Politica Criminal Y Penas Alternativas a La Prision en Los Paises Escandinavos
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NOTAS DE DEREC DERECHO HO PENAL COMPARADO POLÍTICA CRIMINAL Y PENAS ALTERNATIVAS A LA PRISIÓN EN LOS PAÍSES ESCANDINAVOS TAPIO LAPPI-SEPPÄLÄ Director del Instituto Nacional de Investigación en política criminal de Helsinki (Finlandi (Finlandia) a)
Traducción: ANA ISABEL CEREZO DOMÍNGUEZ Profesora Titular de Derecho Penal de la Universidad de Málaga
SUMMARY: The text is divided into two parts: The idea in the first part is to tell a story of how and why it was possib possible le to reduc reducee the number of prisoners in one country. At the beginning of the 1950s, the prisoner rate in Finland was four times higher than in the other Nordic countries. Finland had almost 200 prisonerss per 100.000 inhabitants, while in Sweden and Norway prisoner were around ar ound 50. 50 . Even during d uring the 1970s, 1970 s, Finland’s Finl and’s prisoner rate r ate continued to be among the highest in Western Europe. In the early 70s 7 0s Finland Finl and had ha d some 120 prisoners pr isoners/100.00 /100.000 0 inhabitants inha bitants,, while at the same time in Englan England d and Wales were we re almost half of that. By the beginning of the 1990s Finland had reached the Nordic level of about 70 prison prisoners ers per 100.000 inhabi inhabitants. tants. The aims in the second part is to give an overview of the role of commun community ity sanctions san ctions in the present p resent Scandi S candinavian navian sancs anction systems.
SUMARIO: I. Introducción.— II. La reducción de la tasa de encarcelamiento: 1. El descenso de la población penitenciaria en Finlandia. 2. Reforma del sistema de penas. 3. Tasa de encarcelamiento y tasa de delincuencia. 4. Explicando los cambios. 5. El mantenimiento de los índices de encarcelamiento: Comparación entre los países escandinavos. 6. La población penitenciaria de los países escandinavos en una comparación internacional: explicando las diferencias.— III. Penas alternativas en los sistemas de penas escandinavos: 1. Coincidencias y diferencias. 2. Un repaso a las penas alternativas en los cuatro países nórdicos. 3. El sistema de penas en Finlandia: 3.1. Las multas. 3.2. La suspensión condicional de la pena de prisión. 3.3. La pena de trabajos tr abajos en beneficio de la comunidad.— IV. ¿Hay penas alternativas a la prisión?— V. Conclusiones: en contra del punitivismo populista.
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I. INTRODUCCIÓN Los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) comparten una larga tradición histórica, jurídica y cultural. La relación entre Finlandia y Suecia ha sido especialmente cercana en este sentido. A lo largo del siglo XX, Finlandia sufrió tres guerras (la guerra civil de 1918 y otras dos más contra la Unión Soviética entre 1939 y 1944) Las condiciones excepcionales excepcional es en tiempos de guerra y de posguerra han dejado una huella importante en la política criminal del país finlandés. A modo de ejemplo, las condiciones económicas por las que atravesó el país en aquellos años influyeron sin lugar a duda en la administración de las prisiones de la época. La corriente ideológica basada en la resocialización y el tratamiento del recluso, que surgió en Dinamarca y Suecia a mediados del siglo XX, no tuvo apenas influencia en la política criminal finlandesa. Muy al contrario, el aumento de la delincuencia durante la época de posguerra dio paso a un intenso periodo de legislación penal represiva durante los años 50. En términos generales, el sistema penal en Finlandia durante los años 50 y 60 fue menos resolutivo, menos flexible y más represivo que en los países vecinos. A partir de los años 50, Finlandia experimentó uno de los cambios estructurales más rápidos vistos en Europa, pasando de ser un país meramente agrícola a convertirse en un país industrializado, basado en el modelo de bienestar social. Hoy en día Finlandia es un país con un gran desarrollo tecnológico. Todos estos cambios estructurales han venido acompañados de importantes cambios en la política criminal. Buen ejemplo de ello es el hecho de que Finlandia haya pasado de ser el país con la mayor tasa de encarcelamiento de la Europa occidental a tener actualmente el nivel más bajo de población penitenciaria. Lo que sucede en el resto de los países escandinavos es igualmente impactante. En términos internacionales, estos países forman una importante unidad, ya que son capaces de mantener bajas tasas de encarcelamiento utilizando tanto penas alternativas a la prisión tradicionales como novedosas. Todo ello ha tenido lugar en un periodo de tiempo en el que el resto de los países europeos ha experimentado un considerable incremento de su población penitenciaria. El presente trabajo se divide en dos partes: En la primera parte se expone la forma y las razones que hicieron posible reducir el número de reclusos en Finlandia, y se explica las ventajas de la política criminal llevada a cabo en los países escandinavos. El objetivo de la segunda parte es dar un repaso al papel que juegan las penas alternativas a la prisión en el sistema penal escandinavo. 122
I. INTRODUCCIÓN Los países nórdicos (Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia) comparten una larga tradición histórica, jurídica y cultural. La relación entre Finlandia y Suecia ha sido especialmente cercana en este sentido. A lo largo del siglo XX, Finlandia sufrió tres guerras (la guerra civil de 1918 y otras dos más contra la Unión Soviética entre 1939 y 1944) Las condiciones excepcionales excepcional es en tiempos de guerra y de posguerra han dejado una huella importante en la política criminal del país finlandés. A modo de ejemplo, las condiciones económicas por las que atravesó el país en aquellos años influyeron sin lugar a duda en la administración de las prisiones de la época. La corriente ideológica basada en la resocialización y el tratamiento del recluso, que surgió en Dinamarca y Suecia a mediados del siglo XX, no tuvo apenas influencia en la política criminal finlandesa. Muy al contrario, el aumento de la delincuencia durante la época de posguerra dio paso a un intenso periodo de legislación penal represiva durante los años 50. En términos generales, el sistema penal en Finlandia durante los años 50 y 60 fue menos resolutivo, menos flexible y más represivo que en los países vecinos. A partir de los años 50, Finlandia experimentó uno de los cambios estructurales más rápidos vistos en Europa, pasando de ser un país meramente agrícola a convertirse en un país industrializado, basado en el modelo de bienestar social. Hoy en día Finlandia es un país con un gran desarrollo tecnológico. Todos estos cambios estructurales han venido acompañados de importantes cambios en la política criminal. Buen ejemplo de ello es el hecho de que Finlandia haya pasado de ser el país con la mayor tasa de encarcelamiento de la Europa occidental a tener actualmente el nivel más bajo de población penitenciaria. Lo que sucede en el resto de los países escandinavos es igualmente impactante. En términos internacionales, estos países forman una importante unidad, ya que son capaces de mantener bajas tasas de encarcelamiento utilizando tanto penas alternativas a la prisión tradicionales como novedosas. Todo ello ha tenido lugar en un periodo de tiempo en el que el resto de los países europeos ha experimentado un considerable incremento de su población penitenciaria. El presente trabajo se divide en dos partes: En la primera parte se expone la forma y las razones que hicieron posible reducir el número de reclusos en Finlandia, y se explica las ventajas de la política criminal llevada a cabo en los países escandinavos. El objetivo de la segunda parte es dar un repaso al papel que juegan las penas alternativas a la prisión en el sistema penal escandinavo. 122
II. LA REDUCCION DE LA TASA DE ENCARCELAMIENTO
1. EL
DESCENSO DE LA POBLACIÓN PENITENCIARIA EN
FINLANDIA
A comienzos de los años 50, el índice de encarcelamiento en Finlandia era cuatro veces mayor que en los países nórdicos. Finlandia tenía casi 200 reclusos por cada 100.000 habitantes, mientras que Suecia y Noruega tenían alrededor de 50. Incluso durante los años 70, el índice de encarcelamiento continuaba siendo el más alto de los países de Europa occidental. A comienzos de los 70, Finlandia tenía una media de 120 reclusos/100.000 habitantes, mientras que Inglaterra y Gales presentaban unos índices en torno a 60 reclusos/100.000 habitantes. A comienzos de los 90, Finlandia había alcanzado el mismo nivel de sus países vecinos (70 reclusos por cada 100.000 habitantes). En 1999 la tasa de encarcelamiento alcanzó su nivel más bajo. En 2003 este índice fue similar al alcanzado en 1990.
Gráfico 1. Evolución de la población penitenciaria en los países nórdicos 1950-2003 Número de internos en prisión, media anual /100 000 1950-2003 200 180 160 140 DEN
120
FIN FIN
100
NOR
80
SWE
60 40 20 0
0 5 9 1
3 5 9 1
6 5 9 1
9 5 9 1
2 6 9 1
5 6 9 1
8 6 9 1
1 7 9 1
4 7 9 1
7 7 9 1
0 8 9 1
3 8 9 1
6 8 9 1
9 8 9 1
2 9 9 1
5 9 9 1
8 9 9 1
1 0 0 2
Este descenso vertiginoso ha sido producido tanto por la con junción de una serie de factores factor es estructurales estruct urales de carácter caráct er macroeconómico como por significativos cambios ideológicos en la teoría de la pena, pasando por importantes reformas penales, penológi123
cas y penitenciarias. El papel que han jugado todos estos factores ha ido variando con el paso del tiempo.
2. R EFORMA
DEL SISTEMA DE PENAS
Reforma del sistema de penas. Los tribunales comenzaron a
reducir el uso de la pena de prisión alrededor de los años 50, lo que supuso una reacción contra la política criminal represiva lle vada a cabo por el legislador durante la posguerra. Las reformas legislativas llegaron a mediados de los años 60 y han continuado hasta mediados de los 90. En primer lugar, las penas de prisión impuestas por delitos patrimoniales o de conducción bajo la influencia del alcohol se han visto muy reducidas. A modo de ejemplo, la duración media de todas las penas de prisión impuestas por robo fue de 12 meses durante 1950, de 7 meses en 1971 y de 3 meses en 1991. Otro ejemplo: A mediados de los años 60 se imponía una pena de prisión casi al 90% de los condenados por delitos de conducción bajo la influencia del alcohol, a principios de los años 70 se redujo a un 70% y 10 años más tarde este porcentaje había descendido hasta el 12%. En segundo lugar, las reformas legislativas han ido siempre encaminadas a promocionar el uso de las penas alternativas a la prisión. Por ejemplo, la utilización de la suspensión de la pena se ha extendido considerablemente, incrementándose su uso de 4.000 penas en 1960 a 18.000 en 1990. Las multas se han utilizado también como alternativa a las penas cortas de prisión. El uso de la pena de prisión en los jóvenes se ha reducido igualmente, de tal modo que los reclusos entre 15 y 17 años han pasado de ser unos 1000 a mediados de los años 70 a ser 10 en los años 90. Por último, se redujo considerablemente a mediados de los años 70 la imposición de la pena de prisión a los delincuentes no reincidentes. Trabajos en beneficio de la comunidad. La introducción en los años 90 de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad en el sistema de penas influyó igualmente en la reducción de la tasa de encarcelamiento en Finlandia. Para poder afirmar que en efecto esta pena ha sustituido a la pena de prisión (y no a otras penas alternativas) se ha adoptado para su imposición un procedimiento basado en dos pasos. A saber, primero el tribunal debe tomar la decisión de imponer una pena de prisión sin considerar la posibilidad de sustituirla por trabajos en beneficio de la comunidad. En segundo lugar, sólo entonces el tribunal tiene la potestad de conmutar esa 124
pena por la de trabajos en beneficio de la comunidad, siempre y cuando se cumplan ciertos requisitos recogidos en la ley. La duración de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad oscila entre las 20 y 200 horas. La conversión de una pena en la otra es de un día de prisión a una hora de trabajo.
Gráfico 2. Uso de la pena de prisión y la pena de trabajos en beneficio de la comunidad en Finlandia 1992-2003 14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Pris ión TBC
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
11538
9563
7699
6754
6101
5967
6642
7666
8151
8352
8489
8287
0
563
1487
2803
3277
3534
3957
3658
3413
3388
3311
3317
Fuente: Estadísticas judiciales
Según muestran las estadísticas, las penas de prisión comenzaron a descender al mismo tiempo que ascendían las penas de trabajos en beneficio de la comunidad entre 1992 y 1997. En este corto periodo de tiempo se pudo comprobar que esta pena se mostraba como una importante alternativa a la prisión. Actualmente reemplaza alrededor del 35% de las penas cortas de prisión (de menos de 8 meses de duración). El efectivo cumplimiento de las penas y la libertad condicional.-
El efectivo cumplimiento de las penas ha contribuido también a la reducción de la tasa de encarcelamiento. Un buen número de leyes se dictaron durante los años 60 para restringir el uso de las penas de prisión, tales como la responsabilidad personal subsidiaria por impago de multa o la prisión preventiva. Por ejemplo, el número diario de impagos de multa descendió de más de 1000 a menos de 50. El uso de la prisión preventiva también se redujo de 250 reclusos a menos de 10.
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La libertad condicional y el tercer grado también han sido utilizados como instrumentos para controlar el índice de encarcelamiento. En Finlandia prácticamente todos los reclusos cumplen un período de su condena en libertad condicional. Actualmente, el tiempo mínimo necesario para pasar a libertad condicional es de 14 días. Una serie de reformas legales han permitido esto. A mediados de los años 60, este periodo de seguridad ya fue reducido de 6 a 4 meses. Durante los años 70, de 4 a 3 meses, y a finales de los años 80, de 3 meses a 14 días. En un sistema donde el tiempo medio de estancia en prisión varía alrededor de los 4 a 6 meses, las reducciones de tiempo para conseguir la libertad condicional tienen un impacto inmediato en la tasa de encarcelamiento.
3. TASA
DE ENCARCELAMIENTO Y TASA DE DELINCUENCIA
Un cambio tan radical en el uso de la prisión nos hace cuestionar sus efectos sobre el índice de delincuencia. Los países nórdicos presentan, como ya se ha apuntado anteriormente, múltiples coincidencias sociales y estructurales, pero poseen muy diferentes historias penitenciarias. Ello permite observar cómo países con drásticos cambios en política criminal tienen altos índices de criminalidad, al igual que otros con condiciones culturales y sociales similares y que han mantenido una política criminal más o menos estable. La figura 3 muestra la tasa de encarcelamiento y de delincuencia en Finlandia, Noruega, Suecia y Dinamarca desde el año 1950 al año 2000.
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Gráfico 3. Población penitenciaria e índice de delincuencia 1950-2000 Tasa de delincuencia 1950-2000 (/100 000 habitantes)
Poblaciónpenitenciaria 1950-2000 (/100 000 habitantes) 14.000
200
DEN
DEN
180
FIN
FIN
12.000
NOR
NOR
160
SWE
140
SWE
10.000
120
8.000
100
6.000
80 4.000
60 40
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0 0 5 9 1
4 5 9 1
8 5 9 1
2 6 9 1
6 6 9 1
0 7 9 1
4 7 9 1
8 7 9 1
2 8 9 1
6 8 9 1
0 9 9 1
4 9 9 1
8 9 9 1
0 5 9 1
4 5 9 1
8 5 9 1
2 6 9 1
6 6 9 1
0 7 9 1
4 7 9 1
8 7 9 1
2 8 9 1
6 8 9 1
0 9 9 1
4 9 9 1
8 9 9 1
Fuente: Lappi-Seppälä
Hay diferencias importantes en el uso de la pena de prisión y coincidencias en las tendencias de criminalidad. El hecho de que Finlandia haya reducido sus índices de encarcelamiento no ha distorsionado la simetría de los índices de delincuencia de los cuatro países. Las figuras, una vez más, confirman la teoría de que las tasas de delincuencia y encarcelamiento son independientes la una de la otra, de tal modo que se incrementan o reducen conforme a propios factores y explicaciones.
4. EXPLICANDO
LOS CAMBIOS
Historia. La ideología socio-liberal adoptada en Finlandia
durante los años 70 fue única en su tiempo. La pregunta que debemos hacernos es porqué algunos países con ideologías similares, tales como UK, o excepcionalmente tolerantes, como Holanda, han variado su política criminal a direcciones opuestas, mientras que otros países, como Suecia, Dinamarca y Noruega, han sido capaces de mantener el índice de encarcelamiento y las líneas básicas de su política criminal más o menos estables durante un largo periodo de tiempo. De igual modo debemos preguntarnos cuál es la razón por la que algunos países, como Finlandia, han adoptado una política contraria a la mayor parte de los sistemas penales europeos durante los años 80 y 90. Desafortunadamente no hay respuestas simples. En los cambios de política criminal de cualquier
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país influyen múltiples factores estructurales (económicos, sociales y políticos), factores culturales y factores ideológicos. Las obser vaciones que se comentan a continuación son solo ejemplos de una numerosa retahíla de factores. Ideológicamente, el cambio de la política criminal fue obra de una profunda reforma social y política llevada a cabo durante los años 60. Este movimiento surgió en particular ante las críticas de determinadas instituciones y en general ante la extensión de desconfianza por la ineficacia de la pena de prisión, todo ello reforzado por un incremento de la información, procedente de investigaciones criminológicas, acerca de los nefastos efectos del encarcelamiento en la vida futura de los reclusos. Este movimiento de reforma se inspiró asimismo en principios de solidaridad y asistencia propios de los años 60 y por la creencia de que el delito era predominantemente un problema social que debía ser reducido a través de reformas sociales más que por medio de medidas penales represivas. Desde el punto de vista político las iniciativas llevadas a cabo en los años 60 encaminadas a la descarcelación consiguieron apoyo popular gracias a la intensa cooperación con el resto de países nórdicos. Las diferencias drásticas que existían en el uso de la pena de prisión en Finlandia en comparación con el resto de países escandinavos dejaba a este país en una posición políticamente difícil de defender. A principios de los años 70 se consiguió el consenso político necesario para atajar el alto índice de población penitenciaria. Durante los primeros años, el movimiento de reforma político-criminal en Finlandia fue inspirado por políticos liberales radicales, pero la subsiguiente reforma ocasionada durante los años 70 y 80 fue impulsada por diversas instituciones interesadas en la descarcelación, tales como el Ministerio de Justicia, Instituciones penitenciarias y diversos Institutos de investigación en Criminología. Durante este periodo la «política criminal racional y humana» fue el slogan oficial de la política criminal finlandesa. La ideología que inspiraba a la política criminal combinó las reformas prácticas del sistema penal con las ideas de respeto por los derechos humanos, enfatizando el importante papel que juegan las estrategias sociales y situacionales en el control de la delincuencia. Cultura política. Hemos visto como el descenso de la tasa de encarcelamiento ha sido consecuencia de un largo periodo de cambios políticos deliberados. Pero aún nos preguntamos qué es lo que verdaderamente hizo posible que se alcanzasen esas reformas 128
legislativas de tinte liberal. Parte de esa respuesta la podemos encontrar en la cultura política. La política criminal finlandesa puede ser definida como una política excepcionalmente orientada por expertos: Las reformas legales han sido elaboradas y dirigidas por un relativamente pequeño grupo de expertos. El impacto de esta política fue además reforzado por contactos cercanos tanto personales como profesionales entre los políticos, los funcionarios y los académicos. El proceso de toma de decisiones legales ofrece pocas tentaciones políticas hacia el populismo y el punitivismo. Se suele argumentar que las democracias consensuadas escandinavas con un amplio elenco de partidos políticos, gobiernos de coaliciones largas y alto nivel de participación corporativista invitan a la negociación y al compromiso. Bipolarizar los sistemas políticos da lugar a mayores controversias y conflictos. Estos sistemas son más susceptibles a episodios de populismo en Derecho penal y a cortos periodos políticos orientados a legislar penalmente según el caso (1). Como consecuencia de ello, el consenso y la consistencia son dos valores propios que han ayudado a este cambio político-criminal. El proceso de legislar se basa en la idea de que todos los grupos tienen la oportunidad de participar y expresar sus puntos de vista. Las reformas llevan tiempo. La lentitud del proceso de legislar, con varias fases de preparación, provee tiempo para tomar decisiones objetivas y maduradas, lo que disminuye los riesgos de toma de decisiones rápidas y en torno a un único caso. Estas características propias del proceso de toma de decisiones a la hora de legislar pueden también ser explicadas parcialmente porque el control de la delincuencia nunca ha sido un tema prioritario en las campañas electorales en Finlandia. El hecho de que los medios de comunicación se mantengan al margen de este tema es de vital importancia. Los finlandeses no se dejan llevar por el populismo. De ahí las principales diferencias entre los reportajes sobre delincuencia en los medios de comunicación británicos y finlandeses. Prácticas profesionales y estructuras sociales. Una serie de acuerdos a nivel institucional y específicas prácticas profesionales han contribuido igualmente al cambio al que nos venimos refiriendo. La colaboración con la judicatura ha sido uno de los factores clave. (1) Finlandia es un país muy homogéneo cultural y demográficamente, con poca variedad multiétnica y escasos conflictos con minorías, argumento explotado por los partidos conservadores.
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Numerosas jornadas y cursos universitarios dirigidos expresamente a jueces y fiscales han tenido un importante impacto en las prácticas judiciales. Todo ello unido al hecho de que los jueces y fiscales han recibido, en los cursos de preparación para ejercer como tales, o incluso durante la licenciatura de Derecho, conocimientos básicos de criminología y de política criminal. En el otro extremo de la cuerda se encuentra el factor económico-social que permite comprender las importantes peculiaridades penológicas que ofrecen los países escandinavos. El periodo de liberación penal en Finlandia comenzó al mismo tiempo que se produjo su anexión a la familia nórdica del bienestar. De hecho, la experiencia escandinava ha servido para validar la hipótesis de GARLAND acerca de que existe una estrecha relación entre seguridad económico-social y solidaridad garantizada por un estado del bienestar y un bajo nivel de represión penal.
5. EL
MANTENIMIENTO DE LOS ÍNDICES DE ENCARCELAMIENTO: COMPARACIÓN ENTRE LOS PAÍSES ESCANDINAVOS
Gráfico 4. Población penitenciaria 1970-2000 en tres países nordicos (/100 000 habitantes) 80
70
60
50
40
DEN
30
NOR 20
SWE
10
0
0 7 9 1
2 7 9 1
4 7 9 1
6 7 9 1
Fuente: Lappi-Seppälä
130
8 7 9 1
0 8 9 1
2 8 9 1
4 8 9 1
6 8 9 1
8 8 9 1
0 9 9 1
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4 9 9 1
6 9 9 1
8 9 9 1
0 0 0 2
En comparación con Finlandia, la población penitenciaria en el resto de los países nórdicos ha sido más estable durante los últimos 30 años. Tanto en Dinamarca como en Suecia y en Noruega, la tasa de población penitenciaria ha permanecido constante y baja (entre 50 y 65 reclusos por cada 100.000 habitantes). Resultaría redundante volver a repetir que todo ello ha sido resultado de las importantes y deliberadas decisiones en política criminal. Durante finales de los años 70 todos los países escandinavos publicaron un plan de reformas con objetivos y contenidos muy parecidos. El principal objetivo iba encaminado a reducir el uso de la prisión, a desarrollar penas alternativas y a desplegar un sistema punitivo neoclásico inspirado en los principios de justicia y humanidad. La principal característica de todos estos países fue su empeño en crear penas alternativas a la prisión. Suecia. Una importante investigación empírica sobre la eficacia de la pena de tratamiento de adicciones se llevo a cabo en Suecia en el año 1988. A mediados de los años 90, se introdujo el sistema de vigilancia consistente en la utilización de monitores electrónicos como forma de cumplimiento de las penas de prisión inferiores a 3 meses. En 1999 el uso de las penas alternativas se extendió considerablemente al permitir combinar las penas de trabajo en beneficio de la comunidad con las suspensiones condicionales de la pena. En el año 2001 el sistema de control monitorizado se extendió a los reclusos que cumplían penas de prisión largas y que se encontraban en tercer grado. En la primavera de 2005 se optó definitivamente por esta forma de vigilancia. Dinamarca. Durante los años 70 fueron suprimidas las sentencias indeterminadas y las medidas de tratamiento en instituciones especiales. Ello significó poner término a la era del período de tratamiento. Aún así este enfoque utilitarista continuó siendo más intenso en Dinamarca que en el resto de los países escandinavos. Tras abolir las medidas de tratamiento en instituciones especiales, el legislador danés dirigió su atención a las nuevas alternativas con la intención de disminuir la tasa de encarcelamiento. El primer experimento nórdico para implantar las penas de trabajo en beneficio de la comunidad comenzó en Dinamarca en 1982. Diez años más tarde esta pena se había convertido en parte esencial del sistema de penas danés. Durante los años 90 diferentes tipos de medidas de seguridad fueron de nuevo incorporados al tradicional sistema de sanciones formando parte de las condiciones a cumplir en las suspensiones condicionales de pena o como combinación con otras penas. En 1990 se ofreció a los condenados por delitos de conducción bajo la influen131
cia del alcohol, la oportunidad de sustituir las penas cortas de prisión por el sometimiento a las penas de tratamiento de deshabituación. Similares medidas fueron tomadas con los delincuentes drogadictos en 1995 y con los delincuentes sexuales no violentos en 1997. En 1997 se creó una pena que combinaba la pena de trabajos en beneficio de la comunidad con la pena de multa y con la de suspensión condicional de la pena. En el año 2000 se introdujo la posibilidad de acordar suspensiones condicionales de pena para conductores ebrios, siendo las condiciones a cumplir tanto los trabajos en beneficio de la comunidad como el tratamiento de deshabituación. Noruega. Las primeras investigaciones llevadas a cabo para implantar las penas de trabajo en beneficio de la comunidad comenzaron en 1984. En el año 2002 esta pena fue sustituida por una pena alternativa más plausible denominada «pena comunitaria». Esta nueva pena contenía varios elementos propios. Además del servicio a la comunidad normal, incluía la obligación de participar en diferentes tipos de programas. Esta nueva pena reemplazó no solo a la pena de trabajos en beneficio de la comunidad sino también a la de suspensión condicional con control o vigilancia (algo de lo que posteriormente los noruegos se arrepintieron). Conclusiones. Junto a las nuevas penas alternativas a la prisión, las penas alternativas tradicionales, tales como la pena de multa y la pena de suspensión condicional de la pena, han jugado un importante papel en todos los sistemas de penas escandinavos. De hecho, el movimiento de alternativas a la prisión en Finlandia durante los años 70 fue aceptado precisamente por incrementar el uso de esas penas alternativas tradicionales. Suecia, por otra parte, había establecido un sistema de penas muy orientado al tratamiento junto con una reforma completa de su código penal a mediados de los años 60. Ello hizo mucho más fácil introducir nuevas medidas de seguridad, sin aumentar el número oficial de penas. En términos generales, los sistemas de sanciones escandina vos han prestado más atención a los delitos relacionados con la bebida y la conducción que la mayor parte de los países europeos. Los conductores ebrios ha sido el grupo mayoritario de reclusos en estos países. Se creó un amplio abanico de facilidades para tratar a este colectivo en Finlandia en los años 50 y 60. Para encontrar soluciones dirigidas a este grupo fue necesario modificar todo el sistema de penas. La expansión de la suspensión condicional de la pena y la adopción de la combinación multa-suspensión condicional a mediados de los años 70, junto a la introducción de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad en los años 90, tenían un mismo propósito. Los suecos ya resolvieron este problema 132
de este modo en los años 90. Los daneses, finalmente, expandieron la pena de trabajos en beneficio de la comunidad a este colectivo. Los noruegos aún están dudando acerca de si estas penas alternativas pueden ser aplicadas a este grupo. Una solución parcial se ha ofrecido al introducir una específica medida de seguridad.
6. LA
POBLACIÓN PENITENCIARIA DE LOS PAÍSES ESCANDINAVOS EN UNA COMPARACIÓN INTERNACIONAL: EXPLICANDO LAS DIFERENCIAS
La población penitenciaria de los países escandinavos en una comparación internacional (en 2004) se refleja en el siguiente gráfico.
Gráfico 5. La población penitenciaria de los países escandinavos en una comparación internacional en 2004 USA 726
US A
RUS
Rusia 550
EST
33 9
LA T
3 37
LIT
Países bálticos 303
2 34
POL
20 9
CZE
Europa del Este 182
19 1
SLO
165
HU N
164
K &W
14 4
SPA
1 41
SCOT
133
POR
1 24
NL
1 23
AUS
Europa occidental 109
1 06
IT A
97
GER
96
FRA
91
BEL
88
IR
85
S WZ
81
SUE
81
FI N
71
DEN
70
N OR
Escandinavia 72
65
0
100
200
300
400
500
600
700
800
Fuente: Lappi-Seppälä
133
Como se puede comprobar, la población penitenciaria de los países escandinavos (72/100.000) es la más baja de todos los países democráticos occidentales. La población penitenciaria media de estos países se estima alrededor de los 110 internos, en los países de la Europa del este en unos 180, en los países bálticos alrededor de 300, en Rusia 550 y en los Estados Unidos en torno a los 700 reclusos. Supera el objetivo de este trabajo proporcionar una explicación detallada acerca de este fenómeno excepcional escandinavo. Una comparación con los países occidentales democráticos, sin embargo, indica que las diferencias en la tasa de población penitenciaria no se deben a divergencias en torno a la tipología delictiva. De hecho, la represión penal parece estar más asociada a sentimientos sociales tales como el miedo al delito, el nivel de confianza en el sistema legal, la extensión de los recursos sociales, las desigualdades socio-económicas, las estructuras políticas y las culturas legales. El sistema penal escandinavo hunde sus raíces en una cultura política consensuada y corporativista, con altos niveles de confianza social y de legitimidad política, así como en un fuerte sistema asistencial. Este sistema ha propiciado un menor protagonismo de la represión policial y ha hecho posible el desarrollo de las penas alternativas a la prisión. El siguiente gráfico muestra un análisis comparado entre la confianza en el sistema y la tasa de población penitenciaria. Los datos sobre la confianza en el sistema han sido obtenidos de la primera oleada de la Encuesta Social Europea (2).
(2) La Encuesta Social Europea (ESS) fue diseñada para explicar la interacción existente entre las diversas instituciones europeas, así como las actitudes, creencias y modelos comportamentales de su divergente población. En su segunda oleada, esta encuesta ha logrado abarcar a 20 países (ver http://www.europeansocialsurvey.org/).
134
Gráfico 6. Confianza en el sistema legal y población penitenciaria en el año 2000 Internos
250
8
Confianza en el sistema legal 200
0 0 0 0 0 150 1 / s r e n 100 o s i r P
7 6 5 4 3 2
50
1 0
f n o c a t l A
a g e u r o N
a c r a m a n i D
a i d n a l n i F
a i c e u S
a z i u S
a d n a l r I
a c i a i g c l n é r B a F
a i n a m e l A
a i l a t I
a i r t s u A
a d n a l o H
l a g u t r o P
a a a i a K i r u i U g q n a o n e l p s u h o E H C P
a j a B
0
ñ
Fuente: Lappi-Seppälä
Se puede observar en el gráfico una evidente relación inversa entre los niveles de represión y confianza en el sistema legal, de tal modo que a mayor confianza en el sistema, menor es la tasa de población penitenciaria, y viceversa. Esta confianza en las instituciones políticas y sociales es muy alta en los países escandinavos, mostrando, al mismo tiempo, los niveles más bajos de población penitenciaria, mientras que es muy limitada en los países de la Europa del Este y en el Reino Unido. Estos resultados indican que el contenido de la política criminal depende considerablemente de determinadas circunstancias sociales, económicas y políticas. La confianza se puede percibir como una variable que aglutina todos estos factores. Se trata de un elemento que indica una alta cohesión social, solidaridad y humanidad. Es esencial de cara al control social informal y al cumplimiento de las normas, así como para la efectividad de la respuesta de la ley ante el incumplimiento de las mismas. Una baja legitimidad del sistema implica la utilización de medidas represivas con el objeto de defender al poder gubernamental. La desconfianza en el sistema implica asimismo una sociedad socialmente debilitada, lo que a su vez se puede traducir en acciones y respuestas 135
sociales muy represivas ante comportamientos desviados. Tanto las últimas teorías sobre la justicia (3) como las tradicionales teorías escandinavas sobre el desarrollo de la moral y el cumplimiento efectivo de la ley penal apuntan a la idea de que en una sociedad bien construida y ordenada, el cumplimiento de las normas se debe a motivos internos (normativos) y no se basa en el temor. Y la condición principal que debe concurrir para que esto suceda es que los ciudadanos perciban que existe un sistema social justo y legítimo. Un sistema que es capaz de mantener el cumplimiento normativo a través de la confianza y la legitimidad, más que por medio del temor y la disuasión, no necesita acudir al empleo de sanciones severas. Una explicación más completa sobre las diferencias penológicas entre los países nos llevaría a analizar otras variables, tales como la cultura política, las estructuras de la economía política, del poder judicial, de la cultura, o el papel que juegan las elites profesionales o los medios de comunicación. Pero a pesar de todos estos importantes factores estructurales, resulta imprescindible detenerse a analizar las características intrínsecas de cada país. En últimos términos la política criminal de cada país es un cúmulo de elecciones y decisiones. Se estructura en función de soluciones técnicas y estructuras legales. III. PENAS ALTERNATIVAS EN LOS SISTEMAS DE PENAS ESCANDINAVOS
1. COINCIDENCIAS
Y DIFERENCIAS
Coincidencias. Un repaso general por los actuales sistemas de
sanciones escandinavos revela igual número de diferencias y coincidencias entre ellos. En términos generales, la política criminal en estos países representa un ejemplo de principios no moralistas, pragmáticos, basados en la evidencia y con una clara orientación social. Refleja los valores del bienestar de los países nórdicos y se enfatiza tanto con medidas contra la marginación social y de igualdad laboral, como con medidas dirigidas a reducir la delincuencia. Se piensa que el control de la delincuencia y la política criminal forman parte de la justicia social y no únicamente una forma de controlar a los individuos peligrosos. El actual bajo índice de encarcelamiento (sobre 70/100.000) es buena prueba de ello.
(3) Ver TYLER, T. R. (2003). Procedural justice, legitimacy, and the effective rule of law. En M. T ONRY (ed.), Crime and Justice , 30, 431-505.
136
El contenido de la legislación penal sigue la misma línea. Ello se debe a las tradiciones sociales y culturales compartidas por estos países durante años, pero también al resultado de una intensa cooperación en asuntos legales entre los años 60 y 80. Consecuentemente, también los sistemas de sanciones siguen líneas similares. Todos los sistemas incluyen un número considerable de penas alternativas, que podemos clasificar en dos grupos principales: penas económicas y penas comunitarias. Penas económicas: — Multas impuestas en procedimientos abreviados tanto por la policía como por el fiscal. — Multas impuestas en procedimientos ordinarios por tribunales penales de acuerdo normalmente al sistema de los díasmultas. Penas comunitarias: — Suspensión condicional de la pena, normalmente acompañada de otras penas alternativas. — Libertad vigilada (probation) o control, como pena principal o accesoria. — Trabajo en beneficio de la comunidad, como pena principal o accesoria. — Medidas de seguridad, como principal o accesoria (parte de los servicios sociales). — Localización permanente como forma de hacer cumplir la pena. Diferencias. Si realizamos un análisis más detenido, estos sis-
temas difieren en los siguientes puntos: 1. El número de combinaciones. Dinamarca y Suecia permiten más combinaciones que otros (Finlandia y Noruega) Estas combinaciones pueden incluir, no sólo penas alternativas sino también penas mixtas de prisión y alternativas. 2. Estatus. Algunos países han decidido dar a las nuevas penas alternativas un estatus independiente (Finlandia y Noruega), mientras que otros han añadido esas alternativas como subcondiciones a las ya tradicionales (Dinamarca y Suecia). 3. Delincuencia juvenil. El sistema de sanciones para los jóvenes es también diferente. El implantado en Suecia y Dinamarca es bastante distinto al establecido en Finlandia y Noruega. Sin embargo, todos los países siguen el mismo modelo que consiste en juzgar a los jóvenes de acuerdo a las reglas de los adultos, pero el cumplimiento y rehabilita137
ción se deja en manos de las autoridades asistenciales juveniles. A diferencia de otros países, los escandinavos no tienen un sistema de justicia juvenil con propias leyes penales de menores y tribunales de menores. 4. El papel del tratamiento. Tanto Suecia como Dinamarca han mantenido siempre una estrecha relación entre castigo y tratamiento. Suecia ha llegado a abolir incluso el concepto de capacidad penal o imputabilidad y define el tratamiento psiquiátrico como una sanción impuesta a los delincuentes. Más atención merece quizás el análisis de las diferentes medidas de seguridad en combinación con otras sanciones comunitarias (tales como el tratamiento de deshabituación de drogas y alcohol) El papel de los programas sociales (y el tratamiento bajo las autoridades de asistencia social) está conectado con las soluciones adoptadas en el sistema de justicia juvenil. Parece ser que existía una tendencia a incrementar la cooperación entre asistencia social y sistema penal. Ello dio lugar a la creación de nuevas penas basadas en la cooperación entre las diferentes autoridades. Algunas de éstas, aunque no todas, pueden haber reducido el uso de las penas de prisión. 5. Nivel de cumplimiento. Según las opciones disponibles por los tribunales, existen diferentes soluciones respecto al nivel de cumplimiento. En términos generales, las penas de prisión pueden conmutarse por las penas alternativas siempre y cuando se refuerce el nivel de cumplimiento. Esta opción se utilizó de forma extensiva en Suecia, mientras que el arresto domiciliario controlado por métodos electrónicos ha sido utilizado más activamente a partir de finales de los años 90.
2. UN
REPASO A LAS PENAS ALTERNATIVAS EN LOS CUATRO PAÍSES NÓRDICOS
Una vez vistas las similitudes y diferencias, los sistemas de penas escandinavos pueden clasificarse en dos grupos diferenciados. Finlandia y Noruega tienen un sistema de penas relativamente sencillo con un menor número de penas alternativas a la prisión y medidas de seguridad que sus países vecinos. Con respecto a estos países las estadísticas distinguen alrededor de 7 u 8 penas alternativas distintas, desde la pena de multa en procedimientos abre viados hasta la pena de prisión. Tanto Suecia como Dinamarca poseen sistemas de sanciones mucho más complejos con múlti138
ples combinaciones de penas. Las estadísticas judiciales danesas nos muestran más de 20 penas alternativas y las suecas aún más. Estos países han optado por darle más protagonismo a las medidas de seguridad. En la siguiente tabla se muestra las principales penas alternativas a disposición de los tribunales (sin contar aquellas otras especialmente orientadas a los delincuentes menores de edad). Tabla 1. Principales penas alternativas en los países escandinavos Multas
1. Multas
2. Suspensión condicional
FIN NOR DEN SWE FIN NOR DEN (SWE)
3. Libertad vigilada DEN 4. T.B.C. 5.Tratamiento de adicciones 6.Tratamiento psiquiátrico
Susp.
Libertad
condic.
vigilada
FIN NOR DEN SWE FIN DEN (SWE) FIN DEN
SWE
DEN
SWE
SWE SWE
T.B.C.
Trat. psiqu
Program Localizac perman. sociales
FIN NOR DEN SWE SWE SWE (DEN) (FIN)
7. Programas sociales 8. Localiz. permanente 9. Prisión
Trat. adicc
SWE (FIN) DEN
DEN NOR
DEN
1. Todos los países utilizan las penas de multa con mayor frecuencia. Sin embargo, esta opción se utiliza más contundentemente en Finlandia (36.000/casos y 54% de todas las decisiones judiciales), seguido de Suecia, Dinamarca y Noruega. 2. La suspensión condicional de la pena pura o combinada con la pena de multa forma la base de las penas alternati vas en Finlandia (15.000), Noruega (8.500) y Dinamarca (9.000). Además estas penas pueden a su vez combinarse con otras. 139
3. El control o vigilancia es considerado una condición en las suspensiones condicionales de pena en Finlandia, Dinamarca y Noruega, principalmente para la delincuencia juvenil. La vigilancia o supervisión, entendida como pena de libertad vigilada (probation) o aún como pena principal, es empleada en Suecia (4.000) La pena de libertad vigilada sueca es utilizada también en combinación con otras (2.000). 4. Todos los países han adoptado la pena de trabajos en beneficio de la comunidad. Es pena principal en Finlandia (3.300) y Noruega (1.600) La pena de trabajos en beneficio de la comunidad es una condición de la suspensión condicional de la pena en Suecia (3.300) y en Dinamarca (3.500), mientras que lo es de la libertad vigilada sólo en Suecia (900). Principal o no, la pena de trabajos en beneficio de la comunidad se puede también combinar con otras penas. En Finlandia las penas cortas de trabajos en beneficio de la comunidad han sido anexionadas a largas suspensiones condicionales de la pena. La ley danesa permite incluso combinarla con las penas de prisión (170). También los contenidos de estas penas varían. En Finlandia, la pena de trabajos en beneficio de la comunidad no conlleva ningún tipo de requerimiento comportamental. En Noruega esta pena conlleva siempre la libertad vigilada. 5. El tratamiento de adicciones ha sido incorporado al sistema de penas sueco. Técnicamente este tratamiento es una condición para la pena de libertad vigilada (probation) (1.000 casos = sobre 1/6 de los casos de probation) En Dinamarca el tratamiento de deshabituación por drogas o alcohol se ha ofrecido como alternativa a la pena de prisión en delitos específicos. En estos casos el tratamiento es una condición de la suspensión condicional de la pena (1.500). 6. Suecia es el único país que posee el tratamiento psiquiátrico como una pena principal (350-400 casos/año) En otros países este tratamiento es ejecutado por autoridades sanitarias y se incluye en sus propias estadísticas. 7. El tratamiento y los programas llevados a cabo por las autoridades de asistencia a menores son reconocidos como penas independientes en Suecia (2.500) En los otros países vecinos se han llevado a cabo acciones similares, teniendo sus propias estadísticas. En definitiva, los programas sociales forman parte del sistema de justicia juvenil danés (200) y del finés (100) 8. La localización permanente en la forma de arresto domici140
liario se define en Suecia como una forma de ejecución de la pena de prisión. Estos casos, alrededor de 2.000 a 25.000 por año, se incluyen en las estadísticas judiciales como penas de prisión (aunque no a los reclusos). En Suecia la administración penitenciaria conmuta las penas de prisión por arrestos domiciliarios incluso antes de que el condenado ingrese en prisión. Los métodos electrónicos pueden ser además utilizados como una precondición para la obtención de un tercer grado anticipado. Por el momento también otros países escandinavos están analizando la utilización de estos métodos electrónicos. Finlandia experimenta con teléfonos móviles conectados a la prisión. Parecen haberse conseguido resultados positivos con respecto al control del tercer grado. 9. Las penas de prisión pueden combinarse incluso con algunas penas alternativas. Este tipo de combinaciones con las penas de prisión han sido utilizadas en Dinamarca y Noruega. El sistema danés armoniza las penas de prisión con las penas de multa y las penas de trabajos en beneficio de la comunidad. Otros países escandinavos han sido más reacios a adoptar este tipo de penas combinadas. En Finlandia también ha sido rechazada esta mezcolanza bajo el argumento de que esta nueva y atrayente combinación llevaría presumiblemente más bien a un incremento que a una reducción de las penas de prisión. La tabla siguiente resume el uso de las principales penas alternativas utilizadas por los tribunales escandinavos durante el año 2003.
141
Tabla 2. El uso de las principales penas alternativas por los tribunales escandinavos durante el año 2003 Números absolutos
FIN
SUE
DIN
NOR
Prisión Libertad vigilada Libertad vigilada + TBC TBC TBC + suspensión condicional (+ multa) Suspensión condicional + multa Sólo suspensión condicional Días-multa
8287
15123 5495 896
10857
10345
Multas de cantidad fija
3317 3298
3672
8094 6980 36460
6183 21942
2818 6208 17512
1983
317982
200 000
98063
234547
FIN
SUE
DIN
NOR
159
168 61 10
202
227
/100 000 hab.
Prisión Libertad vigilada Libertad vigilada + TBC TBC TBC + suspensión condicional (+ multa) Suspensión condicional + multa Sólo suspensión condicional Días-multa Multas de cantidad fija Población (1000)
1647
64
8343
36 37
68
155 134 698
183
69 244
52 115 325
6092
2228
1822
5153
5 220
8 976
5 383
4 552
44
Fuente: Estadísticas sobre delincuencia nacionales
3. EL
SISTEMA DE PENAS EN
FINLANDIA
3.1. Las multas El sistema de días-multa- Las multas en Finlandia se imponen
bajo el sistema de los días multa. Este sistema fue adoptado en 1921. El principal objetivo del mismo es asegurar igual severidad de la pena para todo condenado, con independencia de sus ingresos económicos y de su condición social. En este sistema el número de días multa se determina en función de la gravedad de la infracción cometida, mientras que la cantidad depende de la situación económica del condenado. Aproximadamente esta cantidad equi vale a casi la mitad de los ingresos diarios del condenado libres de impuestos (4). El número de días multa varia entre 1 y 120. (4) La cantidad exacta de días multa se extrae tras un complicado cálculo. Tanto la policía, el fiscal como los jueces tienen en su poder una guía para poder calcular esta cantidad.
142
Un ejemplo: El número medio de días multa por un delito de
conducción bajo la influencia del alcohol con una tasa de alcoholemia de 1,0 es de 40. El valor económico de un día multa para una persona que gana 1.500 euros al mes es de 20 euros. Para alguien con unos ingresos de 6.000 euros, la cantidad de un día multa es de 95. De este modo, la multa resultante por el mismo delito para la primera persona será de 800 euros, mientras que para la segunda será de 3.800 euros. Si el condenado no abonase la multa, ésta será sustituida por la pena de prisión a través de un procedimiento separado. Dos días multa equivalen a un día de prisión. El número de reclusos por impago de multas ha variado con el tiempo, fiel reflejo de los cambios producidos en el país ante la mejora de las condiciones económicas. En los últimos años, el problema de los impagos de multa está siendo cada vez más importante y creciente. La estructura básica de esta pena ha permanecido intacta desde 1921. Sin embargo, las reglas técnicas para su cálculo así como el número máximo de días multa y las reglas concernientes al uso del arresto sustitutorio por impago ha sido revisado en varias ocasiones. También el valor monetario de los días multa se ha ido incrementando con el paso del tiempo. El objetivo básico de estas reformas ha sido incrementar el valor punitivo de la multa de tal forma que pueda ser reconocida como una pena alternativa seria a la prisión, especialmente en los delitos de gravedad media, y restringir de este modo el uso del arresto sustitutorio. La reforma más reciente del sistema de días multa tuvo lugar en 1999. Se cambiaron las reglas de cálculo, estableciéndose el límite mínimo del día multa y extendiéndose el uso de las penas de multa a los procedimientos abreviados. Proceso y multas en procedimientos abreviados. Una multa puede ser impuesta por un tribunal penal en un procedimiento ordinario o, en caso de ciertas infracciones leves, a través de un proceso penal abreviado («penalty orders») La gran mayoría de las penas de multa que se imponen corresponden a esta segunda categoría. En 1995, la facultad para dictar estas multas fue transferida de los jueces a los fiscales. Se le concedió al fiscal una potestad peculiar para imponer multas, lo que supuso una importante reforma desde el punto de vista de los principios procedimentales. Implicó asimismo un sustancial cambio en las cifras (más de 200.000 casos por año) Sin embargo, en la práctica, el cambio fue menor, ya que durante el viejo sistema, las penas de multa en procedimientos abre viados eran solicitadas por los fiscales y los jueces solían atender las sugerencias de éstos. 143
En suma, para las infracciones penales leves existe una pena de multa que tiene una cantidad fija. Esta multa puede ser impuesta incluso por la policía. En caso de impago, estas penas no pueden sustituirse por la prisión. Práctica. La multa ha sido la más aplicada sanción a lo largo del pasado siglo. Alrededor del 60% de los casos que llegan a los tribunales resultan en penas de multa. De todos los casos que llegan a conocimiento de jueces y fiscales, la pena de multa se dicta en el 80% (5). En números, esto significa que los tribunales ordinarios imponen alrededor de 35.000 a 40.000 multas anualmente, los fiscales alrededor de 200.000 multas en procedimientos abre viados y la policía unas 100.000. Discusión: Aceptación pública del sistema de días multa. El sistema de días multa puede provocar también la imposición de multas cuantiosas para aquellos condenados con extraordinarios ingresos económicos, especialmente en lo que se refiere a los delitos de tráfico de drogas. Estas multas tan elevadas han puesto en duda la eficacia de este sistema. Las reglas que las regulan han sido criticadas, especialmente por los conservadores, aludiendo a los injustos resultados en los casos de ingresos económicos elevados. Todo ello debido a que antes de 1999, la cantidad asignada a los días multa se calculaba teniendo en cuenta los ingresos brutos y no los netos. La reforma llevada a cabo en 1999 se dirigió a solucionar este problema, procurando así introducir un sistema de díasmulta más justo. El Instituto nacional de investigación de políticas legales («Nacional Research Institute for Legal Policy») llevó a cabo una investigación sobre la aceptación de este sistema. Los principales resultados de este estudio muestran que los ciudadanos no perciben injusto el sistema de días multas. De hecho, cuatro de cada cinco entrevistados consideraron que el sistema de días multa un método de castigo justo. Las multas impuestas por tráfico fueron consideradas justas por un 60% de los encuestados, el 14% las consideraron demasiado suaves y el 17% demasiado severas. La reforma realizada en 1999 no incorporó grandes cambios en la opinión pública, a pesar de la imposición durante el verano del año 2000 de dos cuantiosas multas (una de más de 43.000 euros y la otra de 38.000; ambas por exceso de velocidad) Los resultados de esta investigación también concluye que la ciudadanía no se preocupa
(5) Ello se debe a la falta de Derecho penal administrativo, de tal modo que todas las infracciones son consideradas infracciones penales.
144
acerca de las reglas relacionadas con las multas en los delitos de tráfico. Si las multas se calculan en función de los ingresos netos o brutos (¡el principal motivo de la reforma!), resulta completamente irrelevante a la hora de percibir el sistema de días-multas como justo o injusto. 3.2. La suspensión condicional de la pena de prisión Prisión y suspensión condicional de la pena.- La pena de prisión puede ser impuesta por un determinado periodo de tiempo (un mínimo de 14 días y un máximo de 12 años por la comisión de un solo delito o de 15 años por varios delitos) o de por vida (6). Las penas de prisión cuya duración es inferior a 2 años pueden ser impuestas con condiciones previstas en la ley. La suspensión condicional de la pena se implantó en Finlandia en 1918. En 1976, su uso se expandió considerablemente. El periodo máximo de duración de la pena puede oscilar entre 1 ó 2 años. También existe la posibilidad de combinar esta pena con la pena de multa. El criterio para imponer esta pena ha cambiado: Ahora se usa en base a principios basados en la prevención general, mientras que originariamente atendió más bien a orientaciones utilitarias o de prevención especial (7). En el año 2001, la ley que regula esta pena fue revisada de nuevo. Para dar a los tribunales mayor credibilidad a su discreción, el criterio de prevención general fue reemplazado por el de proporcionalidad (8). Se le cambió el nombre. Se abolió la posibilidad de dictar multas condicionales, aunque esta opción apenas fue utilizada por los tribunales en la práctica. Esta ley introdujo asimismo una nueva combinación de penas de prisión y penas de trabajos en beneficio de la comunidad. Criterio inspirador. De acuerdo con las nuevas orientaciones, una pena de prisión menor a 2 años puede ser condicionalmente
(6) La cadena perpetua puede ser impuesta en casos muy excepcionales (en la práctica sólo por asesinato). Hasta el momento sólo 86 personas están condenadas a cadena perpetua (hace 10 años eran solo 30) Los condenados a esta pena suelen cumplir la condena durante 12 o 14 años en prisión. Después de este periodo se insta al presidente de la República para que los indulte. (7) La ley que regula la suspensión condicional de la pena de 1976 fue un claro ejemplo de una reforma de Derecho penal con espíritu neoclasicista. (8) Se consideró que el mantenimiento del respeto general por la ley, lema que inspira a la prevención general, resultaba demasiado oscuro y podía dar pie a los tribunales a basar sus decisiones en especulaciones infundadas de decisiones de determinados jueces basadas en los efectos de la prevención general.
145
suspendida dependiendo de la gravedad del delito, la culpabilidad del condenado o su reincidencia. A ello hay que unir otro requisito: los condenados menores de 18 años (al tiempo de la comisión del delito) pueden ser condenados a la suspensión condicional de la pena sólo si existen razones especiales. Penas subsidiarias. Si la suspensión condicional de la pena de prisión por sí sola no es considerada suficiente castigo, se puede imponer junto a una multa condicional (multa subsidiaria). Esta opción se usaba frecuentemente en el caso de los conductores ebrios. En el año 2001, se expandió el uso de estas penas subsidiarias. Si la duración de la pena de prisión era de 1 ó 2 años, las penas de trabajo en beneficio de la comunidad cortas (20 a 90 horas) podían ser la condición de la suspensión condicional de la pena de prisión. Los menores de 21 años podían ser condicionados a la vigilancia o el control. El periodo de prueba y la revocación de la pena. Imponer la suspensión condicional de la pena significa que el cumplimiento de la pena de prisión se suspenderá durante un periodo de prueba determinado por el tribunal. La duración de este periodo es de al menos un año e inferior a los tres. Se trata de que el comportamiento del condenado durante este tiempo de prueba determine si la pena originaria debe ser revocada o no. A una persona que ha sido condenada a una suspensión condicional se le puede dictaminar que cumpla la pena de prisión si ha vuelto a delinquir durante el periodo de prueba. De este modo, el comportamiento infractor por si solo no es suficiente para revocar la suspensión condicional. Un requisito adicional es necesario: que los cargos por el nuevo delito cometido se lleven a cabo en el último año del periodo de prueba. Es también posible que se haga cumplir solo parte de la pena de prisión o de la suspensión inicial. Los tribunales imponen anualmente entre 13.000 y 14.000 suspensiones condicionales. Cada año alrededor de 400-500 suspensiones son revocadas. Control en delincuentes juveniles. Las suspensiones condicionales en menores (de 15 a 20 años) pueden dar lugar a un control consistente en la supervisión o vigilancia si se considera justificado en vista a la resocialización del delincuente y a la prevención de la comisión de nuevos delitos. Este control es ordenado en 4 de 5 de las suspensiones condicionales dictadas a los jóvenes. Esta decisión la toma el tribunal en relación a la sentencia original. La supervisión es responsabilidad de la plantilla de la oficina 146
de libertad vigilada (probation service) o del voluntariado. Esta vigilancia consiste en principio en reuniones regulares con un super visor. En algunos casos, se requiere al condenado para participar en actividades en grupo. Esta vigilancia puede ser discontinua cada 6 meses. Durante el año 2001, se les aplicó por primera vez este control a 1.154 jóvenes delincuentes, teniendo el 46% un super visor privado. Durante ese tiempo, 2.756 jóvenes estuvieron bajo control. Práctica. La suspensión condicional es una pena importante
entre las alternativas a la pena de prisión. Actualmente, más del 60% de las penas de prisión se imponen condicionadas. En 1950, este índice era del 30%. En 1990, del 60% y en el año 2000, del 63%. Aumentó su uso significativamente durante los años 70. Un factor importante que contribuyó a ello fueron los conductores ebrios. Sin lugar a dudas ha sido una de las razones que ha ayudado a Finlandia a rebajar el número de encarcelamientos. Discusión: El uso repetido de la suspensión condicional de la pena de prisión. El extendido uso de esta pena ha dado lugar a algunas
críticas, especialmente cuando se aplica a los jóvenes. Hay preocupación respecto a si son penas lo suficientemente severas para los jóvenes y si ello tendrá algún impacto en su comportamiento. Un estudio evaluó a aquellos que durante 1992 habían sido condenados a una suspensión condicional de la pena. Durante los tres años siguientes, solo el 16% fueron de nuevo castigados a la misma pena y la mayoría de éstos fueron condenados a una nueva pena. Sólo el 2% de este grupo fue condenado a más de dos penas. Entre los jóvenes es muy normal ser condenado a muchas penas de esta naturaleza, pero incluso entre éstos no es una práctica muy extendida. De los jóvenes a los que se les impuso una pena de suspensión condicional, la mitad ya tenía sobre sus espaldas una pena similar. Sin embargo, de todos los jóvenes que fueron de nuevo castigados, tres cuartas partes partes recibieron solo una o dos penas de suspensión. Respecto a los condenados menores de 18 años, el 4% pertenecía a un grupo problemático, aquellos que a través de los años habían sido condenados al menos a cinco penas condicionales, y el 10% había sido condenado al menos a cuatro. Otras penas alternativas se han propuesto para estos jóvenes. Una de las que han sido utilizadas de forma experimental es la sanción juvenil (9). (9) Esta pena consiste en un control por parte de la comunidad durante un periodo de 4 meses a 1 año, durante el cual el condenado tiene que realizar un trabajo para la comunidad durante un periodo de 10 a 60 horas.
147
3.3. La pena de trabajos en beneficio de la comunidad Las primeras iniciativas para introducir esta pena surgieron en 1985. El equipo consejero de prisiones estaba compuesto en su mayoría por un grupo de expertos penólogos y por políticos. Los principales argumentos a favor de su implantación fueron la superpoblación penitenciaria y la falta de penas intermedias entre la prisión y la multa (10). Esta pena se implantó en el sistema de penas finlandés en 1991 tras un análisis experimental en cuatro distritos judiciales. En 1995 el nuevo sistema de penas se expandió a todo el país. En Finlandia, la pena de trabajos en beneficio de la comunidad se impone sólo en lugar de la pena de prisión. La duración puede variar entre 20 y 200 horas. Los prerrequisitos son (a) que el condenado preste su consentimiento, (b) que la pena de prisión no exceda de 8 meses y (c) que el condenado reúna las condiciones necesarias para cumplir esa pena. También (d) en algunos casos se exige que no sea reincidente. La capacitación del condenado a cumplir la pena es evaluada en un informe de adecuación. Este informe puede ser solicitado por alguna de las partes, el fiscal o el tribunal. Es elaborado por la oficina de libertad vigilada («Probation Service») (11). Si las condiciones impuestas para cumplir esta pena no son cumplidas, el tribunal normalmente les exige el cumplimiento de la pena de prisión. El proceso de dos pasos para evitar su extensión. Para asegurar que esta pena se imponga en lugar de la pena de prisión, se ha adoptado un proceso de dos pasos: 1. Primero el tribunal dicta sentencia en virtud de una serie de principios y criterios, sin aludir a la pena de trabajos en beneficio de la comunidad. 2. Si el resultado de la deliberación es la imposición de una pena de prisión (y los prerrequisitos se cumplen), el tribunal puede conmutar la pena de prisión por esta otra. De este modo, la pena de trabajos en beneficio de la comunidad puede sólo ser aplicada cuando el condenado tiene que cumplir una pena de prisión.
(10) En 1987, el «Task Force for Penal Reform» publicó un plan para promocionar el uso de medidas de no custodia. Los trabajos en beneficio de la comunidad fueron incluidos en este plan y recibieron un sustancial apoyo en 20 de los 27 pronunciamientos otorgados por diferentes instituciones y agencias. Algunas organizaciones policiales y jueces fueron escépticos a la medida y solo una de ellas — National Trade Union— se opuso a la idea. Por todo ello la reforma legal no encontró apenas posturas opuestas. (11) En 2001 8.900 informes se solicitaron, de los cuales 6.347 se llevaron a cabo. Una cuarta parte fueron denegados.
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El número de horas de trabajos en beneficio de la comunidad.
El tribunal debe siempre determinar el número de horas que deben cumplirse en beneficio de la comunidad. La duración oscila entre las 20 y las 200 horas. En la práctica su duración depende de la duración de la pena de prisión original. Un día de prisión equi vale a una hora de trabajo. De este modo, 2 meses de prisión equi valen a 60 horas de trabajos. Contenido. La pena consiste en un trabajo regular, no remunerado y bajo vigilancia. Se ejecuta normalmente en 3 ó 4 horas diarias, dos días a la semana. La intención es que el trabajo se realice durante el periodo que correspondería a la pena de prisión, sin tener en cuenta el periodo de libertad condicional. Aproximadamente la mitad de los servicios son provistos por el ayuntamiento, un 40% por organizaciones no lucrativas y un 10% por parroquias. El Estado suministra un 2%. Diez horas como máximo del total a cumplir pueden dirigirse al problema de la adicción del condenado, ya sea en un curso de seguridad del tráfico organizado por una organización («Traffic Safety Organization») o en un tratamiento clínico. La oficina de libertad vigilada aprueba el plan de trabajo. Este se prepara en cooperación con las organizaciones en las cuales se va a llevar a cabo. Al condenado se le da la oportunidad de oír el contenido del plan. Control e incumplimiento de las condiciones. El cumplimiento de la pena es fehacientemente controlado. El control se enfoca principalmente en asegurar la realización del trabajo encargado. A diferencia de otros países nórdicos, esta pena no conlleva el control del comportamiento del condenado. Se centra exclusivamente en el eficaz cumplimiento del trabajo asignado. Los incumplimientos leves son tratados con reprensiones, pero los más graves se ponen en conocimiento del fiscal, quien puede decidir llevarlo ante tribunal. Si el tribunal considera que las condiciones para realizar el trabajo han sido severamente incumplidas, convertirá el tiempo que queda de cumplimiento en una pena de prisión. Las horas ya trabajadas serán consideradas en beneficio del condenado. En esta situación, la duración de la prisión será calculada aplicando la escala de conversión. El número de trabajos en beneficio de la comunidad. El objetivo del legislador fue que esta pena se utilizase solo en aquellos casos en los que el condenado debería haber sido condenado a una pena de prisión. Dado el aumento de las penas de trabajos en beneficio de la comunidad, el número de las penas de prisión des149
cendieron desde 1992 a 1997/98. En 1998, la media diaria de condenados a penas de trabajos en beneficio de la comunidad era de 1.200 y el índice de reclusos de 2.800. Ello lleva a afirmar que esta pena se ha convertido en una alternativa válida a la pena de prisión. Durante los últimos cuatro años, el número de penas de trabajo en beneficio de la comunidad ha descendido, mientras el número de penas de prisión ha aumentado. Ello se debe parcialmente al hecho de que esta opción no es válida para los delincuentes reincidentes. Si la comisión de delitos continúa, los tribunales revocan la pena de trabajos en beneficio de la comunidad por la pena de prisión. En la actualidad parece que la situación se ha estabilizado. Anualmente alrededor de 3.500 penas de trabajos en beneficio de la comunidad se imponen por los tribunales. Ello representa alrededor de un 35-40% de las penas de prisión sustituidas (menores de 8 meses) La mitad de estas penas son impuestas a conductores ebrios. Anualmente se realizan alrededor de 250.000300.000 horas de trabajos. Esto corresponde al trabajo de 400-500 reclusos al día (10-15% de la población penitenciaria) La media de duración de estas penas es de 70 a 90 horas. La proporción de penas de trabajos en beneficio de la comunidad revocadas varía entre el 11% y 15% (de las penas que se ejecutan cada año). Tasa de reincidencia. Según un estudio realizado por Instituciones Penitenciarias en Finlandia, existen pequeñas diferencias en relación a la reincidencia entre aquellos condenados a una pena de trabajos en beneficio de la comunidad y aquellos condenados a pena de prisión (Muiluvuori, 2001). De los condenados a prisión, un 55% fueron de nuevo condenados en los siguientes tres años, frente al 52% de los que cumplieron penas de trabajos en beneficio de la comunidad. Tras un seguimiento de 5 años, la reincidencia incrementó en un 67% entre los condenados a prisión y en un 61% entre los que cumplieron una pena de trabajos en beneficio de la comunidad. El estudio se llevó a cabo utilizando muestras homogéneas. Discusión 1: La regla de conversión. La regla de conversión (1 día de prisión = 1 hora de trabajo) ha sido en ocasiones criticada al no tener en cuenta las diferencias de severidad entre una pena y otra. Sin embargo, en la práctica esta regla no favorece a aquellos que convierten la pena de prisión por la de trabajos en beneficio de la comunidad, ya que los reclusos pueden salir en libertad condicional una vez cumplida la mitad de la condena (para los primarios) o 2/3 (para los reincidentes). De este modo, la pena 150
de trabajos en beneficio de la comunidad dura el doble que la pena de prisión para un primario. En mi opinión, se debe enfocar la atención en otros factores y no exclusivamente en aquellos que tienen que ver con la severidad de las penas. Si se realizase una comparación adecuada entre las dos penas, no habría necesidad de adoptar la pena de trabajos en primer lugar. Algún peso debe tener el hecho de que la pena de trabajos es más constructiva y, desde el punto de vista de la reincidencia, menos perjudicial. Por el momento, no hay prevista ninguna reforma para modificar esta regla de conversión. Discusión 2: Capacitación e igualdad. Solo aquellos condenados considerados capacitados para realizar un trabajo en beneficio de la comunidad, pueden verse beneficiados con esta pena. Esta capacitación se obtiene del informe realizado por la oficina de libertad vigilada. La situación puede ser particularmente problemática en la práctica si la persona en cuestión tiene problemas de adicciones y ello constituye un obstáculo para realizar el servicio a la comunidad. En tales circunstancias parece más apropiado tratar la adicción en prisión. Con ello se está produciendo una clara discriminación social. Para reducir este riesgo se ha intentado combinar el cumplimiento de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad con medidas asistenciales. Pero no parece ser suficiente. Aquellos condenados que no se encuentran capacitados para realizar trabajos en beneficio de la comunidad necesitarían otras penas alternativas. Un ejemplo de estas podría ser la pena de tratamiento de adicciones. Un plan para diseñar una nueva pena: Tratamiento de adicciones . Se trata de una pena alternativa a la prisión que se adapta
perfectamente a aquellos que sufren adicciones al alcohol o a la droga. Según los últimos proyectos de reforma, esta pena será incluida en el sistema de penas finlandés en el año 2004/2005. Este proyecto ha sido en parte inspirado en el modelo sueco. Sin embargo, la principal modificación procede de las experiencias en Finlandia con las penas de trabajos en beneficio de la comunidad. Se considera que es necesario distinguir claramente entre aquellas penas dirigidas a aquellos que padecen algún tipo de adicción y aquellos condenados que no cumplen los requisitos exigidos para la imposición de la pena de trabajos en beneficio de la comunidad. La versión finlandesa sigue las soluciones legislativas adoptadas en la ley de penas de trabajos en beneficio de la comunidad. De este modo, esta nueva pena se impondrá para reemplazar a la pena de prisión, usando el mismo procedimiento de dos fases, exitosamente empleado en relación a las penas de trabajos en bene151
ficio a la comunidad: Primero, los sujetos deben ser condenados a una pena de prisión de menos de 8 meses de duración. Después el tribunal debe considerar si esa pena puede sustituirse por la de tratamiento. La principal condición es que el delito haya sido causado por la grave adición a las drogas o al alcohol del condenado y que éste consienta en cumplir el tratamiento. En la práctica, esta pena debería por tanto ser utilizada para los condenados que a causa de su adicción no se consideran capacitados para cumplir una pena de trabajos en beneficio de la comunidad. La duración del tratamiento será de 6 meses a 2 años. Parte del tratamiento se deberá cumplir en instituciones cerradas y otra parte en un ambiente abierto. Si el condenado rehúsa participar en el tratamiento, abandona el programa o incumple cualquiera de las condiciones impuestas, deberá cumplir la pena en prisión inicialmente impuesta. IV. ¿HAY PENAS ALTERNATIVAS A LA PRISIÓN? La política criminal europea se caracteriza por dos tendencias: el incremento del uso de la prisión y la adaptación de las nuevas penas alternativas. Lo primero refleja la tendencia punitiva y populista al alza en las políticas criminales europeas. La segunda trata de contrarrestar este desarrollo ofreciendo penas alternativas a la prisión más constructivas, racionales y humanas. Los países escandinavos han sabido de forma exitosa regular los índices de encarcelamiento. Combinando las experiencias de diferentes países es posible realizar una lista con precondiciones necesarias para una exitosa puesta en marcha de las penas alternativas a la prisión. Las preguntas claves son: (1) en primer lugar, cómo asegurar que esas sanciones sean aplicadas, (2) cómo asegurar que van a sustituir a la pena de prisión (en lugar de reemplazar a otras penas no pri vativas de libertad) y (3) cómo mantener la credibilidad de esas penas. La siguiente lista resume algunos de los puntos principales, desarrollados más adelante con más detalle (12). 1. Debe asegurarse que las nuevas penas alternativas sean realmente utilizadas para sustituir a la pena de prisión. En la mayor parte de los países, estas penas sustituyen a la pena
(12) Ver especialmente K ALMTHOUT, Antón Van: «Community sanctions and measures in Europe: a promising challenge or a disappointing Utopia», In Crime and Criminal Justice in Europe, Council of Europe Publishing, Strasbourg, 2000.
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de prisión sólo en un 50 ó 60% de los casos. Este índice se puede mejorar si directamente se establece, como en el caso de Finlandia, que las penas de prisión puedan sustituirse por estas penas de trabajos en beneficio de la comunidad (suponiendo un 90% en Finlandia). Otra forma sería definiendo las nuevas alternativas como modos de cumplimiento de la pena de prisión, como ha ocurrido con la pena de localización permanente en Suecia. El experimento sueco del arresto domiciliario como condición para adelantar la libertad condicional es otro ejemplo.
2. Uso efectivo de las alternativas y criterios jurisprudenciales coherentes respecto a los criterios para su implementación. Los tribunales deberían servir de guía respecto a cuándo y para quién deben ser estas penas impuestas. Los tribunales deben proveerse de todo el material necesario, incluidos informes sociales, para ser capaces de considerar el uso de estas penas de forma seria. El papel y la posición de estas alternativas en el sistema penal (cómo deben relacionarse con otras penas) debe asimismo aclararse. 3. El éxito de las penas alternativas requiere medios e infraestructura propios. Las penas de trabajos en beneficio de la comunidad sólo pueden ser aplicadas dentro de un país con una infraestructura adecuada para su cumplimiento. Su implementación depende asimismo de la existencia de una institución como la oficina de libertad vigilada. A menudo se requiere cooperación con organizaciones públicas, semipúblicas o privadas. El Estado y las administraciones locales deben proporcionar los medios y el apoyo financiero necesario. 4. Control, apoyo y reacciones son necesarios para evitar los aban donos e incumplimientos y para mantener la credibilidad gene ral de estas nuevas sanciones. Hay una clara relación entre
la tasa de incumplimientos y la igualdad e intensidad de la vigilancia: cuanto menos control y vigilancia, mayor también es la tasa de incumplimientos. Debe existir una clara y consistente reacción en la práctica cuando las condiciones impuestas son incumplidas. Si estas reacciones son variables, crean desconfianza y rechazo por parte de los fiscales, de los jueces y de los ciudadanos en general.
5. Las nuevas penas alternativas normalmente requieren el con sentimiento y la cooperación del condenado. Se debe tratar al condenado, no como un objeto pasivo sino como un ser autónomo, capaz de elegir opciones. Además, la experiencia indica que un consentimiento válidamente otorgado, tras 153
ser el condenado explícitamente informado, es un factor motivador para el éxito del cumplimiento de la pena. Los acuerdos deben ser realizados para conseguir la motivación, la cooperación y la confianza del delincuente. 6. Los principios de igualdad y justicia no deben ser descuida dos. Las penas alternativas pueden a menudo producir situa-
ciones de discriminación, especialmente cuando son utilizadas en grupos de delincuentes socialmente privilegiados. Cualquier tipo de procedimiento y reglas de implementación claras y precisas son importantes para evitar estas situaciones. Otra forma es adaptar el sistema de las penas alternativas a las demandas de diferentes grupos de delincuentes con distintos problemas. Suecia, por ejemplo, tiene una específica sanción (tratamiento de adicciones) para aquellos que sufren adicciones al alcohol o a las drogas como un sustitutivo a las penas de prisión cortas. Finlandia tiene previsto iniciar un experimento similar para imponer esta pena a aquellos delincuentes que, debido a sus problemas de adicción, no cumplen los requisitos exigidos en la pena de trabajos en beneficio de la comunidad.
7. Información general y constante sobre los beneficios de las penas alternativas y sobre las desventajas de la pena de pri sión a través de la evaluación. Suele ocurrir que las nuevas
penas alternativas se crean para que sean un éxito, pero no hay garantías de que esto vaya realmente a ocurrir. Los fiscales y los jueces son los primeros sectores que pueden perder la confianza en estas penas. Las agencias de cumplimiento pueden perder motivación y la sociedad puede retirar su apoyo. Mantener la credibilidad general de las penas alternativas y demostrar su necesidad es un proceso continuo que no finaliza con la adopción del requisito legislativo y la adopción de una fase inicial de experimentación. Los grupos clave, responsables de la implementación de las penas alternativas, deben dar información general y constante de los beneficios generales de estas sanciones y de las desventajas del amplio uso de la pena de prisión. La eficacia de las nuevas penas alternativas debe ser sometida a una evaluación científica imparcial para obtener la información necesaria para su desarrollo futuro.
8. Cuidado con la expansión: evitar el exceso y la acumulación de las penas alternativas y de las penas inflexibles. El aumento del número de este tipo de sanciones repercute también en su atractivo político. Desafortunadamente, el deseo político 154
de mostrar al mismo tiempo la efectiva progresividad ha dado lugar a combinaciones múltiples, donde se han añadido diferentes elementos. Los resultados pueden dar lugar a sanciones excesivamente severas con alto grado de incumplimiento. El deseo de añadir a estas penas ingredientes extras de sanciones de custodia es un ejemplo de esto. También la demanda de demasiadas penas alternativas (demasiadas horas de trabajos en beneficio de la comunidad, restricciones de comportamientos irreales, etc) con sanciones demasiado inflexibles puede fácilmente incrementar el uso de la prisión. Viendo estas demandas parece fácil ponerlas en marchas (en la práctica es más difícil). Depende de la cultura política que pre valezca, de que la política penal sea guiada por argumentos racionales, así como de que su extensión se subordine a motivos políticos externos y a la popularidad política. Los esfuerzos por reforzar el uso de las penas alternativas forman de este modo parte de un largo proyecto contra el creciente populismo punitivista (13). V. CONCLUSIONES: EN CONTRA DEL PUNITIVISMO POPULISTA En un marco comparado, la política criminal de los países nórdicos presenta una clara orientación pragmática y no moralista, asentada en una fuerte política social. Esta política social ha sido producto del estado económico del bienestar y de políticas culturales corporativistas y consensuadas. Estas condiciones estructurales han hecho posible la construcción de una política criminal tolerante, apoyada por el desarrollo de las penas alternativas a la prisión y promovida por factores de confianza y legitimidad. Ello ha impedido una política criminal acelerada basada en acciones simbólicas, todo lo contrario, la política criminal de los países nórdicos se ha construido en base al cumplimiento de las normas por razones de legitimidad y aceptación, más que de temor y disuasión. Otros factores capaces de explicar la tolerancia de los sistemas penales escandinavos atenderían a la fuerte influencia de expertos, la escasa influencia de los medios de comunicación y la homogeneidad demográfica.
(13) Ver especialmente R OBERTS, Julian V., STALANS, Loretta J., I NDERMAUR , D. y HOUGH, M.: «Penal Populism and Public Opinión. Lessons from five countries», Oxford: Oxford University Press, 2003.
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Durante las últimas décadas hemos sido testigos en Europa de un cambio fundamental en la política criminal estadounidense. Este cambio general se ha visto influenciado por pequeños cambios de determinados factores estructurales (tales como un general decaimiento de la política social y solidaria, desigualdades sociales cada vez más pronunciadas, incremento del miedo al delito, descenso de la confianza en la legitimidad del sistema e impacto brutal de los medios de comunicación en la opinión pública). Como resultado final nos encontramos con una política criminal politizada y la emergencia de un nuevo fenómeno: el punitivismo populista (14) En efecto, en muchos países, la política criminal se ha con vertido en un instrumento político con un buen número de resultados desafortunados. En manos de los políticos, la política criminal es a menudo otro instrumento político, una forma de transmitir mensajes simbólicos, o de mostrar fortaleza. Las argumentaciones en materia de Derecho penal quedan lejos de convertirse en la base de los análisis de política criminal, donde el Derecho penal debería tratarse como última ratio (ser usado solo en casos donde otras soluciones no pueden ser aplicadas y solo cuando produce más beneficio que daño). En lugar de esto, las intervenciones jurídico-penales a menudo son determinadas por una necesidad política de hacer algo. La regla del pulgar responde a la idea de que a mayor nivel de autoridad política, más simplista resulta la respuesta. Los resultados se pueden apreciar en programas y eslóganes que son resumidos en dos o tres palabras, como «three strikes», «prison works», «truth in sentencing», «war on drugs». Los resultados más tangibles se pueden apreciar en el aumento de la población penitenciaria en la mayor parte de los países del mundo. En los debates escandinavos también se ha aludido a un aumento de la punición. El número de penas de prisión, así como el número de población penitenciaria ha comenzado a aumentar durante los últimos 5-10 años. Desafortunadamente este parece ser el caso también cuando uno observa la política penal a nivel europeo. La armonización de las penas en la UE aboga por penas más severas (15). Hoy en día
(14) Término acuñado por Bottoms. (15) En la primavera de 2004 la comisión de la UE publicó un documento (Libro verde) dirigido a analizar «si las diferencias nacionales relativas al sistema de penas eran un obstáculo para alcanzar el objetivo de ofrecer a los ciudadanos un alto nivel de protección en el marco de la libertad, la seguridad y la justicia». El documento fue definido como un «Instrumento inicial de reflexión», con el objetivo de alcanzar en un segundo estadio una mejor opinión informada en la idea de implementar las ideas de los países miembros.
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la política de sanciones de la UE se caracteriza por una confianza excesiva en la efectividad del sistema penal y más especialmente en las penas de prisión. Materias importantes tales como la pre vención del delito o la búsqueda de alternativas, el mantenimiento de los costes sociales y materiales del delito y del control del delito, han escapado a la atención política, a favor de acciones más visibles que muestran la fuerza política requerida. Esta es la razón básica por la que un amplio segmento de los estudiantes de derecho penal nórdicos ha mostrado poco entusiasmo a los intentos políticos de armonizar el derecho penal europeo (16). A pesar de estos cambios, hay espacio para el optimismo en Escandinavia. El camino comenzado por muchos otros sistemas penales europeos es inevitable. Muy pocas de las condiciones sociales, políticas, económicas y culturales aplicadas a los países escandinavos pueden explicar el aumento de la población penitenciaria en Estados Unidos y el Reino Unido. La seguridad social y económica que garantiza el modelo del estado de bienestar puede funcionar como política de tolerancia cero al delito. Los jueces y fiscales son y serán funcionarios de carrera con preparación profesional en esas materias. La cultura política aun impulsa los acuerdos y aprecia la opinión de expertos. Al menos es un camino para la esperanza. De todos modos, este problema no se puede resolver únicamente con esperanza. En una cultura política en la que se valoran generalmente argumentaciones racionales, pragmáticas y responsables, ¿queda algo por hacer? Resulta evidente que hay que mejorar aquellas precondiciones de racionalidad en la elaboración de las leyes penales basadas en posturas populistas a través de una más y mejor información a los políticos, a los profesionales y al público en general. Deberíamos aplicar las reglas generales de la responsabilidad política al discurso penal. Ningún plan o propuesta política se lleva a cabo sin una estimación de los costes, beneficios y posibles alternativas. ¿Por qué se permite ésto en política criminal donde se infringen derechos humanos fundamentales y donde los costes son inmensurables? E incluso la política criminal tendría frente a la política en general una enorme ventaja y es que podría permanecer distanciada de presiones sociales en base a la tendencia al (16) Ver por ejemplo JAREBORG 1998, GREVE 1995 y 2000, TRÄSKMAN 1999, 2002 y 2003, NUOTIO 2003 y 2004, ASP 2001 y 2002. Estos temores son más tenues en los países nórdicos: «Me sigue preocupando que ante el actual panorama político nos pongamos de acuerdo a nivel europeo en los principios penales, porque ello conlle vará irrefutablemente a un aumento de las penas de prisión sin un debate real acerca de la eficacia de tales penas» (Padfield 2004, p. 89)
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