Políticas Pública de Segurança Pública
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APRESENTAÇÃO Olá! Seja bem-vindo a este curso! O enfrentamento da criminalidade na criminalidade na sociedade brasileira exige um saber técnico que supere os ‘achismos’ que caracterizam o debate cotidiano sobre o tema. Nesse sentido, o presente curso pretende preencher essa lacuna de conhecimento, objetivando conhecimento, objetivando capacitar gestores de instituições na temática de formulação, implementação e avaliação de políticas públicas, públicas , com enforque especíco no campo da sese gurança pública. Para tanto, o ponto de partida para seus estudos será a análise do processo histórico de transformação da mação da segurança em responsabilidade do Estado, e ainda, a apresentação de um diagnóstico minucioso da situação da criminalidade violenta na sociedade brasileira. Após isso, você terá a oportunidade de aprofundar seus conhecimentos analisando conhecimentos analisando o arcabouço institucional da segurança pública no Brasil, com destaque para as possibilidades de participação dos municípios e da sociedade civil. Alguns conceitos básicos de gestão de políticas públicas públicas serão apresentados, bem como, os componentes essenciais de uma política de controle da criminalidade que se pretenda efetiva e simultaneamente garantidora dos direitos humanos. O curso também proporcionará o conhecimento de planos, programas e projetos que projetos que representam exemplos de boas práticas de gestão da segurança pública no Brasil nos âmbitos federal, estadual e municipal e de espaços, mecanismos e instrumentos para a prevenção, dedicados às políticas públicas de prevenção social do crime. O curso tem nítida preocupação em combinar o saber teórico com o saber prático. Visto prático. Visto que, um bom diagnóstico da criminalidade de nada ser ve se não vier acompanhado de intervenções inter venções bem planejadas e implementadas. Espera-se que aproveite aproveite o máximo que puder! Bom curso!
Objetivos do curso Ao nal deste curso, você será capaz de: • Caracterizar o processo histórico de transformação da segurança em responsabilidade do Estado. • Analisar o arcabouço institucional da segurança pública no Brasil, especialmente as possibilidades de participação dos municípios e da sociedade civil. • Compreender os conceitos básicos de gestão de políticas públicas e os componentes essenciais de uma política de controle da criminalidade que se pretenda efetiva e simultaneamente garantidora dos direitos humanos. • Conhecer boas práticas de gestão da segurança pública no Brasil nos âmbitos federal, estadual e 2
municipal, bem como os espaços, mecanismos e instrumentos para a prevenção.
Estrutura do curso O curso está dividido nos seguintes módulos: • Módulo 1 1 - Estado e segurança pública em um contexto de mudança • Módulo 2 2 - A União, os estados, municípios e as comunidades na construção constru ção da segurança pública • Módulo 3 - Políticas públicas de Segurança Pública • Módulo 4 4 - Planos, Programas e Projetos de Segurança Pública • Módulo 5 5 - Espaços, mecanismos e instrumentos para a prevenção
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MÓDULO
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ESTADO E SEGURANÇA PÚBLICA EM UM CONTEXTO DE MUDANÇA
Apresentação do módulo A violência urbana é um dos problemas públicos mais graves da sociedade brasileira. Há um clamor popular por mais segurança, o qual é revelado em pesquisas de opinião diversas. O desao que se apresenta é a formulação e a implementação de políticas de segurança pública capazes de reduzir os indicadores de criminalidade violenta. Neste módulo você terá acesso a um diagnóstico detalhado da situação da criminalidade violenta na sociedade brasileira. Para início de conversa, contudo, é importante que você compreenda o signicado da expressão SEGURANÇA PÚBLICA. Mais do que um conceito, ela revela mudanças históricas na maneira do Estado conceber sua relação com a sociedade no controle da criminalidade.
Objetivos do módulo Ao nal deste módulo, você será capaz de: • Compreender como e porque o controle do crime tornou-se responsabilidade fundamental do Estado, fazendo da segurança pública uma política de Estado; • Identicar as principais características da incidência da violência urbana na sociedade brasileira; • Compreender a especicidade da dinâmica da violência urbana no Brasil comparada às de outros países.
Estrutura do módulo Este módulo está dividido nas seguintes aulas: • Aula 1 - A construção histórica do Estado como provedor da segurança pública • Aula 2 - A dinâmica da violência urbana no Brasil em décadas recentes • Aula 3 - A violência no Brasil comparada em âmbito internacional
Aula 1 – A construção histórica do Estado como provedor da segurança pública Esta aula criará condições para que você compreenda por que o controle do crime é responsabilidade primordial do Estado, não descartando a colaboração da sociedade. Para tanto, será mostrado como as instituições do Estado passaram a monopolizar essa tarefa no decorrer no decorrer dos últimos séculos, e também, que é no processo de surgimento da polícia, das prisões e do Direito Penal que a segurança dos cidadãos torna-se responsabilidade pública e não mais privada. 1.1 - A segurança como atribuição privada 4
A atividade de controle da criminalidade não apresenta um caráter público por natureza. Durante boa parte da história do mundo ocidental, o crime era considerado problema privado, ou seja, cada comunidade local é que devia adotar maneiras próprias de identicar e punir criminosos. Não havia, portanto, a intervenção do Estado como garantidor da segurança. Não estava institucionalizada a ideia de segurança pública. Até o nal da Idade Média, o que prevalecia era a mobilização de moradores de cidades e vilas para a formação de grupos voluntários de vigilância com a tarefa de reprimir os criminosos locais, especialmente os ladrões que atormentavam os comerciantes nas estradas. No Brasil, por exemplo, durante todo o período colonial e especialmente no período da mineração, a garantia da segurança dos moradores e comerciantes bem como o cumprimento das determinações da Coroa Portuguesa, era realizada pelas ORDENANÇAS. Eram compostas por moradores locais e não remunerados pelo trabalho. No máximo recebiam títulos militares. Existiam as ordenanças de homens a cavalo, destinadas aos homens brancos e as ordenanças de homens a pé, formados por pardos e negros libertos. Em cada vila existia um CAPITÃO-MOR responsável por um conjunto de ordenanças. E o cargo de capitão-mor era preenchido por homens de posses e eleitos pelos moradores locais. Tais ociais possuíam investidura real, mas seu poder vinha do fato de serem grandes proprietários de terras, comerciantes e sesmeiros que simplesmente camuavam com a cara do poder público o exercício do domínio privado. Dessa forma, o poder local estaria nas mãos dos Capitães Mores e das Câmaras, também controladas pelos homens bons. (COTTA, Francis Albert - Matrizes do sistema policial brasileiro. 2012.p.267) 1.2 – A segurança como atribuição pública A expressão SEGURANÇA PÚBLICA signica que a provisão da segurança para os indivíduos residentes em uma comunidade política é atribuição de uma entidade coletiva, qual seja o ESTADO. O caráter público da segurança signica que a mesma tornou-se um bem a ser garantido a todos os indivíduos, independentemente da posição social que ocupam. Ou seja, é responsabilidade do Estado e deve ser nanciada por impostos pagos por todos os membros da comunidade política. E provisão da segurança diz respeito ao controle de comportamentos considerados criminosos pela comunidade política, tanto no sentido da vigilância, para que os mesmos não ocorram, como também na punição dos indivíduos que os cometem. É importante distinguir os conceitos de SEGURANÇA PÚBLICA e ORDEM PÚBLICA. Enquanto o primeiro remete a comportamentos criminosos, o segundo é mais amplo, contemplando violações diversas da vida coletiva. 1.3 - O surgimento da Polícia A estruturação dos sistemas policiais modernos, baseados no prossionalismo, na administração burocrática e sob o controle do Estado, é a expressão mais marcante do processo histórico de institucionalização da noção de segurança pública. FRANÇA A França tornou-se a principal referência de formação de sistema policial prossionalizado, conforme análise de MONET (2001). Ela tinha dois pilares: a Maréchaussée, nas áreas rurais e a Tenência de polícia, em Paris. A primeira é intrinsecamente militarizada, sendo um regimento de elite do Exército, e tem sua estrutura territorializada a partir do século XVI. Ela vigia as populações itinerantes, prende bandidos, assegura regras concernentes ao comércio. Ela é rebatizada de Gendarmerie em 1791, perdendo gradualmente suas vinculações com o Exército. 5
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Já a Tenência é criada em 1667, com atribuição de zelar pela repressão da criminalidade bem como deve tomar as medidas necessárias para evitar incêndios e epidemias além de inundações. Paris é dividida em setores e bairros à frente dos quais atuam comissários assistidos por inspetores. Todo um sistema de patrulhas a pé e a cavalo funciona durante todo o dia. A montagem de uma estrutura de informantes foi a característica mais marcante desta polícia parisiense, preconizando a formação de policiais exclusivamente destinados à investigação. Os tenentes gerais de polícia acabaram sendo nomeados em todas as grandes cidades francesas. Fator comum às duas formas de polícia na França é a direção do governo central. O monarca absoluto comandava tanto a Gendarmerie quanto denia as indicações dos tenentes de polícia, sendo concebidos como ociais da realeza. Outros países europeus em ns do século XVIII e iníc io do século XIX implantam suas gendarmeries, todas vinculadas à autoridade central, orientadas para o policiamento de estradas e campos. BRASIL O sistema policial brasileiro, por sua vez, se estruturou no século XIX. E a matriz foi a dualidade policial francesa. Com a chegada da Coroa Portuguesa em 1808 no Rio de Janeiro, foi criada a Intendência Geral de Polícia, com atribuições de controle do crime, de urbanização, saneamento, saúde pública e iluminação pública seguindo o modelo policial que vigorava em Portugal desde o século XVIII. A vigilância cotidiana das ruas, por sua vez, coube a forças militarizadas. No Rio de Janeiro, por exemplo, existia a Guarda Real de Polícia (GRP). Mesmo na segunda metade do século XVIII já existiam forças militarizadas que realizavam a vigilância ostensiva das vias públicas. É o caso de Minas Gerais com o Regimento Regular de Cavalaria de Minas, criada em 1775, que posteriormente veio a ser o fundamento da Polícia Militar do Estado de Minas Gerais. INGLATERRA A Inglaterra, a despeito de sua tradição de gestão descentralizada, também assistiu a intervenção do governo central na questão policial. Em 1829 o Parlamento assume a responsabilidade pelo policiamento de Londres. É criada uma organização policial prossionalizada, trabalhando full-time e concebida em termos civis, diferenciando-se do modelo francês da gendarmerie. É criada a Polícia Metropolitana de Londres. A disseminação pelo restante do país deste modelo de policiamento eminentemente comunitário, conforme propugnado por Robert Peel, ocorreu lentamente ao longo da segunda metade do século XIX, abolindo os sistemas paroquiais até então prevalecentes. 1.4 - Monopólio do uso legítimo da força. Paralelamente à formação dos sistemas policiais estatais e prossionalizados, ocorreu a expansão do Direito Penal codicado e formalizado bem como das unidades carcerárias. As organizações carcerárias adquiriram as feições as que se conhecem na atualidade somente na transição do Estado Absoluto para o Estado de Direito. A privação da liberdade torna-se o principal meio punitivo de criminosos, substituindo as formas de constrangimento físico prevalecentes até ns do século XVIII. É também no processo de constituição do Estado de Direito que emerge a gura do legislador leigo e monopolizador da função de elaborar o Direito. A atividade judicial é personicada em individualidades leigas, funcionários do Estado. Nas diversas sociedades europeias, leis foram escritas e sistematizadas em códigos. Os códigos legais impressos acentuaram a integração da interpretação do direito à prática de administração do Estado, alcançando níveis de padronização de procedimentos jurídicos até então inexis6
tentes junto à população como um todo. A ênfase no princípio da legalidade arma-se como basilar na administração da justiça, principalmente a justiça criminal. De acordo com tal princípio, não pode haver crime, nem mesmo penalidade, sem que um estatuto legal anterior esteja estabelecido pelo legislador. O Direito Positivo é institucionalizado. Valorização do direito como uma construção escalonada, racional e geométrica - que por tal razão, compõe-se de forma piramidal - sendo que no ápice se encontra uma norma fundamental, a partir da qual as normas menos gerais retiram sua ecácia e vão perdendo sua generalidade, até aquelas normas colocadas na base, como são os contratos e sentenças. Concluindo... • A segurança dos cidadãos se transformou em atribuição pública à medida que o Estado se consolidou como agente de controle da criminalidade. • O Estado passou a não permitir mais que os cidadãos usassem da força física para proverem a própria segurança. Sendo assim, o O Estado passa a deter o monopólio do exercício legítimo da violência. • A transformação da ordem pública em bem coletivo é inseparável do processo histórico de pacicação interna experimentado pelas sociedades ocidentais ao longo de oito séculos, ou mesmo do processo civilizador que mudou radicalmente a forma de agir e de pensar dos indivíduos nesse período. • A gradual monopolização do uso da violência pelas instituições policiais, judiciais e prisionais do Estado está sociologicamente conectada à gradual mudança nas atitudes e valores dos indivíduos em termos da manifestação de suas propensões à agressividade. A coerência entre maior contenção e regulação de anseios individuais elementares se associa ao aumento do controle do Estado sobre os indivíduos. (Sapori,2007;34)
Aula 2 – A dinâmica da violência urbana no Brasil em décadas recentes. Nesta aula, você terá acesso a um diagnóstico detalhado da incidência da violência urbana na sociedade brasileira. O objetivo é que você possa comprovar a gravidade da situação e ao mesmo tempo evidenciar suas características. Será utilizado como principal indicador da violência urbana a taxa de homicídios, internacionalmente reconhecida como tal. E como base de dados é utilizado o DATASUS, do Ministério da Saúde. Há um consenso entre os especialistas brasileiros do tema de que esse banco de dados é conável e passível de estudos consistentes. Saiba Mais O que é o DATASUS ? DATASUS é o Departamento de Informática do Sistema Único de Saúde (SUS), sendo responsável pela sistematização das bases de dados em saúde. Nesta base de dados estão inseridas as Estatísticas Vitais, que registram os dados de mortalidade e sobrevivência. Todos os dados de mortalidade no Brasil desde 1979 estão contempladaos pelo DATASUS, incluindo os homicídios. Na categorização do DATASUS, os homicídios são classicados como mortes por agressão. Fonte: http://www2.datasus.gov.br/DATASUS/index.php.
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2.1 - O fenômeno no tempo Observe, a dinâmica dos homicídios na sociedade brasileira nos últimos 30 anos. O número de vítimas de homicídios no país saltou de pouco mais de 10 mil por ano no início dos anos 1980 para mais de 50 mil em anos recentes. Se somarmos o total de brasileiros assassinados nesse período de três décadas, obtém-se um número assustador, superior a 1 milhão e duzentas mil vítimas. Entre os anos de 1980 e 1990, o número de vítimas de homicídios no Brasil saltou de pouco mais de dez mil para cerca de trinta mil. Nas duas décadas seguintes, o crescimento da vitimização foi contínuo, atingindo cinquenta mil vítimas em 2004. Permaneceu nesse patamar até 2008, iniciando nova trajetória ascendente a partir de então. Em 2012, foram mais de cinquenta e seis mil vítimas de homicídios no Brasil. Considerando por sua vez a taxa de homicídios, que é o número de homicídios por 100 mil habitantes, constata-se de forma mais objetiva, a performance do fenômeno ao longo do tempo. Conforme informações, a taxa anual de homicídios no Brasil mais do que dobrou no período, saltando de 12 homicídios por 100 mil habitantes em 1980 para 29 homicídios por 100 mil habitantes em 2012. Analisando com mais cuidado o gráco 2, é possível constatar que a taxa de homicídios cresceu quase de forma contínua nas décadas de 1980 e 1990. A partir de 2004, entretanto, a taxa de homicídios caiu um pouco, mantendo-se em estabilidade nos anos seguintes e voltando a subir a partir de 2008. No ano de 2012, a taxa de homicídios do Brasil, 29 por 100 mil habitantes, é a maior de toda série histórica. 2.2 - O fenômeno no espaço Houve nítida mudança na distribuição dos homicídios entre as regiões brasileiras no período considerado. Até o nal da década de 1990, a região Sudeste apresentava a taxa de homicídios mais elevada, pouco superior a 35 homicídios por 100 mil habitantes. Contudo, nos anos 2000, as regiões Norte e Nordeste começam a se destacar. Em ambas, a taxa de homicídios saltou de 15 para mais de 35 homicídios por 100 mil habitantes, ou seja, crescimento superior a 100 % entre 1996 e 2012. Outra região que está se destacando negativamente é o Centro-Oeste. Até o ano de 2007 sua taxa de homicídios manteve-se abaixo de trinta por 100 mil habitantes. Nos anos seguintes, iniciou trajetória ascendente contínua, de modo que em 2012 apresentou taxa de homicídios tão elevadas quanto às das re giões Norte e Nordeste. Na região Sul também houve incremento de homicídios, mesmo que em patamares mais modestos, mantendo-se abaixo de 25 homicídios por 100 mil habitantes. A Região Sudeste, por sua vez, destoou das demais, manifestando expressiva redução na incidência de homicídios, com destaque para São Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro, sendo que os dois últimos estados tiveram queda de homicídios apenas na segunda metade da década passada. Até o ano de 2003, a região Sudeste tinha taxas de homicídios acima de 35 por 100 mil habitantes. Entre 2004 e 2012, entretanto, a taxa de homicídios caiu progressivamente, atingindo o patamar de 20 homicídios por 100 mil habitantes. Não surpreende, então, o fato de que os cinco estados brasileiros e as cinco capitais brasileiras com maiores taxas de homicídios, no ano de 2012, sejam quase todos, com exceção d o Espírito Santo, das regiões norte, nordeste e centro-oeste. Destaques negativos são o estado de Alagoas e sua capital, Maceió, que apresentam incidência de homicídios muito acima dos padrões nacionais, notabilizando-se respectivamente como o estado e a capital mais violentos do país. Analisando mais detidamente o gráco 4, constata-se que os estados do Piauí, São Paulo e Santa Catarina apresentam taxas de homicídios abaixo de 20 por 100 mil habitantes. Entre 20 e 30 por 100 mil habitantes, estão Rio Grande do Sul, Minas Gerais, Maranhão, Tocantins, Mato Grosso do Sul, Acre, Rio de Janeiro e Roraima. Paraná, Rio Grande do Norte, Pernambuco, entre outros, manifestam taxas entre 30 e 40 homicídios por 10 mil habitantes. E há um grupo de sete estados com taxas superiores a 40 8
homicídios por 10 mil habitantes. No que diz respeito às capitais brasileiras, são revelados dados interessantes. Rio de Janeiro e São Paulo, por exemplo, estão entre as três capitais com menores taxas de homicídios, abaixo de 20 por 100 mil habitantes. Isso contraria em boa medida a percepção de senso comum. Cerca de dois terços das capi tais manifestam taxas muito elevadas de homicídios, acima de 30 por 100 mil habitantes, sendo que sete dessas capitais, a saber, Maceió, Salvador, Fortaleza, João Pessoa, Manaus, Belém e São Luiz, podem ser consideradas muito violentas. Suas taxas de homicídios estão acima de 50 por 100 mil habitantes. Outro aspecto a ser destacado é a tendência de interiorização da violência no Brasil. Da década de 1980 até o ano 2000, os municípios com população de 500 mil ou mais habitantes foram os que se destacaram no recrudescimento do fenômeno, acompanhados de perto pelos municípios com mais de 100 mil habitantes. Nesse sentido, as regiões metropolitanas protagonizaram o processo de deterioração da segurança pública. Desde então, identica-se vigoroso crescimento da incidência dos homicídios nos municípios pequenos, especialmente com população entre 20 e 100 mil habitantes. A taxa de crescimento dos homi cídios nesse segmento superou o patamar de 50% entre 2000 e 2010, ao passo que nos municípios mais populosos houve estabilização ou mesmo crescimento modesto que não ultrapassou 10%. 2.3 - O perl das vítimas
A violência urbana no Brasil vitimiza segmentos sociais com nítido viés de cor, gênero e idade. Morrem proporcionalmente mais negros do que brancos, algo próximo a 130 %. E são basicamente vítimas do gênero masculino, na proporção de 9 para 1 em relação às vítimas do gênero feminino. Além disso, são os jovens na faixa etária de 15 a 24 anos que concentram boa parte do grupo de risco. Apesar de os jovens representarem aproximadamente 18% da população total, o número de assassinatos nesse segmento gira em torno de 36% do total, praticamente o dobro do que seria esperado em função de sua participação na população total. A taxa de homicídios nessa faixa etária no ano de 2011 cou em 53 homicídios por 100 mil habitantes, muito acima da taxa total do país. E mais de 70% de tais mor tes violentas envolvem a utilização de armas de fogo. Existem grandes diferenças das taxas de homicídios por faixa etária no Brasil. Nos segmentos até 4 anos de idade, a taxa de homicídios é próxima a 1 por 100 mil habitantes. De 5 a 14 anos aumenta um pouco, cando abaixo de 3 por 100 mil habitantes. Na faixa etária de 15 a 24 anos a taxa de homicídios dá um enorme salto, chegando a 53 por 100 mil habitantes. Também é elevada a taxa entre 25 e 34 anos, próxima a 50 por 100 mil habitantes. A partir dos 35 anos de idade, a vitimização por homicídio cai continuamente, de modo que a taxa de homicídios de idosos no Brasil ca no patamar de 10 por 100 mil ha bitantes. A série de dados estatísticos apresentados nessa aula permite-nos chegar às seguintes conclusões: • Utilizando os homicídios como parâmetro, pode-se armar que a violência está crescendo no Brasil nos últimos trinta anos; • O crescimento da violência no Brasil no espaço tem se alternado ao longo do tempo, com destaque inicial para os estados do Sudeste, e mais recentemente para os estados do Norte e Nordeste; • Há um nítido perl social das vítimas de homicídios no Brasil: são jovens, do gênero masculino e negros.
Aula 3 - A violência urbana no Brasil comparada ao cenário internacional. Esta aula criará condições para que você possa compreender por que a magnitude da violência urbana no Brasil é uma das mais elevadas no mundo. Além disso, é importante que o aluno tenha em mente 9
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que não há tendência global de crescimento da violência. O mundo como um todo não está sofrendo com o crescimento das taxas de homicídios. Em diversos países importantes, ao contrário, o que se verica é a redução da violência urbana. 3.1 - Entre os países mais violentos do mundo. Referenciando-se em parâmetros internacionais, pode-se armar que a taxa de homicídios no Brasil é bastante elevada. Cerca de 40% dos países no mundo têm taxas inferiores a 3 homicídios por 100 mil habitantes, ao passo que 17% dos países manifestam taxas superiores a 20 homicídios por 100 mil habitantes, identicando-se alguns que alcançam taxas acima de 50 por 100 mil habitantes. As regiões mais violentas do planeta são a África, excetuando os países do norte, e as Américas, excetuando os países da América do Norte, com taxas médias superiores a 15 homicídios por 100 mil habitantes. Os países da Europa, Ásia e Oceania apresentam taxas médias de homicídios abaixo de 3 por 100 mil habitantes. Importante! O Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) é uma entidade da ONU que sistematiza as estatísticas internacionais sobre homicídios. Periodicamente publicam o Estudo global sobre homicídios (Global Study on Homicide). 3.2 - Violência em queda É equivocado armar que há uma onda de violência assolando as diversas sociedades ocidentais. A incidência de homicídios nos países da Europa ocidental, por exemplo, está em queda. Nos seis principais países da Europa ocidental, o número absoluto de homicídios está se reduzindo desde 2003, com destaque para a Inglaterra, França e Alemanha. O caso da sociedade norte americana é mais instigante, pois, entre 1995 e 2011, as principais cidades daquele país apresentaram redução bastante signicativa de homicídios, próximo a 30%. Não há também na América Latina um processo generalizado de recrudescimento da violência. A Venezuela é o país latino americano que apresentou o crescimento mais expressivo dos homicídios, patamar superior a 100% entre 1995 e 2010. No México, a violência inicia trajetória ascendente a partir de 2008, prolongando-se até 2011. Na Argentina, por sua vez, tem prevalecido a estabilidade da taxa de homicídios e a Colômbia é o país que experimentou nítida redução da violência, saindo do patamar de 70 homicídios por 100 mil habitantes em 1995 para menos de 40 por 100 mil habitantes em 2011. 3.3 - Incidência de roubos A violência urbana no Brasil não se limita aos homicídios. Os crimes contra o patrimônio, em especial os roubos, também devem ser considerados na análise. Nesse quesito, nosso país revela números preocupantes. Segundo o Anuário Brasileiro de Segurança Pública, o Brasil registrou em 2011 aproximadamente um milhão de roubos, o que equivale à taxa de 552 roubos por 100 mil habitantes. E o latrocínio o acompanha de perto, pois representa o roubo seguido de morte. É um tipo de crime que sempre provoca grande clamor popular. O país registrou ocialmente 1.636 latrocínios em 2011 e 1.803 em 2012. Esse patamar de incidência dos roubos nos coloca em posição de destaque negativo no âmbito internacional.
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Concluindo... A violência crescente nas cidades brasileiras está relacionada muito mais a fatores internos do que a fatores externos à nossa sociedade. São nossas próprias mazelas sociais que estão inter ferindo na dinâmica do fenômeno. Não há uma tendência global de crescimento da violência urbana! Finalizando... Nesse módulo do curso, você estudou que: • A segurança pública se transformou em um dos principais bens coletivos da modernidade. • A institucionalização do Estado de Direito trouxe consigo a responsabilização dos σ governos no sentido do controle da criminalidade. A polícia, a justiça e a prisão são componentes institucionais desse processo histórico. • Essa análise teórica foi importante para fornecer os fundamentos de outro argumento central desenvolvido no módulo: o crescimento da violência na sociedade brasileira é muito preocupante e pode ser comprovada por diversos dados estatísticos criminais. • À medida que a violência vai se disseminando por todo o território nacional, ca evidente que o Estado de Direito em nossa sociedade não tem conseguido monopolizar o uso legítimo da violência. • O Brasil vivencia nas últimas décadas um nítido processo descivilizador, contrariamente ao que se constata em boa parte da Europa e América do Norte. Mesmo na América Latina o fenômeno não é generalizado. • O desao que se apresenta aos gestores da segurança pública em nosso país não é dos mais simples. A tarefa exige a combinação de vontade política e saber técnico. O “saber fazer ” é imprescindível nesse momento. E é isso que será desenvolvido nos módulos seguintes.
Exercícios 1. Com relação à dinâmica recente da criminalidade violenta na sociedade brasileira, NÃO é correto armar que:
a. As principais vítimas de homicídios são homens, jovens e negros, e a arma de fogo está presente na ampla maioria dos casos. b. A incidência de homicídios não se concentra mais na região sudeste e grandes metrópoles, atingindo as cidades do interior e as regiões norte e nordeste do país. c. Alagoas é o estado que apresenta a mais elevada taxa de homicídios do país segundo os dados de mortalidade por agressão sistematizados pelo DATASUS em anos recentes. d. Há uma tendência global de crescimento da violência que atinge os países capitalistas de maneira geral, especialmente na América Latina. 2. Considerando a construção histórica do Estado como provedor da segurança pública, é correto armar que:
a. A atividade de controle da criminalidade apresenta um caráter público por natureza. b. A expressão Segurança Pública signica que a provisão da segurança para os indivíduos residentes em uma comunidade política é atribuição de uma entidade coletiva, qual seja o Estado. 11
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c. As expressões Segurança Pública e Ordem Pública possuem o mesmo sentido, por isto não é necessário distingui-las conceitualmente. d. O Estado não detém o monopólio do exercício legítimo da violência. 3) De acordo com o cenário da violência no Brasil, julgue os itens a seguir em (V) verdadeiro ou (F) falso:
( ) A violência urbana no Brasil se limita aos homicídios, pois as outras modalidades de crimes, como roubo, por exemplo, apresentam índices muito baixos. ( ) A incidência de homicídios no Brasil o coloca entre os países mais violentos do mundo. ( ) A violência crescente nas cidades brasileiras está relacionada mais fortemente às nossas próprias mazelas sociais. ( ) O mundo como um todo está sofrendo com o crescimento das taxas de homicídios. Em diversos países importantes verica-se o aumento da violência urbana. F
V
V
F
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Gabarito: Atividade 1: Resposta Correta: Letra D Atividade 2: Resposta Correta: Letra B Atividade 3: Resposta correta: F – V – V- F.
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MÓDULO
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A UNIÃO, OS ESTADOS, MUNICÍPIOS E AS COMUNIDADES NA CONSTRUÇÃO DA SEGURANÇA PÚBLICA
Apresentação do módulo Neste módulo, você estudará as competências e possibilidades de cada ente federativo na promoção da ordem pública, no contexto de agravamento dos problemas de violência e do crescimento da sensação de insegurança, que impulsionou a União e os municípios a participarem mais ativamente da gestão da segurança pública, independentemente de suas obrigações ociais. Esse contexto de crise na segurança pública abriu espaço para o surgimento de novos atores, reformas e iniciativas inovadoras, dentre elas, a criação de arcabouços institucionais de participação social.
Objetivos do módulo Ao nal deste módulo, você será capaz de: • Compreender os principais fatores relacionados à mudança de paradigma na segurança pública, em que a inecácia das políticas tradicionais de controle do crime cede espaço para reformas e iniciativas inovadoras. • Enumerar as principais atribuições e possibilidades de atuação de cada ente federativo na promoção da segurança pública; • Conhecer os principais arranjos institucionais de participação social no âmbito da segurança pública.
Estrutura do módulo Este módulo está dividido nas seguintes aulas: • Aula 1 - A divisão de atribuições entre União, estados e municípios na promoção da segurança pública. • Aula 2 - A participação social no âmbito da segurança pública.
Aula 1 – A divisão de atribuições entre União, estados e municípios na promoção da segurança pública. A provisão da segurança pública no Brasil, até a década de 1990, era compreendida como uma responsabilidade quase que exclusiva dos governos estaduais, sobretudo dos órgãos policiais (COSTA E GROSSI, 2007). O artigo 144 da Constituição Federal de 1988 contribuiu para embasar a falta de comprometimento da União e dos municípios na adoção de políticas para a preservação da ordem pública, uma vez que atribui ao governo estadual o encargo pelas polícias civis e militares. Nessa interpretação restrita de segurança pública, não haveria muito espaço para a atuação dos governos federal e municipal, uma vez que a política de gestão policial, de execução penal e a administração da justiça criminal são majoritariamente desenvolvidas pelos poderes estaduais. 14
No âmbito federal, o envolvimento com as questões de segurança pública se limitava às ações das polícias federais, ao controle de armas e empresas de segurança privada, assim como a atividades legislativas e regulatórias na esfera criminal e penal. No âmbito municipal, restringia ao trabalho de proteção do patrimônio público local, realizado pelas poucas Guardas Civis mantidas pelas prefeituras, além do apoio às polícias estaduais, por meio de cessão de imóveis, doação de equipamentos e pagamento de combustível para viaturas. (KAHN e ZANETIC, 2009). No nal da década de 1990, contudo, ocorreu uma ampliação da questão de segurança pública, com a assunção de responsabilidades, tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municípios. Esse processo foi desencadeado através da percepção política da violência como problema público relevante, em virtude do crescimento dos índices de criminalidade, reconhecendo a relevância do tema para a população. Entre 1980 e 2000, a taxa de homicídios do Brasil passou de 11,4 para 27,8 ocorrências por 100 mil habitantes. Concomitantemente, houve um crescimento da sensação de insegurança, de modo que o crime passou a gurar como uma das principais preocupações dos cidadãos brasileiros, ao lado do desemprego. Somado a isso, a população responsabiliza todos os entes federativos pelo problema, e não apenas o governo estadual, detentor das polícias civil e militar (KAHN e ZANETIC, 2009). Nas próximas aulas, você estudará as competências e as possibilidades de cada ente federativo na promoção da ordem pública, no contexto de agravamento dos problemas de violência e do crescimento da sensação de insegurança, que impulsionou a União e os municípios a participarem mais ativamente da gestão da segurança pública, independentemente de suas obrigações ociais.
Esse contexto, conforme analisa Cano (2006), também englobou uma mudança de paradigma na segurança pública, em que o fracasso das políticas tradicionais de controle do crime cedeu espaço para reformas e iniciativas inovadoras, que abordam a questão sob a ótica dos princípios democráticos e dos direitos humanos, com o aperfeiçoamento dos órgãos do sistema de justiça criminal, com a articulação de ações de repressão e prevenção à criminalidade, com a integração sistêmica das instituições de segurança pública, com o investimento em tecnologia, com o surgimento de novos atores e com a participação social. 1.1 - A gestão federal da segurança pública Conforme dene o artigo 144 da Constituição Federal de 1988, a polícia federal, a polícia rodoviária federal e a polícia ferroviária federal são os órgãos com que conta o governo federal. § 1º A polícia federal [...] destina-se a: I - apurar infrações penais contra a ordem política e social ou em detrimento de bens, serviços e interesses da União ou de suas entidades autárquicas e empresas públicas, assim como outras infrações cuja prática tenha repercussão interestadual ou internacional e exija repressão uniforme, segundo se dispuser em lei; II - prevenir e reprimir o tráco ilícito de entorpecentes e drogas ans, o contrabando e o descami nho [...]; III - exercer as funções de polícia marítima, aeroportuária e de fronteiras; IV - exercer, com exclusividade, as funções de polícia judiciária da União. (BRASIL, 1988) A polícia de fronteiras implica o exercício do controle do uxo de pessoas, bens e mercadorias no território nacional. A polícia marítima e a polícia aeroportuária envolvem a mesma função, porém operam em espaços especícos – marítimos e aéreos, respectivamente, sobretudo, na prevenção e repressão do tráco ilícito de entorpecentes e drogas, contrabando e descaminho. A polícia rodoviária federal é responsável pelo patrulhamento ostensivo das rodovias federais. Atua através da presença policial ostensiva nas estradas federais e repressão imediata dos delitos cometidos nesses espaços. A polícia ferroviária federal é responsável pelo patrulhamento ostensivo das ferrovias federais. 15
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Contudo, Souza Neto (2008) observa que, o que há na prática, é a segurança patrimonial desempenhada pelas próprias empresas concessionárias de serviço ferroviário, e que apesar da previsão constitucional, a polícia ferroviária federal, de fato, nunca existiu. 1.2 – A gestão estadual da segurança pública O governo estadual é o principal ente federativo responsável pela preservação da ordem pública, pois nele se concentra a administração das polícias civil e militar. A Polícia Militar apresenta como atribuições a função de polícia ostensiva e de preservação da ordem pública, além da responsabilidade de investigar e julgar os crimes militares (BRASIL, 1988). De acordo com Souza Neto (2008), o policiamento ostensivo consiste na atividade de prevenção e repressão imediata da ação criminal, realizado por policiais fardados, de forma que esses prossionais possam ser facil mente identicados, através do uniforme, equipamento, ou viatura, no intuito de preservar a paz social e de restituí-la sempre que necessário. O objetivo de tornar aparente a presença do patrulhamento policial nas vias públicas consiste em intimidar a prática de ações ilícitas, por meio da construção da sensação de repressão imediata ao cometimento de delitos, o que ocasionaria efeito de prevenção situacional do crime. Compete à Polícia Civil o encargo de polícia judiciária e de apuração de infrações penais, exceto a investigação de crimes militares e daqueles de jurisdição da União (BRASIL, 1988). Apurar a prática de delitos, segundo Melim Junior (2002), consiste no trabalho policial investigativo, desenvolvido em função de evidenciar o crime sucedido – através da realização de perícias, interceptação de comunicações telefônicas, reunião de provas, da escuta do relato das testemunhas, dentre outras medidas – no intuito de identicar a maneira com que o delito ocorreu, suas causas e, sobretudo, descobrir a sua autoria, para que o Estado tenha condições de desempenhar o seu direito de punição – “ jus puniendi”. Vale lembrar que a efetivação de grande parte dos procedimentos que ocorrem na atividade investigatória depende de autorização judicial, conforme adverte Souza Neto (2008). É denominada função de polícia judiciária a incumbência de amparo conferida pela Polícia Civil ao Poder Judiciário, no subsídio da materialidade necessária para o processo e o julgamento dos autores de infrações penais.
Conforme Lazzarini (1987), a Polícia Militar é classicada como Polícia Administrativa, por ser regida pelos preceitos jurídicos do Direito Administrativo, enquanto a Polícia Civil é denida como Polícia Judiciária, uma vez que é auxiliar da Justiça Criminal, regida pelos códigos do Direito Processual Penal. Além do mais, a Polícia Administrativa é preventiva, dado que o trabalho por ela desenvolvido visa evitar a prática de delito, ao passo que a Polícia Judiciária é repressiva, devido a sua atuação suceder o cometimento de crime, operando como auxiliar do Poder Judiciário na aplicação da lei penal. Entretanto, esta classicação merece ser relativizada, segundo pondera Lazzarini (1987). A atividade policial desenvolvida na prática, ou seja, o modo de atuação da autoridade no exercício do poder de polícia é o que efetivamente a qualicará como preventiva ou repressiva. Visto que, em sua rotina de trabalho, o policial pode se deparar com os dois tipos de funções. Portanto, a polícia desempenha função administrativa quando age em prol da preservação da ordem pública e da prevenção da eclosão de delitos, ao passo que quando atua após a prática do crime – elaborando o inquérito, em atividade investigatória de caráter criminalístico – a polícia exerce função judiciária, o que, apesar do nome, também consiste em exteriorização de atividade administrativa, e não pode ser confundida com a atividade jurisdicional, exclusiva do Poder Judiciário, de modo que o prossional público legitimado para efetuar o poder de polícia é uma autori dade administrativa, e não judiciária. É a eclosão ou não da ação criminal que realmente delimita a diferença entre a prática preventiva ou repressiva. Um agente que regula o trânsito, uma vez que lavra um auto de infração, passa do exercício da atividade policial administrativa para a judiciária, assim como acontece na vericação de um acidente automobilístico. Nesse caso, a ação preventiva ostensiva, que estava desempenhando, passa a se congurar 16
como repressiva, dado que a ação preventiva não logrou sucesso em evitar a ocorrência do delito Se um órgão estiver no exercício da atividade policial preventiva (polícia administrativa) e ocorrer a infração penal, nada justica que ele não passe, imediatamente, a desenvolver a atividade policial repressiva (polícia judiciária) fazendo, então, atuar as normas de Direito Processual Penal, com vistas ao sucesso da persecução criminal. (LAZZARINI, 1987, pp. 36 - 37) A divisão da execução das fases da atividade policial em duas organizações distintas, no ente federativo estadual, de forma que é atribuída à Polícia Militar o trabalho de preservação da ordem pública, en quanto compete à Polícia Civil a realização da investigação e da apuração dos crimes, caracteriza a estrutura das polícias estaduais brasileiras como bipartida, dado que ambas apresentam o ciclo policial incompleto. O ciclo de polícia, que inicia o ciclo de persecução criminal, é composto por: 1ª fase: Situação normal de paz social. Refere-se ao trabalho ostensivo realizado pela polícia, de
caráter preventivo, em prol da preservação da ordem pública. Quando ocorre a quebra da ordem pública, são efetuadas as demais fases do ciclo policial. 2ª fase: Restauração da paz social. Consiste no primeiro contato da polícia com a prática criminal, competindo-lhe exercer as primeiras providências de polícia administrativa e judiciária, como realizar prisão em agrante, identicar testemunhas, levantar informações sobre o modo como o crime ocorreu, socorrer vítimas, dentre outras vericações possíveis que se apresentarem necessárias de imediato . 3ª fase: Investigativa. É exercida pela polícia judiciária, através da escuta do relato das testemunhas arroladas, realização de perícias, cumprimento de prisões processuais, exercidas por meio da instauração do Inquérito Policial. 4ª fase: Processual. A partir dessa sequência de procedimentos ocorre a fase processual, que é de competência do Ministério Público e Poder Judiciário, sendo a última etapa do ciclo de persecução c riminal a fase de aplicação das penas, responsabilidade do Poder Judiciário e do Sistema Prisional (LAZZARINI, 1996). A frouxa articulação do sistema policial brasileiro é um grave problema estrutural de segurança pública. A disjunção do trabalho policial em duas organizações distintas tem sido apontada por diversos estudiosos como um grave problema estrutural de segurança pública brasileira, uma vez que compromete a eciência do serviço prestado por essas corporações.
Ademais, a existência de polícias de ciclo incompleto, conforme ocorre em âmbito estadual, é uma característica exclusiva do Brasil, pois independentemente da forma com que as polícias são organizadas em outros países, as mesmas instituições realizam todas as etapas do ciclo policial. Uma análise sociológica acerca do sistema de justiça criminal brasileiro é efetuada por Sapori (2006), que considera fragmentada a articulação entre as organizações que o constitui, característica essa, que inviabiliza a eciência do mesmo. A frouxa articulação na justiça criminal pode se expressar nos níveis de conito e disjunção existentes nas relações entre as organizações do network. Os diferentes segmentos organizacionais tendem a agir segundo lógicas distintas e muitas vezes conitantes, contrariando a divisão de trabalho harmoniosa inicialmente prevista. Disputas por espaços de poder são recorrentes, além da competição por recursos escassos. Críticas recíprocas entre os diversos segmentos organizacionais são comuns, atribuindo-se mutuamente responsabilidades por eventuais fracassos do sistema. Além disso, a intensidade dos conitos pode se constituir em foco crônico de ineciência do sistema, afetando o desempenho institucional. (SAPORI, 2006, p. 769) Um dos principais focos crônicos dessa desarticulação, apontado por Sapori (2006), característica singular do desenho institucional do sistema de justiça criminal brasileiro, consiste na secção do trabalho policial, na esfera estadual, em duas organizações distintas, de forma que compete à Polícia Militar realizar o patrulhamento ostensivo, enquanto cabe à Polícia Civil a responsabilidade pelo trabalho investiga17
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tivo. Diversos problemas decorrentes da disjunção do trabalho policial têm sido atribuídos a essa peculiaridade do subsistema policial brasileiro. É o caso, por exemplo, da ausência de mecanismos integrados e articulados de planejamento das intervenções públicas na área. A divisão de trabalho prevalecente entre as polícias faz com que as tarefas envolvidas no combate à criminalidade sejam concentradas no âmbito ostensivo, resumindo-se a planos de distribuição dos recursos humanos e materiais das Polícias Militares. A investigação policial e eventual identicação e detenção de criminosos ocorre em momento distinto e obedece somente à lógica de elaboração de documento a ser entregue às instâncias judiciais. Ressalte-se ainda o fato de que cada uma dessas organizações policiais dispõe de um sistema próprio de comunicações e informações que não dialogam entre si. O registro ocial da incidência criminal, nesse sentido, tem duas fontes distintas, caracterizadas pela duplicidade e incoerência dos dados. O diagnóstico espaço-temporal da criminalidade na sociedade brasileira não dispõe, assim, de uma base de dados consensualmente estabelecida, o que suscita frequentes divergências e conitos quanto ao provimento da segurança pública, enquanto bem coletivo. O desenho institucional da segurança pública no Brasil, em suma, provocou a emergência e consolidação de organizações policiais que, a despeito do caráter complementar de suas atividades, são dotadas de culturas distintas, com denições muito particulares do interesse coletivo e, além disso, têm suas inter-relações pautadas pelo conito e pela competição intermitentes. Como consequência inevitável dessa realidade, temos a baixa capacidade do subsistema policial brasileiro de produzir resultados consistentes, em termos de redução dos índices de criminalidade. (SAPORI, 2006, p. 769 - 770) Além dos problemas relacionados à divisão do ciclo policial, há outras deciências comuns a ambas as polícias. O Projeto Segurança Pública para o Brasil (BRASIL, 2003) destaca as seguintes: 1) coleta, registro, produção, distribuição e processamento precários das informações, gerando dados inconsistentes e pouco conáveis, e inviabilizando diagnósticos, análises prospectivas e denição de orientações estratégicas; 2) ausência de planejamento, de avaliação sistemática e de práticas corretivas; 3) atendimento, serviços e produtos de má qualidade; recrutamento deciente e formação precária; 4) abandono dos cuidados preparatórios, necessários ao trabalho pericia l: ausência da cultura técnico-policial nas esferas não envolvidas diretamente com os setores policiais especializados; 5) correição quase inexistente, em decorrência de inércia burocrática, restrições normativas, inoperância administrativa e, em alguns casos, comprometimento corporativista; 6) controle externo deciente, em razão dos obstáculos à intervenção investigativa das ouvidorias e dos entraves à armação de direção interna; 7) dissociação conitiva da outra instituição policial e dos demais prossionais do sistema de justiça criminal (inclusive da Secretaria de Segurança), dada a autonomização dispersante das unidades (em parti cular, das delegacias distritais); 8) delimitação irracional (e dissociada das circunscrições da outra instituição policial) dos territórios jurisdicionais; 9) despreparo no enfrentamento de questões especícas, como: a violência contra as mulheres, as crianças, as minorias sexuais e os negros - o que determina alguns aspectos lacunares na atuação das Delegacias Especializadas de Atendimento às Mulheres, por exemplo; 10) despreparo na aplicação do Estatuto da Criança e do Adolescente; 11) formação mais voltada à repressão do que à prevenção (o que caracteriza o conjunto das insti tuições da segurança pública); 12) grande quantidade dos policiais exerce função extra (bico), para complemento salarial em razão dos baixos salários. (BRASIL, 2003, p. 29) A corrupção, o desrespeito aos direitos humanos, a herança autoritária e a “insistência no modelo da guerra como metáfora e como referência para as operações de segurança pública” (CANO, 2006, p. 141), 18
também são alguns outros exemplos comuns de deciências relacionadas às polícias estaduais. A despeito do panorama de deciências das polícias estaduais, vericam-se iniciativas recentes de modernização das instituições policiais que apontam em direção à mudança de paradigma na gestão da segurança pública. Nesse contexto, pode-se citar algumas experiências relevantes, tais como: • Tentativas de integração das polícias civil e militar; • Compatibilização do trabalho policial em áreas geográcas coincidentes; • Unicação e informatização dos boletins de ocorrências criminais; • Investimentos em tecnologia, em georeferenciamento e nos sistemas de informações policiais; • Criação de ouvidorias de polícia. 1.3 – A gestão municipal da segurança pública Na década de 1990, os municípios iniciam o processo de assunção de responsabilidades na área da segurança pública, através da formulação e execução de políticas públicas locais e da criação ou ampliação de estruturas municipais dedicadas a essa questão, como secretarias municipais, conselhos comunitários e guardas municipais. É possível a formulação e a implementação de uma política municipal de segurança pública? É necessário, em primeiro lugar, que o processo abranja a realização de um diagnóstico das dinâmicas criminais, pois para construir ecientes estratégias de redução da criminalidade, é imprescindível compreender os fatores relacionados à incidência de crime e violência. Uma vez concluído o diagnóstico, a análise das informações nele contidas deve servir de fundamento para a elaboração de um Plano Municipal de Segurança Pública, cujas ações podem ser operacionalizadas pelo órgão municipal responsável pela gestão da segurança pública local, além da guarda municipal, quando houver. Geralmente, a criação do arcabouço institucional municipal na área da segurança pública objetiva viabilizar o planejamento, implementação, gestão, monitoramento e avaliação de ações, projetos e programas realizados com o propósito de prevenir a criminalidade e diminuir o sentimento de insegurança da população. Os municípios podem instituir Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGIM). O GGIM é um ins trumento que integra e articula todas as instituições públicas, dos três níveis federativos, responsáveis por prover a segurança pública no âmbito do município. Por meio das reuniões do GGIM, as instituições que compõem o sistema municipal de segurança pública, em conjunto, discutem sobre a dinâmica da criminalidade local, denem prioridades, formulam estratégias, distribuem a responsabilidade de cada uma das organizações no gerenciamento da segurança pública, monitoram e avaliam os planos de ação implementados, reformulando estratégias e denindo novas intervenções. Com a nalidade de integrar a sociedade nas ações de segurança pública, promover o conceito de polícia comunitária, fomentar a participação e o controle social, conselhos comunitários de segurança pública podem ser criados, no âmbito das subdivisões territoriais adotadas em cada município. A Constituição de 1988, no âmbito da segurança pública, confere aos municípios apenas a competência para constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações. Entretanto, isso não impede que os municípios extrapolem as ações de proteção patrimonial e adotem atividades suplementares de prevenção à violência e à criminalidade. Outra possibilidade de atuação dos municípios na segurança pública, segundo aponta Souza Neto (2008), diz respeito às ações de regulamentação, como a adoção de leis de controle de bebidas alcoólicas. Restrições de caráter administrativo podem exercer importante impacto na prevenção de crimes, às vezes mais signicativos do que medidas de caráter penal ou policial. Alguns municípios que delimitaram o horário de funcionamento de bares e restaurantes tiveram a redução do número de homicídios em 60%, como é o 19
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caso de Diadema, e a redução de acidentes de trânsito em 70%, como é o caso de Barueri. É importante destacar os investimentos municipais em políticas de âmbito preventivo, de tipo situacional e social, focalizados especicamente na redução da criminalidade e da violência. 1. Os programas de prevenção situacional , de acordo com Cano (2006), visam atenuar as oportunidades de ocorrência de crimes ou atos de violência em determinados espaços, através da intervenção direta no ambiente social, especialmente nos fatores que favorecem a dinâmica criminal. São alguns exemplos de prevenção situacional: o investimento na melhoria da iluminação urbana, a recuperação de espaços públicos degradados e o videomonitoramento em locais estratégicos. 2. Os programas de prevenção social, conforme esclarece Cano (2006), são intervenções direcionadas para reduzir os elementos que estruturam a vulnerabilidade, ou seja, os fatores de risco que aumentam a probabilidade de incidência de crimes, violências, e de suas consequências negativas. São exemplos de fatores de risco: a desigualdade social, a cultura do narcotráco, a violência doméstica, a violação de direitos fundamentais, a fragilização dos vínculos familiares e sociais, a defasagem escolar, a pobreza, o desemprego, dentre outros. O Bolsa Família pode ser considerado um exemplo de programa de prevenção social, uma vez que atua para atenuar determinados fatores de risco e promover a proteção social. Por meio da transferência direta de renda, promove o alívio imediato da pobreza; as condicionalidades reforçam o acesso a direitos sociais básicos nas áreas de educação, saúde e assistência social; e as ações e programas complementares objetivam o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneciários consigam superar a situação de vulnerabilidade. Cano (2006) analisa que, normalmente, os programas de prevenção social apresentam resultados em médio e longo prazo, pois se fundamentam na transformação das condições de vida ou das relações interpessoais. Entretanto, quando conseguem alcançar o alvo desejado, seu impacto pode ser mais intenso e mais duradouro do que o impacto dos programas de prevenção situacional, que obtém resultados em curto prazo, quando bem desenvolvidos. Portanto, é indicado que ambos os programas preventivos – situacional e social – sejam adotados simultaneamente, de forma complementar. Nesse sentido, importantes linhas de atuação para o desenvolvimento de políticas de prevenção à violência e criminalidade, que podem ser incorporados pelos municípios, são sugeridas por Guindani (2004), a saber: • Programas de acesso à justiça e a mecanismos de resolução pacíca de conitos, reinserção social de egressos do sistema penitenciário e do programa de medidas sócio-educativas, policiamento comunitário, orientação jurídica e assistência judiciária, oferta descentralizada de serviços de justiça e cidadania, centros de mediação formal e informal de conitos, núcleos de atendimento a vítimas de violência, apoio à reinserção prossional, comunitária e familiar de egressos, etc. • Programas para a adolescência, a juventude e suas famílias (programas de acesso a atividades culturais e esportivas, educação e qualicação prossional, geração de trabalho, emprego e renda, saúde). • Mobilização social, associativismo e promoção de cultura da paz urbana (apoio à formação e fortalecimento de lideranças, organizações e redes comunitárias, campanhas de comunicação social, programas de educação para a cidadania, promoção de eventos públicos, etc). • Planejamento urbano e qualicação de espaços públicos (ordenação de áreas de grande circulação de pessoas, planejamento e controle do trânsito, iluminação pública, criação e requalicação de espaços públicos de convivência e lazer, qualicação do entorno das escolas e parques públicos, regularização fundiária, adoção de estratégias que previnam a formação de guetos em zonas urbanas e que evitem conitos entre grupos vizinhos, etc). • Enfrentamento de fatores de risco (abuso de álcool e outras drogas, disponibilidade de armas de fogo e outros fatores identicados em cada local) e aumento dos fatores de proteção (GUINDANI, 2004, pp. 82 – 83). Diversos gestores municipais, a partir da década de 1990, começaram a investir em segurança 20
pública, com a adoção de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estruturação da arquitetura organizacional quanto nas estratégias de inter venções adotadas. O atual contexto da gestão municipal da segurança pública revela, segundo Guindani (2004, p. 75), “baixa institucionalidade, descontinuidade frequente, ausência de trabalhos avaliativos e de sistematização das experiências existentes”. Além disso, diversos gestores municipais hesitam em assumir responsabilidades nessa área especíca, sobretudo porque não constitui uma obrigação legal do governo municipal. A assunção de atribuições em qualquer área de políticas públicas, na ausência de imposições constitucionais, está diretamente associada à estrutura de incentivos oferecida pelo nível de governo interessado e, vale ressaltar, que os incentivos para a gestão municipal da segurança pública são restritos, ao menos os nanceiros. O repasse de recursos nanceiros do governo federal ocorre mediante o lançamento de editais anuais, em que os municípios interessados submetem propostas. Os projetos que apresentam maior consonância com os requisitos delineados pela SENASP são nanciados pelo governo federal, com contrapartida nanceira dos municípios. Apesar disso, a participação dos municípios na gestão da segurança pública vem crescendo progressivamente, assim como a relevância desse ente federativo na redução da violência e criminalidade, sobretudo quando se entende que a promoção da paz e da ordem social demanda não apenas ações de cunho repressivo, mas também ações de cunho preventivo.
Aula 2 – A participação social no âmbito da segurança pública. Conforme analisa Souza Neto (2008), a Constituição Federal de 1988, ao abordar a segurança pública como “direito e responsabilidade de todos”, institui o fundamento jurídico dos arranjos institucionais que admitem a participação social na concepção e no controle da gestão das políticas públicas nessa área. A participação social, no âmbito da segurança pública, adquire relevância no contexto em que a preservação da ordem pública democrática pressupõe uma ampliação dos atores sociais responsáveis pela área de segurança pública, para além das organizações policiais. No Brasil, esse novo paradigma de segurança cidadã emerge a partir da década de 1990, sobretudo através da constituição de conselhos comunitários de segurança, redes de vigilância, políticas de prevenção ao crime, policiamento comunitário e da realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública. De acordo com Godinho (2014), no âmbito da segurança pública, os arranjos institucionais classicados como participativos devem cumprir os seguintes requisitos: 1. O fato de preverem a ocorrência de fóruns ou momentos deliberativos; 2. com o objetivo de impulsionar discussões públicas e a resolução coletiva de problemas; 3. reunindo, para tanto, atores estatais e sociais, incluindo prossionais da segurança pública; 4. em estruturas paritárias. (GODINHO, 2014, p. 547) A mobilização e a participação social, na área da segurança pública, geralmente apresentam efeitos benécos, segundo analisa Cano (2006), a saber: • efeitos sobre a concepção, gestão e acompanhamento dos programas, quanto à sua descentralização, democratização etc; • o impacto preventivo que o crescimento das redes sociais e a melhora nas relações comunitárias podem implicar com relação ao temor e à violência, seja de forma indireta, ao reduzir o temor e estimular a ocupação dos espaços públicos, ou de forma direta, ao promover a resolução pacíca dos conitos cotidianos; • uma mudança na percepção social da violência, que interiorize o novo paradigma da prevenção; (CANO, 2006, p.149) Apesar das vantagens da participação social na segurança pública, há diversos obstáculos para a sua efetiva concretização, tais como: • falta de continuidade das iniciativas; 21
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• imprevisibilidade dos resultados; • restrição da participação apenas na esfera da retórica, nos discursos ou nos documentos ociais, mas sem aplicação prática • diculdade de mobilização popular, sobretudo em comunidades com capital social deteriorado; • problemas relacionados à representatividade - diculdade de composição equilibrada das instituições e de seus respectivos membros que efetivamente representam a sociedade e os interesses coletivos. (CANO, 2006) 2.1 – A Conferência Nacional de Segurança Pública A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (Conseg) ocorreu em 2009, por meio da iniciativa do Ministério da Justiça que, por um lado, assumiu a relevância dos canais de participação social no âmbito das políticas de segurança pública e, por outro lado, reconheceu os obstáculos impostos aos processos participativos nessa área especíca. Partindo de conferências realizadas nos âmbitos municipal, estadual e de conferências livres organizadas por entidades da sociedade civil, a Conseg representou a possibilidade de se reelaborar, democraticamente, princípios e diretrizes fundamentais para desenvolver projetos voltados para o sistema de segurança pública, sob todos os aspectos e escalas. Por considerarem os contextos locais e o nacional, a efetiva participação de trabalhadores e da sociedade civil, possibilitaram a interação e a interdisciplinaridade no desenho da política. (CARVALHO e SILVA, 2011, p.65) O Texto Base da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública conceitua conferência da seguinte maneira: Espaços de discussão ampla, nas quais o governo e a sociedade, por meio de diversas representações, travam um diálogo de forma organizada, pública e transparente. Fazem parte de um modelo de gestão pública participativa, que permite a construção de espaços de negociação, o compartilhamento de poder e a co-responsabilidade entre o Estado e a sociedade civil. Sobre cada tema ou área, é promovido um debate social que resulta em um balanço e aponta novos rumos. (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 200, p. 16) Na área da segurança pública, a 1ª Conseg é uma iniciativa inédita no Brasil, apesar da difusão, em nível federal, do uso de conferências por diversos outros campos de políticas públicas. A 1ª Conseg inaugura um processo de participação democrática, caracterizado pela criação de condições propícias para a concretização de um amplo debate nacional e troca de experiências entre a sociedade civil, os prossionais da área da segurança pública e o poder público, em todos os níveis federativos – União, Estados e Municípios. Conforme o seu regimento, a 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública apresentou como ob jetivo geral: Denir princípios e diretrizes orientadores da política nacional de segurança pública, com participação da sociedade civil, trabalhadores e poder público como instrumento de gestão, visando efetivar a segurança como direito fundamental. (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009, p.17) A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública apresentou os seguintes objetivos especícos: • Fortalecer o conceito de segurança como direito humano; • Contribuir para o fortalecimento do Sistema Único de Segurança Pública (Susp), tornando-o um ambiente de integração, cooperação e pactuação política entre as instituições e a sociedade civil, com base na solidariedade federativa; • Denir as prioridades para a implementação da política nacional de segurança pública, conforme os eixos temáticos; • Contribuir para a implementação do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (Pronasci) e para a valorização do conceito de segurança com cidadania entre os estados e municípios; • Promover, qualicar e consolidar a participação da sociedade civil, trabalhadores e poder público 22
no ciclo de gestão das políticas públicas de segurança; • Fortalecer os eixos de valorização prossional e de garantia de direitos humanos como estratégicos para a política nacional de segurança pública; • Criar e estimular o compromisso e a responsabilidade para os demais órgãos do poder público e para a sociedade na efetivação da segurança com cidadania; • Deliberar sobre a estratégia de implementação, monitoramento e avaliação das resoluções da 1ª Conseg, bem como recomendar a incorporação dessas resoluções nas políticas públicas desenvolvidas pelos estados, municípios e outros poderes; • Valorizar e promover as redes sociais e institucionais articuladas em torno do tema da segurança pública, bem como as iniciativas de educação pela paz e não-violência. (MINISTÉRIO DA JUSTIÇA, 2009, p. 17) Importante! A Conferência Nacional de Segurança Pública é uma estratégia de constituição de espaços permanentes de discussões, proposições e deliberações sobre os princípios e diretrizes da política nacional de segurança pública. O projeto político da sua primeira edição apresenta, como premissa, a consolidação desse mecanismo como um espaço institucional perene de exercício da democracia, da participação e do diálogo público no âmbito da segurança pública. Apesar dos inegáveis avanços da Conferência Nacional de Segurança Pública no âmbito da democratização da política, vale ressaltar que, conforme analisa Carvalho e Silva (2011, p. 65) [...] os princípios e diretrizes denidos na 1ª Conseg não garantem, de imediato, a sua implementação. Caberá à sociedade acompanhar, reivindicar e scalizar as ações político-administrativas, por meio de seus órgãos representativos, para que a questão não que somente no âmbito do debate. Portanto, a participação de representantes da sociedade civil, de trabalhadores de todas as áreas, no processo de formatação da política de segurança pública, signica a oportunidade de garanti-la e de torná-la controlada pela sociedade, em vez de apenas instrumento do E stado.
A m de garantir a participação da sociedade civil na proposição de política s públicas sobre o tema, foi criado o Conselho Nacional de Segurança Pública (CONASP), órgão colegiado permanente de natureza consultiva e deliberativa, integrante da estrutura organizacional do Ministério da Justiça, “que tem por nalidade, respeitadas as demais instâncias decisórias e as normas de organização da administração
pública, formular e propor diretrizes para as políticas públicas voltadas à promoção da segurança pública, prevenção e repressão à violência e à criminalidade e atuar na sua articulação e controle democrático” (Art 1º do Regimento Interno). Conforme seu Regimento Interno, dentre outras coisas, o CONASP é competente para atuar, como órgão normativo, na formulação de estratégias e no controle de execução da Política Nacional de Segurança Pública, estimular a modernização institucional para o desenvolvimento e a promoção intersetorial destas políticas, bem como, desenvolver estudos e ações visando a aumentar a eciência de sua execução. Também compete ao Conselho: estabelecer diretrizes para as ações da Política Nacional de Segurança Pública e acompanhar a destinação e aplicação dos recursos a elas vinculados, convocar e coordenar as Conferências Nacionais de Segurança Pública e outros processos de participação social e zelar pela efetividade das suas deliberações, além de estudar, analisar e sugerir alterações na legislação pertinente. Como dito, a participação da sociedade civil é garantida através da composição do Conselho, que estabelece doze conselheiros representantes de entidades e organizações da sociedade civil. Completa sua formação: nove representantes governamentais, incluindo representantes do Poder Público federal, es tadual, do Distrito Federal e municipal e do comando ou direção das forças policiais; e, nove representantes de entidades de trabalhadores da área de segurança pública. Todos com o direito de votar nos encaminha mentos e deliberações da Plenária. 23
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Com certeza o CONASP, ainda tem muitas conquistas a se efetivar no desenvolvimento das políticas públicas e operar na complexidade, que é a área da segurança pública, mas já representa um grande avanço para a participação da sociedade nas políticas de segurança pública. 2.2 – Os conselhos comunitários de segurança pública Os conselhos comunitários de segurança pública representam mais um exemplo de esforço governamental na direção da democratização das políticas públicas dessa área. Congura um arranjo institucional que proporciona aproximar as instituições policiais da sociedade, restaurando a credibilidade da polícia perante a população e transmitindo o sentimento de conança e a sensação de segurança e proteção. Os Conselhos Comunitários de Segurança Pública são instâncias constituídas para que os gestores das organizações policiais possam ouvir a população no que diz respeito às suas demandas por segurança ou por ordem pública. Os gestores policiais, por sua vez, devem encaminhar as demandas apresentadas pela população a quem possui competência para a sua resolução. A população deve cobrar dos gestores policiais o encaminhamento das providências e ainda os resultados das ações. (RIBEIRO e CORTES, 2009, p. 13) Segundo analisa Souza Neto (2008), a busca de soluções comunitárias para os problemas de (in) segurança pode contribuir tanto para a democratização do setor, quanto para aprimorar o controle do crime e melhorar a eciência da atuação policial, a despeito de problemas relacionados à descontinuidade, à baixa institucionalidade e à representatividade. 2.3 – O policiamento comunitário O policiamento tradicional, de maneira geral, consiste na resposta imediata a ocorrências criminais e incidentes emergenciais. Apesar da relevância desse tipo de policiamento para minimizar os danos causados pela violência e criminalidade, essa atividade isolada é ineciente para a solução duradoura dos problemas de segurança pública. Para escapar desse ciclo, ao invés da polícia atuar de forma pontual, exclusivamente quando o problema já eclodiu, a polícia pode ampliar o seu escopo e direcionar esforços para encontrar soluções duradouras e prevenir os problemas de criminalidade. O policiamento comunitário é uma alternativa de resolução de problemas geradores de crime e desordem que engloba a participação social. O policiamento comunitário se orienta na direção da modernização das polícias. É um modelo de policiamento em que a comunidade é o fundamento da organização da atividade policial. Pressupõe um relacionamento cooperativo entre a ins tituição policial e a sociedade, através da efetiva integração entre policiais e cidadãos, seja para compartilhar informações, seja para identicar problemas, prioridades e estratégias de resolução. A comunidade é mobilizada e orientada para realizar medidas de autoproteção e para participar da resolução de problemas que geram crimes, como, por exemplo, contribuir para a in corporação de iniciativas que visam diminuir os fatores de risco relacionados à vulnerabilidade social. Ao invés do emprego da força e da prestação de serviços policiais emergenciais, privilegia-se a mediação de conitos, a prevenção do crime e o policiamento orientado para a solução de problemas. O policial se converte em referência para a comunidade, participa das reuniões comunitárias, reivindica providências para os problemas identicados e presta contas sobre o trabalho realizado, de modo que é necessário conferir ao policial de ponta maior autonomia e poder decisório. O Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (2009) destaca quatro característi cas comuns ao policiamento comunitário, a saber: 1ª característica: relação de conança: O policiamento comunitário só ocorre onde há uma relação de proximidade e conança recíproca entre polícia e população. Isso permite a realização de um trabalho conjunto no qual ambos compartilham as tarefas e responsabilidades. Em locais onde essa relação encontra-se deteriorada ou não existe, o primeiro esforço deve ser para desenvolver estratégias que favoreçam a aproximação e a conança entre ambos. 2ª característica: descentralização da atividade policial: Para que o policial contribua para o 24
bem-estar da comunidade, é necessário que ele esteja integrado às pessoas que nela vivem, conheça o seu cotidiano e tenha alguma autonomia para tomar iniciativas nas atividades de segurança local. Essa interação com a comunidade permite que o policial conheça as lideranças locais e levante informações fundamentais para o seu trabalho. 3ª característica: ênfase nos serviços não emergenciais: No policiamento comunitário, as atividades são orientadas, prioritariamente, para a prevenção do crime e resolução de conitos na sua origem, tendo como base a comunidade. Através do trabalho preventivo, tanto a comunidade assume um papel mais ativo em relação à segurança como a polícia assume funções que não se limitam apenas à repressão ou aos atendimentos emergenciais. O trabalho preventivo é fundamental, porque, quando bem realizado, suas ações possuem grande poder para minimizar ou, até mesmo, evitar que problemas se desdobrem em situações mais complexas e de maior perigo. Isso, consequentemente, diminui, inclusive, a demanda da polícia por atendimentos emergenciais. 4ª característica: ação integrada entre diferentes órgãos e atores: No policiamento comunitário, as ações não são realizadas apenas pela polícia. [...] Além da participação da comunidade é necessário também buscar a colaboração de outros representantes públicos, como prefeitura, hos pitais, escolas, concessionárias de energia e saneamento, Ministério Público, Ouvidorias de Polícia, entre outros. Essa coordenação de diversas instituições é fundamental, porque muitos problemas de segurança exigem providências que não dizem respeito apenas à polícia, mas também a outros serviços públicos. O resultado desse esforço conjunto acaba sendo um novo olhar e uma nova atitude diante dos problemas de segurança e do próprio trabalho policial. (NÚCLEO DE ESTUDOS DA VIOLÊNCIA DA UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO, 2009, p. 15 - 16) Finalizando... Neste módulo, você aprendeu que: • No nal da década de 1990, contudo, ocorreu uma ampliação da questão de segurança pública, com a assunção de responsabilidades tanto por parte do governo federal quanto por parte dos municípios. Esse processo foi desencadeado através da percepção política da violência como problema público relevante, em virtude do crescimento dos índices de criminalidade, reconhecendo a relevância do tema para a população. • É a eclosão ou não da ação criminal que realmente delimita a diferença entre a prática preventiva ou repressiva. Um prossional que regula o trânsito, uma vez que aplica uma multa, passa do exercício da atividade policial administrativa para a judiciária, assim como acontece na vericação de um acidente automobilístico. • Além dos problemas relacionados à divisão do ciclo policial, há outras deciências comuns a ambas as polícias. • A despeito do panorama de deciências das polícias estaduais, vericam-se iniciativas recentes de modernização das instituições policiais que apontam em direção à mudança de paradigma na gestão da segurança pública. • Diversos gestores municipais, a partir da década de 1990, começaram a investir em segurança pública, com a adoção de diferentes formatos institucionais, apresentando multiplicidade tanto na estruturação da arquitetura organizacional quanto nas estratégias de inter venções adotadas. • A participação social, no âmbito da segurança pública, adquire relevância no contexto em que a preservação da ordem pública democrática pressupõe uma ampliação dos atores sociais responsáveis pela área de segurança pública, para além das organizações policiais. • A 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (Conseg) ocorreu em 2009, por meio da iniciativa do Ministério da Justiça que, por um lado, assumiu a relevância dos canais de participação social no âmbito das políticas de segurança pública e, por outro lado, reconheceu os obstáculos impostos aos processos participativos nessa área especíca.
Exercícios 25
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1. Analise o texto a seguir : O contexto de agravamento dos problemas de violência e do crescimento da sensação de insegu- rança impulsionou a União e os municípios a par ticiparem mais ativamente da gestão da segurança pública, independentemente de suas obrigações ofciais.
De acordo com Cano (2006), este contexto também englobou uma mudança de paradigma. Nessa mudança paradigmática é possível perceber: a. O fracasso das políticas tradicionais de controle do crime que cedeu espaço para reformas e iniciativas inovadoras, que abordam a questão sob a ótica dos princípios democráticos e dos direitos humanos. b. O investimento nas ações de repressão com o aperfeiçoamento dos órgãos do sistema de justiça criminal. c. A articulação de ações de repressão e prevenção à criminalidade, realizada especicamente pela Polícia Federal. d. A integração sistêmica das instituições de segurança pública, com a criação de um banco de dados unicado.
2. Considerando os níveis de gestão da segurança pública, associe a 2ª coluna de acordo com a 1ª:
(1) Gestão Federal da Segurança Pública (2) Gestão Estadual da Segurança Pública (3) Gestão Municipal da Segurança Pública ( ) Compreende o principal ente federativo, responsável pela preservação da ordem pública, pois nele se concentra a administração civil e militar. ( ) Abrange as instituições de segurança pública responsáveis, dentre outras atribuições pela: apuração de infrações penais contra a ordem política e social; patrulhamento ostensivo das rodovias e ferrovias federais. ( ) A gestão é responsável pela formulação e execução de políticas públicas locais. 2
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3. “São instâncias constituídas para que os gestores das organizações policiais possam ouvir a população no que diz respeito às suas demandas por segurança ou por ordem pública”. Estas são palavras de RIBEIRO e CORTES (2009, p. 13) sobre o seguinte mecanismo de participação social:
a. Fórum b. Ouvidoria c. Conselho d. Conferência 4. Comunidade como fundamento da organização da atividade policial e a ênfase no relacionamento cooperativo entre a instituição policial e a sociedade, são características do policiamento:
a. Tradicional b. Comunitário
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Gabarito: Atividade 1: Resposta Correta: Letra A Atividade 2: Resposta Correta 2-1-3 Atividade 3: Resposta correta: Letra C Atividade 4: Resposta correta: Letra B
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MÓDULO
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POLÍTICAS PÚBLICAS DE SEGURANÇA
Apresentação do módulo Neste módulo, você conhecerá as ferramentas conceituais importantes para a compreensão e análise das políticas públicas de segurança. Terá oportunidade de acompanhar a trajetória dos paradigmas de segurança pública e compreender como cada um deles afeta o modelo de política pública e os arranjos institucionais desenvolvidos para sua viabilização. Finalmente, estudará as políticas de segurança cidadã, na medida em que esse novo modelo tem sido disseminado no Brasil, assim como na América Latina, e se propõe a combinar estratégias de prevenção e repressão à criminalidade, tendo maior potencial de ecácia no enfrentamento dos fenômenos da violência e criminalidade.
Objetivos do módulo Ao nalizar o estudo deste módulo, você será capaz de: • Compreender alguns conceitos importantes para a análise de políticas públicas, como: processo decisório, arena política, atores políticos, ciclo de políticas públicas. • Analisar o processo de construção das políticas públicas de segurança no Brasil e as mudanças nos paradigmas de segurança: segurança interna ou nacional, segurança pública, defesa social e segurança cidadã. • Compreender as características e mecanismos das políticas públicas de segurança cidadã enquanto estratégia de conjugação de intervenções de prevenção e repressão qualicada à criminalidade.
Estrutura do módulo Este módulo está dividido nas seguintes aulas: • Aula 1 – Introdução às Políticas Públicas • Aula 2 – Paradigmas de Políticas de Segurança Pública • Aula 3 – Políticas Públicas de Segurança Cidadã
Aula 1 – Introdução às Políticas Públicas Nesta aula você estudará - de forma introdutória - conceitos importantes relacionados às Políticas Públicas. A partir deles, você poderá compreender as Políticas Públicas enquanto processos decisórios voltados para o enfrentamento de problemas de caráter público. Esses processos se operam em arenas políticas e são inuenciados por atores que têm seus inte resses afetados por tais decisões. Para efeito de análise de Políticas Públicas, esse processo é sistematizado em etapas de um ciclo que compreende sua formulação, execução, monitoramento e avaliação.
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1.1 - Políticas Públicas como área de conhecimento As Políticas Públicas fazem parte de nosso dia a dia e, portanto, é natural que muitos de nós tenhamos uma ideia supercial deste tema. Esta aula é importante, pois apresentará alguns conceitos utilizados nos estudos sobre políticas públicas, aproximando você de um saber mais acadêmico e menos vinculado ao senso comum. A área de Políticas Públicas é relativamente recente. A década de 1950 pode ser considerada um marco para o estabelecimento da área disciplinar de estudos das políticas públicas. Contudo, é claro que esta disciplina não surge do nada, desde a década de 1930 já se observavam contribuições teóricas da Aná lise Racional das Políticas. O estudo das Políticas Públicas se vincula como área de estudos não só da Ciência Política, mas também da Sociologia e da Economia. Posteriormente, nota-se a importância de outras áreas do conhecimento, como a Administração Pública, o Direito, etc. A dinâmica de funcionamento das Políticas Públicas apresenta alta complexidade e por iss o o olhar multidisciplinar, envolvendo diversas áreas do conhecimento é muito importante nas análises sobre uma Política Pública. O conhecimento produzido pelos estudos sobre Políticas Públicas tem grande utilidade para gestores, políticos e demais atores que lidam com um problema público. O crescimento dos indicadores de violência e criminalidade é um exemplo de problema público. Mas antes de dar sequência aos nossos estudos, é interessante parar agora para fazer uma pergunta simples, mas muito importante: O que são Políticas Públicas?
1.2. – Denição de Políticas Públicas
É muito difícil responder a esta pergunta simples, porque Política Pública é um conceito abstrato, que se materializa por meio de instrumentos diversos. Esses instrumentos podem ser programas, projetos, leis, rotinas administrativas, etc. No caso das Políticas Públicas de Segurança, a instalação de uma unidade policial, a construção e gestão de uma unidade prisional e o desenvolvimento de ocinas culturais podem ser percebidas como formas de operacionalização de uma Política Pública. Mas ainda na tentativa de denir melhor o que seria uma Política Pública, é possível perceber que, de uma maneira geral, as Políticas Públicas são decisões, ou processos decisórios, que envolvem questões de ordem pública, ou seja, que envolvem um problema público. Esses processos decisórios buscam atender ao interesse de uma coletividade, ou seja, de um grupo. Em tese, espera-se que esse grupo seja toda a sociedade, mas sabe-se que muitas vezes, no interior da sociedade, há interesses diferentes, algumas vezes divergentes. No contexto de um Estado Democrático de Direito, esses processos decisórios buscariam atender ao interesse de uma coletividade, orientando-se pela legalidade e pela mediação de interesses entre os diversos grupos presentes em uma sociedade. O processo decisório envolvido na denição e implementação de uma política pública é altamente complexo, e por isso, é difícil estabelecer uma sequência linear e racional entre suas etapas. Entender as Políticas Públicas como um processo decisório é também muito importante: muitas vezes ouvimos pessoas simplicando o processo de criação de uma Política Pública. É comum ouvir pessoas dizendo: “ah, resolver os problemas da criminalidade e violência é fácil. E só prender os criminosos! E só contratar mais policiais!” Quando se entende Políticas Públicas como processo ca claro que a solução para um problema público não é dada por uma única decisão. Ou seja, para se prender criminosos é necessário: • construir presídios; • ter leis que determinem uma conduta como crime; 29
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• estruturar um Sistema de Justiça capaz de garantir um julgamento justo; • pensar se o fato social que se está criminalizando deve mesmo ser penalizado. Isto é, deve-se pensar se a prisão de pessoas que comentem este tipo de conduta implicará, de fato, na redução do problema da criminalidade e violência, etc. 1.3. -Tipos de Políticas Públicas Com o intuito de contribuir com a análise das políticas públicas, foram desenvolvidas tipologias, que nada mais são do que formas de classicar os conteúdos, os atores, os estilos e as instituições dentro de um processo de política pública. Dentre as várias tipologias de conteúdo das políticas públicas apresentadas por Secchi (2013), me rece destaque àquela formulada por Theodore J. Lowi. A tipologia de Lowi baseia-se no critério de “impacto esperado na sociedade”. Segundo esse critério, as políticas públicas podem ser classicadas em quatro tipos, saiba mais sobre elas: Políticas regulatórias: Estabelecem padrões de comportamento, serviço ou produto, para atores
públicos e privados. Exemplos desse tipo de políticas são: os códigos de trânsito, as regras de tráfego aéreo, a proibição de fumo em locais fechados, a proibição de venda e consumo de bebidas alcóolicas, e as regras para publicidade de certos produtos. Políticas distributivas: Geram benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade/contribuintes. Exemplos desse tipo de política pública são: os subsídios, a gratuidade de taxa para certos usuários de serviços públicos, incentivos ou renúncias scais, etc. Políticas redistributivas: Concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. Exemplos clássicos são: as cotas raciais para universidade, políticas de benefícios sociais ao trabalhador e os programas de reforma agrária. Políticas constitutivas: São “regras sobre os poderes” e “regras sobre as regras”, ou seja, são aquelas políticas que denem as competências, jurisdições, regras de disputa política e da própria elaboração de políticas públicas. Podemos citar como exemplos: as regras do sistema político-eleitoral; a distribuição de competências entre poderes, esferas e instituições; as regras das relações intergovernamentais e as regras da participação da sociedade civil em decisões públicas. Sechi (2013) chama a atenção para o fato de que o analista de políticas públicas pode realizar sua análise utilizando uma das tipologias já consolidadas na literatura (aplicação dedutiva) ou então pode construir sua própria tipologia (desenvolvimento indutivo). O desenvolvimento indutivo de tipologias se baseia na capacidade do pesquisador em estabelecer um critério diferente para a vericação de uma variável ou estabelecer novas categorias analíticas para classicação dos fenômenos. Especicamente no campo de análise das políticas de segurança pública, merece destaque o siste ma de classicação proposto por Filocre (2010) que distingue as políticas nas categorias descritas no quadro a seguir: Maximalista: É aquela política que enfatiza a adoção de combinações de tipos de ações estatais. Nela, a ação policial é importante, mas não suciente, e deve estar conjugada com outras atividades. Minimalista: Nesse tipo de política, a atuação estatal é fortemente focada em um ou poucos tipos de ações estatais de controle da criminalidade. Exemplo dessa política é a que enfatiza exclusivamente a ação policial. Geral (Abrangente): Esse tipo de política prevê uma mesa estratégia sobre todo um terriório. Local: Esse tipo de política estabelece ações particularizadas de acordo com as necessidades especícas do território. Distributiva: Esse tipo de política compreende intervenções estatais de baixo grau de conito, uma vez que um grande número de indivíduos se benecia das ações. 30
Redistributiva: Esse tipo de política foca o deslocamento de recursos para beneciar certas cama-
das ou grupos sociais, gerando descontentamento e conito em relação àqueles que arcam c om seus custos. Reguladora: Esse tipo de política é baseada em ordens e proibições. Frequentemente, seus objetivos são evitar comportamentos considerados negativos. Constitutiva (Estruturadora): Esse tipo de político refere-se à criação e modelação de instituição, bom como à determinação e conguração dos processos de negociação, de cooperação e de cons ulta entre os atores políticos. Estrutural: É aquela política que visa impactar a ordem pública mediante ações sobre macroestruturas econômicas. Normalmente demanda longo prazo para operar efeitos e estes efeitos tendem a ser duradouros. Tópica (Supercial): É aquela política que visa impactar a ordem pública mediante ações sobre condições imediatas. Serve especialmente a ocasiões de pronta resposta a variação indesejada da criminalidade. Os resultados são colhidos no curto prazo, mas seus efeitos, normalmente não perduram além do tempo necessário ao reequilíbrio da criminalidade. Emergencial: É uma política para implementação em curto espaço de tempo e com efeitos imeditos. Contínua: É uma política que prevê atuação ao longo do tempo, ou seja, considera que a ordem pública seja alcançada e mantida ao longo de um processo. Multisetorial: Esse tipo de política compreende ações distribuídas por diversos segmentos, públicos ou privados, seja quanto a órgãos estatais ou outros agentes envolvidos, seja no que diz respeito a áreas de atuação - educação, família, sistema prisional, etc. Especíca: Esse tipo de política compreende ações acentuadas num único setor ou se vale da atuação destacada de um único órgão. 1.4. – Atores no Processo de Políticas Públicas Até agora, você deve ter percebido que o enfrentamento de problemas públicos passa não por uma, mas por uma série de decisões. E estas decisões não são tomadas por um único ator, mas por uma série de atores presentes em uma política pública. Mesmo quando estabelecida ou liderada por algum ator especí co, uma política pública recebe inuências de diversos atores ao longo do seu ciclo de existência. De acordo com Rua (1998), os atores em políticas públicas são aqueles elementos envolvidos em conitos acerca da alocação de bens e recursos públicos. Usualmente, podem ser identicados como sendo aqueles que têm algo a ganhar ou perder com tal política, ou seja, têm alguma coisa em jogo, sendo seus interesses diretamente afetados pelas decisões e ações que compõem a política em questão. Segundo Secchi (2013), os atores são aqueles indivíduos, grupos ou organizações que desempe nham um papel na arena política. Os atores relevantes em um processo de política pública são aqueles que têm capacidade de inuenciar, direta ou indiretamente, o conteúdo ou os resultados da política pública. Arena é o lugar onde acontece a disputa política. Secchi (2013, p. 152) NOTA A palavra “ator” é importada das artes cênicas para as ciências políticas, porque explicita a conotação de interpretação de papéis. Nesse sentido, há um entendimento de que os indivíduos, grupos e organizações que inuenciam o processo político não têm comportamentos ou interesses estáticos,
mas sim dinâmicos, de acordo com os papéis que interpretam. Os atores interagem, alocam recursos, constroem coalizões, resolvem conitos em um cenário político, ou seja, em uma arena política.
A m de contribuir para o processo de análise das políticas públicas, também são utilizados siste31
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mas de classicação de atores, que servem para agregar aqueles que possuem características em comum e distinguir aqueles com características diferentes. Conforme proposto por Secchi (2013), a primeira forma de distinguir tipos de atores é dividi-los em “individuais” e “coletivos”: Atores individuais são pessoas que agem intencionalmente em uma arena política. São exemplos de atores individuais: os políticos, os burocratas, os magistrados, os formadores de opinião. Atores coletivos são os grupos e as organizações que agem intencionalmente em uma arena política. São exemplos de atores coletivos: os partidos políticos, a burocracia, os grupos de interesse, as organizações da sociedade civil e os movimentos sociais. Rua (1998) também propõe duas categorias de classicação dos atores de políticas, que podem ser divididos em “atores públicos” e “atores privados”, saiba mais sobre cada um: Atores públicos: São aqueles que se distinguem por exercer funções públicas e por mobilizar os recursos associados a essas funções, podendo ser divididos em dois subgrupos: políticos e burocratas. Políticos: São aqueles atores cuja posição resulta de mandatos eletivos, cuja atuação é condicionada pelo cálculo eleitoral e pelo pertencimento a partidos políticos. São os parlamentares, governadores, prefeitos e membros eleitos do executivo federal; Burocratas: São aqueles atores que devem sua posição à ocupação de cargos que requerem conhecimentos especializados e se situam em um sistema de carreira pública, controlando recursos de autoridade e informação. Atores privados: São aqueles que não mantêm vínculo com o Estado, e devem contar com recursos privados para fazer valer seus interesses. Entre os atores privados destacam-se: os empresários, os trabalha dores, os agentes internacionais, atores transnacionalizados e, embora não atue diretamente, não se pode ignorar o papel da mídia. Outra forma de categorizar os atores de políticas públicas, proposta por Secchi (2013), é classicá-los em “atores governamentais” e “atores não governamentais”, que por sua vez, podem ser subdivididos. Atores Governamentais: Políticos, Designados politicamente, Burocratas e Juízes. Atores Não Governamentais: Grupo de interesse, Partidos Políticos, Meios de comunicação, Think Tanks, Destinatários das políticas públicas, Organização do terceiro setor e Outros interessados. Em uma determinada arena de política pública é possível identicar uma série de atores importantes em um determinado processo decisório. Cada arena política tem uma conguração de atores bastante peculiar, com a prevalência de alguns e a ausência de outros. No campo da Segurança Pública há como exemplos de atores: os policiais, os agentes prisionais, os agentes socioeducativos, os guardas municipais, o presidente, os governadores, os deputados, os juízes, os promotores, os prefeitos, a sociedade civil – organizada em associações de bairro e conselhos comunitários de segurança pública – os meios de comunicação, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), as empresas de produção de armamento, viaturas, câmeras de videomonitoramento, rádios, etc. As Políticas Públicas inuenciam e são inuenciadas por princípios e ideais que orientam a relação entre Estado e sociedade. Ou seja, as Políticas Públicas não são certas ou erradas, e sim, reetem princípios e ideais de atores que possuem a prerrogativa, ou a capacidade, de denir diretrizes e rumos de uma determinada intervenção sobre um problema público. No caso das Políticas Públicas de Segurança Pública é possível perceber alguns modelos que se orientam mais por um paradigma militarizado e repressivo; em outros modelos percebe-se a orientação por um modelo mais preventivo orientado pela dinâmica social dos fenômenos de violência e criminalidade, mas também é possível perceber uma mescla entre estes modelos. Em todos estes casos é importante compreender o processo político de escolha e denição do modelo adotado. 1.5. – Ciclo de Políticas Públicas 32
O processo político de tomada de decisão sobre um problema público, ou seja, de denição de Políticas Públicas, pode ser dividido em etapas ou fases dos ciclos de políticas públicas. Autores como Amabile (2012), consideram quatro etapas principais: formulação, execução, monitoramento e avaliação. A identicação destas etapas é didática e contribui para análise das Políticas Públicas que, conforme dito anteriormente, são altamente complexas. Ao analisarmos o ciclo de Políticas Públicas considera-se desde a inserção de um problema público em uma agenda governamental até a avaliação de sua real efetividade, conforme o que se propunha inicialmente. Outra possibilidade de representação do ciclo de políticas públicas é proposta por Secchi (2013) e compreende sete etapas: - Identicação do problema. - Formação de agenda. - Formulação de alternativas. - Avaliação. - Implementação. - Tomada de decisão. - Extinção. Secchi (2013) chama a atenção para o fato de que o ciclo de políticas públicas raramente reete a real dinâmica ou vida de uma política pública. No mundo real, as fases geralmente se apresentam misturadas e as sequências se alternam. Alguns acadêmicos armam que não há um ponto de início ou um ponto de nalização, e que o processo de política pública é incerto, e as fronteiras entre as fases não são nítidas. Apesar de todas essas ponderações, o ciclo de políticas públicas tem uma grande utilidade: ajuda a organizar as ideias, faz com que a complexidade de uma política pública seja simplicada e ajuda políticos, administradores e pesquisadores a criar um referencial comparativo para casos heterogêneos. (SECCHI, 2013, p. 44).
Aula 2 – Paradigmas de Políticas de Segurança Pública Nesta aula, você acompanhará a trajetória dos paradigmas de segurança no Brasil e como esses modelos norteiam as concepções de políticas de segurança pública. Essa trajetória tem início no modelo de Segurança Interna ou Segurança Nacional, que prevaleceu no período do Regime Militar; passa pelo paradigma de Segurança Pública que orientou o modelo de segurança instituído no regime democrático, a partir da Constituição de 1988,; e chega ao mais recente modelo inspirado no ideal de Segurança Pública com Cidadania, que tem se disseminado nos países da América Latina. Esta aula não tem por objetivo defender um modelo em detrimento de outro. O objetivo aqui é criar condições para a compreensão de que as políticas públicas são processos políticos, ou seja, que as políticas públicas não nascem prontas, mas, como você estudou, são construídas em arenas políticas compostas por diversos atores institucionais com diversos interesses, que em determinados momentos são, inclusive, conitantes. Quando se para e olha para a Política Pública de Segurança dos nossos dias, muitas vezes não se considera o processo de consolidação deste formato de Política Pública. Mas é importante considerar que a Política Pública de Segurança dos nossos dias “não nasceu de um ovo”. Ela é fruto de um processo decisório político que vem se consolidando ao longo dos anos. Nesta aula, você estudará um pouco sobre este processo, ou seja, sobre a trajetória das Políticas Públicas de Segurança no Brasil. 2.1. – Paradigma de Segurança Interna ou Segurança Nacional Sua viagem não terá início nos primórdios de nosso país; começará em um passado mais recente, 33
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que ainda deixa marcas na dinâmica de funcionamento das Políticas Públicas no Brasil. Começará pelo Regime Militar de 1964. Naquele momento, o paradigma de Política Pública de Segurança girava em torno da imagem de Política de Segurança Interna. As Forças Armadas eram um importante ator que exercia o papel de concepção e desenvolvimento de alternativas repressivas, com o propósito de combater um “inimigo interno”, que supostamente era visto como uma ameaça ao Estado e à ordem pública. A ideia de “inimigo interno” tem origem no conceito de “inimigo externo” utilizado no combate ao comunismo, considerando como suspeitos os cidadãos que ameaçassem “a vontade ou interesse nacional”. Neste contexto, a Política de Segurança Nacional se valia de alternativas como supressão de direitos constitucionais, censura, uso irrestrito de força e desrespeito aos direitos humanos. A centralidade atribuída às Forças Armadas na concepção e execução da política de Segurança Nacional repercutiu na criação de um aparato militarizado e repressivo composto pelo Serviço Nacional de Informação (SNI) e outros órgãos voltados à gestão da informação e inteligência como o Destacamento de Operações e Informações de Defesa Interna (DOI – CODI). A participação de outros atores, neste momento da arena das Políticas Públicas de Segurança, assumia um caráter secundário – como no caso das forças policiais estaduais – ou inexistente, como no caso das prefeituras. 2.2. – Paradigma de Segurança Pública O m do Regime Militar e restabelecimento da ordem democrática no Brasil têm como marco a Constituição Federal de 1988. Este, marca o estabelecimento de uma nova perspectiva de Política Pública de Segurança no Brasil, orientada pela imagem de Política de Segurança Pública. Neste novo contexto, os governos estaduais, especialmente por meio de suas forças policiais, destacaram-se como os principais atores nesta nova conguração de arena de política pública, assumindo um papel importante na concepção e implementação de ações de enfrentamento e controle dos problemas públicos de criminalidade e violência. Para Adorno (1999), os processos de centralização do controle e militarização das políticas de segurança, potencializados durante o regime militar no Brasil, produziram consequências institucionais por meio da disseminação da ideia de controle da criminalidade como uma questão de Segurança Interna, pre judicando a distinção entre controle civil da ordem pública e a garantia da segurança nacional. Para o mesmo autor, esta percepção fortaleceu o argumento de que o controle do problema público da criminalidade é uma questão relacionada às instituições policiais. A consolidação das Políticas de Segurança Pública em torno deste argumento teria atribuído um papel menos denido a outros atores institucionais presentes nesta arena de política pública, tais como Ministério Público, Poder Judiciário e Sistema Prisional, além de impor aos governos estaduais, recém-eleitos após o Regime Militar, um “delicadíssimo problema político, até hoje mal equacionado: o de reenquadrar suas polícias militares e reconquistar o controle civil sobre a Segurança Pública” (Adorno, 1999, p. 133). Neste cenário, as polícias estaduais, que já atuavam em papel de destaque na execução da Política de Segurança Interna, assumiram um papel ainda mais central na formulação e execução de ações de Política de Segurança Pública. Contudo, destaca-se a importância da Constituição de 1988 para distinção entre políticas de Segurança Pública e de Segurança Nacional em um contexto de retomada da democracia. A perspectiva de Segurança Pública, ao suceder um paradigma no qual as Forças Armadas detinham a primazia da preservação da ordem, preocupa-se em diferenciar os papéis institucionais das polícias e do Exército. Essa separação de papéis transcrita no texto constitucional é impor tante, pois destaca a distinção entre Segurança Pública e Segurança Nacional: a primeira voltada para manifestação da violência no âmbito interno do país e a segunda refere-se a ameaças externas à soberania nacional e defesa do território (Freire, 2009, p.104). Nesse sentido, a Constituição dispõe no Título V a respeito da “Defesa do Estado e das Instituições Democráticas”, dedicando o Capítulo II às Forças Armadas e o Capítulo III à Segurança Pública, demonstrando uma clara intenção do constituinte em diferenciar as duas funções. 34
Veja o que dispõe a Constituição no caput do art. 142. Capítulo II – Das Forças Armadas. “Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina, sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.” Agora, comparem com o que dispõe o caput do art. 144. Capítulo III – Da Segurança Pública. Art. 144. A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, através dos seguintes órgãos: I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; III - polícia ferroviária federal; IV - polícias civis; V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. Apesar dessa diferenciação explícita entre as forças de Segurança Nacional e as forças de Segurança Pública, há que se ressaltar, no entanto, que a Constituição ainda prevê que as polícias militares, assim como os corpos de bombeiros militares, constituem forças auxiliares e reserva do Exército (CF, § 6º do art. 144). Essa vinculação está relacionada ao caráter militarizado dessas instituições. Note que o mesmo não ocorre em relação às polícias civis dos estados e às polícias federais. Outro aspecto importante a ser destacado em relação às mudanças decorrentes da Constituição de 1988 é que o paradigma de Segurança Pública, como uma nova imagem de política pública, abriu espaço para o envolvimento de novos atores institucionais nesta arena de política pública. O artigo 144 explicita a percepção das Políticas de Segurança Pública como um dever do Estado, mas ao mesmo tempo, como um direito e responsabilidade de todos. Contudo, a Constituição de 1988 é precisa ao denir os deveres do Estado, e lacônica ao especicar a responsabilidade de todos. Ou seja, é explícita ao denir funções de órgãos policiais, mas pouco clara ao denir a forma de participação de novos atores, como governos municipais e membros da sociedade civil. A centralidade atribuída às ações policiais, a indenição quanto às formas de participação dos governos municipais (limitados à possibilidade de criação de Guardas Municipais para proteção do patrimônio público municipal) contribuiu, juntamente com outros fatores, para uma baixa participação da maior parte dos municípios nos primeiros anos das Políticas de Segurança Pública (GUINDANI, 2004; SOARES, 2005; MESQUITA NETO, 2006; RICARDO e CARUSO, 2007). A respeito das Guardas Municipais, a Constituição de 1988 traz a seguinte previsão no art. 144: “§ 8º - Os Municípios poderão constituir guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, conforme dispuser a lei.” Esta forma de distribuição de atribuições e responsabilidade entre os atores presentes na arena de Política de Segurança Pública começa a ser repensada, especialmente a partir da segunda metade da década de 90. O aumento exponencial dos indicadores de criminalidade e a generalização da sensação de insegurança nos principais centros urbanos brasileiros colocaram o problema público da criminalidade não apenas como uma responsabilidade das forças policiais estaduais, mas de novos atores como os governos municipais. Autores como Guindani (2004) indicam que a disseminação de experiências internacionais em que novos atores, como os governos municipais e a sociedade civil, desempenharam um papel importante no controle da criminalidade e violência. Além disso, fomentou uma nova percepção sobre os papéis que os 35
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atores presentes na arena de Política de Segurança Pública poderiam exercer. 2.3. – Paradigma de Segurança Pública com Cidadania Além do crescimento dos indicadores de criminalidade e violência, tem-se uma nova percepção sobre estes fenômenos. Para Mesquita Neto (2006), a criminalidade e a violência seriam problemas de múl tiplas causas: Psicológicas, Culturais, Econômicas, Políticas e Sociais. A complexidade das causas destes fenômenos implicaria uma menor tendência de sucesso de ações alicerçadas apenas em atividades repressivas, ou ações desenvolvidas apenas por um ator, como as instituições policiais. Neste contexto, ganha força uma nova concepção de Política Pública, representada pela imagem de Política de Segurança Pública com Cidadania. Políticas de Segurança Pública com Cidadania seriam articuladas em torno da percepção dos problemas públicos de criminalidade e violência como fenômenos multicausais e territorializados. Assim, para enfrentar este problema seria necessário um combinado de ações de natureza repressiva e preventiva, desenvolvidas por diversos atores institucionais, com focos de intervenção em territórios identicados como possuidores de altos índices de criminalidade e violência. Esta visão mais a mpla sobre as alternativas e sobre o problema abriu espaço para inserção de novos atores nesta arena de política pública. Contudo, a implementação deste novo paradigma de Política de Segurança Pública com Cidadania é um grande desao. E muitas vezes, no processo de concepção e implementação de novas práticas, e possível perceber o exercício de práticas e conceitos presentes em paradigmas anteriores. A breve análise da trajetória das Políticas Públicas de Segurança no Brasil é interessante para que você perceba como se chegou até aqui e para poder fazer algumas perguntas, tais como: - O que se busca fortalecer do que já existe e que novos caminhos serão traçados? - Haveria outras possibilidades de Política Pública de Segurança? - Que lições pode-se tirar deste processo histórico? - Há a intenção de manter este modelo ou gostaríamos de construir uma nova alternativa? A consolidação do Estado Democrático de Direito passa pelo aprimoramento das políticas públicas de segurança no Brasil!
Aula 3 - Políticas Públicas de Segurança Cidadã Esta aula criará condições para que você possa estudar sobre como se caracterizam as políticas públicas orientadas pelo paradigma de Segurança Cidadã, sua interpretação dos fatores explicativos dos fenômenos da violência e criminalidade e as ferramentas de intervenção social propostas para o seu enfrentamento. Ao nal, você compreenderá que um dos fatores de ecácia da política de Segurança Cidadã consiste na combinação de estratégias de prevenção, controle e repressão à criminalidade. 3.1 – Caracterização das Políticas de Segurança Cidadã Tradicionalmente, as políticas de segurança se concentravam quase com exclusividade na estabilidade estatal e na conservação do regime. Como resultado do enquadramento no paradigma da Segurança Cidadã, as políticas de segurança ampliam seu foco de atenção em direção ao bem-estar das pessoas e aos direitos humanos, reposicionando a cidadania como o principal objeto da proteção estatal. Uma política pública de Segurança Cidadã é denida como...
O conjunto de intervenções públicas realizadas por diferentes atores estatais e sociais voltados para 36
a abordagem e a resolução daqueles riscos e conitos (concretos ou previsíveis) violentos e/ou delituosos que lesem os direitos e as liberdades das pessoas, mediante a prevenção, o controle e/ou a repressão dos mesmos. (PNUD,2007, p. 10) Sob a ótica da Segurança Cidadã, a violência é percebida como um dos fatores que ameaçam o gozo pleno da cidadania e consequentemente o desenvolvimento humano e social. 3.2 - Fatores explicativos da violência e da criminalidade: multicausalidade do fenômeno
A variedade e quantidade de fatores explicativos para a violência e a criminalidade indicam que estes fenômenos são entendidos como multicausais e complexos, ou seja, derivam de inúmeras causas que concorrem conjuntamente para a sua manifestação. As políticas públicas de Segurança Cidadã atribuem a incidência da violência e da criminalidade a uma gama variada de fatores que podem afetar negativamente a convivência e a segurança de uma sociedade, classicando-os nas seguintes categorias: Ausência de capital social: Os problemas de violência urbana estão associados ao crescimento desordenado das cidades, que gera um capital social decitário. Neste contexto, as relações apresentam um alto nível de informalidade, há uma descrença nas instituições e uma atitude condescendente em relação ao cumprimento das normas, seja pelo desconhecimento das mesmas, seja pela não disposição em acatá-las. Fatores de risco: O aumento da violência está associado a alguns fatores sociais, culturais e espaciais, tais como armas, álcool e grupos vulneráveis, pois potencializam as possibilidades de pessoas cometerem atos ou condutas denominadas violentas. Violência doméstica: No contexto familiar podem ser identicados elementos de produção e reprodução da violência; portanto, a violência doméstica representa uma das principais variáveis na solução ou redução do problema de violência. A violência contra as crianças é uma variável que, praticamente, prenuncia a violência adulta. Contexto urbano inadequado: A arquitetura e a criminologia encontraram uma forte relação entre o contexto urbano e o comportamento das pessoas, assim como entre o planejamento dos espaços urbanos e a percepção de segurança e tranquilidade dos cidadãos. Tipologia da delinquência: A determinação das circunstâncias de tempo, modo e lugar nas quais ocorrem os fatos contribui com a denição de hipóteses sobre as causas do fenômeno da violência e criminalidade. Iniquidade/desigualdade social e marginalidade urbana: A relação entre o indicador de desenvolvimento humano (IDH), juntamente com o índice de Gini (que indica a igualdade e desigualdade de renda) e outros similares com a situação de violência e delinquência pode revelar uma particular situação de marginalidade social, que impede a criação de condições de prevenção ou redução do fenômeno. Concentração de delitos em determinadas áreas ou cenários: As ferramentas de análise espacial podem mostrar a frequência e padrão de concentração de ocorrência de crimes ou de manifestações de violência em determinadas áreas. Inecácia institucional: Falta de capacidade da polícia para atuar, impunidade e problema carcerário. 3.3 – Condições de ecácia das Políticas de Segurança Cidadã
De acordo com o PNUD (2007), “uma política ecaz deve ser o resultado de uma análise detalhada da situação, considerar metas de médio e longo prazos e compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que terá que enfrentar para prevenir e reduzir os fenômenos de violência e delinquência”. Para ser ecaz, uma política pública de segurança deve: • ser o resultado de uma análise pormenorizada da situação, baseada em um julgamento sistemático e analítico, consistente na abordagem descritiva e interpretativa de um conjunto de campos e dimensões 37
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fundamentais das problemáticas existentes na jurisdição (situações de violência, conitos e delitos) e de seu sistema institucional de segurança pública, seus atores, sua organização e seu funcionamento; • considerar metas de médio e longo prazos; • compreender ferramentas ou instrumentos que englobem os diversos tipos de problemas que a política precisa enfrentar para prevenir e reduzir o fenômeno da violência e da delinquência; • corresponder a uma visão de desenvolvimento fundamentada no desenvolvimento humano, no respeito e na dignidade da pessoa e na construção de relações de conança entre os cidadãos que lhes permita exercer livremente seus direitos; • convocar todas as agências estatais, as forças políticas, o setor privado, as agências internacionais e a sociedade civil para concentrar esforços e garantir o caráter integral da intervenção; • contar com uma linha de base e um sistema de medição de impacto que garanta que os resultados sejam alcançados ou que a política tenha a exibilidade suciente para adotar os corretivos identicados durante sua execução. Saiba Mais... Uma política de Segurança Cidadã... Parte do pressuposto de que as ações devem ser realizadas em um espectro amplo, que vai do nível preventivo, entendendo-se este como a antecipação dos riscos não só quanto a seu aparecimento, mas também quanto ao controle de sua expansão, até os níveis legítimos de coerção de um Estado democrático de direito. (PNUD, 2007, p. 13.) 3.4 – Ferramentas de intervenção das Políticas de Segurança Cidadã A política de Segurança Cidadã pode ser representada em um diagrama, como o que será mostrado a seguir, no qual se reconhece a multicausalidade dos fenômenos de violência, assim como a heterogeneidade de suas manifestações, que, para ns de decisões de política, podem ser simplicadas em dois tipos: violência incidental e violência instrumental ou de crime organizado. O diagrama expressa, também, os tipos de políticas públicas que podem ser implantadas e desenvolvidas para o enfrentamento dos problemas identicados como prioritários, para diminuir os índices de violência e delinquência em um território.
Deniram-se cinco categorias de ferramentas de intervenção, em função do tipo de problema que se pretende resolver, dentro das quais se encontram áreas distintas de trabalho ou de análise identicadas 38
tanto pelos executores de políticas públicas, como por acadêmicos e estudiosos do fenômeno. Elas buscam: - obter o cumprimento voluntário de normas; - promover a inclusão social e a diminuição dos fatores de risco; - melhorar os contextos urbanos associados ao medo ou ao perigo real; - facilitar o acesso dos cidadãos aos mecanismos institucionais ou alternativos de resolução de conitos; - construir, em termos genéricos, capacidades institucionais, bem como melhorar a ecácia policial e das autoridades executivas ou judiciais e a conança dos cidadãos nessas instituições. Esta ferramenta é catalogada, por alguns, como sendo de fortalecimento institucional, não programática, propriamente. Recomenda-se que a política pública de Segurança Cidadã incorpore, ainda, o enfoque de gênero de forma transversal, enfatizando, especialmente, a violência de gênero e, em particular, a violência doméstica intrafamiliar. 3.5 – A combinação de prevenção e repressão qualicada
Segundo Sapori (2007), o debate acadêmico sobre as políticas de segurança evidencia uma dicotomia que distingue políticas preventivas e políticas repressivas de controle do crime, ou em políticas distributivas, de cunho preferencialmente preventivo, e políticas retributivas, com caráter mais nitidamente repressivo. Saiba mais sobre cada uma delas: Políticas preventivas: as políticas de segurança pública preventivas, que podem ser denominadas de distributivas, destacam a baixa capacidade do aparato repressivo do Estado em reduzir a incidência da criminalidade devido ao erro de foco. A ação governamental desloca-se para a etiologia do crime, que são fatores socioeconômicos geradores da desigualdade, do desemprego, da pobreza e da exclusão social de modo geral. Políticas repressivas: As políticas de segurança pública repressivas, também denominadas retributivas, enfatizam o enfrentamento à impunidade, privilegiando ações que intensicam a capacidade dissuasória do aparato de justiça criminal, como o aparelhamento da polícia, aperfeiçoamento da máquina judicial, maior rigor da aplicação da pena e incremento do encarceramento.
Quadro 1: Perspectivas da política de segurança pública Fonte: SAPORI (2006, p. 77-78). Mas, o que seria mais ecaz para o enfrentamento da violência e criminalidade: a repressão
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ou prevenção? Sapori (2007) responde que “as evidências empíricas disponíveis não permitem armar que as estratégias preventivas de controle da criminalidade são mais ecazes do que as estratégias repressivas, ou vice-versa”. É o que revela o trabalho referencial elaborado na segunda metade da década de 1990, por Lawrence Sherman (1996). À medida que prevenção e repressão são concebidas como polos opostos e excludentes, reduz-se a capacidade do Estado em prover a ordem pública com efetividade. Esta dicotomia, ainda persistente entre os tomadores de decisão (decision makers) , impõe uma escolha desnecessária no direcionamento de políticas de segurança pública, evitando que a ação governamental abarque, simultaneamente, as diversas dimensões do fenômeno criminoso. Políticas públicas abrangentes e que, contemplem a repressão e a prevenção simultaneamente, são rarefeitas. A exemplo da política de Segurança Cidadã, políticas públicas de segurança abrangentes, que con jugam estratégias de prevenção, controle e repressão à criminalidade têm maior potencial de efetividade. Quanto mais capazes forem os gestores da segurança pública em incorporarem essa racionalidade gerencial às suas atividades cotidianas, maiores são as possibilidades da sociedade brasileira alcançar sucesso na contenção da violência. Finalizando... Neste módulo, você estudou que: - Os conceitos relacionados ao ciclo de políticas públicas nos proporcionam um instrumental analítico muito vasto, ou seja, nos permitem inúmeras possibilidades de análise de políticas públicas cuja natureza pode ser bastante complexa. - O conhecimento produzido pelos estudos sobre Políticas Públicas tem grande utilidade para gestores, políticos e demais atores quem lidam com um problema público. O crescimento dos indicadores de violência e criminalidade é um exemplo de problema público. - No caso das Políticas Públicas de Segurança, a instalação de uma unidade policial, a construção e gestão de uma unidade prisional e o desenvolvimento de ocinas culturais podem ser percebidas como formas de operacionalização de uma Política Pública. - Especicamente no campo de análise das políticas de segurança pública, merece destaque o sistema de classicação proposto por Filocre (2010) que distingue as políticas nas seguintes categorias: maximalista /minimalista; geral/local; distributiva /redistributiva; reguladora/constitutiva; estrutural/tópica; emergencial/contínua e multisetorial/especíca. - O processo político de tomada de decisão sobre um problema público, ou seja, de denição de Políticas Públicas, pode ser dividido em etapas ou fases dos ciclos de políticas públicas. Autores como Amabile (2012), consideram quatro etapas principais: formulação, execução, monitoramento e avaliação. Outra possibilidade de representação do ciclo de políticas públicas é proposta por Secchi (2013) e compreende sete etapas. - A exemplo da política de Segurança Cidadã, políticas públicas de segurança abrangentes, que conjugam estratégias de prevenção, controle e repressão à criminalidade têm maior potencial de efetividade.
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Exercícios 1. De acordo com o que estudou sobre políticas públicas, marque (V) para as sentenças verdadeiras e (F) para as falsas:
( ) O estudo das Políticas Públicas se restringe às áreas de estudos da Ciência Política, Sociologia e da Economia. ( ) O conhecimento produzido pelos estudos sobre Políticas Públicas tem grande utilidade para gestores, políticos e demais atores quem lidam com um problema público. ( ) As Políticas Públicas inuenciam e são inuenciadas por princípios e ideais que orientam a relação entre Estado e sociedade. Por isto estão sempre corretas. ( ) As Políticas Públicas são processos decisórios voltados para o enfrentamento de problemas de caráter público. 2. Considerando as quatro primeiras etapas do ciclo de políticas públicas, associe a 2ª coluna de acordo com a 1ª. 1. Identicação do problema 2. Formação de agenda 3. Formulação de alternativas 4. Tomada de decisão ( ) O conjunto de problemas ou temas que recebem especial atenção dos diversos meios de comunicação faz parte desta etapa. ( ) Esta etapa passa pelo estabelecimento de objetivos e estratégias e pelo estudo das potenciais consequências de cada ________de solução. ( ) Segundo Secchi (2013) esta etapa corresponde ao momento em que os interesses dos atores são equacionados e as intenções de enfrentamento de um problema público são explicitadas. ( ) Esta etapa envolve denir quais são seus elementos, ou seja, sua essência, suas causas, soluções, obstáculos, avaliações, etc.
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Gabarito: Atividade 1: Resposta Correta: F-V-F-V Atividade 2: Resposta Correta 2-3-4-1
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MÓDULO
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PLANOS, PROGRAMAS E PROJETOS DE SEGURANÇA PÚBLICA
Apresentação do módulo Este módulo criará condições para que você possa compreender como os governos federal, estaduais e municipais vêm atuando no campo das políticas públicas de segurança ao longo dos últimos anos, no contexto da redemocratização. No nível federal, será abordado o histórico do envolvimento da União na formulação de políticas de segurança pública, dando uma ênfase aos programas mais recentes, como o Programa Nacional de Segurança com Cidadania – PRONASCI – e o programa Brasil Mais Seguro. Em seguida, serão apresentadas as experiências estaduais de destaque no cenário brasileiro, com especial atenção para os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. Finalizando, você conhecerá como se desenvolveram as experiências municipais de Diadema (SP) e Canoas (RS).
Objetivos do módulo Ao nalizar o estudo deste módulo, você será capaz de: • Compreender como se deu o processo de participação do Governo Federal na arena de políticas de Segurança Pública no Brasil no contexto democrático, a concepção do Programa Nacional de Segurança com Cidadania – PRONASCI – e do programa Brasil Mais Seguro. • Conhecer algumas experiências estaduais relevantes no tocante às políticas de segurança pública, especialmente os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. • Conhecer algumas experiências municipais de destaque no que se refere às políticas de segurança pública, em especial os casos de Diadema e Canoas.
Estrutura do módulo Este módulo está dividido nas seguintes aulas: • Aula 1 – A participação do governo federal na arena de políticas de segurança pública no Brasil: PRONASCI e Brasil Mais Seguro. • Aula 2 – Experiências estaduais de políticas de segurança pública: os casos de Minas Gerais e Pernambuco. • Aula 3 – Experiências municipais de políticas de segurança pública: os casos de Diadema e Canoas.
Aula 1 – A participação do governo federal na arena de políticas
de segurança pública no Brasil: PRONASCI e Brasil Mais Seguro
Nesta aula, você estudará um pouco mais de informações sobre como este modelo de política pública favoreceu a participação da União, Estados e Municípios em Políticas Públicas de Segurança.
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1.1 – A redemocratização e novos arranjos institucionais de gestão de políticas públicas A Constituição Federal de 1988 colaborou para uma relativa descentralização da gestão de algumas políticas públicas, reetindo o argumento segundo o qual governos municipais são percebidos como polos de virtuosidade democrática e eciência de gestão. Este argumento foi desenvolvido em oposição ao auto ritarismo centralizador vivenciado durante o Regime Militar. A redemocratização do país marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valorização dos municípios pode ser percebida pelo reconhecimento desta instância, pela primeira vez na história, como um ente federativo. Se de um lado o fortalecimento de governos estaduais e municipais era um aspecto deste argumento que correlacionava descentralização e modernização, de outro, elementos como instrumentos de gestão nacional e coordenação federativa caram em segundo plano na construção do novo arranjo federativo brasileiro (ABRUCIO, 2005, p.46). Ou seja, muito embora tenha ocorrido uma valorização dos governos estaduais e municipais, se compararmos o papel que estes atores passaram a desempenhar com o que desempenhavam durante o Regime Militar, não houve a criação de mecanismos que garantissem uma coordenação da ação destes atores, que passaram a compartilhar responsabilidades na execução de políticas públicas. A divisão de competências, a denição do papel de cada ente federado (União, estado e município) não ocorre de forma clara em grande parte das políticas públicas. Em alguns casos, verica-se a concorrência entre competências (NEVES; JUNQUEIRA E VECCHIA, 2006). Importante! Segundo Arretche (2004) “Os constituintes de 1988 optaram pelo formato de competências concorrentes para a maior parte das políticas sociais brasileiras (...). Assim, qualquer ente federativo estava constitucionalmente autorizado a implementar programas nas áreas de saúde, educação, assistência social, habitação e saneamento. Simetricamente, nenhum ente federativo estava constitucionalmente obrigado a implementar programas nestas áreas (...). Esta distribuição de competências é propiciada para produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e políticas públicas: superposição de ações; desigualdades territoriais na provisão de serviços; e mínimos denominadores comuns nas políticas nacionais.” (ARRETCHE, 2004, p. 22). 1.2 – A participação da União na gestão das Políticas Públicas de Segurança no Brasil No caso das Políticas Públicas de Segurança, nos primeiros anos que se seguiram à promulgação da Constituição Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais, atuantes principalmente por meio de suas forças policiais, em contraste com certo distanciamento dos governos municipais e federal. A participação do Governo Federal em questões relativas à Segurança Pública após a Constituição Federal de 1988 era indireta, com maior destaque para o estabelecimento de normas e dinâmicas de funcionamento destas políticas. Soares (2007), destaca a importância do primeiro governo FHC (1995-1998) na ruptura deste silêncio, por meio da consolidação de princípios democráticos e da modernização das políticas de Segurança Pública. Essa participação do Governo Federal ganha contornos mais claros com a criação da Secretaria de Planejamento de Ações Nacionais de Segurança Pública (SEPLANSEG) em 1995. Essa Secretaria era vinculada ao Ministério da Justiça e contribuiu para uma primeira tentativa de articulação dos governos estaduais e federal na condução das políticas estaduais de Segurança Pública. A SEPLANSEG foi reformulada em 1997 dando origem à Secretaria Nacional de Segurança Pública (SENASP) que, dentre outras atribuições, assumia a responsabilidade de denição e implementação de uma política nacional de Segurança Pública, acompanhando as atividades desenvolvidas pelos atores 44
institucionais envolvidos nesta política (Freire, 2009:105). A SENASP buscou estabelecer condições para cooperação entre instituições de Segurança Pública, apoiando iniciativas de qualicação prossional e fomentando o desenvolvimento de planos estaduais de Segurança Pública, dentre outras ações. As intervenções desenvolvidas durante o segundo Governo FHC (1999-2002) foram orientadas pela criação, em 2001, do primeiro Plano Nacional de Segurança Pública (PNSP) e do Fundo Nacional de Segurança Pública (FNSP), que tinha o objetivo de desenvolver e nanciar políticas públicas. Essas aç ões foram uma resposta à comoção social gerada pelo sequestro do ônibus 174, acontecido em junho de 2000, no Rio de Janeiro, conforme ressaltado por Sapori (2006). A partir da instituição do Fundo Nacional, os governos estaduais passaram a receber recursos para o nanciamento de projetos especícos submetidos à SENASP, dentro das diretrizes previamente formuladas no Plano Nacional. Apesar desta tentativa de atuação mais expressiva do Governo Federal, autores como Soares (2007) apontam que a ausência de diretrizes claras e sistematizadas colaborou para que o FNSP nanciasse intervenções tradicionais, ou seja, orientadas por ações repressivas e militarizadas. O primeiro Governo Lula (2003-2006) desenvolveu sua própria versão do Plano Nacional de Se gurança Pública (PNSP), denominado “Projeto de Segurança Pública para o Brasil”, incorporando novos elementos, como: a consolidação de mecanismos de controle externo das forças policiais, a tentativa de inserção do poder público municipal em ações de caráter preventivo, fomento às guardas municipais, dentre outras ações. O Plano Nacional de 2003 enfatizava uma postura proativa por parte da SENASP, na medida em que o governo federal deixava claro que tinha diretrizes e objetivos próprios no âmbito da segurança pública, e que os recursos do FNSP passariam a ser distribuídos mediante o atendimento desses critérios. Isso se traduz numa cobrança mais rígida junto aos estados no sentido da construção de políticas assentadas nas diretrizes do Plano Nacional (SAPORI, 2006). Além disto, esta nova versão do PNSP inovou ao assumir a gestão de arranjos i nstitucionais existentes como principal desao para implementação de políticas de Segurança Pública (SAPORI e ANDRADE, 200, p. 205). A normatização do Sistema Único de Segurança Pública (SUSP) se apresentava como o o condutor dessa nova versão do PNSP. A criação do SUSP em 2003 buscou intensicar a articulação e cooperação de atores institucionais envolvidos na arena de política de Segurança Pública, inspirando-se na experiência do Sistema Único de Saúde (SUS). Apesar da tentativa de avanço, o SUSP não desenvolveu uma estratégia de redenição institucional de modo a viabilizar a execução de suas ações, restringindo-se à defesa de uma maior integração entre as organizações policiais estaduais e dessas com as instituições federais, além dos órgãos do sistema de j ustiça criminal, como Ministério Público e Poder Judiciário. Entre as ações propostas, destacam-se a criação de: - academias policiais unicadas - órgãos de informação e inteligência unicados - corregedorias de polícia únicas - ouvidorias de polícia autônomas e independentes No que se refere à integração das demais instituições do sistema de justiça criminal, o modelo apresentava a diretriz de formação de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207). Conforme observa Sapori (2006), o sistema de segurança pública proposto pelo SUSP acabou se mostrando bastante modesto se comparado ao SUS, e não resolveu um dos problemas centrais da área: a inexistência de recursos orçamentários vinculados. Assim, frustrou-se a expectativa de que o Plano Nacional se constituiria numa grande inovação institucional. Como consequência, enquanto a política nacional avançou na concepção programática, o mesmo não se deu quanto à liberação de recursos do Fundo Na cional. O ritmo do repasse nanceiro para os estados diminui progressivamente, revelando uma desconexão entre o proposto e o executado (SAPORI, 2006, p.112).
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Apesar das críticas mencionadas anteriormente, inúmeros avanços foram propiciados pela gestão da SENASP nesse período, conforme você estudará a seguir: a) a instituição e reformulação da Matriz Curricular Nacional: desenvolvida em 2003, a Matriz se constitui em referencial teórico-metodológico para orientar as atividades formativas dos prossionais no âmbito do SUSP – Polícia Militar, Polícia Civil e Bombeiros Militares – independentemente da instituição, nível ou modalidade de ensino. Em 2005, a Matriz sofreu sua primeira revisão, quando foram agregados ao trabalho realizado pela Senasp outros dois documentos: as Diretrizes Pedagógicas para as Atividades Formativas dos Prossionais da Área de Segurança Pública - um conjunto de orientações para o planejamento, acompanhamento e avaliação das atividades formativas - e a Malha Curricular - um núcleo comum composto por disciplinas que congregam conteúdos conceituais, procedimentais e atitudinais. Em 2009, foi feita mais uma revisão. Em 2010, após uma avaliação, foram realizadas mudanças no texto da Matriz Curricular Nacional. SAIBA MAIS.... Aprofundando o conhecimento. A versão atual da Matriz Curricular Nacional manteve a dinâmica dos eixos articuladores, das áreas temáticas e a orientação pedagógica e passou a incluir, em seu texto original, os seguintes pontos: - Competências prossionais extraídas do perl prossiográco; - Nova malha curricular (núcleo comum) que orientará os currículos de formação e capacitação dos Policiais Civis e Militares, bem como a malha curricular elaborada, especicamente, para a formação e capa citação dos Bombeiros Militares; - Carga horária “recomendada” para as disciplinas.; - Revisão das referências bibliográcas com sugestão de novos títulos; - Atualização das diretrizes pedagógicas da SENASP que visam auxiliar o processo de implementação. b) a criação da Força Nacional de Segurança Pública: criada em 2004, a Força Nacional se destina a atender às necessidades emergenciais dos estados, em questões onde se zerem necessárias a interferência maior do poder público ou for detectada a urgência de reforço na área de segurança. c) a modernização e expansão da rede de Integração Nacional de Informações de Segurança Pública, Justiça e Fiscalização (Infoseg). A ferramenta interliga as bases federais e estaduais, consubstanciando-se em um Banco Nacional de Índices, que disponibiliza dados de inquéritos, processos, armas de fogo, veículos, condutores, mandados de prisão, entre outros, mantidos e administrados pelas Unidades da Federação e Órgãos Conveniados. d) A idealização do aplicativo Sinesp Cidadão, que é um módulo do Sistema Nacional de Infor mações de Segurança Pública, Prisionais e sobre Drogas, o Sinesp (Lei 12.681/2012), o qual permite acesso direto pelo cidadão aos serviços da Secretaria Nacional de Segurança Pública do Ministério da Justiça. e) o apoio às Guardas Municipais mediante a elaboração e difusão da Matriz Curricular Nacional para a Formação das Guardas Municipais: a Matriz foi desenvolvida entre os anos de 2004 e 2005, com o apoio do Programa Nacional das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD / Brasil e tem por objetivo enfatizar a atuação das Guardas Municipais na prevenção da violência e criminalidade, destacando o papel dos Municípios no SUSP, assim como estabelecer diretrizes e princípios que norteiem a atuação das Guardas Municipais existentes nas diversas regiões do país, respeitando e considerando as especicidades regionais. f) o aprimoramento da formação prossional através da criação, em 2006, da Rede Nacional de Especialização em Segurança Pública (Renaesp). Em 2012, a Renaesp viria a ser institucionalizada e passaria a se denominar Rede Nacional de Altos Estudos em Segurança Pública, constituindo-se em um projeto de educação permanente voltado aos prossionais de segurança pública, bem como aos demais prossionais 46
interessados e atuantes na área. A Rede se constitui a partir da parceria com Instituições de Ensino Superior – IES que promovem cursos de pós-graduação lato sensu, na modalidade presencial, sobre diferentes temas relacionados à Segurança Pública. No período de 2006 a 2012, a Renaesp matriculou 5.600 alunos em 140 cursos. g) a criação da Doutrina Nacional de Polícia Comunitária em 2006, e sua disseminação por meio do projeto de Polícia Comunitária, que se desenvolve por meio da oferta de cursos de multiplicadores e promotores da losoa de policiamento comunitário. h) a implantação, em 2005, da Rede Nacional de Educação a Distância–Rede EAD-Senasp , em parceria com a Academia Nacional de Polícia. A REDE EAD-Senasp, é uma escola virtual destinada aos prossionais de segurança pública em todo o Brasil, que tem como objetivo viabilizar o acesso desses prossionais à capacitação continuada, independentemente das limitações geográcas. O segundo mandato do Governo Lula (2007-2010) marca a continuidade de envolvimento da União com a temática de segurança pública, muito embora não tocando em questões polêmicas e estruturantes como reformas nas estruturas das forças policiais estaduais. O lançamento do Programa Nacional de Segurança Pública com Cidadania (PRONASCI), em 2007, e a realização da 1ª Conferência Nacional de Segurança Pública (CONSEG), em 2009, são considerados os marcos desse segundo mandato. O processo da 1ª CONSEG e sua importância para a participação social na formulação das políticas de segurança pública foram temas do Módulo 2. Dada a sua importância, você estudará o PRONASCI com maior detalhamento a seguir. Antes, porém, é preciso dizer que o Governo Dilma, (2011-2014) também manteve como referência estratégica o Plano Nacional de Segurança Pública, tendo como marco o lançamento, em 2012, do Programa Brasil Mais Seguro. Essa inovação, entretanto, não signicou a interrupção do PRONASCI, conforme você verá na sequência. 1.3 – O Programa Nacional de Segurança com Cidadania (PRONASCI) O PRONASCI foi instituído pela Lei n° 11.530, de 24 de outubro de 2007, e começou a ser imple mentado em 2008. O programa tem por objetivo articular políticas de segurança, justiça e promoção da cidadania, buscando desenvolver fatores de proteção como respostas aos fatores de risco que favoreceriam a incidência de fenômenos de criminalidade e violência (PRONASCI em Perspectiva, 2008, p.11). A nalidade do PRONASCI é reverter o quadro de violência observado no Brasil, uma vez que o considera um impeditivo para o alcance do aperfeiçoamento da democracia no país. Conforme você estudou, a cada ano morrem mais de 50 mil pessoas vítimas de homicídio no Brasil. Essas vítimas da violência letal são em sua maioria jovens negros, pobres e do sexo masculino, que vivem em favelas e na periferia. Por esse motivo, o PRONASCI foi inicialmente implementado em 11 regiões metropolitanas identicadas como detentoras de altos índices de criminalidade e violência, que são: Belém, Belo Horizonte, Brasília, Curitiba, Maceió, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, São Paulo e Vitória. Noventa e quatro ações faziam parte inicialmente do Programa. Essas ações eram divididas em duas categorias principais, saiba mais sobre cada uma delas: As Ações Estruturais visam a: - Modernização das instituições de segurança pública e do sistema prisional; - Valorização dos prossionais de segurança pública e agentes penitenciários; - Enfrentamento à corrupção policial e ao crime organizado; Os Programas Locais focam nos jovens em vulnerabilidade social, residentes em localidades com altos índices de criminalidade, indicadas pelo Pronasci, que se constituem de:
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- Território da Paz; - Integração do Jovem e da Família; e - Segurança e Convivência Em uma análise inicial das ações nanciadas pelo PRONASCI é possível perceber certa concentração dos investimentos em ações tradicionais como aquisição de equipamentos (41,8%). Contudo, é também possível observar indícios do fortalecimento de novas perspectivas em políticas públicas de Segurança, por meio do nanciamento de novas estratégias como o fomento e apoio às ações de prevenção à violência (21,5%). O restante do recurso foi, inicialmente, investido de forma pontual em uma série de programas e projetos (PRONASCI em Perspectiva, 2008:86). O PRONASCI pode ser percebido como um indício de reconguração da agenda do governo fede ral, orientando por uma nova imagem de política pública: Política de Segurança Pública com Cidadania. A participação de novos atores institucionais (membros da sociedade civil, governos municipais, etc) integrada a ações desenvolvidas por atores tradicionais (polícias civis e militares, corpo de bombeiros, etc) é incentivada pela tentativa de criação dos Gabinetes de Gestão Integrada Municipal (GGIM´s). As ações do PRONASCI eram coordenadas por uma Secretaria-executiva no âmbito federal, contudo, a implementação no âmbito municipal ocorreria por meio do GGIM, uma versão aprimorada dos GGI’s (PRONASCI em Perspectiva, 2008, pp. 11 e 14). Os GGIM´s são compostos por seis módulos: - o GGIM Pleno, com o papel de instância superior e colegiada de coordenação e deliberação; - a Secretaria Executiva, responsável pela gestão e execução das deliberações do GGIM; - o Observatório de Segurança Pública, com funções de organização e análise dos dados sobre violência e criminalidade local; - os Telecentros, estruturados com o propósito de viabilizar a capacitação de prossionais de segurança atuantes no município; - a Sala de Situação, a ser utilizada em gestão de crises e em ações de prevenção intersetorial e, por m, - o módulo referente ao Sistema de Videomonitoramento (Gabinetes de Gestão Integrada em Se gurança Pública, 2009:101). No que se refere à avaliação do PRONASCI, destacam-se duas publicações elaboradas pela Funda ção Getúlio Vargas (FGV) que propiciam uma análise do desempenho do Programa em 2008, seu primeiro ano de funcionamento. São elas: - PRONASCI em Perspectiva, lançado em dezembro de 2008, apresenta de forma sintética as primeiras informações acerca da execução das ações do Programa até o nal de outubro de 2008. - PRONASCI em Números, lançado em janeiro de 2009, consolida e atualiza os dados referentes à execução orçamentária e nanceira do PRONASCI até o nal de 2008, assim como dados dos projetos aprovados pelo Comitê Gestor do PRONASCI até 2 de Janeiro de 2009. Para viabilizar e manter um processo permanente de avaliação do PRONASCI, fez-se necessário construir um processo permanente de monitoramento de política pública. Com este objetivo, o Ministério da Justiça selecionou a Fundação Getúlio Vargas (FGV) para implantar o Sistema de Monitoramento e Avaliação do Pronasci (SIMAP). O SIMAP consiste numa metodologia desenvolvida para a avaliação da política pública do PRONASCI sob as dimensões da eciência, ecácia e efetividade, e para tanto prevê mecanismos de avaliação e mensuração de cada uma dessas dimensões. Como ferramenta de apoio às atividades desta metodologia, foi desenvolvido o SIMAP WEB, uma ferramenta integradora que consolida informações, de diversas bases de dados, relativas à execução orçamentária, nanceira e física dos recursos repassados, possibilitando o monitoramento e a avaliação do PRONASCI, bem como os ajustes necessários. Enquanto as avaliações realizadas pela FGV foram demandas pelo 48
próprio Ministério da Justiça, a avaliação desenvolvida pelo Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC) reete a visão de entidades de interesse público, mas não estatais. Com base na análise da execução dos recursos orçamentários nos anos de 2008 e 2009, o INESC publicou em 2010 uma avaliação do PRONASCI, apontando que -apesar da sua concepção inovadora, o PRONASCI se mostra insuciente para enfrentar o quadro complexo da violência instalada no País. Isto porque sua concepção inicial, no marco dos direitos humanos, foi abandonada ao se projetar as ações e os projetos que deveriam colocar em prática as ideias concebidas; - a evolução dos gastos com as ações do PRONASCI demonstram que uma única iniciativa, a do pro jeto Concessão de Bolsa Formação, apresentou uma execução orçamentária em torno de 90%. Esses dados indicam que até 2009 o PRONASCI estava reduzido a uma política de aumento de renda para os prossio nais de segurança, o que não garantia o cumprimento dos objetivos traçados e muito menos do indicador proposto; - o orçamento do PRONASCI nancia ações e projetos de forma insuciente para a superação de preconceitos e discriminações sofridos pelas populações mais pobres, pelas mulheres e pelos negros, tendo as seguintes evidências: • o projeto que pretende proteger o jovem em territórios de risco social (PROTEJO) alcança os 78% de execução em 2008 e não ultrapassa os 44% em 2009; • no caso da prevenção da violência contra as mulheres, o projeto de Efetivação da Lei Maria da Penha tem uma execução de 46%, em 2008, que despenca para zero no ano seguinte. -a proposta de gestão compartilhada com os entes da federação e de intersetorialidade no n ível da União foi identicada como um caminho a ser percorrido; - o fato de não ter conseguido implementar essa nova visão levou o PRONASCI, no curto espaço de dois anos de execução, ao abandono de projetos essenciais a um programa que pretende aliar segurança pública com cidadania. Concluindo a avaliação, o INESC ressalta que a análise realizada reforça a tese, também defendida por outras organizações da sociedade civil, de que “a política econômica e scal do governo é um impeditivo concreto à realização dos direitos e ao enfrentamento às desigualdades. A irrisória aplicação de recursos vericada em boa parte dos projetos selecionados conrma que foi imposs ível ao gestor manter as propostas em execução, dado o contingenciamento realizado principalmente em 2009, ano da crise econô mica.” REFLETINDO SOBRE A QUESTÃO... Em que medida as constatações do INESC evidenciam que a ausência de previsão de um mínimo constitu cional de recursos a serem aplicados na segurança pública permanece como um fator crítico que constrange a efetivação das intervenções no enfrentamento à criminalidade e violência no Brasil? Como visto nas aulas anteriores, o processo de implementação de políticas públicas é incremental e passa por uma série de desaos, o que, em alguns casos, não permite que a implementação seja, exatamente, como foi planejado anteriormente. 1.4. – Programa Brasil mais seguro O Brasil Mais Seguro, lançado em junho de 2012, implementado por meio do acordo de coopera ção da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é um programa de redução da criminalidade violenta, com o objetivo de: reduzir a impunidade, aumentar a sensação de segurança da população e promover maior controle de armas. 49
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O programa integra o Plano o Plano Nacional de Segurança Pública do Pública do Ministério da Justiça e tem como objetivo induzir e promover a atuação qualicada e eciente dos órgãos de Segurança Pública para redução dos índices de violência e criminalidade, pelos seguintes meios: - qualicação dos procedimentos investigativos; - fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade com a população; - maior cooperação e articulação entre as instituições de segurança pública, sistema prisional e o sistema de justiça criminal (Poder Judiciário, Ministério Público e Defensoria Pública). O Brasil Mais Seguro prevê três eixos de atuação: a melhoria da investigação das mortes violentas, o fortalecimento do policiamento ostensivo e de proximidade (comunitário) e o controle de armas. As ações ações do programa Brasil programa Brasil Mais Seguro pressupõem u nidade federada. Seguro pressupõem uma adesão prévia da unidade Como critério de priorização do processo de adesão ao programa, a SENASP leva em conta, além do índice criado para denição dos estados prioritários, outros f atores atores que inuenciam na tomada de decisões, tais como: - crescimento regional nas taxas de homicídios por 100.000 habitantes; - tendência de crescimento vertiginoso no número de crimes violentos letais intencionais nos últimos cinco anos em cada estado; - interesse do estado em aderir às condicionalidades c ondicionalidades apresentadas pelo Governo Federal, incluindo contrapartidas.
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Aula 2 – Experiências estaduais de políticas de segurança públi-
Nesta aula, você vai conhecer algumas experiências estaduais de destaque no que se refere às políticas de segurança pública, em especial os casos de Minas Gerais e de Pernambuco. Pernambuco. Dentre as experiências estaduais, estas se destacam por serem políticas abrangentes, que procuraram conjugar a implantação de políticas de prevenção social à criminalidade com estratégias de fortalecimento do aparato institucional dissuasório. 2.1 – Experiências estaduais de políticas de segurança pública As décadas de 1980 e 1990 são 1990 são marcadas pela redemocratização política do política do país e, ao mesmo tempo, pela deterioração da ordem pública na sociedade brasileira, evidenciada pelo crescimento da criminalidade violenta, conforme demonstrado no Módulo 1. Durante alguns anos, o aumento da violência e criminalidade foi acompanhado de uma postura meramente reativa, tanto por parte do governo federal como de boa parte dos governos estaduais, resultando na ausência de uma conguração mais clara de políticas de segurança pública, a que Sapori (2007) denomina de gerenciamento de crises. “Uma característica comum marca as políticas federal e estadual de segurança pública na sociedade brasileira nos últimos 20 anos: a prevalência do gerenciamento de crises. A ausência de uma racionalidade gerencial mais sistemática nesse âmbito das políticas públicas é fator determinante da ineciência da atuação governamental e, consequentemente, potencializa o fenômeno da criminalidade”. (SAPORI, 2007, p.107) Algumas experiências estaduais são mencionadas como exemplos de políticas públicas de segurança que se destacaram pela superação do gerenciamento de crises, mais particularmente a partir part ir de meados da década de 1990, sendo elas: 50
- O estado do Pará, que entre 1995 e 2002 desenvolveu uma audaciosa e pioneira política de inin tegração das polícias militar e civil, instituindo o Sistema de Segurança Pública do Pará, tendo por órgão máximo o Conselho Estadual Est adual de Segurança Pública – CONSESP. CONSESP. - O estado do Ceará iniciou, em 1997, uma série de reformas na área de segurança pública com o objetivo publicamente assumido de moralizar o aparato policial, e implantou uma política de integração das forças policiais baseada no projeto do distrito modelo. - O estado do Rio de Janeiro, que em ns da década de 1990 introduziu uma nova perspectiva de intervenção governamental na segurança pública. Ainda que tenha sido interrompida, essa experiência foi relevante pelo ineditismo. Mais recentemente, o estado tem se destacado pela experiência de implantação das Unidades de Polícia Pacicadora – UPPs. - No estado de São Paulo, também se observou uma experiência relevante de política de segurança pública, que teve início na segunda metade da década de 1990 e estendeu-se até o início de 2006. Sua caraccarac terística básica foi o reforço do aparato repressivo do Estado voltado para o enfrentamento dos homicídios. Dentre as experiências estaduais, destacam-se ainda a Política de Defesa Social de Minas Gerais, instituída em 2003, e o Pacto pela Vida, implementado em Pernambuco a partir de 2007, aos quais daremos ênfase especial nesta aula. Trata-se de experiências em que se conjugou a implantação de políticas de pre venção social à criminalidade com estratégias de fortalecimento do aparato institucional dissuasório, como: Integração policial, expansão e prossionalização do sistema prisional e ampliação e qualicação do atendiatendimento às medidas socioeducativas. Conforme você estudará, a política de Minas Gerais obteve Gerais obteve resultados satisfatórios no período de 2003 a 2010, que são atribuídos à sua estrutura programática e aos mecanismos de gestão instituídos pelo governo. Apesar do sucesso alcançado no período, desde 2011, o estado vem enfrentando o aumento da criminalidade violenta e o desao de retomar o controle sobre o fenômeno. Já o Pacto pela Vida de Pernambuco foi Pernambuco foi instituído a partir de 2007, tendo alcançado alca nçado até o presente momento, expressivos resultados na redução dos homicídios, que são o seu foco de intervenção, e até mesmo em relação à incidência de roubos. Conforme estudará, o sucesso dessa política se deve a fatores como: a liderança política; a legitimidade junto aos envolvidos, sobretudo junto à sociedade civil; os mecanismos de monitoramento e gestão utilizados; e a proposta de instituição de um novo paradigma de segurança pública.
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Aula 3 – Experiências municipais de políticas de segurança pú-
Nesta aula, você conhecerá a experiência da política de segurança urbana desenvolvida em Diadema/SP a dema/SP a partir de 2001, no que diz respeito aos mecanismos que propiciaram sua gestão, a natureza das intervenções de um governo local na segurança pública e os desaos para o desenvolvimento de projetos de prevenção social à criminalidade. Também será apresentado o caso da política municipal de segurança pública e cidadania de Canoas/RS a Canoas/RS a partir de 2009, com destaque para os projetos estratégicos adotados e os mecanismos de governança e gestão. 3.1 – O município e a segurança pública Até o nal de década de 1990, algumas iniciativas pontuais de políticas locais de prevenção da violência urbana podiam ser identicadas no cenário nacional. Entretanto, Guindani (2005) arma que “foi a partir das eleições municipais de 2000 que 2000 que várias administrações municipais começaram a propor soluções mais abrangentes para os problemas da (in) segurança de suas cidades, comprometendo-se mais ampla e profundamente com essa matéria”. matéria”. As razões que levaram à inclusão da demanda de segurança pública nas agendas políticas munici51
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Iniciativas municipais, como as vericadas nas prefeituras de Diadema, Santo André, Novo HamHamburgo, Canoas, Porto Alegre e Vitória, assim como outras de caráter regional (Fórum Metropolitano de São Paulo e Recife) emergiam como possibilidades complementares aos mecanismos tradicionais de prestação de segurança pública às populações locais.
Finalizando... Neste módulo, você estudou que: • A redemocratização do país marcou um novo momento do arranjo federativo brasileiro. A valorização dos municípios pode ser percebida pelo reconhecimento dessa instância, pela primeira vez na história, como um ente federativo. • No caso das Políticas Públicas de Segurança, nos primeiros anos que se seguiram à promulgação da Constituição Federal de 1988, observa-se um protagonismo dos governos estaduais, atuantes principalmente por meio de suas forças policiais, em contraste com certo distanciamento dos governos municipais e federal. • A SENASP buscou estabelecer condições para cooperação entre instituições de Segurança Pública, apoiando iniciativas de qualicação prossional e fomentando o desenvolvimento de pla nos estaduais de Segurança Pública, dentre outras ações. • Entre as ações propostas, destacam-se a criação de academias policiais unicadas, órgãos de informação e inteligência unicados, de corregedorias de polícia únicas, além de ouvidorias de polícia autônomas e independentes. No que se refere à integração das demais instituições do sistema de justiça criminal, o modelo apresentava a diretriz de formação de Gabinetes de Gestão Integrada (GGI) (SAPORI e ANDRADE, 2005, p. 207). • O PRONASCI foi instituído pela Lei n 11.530, de 24 de outubro de 2007, e começou a ser implementado em 2008. O programa tem por objetivo articular políticas de segurança, justiça e promoção da cidadania, buscando desenvolver fatores de proteção como respostas aos fatores de risco que favoreceriam a incidência de fenômenos de criminalidade e violência (PRONASCI em Perspectiva, Perspectiva, 2008:11). • O Brasil Mais Seguro, lançado em junho de 2012, implementado por meio do acordo de cooperação da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, é um programa de redução da crimi nalidade violenta, com o objetivo de reduzir a impunidade, aumentar a sensação de segurança da população e promover maior controle de armas. • Dentre as experiências estaduais, as de Minas Gerais e Pernambuco se destacam por se rem políticas abrangentes, que procuraram conjugar a implantação de políticas de prevenção social à criminalidade com estratégias de fortalecimento do aparato institucional dissuasório. • Também merecem destaques: a experiência da política de segurança urbana desenvolvi da em Diadema/SP, a partir de 2001, os mecanismos que propiciaram sua gestão, a natureza das intervenções de um governo local na segurança pública e os desaos para o desenvolvimento de projetos de prevenção prevenção social à criminalidade; bem como o caso da política municipal de segurança pública e cidadania de Canoas/RS a partir de 2009, com destaque para os projetos estratégicos adotados e os mecanismos de governança e gestão.
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Exercícios 1. Dentre os inúmeros avanços que foram propiciados pela gestão da SENASP , não se encontra:
a. A instituição e reformulação da Matriz Curricular Nacional b. A criação da Força Nacional de Segurança Pública c. A criação da RENAESP d. A instauração da política de tolerância zero 2. A execução do Pronasci se dá por meio de mobilizações policiais e comunitárias. A articulação local entre os representantes da sociedade civil e as diferentes forças da segurança (polícias civil e militar, corpo de bombeiros, guarda municipal, secretaria de segurança pública) é realizada por:
a. Ouvidorias e Corregedorias b. Sistema Único de Segurança Pública c. Gabinetes de Gestão Integrada Municipais d. Conselhos Comunitários de Segurança Pública 3. Dentre as experiências estaduais citadas neste módulo, as que conjugam a implantação de políticas de prevenção social à criminalidade com estratégias de fortalecimento do aparato institucional dissuasório, como a integração policial, a expansão e prossionalização do sistema prisional e a ampliação e qualicação do atendimento às medidas socioeducativas, são:
a. Pará e Rio de Janeiro b. São Paulo e Minas Gerais c. Pernambuco e Ceará d. Minas Gerais e Pernambuco
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Gabarito: Atividade 1: Resposta Correta: Letra D Atividade 2: Resposta Correta: Letra C Atividade 3: Resposta Correta: Letra D
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MÓDULO
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ESPAÇOS, MECANISMOS E INSTRUMENTOS PARA A PREVENÇÃO
Apresentação do módulo Os atuais níveis de violência e criminalidade em nossa sociedade conguram um problema complexo para o qual não parece haver soluções únicas. Nesse sentido, as ações de natureza preventiva vêm ganhando cada vez mais espaço nas políticas de segurança pública. Neste módulo, você estudará as principais características, diretrizes e desaos das políticas de prevenção social do crime. As denições que você estudou nos módulos anteriores serão fundamentais para a compreensão deste quinto e último módulo. É hora de recapitular os conteúdos anteriores e nalizar o curso com “chave de ouro”! Preparado(a)? Vamos lá!
Objetivos do módulo Ao nalizar o estudo deste módulo, você será capaz de: • Compreender as principais denições conceituais sobre a prevenção social do crime; • Compreender por que a juventude tem sido o alvo preferencial dos programas de prevenção social e; • Identicar as diretrizes de um programa de prevenção social da criminalidade e as intervenções mais comuns nessa área.
Estrutura do módulo Este módulo está dividido em três aulas: • Aula 1 - Prevenção social do crime: denições, interseções e desaos; • Aula 2 - Diretrizes de um programa de prevenção social da criminalidade; • Aula 3 - Boas práticas de prevenção social do crime com foco na juventude. Bons estudos!
Aula 1 – Prevenção social do crime: denições, interseções e desaos Nesta aula, você estudará as principais denições sobre prevenção social do crime. Verá também que a articulação com outras áreas sociais é fundamental para o sucesso de uma iniciativa de prevenção social da criminalidade e como essa combinação chave é um dos maiores desaos para as políticas da área. 55
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1.1 – Denições e aspectos conceituais
DEFINIÇÃO 1 - Prevenção social do crime O uso de novas tecnologias como câmeras espalhadas pelos centros das grandes cidades e a participação comunitária em instâncias como os Conselhos de Segurança Pública (Consep) são exemplos de como as intervenções preventivas têm ganhado espaço na estruturação da política pública de segurança nos últimos anos. Essa realidade se estende também às ações de prevenção social que focalizam situações de desigualdade social que inúmeras vezes favorecem o cometimento de crimes e violências. A prevenção social do crime parte do pressuposto de que a criminalidade está associada com carências sociais, tais como: desemprego, segregação residencial e o aprendizado do crime e da violência por crianças e jovens. Por esse motivo, as ações de prevenção social geralmente estão aliadas às ações de outras áreas: - Assistência social como os programas que pretendem resgatar os direitos de cidadania de populações marginalizadas e residentes em comunidades com alto nível de criminalidade e vulnerabilidade social. - Educação nos projetos que procuram ensinar novas habilidades para crianças e jovens por meio da supervisão de um ocineiro ou educador responsável por educá-los nos valores morais de resolução pa cíca de conitos, disciplina, etc. - Mercado de trabalho como os programas que oportunizam aos egressos do sistema prisional acesso às vagas de emprego na economia legal. Mais adiante, você estudará de forma mais especíca as interseções entre as políticas de prevenção social do crime e outras áreas sociais. Por ora, é importante que você compreenda que a prevenção social do crime e da violência está inteiramente associada às políticas públicas de segurança que pretendem minimizar os impactos da desigualdade social nos índices de criminalidade. DEFINIÇÃO 2 – Fatores de risco e fatores de proteção O primeiro passo para uma intervenção de prevenção é identicar os fatores de risco que ocasio nam e favorecem o crime. Fatores de risco: são elementos ou características de determinado contexto que favorecem a ocorrência de crimes. Por exemplo, a presença de grupos de jovens armados é um forte fator de risco que tem desencadeado grande número de homicídios, entre outros tipos de crimes. As providências precoces fundamentam-se na interrupção de uma cadeia de eventos na qual se busca neutralizar, eliminar ou minimizar os agentes causais (fatores de risco), ou interferir nos mecanismos que levam ao agravo. (SILVEIRA, 2007, p. 60). Dessa forma, a prevenção social atua, sobretudo, nos fatores de risco associados às carências sociais. Aqueles elementos capazes de, nas palavras de Silveira (2007), neutralizar, eliminar ou minimizar os fatores de risco são chamados de fatores de proteção. O aumento de controle sobre o comportamento de jovens em áreas com alto índice de criminalidade juvenil, por exemplo, é considerado um fator de proteção. DEFINIÇÃO 3 – Níveis de prevenção Outra denição conceitual importante no campo da prevenção do crime são os níveis de prevenção (FIG. 8). A diferenciação das políticas de prevenção em três níveis se justica pelas diferenças do público alvo e objetivos que a intervenção procura atingir. 56
Prevenção primária – Nesse nível, as ações são baseadas nas causas da criminalidade num sentido mais amplo. A prevenção não é percebida como de competência exclusiva das agências de segurança pública, mas também de famílias, escolas e sociedade civil. Prevenção secundária – Esse tipo de prevenção está fundamentado na noção de risco e proteção. A intervenção incide sobre determinados locais, grupos sociais ou outras características de indivíduos que têm maiores probabilidades de se tornarem agressores ou vítimas. Prevenção terciária – Atua quando já houve vitimização, procurando evitar a reincidência do autor e promover a reabilitação individual e social da vítima (AQUINO et al., 2009; SILVEIRA, 2007).
Figura 1 - Níveis de prevenção
1.2 – Os desaos de articulação com outras áreas sociais
Sendo o crime um fenômeno multifacetado e resultado de uma série de fatores sociais, quaisquer ações que intervenham em uma de suas causas provocarão mudanças. Essa interseção com outras áreas é um dos maiores desaos enfrentados pelas políticas de prevenção social do crime. Por exemplo, um programa de prevenção social do crime baseado em atividades recreativas após o horário escolar deve contar com o apoio de outras instituições como a família e a comunidade. Outro exemplo é a prevenção do envolvimento de jovens com o crime. O pessoal que administra o programa terá que contar com o suporte do Conselho Tutelar, do Juizado da Infância e Adolescência e dos outros órgãos de Defesa dos Direitos da Criança e do Adolescente. Devemos considerar, portanto, que grande parte da efetividade da prevenção do crime depende também de outras instituições (SAPORI, 2007; SHERMAN, 1997).
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Importante! “(...) a prevenção do crime de todos os tipos só pode ser ecaz quando o contexto institucional é forte o suciente para apoiá-la.” (SHERMAN et al, 1997, p. 2-5).
Articular de modo ecaz uma rede de diferentes atores do poder público e da sociedade para uma efetiva prevenção social do crime nas comunidades é uma tarefa fundamental.
Aula 2 – Diretrizes de um programa de prevenção social da criminalidade Nessa aula, você verá uma breve apresentação das principais diretrizes assumidas por grande parte dos programas de prevenção social da criminalidade. Antes disso, é importante compreender porque a juventude é o público-alvo preferencial e como os programas de prevenção procuram intervir na formação dos jovens. 2.1 – A juventude como alvo preferencial Na maior parte dos casos de criminalidade violenta em nosso país, os jovens são as principais vítimas e autores. Esse cenário exige políticas públicas de segurança ecazes que para além da repressão e punição dos autores, previna o envolvimento de inúmeros jovens em ações criminosas. Por esse motivo, a juventude tem sido o público-alvo preferencial das políticas de prevenção social da criminalidade. Grande parte desses jovens tem associação com o tráco de drogas e além desse crime, cometem atos de homicídio e roubos. Muitos pesquisadores procuram continuamente compreender a adesão de jovens às redes de criminalidade. Muitos são os fatores que incidem nessa adesão, como aqueles de natureza socioeconômica e outros chamados de “bens simbólicos”, como pertencer a um grupo, obter status, poder e prestígio. Zaluar (1994), por exemplo, aponta que a quadrilha do tráco de drogas atua como agência de socialização juvenil em inúmeras comunidades pobres no Brasil. Socialização É o modo como os indivíduos são inseridos em determinada cultura ou grupo social. Quando uma criança nasce, ela é socializada, ou seja, “ensinada”, a agir conforme as normas da sociedade em que se encontra inserida. O mesmo acontece, por exemplo, com um grupo de estudantes de medicina que será socializado nas normas especícas desse campo de conhecimento. Em diversos contextos vulneráveis onde concentram suas atividades, essas redes de crime atuam como um modo de socialização dos jovens oferecendo-lhes ganhos materiais e simbólicos. A vida de inúmeras crianças e jovens moradores dessas comunidades é permeada pela experiência cotidiana da violência armada. A banalização e o aprendizado social da violência levam muitos deles a se inserir na criminalidade local como algo comum no contexto social em que vivem. Aprendizado social É o aprendizado de modelos e padrões de condutas sociais adquiridos durante a socialização. Durante toda a sua vida, o indivíduo é socializado nos diferentes espaços e contextos sociais com os quais interage. As políticas de prevenção social da criminalidade voltada para os jovens procuram oferecer-lhes novos aprendizados, distintos daqueles relacionados com o crime e a violência. Nesse sentido, várias alternativas são possíveis. 2.2 – Intervenções possíveis 58
Geralmente, os programas de prevenção social da criminalidade voltados para jovens e adolescentes têm as seguintes características: - A juventude é o público alvo, pelas razões apontadas acima; - São de natureza primária e secundária, segundo os níveis de prevenção; - Oferecem ocinas recreativas de esporte e arte ministradas por um ocineiro ou educador; - Atuam na comunidade, geralmente bairros pobres das periferias urbanas com altas taxas de criminalidade violenta; - São de caráter abrangente, ou seja, procuram minimizar, neutralizar ou remover múltiplos fatores de risco (SHERMAN et al., 1997; SILVEIRA, 2007). Muitos projetos espalhados pelo país e liderados por ONG’s ou outras instituições da sociedade civil procuram atingir vários fatores de risco para o envolvimento de jovens e crianças com a criminalidade. Apesar disso, na maioria das vezes, não assumem explicitamente que as ações desenvolvidas por elas também são de segurança pública, no âmbito da prevenção social da criminalidade. Isso denota uma percepção comum de que a segurança pública se traduz apenas em ações policiais de contenção do crime. Como se estudou na primeira aula, prevenção social do crime não é somente “caso de polícia” e também pode ser resultado de programas de outras áreas. Muitos dos programas de prevenção social trabalham com a perspectiva de ocupação do tempo dos jovens moradores de periferia, que segundo os que ministram os projetos, pode evitar sua adesão ao crime local. Mas para além da ocupação do tempo, grande parte deles, pretende por meio de atividades recreativas, repassar aprendizados e valores distintos daqueles relacionados com o crime e a violência, e que favoreçam a convivência civilizada em sociedade e a conduta segundo as normas sociais. Assim, os programas de prevenção social do crime procuram, através das metodologias que empregam, constituir para esses jovens uma nova agência de socialização, a partir de aprendizados que sejam capazes de prevenir o envolvimento deles com os grupos criminosos. - Atividades Recreativas. - Aprendizado Social. - Prevenção do envolvimento de jovens com o crime.
2.3 – A operacionalização de um programa de prevenção social. A operacionalização de um programa de prevenção social da criminalidade dependerá do público atendido, da delimitação dos objetivos, dos fatores de risco que a intervenção pretende atingir, etc. Tendo em vista os modelos de programas mais comuns, apresentados na sessão anterior, abaixo estão listados três importantes componentes para a prática de um programa/projeto de prevenção social da criminalidade: O local da intervenção – as ações desenvolvidas na comunidade onde os participantes residem tendem a ser mais bem sucedidas do que as oferecidas em outros locais. O componente emocional – traduzido principalmente na relação e intensidade de contatos entre os que ministram o projeto (ocineiros, técnicos) com os participantes. Quanto mais intensos e duradouros forem esses contatos, maiores as chances de identicação dos participantes com o quadro de referências (aprendizados) difundido pelo projeto. O enfoque comportamental – o reforço em modelos de comportamento baseados em habilidades cognitivas e pró-sociais como atitudes de respeito ao outro, trabalho em equipe, resolução pacíca de conitos, e ênfase negativa para comportamentos antissociais ou criminosos (AUSTRALIAN INSTITUTE OF CRIMINOLOGY, 2003; SHERMAN, 1997 apud TORISU, 2008).
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Grande parte desses componentes tem sido identicada em pesquisas da área como imprescindí veis para o sucesso de um programa de prevenção social nesses moldes. Acresce-se aos três componentes mencionados acima, o diagnóstico da comunidade, suas expressões culturais e padrão de criminalidade além de mobilização comunitária para alcançar apoio e adesão ao programa/projeto.
Aula 3 – Boas práticas de prevenção social do crime com foco na juventude Nesta última aula, você estudará uma experiência de prevenção social do crime que vem apresentando bons resultados na diminuição dos índices de criminalidade: o Programa de Controle de Homicídios Fica Vivo! O programa Fica Vivo! foi implantado em 2003/2004 e ainda hoje é um dos principais programas de prevenção social da criminalidade da política de segurança pública do estado de Minas Gerais. A administração local do programa concentra suas atividades nos vários CPC’s – Centros de Prevenção da Criminalidade espalhados pelas regiões com altos indicadores de homicídios na capital, Belo Horizonte, Região Metropolitana, e interior. Os jovens participantes têm entre 12 e 24 anos e são moradores das regiões onde o programa atua. Objetivando reduzir a incidência de homicídios nesses territórios, o Fica Vivo! procura articular uma série de ações envolvendo outros órgãos do sistema de Defesa Social (como é chamada a Secretaria destinada aos assuntos de segurança pública no estado), tais como o Ministério Público e a Polícia Militar por meio do GEPAR – Grupo Especializado de Policiamento em Áreas de Risco, e outras instituições locais como as escolas (CRISP, 2011). A base do programa são as ações de proteção social por meio de ocinas recreativas e prossionalizantes. Essas ocinas acontecem em vários espaços da comunidade. Nelas, os jovens conta m com a presença de um ocineiro (geralmente morador da comunidade) que é responsável por ministrar a técnica da ocina (dança, grate, futebol, etc.) e frequentemente assume um papel de supervisor e conselheiro do jovem, prin cipalmente no que diz respeito aos temas de crime e violência. Nota-se que o Fica Vivo! agrega grande parte das características dos programas de prevenção social apresentadas na Aula 2. Vários estudos têm mostrado a ecácia do programa em reduzir os índices de homicídio nos terri tórios onde atua e a importância do ocineiro nessa tarefa (CUSTODIO, 2014; SAPORI, 2007, SILVEIRA, 2007). Sapori (2007), por exemplo, apresenta dados que mostram uma diminuição nos índices de homicídios em Belo Horizonte no período logo após a implantação do programa. Ainda mais expressiva foi a queda do número desses crimes nas áreas especícas onde o programa atuava. Finalizando... • Neste módulo, você estudou os principais aspectos das políticas públicas de prevenção social da criminalidade. É fundamental que um prossional de segurança pública aplique os conhecimentos adquiridos neste módulo no seu cotidiano de trabalho e compreenda que prevenção social do crime também se traduz em defesa dos direitos de cidadania. Os programas de prevenção devem ser contemplados nas políticas públicas de segurança, tendo em vista que não há controle sem prevenção. • Você teve a oportunidade de conhecer algumas experiências exitosas de prevenção social da violência que fazem parte de planos de segurança pública. Contudo, ainda há muito que avançar na proposta e execução de programas nos níveis secundário e terciário de prevenção.
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Exercícios 1. Marque (V) para as sentenças verdadeiras e (F) para as falsas:
( ) A prevenção social do crime é de competência exclusiva das forças policiais. ( ) A intersetorialidade, ou seja, a ar ticulação de vários setores do poder público, é fundamental para o sucesso de uma iniciativa de prevenção social. ( ) A prevenção social do crime se baseia apenas no nível primário de prevenção. ( ) As características da comunidade não interferem no sucesso de um programa de prevenção de base comunitária. F
V
F
F
2. Considerando os níveis de prevenção, associe a 2ª coluna de acordo com a 1ª:
(1) Prevenção primária (2) Prevenção secundária (3) Prevenção terciária ( 2 ) Esse tipo de prevenção está fundamentado na noção de risco e proteção. ( 3) Procuram evitar a reincidência do autor e promover a reabilitação individual e social da vítima. ( 1 ) As ações de prevenção são baseadas nas causas da criminalidade num sentido mais amplo.
3. Leia o texto abaixo e faça o que se pede:
Campanha de Desarmamento Infantil e Cultura de Paz é lançada. Com o slogan “Arma não é brinquedo. Troque uma arma de brinquedo por uma revista” foi lançada nesta quarta-feira [4], no Teatro Municipal Camillo Fernandez Dinucci, a Campanha de Desarmamento Infantil de 2010. A iniciativa é uma realização do Fundo Social de Solidariedade de Botucatu e da Editora Abril. O objetivo da Campanha é alimentar o sonho, o lúdico da brincadeira, tão importante para o crescimento saudável. De acordo com os organizadores, o universo dos jogos violentos na formação das crianças tende a levá-las a banalizar a violência, transferindo esse tipo de comportamento para a vida adulta. “Com a troca das armas de brinquedo por revistas, nossas crianças são estimuladas ao hábito da leitura, à valorização da paz, da cultura e da cidadania. Isso é um direito de toda criança e, certamente, a arma, mesmo como brinquedo, não deve fazer parte da infância. Anal, violência não é jogo, e arma não é brinquedo”, destaca a presidente do Fundo Social, Rachel Ferronatto Cury. [...] In: http://www.reol.com.br/noticias/2632. (Adaptado) Considerando as políticas públicas na área de segurança cidadã, o texto acima é um exemplo de prevenção do tipo: a. Primária b. Terciária c. Secundária d. Quaternária
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Gabarito: Atividade 1: Resposta Correta: F-V-F-F Atividade 2: Resposta Correta: 2-3-1 Atividade 3: Resposta Correta: Letra A VUNESP – PREF. S.P. – APPGG – 2015) O transporte público na cidade de São Paulo representa uma política pública (A) regulatória. (B) distributiva. (C) redistributiva. (D) empreendedora. (E) majoritária. A resposta da questão demandaria algum entendimento de como funcionam as políticas de transporte público. O Estado subsidia, através de impostos, as companhias que prestam os serviços de transporte. Elas cobram taxas (tarifa) dos seus usuários, mas recebem recursos públicos diretamente dos governos estaduais e municipais. Podemos ver isso em uma notícia recente sobre o governo Haddad[2]: “A Prefeitura de São Paulo publicou um decreto nesta terça-feira (20) aumentando os subsídios pagos às empresas de ônibus em R$ 144 milhões. Os valores são compensações tarifárias revistas em contrato e que servem para “indenizar”as empresas pelo transporte de pessoas que não pagam a tarifa de R$ 3,50. É o caso dos estudantes, que desde o início do ano podem fazer viagens totalmente gratuitas. ” Assim sendo, essa é uma política distributiva, pois é custeada de modo difuso pela sociedade (através de impostos), mas beneficia um grupo restrito (os usuários do serviço). O gabarito da anca é mesmo a letra B.
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