav je on bio, jer smo njegovom smrću osiromašeni za ličnost s kojom je uvijek bilo ugodno i korisno biti i poznanik, kamoli drug i prijatelj. Zato izražavamo naše duboko saosjećanje sa njegovom porodicom u bolu koji je zadesio, a koja zaista može biti ponosna

4

što· im je bio najbliži, ali upravu zato time više skrhana bolom što ga je tako rano izgubila. Nama, njegovim prijateljima i saradnicima ostaje ljudska obaveza da u svojim sjećanjima trajno zadržimo uspomenu na ovog divnog čovjeka. Nek je vječna slava našem dragom kolegi i prijatelju Hasanu Bakaloviću.

Nedo Milićević

5

Prof. dr Hasan Bakalović bio je niz godina plodan saradnik i istaknuti redakcije časopisa "Pravna misao". Njegovi radovi objavljeni na stranicama ovog časopisa, prepoznatljivi po tematici i načinu obrade, samo su dio naučnog opusa ovog vrsnog pravnog teoretičara i cijenjenog stručnjaka. Utemeljeni na naučnim premisama, ti radovi izdržali su probu vrem~na i ostat će neizbrisivo svjedočenje o djelu i liku velikog humaniste i stvaraoca kakav je bio prof. dr Hasan Bakalović. Uz sve to, svojom otvorenošću, korisnim sugestijama i savjetima prof. Bakalović nesebično je podsticati i ohrabrivao mlade autore da se perom ogledaju na stranicama našeg časopisa. Tako je svojim ukupnim djelovanjem i odnosom dao veliki doprinos razvoju i afirmaciji časopisa "Pravna misao" a time i razvoju pravne teorije i prakse na ovim prostorima. Zato veliko hvala prof. dr Hasanu Bakaloviću za sve što je učinio za naš časopis. član

REDAKCIJA

6

ČLANCI

Dr IBRAHIM PESTIĆ, profesor Pravnog fakulteta u Sarajevu

OSNOVNA PITANJA UPRAVE U FEDERATIVNO UREĐENIM DRŽAVAMA L U svojoj knjizi "Demokratska i autoritarna država" Frane Nojman je za federalizam kao najbitnije rekao ovo: "Može li se definirati značenje pojmova "federalizam" , "federalna vlada" ili "federalna država"? Površno istraživanje različitih vrsta federalnih vladavina - SAD, Kanade, Australije, Švicarske, carske Njemačke, Austrougarske dvostruke monarhije,vajmarske i bavarske Njemačke, Centralnoafričke federacije, Južnoafričke unije, te Sovjetskog Saveza, a spominjemo samo glavne modeme federativne države - ne nailazi ni na kakav zajednički elemenat osim pravnog. Taj se zajednički elemenat sastoji u tome da je građanin neke federalne države podređen dvjema jurisdikcijama: jurisdikciji federalne vlade i jedne od država. S tim je obično povezano razdvajanje zakonodavnih, upravnih i sudskih funkcija da se osigura uredno funkcionisanje države. Pravnik može, dakle, a uostalom nitko drugi, izjaviti nešto u vezi sa federalizmom što polaže pravo na opću vrjednost, te je to i dužan učiniti". Sličan način razmišljanja o suštini federalizma imali su i drugi najveći znalci o državi i pravu. Tako je prof. dr Ivo Krbek izvršio razlikovanje između federacije, unitarne države i konfederacije polazeći upravo od odnosa vlasti i građanina. Prema ovom autoru, kod federacije postoje na istom području i nad istim građan­ ima dvije državne vlasti - federalna (centralna) vlast i vlast pojedine države. Kod unitarne države ove dvojnosti vlasti prema građaninu nema, nego na jednoj teritoriji (tj. teritoriji države ) prema građaninu postoji samo jedna vlast, dok kod konfederacije postoje dvije vlasti, ali i dvije teritorije koje su međusobno povezane međudržavnim ugovorom, tako da se prema građaninu poput unitarne države - pojavljuje samo jedna vlast, vlast države članice konfederacije. 2 Polazeći od ovih načelnih postavki i činjenice da se prema građaninu u federaciji pojavljuju dvije državne vlasti, sasvim je očigledno da svaka vlast mada zapovijeda građaninu istovremeno, može zapovjedati samo u svojoj materiji. Drugim riječima, mada građanin prima zapovjest od dva nivoa zapovijedanja, svaki subjekt može zapovijedati isključivo u odnosu na određeno ponašanje građanina. Samo tako su moguće dvije vlasti, I istovremeno i dvostruko zapovjedanje, a da one ne dođu u situaciju da se u odnosu na jedno ponašanje mogu izdavati dvije zapovijesti (bez obzira da li bi one ~ svom sadržaju bile

l) 2)

Franc Nojman: Demokratska i autoritarna d!Žava, Zagreb, 1974. str. 180. Ivo Krbek: Sovjetski federalizam prema građanskim federacijama, Zagreb, 1947. str. 5.

7

eventualno kontradiktorne ili jednake). I jedna i druga vlast moraju imati jedan izvor - savezni ustav koji će ovu raspodjelu izvršiti i tako omogućiti istovremeno funkcionisanje dvije vlasti na istoj teritoriji na neprotivriječan način. 2. U samom pristupu određivanju materija (pa u okviru toga i upravnih materija) koje spadaju u nadležnost federacije i federalnih jedinica opšteusvojen stav u nauci o državi i pravu jeste da ne postoji pravilo koje omogućuje da se sačine potpuni i pracizni spiskovi takvih materija. Iz te činjenice u nauci su izvedena dva osnovna zaključka. 3 Prema jednom, stvar je političke prakse i politčkih odnosa, stepena društveno-ekonomskog razvitka, načina nastanka federacije i sl. koji će usloviti tu raspodjelu, tj. da se u osnovi radi o prevalentno političkoj prirodi ovog pitanja. Drugi zaključak ovog pitanja ipak objektivizira, i to na takav način što tvrdi da su granice političke prakse i pravci njene aktivnosti ipak određene i da su date koncepcijom federalizma kao teorijske kategorije i da se u suprotnom, probijanjem tih granica i pravaca, prelazi u sferu drugih državnih oblika, koji takođe imaju svoje teorijske, ustavnopravne granice. Na najsažetiji način ovu ideju je vjerovatno izrazio Dajsi: "Sve što se tiče nacije kao cjeline (tj. države - L F.) treba da bude stavljeno pod kontrolu centralnih organa. Sve materije koje nisu od bitnog opšteg interesa treba da ostanu u rukama federalnih jedinica". 4 Uopštavajući dosadašnja iskustva federacija može se uočiti da je samo izvjestan broj materija podveden pod pojam "zajednički", odnosno "opšti", odnosno "nacionalni" interes i stavljen u federalnu nadležnost (pitanje rata i mira, spoljna politika, spoljna trgovina, važnije vrste saobraćaja, mjere, standardi i sl.) a da su sve ostale materije primjenom političkog oportuniteta stavljene u nadležnost jedne od strana. Takođe, u ustavima se ne izdvajaju i posebno grupišu posebne upravne materije prilikom vršenja raspodjele nadležnosti. Svi ustavi postupaju u tom pogledu vrlo pragmatično, vršeći grupisanje materija po različitim kriterijima. Nekada je to samo područje (oblast) djelatnosti, nekada djelatnost (poslovi) s obzirom na njihov sadržaj, nekada se njihovo navođenje vrši u vidu navođenja ciljeva koje država želi postići putem tih djelatnosti, nekada navođenjem oblika u kojima se ta djelatnost vrši. Ono što je za upravu značajno jeste da među ovim materijama možemo ustanoviti upravne materije s obzirom na to da li se u odnosu na njih vrši upravna funkcija. Međutim, kao što je poznato, ova funkcija se u nauci upravnog prava shvata uže (samo u vidu donošenja upravnih akata), šire (donošenje upravnih akata i vršenje upravnih radnji) i najšire, kao "izvršna" funkcija tj. i donošenje podzakonskih opštih akata (među kojima, opet, postoji razlikovanje po više kriterija i njihovo dimenzioniranje u odnosu na zakone). Sve su ovo pitanja i teškoće koje je nužno imati u vidu kada se navode pojedine materije u nadležnosti federacije i federalnih jedinica. Primjera radi, po Ustavu Austrije "u nadležnost Saveza spada zakonodavstvo i izvršenje u sljedećim stvarima:

3) Vidjeti: Vladan Kutležić: Raspodela zakonodavne nadležnosti između federacije i federalnih jedinica u razvitku jugoslovenskog federalizma, Beograd, 1986., str. 7-8. 4) A. V. Dicey: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, London, 1960., str. 144.

8

l. ustav Saveza, osobito izbori za Nacionalno vijeće i narodni referendum na bazi saveznog Ustava; ustavno sudstvo; 2. spoljni poslovi, uključujući političko i privredno predstavništvo u inistranstvu, osobito zaključivanje svih vrsta državnih ugovora; utvrđivanje granica; robni promet i trgovina stokom sa stranim zemljama; carine; 3. regulisanje i kontrola ulazaka na teritoriju Saveza i izlaska iz nje; imigracija i emigracija; pasoši; protjerivanje, progonstvo i izručenje sa teritorije Saveza, kao i tranzitna predaja; 4. finansije Saveza, osobito javne dažbine koje se isključivo ili djelimično prikupljaju u korist Saveza; monopoli; ... ," itd. (u ovom članu 10. sve do tačke 16).

No, ako nauka o državi i pravu nije dosada utvrdila pravila na osnovu kojih se mogu utvrditi materije iz savezne nadležnosti i nadležnosti federalnih jedinica, ona je utvrdila metode čijom će se primjenom za svaku konkretnu materiju moći da dobije takav odgovor. Te metode različito se primjenjuju zavisno od toga o kakvoj koncepciji federalizma se radi - dvojnom federalizmu (dual federalism) ili kooperativnom federalizmu (cooperative federalism). Polazna osnova dvojnog federalizma bio je stav da treba da postoje oštro podijeljena područja vlasti federacije i federalnih jedinica i stoga nabrajanje materija u isključivoj nadležnosti federacije odnosno federalnih jedinica. Zbog nemogućnosti formulisanja iscrpnog spiska materija, problem je rješavan uspostavljanjem pretpostavke nadležnosti za sve materije izvan ovih spiskova, bilo u korist federacije, bilo u korist federalnih jedinica. U nauci preovladava shvatanje da je samo pretpostavka nadležnosti u korist federalnih jedinica saglasna principu federalizma, dok pretpostavka u korist savezne jedinice znači, u stvari, samo korak ka unitarnoj državi. Treba isto tako kazati da je zapaženo da tek konkretna anliza spiska materije bilo na jednoj ili drugoj strani, a ne pretpostavka nadležnosti, daje siguran odgovor na pitanje da li se u raspodjeli nadležnosti favorizuje federacija ili federalne jedinice. Napomenimo još da je ovaj koncept Listorijska praksa nastao u najstarijim federativnim državama svijeta - SAD i Svajcarskoj. Koncepcija kooperativnog federalizma zahtijeva da se uz zadržavanje starih metoda - isključivih nadležnosti federacije i federalnih jedinica - pojave materije koje spadaju u nadležnost i federacije i federalnih jedinica kao tzv. mješovite materije. Ova koncepcija federa}izma uslovljena je razvojem društvenih odnosa na kraju 19. i početkom 20. vijeka kojima je federalizam zasnovan na klasičnim principima bio kočnica za normalno funkcionisanje složene države. Naime, industrijska i tehnička revolucija proširile su ljudske aktivnosti preko dotadašnjih granica koje se teritorijalno nisu više mogle ograničavati čak ni na teritorije jedne federativne države, a pogotovo ne na teritoriju jedne federativne jedinice, a uz to zahtijevale su saradnju ovih država. Dvije koncepcije federalizma u raspodjeli materije - dvojni i kooperetivni odrazile su se na odgovarajuči način na pojedine državne pravne funkcije. 3. Na području zakonodavne funkcije, koncepciji dvojnog federalizma odgovaralo je postojanje dvije odvojene vrste zakona - isključivi zakoni savezne države i isključivi zakoni federalne jedinice. Po koncepciji kooperativnog federalizma postoje, uz ove zakone, i zakoni koji se donose u mješovitoj nadležnosti,

9

i to putem metoda konkurentne ili paralelne raspodjele. Kod konkurentne zakonodavne nadležnosti je bitno da u jednoj materiji postoji istovremeno zakonodavna nadležnost i federacije i federalnih jedinica, i to tako da oni ne mogu postojati istovremeno nego postoje zakoni jedne ili druge strane do momenta donošenja zakona druge strane, u kom slučaju se gasi nadležnost i derogira zakon ili federacije ili federalne jedinice. S obzirom na činjenicu da su se u dosadašnjoj ustavnoj praksi samo federalne jedinice koristile ovm mogućnosti (tj. tako je bilo predviđeno ustavom), na taj način su u konkurentnoj nadležnosti federalne jedinice bile samo privremeni zakonodavci, a u stvari se primamo radilo o zakonodavnoj nadležnosti federacije. Paralelni metod podjele zakonodavne nadležnosti kod kooperativnog federalizma sastoji se u tome što se u istoj materiji donose i zakoni savezne države i zakoni federalne jedinice koji moraju biti u saglasnosti sa saveznim zakonima jer oni sadrže načela, osnove, osnove sistema i sl. Federalne jedinice tako donose tzv. dopunske zakone, pa je jedan društveni odnos u cjelini uređen sa dvije vrste zakona istovr~meno ali u različitom obimu, i uz saglasnost dopunskog sa osnovnim. 4. Na područje uprave - dvojnom federalizmu odgovara tzv. administrativni dualizam (kao što je u zakonodavstvu odgovarao tzv. zakonodavni dualizam u vidu isključivih zakona), tj. da savezne zakone izvršavaju neposredno savezni organi, bilo neposredno bilo preko područnih organa, a zakone federalnih jedinica organi uprave tih jedinica. Kooperativni federalizam na području uprave, kao i kod zakonodavstva, traži kooperaciju uprave dva nivoa državno/ organizovanja. Administrativni dualizam ima svoje prednosti i svoje mane. On omogućava jednoobraznu primjenu saveznih zakona na cijeloj teritoriji federacije i jedinstveno postupanje sa građanima, a takođe službenički aparat koji primjenjuje savezne zakone je organizovan jedinstveno, čime se olakšava njegova kontrola i stvaraju uslovi za efikasniji rad. Kao nedostaci ovog rješenja uzima se to što on vodi do jake i birokratizovane savezne uprave, da se na području federalnih jedinca smještaju organi savezne uprave, na što federalne jedinice nerado gledaju, kao i to što u slučaju federacija obrazovanih od dotada posebnih državnopravnih subjekata ovo rješenje nužno znači ukidanje postojećih organa uprave tih subjekata i predavanje njihovih zadataka u nadležnost saveznih organa. Ovaj model primijenjen je u SAD, pa se, uporednopravno gledano, i naziva američki model (ovaj model u osnovi je prihvaćen i u Kanadi, Australiji, Argentini, Meksiku, Venecueli i Bra:z;ilu). Zakonodavni i izvršni domen federacije· se tako u SAD dosljedno poklapaju - savezne zakone donosi savezni parlament i izvršavaju ih savezni organi uprave ( a takođe i u domenu sudske funkcije isti model je dosljedno primijenjen). Međutim, do kraja 19. vijeka počeo je proces saradnje između savezne uprave i uprave federalnih jedinica, čime je ublažen tzv. administrativni dualizam i prešlo se na elemente tzv. kooperativnog federalizma.

5) Vidjeti opširnije: Miodrag 129.

10

Jovičić:

Savremeni federalizam, Beograd, 1973, str. 134-135, str.

. Kooperativni federalizam uzet kao osnovni model na području uprave znači dvije ključne stvari: l. da se na području mješovite zakonodavne nadležnosti federacije i federalnih jedinica, po prirodi stvari, kao izvršni organi pojavljuju organi uprave u federalnim jedinicama (što na nedvosmislen način reguliše napr. ustav Indije), pošto je odgovarajuća materija normativno ragulisana tek kada bude donesen i dopunski zakon federalne jedinic, 2. da se na području isključive zakonodavne nadležnosti federacije kao izvršni organi pojavljuju organi uprave u federalnim jedinicama. Ovaj model primijenjen je u Njemačkoj i Svajcarskoj, sa određenim specifičnostima i u Austriji, a bio je primijenjen i u SFR Jugoslaviji. U Njemačkoj i Švajcarskoj ovaj model bio je uslovljen tradicionalnim razlozima što je u odnosu na Njemačku izrazio Fridrih ovim riječima: "To se duguje činjenici da su velika kraljevstva kao Bavarska, Virtemberg i Saksonija, da i ne govorim o Pruskoj, imala visoko razvijene administrativne službe koje su bile zadužene za spovođenje lokalnih zakona. Ako su ti zakoni bivali postepeno zamjenjivani saveznim zakonodavstvom, zdrav razum je nalagao da se postojećim službama dozvoli da sprovode savezne zakone i čak, preko Bundesrat-a, učestvuju u njihovom donošenju". 6 Međutim, i kod ovih država zadržan je i model tzv. dvojnog federalizma za određene oblasti, što će reći da je princip kooperativnog federalizma u obavljanju upravne funkcije samo primaran i dominantan a nikako isključiv. Takve oblasti su spoljna politika, odbrana, savezne željeznice, carina i sl. Što se tiče· same tehnike (metoda) dodjeljivanja organima federalnih jedinica nadležnosti za sprovođenje saveznih zakona treba reći da švajcarski ustav ne sadrži bilo kakvo preciznije opredjeljivanje oblasti u kojima će organi federalnih jedinica vršiti upravnu funkciju u odnosu na savezne zakone. S druge strane, u njemačkom su ustavu precizno navedene oblasti u kojima izvršenje zakona vrše organi federalnih jedinica, stim što se razlikuju oblasti u kojima to oni obavljaju pod sopstvenom odgovornošću i oblasti u kojima oni primjenjuju savezne zakone pod rukovodstvom organa federacije. Karakterističan je ustav Austrije koji navodi materije u kojima savezu pripada i zakonodavno regulisanje i sprovođenje a posebno materije koje savez samo reguliše svojim zakonima, dok zemljama pripada njihovo sprovođenje. Ustav SFRJ iz 1974. godine, polazeći od njemačkog uzora, imao je i određena specifična rješenja. Ovaj ustav poslužio se metodom pretpostavljene nadležnosti organa republika i pokrajina za izvršavanje saveznih zakona, nazivajući to "odgovornost za izvršenje" i enumerativnim navođenjem materija u kojima tu odgovo111ost imaju savezni organi (mada je ova metoda jasna, nisu ipak jasno i precizno u ustavu određene materije u kojima ogovornost za izvršavanje imaju saveznu organi). Uz to, i u materijama u kojima su odgovorni savezni organi, oni ih, u pravilu, neposredno ne izvršavaju nego preko organa u republikama i pokrajinama ali sa jačom kontrolom nego u slučaju kada su bili naposredno odgovorni republički i pokrajinski organi. Iz ovoga što je rečeno vidi se da jedna zemlja koja polazi od koncepcije dvojnog federalizma u domenu zakonodavne funkcije ne mora da tu koncepciju zastupa i u domenu pravne funkcije. To je slučaj sa Švajcarskom koja u svom

6)

C. J. Friedrich: Trends ofFederalism in Theory and Practice, London, 1968, str. 129.

ll

ustavu zakonodavnu funkciju federacije postavlja na koncepciji dvojnog federalizma a upravnu funkciju na koncepciji kooperativnog federalizma. SAD su, kao što je već ranije istaknuto, dosljedne u svim dimenzijama federalne vlasti dvojni federalizam kao osnovni vid kod svih državnih funkcija. 5. Model kooperativnog federalizma u domenu upravne funkcije neizbježno implicira kontrolu odnosno određena ovlašćenja saveznih organa u odnosu na organe federalnih jedinica. U ovom odnosu neophodno je da postoji određena mjera koja odgovara činjenici da se radi o federativna uređenoj državi, a s druge strane i dovoljno efikasna sredstva da bi se obezbijedilo izvršavanje saveznih zakona, posebno da se to izvršavanje vrši na zakonit način. S tim u vezi podsjetićemo na sistem kiji je u tom pogledu važio po ustavu Jugoslavije 1974. god. i koji je imao uzor u njemačkom modelu. U oblastima u kojima su organi u republikama i pokrajinama bili odgovorni za izvršavanje, odnosi sa saveznim organima zasnivali su se na međusobnoj saradnji, obavještavanju i dogovaranju. Očigledno je da se ovakvim rješenjima bilo došlo do krajnje granice koji princip federalizma može tolerisati (čak kad se on pojavljuje i u formi kooperativnog federalizma) i da su već u pitanju bili elementi konfederalizma u izvršnoj funkciji. Međutim, kad su savezni organi bili odgovorni, onda su ovlašćenja bila znatno veća i sastojala su se u mogućnosti izdavanja obaveznih instrukcija, vršenja inspekcijskih poslova, neposrednog izvršavanja nekog upravnoog posla (supstitucija) u slučaju da bi neizvršenje od strane federalnog organa moglo imati teže štetne posljedice, i konačno, u ovim oblastima postojala je dužnost izvještavanja o izvršavanju saveznog zakona (kasnije izmjene Ustava su ova ovlašćenja znatno pojačala i u jednom i u drugom slučaju). 6. Kao posebno pitanje u federativna uređenim državama postavlja se pitanje vršenja podzakonske funkcije. U slučaju kada se radi o mješovitoj zakonodavnoj nadležnosti u vidu paralelne nadležnosti, sasvim je očigledno da podzakonsku normativnu funkciju ne vrše savezni organi nego organi u federalnim jedinicama, pošto je tek donošenjem dopunskog zakona federalne jedinice određena materija normirana. Međutim, kada se radi o isključivim saveznim zakonima, pitanje je da li povjeravanje izvršavanja organima u federalnim jedinicama implicira i činjenicu donošenja i podzakonskih akata u tim materijama? Ako implicira, da li to znači da su savezni organi uprave sasvim isključeni od podzakonskog normiranja, pa ako nisu to onda ima za posljedicu uspostavljanje odnosa između podzakonskih akata organa federalnih jedinica i saveznih organa i svojevrsnog "mješovitog podzakonskog normiranja" u isključivoj. zakonodavnoj nadležnosti savezne države. Kao što smo već vidjeli, takvo "mješovito podzakonsko normiranje" ne pojavljuje se u mješovitoj zakonskoj nadležnosti federacije i federalnih jedinica. Ako to ilustrujemo primjerom Jugoslavije po ustavu iz 1974. godine, vidimo da su organi u republikama i pokrajinama donosili podzakonske propise u slučaju kada su bili ogovorni za izvršavanje (što nije isključivalo mogućnost da na osnovu njih organi u republikama i pokrajinama donose podzakonske propise za njihovo izvršavanje). Izuzeci i od jednog i od drugog pravila bili su predviđeni ustavom. 7. Pitanje federalizma u upravi na specifičan način prelama se kroz upravni postupak i upravni spor.

12

U upravnom postupku postavlja se pitanje da li procesna pravila kada su sadržana u saveznom zakonu treba da se primjenjuju samo prilikom postupanja saveznih organa, ili se takav zakon treba da primjenjuje i na postupanje organa u federalnim jedinicama, odnosno na postupanje svih organa? I u ovom pogledu od koncepcije federalizma zavisi odgovor na pitanje. Držeći se i ovdje koncepcije dvojnog federalizma SAD su 1946. godine donijele zakon u opravnom postupku po kome postupaju samo savezni organi, dok su pojedine države donijele svoje zakone o upravnom postupku. Međutim, treba istaći da su zakoni država veoma slični ako ne i identični sa zakonom koji važi za federaciju, jer je nacionalna komisija bila donijela još i prije donošenja saveznog zakona jedan model prema kojem su pojedine države donijele svoje zakone. Suprotno tome, Zakon o upravnom postupku u Austriji primjenjuje se ne samo u odnosu na savezne organe već i za sve organe zemalja i lokalne organe. Takav karakter imao je i Zakon o opštem upravnom postupku u Jugoslaviji koji je donesen 1956.godine i koji je u tom pogledu ostao neizmijenjen bez obzira na određene izmjene zakona koje su slijedile poslije toga. Takođe, taj model je primijenjen i u upravnom postupku u Njemačkoj. Zakon o upravnom postupku u Njemačkoj donesen je 1977. godine i tada je nazvan "zakon stoljeća" jer je on trebao da otvori novu eru u razvoju njemačkog upravnog prava. Dotada su pojedine zemlje imale svoje zakone o upravnom postupku mada su oni bili doneseni prema jednom modelu koji je bio izrađen u saradnji federacije u zemljama, dok je federacija imala zakon pod nazivom Zakon o nadležnosti uprave sa opštim upravnim propisima, donijet 1952. godine, koji je bio samo savezni i važio samo za savezne organe. Kao poseban problem u upravnom postupku u federativna uređenim državama pojavljuje se pitanje redovnih i vanrednih pravnih lijekova u odnosu na upravne akte organa federalnih jedinica. Ono se pojavljuje i na načelnom planu i kod pojedinih upravnih materija posebno, odnosno u pojedinim upravnim postupcima. Pitanje upravnog spora pojavljuje se na analogan način kao i pitanja upravnog postupka. Sudsku funkciju (tj. sudsku nadležnost) dvojni federalizam dosljedno odvaja za slučaj da se radi o saveznim propisima (SAD, Meksiko, Argentina), dok kooperativni federalizam u tom pogledu predviđa, uz jedinstvena procesna pravila (u načelu), da su svi sudovi, osim vrhovnog, sudovi federalnih jedinica (specifičan je slučaj Austrije u kojoj postoje samo savezni sudovi tako da zemlje nemaju uopšte svoje sudove niti svojim propisima regulišu pravosudnu materiju). Ovaj sistem primijenjen je i u Zf!konu o upravnim sporovima SFR Jugoslavije. U Jugoslaviji se pojavio kao izuzetno komplikovan jer su se kroz njega prelamale dvije suprotstavljene stvari - samostalnost sudova federalnih jedinica i potreba jedinstvene zaštite svih građana putem pravnih lijekova na području cijele federacije. Tako npr. u Jugoslaviji je žalba (koja je po prirodi redovno pravno sredstvo) načelno bila isključena u upravnom sporu (mogla se izjaviti samo ako je to bilo predviđeno zakonom o određenim stvarima), a bila su dopuštena neka vanredna pravna sredstva koja u normalnim slučajevima treba da se izuzetno izjavljuju. Zbog želje da pomiri protivriječne zahtjeve u upravnom sporu je tako redovno postalo izuzetno (vanredno), a vanredno redovno. 8. Na kraju se može raći da je federalizam samo oblik državnog uređenja i da on ne bi trebao da oteža položaj građanina u odnosu na države koje su uređene na neki drugi način. Ako se ponovo pozovemo na riječi Franca Nojmana

13

o posebnoj ulozi koju pravna nauka treba da ima u spoznaji fenomena federalizma, možemao reći· da takva spoznaja na području uprave otkriva mnoštvo problema i otvorenih pitanja. Državna vlast institucioanalizirana u lavirintu odnosa između uprave i građanina i kroz komplikovani i spori sistem pravne zaštite i ostvarivanja prava, može biti negacija samog federativnog načela kao proizvoda liberalizma i širenja granica ljudske slobode. Federalizam traži jasnu, otvorenu i kritičku misao kako svojim bićem i svojom konstrukcijom na bi došao u kontadikciju sa pretpostavkama na kojima je nastao i da ne bi postao prepreka postojanju pravne države kao osnovne formule za odnose pojedinaca i vlasti danas u svijetu. U literaturi o federalizmu je već istaknuto da federalizam na smije biti sam sebi cilj nego samo okvir u koji treba da se smjesti data društvena zajednica. On stoga ne smije biti "strano tijelo" u odnosu na dato društvo i svojim rješenjima mora odgovarati konkretnim uslovima. "Svako idealizovanje i apsolutizovanje federalizma", kako kaže Jovan Đorđev~ć, "je antiistorijsko i nenaučno, a nekada u praksi i tendenciozno i utopističko".

7)

14

Jovan Dorđević:

Politički

sistem, Beograd, 1967, str. 376.

ZIJAD HASIĆ, zamjenik ministra pravde RIF BiH STANJE LJUDSKIH PRAVA U REPUBLICI BOSNI I HERCEGOVINI OD STICANJA NJENE NEZAVISNOSTI 1992. GODINE DO SADA

I- Uvod Do aprila 1992. godine, Republika Bosna i Hercegovina se nalazila u sastavu Federativne Republike Jugoslavije kao složene federativne države. Na referendumu koji je održan u Republici Bosni i Hercegovini 29. 02. 1992. i 01. 03. 1992. godine 63% stanovnika izjasnilo se za njenu nezavisnost i suverenost, a 06. 03. 1992. -godine objavljeni su službeni rezultati referenduma. Taj dan se uzima kao dan sticanja nezavisnosti Republike Bosne i Hercegovine. Istovremeno sa aktivnošću osamostaljenja, sticanjem nezavisnosti i međunarodnim priznanjem, otpočela je agresija tzv. SRJ predvođene tadašnjom Jugoslovenskom narodnom armijom i dijelovima srpskog stanovništva na području Bosne i Hercegovine protiv Republike Bosne i Hercegovine koja je trajala do potpisivanja Daytonskih ugovora u Parizu 14. decembra 1995. godine. Način na koji je agresija započeta i na koji je provođena protiv Republike Bosne i Hercegovine i njenih državljana, naročito pripadnika bošnjačkog i hrvatskog naroda, materijalnih dobara i svih drugih vrijednosti savremenog svijeta, nezabilježen je u dosadašnjoj istoriji čovječanstva. Po svojoj okrutnosti i posljedicama nanesenim civilnom stanovništvu a naročito ženama, djeci, starim i bolesnim, te pogotovo u naseljima gradskog karaktera, a naročito gradovima kao što su: Sarajevo, Mostar, Tuzla, Srebrenica, Žepa, po razmjerama kršenja ljudskih prava ovaj rat se s pravom naziva najkatastrofalnijim, najnehumanijim poslije drugog svjetskog rata. Socijalističke

II- Kršenje osnovnih ljudskih prava Kršenje ljudskih prava od strane agresora, s obzirom na obim i posljedice, trebalo je da bude sredstvo stvaranja etnički čistih područja. Manifistacije kršenja koje su preduzimali bosanski Srbi, su različite i mnogostruke, a najčešći i najžešći oblik, bilo je prisilno raseljavanje. Bosanski Srbi su razradili monstruozan plan provođenja etničkog čišćenja područja, koji je počinjao višednevnim granatiranjem ili držanjem pod opsadom područja, da bi ulaskom na to područje, agresor hapsio stanovništvo, maltretirao ga, odvodio u koncentracione logore, silovao i ubijao. Ovom metodom zastrašivanja i likvidacije, kod nesrpskog stanovništva se stvarao strah i panika, pa je ono bježalo sa područja na kojem je živjelo, a ono malo naroda što je ostalo,

15

dalje je bilo podvrgnuto raznim oblicima pritiska. Na područjima koja su bosanski Srbi kontrolisati, vršen je pritisak na nesrpsko stanovništvo u tolikoj mjeri da oni nisu mogli više ostati, pa je moralo seliti se. Da bi otišlo, nesrpsko stanovništvo je moralo potpisivati izjave d!! dobrovoljno odlazi i da se sve svoje pokretne i nepokretne imovine odriče u korist srpskih vlasti. Kao dokaz mogu poslužiti brojne izjave i drugi dokazni materijali za Prijedor, Banja Luku, Višegrad, Foču, Rogaticu, Bosanski Novi, Bijeljinu, Vlasenicu i mnoga druga mjesta. Za navedena područja, plan bosanskih Srba se i ostvario. Veoma čest oblik kršenja ljudskih prava su prijeke egzekucije. Agresor je, u cilju postizanja etnički očišćenih područja od Bošnjaka i Hrvata vršio masovna strijeljanja brzim putem. Ubijene su zakopavali u masovne grobnice ili bacali u rijeke, da bi prikrili tragove. Najveća koncentracija masovnih grobnica se nalazi na sjeveru Bosne i Hercegovine oko gradova Sanskog Mosta, Kotor Varoša, Prijedora, Brčkog, ali i na istoku zemlje u Vlasenici, Višegradu, Srebrenici, Žepi i sl. Na stratištu Luka u Brčkom. leševi su nakon ubijanja bacani u vodenu jamu, a prije toga su dželati rasporili žrtvu da bi tijelo padalo na dno vode u jami. U pećima za rudu, rudnika Tomašica bllzu Prijedora spaljeno je više od 5000 bošnjačkih žrtava. U prijedorskom selu Zecovi, samo u jednom danu srpska policija je ubila 36 porodica sa prezimenom Bašić i Horozović. Za vrijeme bošnjačko-hrvatskog sukoba, hrvatski agresor je također izvršio brojne egzekucije nad bošnjčkim stanovništvom, a posebno je stradao narod u Stupnom Dolu (oko 80 ubijenih) i Ahmićima (101 žrtva). Vršeći napade na civilne ciljeve, Srbi su dugo držali blokirane gradove i regije u kojima je živjelo nesrpsko stanovništvo (poznato je da su Bihaćki okrug držali 1201 dan u opsadi. Na taj način, uskraćivali su narodu osnovne egzistencijalne uslove - hranu, vodu, grijanje, s namjerom da izgladnjivanjem, bolestima i strahom, kod naroda stvore namjeru da se ovi isele sa svoga područja. U Sarajevu, koje je u opsadi bilo preko 1000 dana, harale su mnoge bolesti, narodu je nedostajalo prehrambenih artikala, svakodnevno su vršena granatiranja i snajperska ubijanja civila. Agresor je primjenjivao posebno monstruozan oblik kršenja ljudskih prava, nezabilježen u istoriji ljudskog roda, masovno i sistematsko silovanje, posebno muslimanskih žena svih uzrasta (od šestogodišnjih djevojčica do starica). Agresor je tim činom, zloupotrebom snage i nadređenosti žrtvi, želio poniziti, obeščastiti, degradirat i terorisati žrtvu. Postoje podaci da je agresor u logoru Manjača, kod Banja Luke silovao više djevojčica od 7 godina na očigled njihovih roditelja i nijedna žrtva nije preživjela. U okupiranom Višegradu, u hotelu Vilina Vlas, silovano je preko 200 djevojčica, od kojih su mnoge odmah umrle, više ih je izvršilo samoubistvo, šest ih je pobjeglo, a ostale su ubijene. Silovanja su bila praćena dodatnim duševnim i tjelesnim mučenjem, često višestruko (i po 300 puta), često uz prisustvo roditelja ili druge rodbine, a žrtva je uglavnom ubijana nakqn zločinačkog čina. Veoma čest oblik kršenja osnovnih ljudskih prava je kršenje prava na vjeroispovjest. U toku rata, i Srbi i Hrvati su uništili preko 1200 džamija, a pored tog urbicida, vršel)a su i mnoga pokrštavanja zarobljenika. I to je bio način da se stvore etnički čista područja, koja je želio agresor.

16

· U cilju stvaranja etnički čistih područja, Srbi su formirali više od 200 koncentracionoh logora (od kojih je 15 bilo u Srbiji i Crnoj Gori i 3 u Hrvatskoj). Do sada kroz te logore je prošlo preko 300.000 ljudi, najvećim dijelom Bošnjaka. Logori .su bili neuslovni, a zatvoreno stanovništvo izgladnjivano, mučeno, često ubijano. Mnogi logoraši su dobili trajne posljedice logora, jer ~u mnogima kosti lomljene, odsijecani ekstremiteti, vađene oči, odsijecane uši. Cesti slučajevi su bili da se logoraši tjeraju da se sami ubijaju (otac dijete, dijete oca, tjeranje roditelja da piju dječiju krv, klanje logoraša motornom pilom i sl.). Protiv Bošnjaka i Hrvata, agresor je preduzimao i druge oblike kršenja ljudskih prava kao što su masovne pljačke i paljenja sela i gradova, fizička unakazivanja, kastriranja, napadi na medicinsko osoblje, zaustavljanje humanitarnih konvoja u cilju stvaranja nestašice hrane i sl. Surovost ponašanja i bezobzirnost agresora, posebno su se odrazila na djecu. Djeca, posebno bošnjačka-muslimanska su ubijana ili su svjedoci ubijanja, uništavanja domova, često zatvarana i silovana. Poseban će problem biti sa djecom koja su ili će ubrzo biti rođena poslije silovanja, koja će kao neželjena djeca imati neizvjesnu sudbinu. III- Stanje ljudskih prava na prostoru pod kontrolom legalnih organa vlasti Za razliku od prikazivanja odnosa srpskog agresora prema ljudskim pravima, Republika Bosna i Hercegovina je preuzela mnogo aktivnosti, da bošnjački narod ne odgovori istom mjerom prema srpskom narodu ili njihovim kulturnim vrijednostima. U ratnom periodu je bilo slučajeva kršenja osnovnih prava i sloboda i na ovom području, ali ta kršenja su bila pojedinačna i bila su reakcija pojedinaca na činjeno zlo. Takva kršenja nikada nisu bila podržana niti inicirana od državnih organa i ljudi koji rukovode bošnjačkim narodom. Ljudska prava i slobode u državi Bosni i Hercegovini su zaštićene Ustavom, zakonima i drugim propisima donesenim u skladu sa Ustavom, te osiguranjem najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda, a njihovo primjenjivanje i poštivanje obezbjeđuju sudovi, organi uprave i druge institucije koje vrše javna ovlašćenja.

Ustavni sud Bosne i Hercegovine, kao nosilac zaštite ustavnosti obezbjeđuje i zakonitost u skladu sa Ustavom, što znači da zakoni i drugi propisi i opšti akti moraju biti u saglasnosti sa Ustavom. Na ovaj način zaokružen je instrumentarij, koji obezbjeđuje pravnu sigurnost čovjeka i građanina za ostvarenje sloboda i prava zajamčenih Ustavom. Federacija takođe osigurava primjenu najvišeg nivoa međunarodno priznatih prava i sloboda utvrđenih u aktima iz Aneksa i Ustava, a posebno da sve osobe na teritoriji Federacije uživaju pravo na život, slobodu, s tim da su hapšenje i pritvaranje dopušteni samo u skladu sa Zakonom, jednakost pred zakonom, zabranu svake diskriminacije zasnovane na rasi, boji kože, polu, jeziku, religiji i vjerovanju, političkim i drugim uvjerenjima, nacionalnom i socijalnom porijeklu, pravičan krivični postupak, zabranu mučenja, okrutnog i nehumanog postupanja ili kažnjavanja, privatnost, slobodu kretanja, azil, zaštitu porodice i djece, imovinu, osnovne slobode, slobodu govora i štampe, slobodu mišljenja, savjesti i uvjerenja, slobodu religije, uključujući privatno i javno vjeroispovjedanje, slobodu sindikalnog organizovanja koja podrazumijeva i sindikalno udruživanje pripadnika policije, slobodu okupljanja, slobodu udruživanja, slobodni rad, obrazovanje,

17

socijalnu zaštitu, zdravstvenu zaštitu, prehranu, utočište i zaštitu manjina i potencijalno ugr()ženih grupa, stim što svi građani uživaju pravo na osnivanje i pripadanje političkim partijama i politička prava da učestvuju u javnim poslovima, da imaju jednak pristup javnim službama, da biraju i da budu birani. Sva ova prava predviđena su i zakonima Republike Bosne i Hercegovine. Ustavom Federacije Bosne i Hercegovine obavezni su svi sudovi, organi uprave i institucije koje vrše javna ovlašćenja da primjenjuju i poštuju prava i slobode predviđene u naprijed citiranim aktima iz Aneksa. Pitanjem zaštite ljudskih prava na nivou Republike intezivno se bavi Komisija za ljudska prava Skupština RBiH koja kao stalno parlamentarno tijelo prati stanje u oblasti zaštite ljudskih prava i na osnovu toga predlaže Skupštini u drugim državnim institucijama preduzimanje aktivnosti i mjera na spriječavanju kršenja ljudskih prava odnosno unapređenju njihove zaštite. Pri Predsjedništvu Republike takođe postoji Komisija za zaštitu ljudskih prava. Ona se bavi pojedinačnim slučajevima ugrožavanja i kršenja ljudskih prava. U postupku pred organima vlasti ova komisija obavještava o svojim zapažanjima te organe i traži da se u zakonom predviđenoj proceduri otklone posljedice povrede ljudskih prava. Specifične institucije za zaštitu ljudskih prava na nivou Federacije, unesene u Ustav Federacije su: Ustavni sud Federacije, Sud za ljudska prava i Institut ombudsmena. Ombudsmeni mogu ispitivati djelatnost bilo koje institucije Federacije, kantona ili općina kao i bilo koje druge institucije ili osobe koje su negirale ljudsko dostojanstvo, prava ili slobode, uljučujući provođenje etničkog progona ili održavanje njegovih posljedica. Ombudsmen ima pravo pokretati postupak pred nadležnim sudovima i intervenirati u postupcima koji su u toku, uključujući i one pred Sudom za ljudska prava. U izvršavanju svojih funkcija, ombudsmen može istraživati sva službena dokumenta, uključujući i tajna kao i sudske i upravne spise i zahtijevati saradnju od svake osobe, uključujući bilo kog službenika, posebno u pribavljanju potrebnih informacija, dokumenata i spisa. Ombudsmen može prisustvovati sudskim i upravnim postupcima, kao i sastancima drugih organa, te može pristupiti svim mjestima gdje su osobe lišene slobode zatvorene ili gdje rade i prekontrolirati. U Federaciji postoje tri ombudsmena a svaki ombudsmen podnosi godišnji izvještaj Premijeru i zamjeniku Premijera, svakom pr~dsjedniku kantona i Konferenciji o evropskoj sigurnosti i saradnji, može u bilo koje vrijeme podnijeti posebne izvještaje nadležnom federalnom, kantonalnom, općinskom ili međunarodnom tijelu. Institucija ombudsmena je započela sa radom početkom 1995. godine a instalirana je sa ciljem da prvenstveno doprinese otklanjanju posljedica etničkog čišćenja tj. povratku prognanih i da suzbije sve pojave nacionalne, vjerske ili bilo koje druge diskriminacije. Ta institucija ima svoje urede u Sarajevu, Zenici, Tuzli i Mostaru, tako da se polje djelovanja proteže na području cijele Federacije. Učešće i podrška KEBS-a u uspostavljanju i funkcionisanju ove institucije je od posebnog značaja. Iz djelokruga rada ombudsmena najčešća kategorija kršenja ljudskih prava odnosi se na spriječavanje povratka izbjeglica i prognanih Bošnjaka

18

i Hrvata, stanarska prava (spriječavanje vlasnika da se vrate u privremeno napuštene stanove, plačka stanova i sl.), sloboda kretanja (problem narčito izražen u Sarajevu i Mostaru). Sve više ljudi se obraća za pomoć ombudsmenima što pokazuje daje Institucija ombudsmena opravdala svoje postojanje i da je očekivati da će ona i dalje doprinositi unapređenju ljudskih prava. Sud za ljudska prava takođe treba da pruži zaštitu u slučaju ugrožavanja individualnih ljudskih prava. Ovaj sud je koncipiran po uzoru na Evropski sud za ljudska prava. Dodatnu garanciju da će ovaj sud vršiti pravnu zaštitu predstavlja i činjenica da će u prealaznom periodu natpolovičnu većinu sudija činiti stranci koje će imenovati Ministarski savjet Savjeta Evrope, kao i da će za izvršenje ovih odluka biti zadužena Vlada. Taj sud će biti nadležan da ispituje konačne odluke redovnih sudova po zahtjevu stranaka u slučaju povrede ljudskih prava. Ustavni sud Federacije sastoji se od devet članova, od kojih jednu trećinu čine sudije stranci, koje imenuje Predsjednik Medunarodnog suda pravde, a zadatak ovog suda je kontrola ustavnosti i zakonitosti svih propisa i opštih akata, čime se spriječava donošenje akata kojima se povrijeđuju prava i otklanjanju posljedice kršenja ljudskih prava, već donesenim aktima, te predstavlja garanciju vladavine prava a time i očuvanje dostojanstva čovjeka i njegovih individualnih sloboda i prava. Sud je ovih dana profunkcionisao. Brojne su i nevladine organizacije koje se bave zaštitom ljudskih prava. Neke od njih djeluje na području cijele Republike a neke su od regionalnog značaja. Među prve spadaju Međunarodni centar za mir Sarajevo, Helsinški parlament građana (pri Fondaciji Otvoreno društvo Soroš), Helsinški komitet za ljudska prava Sarajevo, Udruženje gradana "Unesko" Sarajevo, Nezavisna unija profesionalnih novinara RBiH Sarajevo, dok je od regionalnih društava jedno od značajnijih Forima za zaštitu ljudskih prava u Tuzli. Zakonom o zdravstvenoj zaštiti propisano je niz prava kao što su pravo na neodložnu hitnu medicinsku pomoć, pravo na obavezne vidove zdravstvene zaštite, pravo na zdravstvenu zaštitu primamog, sekundarnog i tercijamog nivoa, pravo na naknadu plate za vrijeme privremene spriječenosti za rad, pravo na ortopedsko pomagalo, pravo na ostvarivanje banjska-klimatskog liječenja, pravo na liječenje u inozemstvu. Valja napomenuti da je ratnim razaranjem i teškim materijalnim položajem zdravstva većina ovih prava i zdravstvene zaštite sužena kao, npr., pravo na ortopedsko pomagalo, pravo na banjska-klimatsko liječenje, te pravo na liječenje u inostranstvu. Izuzetno, pripadnicima oružnih snaga RBiH i članovima njihovih porodica prava iz zdravstvene zaštite priznata su u punom obimu. Zato se može reći da je u dosadašnjem ratnom periodu zdravstvo bilo na zavidnom nivou, tako da se može konstatovati da je svakom građaninu pružena kompletna zdravstvena zaštita saglasno sadašnjim mogućnostima države u ratu, tako da nije bilo nekih većih kršenja prava u ovoj oblasti. Na slobodnim područjima koja se nalazi pod kontrolom legalnih organa vlasti nema pojava eklatantnih kršenja ljudskih prava predviđenih međunarodnim aktima iz te oblasti, mada je bilo pojedinačnih slučajeva nebrige i narušavanja zakonskih i drugih propisa od strane gradana, pripadnika svih nacionalnosti i od nekih službenih lica, izvršilaca zakona. Pri tome je vrlo važno istaći da počinjene povrede ljudskih prava nisu bile motivirane nacionalnim, rasnim ili nekim drugim

19

oblikom diskriminacije. Permanentno angažiranje nadležnih organa doprinijelo je da se smanji broj takvih slučajeva, kao i da se poveća stepen zaštite zakonitosti u radu i zaštiti ljudskih prava i sloboda za sve građane bez obzira na njihovu nacionalnu, vjersku i drugu pripadnost. U periodu od početka agresije pa do danas sudovi u Republici Bosni i Hercegovini (i pored masovnih zločina koje je agresor počinio naročito nad bošnjačkim narodom) izrekli su samo dvije presude kojima je izrečena smrtna kazna a koje su postale pravosnažne ali koje do danas nisu izvršene jer je u toku postupak pomilovanja. U Vrhovnom sudu Bosne i Hercegovine a tako i u drugim nižim sudovima u Republici za svo vrijeme od sticanja nezavisnosti aprila 1992. godine pa do danas u potpunosti su primjenjivani zakonski propisi kojima su, između ostalog, razrađena i prava predviđena međunarodnim aktima a prema kojima su svi građani koji se pojavljuju pred sudovima u potpunosti ravnopravni- jednakopravni bez obzira koje su rase, boje, pola, kojim jezikom govore, vjere, političkog i drugog mišljenja, nacionalnog ili socijalnog porijekla, imovnog stanja, rođenja i svake druge okolnosti. U sastavu sudskih vijeća učestvovale su sudije iz redova sva tri naroda, drugim riječima, sudske odluke nisu donošene u jedinonacionalnom sastavu. Svi predmeti se rješavaju na jednak način bez obzira o kom se subjektu radi, tj. bez obzira da li se radi o pravnom ili fizičkom licu i bez obzira koji je građanin u pitanju. Može se konstatovati da sudovi u Republici Bosni i Hercegovini nisu pravili razliku u pogledu pripadnosti bilo kojem narodu, vjeri, rasi, polu, jeziku, socijalnom porjeklu, imovnom stanju, političkom mišljenju, rođenju ili nekoj drugoj okolnosti. Uvijek je strogo poštovan princip zakonitosti. U periodu od 1992. gosine pa do sada, sudove u Republici Bosni i Hercegovini uključujući i okružne vojne sudove često su posjećivali predstavnici Međunarod­ nog komiteta Crvenog krsta i drugih humanitarnih organizacija i tim predstavnicima nikada nisu uskraćivana odobrenja za posjete pritvorenicima radi upoznavanju sa uvjetima njihovog života i njihovog eventualnog evidentiranja. Na kraju, da se zakljčiti daje narod Bosne i Hercegovine, a posebno Muslimani - Bošnjaci, u godinama rata, pretrpio nevjerojatna kršenja osnovnih prava i sloboda, ali je opstao na prostorima Bosne i Hercegovine, najviše zbog toga, što se nije poistovjetio sa dželatom, već s vjerom u jedinstvenu Bosnu i Hercegovinu, štitio goli život i uvažavao ljudska prava i slobode drugih.

20

Dr NEĐO MILIĆEVIĆ, sudija Ustavnog suda Bosne i Hercegovine

ZAŠTITA OSNOVNIH SLOBODA I PRAVA ČOVJEKA I GRAĐANINA PRED USTAVNIM SUDOM ZA VRUEME RATNOG STANJA I Uz političke, ekonomske i socijalne mjere, pravo predstavlja jedno od najvažnijih sredstava za ostvarivanje jednakosti i prava pojedinca. Postojanje prava ne mora značiti garanciju demokratije, jer ono samo po sebi može biti nedemokratsko, ali je istovremeno van svake sumnje da bez prava i bez vladavine prava nema demokratije. Svjesna takvog značaja prava i polazeći od uvjerenja da su osnovna ljudska prava i slobode univerzalne vrijednosti, međunarodna zajednica je opredijeljena na sveobuhvatnije normiranje društvenih odnosa aktima međunarodnog prava, kao obaveznim pravilima ponašanja za sve članice, a u cilju harmonizacije odnosa među ljudima, kolektivitetima i državama. Upravo iz tih razloga, ta njegova sve veća obuhvatnost je karakteristična ne samo po širini i detaljnosti tog normiranja, nego i po njegovoj imperativnosti (obaveznosti za sve članice). Sve veće valorizovanje značaja i društvene funkcije prava međunarodna zajednica je, prije svega, izrazila kroz dva temeljna principa u samoj preambuli "Opšte deklaracije o pravima čovjeka", jednom od najznačajnijih međunarodnih dokumenata. Ti principi su: prvi, da je bitno da prava čovjeka budu zaštićena vladavinom prava i drugi, da je bitno da čovjek ne bude primoran da kao zadnjem sredstvu pribjegne pobuni protiv tiranije i ugnjetavanja. Ovi principi su, u stvari, obrazloženje i za činjenicu da se kao izraziti prioriteti u ukupnom međunarodnom pravnom normiranju društvenih odnosa izdvajaju i u prvi plan ističu ljudska prava i osnovne slobode. U istoriji i u savremenom svijetu nema primjera postojanja demokratskog političkog sistema koji nije prihvatio, uvažavao i ostvarivao principe ustavnosti i zakonitosti kao oblik ostvarivanja vladavine prava. Ti principi su istorijski rezultat pretvaranja sile u pravo, a pokoravanja u dužnost. Bez njih nije moguće ni postaviti, a još manje ostvariti tradicionalni zahtjev demikratije da se politički sukob pretvara u pravni spor i da se razrješenje tog sukoba ne traži u odnosu snaga, nego u primjeni prethodno utvrđenih pravila postupanja. Ljudska bića se rađaju slobodna i jednaka u dostojanstvu i u pravima. Osnovni principi na kojima se u međunarodnim pravnim aktima baziraju svi zahtjevi da se poštuju ljudska prava i osnovne slobode jesu: ljudsko dostojanstvo, jednakost, ravnopravnost i iste mogućnosti za sve ljude, s tim što se kao druga strana tog istog zahtjeva (kojim se ovi akti, u stvari, još više bave) izražava odlučan zahtjev

21

za neprihvatanje, onemogućavanje i eliminisanje svih oblika diskriminacije. I svi pojedinci i sve skupine imaju pravo da se smatraju drukčijima i da im drugi to priznaju, ali istovremeno i obavezu da im ta različitost u načinu življenja i pravo razlikovati se od drugih ni 1,1 kom slučaju ne smiju služiti kao opravdanje za pravno određenu ili stvarnu diskriminacijsku praksu. Nema legitimne moći prava ako je društvo ravnodušno prema pravdi i ljudskim slobodama i pravima. Ustavnost i zakonitost su prije svega institucije zaštite ustavom utvrđenih ljudskih prava i sloboda, pa se onda, sljedstveno tome, s razlogom može utvrditi da je upravo njihova zaštita osnovni razlog postojanja ustavnog sudstva. Svi aspekti nadležnosti ustavnog suda su, principijelno posmatrano, u funkciji zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda, s tim što se u mnogim zemljama s razlogom građanima osigurava i njihova dodatna, direktna ustavnosudska zaštita. U okviru principijelnog opredjeljenja da brojnost i raznovrsnost instituta i instrumenata zaštite prava treba da pružaju više garancija da će povrede zakona i ustava biti efikasno i blagovremeno otklonjene, uključivanje ustavnog suda u taj sistem, zbog njegove kvalifikovanosti i autoritativnosti, izražava pravni i politički stav ustavotvorca da zaštita ustavom utvrđenih osnovnih sloboda i prava čovjeka i građanina ima prvorazredni društveni značaj. II

Dok razvijene i demokratske države Evrope i svijeta uporno nastoje da svestrano unaprijede i zaštite dostignute civilizacijske tekovine i visoke standarde savremenog međunarodnog prava, prije svega u domenu zaštite osnovnih ljudskih prava i sloboda, Bosna i Hercegovina sa kao mlada država suočila sa okrutnom realnošću da joj se sticanje nezavisnosti i međunarodno pravno priznanje gotovo vremenski podudarilo sa izbijanjem rata na njenim prostorima. Taj okrutni rat bjesni evo već skoro četiri godine i izražen je u užasnoj destrukciji svake vrste, uključujući i masovno genocidno postupanje i etničko čišćenje. Državnopravno uređenje Bosne i Hercegovine koje je zatečeno u momentu sticanja njene nezavisnosti bilo je neodgovarajuće za kvalitetno promijenjeno državno stanje, a rat je onemogućio da se za te nove uslove i za ta nova obilježja države definiše novo, adekvatno državno uređenje i kao takvo utvrdi na ustavnom nivou. Zato je u Bosni i Hercegovini i sada stanje takvo da dio teritorije Republike BiH nije pod vlašću legalnih organa državne vlasti, a na području gdje ta vlast postoji još su važeći ne samo ustavni propisi koji su doneseni nakon sticanja nezavisnosti, nego i mnoga ustavna rješenja iz renijeg perioda, te na području HR "Herceg Bosna" tzv. "postojeći administrativni aranžmani" koji su zatečeni u momentu donošenja Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. Naša sadašnja realnost je takva da postoji Ustav Republike Bosne i Hercegovine i Ustav Federacije Bosne i Hercegovine (koja je ustavom određena kao "preoblikovana unutrašnja struktura teritorija sa većinskim bošnjačkim i hrvatskim stanovništvom u Republici BiH"). U uslovima rata i objektivno drastično pocijepanog i blokiranog pravnog sistema teško je udovoljiti visokim međunarodnim standardima o demokratiji, ljudskim pravima i osnovnim slobodama. No, maksimalno angažovanje u tom pravcu je ne samo obaveza i neminovnost, nego i uslov za očuvanje državnosti Bosne i Hercegovine. Legalno i legitimno postupanje državne vlasti u Bosni i Herecegovini i s tim u vezi uvjeravanje i naših građana i međunarodne zajednice da se ovdje štite ustavnost i zakonitost jedno je od

22

najefikasnijih sredstava u borbi za očuvanje njene nezavisnosti i cjelovitosti. U našim uslovima, ustavno i zakonito postupanje primamo, pa i prije svega, mora značiti to da svi oni koji su u ovom okrutnim ratu činili zlodjela za to da svi moraju odgovarati. U protivnom, to bi značilo da se i zločin i najcrnja diskriminacija inogu vršiti nekažnjeno. Uz to, mi svima moramo saopštavati istinu da je bez adekvatnog kažnjavanja zločina na ovim prostorima teško očuvati mir i pogotovo iole prosperitetne uslove za život. Staranje o poštovanju principa legalnosti i legitimnosti je prije svega adresirano državnoj vlasti, i to kako u smislu da se prava štite i obezbjeđuju, tako i, pogotovo, da se ne zloupotrebljavaju. Ovo stoga što su najopasnije one povrede prava koje čine oni koji su u društvu, inače i prije svih, zaduženi da ta prava sprovode i da ih štite, a to su organi državne vlasti. Što se te povrede prava učine na višem novou (s obzirom na hijerahiju pravnih akata) i što ih učini značajniji državni organ (s obzirom na hijerarhiju organa vlasti), to su, srazmjerno tome, veće i štetne posljedice za ustavnost i zakonitost, jer to onda ne samo generira protivpravno stanje, nego i hrabri sve ostale da se tako ponašaju. Iz ovoga slijedi zaključak da su povrede prava nejopasnije onda kada ih vrši zakonodavni organ državne vlasti donošenjem neustavnih zakona, jer se tada stvara stanje u kome postupanje suprotno ustavu i aktima međunarodnog prava dobija formu legalnosti. III

Prema Ustavu Republike Bosne i Hercegovine postoji Ustavni sud Bosne i Hercegovine, a prema Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine postoji Ustavni sud Federacije. Ovi sudovi nemaju u okviru svojih nadležnosti ovlaštenje da po osnovu ustavne tužbe štite osnovne slobode i prava čovjeka i građanina. Međutim, očito kao posljedica činjenice da su rat i ratna stradanja drastično poremetili i doveli u pitanje upravo osnovne slobode i prava čovjeka i građanina, Ustav Federacije Bosne i Hercegovine predviđa poseban sudski organ za zaštitu tih prava i sloboda - Sud za ljudska prava. Nadležnost Suda za ljudska prava odnosi se na svako pitanje koje se tiče ustavne ili druge zakonske odredbe, vezano za ljudska prava ili osnovne slobode, ili bilo koje instrumente navedene u Aneksu Ustava Federacije (radi se o instrumentima za zaštitu ljudskih prava koji imaju pravnu snagu ustavnih odredaba). Ovako utvrđena nadležnost otvara neka pitanja koja traže odgovor, posebno ako se, po analogiji, ima u vidu nadležnost ustavnih sudova u vezi sa ustavnom tužbom. Inače, Sud još nije počeo sa radom, a prema Ustavu sam propisuju svoj postupak i organizaciju. Mnoge zemlje, pored zaštite sloboda i prava pred redovnim i upravnim sudovima, predviđaju i njihovu direktnu zaštitu pred ustavnim sudom, s tim što pri tome različito postupaju. U nekima se ustavnosudska zaštita pruža u odnosu na sve slobode i prava koja garantuje ustav, dok je u drugima ona ograničena samo na tzv .. osnovna prava i slobode, odnosno na ona koja su enumerativno utvrđena u ustavu ili posebnom zakonu. U slučaju Suda za ljudska prava Federacije Bosne i Hercegovine ta nadležnost se odnosi na "svako pitanje" koje se tiče ne samo ustavne nego i "druge zakonske odredbe" vezano za ljudska prava ili osnovne slobode, kao i na "svako pitanje" u vezi sa "bilo kojim,od instrumenata

23

za zaštitu ljudskih prava navedenih u Aneksu Ustava", u kome su inače enumerirane 21 deklaracija, konvencija, preporuka i dr. OUN i drugih međunarodnih organizacija. Pažnju zaslužuje još jednanadležnost Suda za ljudska prava Federacije Bosne i Herc~govine. Naime, prema Ustavu Federacije, Ustavni sud, Vrhovni sud ili fcantonalni sud, na zahtjev bilo koje od strana u žalbenom postupku pred njim, ili na vlastitu inicijativu u odnosu na takvu žalbu, može se obratiti Sudu za ljudska prava s pitanjem koje je proizašlo iz žalbe, ako je to pitanje u vezi sa bilo čime iz nadležnosti tog suda. Odgovor Suda za ljudska prava je obavezujući za sud koji je uputio takvo pitanje. Što se tiče ovlaštenja za pokretanje postupka, Ustav predviđa da svaka strana u žalbenom postupku, u kome je neki drugi sud Federacije ili kantona izrekao presudu bez prava na žalbu može, iz bilo kojeg razloga osim zbog isteka roka za koji je odgovorna strana koja je pokrenula postupak, podnijeti žalbu na presudu Sudu za ljudska prava na osnovu bilo kojeg pitanja iz okvira njegove nadležnosti. Pravo na mogućnost podnošenja žalbe Sudu za ljdska prava pedviđeno je i za slučajeve ako postupak pred nekim drugim sudom Federacije ili kantona neopravdano dugo traje, s tim što će tada Sud, nakon prethodnog razmatranja da li je postupak pred drugim sudom neopravdano dugo trajao i da li predmet žalbe spada u njegovu nadležnost, odlučiti da li će prihvatiti takvu žalbu. IV S obzirom da efikasnost pravnog sistema, posebno u domenu zaštite ljdskih prava i sloboda, primamo zavisi od stabilnosti ukupnosti drušvenih odnosa, to je objektivno zaštita tih prava u okolnostima kad se država nalazi u ratnom stanju vrlo ograničenih mogućnosti i efekata. Pri tome su poseban problem one teritorije koje su izvan nadležnosti legalnih organa državne vlasti, jer se ta prava upravo na njima drastično i najviše krše, sve do ubistava, mučenja, surovog i ponižavajućeg postupanja i kažnjavanja. Pravni instituti i instrumenti koji organima državne vlasti stoje na raspolaganju za zaštitu ljudskih prava i sloboda u pravilu su u takvim slučajevima u potpunoj blokadi i objektivno u nemogućnosti da efikasno postupaju, pa se postavlja pitanje kako zaštititi ta prava i slobode. Kršenje ljudskih prava i osnovnih sloboda u tretiranim slučajevima je povreda ne samo pravila pravnog sistema dotične države, nego često i najuzvišenijih principa međunarodnog prava. Stoga se postavlja pitanje odnosa prema tim slučajevima od strane međunarodnih asocijacija pravosudnih institucija. Konkretno, bilo bi puno razloga da Konferencija ustavnih sudova Evrope razmotri mogućnost svoga doprinosa u osudi i sprečavanju takvih postupanja. S obzirom da se, principijelno, krajnji domet ustavnosti i zakonitosti svodi na zaštitu sloboda i prava čovjeka i građanina, jer to uključuje u sebi ostvarivanje bitnih ciljeva društva - emancipaciju čovjeka u svim njegovim manifestacijama života i društvene organizacije, teško je prihvatiti da međunarodni forum organa čija je to osnovna funkcija ostaje po strani u odnosu na najgrublje povrede tih prava i sloboda, pogotovo zato što su ona dobila međunarodnu pravnu institucionalizaciju u aktima međunarodnog prava. Danas nema države u svijetu koja nije sklopila i potvrdila više međunarodnih ugovora koji se odnose na ljudska prava i slobode, i koji su tako postali dio unutrašnjeg pravnog sistema, često i sa pravnom snagom iznad zakona. Time je

24

lis~a prava i sloboda čovjeka i građanina ne samo upotpunjena, nego su ta prava i slobode dobili međunarodnopravne garancije. U tome i jeste temeljni pravni osnov današnjem traženju međunarodne odgovornosti pred Međunarodnim sudom za ratne zločine. Sljedstveno tome, u tome može biti pravni osnov i za postupanje međunarodne asocijacije ustavnih sudova u navedenom smislu. To znači da bi određena i odgovarajuća institucionilazicija postupanja međunarodne asocijacije ustavnih sudova u slučajevima kada u određenoj zemlji dođe do najgrubljih kršenja ljudskih prava i osnovnih sloboda mogla naći oslonac u aktima međunarod­ nog prava, a efekti takvog postupanja bi bili, van sumnje, izuzetno veliki. Više je formi akta kojim bi se to moglo izraziti, a njegova sadržina bi, snagom svoje argumentacije i kvalifikovanošću i autoritativnošću njegovog donosioca, imala veliki značaj.

v Posmatrano sa aspekta zaštite ustavnih prava i osnovnih sloboda čovjeka i za ostvarivanje ustavne funkcije ustavnog sudstva u tom domenu za vrijeme ratnog stanja ili neposredne ratne opasnosti od značaja su i slijedeća pitanja: L Promjene ustava za vriJeme ratnog s t a n j a - Ustavni sistemi pojedinih zemalja imaju različita rješenja o ovm pitanju. Dok se jedni o tome ne izjašnjavaju posebno, što znači da je kod njih promjena ustava moguća i u vremenu ratnog stanja, dotle neke druge države imaju izričitu odredbu da se u tim periodima ne mogu vršiti takve promjene. Štaviše, neki ustavi propisuju da se u tom periodu ne može ne samo vršiti revizija ustava, nego da je zabranjeno i davanje same inicijative u tom smislu (ustavi Francuske, Španije, Belgije, Portugalije). Mnogo je razloga koji opravdavaju ovako stanovište. Vjerovatno je najvažniji taj da i samo pokretanje inicijative može da oslobodi front patriotski opredijeljenih snaga za odbranu zemlje, a ta odbrana je nešto više i iznad je političkih koncepata pojedinih političkih partija i njihove međusobne borbe za vlast, što neminovno dolazi do izražaja i kod svake promjene ustava. 2. S u s p e n z i j a p o j e d i n i h o d r e d a b a u s t a v a Vrijeme ratnog stanja ili slučajevi neposredne ratne opasnosti, osloncem na načelo "Salus rei publicae suprema lex esto" - najviši zakon neka bude spas domovine, nekada mogu zahtijevati da se suspenduju pojedine odredbe ustava. Ono što je pri tome značajno imati u vid!! jeste činjenica da se te suspenzije najčešće i prvenstveno odnose na pojedine ustavom utvrđene sloQode, prava i dužnosti čovjeka i građanina. Koliko god ratne okolnosti nalagale i opravdavale ovu potrebu, s obzirom na prvorazrednu društvenu i civilazacijsku važnost upravo ovih ustavnih odredaba, postupanje s njima, a to znači sa ustavnim pravima i slobodama čovjeka i građanina, mora biti vrlo odgovorno i u ograničavanju vrlo restriktivno. Stoga u ustavima i predviđena mnogo ograničenja za uvođenje suspenzije pojedinih ustavnih odredaba, s tim što se tu uočavaju dosta velike razlike. Dok se u nekim ustavima od mogućnosti takve suspenzije ne izuzima nijedna ustavna odredba o slobodama i pravima čovjeka i građanina (Amandman LI Republike Bosne i Hercegovine), drugi ustavi pri tome prave određena ograničenja. Tako je u Ustavu Republike Hrvatske, uz normiranje da obim ograničenja građanina,

25

pojedinih sloboda i prava mora biti primjeren naravi opasnosti i da ne može imati za posljedicu nejadnakost građana s obzirom na rasu, boju kože, pol, jezik, vjeru, nacionalno ili socijalno porijeklo, posebno utvrđeno da se "niti u slučaju neposredne ratne opasnosti za opstanak države ne može ograničiti primjena odredbi ovog ustava o pravu na život, zabrani mučenja, surovog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, o pravnoj određenosti kažnjivih djela i kazni, te o slobodi misli,· savjesti i vjeroispovjesti" (član 17). U Belgijskom ustavu postoji izričita odredba da "Ustav ne može biti suspendovan ni u cjelini ni djelimično" (član 130). Ako dođe do suspenzije pojedinih ustavnih odredaba najvažnije je to koliko će one vremenski trajati. Ustavi to uglavnom povezuju sa trajanjem razloga zbog koga su suspenzije i uvedene ("dok traje to stanje"). Ali, takvo (ratno) stanje može trajati dugo, a da to istovremeno ne mora značiti da su ostali neizmijenjeni i razlozi i okolnosti zbog kojih su uvedene obustave pojedinih ustavnih odredbi i ograničenja pojedinih ustavnih prava i sloboda čovjeka i građanina. Stoga bi bilo puno razloga da onda kada se ustavotvorac opredijeli za davanje mogućnosti ovakvih suspenzija istovremeno predvidi i obavezu zakonodavnog organa da u određenim vremenskim intervalima (bar jednom godišnje) razmotri da li i dalje postoje razlozi za njihovo postojanje. · 3. D o n o š e n j e u r e d a b a s a z a k o n s k o m s n a g o m - Demokratski ustavni sistemi stoje na stanovištu da se ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina ostvaruju, a dužnosti ispunjavaju na osnovu ustava, te da se način ostvarivanja pojedinih prava i sloboda može propisati samo zakonom. Ako bi se propisivanje ostvarivanja prava i sloboda prepustila podzakonskim aktima a to znači izvršnoj i upravnoj vlasti, stepen pravne sigurnosti za ostvarivanje i zaštitu tih prava i sloboda bio bi u principu doveden u pitanje. To treba posmatrati i u svjetlu činjenice da je donošenje zakona rezervisano isključivo za zakonodavni organ kao kolektivitet predstavnika svih onih na koje će se taj propis primjenjivati. Brojnost članova tog organa vlasti, odgovornost pred onima čiji mandat izvršavanju i sigurna procedura donošenja zakona daju visok stepen garancije da će rješenja u tom propisu biti odabrana po kriteriju kombinacije malnih društvenih i političkih mogućnosti i potreba za date, konkretne društvene odnose i okolnosti. Postoje ustavni sistemi u kojima zakonodavni organ može izvršnoj vlasti prenijeti ovlaštenje da svojim aktom (uredbom; u Francuskoj: ordonansama) uređuje pojedina pitanja iz svog djelokruga. Bez a.amjere da se ovo pitanje detaljnije razmatra, treba reći da sigurno postoji više razloga koji su opredijelili ovako rješenje, ali očito i svijest da ono nije bez manjkavosti. Stoga se za ovakve slučejeve i mogućnosti u ustavima i predviđaju određena ograničenja. Ona se prvenstveno odnose na mogućnost ograničenog vremenskog trajanja, odnosno određivanje krajnjeg roka do koga se to preneseno pravo može koristiti, te predviđanje nekih pitanja i odnosa regulisanih ustavom koja su izuzeta od takve mogućnosti. Taj izuzetak se s razlogom, u pravilu i prvenstveno, odnosi na ustavom utvrđene slobode i prava čovjeka i građanina (tako je, na primjer, postupljeno u Ustavu Republike Hrvatske). No, s obzirom na tretiranu temu u ovom radu, potrebno je skrenuti pažnju na one uredbe sa zakonskom snagom koje se donose za vrijeme ratnog stanja ili u slučaju neposredne ratne opasnosti. Ovlaštenje za donošenje ovih uredbi u

26

pravilu je dato predsjedniku, odnosno predjedništvu države. Veliki je broj razloga koji mogu nalagati ovakvu potrebu, jer se radi o stanju kada je neposredno ugrožena i sama nezavisnost i cjelovitost dotične države, kao i o okolnostima kada su pojedini organi državne vlasti objektivno onemogućeni da redovito obavljaju svoje ustavne dužnosti. Ali, isto tako, mora se imati u vidu i činjenica da su predmet regulisanja uredbom sa zakonskom snagom sva ona pitanja i odnosi koji se inače uređuju zakonom, a to znači i ljudska prava i slobode, te da taj akt donosi pojedinac (ili samo nekoliko članova određenog organa), u pravilu bez unaprijed propisane procedure. Polazeći od toga da razlozi za donošenje uredaba sa zakonskom snagom zaista postoje u vrijeme ratnog stanja, pitanje koje - sa aspekta zaštite ustavnih prava i sloboda čovjeka i građanina - zaslužuje posebnu pažnju jeste vremensko trajanje ove mogućnosti. Naime, bez obzira što ratno stanje ili neposredna ratna opasnost traju, postavlja se pitanje da li ima opravdanja da se uredbe sa zakonskom snagom donose i nakon što se steknu uslovi da zakonodavni organ otpočne sa svojim redovitim radom, i to zaista tako i bude. U takvoj situaciji dolazi do toga da se vremenski podudari da zakonodavno tijelo donosi zakone iz svoje nadležnosti i da se istovremeno (o nekim pitanjima i odnosima koja su, takođe i inače, domen zakonodavnog regulisanja i domen ovlaštenja zakonodavnog organa), donose uredbe sa zakonskom snagom. Radi se ne samo o postupanju kojim se može dovesti u pitanje ustavom određena nadležnost zakonodavnog organa, nego i o stanju koje izlazi iz okvira ustavnih razloga koji opredjeljuju donošenje ovih uredaba. Zato bi bilo jedino razložno da se nakon što zakonodavno tijelo počne redovito obavljati svoje dužnosti više ne mogu donositi uredbe sa zakonskom snagom, sve dok se eventualno ponovo ne izmijene okolnosti koje bi to zahtijevale. Institut obaveze donosioca uredaba sa zakonskom snagom da ih podnese na potvrdu zakonodavnom organu nipošto ne može značiti da se time postiže osnovno opredjeljenje ustavotvorca - da su društveni odnosi koji se uređuju zakonom domen nadležnosti samo zakonodavnog organa. Postoji, naime, kvalitetna razlika između normalne procedure donošenja zakona i procedure potvrđivanja uredaba sa zakonskom snagom. Treba na kraju konstatovati i to da su uredbe sa zakonskom snagom uredbe iz nužde i da znače odstupanje od osnovnog ustavnog principa o sigurnom razgraničenju i podjeli nadležnosti organa državne vlasti, pa stoga to odstupanje i treba vremenski locirati samo na period kada se bez toga ne može.

27

Doc. dr EDIN MUMINOVIĆ

DRŽAVLJANSTVO BOSNE I HERCEGOVINE: NEKA PRETHODNA PITANJA Pravno reguliranje državljanstva u Bosni i Hercegovini je bilo i bit će delikatan problem. Bilo, s obzirom na složene okolnosti u kojima su morali biti doneseni naši propisi koji su ovu materiju do sada uređivali, a bit će, zbog složene situacije koja je, s tim u vezi nastala zaključivanjem Mirovnog sporazuma. Osnovni problem sa kojim se odmah po sticanju nezavisnosti suočio naš zakonodavac bilo je pitanje uticaja sukcesije bivše SFRJ na državljanstvo stanovništva Bosne i Hercegovine, pitanja koje su, u to vrjeme, naravno u drukčijem obliku, postavljali sebi i mnogi građani Bosne i Hercegovine. Stanovište od koga se polazilo u službenim razgovorima o tome, bio je princip perpetuacije ranijeg republičlog državljanstva, koji je i usvojen kao polazište u prvim materijalima Konferencije o sukcesiji bivše SFRJ. Takvo stanovište imalo je jasan cilj - sprečavanje apatridije, no da se nije u izvjesnoj mjeri korogiralo, ono je moglo imati i neke nelogične i, sa stanovišta država sljednica bivše SFRJ pogotovo Bosne i Hercegovine, nepovoljne posljedice. Zato je neophodno osvrnuti se na situaciju koja je prethodila donošenju Uredbe o državljanstvu Republike Bosne i Hercegovine, 1 utoliko prije, što "Daytonski" Ustav u jednoj od svojih odredaba expressis vrrbis pominje naturalizacije izvršene u periodu između 06.04.1992. i 20.12.1995.

Uredba sa zakonskom snagom o državljanstvu RBiH od 07.10.1992. Kao što se zna, svaki državljanin bivše SFRJ imao je i državljanstvo jedne od tadašnjih republika u njenom sastavu. Međutim, svoju volju da se trajno vežu za jednu od federalnih jedinica bivše SFRJ njeni su građani manifestirali zasnivanjem domicila, odnosno prebivališta na njenoj teritoriji. Nije bilo nikakve stvarne potrebe da takav izbor bude popraćen i zahtjevom za sticanje odgovarajućeg republičkog državljanstva - kako bi se uspostavila i formalna državljanska veza sa republikom u kojoj se osoba nastanila. To je bilo praktično

l) Uredba je objavljena u "Službenom listu RBiH", broj 18 od 07. 10. 1992. g. i tog dana je i stupila na snagu. 2) 20. 12. 1995. godine zapravo je dan stupanja na snagu "Daytonskog" Ustava.

28

nepotrebno zato, što je državljanin SFRJ imao jednak pravni položaj bez obzira u kojoj se federalnoj jedinici nastanio. Prema tome, osnovni izraz vezanosti osoba sa republikama bivše SFRJ bilo je njihovo prebivalište, dok je republička državljnstvo predstavljalo samo formalnu pravnu vezu koja nije imala uticaja na slobodu kretanja i nastanjivanja. U situaciji kada bivše republike postaju suverene države, osnovni princip sukcesije stvari je postavio naglavce: zanemario je prebivalište kao stvarnu, faktičku vezanost osoba s državom, a na prvo mjesto postavio formalnu, državljansku tj. bivšu republičku pripadnost koje državljani bivše SFRJ često nisu bili ni svjesni. Ovo, naravno, ne važi kad su u pitanju državljani bivše SFRJ čije je redovno boravište u inistranstvu: u takvim slučajevima bilo je sasvim opravdano insistirati na njihovom dotadašnjem republičkom državljanstvu koje je, premda formalna, ipak jedina veza sa sljednicima bivše SFRJ. Isto tako, nije bila problematična ni situacija u kojoj je bivše republička državljanstvo vezivalo osobu za državu-sljednicu u kojoj ona živi - u kojoj joj je dakle domicil. Međutim, svaka od država- sljednica bivše SFRJ, a pogotovo Bosna i Hercegovina, koja je imala "mikrojugoslovensku" fizionomiju, morala je računati sa jednim brojem stanovnika njenih domicilijanata, koji nemaju državljanstvo bivše SRBiH, pa tako ne stiču automatski državljanstvo Republike Bosne i Hercegovine, čiji državljanski status treba adekvatno regulirati. S tim u vezi, nametnulo se pitanje "pravog omjera" udjela koje u rješavanju tog problema treba da ima državna suverenost s jedne, volja same osobe s druge, stav države sljednice čije bivše republička državljanstvo osoba ima treće, te međunarodno pravo s četvrte strane. U doktrini je nesporno da je reguliranje državljanstva materija koja spada pod isključivu jurisdikciju svake države i koju ona regulira vlastitim propisima. Ovo je jedan od izraza njene suverenosti, koja joj daje pravo da vrši vlast nad svim civilima i stvarima koje se nalaze na njenoj teritoriji? Ipak, u vršenju tog svog prava svaka je država ograničena u izvjesnoj mjeri pravilima međunarodnog prava, osobito onima koja se odnose na imunitet, na zaštitu ljudskih prava, na manjinska prava i sl. Direktna povreda takvih pravila dala bi, naime, osnova za prigovore drugih država pred međunarodnim forumima. I volja pojedinaca se u ovoj materiji pojavljuje kao relevantna u određenoj mjeri,što posebno dolazi do izražaja kod tzv. prava opcije, kao i kod potrebe očitovanja volje prilikom privilegirane naturalizacije (sticanja državljanstva po osnovu zahtjeva uz neke olakšice u pogledu traženih uvjeta). Volja druge države - sljednice· (na koju ukazuje bivše repub ličko državljanstvo osobe o kojoj je riječ) u principu je u ovoj materiji bez značaja, no kad je riječ o sukcesiji bivše SFRJ i okolnostima koje je prate ona se na može potpuno zanemariti iz dva osnovna razloga: prvo zbog izbjegavanja masovne pojave bipatridije (dvojnog državljanstva), a potom zbog činjenice da je Bosna i Hercegovina okružena državama izgrađenim na nacionalnom principu, a sama ima stanovništva koje pripada korpusu većinskih nacija u tim susjednim državama.

3) Vid. Andrassy, Međunarodno pravo, Zagreb, 1984., s. 228 i d. te Shaw, M., International Law, Third edition, Cambridge, 1994., s. 403.

29

Bilo bi, dakako, najjednostavnije rješenje proglasiti državljanima Bosne i Hercegovine sva lica koja u njoj imaju prebivalište u određenom periodu konsekutivno, a do određenog datuma. Pokušaji ovakve automatske kolektivne naturalizacije, uz ostavljanje kratkog roka za mogućnosti negativnog izjašnjavanja građana, poznati su u uporednom pravu, ali još poznatiji u judikaturi (sudskoj praksi) međunarodnog prava, što ima je svakako loša preporuka. Svojevremeno je, naime, u Brazilu donijet propis po kome svi nastanjeni stranci dobivaju brazilska državljanstvo, ako u vrlo kratkom roku ne izjave da to ne žele. Isti takav propis donesen je i u Venecueli, ali je primjena i jednog i drugog propisa bila otklonjena odlukom Međunarodnog suda pravde. 4 Na isti način je ocijenjen protivnim načelima međunarodnog prava i meksički zakon koji je predviđao da stranac stiče meksičko državljanstvo ukoliko u Meksiku posjeduje nekretnine ili mu se tu rodi d~ete, pod uvjetom da ne izjavi kako želi zadržati svoje dotadašnje državljanstvo. Takva je odluka, naime, donijeta u sporu između Meksika s jedne, te SAD, Njemačke i Francuske s druge strane, pred Međunarodnim sudom pravde. Takvo stanovište međunarodne judikature obično se izražava tvrdnjom da država ne može nametnuti svoje državljanstvo jednoj osobi protiv njezine volje. 6 Otuda se u međunarodnom pravu i pojavljuje tzv. pravo opcije, kao izraz shvatanja da državljanstvo predstavlja "zajedničku stvar" pojedinca i države, a ne jednostrani izraz državne suverenosti. Pravo opcije je u praksi međunarodnog prava vezano upravo uz institut sukcesije država 7 i bili je veoma rašireno u mirovnim ugovorima nakon prvog svjetskog rata. Međutim, značaj mu je kasnije znatno opao, pa se nakon drugog svjetskog rata pojavljuje samo u mirovnom ugovoru između Jugoslavije i Italije iz 1947. g. Kad se o pravu opcije razgovara u kontekstu sukcesije bivše SFRJ, treba imati u vidu činjenicu da ne postoji direktno pravilo međunarodnog prava koje bi obavezivala države-sljednice da to pravo daju stanovništvu svojih teritorija. Postoji međutim presumpcija da će države-sljednice ponuditi prijem u svoje državljanstvo osobama koje na njihovoj teritoriji žive, a formalno su državljani neke druge od sljednica, što međutim nije isto - pošto se u ovom drugom slučju zapravo radi o naturalizaciji, koja sama po sebi nema uticaja na ranije državljanstvo osobe, dok se kod prave opcije ranije državljanstvo gasi snagom međunarodnog ugovora. Iz svega rečenog, trebalo je izvući dva osnovna zaključka: mora se naglasiti značaj prebivališta u odnosu na ranije republička državljanstvo osobe, a drugo, pravo opcije mora se u potpunosti prepustiti na dispoziciju državama-sljednicama kod eventualnog bilateralnog ugovaranja. Što se ovog prvog zaključka tiče, on, pored ostalog, bazira na činjenici da je osobni status državljanina bivše SFRJ bio podvrgnut propisima republike u kojoj je on živio, a samo subsidijamo 4) Vid. Wolff, M., Private International Law, s. 104, te Weis, P .. , Nationality and Statelessness, The London institute of World Affairs, London, 1956., s. 105 i d. 5) Weis, P., loe. cit. 6) Wies, P., op. cit. s. 110. 7) Vid. Andrassy, op. cit., s. 216 i d. te Shaw, M, op. cit. s. 623.

30

republike čije je republička državljanstvo Imao (o tome je govorio bivši savezni Zakon o rješavanju unutrašnjih sukoba zakona8). Pa ako je jedno od osnovnih obilježja državljanske pripadnosti primjena domovinskog prava (lex nationalis) u statusnim porodičnim i nasljednim odnosima jedne osobe, onda je domovina bivšeg državljanina SFRJ, pored te bivše, zajedničke države bila prije republika u kojoj je on živio i radio, nego ona čije je republička državljanstvo imao. Polazeći od ovog, ali i nekih drugih razloga o kojima će još biti riječi, naš je zakonodavac morao otvoriti mogućnost za neki vid kolektivne, ili bar veoma olakšane individualne naturalizacije. Poseban režim za državljane bivše SFRJ: pokušaj kolektivne naturalizacije Poseban problem kod donošenja Uredbe o državljanstvu svakako je bio tretman lica sa državljanstvom bivše SFRJ, što je i nametalo razmišljanje o pokušaju kolektivne naturalizacije kao najcjelishodnijeg rješenja. Zakonodavac je naime trebalo da: riješi dilemu o tome da li takva lica podvrgnuti opštim pravilima o sticanju državljanstva RBiH ili predvidjeti specijalni režim za takve osobe. Naravno, dileme nije bilo kad se radilo o državljanima bivše SFRJ koji su uz to imali i državljanstvo bivše SRBiH. Takva lica su, na temelju odredbe čl. 27 Uredbe automatski postala državljanima RBiH- njihovo ranije rapubličko državljanstvo je naime perpetuirana. Što se tiče državljana bivše SFRJ koji su uz to imali državljanstvo neke druge republike, stav se našeg zakonodavca mijenjao. Prvobitno rješenje predviđalo je za takve osobe automatski prijem u naše državljanstvo, uz uslov da su do 06. aprila 1992. g. imale prebivalište na teritoriji Bosne i Hercegovine u neprekidnom trajanju od 10 godina, odnosno 5 godina ako su rođena na teritoriji BiH. 9 Bilo je takođe predviđeno da takve osobe treba da daju izjavu o prihvatanju državljanstva RBiH, i to u roku od 6 mjeseci po prestanku ratnog stanja, kao i da prilože ispravu o prestanku dotadašnjeg republičkog državljanstva. Vjerovatno svjestan svih slabosti ovakvog nepotrebno kompliciranog rješenja, zakonodavac je izmijenio stanovište. Tako je naknadnim izmjenama i dopunama Uredbe o državljanstvu utvrđeno da se državljanima RBiH smatraju osobe koje su imale državljanstvo bivše SFRJ, ako im je na dan 06. aprila 1992. g. prebivalište bilo u Bosni i Hercegovini. 10 Time, je zapravo, izvršena kolektivna naturalizacija o čijoj je potrebi bilo in extens9 govora ranije. Od osoba o kojima je riječ se, naime, više nije tražilo nikakvo naknadno izjašnjavanje.

8) Zakon o rješavanju sukoba zakona i nadležnosti u statusnim, porodičnim i nasljednim odnosima, "Službeni list SFRJ", broj 9/79. 9) Raniji član 29. Uredbe o državljanstvu. lO) Član 5. Uredbe sa zakonskom snagom o izmjenama i dopunama Uredbe sa zakonskom snagom o državljanstvu RBiH, "Službeni list RBiH", broj ll od 10. 05. 1993. g.

31

Olakšavanje individualne naturalizacije Uredba o državljanstvu RBiH predviđala je i tzv. privilegiranu, tj. olakšanu, naturalizaciju za pojedine kategorije lica, i to za iseljenike iz Republike i njihove potomke u pravoj liniji, za strance koji su u braku sa našim državljanima, kao i za maloljetne usvojenike naših državljana. Kada zahtjev za naturalizaciju podnese neka od osoba u ovom statusu, zahtjevu će biti udovoljeno i kada ona nema otpust iz svog ranijeg državljanstva niti ima trajni boravak od 10 godina na našoj teritoriji. 1 Uredba je predviđala specijalni režim naturalizacije za osobe čiji bi prijem u naše državljanstvo "predstavljao interes za Republiku", kao i za bračne drugove takvih osoba. 12 Za ovu kategoriju lica, pored već uvedenih olakšica, ne vrijede ni uslov starosne dobi od 18 godina, kao ni potreba obezbjeđenja trajnih izvora izdržavanja. Kada će naturalizacija jedne osobe predstavljati "interes Zf: Republiku", svakako je stvar tumačenja koje bi trebalo da daje Vlada RBiH. 3 Izmjenama i dopunama Uredbe ("Službeni list RBiH", broj 11/93), otišlo se još dalje u olakšavanju naturalizacije, ali samo kad su u pitanju pripadnici Oružanih snaga Republike Bosne i Hercegovine koji nisu naši državljani. Oni su, naime, mogli steći naše državljanstvo naturalizacijum, bez ikakvih posebnih . 14 . uvjeta. Ukoliko su roditelji maloljetnog djeteta stekli državljanstvo RBiH naturalizacijim, onda je ona automatski djelovala i na dijete, koje je dakle, i samo sticalo naše državljanstvo. Ono bi ga steklo i onda kad je u naše državljanstvo primljen makar i jedan njegov r?ditelj, ako je uz to i njegovo (djetetovo) prebivalište bilo na teritoriji Republike. 5 U svim slučajevima naturalizacije, smatra se da je lice koje je na taj način steklo državljanstvo, naš državljanin od dana pravosnažnosti rješenja. Zahtjev se, kako Uredba kaže, podnosio "putem stanice javne bezbjednosti po mjestu prebivališta odnosno boravišta podnosioca zahtjeva", a naravno i putem diplomatskog ili konzularnog predstavništva RBiH U' inostranstvu. Alternativni režim naturalizacije Nakon svega što je izloženo, u najmanju ruku iznenađujuće je rješenje koje je uneseno u Uredbu o državljanstvu kasnijom dopunom uredbe (Uredba o izmjenama i dopunama iz decembra 1993) u vidu .novog člana 8a. Ova nova odredba u potpunosti mijenja režim naturalizacije reguliran članom 8. Uredbe o državljanstvu.

ll) Vidi član 9. Uredbe o državljanstvu. 12) Vidi član lO. Uredbe o državljanstvu, te član 2. Uredbe sa zakonskom snagom o izmjenama i dopunama Uredbe sa zakonskom snagom o državljanstvu RBiH, "Službeni list RBiH", broj 27 od 31. 12. 1993. g. 13) To je izričito predviđao raniji stav 2. člana 10. Uredbe o državljanstvu. 14) Član 2. Uredbe o izmjenama i dopunama iz maja mjeseca 1993., "Službeni list RBiH", broj 11/93. 15) Vidi član ll. Uredbe o državljanstvu.

32

Naime, odredbom člana 8a. je omogućeno sticanje državljantsva RBiH naturalizacijom praktično svakoj osobi koja "nije učestvovala ili pomagala agresiju na Bosnu i Hercegovinu" i koja svom zahtjevu za prijem u državljanstvo RBiH priloži pismenu izjavu o tome da se osjeća državljaninom Republike Bosne i Hercegovine". To ne mogu jedino lica protiv kojih je nekada izrečena mjera bezbjednosti protjerivanja stranca iz zemlje, ili zaštitna mjera udaljavanja stranca sa teritorije Republike, te lica osuđivana za krivična djela protiv osnova društvenog uređenja, protiv čovječnosti i međunarodnog prava, te protiv oružanih snaga. Praktična posljedica ovog novog rješenja bila je ta, da je sada zahtjev za prijem u državljanstvo mogao biti rješavan u dva različita režima, pri čemu režim bira sam podnosilac. Ako, naime, podnosilac priloži uz svoj zahtjev i rečenu pismenu izjavu o tome da se osjeća državljaninom RBiH, za njega su, praktično, vrjedila samo tri uslova: da nije učestvovao u ili pomagao agresiju na RBiH, što se, valjda, podrazumijevalo i prije ove dopune, zatim da protiv njega nisu izrečene mjere kao protiv nepodobnog stranca, i na kraju da nije osuđivan za pomenuta krivična djela. Ako ipak uz zahtjev ne bi priložio i pismenu izjavu o kojoj je bilo riječi, tada su za njega vrijedili svi uslovi člana 8. Urebe ukoliko nije spadao u neko od kategorija lica za koja su predviđene olakšice kako je to gore rečeno. Oportunost ovakvog rješenja je svakako za diskusiju, koja međutim izlazi van okvira koncepcije ovog napisa. Bitno je još jedino reći, da je Uredba dopunjena i u tom smislu, da zahtjev za naturalizaciju podnesen nadležnom organu u zemlji odnosno diplomatskom ili konzularnom predstavništvu u inostranstvu, može za trajanja ratnog stanja biti odbijen u slučaju osnovane sumnje da je podnosilac učestvovao ili pomagao agresiju na Republiku Bosnu i Hercegovinu. Mora se međutim dodati, da je izričito propisivanje ove mogućnosti bilo praktično nepotrebno. Naime, Uredba je već sadržala propis o tome da se zahtjev za prijem u državljanstvo RBiH može odbiti "kad to zahtijevaju razlozi bezbjednosti ili odbrane zemlje", što je, bez ikakve sumnje, pokrivalo i slučajeve osnovane sumnje da je podnosilac pomagao agresiju na Republiku ili učestvovao u njoj. Utoliko prije i više! Uostalom, na temelju člana 8. st. 5. Uredbe o državljanstvu, organ koji odlučuje o zahtjevu nije ni morao navoditi razloge zbog kojih je zahjtev odbijen. "Daytonski" Ustav i pitanje državljanstva "Daytonski" Ustav Bosne i Hercegovine predviđa dvije "vrste" državljanstva: državljanstvo Bosne i Hercegovine, koje će regulirati centralni Parlament, i državljanstvo Entiteta, koje će regulirati sami Entiteti. 16 Ovo u neku ruku podsjeća na situaciju u bivšoj SFRJ, o čemu je gore bilo riječ. Koje je od ova dva državljanstva 6riginamo, a koje derivativno? Sudeći prema slijedećoj odredbi unutar istog stava, 17 koja kaže da su "svi državljani obaju Entiteta samim tim državljani Bosne i Hercegovine", proističe daje državljanstvo Entiteta originamo,a da je državljanstvo Bosne i Hercegovine izvedeno. Naravno, ovakvo rješenje 16) Član l. stav 7. U stava Bosne i Hercegovine. 17) Član l. stav 7. tač. a) Ustava Bosne i Hercegovine.

33

nije osobito ugodno uhu onoga ko Bosnu i Hercegovinu želi poimati kao jedinstvenu i integralnu državu. Kako se ono direktno tiče problema suverenosti Bosne i Hercegovine kao cjeline s jedne strane i suverenosti Entiteta, kao njezinih konstitutivnih dijelova s druge· strane, o njemu bi trebalo da se izjasne stručnjaci za ustavno pravo. Nakon garancija da državljanstvo Bosne i Hercegovine, kao i entitetske državljanstvo ne smije biti nikome oduzeto na ~rbitraran način, koji bi podrazumijevao diskriminaciju po bilo kom osnovu, 1 Ustav perpetuira državljanstvo Republike Bosne i Hercegovine (dakle, ono stečeno po ranijim propisima), pa tako osoba koja je, "neposredno prije stupanja na snagu ovog Ustava" bila državljanin Ret;Jublike Bosne i Hercegovine, automatski postaje državljanin Bosne i Hercegovine. 19 Slijedi jedna veoma zanimljiva odredba, čiji smisao je za naša razmatranja možda i najvažniji. Ustav, naime, pominje naturalizacije izvršene u vremenu od 06. 04. 1992. i dana stupanja na snagu Ustava, te predviđa da će državljanstvo osoba koje su državljanstvo Republike Bosne i Hercegovine steklb na takav način i u tom periodu, "biti regulirano od Centralnog Parlamenta"? Stiče se utisak da su iz nekog razloga naturalizacije izvršene u toku rata "posebna briga" ustavotvorca. Ustav dozvoljava mogućnost da državljanin Bosne i Hercegovine zadrži strano državljanstvo, pod uvjetom da je to predviđeno bilateralnim ugovorom sa dotičnom stranom državom. 21 To zapravo znači, da otpust iz stranog državljanstva neće biti uvjet za naturalizaciju ukoliko postoji diplomatski reciprocitet sa konkretnom zemljom. Izvjesna tolerancija prema bipatridiji je nešto sa čime se, kada je Bosna i Hercegovina u pitanju, naprosto mora računati, Rremda je riječ o pojavi koja se u međunarodnom pravu smatra nepoželjnom. 2 Ipak, stavljena je i jedna ograda u vezi s tim, a ona se odnosi na pravo glasa dvostrukog državljanina. On će ga, naime, imati u Bosni i Hercegovini, odnosno entitetima, ukoliko tamo i boravi. Ustav upotrebljava izraz residence što se u našem jeziku prevodi se "boravište". Upotrijebljeni izraz je neadekvatan. Boravište je, naime, labava i nesigurna veza jedne osobe s državom, pa je bilo daleko uputnije upotrijebiti izraz prebivalište ili domicil. Postavljanje takvog uslova za dvojnog državljanina bilo bi daleko smislenije, jer bi to značilo da mu se pravo glasa daje ukoliko stvarno živi na teritoriji Bosne i Hercegovine. Ovako, izlazi da je dovoljna njegova fizička prisutnost u Bosni i Hercegovini (dakle kratkotrajan boravak) da bi on mogao glasati. Mišljenja smo, da izraz residence treba tumačiti kao

18) Isto, tač. (b) 19) Kao što se zna, odredba člana l. stav l. "Daytonskog" Ustava, promijenila je ime naše države. Ona se više ne zove "Republika Bosna i Hercegovina", već "Bosna i Hercegovina". O smislu i domaš~u ove promjene, trebalo bi da se izjasne stručnjaci za ustavno pravo. 20) Clan l. stav 7. tačka (e) Ustava Bosne i Herceg..:>vine. 21) Član l. stav 7. tač. (d) 22) U doktrini međunarodnog prava govori se u takvim slučajevima o sukobu, konfliktu, koliziji ili naprosto o problemu dvostrukog državljanstva. I na unutrašnjem, i na internacionalnom planu čine se napori da se smanji broj osoba s dvojnim državljanstvom. Riječ je o pojavi koja može biti neprijatna za osobu o kojoj se radi (dvostruko oporezivanje, dvostruko pozivanje na vojnu službu i s tim u vezi eventualno proglašavanje vojnim bjeguncem i sl.), ali isto tako može biti i povod međudržavnim sporovima u vezi sa diplomatskom ZlL~titom, vojnom službom repatrijacijom i sl. V. o tome Andrassy, op. cit., s. 231 i d.

34

"redovno boravište" (residence habituelle, habitual residence) pošto je to izraz koji je ušao u standardnu upotrebu kad se radi o teritorijalnoj vezanosti osoba za državu i podrazumijeva čvršću, solidniju i trajniju vezanost osobe sa određenom državom. Državljanstvo u Ustavu Federacije

Prema Ustavu Federacije Bosne i Hercegovine materija državljanstva spada u isključivu zakonodavnu nadležnost federalne vlasti?3 Međutim, određivanje djelokruga zakonodavne nadležnosi federalne vlasti nije jedini ustavni kontekst u kome se državljanstvo pominje. Ustav, naime, govori o državljanstvu i unutar glave II koja nosi naslov "Ljudska prava i osnovne slobode" gdje stoji izričito da će sticanje i prestanak državljanstva biti regulirano federalnim zakonodavstvom. 24 I ne samo to. Ova ustavna odredba sadrži i dvije garancije koje je ustavotvorac očigledno smatrao izuzetno značajnim sa aspekta zaštite ljudskih prava: prvo, osoba ne može biti lišena državljanstva "proizvoljno, ili na način koji bi je učinio osobom bez državljanstva", i drugo, građani imaju pravo da "zadrže i državljanstvo druge države". Što se prve garancije tiče, ona izgleda ima dva cilja: prvi je sprečavanje "proizvoljnog" lišavanja državljanstva neke osobe, čime se želi dati potvrda shvatanju o tome da je državljanstvo, doduše, stvar države, ali i stvar pojedinca, i da mu ne može biti oduzeto mimo njegove volje, osim u zakonom propisanim slučajevima; drugi cilj je standardan sa aspekta suvremenog uporednog zakonodavstva o državljanstvu - sprečavanje apatridije. U oba slučaja se dakle radi o načelima koja daju dobro i poželjno usmjerenje za izradu budućeg federalnog zakona o državljanstvu. Druga garancija je međutim, kao i u slučaju "Daytonskog" Ustava, problematična. Garantirati osobi da može zadržati i državljanstvo druge države (vjerovatno se misli - u momentu kad stiče državljanstvo Federacije), zapravo znači garantirati pravo na bipatridiju - dvojno ili dvostruko državljanstvo. Ovo, naravno, zvuči paradoksalno pošto se zna da je bipatridija jedna nepoželjna pojava, o čemu je gore već bilo riječi. Niti jedna zemlja, naime, ne smatra naročito poželjnim građanina sa "rezervnom" domovinom i duplim pasošem. Stoga je jasno da je ovdje riječ o jednom pravno-političkom kompromisu, ili, bolje reći, o instrumentalizaciji državljanstva radi političkih interesa. Imajući u vidu političke osnove Federacije takvo je rješenje, međutim, razumljivo. Kao što se vidi, Ustav daje samo dvije najznačajnije naznake koje će morati biti ugrađene u budući federalni zakon o državljanstvu. U pogledu ostalih, trebaće, bez sumnje, mnogo znanja i opreza.

23) Glava III, član l. tačka e. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine. 24) Član 5. Ustava Federacije Bosne i Hercegovine.

35

Dr NEDŽAD DUVNJAK, docent

NEKI ASPEKTI PODJELE UREDABA NA PRAVNE I ADMINISTRATIVNE l. Tipologija odnosno klasifikacija podzakonskih akata ("uredbi") primamo se vrši iz odnosa legislative i egzekutive, što znači da se ovo pitanje ne možf posmatrati samo kao pravno-tehničko, već i kao izraz "šire političke podloge" . Upravo je obim normativne funkcije egzekutive faktor koji najviše određuje odnose legislative i egzekutive. Teorija o materijalnom pojmu zakona imala je za cilj da donošenje zakona predstavi kao specifičnu funkciju zakonodavca, 2 te da se na toj osnovi potpuno isključi normativna djelatnost egzekutive, ili da se bar u potpunosti isključi njena autonomija u tom pogledu .. U skupštinskom sistemu vlasti su nastojanja u iznesenom smislu teorijski zasnovanija, jer u predstavničkom organu - skupštini - treba da se koncentriše svekolika normativna djelatnost. Izvršna vlast bi po ovoj koncepciji, bila svedena na punu primjenu apstruktivnih i generalnih pravnih normi na konkretne društvene odnose ("konkretna egzekutivna djelatnost"). Naravno, praksa je išla potpuno suprotno projektovanom modelu i u skupštinskim sistemima vlasti. U pravnoj nauci su se do sada najčešće koristila dva kriterijuma za podjelu podzakonskih akata: l. ovlašćenje za donošenje podzakonskih akata (osnov priznanja prava na donošenje podzakonskih akata) i 2. sadržina pozadkonskih akata. Kao kriterij nerijetko se pojavljuje i donosilac podzakonskih akata? Značajnim kriterijem kod podjele podzakonskih akata smatra se i okolnost da li se podzakonski akti donose u redovnim ili izuzetnim prilikama odnosno siutacijama (tzv. uredbe po nuždi). Ova posljednja podjela dobija na značaju posebno stoga što .tzv. stanje nužde dovodi do povećane upotrebe ocjene cjelishodnosti

l) Dr Mustafa Kamarić, Problemi uredbe s naročitim osvrtom na široka ovlašćenja, Sarajevo, 1957, str. 72. 2) Dr Velimir Ivančević, Institucije Upravnog prava, l, Zagreb, 1983., str. 89. 3) Često se, međutim, ti kriteriji i prepliću. Kao primjer može se navesti podjela podzakonskih akata koju je izvršio L. v. S tajn, koji je sve uredbe podijelio na tri vrste. "Prvu sačinjavaju izvršne uredbe, čiji je zadatak da se zakon stvarno uvede u život. U drugu vrstu spadaju uredbe u pravom smislu. Njima se regulišu one oblasti društvenog života koje prethodno nisu bile regulisane zakonskim propisima. Treću vrstu čine vanredne uredbe koje se izdaju u stanju nužde ... "- E. Spektorski, Država i njen život, Beograd, 1933., str. 171-172; dr Ratko Marković, Uredba kao opšti pravni akt izvršne vlasti, Zbornik za društvene nauke Matice srpske, Novi Sad, 1977., br. 63, str. 116, bilješka br. 28; dr Ratko Marković, Izvršna vlast, Beograd, 1981, str. 89.

36

u poređenju sa stepenom te ocjene u tzv. "redovnim" situacijama, te što ta okolnost može utjecati i na nadležnost za donošenje i na širinu ovlašćenja egzekutive. Predmet interesovanja pravne nauke, pored ostalog, bila je i podjela podzakonskih akata prema vrsti pravnih odnosa koji se njima uređuju. Radi se o tradicionalnoj njemačkoj podjeli "uredaba" na pravne i administrativne uredbe. Pravne uredbe (Rechtsverordnungen) se donose u tzv. "opštem odnosu vlasti" (odnosi tzv. "opšte potčinjenosti" ili "opšte podvrženosti"), a administrativne uredbe (Verwaltungsverordnungen, Verwaltungsvorschrift, Amtsrechtssatz) u "odnosima posebne potčinjenosti" ili odnosima tzv. "posebne iodvrženosti", kao i o pitanjima koja se odnose na tzv. interne odnose u upravi (pitanja"unutrašnje organizacije i .funkcionisanja same uprave"). 2. Diobu uredaba na pravne i administrativne utemeljili su Paul Laband i Georg Jelinek. Ovi autori su, slijedom pojma zakona u meterijalnom smislu, tj. u shvatanju da se zakonom stvara pravo a da se uredbom ne unosi ništa novo u postojeći ?ravni poredak, smatrali da samo zakon predstavlja pravni propis (Rechtssatz) . Domen uredbe bi, po ovom shvatanju, bio intervencija u okviru postojećeg pravnog poretka, tj. njena bi se regulativna intervencija svodila na pitanja koja se odnose na sam upravni aparat. Uredbama se ne bi mogli uređivati, odnosi pojedinca, tj. lica izvan upravnog aparata. Uredba je, dakle, izraz sopstvene volje same administracije, te, tako shvaćena, ona mora da se kreće unutar granica utvrđenih pravnim normama. Ovo što je, na sumaran način, 6 rečeno za uredbe zapravo važi samo za tzv. administrativne uredbe (Verwaltungsverordnungen). Pravne uredbe (Rechtsverordnungen), mađutim, tradicionalno se u njemačkoj pravnoj nauci shvataju kao materijalni zakon (zakon u materijalnom smislu), a razlog takvom shvatanju nalazi se u činjenici što ove- uredbe sadrže pravne propi~e, tj. što se njima (za razliku od administrativnih uredbi) stvara novo pravo . Pravne uredbe nemaju formu ali imaju sadržinu zakona. One su po formi administrativni akti a po sadržini su zakoni, smatra se u njemačkoj pravnoj nauci. Uredbe u materijalnom smislu bi bile, ako se nastavi razmišljanje na ovaj način, samo administrativne uredbe (upravni propisi) - akti koji za "pojedince" ne stvaraju nikakvo pravo već se odnose na samu upravu, odnosno i na tzv. "posebne odnose vlasti". Pojedinaca se administrativne uredbe mogu ticati samo posredno. Kao posljedica navedene prirode administrativnih uredaba smatra se i to da se ona ne objavljuje na način na koji se to čini sa zakonima (dakle i pravnim uredbama, budući .da se one smatraju zakonima u materijalnom smislu) već je dovoljno da one smatraju zakonima u materijalnom smislu) već je dovoljno da one budu na prikladan način saopštene organima odnosno službe-

4) Šire u knjizi: Ernst Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 9. Auflage, Mtinchen, 1966., str. 197-198; Franz Mayer, Allgemeines Verwa1tungsrecht, StuttgaQ:- Mtinchen, Hannover, Vierte Auflage, 1977, str. 22-23. S) Paul Laband, Deutsches Reichsstatsrecht, Ttibingen, 1909., str. 130; Georg Jellinek, Gesetz und Verordnung, Freiburg, 1887, str. 384. 6) Šire u knjizi: dr Mustafa Kamarić, Problemi uredbe ... , str. 86. 7) Zorica Radović, Normativna delatnost izvršne vlasti, Beograd, 1990, str. 26-27.

37

nicima na koje se odnos~. Valja reći da administrativne uredbe mogu izdavati šefovi upravne vlasti, ali takođe i svi drugi viši organi prema podređenim nižim organima, jer se ovaj vid hijerarhije smatra imanentnim upravi. Defirenciranje uredaba na pravne i administrativne bilo je, dakle, uslovljeno tamošnjim (njemačkim~ i tadašnjim poimanjem zakona, kao i odgovarajućim poimanjem zakonitosti. Naime, prema teoriji pojma zakona u materijalnom smislu pravno pravilo se mora odnositi na pravnu sferu pojedinaca. Sva regulativa izvan toga je u sferi slobodnog djelovanja uprave, odnosno, drugačije kazano, uprava je slobodna da djeluje po sopstvenom nahođenju, osim, dakle, u sferi sloboda i prava pojedinaca, što je domen zakonodavca. Međutim, uprava je mogla vršiti regulativnu funkciju i u ovoj sferi ali po posebnom (naročitom) zakonskom ovlašćenju. Važio je, dakle, princip prvenstva (primata) zakona (Vorrang des Gesetzes) samo u oblastima (odnosno pojedinim njihovim dijelovima) koje se odnose na pravnu sferu pojedinaca. Njemačko shvatanje načela zakonitosti rada uprave odnosilo se je na potrebu obezbjeđenja zaštite prava i interesa pojedinaca od egzekutive, tj. radilo se o tome da se pojedinac zaštiti od nezakonitog zadiranja uprave u njegovu pravom zaštićenu sferu (lične slobode i imovina). Iz navedenog možemo zaključiti da je ovaj drugi redukcionizam (da se sloboda uprave ograniči samo u stvarima koje se odnose na slobode i prava pojedinca) uslovio onaj prvi, tj. da se kao uredbe shvataju svi oni opšti akti uprave kojima se ne dira u pravnu sferu pojedinaca, ser se to može činiti samo zakonom, i jer se samo tada stvara novo pravo odnosno pravo u objektivnom smislu. A vidjeli smo da se to može činiti i onim "zakonom" (u materijalnom smislu) koji po posebnoj habilitaciji donosi i sama egzekutiva. Ovim shvatanjem pojma zakona odnosno svođenjem zakonitosti na pravnu sferu pojedinaca omogućena je dvostruka ekspanzija egzekutive: prvo, egzekutivi je ostavljena apsolutna sloboda postupanja u oblastima koje se ne tiču pravne sfere pojedinaca, što je velika redukcija prava i zakonitosti, i drugo, kroz konstrukciju pojma zakona u materijalnom smislu omogućena je penetracija egzekutive i u onaj domen koji je zaštićen režimom prvenstva (primata) zakona. Doduše, kod ovog društvenog odnosa bilo je potrebno posebno zakonsko ovlašćenje. Imajući, međutim, u vidu društvene prilike i položaj egzekutive, a naročito njen odnos (nadmoćnost) prema legislativi, kao i krizne situacije do kojih je često dolazilo, egzekutivi takvih ovlašćenja nije nedostajalo, a i sama pravna nauka se dobro "potrudila" da pod pojam izvršenja zakona podvede i samo davanje ovlašćenja egzekutivi da društvene odnose reguliše inicijalno i primamoY Možemo, dakle, zaključiti da je tradicionalno njemačko shvatanje zakonitosti, pojam zakona u materijalnom smislu, te na toj osnovi podjela uredaba na pravne i administrativne

8) Razloge konstrukcije administrativne uredbe i prof. Krbekje vidio u činjenici što "je pravnom pravilu (Rechtssatz), kao i načelu zakonitosti uprave dato preusko značenje, i oba ova pojma vezana uz pravnu sferu poJedinaca. Uistinu je pravno pravilo moguće i kad ne alterira pravnu sferu pojedinaca, a načelo zakonitosti uprave nije samo u tome da budu pojedinci za.~tićeni od nezakonitog prehvata upravne vlasti"- Diskreciona ocjena, Zagreb, 1937, str. 196. 9) Izvršenje "stricto sensu" i izvršenje "lato sensu" kod Carre de Malberg-a, Contribution a'la theorie generale de l' Etat, Paris, T. I, str. 571-689; Kohler, Grundlehren des Deutschen Verwaltungsrecht, Stuttgart- Berlin, 1936, str. 66-68.

38

u· osnovi reakcionarna, tj. da u njenoj osnovi leži zahtjev za zadržavanjem na strani egzekutive što većeg stepena i obima regulativne funkcije, zapravo dominacije egzekutive u uređivanju društvenih odnosa. 3. Bilo je pokušaja da se shvatanje iz njemačkog prava, po kome je pravni propis samo domen zakona i da svaka odredba koja se tiče pravne situacije pojedinaca ima prirodu pravnih propisa, prenese i u francusko pravo. To su pokušavali Leon Digi i Moris Orju (između ostalog), dok je K. de Malberg ovu recepciju smatrao neprimjerenom francuskom pravu. On je upozoravao da je pojam pravnog propisa znatno širi od pojma koji mu se daje po shvatanju klasične njemačke teorije zakona "pravnog propisa" i da je prvi pojam izveden na osnovu drugačije metodologije. Nije stvar u tome da se pravni propis tiče promjene u pravnoj sferi pojedinaca, već se pod pr~vnim propisom treba smatrati svako pravno pravilo čije poštovanje je osigurano putem pravno organizovane sile ili pravno organizovanog kažnjavanja. On smatra da svaki zakon stvara pravni propis. Ovo čak i onda kada zakon ne mijenja pravnu situaciju pojedinacfl U ovom proširenom smislu, osim toga, zakoni nisu jedini izvor pravnih propisa. (j Smatra se, dakle, da se pravni status pojedinaca može obuhvatati i vanzakonskim aktima. Kao primjer za ovo može se navesti uloga tzv. policijskih uredaba kojima se dira u pravni status pojedinaca, ali koje, iako ih se primamo svrstava među pravne uredbe, imaju i izvjesne karakteristike i administrativnih uredbi. S druge strane, svi zakoni nisu pravni propisi u onom smislu kako ih poima tradicionalna njemačka pravna nauka. Nema, dakle, koincidencije između pojma zakona i pravnog propisa. Nje nema ni u smislu da svi zakoni nisu pravni propisi, kao ni u smislu da pravni propisi nisu monopol zakona. "Spasavanje" ove teorije vršeno je i kroz tzv. "administrativne zakone" tj. zakone koji, nasuprot "pravnim zakonima", ne sadrže novo pravo za pojedince ,odnosno kojima se ne mijenja " . d"maca. ll pravna stera poJe 4) Može se kazati da je ustavna monarhija u Njemačkoj (iz razloga koje smo naveli) dijelom bila bazirana i na podjeli uredaP:a na pravne i administrativne, i na jednom redukovanom poimanju zakonitosti. 2 Ovo je, dakle, rezultiralo čin­ jenicom da se aktima koji su se ticali "unutrašnjosti" same uprave odricao svaki pravni karakter, a što je imalo i odgovarajuće posljedice. Prije svega, egzekutivi (dakle monarhu) za uređivanje ovih pitanja nije trebalo ni ovlašćenjP ni bilo kakav drugi oslon na zakon, jer je sferu koja se je odnosila na upravu egzekutiva uređivala samoinicijativno, i to po shvatanju čistog oportuniteta. Unutrašnja sfera uprave je bila praktično izvan okvira zakonitosti. Teorijsku podlogu ovoj praksi predstavljalo je shvatanje P. Labanda po kome se "...pravo ... sastoji u 10) R. Carre de Malberg, Contibution a la theorie generale de l' Etat T. l, Paris, 1920, str. 107. ll) Dr Mustafa Kamarić, op. cit., str. 85, bilješka br. 132. 12) Radi se o. tzv. posebnoj potčinjenosti (odnosima "posebne podvrženosti"): npr. službenički odnos ili odnosi u korišćenju tzv. javnih službi. "Zakon bi ovdje značio samo ograničenje za izvršnu vlast, koja inače slobodno uređuje ove odnose službenika odnosno uživaoca službe" - dr Ivo Krbek, Diskfeciona ocjena, Zagreb, 1937, str. 294. Prof. Krbek, takođe, navodi da odnosi specijalne potčinjenosti počivaju na dobrovoljnom pristanku odnosnih lica, s čim se je moguće složiti samo dijelom. Naime, zatvorenici u javnim zavodima za izdržavanje kazni, vojnici na odsluženju vojnog roka, ne mogu se tretirati na isti način na koji se tretiraju korisnici javnih službi. Ovi posljednji, u pravilu, u odnose korišćenja službi pristupaju slobodno ("dobrovoljno") na osnovu ugovora o pristupanju (šire: E. Forsthoff, op. cit., str. 198.

39

razgraničavanju ovlašće~ja i dužnosti pojedinih subjekata jednih naspram drugih. 13 Stoga se ne smatraju pravnim normama instrukcije, službeni nalazi, reglemani, "kojima administrac~a reguliše sopstveno ponašanje u granicama svoga slobodnog ograničenja volje." 1 Dakako, pravnim normama se nisu smatrale ni neke materijalne radnje iako su preuzete u javnom interesu (izgradnja željeznice, podizanje nasipa, iskopavanje kanala, primanje zajma, i sl.), "jer se time ne reguliše nikako pravni odnos između administrirajuće drf:ave i jednog drugog pravnog subjekta, koji bi se javljao kao protivna stranka". 5 Međutim, za građane ima i "organizacija" veliki značaj, a ona se može dovesti u vezu sa povredom interesa građanina ( ne, dakle, uvijek i formalnog prava) da bi se aktivirao mehanizam države za zaštitu pojedinaca. Ovo upućuje na zaključak da se pitanja organizacije državnih organa ne mogu tretirati kao pitanja koja su bez značaja za građane, što govori o slabosti konstrukcije administrativne uredbe i po ovom osnovu (po osnovu da je i organizacija egzekutive unutrašnja stvar nje same, te da ukoliko nije propisana zakonom da je stvar slobodnog propisivanja egzekutive - da je zakon i ovdje samo ograničenje slobodnog propisivanja egzekutive). Kao argument protiv činjenice da je organizacija "res interna" državne uprave uzimaju se izuzeci od pravila da organizaciona pitanja, nevezano od utjecaja bilo kakvog zakona, slobodno uređuje samo egzekutiva (odnosno njeni vrhovi): l. kad je pravo izdavanja organizacionih propisa samim ustavom pridržano za zakonodavca, 2. ukoliko je "organizacija" već ustanovljena zakonom, i 3. budžetsko pravo (za koje se navodi da ima i najveći praktični značaj). 16 5. Obuhvat, odnosno područje regulisanja administrativnih uredbi je slijedeće: l. ovim podzakonskim aktima regulišu se odnosi službene dužnosti, 2. zavodski odnosi, što je izraz odnosa tzv. "posebne potčinlenosti", 3. unutrašnji odnosi u upravi (organizacija i način rada samouprave) 7 . Osnovni razlog postojanja uprave je vršenje tzv. opštedruštvenih poslova koji se sastoje u vršenju vlasti u društvu, ~dnosno u pružanju usluga građanima uz mogućnost vršenja javnih ovlašćenja. 1 Pošto je uprava složen mehanizam ona mora imati i svoju odgovarajuću unutrašnju organizaciju i propisani način rada. To su, uz ostalo, pretpostavke za njezino valjano funkcionisanje, odnosno za funkcionisanje u određenom cilju. Interni opšti akti kojima se to čini predstavljaju pravila ponašanja primjerena pitanjima na koja se odnose, ali se u tradicionalnoj, posebno njemačkoj, pravnoj nauci nisu smatrali pravnim propisima, pa samim tim ni izvorima prava. Teorijska pretpostavka za OV!lkav, u osnovi nihilistički, odnos prema internim aktima je poimanje zakona "pravnog propisa" i shvatanje zakonitosti koje se odnosilo na "pojedinca" i promjene u njegovoj pravnoj sferi. Pomenuli smo, međutim, da uprava nije lišena svake mogućnosti da svojim 13) Paul Laband, Das Staatsrecht des Deutschen Reiches, II, str. 184. 14) P. Laband, op. cit. str. 184; takođe i dr Đorđe Tasić, O instrukcijama (pravilnicima), "Arhiv", br. knjiga XXI, l-2/1930, str. 30; dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave, "Mjesečnik" , 1936. 15) Dr Đorđe Tasić, O instrukcijama (pravilnicima) ... , str. 30. 16) Dr Đorđe Tasić, op. cit., str. 32. 17) Dr Milan Petrović, Pravna vezanost i ocena celishodnosti državnih vlasti i organa, Beograd, 1981, str. 233. 18) Dr Ibrahim Pestić, Upravno pravo, Sarajevo, 1974, str. 23-28.

40

propisima utiče na prava, obaveze i pravne interese pojedinaca, te da opšti akti kojima ona to čini imaju karakter pravnih propisa, tj. oni spadaju u izvore prava. Uslov za takav njihov tretman je postojanje naročitog zakonskog ovlašćenja na strani uprave. Tragove ovakvog tretiranja internih akata (administrativnih uredbi) mogu se naći i u novijoj njemačkoj pravnoj nauci (E. Forsthoff, H. J. Wolff, F. Mayer, i dr.) 19 . Ovi autori, naime, među izvore prava ne uključuju administrativne uredbe (već samo pravne), dok se administrativne posebno obrađuju. Sigurno je, međutim, da je ponekad veoma teško "utvrditi materijalnu granicu između općih akata interne i eksterne prirode - prvi često sadrže i :gravila . lovanJem . . . 1. uputstva).21 Od s dJe erga omnes... "20 (npr. skupstms k"1 pos lovmc1 pravnih uredaba administrativne uredbe se razlikuju, između ostalog, i po tome što za njihovo donošenje nije neophodno imati posebno ustavno ili zakonsko ovlašćenJe, "pošto se smatra da su one već po prirodi stvari u domenu izvršne vlasti"?- Mogu ih dakle izdavati vlada i uprava. One se odnose samo na organizaciju i funkcionisanje odgovarajućih upravnih vlasti, i smatra se da su samo za njih obavezne (da samo za njih imaju normativni karakter) 23 . Može se raditi o upravnim propisima za različite nivoe uprave, zavisno od nivoa političko-teritorijalne jedinice o čijoj se upravi radi: savez, federalna jedinica, okrug, grad, i sl. Za druge nosioce javne uprave upravni propisi su obavezni samo ako u tom smislu postoji izričita odredaba u pravnim propisima. Smatra se da se ovla~ćenje za izdavanje upravnih propisa temelji na običajnom pravu (rekli smo već da je izdavanje takvih propisa "prirodan" domen uprave, odnosno da je upravi imanentno ovo pravo). "Samo u izuzetnim slučajevima ovlašćuje zakonodavac uprave na izdavanje upravnih propisa, pri čemu ovlašćenje prije ima karakter jednog naloga",24 odnosno ukidanje ocjene cjelishodnosti na strani državne uprave. 6. Pošto se administrativne uredbe prevashodno izdaju za upravne organe i za njih su obavezne, postavlja se pitanje da li one (i na kakav način) obavezuju i "pojedince" koji se nalaze van upravnog aparata odnosno izvan organizacija koje pružaju usluge "pojedincima" (javne službe). Ovdje se misli na njihovu obaveznost u tzv. "opštem odnosu vlasti". One nemaju obaveznu snagu za "pojedince" u "opštem odnosu vlasti", izuzev da do tog dejstva dolazi na posredan način, 25 što je bio gotovo jedinstven stav u pravnoj nauci. 26 Iz navedenog dejstva administrativnih propisa S. Jovanović je izvodio zaključak da se oni i ne moraju v

•

19) E. Forsthoff, op. cit., str. 197-198~ H. J. Wolff, Otto Bachof, Verwaltungsrecht, l, 9. auflage, Miinchen, 1974, str. 119; Franz Mayer, Allgemeines Verwaltungsrecht, Vierte Auflage, Regensburg, 1977, str. 23 i 185. 20) Dr Velimir Ivančević, op. cit., str. 70; 21) "Rešenje saveta skupštine opštine kojim se rešavaju sporna pitanja između saveta radne zajednice i starešine organa prilikom odlučivanja o raspodeli ličnog dohotka jeste opšti akt- Ustavni sud Jugoslavije U br. 318/69 od 25. 2. 1970. Radi se o aktu koji se odnosi na sam državni mehanizam, a postoji dilema da se radi o podzakonskom aktu. 22) Dr Marijan Pavčnik, Izvršna funkcija i uredba kao podzakonski akt, "Socijalizam", br. 9/82, str. 1448; 23) Heinz Wolf, Verwaltungsrecht, Stuttgart, 1977, str. 37; 24) H. Wolf, op. cit. str. 37; 25) Hans J. Wolff, op. cit. str. 119. ("Aus demselben Grundewirken Verwaltungsvorschriften fiir Dritte (Zivilpersonen) nur reflektieredn, ohne ihre Pflichten und Rechte unmittelbar zu bestimmen"). 26) Slobodan Jovanović, Država, Knjiga l, Beograd, 1936, str. 365;

41

obnarodovati kao zakoni. Po njegovom shvatanju dovoljno ja da ti "propisi" budu s~9pšteni onim organima na čiju organizaciju odnosno na čiji rad se odnose. 7. Administrativna uredba je širi pojam od generalne instrukcije ( iako se može postaviti pitanje smisla ovakve, kvantitativne, relacije). Često se generalna instrukcija i administrativne uredba stavljaju u isti red, a potom se pravni režim generalne instrukcije prenosi na cijelu administrativnu uredbu. Naime, administrativne uredbe imaju ambivalentan karakter: pitanje je samo koja se njena strana u kom momentu apsolutizira, a zapravo treba ih uzimati kumulativno. Prvo, radi se o odredbama strogo unutrašnje prirode koje viši organi upućuju nižim, a koje nemaju opšte obavezne snage (nisu pravni propisi za građane u tzv. "opštem odnosu vlasti"). Ovo bi bile osobine generalne instrukcije koje se "nalaze" u administrativnoj uredbi. Drugo, radi se o pravnim normama koje se ne tiču javnosti kao takve, već samo određenog užeg kruga lica (režim tzv. "posebne potčinjenosti".) Prvo pravilo nema normativni značaj, dok se u drugom slučaju radi o strogo normativnom pravnom pravilu (objektivno, opšteobavezno pravilo). Problem kod administrativne uredbe je, po shvatanju prof. Krbeka, da se ove dvije "ideje" ne razlikuju u praksi ili se konfufdiraju. Čas se misli na jednu, čas na drugu ideju iz administrativne uredbe? Administrativna uredba nije manje pravna norma od pravne uredbe pod uslovom da se pod administrativnom uredbom razumijevaju normativna pravna pravila koja se odnose na uži krug lica. Suprotno: ako se pod administrativnom uredbom ima u vidu generalna instrukcija onda je, po shvatanju prof. Krbeka, sam poJam administrativne uredbe netačan, jer generalna instrukcija nije uopšte uredba. 2 Tačno je posve suprotno: ako "pojedinac" (npr. korisnici usluga nekog javnog zavoda ili javni službenici) imaju "pravni zahtjev na primjenu takvog propisa, naročito čim se pojedinac na takav propis može uspješno pozivati, u upravnosudskoj tužbi, ond& je to najbolji znak, da se ne radi više o generalnoj instrukciji, već o uredbi". 3 Na izvršavanje upravnih propisa (administrativnih uredbi) su obavezne samo vlasti odnosnih nosilaca javne uprave. "Vanjski" subjekti, treća lica (npr. građanin pojedinac) ne mogu se upravnim propisima obavezivati niti ovlašćivati. Posebno upravni sudovi (u poređenju sa upravom) nisu vezani upravnim propisima. Doduše, na osnovu par. 3. Osnovnog zakona (Grundgesetz-Ustav SR Njemačke) može, zbog primjene načela jednakog postupanja - načela jednakosti građana pred zakonom, upravna vlast biti obavezna prema građaninu - pojedincu da primjeni upravni propis (administrativnu uredbu). Radi se o načelu tzv. samovezivanja uprave (Selbstbindung der Verwaltung). 3 1. Dakle, praktično dejstvo upravnih propisa nije za potcjenjivanje. Ovo stoga jer cjelokupne upravne vlasti

27) S. Jovanović, op. cit., str. 365. 28) Dr Ivo Krbek, Diskreciona ocjena, Zagreb, 1937, str. 294. 29) Dr Ivo Krbek, op. cit. str. 295. 30) Dr Ivo Krbek, op. cit., str. 196. 31) Osnov "samovezivanja" egzekutive ("Selbstbindung des Verwaltung") je, pored načela jednakosti, i obaveza vršenja službene dužnosti, šire u prilogu: Fritz Osser:buhl, Dte Quellen des Verwaltungsrechts, u knjizi: Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage, Berlm, 1977, str. 79-81.

42

oq uputstava zavisne komunalne vlasti ~weisungsabhangigen ... ) su obavezne da jedinstveno primjenjuju upravne propise. 2 Sudovi, međutim, mogu odlučivati nezavisno od upravnih propisa. 8. Već je pomenuto da prvobitno politička pozadina njemačke teorije zakona u materijalnom smislu i podjela uredaba na pravne i administrativne leži u želji za očuvanjem normativne vlasti (predstavničkog organa)_3 3 Administrativna uredba je pravilo iz tzv. prve etape razvoja uloge pravnih pravila u radu organa uprave: " pravilo strogo interne prirode koje samo veže niži organ u odnosu spram višega" .34 To su propisi koji važe unutar same uprave (službeni propisi za vlasti, pravilnici javnih zavoda, i sl.), uređenje odnosa službenika povodom vršen~g službe, organizacioni propisi, dok su "pravne uredbe propisi za općeni­ tost". Pravne uredbe su samo po obliku administrativni akti, dok se po sadržini u Njemačkoj pravnoj nauci smatraju zakonima. Za administrativne uredbe se smatralo ( i smatra) da su u oba smisla (formalnom i materijalnom) administrativni akti. KonstatovaH smo da pojam administrativne uredbe sadrži dvije različite pravne ideje: "jednom odredbe strogo unutarnje prirode, koje viši organ upućuje nižim, a koje nemaju opće obavezne snage - nemaju normativni značaj (generalna instrukcija), a drugo instinske pravne norme, koje se prividno ne tiču čitave javnosti, nego samo određenog užeg kruga lica (naročito javnih službenika i uživalacajavnih službi), koja su lica spram administracije u odnosu tzv. 'specijalne podvrženosti'. Između ove dvije ideje postoji bitna pravna razlika: prvo pravilo uopće nema normativni značaj 3 dok se u drugom slučaju radi o istinskom normativnom pravnom pravilu". 6 Spoj ove dv~e različite ideje je fatalan po administrativnu uredbu, smatrao je prof. Krbek. 3 Ovo stoga što i jedno i drugo pravilo imaju i generalno i apstraktno značenje. Instrukcija, kako individalna tako i generalna, ne vezuje organ koji ju je izdao (niti viši organ), tako da je nadležni organ može u svako doba izmijeniti, dok, naprotiv, uredba vezuje svaki državni organ (uključiv i njenog izdavaoca), sve dok se na propisani način ne stavi van snage. Do zabune dolazi usljed naglašavanja jedne od navedenih dviju ideja. Prof. Krebek je smatrao da je došlo do potpuno neispravnog suprotstavljanja pravne i administrativne uredbe. "Ako se pod administrativnom uredbom razumijevaju rečena pravna pravila, onda je izraz pravna uredba neispravan, pošto administrativna uredba nije manje pravna norma od pravne uredbe: ako se naprotiv pod administrativnom uredbom razumijevaju gen. instrukcije u strogom smislu te riječi onda je izraz admini~trativna uredba apsolutno netačna jer generalna instrukcija nije uopće uredba". 3 Pravna nauka u Njemačkoj je još u periodu između dva rata počela prihvatati normativnost kao osobinu i upravnih administrativnih uredbi. Ovaj stav je izražen npr. kod Scheuner-a, po kome su "upravne uredbe pravna pravila koja i

32) 33) 34) 35) 36) 37) 38)

Heinz Wolf, op. cit., str. 38; Dr Ivo Krbek, op. cit., str. 293; Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave, "Mjesečnik", br. 6-7/36, str. 258. Dr Ivo Krbek, op. cit., str. 258. Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... str. 259. Dr Ivo Krbek, Diskreciona ocjena, .. str. 196. Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... str. 260;

43

se samo po užem području važenja razlikuju od opštih odredaba (Gemeineverordnungen)."39 Greška je, dakle, u tome što se konfundira pravni režim generalne instrukcije sa pravnim režimom administrativne uredbe, a posebno što se ne vodi dovoljno računa o karakteru normativnosti. Pogrešno je, bez sumnje, pojmovno izdvajati administrativnu uredbu iz kruga uredaba (i praviti od nje zajedničku kategoriju sa generalnom instrukcijom) u pravnim sistemima u kojima je pravna norma temelj postupanja egzekutive (u kojima egzekutiva "izvršava" pravne norme koje, u pravilu, donosi predstavnička tijelo). Još manje bi razliku između pravnih i administrativnih uredbi trebalo praviti na formalnim momentima, kao što je npr. publiciranje, i sl. Glavni razlog za razlikovanje ove dvije vrste uredaba "leži u ideji podjele vlasti: izdavajući pravnu uredbu zasiže upravna vlast u područje zakonod. vlasti (tzv. zakonski pridržaj), pa joj je za ovo potrebno posebno zak. ovlašćenje, dok se naprotiv uprava, prema ovoj koncepciji, pri izdavanju admin. uredbi kreće na svom području (prema izrazu Thoma-e adm. uredbe su ,lbausgut' administracije), pa zato ni ne treba posebnog zakonskog ovlašćenja. "4 Starija njemačka teorija je podvlačila da administrativna uredba nije pravno pravilo, dok novija, uključujući i Kelzenovu normativnu školu, sve više kod administrativne uredbe podvlači ovu normativnost, čime se, praktično, anulira podjela uredaba na pravne i administrativne. Ova tendencija će se nastaviti sve do najnovijeg vremena. Objašnjenje za ovakvu evoluciju valja tražiti u promjeni shvatanja načela zakonitosti uprave u Njemačkoj. Naime, načelo zakonitosti uprave se u Njemačkoj vrlo kasno razvilo (u poređenju sa drugim evropskim pravnim sistemima) i stalno je bilo u sukobu sa oprečnim načelom da zakon upravu samo ograničuje u njenoj inače slobodnoj djelatnosti, a povrh toga se ovo načelo, i u samoj njemačkoj teoriji, mnogo uže shvaća nego u drugim državama s razrađenim načelom zakonitosti uprave". 41 Razlozi ovakvom shvatanju zakonitosti uprave u Njemačkoj nalaze se u činjenici što je monarh kao šef uprave sebi pridržao sva normativna ovlašćenja, izuzev onih koja su na izričit način data predstavničkom tijelu, pa se stoga može kazati da su zakoni samo ograničavali inače slobodnu (i konkretnu i normativnu) djelatnost monarha egzekutive. Radi se o tzv. širem načelu zakonitosti uprave, po kome se zakonima samo ograničava slobodno djelatnost uprave, uključujući i njenu normativnu djelatnost. Zakon je stoga neophodan uslov za posebno značenje djelatnosti uprave. "Za sve ostalo je izvršna vlast slobodna: ona djeluje na osnovi sopstvene snage, na osnovu zakona. "42 U Francuskoj, npr. režim zakonitosti je takav "u kome svaki akt administrativne vlasti pretpostavlja zakon, uz koji se veže i čije ostgurava tzvrsenJe. "43 . •

39)

•

v

.

Zur Frage der Grenzen der Nachpriifung des Ermessens, "Verwaltungsarchiv", 1928, str. 77; 40) Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... str. 261-262. 41) Dr Ivo Krbek, op. cit., str. 255. 42) Vidjeti šire u: Otto Mayer, Verwaltungsrecht, I, str. 69-70. Prema ovom autoru pridržaj zakona važi za lične slobode građana, nepovredivost svojine i posebna prava. 43) Carn! de Malberg, Contribution ... , I, str. 448 ...

44

Valja podsjetiti da su stalno postojali zahtjevi za uvođenjem tzv. užeg principa zakonitosti, kao što je za to npr. pledirao i P. Laband, iako su njegova shvatanja predstavljala uporište za šire poimanje zakonitosti. Kolebanja između šireg i užeg shvatanja zakonitosti bilo je i u vrijeme važenja Vajmarskog ustava. Po užem ili punom shvatanju principa zakonitosti za svaki akt uprava treba imati uporište (ovlaštenje) u zakonu "bez obzira da li dira ili ne dira u pravnu sferu pojedinaca. Po njemačkom ("širem") načelu zakonitosti uprave radi se samo o tome, da pojedinci budu zaštićeni od nezakonitog prehvata upravne vlasti. U određena ,pravna dobra pojedinaca može ovdje uprava dirati samo na osnovu zakona". 4 Puno ("uže") načelo zakonitosti uprave bi značilo da i oni akti koje uprava donosi, a koji se neposredno ne odnose na pravnu sferu pojedinaca (odnose se, dakle, na organizaciju i djelatnost samo uprave), trebaju takođe biti zasnovani na zakonu. Riječ je o provođenju ideje da je zakon temelj upravne djelatnosti. Drugim riječima: uprava (egzekutiva uopšte) se isključivo pojavljuje u ulozi subjekta koji izvršava zakon. Njemačka pravna nauka načelo zakonitosti uprave razvija u odliku zakonskih pridržaja, tj. u tom smislu "da uprava samo za reguliranje određene materije - a to je pravna sfera pojedinaca, specijalno slobode i vlasništvo ·-mora imati zakon, odnosno ovome izjednačenu pravnu normu, kao neophodni uslov i pretpostavku". 45 Ovakvo shvatanje načela zakonitosti uprave je uskg i individualističko po karakteru, tako da je stalno bilo predmet osporavanja. 4 Ideja pravne države i univezalističko shvatanje principa zakonitosti dovodi do punog ili užeg načela zakonitosti uprave, tj. "da se uprava veže zbog subjektivnog razloga interesa pojedinaca. U cijelosti je ovaj njemački pojam zakonitosti uprave kompromis između naprijed navedene druge i treće razvojne etape (u razvoju zakonitosti uprave: primjedba D. N.); ne usvaja se u cijelosti shvatanje treće etape, nego samo za stanovite stvari, i to prema individualističkom shvatanju s ~edišta pojedinačnog interesa za dobra, uz koja je ovaj interes naročito vezan". Zanimljivo shvatanje upravnih propisa (administrativnih uredbi) navodi dr Milan Petrović: "Akti doneti po oceni celishodnosti kojima nije potreban nikakav poseban dalji pravni osnov, unutar dužno~ti poslušnosti, odnosno unutar hijerarhijske kompetencije, jesu upravni propisi. Upravni propisi, smjernice i upravna praksa (Orju ih naziva "pravom pravne politike"), stoje između zakona i javnog dobra. Ovo "interno" pravo je i u SAD izjednačeno kvalitativno sa zakonima i drugim pravnim propisima, jer se radi o pravu neopterećenom ostacima apsolutizma i ustavno-monarhijskim karakteristikama. Po mišljenju M. Petrovića, razliku između pravnih i administrativnih uredbi valja tražiti po mjerilima koja imaju materijalan karakter. Podlogu upravnih propisa i ovaj autor vidi u "posebnim odnosima vlasti", tj. "odnosima posebne potčinjenosti" ili javnopravnim posebnim odnosima vlasti.

44) Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... , str. 256. 45) Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... , str. 257. 46) Npr. Slobodan Jovanović, Država, Knjiga prava, 1936, str. 339, 342-343. 47) Dr Ivo Krbek, Zakonitost uprave ... , str. 258. 48) Dr Milan Petrović, Pravna vezanost i ocena celishodnosti državnih vlasti i organa, Beograd, 1981, str. 231-232.

45

Shvatanje upravnih propisa kao "ne-prava" odgovara poimanju sužavanja prava 19-og vijeka. Međutim, upravni propisi u pravno-teorijskom smislu su "bez sumnje pravne norme" .'~9 Prije svega, upravni propisi su adresirani na upravne vlasti ili na njihove službenike, koji su vezani ovim propisima po osnovu "poslovne nedređenosti" ili vlasti organizacije ili organa koji imaju nedređeni položaj. Ovo tzv. "unutrašnje dejstvo" upravnih propisa nije nikada ni bilo sporno. Može se govoriti i o "unutrašnjoj" normativnosti nevedenih akata. Ali problem je u tome što je ono dugo smatrano kao jedino dejstvo ovih propisa. Valja podsjetiti da se i sada upravni propisi, upravo radi ograničavanja na "unutrašnje dejstvo", protivstavljaju pravnim uredbama, čija neposredna obavezno~t se odnosi na "vanjsko područje", tj. u odnosima nosilaca vlasti prema građanima. 5 Međutim, pri jednom takvom paušalnom protivstavljanju "unutrašnjeg i vanjskog" dejstva došlo se i do toga da i upravni propisi imaju "vanjsko dejstvo". Tako je, npr., Reichgerif_ht priznao da službene obaveze (službene dužnosti) mogu biti osnova čija povreda (prema paragrafu 839.BGB) izaziva službenu odgovornost. Riječ je o opštim službenim naređenjima službenicima javne uprave. 51 Neposredno "vanjsko" dejstvo upravnih propisa može se, dakle, postići pomoću formalnog zakona. Zanimljivi su upravni propisi kojima se samo vrši interpretacija pravnih normi ("norminterpretirenden Verordnungen"). Upravni propisi kojima se interpretiraju zakoni i drugi propisi nemaju za sud nikakvu dokaznu vrijednost. Sudovi su ovim "propisima" vezani u onoj mjeri u kojoj su vezani i postavkama pravne nauke. Problem se može javiti u slučaju kada uprava u svom tumačenju tzv. "zahvatnih" zakona (Eingriffsgesetzen) zauzme neka za građane povoljnija stajališta od onih koja je tim povodom zauzeo sud. Tada dolazi do suprotnosti između zakonske vezanosti uprave i zahtjeva za jednakošću. Polazi se od toga da nema jednakosti u nepravo i nJkakvog zahtjeva za ponavljanjem greške koja bi dala zqdovoljavajuće posljedice. 2 S druge strane, jednakost u postupanju je legitimni osnov za izjednačavanje pravnih i administrativnih uredbi. Može se zaključiti da razlikovanje pravnih i administrativnih uredbi nije primjereno modernom upravnom pravu, posebno imajući u vidu potrebu obezbjeđenja jednake pravne zaštite. U praksi je zaista tako: upravni akt koji vrijeđa jednu pravnu uredbu je pogrešan i on se može ukloniti iz pravnog poretka, dok povreda jedne administrativne uredbe nema takvog učinka. Navedeno dovodi do smanjenja pravne zaštite "pojedinaca" u slučaju kada administrativne uredbe sadrže propise koji neposredno pogađaju prava subjekata na koja se odnose ("Betreffene"). Subjekti čija su prava tengirana administrativnom uredbom ostaju bez pravne zaštite ako neko njihovo pravo nije neposredno regulisana zakonom, tj. ako 5!e ragulisano administrativnom uredbom unutar tzv. "posebnih odnosa vlasti". 49) Fritz Ossenbiihl, op. cit., str. 75. 50) Fritz Ossenbiihl, op. cit., str. 77. 51) Fritz Ossenbiihl, op. cit., str. 77; 52) Fritz Ossenbiihl, op. cit., str. 78. 53) Nisu u saglasnosti sa paragrafom 19. st. 4. Osnovnog zakona (Grugesetz) uređivanja administrativnim uredbama onih oblasti u kojima se slobode i prava uživaju neposredno na osnovu Ustava. Zloupotrebe u izdavanju administrativnih uredbi ne treba da dovedu do napuštanja podjele uredaba na pravne i administrativne, smatrao je E. Forsthoff, op. cit. str. 133-134.

46

Već smo naglasili redikciju koju u pravo unosi pojam administrativne uredbe i shvatanje zakonitosti u tradicionalnom njemačkom pravu. Naime, administrativne uredbe, prema tim shvatanjima, uopšte ne sadrže pravne propise, a zatim nemaju nikakvog dejstva na pravni položaj pojedinaca. Obje ove konstatacije su netačne u onome što tvrde: "Prva se može opovrgnuti već time što je država i pravna organizacija u kojoj pravno moraju biti određeni kako vrste državnih organa tako i odnosi među njima i njihova nadležnost, a druga time što djelovanje državnih organa, bar posredno - često i neposredno - tangira pravnu sferu pojedinaca i poseže u nju. "54 9. U savremenoj državi je teško razlikovati koja se pravna norma eksluzivna tiče stanovništva, dakle prava, obaveza i pravnih interesa "pojedinaca", a koje pravne norme ostaju u ravni regulisanja organizacije i funkcionisanja uprave. Sumnja u pogledu opravdanosti postojanja podjele uredaba na pravne i administrativne ima utoliko više smisla što je uređivanje "ministarstava i drugih ureda, bolnica, željeznica, muzeja i drugih javnih zavoda .. .isto tako važno ~~ ljude koji služe tim organizacijama kao i za ljude koji će ih upotrebljavati". Već smo vidjeli da je podjela uredaba na pravne i administrativne nastala u ranoj fazi primjene principa zakonitosti (što govori da je zakonitost dinamička a ne statička kategorija), kada je uprava (egzekutiva) bila u principu slobodna, nevezana, neograničena, kada je, dakle, postupala po diskrecionoj ocjeni. Egzekutiva nije u principu, bila ograničena pravnim propisima u vršenju svih oblika vlasti (uključiv, dakle i normativnu). Ona je jedino bila ograničena pravima i slobodama "pojedinaca" koja su bila izričito navedena u ustavima i zakonima (primjena principa prvenstva zakona u tim oblastima). U savremenim državama podjela uredaba na pravne i administrativne, po kriterijumima odnosa koji se njima uređuju (vanjski odnosi- pravne uredbe, unutrašnji odnosi-administrativne uredbe) predstavljaju anahronizam neprosto zato što su građani zainteresovani da participiraju kao korisnici usluga koje pružaju bilo državni organi, bilo pojedine vandržavne službe, da budu, dakle, maksimalno "uključeni" u rad državnih organa, a posebno organizacija koje pružaju usluge bez kojih je nezamisliv svakidašnji život i rad građana i organizacija na određenom području. Interes građana ne ostaje više samo na tome da oni posjeduju garancije pomoću kojih će se štititi od države da ona ne zahvata u njihovu privatnu sferu, što je bila ideja liberalizma (mada i to u nekim pitanjima ostvarivanja prava i sloboda ostaje trajan interes građana), za šta je jednim dijelom "zaslužna" i podjela uredaba na pravne i administrativne. Interes građana je upravo obrnut: njihov je interes da ne budu "isključeni" od funkcionisanja dotičnih službi, bez obzi~ da li su te službe organizovane u državnoj ražiji ili pod njenom kontrolom. 6 Iz interesa građana za funkcionisanjem određenih "službi" i usluga koje one pružaju, nije teško zaključiti da i propisi koji se na te službe odnose bez obzira kako u tom pogledu postupaju pojedina pozitivna prava, ne mogu biti "res interna" same egzekutive": ti propisi se ne mogu smatrati njenim "prirodnim" domenom, što,

54) Dr Marijan Pavčnik, op. cit., str.·1449. 55) Dr Mustafa Kamarić, Problemi uredbe ... , str. 88. 56) Ernst Kern, Uz današnju problematiku temelja Upravnog prava, članak iz knjige: Eugen Pusić, Problemi upravljanja, Zagreb, 1971.

47

kako smo pokazali, sugeriše podjela uredaba na pravne i administrativne, izvršena po kriteriju vrste odnosa koji se pojedinom vrstom uredaba uređuju. Naime, i u oblastima koje se "tradicionalno" uređuju administrativnim uredbama uprava bi trebalo da donosi samo propise za izvršenje zakona, jer smo pokazali da se i tzv. interni odnosi itekako mogu odražavati na prava i slobode građana i drugih subjekata, a što se priznaje kroz osnove tzv. "samovezivanja" egzekutive. Ono što je prihvatljivo u domenu regulisanja upravnih propisa predstavlja tumačenje i primjenu neodređenih za~.~mskih pojmova. Njima se vrši i ocjena cjelishodnosti od strane egzekutive. Razlika u shvatanjima u pogledu mogućnosti usmjeravanja ocjene cjelishodnosti između klasičnog i savremenog parlamentarizma dovodi nas do razlike u shvatanju odnosa egzekutive i legislative u ranije i u novije vrijeme, a potvrda ove evolucije u shvatanjima nalaziUS~ u činjenici da se između pravnih i upravnih propisa pravi sve manja razlika. Može se uočiti "tendencija savremenog prava da se upravni propisi (administrativne uredbe) što je moguće više približe propisima" .59 Ova tedencija će utjecati i na određivanje pravne prirode akata u "posebnom odnosu vlasti". Naime, u slučaju sumnje, po H. J. Wolff-u, treba uvijek ići na soluciju da se radi o pravnom propisu, a ne o upravnom propisu. 6 Kad se radi o aktima kojima se striktno uređuju interpersonalna unutrašnja pitanja uprave, dakle o pravilima koja nisu ,materijalni zakoni', u novijoj pravnoj nauci (i od strane autora koji se u tom pogledu smatraju "tradicionalistima") se i za njih smatra da su izvori prava pod izvjesnim uslovima: ukoliko i kad god se odnose na unutrašnju oblast uprave, a ona je zagarantovana prema ustavnoj funkciji (vlasti) podjele organa, odnosno ako je ovim organima pravo na donošenju ovih akata utvrđeno zakonom kao isključiva kompetencija. Iz ovih pravila mogu se izvoditi tzv. intrapersonalna kvazi-prava, za koja se pred nadležnim upravnim i ustavnim sudovima može 61 traz1t1 1 pravna zastlta.

°

v•

•

•

v

•

Podjelu uredaba na pravne i administrativne treba prvenstveno posmatrati kao izraz odnosa između egzekutive i legislative, kao izraz jednog shvatanja u razvoju zakonitosti i uloge pravnih pravila u radu egzekutive, kao i kategoriju kroz koju se nastojalo u što većem obimu zadržati početna neograničenost egzekutive (monarha) u uređivanju društvenih odnosa.

57) H. J. Wolff, Otto Bachof, op. cit., str. 118; 58) Bit ove "skupštinske" vlasti i jeste u utvrđivanju politike, a ne u donošenju izvršivih odluka. U ovom smislu C. Schmitt, Verfassungslehre ... , str. 306. Ovaj autor posmatra parlamentarni sistem u užem smislu gdje zakonodavno tijelo, izmedu ostalog, utvrđuje smjernice politike ("opštu politiku"). Nasuprot ovakvom poimanju uloge predstavničkog tijela u utvrđivanju politike izvršenja zakona i drugih propisa (što se čini upravnim propisima), klasični parlamentarizamje odricao predstavničkom tijelu pravo na davanje smjernica egzekutivi... 59) Dr Milan Petrović, op. cit., str. 233. 60) H. J. Wolff, Otto Bachof, op. cit., str. 136. 61) H. J. Wolff, Otto Bachof, op. cit., str. 118.

48

Rezime Shvatanje osnova uredbodavne vlasti u Njemačkoj tradicionalno se zasniva na razlikovanju pravnih od administrativnih uredbi. Radi se, zapravo, o teoriji delegacije, po kojoj je osnov uredbodavne vlasti u posebnom zakonu. Kad god se egzekutiva zakonom ovlašćuje da donosi propise koji se primjenjuju na građane ("pojedince") smatra se da zakonodavac na izvršnu vlast prenosi dio svoje zakonodavne vlasti. Stoga je podjela uredaba na pravne i administrativne podjela prema vrsti pravnih odnosa koji se njima uređuju. Pravne uredbe ("Rechtsverordnungen") se donose u tzv. "opštem odnosu vlasti", a administrativne uredbe ("Verwaltungsverordnungen") u "posebnim odnosima vlasti" (odnosima "posebne potčinjenosti" ili "posebne podvrženosti"). Uredbe u materijalnom smislu bi bile samo administrativne uredbe ("upravni propisi"), akti koji za"pojedince" ne stvaraju nikako pravo, već se odnose na samu upravu, odnosno na tzv. "posebne odnose vlasti". U materijalnom smislu pravne uredbi su zakoni. Sva regulativa izvan pravne sfere pojedinaca predmet je slobodnog regulativnog djelovanja egzekutive, dok za pravnu sferu pojedinaca postoji pridržaj zakona. Područja regulisanja administrativnih uredbi su: l. odnos službene dužnosti, 2. zavodski odnosi, 3. unutrašnji odnosi u upravi. Administrativne uredbe na treća lica (na pojedince izvan odnosa tzv. posebne potčinjenosti) djeluju samo refleksno, dakle bez mogućnosti neposrednog određivanja njihovih prava i obaveza. Njihova uloga je omogućavanje jedinstvene primjene zakona (tumačenje, utvrđivanje sadržine neodređenih zakonskih pojmova, vršenje diskrecione ocjene- smanjenje ocjene cjelishodnosti od strane egzekutive). Administrativne uredbe, preko zahtjeva za jednakošću u prirpjeni prava, posredno dobijaju značenje slično zakonu. Radi se o jednom od osnova pokušaja izjednačavanja pravnih i administrativnih uredbi - samovezivanje uprave ("Sellbstbindung des Verwaltung"). Drugi osnov je princip obaveznosti ispunjavanja službene dužnosti.

49

Dr EDIN ŠARČEVIĆ, asistent Pravnog fakulteta u Leipzigu

SUVERENITET- POJAM I MODELI* "Hiitte die souveriine Herrschaft kein weiteres Ma~ mehr liber sich, dann reduzierte sich die Substanz der Souveriinitiit auf nackte iiu~ere Macht." Max IMBODEN

l. Pojam suvereniteta Ll. Umjesto uvoda Problem suvereniteta nikada nije prestao biti jednim od nejvažnijih u pravnoj znanosti, političkoj teoriji kao i znanosti o državi. Dramatičnu aktuelnost ovog problema potvrđuje i razvoj u istočnoj Evropi koji je u sopstvenoj pozadini skicirao nedoumice koje prate suverenitet. Miješanjem etničkog sa građanskim, državnog sa narodnim, pravnog sa faktičkim, pojam suvereniteta je lišavan sopstvene sup~tancijelnosti i odvajan od lako prepoznatljivog socijalnog i teorijskog konteksta koji se uvijek nalazi u temeljima izvjesnog tipa suvereniteta. Zbog toga bi ponovo trebalo ispitati vladajuće teorije suvereniteta i njihovu kompatibilnost sa određenim tipom suvereniteta kao i sa vladajućim standardima demokratije i državnosti. Unošenjem izvjesnog pregleda u tipove suvereniteta i njihov kompatibilitet sa civilizacijski profiliranirn tippvima država, mogao bi se dobiti i kriterijum za ustanovljavanje opšteg pojma suvereniteta kao i osnov za tipizaciju suverenog djelovanja državne vlasti.

*) Za nesebičnu podršku i razumijevanje dugujem posebnu zahvalnost gospodi R. Operti (Miilcheim a. d. Ruhr) i E. Haliloviću (Marburg-Leitmar). Bez njihove podrške ne bi bilo moguće okončati priloženo istraživanje. Uz naslov rada im još jednom izražavam svoju zahvalnost.

50

l. 2. P o z i e i j e

U jednu teritorijski legitimnu analizu fenomena kakav je suverenitet moraju se uračunati poteškoće koje se pojavljuju sa pokušajem njegovog definiranja. 1 Opterećen nasljeđem fizozofije dr~ave i socijalno-političkim potrebama najrazličitijih kulturno-pravnih krugova, mederni pojam suvereniteta danas ima malo od one supstancijelnosti koja se može identificirati na početku sistematsko-teritorijske upotrebe pojma suverenitet. Površnim se uvidom u njegovu historiju međutim, lako uočava da je u neizmijenjenom obliku sačuvana suštinska determinanta pojma suverenitet. Ovdje bi se u tom smislu mogla izdvojiti mogućnost donošenja i prinudnog provođenja određene odluke u globalnom društvu kakvo je država2 što sa osobenom jasnoćom ističe savremeni pojam sociološkog suvereniteta. Gotovo da sve definicije suvereniteta koje se pišu na područjima ustavnog prava, državnog prava, političke teritorije ili pravno orijentiranog istraživanja, impliciraju element odluke i nužnu dozu moći da se ona provede, kao fenomenološku konstantu suvereniteta. Oboje se podrazumijeva i u poznatom iskazu C. Schmitta3 da je suveren ko odlučuje o izvanrednom stanju, kao i u pravno orjen tiran oj odredbi, kakva je, na primjer, ona M. Krielea4 o suvrenitetu kao nepodijeljenoj" bezuslovno neograničenoj moći da se pravo stvara, mijenja i krši. Oboje, međutim, samo markira problemsku kompleksnost definiranja suvereniteta, čije vezivanje za fenomen državnosti i prava ukazuje, nadalje, da historijski promjenljivo značenje suvereniteta produbljuje problem njegovog definiranja srazmjerno širini historijske perspektive. Bez nje se, međutim, pojam suvereniteta, kao ni većina socijalno-pravnih fenomena, ne može tačno razumjeti. l. 3. H i s t or i j s k i a s p e k t

"Stvar" se, dakle, u historijskom smislu jasno konturirana može slijediti od 16. stoljeća. Ona najprije kristalizira u Machiavellievoj zamisli o državi kao aparatu za vladavinu (Il principe, zaključeno 1513.), zatim se kod Bodina pojavljuje kao suverenitet, tj. kao najviša nepodijeljena moć koja sopstvenom

l) O poteškoćama koje prate ustanovljavanje pojma "suverenitet", umjesto obilja literature, usp. A. Randelzhofer, Staatsgewalt und Souveranitat, u: Handbuch des Staatsrechts, Hrsg. J. !sense u P. Kirchof, Bd. l, Heidelberg, 1987, str. 692, posebno fn. 1-4; također, W. v. Simson, Die Souveranitat im rechtlichen Verstiindnis der Gegenwart, Berlin, 1965, str. 27, 29. G Jellinek u tom smislu piše: "Bis tief in die Literatur des 19. Jh., ja bis in die Gegenwart hinein, dauem die Unklarheiten und Verwirrungen in der Auffasung der Souveranitat." (Isti, Allgemeine Staatslehre, 2 Auf!., Berlin, 1905. str. 458.) 2) U tom je smislu poučna i inspirativna sistematizacija F. L. Neumanna i razlikovanje "sociološkog" i "pravnog" suvereniteta. Usp. F. L. Neumann, DieHerreschaft des Gesetzes, Frankfurt a. M. 1978. str. 45 i dalje. O sociološkom suverenitetu piše i H. Heller, ali pod njim razumijeva korelaciju vladavine i poretka. Tu korelaciju Heller izražava sintagmom "Herschaftsordnung" (ustrojstvo vladavine). Ona potvrđuje da suverenitet predstavlja jedinicu koja odlučuje, odnosno jedinstvo odlučivanja koje nije podređeno nekoj drugoj, višoj instanci. (Usp. H. Heller, Die Souveranitat, u: Gesammelte Schriften 2. Bd. Leiden, 1971. str. 57 i dalje.) 3) C. Schmitt, Politische Theologie, Miinchen/Leipzig, 1934., (l. Auf!. 1933.) str. ll. 4) M. Kriele, Einfiihrung in die Staatslehre, Reinbeck b. Hamburg, 1975., str. 59.

51

snagom istiskuje sve konk]lrirajuće vlasti u državi (Six livres 'de Ja Republique, 1576), da bi kod Hobbesa takva država prerasla u neograničenog Leviathan-suverena (Leviathan, 1651). U teritoriji ne postoji saglasnost o "tvorcu" pojma suvereniteta. Sama se ideja nešto jesnije istaknuta nazire od 13. stoljeća. Smatra se da su njeni duhovni tvorci bili Marsilius od Padove, le3isti i postglosatori za rimskih careva i francuskih sredsnjovjekovnih kraljeva. Iako postoji saglasnost da nije tek Jean Bodio bio tvorac pojma, nego da je u pridjevskoj formi ("suveren") ovaj bio poznat i prije njega, 6 uzima se da je prvu sistematsko-teorijski upotrebljivu definiciju suvereniteta kao obilježja države dao upravo Bodin: "La souveraineta est la puissance absolute et perpetuell d'une Republique." 7 Bodinovo razumijevanje suvereniteta u jednoj naglašenoj formi ukazuje na nedjeljivost, na sveobuhvatnost i na relativno nezavisne regulativne kompetencije suvereniteta kao bitnog obilježja države. Suverenitet izražava dvostruku nezavisnost (dvostruko je "apsolutan"); jednom, prema vani, u odnosu na ostale države, i drugi put prema sebi, u odnosu na unutardržavne snage. On otjelotvoruje monopol državne prisile i ukazuje na neprikosnovenost državnih naredbi, ali je istovremeno vezan božanskim i prirodnim pravom kao i, modernijom terminologijom kazano, principima pravde. 8 Zbog toga je opravdano mišljenje da je Bodinovo razumijevanje suvereniteta bliže onoj tradiciji koja ne dopušta samovoljnu, neograničenu vlast suverena. 9 Bodinova je teorija suvereniteta, međutim, u vremenu koje je uslijedilo nakon njega, uglavnom zahvaćena sa one strane koja u suverenitetu vidi otjelotvorenje prisile i "suverenitetu moći" daje prednost nad "suverenitetom prava" .10

5) O historiji pojma potpunije F. Ermacora, Allgemeine Staatslehre. Vom Nationalstaat zum Weltstaat, l. Telb., Berlin, 1970. str. 351 i dalje; K. Stern, Das Staaatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 2. Miinhen, 1977., str. 21. Također, J, Dennert, Ursprung und Begriff der Souveranitiit, Stuttgart, 1964. str. 12 i dalje. 6) Usp: A. Randelzhofer, Staatsgewalt und ... (fn. 1), str. 696; M. lmboden, Johannes Bodinus und die Souveranitatslehre, Basel, 1963., str. 6 i dalje; H. Heller, Die Souveranitat... (fn. 2), str. 35. 7) J. B odin, Les six livres 'de la Republique, Faksimiledruck der 1\usg. Paris 1583, Aalen, 1961, liv. l. chap. VIII, str. 122. U ostalom je korišten njemački prevod: J. Bodin, Sechs Biicher liber den Staat, Miinchen, knjiga I-III, 1981, IV-VI 1986.,Buch l. Kap. 8, str. 205. 8) J. Bodin, Sechs Biicher. .. (fn.7), Buch l, Kap. 8, str. 213, 222, 224 i dalje 230, Kap. 10, str. 292. Uz to: R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre (Politikwissenschaft), Miinchen, 1982, str. 55 i dalje; A. Randelzhofer, Staatsgewalt und ... (fn.l), str. 696-697; inspirativno, M. lmboden, Johannes Bodinus ... (fn.6), str. ll; H. Heller, Die Souveranitat (fn.2), str. 36 i dalje; suprotno, K. Stern: "Souveranitat und Majestat werden identifiziert; die Majestatscrechte sind praktisch unbergrenzt". (Isti, Das Staatsrcht...fn. 5, str.514.) 9) Tako npr., A. Randelzhofer, Staatsgewalt und ... (fn.l), str. 696-697. H. Heller, Souveriinitat (fn.2), str. 6 i dalje. Suprotno, J.Dennert: "Er ist (Souveran) eine Willenseinheit, die mit den Untertanen durch kein persiinaliches Band mehr verbunden ist, ein Willen, der nur noch zu befehlen hat. Er kann praktisch alles befehlen, sein Befehl aber ist Gesetz". (Isti, Ursprung und .. .fn. 5, str. 60/61) lO) To s pravom naglašava M. lm boden, usp. isti, Johannes Bodinus... (fn.6), str. 23.

52

· Ako se, ipak, ograničimo na mjesta koja nisu predmet teorijskog spora pada u oči da se Bodinovi stavovi o suverenitetu kao bitnom svojstvu državne vlasti 11 i nedjeljivoj moći 12 mogu uzeti za pojmovnu konstantu koja se kao standardan sadržaj faktičkog suvereniteta provlači do savremenih teorija. Istina, Bodin ima u vidu jednu vrstu pravnog suvereniteta koji počiva na ekskluzivnom zakonskom ovlaštenju suverena 13 . Težište suvereniteta se u tom smislu veže za zakonodavne (dakle, pravne) kompetencije suverena, što samo potvrđuje da se one iscrpljulu u ovlaštenju da se pravo" određuje" bez saglasnosti onih koji su pravu potčinjeni. 4 Takav suverenitet, podrazumjeva efektivnu vanjsku prisilnu vlasti - to je onaj element koji su teorije markirale nakon Bodina kao konstantu i fenomenološke determinantu suvereniteta. Uravnoteživanje prisilnih i zakonodavnih funkcija bi se (teorijski promatrano) maglo održati u pojmu suvereniteta. Ono se, međutim, drastično problematizira kada se suverenitet države (dakle, suverenitet kao svojstvo državne vlasti) pomiješa sa problemom suvereniteta u državi (odnosno, pitanjem o nosiocu suvereniteta u jednoj državi). 15 Takvo pretapanje suvereniteta države u nosioca suvereniteta, na jednoj strani, podstiče pojmovnu neizvjesnost i onemogućuje jasno izvođenje tipova suvereniteta, a na drugoj, svodi u istu ravan silu i pravo. Bodin je dovoljno jasan sa stavom da je suverenitet svojstvo državne vlasti, ali on još uvijek nije jasno izdiferencirao razliku između nosioca suvereniteta i državnog suvereniteta. Ako se ima na umu da je samo u monarhu, kojem je dodijelio skup suverenih vladarskih prava, 16 vidio mogućeg nosioca suvereniteta, 17 a da je pojmom suvereniteta negirao sve što se konstituira kao moć

ll) U tom smislu: A. Randelzhofer, Stastsgewalt und ... (fn.l), str. 698; R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre .. ~(fn. 8), str. 55; takođeriBodinovadefinicija države i suvereniteta, isti, Sechs Bucher... (fn. 7), Buch l, Kap. l, str. 98, Kap. 8, str. 205; G. Jellinek, Allegemeine Staatslehre (fn. 1), str. 438; H. Heller, Die Souveranitat (fn. 2.), str. 35. 12) U tom smislu K. Stern, Das StaatsrechL (fn. 5), str. 514. Usp. takoder, definiciju države J. Bodina: "Unter dem Staat versteht man die am Recht orientierte, souverane Regiemngsgewalt tiber ein Vielzahl von Haushaltungen und das, was ihnen gemeinsam ist" (isti, Sechs Biicher... fn. 7, Buch L, Kap. L, str. 98). 13) Usp. R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre ... (fn. 8), str. 55, M. lm boden, Johannes Bodinus ... (fn. 6), str. ll, 12 i dalje. 14) Usp. R. Zippelius, Allgemeine Staatslehre ... (fn. 8), str. 55. Bodin u tom smislu: "pokazuje se, dakle, da se suština suverene moći i apsolutne vlasti sastoji najprije u tome da se podanicima bez njihove suglasnosti, propišu zakoni kao cjelini". (Citirano prema isti, Sechs BUcher... fn. 7, str. 222.) 15) Na problem je oštro upućivao Gerber, kritikujući poistovjećivanjaovog tipa u praksi njemačkih konstitutivnih ustava koji su monarhijski princip stapali sa pojmom suvereniteta. Vidi naprijed, fn. 26. U suvremenoj ga je literaturi basna precizirao A. Randelzhofer usp. isti, Staatsgewalt und ... (fn. l) str. 693. 16) Usp. J. Bodio, Sechs BUcher... (fn. 7), Buch l, Kap. 10, str. 292 i dalje, 301 i dalje, 306 i dalje. Također, G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre ... fn. L, str. 448. 17) "Samo se monarhu u strogom smislu može dati važno svojstvo države, pravo suvereniteta." (J. Bodio, Sechs Bucher...(fn. 7), Buch 6. Kap. 4, str. 414, to mjesto je prevedeno ovako: "Das wichtigste Merkmal eines Staates, namlich die Souveranitat, existiert, wenaman es genau nimmt, einzig und allein in der Monarchie, nur dort kann sie von Dauer sein. Den in einem Staat Kann nur ein einziger souveran sein.") Ovdje je prevedeno prema citatu R. Zippelius, Allgemenine Staatslehre ... (fn. 8), str. 56.

53

izvan i pored države ili u državi, uočićemo da je na ovaj način sam Bodin utirao put izjednačavanju državne vlasti i suvereniteta. 18 To je s apsolutizmom (kojem je i sam Bodip trasirao put) i pripadajućom mu filozofijom države razvijeno do krajnjih konsekvenci. Upravo se tim smjerom kreće učenje o suverenitetu Thomasa Hobbesa. 19 Njime se državni suverenitet i njegov nosilac stupaju u ličnosti monarha, a državi-suverenu se ne postavljaju nikakve granice, kako u ~ogledu odgovornosti tako ni u pogledu zakonodavstva ili odluke o ratu i miru. 2 Dok je Bodin svoga suverena ograničio sa materi~alne strane, nepouzdanim principima pravde, božanskim ili prirodnim pravom? Hobbesov suverenitet ne poznaje nikakve granice, čak ni brane prema tiranskom ostvarenju. Hobbesova je država Leviathan, smrto nosni bog; ona raspolaže takvom moći koja je sposobna da sve konkurirajuće snage učini beskrajno malim, a pojedince koji su antropološki usađenom agresivnošću upućene na rat jednih protiv drugih, može natjerati na ujedinjavanje i opredijeliti prema jedinstvu?2 Suverenitet je izjednačen sa državom koja se, sjedinjena s apsolutnom moći, savršeno dovršava u ličnosti suverena?2a Hobbes uči da samo autoritet stvara zakon23 i u potpunosti oslikava državnopravne nazore evropskog apsolutizma koje na kontinentu izražava Luju XIV pripisan sud: "L'etat c'est moi!" Evropski apsolutizam, generalno, utemeljuje jedan pojam suvereniteta iz kojeg se ne razaznaje sva njegova razuđenost u modernom smislu. Element najviše, prema unutra i prema vani usmjerene i nedjeljive državne moći se, zahvaljujući ovoj tradiciji, odomaćuje kao sinonim za suverenitet. Suverenitet sada podrazumijeva državnu vlast koja je na strani monarhijskog plemstva koncentrirana kao najviša moć, kao ničim ograničeno pravo da se odnosi u državi reglementirajU: i modeliraju golom prinudom. Od supstancije suvrereniteta ov~e ostaje samo sila, jer nosiocu državne vlasti nisu postavljene nikakve granice. 4 18) U tom smislu, A. Randelzhofer, Staatsgewalt und ... (fn. l), str. 697 i dalje, posebno str. 698; K. Stern, Das Staastrecht...(fn. 1), str. 514. 19) T. Hobbes, De cive (1642/47.), ovdje korišten njemački prevod: isti, Vom Menschen. Vom Biirger (De cive), Berlin, 1967, isti, Leviathan (l. izd. 1651 ), ovdje korišten njemački prevod, Leipzig, 1978. 20) T. Hobbes, Leviathan... (fn. 19), Kap. XVIII, XXll, XXVI. Usp., također, e. Schmitt, Der Leviathan in der Staatslehrre des Thomas Hobbes, Hamburg, 1938.; str. 80. 21) U tom je smislu za razumijevati Imbodenovu "odbranu" B odinove pozicije: "Souveran ist jene umgreifende GroJ3e, die beide von Johannes Bodinus als letzte Prinzipien gekennzeichneten Krafte in sich aufnimmt, daJ3 des Gerechten wie die Effektivitat der Macht". (M. lmboden, Johannes Bodinus ... fn 6. str. 26/7.) 22) T. Hobbes, Vom Menschen ... (fn. 19), Kap. V, 5 i dalje, isti, Leviathan... (fn. 19), Kap. XVII. U tom se smislu može razumijevati i Hobbesovo odstranjivanje prava na protivljenje. Usp. e. Schmitt, Der Leviathan... (fn. 20), str. 71 i dalje, 82 ili, u drugom kontekstu markiran, vrhunac državne moći, str. 84. 22a) U tornje smislu poučan rad G. Zimmermann, Staat und Souveranitat nach Thomas Hobes u: Rechtstheorie, 22/1991, str. 489-500, posebno, str. 495,504. 23) T. Hobbes, Leviathan ... (fn. 19), kap.XXVI, u latinskoj verziji poznato "autoritas, non veritas, facit le gem". 24) To sa otriježnjujućom oštrinom ističe M. Imboden u, isti, Johannes Bodinus ... (fn. 6) str. 18. također,

54

Simptomatično je da je i u njemačkoj konstitucionalnoj teritoriji države suverenitet razumijevan na sličan način i to, iznad svega, zaslugom konzervativne filozofije države Friedricha Juliusa Stabla. On je iz neprikosnevenosti božije volje 25 izvodio personalističko načelo vladavine i branio "monarhijski princip" kao državno ovaplođenje apsolutističkog ustrojstva. Monarhijski je princip omogućio da se suverenitet i neograničena moć monarha uspostave u državnotvorni princip koji je u apsolutnom jedinstvu države i personalnosti monarha dobio konačan oblik?6

Apsolutizam, dakle, još jasnije ističe (prevashodno, pravno) neo gram cena kao supstanciju suvereniteta i dovodi u istu ravan državnu vlast i suverenitet, silu i pravo. Istina, veza između suvereniteta i prinude kao moći nikada teorijski nije ozbiljnije osporavana. Sporno je bilo mjesto suvereniteta i s njim vezan pojam. Oboje su na svjetlo dana izbacile prirodnopravne doktrine i novovjekovne ideje o narodnom suverenitetu koje pojam suvereniteta u biti ne udaljavaju od najviše moći kao temeljne determinante suvereniteta. Narodnim se suverenitetom, međutim, uvodi egzaktna razlika između nosioca suvereniteta i suvereniteta kao svojstva državne vlasti i ukazuje na potrebu i mogućnost da se imaocima državne vlasti postave racionalne granice. moć

Poznato je da tek Carl Friedrich von Gerber iz perspektive učenja o državnoj persomilnosti nedvosmisleno odredio suverenitet kao svojstvo državne vlasti 27 i definitivno dao koordinate modernom razumijevanju suvereniteta države?8 U tom se smislu razvijao i "djelovao" pojam narodnog suvereniteta kojim je najptije odstranjen individualni zakonodavac, neograničeni apsolutista, a zatim je, ukazivanjem na novi izvor državne moći, na volonte generale, pravnim zakonom omeđen