POLÍTICAS PÚBLICAS

Políticas

  PÚBLICAS  João Martins Martins Tude Daniel Ferro Fabio Pablo Santana

2010

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T899

Tude, Tu de, João Mar Martin tinss ; Fer Ferro, ro, Dan Daniel iel ; San Santan tana, a, Fabi Fabioo Pabl Pabloo de A. / Pol Políti íticas cas Públicas. / João Martins Tude ; Daniel Ferro ; Fabio Pablo de A. Santana. — Curitiba : IESDE Brasil S.A., 2010. 144 p.

Inclui bibliografas

ISBN: 978-85-387-111 978-8 5-387-1111-7 1-7

1. Política social. 2. Planejamento político. 3. Brasil – Política e governo. I. Título. II. Ferro, Daniel III. Santana, Fabio Pablo de A. CDD 361.61

Capa: IESDE Brasil S.A. Imagem da capa: IESDE Brasil S.A.

Todos os direitos reservados.

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João Martins Tude Doutorando, mestre e bacharel em Administração pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Também Também é especialista em Metodologia e Didática do Ensino Superior pela Faculdade São Bento e mestre em Estudos Contemporâneos da América Latina pela Universidad Complutense de Madrid. Atualmente é proessor eetivo da Universidade Federal de Alagoas (UFAL), coordenador executivo da Incubadora Tecnológica de Economia Solidária e Gestão do Desenvolvimento Territorial da UFBA e pesquisador do Laboratório de Análise Política Mundial (LABMUNDO).

Daniel dos Santos Ferro Graduando em Administração da Universidade Federal de Alagoas (UFAL) – Campus Arapiraca e membro da Associação Internacional de Estudantes de Ciências Econômicas e Comerciais (AIESEC).

Fabio Pablo Santana Graduado em Ciências Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA), com ênase em Ciência Política, e graduando em Administração da Universidade do Estado da Bahia. Bolsista de Iniciação Científica pelo CNPq, atualmente é membro do Laboratório de Análise Política Mundial (LABMUNDO).

   o     i    r     á    m    u    s

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Conceitos gerais de Políticas Públicas 11 | As Políticas Públicas e o seu estudo 13 | Por que estudar Políticas Públicas? 15 | Conceitos centrais no estudo das Políticas Públicas 20 | Tipos de Políticas Públicas 21 | Abordagens teóricas sobre as Políticas Públicas

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação 37 | Introdução 38 | Formulação e implementação de Políticas Públicas 49 | Avaliação de Políticas Públicas

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

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59 | Introdução 60 | Democracia e participação política no Brasil 62 | Controle social e monitoramento social de Políticas Públicas: definições e convergências 67 | Conselhos gestores de Políticas Públicas 69 | Principais características dos conselhos gestores

Políticas Públicas no Brasil: 81 o caso das políticas de habitação 81 | Introdução 82 | Habitação no Brasil: um histórico da política habitacional brasileira 90 | Análise das políticas habitacionais nos governos contemporâneos

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Novos campos de estudo de Políticas 105 Públicas: a política externa enquanto Política Pública 105 | Novos campos de estudo das Políticas Públicas 106 | A especificidade da política externa 109 | A dimensão pública da política externa 113 | A politização da política externa no Brasil

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Gabarito

127 Reerências

135 Anotações

Apresentação A preocupação com o bem-estar social marcou o Estado no século XX. Nesse contexto, surgiram as Políticas Públicas, enquanto meio para atender às demandas específicas da sociedade e também como disciplina acadêmica e área de estudo. Os estudos de Políticas Públicas estão diundidos em diversos países e são de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível municipal, estadual ou ederal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns. Com a evolução dos estudos sobre Políticas Públicas, tal campo vem se ampliando e diversificando, englobando uma grande quantidade de conceitos e teorias. Também são diversas as áreas do conhecimento que se debruçam sobre os estudos das Políticas Públicas: Administração, Ciências Políticas, Direito, Relações Internacionais, Economia, entre outras. Tais atos nos evidenciam a importância dos estudos sobre as Políticas Públicas. Visando introduzir o aluno ao universo dos estudos das Políticas Públicas, este livro se estrutura em capítulos. No primeiro capítulo, chamado “Conceitos gerais de Políticas Públicas”, buscaremos expor conceitos e teorias gerais importantes para os estudos das Políticas Públicas, assim como entender quais as principais razões motivadoras de se estudar as Políticas Públicas, os dierentes tipos de atores sociais e instituições envolvidos no processo de ormulação, implementação e avaliação das Políticas Públicas e os principais tipos de políticas adotadas pelo governo. Já o segundo capítulo, intitulado “A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação”, tem por ob jetivo explicar como unciona o  policy cycle, ou seja, o ciclo das Políticas Públicas, incluindo cada uma de suas ases, e analisar quais são os elementos constituintes do mesmo que intererem no desenvolvimento desse processo.

P  o l   í    t  i    c  a  s P  ú   b  l   i    c  a  s

O terceiro capítulo – “Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil” – apresenta e reflete sobre o histórico, os meios, os mecanismos e as limitações da participação da sociedade civil brasileira no controle/monitoramento de Políticas Públicas. No quarto capítulo – “Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação” – objetiva-se refletir sobre a ormulação e implementação de Políticas Públicas no Brasil, a partir da análise do caso das políticas habitacionais. Vale a pena ressaltar que sabe-se que a ormulação e implementação de outros tipos de políticas, como as de saúde, de educação, de distribuição de renda, entre outras, guarda especificidades. Entretanto, entendemos que, de maneira geral, a ormulação e implementação das Políticas Públicas guardam grandes semelhanças na sua lógica a depender do governo e período histórico brasileiro. Por fim, no último capítulo deste livro, chamado “Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto política pública”, objetivamos expor a perspectiva de abertura do campo de Políticas Públicas a partir do entendimento da política externa como política pública. Neste capítulo final veremos de que orma a expansão do campo de estudos de Políticas Públicas e os processos de globalização e redemocratização política influenciaram as novas abordagens da política externa. Veremos quais as características particulares da política externa como campo de estudos e como objeto do jogo político no seio do Estado, buscaremos analisar também de que maneira é possível entendê-la enquanto política pública semelhante às políticas públicas domésticas, e por fim, analisaremos o caso brasileiro buscando compreender como esse processo de politização da política externa se desenvolveu em nosso país.

P  o l   í    t  i    c  a  s P  ú   b  l   i    c  a  s

Conceitos gerais de Políticas Públicas

João Martins Tude

As Políticas Públicas e o seu estudo O estudo do papel e das ações do Estado não é novidade na história humana. Desde os filósoos e pensadores da Antiguidade que a humanidade debruça-se na reflexão sobre o que o Estado “az ou deixa de azer”, sobre como são tomadas as decisões políticas e sobre quais as obrigações e direitos dos governantes e governados. Mas, no decorrer dos séculos, essas perspectivas oram se modificando em decorrência do próprio desenvolvimento político das sociedades e das ormas de governo que iam se consolidando ao longo do tempo. Nos séculos XVIII e XIX, por exemplo, as principais unções do Estado restringiam-se à manutenção da segurança pública interna e da preservação da propriedade privada e à deesa das ronteiras em caso de ataque externo advindo de outros Estados. No século seguinte, com o adensamento e expansão cada vez mais crescente da democracia, as responsabilidades e unções do Estado também se diversificaram e expandiram. O século XX é marcado pelo surgimento de uma nova e importante unção do Estado, a promoção do bem-estar social. Essa nova demanda social, o bem-estar, requer do Estado uma atuação dierenciada e mais diretamente ligada aos problemas cotidianos da sociedade. É nesse contexto que surgem as Políticas Públicas, com o objetivo de dar respostas a demandas específicas da sociedade. Enquanto disciplina acadêmica e área do conhecimento, as Políticas Públicas têm sua origem nos Estados Unidos em meados do século XX. Políticas Públicas, tradicionalmente, compreendem o conjunto das decisões e ações propostas geralmente por um ente estatal, em uma determinada área (saúde, educação, transportes, reorma agrária etc.), de maneira discricionária ou pela combinação de esorços com determinada comunidade ou setores da sociedade civil. Contudo, destaca-se que o conceito de Políticas Públicas tem evoluído ao longo do tempo, sobretudo na Ciência Política. Inicialmente, consideravam-se

Conceitos gerais de Políticas Públicas

as Políticas Públicas quase exclusivamente como outputs do sistema político, ou seja, as ações executadas por um ente estatal a partir de demandas captadas, negociadas e transormadas da sociedade; sendo que a ciência política se preocupava em estudar somente os inputs, que eram essas demandas da sociedade responsáveis pela ormação desses outputs. Entretanto, com a evolução desta ciência, as Políticas Públicas começaram a ser concebidas como unidade de análise, sendo estudado o seu processo como um todo (inputs + outputs). Dessa orma, os estudos nessa temática passaram a se ocupar em entender desde a origem até a ormação final das Políticas Públicas, abordando todos os atores envolvidos para o seu desenvolvimento. De Faria (2003) az uma interessante análise da evolução do conceito de Políticas Públicas que evidencia a complexificação do processo por conta da participação de novos atores rente ao mesmo. Ela argumenta que inúmeros trabalhos científicos têm apontado para diversas ormulações desse conceito. Segundo ela, os processos cada vez mais complexos, bem como a participação de novos atores nesses processos teriam deixado os modelos tradicionais de análise incapazes de interpretar essa nova realidade. A seguir é destacado um trecho importante em que se encontra esse pensamento: Nas duas últimas décadas, porém, os estudos acerca da interação entre os atores estatais e privados no processo de produção das Políticas Públicas têm sorido significativas ormulações. Uma grande variedade de pesquisas empíricas e de ensaios de natureza teórico-conceitual tem demonstrado a incapacidade dos modelos tradicionais de interpretação dos mecanismos de intermediação de interesses, como o pluralismo, o corporativismo, o marxismo, em suas várias derivações, de dar conta da diversificação e da complexificação desses processos, muitas vezes marcados por interações não hierárquicas e por um baixo grau de ormalização no intercâmbio de recursos e inormações, bem como pela participação de novos atores, como, por exemplo, organizações não governamentais de atuação transnacional e redes de especialistas. (DE FARIA, 2003, p. 21)

Na atualidade, diante da diversidade de conceitos de Políticas Públicas, destaca-se o de Teixeira (2002). Ele desenvolve um conceito que aborda ele mentos de uma definição clássica (alocação de recursos públicos e desenvolvimento de ações a partir de regras definidas pelo Estado e sociedade), mas atenta também para a omissão em determinadas ações que azem parte das Políticas Públicas. Dessa maneira, para Teixeira (2002, p. 3) Políticas Públicas [...] são diretrizes, princípios norteadores de ação do Poder Público; regras e procedimentos para as relações entre Poder Público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explicitadas, sistematizadas ou ormuladas em documentos

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

(leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas. Devem ser consideradas também as “não ações”, as omissões, como ormas de maniestação de políticas, pois representam opções e orientações dos que ocupam cargos.

Os estudos de Políticas Públicas estão diundidos em diversos países e são de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível municipal, estadual ou ederal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns. Neste capítulo buscaremos entender quais as principais razões motivadoras de se estudar as Políticas Públicas e os dierentes tipos de atores sociais e instituições que se ocupam de sua análise. Posteriormente passaremos ao esorço de conceituação e discussão semântica do termo “política” e suas diversas dimensões interpretativas, e especificamente do termo “Políticas Públicas”. Veremos, ainda, as dierenças entre os diversos atores envolvidos nos processos de ormulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas. Analisaremos os principais tipos de políticas adotadas pelo governo classificando-as de acordo com suas consequências tanto no processo de ormulação como no processo de implementação e, por fim, verificaremos as interpretações das diversas correntes teóricas que se ocupam desse campo de estudos.

Por que estudar Políticas Públicas? Diversas são as razões que impulsionam os dierentes atores sociais a se debruçarem sobre os estudos de Políticas Públicas, mas dentre elas destacamos três razões principais: razões científicas (universidades, grupos de pesquisa, acadêmicos etc.), razões profissionais (organizações sindicais, empresas e corporações comerciais e industriais, técnicos e especialistas em diversos segmentos sociais etc.) e razões políticas (lideranças comunitárias, lideranças políticas, organizações não governamentais etc.).

Razões científicas As razões científicas para o estudo das Políticas Públicas devem-se à importância adquirida por essa matéria principalmente nas democracias ocidentais modernas. A possibilidade de prever os impactos da ação do Estado

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

sobre a sociedade movimenta cientistas, notadamente do campo das ciências humanas (cientistas políticos, sociólogos, administradores, antropólogos, economistas etc.) que têm por objetivo criar modelos que possam auxiliar tanto o Estado quanto a sociedade no processo de ormulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas, além de ornecer instrumental explicativo dos enômenos sociais que envolvem esse campo. Assim entendemos que, o pressuposto analítico que regeu a constituição e a consolidação dos estudos sobre Políticas Públicas é o de que, em democracias estáveis, aquilo que o governo az ou deixa de azer é passível de ser (a) ormulado cientificamente e (b) analisado por pesquisadores independentes. A trajetória da disciplina, que nasce como subárea da ciência política, abre o terceiro grande caminho trilhado pela ciência política norte-americana no que se reere ao estudo do mundo público. (SOUZA, 2006, p. 22)

Uma análise científica das Políticas Públicas passa pela verificação de pelo menos duas variáveis explicativas: uma variável dependente e uma variável independente. 

Variável dependente: reere-se a quais orças sociais e quais características do sistema político influenciam o conteúdo das políticas.



Variável independente: reere-se aos impactos das Políticas Públicas sobre a sociedade e sobre o sistema político.

Razões profissionais As razões profissionais para o estudo das Políticas Públicas geralmente relacionam-se com a utilização dos conhecimentos adquiridos para resolução de problemas práticos. O estudo das Políticas Públicas é muito importante para tomada de decisões e planejamento das empresas e corporações comerciais e industriais, pois estas se utilizam dos estudos de Políticas Públicas para prever os impactos das ações do Estado sobre a sociedade e assim planejar suas ações no curto e médio prazo principalmente. Além das questões relacionadas à economia, os estudos de Políticas Públicas dão base para a ação de profissionais responsáveis por prover soluções imediatas para problemas sociais: técnicos em segurança pública, técnicos em planejamento sanitário, técnicos em planejamento urbano, técnicos em saúde pública, técnicos em educação etc. 14

Conceitos gerais de Políticas Públicas

Razões políticas A principal razão política para o estudo das Políticas Públicas está em elevar o grau de conscientização da sociedade em torno das intererências do Estado na vida social e, dessa maneira, aumentar a qualidade das Políticas Públicas. Através da explanação detalhada das políticas adotadas pelo Estado, o estudo das Políticas Públicas proporciona o instrumental necessário para acender a discussão política e, dessa orma, tornar mais eficaz o resultado das Políticas Públicas, além de aproximar através da inormação a sociedade das ações do Estado.

Conceitos centrais no estudo das Políticas Públicas A análise de Políticas Públicas passa necessariamente pelo entendimento dos diversos conceitos imbricados nessa matéria multidisciplinar e multiacetada das ciências humanas. De acordo com Frey (2000), o termo “política” em língua inglesa possui três dimensões de significação: uma dimensão institucional ( polity ), uma dimensão processual ( politics) e uma dimensão material ( policy / policies). 

A dimensão institucional ( polity ): como o próprio termo já diz, essa dimensão do conceito de “política” na língua inglesa se reere ao ordenamento institucional do sistema político, às disposições jurídicas a que está sujeito e à estrutura institucional do sistema político-administrativo.



A dimensão processual ( politics): reere-se ao processo político como comumente entendemos, às relações conflituosas entres os diversos atores políticos, partidos e agentes do governo, diz respeito aos objetivos a serem alcançados, aos conteúdos e às decisões de distribuição de poderes.



A dimensão material ( policy ): az reerência ao que entendemos como políticas (no plural), ou mais especificamente Políticas Públicas. São os conteúdos concretos da ação política, isto é, o resultado material dos chamados programas políticos ou planos de governo, são as resoluções do Estado para os problemas técnicos e mais imediatos da sociedade em sua concepção mais material. 15

Conceitos gerais de Políticas Públicas

Apesar da importância teórica desses conceitos para a compreensão mais clara do que são as Políticas Públicas, na prática eles não podem ser dissociados. Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão inter-relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação política sempre entrelaçadas e influenciando-se mutuamente. O que veremos agora é a conceituação geral de cada uma dessas dimensões além de outros conceitos essenciais para compreensão das Políticas Públicas, sejam eles:  politics,  polity  e  policy / policies,  policy network ,  policy arena e policy cycle.

Politics A  politics pode ser entendida como a dimensão processual da política. É o âmbito dos caminhos (e descaminhos) pelos quais uma decisão política tem de passar, representa as instâncias decisórias do processo político, é nesse âmbito onde os diversos atores envolvidos no processo decisório possuem maiores possibilidades de intervenção, tanto os  policy makers (ormuladores de políticas) quanto os demais atores sociais interessados nas decisões políticas.

Polity  A  polity   seria a dimensão institucional da política. O conjunto de procedimentos, nos mais diversos níveis, ormais e inormais, que expressam relações de poder e que têm por objetivo a resolução dos conflitos no seio do Estado (entre diversas instâncias do poder) para melhor alocação dos recursos públicos. Podemos entender instituições políticas como, [...] padrões regularizados de interação, conhecidos, praticados e em geral reconhecidos e aceitos pelos atores sociais, se bem que não necessariamente por eles aprovados.[...] São produtos de processos políticos de negociação antecedentes, refletem as relações de poder existentes e podem ter eeitos decisivos para o processo político e seus resultados. (PRITTWITZ apud  FREY, 2000, p. 232)

Policy/policies É no conceito de  policy / policies  que iremos encontrar a definição mais equivalente ao que entendemos como Políticas Públicas, ou mesmo “políticas” no plural. As  policies são outputs (saídas), resultantes da atividade política, da dimensão procedimental da política ( politics): az reerência aos conteúdos mais objetivos da política, ou seja, à materialização das propostas 16

Conceitos gerais de Políticas Públicas

inseridas nos programas políticos, relaciona-se com os problemas técnicos e com o conteúdo material das decisões políticas.

Policy network  A  policy network   pode ser entendida como o processo de inter-relações entre os diversos atores envolvidos na ormulação/implementação de Políticas Públicas, são as redes que interligam esses atores e por onde a discussão política transita. De acordo com Miller, 1994, p. 379 (apud FREY, 2000, p. 221), Conorme uma definição de Heclo, entende -se por um “ policy network ” as “interações das dierentes instituições e grupos tanto do executivo, do legislativo como da sociedade na gênese e na implementação de uma determinada  policy ” [Heclo, 1978, p. 102]. Segundo Miller, trata-se no caso de “ policy networks ” de redes de relações sociais que se repetem periodicamente, mas que se mostram menos ormais e delineadas do que relações sociais institucionalizadas, nas quais é prevista uma distribuição concreta de papéis organizacionais. Todavia, essas redes sociais evidenciam-se suficientemente regulares, para que possa surgir confiança entre seus integrantes e se est abelecer opiniões e valores comuns. [MILLER, 1994, p. 379 apud FREY, 2000, p. 221]

Policy arena A  policy arena  reere-se aos processos de conflitos e consensos entre os atores nas diversas arenas políticas. Envolve uma série de negociações e barganhas que têm por objetivo maximizar os ganhos políticos nos processos de ormulação/implementação de Políticas Públicas. Essas arenas de discussão podem ser subdividas de acordo com as suas consequências: políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas. Frey (2000, p. 223) argumenta que, A concepção da “ policy arena” oi originalmente introduzida no debate cie ntífico por Lowi (1972). Ela parte do pressuposto de que as reações e expectativas das pessoas aetadas por medidas políticas têm um eeito antecipativo para o processo político de decisão e de implementação. Os custos e ganhos que as pessoas esperam de tais medidas tornam-se decisivos para a configuração do processo político. O modelo da “ policy arena ” reere-se, portanto, aos processos de conflito e de consenso dentro das diversas áreas de política, as quais podem ser distinguidas de acordo com seu caráter distributivo, redistributivo, regulatório ou constitutivo.

Policy cycle A policy cycle corresponde às ases ou ciclos pelos quais as Políticas Públicas transitam antes de se concretizarem materialmente na sociedade. Esses ciclos correspondem a uma ordem sequencial que guia o processo político17

Conceitos gerais de Políticas Públicas

-administrativo e possuem ases que vão desde a ormulação, passando pela implementação até a avaliação das consequências das políticas adotadas. Frey (2000) propõe uma subdivisão mais sofisticada dessas ases que estaria representada pelas seguintes etapas: 

Fase da percepção e definição de problemas   – a grande questão envolvida nesse elemento concerne ao ato de como entre uma infinidade de demandas políticas, uma demanda específica converte-se em um problema público que acaba por gerar um  policy cycle.



Fase da agenda setting – nessa ase é decidido se determinado tema ará parte da agenda política ou será excluído ou adiado para um período posterior.



Fase de elaboração de programas e de decisão  – é nesse cenário que se decide qual das alternativas de ação é a mais apropriada para resolução da problemática social em questão.



Fase da implementação de políticas   – seria a ase imediatamente posterior à da elaboração de programas e de decisão, corresponderia à concretização da alternativa escolhida entre as diversas disponíveis transormando-a em ação política concreta.



Fase da avaliação de políticas e correção da ação   – nessa ase é quando ocorre a avaliação das políticas adotadas. Nela é possível refletir a relação custo X beneício empreendida na política pública e tentar contornar possíveis alhas de ormulação ou execução.

Atores de Políticas Públicas Diversos são os atores sociais interessados na discussão das Políticas Públicas, seja na ormulação, na implementação ou na avaliação. Esses atores, cada um a sua maneira, procuram influenciar esse processo dentro do jogo político e podem ser divididos em atores estatais e atores privados. Passaremos agora à distinção desses atores e sua orma de atuação na discussão das Políticas Públicas.

Atores estatais O que entendemos por atores estatais são aqueles atores diretamente ligados à Administração Pública, que estão envolvidos na burocracia estatal 18

Conceitos gerais de Políticas Públicas

ou ocupando cargos legislativos e executivos, sendo os políticos os principais representantes dos atores estatais. Os políticos são eleitos com base em suas propostas de políticas apresentadas para a população durante o período eleitoral e buscam tentar realizá-las. As Políticas Públicas são definidas no Poder Legislativo, o que insere os parlamentares (vereadores e deputados) nesse processo. Entretanto, as propostas das Políticas Públicas partem do Poder Executivo, e é esse Poder que eetivamente as coloca em prática. Cabe aos servidores públicos (a burocracia) oerecer as inormações necessárias ao processo de tomada de decisão dos políticos, bem como operacionalizar as Políticas Públicas definidas. Em princípio, a burocracia é politicamente neutra, mas requentemente age de acordo com interesses pessoais, ajudando ou dificultando as ações governamentais. Assim, o uncionalismo público compõe um e lemento essencial para o bom desempenho das diretrizes adotadas pelo governo. (SEBRAE/MG, 2008, p. 8-9)

Atores privados Os atores privados são aqueles que, dierentemente dos atores estatais, não estão diretamente ligados à Administração Pública, mas procuram participar das decisões do Estado principalmente através do que é comumente conhecido como lobby  político. Como exemplo desses atores temos: 

organizações não governamentais (ONGs);



as mídias em geral;



movimentos sociais;



sindicatos;



corporações empresariais;



associações da sociedade civil;



grupos políticos;



entidades representativas etc.

Entre os atores privados de relevância, com grande capacidade de influir em Políticas Públicas, estão incluídos os empresários, que detêm os meios de produção, controlam parcelas de mercado e a oerta de empregos. Através dos sindicatos, os trabalhadores podem, de orma organizada, articular e expressar seu poder e orça políticos, tanto no setor privado quanto público. (IIDAC, 2003, p. 2)

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

Tipos de Políticas Públicas Depois de verificados os diversos conceitos envolvidos no estudo das Políticas Públicas e as razões e justificativas para seu estudo, passaremos agora à análise dos principais tipos de Políticas Públicas. É certo que os modelos que iremos apresentar não representam o conjunto total dos tipos de Políticas Públicas existentes, nem que cada política encaixe-se somente em um modelo, mas eles são importantes, pois buscam simplificar e esclarecer o nosso entendimento em torno do tema, nos ajudam a identificar aspectos relevantes das problemáticas políticas e a direcionar nosso olhar para compreender melhor o campo das Políticas Públicas. Inseridos no que definimos anteriormente como  policy arena,  podemos dividir em quatro os principais tipos de Políticas Públicas: políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas.

Políticas Públicas distributivas As chamadas políticas distributivas não consideram a limitação dos recursos públicos e buscam privilegiar não a sociedade como um todo, mas uma parcela da população. Um risco iminente advindo das políticas distributivas é a ocorrência do que conhecemos como clientelismo. As políticas distributivas são caracterizadas por um baixo grau de conflito dos processos políticos, visto que políticas de caráter distributivo só parecem distribuir vantagens e não acarretam custos − pelo menos diretamente percebíveis − para outros grupos. Essas “ policy  arenas” são caracterizadas por “consenso e indierença amigável” [Windhoff-Héritier, 1987, p. 48]. Em geral, políticas distributivas beneficiam um grande número de destinatários, todavia em escala relativamente pequena; potenciais opositores costumam ser incluídos na distribuição de serviços e beneícios. (FREY, 2000, p. 223)

Políticas Públicas redistributivas Dierente das políticas distributivas, as políticas redistributivas procuram atingir grandes contingentes sociais, mas consequentemente acarretam quase que equitativamente perdas e ganhos que muitas vezes representam um jogo que resulta em soma zero, tornando assim as políticas adotadas ineficazes. As políticas redistributivas, ao contrário [das políticas distributivas], são orientadas para o conflito. O objetivo é “o desvio e o deslocamento consciente de recursos financeiros, direitos ou outros valores entre camadas sociais e grupos da sociedade” [Windho -Héritier, 1987, p. 49]. O processo político que visa a uma redistribuição costuma ser polarizado e repleto de conflitos. (FREY, 2000, p. 224) 20

Conceitos gerais de Políticas Públicas

Políticas Públicas regulatórias Dentre os principais tipos de Políticas Públicas, as políticas regulatórias são as mais acilmente reconhecidas e envolvem prioritariamente os  policy makers, a administração pública e a burocracia estatal, além dos grupos de interesse. As políticas regulatórias trabalham com ordens e proibições, decretos e portarias. Os eeitos reerentes aos custos e beneícios não são determináveis de antemão; dependem da configuração concreta das políticas. Custos e beneícios podem ser distribuídos de orma igual e equilibrada entre os grupos e setores da sociedade, do mesmo modo como as políticas também podem atender a interesses particulares e restritos. Os processos de conflito, de consenso e de coalizão podem se modificar conorme a configuração específica das políticas. (FREY, 2000, p. 224)

Políticas Públicas constitutivas As Políticas Públicas constitutivas incorporariam em si os outros três tipos de políticas e seriam responsáveis pelos procedimentos necessários para que as outras políticas entrem em vigor. As políticas constitutivas (“constituent policy”) [Lowi, 1972] ou políticas estruturadoras − Beck ala de “políticas modificadoras de regras” [Beck, 1993, p. 17] − determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos processos e conflitos políticos, isto é, as condições gerais sob as quais vêm sendo negociadas as políticas distributivas, redistributivas e regulatórias. (FREY, 2000, p. 224)

Abordagens teóricas sobre as Políticas Públicas No campo das ciências especializadas nos estudos de Políticas Públicas, notadamente a Ciência Política e a Administração, muitos são os modelos teóricos utilizados na análise das Políticas Públicas. Destacaremos a seguir os principais modelos teóricos utilizados e as questões que guiam sua análise em torno da resolução das problemáticas que envolvem os estudos de Políticas Públicas.

Institucionalismo (neoinstitucionalismo) A Escola Institucionalista da Ciência Política tem origem nos Estados Unidos em meados do século XX, tendo como principais representantes Joseph Schumpeter, Robert Alan Dahl, Giovanni Sartori, entre outros. O principal pressuposto institucionalista evidencia que o desenho organizacional 21

Conceitos gerais de Políticas Públicas

das instituições é primordial no desdobramento do jogo político, relegando à participação dos cidadãos um caráter secundário. Aproundando um pouco mais as contribuições do chamado [institucionalismo] neo-institucionalismo para a área de Políticas Públicas, sabemos que, de acordo com os vários ramos desta teoria, instituições são regras ormais e inormais que moldam o comportamento dos atores. Como as instituições influenciam os resultados das Políticas Públicas e qual a importância das variáveis institucionais para explicar resultados de Políticas Públicas? A resposta está na presunção de que as instituições tornam o curso de certas políticas mais áceis do que outras. Ademais, as instituições e suas regras redefinem as alternativas políticas e mudam a posição relativa dos atores. (SOUZA, 2006, p. 40)

Existem, no mínimo, três grandes dierenças entre as instituições do Estado (ou governo) e as organizações privadas no que tange às Políticas Públicas, são elas: 

é o estado que dá legitimidade às Políticas Públicas, são apenas as políticas governamentais que estão submetidas às obrigatoriedades legais;



o objetivo das políticas governamentais está em atender a sociedade como um todo, em caráter universal;



somente o Estado possui a prerrogativa da coerção.

Como já afirmamos anteriormente, o desenho organizacional das instituições pode influenciar de modo decisivo o encaminhamento de um processo político e a implementação das Políticas Públicas. Esse desenho pode, em alguns casos, acelerar e desobstruir a execução de algumas políticas, mas pode também, em alguns casos, emperrar totalmente a execução de um projeto. Apesar dessa capacidade de mudar os rumos de um processo político, as alterações no desenho institucional das instituições devem ser eitas com cautela, pois muitas vezes essas mudanças são ineficazes, ou até mesmo prejudiciais, quando não acompanhadas de mudanças na conjuntura social, econômica e política.

Grupos de interesse A teoria dos grupos de interesse estabelece que grupos com atitudes próximas ou semelhantes tendem a se unir e reivindicar interesses comuns sobre outros grupos constitutivos da sociedade. Essa perspectiva compreende a política como a disputa entre os diversos grupos sociais pela influência 22

Conceitos gerais de Políticas Públicas

nas ações do Estado, nas Políticas Públicas. O sistema político seria o responsável por equilibrar essas disputas e gerenciar os conflitos inter-grupais através de quatro disposições básicas: 

estabelecer sob que regras esses grupos disputariam sua influência sob o processo político;



balancear os interesses divergentes e estabelecer os compromissos entre as partes;



azer valer os compromissos e materializá-los em Políticas Públicas;



garantir a eetividade desses compromissos e sua permanência para sociedade.

As Políticas Públicas representariam o equilíbrio mínimo alcançado na disputa dos grupos de interesse pelo poder político. Os  policy makers (ormuladores de políticas) ficariam então responsáveis em dar uma resposta às demandas dos diversos grupos sociais que os pressionam através de barganha, negociação e concessões rente às petições de grupos de influência concorrentes.

Teoria das elites Sendo uma das teorias mais influentes na Ciência Política moderna a teoria das elites possui também uma interpretação das Políticas Públicas e de como elas se conormam. A teoria das elites surgiu no final do século XIX tendo como undador o filósoo e pensador político italiano, Gaetano Mosca (1858-1941). Em seu livro Elementi di Scienza Política  (1896), Mosca estabeleceu os pressupostos do elitismo ao salientar que em toda sociedade, seja ela arcaica, antiga ou moderna, existe sempre uma minoria que é detentora do poder em detrimento de uma maioria que dele está privado. Os poderes econômicos, ideológicos e políticos são igualmente importantes, mas em seus escritos Mosca deu ênase à orça política das elites. O restrito grupo de pessoas que a detém também pode ser denominado de classe dirigente. (CANCIAN, 2009, p. 1)

De acordo com a perspectiva elitista, as elites possuíram historicamente maior poder de influência sobre o processo de ormulação/implementação das Políticas Públicas que as massas, isso em decorrência de sua eetiva capacidade de organização e seu alto grau de consenso, dificilmente encontrado nas massas. Como consequência disso podemos delinear alguns pontos que caracterizariam as Políticas Públicas influenciadas pelas elites políticas. 23

Conceitos gerais de Políticas Públicas 

as elites tendem a impor seus valores nas inovações e mudanças das Políticas Públicas que passam a perder seu caráter de alcance universal;



a perspectiva de inflexão (revolução) nas Políticas Públicas é substituída por uma perspectiva incremental e reormista;



as reormas eetuadas através das Políticas Públicas podem servir somente para manutenção do status quo da elite dominante no momento;



na perspectiva elitista, a responsabilidade pela promoção do bem-estar é das elites e não das massas, não que necessariamente somente as primeiras venham se beneficiar dos resultados das Políticas Públicas;



o processo de participação política democrática na ormulação/implementação das Políticas Públicas adquiriria um caráter meramente simbólico já que essa prerrogativa estaria restrita somente a uma minoria.

Racionalismo Outra corrente teórica de grande relevância nas ciências em geral e nas ciências humanas especificamente, o racionalismo possui grande influência na ormulação das Políticas Públicas. Dizer que uma política é racional significa afirmar que todos os valores essenciais para consecução dessa política oram amplamente diundidos e conhecidos e que, caso um desses valores tenha de ser sacrificado imediatamente, deve ser compensado por outro capaz de proporcionar o mesmo resultado. No campo prático da ormulação/implementação das Políticas Públicas, essa racionalidade absoluta é praticamente impossível de ser alcançada devido à complexidade dos problemas sociais e da grande diversidade de atores imprevisíveis contidos nesses problemas. Para resolução de tais questões, Simon (1957) introduziu no campo de estudos das Políticas Públicas o conceito de racionalidade limitada dos  policy makers (decisores públicos) argumentando que, [...] a limitação da racionalidade poderia ser minimizada pelo conhecimento racional. Para Simon, a racionalidade dos decisores públicos é sempre limitada por problemas tais como inormação incompleta ou impereita, tempo para a tomada de decisão, autointeresse dos decisores etc., mas a racionalidade, segundo Simon, pode ser maximizada até um ponto satisatório pela criação de estruturas (conjunto de regras e incentivos) que enquadre o comportamento dos atores e modele esse comportamento na direção de resultados desejados, impedindo, inclusive, a busca de maximização de interesses próprios. (SOUZA, 2006, p. 23) 24

Conceitos gerais de Políticas Públicas

Uma política racional estará sempre pautada na relação custo (valor dos inputs) X beneício (valor dos outputs), ou seja, sempre priorizando a eficiência. Quanto maior or o cálculo racional inserido numa política, maior será sua eficiência prática. No processo de ormulação/implementação de Políticas Públicas racionais, os policy makers necessitam seguir alguns pressupostos básicos: 

é necessário possuir o conhecimento de todas as preerências dos diversos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos;



é necessário ter claramente quais as alternativas possíveis e viáveis para consecução de determinada política;



é preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada política alternativa que pode ser adotada;



é indispensável estabelecer a relação custo X beneício (valores atendidos e valores sacrificados) para cada política alternativa;



dentre as alternativas apresentadas, deve-se escolher a que or mais eficiente, ou seja, a que minimize os custos e maximize os ganhos para sociedade.

Incrementalismo No campo das Políticas Públicas, o incrementalismo é a teoria concorrente da teoria racionalista, visto que, a primeira considera as Políticas Públicas um continuum das políticas adotadas no passado eetuando-se apenas pequenas modificações. O incrementalismo considera a perspectiva racionalista irrealista e humanamente inviável, entendendo que seus pressupostos básicos requereriam uma capacidade de cálculo, conhecimento e previsão de atos sociais que estariam além do escopo intelectual e técnico humano. Segundo Anthony Downs, os economistas analisam, planejam e dec idem racionalmente. Dessa orma, creem poder prever as decisões, já que serão sempre tomadas aquelas consideradas mais razoáveis para se alcançar as metas previstas. Portanto, o homem racional sempre age de acordo com os seguintes critérios: (i) consegue tomar uma decisão quando conrontado com várias alternativas; (ii) classifica todas as alternativas em ordem de preerência; (iii) seu ranking de preerências é transitivo, ou seja, pode ser mudado; (iv) a escolha recai sempre sobre a primeira preerência; (v) a decisão sempre é a mesma quando são dadas as mesmas preerências. Downs ainda afirma que as decisões nem sempre serão racionais porque os homens sempre visam algum fim e os beneícios devem sempre superar os custos. Assim, também 25

Conceitos gerais de Políticas Públicas

se pode dizer que os políticos visam, primeiramente, a reeleição (seu maior beneício), logo, suas decisões serão sempre de acordo com seus fins e nem sempre racionais. O Homo economicus   possui uma lógica dierente do Homo politicus. Além disso, “o comportamento racional requer uma ordem social previsível”. Nesse sentido, fica claro o quanto o comportamento racional se torna algo impossível nas relações políticas, pois, a imprevisibilidade da ordem social é um elemento, comprovadamente, presente na engenharia política. Se, geralmente, o resultado é o aumento das incertezas, torna-se muito diícil a racionalidade das decisões. (FERREIRA, 2003, p. 1)

Com isso podemos sintetizar as críticas do incrementalismo ao modelo de Políticas Públicas pautadas na perspectiva racionalista nos seguintes pontos: 

não há disponibilidade de tempo, verbas públicas, capacidade intelectual etc. que possibilitem a investigação de todas as alternativas possíveis na ormulação/implementação das Políticas Públicas;



não há como prever todas as consequências possíveis das novas políticas adotadas;



não seria interessante desperdiçar investimentos já eetuados em unção de políticas passadas, mesmo que estas não estejam atendendo com total eficiência as demandas a que oram destinadas;



a disputa política inviabiliza a implementação de uma política estritamente racional;



há uma predisposição humana em buscar a satisação de suas demandas individuais e não a maximização dos ganhos sociais;



é impossível estabelecer um consenso dos objetivos sociais.

Teoria dos jogos A teoria dos jogos utilizada no campo das Políticas Públicas pode ser conceituada como o estudo das decisões racionais dos atores políticos quando postos em situações nas quais, interagindo com outros atores, têm que azer opções e o resultado dessas escolhas depende das escolhas eitas por cada um dos atores envolvidos. A teoria dos jogos tem a finalidade de prever os movimentos dos outros jogadores, sejam eles concorrentes ou aliados, através dessa teoria os jogadores se posicionam da melhor orma para obter o resultado desejado. O objetivo da teoria dos jogos é entender a lógica na hora da decisão e ajudar a responder se é possível haver colaboração entre os jogadores, em quais circunstâncias o mais racional é não colaborar e quais estratégias devem ser adotadas para garantir a colaboração entre os jogadores. (ALMEIDA, 2006, p. 1) 26

Conceitos gerais de Políticas Públicas

A teoria dos jogos não possui a capacidade de descrever como os atores realmente azem suas escolhas, mas como eles ariam se ossem totalmente racionais. É uma espécie de aplicação da teoria racionalista aplicada a situações competitivas. Um exemplo muito conhecido de aplicação da teoria dos jogos é o dilema do prisioneiro, que unciona da seguinte orma: Dois suspeitos, A e B, são presos pela polícia. A polícia tem provas insuficientes para os condenar, mas, separando os prisioneiros, oerece a ambos o mesmo acordo: se um dos prisioneiros, conessando, testemunhar contra o outro e esse outro permanecer em silêncio, o que conessou sai livre enquanto o cúmplice silencioso cumpre 10 anos de sentença. Se ambos ficarem em silêncio, a polícia só pode condená-los a 6 meses de cadeia cada um. Se ambos traírem o comparsa, cada um leva 5 anos de cadeia. Cada prisioneiro az a sua decisão sem saber que decisão o outro vai tomar, e nenhum tem certeza da decisão do outro. (WIKIPÉDIA, 2009)

A grande questão resultante é “de que orma os prisioneiros irão reagir a esse dilema?” Do ponto de vista individual, o dilema do prisioneiro pode ser sintetizado na relação proposta na tabela abaixo: Prisioneiro “B” nega

Prisioneiro “B” delata

Prisioneiro “A” nega

Ambos são condenados a 6 “A” é condenado a 10 anos; meses. “B” sai livre.

Prisioneiro “A” delata

“A” sai livre; “B” é condenado Ambos são condenados a 5 a 10 anos. anos.

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Teoria dos sistemas A teoria dos sistemas utilizada como erramenta para resolução das problemáticas das Políticas Públicas preconiza que os diversos sistemas sociais estão em constante interação e, por isso, não devem ser considerados isoladamente, mas sim nas suas relações de interdependência mesmo que sejam estes extremamente heterogêneos. A partir dessa perspectiva podemos entender que para resolução dos problemas sociais deve haver uma interação entre os  policy makers  e a sociedade civil, num processo de troca de conhecimentos e experiências para consecução dos objetivos das Políticas Públicas ormuladas. Nesse processo

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

a teoria dos sistemas propõe algumas questões essenciais que caracterizariam uma Política Pública sistêmica. 

Quais dimensões significativas do sistema social que acarretam em de mandas sobre o sistema político?



Quais características significativas do sistema político geram a possibilidade de transormação das demandas sociais em Políticas Públicas?



De que maneira os inputs da sociedade aetam as características específicas do sistema político?



De que modo essas características específicas do sistema político influem no conteúdo das Políticas Públicas adotadas?



Como as demandas e pressões sociais influenciam no conteúdo das Políticas Públicas?



De que maneira a Política Pública influencia, através de feedback , o ambiente social e as características específicas do sistema político?

Neste capítulo vimos que o estudo de Políticas Públicas segue uma linha evolutiva ao longo do tempo, sempre em sintonia com o desenvolvimento do sistema político e social e do que é considerado no momento responsabilidades do Estado. Vimos, também, as razões que motivam o estudo em torno das Políticas Públicas, tanto as científicas, profissionais, quanto as razões políticas. Realizamos um esorço em conceituar o termo “política” para assim definir o termo “Políticas Públicas” e observamos as diversas dimensões contidas nesses termos: uma dimensão institucional, uma dimensão processual e uma dimensão material. Analisamos as distinções existentes entre os modos de atuação dos diversos atores envolvidos nos processos de ormulação, implementação e avaliação de Políticas Públicas, atores públicos e atores privados. Vimos, também, a classificação dos diversos tipos de Políticas Públicas de acordo com suas consequências: políticas distributivas, políticas redistributivas, políticas regulatórias e políticas constitutivas, e verificamos que apesar dessa distinção elas não podem ser entendidas na prática separadamente, mas sim em um movimento de influência mútua. E, por fim, analisamos as dierentes abordagens teóricas que se debruçam sobre o estudo das Políticas Públicas e de que maneira elas podem nos ajudar a compreender melhor as ações do Estado sobre a sociedade.

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

Ampliando seus conhecimentos

Reflexões leigas para a formulação de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas (REIS, 2003)

No contexto do tema geral desse evento – Ciência Política e Justiça Social – parece-me oportuno lembrar algumas questões que permeiam toda a prática da ciência social e, em particular, da ciência política. Quero, contudo, pensar isso no caso específico da subárea de Políticas Públicas. O tema é importante demais para ser reservado exclusivamente aos especialistas. Considero as questões a serem discutidas tão centrais que sinto-me à vontade para refletir sobre alguns pontos, ainda que, pessoalmente, eu não seja uma pesquisadora dessa área e sim uma consumidora de seus resultados de pesquisa. Como ponto de partida, quero chamar atenção para o ato de que “Políticas Públicas” é uma das especializações que responde mais diretamente ao imperativo da relevância na prática das ciências sociais. Seja analisando a ormulação, a implementação ou os resultados de  policies , os especialistas podem ver de maneira bastante clara e imediata como suas análises interpelam situações concretas, examinam tecnicamente problemas empíricos específicos e podem servir para legitimar ou deslegitimar as escolhas políticas eetivas. É precisamente esse aspecto da relevância prática que mais me atrai nessa área. Ou seja, o ato de que, em princípio, ela não se urta ao imperativo da utilidade social e que, mesmo q uando adota uma postura crítica, ela o az apostando na possibilidade de cursos de ação alternativos. Em outras palavras, trata-se de uma área propositiva, pelo menos em tese. [...] Nesse sentido, o primeiro ponto que eu lembraria para uma agenda de pesquisas em Políticas Públicas é que os projetos tenham uma sustentação teórica. Isso parece demasiado óbvio para requerer atenção. Contudo, na prática vemos que com muita requência descuramos desse princípio. Talvez o problema seja mais agudo na prática do ensino d o que na da pesquisa em Políticas Públicas, mas em ambos os casos vale a pena enatizar que nós nos beneficiamos e muito ao adotar uma postura atenta aos parâmetros teóricos que modelam nossas análises, por mais empíricas que sejam.

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

O problema inverso deve nos preocupar igualmente. Pesquisas e cursos que são rotulados como análises de Políticas Públicas, na realidade, apenas se reerem a  policies, sem tratá-las de orma específica e sistemática. Em muitos casos, a indignação moral é tomada como justificativa teórica. Para alguém, como eu, que tem uma visão de ora da área, quais seriam os temas candentes? Que temáticas privilegiar nessa agenda? Sem dúvida, a gama de temas e problemas a serem investigados é imensa e são vários os critérios ordenadores que poderiam ser invocados para se elaborar as prioridades de pesquisa. O que é que esperaríamos ver enatizado pelos especialistas? De ato, parece-me que a comunidade acadêmica tem respondido bem aos desafios do momento e a prova disso pode ser vista no próprio programa desse evento. [...] Acho proveitoso partir da constatação de que as relações entre recursos de autoridade e recursos de mercado, por um lado, e entre critérios de autoridade e critérios de solidariedade, por outro, passaram por modificações proundas no período histórico recente. No caso do primeiro polo, o surpreendente revival   do liberalismo a que assistimos levou a uma súbita erosão da legitimidade do Estado como agente econômico no Segundo e no Terceiro mundo. O que mais me impressiona aqui é a rapidez com que crenças firmemente estabelecidas no âmbito da academia e no âmbito dos governos oram suplantadas quase da noite para o dia. Subitamente, por exemplo, os livros sobre desenvolvimento e planejamento caducaram, deixando anômicos os especialistas no assunto. No caso dos países ex-socialistas, as tendências mais recentes sugerem que tanto o governo quanto o mercado começam a dar sinais de se reequilibrarem, mas busca-se avidamente um arcabouço teórico e ideológico capaz de sistematizar novos arranjos. Já no caso da América Latina, se a situação econômica e social é menos animadora, não deixa de ser claro que o eclipse do Estado desenvolvimentista deixou um enorme vazio ideológico que introduz aqui e ali novas incertezas políticas. Nesse novo contexto, a análise e a discussão de Políticas Públicas pode ser vítima de um tecnicismo exagerado, e isso é o que muitas vezes se critica nas análises dos economistas. O problema inverso é também bastante disseminado, ou seja, a negação dos constrangimentos técnicos em avor de uma adesão a-crítica a ideais doutrinários no mais das vezes arcaicos e anacrônicos. Pois bem, a nós cientistas políticos, sociólogos e antropólogos caberia o empenho de analisar  policies como práticas políticas, práticas essas onde a interação entre interesses, va30

Conceitos gerais de Políticas Públicas

lores e normas merece tanta consideração quanto os critérios técnicos e as restrições orçamentárias. Lembraria também que a erosão do ideário planificador (socialista ou capitalista) deu ensejo a uma situação nova onde a ormulação de policies constitui causa e eeito das mudanças político-institucionais em curso. Poucas con junturas são tão propícias a evidenciar a dinâmica interativa entre instituições e motivações individuais. Um programa de pesquisa amplo que se dedicasse a explorar essa questão, comparando tanto as diversas ormas institucionais quanto as motivações variáveis de atores estratégicos que atuam nelas, ou com elas, seria extremamente relevante não só em termos teóricos, mas também práticos. Quero enatizar aqui tanto o oco simultâneo na instituição e no ator, como o recurso à comparação. O primeiro aspecto permite-nos captar o jogo entre constrangimento e liberdade, entre limitações paramétricas e voluntarismo. Mas é o segundo, a comparação sistemática, que nos aculta as condições para checarmos o alcance de nossas explicações e interpretações. Nunca é demais insistir que a comparação é nossa melhor  proxi   a uma situação experimental. Esses seriam, portanto, na minha opinião, os elementos preliminares de uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas. É preciso assumir o compromisso de articular as perspectivas individualista e institucional. Isso me parece o desafio crucial, desafio que é tanto teórico como prático. Voltemos à linha central de meu argumento, a ideia segundo a qual as relações entre autoridade, mercado e solidariedade passam por mudanças proundas no momento atual. No que diz respeito à interação entre autoridade e solidariedade, as transormações não são menos relevantes. Assim, por exemplo, as transormações recentes nas relações entre o Estado e a nação são igualmente dignas de nota: identidades coletivas são redefinidas por toda parte, cruzando ronteiras e desafiando autoridades nacionais. Mas, na medida em que a Política Pública continua sendo definida no contexto dos Estados nacionais, quero me deter apenas em outra dimensão desse relacionamento entre autoridade e solidariedade, o que concerne às organizações voluntárias – ONGs, instituições filantrópicas etc. Também aqui observamos um movimento notável em escala mundial que cria um novo tipo de ator relevante para a prática da Política Pública, o chamado Terceiro Setor, reino da solidariedade. Em síntese, é necessário reexaminarmos as relações do Estado com o mercado, por um lado, e com a sociedade civil, por outro. No primeiro caso, pare31

Conceitos gerais de Políticas Públicas

ce-me que à área de Políticas Públicas compete, por exemplo, analisar como é que o Estado age e/ou poderia agir para assegurar a provisão de bens públicos que não são mais produzidos e/ou distribuídos pelo setor público. Nesse sentido, a análise das agências de regulação é um dos objetos de estudo cruciais. Como são concebidas essas novas instituições? Quais suas atribuições? Como vêm desempenhando seu papel de articuladoras entre a autoridade pública e o mercado provisor de bens públicos? De que maneira suas atribuições e prerrogativas constituem obstáculos ou recursos para a eficácia de Políticas Públicas específicas? Enfim, há toda uma série de questões da maior relevância para a análise de Políticas Públicas que, para serem respondidas, precisam que o ormato institucional e a prática dessas agências sejam esclarecidos. Com relação ao binômio autoridade/solidariedade, seria de extrema relevância pesquisar os novos padrões de uncionamento da política social, que conta mais e mais com o voluntariado. Noções como “democracia participativa”, “capital social”, “inclusão social”, “governança” e tantas outras que incorporamos ao nosso léxico nas décadas recentes têm, certamente, inspirado estudos de grande interesse e importância. Mas, é oportuno lembrar que a componente virtuosa associada a cada um desses conceitos não nos dispensa do exame crítico, sem o qual a prática da análise política perde sua dimensão científico-reflexiva para tornar-se prática política. Cabe examinar, por exemplo, as consequências do recurso cada vez mais utilizado à atuação da sociedade civil em contextos onde a extrema desigualdade torna diícil postular uma sociedade civil no singular. Se os custos de organização e de participação são tão desiguais dentro de um país, az sentido alar de uma sociedade coincidente com o Estado nacional? Não é só a globalização que coloca desafios ao Estado nacional. Interage estreitamente com ela um paralelismo entre setores sociais que experimentam condições e oportunidades de vida tão desiguais. Nesse contexto, o próprio engajamento da sociedade civil pode implicar novas ormas de oligarquização de recursos. Ou seja, onde os custos e as oportunidades de participação dos cidadãos são tão desiguais, os que já estão incluídos podem vir a aumentar suas vantagens relativas em relação aos excluídos. A lógica do capital social pode comportar tanta ormação de monopólios quanto a do mercado. O que estou sugerindo é que a agenda de pesquisa em Políticas Públicas deveria incluir entre suas preocupações o exame crítico da interação entre o ator público e o voluntariado na execução de  policies. Não se trata de demonizar esse ator, mas 32

Conceitos gerais de Políticas Públicas

simplesmente de adotar uma postura crítica e analítica ante um ator ainda pouco estudado pela área. Também gostaria de ressaltar a importância de se inserir no quadro geral de orientações a modelar uma agenda de pesquisa em Políticas Públicas a questão das tensões e possíveis contradições entre os princípios orientadores da ação. Universalismo e ação ocalizada, afirmação da igualdade e afirmação das dierenças são termos que povoam os discursos de teóricos e práticos sobre a afirmação da cidadania. No entanto, a discussão a respeito disso poucas vezes se volta para a análise sistemática de resultados a curto ou a longo prazo de políticas sociais que privilegiem um ou outro dos termos dessas disjuntivas. Aqui, poder-se-ia abrir um amplo leque de estudos extremamente importantes, tanto no interior da área de Políticas Públicas como no âmbito da ciência política como um todo. Isto é, essa discussão diz respeito ao próprio escopo da cidadania hoje, tema que se situa no cerne da teoria social e política.

Atividades de aplicação 1. De acordo com a evolução dos estudos de Políticas Públicas, é correto afirmar que: a) No século XX e início do século XXI as principais unções do Estado restringem-se à manutenção da segurança pública interna e à pre servação da propriedade privada além da deesa das ronteiras em caso de ataque externo advindo de outros Estados. Isso explica o elevado interesse nos estudos de Políticas Públicas. b) Enquanto disciplina acadêmica e área do conhecimento as Políticas Públicas têm sua origem na Europa Ocidental em finais do século XX. A globalização e o desenvolvimento da ideologia neoliberal oram cruciais para que os estudos de Políticas Públicas se sedimentassem. c) Atualmente, os estudos de Políticas Públicas estão diundidos em diversos países e são de grande valia para o planejamento das ações dos governos, seja em nível municipal, estadual ou ederal, das empresas e até mesmo dos cidadãos comuns.

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Conceitos gerais de Políticas Públicas

d) O estudo do papel e das ações do Estado é recente na história humana e data de fins da Idade Média. Foi somente no contexto do declínio do regime eudal que os pensadores, filósoos e cientistas passaram a investigar e refletir sobre o que o Estado “az ou deixa de azer”. 2. Quais as principais dimensões conceituais inseridas na definição de “política”, qual delas é a que mais se aproxima do que conhecemos comumente como Políticas Públicas e quais as implicações dessa separação metodológica? 3. Quais as principais dierenças entre a abordagem racionalista e a abordagem incrementalista das Políticas Públicas?

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A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação

João Martins Tude

Introdução A elaboração de Políticas Públicas consiste em um ciclo de ases sequenciais através do qual as demandas políticas são percebidas e analisadas e são projetados e implantados os meios para que essas demandas sejam supridas. Geralmente, “o estudo das políticas é baseado no conceito de ‘ciclo da política’ ( policy cycle), que se desenvolve a partir da decomposição do processo de elaboração da política” nos momentos de ormulação, implementação e avaliação de resultados, dos quais “participam atores que tomam decisões, escolhem entre cursos possíveis e alcançam resultados característicos”. (CAVALCANTI, 2007, p. 177) Devido à abrangência e à relevância do conceito de  policy cycle, existem dierentes teorias que explicam seus aspectos. Na tentativa de compreendê-lo e explicar suas etapas, os estudiosos das Políticas Públicas desenvolveram diversos modelos explicativos que apresentam conteúdos dessemelhantes decorrentes do modo de abordagem de cada autor. As principais explicações sobre o policy cycle decorrem das teorias conhecidas como racionalismo e incrementalismo, as quais tratam dos aspectos da criação de Políticas Públicas de acordo com o grau de racionalidade e a ação dos atores de ordem política presentes nas etapas de elaboração. No entanto, essas duas teorias apresentam um conteúdo limitado por se basearem em um modelo idealizado do processo de elaboração que negligencia aspectos undamentais da real estrutura da sociedade e do uncionamento do Estado. Em decorrência dessas restrições, surgem as abordagens denominadas teoria dos jogos e teoria dos sistemas que tratam da elaboração de Políticas Públicas de um modo mais sistemático e, por conseguinte, conseguem abarcar aspectos mais densos do processo de elaboração. Tendo em vista que as Políticas Públicas são elaboradas com o objetivo undamental de suprir as demandas sociais, o tema da elaboração de Políticas Públi-

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

cas ganha uma importância significativa para o nosso estudo, uma vez que nos permite observar as características que ao longo do  policy cycle determinam a eficácia ou racasso das soluções apresentadas pelas políticas adotadas. Este capítulo tem por objetivo explicar como unciona o policy cycle, como ocorrem cada uma de suas ases e quais são os elementos constituintes do mesmo que intererem no desenvolvimento do processo. Para atender a tal objetivo, assim como para acilitar a explicação das etapas do  policy cycle, este capítulo se divide em duas partes principais. A primeira parte se atém a explicar os momentos de ormulação e implementação das Políticas Públicas, caracterizando seus atores e procedimentos e enatizando os aspectos que influenciam no resultado dessas políticas. A segunda parte apresenta a etapa de avaliação, o momento final do ciclo da política, onde são ilustrados os conceitos e dierenças entre a avaliação e a análise de Políticas Públicas e também são apresentadas as principais características dessa etapa.

Formulação e implementação de Políticas Públicas A formulação de Políticas Públicas As Políticas Públicas são elaboradas essencialmente com o objetivo de suprir as demandas sociais, sendo assim, o ato de que existem diversos problemas sociais nos permite deduzir que existem dierentes segmentos da sociedade onde as Políticas Públicas podem atuar na tentativa de solucionar esses problemas. Independente do tipo de política adotada e do segmento ou problema social ao qual ela se direciona, todas as Políticas Públicas que seguem o modelo do policy cycle têm seu início na etapa de ormulação. De acordo com Cavalcanti (2007), “a ormulação se inicia quando os atores políticos, Estado, instituições etc., ‘conjuntamente’ [...] definem qual assunto ará parte da agenda política e sorerá intererência por parte do setor público tornando necessária a ormulação de alternativas de política.” Nesse sentido, podemos definir como primeira etapa da ormulação de uma Política Pública o estágio onde as problemáticas sociais são analisadas e inseridas ou não na agenda política. Essa última afirmação nos remete ao seguinte questionamento: por que alguns problemas sociais são considerados importantes e outros são deixados de lado? 38

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

As demandas sociais são analisadas de acordo com a sua relevância enquanto problema de interesse público. “Somente a convicção de que um problema social precisa ser dominado política e administrativamente o transorma em um problema de policy ”. (FREY, 2000, p. 227 apud WINDHOFF-HÉRITLER, 1987, p. 58) Sobre isso Cavalcanti (2007) nos traz a seguinte afirmação: A construção da agenda ou mais propriamente a inclusão ou não de um determinado assunto na agenda de governo revela o ato de que em unção da assimetria existente na distribuição do poder, nem todas as questões se transormam em assuntos que serão objeto da ação governamental. Em outras palavras, nem todos os assuntos são introduzidos na agenda e elaborados a fim de darem lugar a uma política a ser implementada. (CAVALCANTI, 2007, p. 181)

A percepção e definição de quais problemas serão solucionados pela política a ser elaborada é o que dá início ao  policy cycle, no qual a ase de ormulação corresponde ao momento onde são definidos quais serão as alternativas de ação e os instrumentos utilizados para solucionar os problemas percebidos durante a prospecção das demandas. Sobre os processos desenvolvidos na etapa de ormulação, Cavalcanti (2007) nos apresenta a seguinte declaração: A ormulação da política é o momento em que se estabelece uma ‘órmula’; onde se ordenam alternativas; onde se prescreve “o como”, “o quando”, “o porquê”; e se exprimem os resultados que se espera da política. Em outras palavras, é o momento no qual se estabelece como o “assunto” escolhido será abordado e como será solucionado. É o momento da “ormulação” de alternativas para a solução do “problema público”. Não obstante, deve-se considerar que ainda que o assunto tenha sido “incluído” como merecedor de uma intervenção existirá uma variedade de maneiras para resolvê-lo. (CAVALCANTI, 2007, p. 178)

Nessa afirmação de Cavalcanti (2007) percebe-se claramente que o momento de ormulação das políticas é marcado por um intenso período de tomada de decisões. É muito importante compreender o modo como essas decisões são tomadas, quais são os atores envolvidos no processo, assim como quais são os atores que influenciam essa tomada de decisão. Essas observações são imprescindíveis uma vez que as decisões tomadas nessa etapa servem de base para orientar as políticas ao longo de todo o ciclo político e impactam diretamente nos seus resultados. “A tomada de decisão é considerada como o processo de responder ao assunto mediante a busca de alternativas para solucioná-lo” (CAVALCANTI, 2007, p. 193). É importante ressaltar que o processo decisório não ocorre de orma ordenada e racional, e que por isso “ele é dierente em cada sistema político e regido por orças diversas (negociação, relações de poder, novas 39

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

oportunidades etc.) [...]. Para compreender como se dá o processo de decisão é necessário considerá-lo como algo extremamente complexo, sem princípio, meio e fim, cujos limites e resultados são incertos” (LINDBLON, 1981, p. 10 apud CAVALCANTI, 2007, p.193). Os critérios comumente adotados para analisar o processo decisório derivam de diversos modelos teóricos. Para guiar o nosso estudo, apresenta-se abaixo uma tabela comparativa contendo as principais características dos modelos teóricos mais utilizados. Tabela 1 – Tabela comparativa dos modelos teóricos mais utilizados para análise do processo de tomada de decisão

Modelo racional

Nesse modelo, o ator ou decisor (individual ou coletivo) atua utilizando critérios de racionalidade. É um modelo descritivo e prescritivo, que pressupõe que o ator dispõe de todas as decisões necessárias para a tomada de decisão e, diante disso, pode escolher e prescrever qual a melhor opção dentre as demais.

Modelo de racionalidade limitada

É um modelo que sugere que o conhecimento nunca abrange a totalidade, sendo assim, o decisor não dispõe de todas as inormações e, por isso, utiliza-se daquelas que estão disponíveis.

Modelo incremental

Esse modelo se baseia na premissa de que não existe uma explicação racional no processo de tomada de decisão, seja ela global ou limitada. A tomada de decisão no modo incremental é um resultado de pressões, compromisso, coalizões entre atores que se encontram numa relação de interdependência.

Modelo de escolha pública

Nesse modelo cada ator político toma decisões de acordo com seus interesses estritamente pessoais. Os indivíduos são vistos como instrumentos racionais capazes de escolher ações apropriadas aos ob jetivos que pretendem alcançar.

Modelo de análises de redes

É um modelo que compreende o processo de tomada de decisão explicado através das características das estruturas de interação (redes) nas quais tem lugar o processo de ormulação de políti cas, esse processo é entendido como uma troca de recursos entre agentes que, além de terem um papel ativo na materialização de deveres públicos, tentam satisazer seus próprios interesses.

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Essas perspectivas teóricas nos permitem compreender em que undamentos se baseiam as decisões tomadas na ormulação das políticas. Seguindo o fluxo do policy cycle, analisaremos agora como as proposições definidas na ormulação são implementadas. 40

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

A implementação de Políticas Públicas O processo de implementação é a etapa onde as decisões tomadas na ase de ormulação são aplicadas na prática; é o momento onde se podem observar os resultados finais das políticas adotadas e pode-se mensurar se ela obteve sucesso ou racasso na consecução de seus objetivos. Sobre essa visão do momento de implementação, Cavalcanti (2007) nos traz algumas considerações importantes ao afirmar que: Nem todas as políticas definidas são realmente implementadas. E, mesmo as que são implementadas, podem alcançar resultados dierentes daqueles que oram originalmente idealizados. Isso ocorre porque muitas coisas alham entre o momento da ormulação e aquele em que são produzidos os resultados. [...] O processo de implementação é um momento especialmente problemático. Momento esse em que se pretende transormar as intenções expressas em planos ou programas em ações, e onde se materializam as decisões. Também é um momento que emergem as negociações que não oram levadas a termo entre os atores políticos ou que oram propositadamente deixadas em suspenso. O que denota o caráter dinâmico e complexo do processo de implementação. (CAVALCANTI, 2007, p. 218)

Para explicar a ase de implementação há duas vertentes teóricas básicas: as teorias consideradas tradicionais – as chamadas Visão Clássica da Implementação e Visão da Implementação como Processo – e a teoria moderna, chamada Visão da Implementação como Jogo; as quais apresentam características distintas e abordam o momento de implementação segundo o modo como cada uma concebe o ciclo da política ( policy cicle). Na Visão Clássica da teoria tradicional, o  policy cycle não é conceituado como um processo (figura 1). Essa visão considera que a ase de implementação se separa da ase de ormulação e que tais etapas ocorrem de cima para baixo (top down)1. Diante disso, é possível azer uma analogia entre essa visão e a manuatura: a “construção de políticas” se dá em dois momentos distintos, a concepção – realizada pelos altos uncionários públicos – e a execução – realizada pelos uncionários públicos com menor nível hierárquico. Nessa perspectiva, a administração pública aparece como um mecanismo operativo pereito onde seria possível assegurar que um projeto proposto na ase de ormulação seria fielmente reproduzido na sua etapa de implementação. Todavia, inúmeras são as críticas eitas a essa visão ingênua da administração pública, porque além de ornecer um panorama demasiado simplista da realidade, não considera os aspectos relativos à implementação como atores importantes no âmbito das Políticas Públicas. 41

1

O modelo “de cima para baixo” (top-down) parte do pressuposto de que a responsabilidade pela a implementação da política repousa quase que exclusivamente na atuação dos burocratas de “alto-nível” que “comandam” aqueles situados nos níveis “mais baixos”. (CAVALCANTI, 2007, p. 222)

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Formulação de políticas

Implementação de políticas

Resultados

Figura 1 – Visão Clássica do  policy cycle.

A outra vertente da teoria tradicional decorre de uma visão mais abrangente da administração pública, a qual considera a implementação um processo (figura 2) e suas eventualidades são incorporadas à análise do mesmo. Essa teoria é mais ampla na medida em que considera os aspectos relacionados à capacidade institucional dos agentes implementadores, assim como os problemas de natureza política e a possibilidade de resistências e boicotes de grupos negativamente aetados pela política. Entretanto, tais ocorrências – ou seja, atos ocorridos dierentemente do que oi planejado – ainda são entendidos como problemas, os quais são responsáveis por “desvios de rota”. Ou seja, esses problemas irão retroalimentar o processo de ormulação que deverão readequar o planejamento para que possa, então, ser implementado de uma nova maneira. Formulação de políticas

Implementação de políticas

Retroalimentação/monitoramento

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Figura 2 – A visão do  policy cycle como um processo simples e linear.

As críticas eitas a essa teoria reerem-se à prioridade que ela ainda conere ao processo de ormulação e por desconsiderar a capacidade dos responsáveis pela implementação da Política Pública em ormular no momento da ação/execução dessa política. Além dessas duas visões da teoria tradicional existe uma concepção do processo de implementação entendido como um jogo, a chamada Teoria Moderna. Essa suposição considera os contextos importantes nos processos de implementação das Políticas Públicas, nos quais são evidenciados a existência de um cenário político caracterizado por troca, a negociação e a barganha, a ambiguidade de objetivos e os problemas de coordenação intergovernamental; um cenário completamente dierente daquele que considerava a administração pública como um sistema operativo pereito. Nessa visão se considera 42

    )     0     0     0     2  ,     O     L     E     M    ;     A     V     L     I     S     (

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

ainda que: os recursos para implementação são limitados, a inormação na ase de ormulação é escassa e existe uma grande limitação cognitiva por parte dos ormuladores ( policy makers). É ressaltada também, nessa visão, a impossibilidade de se controlar as eventualidades, uma vez que os ormuladores de políticas não controlam e muito menos têm condições de prever as contingências que podem aetar o policy environment  (ambiente político) no uturo. Para os teóricos dessa visão, os elementos que ocorrem na implementação que acontecem dierentemente do que havia sido planejado são ormas de aprendizagem que contribuem para evolução e adaptação das Políticas Públicas. A existência dos “elos críticos” 2 são responsáveis pelo redirecionamento das políticas, no qual as redes de agentes políticos desenvolvem a aprendizagem coletiva. Há nessa visão, portanto, a recusa à noção de implementação como uma etapa subsequente à ormulação. Todas essas considerações criam uma visão bastante estratégica dos problemas de implementação; esse processo passa a ser percebido como uma decisão política que decorre da interação entre atores políticos (stakeholders) e é eliminada a tendência de isolar a Política Pública do jogo político mais amplo, uma ideia que tem eetivamente se mostrado irrealista e pouco democrática. Esse contexto nos permite conceber uma ideia de  policy cycle como um processo constituído por etapas, onde ao longo de cada uma delas as Políticas Públicas passam por um ciclo de reedição constante, e onde cada etapa tem o papel undamental de retroalimentar o ciclo de orma que as experiências aprendidas ao longo dessa trajetória possam ser usadas como aprendizado e, com isso, passem a ser consideradas como estratégias para a avaliação e apereiçoamento da intervenção estatal (figura 3). Implementação como aprendizado e tomada de decisão

Nós críticos

    )     4     1  .    p  ,     0     0     0     2  ,     O     L     E     M    ;     A     V     L     I     S     (

Stakeholders

Figura 3 – A implementação como aprendizagem e tomada de decisão.

43

2

Elos críticos” representam os pontos no tempo onde questões reeridas ao processo de sustentação política e a capacidade de mobilizar recursos se conjugam. Nesse momento se produz uma espécie de crise e há uma tomada de decisão crítica por um ator estratégico que impele o programa em uma direção nova. Esse momento de crise representa um momento de aprendizado na dinâmica do programa. (FREY, 2000, p.14)

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

As etapas do processo de formulação e implementação de Políticas Públicas Independente do modelo de implementação de Políticas Públicas adotado, esse processo segue uma série de etapas que, em linhas gerais, estão presentes na quase totalidade das Políticas Públicas. Essas etapas não são necessariamente sequenciais nem mesmo apresentam-se como conjunto integrado em todas as Políticas Públicas, mas a ordem apresentada a seguir, bem como a quantidade de ases que estaremos expondo, representam o que pode ser considerado como uma Política Pública ideal .

1.ª etapa: definir o problema em seus aspectos normativos e definir as suas causas Essa etapa compreende o esorço de definir com clareza qual o problema a ser resolvido, significa tornar extremamente explícita a demanda social a ser atendida pela Política Pública acordada. Ademais, nessa etapa são definidas também as causas do problema em questão, cabendo aos gestores e técnicos responsáveis pela resolução dessa problemática pesquisar em todas as hipóteses possíveis quais os atores determinantes daquele problema e, dessa orma, utilizar a estratégia mais acertada para cada causa em busca da resolução do problema público.

2.ª etapa: subdividir o problema Nessa etapa, os responsáveis pela condução da Política Pública adotada devem, a partir da definição do problema na etapa anterior, decompor o mesmo para que a percepção em torno de suas causas diretas e indiretas e possíveis soluções seja mais evidente. Isso é importante, pois quando um problema público é demasiado complexo geralmente as tentativas de solucioná-lo diretamente são alhas, pois, devido à sua complexidade, as estratégias de solução direta por vezes não atingem a real causa do problema. Daí a importância de subdividi-lo, para que, a partir de problemáticas menores, possa-se pensar em soluções específicas para as subquestões.

3.ª etapa: demonstrar as opções de tratamento para o problema e identificar as soluções alternativas A terceira etapa do processo de implementação de Políticas Públicas compreende a exposição das opções possíveis e viáveis para solução do pro 44

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

blema, das que já estão sendo implantadas e das soluções alternativas caso as soluções em curso não demonstrem capacidade de obtenção de resultado eetivo. Em termos práticos, significa inverter as causas do problema de unções negativas para unções positivas.

4.ª etapa: fazer a projeção dos resultados esperados A estimativa dos resultados esperados na ase de implementação de Políticas Públicas é ator essencial para obtenção de um bom resultado no todo. Isso se deve ao ato de que, mesmo não sendo um cálculo que assegure pereita exatidão em um resultado uturo, a projeção dos resultados pode indicar quais problemas são passíveis de solução no tempo desejado e com os recursos disponíveis, assim evitando o desperdício de esorços com uma política que seria ineficiente ou reormulando os objetivos para que os resultados esperados sejam alcançados.

5.ª etapa: definir as estratégias de implementação Por fim, a quinta etapa do processo de implementação de Políticas Públicas compreende a medida prática de todo o processo. Ela corresponde aos meios técnicos que serão utilizados para resolução do problema social em questão. Essas estratégias são ruto de análise de especialistas e técnicos que possuem o know-how para indicar quais os meios são viáveis para execução da Política Pública adotada, mas também da discussão política e das negociações com os grupos de pressão, os quais influenciam nesse processo final da implementação das Políticas Públicas. 1 – Definir o problema em seus aspectos normativos e definir as suas causas. 2 – Subdividir o problema.

 .    e     d    u     T    s    n     i    t    r    a     M    o     ã    o     J

3 – Demonstrar as opções de tratamento para o problema e identificar as soluções alternativas. 4 – Fazer a projeção dos resultados esperados.

5 – Definir as estratégias de implementação. Figura 4 – Esquema das etapas do processo de implementação de Políticas Públicas. 45

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Essas cinco etapas caracterizam, de modo geral, o processo de implementação de Políticas Públicas, mas sem a existência de um conjunto de condições específicas necessárias para que essas etapas se processem de modo adequado, as quais acabam por tornarem-se ineficazes e incapazes de cumprir os objetivos a que oram destinadas. A seguir verificaremos quais as condições mínimas necessárias para que as Políticas Públicas respondam às demandas sociais e solucionem ou amenizem as problemáticas sociais.

Condições gerais para implementação de Políticas Públicas Desde o início dos anos 1970 que os estudiosos de Políticas Públicas questionam-se sobre o “elo perdido” existente entre o processo de ormulação e avaliação de Políticas Públicas: o processo de implementação (RUA, 1995, p. 13-14). Apesar de importante, a separação entre esses três processos possui muito mais validade analítica do que prática, pois no processo de ormulação de Políticas Públicas muitas vezes leva-se em conta as possibilidades de se implementar ou não determinada política, da mesma orma que ocorre na avaliação, quando a análise das políticas adotadas considera em que condições essas oram implementadas. Dentre os três principais processos constituintes das Políticas Públicas, o processo de implementação talvez seja o mais complexo em termos de aplicabilidade prática. Essa complexidade eleva-se ainda mais na medida em que determinada política or de caráter mais abrangente, ou seja, que envolva diversos níveis e setores da administração pública (ederal, estadual, municipal, distrital etc.). Portanto, para que uma Política Pública seja implementada com eetividade e venha representar respostas às demandas sociais é necessário considerar algumas condições gerais básicas 3 que guiem o processo de implementação de Políticas Públicas. De acordo com Rua (1995, p. 13-14), os principais estudos nesse âmbito consideram no mínimo dez pré-condições essenciais para a implementação de políticas, as quais descreveremos a seguir:

3

Essas condições variam de governo e de Estado, mas servem como parâmetro para uma compreensão geral das principais condições necessárias para um bom resultado das Políticas Públicas.



A agência responsável pela implementação de determinada política deve estar isenta, dentro das possibilidades máximas, de imposições e restrições advindas do meio externo para que esta não se desvirtue.

Esse ponto é particularmente complicado, pois mesmo após eetivado o acordo no processo de ormulação sobre qual política deve ser adotada, 46

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

ainda assim algumas agências, departamentos e setores da administração pública, além de entes privados, procuram exercer influência no modo como a política escolhida deve ser implementada. 

O programa político adotado dever ser pensado considerando os recursos financeiros disponíveis e o tempo hábil para consecução da política adotada.

Isso nem sempre é possível, pois as projeções econômicas e técnicas não são pereitamente exatas, mas é necessário ainda assim buscar inserir a implementação da política adotada numa margem de erro mínima para que esta não uja ao seu objetivo inicial. 

É necessário que em cada etapa da implementação a combinação de recursos esteja disponível. O cálculo dos custos globais da implementação deve ser pensado não de maneira uniorme, mas sim para cada estágio da implementação, além de sua manutenção.

A não observação desse ponto implica quase sempre na paralisação da política adotada antes da sua conclusão ou em curta durabilidade, visto que muitas das políticas são pensadas somente até o estágio de sua implementação não levando-se em conta o cálculo de custos globais para sua manutenção. 

Ao se implementar uma determinada política deve-se ter em mente qual o seu real objetivo, a que demanda ela deve atender e em que medida. Deve-se pensar na relação de causa (qual problema deve ser solucionado e o que está ocasionando) e eeito (qual a solução está sendo proposta e até onde ela pode solucionar o problema).

A observação desse ponto evita muitas vezes o desperdício de recursos públicos no processo de implementação de Políticas Públicas, pois a partir do momento que não se tem clara consciência dos objetivos gerais e específicos de determinada política esta pode converter-se em solução para problemas as quais não estava destinada e assim perder a sua validade enquanto resposta a demandas sociais. 

A relação exposta no ponto anterior entre causa e eeito não deve sorer intervenções externas, e se essas mesmo assim ocorrerem devem ser mínimas.

Isso evita que se retorne ao estágio da discussão em torno de uma política já acordada e em processo de implementação. 47

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação 

A agência responsável pela implementação de determinada política deve possuir alto grau de independência rente às outras agências da administração pública, principalmente no aspecto da liberação de recursos financeiros.

A participação de diversas agências ou mesmo um alto grau de dependência existente entre diversas agências responsáveis pela implementação de determinadas políticas por vezes emperra a implementação prática da política adotada e az com que a mesma perca sua capacidade de responder às demandas para as quais oi destinada. 

É indispensável o conhecimento mais amplo possível e o máximo de consenso quanto aos objetivos a serem alcançados, não somente no início do processo de implementação, mas em todas as etapas posteriores.

A compreensão completa dos objetivos a serem alcançados e o consenso entre os responsáveis evitam alhas de execução na implementação das políticas adotadas e acilitam a resolução de possíveis problemas durante o processo. 

No decorrer do processo de implementação e em todas as etapas que se seguem em direção dos objetivos previamente acordados, é necessário especificar detalhadamente todas as tareas restantes e as responsabilidades de cada participante determinante para consecução da política adotada.

Cada responsável pela implementação de determinada política, além de todo o grupo, deve ter em mente, com clareza de detalhes, suas responsabilidades nesse processo para que, em caso de alhas de execução, possa-se detectar acilmente de onde provém o problema e dessa maneira corrigi-lo com mais eficiência. 

Faz-se indispensável um sistema de comunicação eetivo e uma coordenação ativa entre os diversos elementos envolvidos na implementação da Política Pública adotada.

Falhas na comunicação podem comprometer todo o processo de implementação de Políticas Públicas, é indispensável que as inormações sejam passadas com clareza e de modo abrangente para que todos aqueles envolvidos no processo de implementação possam executar as atividades dentro das especificidades predeterminadas. 48

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação 

É necessário que a relação entre os comandantes e comandados seja bem-definida e que não haja conflitos no núcleo responsável pela implementação das políticas adotadas.

Esse último ponto engloba as principais questões levantadas nos pontos anteriores como a importância do consenso, da homogeneidade, do oco nos objetivos, da boa comunicação etc. É certo que esses pontos não são consensuais e suficientes para que as políticas ormuladas sejam implementadas em sua plena capacidade, mas são extremamente importantes para que as políticas acordadas cumpram minimamente seus objetivos e assim possam responder às demandas da sociedade.

Avaliação de Políticas Públicas Os estudos científicos sobre Políticas Públicas desenvolveram-se como uma consequência do constante questionamento, por parte dos investigadores sociais, sobre a eetividade das ações de intervenção social praticadas pelas políticas governamentais ao longo dos anos. Essa perspectiva de análise cresce progressivamente e justifica-se pelo surgimento de uma necessidade de construção de um agir público pautado na dinamização e reorma do Estado. Nessa mesma perspectiva, surge, posteriormente, a concepção de avaliação de Políticas Públicas, que se vincula a uma necessidade de mensuração e apreciação dos resultados das intervenções da gestão pública na sociedade. Esse tipo de avaliação oerece um panorama de inormações que permite uma análise dos resultados concretos e das limitações dos projetos governamentais. Hoje em dia, são elaboradas constantemente novas pesquisas sobre a vertente investigativa da avaliação de Políticas Públicas, todavia, a conceituação e a dierenciação desta em relação a outras práticas de aerição de resultados ainda se encontram em estado incipiente. Essa percepção gera um questionamento inevitável, afinal o que é a avaliação de Políticas Públicas? De acordo com Ala-Harja e Helgason (2000) não existe consenso quanto ao que seja uma avaliação de Políticas Públicas, pois o conceito admite múltiplas definições, algumas delas contraditórias. Esse ato explica-se justamente porque a área de Políticas Públicas é perpassada por uma variedade de abordagens, disciplinas, instituições e executores, abrangendo diversas questões, necessidades e pessoas. 49

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Devido a isso, ormular um conceito para avaliação de Políticas Públicas implica em defini-lo e categorizá-lo em relação a suas propriedades, características e seu objeto de estudo. Com o objetivo de auxiliar em uma conceituação geral da avaliação de Políticas Públicas se az necessário, então, compreender primeiramente em que consiste a ideia de “avaliação”. De acordo com Ferreira (1999), avaliar significa determinar a valia de algo, atribuir um valor. Observa-se uma abordagem mais específica na definição proposta por Ala-Harja e Helgason (2000, p. 8) que mencionam o termo como reerente à “avaliação dos resultados de um programa em relação aos objetivos propostos.” Garcia (2001, p. 31) baseado na combinação de definições de vários autores consegue ser ainda mais específico e define avaliação como: Uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir de um quadro reerencial ou padrão comparativo previamente definido. Pode ser considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um quadro reerencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos.

A avaliação pode ser percebida então enquanto instrumento capaz de ornecer inormações úteis sobre o desempenho dos projetos e programas de Políticas Públicas, e ainda ornece através da mensuração dos resultados, inormações cruciais para o processo de tomada de decisões. Após esse breve enquadramento conceitual sobre “avaliação”, apresenta-se a seguir uma análise comparativa das definições de avaliação de Políticas Públicas propostas por dierentes autores. O primeiro conceito de avaliação de Políticas Públicas a ser analisado é o proposto por Geva-May e Pal (1999) que afirmam que: 4

(Tradução) A avaliação de Políticas Públicas pode ser entendida como o processo completo de checagem da consecução dos objetivos das políticas adotadas, levando-se em consideração parâmetros econômicos e de eetividade. A avaliação na maioria das vezes relaciona-se ao que existe e que pode ser mensurado e requentemente diz respeito aos aspectos segmentários do ciclo político. Porém, valores sub jetivos são admissíveis em alguns casos. As avaliações tentam prover respostas a perguntas casuais (impacto ou eficiência) e são administradas  post facto [depois do evento].

The evaluation o public policy could be understood as the whole process o checking aterwards how ar policy objectives have been achieved and how effectively and economically. Evaluation requently relates to existent, measurable and most oten segmental aspects o the policy process. However, subjective values are admissible in some cases. Evaluations try to provide answers to casual questions (impact or efficiency), and are conducted post acto [ater the event].4

Geva-May e Pal (1999), ao longo de sua definição sobre “avaliação de Políticas Públicas”, abordam a necessidade de dierenciação entre esta e o conceito de “análise de Políticas Públicas” (ver tabela 2). A conceituação proposta pelos autores compreende a avaliação como um subgrupo ou uma ase do processo de análise. E acrescentam ainda que a avaliação diere da análise, uma vez que a primeira ornece respostas para as perguntas causais como 50

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

questões sobre impacto e eficiência e se concentra nos processos e problemas orçamentários; enquanto a segunda é a responsável pelo passo seguinte, ou seja, predizer resultados e demonstrar quais redirecionamentos necessitam ser implantados para que o projeto consiga atingir sua finalidade. Na definição de Dunn, 1994 (apud  CAVALCANTI, 2007, p. 234): O termo avaliação é sinônimo de palavras como julgamento, valoração, classificação, que de algum modo sugerem esorços para analisar resultados de políticas em termos de um conjunto de valores. De maneira mais específica, a avaliação evoca a produção de inormação sobre algum tipo de comparação entre os resultados obtidos pela política e o conjunto de valores que levou à sua ormulação. Vista dessa orma, a avaliação é um empenho para determinar a “utilidade social” de uma política ou programa, e não simplesmente um esorço para coletar inormações sobre os resultados, previstos ou não, da implementação. (DUNN, 1994 apud CAVALCANTI, 2007, p. 234)

Tabela 2 – Comparação entre as abordagens de avaliação e análise de Políticas Públicas Análise de Políticas Públicas

    )     8     0     0     2  ,     A     V     L     I     S     (

Avaliação de Políticas Públicas

Construção do problema, ormulação, tomada de decisão, implementação e avaliação

Implementação e resultados

Relação de poder entre os atores

Não ocaliza relações de poder

Atores dominantes

Não se indaga sobre o poder dos atores

Projetos políticos conflitantes

Não considera o projeto político dos atores

Analista atento para a dimensão política ( politics) da política

Avaliador assume posição neutra

Foco no processo de elaboração da política

Foco nos resultados da implementação da política

Outra abordagem conceitual sobre avaliação de Políticas Públicas aparece na obra de Faria (2005, p. 1) que a conceitua como uma “(a) atividade destinada 51

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

a aquilatar os resultados de um curso de ação cujo ciclo de vida se encerra; (b) a ornecer elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimoramento de políticas e programas em curso; e (c) como parte da prestação de contas e da responsabilização dos agentes estatais.” Embora sua definição apresente uma visão mais política sobre a avaliação, o autor procura esclarecer que esse conceito é percebido atualmente por uma visão mais normativa e técnica, onde é enatizada sua unção principal como instrumento gerencial. Seguindo o viés de definição de avaliação de Políticas Públicas abordando o conceito de um modo mais politizado, Cavalcanti (2009) afirma que “a avaliação de Políticas Públicas não é simplesmente um instrumento de apereiçoamento ou de redirecionamento dos programas empreendidos pelo governo, mas, e especialmente, uma erramenta capaz de prestar contas à sociedade das ações governamentais.” Nessa perspectiva, o conceito envolve o diálogo público e o controle social na sua dinâmica, pois a qualidade dos programas só aumenta quando a participação dos usuários é intensificada e eetivamente acontece. Neste capítulo decorremos ao longo de todo o ciclo de elaboração de uma Política Pública (ver figura 5), observamos os momentos em que são definidas as problemáticas que arão parte da agenda política, assim como o processo de seleção dos instrumentos que estarão presentes na ase de implementação da mesma. Transcorremos sobre as etapas do processo implementação de uma Política Pública, onde oram elucidadas as condições específicas requeridas para que a implementação ocorra de orma adequada. E, por fim, analisamos a última ase do ciclo da política, a ase de avaliação, na qual oram abordados alguns conceitos sobre o processo de avaliação das Políticas Públicas e delineamos uma visão mais abrangente do mesmo. •

•

Análise das problemáticas sociais

Avaliação dos impactos e resultados

•

Percepção e definição de problemas

Formulação de políticas

Avaliação de políticas

Implementação de políticas

Figura 5 – Policy Cycle (Ciclo de Política). 52

•

Descrição e determinação de políticas

Realização e disseminação da política

 .    e     d    u     T    s    n     i    t    r    a     M    o     ã    o     J

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Ampliando seus conhecimentos

Análise da implementação de Políticas Públicas educacionais na Bahia (TEIXEIRA, 2008)

Objetivos da pesquisa

O objetivo deste artigo é analisar as relações entre a implementação de duas Políticas Públicas educacionais deflagradas pelo Governo da Bahia na virada para o século XXI: a certificação ocupacional de dirigentes escolares e o planejamento estratégico das unidades de ensino. As análises estatísticas deste artigo, que ocam a dimensão do grau de independência das escolas na implementação dos seus instrumentos de planejamento estratégico, revelam de que orma a certificação ocupacional dos dirigentes pode estar contribuindo para o ortalecimento da capacidade local de planejamento, assim como mostram que não é o domínio de uma ou de outra competência isoladamente que az a dierença no âmbito da reerida dimensão, mas sim o domínio delas em conjunto no contexto da certificação. Texto introdutório

São muitas as definições para o que é Política Pública, sendo que várias delas se apropriam da noção das ações dos governos. Dye (1992), por exemplo, procurando entender o que os governos azem, por que o azem e que dierença isso az, declara que Política Pública é tudo aquilo que os governos escolhem ou não azer, de maneira que a inação governamental pode causar um impacto na sociedade tão expressivo quanto a própria ação. Este é o conceito de Política Pública que oi selecionado para os fins do presente artigo. No entendimento de Souza (2002, 2003), alguns atores ajudaram a aumentar o interesse em torno da análise de Políticas Públicas nos últimos anos, por exemplo, as restrições orçamentárias que aetam principalmente os governos dos países em vias de desenvolvimento. A propósito, a expressão análise de Políticas Públicas oi introduzida por Laswell (1936 apud SOUZA, 2002), ruto da sua preocupação em conciliar a produção empírica dos governos com o conhecimento científico. Para esse último autor, a análise de Políticas Públicas envolve a busca de respostas para as questões sobre quem ganha o quê, por que e que dierença isso az. 53

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Dye (1992), por sua vez, argumenta que, tradicionalmente, a estrutura institucional do governo sempre oi o oco principal dos cientistas políticos, ao invés das políticas propriamente ditas. Somente muito recentemente é que a atenção dos estudiosos se voltou para a análise das Políticas Públicas, isto é, para a descrição e explicação das causas e consequências da atividade governamental. Souza (2002; 2003) propõe uma abordagem holística para o tema das Políticas Públicas, não no sentido de um esvaziamento teórico e metodológico, mas sim no de comportar múltiplos entendimentos. Ela entende que a área do conhecimento das Políticas Públicas engloba unidades diversas em um todo organizado e possibilita abordagens muito distintas. A visão holística sugerida por Souza (2002, 2003) admite o uso de técnicas quantitativas e modelos diversos, como os da econometria, da economia, além da sociologia, por exemplo, no contexto da análise das Políticas Públicas. A autora, na verdade, argumenta que essa área de estudo comporta a utilização de distintos modelos analíticos, não necessariamente restritos ao contexto da Ciência Política. O raciocínio acima é undamental para analisar uma Política Pública quando ela é posta em ação, isto é, quando é ela implementada, conorme objetivo deste artigo. A implementação é a etapa do ciclo da Política Pública que tem sido menos investigada na academia, assim como a que tem recebido menos atenção dos governantes. Esta seção termina aqui, depois de apresentar os undamentos da literatura especializada sobre análise de Políticas Públicas. Esses undamentos são importantes para entendimento dos resultados que serão apresentados adiante. Resultados da pesquisa

A principal associação que esta investigação procurou desvendar envolve a situação do diretor em relação ao processo de certificação e o grau de independência da escola na execução do seu planejamento estratégico. Os dados revelaram uma correlação moderada e estatisticamente significativa (γ = 0,450) entre essas variáveis, indicando uma tendência da execução do PDE ser mais independente, ou seja, demandar menos auxílio de especialistas externos à escola, se os diretores desses estabelecimentos orem certificados vis à vis os 54

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

casos que contam com diretores em processo de certificação ou suspensos; o mesmo tende a ocorrer comparando as ocorrências de diretores em processo ou suspensos com aquelas de dirigentes não inscritos na certificação. A literatura ajuda a interpretar a correlação em discussão, na medida em que a própria definição de certificação ocupacional a reconhece como uma alternativa para atestar o domínio das competências básicas para o exercício de uma profissão. Há que se acrescentar a inclusão do planejamento estratégico no conjunto de atribuições do diretor escolar, em um contexto de gestão participativa com um viés de mercado. A noção de competência concatena os argumentos teóricos em torno da seguinte lógica: a fim de cumprir uma demanda inerente ao seu papel à rente da unidade de ensino, relacionada com a liderança e coordenação da execução do planejamento estratégico, o diretor certificado se motiva e combina adequadamente os conhecimentos, habilidades e atitudes que ele domina e que são requeridos para a “entrega desse produto” (PDE executado com independência de especialistas externos). A estatística oi utilizada neste trabalho como uma linguagem para compreender a lógica central do estudo, ou seja, o γ = 0,450 indica que provavelmente a certificação ocupacional está contribuindo para o desenvolvimento da capacidade local de planejamento, entendendo como local o nível da escola e ressaltando que existem 5 chances em 100 desse resultado decorrer de erro de amostragem. Essa é a principal contribuição deste estudo em termos de criação de conhecimento sobre a implementação das Políticas Públicas de certificação ocupacional de dirigentes escolares e de planejamento estratégico nas escolas da rede pública estadual. As outras três associações investigadas neste estudo derivaram da primeira relação. Tais associações complementares envolveram, de um lado, o escore obtido por um candidato em um determinado padrão de competência aerido pelo processo de certificação e, de outro lado, a independência na execução do PDE. Não oram encontradas correlações estatisticamente significativas a partir dos testes realizados quando estavam envolvidos os seguintes padrões de competência: visão e planejamento estratégico e desenvolvimento da equipe. Com o padrão de competência em administração escolar, a situação oi dierente. 55

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

A ausência de tais correlações significativas indica que provavelmente o domínio isolado dessa ou daquela competência não az dierença quando se trata da independência da escola na implementação do planejamento estratégico. É preciso o domínio de um conjunto de competências e motivação para as colocar em prática. Entretanto, a associação entre o desempenho na competência em administração escolar e a independência na execução do PDE produziu um resultado estatisticamente significativo, ainda que se trate de uma correlação raca. A interpretação dessa medida pode ser, stricto sensu, que existe uma tendência de que quanto maior or a competência do diretor em administração escolar, maior será a independência na execução do PDE. Recomenda-se, contudo, cautela no uso desse resultado, porque o coeficiente é raco e outras associações significativas não oram observadas para as demais competências tomadas isoladamente. Para encerrar o presente estudo, é importante apresentar as suas limitações. Uma primeira constatação está relacionada com o reconhecimento de que a implementação do processo de planejamento estratégico envolve outras etapas além da execução do PDE. Uma investigação mais completa da implementação dessa política pode considerar não somente a execução do plano, como a sua concepção e a prestação de contas de eventuais recursos recebidos a título de financiamento de algumas ações estratégicas. Outra limitação deste trabalho se reere à constatação de que o desempenho dos diretores no processo de certificação é medido em tempo de execução desse processo, enquanto que a combinação adequada das competências para exercício das atividades profissionais ocorre quando esses indivíduos já estão trabalhando e liderando a implementação do planejamento estratégico. No meio, se encontra a atitude de motivação, que pode ser tratada em outro estudo, que explore a associação da competência com o planejamento estratégico com esse viés (de iniciativa dos profissionais). Concluindo, oi explicitado que os trabalhos acadêmicos que abordam a implementação de Políticas Públicas são raros. Eles são mais raros ainda na Bahia, um estado sem tradição nessa área. Também oi reportado que em cenários de limitações fiscais, conhecer detalhes de implementação de Políticas Públicas pode ser muito interessante para quem as ormula, implementa e avalia. Aí se enquadra a contribuição deste estudo, que, com base em evidências, procura ajudar a compreender a realidade da execução da certificação ocupacional e do planejamento estratégico nas escolas públicas baianas. 56

A elaboração de Políticas Públicas: processos de ormulação, implementação e avaliação

Atividades de aplicação 1. Quais são as etapas existentes no ciclo de elaboração de uma Política Pública? Apresente um conceito resumido e as principais características de cada uma delas. 2. Para que servem as Políticas Públicas e quais são os problemas que elas se propõem a resolver? 3. De que modo os problemas sociais são percebidos e solucionados através das Políticas Públicas?

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Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

João Martins Mar tins Tude Tude

Introdução Resultado de um intenso processo de luta entre a sociedade civil brasileira contra um Estado autoritário, a Constituição Federal de 1988 marca um novo momento na vida política do país. Diversos oram os mecanismos criados no bojo da nova carta magna que permitiram a consolidação e intensificação da participação da sociedade civil brasileira na gestão pública. A partir de então, surge neste país uma democracia representativa e participativa, na qual os processos de controle e monitoramento social aparecem como algumas das várias ormas de intervenção da sociedade nas Políticas Públicas. A participação da sociedade na elaboração, implementação e avaliação de Políticas Públicas passa então a ser uma temática em voga, seja na comunidade acadêmica, na sociedade civil organizada ou entre gestores públicos. Nesse sentido, este capítulo se propõe a apresentar e refletir sobre o histórico, os meios, os mecanismos e as limitações da participação da sociedade civil brasileira no controle/monitoramento de Política Públicas. Este capítulo se estrutura em três partes principais: a primeira, intitulada “Democracia e participação política no Brasil”, visa construir de maneira sintética um histórico da participação da sociedade civil na política brasileira, assim como apresentar os dierentes instrumentos democráticos criados com a promulgação da Constituição Federal de 1988; a parte seguinte, intitulada “Controle e monitoramento social de Políticas Públicas”, objetiva refletir sobre os conceitos de controle social e monitoramento social de Políticas Públicas, entendendo de que maneira esses conceitos evoluem e se modificam com o passar do tempo; por fim, na última parte, chamada “Conselhos gestores de Políticas Públicas”, será apresentado o arranjo político que por excelência visa ser um espaço de controle/monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil.

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Democracia e participação política no Brasil Segundo Evelina Dagnino (2002), a sociedade civil brasileira ressurgiu (ou até mesmo nasceu, para alguns autores) durante a ditadura militar, como reação contra o Estado autoritário que, sob domínio de militares a partir de 1964, utilizou-se principalmente da violência viol ência para governar. governar. Contudo, como afirma Ruth Cardoso (2004), não se pode dizer que a sociedade civil se inicia do nada, como se de repente os movimentos sociais surgissem espontaneamente, sem que houvesse aí inseridos agentes políticos, por exemplo, “um velho militante que tinha sido de uma associação de não sei quando, que tinha participado do Partido Comunista nos anos 1950 e que estava num bairro mobilizando pessoas” (CARDOSO, 2004, p. 85). De ato, não se pode negar a presença da sociedade civil organizada no Brasil antes de 1964. Isso pode ser observado, por exemplo, com o movimento operário, que “cresceu como categoria social nas duas primeiras décadas do século XX”, organizados em sindicatos e sobre orte influência do anarquismo. Essas organizações trabalhistas iniciaram a conecção de publicações operárias e a realização de greves a partir de 1891, chegando a promover uma greve geral em São Paulo no ano de 1917 e orçando o Estado Brasileiro a criar a Comissão de Legislação Social, encarregada de redigir leis específicas de “proteção” aos trabalhadores (KOSHIBA; PEREIRA, 1996, p. 261). Entretanto, devido ao seu baixo nível de institucionalização, a sociedade civil brasileira se vê manipulada e controlada por uma série de governos populistas, que se iniciam em 1930 e vão até o golpe militar. O Estado populista obteve sucesso em manipular a sociedade civil enquanto conseguia atender parte de suas exigências, mas alhou no momento que reormas estruturais oram exigidas por movimentos sociais cada vez mais autônomos e radicais. É nesse momento de radicalização que ocorre o golpe militar (KOSHIBA; PEREIRA, 1996). Dessa maneira, deve-se inverter o raciocínio: não oi por causa do golpe militar que a sociedade civil “ressurge”, “ressurge”, mas por causa da maior institucionaliinst itucionalização e orça da sociedade civil que surge o golpe militar. mil itar. Não Não seria estranho que o período em que a sociedade civil oi mais reprimida e violentada osse  justamente aquele em que esta “desabrochou”? “desabrochou”? Contudo, não se pode negar que no Brasil, durante a ditadura militar, os mais diversos segmentos sociais (associações, movimentos sociais de vários tipos, sindicatos, universidades, igrejas, imprensa, ONGs etc.) se unificaram 60

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

para combater o Estado autoritário e restabelecer o regime democrático, incorporando neste uma cidadania participativa (DAGNINO, 2002; GÓMEZ, 2003). Como ensina Guedes (2008): Neste sentido e em oposição ao autoritarismo estatal, as organizações da sociedade civil colaboraram na tentativa de democratizar e expandir as eseras públicas oficiais, especialmente a partir de 1985. A crescente aglutinação sobre questões institucionais e políticas como censura à imprensa, anistia, pluripartidarismo e tortura de presos políticos convergiu no grande movimento das “Diretas Já” que, impulsionado por princípios democráticos e potenciado com a utilização da mídia, buscou construir outras ormas de convivência e sociabilidade na relação da sociedade com o Estado. [...] Esses atores que lutaram contra o autoritarismo dos militares e a avor de mudanças na cultura política do país conseguiram restabelecer a democracia e institucionalizar instrumentos par ticipativos através da Constituição Federal de 1988 (GUEDES, 2008, p. 53-54).

Uma perspectiva de democracia representativa e participativa 1 surge no Brasil a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, a qual incorpora a sociedade civil na administração pública do país, se caracterizando como um marco ormal do processo democratizante. Diversos oram os mecanismos criados a partir da promulgação da Constituição Federal vigente que permitem a participação social, como: plebiscito, reerendo popular, iniciativa popular legislativa, audiência pública, tribuna popular, orçamento participativo e conselhos (municipais, estaduais e ederais) gestores de Políticas Públicas.

Mecanismos criados no Brasil para a participação social Plebiscito e referendo popular

São mecanismos democráticos de consulta popular. Como ensina Baltazar (2005) “a dierença principal entre estes institutos é que o plebiscito é convocado com anterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cabendo ao povo, pelo voto, aprovar ou denegar o que lhe tenha sido submetido. O reerendo é convocado com posterioridade ao ato legislativo ou administrativo, cumprindo ao povo a respectiva ratificação ou rejeição.” Ou seja, em um plebiscito o Estado delega aos cidadãos a tomada de decisão sobre algum assunto de importância nacional para que, após a decisão tomada, se constitua a norma jurídica; já no reerendo popular, o governo toma a decisão – constitui a norma jurídica – e então consulta os cidadãos, os quais devem ou não ratificá-la. 61

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A democracia representativa ocorre quando cidadãos escolhem representantes, normalmente, por meio de eleição, para tomar decisões e gerir a coisa pública durante certo tempo. Já a democracia participativa constitui-se num modelo democrático que combina a democracia representativa e a participação da sociedade civil no processo de deliberação política e regulação da vida coletiva.

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Iniciativa popular legislativa

Por meio desse instituto um conjunto de cidadãos pode iniciar um processo legislativo (elaborar um projeto de lei) o qual irá ser submetido à apreciação do Poder Legislativo (GUEDES, 2008). Audiência pública

É uma “instância no processo de tomada da decisão administrativa ou legislativa, através da qual a autoridade competente abre espaço para que todas as pessoas que possam sorer os reflexos dessa decisão tenham oportunidade de se maniestar antes do desecho do processo” (SOARES, 2002). Tribuna popular

Tribuna popular é um espaço destinado aos cidadãos maniestarem suas ideias e posicionamentos no Poder Legislativo (municipal, estadual ou ederal). “O objetivo da tribuna popular é ser um canal de expressão da comunidade, devendo ser utilizada para o debate de assuntos que, direta ou indiretamente, digam respeito a interesses da comunidade” (CÂMARA MUNICIPAL DE ITÁPOLIS, 2009). Orçamento participativo

É um instrumento da democracia participativa que permite aos cidadãos participarem das decisões orçamentárias, geralmente, de municípios. Ou seja, por meio de assembleias abertas e períodicas, a sociedade civil, em negociação direta com o governo, decide o alocamento de parte dos recursos municipais. Conselhos gestores de Políticas Públicas

Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços públicos compostos por membros oriundos da sociedade civil e do Estado, no geral, de maneira paritária, que possuem a unção de controlar e deliberar sobre determinadas Políticas Públicas (TATAGIBA, 2002).

Controle social e monitoramento social de Políticas Públicas: definições e convergências A intensificação da participação política ocorrida no Brasil após a promulgação da Constituição Federal de 1988, somada ao agravamento dos problemas sociais e a crise do setor público, levaram aos questionamentos sobre “o padrão centralizador, autoritário e excludente que vem marcando a relação 62

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

entre as agências estatais e os beneficiários das Políticas Públicas” e a capacidade do Estado em responder às demandas sociais (TATAGIBA, 2002, p. 47). Tais questionamentos são compreensíveis dado que a distância existente entre sociedade civil e Estado – o qual se vê muitas vezes influenciado por interesses privados – leva à ormulação de Políticas Públicas distantes dos interesses da sociedade, portanto inócuas ou mesmo prejudiciais. Essa situação vem motivando a sociedade civil organizada a – cada vez mais – buscar o controle/monitoramento social  do Estado e de suas Políticas Públicas. Com isso, a sociedade civil busca influenciar os processos de ormulação e implementação de Políticas Públicas, tornando-as assim mais democráticas e eficientes. Tal eficiência seria alcançada por meio da existência de: maior transparência dos processos, lógica mais democrática na alocação dos recursos públicos e pela dificultação da conusão entre interesses públicos e privados. Posto isso, uma série de questionamentos emergem: o que é controle social? E o que é monitoramento social? Quais as dierenças entre esses conceitos? Refletir sobre tais conceitos é o que iremos empreender nesta parte do texto. Como ensina Alvarez (2004, p. 168) “não é tarea promissora, no campo das Ciências Sociais, tentar estabelecer um significado unívoco para determinados conceitos ou noções”, sendo que tentativas nesse sentido estão previamente condenadas ao racasso ou ao exercício acadêmico estéril. Tal entendimento deve ser considerado na discussão sobre o significado de controle social, já que essa expressão oi utilizada portando significados dierentes por pensadores como Hobbes, Locke, Rosseau, Marx, Gramsci, Durkheim, Foucault, entre outros. De acordo com Correia (2008, p. 67): Na teoria política, o significado de controle social é ambíguo, podendo ser concebido em sentidos dierentes a partir de concepções de Estado e de sociedade civil distintas. Tanto é empregado para designar o controle do Estado sobre a sociedade quanto para designar o controle da sociedade (ou de setores organizados na sociedade) sobre as ações do estado.

Dessa maneira, cabe destacar que não é nosso objetivo buscar um sentido unívoco para a expressão “controle social”, nem recuperar os seus dierentes significados presentes ao longo dos debates realizados nas Ciências Sociais; mas sim refletir no sentido de como tal expressão vem sendo utilizada no atual contexto brasileiro para subsidiar discussões e práticas sobre a participação social nas Políticas Públicas. 63

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Nesse sentido, percebe-se que o uso da expressão “controle social” se intensifica a partir do período de redemocratização do país, quando ainda predominava uma visão dicotômica entre Estado e sociedade civil, na qual a sociedade civil era entendida como ormada por setores progressistas, populares e democráticos e o Estado como autoritário e elitista, sendo, portanto, necessário o controle do primeiro sobre o segundo. Assim, controle social seria, como explica Carvalho (1995, p. 8), uma “expressão de uso recente e corresponde a uma moderna compreensão de relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele.” Outro conceito que vai nesse sentido é o adotado pelo Fundo de Fortalecimento da Escola – Fundescola, no qual controle social de Políticas Públicas corresponde “ à participação da sociedade no acompanhamento e verificação das ações da gestão pública na execução das Políticas Públicas, avaliando objetivos, processos e resultados”. Verifica-se nos conceitos de controle social apresentados até então um entendimento sobre a necessidade de uma divisão eetiva entre os papéis do Estado e da sociedade civil, na qual ao primeiro caberia a ormulação e a implementação de uma determinada Política Pública e ao segundo competiria o processo de acompanhamento e avaliação desta política. Entretanto, com o passar do tempo e a intensificação dos processos de participação, tal entendimento dicotômico sobre Estado e sociedade civil, assim como o da necessidade de divisão de papéis entre estes, oi arreecendo e dando lugar a um entendimento que Estado e sociedade civil deveriam atuar de orma conjunta no processo de ormulação, acompanhamento, avaliação e mesmo implementação de Políticas Públicas. A partir de então, buscou-se um novo termo para batizar esse processo, chegando-se à expressão “monitoramento social” de Políticas Públicas. Para compreendermos melhor a razão de substituição de termos, cabe refletirmos sobre o conteúdo semântico das palavras “controlar” e “monitorar”. Segundo o Dicionário Aurélio, a palavra monitorar significa “acompanhar e avaliar” e deriva da palavra monitor que, por sua vez, significa “aquele que dá conselhos, lições, que admoesta”. Por sua vez, controlar significa “exercer o controle de; submeter a controle”, e deriva da palavra controle que significa ”fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, órgãos, departamentos, ou sobre produtos etc., para que tais atividades, ou produtos, não se desviem das normas preestabelecidas”. 64

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Por meio dessa análise semântica, pode-se perceber dierenças entre essas palavras. Enquanto controlar dá uma ideia de submeter alguém ou algo a um poder para obrigá-lo a agir de orma correta, monitorar nos transmite a ideia de que o poder não só irá “controlar”, mas buscará uma maior participação no processo através de propostas e discussões. Nesse sentido, Santos Júnior define monitoramento social de Políticas Públicas como: [...] um conjunto de práticas que visa ao acompanhamento e ao controle sistemático de uma determinada intervenção do Poder Público, com o objetivo expresso de (i) garantir Políticas Públicas de enrentamento das desigualdades no acesso aos serviços e equipamentos públicos; (ii) ampliar os espaços de planejamento participativo, isto é, democratizar as decisões sobre os investimentos realizados; e (iii) verificar ou mesmo estabelecer a correlação entre o planejamento e a execução, através de um programa de reormas técnico-administrativas necessárias à criação das bases materiais para uma gestão pública democrática em todos os níveis de governo. Esse controle sistemático deve assegurar aos diversos grupos sociais a capacidade política de intervir em todos os componentes e subcomponentes dos projetos e/ou programas em curso (SANTOS JR., 2003, p. 1)

Telia Negrão (2003) reorça que a concepção de monitoramento social de Políticas Públicas não diverge da de controle social, mas a amplia, na medida em que o monitoramento não significa somente fiscalização ou reivindicação. Para Negrão (2003, p. 15), o monitoramento social é um processo que inclui: Formação e capacitação de quem monitora por meio de um processo de socialização de inormações e do debate de ideias sobre temas de interesse [...]; comunicação – para orientar e posicionar o discurso [...] rente ao contexto político e econômico (ajuste estrutural, por ex.), através de dossiês de inormações à mídia e à imprensa dos movimentos sociais, à produção de materiais como cartilhas e textos analíticos de maior proundidade; interação e articulação – com os setores da população direta ou indiretamente envolvidos com os programas, projetos, ações e serviços que estão sendo oco do monitoramento; definição de um oco: o que se busca monitorar; elaboração de metodologias apropriadas (pesquisas, consultas, inserção em redes, debates, seminários, audiências públicas etc.) e de estratégias (como utilizar essas possibilidades, que aliados buscar, a quem sensibilizar prioritariamente, advocacy 2 etc.). (NEGRÃO, 2003, p.15)

Ao observar o discurso de algumas organizações da sociedade civil envolvidas em processos de participação social, percebe-se que muitas já incorporaram a expressão “monitoramento social de Políticas Públicas” e o seu significado ampliado. O instituto socioambiental, associação undada em 1994 com a missão de “deender bens e direitos sociais, coletivos e diusos relativos ao meio ambiente, ao patrimônio cultural, aos direitos humanos e dos povos”, ao monitorar as Políticas Públicas objetiva: [...] acompanhar, participar e influenciar a elaboração e implantação de programas e políticas governamentais relacionados aos temas povos e terras indígenas, florestas, biodiversidade, 65

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Segundo Azevedo (2003), o termo advocacy   significa a busca de apoio para os direitos de pessoas ou para uma causa. Seu conceito está muito atrelado à capacidade de influenciar Políticas Públicas.

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

recursos hídricos, áreas protegidas, populações tradicionais e locais, programas de desenvolvimento regional sustentável. (INSTITUTO SOCIOAMBIENTAL, 2009)

Contudo, nota-se ainda uma incipiência na ormulação dos conceitos de controle social e monitoramento social de Políticas Públicas, podendo esses serem encontrados com requência como sinônimos, o que não prejudica os seus aspectos práticos. Nesse sentido, observa-se o conceito de controle social cunhado por Correia (2008) e o utilizado pelo Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome reerente ao programa Bolsa Família: A participação social nas Políticas Públicas oi concebida na perspectiva do “controle social” no sentido de os setores organizados da sociedade participarem desde as suas ormulações – planos, programas e projetos –, acompanhamento de suas execuções até a definição da alocação de recursos para que estas atendam aos interesses da coletividade. (CORREIA, 2008, p. 69) [Controle Social] é a participação da sociedade civil no planejamento, execução, acompanhamento e avaliação, e fiscalização do Programa. Trata-se de uma ação conjunta entre estado e sociedade, em que os eixos centrais são: compartilhar responsabilidades, a fim de aumentar a eficácia e eetividade do Programa; proporcionar transparência às ações do Poder Público local; e garantir o acesso das  amílias mais pobres às transerências condicionadas de renda (BRASIL, 2009).

Para Santos Júnior (2003, p.1), a inormação é um dos componentes centrais no processo de monitoramento social de Políticas Públicas, “na medida em que subsidia (i) o diagnóstico da realidade social sobre a qual essas políticas atuam e (ii) a avaliação das prioridades contidas nas intervenções públicas”. Como explica esse autor, é comum a apresentação de inormações por parte do Estado em linguagem técnica e dura, dificultando a compreensão da população em geral e, por sua vez, trazendo empecilhos ao processo de monitoramento social de Políticas Públicas. Nesse processo se az imperativo o acesso popular a inormações claras, precisas e em linguagem acessível, que possibilitem a compreensão sobre o quadro de carências sociais que incidirá determinada Política Pública, e como tal política aetará tal carência. Por exemplo, como se poderá realizar um processo de monitoramento social de uma Política Pública de combate ao analabetismo em uma determinada localidade se não se possui inormações sobre sua população alabetizada? Além do que, deve -se buscar compreender também os métodos e os critérios para a construção de inormações já que indica66

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dores que tratam sobre uma mesma questão podem chegar a dierentes resultados, como é, por exemplo, o caso dos índices de desemprego ormulados pelo IBGE e Dieese que, por utilizarem dierentes metodologias, chegam sempre a resultados distintos. Na atual estrutura democrática brasileira, os espaços privilegiados de controle/monitoramento social de Políticas Públicas são os milhares de conselho gestores de Políticas Públicas existentes nos três âmbitos da União, mas especialmente em nível municipal, verificando-se a existência desses espaços na quase totalidade dos municípios brasileiros.

Conselhos gestores de Políticas Públicas Os conselhos, enquanto espaços de participação social, tomada de decisões colegiadas e organização de grupos da sociedade civil, não representam novidade. Como ensina Guedes (2008, p. 72-73), [...] historicamente, alguns conselhos se destacaram pela mobilização, influência e ação que tiveram na tentativa de construção de um poder autogerido, de uma nova concepç ão de política e Estado, constituindo-se como ormas eetivas de participação direta nas atividades políticas.

Segundo Bobbio (1995, p. 236), os conselhos são originários da experiência dos Conselhos Operários Sovietes, os quais nasceram durante a Revolução Russa de 1905 como uma “resposta a uma situação de insuficiência e/ou crise de legitimidade dos organismos de representação sindical [...]”. Entretanto, germes de conselhos já existiam mesmo antes, como durante a primeira ase da Revolução Francesa (1789) e na Comuna de Paris (1871). Conselhos também tiveram grande importância durante a Revolução Húngara (1919), a Revolução Italiana (1919-1920), a Revolução Alemã (1918-1919), a Revolução Espanhola (1936-1937), a Revolução Polonesa (1980), entre vários outros momentos. Na história recente do Brasil também se verifica a existência de diversos tipos de conselhos (conselhos comunitários, conselhos populares, conselhos administrativos e conselho de notáveis), mas nenhum com as características que possuem os atuais conselhos gestores de Políticas Públicas.

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Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Diferentes tipos de conselhos no Brasil Conselhos de notáveis

São conselhos ormados por especialistas em determinado assunto e, no geral, possuem finalidade consultiva. Conselhos administrativos

São conselhos que possuem como finalidade dirigir ou gerenciar organizações, órgãos ou serviços. Conselhos comunitários

Criados na década 1970 pelo Poder Público Executivo para mediar suas relações com a sociedade civil organizada, negociando as suas demandas. Tais conselhos tinham unções unicamente consultivas e opinativas. Portanto, não possuíam papel deliberativo. Conselhos populares

Criados no final da década de 1970 e início da de 1980 por iniciativa da própria sociedade civil organizada, visando “fiscalizar e auxiliar a administração pública no processo de gestão (melhoria do serviço prestado), servir de canal para a influência direta do cidadão comum nos negócios do município, participar das decisões sobre a destinação dos recursos públicos, colaborar na elaboração de políticas sociais, leis e programas de interesse coletivo etc.”(GUEDES, 2008, p. 72-73). Tais conselhos não eram ormalmente constituídos nem possuíam um envolvimento institucional com o Poder Público, sendo, portanto, espaços de interação política independentes e autônomos. Essas características, apesar de positivas por um lado, ocasionaram uma série de dificuldades para o uncionamento desses conselhos, como: indefinições de quem deveria compô-los ou criá-los; que processos deveriam ser seguidos para criá-los, e mesmo a sua real capacidade de deliberação – já que eram espaços não institucionalizados. A despeito dessas dificuldades, esses conselhos serviram como reerência no desenho dos conselhos gestores de Políticas Públicas. Conselhos gestores de Políticas Públicas

“Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza delibe68

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

rativa, cuja unção é ormular e controlar a execução das Políticas Públicas” (TATAGIBA, 2002, p. 54). Por seu caráter deliberativo e a sua natureza de composição mista e paritária, os conselhos gestores de Políticas Públicas dierenciam-se dos conselhos comunitários e populares. O surgimento dos conselhos gestores de Políticas Públicas está relacionado ao caráter municipalista, descentralizado e democrático presente na Constituição de 1988. Contudo, sua eetiva consolidação se deu a partir da elaboração de leis ederais específicas, dentre as quais: a Lei 8.142/90 (que dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS – e sobre as transerências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde), a Lei 8.069/90 (que dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente – ECA), a Lei 8.742/93 (que dispõe sobre a organização da assistência social) e a Lei 9.394/96 (que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional). Tais leis ederais previam a criação de conselhos gestores não só no âmbito da União, mas também nos âmbitos Estaduais e Municipais, já que atrelaram o repasse de recursos ederais à existência dessas arenas democráticas nos outros entes ederados. Entretanto, vale ressaltar que há conselhos gestores de Políticas Públicas municipais mesmo em áreas não previstas no plano ederal, como é o caso dos conselhos municipais do Direito da Mulher, de Esportes, de Transportes etc.

Principais características dos conselhos gestores Dentre as características dos conselhos gestores, destacam-se seu caráter institucionalizado, sua composição paritária e plural e sua prerrogativa deliberativa. Os conselhos gestores são espaços públicos híbridos (devido ao seu caráter paritário) institucionalizados pelo Estado. Como ensina Tatagiba, a despeito de se conormarem como parte da estrutura estatal: Os conselhos não são espaços do governo, tampouco da sociedade civil. São espaços públicos plurais, nos quais representantes da sociedade e do Estado, disputam, negociam 69

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

e, ao mesmo tempo, compartilham a responsabilidade pela produção das Políticas Públicas em áreas específicas. (TATAGIBA, 2004, p. 348)

No que se reere à sua composição, os conselhos gestores são paritários, o que significa que eles devem ser ormados por representantes da sociedade civil e membros do governo, buscando-se com isso contrabalançar as orças no processo decisório. A escolha dos representantes da sociedade civil ocorre por meio de eleição, a qual se dá, no geral, em óruns próprios, dos quais participam organizações da sociedade civil e movimentos sociais. Tais representantes devem, ao máximo possível, ormar-se de maneira  plural , abrangendo os mais dierentes segmentos da sociedade. Um outro aspecto undamental na ormação dos conselhos gestores é o princípio da pluralidade. Representando mais que dierenças entre Estado e sociedade, o caráter plural desses espaços públicos institucionalizados, ao invés de significar um obstáculo aos processos deliberativos, expressa justamente o contrário, ou seja, a possibilidade dos dierentes atores envolvidos (diversificação social) influenciarem nos resultados da decisão. Conorme Tatagiba (2002), a composição plural dessas arenas é pereitamente compatível com a deliberação e, por isso, não é necessário sacrificar a primeira para dotar de eficácia a segunda. Portanto, a relevância da pluralidade nos conselhos gestores se mostra justamente na grande diversidade de entidades da sociedade civil presentes nos processos participativos relacionados às políticas sociais (GUEDES, 2008, p. 83)

Já os representantes do governo são indicados pelo representante máximo do Poder Executivo (municipal, estadual ou ederal) e devem possuir conhecimentos e/ou estarem ligados à área setorial do conselho. Aos conselhos gestores cabem uma série de atribuições, como: mediar a relação entre sociedade civil e Estado; ampliar a participação política das camadas menos assistidas pelo Estado; acompanhar a gestão financeira dos recursos públicos; fiscalizar os atos do Estado; definir padrões de qualidade para os serviços públicos, entre outros (GUEDES, 2008). Entretanto, a grande novidade dos conselhos gestores é sua prerrogativa deliberativa, ou seja, seu poder em decidir os “caminhos” das Políticas Públicas. Como explica Tatagiba (2002), os conselhos gestores alcançam: [...] competência legal para ormular políticas e fiscalizar sua implementação, apontando no sentido da democratização da gestão. Os conselhos gestores têm a orça legal para influir no processo de produção das Políticas Públicas, redefinindo prioridades, recursos orçamentários, públicos a serem atendidos etc., acenando na direção da p artilha do poder. Eles podem intererir de orma direta nos modos de atuação dos órgãos governamentais e não governamentais responsáveis pela execução de polític as, a cujas áreas estão ligados. [...] A competência legal de deliberar sobre as Políticas Públicas é a principal orça dos 70

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

conselhos enquanto espaços potencialmente capazes de induzir à reorma democrática do Estado (TATAGIBA, 2002, p. 55).

Entretanto, essa mesma autora ensina que apesar dos avanços da legislação no sentido de conerir aos conselhos prerrogativas de deliberação, essa mesma legislação possui lacunas e imprecisões que acabam por comprometer a eetivação das decisões tomadas nesses espaços. Segundo Tatagiba (2004, p. 365-366), “dessa institucionalização incompleta dos conselhos decorrem as dificuldades em definir até onde as suas deliberações possuem poder vinculante. Não é consenso, no âmbito da literatura pertinente, se deve ou não o Estado acatar as decisões dos Conselhos”.

Classificação Há diversas maneiras de classificar os conselhos gestores de Políticas Públicas, a depender dos critérios adotados. Entretanto, a classificação mais diundida e aceita na literatura corresponde a proposta pela pesquisa “Conselhos Municipais e Políticas Sociais”, realizada pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal (Ibam) e pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). Tal classificação busca compreender os conselhos como meios de Políticas Públicas e sociais; e os dividem em três tipos: 1) os conselhos de políticas; 2) os conselhos de programas; e 3) os conselhos temáticos. Os Conselhos de Programas: “vinculados a programas governamentais concretos, em geral associados a ações emergenciais bem delimitadas quanto a seu escopo e a sua clientela [...] Em geral, articulam ou acumulam unções executivas no âmbito do respectivo programa. Trabalham mais com a noção de clientelas específicas, supostamente beneficiárias dos programas. Dizem respeito não à extensão de direitos ou garantias sociais, mas a metas incrementais, em geral vinculadas ao provimento concreto de acesso a bens e serviços elementares ou a metas de natureza econômica. A participação aqui, em geral, além de acolher a clientela-alvo ou beneficiária, contempla também as parcerias e sua potência econômica ou política. Exemplos são os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, de Alimentação Escolar, de Habitação, de Emprego, de Distribuição de Alimentos”. Os Conselhos de Políticas: “[...] ligados às Políticas Públicas mais estruturadas ou concretizadas em sistemas nacionais [...] São, em geral, previstos em legislação nacional, tendo ou não caráter obrigatório, e são considerados parte integrante do sistema nacional, com atribuições legalmente estabelecidas no plano da ormulação e implementação das políticas na respectiva esera governamental, compondo as práticas de planejamento e fiscalização de ações. São também concebidos como óruns públicos de captação de demandas e negociação de interesses específicos dos diversos grupos sociais e com uma orma de ampliar a participação dos segmentos com menos acesso ao aparelho do Estado. Neste grupo situam-se os Conselhos [...] de Saúde, de Assistência Social, de Educação, de Direitos da Criança e do Adolescente [...] Dizem respeito à dimensão da

71

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

cidadania, da universalização de direitos sociais e à garantia ao exercício desses direitos. Zelam pela vigência desses direitos, garantindo sua inscriç ão ou inspiração na ormulação das políticas e seu respeito na execução delas”. Os Conselhos Temáticos: “[...] sem vinculação imediata a um sistema ou legislação nacional, existem na esera municipal por iniciativa local ou mesmo por estímulo estadual. Em geral, associam-se a grandes movimentos de ideias ou temas gerais que, naquele Município, por orça de alguma peculiaridade de perfil político ou social, acolhem ou enatizam o reerido tema em sua agenda [...] Aqui, mais do que nas duas outras modalidades, os ormatos são muito variáveis, embora, em geral, tendam a seguir as características principais dos conselhos de políticas, ou seja, a participação de representações da sociedade e a assunção de responsabilidades públicas. Neste grupo, incluem-se os Conselhos Municipais de Direitos da Mulher, de Cultura, de Esportes, de Transportes, de Patrimônio Cultural, de Urbanismo etc. (IBAM, IPEA apud  TATAGIBA, 2002, p. 49).

Números e distribuição dos conselhos gestores em nível municipal Dentre os mecanismos criados no Brasil para a participação social, os conselhos gestores oram os que mais se multiplicaram, principalmente em nível municipal. Pode-se ter uma ideia da importância desses espaços na vida democrática brasileira a partir de alguns dados produzidos pelo IBGE em sua pesquisa “Inormações Básicas Municipais – MUNIC 2001”, conorme tabelas 1 e 2 apresentadas a seguir. Segundo tal pesquisa – como podemos ver na tabela 1 –, em 2001, havia no Brasil 28 216 conselhos municipais, sendo que cada município possui em média 5,1 conselhos. Esta mesma tabela nos mostra que quanto maior o número de habitantes no município mais conselhos gestores este tende a ter. Tabela 1 – Municípios, total e com existência de Conselhos Municipais, por área de atuação segundo classes de tamanho da população e dos municípios Classes de tamanho da população dos municípios, Grandes Regiões e Unidades da Federação

Municípios com existência de Conselhos Municipais, por área de atuação Total de municípios (1)

Total de Conselhos

N.º médio de Conselhos por município

Saúde

A ss is tê nc ia Social

Educação

Total

5 560

28 216

5,1

5 426

5 178

4 072

Até 5 000 hab.

1 371

6 031

4,4

1 331

1 216

2 688

12 946

4,8

2 615

De 20 001 a 100 000 hab.

1 275

7 365

5,8

De 100 001 a 500 000 hab.

194

1 559

32

315

De 5 001 a 20 000 hab.

Mais de 500 000 hab.

72

Direitos da criança e do adolescente

Emprego/ trabalho

Meio ambiente

4 306

1 886

1 615

987

905

381

252

2 512

1 923

2 035

898

663

1 256

1 230

959

1.144

501

527

8,0

192

188

173

190

89

142

9,8

32

32

30

32

17

31

    )     1     0     0     2  ,     E     G     B     I     (

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil Classes de tamanho da população dos municípios, Grandes Regiões e Unidades da Federação

Municípios com existência de Conselhos Municipais, por área de atuação Total de municípios (1)

Turismo

Total

5 560

1 226

924

734

628

334

271

270

1 346

Até 5 000 hab.

1 371

165

169

99

129

32

44

12

309

2 688

525

391

268

250

95

105

73

593

1 275

411

280

254

174

121

68

98

342

194

104

70

92

58

63

43

69

86

32

21

14

21

17

23

11

18

16

De 5 001 a 20 000 hab. De 20 001 a 100 000 hab. De 100 001 a 500 000 hab. Mais de 500 000 hab.

Produção do desenv. econômico

Cultura

Habitação

Política urbana

Orçamento

Transpor te

Outros conselhos municipais

(1) Inclusive os ignorados e os sem declaração de existência.

Já a partir da tabela 2, pode-se constatar que a região em que os conselhos gestores estão mais presentes é a Sul e as regiões que os conselhos estão menos presentes são a Norte e a Nordeste. Também podemos verificar que as áreas com maior atuação dos conselhos são, por ordem de requência, a de Saúde, a de Assistência Social e a de Deesa da Criança e do Adolescente e da Educação, todas elas reguladas por legislação ederal. Tabela 2 Distribuição de Conselhos Municipais no Brasil 2001 Área de atuação dos Conselhos

Percentual de municípios que têm os Conselhos

Saúde

98

Assistência Social

93

Deesa da Criança e do Adolescente

77

Educação

73

Trabalho

34

Meio Ambiente

29

Turismo

22

Cultura

13

Habitação

11

Política Urbana

6

Transportes

5

Classes do tamanho da população com

Regiões em que aparecem com

Maior ocorrência

Menor ocorrência

Maior ocorrência

Menor ocorrência

500 mil hab. e mais

Até 20 mil

(100%)

hab. (97%)

Sul (99%)

Nordeste (97%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(100%)

hab. (89%)

Sul (96%)

Nordeste (92%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(100%)

hab. (66%)

Sul (91%)

Nordeste (66%)

500 mil hab. e mais

De 5 a 10 mil

(94%)

hab. (71%)

Sul (79%)

Norte (63%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(53%)

hab. (28%)

Sul (63%)

Norte (10%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(97%)

hab. (18%)

Sul (40%)

Nordeste (14%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(66%)

hab. (12%)

Sul (32%)

Nordeste (10%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(66%)

hab. (7%)

Sul (29%)

Nordeste (6%)

500 mil hab. e mais

De 15 a 20 mil hab.

(53%)

(7%)

Sul (29%)

Norte (3%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(72%)

hab. (2%)

Sul (13%)

Nordeste (3%)

500 mil hab. e mais

Até 5 mil

(56%)

hab. (1%)

Sul (10%)

Norte (2%)

    )     1     0     0     2  ,     E     G     B     I     (

73

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Neste capítulo tivemos por objetivo apresentar e refletir sobre o histórico, os meios, os mecanismos e as limitações da participação da sociedade civil brasileira no controle/monitoramento de Política Públicas. Vimos que a participação social possui um amplo potencial de transormação política de um país; e que os conselhos gestores, enquanto espaço de controle/monitoramento social, se eetivamente representativos, permitem uma melhor ormulação, implementação e avaliação das Políticas Públicas. Ou seja, devido à atuação dos conselhos, as Políticas Públicas podem ganhar eficiência e eficácia por diversos motivos: por estarem mais próximas da população conseguem atender melhor às suas necessidades e anseios; ganham mais transparência e diminuem o risco de prevalência de interesses privados devido à maior fiscalização e acompanhamento dos atos governamentais, e melhora a alocação dos recursos públicos. Entretanto, essas arenas democráticas que cresceram exponencialmente após a redemocratização do Brasil possuem limitações e desafios, dentre os quais ressaltamos:

74



o desequilíbrio de poder existente entre Estado e sociedade civil nos conselhos, dado que conselheiros estatais possuem: acesso a inormações mais acilmente; disponibilidade de tempo para a atuação política, já que são remunerados e utilizam horas de trabalho para participar dos conselhos; maior entendimento sobre o uncionamento da administração política; o privilégio de – em 90% das vezes – assumir a presidência do conselho e, portanto, possuir a prerrogativa de preparação das pautas das reuniões;



baixa representatividade dos conselheiros, tanto os do governo quanto os da sociedade civil: conselheiros da sociedade civil muitas vezes estão ligados a organizações sem laços com a comunidade; conselheiros do governo com requência não discutem as tomadas de decisões anteriormente com a secretaria do setor do conselho nem com outros uncionários do Estado. Tais conselheiros acabam por deender opiniões próprias;



possibilidade de existência de grupos oportunistas, que se utilizam do cargo que ocupam para obter vantagens pessoais e manter velhas práticas políticas.

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil 

despreparo técnico dos conselheiros;



alta de estrutura ísica para o correto uncionamento dos conselhos;



existência de lacunas e imprecisões nas leis que acabam por comprometer a implementação eetiva do que oi acordado nos conselhos.

Ampliando seus conhecimentos

Conselhos de Saúde, Responsabilidade Pública e Cidadania: a Reforma Sanitária como Reforma do Estado (CARVALHO, 1997)

Introdução

Um dos eitos mais notáveis da Reorma Sanitária no Brasil oi a institucionalização, no interior do aparelho estatal, de um ormidável sistema nacional de órgãos colegiados, dotados de um conjunto razoável de poderes legais e onde os usuários têm representação paritária em relação aos prestadores e ao governo. São os Conselhos de Saúde que, no âmbito das três eseras gestoras do Sistema Único de Saúde (SUS) – ederal, estadual e municipal – têm a atribuição de deliberar sobre a “ormulação de estratégias e (exercer) controle sobre a execução da política de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros [...]” (BRASIL, 1990). Desse sistema azem parte também as Conerências de Saúde, óruns que se reúnem periodicamente com a participação ampla de diversos segmentos sociais para avaliar e traçar diretrizes para as políticas de saúde. Tendo raízes nas lutas comunitárias por saúde dos anos 1970, os Conselhos de Saúde são a expressão institucional de uma das ideias undadoras da Reorma Sanitária: a participação da sociedade nas políticas e organizações de saúde. Embora assumindo significados diversos ao longo do tempo, a que corresponderam padrões distintos de práticas sociais, o tema da participação esteve constantemente presente na retórica e na prática do movimento sanitário, atestando a íntima associação entre o social e o político que, no Brasil, tem caracterizado a

75

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

agenda reormadora da saúde. Postulando a democratização do acesso a bens e serviços propiciadores de saúde, mas também a democratização do acesso ao poder, a agenda da reorma sempre teve nas propostas participativas a marca de sua preocupação com os “mecanismos de uncionamento” do Estado e não só com os “resultados redistributivos” de suas políticas. Daí o emprego simultâneo das consignas “Democracia é saúde” e “Saúde é democracia”, emblema da Reorma Sanitária enquanto reorma também da política, no sentido de que o direito universal à saúde deveria ser acompanhado, garantido mesmo, pelo direito à participação no poder. Saúde como estratégia para a democracia e democracia como estratégia para a saúde. Ao longo dos anos, especialmente durante a década de 1980, essas ideias de participação ganharam maturidade e refinamento, evoluindo para as propostas de remodelação institucional que se concretizaram a partir da Constituição de 1988. A arquitetura institucional proposta para o setor saúde visava tornar o Estado “capaz” de implementar os princípios finalísticos da Reorma Sanitária, como a universalidade, a equidade, a integralidade, expressivos do direito à saúde como um direito de cidadania. Para tanto, o núcleo de ideias-orça do pensamento reormador prescrevia que o Estado deveria ser aproximado da sociedade usuária e permeabilizado as suas demandas. É nesse contexto que a “participação da comunidade” e a “descentralização político-administrativa” aparecem como o centro da reorma institucional embutida na Reorma Sanitária. A primeira para dar expressão e legitimidade política às demandas redistributivas e a segunda para diminuir distâncias administrativas e remover barreiras burocráticas, prevenindo o desperdício e a erosão de recursos. Vê-se claramente que, em tal agenda, o compromisso com a equidade é associado à preocupação com a eficiência. [...]

Conselhos como espaços de exercício da cidadania: constituição de sujeitos e identidades coletivas A ideia da reorma democrática do Estado tem como contraparte a democratização da sociedade, na medida em que a eetivação de espaços públicos a partir do aparelho estatal, apropriados para tematizar a agenda e modular a ormação da vontade política governamental, supõe a emergência de sujeitos capazes de discriminar interesses e pactuá-los no processo de construção do interesse comum. 76

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

Para melhor sublinhar que não se trata de pensar a sociedade ou o mercado como espaços alternativos ao Estado para a distribuição de justiça e para a eetivação de direitos, preere-se aqui tratar com a noção de cidadania, no lugar de sociedade ou sociedade civil. Entende-se, então, por sujeitos, mais do que grupos portadores de interesses comuns e mais do que titulares de direitos ormais, aqueles agentes sociais que, a partir da fixação de interesses e valores, constituem-se politicamente na interlocução com outros sujeitos ou instituições. De orma bastante evidente, os Conselhos de Saúde vêm uncionando como espaços omentadores dessa constituição de identidades coletivas e sujeitos políticos. A mera existência dos Conselhos representa uma oerta de participação e inclusão, senão na decisão, pelo menos na discussão pública, configurando um enômeno inédito na história brasileira, pela escala e pela velocidade em que ocorre. Isso tem significado uma nova eição institucional e uma nova dinâmica para o setor. O início dos anos 1990 marcou a prolieração extremamente veloz de Conselhos por todo o país. Entre 1991 e 1993, oram constituídos cerca de dois mil Conselhos de Saúde (CARVALHO, 1995), o que significa um ritmo de praticamente dois novos Conselhos por dia. Em  julho de 1996, uma estimativa esti mativa baseada no número de municípios já habilitados à municipalização sugere que cerca de 65% do universo de municípios brasileiros dispõem de Conselhos, correspondendo a mais de 80% da população brasileira. Isso significa a existência de algumas dezenas de milhares de conselheiros, número equivalente ao de vereadores. Embora o dinamismo desses órgãos possa variar conorme a tradição de cultura política ou a conjuntura local, o ato é que eles representam para os cidadãos a abertura de possibilidades inéditas de se incorporarem ao debate e à vida política, através de um órum que, como se viu, processa demandas específicas segundo o interesse público, nos marcos de um pacto definido por reerência a valores de igualdade e justiça distributiva. Como espaços de representação de interesses, os Conselhos uncionam também como catalizadores ou indutores da disseminação de organizações civis. Seriam necessários estudos empíricos para verificar a dimensão, no Brasil, do enômeno mundial representado pela explosão de organizações não governamentais. Agrupadas pelo Human Development Report 1993 77

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

como CBO’s – Comunity Based Organizations, essas organizações reuniam 100 milhões de pessoas em 1980, passando a 250 milhões no início desta década (DOWBOR, 1996). São numerosos os grupos de interesses que ganharam identidade e organicidade a partir do advento dos Conselhos de Saúde. Especialmente notável oi o aumento da participação, da visibilidade e da eetividade política das organizações de pacientes ou de portadores de patologias. Esses vêm comparecendo ao cenário setorial não só com demandas de ampliação do acesso a bens e serviços específicos ou especializados, mas também reivindicando alterações no modelo assistencial. Englobando os renais crônicos, cardiopatas, hansenianos, HIV positivos e vários outros, além dos portadores de deficiência, esses grupos têm presença quase universal nos Conselhos. Ocupam hoje seis das dezesseis cadeiras destinadas a usuários no Conselho Nacional de Saúde. É significativo como os Conselhos, na medida em que consolidam uma identidade institucional, vão gerando entre seus membros um sentido de pertencimento e identificação recíproca bastante inovador na cultura política brasileira. Como instituições comprometidas com o interesse público, nos marcos de um projeto de bem-comum de caráter redistributivo, os Conselhos tendem a tornar seus membros embedded  por   por essas ideias, de orma relativamente autônoma em relação aos interesses sociais que mais imediatamente representam. O caráter de rede nacional adquirido pelos Conselhos expressa um interessante processo de articulação e interlocução, simultaneamente vertical e horizontal, que une não só os Conselhos, mas as organizações de seus diversos segmentos. A realização, em maio de 1995, do I Encontro Nacional de Conselheiros de Saúde marca esse processo. Embora, de início, tal articulação tenha atendido à necessidade política de os Conselhos se dierenciarem do Estado (relação nós-eles), a tendência hoje aponta não para uma organização nacional de conselheiros, mas para uma rede de intercâmbio de práticas e crenças, onde o interesse público em saúde passa a balizar a discussão das demandas específicas, sendo tematizado em ambientes onde as exigências locais combinam-se com as reerências gerais. É também visível e promissora a emergência de maniestações individuais de exercício da cidadania que, se não são ruto imediato dos Conselhos, recebem deles um estímulo colateral importante. A criação de Ouvidorias e outros mecanismos para o acolhimento de denúncias ou demandas indivi78

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil

duais expressam a disseminação desse espírito participacionista. Mais do que uma proposta de democracia direta, os Conselhos expressam um processo d e capilarização da democracia onde, conorme a sugestão de Bobbio, o importante “não “não é só quantos votam, mas sim em quantos lugares se vota”, vota”, ou seja, a diversidade das situações em que se vota.

Atividades de aplicação 1. Dentre os mecanismos abaixo, marque a alternativa que se reere a mecanismo de participação social no Brasil: a) Plebiscito. b) Contrato de Gestão. c) Convênio. d) Titulação de Utilidade Pública.

“controle social” e “monitoramen2. Apesar do requente uso dos termos “controle to social” de Políticas Públicas como sinônimos, quais dierenças entre essas expressões vêm sendo cada vez mais empregadas por diversos autores e instituições? 3. Explique o que são e qual é importância dos Conselhos Gestores de Políticas Públicas.

79

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

João Martins Tude Daniel Ferro Fabio Pablo Santana

Introdução “A moradia é uma necessidade básica, como a alimentação e a vestimenta” (LORENZETTI, 2001, p. 4). Assim, é considerada como um “direito social básico que integra o direito à subsistência, o qual, por sua vez, representa a expressão máxima do direito à vida” (LORENZETTI, 2001, p. 4). No entanto, vale ressaltar que moradia não significa simplesmente um lugar ou local que serve como abrigo a indivíduos, mas sim um conjunto de elementos mais amplo ligado ao saneamento básico, serviços urbanos, educação e saúde. Na Constituição Federal o direito à moradia é assegurado no seu artigo 6.º, o qual apresenta o rol de direitos sociais, dentre os quais estão incluídos o direito à educação, ao trabalho, ao lazer, à segurança, à saúde, à previdência social, à proteção à maternidade e à inância e à assistência aos desamparados. De acordo com Lorenzetti (2001, p. 12), no momento em que a moradia passou a ser um direito assegurado pela constituição, “pode-se cobrar do Estado maiores responsabilidades quanto à ormulação e implementação de Políticas Públicas voltadas para a garantia do usuruto desse direito”. Dessa orma, o Estado brasileiro deve buscar a melhoria das condições habitacionais e a redução do “deficit  habitacional”. Tal deficit  não deve ser compreendido de orma simplificada como somente alta de moradias, já que tal expressão também compreende as habitações que embora estejam ocupadas, não podem ser consideradas como moradias porque não oerecem aos seus habitantes as qualidades mínimas de inraestrutura, saneamento, serviços urbanos, conorto e higiene necessários para um morar adequado. Mesmo com as Políticas Públicas de habitação que vêm sendo implementadas ao longo dos anos, observa-se que o deficit   habitacional brasileiro é

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

enorme e marca de nosso cenário urbano. Seu surgimento é resultado do desajustamento entre o crescimento populacional e a capacidade de instalação de uma inraestrutura adequada (LORENZETTI, 2001). Este capítulo tem como objetivo refletir sobre a ormulação e implementação de Políticas Públicas no Brasil, a partir da análise do caso das políticas habitacionais. É claro que a ormulação e a implementação de outros tipos de políticas, como as de saúde, de educação, de distribuição de renda, entre outras, guarda especificidades. Entretanto, entendemos que, de maneira geral, a ormulação e implementação das Políticas Públicas guardam grandes semelhanças na sua lógica a depender do governo e período histórico brasileiro. Para acilitar o estudo, este capítulo se divide em duas grandes partes. A primeira parte se constitui como uma análise histórica do surgimento e desenvolvimento das políticas habitacionais no Brasil, enocando os principais programas de moradia elaborados ao longo dos governos brasileiros e suas contribuições para a sociedade. Na segunda parte, por sua vez, se busca apresentar e analisar as políticas habitacionais ormuladas/implementadas nos governos mais recentes: o governo Fernando Henrique Cardoso e o governo Luiz Inácio Lula da Silva.

Habitação no Brasil: um histórico da política habitacional brasileira O início do século XX para o Brasil caracterizou-se por uma época de grandes transormações. Nesse período, o país apresentou uma alta taxa de crescimento econômico devido ao desenvolvimento da industrialização e experimentou uma reconfiguração de sua estrutura demográfica como resultado do alto fluxo migratório da zona rural em direção aos grandes centros urbanos. “Soma-se à migração interna uma política de atração de migrantes europeus que, por estarem acostumados à disciplina da indústria, poderiam melhor contribuir para o desenvolvimento da industrialização no país” (GOMES, 2005, p. 2). Como não havia nesse período um planejamento urbano para ordenar o crescimento populacional das cidades, o resultado dessas migrações oi o aparecimento dos primeiros problemas habitacionais do Brasil, que se originaram da inadequada ocupação do espaço urbano por parte dos imigrantes. 82

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Nos centros urbanos, os grupos imigrantes passaram a ormar os agrupamentos habitacionais coletivos (cortiços, estalagens, vilas populares e avelas) que oram crescendo vertiginosamente ao longo dos anos e acompanhados por um aumento nos problemas sociais, principalmente os relacionados à saúde. Se essas ormas de habitação estivessem em locais distantes dos bairros ricos em que habitavam a nobreza e a burguesia local, a sua imagem não seria incômoda, mas como estavam próximas, começaram a representar uma ameaça de prolieração e de risco de inecções e epidemias para toda a população urbana. (COELHO, 2003, p. 8)

A partir dessa situação, a classe dominante começou a cobrar do governo uma postura mais ativa no planejamento habitacional, exigindo o aastamento das habitações coletivas dos bairros centrais. Atendendo às pressões sociais das classes dominantes, o Estado começa um processo de saneamento das cidades, o que, e de acordo com Gomes (2005, p. 3), “[...] naquele momento significou erradicar os cortiços de onde os ocos contagiosos poderiam se alastrar.” Percebe-se que, nesse período, a atuação governamental limitava-se apenas a evitar e controlar a propagação de epidemias, ou seja, o alvo principal eram os problemas sanitários. É justamente nesse cenário marcado por interesses e demandas antagônicas entre as classes sociais e o governo, que as Políticas Públicas de habitação começaram a se delinear e a ganhar espaço na agenda política brasileira.

Políticas habitacionais na Era Vargas Durante o governo de Getúlio Vargas (1930-1945), mudanças ocorridas na sociedade brasileira acarretaram em grandes transormações nas políticas habitacionais do Estado. De acordo com Bonduki (apud  Coelho 2003, p.12) O clima político, econômico e cultural [...] colocou em cena o tema da habitação social com uma orça jamais vista anteriormente [...]. Embora continuasse presente, a questão sanitária passou para segundo plano nos debates sobre habitação social e surgiram novos temas, condizentes com o projeto nacional-desenvolvimentista da Era Vargas: primeiro a habitação vista como condição básica da reprodução da orça de trabalho e, portanto, como ator econômico na estratégia de industrialização do país; segundo, a habitação como elemento de ormação ideológica, políti ca e moral do trabalhador. (BONDUKI, 1998, p. 73 apud  COELHO, 2003, p. 12)

Observa-se nesse governo uma preocupação com a erradicação das ormas coletivas de moradia, a qual seria alcançada através de uma política de casas próprias (COELHO, 2003, p. 12). Contudo, não havia uma política habitacional sólida para assegurar tal mudança. O que existia nesse período eram as chamadas Caixas de Pensão, as quais oram órgãos criados através da implantação da Previdência Social no Brasil e que aplicavam parte de suas receitas na 83

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

construção de moradias para seus associados, mesmo não sendo essa sua atividade-fim. Em 1933, ocorre o que de ato pode ser considerado como a primeira ação governamental voltada à questão habitacional no Brasil: a criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPS), sucessores das Caixas de Pensão. Esses institutos operavam como entidades de proteção social e financiavam programas de moradia para a classe da população inserida no mercado de trabalho ormal. Existiam diversos institutos que compunham os IAPS, por exemplo: o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Marítimos (IAPM); o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Comerciários (IAPC); o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Bancários (IAPB); o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Industriais (IAPI); e o Instituto de Aposentadorias e Pensões dos Ferroviários e Empregados em Serviços Públicos (IAPFESP). Cada um desses Institutos de Aposentadorias e Pensões operava de orma distinta, uma vez que se originava de diplomas legais dierentes. Esse ato ez surgir a necessidade de unificação administrativa e a criação de um único instituto para integrar os demais. Assim, em 1945, é criado o Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB) com a proposta de unificação da previdência do país. Essa unificação “dos recursos dos IAPS era vislumbrada como uma possibilidade para ampliar a atuação dos órgãos no território brasileiro, assim como, para aumentar o volume e a dimensão de suas construções” (ALMEIDA, 2007, p. 79). Contudo, essa ideia não obteve êxito. O racasso na unificação dos institutos e na criação de um órgão habitacional orte eliminou a possibilidade de superar, por meio de uma política integrada e consistente, o problema habitacional (BONDUKI, 1998, p. 114 apud COELHO, 2003)

Políticas habitacionais no Governo Dutra Em 1946, no governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1951), surge o primeiro órgão ederal brasileiro na área de moradia, denominado Fundação da Casa Popular, que se caracterizou como mais uma intervenção estatal na área de habitação no Brasil. Originalmente, a Fundação da Casa Popular surge para suprir as lacunas deixadas pelas IAPS, ou seja, para atender à parcela da população que não pertencia ao mercado de trabalho ormal. Porém, segundo apresenta Carmo (2006, p. 19), tal undação passou a ter outras atribuições complementares – 84

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

sempre com o objetivo de melhorar a situação da classe trabalhadora – tais como atuar no financiamento de obras urbanísticas, de abastecimento de água, esgotos, suprimento de energia elétrica e assistência social; além de financiar a indústria de materiais de construção e promover estudos para baratear o processo de construção de habitações denominadas populares. Para viabilizar a produção de moradias, o financiamento [...] se daria pela cobrança de contribuição obrigatória de 1% sobre as transações imobiliárias, cujo recolhimento ficou a cargo dos governos estaduais que deveriam, posteriormente, repassá-los à União. Na prática, ou os governos locais não recolhiam tal contribuição ou simplesmente não as repassavam. Dessa orma, os recursos que deram, na realidade, suporte às atividades da Fundação da Casa Popular oram de origem orçamentária que, após a revogação da tal contribuição que nunca oi recolhida ou repassada, oram declinando ano a ano. (AZEVEDO; ANDRADE, 1982 apud CARMO, 2006, p. 18)

É interessante notar que nesse momento a questão da habitação já era tratada como algo que ia além da simples produção de unidades habitacionais, sendo necessária uma intererência estatal para acabar com as barreiras que a carência de inraestrutura ísica e saneamento básico coneriam ao bem-morar (CARMO, 2006, p.19). Em 1960, devido à alta de recursos e regras de financiamento, a Fundação Casa Popular chega ao fim mostrando-se ineficaz no suprimento das demandas habitacionais para população de baixa renda.

Políticas habitacionais no Governo Militar Em 1964, instaurou-se no Brasil o Governo Militar (1964-1985), responsável pela criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH), mecanismo que se encarregou da captação de poupança de longo prazo para o investimento habitacional e que marcou uma nova ase no desenvolvimento das políticas habitacionais brasileiras (SANTOS, 1999, p. 10). Nessa mesma época também oi criado o Banco Nacional de Habitação (BNH) considerado o órgão central do Sistema Financeiro Habitacional. O BNH, criado pela Lei 4.380 de 21/08/1964, oi sem dúvida o principal órgão da política habitacional do período, visto que oi e dificado com o objetivo de ser o órgão orientador, disciplinador e controlador de todo o sistema, estimulando a ormação de poupança e sua canalização para o SFH e orientando o acesso das sociedades de crédito imobiliário ao mercado nacional de capitais. Coube ainda ao BNH atuação no financiamento, na elaboração e execução de projetos habitacionais, bem como produção de obras e serviços correlatos. (BULGARELLI, 1966 apud CARMO, 2006, p. 29)

O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) para promover financiamentos às populações de menor renda e 85

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

também para investir na área de saneamento e desenvolvimento urbano. Para os investimentos financeiros nas classes de renda média e alta, oi criado, em 1966, o Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos (SBPE), cujos undos provinham basicamente das cadernetas de poupança. A atuação do BNH, cumpre risar, não se limitava apenas à esera financeira. Entre seus objetivos, constavam ainda outros itens, como, por exemplo, a promoção da “melhor distribuição geográfica dos investimentos atenuando os desníveis regionais e o ímpeto [...] migratório para as metrópoles”, “a eliminação [...] da promiscuidade das avelas” e “o aumento dos investimentos nas indústrias de construção civil, de materiais de construção e de bens de consumo duráveis. (IBMEC, 1974, p. 20 e 21 apud  SANTOS, 1999, p. 11)

Um dos pontos ortes do BNH oi sua ideia de segmentação da sociedade e criação de dierentes áreas de atuação dentro de um mesmo programa de financiamento. Nesse sentido, o mercado habitacional oi dividido em três áreas que atuavam de maneira dierenciada no suprimento das necessidades da população. A primeira área oi denominada de “mercado popular”, e ficou responsável pelo ornecimento de financiamentos para as amílias com renda de até três salários mínimos. O segundo segmento oi designado de “mercado econômico” e ocalizou as camadas onde a renda amiliar estava entre três e seis salários mínimos. E a terceira parte ficou conhecida como “mercado médio” e era a responsável pelo suprimento das necessidades das amílias de alta renda com orçamentos superiores a seis salários mínimos (AZEVEDO e ANDRADE, 1882, p. 92 apud CARMO, 2006). Do ponto de vista uncional, essa categorização oi considerada uma ideia inovadora e válida, pois a orma como cada camada teria acesso aos financiamentos, assim como a quantidade a ser financiada, poderiam ser distribuídas de orma mais direcionada. Contudo, de acordo com Canuto (2008, p. 184), a política governamental do BNH não teve o caráter redistributivo planejado, e atuou como um mecanismo de segregação e de exclusão social, pois a maior parte dos seus recursos oi destinada ao financiamento de moradias para as classes médias e altas. O quadro a seguir apresenta de orma sintetizada um esquema que nos permite visualizar como se dava a atuação do BNH e dos órgãos relacionados a ele, no campo do financiamento habitacional.

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Quadro 1 – Desenho funcional do Sistema Financeiro de Habitação BNH – órgão controlador do SBPE e gestor do FGTS. Responsável por toda a política habitacional do Governo Federal.

FGTS – recurso gerado a partir da contribuição dos trabalhadores, era totalmente gerido pelo BNH e destinado “prioritariamente à construção de casas de interesse social (conjunto populares e cooperativas)”. (AZEVEDO, 1995 p. 293.)

SBPE – agregado das instituições captadoras de poupança voluntária. Seus recursos eram utilizados para financiar investimentos imobiliários (eitos por construtoras privadas) prioritariamente destinados às classes média e alta.

Companhias Estaduais de Habitação (COHAB) obtinham financiamento  junto ao BNH, contratavam construtoras e repassavam, a preço de custos, as unidades habitacionais aos consumidores finais que se incumbiam de pagar o financiamento para elas.

Empreendedores e construtores privados – obtinham financiamentos  junto ao SBPE, construíam as unidades habitacionais e as repassavam para os consumidores finais, que então se incumbiam de pagar o financiamento junto ao SBPE.

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O posicionamento das políticas de atuação do BNH pode ser mais bem compreendido observando-se o contexto social no qual oi originado, que nos remete ao período após o golpe militar de 1964. Durante o governo militar (1964-1985), a população brasileira apresentava sinais de insatisação e certo grau de insegurança com relação às atitudes governamentais. Por isso, uma das estratégias do Estado era investir na criação de moradias com o objetivo de reestruturar a crença da população na nova orma de governo. Nesse sentido, o BNH assume seu papel de incentivar a política habitacional, e são criados programas de habitação popular como: as Companhias Habitacionais (COHABs), o Sistema Financeiro de Habitação Popular (SIFHAP) e o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP). Apesar da constante criação de novos programas, não se consegue dar uma resposta satisatória ao desafio de prover o acesso à moradia para as populações de baixa renda. Em grande parte, o racasso deriva do ato de ter-se mantido intacta a visão da casa como uma mercadoria a ser vendida para uma clientela que se mostra extremamente rágil enquanto mercado. Além disso, as ações dos vários programas do governo oram atingidas pela crise financeira que passa a aetar o SFH no início dos anos 1980. (LORENZETTI, 2001, p. 18) 87

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Políticas habitacionais nos governos democráticos Com o fim do regime militar, em 1985, esperava-se que todo o SFH, incluindo o BNH e seus agentes promotores públicos, passassem por uma prounda reestruturação na perspectiva da ormulação de uma nova política habitacional para o país. No entanto, por conveniência política do governo de José Sarney (1985-1990), o BNH oi extinto em 1986, o que acarretou na perda de uma estrutura de caráter nacional que tinha acumulado enorme experiência na área de habitação. Devido ao ocorrido, as atribuições do BNH oram transeridas para o Conselho Monetário Nacional (CMN), Banco Central (BACEN) e, mais especificamente, para a Caixa Econômica Federal (CEF), permanecendo a área de habitação, no entanto, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU) (BONDUKI, 2008, p. 75; LORENZETTI, 2001, p. 19; MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004, p. 10) Observa-se, de acordo com Santos (1999, p. 19), que: [...] o que se seguiu à extinção do BNH oi uma imensa conusão institucional provocada por reormulações constantes nos órgãos responsáveis pela questão urbana em geral e pelo setor habitacional em particular. Em um período de apenas quatro anos, o Ministério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criado em 1985, transormou-se em Ministério da Habitação, Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MHU), em Ministério da Habitação e Bem-Estar Social (MBES) e, finalmente, oi extinto em 1989.

Constataram-se inúmeros problemas relacionados à atuação do BNH como órgão principal de financiamento de moradias no Brasil. Como nos demonstra Lorenzetti (2001, p. 19): Pode-se apontar, pelo menos, uma deficiência básica na política do instinto BNH: toda ela baseia-se no sistema da propriedade do imóvel e não considera a dierença entre o alto custo do investimento, constituído pelo preço dos terrenos e o crescimento da inraestrutura e o poder aquisitivo da clientela ormada por pessoas cuja renda situa-se muito próxima ao limite da sobrevivência.

Os anos seguintes são marcados pelas reormas administrativas empregadas pelo governo Collor (1990-1992), onde houve uma desestruturação do setor habitacional e ocorreu uma alteração na distribuição de competências com a substituição da Caixa Econômica Federal pelo Ministério da Ação Social (MAS) como agente gestor da política de habitação. No início desse governo, os recursos provenientes do FGTS oram utilizados no financiamento de vários programas governamentais, entre eles destaca-se o Plano de

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Ação Imediata para Habitação (PAIH), que propunha atender 245 000 amílias em 180 dias, utilizando-se de três linhas de financiamento: o Programa de Moradias Populares, o Programa de Lotes Urbanizados e Cesta Básica e o Programa de Ação Municipal para Habitação Popular (SOUZA, 1998 apud  COELHO, 2003). Após o aastamento do presidente Fernando Collor, a presidência do Brasil fica a cargo de Itamar Franco (1992-1994) que, após assumir o governo, se depara com uma situação habitacional completamente desestruturada, o que lhe impossibilita de implantar avanços significativos nesse setor. No entanto, são lançados os programas Habitar – Brasil e Morar-Município que somente se consolidaram no governo seguinte. Durante o período em questão, os programas da área de habitação popular, [...] sob o controle do ministério do Bem-Estar Social, oram redesenhados e passaram a exigir a participação de conselhos com participação comunitária [...]. Tais mudanças aumentaram significativamente o controle social e a transparência da gestão dos programas. (SANTOS, 1999, p. 21)

Outra ação considerada importante nesse período oi, de acordo com Coelho (2003, p. 28), a consolidação de uma nova conceituação de política habitacional que considerava os problemas relativos ao deficit , e serviu de base para o desenvolvimento das políticas de moradia do governo de Fernando Henrique Cardoso. Segue abaixo uma tabela que apresenta uma síntese de cada governo abordado até aqui, junto com seus principais programas de moradia. Tabela 1 – Mudanças institucionais no setor de habitação – 1930/1995 Governo

Ano

Mudança institucional

Getúlio Vargas

1933

Criação dos Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs).

(1930-1945)

1945

Criação do Instituto de Serviços Sociais do Brasil (ISSB).

1946

Surge a Fundação Casa Popular.

Eurico Gaspar Dutra 1946-1951

Criação do Banco Nacional de Habitação (BNH); 1964 Governo Militar (1964-1985)

Criação de programas de habitação popular: Companhias Habitacionais (COHABs), Sistema Financeiro de Habitação Popular (SIFHAP) e o Plano Nacional de Habitação Popular (PLANHAP).

1964

Criação do Sistema Financeiro de Habitação (SFH).

1966

Criação do Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos (SBPE).

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Governo

Ano 1985

Mudança institucional Ministério do Desenvolvimento Urbano (MDU). Extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH);

1986 José Sarney (1985-1990)

Fernando Collor (1990-1992) Itamar Franco (1992-1994)

Transerência de atribuições do BNH para: Conselho Monetário Nacional (CMN), Banco Central (BACEN) e Caixa Econômica Federal (CEF).

1987

O MDU é transormado em Ministério da Habitação, Urbanismo e Desenvolvimento Urbano (MHU), ao qual a Caixa Econômica Federal, que substitui o BNH, passa a estar vinculada.

1988

O MHU é transormado em Ministério da Habitação e do Bem-Estar Social (MBES).

1989

O MBES é extinto e Caixa Econômica Federal passa a ser subordinada ao Ministério da Fazenda.

1990

Criação do Ministério da Ação Social (MAS).

1993

O MAS é transormado em Ministério do Bem-Estar Social e incorpora a Secretaria Nacional de Habitação.

A seguir passaremos para uma análise mais detalhada do desenvolvimento das Políticas Públicas de habitação nos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva.

Análise das políticas habitacionais nos governos contemporâneos 1

Órgão oficial de estatística de Minas Gerais, a Fundação João Pinheiro é uma instituição pública vinculada à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão. Atua nas áreas de ensino e pesquisa em administração pública, avaliação de Políticas Públicas e na produção de indicadores estatísticos, econômicos, demográficos e sociais. A FJP presta serviços aos governos estaduais e ederal, preeituras, câmaras municipais, organismos nacionais e internacionais, universidades, empresas privadas e entidades representativas de diversos segmentos sociais. (Disponível em: )

Políticas habitacionais no governo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) Em 1995, Fernando Henrique Cardoso (FHC) assume a presidência do Brasil e seu governo traz grandes modificações para as políticas de habitação e ajudam a reestruturar a situação da moradia no país. O modelo proposto pelo novo governo se undamenta em algumas premissas básicas: (i) “considerava-se, baseado no diagnóstico produzido pela Fundação João Pinheiro1“, para o qual a “moradia não compreende somente as edificações que lhes são inerentes”, portanto todo “o conjunto de condi-

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

ções de habitabilidade relacionados” a ela deveria ser considerado; (ii) “a provisão adequada de moradias deve estar amparada por um sistema financeiro, que lhe sirva de suporte, objetivando o atendimento do maior número possível de amílias assim como a criação de mecanismos para a ormação de poupanças, que devem ser canalizadas para a produção de unidades habitacionais” (CARMO, 2006, p. 87 e 88); (iii) “a ocalização das Políticas Públicas habitacionais voltadas para o atendimento das camadas populacionais de baixa renda; (iv) a necessidade de descentralizar e aumentar o controle social sobre a questão dos programas ederais de habitação” e, com isso, “estimular a participação e a cidadania; (v) o reconhecimento, por parte do governo, de sua incapacidade de resolver sozinho o problema habitacional do país e a necessidade de tentar melhorar o uncionamento do mercado de moradias no Brasil” através de uma política de Estado que envolva todas as eseras de poder e que não seja interrompida a cada mudança de governo; e (vi) “o reconhecimento de que as Políticas Públicas não devem negligenciar a grande parcela da população de baixa renda do país que trabalha no setor inormal da economia e/ou habita moradias inormais” (SANTOS, 1999, p. 22). De acordo com esses pressupostos, o primeiro passo dado para reorganizar as políticas de moradia oi a extinção do Ministério do Bem-Estar Social e a criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), que oi o órgão responsável pela descentralização da execução dos programas de habitação para âmbitos estaduais e municipais, com o objetivo de priorizar as dierenças e as demandas de cada região específica do país. Para atender a essas demandas habitacionais, o governo FHC não se dedicou exclusivamente à criação de novos programas de intervenção no setor de moradia, mas buscou o aprimoramento e adequação dos programas já existentes. Nesse sentido oram retomados os financiamentos de habitação, saneamento e inraestrutura baseados em recursos provenientes do FGTS (que estavam estancados desde a crise do SFH). Contudo, as ormas de captação e utilização desses recursos oram replanejadas para que os erros cometidos anteriormente não ossem repetidos.2 Os programas habitacionais no governo FHC apresentaram configurações distintas de acordo com o seu oco de atuação. Essas dierenciações nos permitem categorizá-los em três grupos: (i) financiamento ao setor público, atuando no suporte “[...] a estados, municípios, União e Distrito Federal na reurbanização de áreas habitacionais muito degradadas com melhoria das

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2

“O modelo de intervenção governamental no setor habitacional baseado no SFH oi caracterizado como: (i) esgotado – em virtude das crescentes dificuldades com a captação líquida das suas ontes de recursos (notadamente o FGTS); (ii) regressivo – por ter beneficiado principalmente as camadas de renda média e alta; e (iii) insuficiente – porque durante 30 anos o SFH produziu apenas 5,6 milhões do total de 31,6 milhões de novas moradias produzidas no país”. (SANTOS, 1999, p. 22)

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

habitações existentes e/ou construção de novas habitações e instalação ou ampliação da inraestrutura dessas áreas ocupadas principalmente pelas camadas da população com renda inerior a três salários mínimos; (ii) atuação na provisão de financiamento de longo prazo para a construção ou melhoria de habitações destinadas principalmente a população de renda mensal de até doze salários mínimos” (SANTOS, 1999, p. 23); assim como, “(iii) programas e ações visando à melhoria do uncionamento do mercado habitacional”. (LORENZETTI, 2001, p. 21) Para atender às áreas habitacionais degradadas, os primeiros programas de moradia desenvolvidos oram: o Pró-Moradia (financiado por undos do FGTS) e o Habitar – Brasil (financiado com recursos do Orçamento Geral da União-OGU). Esses programas buscavam beneficiar o mesmo público, o qual compreendia a população que habitava as áreas extremamente pobres e que, portanto, demandavam ações estatais de emergência. Esses programas não tinham como objetivo principal a construção de novas casas, mas sim a melhoria das condições das moradias existentes. Assim, tais programas tinham limitações, dado que contribuíam somente para redução do deficit  habitacional qualitativo, enquanto atuavam de orma inexpressiva no que tange ao caráter quantitativo do mesmo deficit 3.

3

Deficit  habitacional qualitativo – reere-se aos aspectos que conerem qualidades para uma moradia digna, por exemplo: saneamento básico, serviços urbanos, inraestrutura e outros. O deficit  habitacional quantitativo relaciona-se à quantidade (mensurável) da população que não possui habitação.

A partir de 1996, a política habitacional passou a ser administrada pela Secretaria de Política Urbana do Ministério do Planejamento e Orçamento do Brasil, que oi o órgão ederal responsável pela elaboração da Política Nacional de Habitação, a qual continha as diretrizes que undamentavam a intervenção estatal na questão urbana brasileira. Outra intervenção do governo FHC oi o programa denominado Carta de Crédito – que utilizava recursos do FGTS para ornecer financiamentos à população com renda de até doze salários mínimos. Esse programa apresenta uma configuração inédita entre os programas de moradia anteriores, pois ele era direcionado ao consumidor final, [...] essa concessão de financiamento direto ao consumidor é vista como uma orma de o governo auxiliar a sociedade (sem discriminação daqueles cidadãos que trabalham em atividades inormais e/ou habitam em moradias inormais) a resolver seus problemas habitacionais, sem, contudo, tomar para si essa tarea. (SANTOS, 1999, p. 25)

Essa configuração também garantia um maior poder de escolha do consumidor com relação à aquisição de imóveis prontos (novos ou usados), ampliação de uma moradia já existente ou a compra de terrenos e materiais para construção de uma nova habitação. 92

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Em 1999 oi criado o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) financiado pelo Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) e executado pela Caixa, que recebia as solicitações e liberava os recursos a serem aplicados em cada município. O PAR oi criado para ajudar estados e municípios a atenderem à necessidade de moradia da população de baixa renda, especificamente aquelas amílias que recebiam até seis salários mínimos e viviam em centros urbanos. Funcionava mediante construção e arrendamento de unidades residenciais, com opção de compra do imóvel ao final do período contratado. (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2009a). Além do envolvimento direto com a elaboração dos programas habitacionais, o governo FHC preocupou-se com as questões legislativas, lançando algumas ações como: (i) o Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade Habitacional (PBQP-H), criado com o objetivo de padronizar as matérias-primas utilizadas nas construções de moradias para diminuir os custos de produção; (ii) criação do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) e flexibilização do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), utilizados para garantir a existência de mecanismos de captação de poupança de longo prazo para o setor habitacional;4 (iii) Proposta de alteração na legislação sobre o uso do solo e sobre questões ambientais, para atenuar os problemas de habitações em locais proibidos (SANTOS, 1999). O governo FHC embora tenha apresentado algumas inovações consideráveis para a reestruturação da questão habitacional brasileira, não conseguiu alcançar os objetivos propostos em sua Política Nacional de Habitação, pois ao longo da execução de suas ações governamentais as condições macroeconômicas não se mostraram avoráveis para o desenvolvimento das políticas adotadas e isso desencadeou problemas como a carência de ontes de financiamento. Mostra-se, com isso, a importância de que as propostas de intervenção social estejam sempre alinhadas com políticas econômicas do governo, pois como nos mostra Carmo (2006, p. 62): A política econômica e o desempenho da economia têm, obviamente, implicações para a política social de uma orma geral e para a política habitacional, em particular. Ambas – políticas econômica e social – estão ortemente correlacionadas. O crescimento econômico do produto aumenta potencialmente os recursos disponíveis para os administradores públicos perseguirem suas metas sociais.

Nessa perspectiva, as alhas nos programas habitacionais do governo FHC são percebidas como resultantes da desconexão entre suas políticas econômicas e habitacionais.

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4

Há algumas dierenças entre o Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) e o Financeiro da Habitação (SFH), a principal delas é a onte de captação de recursos. O SFH conta com recursos do FGTS e SBPE como ontes básicas de recursos, já o SFI utiliza como onte a poupança livre e apresenta grande flexibilidade de aplicação desses recursos, ao possibilitar financiamentos mobiliários com fins habitacionais ou não (SANTOS, 1999, p. 26).

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Políticas habitacionais no governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2011) Em 2003, com o início do governo Lula, crescem as expectativas para inovações no campo da moradia, contudo não se observou nenhuma intervenção significativa na política habitacional nos dois primeiros anos de seu governo, sendo que o papel do Estado se manteve neste período unicamente restrito a dar continuidade aos programas desenvolvidos no governo anterior. Dentre os programas preexistentes que permaneceram e obtiveram um incremento de investimentos, destacam-se o Programa de Arrendamento Residencial (PAR), o Programa de Subsídios à Habitação de Interesse Social (PSH)5 e a Carta de Crédito com recursos do FGTS. Destaca-se a ampliação da atuação da Carta de Crédito no financiamento de imóveis usados (CORDEIRO, 2009, p. 73).

5

O Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH) objetiva oerecer acesso à moradia adequada a cidadãos de baixa renda por intermédio da concessão de subsídios, que são distribuídos após a criação de um contrato de crédito habitacional junto às instituições financeiras habilitadas (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009a).

Neste governo, oram implementadas modificações institucionais no setor das políticas de habitação: Do ponto de vista da gerência dos programas, a questão urbana sai do âmbito da secretaria vinculada à Presidência da República, com a criação, em 2003, do Ministério das Cidades 6, órgão que oi dividido em cinco secretarias – Habitação, Saneamento Ambiental, Transporte e Mobilidade, Programas Urbanos e Secretaria Executiva. Foi constituído também pelo Conselho das Cidades, que o permitiu dividir com a sociedade civil e com os estados e municípios as responsabilidades de traçar as diretrizes políticas para o desenvolvimento urbano em todos os seus aspectos, ortalecendo a participação da cidadania e dando mais transparência ao processo. (CARMO, 2006, p. 172)

6

Ao Ministério compete tratar da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de habitação, saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. Através da Caixa Econômica Federal, operadora dos recursos, o Ministério trabalha de orma articulada e solidária com os estados e municípios, além dos movimentos sociais, organizações não governamentais, setores privados e demais segmentos da sociedade (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009b).

A criação do Ministério das Cidades constituiu um ato inovador nas políticas urbanas, na medida em que superou o recorte setorial da habitação, do saneamento e dos transportes (mobilidade) e trânsito para integrá-los levando em consideração o uso e a ocupação do solo (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009b). Após o período inicial de caráter continuador das ações políticas habitacionais, o governo Lula posiciona-se na definição de sua Política Nacional de Habitação. O objetivo principal dessa política consiste em combater as desigualdades sociais, transormando as cidades em espaços mais humanizados, ampliando o acesso da população à moradia, ao saneamento e ao transporte e, através disso, universalizar o acesso à moradia digna. Entre os programas criados para atender a essa finalidade destacam-se: o Programa de Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos Precários, cuja base

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

de recursos é o Orçamento Geral da União; e o Programa Crédito Solidário7, apoiado por recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), ormulado para cooperativas e associações habitacionais, com financiamentos a juros zero para a população de baixa renda (CORDEIRO, 2009, p. 73). O Ministério das Cidades é considerado o instrumento mais importante da Política Nacional de Habitação do Governo Lula, ele compõe o Sistema Nacional de Habitação e subordina todos os outros órgãos ligados ao desenvolvimento urbano. Seu maior desafio é a atuação de orma solidária com estados e municípios, por isso articula as ações dos três níveis de governo com a participação dos conselhos das cidades, em nível estadual e municipal (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009e).

7

Programa de Crédito Solidário é um programa de financiamento da Caixa Econômica Federal (CEF) que possui uma linha de crédito que conta com recursos do FDS, no âmbito do SFH, e viabiliza a moradia própria para pessoas de baixa renda organizadas por uma Entidade Organizadora. O financiamento é concedido diretamente ao beneficiário apresentado pela Entidade Organizadora que pode ser representada por Cooperativa, Associação ou entidades da sociedade civil, sem fins lucrativos (CAIXA ECONÔMICA FEDERAL, 2009b).

Para tratar da questão habitacional, o Ministério das Cidades criou a Secre taria Nacional de Habitação que tem por responsabilidade ormular e propor novos instrumentos para implementação da Política Nacional de Habitação, buscando desenvolver os trabalhos de concepção e estruturação de estratégias para o equacionamento do deficit  habitacional brasileiro (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009e). Foi criado também o Sistema e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS)8, subsidiado por recursos do Orçamento Geral da União (OGU), do Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS) e aplicado na aquisição, construção, melhoria, reorma, locação social e arrendamento de unidades habitacionais, na produção de lotes urbanizados para fins habitacionais, na regularização undiária e urbanística de áreas de interesse social e na implantação de saneamento básico, inraestrutura e equipamentos urbanos, complementares aos programas de habitação de interesse social (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009c). Em 2007, o governo Lula lançou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), com o objetivo de omentar o desenvolvimento do país através de investimento em inraestrutura aliado a medidas econômicas para estimular os setores produtivos e, ao mesmo tempo, levar beneícios sociais para todas as regiões do país. “Dentro da área de inraestrutura social e urbana, os maiores investimentos concentraram-se nos setores de habitação e saneamento, considerados por este programa setores essenciais no potencial econômico e social” (CORDEIRO, 2009, p. 135).

95

8

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS oi instituído pela Lei Federal 11.124 de 16 de junho de 2005 e tem como objetivo principal implementar políticas e programas que promovam o acesso à moradia digna para a população de baixa renda, que compõe a quase totalidade do deficit   habitacional do país (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2009c).

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Como parte integrante do PAC, nessa mesma época, oi criado o programa denominado “Projetos Prioritários de Investimentos – Intervenções em Favelas” (PPI). Esse programa destinava-se aos investimentos em inraestrutura, saneamento, segurança e todas as outras condições da habitabilidade direcionado à população que vivia em área inapropriada de moradia. Os recursos do PPI provinham do Orçamento Geral da União e eram gerenciados pelo Ministério das Cidades. O PAC representou um grande impacto para questão habitacional brasileira, sendo o seu investimento estimado para o setor de habitação de R$106,3 bilhões, até 2010, onde R$55,9 bilhões serão direcionados para amílias com rendimento mensal de até cinco salários mínimos. Como resultado desse programa, a intervenção mais atual do governo Lula na área de moradia oi a criação do programa “Minha Casa, Minha Vida” que tem como objetivos: a construção de um milhão de novas moradias; o aumento do acesso das amílias de baixa renda à casa própria e a geração do emprego e renda através do aumento do investimento na construção civil. Seguindo as diretrizes estabelecidas no Plano Nacional de Habitação, o programa “Minha Casa, Minha Vida” se propõe a: distribuir os recursos de acordo com o deficit   habitacional, a regionalizar os custos dos imóveis e compatibilizar a prestação da casa própria com a capacidade de pagamento da amília. Os recursos e as entidades financiadoras para atender a esses ob jetivos podem ser visualizados na tabela abaixo: Tabela 2 Programa

União

FGTS

Total

16,0

-

16,0

Subsídio em financiamentos do FGTS

2,5

7,5

10,0

Fundo Garantidor em financiamentos do FGTS Refinanciamento de prestações Seguro em financiamentos de FGTS

2,0 1,0 1,0

-

2,0 1,0 1,0

20,5

7,5

28,0

União

FGTS

Total

5,0

-

5,0

União

BNDES

Total

-

1,0

1,0

Subsídio para moradia

Total Programa

Financiamento à inraestrutura Programa

Financiamento à cadeia produtiva

* Além dos R$4,5 bilhões previstos no FGTS para linhas já existentes. 96

    )     d     9     0     0     2  ,     S     E     D     A     D     I     C     S     A     D     O     I     R     É     T     S     I     N     I     M     (

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Mesmo com a trajetória alha da política habitacional brasileira, principalmente no que diz respeito ao suprimento das necessidades das camadas de baixa renda da população, o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva vem implantando mudanças expressivas nesse quadro habitacional. Esse governo demonstra uma política habitacional marcada por uma concepção de moradia não restrita a simples provisão de casas como também considerando as questões de habitabilidade subjacentes, além de estabelecer um modelo democrático de participação nas Políticas Públicas. Contudo, ainda há muito que ser eito, pois o programa “Minha Casa, Minha Vida” apesar de representar uma atuação significativa no contexto de moradia não consegue suprir totalmente as pendências do deficit  habitacional. Neste capítulo buscamos conceituar “moradia” e “deficit   habitacional”, ampliando tais noções e ressaltando-se a importância dos aspectos de habitabilidade implícitos no direito à moradia. Em seguida, traçamos o desenvolvimento histórico das políticas de habitação no Brasil, azendo menção às principais características dos programas habitacionais desenvolvidos em cada governo, chegando ao contexto mais contemporâneo das Políticas Públicas habitacionais dos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. Com o estudo realizado, vimos que as políticas habitacionais seguem a lógica de ormulação e implementação de Políticas Públicas dos dierentes governos. Assim, verificamos que as políticas de moradia não são “ilhas”, e que, portanto, interagem com as demais Políticas Públicas governamentais, por exemplo, com a política econômica. Além disso, constatamos que aspectos delineados ou omitidos por políticas adotadas em governos passados possuem eeitos no contexto atual. Vimos também que as políticas de habitação para serem eficazes devem considerar a questão do deficit   habitacional não restrito apenas a alta de um lugar para morar (deficit   quantitativo) como também devem considerar as questões de adequação ísica dessa moradia (deficit   qualitativo). Ressaltamos que outro ator que determina a qualidade e a eetividade de uma política de habitação é a democratização do seu processo de ormulação, implementação e avaliação. Sendo assim, é necessário que a população tenha uma participação ativa na constituição das políticas habitacionais, para que elas estejam de acordo com as reais necessidades da sociedade.

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Ampliando seus conhecimentos

Do Projeto Moradia ao programa Minha Casa, Minha Vida (BONDUKI1, 2009)

A enorme repercussão que teve o lançamento do programa Minha Casa, Minha Vida, com sua meta cabalística de 1 milhão de unidades habitacionais para enrentar o impacto da crise econômica, tende a obscurecer o longo, diícil e relevante processo promovido pelo governo, com o apoio (crítico e militante) da sociedade, representada pelo Conselho Nacional das Cidades, para dotar o país de uma política abrangente e estruturada que equacione o dramático problema habitacional brasileiro. Ao publicizar o novo programa antes de apresentar o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) – uma estratégia de longo prazo para equacionar o problema habitacional, ormulada e debatida por ano e meio, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação, que estava pronta para ser publicada em janeiro de 2009 –, o governo perdeu uma excelente oportunidade para mostrar como uma ação anticíclica poderia se articular com uma estratégia estrutural para atacar um problema brasileiro crônico, no âmbito de um pro jeto nacional de desenvolvimento com inclusão social. Com avanços e recuos, o governo Lula marca um ponto de inflexão nas políticas de habitação do país. Uma reflexão crítica consistente sobre o “pacote” agora lançado exige uma recuperação desse processo, iniciado em 1999 com a elaboração do Projeto Moradia, que se desdobrou nas ações do governo desses últimos seis anos. O “pacote” habitacional não deve ser visto nem com exagerado entusiasmo nem como um desastre, como algumas críticas têm enatizado. Por um lado, 1 milhão de casas não significam muito para um país com um deficit  de mais de 7 milhões de unidades e com uma demanda de 27 milhões nos próximos 15 anos, além de ser evidente o risco de produzir moradias precárias, em localiza1

Nabil Bonduki é arquiteto e proessor de Planejamento Urbano da FAU-USP. Foi superintendente de Habitação Popular na Preeitura de São Paulo (gestão Luiza Erundina) e vereador pelo PT (2001-2004), um dos coordenadores do Projeto Moradia (1999-2000), membro da equipe de consultores que elaborou a Política Nacional de Habitação (2003-2004) e coordenador técnico da consultoria contratada para elaborar o Plano Nacional de Habitação (2007-2008). Foi conselheiro do Conselho Nacional de Habitação (2004-2005) e do Conselho Gestor do FNHIS (2006-2007).

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

ções inadequadas e com baixa aderência ao perfil do deficit . Mas, por outro, as avaliações pessimistas são excessivamente ácidas ao não observar que o programa elevou até um patamar ótimo os recursos orçamentários em habitação, como há décadas os que lutam por moradia digna reivindicam. Resta saber se esses investimentos chegarão a quem mais precisa e se serão perenes, para garantir a continuidade de uma política realmente social de habitação. Minha Casa, Minha Vida

A crise econômica e a disposição do governo em aplicar artos recursos para dinamizar a construção civil atropelaram o processo de construção do PlanHab, pactuado como uma estratégia de longo prazo para equacionar o problema habitacional. Mas, por outro lado, aceleraram a decisão governamental sobre as propostas lançadas pelo PlanHab, sobretudo no eixo financeiro, que normalmente seriam muito mais demoradas. Ao aplicar R$26 bilhões em subsídio, além do que já estava previsto pelo PAC, o “pacote” acabou por adotar, na prática, o cenário mais otimista proposto pelo PlanHab. Se esse patamar or mantido por 15 anos, conorme a estratégia do PlanHab (o que não está acontecendo no “pacote”), será possível produzir um impacto real no deficit  habitacional no país. Essa é, sem dúvida, a principal novidade positiva do “pacote”. Outras medidas propostas pelo PlanHab para reduzir o custo da habitação, como a desoneração tributária para HIS, o barateamento do seguro e o undo garantidor (que retomou a ideia do undo de aval proposto no Projeto Moradia), oram adotadas, gerando um impacto positivo no acesso à habitação tanto de interesse social como de mercado. Por outro lado, também se adotou a lógica proposta pelo PlanHab para a alocação do subsídio: a população com renda intermediária (de R$1.395,00 a R$2.790,00, ou seja, de 3 a 6 salários mínimos em 2009) terá um subsídio para complementar o financiamento, enquanto os com renda inerior a R$1.395,00 (3 salários mínimos em 2009) terão subsídio quase total. No entanto, o “Programa Minha Casa” estabeleceu limites bastante superiores aos propostos pelo PlanHab, que por meio de complexas simulações definiu o subsídio no limite mínimo necessário para viabilizar o acesso das amílias de baixa renda à moradia. Ao contrário, o novo programa esticou exageradamente as aixas de renda a serem atendidas, beneficiando segmentos de classe média e gerando mercado para o setor privado, com risco reduzido. 99

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

O PlanHab previu um leque de alternativas habitacionais a custos unitários mais reduzidos (como lotes urbanizados e/ou material de construção com assistência técnica), com potencial de atender um número maior de amílias; já o Minha Casa, Minha Vida fixou-se exclusivamente na produção de unidades prontas, mais ao gosto do setor da construção civil 2. Dessa orma, as metas quantitativas do programa, malgrado a enorme disponibilidade de recursos para subsídio, são tímidas nas aixas de renda mais baixas, pois o valor unitário médio do subsídio é mais elevado do que seria necessário numa estratégia que objetivasse garantir o direito à moradia para todos. O programa, por outro lado, não adota o conjunto das estratégias que o PlanHab julgou indispensável para equacionar o problema habitacional, sobretudo nos eixos que não se relacionavam com os aspectos financeiros; em consequência, aborda-o de maneira incompleta, incorrendo em grandes riscos, ainda mais porque precisa gerar obras rapidamente sem que se tenha preparado adequadamente para isso. A localização dos empreendimentos poderá ser inadequada, em áreas carentes de emprego, inraestrutura e equipamentos, correndo o risco, ainda, de gerar impactos negativos como a elevação do preço da terra, que representaria a transerência do subsídio para a especulação imobiliária, desvirtuando os propósitos do programa. Várias estratégias propostas pelo PlanHab, se incorporadas ao Minha Casa, Minha Vida, poderiam ser positivas, como o “subsídio localização”, valor adicional a ser concedido aos empreendimentos habitacionais localizados nas áreas mais centrais e consolidadas. É importante ressaltar, entretanto, que são limitadas as possibilidades do governo ederal quanto a garantir uma localização adequada dos projetos se os municípios não estiverem dispostos a isso. Cabe a eles, por meio de seus planos diretores e habitacionais, definir os locais onde é permitida e deve ser estimulada a implantação de novos empreendimentos. Nesse sentido, o PlanHab propôs incentivar, com prioridade no acesso aos recursos, os municípios que adotassem políticas undiárias e urbanas corretas, como a instituição do imposto progressivo para combater os imóveis ociosos e subutilizados, lembrando que quase 2 mil municípios ormularam planos diretores e, na sua maioria, não puseram em prática instrumentos para combater a especulação imobiliária. 2

O relator da Medida Provisória 459/2009, que tramita no Congresso, introduziu a possibilidade de financiamento de lotes urbanizados, o que atende parcialmente a essa questão.

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Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

Felizmente, a redação final do programa apresentada pelo relator da MP no Congresso Nacional introduziu, em parte, essa proposta do PlanHab, ao priorizar no atendimento aos municípios os que, além de adotarem a desoneração tributária (critério que já constava na proposta original), doarem terrenos localizados em área urbana consolidada e utilizarem os instrumentos do Estatuto da Cidade voltados para combater a retenção especulativa de terrenos urbanos. Resta verificar se esse critério será eetivamente adotado. Também merece destaque, no eixo undiário, a inclusão de um capítulo específico sobre a regularização undiária, viabilizando a aprovação de d ispositivo legal amplamente debatido pela sociedade na revisão da Lei 6.766/79, um dos aspectos mais importantes do “pacote”. A iniciativa mostra que o governo poderia ter aproveitado a oportunidade para incorporar a essa ação anticíclica o conjunto de estratégias previstas para serem implementadas na primeira etapa do Plano Nacional de Habitação (2009-2011), em particular nos eixos institucional e urbano-undiário. Se mais não oi eito no “eixo urbano”, é orçoso lembrar que o enraquecimento e a desarticulação do Ministério das Cidades, particularmente da Secretaria Nacional de Programas Urbanos a partir de 2007, à qual cabe implementar políticas undiárias e urbanas, têm um custo, a ser creditado na “política de governabilidade” da gestão Lula. Finalmente, ressalta-se que a distribuição das unidades por aixa de renda adotadas no programa não obedece ao perfil do deficit  habitacional. A análise leva em conta que o atual governo promoveu uma orte recuperação do valor real do salário mínimo, o que distorce ortemente a utilização desse indicador para fixar as aixas de atendimento. Por essa razão, o PlanHab eliminou o salário mínimo e adotou os valores nominais nas propostas. Assim, a aixa até R$1.395,00 (3 salários mínimos em 2009), que recebe subsídio integral no novo programa, corresponde, em valor real, a aproximadamente 5 salários mínimos no ano de 2000, último em que se dispõe de dados sobre o deficit   por aixa de renda. Nessa aixa, concentram-se 91% do deficit  habitacional acumulado, ou seja, cerca de 6,5 milhões de amílias. O programa, com a meta de 1 milhão de unidades, como um todo, atende 14% do deficit   acumulado. No entanto, na aixa prioritária (até R$1.395,00), que, de acordo com as diretrizes da PNH, deveria ser o oco do subsídio, com as 400 mil unidades previstas, atende-se apenas 6% do deficit  acumulado, isso 101

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

se essa meta or eetivamente cumprida, o que parece ser um dos grandes desafios do programa, rente à baixa capacidade institucional das preeituras. Já o deficit   nas demais aixas (acima de R$1.395,00) é reduzido e a meta do novo programa pode não só zerar as necessidades acumuladas como atender à demanda demográfica ou, até mesmo, financiar uma segunda moradia. É indiscutível que a elevação do patamar de subsídios destinados à habitação que se obteve com o programa é um avanço importantíssimo, que precisa ser perenizado, assim como os incentivos fiscais, o Fundo Garantidor e outros mecanismos operacionais capazes de dar maior agilidade ao atendimento habitacional. No entanto, as regras para a distribuição dos subsídios precisam ser alteradas, pois estão injustas do ponto de vista social. Embora se possa admitir, no contexto do combate à crise econômica, alguma distorção na concessão de subsídio, em termos de aixa de renda isso não pode se perenizar. É undamental que se retome o Plano Nacional de Habitação para implementar, de modo articulado, as estratégias previstas, enrentando o desafio de ocar na população de baixa renda o subsídio habitacional. Não se pode reproduzir num governo que herda a tradição das lutas históricas pelo direito à moradia a distorção que az com que recursos públicos acabem por privilegiar os que menos necessitam. Em síntese, pode-se concluir que, apesar das distorções e lacunas apontadas, o programa dá mais um passo importante no sentido de construir Políticas Públicas destinadas a garantir o direito à habitação, que é o que se persegue desde o Projeto Moradia. Mas é necessário avançar mais; nesse sentido, a retomada do debate e da implementação do Plano Nacional de Habitação é urgente.

Atividades de aplicação 1. Qual a principal implicação de se atribuir ao direito à moradia um status de direito social undamental, assim como os direitos à alimentação e à saúde, por exemplo? 2. Quais problemas sociais apresentados ao longo da história habitacional do Brasil contribuíram para o início da preocupação governamental com os problemas de moradia? 102

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação

3. Quais eram as ontes de financiamento do Banco Nacional de Habitação e a quem se destinavam suas atuações?

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Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública

João Martins Tude Fabio Pablo Santana

Novos campos de estudo das Políticas Públicas Atualmente é notório o crescimento dos estudos de Políticas Públicas nas pesquisas acadêmicas realizadas no Brasil e no mundo. Várias áreas do conhecimento, e não só a Ciência Política, vêm realizando pesquisas sobre o que o governo az ou deixa de azer. Portanto, a academia, juntamente com órgãos governamentais, organizações não governamentais, movimentos sociais e centros de pesquisa, estes últimos com tradição mais antiga na área, têm ampliado sua presença nos estudos e pesquisas sobre Políticas Públicas. Vários departamentos de Ciência Política também têm contribuído para o crescimento e a legitimação da área com a criação de cadeiras em Políticas Públicas (SOUZA, 2006). Além dessa expansão do campo de estudos de Políticas Públicas, a sua ragmentação também se caracteriza como enômeno de renovação do campo e objeto de discussão da validade e eetividade dessa ragmentação. Para alguns autores esse processo é prejudicial para a eficiência e eficácia da aplicação das Políticas Públicas, pois argumentam que a ragmentação é o resultado de um processo descoordenado, sem consistência e que não atenta à coerência na ormulação/implementação de políticas, programas ou projetos. Segundo eles, a ragmentação pode ser atribuída à alta de coerência, consistência e coordenação dos responsáveis pela ormulação/ implementação das políticas. Para esses autores a dierenciação entre esses termos é, em alguns casos, tênue (OCDE, 2003). De acordo com as teorias nesse campo de estudos podemos entender que, Uma teoria da ragmentação do processo de ormulação de Políticas Públicas lida basicamente com a categoria integração. A questão da integração é ulcral, e constitui uma brecha na literatura contemporânea, que presume que a integração é um construto

Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública 1

racionalista1  sem correspondência no mundo real caótico das gêneses de Políticas Públicas e que a integração eficaz é uma unção de arranjos eficientes de coordenação, que podem ser garantidos mediante o estabelecimento de papéis, regras e incentivos. A primeira presume pluralidade; a segunda, unidade. (MARTINS, 2004, p. 4)

De acordo com a teoria racionalista de Políticas Públicas, todos os valores relevantes para ormulação/implementação das políticas são conhecidos e qualquer sacriício em um ou mais dos valores é compensado pela consecução de outros objetivos. Os teóricos racionalistas argumentam que para selecionar uma política racional os ormuladores precisam: a) conhecer todas as preerências da sociedade e os seus pesos relativos; b) conhecer todas as políticas alternativas disponíveis; c) conhecer todas as consequências de cada política alternativa; e d) calcular a relação entre valores atendidos e valores sacrificados para cada política alternativa.

Ademais dessa corrente de interpretação do processo de expansão e ragmentação das análises de Políticas Públicas, outra se az relevante e crescente nesse campo de estudos: a que interpreta como benéfico o surgimento desses enômenos para uma renovação dos estudos de Políticas Públicas. Essa segunda corrente entende que a expansão e ragmentação do campo de análise de Políticas Públicas traz uma série de novas interpretações possíveis e que vem a somar para consolidação dessa vertente de análise. Como consequência da expansão e ragmentação desse campo de estudos, surgiu a possibilidade de analisar temáticas antes consideradas alheias ao escopo das Políticas Públicas a partir dessa perspectiva. Um exemplo dessas temáticas é a política externa, considerada classicamente como um âmbito excessivamente hermético do Estado e que possuiria características particulares que a enquadraria num campo de estudos específico. O que veremos neste capítulo é de que orma a expansão do campo de estudos de Políticas Públicas e os processos de globalização no mundo e redemocratização política no Brasil influenciaram as novas abordagens da política externa, veremos quais as características particulares da política externa como campo de estudos e como objeto do jogo político no seio do Estado, buscaremos analisar também de que maneira é possível entendê-la enquanto Política Pública semelhante às Políticas Públicas domésticas e, por fim, analisaremos o caso brasileiro buscando compreender como esse processo de politização da política externa se desenvolveu em nosso país.

A especificidade da política externa Os primeiros questionamentos sobre a possibilidade de se abordar a política externa enquanto Política Pública está no ato da primeira ser considerada por muito tempo como exterior ao próprio Estado e desconectada das demais políticas domésticas. A política externa sempre carregou sobre si uma “mística de especialidade, segredo e confidencialidade” que a tornava acessível somente a alguns poucos “magos” capazes de operá-la. Outro ator que contribui para essa concepção de política externa é o ato de que há também uma corrente que concebe como Políticas Públicas somente as políticas domésticas, aquelas que impactam diretamente e em um curto prazo a sociedade. 106

Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública

Para entendermos de que maneira é possível estudar a política externa enquanto uma Política Pública é preciso inicialmente rever seus conceitos para compreendermos as suas particularidades rente às outras políticas do Estado e analisar quais os caminhos possíveis para sua abordagem no campo das Políticas Públicas. Devido a sua complexidade e diversidade, a política externa pode ser considerada um campo de estudos interdisciplinar, uma ponte de ligação entre os estudos de relações internacionais e Ciência Política, já que se utiliza de erramentas metodológicas pertencentes a esses dois ramos das ciências humanas, e por seu objeto de estudo (as ações do Estado para além de suas ronteiras) estar intimamente ligado tanto a Ciência Política quanto às relações internacionais. Além dessa ligação mais específica, a política externa apoia-se, num âmbito mais geral, em diversos outros ramos do conhecimento, ainda mais após o desenvolvimento de abordagens mais amplas e menos centralizadoras da definição de política externa e de seus atores. Entre esses outros ramos do conhecimento destacam-se: a História, que contribui de modo crucial para os estudos da diplomacia mundial; a Sociologia, que contribui para o entendimento dos processos transnacionais nos quais as sociedades estão inseridas, a exemplo de temas como migração, asilados políticos, reugiados, choques culturais, além de outros enômenos demográficos e políticos; a Economia, que é undamental devido às transações comerciais internacionais serem elementos determinantes das posturas de política externa dos Estados; e o Direito, que contribui para compreensão dos tratados e acordos internacionais e as limitações jurídicas dos Estados em sua atuação no sistema internacional. A análise da política externa como um campo teórico científico inicia-se em meados dos anos 1950. Seu desenvolvimento ez-se essencialmente tendo como base três dimensões principais de análise: a) a teoria de política externa como instrumento de comparação entre as ações externas dos Estados; b) a análise dos contextos da política externa; e c) a análise dos processos de tomada de decisão de política externa. São essas três dimensões que irão estar presentes na quase totalidade das teorias e conceitos de política externa. A complexidade contida no termo “política externa” dificulta a ormulação de um conceito geral do mesmo e, devido a isso, não é possível encontrar um consenso em torno da definição de política externa entre os autores 107

Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública

tanto da Ciência Política quanto das relações internacionais, ou mesmo se há uma teoria de política externa. O que podemos encontrar são definições advindas de abordagens teóricas mais gerais que tomam a política externa como um elemento constituinte das teorias da política internacional e das relações internacionais. Encontramos autores que definem a política externa como uma junção de comportamentos que traduzem as preocupações de um Estado no plano internacional, ou que consideram a política externa como uma linha de ação que os operadores da política externa de uma sociedade nacional seguem para apresentar ou modificar uma situação no sistema internacional de modo que este torne-se compatível com os objetivos definidos por eles mesmos ou pelos seus predecessores (ROSENAU, 1968), já outros autores definem a política externa como as orientações, os engajamentos e as ações que caracterizam o âmbito nacional de um Estado (HOLSTI, 2001). Nessas teorias o que podemos verificar é a concordância da proeminência do Estado como ator preponderante do processo de ormulação/implementação da política externa. O quadro a seguir ilustra o papel dos distintos atores envolvidos na política externa. Quadro 1 – Configuração geral dos atores envolvidos na formulação/implementação da política externa Finalidade – Decisão de Política Externa

1.º nível – atores governamentais 1. Executivo Federal 2. Agências de primeiro nível 3. Agências de segundo nível 4. Legislativo Federal (Senado e Câmara dos Deputados) 5. Judiciário 2

Think thank   é uma expressão da língua inglesa utilizada para caracterizar organizações que têm por objetivo produzir conhecimento através de pesquisa em diversas áreas como política, tecnologia, economia, questões estratégicas e militares etc. As think thanks  geralmente vendem esse conhecimento para governos e empresas para que esses possam ter subsídios na tomada de decisão.

2.º nível – atores não governamentais  Partidos Políticos ONGs   Organizações empresariais Sindicatos   Meios de comunicação e opinião pública Think thanks2   Organizações religiosas Grupos étnicos 

108

 .    a    n    a    t    n    a     S    o     l     b    a     P    o     i     b    a     F     /    e     d    u     T    s    n     i    t    r    a     M    o     ã    o     J

Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública

Apesar de não haver consenso, um conceito genérico clássico que em alguma medida está presente na maioria das teorias de política externa é que esta se define como toda ação do Estado para além de suas ronteiras. Esse conceito parte do pressuposto de uma separação existente entre política interna e política externa, de que há um campo específico de análise da política externa. Ademais, há também outro elemento essencial contido nas conceituações clássicas e nos discursos dos operadores da política externa: o conceito de interesse nacional. Esse conceito é importante, pois, é a partir do interesse nacional que os operadores de política externa legitimam suas decisões e ações no jogo político internacional, e é através dele que obtêm, ou não, o apoio necessário para realização dos objetivos de política externa. Tendo em vista essa perspectiva em torno do conceito de política externa passaremos à análise do processo de politização da política externa e das possibilidades de entendê-la dentro da perspectiva dos estudos de Políticas Públicas.

A dimensão pública da política externa A partir de meados da década de 1980, engendra-se no cenário internacional uma nova ordem global. Essa ordem tem como principais expoentes de caracterização o triuno do capitalismo sobre o socialismo soviético, o fim do conflito Leste/Oeste, a prevalência da ideologia neoliberal, a supremacia do mercado e das relações comerciais e a superioridade técnica-militar dos Estados Unidos da América. Além desses marcos sócio-históricos, outro se az extremamente relevante para a análise do cenário internacional na década de 1990, o advento da globalização como instrumento impulsionador e justificador das ações de política externa. Esta oi responsável pela vinculação das decisões e posicionamentos dos Estados à volatilidade do mercado financeiro-comercial. [...] A globalização engendrou nova realidade econômica, caracterizada pelo aumento do volume e da velocidade dos fluxos financeiros internacionais, pelo nivelamento comercial em termos de oerta e demanda, pela convergência de processos produtivos e, enfim, pela convergência de regulações nos Estados (CERVO; BUENO, 2002, p. 455).

Com o desenvolvimento dos processos de globalização e a complexificação das agendas de política internacional, a política externa passa a ter necessidade de acrescentar outros elementos na sua ormulação e implementação, elementos estes (demandas de atores não estatais) que se relacionam com uma perspectiva de  politização3 da política externa, de tornar a política externa um espaço de atuação também de atores não estatais, de pensar 109

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O termo politização não indica aqui que a política externa estivesse despolitizada anteriormente, significa tão somente um adensamento do jogo político neste âmbito do Estado, notadamente com a inserção de atores antes excluídos. A justificativa para utilização do termo advém de seu uso corrente entre os autores que abordam a política externa enquanto Política Pública.

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a política externa como Política Pública. O diplomata e o militar (descritos por Aron4 como protagonistas clássicos da política externa) ganham a companhia, mesmo que ainda modesta, dos atores não estatais, como partidos políticos, sindicatos, ONGs, igrejas, entre outros.

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Raymond-Claude-Ferdinand Aron (1905-1983), sociólogo rancês, historiador, filósoo e jornalista político. Foi proessor de filosofia social na Universidade de Toulouse. Um tema requente nos escritos de Raymond Aron oram as questões da violência e da Guerra, como em Paix et Guerre entre les Nations (Paz e Guerra entre as Nações), de 1962. Também escreveu um importante livro de história da sociologia intitulado Les Étapes de la Pensée Sociologique (As Etapas do Pensamento Sociológico), de 1967. Suas memórias oram publicadas em 1983.

Dessa maneira entende-se que, [...] a politização da política externa [...] depende da existência de impactos distributivos internos que ocorrem quando os resultados da ação externa deixam de ser simétricos para os diversos segmentos sociais. Quando, ao contrário, os custos e beneícios não se concentram em setores específicos, ou os resultados da ação externa são neutros do ponto de vista do conflito distributivo interno, a política externa produz bens coletivos, aproximando-se do seu papel clássico, de deesa do interesse nacional ou do bem-estar da coletividade. (LIMA, 2000, p. 289-290).

A partir do momento que a política externa passa a aetar mais diretamente uma porção significativa da população esta passa a se interessar pelas decisões tomadas nesse âmbito do Estado nacional e a demandar também maior transparência nas ações de política externa. As principais consequências provenientes do adensamento dos processos de globalização para a  politização do campo da política externa podem ser descritas em dois pontos essenciais: a) a ampliação das agendas de política externa e sua complexificação, de orma que as ações externas de um Estado passam a influenciar mais nitidamente a vida cotidiana dos cidadãos comuns; e b) o aumento da demanda por participação nos processos de ormulação e execução das políticas do Estado em geral e na política externa especificamente, influenciado principalmente pela onda democratizante de finais da década de 1970 na Europa e nas décadas de 1980 e 1990 na América Latina, além do chamado boom das Organizações Não Governamentais (ONGs) no início da década passada.

A complexificação das agendas de política externa e a participação da sociedade civil Acompanhando os processos de globalização, a política externa passou, tanto enquanto campo teórico, como campo de atuação prática, por um pro cesso de expansão, renovação e ragmentação em um cenário cujas influências econômicas, estratégicas, política, cultural, social e militar relacionam-se em hierarquias diversas numa interação onde prevalece a hegemonia das democracias de mercado, mas que são atravessadas pela atuação emergente de atores não estatais. 110

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Temas antes relegados ao âmbito das low politics5 passam a adquirir relevância política e a despontar muitas vezes como discussão prioritária nas agendas de política externa dos Estados. Dentre esses temas destacam-se: as questões ambientais, o narcotráfico, a pobreza, o desenvolvimento etc., muitos deles discutidos nas conerências organizadas pela Organização das Nações Unidas (ONU) em toda década de 1990 que, por isso, passou a ser conhecida como a Década das Conferências. Foram elas: Conerência Mundial da Criança – Nova York (1990), Conerência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento – Rio de Janeiro (1992), Conerência Mundial dos Direitos Humanos – Viena (1993), Conerência Mundial sobre População e Desenvolvimento – Cairo (1994), Conerência Mundial para o Desenvolvimento Social – Copenhagen (1995), Conerência Mundial sobre a Mulher – Pequim (1995) , Conerência Mundial sobre Assentamentos Humanos – Istambul (1996), Conerência Mundial sobre Alimentação – Roma (1996). Dessa maneira percebemos que a internacionalização do Estado contribuiu para a internacionalização da agenda doméstica com a incorporação de temas antes limitados somente ao Executivo Federal nas preocupações de setores da sociedade civil, principalmente ONGs, enquanto a consolidação democrática, a partir da consolidação do ideário das democracias liberais no Ocidente, omentou a politização da política externa em geral. Desde os anos 1990, esse processo desafia a ormulação e decisões tradicionais de política exterior, assim como os temas a ela vinculados (SARAIVA, 2003). A emergência desses temas passou a exigir dos  policy makers (operadores) da política externa um conhecimento muito mais amplo para dar conta da complexidade das novas questões internacionais. Esse conhecimento (know-how ), que muitas vezes oge à capacidade dos diplomatas responsáveis pela condução da política externa, pode ser encontrado em organizações da sociedade civil, especialistas, acadêmicos, técnicos, organizações setoriais, empresários, ou demais atores sociais. Independente do grau de participação que esses novos atores adquiriram no campo da política externa, é certo que a complexificação dessas agendas oi essencial para que a separação anteriormente existente entre as Políticas Públicas domésticas dos Estados e a política externa se diluísse gradativamente e evidenciasse assim a existência de um continuum entre política doméstica e política externa, de modo tal que esta última não escapa aos processos de tomada de decisão aos quais as Políticas Públicas estão envolvidas e que são característicos dos regimes democráticos ocidentais modernos, sejam eles: relação entre Poder Executivo e Legislativo, possibilidade de intervenção do 111

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Apesar de não haver consenso em torno do conceito de low politics  na Ciência Política e nas relações internacionais este pode ser entendido como os temas políticos relacionados à economia, às questões sociais, e à política doméstica, em contraposição às high politics que estariam relacionadas aos temas segurança militar e questões estratégicas.

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Poder Judiciário, trâmite burocrático e participação da sociedade civil. Dessa maneira verificamos que, [...] quando as consequências da política externa são distributivas, no sentido de que custos e beneícios não se distribuem igualmente na sociedade, a política doméstica tem influência na ormação da política externa (LIMA, 2000, p. 286).

A partir desses argumentos podemos representar o processo de decisão política e ormulação/implementação de políticas no âmbito da política externa, na perspectiva da  politização do campo, através do seguinte diagrama: Decisões de políticas externas X formulação/implementação de Políticas Públicas

Participação de demais atores sociais: implementação (monitoramento)

Participação de demais atores sociais: ormulação Sistema político INPUTS

Órgão responsável pela condução da política externa

Demandas e apoios

OUTPUTS

Decisões e ações

 .    a    n    a    t    n    a     S    o     l     b    a     P    o     i     b    a     F     /    e     d    u     T    s    n     i    t    r    a     M    o     ã    o     J

Conjuntura Nacional e Internacional Jogo Político Internacional

O diagrama nos mostra de que maneira as decisões de política externa passam a ser tomadas quando consideradas as demandas e apoios advindos da sociedade. Há uma pressão dos diversos setores sociais cada um com sua demanda específica (inputs), essas demandas passam pela discussão e pelo  jogo de poder no interior dos órgãos responsáveis pela condução da política externa e o resultado dessas pressões e discussões são as políticas adotadas pelo Estado no âmbito internacional (outputs), mas não sem a participação da sociedade principalmente através do monitoramento das políticas. Esse enômeno de  politização  e democratização das Políticas Públicas, incluindo também a política externa, de finais do século XX, caracterizou-se também no Brasil, que além da influência dos processos de globalização nos quais começava a se inserir oi influenciado também por sua conjuntura interna com o processo de redemocratização política do país após mais de 112

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20 anos de regime militar e a promulgação da Constituição de 1988, conhecida também como a Constituição Cidadã, devido ao seu caráter participativo que permitiu aos cidadãos exporem suas demandas (muitas delas reprimidas pela ditadura militar vigente no Brasil de 1964 a 1986) à Assembleia Constituinte.

A politização da política externa no Brasil Buscaremos verificar agora de que maneira os novos dispositivos constitucionais influenciaram na ampliação da participação de outros atores sociais na ormulação e implementação das políticas no âmbito da política externa. Analisaremos mais especificamente como a institucionalização 6 mais clara (em comparação às constituições anteriores) das prerrogativas em torno da política externa ragmentaram e ampliaram em alguma medida a responsabilidade da condução da política externa brasileira. Analisando o processo de tomada de decisão de política externa no Brasil a partir da redemocratização e do advento da globalização, verificamos que a Constituição de 1988 acabou por descentralizar e ragmentar, em alguma medida, a política externa brasileira, anteriormente concentrada no Ministério das Relações Exteriores. Mesmo com a manutenção quase que irretocável das disposições do Executivo Federal reerentes às Relações Exteriores, a Carta Promulgada de 1988 introduz de maneira mais ampliada o poder Legislativo (e demais atores sociais, mesmo que de maneira indireta) no processo decisório de política externa, e no próprio texto constitucional podem ser encontradas orientações específicas relativas à ação do Estado em termos de política internacional. Evidência desse ato pode ser vista desde o preâmbulo da Carta Constitucional que dita: Nós, representantes do povo brasileiro, reunidos em Assembleia Nacional Constituinte para instituir um Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a  justiça como valores supremos de uma sociedade raterna, pluralista e sem preconceitos, undada na harmonia social e comprometida, na ordem interna e internacional, com a solução pacífica das controvérsias, promulgamos, sob a proteção de Deus, a seguinte CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL” (BRASIL, 1988).

Na sequência do texto constitucional podemos verificar no tópico “Título I: Dos Princípios Fundamentais” outras evidências, mesmo que num caráter generalista, de disposições específicas em torno da ação externa do Estado. 113

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Essa institucionalização reere-se aos artigos específicos da Constituição de 1988 sobre as disposições das prerrogativas de política externa entre os diversos segmentos da burocracia e do corpo político estatal no âmbito das decisões de política externa. Mesmo não sendo encontrados em demasia, esses artigos são importantes para a inserção de novos atores, notadamente do Legislativo ederal, nos processos de ormulação e implementação de políticas no campo da política externa.

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Essas evidências estão mais detalhadamente apresentadas nos dez princípios undamentais (e no parágrao único) que compõem o artigo 4.o da Constituição, quais sejam: I - independência nacional; II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não intervenção; V - igualdade entre os Estados; VI - deesa da paz; VII solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo; IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político. Parágrao único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à ormação de uma comunidade latino-americana de nações (BRASIL, 1988).

Esses princípios, apesar de possuírem uma característica assaz abrangente, demonstram uma preocupação em delinear algumas disposições norteadoras da política exterior brasileira, às quais os ormuladores de política externa estariam inevitavelmente submetidos. Essas disposições impactaram de modo muito eetivo na correlação de orças entre os poderes Executivo e Legislativo, além do Judiciário. Assim, o tradicional processo decisório da política externa brasileira, centrado na atuação decisiva do Executivo, definidora do padrão burocrático da agência diplomática, e muitas vezes tentando manter recorrentemente um caráter de exclusivismo dos diplomatas em relação ao know-how   da política externa, sore os desafios dos eeitos democratizantes provenientes daqueles processos. A política externa passa a refletir não apenas os constrangimentos sistêmicos, provenientes da estrutura mesma do meio internacional, mas também, e principalmente, as estratégias estabelecidas pelos atores domésticos no contexto da distribuição de interesses e preerências no interior do Estado (LIMA, 2000, p. 287).

Ademais dos dispositivos constitucionais, outros atores contribuíram para a  politização da política externa brasileira notadamente nos últimos 20 anos, como exemplos principais temos: a) a própria abertura proporcionada pelo Itamaraty (órgão responsável pela condução da política externa brasileira) através de oros consultivos e ormação de delegações mistas para os oros internacionais compostas por diplomatas e representantes da sociedade civil; b) a midiatização da política externa, o que atraiu a atenção dos cidadãos comuns às decisões tomadas pelo Estado brasileiro em relação às suas relações internacionais; c) o capital político adquirido pela política externa demonstrado nas disputas eleitorais presidenciais da década de 1990 e dos anos 2000 onde os temas de política externa oram incluídos nas agendas de campanha eleitoral; d) o aumento do interesse dos acadêmicos e especialistas pelas pesquisas e acompanhamento da política externa e a ampliação dos cursos de Relações Internacionais. 114

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Como afirma Faria (2008, p. 1), O caráter insulado do processo de produção da política externa brasileira, ortemente centralizado no Itamaraty, tem sido amplamente reconhecido. Há, porém, indícios de alterações importantes nesse padrão tradicional, a partir do início da década de 1990, e pressões crescentes para que tal processo se torne mais permeável às articulações, interesses e demandas de uma diversidade de outros atores, tanto estatais como societários.

Essa ampliação dos atores com prerrogativas de participação no processo de ormulação e implementação da política externa permitiu que a mesma se aproximasse cada vez mais das Políticas Públicas domésticas, visto que, com o aumento do número de atores influenciando na ormação de políticas no âmbito da política externa as discussões se ampliaram, as demandas tornaram-se mais heterogêneas e a necessidade de buscar soluções que atendessem a essas novas demandas num prazo mais imediato tornou-se premente, dando à política externa uma configuração mais aproximada das Políticas Públicas clássicas. Com isso percebemos que as duas décadas de globalização e de redemocratização oram essenciais para que a política externa adquirisse um caráter mais transparente e poroso permitindo o acesso da sociedade brasileira às decisões de política externa. Começa a haver uma interação mais rutíera entre Estado e sociedade. É claro que o grau de participação da sociedade civil no campo da política externa depende da conjuntura interna e externa e do grau de abertura propiciado pelo governo dirigente no momento em questão, e da temática a ser discutida. Essa participação tende a ser maior em assuntos politicamente sensíveis, tais como as negociações econômicas e comerciais internacionais, e menor em questões mais específicas. Com isso precisamos ter em mente que, Generalizações são precipitadas e para cada temática da agenda externa é preciso discernir, entre outros aspectos, o grau de institucionalização e a capacidade propositiva de atores não governamentais, a receptividade da burocracia estatal às demandas da sociedade, a capacidade de coordenar interesses divergentes e a variação de padrões de relacionamento de acordo com o estilo de cada administração ederal (OLIVEIRA; PFEIFER, 2006, p. 389-390).

Apesar de recente e ainda não consolidada consensualmente, a perspectiva da política externa enquanto Política Pública é extremamente pertinente e permite a ampliação do escopo de compreensão dessa temática tão relevante em todos os âmbitos sociais. A partir do momento em que há uma consolidação do processo de politização da política externa, acreditamos ser

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possível gerar assim um maior accountability 7 e senso de responsabilidade daqueles responsáveis pela ormulação/implementação de políticas, acarretando assim em maior legitimação e credibilidade da política externa brasileira tanto em âmbito nacional como internacional rente aos demais países da comunidade internacional e às agências e órgãos internacionais, além de empresas e investidores estrangeiros.

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Pode ser traduzido por prestação de contas ou responsabilização.

É necessário ter em conta que todo esse processo depende de uma mudança institucional da cultura política do órgão responsável pela condução da política externa, no caso brasileiro o Ministério das Relações Exteriores. Essa mudança conorma-se essencialmente na alteração das relações com a sociedade passando do sentido top-down para o sentido bottom-up, ou seja, de uma relação vertical de cima para baixo para uma relação de baixo para cima, com um caráter mais horizontalizado e participativo, mas sem perder de vista a importância dessas decisões e o seu alcance social. Neste capítulo vimos de que orma a expansão do campo de estudos de Políticas Públicas influenciaram, juntamente com os processos de desenvolvimento da globalização e redemocratização do estado, as novas abordagens da política externa. Demonstramos as dificuldades de analisar, inicialmente, a política externa enquanto Política Pública devido às características par ticulares. Vimos também como o desenvolvimento dos processos de internacionalização do Estado; a complexificação das agendas de política internacional, e a ampliação da participação de outros atores nos processos de ormulação e implementação da política externa, tornaram esta última um campo suscetível de ser abordado a partir do prisma das Políticas Públicas. Verificamos de que maneira esse processo de transormação do entendimento da política externa como política pública se desenvolveu no Brasil, e como parece haver uma tendência de ormação de um continuum entre as políticas interna e externa nos processos de elaboração das Políticas Públicas.

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Ampliando seus conhecimentos

A política externa e os representantes do povo (SARAIVA, 2009)

Colhe o Brasil, após esorço contínuo dilatado no tempo, o que plantou no esorço da construção de sua inserção internacional. Há dois séculos ormularam-se os pilares da política externa. Teve o país inteligência de longo prazo e cálculo de oportunidade no mundo diuso da transição da hegemonia britânica para o século americano. Engendrou concepções, conceitos e teoria própria no século XIX, de José Boniácio ao Visconde do Rio Branco. Buscou autonomia decisória no século XX. As elites se interessaram, por meio de calorosos embates parlamentares e discussão de opções externas, pelo destino do Brasil. O país emergiu, de Vargas aos militares, como ator responsável e previsível nas ações externas do Estado. A mudança de regime político não alterou o pragmatismo externo, mas o apereiçoou. Os choques de visões oram expostos na democracia. Setores políticos de dierentes matizes participaram de grandes debates em torno dos modelos de inserção internacional do país, entre o associativismo liberal e o nacional-desenvolvimentista. Coube à política externa de Lula e aos múltiplos atores e protagonistas empresariais, diplomáticos, intelectuais e a sociedade civil, a ampliação do raio de ação dos interesses e valores brasileiros nos últimos anos. O avolumar da capacidade decisória nacional no jogo das grandes potências e na economia política da globalização é ato auspicioso. O Brasil ficou grande demais para o seu meio sul-americano. Migrou de importador de regras para construtor de conceitos na cena internacional. Há crescente confiança no país como interlocutor no xadrez da política internacional. O Congresso Nacional e nossos representantes, no entanto, silenciam em relação ao novo lugar do Brasil no mundo. A política interna do Brasil move-se entre volubilidade e pequenez, descolada que é do país proundo e dos

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seus desígnios externos. Os agentes políticos e as lideranças partidárias no Parlamento parecem não ter noção do país que representam. Demonstram visão limitada do mundo. Esquecem os parlamentares que eles têm responsabilidade na discussão, proposição e controle da ação externa do Estado. Os desencontros em torno do voto brasileiro para a nova direção da Unesco e os parcos debates em torno da melhor inserção do Brasil ace à crise global expõem um Congresso de costas para a política externa. A introspecção política, a alta de interesse pelos temas internacionais e o limite dos debates parlamentares aos temas imediatos, midiáticos e de pouco valor exceto para a carreira política e a próxima eleição queimam energia diante dos grandes desafios internacionais do Brasil. Exportam, os eleitos pelo povo, o grande debate acerca do lugar do Brasil no mundo para setores da burocracia estatal. A democracia fica menor. Vulnerável se az o país. Da Argentina, parceira e vizinha privilegiada do processo de integração mais relevante do Brasil com seu meio sul-americano, já aprendemos que sua retração internacional tem origem na política interna pequena. Mesmo em país de gente inteligente e culta, mas tomado pela cizânia de sua elite irreconciliável, lá já não é mais possível uma estratégia externa. A síndrome portenha se traduz na baixa capacidade de construir estratégias de longo prazo em avor do tempo curto dos governantes que se sucedem na Casa Rosada, incapazes de construir uma inteligência política externa consistente no tempo. Nos Andes há lutas domésticas que impedem inserção internacional com autonomia e responsabilidade internacional. São Estados em guerras civis inormais. As divisões internas tornam impossível a eficácia externa. Tais Estados, vizinhos do Brasil, possuem apenas política interna. A externa é dramatizada pela lógica da vitimização e do antiamericanismo estéril. A política externa dos Estados é muito importante para se circunscrever a burocracia estatal. O descompasso entre o interno e o externo não é bom para o Brasil. Mesmo no atual momento de ebulição econômica global existe a hipótese altruísta de sairmos da crise sem os recalques de experiências traumáticas anteriores. Onde estão os debates estratégicos e de alto nível dos representantes do povo acerca dessa relevante hipótese? O silêncio dos congressistas brasileiros é estarrecedor. Dizem que política externa não dá voto. Nada disso é compatível com os antecedentes de um país que soube unir orças em torno de grandes debates nacionais e dos caminhos a tomar no mundo complexo que vivemos. É hora de pôr o externo no debate interno. Afinal, a política externa também é uma Política Pública. 118

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Atividades de aplicação 1. De acordo com as interpretações possíveis do processo de ragmentação do campo de Políticas Públicas, podemos considerar que: a) Há uma corrente teórica que considera esse processo como prejudicial ao desenvolvimento do campo de estudos e outra que considera como rutíera. b) Todas as correntes teóricas consideram que esse processo é prejudicial ao desenvolvimento do campo de estudos. c) A corrente teórica que considera esse processo benéfico assim o az pois acredita que dessa maneira é possível uma unidade na ormulação/implementação de políticas. d) Nenhuma das correntes teóricas considera esse processo como benéfico ao desenvolvimento do campo de estudos. 2. De que maneira a complexificação das agendas de política internacional contribuiu para o processo de politização da política externa? 3. Quais as principais consequências da inclusão da política externa no escopo das Políticas Públicas do Estado?

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Gabarito

Conceitos gerais de Políticas Públicas 1. C 2. A resposta deve expor as três dimensões conceituais inseridas na definição de Políticas Públicas: a dimensão institucional ( polity ), a dimensão processual ( politics) e a dimensão material ( policy ). Deve dar relevância à terceira dimensão do conceito, a dimensão material ( policy ), demonstrando que esta é a que mais se aproxima do que conhecemos como “políticas” propriamente ditas ou Políticas Públicas. Além disso, a resposta deve explicar que, apesar de importantes para a compreensão mais clara do que são as Políticas Públicas, esses conceitos na prática não podem ser dissociados. Temos sempre de levar em conta que todas essas dimensões estão inter-relacionadas e emergem de modo mais ou menos acentuado na ação política sempre entrelaçadas e influenciando-se mutuamente. 3. Características do racionalismo: a) É necessário possuir o conhecimento de todas as preerências dos diversos grupos demandantes da sociedade e seus pesos relativos; b) É necessário ter claramente quais as alternativas possíveis e viáveis para consecução de determinada política; c) É preciso ter um diagnóstico antecipado das consequências de cada política alternativa que pode ser adotada; d) É indispensável estabelecer a relação custo X beneício (valores atendidos e valores sacrificados) para cada política alternativa; e) Dentre as alternativas apresentadas, deve-se escolher a que or mais eficiente, ou seja, a que minimize os custos e maximize os ganhos para sociedade.

Características do incrementalismo: a) Não há disponibilidade de tempo, verbas públicas, capacidade intelectual etc. que possibilitem a investigação de todas as alternativas possíveis na ormulação/implementação das Políticas Públicas; b) Não há como prever todas as consequências possíveis das novas políticas adotadas; c) Não seria interessante desperdiçar investimentos já eetuados em unção de políticas passadas, mesmo que essas não estejam atendendo com total

Gabarito

eficiência as demandas a que oi destinada; d) A disputa política inviabiliza a implementação de uma política estritamente racional; e) Há uma predisposição humana em buscar a satisação de suas demandas individuais e não a maximização dos ganhos sociais; ) É impossível estabelecer um consenso dos objetivos sociais.

A elaboração de Políticas Públicas: processos de formulação, implementação e avaliação 1. O ciclo de elaboração de uma Política Pública compreende os momentos de ormulação, implementação e avaliação de resultados. A etapa de ormulação é a ase onde são definidos quais os problemas a serem resolvidos juntamente com a decisão de quais instrumentos serão necessários para resolução desses problemas. O momento de implementação é a etapa onde as decisões tomadas na ase de ormulação são aplicadas na prática e se podem observar os resultados finais das políticas adotadas nos permitindo mensurar se ela obteve sucesso ou racasso na consecução de seus objetivos. Por último encontra-se a ase de avaliação, que consiste em uma etapa na qual os resultados e impactos da política são analisados com relação aos objetivos propostos, ornecendo elementos para o desenho de novas intervenções ou para o aprimoramento de políticas e programas em curso. 2. As Políticas Públicas são ações do governo elaboradas com o objetivo undamental de suprir as demandas sociais. Tendo em vista que essas demandas são diversas torna-se claro que as Políticas Públicas atuam em dierentes âmbitos da sociedade para tentar solucionar os problemas existentes. Por isso existem Políticas Públicas específicas para cada área da sociedade, podendo elas serem utilizadas na resolução de questões reerentes à saúde, à moradia, à educação etc. 3. As demandas sociais são analisadas de acordo com a sua relevância enquanto problema de interesse público, pois nem todos os assuntos podem ser introduzidos na elaboração de uma política a ser implementada. A definição de quais problemas serão solucionados dá início à ase de ormulação da política, momento onde são definidos quais serão as alternativas de ação e os instrumentos utilizados para tentativa de solucionar os problemas percebidos. 122

Gabarito

Controle e monitoramento social de Políticas Públicas no Brasil 1. A 2. O uso da expressão “controle social” se intensifica a partir do período de redemocratização do país, quando ainda predominava uma visão dicotômica entre Estado e sociedade civil, na qual a sociedade civil era entendida como ormada por setores progressistas, populares e democráticos e o Estado como autoritário e elitista, sendo, portanto, necessário o controle do primeiro sobre o segundo. Assim, controle social seria uma moderna compreensão de relação Estado-sociedade, onde a esta cabe estabelecer práticas de vigilância e controle sobre aquele.

Nessa visão, há um entendimento sobre a necessidade de uma divisão eetiva entre os papéis do Estado e da sociedade civil, na qual ao primeiro caberia a ormulação e implementação de uma determinada política pública e ao segundo competiria o processo de acompanhamento e avaliação dessa política. Entretanto, com o passar do tempo e a intensificação dos processos de participação, tal entendimento dicotômico sobre Estado e sociedade civil, assim como o da necessidade de divisão de papéis entre estes, oi arreecendo e dando lugar a um entendimento que Estado e sociedade civil deveriam atuar de orma conjunta no processo de ormulação, acompanhamento, avaliação e mesmo implementação de Políticas Públicas. A partir de então, buscou-se um novo termo para batizar esse processo, chegando-se a expressão “monitoramento social” de Políticas Públicas. 3. Os conselhos gestores de Políticas Públicas são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, civi l, de natureza deliberativa, cuja unção é ormular e controlar a execução das Políticas Públicas. Por seu caráter deliberativo e a sua natureza de composição mista e paritária, os Conselhos Gestores de Políticas Públicas dierenciam-se dos demais conselhos já existentes no país, como os conselhos comunitários e os populares. Os conselhos gestores, enquanto espaço de controle/monitoramento social, se eetivamente representativos, permitem uma melhor ormulação, implementação e avaliação das Políticas Públicas. 123

Gabarito

Ou seja, devido à atuação dos conselhos as Políticas Públicas podem ganhar eficiência e eficácia por diversos motivos: por estarem mais próximas da população conseguem atender melhor às suas necessidades e anseios; ganham mais transparência e diminuem o risco de prevalência de interesses privados devido à maior fiscalização e acompanhamento dos atos governamentais; melhora a alocação dos recursos públicos; enfim, transorma positivamente o modelo de planejamento e execução das Políticas Públicas.

Políticas Públicas no Brasil: o caso das políticas de habitação 1. Em decorrência da classificação do direito à moradia como um direito social básico é atribuído ao Estado a responsabilidade de garantir esse direito como uma premissa undamental para manutenção manutenção da vida. Desse D esse modo, pode-se cobrar do governo maiores responsabilidades quanto à ormulação e implementação de Políticas Públicas Públicas voltadas para a garantia do usuruto desse direito, uma vez que cabe a gestão pública omentar meios para a criação de políticas voltadas para a área habitacional. habitacional. 2. Os primeiros problemas sociais relacionados relacionados à habitação datam no pepe ríodo de desenvolvimento da industrialização no Brasil, que ocorreu por volta do início do século XX, onde se observou um grande fluxo migratório da zona rural rumo aos centros urbanos, naquela época não havia planejamento para assegurar uma ocupação organizada das cidades e isso acarretou no surgimento dos cortiços, estalagens e avelas no cenário urbano brasileiro. Essas habitações coletivas viviam em situação de insalubridade e, por isso, oram um oco para o desenvolvimento de doenças. A ameaça de prolieração dessas doenças para toda a população criou uma situação que passou a exigir a intervenção do Estado para resolver os problemas de moradia da população. 3. O BNH utilizava os recursos do Fundo de Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) para promover financiamentos às populações de menor renda e também para investir na área de saneamento e desenvolvimento urbano. Para os investimentos financeiros nas classes de renda média e alta eram utilizados os recursos do Sistema Brasileiro de Poupanças e Empréstimos (SBPE), cujos undos provinham basicamente das cadernetas de poupança. 124

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Novos campos de estudo de Políticas Públicas: a política externa enquanto Política Pública 1. A 2. A resposta deve explicitar que a complexificação das agendas de política internacional oi essencial para que a separação anteriormente existente entre as Políticas Públicas domésticas dos Estados e a política externa se diluísse gradativamente e evidenciasse assim a existência de um continuum entre política doméstica e política externa. Deve conter ainda a indicação que a emergência desses novos temas passou a exigir dos  policy makers  (operadores) da política externa um conhecimento muito mais amplo para dar conta da complexidade das novas questões internacionais. Esse conhecimento ( know-how ),), que muitas vezes oge à capacidade dos diplomatas responsáveis pela condução da política externa, pode ser encontrado em organizações da sociedade civil, especialistas, acadêmicos, técnicos, organizações setoriais, empresários, ou demais atores sociais. 3. A resposta deve conter a inormação de que a partir do momento em que há uma consolidação do processo de  politização da política externa há também um maior accountability  e   e senso de responsabilidade daqueles responsáveis pela ormulação/implementação de políticas, acarretando assim em maior legitimação e credibilidade da política externa brasileira tanto em âmbito nacional como internacional rente aos demais países da comunidade internacional e às agências e órgãos internacionais, além de empresas e investidores estrangeiros.

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