Política Fiscal

 

CAPÍTULO I POLÍTICA FISCAL 1.7  Definiciones:  Según el MEF, la política fiscal es un conjunto de acciones gubernamentales que se refieren fundamentalmente a la administración y aplicación de instrumentos discrecionales para modificar los parámetros de los ingresos, gastos y financiamiento del Sector Público del mismo modo que la  política de cambios. Pretenden influenciar en la demanda pero en este caso mediante un plan de actuación de los gastos e ingresos públicos. Yirepa dice que es un conjunto c onjunto de medidas e instrumentos que utiliza el Estado para la obtención de ingresos (principalmente, mediante mediante la recaudación de impuestos) y la aplicación del gasto público con el fin de obtener un crecimiento de la producción, reducir el desempleo y alcanzar la estabilidad de precios. SANCHEZ menciona que la Política fiscal es una disciplina de la política económica centrada en la gestión de los recursos de un Estado y su Administración. Está en manos del Gobierno del país, quién controla los niveles de gasto e ingresos mediante variables como los impuestos y el gasto público  para mantener un nivel de estabilidad en los países. países. En palabras propias La política fiscal es el uso del gasto público y la tributación para influir en la economía. Generalmente los gobiernos la utilizan para promover un crecimiento fuerte y sostenible y reducir la pobreza

1.2 Objetivos de la política fiscal: 

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A corto plazo, estabilizar la economía y el ciclo a través del saldo presupuestario.

 

En el largo plazo, persigue incrementar la capacidad de crecimiento del país mediante el gasto  – II+D, +D, educación, e inversión en infraestructuras, etc- y del ingreso – incentivos incentivos al ahorro-.

 

Simultáneamente, persigue el objetivo de equidad y redistribución de la renta.

1.3 Objetivo principal:  El objetivo principal de la política fiscal eess estimular el crecimiento de la economía y protegerla ante las posibles fluctuaciones de los ciclos económicos.

1.4 Tipos de política fiscal  Dependiendo de las diferentes decisiones tomadas a la hora de dirigir la política fiscal, puede clasificarse a esta como expansiva, contractiva o neutral. Esta diferenciación tiene mucho que ver en

 

ocasiones con una cuestión ideológica o de pensamiento económico, debido a que atendiendo al  perfil ideológico del gobierno del momento se tomará una clase de medidas u otra. No obstante, realmente lo que define la aplicación de una una política  política fiscal expansiva o contractiva es la situación del ciclo económico en que se encuentre. La variable fundamental que mueve la actividad económica es la l a demanda agregada (DA), que está formada por la demanda de bienes de consumo ©, la demanda de bienes de inversión (I), la demanda del sector público (G) y la demanda de los mercados internacionales, también conocida como las Exportaciones netas (X-M). La teoría macroeconómica de Keynes Keynes puso  puso de manifiesto que las medidas de la política fiscal influyen, en gran medida, en las variaciones a corto plazo de los precios y del empleo, y que es mediante esta fórmula de la Demanda agregada como se puede combatir los principales problemas que tiene cualquier economía: la inflación y el desempleo. Efectivamente, cuando la demanda agregada es insuficiente (la cantidad de productos que se demandan es inferior a la que se ofrece), disminuyen las ventas y, por lo tanto, baja la producción, con lo que se pierden puestos de trabajo y se genera desempleo. Al contrario, cuando existe un exceso de demanda (la cantidad de productos que se demandan es superior a la que se ofrece), por la la ley de la oferta y la demanda, se demanda,  se provoca una elevación de los  precios y se genera inflación. genera inflación.   Dependiendo del problema con los que se enfrente la economía de un país (desempleo o inflación), el Estado tomará medidas totalmente diferentes dentro de su política fiscal: Frente al desempleo el Estado responderá con un recorte de los impuestos, un incremento del gasto público, o ambas medidas simultáneamente. Frente a la inflación, aplicará medidas de signo contrario: aumento de los impuestos y/o disminución del gasto público. 1.4.1 

Política fiscal expansiva:  expansiva:  Se lleva a cabo en situaciones de decrecimiento económico y cuando hay altos niveles de  paro, el Gobierno tendrá que aplicar una política fiscal expansiva para aumentar el gasto agregado (Consumo + Inversión + Gasto + Exportaciones –  Importaciones),  Importaciones), aumentando la renta efectiva y para disminuir la tasa de paro. La política fiscal expansiva puede ser de cinco tipos o vías de aplicación:

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Una reducción de los impuestos, consiguiendo un impacto positivo sobre el consumo. Un aumento de los gastos del Gobierno, desplazando al alza el gasto agregado.

 

 

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Estímulos a la inversión privada a través de bonificaciones o exenciones fiscales. La finalidad es provocar aumentos en la demanda agregada.

 

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Incentivos fiscales para estimular la demanda de los no residentes (mayores exportaciones netas)

1.4.2  Política fiscal contractiva:  contractiva:  Cuando existe una situación inflacionista provocada por un exceso de de demanda  demanda agregada. En agregada.  En este caso sería necesaria una aplicación de política fiscal restrictiva,  procediendo de forma contraria para reducir el gasto agregado.   Se aumentarían los impuestos.

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Se reduciría el gasto público.

 

Se actuaría para desalentar las inversiones privadas y las exportaciones netas (menores

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exportaciones netas). 1.4.3  Política Fiscal neutral: El gobierno busca un presupuesto presupuesto equilibrado (gasto público público = ingresos públicos) y,  por lo tanto, sin efecto sobre el nivel nivel de la actividad económica. Evidentemente, dependiendo de la situación económica en la que se encuentre el país (en expansión, en recesión o en estabilidad económica) eell gobierno aplicará cada una de es estas tas políticas fiscales.

1.7  ¿En dónde dónde impacta la política fisca fiscal? l?   Sobre la demanda agregada

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  Sobre la asignación de recursos

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  Sobre la distribución del ingreso

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1.7  Instrumentos de la Política Fiscal Para que exista equilibrio en la economía de un país es necesario que su  su   oferta agregada (la  producción) coincida con su demanda su demanda agregada. agregada.   Sin embargo, las variaciones que sufren tanto tanto la oferta como la demanda agregada, hacen que existan grandes dificultades para que esta situación de equilibrio se mantenga de forma permanente en el tiempo con el simple funcionamiento del mercado, dando lugar a fluctuaciones económicas: cuando la demanda es insuficiente se provocará un aumento del desempleo y cuando es excesiva una elevación de los precios (inflación). Para restablecer la situación de equilibrio será necesario la participación la participación del Estado, Estado, que  que mediante las distintas políticas distintas políticas económicas intentará recuperar las tasas naturales de producción, precio y empleo.

 

1.6.1. Los impuestos: Son uno de los dos principales instrumentos de la política fiscal. Cuando el gobierno aumentao disminuye los impuestos, aumenta o disminuye la cantidad de dinero que los consumidores tienen quegastar, lo que puede tener un impacto significativo en la dirección de la economía en general. Una disminuciónde los impuestos tiende a poner más dinero en manos de los consumidores, lo que  puede conducir a unaumento del gasto. El aumento del gasto ti tiende ende a conducir a mayores ingresos  para las empresas, que puedenpermitir que se expandan y contraten a más trabajadores. La reducción de impuestos es una medida depolítica fiscal común para fomentar el crecimiento económico. 1.6.2 El gasto público Es otro principal instrumento de la política fiscal. Los gastos del gobierno pueden promoverla actividad económica y crear empleo. Por ejemplo, si el Gobierno financia un proyecto para construir una alta velocidad en todo el país, los fondos que entran en el proyecto podrían ir hacia la contratación de trabajadores que podrían reducir el desempleo e inyectar dinero en la economía. Los mayores niveles de gasto público tienden a promover el empleo y el crecimiento económico.

Efectivamente, mediante la aplicación de la política fiscal, el Estado tratará de influir en la economía del país, controlando el gasto y los ingresos de los diferentes sectores y mercados con el objetivo de alcanzar su política económica. Mientras que el Gasto Público comprende todos aquellos gastos que realiza el sector público de un  país, a lo largo de un año, para desarrollar su función económica, los Ingresos Públicos son los recursos que el Estado y otros entes públicos obtienen para financiar los gastos públicos. Dentro de los ingresos públicos destacan los tributos (prestaciones dinerarias que los ciudadanos están obligados a pagar por ley). A su vez, los tributos engloban las tasas, las contribuciones especiales y los impuestos, siendo estos los más importantes, ya que es a través de ellos como se obtienen la mayoría de los ingresos públicos.

1.7 ¿Cómo funciona la política fiscal?  Para influir en la economía, las autoridades cuentan con dos herramientas principales: la política monetaria y la política fiscal. Los bancos centrales ce ntrales dirigen la actividad de manera indirecta al influir en la oferta monetaria mediante ajustes de las tasas de interés, los encajes bancarios y la venta de títulos públicos y divisas; los gobiernos influyen en la economía modificando el nivel y los ttipos ipos de impuestos, la medida y la composición del gasto, y el grado y la forma de endeudamiento.

 

Los gobiernos influyen directa e indirectamente en la forma en que se usan los recursos en la economía, como lo muestra la ecuación básica de la contabilidad del ingreso nacional: PIB = C + I + G + XN. A la izquierda figura el producto interno bruto (PIB), el valor de todos los bienes y servicios finales de la economía (véase “Vuelta a lo esencial” en la edición de diciembre de 2008 de F&D).

A la derecha figuran las fuentes del gasto o la demanda agregados: consumo privado ©, inversión  privada (I), bienes y servicios adquiridos por el gobierno (G) y exportaciones menos importaciones (exportaciones netas, XN). Los gobiernos afectan la actividad económica (PIB), controlando G directamente e influyendo en C, I y XN indirectamente, mediante modificaciones de impuestos, transferencias y gastos. Es expansiva o “laxa” una política fiscal que aumenta directamente la demanda agregada mediante

un aumento del gasto público, mientras que aquella que reduce la demanda mediante un menor gasto suele considerarse contractiva o “restrictiva”. Además de la provisión de bienes y servicios, los

objetivos de la política fiscal varían. A corto plazo, los gobiernos pueden apuntar a la estabilización macroeconómica, por ejemplo, estimulando una economía debilitada, combatiendo un alza de la inflación o reduciendo las vulnerabilidades externas. A más largo plazo, el objetivo puede ser fomentar el crecimiento creci miento sostenible o reducir la pobreza con medidas por el lado de la oferta para mejorar la infraestructura o la educación. La importancia relativa de estos objetivos difiere según las circunstancias de cada país. A corto plazo, las prioridades pueden reflejar el ciclo económico o la respuesta a un desastre natural, y a más largo plazo, el nivel de desarrollo, los aspectos demográficos o la dotación de recursos. A fin de reducir la pobreza, un país de bajo ingreso i ngreso podría inclinar el gasto hacia la atención primaria de la salud, mientras que en una economía avanzada se podría reformar el régimen jubilatorio para atender los crecientes costos a largo plazo resultantes del envejecimiento poblacional.

 

CAPÍTULO II POLÍTICA FISCAL CASO PERUANO En esta sección se analizarán las características más resaltantes de la política fiscal a fin de obtener algunas impresiones preliminares sobre las relaciones que presentan las principales variables fiscales y la evolución de la actividad económica. Entre 1980 y 1989, está caracterizado por un déficit fiscal creciente y una consecuente elevación del coeficiente de deuda pública sobre PBI. Entre 1990 y 1993, está marcado por una disminución del déficit fiscal y del coeficiente deuda-PBI. deuda -PBI. Entre los años 1994 y 2006, en el cual el comportamiento de estas dos variables sigue la tendencia decreciente iniciada años atrás en un contexto de mayor estabilidad macroeconómica.

Hechos:

Como se puede observar en los siguientes gráficos, la volatilidad del gasto público y el PBI es muy alta hacia fines de los ochenta, y se reduce notablemente en los últimos 5 años. Se observa un comportamiento similar de los ingresos tributarios.

 

 

Entre los años 1980 y 1989, las desviaciones estándar del ciclo económico del PBI, gasto público e ingresos tributarios ascendieron a 0.08, 0.18 y 0.21, respectivamente; durante el periodo de reformas (1990-1993) las desviaciones estándar disminuyeron a 0.04, 0.14 y 0.12; y posteriormente (periodo 1994-2006) la volatilidad disminuye a 0.03, 0.10 y 0.06, respectivamente.

Como se puede observar en los gráficos y en la tabla Nº 1, durante el primer periodo el gasto público fue altamente pro cíclico, pues su correlación dinámica con el ciclo del producto alcanza su máximo nivel en t = 0, registrando un valor de 0.92, cifra muy cercana a la unidad. Por su parte, los ingresos tributarios presentan su máxima correlación dinámica con el producto en t=-1 y t=0, alcanzando el valor de 0,76. Así, esta variable es también pro cíclica, resultado que es estándar en la literatura. Por otro lado, luego de las reformas económicas la correlación contemporánea entre el gasto público y el PBI disminuye hasta 0.72, señalando que la política fiscal habría reducido su carácter pro cíclico cícli co durante este periodo. En el caso de los ingresos tributarios, los cálculos señalan que la máxima correlación disminuye a 0.59 durante este periodo, con lo que se reduce de igual forma f orma su carácter por cíclico. En E n conclusión, los hechos estilizados reportados en esta breve sección se pueden resumir en una reducción de la

 

volatilidad de las tres variables analizadas luego de la década de los ochenta y luego del periodo de reformas, y en la disminución del carácter pro cíclico de cada una de las variables fiscales, reflejadas en una disminución de su correlación contemporánea con el ciclo del producto luego de las reformas estructurales de los años noventa.

Ciclos y política fiscal Históricamente, la política fiscal en el Perú se ha caracterizado por ser procíclica, lo cual tiende a generar una mayor volatilidad macroeconómica. El gobierno de Alejandro Toledo no ha sido excepción, según nuestros estimados del déficit primario estructural y el impulso fiscal.

En distintos grados, las posibilidades de un gobierno de Alan García o de Ollanta Humala generan dudas sobre el mantenimiento de una política fiscal responsable. La mejor manera de controlar riesgos en este frente se encuentra en el establecimiento de “seguros institucionales”, que reduzcan

la discrecionalidad y prociclicidad del manejo fiscal. Al respecto, la Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal (LRTF) ofrece un marco reglamentario en general adecuado para la política fiscal. El seguimiento de la LRTF favorece un manejo anticíclico, flexible y responsable de la política fiscal. De hecho, dicha Ley es flexible en entornos de crisis económica y la regla de crecimiento del gasto no financiero permite al Estado ahorrar recursos en periodos de bonanza. Lamentablemente, al no contar con penalidades para su incumplimiento, i ncumplimiento, estas reglas no pueden ser más que referenciales. Esto se hizo particularmente evidente durante 2005, cuando se aprobó ampliaciones al Presupuesto que violaban la LRTF y en un entorno de fuerte crecimiento de la actividad productiva.

 

Por otro lado, sería recomendable evaluar el crecimiento real del gasto usando el Índice de Precios al Consumidor (IPC), en vez del deflactor del PBI, tal como era antes de la modificación a la LRTF en 2003. El IPC es más apropiado para deflactar el valor de los bienes y servicios que consume el Estado. Además, en un entorno donde los precios de las importaciones y exportaciones son más volátiles que los precios al consumidor, el uso del deflactor del PBI permite un crecimiento nominal excesivo de los gastos. Por ejemplo, en 2004 el respeto a un tope de gasto calculado usando el IPC hubiera implicado un mayor ahorro de recursos fiscales.

Sostenibilidad de la deuda pública Las condiciones actuales ofrecen pocas dudas respecto de la sostenibilidad de la política fiscal  presente y de la deuda pública.

Los riesgos derivados de un cambio brusco en el manejo económico o en el entorno internacional  pueden alterar este escenario. Primero, la relativa abundancia de ingresos fiscales permite un aumento mucho mayor e imprudente del gasto de lo que se ha registrado en los últimos años. Segundo, las condiciones financieras todavía laxas en los mercados internacionales facilitan el financiamiento en condiciones favorables de aumentos en el déficit fiscal a corto plazo.

La estimación del indicador de sostenibilidad fiscal5 bajo diversos escenarios de déficit primario y de tasa de interés del servicio de la deuda pública permite obtener simulaciones referenciales de los riesgos posibles

 

 

Como se puede apreciar, las finanzas públicas serían sostenibles hasta con una reducción del superávit primario del gobierno general equivalente a un punto porcentual del PBI, aunque solo bajo ciertos supuestos de tasa de interés implícita de la deuda. Un empeoramiento de la posición fiscal más allá de un punto porcentual genera insostenibilidad, incluso sin aumentos de tasa de interés implícita de la deuda.

Economía Peruana

La economía peruana medida a través del Producto Bruto Interno (PBI) a precios constantes de 2007, registró un crecimiento de 3,9% en el año 2016, tasa mayor a la obtenida el año anterior (3,3%)

Producto Bruto Interno por Tipo de Gasto

 

 

En el crecimiento del gasto de consumo final privado (3,5%) incidió el aumento de las compras de alimentos (3,8%), de otros bienes no duraderos (2,3%) y de servicios (4,4%); sin embargo, declinaron las compras de bienes duraderos (-1,3%). El incremento del gasto de consumo privado se sustentó en el mayor ingreso real promedio por trabajo (2,2%) y en el crecimiento del empleo (1,7%).

 

 

Las exportaciones se expandieron en 12,9% principalmente por los mayores volúmenes exportados de mineral de cobre (46,7%), mineral de oro (6,1%) y café pilado (23,3%). Los cinco principales destinos de nuestras exportaciones fueron China (23,5%), Estados Unidos (17,1%), Suiza (7,1%), Canadá (4,7%) y República de Corea del Sur (3,9%), que representaron en conjunto el 56,3% del valor total exportado.

El consumo del gobierno creció (4,9%), registrándose un incremento del gasto en servicios de administración pública y defensa (3,5%), educación pública (4,9%) y salud pública (7,4%).

 

La inversión bruta fija registró una contracción (-4,2%), reflejando la disminución en las obras de construcción en -3,1% y la menor adquisición de maquinaria y equipo en -5,7%. La adquisición de maquinaria y equipo de origen nacional decreció en -3,7%, explicado por la disminución de las compras de otras estructuras metálicas (-18,4%), tanques, depósitos y recipiente de metal (-18,2%), equipos hidráulicos (-5,7%), entre otros; atenuado por el aumento de las compras de motores generadores y transformadores eléctricos (34,0%), reparación y mantenimiento de maquinaria industrial (4,4%) y las compras de otras maquinarias de uso general (4,3%). Recentralización y privatización del gasto público  (GOBIERNO DE HUMALA)

Doce años después de iniciada la descentralización en el país, el gobierno central continúa controlando las decisiones sobre una gran parte del presupuesto público. Ello debido a que durante la gestión de Ollanta Humala se produjo una creciente recentralización en el manejo del presupuesto y del gasto público16. Así, de manejar el 68% del presupuesto total el 2012, para el 2016 el gobierno central ha terminado por controlar el 75.3% del mismo, siendo los más afectados con el recorte de sus ingresos las municipalidades.

Esta recentralización del presupuesto tiene dos causas principales: la disminución del canon para los gobiernos regionales y locales producto de la caída de los precios de los minerales e hidrocarburos, y la decisión política del gobierno de Humala de retener para el gobierno central

 

gran parte de los significativos incrementos en el presupuesto durante su periodo. Es por ello que el 2012 el presupuesto público aumentó en S/. 7074 millones de soles, de los cuales el gobierno central distribuyó entre los gobiernos subnacionales el 66%, a diferencia de los años 2014 y 2015, cuando el presupuesto aumenta en S/. 10 560 millones y S/. 12 177 millones, respectivamente, los cuales se quedaron íntegramente en el gobierno central. El año 2016 ocurre lo mismo con los cerca de S/. 9000 millones de incremento en el presupuesto. Esta decisión del Gobierno tiene relación con las dificultades que tuvo (y tiene) el aparato estatal en la ejecución del gasto de inversión, atribuidas estas interesadamente a la supuesta ineficacia de los gobiernos subnacionales para ejecutar las inversiones previstas17, sumado a los graves hechos de corrupción ocurridos en los años 2013 y 2014 en los gobiernos de Áncash, Tumbes, Cajamarca, entre otros, los que terminaron con autoridades y funcionarios denunciados e incluso encarcelados. La implementación más acelerada de obras mediante la modalidad de APP y de Obras por Impuestos ha sido la respuesta del Gobierno para apurar las inversiones y avanzar en la disminución de las brechas de infraestructura. El gasto público destinado a cofinanciar las APP ha pasado de 2054 millones el 2012 a 3997 millones el 2015. Esta modalidad puede aportar al objetivo del Gobierno siempre y cuando se fortalezca la transparencia, la evaluación de sus resultados y la supervisión efectiva por parte del Estado para evitar el incremento de los costos mediante adendas, así como tener un buen control de los riesgos fiscales que implican.  Resultado en indicadores macro ( GOBIERNO DE PPK)

A continuación, revisaremos la evolución de indicadores macroeconómicos relacionados a cuatro temas relevantes: la recaudación (desagregada por tipos de impuestos y por sectores económicos), el déficit fiscal, la informalidad y evasión tributaria, y el crecimiento económico. Estos indicadores nos  permitirán analizar qué pasó durante los casi dos años de gobierno de PPK y comenzar a evaluar si su política tributaria logró lo que buscaba. Por sectores 

 

Miremos ahora lo que sucedió con los distintos sectores económicos, enfocándonos solo en los ingresos tributarios. En el gráfico se muestra que los impuestos que pagaron los sectores Servicios y Construcción cayeron entre el 2016 y el 2017, durante el gobierno de PPK. La caída del sector Construcción está relacionada evidentemente con el escándalo de corrupción Lava Jato, donde estuvieron implicadas importantes empresas del sector, paralizándose obras. Por otro lado, luego de que los impuestos pagados por el sector Minero cayeran de manera importante en el 2015 y el 2016, en el 2017 estos se recuperaron gracias al aumento de los precios internacionales de algunos minerales como el cobre y por la mayor producción minera. Relacionando esta información con las cifras desagregadas por tipo de impuesto que vimos arriba, la caída de la contribución del sector Construcción podría estar también explicando la caída del IR en el 2017. Déficit fiscal 

Los ingresos que recauda el gobierno le permiten cubrir el gasto público del periodo. Una  preocupación para el gobierno de PPK al iniciar su periodo fue que desde el 2014 se comenzó a registrar un déficit fiscal, es decir, el gasto público comenzó a ser mayor que los ingresos. Cuando hablamos aquí de déficit fiscal nos estamos refiriendo al dato del «resultado económico» de la tabla, que considera todos los ingresos y todos los gastos, incluyendo los intereses por deuda. Hasta antes del 2014, la situación había sido la inversa y habíamos tenido superávits fiscales de varios puntos del PBI. Pero a partir de ese año, el déficit comenzó a crecer y de 0.9% del PBI en el 2014 se pasó a 2% en el 2015. El año en que PPK asumió el gobierno, el déficit fue de 2.5%, y durante su gestión, el 2017, fue más del 3% del PBI, superando el tope establecido. El déficit aumentó el 2017 porque mientras bajaban los ingresos corrientes por la caída de la presión tributaria, el gasto no financiero creció, tanto por el aumento del gasto corriente como por el del capital (inversión). En este sentido, el objetivo de PPK de reducir el déficit fiscal aumentando la presión tributaria a 14% no se logró,  pues la misma cayó de 13.5% en el 2016 a 12.9% en el 2017.

 

CONCLUSIONES La posición fiscal ha mejorado significativamente en los últimos años, sin embargo, todavía quedan temas pendientes de mejora y el cambio de gobierno podría acarrear un retroceso en ciertos aspectos de la política fiscal. Bajo la situación actual, la política fiscal es sostenible y los riesgos existentes son manejables. La recaudación fiscal ha aumentado notablemente en los últimos, por una combinación de mejor fiscalización, mayores tributos y condiciones económicas exógenas favorables. Está pendiente una mejora en términos de neutralidad, simplicidad y fiscalización de la política tributaria. El objetivo debe ser alcanzar niveles de presión tributaria más cercanos al 18%, con tasas impositivas más bajas que las actuales y una base más amplia de contribuyentes. En términos del gasto fiscal, es urgente una reforma de proceso de asignación presupuestaria con el fin de que el gasto sea asignado sobre la  base de gestión por resultados resultados y no por presiones políticas políticas o factores inerciales. En términos de la descentralización del gasto es necesario un rol más activo del SNIP y del gobierno central para complementar las deficiencias institucionales de los gobiernos subnacionales en el diseño de proyectos de inversión, de lo l o contrario muchos recursos disponibles por la bonanza fiscal no serán bien utilizados. En términos de deuda pública, debe hacerse una reforma del manejo de los  pasivos contingentes, para garantizar garantizar que los riesgos implícitos sean manejables. manejables.