Planificación territorial del turismo

Planificación territorial del turismo

Planificación territorial del turismo Salvador Antón Clavé (coordinador) Francesc González Reverté (coordinador) Neus Andreu Sunyer José Antonio Donaire F. Benjamín Galacho Jiménez María García Hernández Diego López Olivares Jaume Mateu Lladó Javier Puertas Blázquez

Diseño del libro, de la portada y de la colección: Manel Andreu Primera edición en lengua castellana: noviembre 2005 © Neus Andreu Sunyer, Salvador Antón Clavé, José Antonio Donaire, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García Hernández, Francesc González Reverté, Diego López Olivares, Jaume Mateu Lladó, Javier Puertas Blázquez, del texto © 2005 Editorial UOC Av. Tibidabo, 45-47, 08035 Barcelona www.editorialuoc.com

Realización editorial: Eureca Media, SL Impresión: ISBN: 84-9788-322-5 Depósito legal:

Ninguna parte de esta publicación, incluido el diseño general y la cubierta, puede ser copiada, reproducida, almacenada o transmitida de ninguna forma, ni por ningún medio,sea éste eléctrico, químico, mecánico, óptico, grabación, fotocopia, o cualquier otro, sin la previa autorización escrita de los titulares del copyright.

Coordinador Salvador Antón Clavé Francesc González Reverté

Autores Neus Andreu Sunyer Licenciada en Ciencias Ambientales por la Universitat Autònoma de Barcelona. Trabaja en el Área de Sostenibilidad del Centro de Investigaciones y Tecnologías Turísticas de las Islas Baleares (CITTIB) (Consejería de Turismo. Gobierno de las Islas Baleares).

Salvador Antón Clavé Doctor en Geografía, Medio Ambiente y Ordenación del Territorio por la Universitat Rovira i Virgili. Actualmente es profesor titular de Análisis geográfico regional de la Universitat Rovira i Virgili, y director de la Escuela Universitaria de Turismo y Ocio de esta misma universidad. Es presidente del Grupo de Trabajo de Turismo, Ocio y Recreación de la Asociación de Geógrafos Españoles y miembro de la Junta Directiva de la Asociación Española de Expertos Científicos en Turismo.

José Antonio Donaire Doctor en Geografía por la Universitat Autònoma de Barcelona. Desarrolla su actividad profesional en el Departamento de Geografía de la Universidad de Girona, donde es profesor titular. Ha sido director de la Escuela Oficial de Turismo de la Generalitat de Cataluña.

F. Benjamín Galacho Jiménez Doctor en Geografía por la Universidad de Málaga. Profesor titular del Departamento de Geografía de la misma universidad en el Área de Análisis Geográfico Regional. En la actualidad trabaja en temas relacionados con los Estudios de Impacto Ambiental del Planeamiento Urbanístico, en las implicaciones territoriales de la actividad turística y en la aplicación de tecnologías como los sistemas de información geográfica y la teledetección a la ordenación del territorio y a la planificación y gestión turística.

María García Hernández Licenciada en Geografía por la Universidad Complutense y en Documentación por la Universidad Carlos III de Madrid. Doctora en Geografía por la Universidad Complutense de Madrid. Actualmente es profesora del Departamento de Geografía Humana de esta universidad y miembro del Grupo de Investigación “Turismo y Ciudades Históricas”. Anteriormente fue gerente del Plan de Excelencia Turística de Ávila (Ayuntamiento de Ávila).

Francesc González Reverté Licenciado en Geografía e Historia por la Universitat Rovira i Virgili y doctor en Geografía por la Universitat Autònoma de Barcelona. Actualmente es profesor de la diplomatura de Turismo en la Universitat Oberta de Catalunya y de Geografía en la Universidad Rovira i Virgili.

Diego López Olivares Doctor en Geografía por la Universitat Jaume I. Catedrático de E. U. en el Área de Análisis Geográfico Regional en dicha universidad. En la actualidad es director de la titulación de Turismo de la Universitat Jaume I y coordinador de la Fundación Cavanilles de Altos Estudios Turísticos en Castellón. Jaume Mateu Lladó Licenciado en Geografía por la Universitat de les Illes Balears. Desarrolla su actividad profesional en el Centro de Investigaciones y Tecnologías Turísticas de las Islas Baleares. Javier Puertas Blázquez Licenciado en Historia por la Universidad Autónoma de Madrid. Máster en Espacios Naturales Protegidos por la UAM, UCM y Universidad de Alcalá. Máster en Educación Ambiental por el Instituto de Investigaciones Ecológicas de Málaga. Desarrolla su actividad profesional en la Oficina Técnica de EUROPARC-España.

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Índice

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Presentación ......................................................................................................... 11 Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

Capítulo I. Fundamentos de planificación territorial ..................... 15 Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

1. Conceptos básicos iniciales ..................................................................... 15 1.1. Principios y beneficios de la planificación territorial ........................ 15 1.2. La planificación del territorio como sistema ..................................... 20 2. El proceso de planificación territorial .................................................... 24 2.1. Los criterios básicos del plan territorial. Objetivos y métodos .......... 24 2.2. Sistemas del plan territorial................................................................. 26 2.3. Metodologías propias del proceso de planificación territorial .......... 31 2.4. La ordenación de territorios especialmente vulnerables ................... 38 2.5. Planificación territorial y planificación estratégica ........................... 43 3. La sostenibilidad como criterio de planificación .................................. 46 3.1. Sostenibilidad. Un concepto controvertido pero necesario para el turismo ................................................................................... 46 3.2. El turismo sostenible. Evolución, paradojas, gradaciones ................. 48 3.3. Los principios básicos del turismo sostenible. El triángulo de la sostenibilidad ......................................................... 52 3.4. Buenas prácticas de turismo sostenible y planificación .................... 59

Capítulo II. Técnicas e instrumentos para el análisis territorial ................................................................... 61 Neus Andreu Sunyer, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García Hernández y Diego López Olivares

1. Inventario y evaluación de recursos ....................................................... 61

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1.1. Los recursos territoriales. Definición ................................................. 62 1.2. Los recursos y el sistema turístico ...................................................... 62 1.3. Clases de recursos turísticos ............................................................... 64 1.4. El inventario de recursos turísticos. Metodología .............................. 66 1.5. Fuentes de investigación .................................................................... 67 1.6. Realización del inventario .................................................................. 70 1.7. La evaluación analítica de los recursos .............................................. 74 2. Delimitación del potencial turístico ....................................................... 79 2.1. Las unidades ambientales turísticas: su delimitación ........................ 80 2.2. Evaluación de la potencialidad turística ............................................ 83 2.3. El índice de potencialidad turística .................................................... 89 3. Estimación de la capacidad de carga ...................................................... 92 3.1. Impacto turístico, sostenibilidad y capacidad de carga ..................... 92 3.2. Breve historia del concepto de capacidad de carga ............................ 92 3.3. Definición de capacidad de carga turística ........................................ 93 3.4. Dimensiones de la capacidad de carga turística ................................. 94 3.5. Enfoques y propuestas para el estudio de la capacidad de carga turística ................................................................................. 97 3.6. Problemas y perspectivas respecto al uso de los análisis de capacidad de carga turística ........................................................... 99 3.7. Metodologías de trabajo para la estimación de la capacidad de carga turística. Algunos ejemplos ................................................ 100 4. Análisis de la demanda turística ........................................................... 104 4.1. ¿Qué interesa conocer de la demanda turística? .............................. 104 4.2. Fuentes y técnicas para el estudio de la demanda turística ............. 105 4.3. Parámetros básicos de análisis de los flujos turísticos ..................... 107 4.4. Análisis del perfil del visitante y de su experiencia turística ........... 113 5. Evaluación de impacto ambiental (EIA) .............................................. 114 5.1. Antecedentes y evolución ................................................................ 115 5.2. Contenidos de la EIA ........................................................................ 118 5.3. Percepción social de los impactos ambientales ............................... 128 6. La utilidad de la cartografía y los sistemas de información geográfica (SIG) ........................................................... 129 6.1. Cartografía y SIG. Definiciones, relaciones y técnicas asociadas .......................................................................... 130

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Capítulo III. Diseño de planes turísticos del territorio .................. 143 José Antonio Donaire, Francesc González Reverté y Javier Puertas Blázquez

1. Instrumentos y planes ............................................................................ 143 2. Planes sectoriales y planes territoriales ................................................ 144 2.1. La ordenación de los espacios urbanos ............................................ 145 2.2. La planificación de los espacios urbanos monumentales ................ 154 2.3. La ordenación de los espacios naturales .......................................... 159 2.4. La planificación regional de la actividad turística ........................... 184 3. El proceso de planificación territorial del turismo. Ejemplos de casos ................................................................................... 185 3.1. La regeneración de espacios turísticos saturados. Las directrices de ordenación territorial de las Baleares .................. 186 3.2. Los “espacios oportunidad”. El Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano .................................................................. 188 3.3. El turismo como agente de desarrollo comarcal. Las tierras del Ebro (Cataluña) ......................................................... 190 3.4. La planificación del paisaje. El Plan territorial paisajístico del Valle de Aosta ............................................................................. 192 4. Los planes territoriales turísticos. Estudio de casos a diferentes escalas ................................................................................. 194 4.1. Los planes de excelencia y dinamización. La intervención en los espacios maduros y en los nuevos espacios ........................... 194 4.2. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan turístico regional de Extremadura ....................................... 195 4.3. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo de Castilla y León (2002-2006) ........................................................ 197 4.4. La planificación territorial turística local. Plan de dinamización turística de Coria .............................................................................. 198 Bibliografía ........................................................................................................ 200 Glosario .............................................................................................................. 208

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Presentación

Presentación Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté

Esta obra pretende ser una iniciación a los principales mecanismos de planificación del espacio turístico. Con esta finalidad, se presentan los conceptos teóricos y los instrumentos y procedimientos metodológicos necesarios para observar el proceso de implantación de las prácticas de planificación y los beneficios que comporta su utilización y generalización. El primer capítulo, “Fundamentos de planificación territorial”, explica aspectos básicos sobre ordenación del territorio y planificación en general. La estructura del capítulo consta de tres partes relacionadas entre sí con el objetivo de definir en qué consiste la planificación y cuál es la utilidad de su uso como metodología aplicada a la ordenación de espacios turísticos. Se parte de la base de que la planificación y la práctica territorial son condiciones indispensables para dotar a la gestión de los territorios y espacios turísticos de pautas y elementos de sostenibilidad. En el segundo capítulo, “Técnicas e instrumentos para el análisis territorial”, se indican algunas técnicas y herramientas de análisis territorial directamente aplicables a la planificación turística del territorio. El capítulo consta de seis partes, en cada una de las cuales se explica una técnica o instrumento concreto. En conjunto se plantean los fundamentos conceptuales e ideológicos, su utilidad y los mecanismos procedimentales para su correcto uso. El primer apartado se inicia definiendo el concepto y el tipo de recursos turísticos a efectos de inventario y se establecen los mecanismos de evaluación analítica que sobre ellos se puede aplicar. En un segundo apartado se explica el papel de los recursos en la delimitación de la potencialidad turística de un territorio, juntamente con otros factores como la accesibilidad y los equipamientos. El tercer apartado se dedica a exponer el concepto de capacidad de carga como elemento para calcular la correcta dimensión de los flujos de visitantes que permita mejorar la gestión del espacio turístico. En un cuarto apartado, centrado en el análisis de la demanda, se describen las fuentes existentes y los mecanismos para la obtención de infor-

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mación relativa a las características de la demanda turística. Seguidamente, en el apartado quinto, se presenta uno de los instrumentos analíticos de carácter ambiental. Se expone la técnica de evaluación de impacto ambiental aplicada al turismo como mecanismo para minimizar futuros impactos relacionados con el desarrollo de nuevos proyectos. Finalmente, en el sexto apartado, se presentan las utilidades de la cartografía y los sistemas de información geográfica tanto a los efectos de la planificación y gestión del espacio turístico, como método para la representación y comunicación de información de interés para los turistas. El capítulo tercero, “Diseño de planes turísticos del territorio”, está dedicado a la elaboración de planes turísticos de carácter territorial. Se diferencian, en primer lugar, los tipos de instrumentos normativos y planes que se aplican a la hora de ordenar turísticamente un territorio. Se trata de una diferenciación basada en la naturaleza de los planes pero también en las características geográficas del objeto que hay que planificar. En un segundo apartado se pretende abordar una aproximación a los diferentes tipos de planes sectoriales y territoriales, destacando su influencia potencial en el desarrollo de espacios turísticos. El tercer apartado va destinado a proporcionar ejemplos y casos de estudio sobre planificación turística desde una óptica territorial. En concreto se opta por exponer casos relacionados con espacios turísticos saturados (Baleares); regeneración de áreas metropolitanas a través del turismo (Bilbao); iniciativas de desarrollo local sobre la base del turismo (Tierras del Ebro, en Cataluña); y valoración del paisaje (Valle de Aosta, en Italia). Finalmente, el cuarto apartado reúne otros casos de estudio sobre planificación territorial turística combinados a diferentes escalas de análisis, local, regional y nacional. Los objetivos de la presente obra son los siguientes: – Presentar los principales conceptos y herramientas de planificación que son de aplicación en el campo del turismo. – Explicar el papel de la sostenibilidad como fundamento de los procesos de planificación turística. – Presentar las principales técnicas de análisis territorial de aplicación para la planificación turística del territorio. – Explicar el papel de la cartografía en los procesos de planificación territorial del turismo e introducir los sistemas de información geográfica como herramienta operativa.

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Presentación

– Presentar los instrumentos normativos y los tipos de planes que se realizan para la ordenación territorial del turismo. – Presentar las principales técnicas de análisis territorial de aplicación a la planificación turística del territorio. – Explicar cómo se evalúan de manera sistemática los recursos turísticos – Describir los factores que determinan la potencialidad turística de un territorio y explicar cómo se determina. – Explicar las técnicas principales de análisis de la demanda turística. – Introducir el concepto de capacidad de carga aplicada al turismo. – Plantear la utilidad de la evaluación de impacto ambiental como instrumento para la planificación turística del territorio. – Presentar el papel de la cartografía y los sistemas de información geográfica en los procesos de planificación territorial de carácter turístico. – Profundizar y reflexionar sobre la necesidad que el desarrollo turístico tiene de la planificación. – Entender los conceptos, elementos e instrumentos básicos de la planificación turística. – Distinguir los diferentes tipos de planes turísticos y conocer sus componentes. – Conocer la secuencia lógica del proceso de planificación y sus fases.

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Capítulo I. Fundamentos de planificación...

Capítulo I Fundamentos de planificación territorial Salvador Antón Clavé y Francesc González Reverté1

1. Conceptos básicos iniciales

1.1. Principios y beneficios de la planificación territorial La ordenación del territorio va más allá de la mera delimitación de zonas y representa, en la actualidad, una opción indispensable de consenso social y económico, y un instrumento para la armonización territorial y la legibilidad espacial. Factores y elementos como la competencia por el espacio entre diferentes usos y actores sociales, la complejidad de los procesos de globalización y su traducción en una competencia entre ciudades y regiones a partir del uso como recurso de su territorio, la existencia de espacios especialmente vulnerables a la acción antrópica (montañas, litoral, rural y naturales protegidos), la necesidad de establecer mecanismos de cooperación, cohesión y equilibrio interregional, la coexistencia de intereses de protección y explotación del territorio, convierten en imprescindible el recurso a la ordenación del territorio para garantizar un funcionamiento integrado y racional del espacio. La ordenación del territorio no consiste simplemente en ejecutar un ejercicio colectivo de discusión sobre cómo debe establecerse un espacio dado (marcar las localizaciones y distribuciones de usos más adecuadas para cada lugar, ubicar las estructuras y sistemas que facilitan la mayor integración funcional posible de todo el territorio), sino también un instrumento preventivo y/o atenuador de conflictos territoriales existentes o latentes. De forma muy general podemos afirmar que la planificación favorece la optimización de los beneficios de la 1. Con la colaboración de Jaume Mateu Lladó.

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puesta en marcha de una actividad económica, así como nos permite prever los posibles perjuicios. Más concretamente, la ordenación del territorio plantea tres principios básicos (Gómez Orea, 1994): 1) La eficiencia. La organización de las actividades en el espacio de forma coherente, entre sí y con el medio que las acoge. 2) La equidad. El equilibrio en la calidad de vida de los diferentes ámbitos territoriales. Es importante entender que ordenar el territorio significa vincular las actividades humanas al territorio de manera que la estrategia de desarrollo perseguida no suponga un lastre para el espacio que las soporta, y al mismo tiempo, que las localizaciones de los lugares concretos donde desarrollar las actividades sean las más propicias para obtener éxito en los resultados de explotación. Es decir, que permita un desarrollo equilibrado en todas las partes del territorio y que se organice sobre una correcta base física. 3) El principio de jerarquía y de complementariedad. La integración de los diferentes ámbitos territoriales en los de ámbito superior (es decir, debe haber una complementariedad entre los diferentes planes establecidos y entre las diferentes escalas de ordenación: debe haber una concordancia entre los planes locales y los regionales, y entre éstos y los nacionales). El carácter público de la ordenación del territorio (aunque es evidente que también pueden participar en ella los agentes privados) deriva de la necesidad de entender esta práctica como una recopilación de voluntades encaminada hacia el beneficio colectivo, o al menos a conseguir unos objetivos socialmente consensuados. La ordenación del territorio más que una finalidad en sí misma es un instrumento al servicio de unos objetivos generales, razón por la cual para definir modelos territoriales es preciso elaborar políticas territoriales específicas. Ordenar el territorio implica dar respuesta a tres grandes interrogantes: 1) ¿Qué ordenar? 2) ¿Para qué ordenar? 3) ¿Cómo ordenar? Por supuesto el objeto de ordenación es el territorio, o más concretamente el mosaico de usos del suelo que la acción humana le ha ido otorgando a lo largo

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de la historia. Usos del suelo que coexisten sobre el territorio, que compiten por él y sobre los que es necesario asignar unos usos específicos, entre los que también se cuenta la protección. Se ordena el territorio para cumplir unas finalidades y objetivos prefijados de manera que estimulen el beneficio colectivo propuesto. Generalmente, estos objetivos se pueden dividir en dos grandes bloques: la equidad territorial y el uso racional de los recursos. Por ejemplo, la Carta Europea de Ordenación del Territorio persigue como objetivos fundamentales (Consejo de Europa, 1983: 1) el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones; 2) la mejora de la calidad de vida; 3) la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; y 4) la utilización racional del territorio. Los criterios para conseguir los objetivos propuestos (el uso racional de un bien escaso) se refieren a cómo se debe implementar la ordenación. La realización de objetivos de ordenación del territorio es fundamentalmente una tarea política, hecho que implica una voluntad de coordinación, concertación y cooperación entre diferentes autoridades, sectores y agentes sociales, a diferentes escalas. Igualmente importante es destacar el carácter interdisciplinar del ejercicio de ordenación territorial debido a las múltiples preocupaciones, temas y enfoques que deben ser abordadas. La justificación de la ordenación territorial tiene que ver con la incapacidad de los mecanismos de mercado para reparar los desequilibrios territoriales y las externalidades que plantea el crecimiento, sobre todo si éste toma un cariz espontáneo. Además, la ordenación debe enfrentarse a diferentes conflictos que se plantean en todo intento de planificación territorial y que, si se mantienen sin resolverse, plantean problemas para el desarrollo de un territorio: 1) La aparente contradicción entre conservación y desarrollo. 2) La existencia de sectores conflictivos entre sí. 3) La pugna entre el interés público y privado. 4) La diferente percepción local y de los intereses globales. Actividades económicas que intrínsecamente pueden aportar beneficios a la comunidad (por ejemplo, las industrias) pueden generar disfunciones y pérdidas en otras actividades o personas si no tienen una localización adecuada. La ordenación del territorio debe resolver estos problemas mediante la jerarquización de los objetivos perseguidos.

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Figura 1.1. Conflictos recurrentes con incidencia territorial

Fuente: Gómez Orea, 1994.

Los problemas que se pueden ocasionar si no se solucionan tienen que ver con los elementos siguientes: a) El desequilibrio territorial. Mientras que en unas áreas se concentran la población y las actividades, otras se convierten en desiertos humanos. b) Los impactos ecológicos y paisajísticos por localizaciones incompatibles con el medio. c) El derroche de los recursos naturales tanto por falta de actividad como por exceso de ella. d) La ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades. e) La mezcla y la superposición desordenada de usos. f) La incoherencia entre la localización de los puestos de trabajo y zonas de ocio o equipamientos y las zonas de residencia, demasiado separados unos de otros. g) El conflicto entre actividades y sectores. h) La descoordinación entre organismos públicos. La ordenación del territorio tiene en el plan el instrumento básico para ejecutar el proceso ordenador. El plan es el instrumento idóneo para desarrollar los

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criterios de desarrollo y los objetivos estratégicos que implica la ordenación del territorio. Conceptualmente hablando, el uso de planes para ordenar el territorio requiere aplicar dos criterios: 1) Elaborar estrategias de desarrollo social, económico, cultural y ambiental expresadas en las actividades que se localizarán sobre el territorio; la valoración de la capacidad que ofrece este territorio (recursos, fuerza de trabajo); y la relación que el territorio guarda con otros ámbitos jerárquicos (superiores e inferiores). 2) La distribución ordenada de las actividades según los principios de capacidad de acogida del medio físico, una adecuada zonificación y uso del territorio que favorezca las interacciones entre las diferentes actividades que son complementarias y que separe y evite el conflicto entre las que son incompatibles. Como se verá más adelante, esquemáticamente el plan consiste en la elaboración conjunta de un análisis del modelo territorial actual, una diagnosis de los problemas y potencialidades sobre la que gira una propuesta de objetivos y metas para alcanzar el modelo territorial propuesto, y una prognosis donde se establecen las determinaciones propuestas por el plan en un programa de actuaciones de acuerdo con un calendario de acciones a llevar a cabo, así como se especifican los recursos disponibles para implementarlas. Esta estructura es circular puesto que el plan no acaba una vez diseñadas las acciones, sino que deberá ser revisado un tiempo después para adaptarse a las nuevas circunstancias del modelo territorial surgido mediante la aplicación del plan. Las tres grandes modalidades de planificación física del territorio (las destinadas a la ordenación de los usos del suelo) son la territorial, la urbana y la sectorial. Nos interesa destacar aquí la primera de ellas, la planificación territorial. Esta modalidad de planificación surge en parte como respuesta a los aspectos que no eran tratados por la planificación urbana y sectorial. Algunas dinámicas justifican esta aproximación integradora y coordinada al tratamiento de los problemas territoriales. En primer lugar, el avance imparable del proceso de urbanización y el crecimiento de las ciudades muchas veces a costa de los espacios de gran valor ecológico y asociado a un aumento del consumo de recursos naturales. En segundo lugar, el desequilibrio y la disparidad de rentas y accesos a servicios entre regiones. En tercer lugar, la existencia de áreas con problemas específicos y necesidades de planificación a medida.

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De estos tres pilares emergen diferentes temáticas que la planificación territorial debe abordar. Pujadas y Font enumeran las siguientes: 1) la redistribución de la población y de las actividades económicas en todo el territorio; 2) la formulación de directrices globalizadoras para la planificación sectorial (espacios urbanos, infraestructuras, equipamientos, medio ambiente, etc.); 3) la formulación de directrices para el planeamiento urbano; 4) la definición de ámbitos para la planificación territorial de nivel inferior, tejiendo una estructura que permite ordenar coherentemente desde los espacios más grandes a los más pequeños; y 5) la zonificación del territorio acorde a problemáticas específicas de cada una de sus partes (Pujadas y Font, 1998). Siguiendo a Gómez Orea (2001) podríamos añadir también otros problemas que pueden ser mejorados o tratados mediante la ordenación del territorio: las degradaciones ecológicas y el despilfarro de recursos naturales; la ignorancia de los riesgos naturales en la localización de actividades; la mezcla y superposición desordenada de usos; la accesibilidad a la explotación de los recursos territoriales; la accesibilidad de la población a los lugares de trabajo; la superación de las dificultades territoriales para dotar de equipamientos y servicios a la población; los conflictos entre actividades y sectores; y la descoordinación entre organismos públicos del mismo rango y entre distintos niveles administrativos.

1.2. La planificación del territorio como sistema Como acabamos de ver, el simple listado de temas que incluye la planificación territorial ya nos da una idea de la complejidad que representa dar un tratamiento racional a los usos del suelo. El territorio funciona como un sistema complejo de múltiples interrelaciones e influencias. La influencia humana ha actuado históricamente sobre los ecosistemas tejiendo paisajes que los transforman. En los años setenta Ian McHarg propone, de forma pionera, una filosofía de actuación en planificación territorial que parte de la planificación ecológica como argumento para enfrentarse a la complejidad del territorio. La planificación ecológica planteada por McHarg pretende superar la planificación formal del momento (años sesenta), ya que la considera casi tan culpable como el crecimiento descontrolado por no reconocer lo que es intrínsicamente idóneo o inadecuado

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para el crecimiento urbano o la localización de determinados usos del suelo. Los principales elementos de su pensamiento, que ha creado escuela entre los planificadores contemporáneos, pueden resumirse de la forma siguiente (McHarg, 2000): 1) Abandonar el antropocentrismo y la idea de superioridad natural del hombre, por la noción, mucho más humilde, centrada en la coexistencia del hombre en la naturaleza. “Si se acepta la máxima de que la naturaleza es el escenario de nuestras vidas y que es indispensable un conocimiento mínimo de los procesos de ésta para poder sobrevivir o, aún más, para siquiera existir, gozar de buena salud y disfrutar, resulta asombroso descubrir cuántos problemas aparentemente complicados tienen una solución sencilla” (pág. 7). “Vista la biosfera como un único superorganismo, el naturalista considera al hombre como una enzima capaz de regularla. El hombre pertenece al sistema y depende totalmente de él, pero tiene la responsabilidad de la gestión, que se deriva de su apercepción. Éste es su papel; administrar la biosfera y su conocimiento” (pág. 123). 2) La consideración del proceso natural es el elemento clave en el ejercicio de planificación. El argumento fundamental es que la naturaleza aporta un conjunto de procesos y valores que implican oportunidades y limitaciones para el uso humano. “La finalidad […] es demostrar que el proceso natural, cuyo carácter es unitario, debe ser considerado como tal en el proceso de planificación; es decir, que los cambios realizados en partes del sistema afectan necesariamente al sistema entero, que los procesos naturales representan valores y que estos valores han de contabilizarse mediante un sistema único” (pág. 65). 3) El método de planificación más perfeccionado es aquel que incorpora el valor de los recursos, social y estético, a aquellos otros habitualmente considerados (las ventajas y los costes económicos). “Una vez aceptado que un lugar es la suma de procesos naturales y que estos procesos constituyen valores sociales, se pueden extraer conclusiones sobre el uso que se va a dar al lugar, de manera que asegure una óptima utilización y mejora de los valores sociales. Esto es, su idoneidad intrínseca”. 4) El método de planificación debe permitir usos complementarios del suelo, es decir, opta por la búsqueda de zonas que admiten más de un uso posible. “Esta idea tiende a entrar en conflicto con el principio de zonificación que impone la segregación de los usos del suelo. Reconocer que ciertas zonas son aptas para diversos usos del suelo puede considerarse como un problema o bien puede verse

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como la oportunidad de combinar los usos de una manera atractiva para la sociedad […] nos hemos acostumbrado a la monótona regularidad de la zonificación, porque no estamos acostumbrados a percibir la verdadera diversidad del medio natural, ni a responder, con nuestros planes, a esta diversidad” (pág. 105). 5) El proceso de planificación debe adoptar la idea de adaptación. Es decir, favorecer un proceso creativo de acuerdo con la evolución natural. El proceso de adaptación persigue la dirección que lleva de la simplicidad a la complejidad, de la uniformidad a la diversidad, de la inestabilidad a la estabilidad, de un bajo número de especies y simbiosis a un alto número de especies y simbiosis, de la entropía elevada a la entropía alta. “El proceso creativo exige que el medio se haga más adecuado, que el hombre adapte y se adapte al medio natural […]. La prueba de creatividad consiste en realizar una adaptación creativa. Ello implica identificar los medios intrínsicamente adecuados para un organismo o proceso, identificar los organismos, las especies o la institución adecuados al medio y marcar el inicio del proceso por el que el organismo y el medio se acomodan para conseguir una mejor adaptación” (pág. 120), y 6) El método cartográfico de comparación de capas. El método parte de la premisa de que ciertas zonas no son adecuadas para construir o destinar determinados usos mientras que otras son idóneas para ello, por lo que hay que identificarlas según criterios de utilidad social. “Si nuestros corazones son puros y nuestros instintos buenos, entonces entenderemos que si una zona resulta útil al hombre cuando se conserva en su estado natural, dejará de ser la más idónea para urbanizar. Y como no somos necesariamente puros ni buenos, resulta que […] si se seleccionan ocho rasgos naturales y los colocamos en orden de importancia en función de los procesos naturales, el conjunto de rasgos invertido formará un orden claro de idoneidad para la urbanización” (pág. 154). Superponer las diferentes capas de elementos analizados es vital para establecer este tipo de análisis. Se entiende que las capas mantienen entre sí una conexión temporal, es decir, la última capa sólo es comprensible en relación a las anteriores. Para comprender la ecología de una región, es preciso que las diferentes disciplinas científicas intervengan de manera integrada y no fragmentada en el análisis de capas, cosa que se consigue simplemente insistiendo en la cronología de las mismas. Dicho de otra manera, el estudio de la capa geológica permite reinterpretar la hidrología interna y superficial, ello conduce inevitablemente a los suelos,

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con los que se llega a las plantas, lo que conduce a su vez a los animales, lo que puede dirigir el uso del suelo. Como acabamos de ver, los principios de McHarg se basan en el reconocimiento de los procesos biológicos como criterios de planificación territorial. Entiende que los procesos naturales son expresivos de las condiciones territoriales (el paisaje por ejemplo es el resultado de la interacción entre éstos y la cultura humana) y actúan como determinantes naturales de los usos del suelo. Este planteamiento choca de lleno con el determinismo económico que había guiado la localización, forma y crecimiento de los espacios urbanos hasta el momento. El método empleado para cumplir con esta filosofía parte de la representación cartográfica de los elementos naturales para determinar su influencia e interrelación de unos con otros. Las actividades objeto de localización espacial (agricultura, ocio, forestal, uso urbano) son interpretados según esa cartografía y traducidos en mapas sintéticos de capacidad intrínseca. Es decir, se atribuyen valores a los procesos (no sólo económicos) que permiten zonificar las áreas según su valor social y ambiental. Más concretamente, McHarg otorga cuatro tipos de valores a los recursos naturales: 1) calidades inherentes (por ejemplo, el paisaje tiene valor estético por sí mismo); 2) productividad; 3) mantenimiento del equilibrio ecológico; y 4) riesgos potenciales derivados de un uso inadecuado de los procesos o recursos naturales. Dichos valores deben ser sintetizados cartográficamente apoyados en un inventario ecológico, un inventario económico y un análisis visual del paisaje, elementos que dotarán a cada parte del territorio de un valor total en función de cada uso del suelo posible y que permitirá discriminar los mejores/peores lugares para cada actividad o uso. Remarcar, por último, que la cartografía es el elemento básico en el método de McHarg, ya que permite identificar los lugares menos favorables a la localización en aquellos puntos donde concurren los mayores costes sociales de construcción y donde existen limitaciones por las características del medio natural. Cada valor se valora y es expresado cartográficamente con gamas de colores de mayor a menor intensidad. La superposición de los diferentes mapas muestra, finalmente, las zonas que mejor y peor responden al conjunto de criterios de partida para una localización determinada.

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2. El proceso de planificación territorial 2.1. Los criterios básicos del plan territorial. Objetivos y métodos Es habitual hablar de la región como el marco idóneo para ejercer la planificación territorial, a través de planes generales territoriales. La región permite ordenar territorios suficientemente grandes para diseñar estrategias de conjunto y suficientemente homogéneos para dar una visión general de la ordenación territorial perseguida. No obstante, los planes generales pueden diseñarse también sobre otras escalas. De hecho se distinguen cuatro niveles o escalas territoriales para ejercer la planificación territorial, cada uno de ellos con ventajas e inconvenientes. El supranacional, como por ejemplo es el caso de la Unión Europea. El nacional, que permite una visión global y homogénea, pero que tiende a descoordinarse y a fragmentarse, especialmente en aquellos países que han descentralizado la competencia de organización del territorio en regiones. El nivel regional, básico en la ordenación del territorio y, finalmente, el subregional. Este último nivel puede ser importante para regiones demasiado extensas, muy heterogéneas o con marcadas polaridades. En la planificación territorial la escala es un elemento importantísimo. La planificación acostumbra a organizarse en cascada, es decir, mediante diferentes planes jerarquizados según el ámbito territorial que abrazan y según la mayor o menor concreción de las disposiciones, recomendaciones y directrices que incluyen. Es decir, la jerarquía entre los planes se establece debido a que existen vínculos entre los planes superiores o generales y los sectoriales, que impiden a estos últimos contradecir a los primeros. Además, conviene tener en cuenta que un plan general territorial no puede ofrecer directrices territoriales precisas, sino grandes líneas maestras. Posteriormente, convendrá definir ámbitos más reducidos para la elaboración de planes más concretos o parciales, respetando las premisas y directrices de los planes generales. La primera parte de la planificación territorial es normalmente una definición de los objetivos del plan. En realidad, la definición de los objetivos es el resultado de tres fases complementarias a las que cabe añadir una anterior de preparación.

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0. En la etapa preparatoria se inicia la discusión del plan y se ponen los cimientos del proyecto de plan. 1. Análisis territorial a partir de diferentes variables territoriales, ambientales, económicas, sociales y políticas. 2. Diagnóstico-resumen del análisis, que permite establecer las principales potencialidades del territorio y sus amenazas más significativas. 3. Prognosis o parte dispositiva, en la que se fijan una serie de objetivos clave para el desarrollo del modelo territorial, y que normalmente se concreta en un programa de actuación. La fase preparatoria es el proyecto piloto del plan. Se decide cuál será el espacio objeto de la planificación; qué intenciones y filosofía contiene el plan; se efectúa una prediagnosis básica de la problemática principal; se establece la metodología de trabajo; se valora el marco legal existente; se forma el equipo de colaboradores; se construyen el programa y el cronograma de trabajo y se fija el presupuesto del plan. Durante la fase de análisis se pretende obtener un conocimiento científico completo de la realidad territorial objeto de la planificación, se efectúa el trabajo de campo necesario, las tareas de observación y se ejecutan las técnicas de análisis sectoriales. Para ello es necesario, en primer lugar, recoger y preparar toda la información relevante para detectar el funcionamiento del sistema territorial (los temas a analizar en esta fase son tradicionalmente el medio físico y los recursos naturales; la población y su actividad; el sistema de asentamientos y de infraestructuras; y el marco legal e institucional), su problemática específica y sus potencialidades. Una vez obtenida la información, se entra en la siguiente fase, de diagnosis, donde se analiza sintéticamente mediante una diagnosis territorial con el objeto de interpretar la situación actual del sistema de acuerdo a su estado actual, su trayectoria histórica y su evolución previsible. Al mismo tiempo se reflexiona sobre la interconexión existente entre problemas y oportunidades detectados. Es conveniente introducir también en esta fase una primera valoración de la capacidad de intervención y de la existencia de instrumentos de gestión; así como un pronóstico de tendencias previsible (cómo será el futuro probablemente, cómo sería deseable que fuese, y cómo es más viable que sea). La fase de definición de objetivos es clave para el desarrollo futuro de la planificación, en el sentido que expresa la voluntad de resolver los problemas actuales detectados, prevenir los futuros y aprovechar las oportunidades. Los objetivos sirven

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como punto de partida para el establecimiento de acciones y medidas que conllevan aplicaciones concretas y prácticas para la resolución de los problemas detectados. También enlaza esta fase con la anterior, de diagnosis territorial, puesto que la definición de objetivos va estrechamente vinculada al esquema de problemas y oportunidades pudiéndose elaborar en paralelo ambos árboles (problemas y objetivos). Además de estar relacionados con la diagnosis, los objetivos deben estar también relacionados entre sí y priorizados según su interés genérico. A partir de aquí se entra en la fase de prognosis, donde se identifican propuestas concretas y se debaten las medidas a tomar mediante un plan de actuación. Es decir, las soluciones previstas para poder alcanzar los objetivos propuestos en la fase anterior. Las acciones y medidas deben tener un carácter progresivo, depurando progresivamente las propuestas hasta obtener un nivel de detalle suficiente para ser evaluados en función de su capacidad de cumplir objetivos. En esta fase, al contrario que las anteriores, donde predomina el componente analítico, técnico y científico, la creatividad, la intuición e imaginación en las propuestas es fundamental. Finalmente, la selección de las acciones culmina el proceso en esta fase, debiendo expresarse las acciones de manera que se puedan poner en práctica, es decir, explicando qué se hace, cómo se hace, quién hace, quién financia y quién controla cada medida o acción propuesta. A pesar de que las tres fases anteriores son las principales en el proceso de planificación, éste no sería completo si no se efectúa la gestión del mismo. Se trata de una etapa ejecutiva, de puesta en marcha del plan, donde se materializan las propuestas y donde se efectúa un seguimiento y se controla la ejecución. Una vez articuladas e implementadas las propuestas, conviene establecer mecanismos de seguimiento de los resultados efectuando análisis continuos de la realidad cambiante y tomando decisiones en función de los cambios observados y de los efectos que sobre las medidas implementadas puedan tener. Por último, la fase de control va destinada a evaluar el plan según si éste se acerca o se aleja de la trayectoria prevista inicialmente, introducir medidas de revisión y nuevas acciones si se aleja de la misma, revisando y actualizando el conjunto si fuera necesario.

2.2. Sistemas del plan territorial Los espacios regionales son territorios complejos en los cuales la planificación debe abordar aspectos que van más allá de los elementos físicos o urbanos. A di-

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ferencia de la planificación urbanística, que tiene un fuerte componente físico, en este caso la metodología de trabajo más común es el análisis de los cuatro sistemas que integran el territorio y la interacción entre los mismos. Tabla 1.1. Elementos de un plan territorial Objetivos y estrategias – Planificación regional – Planificación subregional

Sistemas Sistema físico – – – – – – –

Topografía y modelo territorial Clima y vegetación Recursos naturales Paisaje Espacios protegidos Gestión de residuos Riesgos naturales

Sistema productivo – – – – – –

Actividades económicas básicas Actividades económicas secundarias Equipamientos Recursos humanos Localización de la actividad Zonificación

Sistema relacional – – – – –

Estructura interna y articulación Integración con el exterior Accesibilidad Transporte público Telecomunicaciones

Sistema urbano – Lugares centrales y jerarquía – Sistemas urbanos – Ejes de desarrollo Fuente: A. Hidenbrand (1996).

La planificación de los espacios regionales se estructura generalmente a partir de los siguientes elementos (véase la tabla 1.1): • los objetivos generales • el sistema físico o soporte • el sistema productivo • el sistema relacional • el sistema urbano

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Figura 1.2. Esquema. Relación entre los sistemas del plan territorial

El sistema físico incluye todos los elementos relacionados con el medio. Los planes territoriales deben partir de las condiciones territoriales estructurales, como la climatología, la red hidrográfica, el tipo de suelo y la orografía, la vegetación, etc. La mayoría de los planes territoriales incluyen un extenso capítulo dedicado al sistema físico, aunque en la práctica no existe una clara vinculación con el resto de la planificación. Las utilidades más comunes de este sistema son: • Propuestas de ordenación de los espacios naturales y las zonas verdes. Los planes territoriales intentan crear sistemas de relaciones entre las piezas del territorio que tienen un valor natural: cinturones verdes, corredores biológicos, redes de espacios naturales, sistemas de parques, etc.2 • Análisis de la calidad del paisaje y establecimiento de criterios de preservación de los elementos estructurales del paisaje.3 • Definición del sistema de entradas y salidas de energía y residuos. La concepción de la región como un espacio abierto en el que existen unas entradas (energía, agua, etc.) y unas salidas (aguas residuales, residuos sólidos, etc.), y no como un sistema cerrado, obliga a planificar estos elementos ambientales en el plan territorial. 2. Como es obvio, este punto tiene un indudable valor tanto para la tipología de turismo natural como para el resto de las tipologías (turismo litoral, turismo urbano, etc.). 3. El objetivo es precisar los elementos (naturales y antrópicos) que configuran la identidad del lugar, lo cual tiene una lectura turística inmediata.

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El sistema productivo analiza la lectura territorial de las actividades económicas. Aunque este tipo de análisis es más propio de los planes sectoriales, los planes territoriales también incorporan análisis vinculados con la economía de la región, siempre y cuando exista una plasmación en el territorio. Los principales ámbitos de estudio del ámbito productivo son: • El sistema productivo como agente estratégico. En este caso se identifican los sectores clave que deben definir el desarrollo del territorio (con frecuencia el turismo juega un papel esencial), los sectores en declive que puedan generar un proceso de recesión económica y estratégica del territorio y los sectores sensibles (la agricultura, la pesca, la artesanía, etc.), en los cuales las políticas de planificación procuran establecer mecanismos de preservación. • El sistema productivo en las subregiones. El plan territorial suele implicar una división en zonas, y el análisis del sistema productivo implica una definición de la especialización funcional de cada área: ciudades centrales, polos de descongestión, áreas de apoyo, centros secundarios, áreas periféricas, etc. • Elementos territoriales que dinamizan el sistema productivo. El plan territorial puede contemplar medidas o instrumentos de ordenación territorial, que tienen una lectura inmediata en el sistema productivo: polos tecnológicos, parques científicos, centros logísticos, polígonos industriales o terciarios, corredores de actividad, etc. En la actividad turística el sistema productivo estudia las posibilidades de desarrollo turístico de la región, las áreas turísticas de la región y sus densidades de ocupación, las tipologías turísticas reales y potenciales y la interacción entre el sector turístico y otros sectores de apoyo (comercial, agrícola, pesquero, inmobiliario, etc.). El sistema relacional trata sobre los elementos de conexión de la región, es decir, la ordenación y la planificación del sistema de comunicaciones, la accesibilidad y las telecomunicaciones. Normalmente este ámbito se trata en planes sectoriales específicos que se ocupan del transporte ferroviario, la conexión via-

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ria, la red portuaria, la accesibilidad aérea, las redes de telecomunicaciones o la conexión de servicios. Según Pujadas y Font (1998), los planes territoriales estudian el sistema relacional desde tres perspectivas: • La integración con el exterior, es decir, la conexión entre la región y las áreas exteriores, tanto nacionales como internacionales. La conexión aeroportuaria, la red de puertos, las carreteras internacionales o la red de ferrocarriles de alta velocidad son elementos capaces de transformar una región por su capacidad de conectarla con otras regiones. • La articulación interior, o sea, la red de transportes y comunicaciones que facilita la relación física entre las piezas de la región. Este modelo permite distinguir entre áreas centrales, áreas periféricas, áreas de corredor, nodos secundarios, etc. • La coordinación intermodal. Los planes territoriales son un instrumento muy eficiente para conseguir la coordinación entre los diferentes sistemas de transporte. Mientras que los planes sectoriales tratan cada una de las formas de transporte de forma individual, el plan territorial permite planificar la relación entre cada modelo de transporte y, además, su relación con los otros sistemas (físico, productivo y urbano). La creación de nodos intermodales, donde se pueda “saltar” de un modo de transporte a otro (por ejemplo, la conexión entre el aeropuerto y el tren de alta velocidad o entre un puerto y una autopista), incrementa la eficiencia general del sistema. Como es obvio, el sistema relacional tiene una importancia capital en la planificación de la actividad turística, ya que se vincula con la accesibilidad del destino respecto a las áreas emisoras y con la capacidad de movilidad interna, lo cual favorece los flujos turísticos intrarregionales. El elemento que tradicionalmente ha vertebrado el espacio regional es la red de ciudades. Las ciudades y sus relaciones son los elementos que de una manera más evidente contribuyen al sentido de región. De hecho, muchas de las propuestas de regionalización se establecen a partir de las relaciones funcionales entre las ciudades.

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El análisis del sistema urbano en los planes territoriales4 puede hacer referencia a los ámbitos siguientes: • Definición de las áreas funcionales. Las áreas funcionales son espacios definidos a partir de ciudades fuertemente relacionadas que, en muchos aspectos, actúan como si fuesen una sola entidad territorial. En muchos planes territoriales, como en el caso de las directrices de ordenación del territorio del País Vasco, la unidad básica de gestión del territorio no son las ciudades, sino las áreas funcionales. • Categorías de ciudades y potencialidades. El análisis urbano de los planes territoriales permite determinar grandes categorías de ciudades o sistemas de ciudades, que deben tener funciones diferentes en el proyecto de desarrollo territorial: núcleos centrales, áreas de descongestión, espacios urbanos periféricos, áreas de dinamismo económico, polos tecnológicos, etc. • Criterios básicos de urbanismo e intervención en el territorio. La escala regional permite definir criterios básicos de regulación de la intervención en el medio urbano y en el paisaje que permitan romper con la fragmentación de los planes municipales. Algunos planes territoriales proponen actuaciones coordinadas en la definición de la presión inmobiliaria, la capacidad de crecimiento o las restricciones de incremento de ocupación e, incluso, medidas genéricas sobre aspectos formales (fachadas, estructura urbana, etc.).

2.3. Metodologías propias del proceso de planificación territorial Cada fase de la planificación territorial dispone de unas técnicas aplicables para su desarrollo. Existe un buen número de ellas, pero pueden sintetizarse en cuatro tipos: 1) las técnicas de selección de opinión e identificación de temas clave; 2) las técnicas de diagnosis sintéticas; 3) las técnicas prospectivas, y 4) las técnicas de participación pública. El primer grupo corresponde sobre todo a la 4. Las directrices de ordenación territorial (DOT) de las Islas Baleares ejemplifican una estructura de la planificación basada en los sistemas urbanos y su capacidad de desarrollo. De esta forma, las DOT dividen el territorio insular en nodos estructurantes, núcleos con influencia supramunicipal, núcleos tradicionales y áreas turísticas del litoral. Cada una de estas unidades tiene una misión concreta en la estrategia de planificación territorial.

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fase de análisis y diagnosis, el segundo y tercero se ejecutan principalmente en la fase de diagnosis, mientras que las del cuarto grupo pueden ejercerse a lo largo de todo el proceso, aunque especialmente en las fases de diagnosis y gestión. El método Delphi se basa en la consulta directa a especialistas, y es uno de los instrumentos más utilizados en el diagnóstico de un plan territorial. El método Delphi (que recibe su nombre del oráculo de Delfos en Grecia) se fundamenta en el anonimato de los especialistas, con el objetivo de no condicionar la respuesta de cada experto consultado. Las distintas iteraciones permiten que las opiniones individuales o colectivas se retroalimenten, de manera que el resultado final es la posición general del grupo. El resultado es tanto un balance cuantitativo (porcentaje de opiniones más comunes, grado de acuerdo, etc.) como cualitativo (presentación de las opiniones singulares, estudio de los principales conflictos de opinión, etc.). Este método constituye un instrumento de análisis de la información, y se estructura en dos fases que se combinan: una fase cualitativa y una fase cuantitativa: • En una primera fase, a una serie de expertos o personas relevantes conocedoras de la realidad territorial (asociaciones empresariales, empresas históricas o singulares, expertos locales, expertos foráneos, políticos, agentes locales, etc.) se les pregunta unas cuestiones clave para realizar un diagnóstico sobre el espacio planificado. • En una segunda fase, se organizan las diferentes afirmaciones en una tabla y se reenvían a los mismos expertos con el fin de que señalen su grado de conformidad con las sentencias sistematizadas y ayuden a formular una opinión general del grupo. El proceso puede repetirse varias veces (iteraciones), aunque lo más frecuente es que sólo sea necesaria una segunda consulta. A diferencia de los talleres de trabajo con especialistas (brainstorming y similares), que se realiza presencialmente, el método Delphi se realiza a distancia mediante rondas de entrevistas a participantes que no se conocen. Por ello resulta más barata su ejecución, ya que elimina gran parte de los problemas y costes logísticos de las reuniones presenciales. Otra ventaja reside en el hecho de que las opiniones de los participantes no se ven condicionadas por la visión dominante de algunos especialistas destacados. Sin embargo, el Delphi requiere

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mayor tiempo de dedicación y no da lugar a que surjan discusiones espontáneas entre los participantes. El análisis DAFO (swot, en inglés) permite identificar las debilidades, las amenazas, las fortalezas y las oportunidades de un territorio, de las áreas en que se divide este territorio y de sus sectores económicos. Este modelo es utilizado especialmente en la planificación estratégica, y permite identificar de manera simple los elementos que actuarán como locomotora del desarrollo económico y territorial (aquellos que el plan debe reforzar) y los elementos que actuarán como freno o lastre (cuyo efecto el plan debe mitigar). El análisis DAFO consiste en confeccionar una matriz que simplifica el diagnóstico de un espacio. Tal y como refleja la tabla 1.2, la matriz está formada por dos criterios: • El primero es la diferenciación entre el diagnóstico actual (basado en el análisis previo) y el diagnóstico futuro (sustentado, sobre todo, en el estudio del entorno); • El segundo, la diferencia entre los aspectos (presentes y futuros) que son positivos y los aspectos negativos.

Tabla 1.2. Matriz DAFO Positivo

Negativo

Presente

Fortaleza

Debilidad

Futuro

Oportunidad

Amenaza

El diagnóstico permite identificar qué aspectos del territorio deben ser reforzados estratégicamente (las fortalezas), qué medidas hay que implantar para aprovechar las oportunidades del territorio, cómo pueden corregirse las debilidades del modelo y de qué forma es posible minimizar las amenazas. Algunos estudios DAFO determinan también el cuadrante crítico, es decir, cuál de los cuatro factores (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades) es más relevante en el diagnóstico del territorio. El análisis DAFO combina, por tanto, un diagnóstico de factores externos con otro diagnóstico de factores internos. El análisis externo permite identi-

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ficar aquellos factores incontrolables del entorno que son una amenaza o una oportunidad, mientras que el análisis interno establece una reflexión sobre los puntos fuertes y débiles que presenta el propio territorio. La integración del diagnóstico externo e interno se establece de forma sintética en la DAFO y permite identificar cuatro situaciones estratégicas posibles en una matriz: a) Las oportunidades del entorno exterior, que pueden aprovecharse mediante las fortalezas internas del territorio. b) Las amenazas exteriores, que pueden ser contrarrestadas por las fortalezas del territorio. c) Las oportunidades externas, que pueden ser aprovechadas si se consigue superar las debilidades internas. d) Las amenazas exteriores, que no pueden ser contrarrestadas si no se superan las debilidades, y que, por lo tanto, representan riesgos elevados para el territorio. El método MACTOR (matriz de alianzas y conflictos: tácticas, objetivos y estrategias) es un estudio prospectivo basado en las estrategias previsibles de cada uno de los principales agentes implicados. 1) El primer paso de este método es, obviamente, identificar los actores que intervienen en el proceso de decisión del modelo territorial turístico (hoteleros, sector inmobiliario, trabajadores turísticos cualificados, turistas, residentes, segunda residencia, etc.). 2) A continuación debemos realizar una matriz de influencia entre actores, tal y como se muestra en la tabla 1.3. Tabla 1.3. Matriz de influencia entre actores + +

Dependencia

–

Actores dominantes

Actores de enlace

Actores autónomos

Actores dominados

Influencia –

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3) El último paso es la definición de los diferentes objetivos estratégicos y de la posible posición de cada agente en los mismos. La suma de las posiciones estratégicas por objetivos puede llevar a la realización de un cuadro de alianzas final, en el que se establecen las relaciones positivas y negativas entre los agentes y las posibles alianzas, así como los principales elementos de conflicto. Las técnicas de selección de alternativas son instrumentos de análisis más complejos (las técnicas de simulación, el análisis coste-beneficio o las técnicas de análisis multicriterio son algunos ejemplos) que sirven como apoyo a la fase de prognosis de los planes territoriales turísticos. En este campo, la metodología de trabajo más común es la construcción de escenarios. Los escenarios son una proyección del futuro del territorio, diseñado a partir de una serie de condiciones de partida. Normalmente, el plan dibuja varias alternativas y opta por la más deseable. En la tabla 1.4 hemos presentado los diferentes tipos de escenarios. Tabla 1.4. Tipos de escenarios Tipo

Finalidad

Premisa

Escenario tendencial.

Determinar un futuro posible.

Tendencias estables.

Examina las tendencias y los factores.

Escenario de delimitación.

Definir el espacio de los futuros posibles.

Tendencias estables.

Hace variar de forma extrema las hipótesis.

Escenario normativo.

Crear la imagen de un futuro posible y deseable.

Se pueden determinar objetivos a priori.

Sintetiza los objetivos y relaciona futuro con presente.

Escenario contrastado.

Elaborar un futuro deseable en los límites de lo posible.

Se pueden determinar objetivos a priori.

Sintetiza los objetivos y relaciona futuro con presente.

Escenarios exploratorios

Escenarios de anticipación

Proceso

Los escenarios exploratorios parten de la situación actual y de las tendencias básicas de esta situación y, a partir de las mismas, dibujan un futuro posible. Podemos distinguir entre escenarios tendenciales y escenarios de delimitación. – Los escenarios tendenciales son aquellos que se limitan a establecer el marco futuro de acuerdo con la proyección de la situación de partida. Es la opción que ha utilizado, por ejemplo, el Plan territorial de Cataluña.

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– Los escenarios de delimitación son mucho más frecuentes. En este caso, el plan extrema las hipótesis de futuro, de manera que aparezcan varios escenarios que marcan los límites superior, inferior y normal de previsión de futuro. En los escenarios de anticipación partimos de la imagen de futuro y no de la situación actual. En este caso, definimos un futuro deseable y volvemos al presente con el fin de determinar cómo es posible llegar al horizonte dibujado. – En el escenario normativo se define un futuro posible y deseable a partir de los objetivos generales del plan. – Los escenarios contrastados incorporan elementos de contraste, con el fin de modificar los objetivos a medida que contrastamos el ideal con el progreso real. Los métodos de participación pública son variados en su metodología, pero coinciden en algunos puntos elementales. Puede recurrirse a este método durante todo el proceso de planificación, ya sea como consulta pública en el momento de proyectarse el plan, como valoración de la población en la fase de análisis y diagnosis, o bien una vez presentado el proyecto de plan en forma de exposición pública. El éxito de la participación pública dependerá en buena parte del grado de motivación que impulsa a la población a participar. De manera genérica, la participación se verá estimulada o desmotivada según las expectativas de conseguir los objetivos generados en las personas. Desde un punto de vista metodológico, hay que valorar si el proceso consiste realmente en una participación pública plena o bien se trata de un intercambio de opiniones sin capacidad de tomar la iniciativa. Factores como la elección de los participantes por parte del equipo técnico o los gestores del plan, la petición de opinión sin opción de añadir acciones vinculantes o la posibilidad de establecer alegaciones o no, son elementos que restringen o amplían la noción de participación pública. En este sentido, algunos autores establecen tipologías y escalas de participación (Hart, 1997) que permiten establecer el grado de participación y formas de implicación de la población en el proceso de planificación.

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La no participación se produce en los niveles más bajos (1 a 3) donde la participación ciudadana sólo es superficial, cuando no vehiculada y manipulada por los gestores o técnicos del proyecto. A partir del nivel 4 y 5, puede empezar a hablarse de participación. De hecho, se trata de un nivel inferior de participación, donde la población es consultada respecto a un proyecto que ha sido confeccionado a sus espaldas y del que no conocen muy bien su funcionamiento, ni quiénes serán los encargados de determinar el proceso de toma de decisiones. El nivel 6 supone una dirección por parte de expertos, pero con unos participantes plenamente conocedores del proceso y donde sus opiniones son tenidas en cuenta. Los niveles de participación plena, 7 y 8 implican una participación activa y con capacidad para tomar decisiones, a pesar de que el proceso sea tutelado por la administración responsable. La Agenda Local 21 (AL21) es un documento estratégico aprobado durante la Conferencia de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente en Río, el año 1992. La Agenda Local 21 se trata de un documento que consta de 40 capítulos y está orientado a la acción. El documento se estructura como un plan de acción donde se establecen una serie de proyectos adaptados a la escala municipal para reforzar el compromiso de mejorar la sostenibilidad del planeta por la suma de acciones locales, compromiso adoptado durante la Conferencia de Río. Por tanto, la AL21 es un documento que marca una estrategia común hacia la sostenibilidad para todos los municipios del mundo que de forma voluntaria quieran implementarla. En cierto modo, es un equivalente a un plan estratégico para la sostenibilidad, puesto que a partir de ella se evalúa el estado actual del municipio y se proponen líneas de acción para mejorar la situación social, económica y ambiental, siempre bajo el prisma del desarrollo sostenible. Es un plan de acción hacia la sostenibilidad, ya que en ella se evalúan todas las actividades que se realizan en el municipio (incluida el turismo) con el objetivo de evitar el desarrollo de impactos potencialmente negativos. Los puntos básicos que reúne la AL21 se resumen en cuatro aspectos: 1) Señala el horizonte hacia donde se pretende llegar, en forma de alternativa de futuro consensuada a través de todos los agentes sociales del municipio; 2) crea una fotografía del estado de salud municipal desde el punto de vista de la sostenibilidad; 3) genera complicidades entre los agentes locales; y 4) organiza tareas y sensibilidades acerca de un mismo objetivo.

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El modelo de trabajo que se establece en toda AL21 conlleva una triple vertiente: 1) Un trabajo técnico que se encarga de la recopilación y análisis de la información de estado local acerca de los aspectos sociales, económicos y ambientales y de su grado de sostenibilidad. 2) La participación ciudadana, encargada de debatir el modelo de desarrollo futuro propuesto y que completa la visión científica “objetiva” de los datos e información recopilada con una visión basada en la percepción de la población. 3) La información dirigida a la población durante todo el proceso de desarrollo de la AL21 y sobre los resultados del mismo. Habitualmente, el método de trabajo parte de la Guía metodológica de la AL21, aunque, al menos en Europa, también es habitual utilizar la guía elaborada por el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales (ICLEI en sus siglas en inglés). Éste es sólo un punto de partida, ya que a partir de él se configura una metodología de trabajo propia adaptada a la realidad de cada municipio. Según cuál sea esta realidad, se crean diferentes ámbitos temáticos y grupos de trabajo encargados de realizar los diagnósticos y el plan de acción específico estableciendo propuestas para cada uno de ellos. Finalmente, es importante destacar el establecimiento o participación en asociaciones (partnership) y redes sobre desarrollo sostenible y AL21 como fórmula para comparar casos similares, intercambiar experiencias y poder establecer, si es el caso, proyectos comunes.

2.4. La ordenación de territorios especialmente vulnerables Las particularidades de determinados ámbitos territoriales desaconsejan incluirlos en la planificación de tipo genérico, y motivan a su incorporación en planes de ordenación específicos. La fragilidad y vulnerabilidad al impacto antrópico de dichos ámbitos los convierte en objeto de medidas de ordenación específicas. Distinguimos cuatro espacios que reúnen estas características: los espacios rurales, las áreas de montaña, el litoral y los espacios naturales protegidos.

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2.4.1. Los espacios rurales Un primer inconveniente que aparece a la hora de planificar los espacios rurales es su difícil delimitación. La progresiva convergencia entre espacios rurales y urbanos en cuanto a estilos de vida, intercambio funcional, dependencia, etc. dificultan su identificación. De una manera un tanto simplificadora, los ámbitos rurales pueden identificarse con aquellos espacios que combinan bajas densidades demográficas, lejanía respecto a las aglomeraciones urbanas, una accesibilidad deficiente, y una dependencia relativa respecto a las actividades agrarias. Si bien ésta es la imagen mental que todos tenemos de los espacios rurales, la realidad muestra una amplísima heterogeneidad de situaciones que demuestra que no existen dos áreas rurales iguales y donde cada tipo plantea problemas de ordenación territorial diferentes. Pueden distinguirse áreas rurales de influencia urbana, próximas o con elevada accesibilidad respecto las áreas metropolitanas, con problemas asociados de competencias por los usos del suelo. Transformación paisajística e impacto ambiental; áreas rurales en decadencia, afectadas por el ciclo del declive rural; y áreas rurales de elevada fragilidad donde a las circunstancias propias del declive rural se suma un medio físico u otras circunstancias agravantes (áreas de montaña, algunas islas, etc.). Una problemática común a buena parte de las áreas rurales es el declive y despoblamiento rural. Se trata de un círculo vicioso que incluye la ausencia de oportunidades laborales, el retroceso demográfico, la existencia de umbrales poblacionales reducidos, la reducción y/o racionalización de los servicios destinados a un público potencial cada vez menor, y la consiguiente reducción de los factores de atracción de dicho ámbito, lo cual conlleva de nuevo una depreciación de las oportunidades laborales. Los problemas asociados a los que deberá enfrentarse la planificación territorial son, como vemos, de diversa índole: problemas demográficos, económicos, bajas dotaciones en equipamientos colectivos, deterioro de las condiciones ambientales y dificultades administrativas. Existen tres líneas estratégicas para formular propuestas de actuación orientadas a la ordenación de áreas rurales (Pujadas y Font, 1998). En primer lugar, el desarrollo rural integrado. Se trata de fomentar las actividades que pueden cambiar el modelo de desarrollo integrando todos los activos posibles. El turismo puede jugar un importante papel en este terreno, pero (igual que el resto de

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potencialidades socioeconómicas) nunca debe considerarse como una política sectorial, sino como una pieza más del entramado. En segundo lugar está el llamado ecodesarrollo, un modelo especialmente acorde con el mantenimiento de las condiciones de partida del medio natural. Finalmente, existe el concepto de desarrollo endógeno, que parte de potenciar el desarrollo a partir de las propias fortalezas y potencialidades

2.4.2. Las áreas de montaña La problemática que presentan estos espacios es muy similar a la de los espacios rurales que acabamos de ver, con el agravante de que tienen unas condiciones físicas más extremas, una vulnerabilidad natural más acentuada, una más vigorosa dinámica de despoblamiento, fenómeno bastante correlacionado con la altitud, y con mayores dificultades para ampliar o diversificar la base económica. Igual que sucede en el mundo rural, las zonas de montaña son heterogéneas. Una distinción básica se puede establecer entre zonas de alta montaña, con un medio natural habitualmente más frágil, pero con potencialidades turísticas acentuadas, y zonas de montaña media con mayores problemas derivados del ciclo vicioso del despoblamiento, que han sido objeto de intensivas políticas agrarias y destino de fondos estructurales.

2.4.3. El litoral Igual que sucede con el ámbito rural, el litoral resulta difícil de delimitar. De entrada, su simple delimitación física y biológica es insuficiente para las finalidades de ordenación del territorio, ya que la fina franja del litoral acostumbra a estructurar los usos del suelo de una importante porción de territorio que se extiende tierra adentro. Por ello es procedente distinguir entre costa (la estrecha franja de contacto entre mar y tierra), litoral (una franja variable pero más ancha, de algunos kilómetros que se extiende hacia el interior y hacia la plataforma marítima), y la zona de influencia (de anchura variable, pero normalmente muy extensa, donde se notan la influencia de las actividades organizadas desde el litoral).

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La pluralidad y complejidad de los usos del suelo organizados en el litoral, en ocasiones una franja estrecha donde la competencia entre usos es feroz, hace necesaria la ordenación específica del litoral. La convivencia de usos residenciales, industriales, turísticos, espacios naturales, pesca, infraestructuras de transporte, etc. aconseja organizar de forma planificada y sectorial el conjunto de usos. A esta situación se une la tendencia de disponer los usos del suelo de forma especializada sobre el litoral. La proximidad o lejanía al mar incide sobre la localización de determinados usos (la pesca, el turismo de playa o la industria naval se ubican en la costa, mientras que la urbanización, complejos industriales o infraestructuras viarias se localizan preferentemente en el litoral o en las zonas de influencia) con lo que la problemática planteada puede ser también espacialmente diferente en cada franja. Las propuestas específicas de ordenación del litoral giran sobre el concepto de ordenación integral, tratamiento del litoral como un espacio de gran valor y vulnerabilidad ecológica, compaginar los usos económicos y de protección, así como en zonificar adecuadamente la disposición territorial de las actividades.

2.4.4. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos no han sido objeto de atención genérica hasta hace relativamente pocas décadas, sin embargo, su progresión en cuanto a la superficie protegida en el mundo ha sido meteórica. La UICN distingue diferentes categorías de espacios protegidos, desde los que exigen un nivel de protección y zonificación máximo, hasta espacios que por sus características se distinguen poco de lugares de uso público y/o recreativo. Desde el punto de vista de la ordenación del territorio europeo, la mayoría de los espacios naturales protegidos se definen, además de por sus características físicas, por su asociación con actividades humanas y los sistemas urbanos que los rodean y con los que constantemente interaccionan. Con relación a este fenómeno, no deben ser ajenos a su planificación y gestión dos aspectos: el hecho de que los espacios naturales cada vez quedan más cerca, funcionalmente hablando, del mundo urbano, el cual condiciona su significado y uso; y que la percepción de sus va-

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lores intrínsecos es diferente según el punto de vista de quien lo valora (es decir, nadie discute el valor ambiental global de la selva amazónica o de un gran bosque tropical, pero para una determinada sociedad un modesto bosque mediterráneo puede tener un significado simbólico, utilitario y funcional igual de elevado). Estas dos consideraciones pueden servir como elemento de reflexión sobre qué, por qué y para quién, las diferentes sociedades protegen sus entornos naturales y qué valores son los que entienden que deben ser protegidos. El valor de los espacios naturales protegidos está, por lo tanto, en función de la combinación de valores físico-naturales, urbanos y psicosociales. Algunos aspectos a valorar son su papel como garante de la biodiversidad, pulmón verde o reserva ecológica; el uso como espacio recreativo de escape; el papel de espacio tapón para evitar un crecimiento urbano excesivo; la contemplación del paisaje y el reposo; la identidad territorial, etc. Esta heterogeneidad de funciones y contenidos le confiere una complejidad que va más allá de la mera fragilidad física y plantea retos para su adecuada planificación y gestión. El Congreso de Europarc de 2001 indicaba algunos aspectos clave para la planificación de los espacios naturales protegidos en el marco de la ordenación del territorio: uno de los retos principales es que necesariamente deben ser incluidos en una planificación territorial integral sobre el conjunto del territorio (ya que tiene poco sentido que actúen como islas solitarias y mal conectadas con el resto del sistema natural) y con las diferentes políticas y estrategias sectoriales, sin perder por ello su carácter propio como pieza fundamental en la conservación de los recursos naturales. Un segundo aspecto es el concepto de red, elemental para el buen funcionamiento de la política de espacios protegidos (un ejemplo de este sistema es la Red Natura 2000 de la Unión Europea). El sistema de planificación en red debe definir las relaciones entre las diferentes unidades y categorías de espacios protegidos, así como establecer los vínculos con otras categorías y planes del territorio, incluyendo espacios protegidos, zonas de amortiguación y conexiones biológicas. Igualmente importante es desarrollar documentos de planificación con capacidad para servir de referencia a cualquier otra planificación territorial, física o sectorial (por ejemplo, a través de la redacción de un PORN), o dotar de un plan de gestión adecuado a las características de cada espacio con la programación económico-financiera adecuada para alcanzar los objetivos planteados.

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2.5. Planificación territorial y planificación estratégica La idea implícita de un plan estratégico es intentar prever el futuro para comprender algunas de las cosas que sucederán. En este sentido, la planificación estratégica hace suya una de las máximas que el general Charles de Gaulle citaba como regla para el buen gobierno: “Aprovecha siempre lo inevitable.”

La PE es un procedimiento táctico de planificación que tiene sus orígenes en la esfera de la empresa privada norteamericana y sus procedimientos de management para mejorar su viabilidad en el mercado. A partir de la difusión de este método, muchas instituciones públicas optan por aplicarlo, especialmente en el ámbito local. La justificación de su uso tiene que ver con la necesidad de configurar las condiciones de competitividad que faciliten la creación de ocupación y de bienestar por parte de residentes y visitantes. El éxito que la planificación estratégica obtuvo en las ciudades y áreas metropolitanas se debe principalmente a la complejidad de los problemas que éstas afrontan; a la creciente incertidumbre; a la mayor competencia territorial en un marco de internacionalización y liberalización de la economía; la exigencia de participación de los agentes locales; las limitaciones que presentan los instrumentos de planificación tradicional; así como al creciente protagonismo de las ciudades como espacios que lideran el desarrollo regional. Las líneas maestras de la PE pasan por lo siguiente: 1) la definición de un modelo territorial global; 2) la concentración selectiva de los esfuerzos públicos; 3) la realización de actuaciones impulsoras y de demostración; 4) la consecución de un clima participativo e interinstitucional. La PE es un sistema de actuación que implica la realización de diagnosis y análisis de situación; establece criterios de objetividad en cuanto a los puntos fuertes y débiles de los lugares analizados e incide especialmente en las oportunidades que muestran; permite situar los problemas locales en una perspectiva comparada en relación con otros niveles (regional o nacional); fomenta la cooperación entre el sector público y privado, ayudando a deshacer malentendidos y proporcionando una

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visión común y un interés emocional y personal compartido; así como destina los esfuerzos y los recursos disponibles a los aspectos prioritarios, con lo que ayuda a la creación de productos estrella líderes en el futuro. Tabla 1.5. Contenidos, beneficios e implicaciones de la PE aplicada a los destinos turísticos Contenidos de la intervención estratégica • Anticipa el futuro • Asegura la reconversión de las ciudades • Permite establecer cultura local • Orienta los objetivos a partir de los recursos existentes • Afecta a todo tipo de actividades • Incluye fórmulas de gestión participativas • Se centra en objetivos críticos • Diagnostica oportunidades, peligros, debilidades y potencialidades • Concibe el espacio como producto competitivo • Objetividad en relación con puntos fuertes y débiles • Incide en los puntos fuertes • Fomenta la cooperación público-privado • Sitúa los problemas locales de manera comparada • Ayuda a deshacer malentendidos sobre la dinámica local • Enfoca la energía hacia los aspectos prioritarios • Proporciona interés personal • Ayuda a crear productos estrella • Está enfocada a la acción Implicaciones de la planificación estratégica • Definición de un modelo territorial global • Concentración selectiva de los esfuerzos públicos • Realización de actuaciones impulsoras • Realización de actuaciones de demostración • Consecución de un clima participativo e interinstitucional Fuente: Antón; Vera (1996).

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La planificación estratégica presenta conexiones, diferencias y complementariedades respecto a otros sistemas de planificación (Pujadas y Font, 1998). La planificación estratégica no tiene el carácter normativo de la planificación urbana, sino solamente marca un compromiso a seguir; además, no califica suelo ni regula sus usos. Sin embargo, la planificación estratégica confiere otros valores al proceso de planificación de los que carece la urbana y sobre los que puede complementarse. Por ejemplo, permite generar acciones para aumentar el atractivo económico del suelo cualificado y a pesar de no localizar actividades sobre el espacio, sí que permite organizarlas y dinamizarlas a través de acciones. La planificación urbana responde a un modelo de regulación de usos del suelo y la estratégica es un plan de acción que busca el consenso y la movilización ciudadana. La complementariedad de la planificación estratégica respecto a la urbana estriba, pues, en la capacidad de la primera en introducir otras dimensiones (económica, tecnológica, cultural) en el proceso, y en que introduce elementos dinamizadores y acciones que no puede hacer la planificación urbana. La planificación estratégica tiene menos diferencias de base con relación a la planificación territorial, ya que en este caso tampoco se cualifica suelo y se usan metodologías similares. Las diferencias más notables son que la planificación estratégica se encamina a la acción, mientras que la territorial marca un escenario de futuro y dispone de capacidad normativa. Algunas diferencias secundarias entre los dos tipos de planificación son las siguientes: 1) La planificación estratégica tiende a incorporar objetivos territoriales menos genéricos que la planificación territorial y que tienen un alcance territorial menor. Uno de los principios de la planificación estratégica parte de la necesidad de proponer pocas medidas, pero que estén relacionadas con los objetivos clave para la finalidad que se pretende satisfacer, mientras que la planificación territorial realiza propuestas más extensas. 2) Si la planificación territorial toma como objetivo finalista el desarrollo general en sus diversas dimensiones, la estratégica busca el cumplimiento de objetivos más específicos mucho más vinculados a recolocar en el contexto del mercado el espacio que se quiere planificar. De aquí viene la preferencia por los procedimientos que identifican los puntos fuertes y débiles, y por la arti-

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culación de medidas concretas muy seleccionadas sobre los puntos fuertes para expandirse, consolidarse o mejorar los beneficios y la posición competitiva del lugar. 3) A pesar de que ambos sistemas tienen necesidad de un consenso social amplio, la vinculación de éste con la planificación estratégica es más directa. El papel de la colectividad en la planificación territorial acostumbra a ser el de apoyar o rechazar el plan una vez redactado. En la estratégica, en cambio, en la medida en que es la misma colectividad o determinados segmentos y representantes de ésta quienes lo solicitan, se avanza en su participación en el plan. Así, el equipo técnico encargado de llevarlo a cabo intenta aportar soluciones y métodos para hacer posibles las propuestas de los colectivos y no a la inversa. De aquí viene la importancia que adquiere para un plan estratégico la capacidad de motivar, hacer participar y ser capaz de generar ilusión ciudadana. 4) La frecuente aparición de circunstancias no previstas hace que la planificación estratégica requiera una gran agilidad en su desarrollo que permita variar las estrategias según las nuevas circunstancias. En este sentido, se diferencia de la planificación territorial en el hecho de que otorga más importancia al desarrollo del plan que a su formulación. Por ejemplo, no sería ningún inconveniente que un destino singular participase de los criterios genéricos de desarrollo territorial apuntados en un plan nacional, regional o local y que, al mismo tiempo, utilizase un plan estratégico para aportar consideraciones en torno a la posibilidad de hacer que sus productos turísticos puedan competir mejor en un determinado mercado.

3. La sostenibilidad como criterio de planificación

3.1. Sostenibilidad. Un concepto controvertido pero necesario para el turismo

Desde el análisis científico, pasando por las instituciones encargadas de elaborar propuestas de políticas de distinta índole, hasta los medios de comunica-

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ción y las discusiones de café, todo el mundo parece hablar de sostenibilidad y, aparentemente, reconocer a qué nos referimos al utilizar este concepto. Factores como por ejemplo la proximidad del debate en torno a la sostenibilidad, iniciado en estos términos a comienzos de la década de los noventa –aunque con otras formas se remonta a décadas anteriores–, el amplio eco mediático de determinadas reuniones e iniciativas prácticas o la creciente sensibilización “ecológica” de muchos segmentos de la población, ayudan a explicar la veloz popularización del término y su introducción como vocablo habitual. A la hora de tomar decisiones, se pone el énfasis en el largo plazo, lo que implica una voluntad de intervención y de planificación en aspectos de la sociedad, la economía y el entorno natural. Establecer un marco conceptual para el estudio de la sostenibilidad aplicada al turismo de manera que seáis capaces de distinguir críticamente las prácticas sostenibles de las que no lo son. De una manera muy genérica, al referirnos a la sostenibilidad, estamos poniendo sobre la mesa un sistema de desarrollo que intenta satisfacer, material y éticamente, las necesidades actuales de la población sin por ello tener que comprometer las necesidades de las generaciones venideras. Esta idea elemental en torno a la sostenibilidad no deja de ser bastante superficial, y contrasta con un estado de la discusión científica en el que todavía queda un largo trecho por recorrer: carencia de un sistema de indicadores estandarizado y de referencia y, sobre todo, de inexistencia de una secuencia clara de actuaciones que puedan llevar los principios desde la fase de declaración de buenas intenciones a la práctica. El concepto recibe denominaciones diferentes según el ámbito geolingüístico de referencia (desarrollo sostenible entre los anglosajones, desarrollo perdurable en el mundo francófono). La indefinición terminológica, metodológica y de acción no permite acabar de centrar científicamente la cuestión, y más teniendo en cuenta –como se verá más adelante– los contrastes de interés en el desarrollo sostenible que los diferentes agentes sociales, regiones y países manifiestan actualmente. En el peor de los casos, si a la fragilidad académica se le añade cierto abuso del término sostenibilidad, que, a fuerza de repetirlo, pierde su sentido, pueden aparecer simplificaciones graves, o una retórica que, bajo la bandera de la sostenibilidad, defienda posturas alejadas de sus planteamientos.

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3.2. El turismo sostenible. Evolución, paradojas, gradaciones Si tomamos la sostenibilidad como principio rector de la actividad turística –es decir, si hablamos de turismo sostenible–, hay que tener cuidado de no caer en alguna confusión que la imprecisión del concepto de sostenibilidad pueda comportar. Swarbrooke apunta algunas de dichas confusiones (Swarbrooke, 1998): 1) El turismo sostenible no se centra sólo en la protección del medio ambiente, sino también en la viabilidad a largo plazo de la equidad social y económica. 2) La aplicación de medidas de sostenibilidad no beneficia a todo el mundo por igual, e incluso puede generar costes a determinados sectores. Es decir, la sostenibilidad no es neutra y no se resuelve por tanto exclusivamente desde el punto de vista técnico, sino en el político. La sostenibilidad gira en torno a tres ejes que definen los sistemas ambiental, humano (sociocultural) y económico. El desarrollo sostenible aparece como un concepto controvertido pero necesario porque los principios que plantea como punto de llegada nos acercan a la justicia social y al respeto ambiental. El concepto de sostenibilidad aplicado al turismo debería tener en cuenta previamente algunas aclaraciones sobre la idea general que flota en el ambiente, así como insistir en el hecho de que, más que un paradigma claramente establecido, es una tendencia muy marcada en la actualidad, pero con diversos grados de aceptación y compromiso. 3) Todavía hace falta mucha producción científica y la revisión del actual pensamiento sobre sostenibilidad aplicada al turismo. Existen algunas “vacas sagradas” que no han sido lo bastante contrastadas, por ejemplo, no siempre el desarrollo a pequeña escala resulta más sostenible que el turismo de masas. 4) El turismo sostenible no se puede separar del debate más amplio sobre el desarrollo sostenible en general. Las aportaciones que se puedan hacer desde el turismo a la sostenibilidad serán realmente valiosas cuando tengan incidencia en un ámbito global. 5) Probablemente, la actitud que tome la industria turística y los propios turistas será más efectiva para avanzar hacia el turismo sostenible que las acciones emprendidas por el sector público. El trasfondo histórico del turismo sostenible toma como punto de partida el debate sobre el desarrollo sostenible. Éste se remonta a la década de los sesenta, cuando aparecen en los países desarrollados voces críticas en torno al materialismo y al consumismo acentuado y se mani-

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fiesta la voluntad de cambiar el sistema económico para no desperdiciar los recursos e intentar recuperar el equilibrio con el medio. Durante los años ochenta, se multiplican los estudios e informes que alertaban sobre la capacidad de carga del planeta y planteaban alternativas desmaterializadoras en relación con el consumo excesivo de recursos, y también pretendían frenar el crecimiento demográfico. En 1987, la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones Unidas publica el llamado Informe Bruntland, en el que se manifiesta la voluntad de elaborar una estrategia para el desarrollo sostenible, aunque expresamente se deja para más adelante la redacción de los detalles sectoriales sobre cómo hay que aplicar dicha estrategia. Derivada de esta iniciativa, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 en Río de Janeiro representa el siguiente paso en la definición de estrategias globales de sostenibilidad. En la Cumbre de la Tierra de Río se ponen de manifiesto algunos de los principales problemas ambientales, la desigualdad económica entre los diferentes países y regiones, y se apuesta decididamente por el desarrollo sostenible. Según esta visión, el desarrollo debe enfocarse bajo un prisma ético que impida que unas comunidades o unas generaciones determinadas se beneficien más que el resto, dado que los recursos de la Tierra pertenecen al conjunto de la humanidad. Este tipo de planteamiento implica una enorme dificultad de aplicación práctica, ya que requiere un cambio en la manera de entender la relación de la humanidad con el planeta, redistribuir de forma equitativa los costes y beneficios de la explotación de los recursos y de la conservación del medio, así como erradicar uno de los principios más arraigados en el sistema de pensamiento económico actual: la creencia de que el crecimiento continuo es la única vía para el progreso. No obstante, la ambigüedad radica en la coexistencia de varias posturas en torno a la noción de desarrollo sostenible, en una escala que va desde las más débiles (el crecimiento sostenible) hasta las más radicales (la desmaterialización). Esta amplia gama de posibilidades que se oculta tras un concepto único obedece a la paradoja inicial de un término que incluye al mismo tiempo la idea de desarrollo y de protección. Sin embargo, para muchos científicos la auténtica contradicción sólo se da en la acepción crecimiento sostenible, basada en la filosofía del crecimiento continuo, mientras que el concepto desarrollo sostenible se considera más congruente, ya que persigue un cambio en el estilo de vida de la sociedad que conduzca hacia la satisfacción de las necesidades racionalizando y reduciendo el consumo de recursos. A

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partir de la Cumbre de la Tierra de Río, la sostenibilidad se convierte en un concepto clave y se incorpora definitivamente en el vocabulario y el contexto científico moderno. Desde el punto de vista del turismo, el acercamiento a la sostenibilidad responde a un gradiente que tiene que ver con aspectos como el grado de compromiso personal, la visión ideológica y el contexto temporal. Figura 1.3. Gradación de la tipología de turistas según su nivel de compromiso con la sostenibilidad

La gradación que aparece en esta figura sugiere que según cuál sea el grado de compromiso y de esfuerzo o sacrificio personal del propio turista, se acerca o se aleja del turismo sostenible (ecológico). De tal manera que podemos pasar de un extremo en el que no se tiene ninguna información ni consideración por el turismo sostenible, hasta la decisión de que no viajar es la única forma de no dañar el medio.

La introducción del turismo en la filosofía del desarrollo sostenible ha sido también gradual. La relación entre turismo, sociedad y medio permite ejemplificar este proceso. Durante los años cincuenta y sesenta, cuando el debate ambiental era muy incipiente, la introducción del turismo de masas se contempla como un factor de democratización de la sociedad y se habla del turismo como de una industria “sin humos”. En los años setenta y ochenta, a medida que crece la preocupación ambiental, comienza a plantearse que la inadecuada pauta de crecimiento y de imbricación territorial ha sido la razón de la decadencia de algunos destinos turísticos tradicionales; por su par-

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te, y paralelamente al desarrollo de nuevas periferias turísticas, se mantiene firme la idea del turismo como una herramienta para el desarrollo en países pobres. A partir de la década de los noventa, junto con la consolidación del pensamiento verde entre amplios sectores de la sociedad, se desarrollan o aparecen formas de turismo alternativo que tienen que ver con la mayor concienciación y preocupación de la demanda frente a la problemática ambiental y que la industria turística impulsa para satisfacer estos nuevos planteamientos de la demanda. Siguiendo la influencia de Río, han ido apareciendo documentos que tratan de la necesidad de impulsar el turismo sostenible en el ámbito internacional. Algunos de los documentos de mayor relevancia confeccionados por organismos internacionales como las Naciones Unidas, la OMT, la Unión Europea, la Unesco o la WTTC son los siguientes: • la Carta del turismo sostenible de Lanzarote, confeccionada en la Conferencia Mundial de Turismo Sostenible de 1995; la Agenda 21 para la industria de viajes y turismo (1996); • la Declaración de Berlín sobre diversidad biológica y turismo sostenible (1997); • la Declaración de Manila sobre el impacto social del turismo (1997); • la Declaración de Calvià sobre turismo y desarrollo sostenible en el Mediterráneo (1997); • el Código ético mundial para el turismo (1999), o • la Carta de Rímini de la Conferencia internacional sobre turismo sostenible (2001). Desde el punto de vista de las iniciativas concretas, la búsqueda de un compromiso de actuación por medio de la Agenda Local 21 –compromiso nacido también en la Cumbre de la Tierra de Río–, ha resultado un punto de inflexión. Este hecho es especialmente importante teniendo en cuenta que cualquier iniciativa de desarrollo turístico tiene una traducción local sobre espacios concretos. En este sentido, la Agenda 21 insta a todos los municipios y autoridades locales, con la colaboración de ciudadanos y sectores locales, a redactar y ejecutar planes de sostenibilidad. Los programas de Agenda Local 21 son concebidos para defender globalmente la filosofía del desarrollo sostenible a partir del nivel municipal siguiendo una

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metodología que intenta definir el alcance de los problemas de sostenibilidades del municipio, buscar acciones para corregirlos y crear una serie de indicadores para medir tales acciones correctivas, siempre de manera concertada con la población local y siguiendo un modelo de información abierto y un debate ciudadano permanente. Algunas de las implicaciones que la Agenda Local 21 tiene sobre la industria turística son: 1) La necesidad de incorporar todos los costes, incluidos los ambientales, en los precios ofrecidos por los bienes y servicios. 2) La necesidad de cambiar las pautas de consumo por medio de la educación, programas de consumo selectivo y la aplicación de estrategias para reducir la producción de residuos, eliminar el derroche de recursos y fomentar un uso más eficiente de los mismos. 3) La necesidad de planificar los usos del suelo e integrar territorialmente las previsiones de infraestructuras, crear sistemas sostenibles de provisión de energía y transporte, así como de tratar de forma específica los problemas en áreas propensas a desastres. 4) La necesidad de asegurar que los aspectos ambientales, sociales y económicos sean considerados conjuntamente en un marco de desarrollo sostenible.

3.3. Los principios básicos del turismo sostenible. El triángulo de la sostenibilidad

Una vez llegados a este punto, hay que intentar una definición de lo que se entiende por turismo sostenible, exponer cuáles son sus fundamentos básicos, cómo es percibido por los diferentes agentes del sistema turístico, así como explicar en qué consiste la utilidad de su aplicación. A pesar de que, como ya se ha comentado antes, intentar dar una definición sencilla del turismo sostenible resulta peligroso, ya que puede dar una impresión de simplicidad y ocultar la complejidad real del fenómeno, es necesario tratar de encuadrar el concepto. Las definiciones de turismo sosteni-

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ble que reproducimos a continuación parten de algunas de las más citadas y conocidas: Directamente derivada del principio de sostenibilidad del Informe Brundlandt, se podría decir que se trata de: “Formas de turismo que buscan la satisfacción de las necesidades actuales de los turistas, la industria turística y las comunidades locales, sin comprometer la capacidad de satisfacer las necesidades de las generaciones futuras.” A menudo también se destacan las relaciones entre los elementos del sistema turístico: “Turismo que es viable económicamente, pero que no destruye la base de recursos de la que depende su futuro, teniendo cuidado especialmente del medio físico y de la estructura social de la comunidad receptora, y en el que los nuevos equipamientos turísticos se tienen que integrar en el entorno que los soporta.” Si vamos un poco más allá, hay que destacar dos aspectos fundamentales: En primer lugar, no existe sostenibilidad si no viene dada de una manera integral, es decir, como el resultado de un balance positivo en términos tanto de eficiencia económica, como de equidad social y de conservación ambiental. La pirámide del turismo sostenible nos sirve para señalar que los impactos positivos tienen que afectar a los tres vértices, mientras que hay que minimizar los negativos. En segundo lugar, hay que mencionar que el turismo sostenible forma parte de una estrategia más amplia de desarrollo sostenible. Figura 1.4. El triángulo de la sostenibilidad

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En relación con esta última consideración, hay que recordar que muchas veces se tiende a considerar la sostenibilidad desde un punto de vista turístico-céntrico, en torno a todo lo que afecta a los destinos. En cambio, el proceso de sostenibilidad debería incluir también los efectos que el turismo pueda tener sobre las sociedades receptoras (por ejemplo, sobre la calidad de vida e incluso la salud de sus habitantes) y sobre los espacios de tránsito (por la contaminación asociada al transporte de turistas). En términos generales, el turismo sostenible aporta beneficios de diferentes tipos derivados de la racionalidad de su planteamiento:

• Permite una mejor comprensión de los impactos del turismo sobre el medio natural, sociocultural y económico. • Asegura una distribución justa de los costes y de los beneficios. • Genera puestos de trabajo locales. • Estimula empresas económicas locales, genera divisas en el país e inyecta capital y diversifica la economía local. • Asegura que la toma de decisiones se lleva a cabo escuchando a todos los representantes de los sectores locales, con lo que se abren vías para la convivencia del turismo con el resto de las actividades. • Incorpora la planificación para asegurar un adecuado desarrollo del turismo y mantener la capacidad de carga del ecosistema. • Ilustra la comunidad local sobre los beneficios de los recursos que tienen y los anima a preservarlos. • Contribuye a la tarea educativa y formativa de los turistas y al enriquecimiento personal.

La idea de que el turismo sostenible sólo existe como resultado de un triple balance positivo es fundamental, ya que destaca los estrechos vínculos entre todos los elementos del sistema turístico y lo desasocia de las prácticas turísticas que, por ejemplo, tengan un impacto económico positivo, pero uno ambiental negativo y uno social que sea una mezcla de ambos. Por lo que respecta a la consecución de sostenibilidad desde el vértice ambiental, resulta fundamental que el turismo respete una serie de principios que

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tienen que ver con la eficiencia económica entendida como la maximización del bienestar social y de la minimización del coste del uso de los recursos: a) Tratar el medio natural y los recursos que incluye como capital natural. b) Actuar según el principio de precaución. c) Utilizar los recursos de manera que no transformen la calidad ambiental o bien hacerlo dentro de unos límites razonables, medidos con estudios de impacto específicos. d) Corregir los daños causados mediante el principio de “quien contamina paga”. Por lo que respecta al vértice social del balance del desarrollo turístico, debe ser siempre positivo en el sentido de que los beneficios derivados del uso de recursos, sobre todo si son escasos, debe sobrepasar su coste. Hay que tener muy presente los servicios que el medio cumple para la sociedad en general y el turismo en particular, y que por eso desgastarlo supone despreciarlo. Por tanto, el uso sostenible del medio será aquel que no haga disminuir sus existencias de capital natural. A pesar de la importancia de este factor, un destino no será sostenible si sólo la actividad turística se desarrolla de forma armónica con el medio natural. Desde un punto de vista social, es preciso que la actividad turística no conduzca hacia la fragmentación de la sociedad ni hacia la aparición de guetos turísticos. De la misma manera, resulta fundamental que la comunidad local se involucre participando directamente en el desarrollo de los proyectos turísticos. Se puede hablar de las 4E como argumento básico para resolver de forma satisfactoria el desarrollo turístico sostenible en el ámbito social: a) Equidad. Asegurar que todos los miembros participantes en turismo tienen igualdad de condiciones y son tratados de forma justa. b) Igualdad de oportunidades (equal opportunities en inglés), tanto para los trabajadores como para los turistas. c) Ética. Es preciso que la industria turística no engañe a los turistas y que sea honesta en su trato con los proveedores. Por su parte, los gobiernos deben tener comportamientos éticos hacia los residentes y los turistas. d) Equidad de trato. Es preciso que los turistas consideren a las personas que les sirven como iguales, sin sentimiento de superioridad.

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Figura 1.5. Implicaciones, responsabilidades y actuaciones de los diferentes agentes del turismo a tener en cuenta con relación a la sostenibilidad

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Para que se pueda hacer del turismo un negocio justo para todos los agentes implicados, es preciso tener en cuenta diferentes aspectos de la óptica social, tal como se detallan en la figura.

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Desarrollar formas de turismo más sostenibles implica también seguir determinadas prioridades en la dimensión económica de la actividad: a) Implantar aquellas formas que optimizan los beneficios económicos asociados al turismo y que minimizan sus costes (estacionalidad y salarios bajos de los trabajadores, inversión en turismo que suplanta otras necesidades, inversiones costosas para usos estacionales a lo largo del año, dependencia del turismo y vulnerabilidad de la economía local ante los trastornos macroeconómicos). b) Procurar que los beneficios derivados del turismo se extiendan lo más posible entre la población local, y especialmente entre los sectores menos favorecidos de la población. c) Asegurarse de que el turista paga un precio justo por su experiencia. d) Tomar medidas para hacer que el gasto de las acciones para atraer y satisfacer las necesidades de los turistas no vaya sólo a cargo de los organismos locales y se redistribuya justamente con la industria turística. e) Proteger a las empresas locales de la competencia desleal por parte de grandes compañías internacionales con escaso compromiso con el destino. f) Reducir las pérdidas de divisas y beneficios de la economía local en beneficio del exterior. Ésta es una tarea compleja, ya que hay que saber cuál es la justa medida para beneficiar económicamente a la comunidad local sin caer en proteccionismos o formas casi monopolísticas que acaben lesionando los intereses de los visitantes. Por tanto, es preciso mantener un equilibrio entre el control local de la economía y el libre mercado y la libertad de elección del consumidor. Parte de la industria turística mantiene una actitud todavía vacilante, cuando no opuesta, a los principios del desarrollo sostenible, mientras que otros se van acercando a tales principios de forma decidida. No obstante, desde una perspectiva temporal amplia, podemos decir que las empresas del sector tienden cada vez más a involucrarse en el desarrollo turístico sostenible. Las razones de ello se originan a partir de una triple reflexión: En primer lugar, por responsabilidad social y porque cada vez son más conscientes de que la destrucción de los recursos sobre los que se fundamenta su negocio y la experiencia turística les podría perjudicar en el futuro. La persecución de la sostenibilidad suele ir asociada a la concienciación y a las prácticas vo-

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luntariamente aceptadas por sus compromisarios. Este carácter optativo contribuye sin duda a que el proceso de adopción sea llevado a cabo de una manera libre y reflexiva, pero también es un factor que induce a que cada agente haga una lectura diferente, e interesada, del turismo sostenible o que, simplemente, lo arrincone. En segundo lugar, porque cada vez más la administración impone la regulación de actividades que generan impactos y externalidades negativas y prefieren actuar voluntariamente a ser multadas u obligadas a modificar comportamientos. Finalmente, porque para muchas empresas la consecución de una etiqueta ecológica o sostenible significa un impulso de marketing que les permite posicionarse competitivamente y les hace ganar posiciones en un mercado caracterizado por la elevada competencia. Por otro lado, aunque la demanda de productos turísticos alternativos, de ecoturismo y similares va en aumento, no parece que la mayor parte de los consumidores estén todavía muy comprometidos con la filosofía de sostenibilidad. Si bien la preocupación por la calidad ambiental (congestión, contaminación, ruidos, etc.) configura actualmente una de las principales valoraciones en el grado de atracción de un espacio turístico, no parecen demasiado interesados en profundizar más allá de este aspecto superficial. Las actitudes discriminatorias o preferenciales por parte de los turistas contra aquellas empresas que no llevan a cabo prácticas sostenibles o formas de turismo poco respetuosas no son las predominantes entre los grandes segmentos de mercado. Aun así, existe preocupación por las formas de turismo justo, solidario y sostenible, y comienzan a ofrecerse paquetes turísticos especializados basados en principios éticos como fórmula para satisfacer la experiencia turística de determinadas personas. Por una parte, la naturaleza misma de la práctica turística, que conduce a la relajación y a escapar de la rutina, condiciona la actitud de los turistas frente a la sostenibilidad (pueden prestarle mucha atención en sus vidas cotidianas pero tender a relajarse y olvidarse de ella en el momento de hacer vacaciones). Por otra parte, en un futuro cercano, si como parece los turistas incrementan su nivel de concienciación, educación e información, es posible que el nivel de exigencia del consumidor traspase la epidermis y obligue cada vez a más empresas a explicar a quién se destinará y cómo se invertirá el dinero que los potenciales clientes tienen intención de gastar haciendo turismo.

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3.4. Buenas prácticas de turismo sostenible y planificación El conjunto de la industria turística comienza a dar relevancia a las prácticas de sostenibilidad como aspecto básico en la satisfacción de la experiencia turística. Las iniciativas que presentamos a continuación no son homogéneas, dado que parten de diferentes contextos y son aplicadas a diferentes productos y modalidades turísticas. No obstante, participan de algunos de los principios genéricos según los cuales el desarrollo sostenible va más allá de una mera preocupación estética o ambiental. Por otro lado, también nos ilustran sobre el hecho de que todas las modalidades, y en cualquier momento del ciclo de vida de un destino turístico, se puede optar por aproximarse a la sostenibilidad con estrategias diferentes, para mejorar la calidad de la experiencia turística. Genéricamente, los principios que recogen en parte o en su totalidad las iniciativas expuestas tienen que ver con los elementos siguientes: 1) El uso sostenible de los recursos. 2) La reducción del consumo de recursos y la sobreproducción de desperdicios. 3) El mantenimiento de la diversidad. 4) El apoyo a las economías locales. 5) La implicación de las economías locales en el desarrollo de la actividad turística. 6) La consulta a la sociedad local en la toma de decisiones. 7) La planificación de las iniciativas turísticas. 8) El marketing turístico responsable. Dado que el desarrollo sostenible adopta una triple dimensión (ambiental, sociocultural y económica), las prácticas orientadas a dar un tratamiento integral al destino turístico tienen más posibilidades, en relación con aquellas que sólo actúan de manera sectorial, de mejorar sus estándares de sostenibilidad. Sin embargo, también existen iniciativas sectoriales que pueden incidir de forma muy positiva en el desarrollo futuro del destino desde el punto de vista de la sos-

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tenibilidad, especialmente cuando las actuaciones estratégicas se enfrentan a determinados problemas clave y de mayor envergadura que los que suele presentar el destino. Aunque necesariamente hay que respetar los mismos principios rectores, la aplicación de estrategias de sostenibilidad puede variar según el tipo de destino al que nos referimos (maduro, nuevo, planificado o espontáneo, etc.); del mismo modo, también interviene el marco territorial que lo soporta (montaña, rural, urbano, etc.), ya que cada uno de ellos tiene unos condicionantes y problemáticas específicos. La práctica del turismo sostenible también puede aplicarse en el ámbito nacional e incluso continental. Los casos de Dinamarca y de Estonia permiten ejemplificar unas iniciativas y programas que, al mismo tiempo, son un fragmento de una iniciativa más amplia correspondiente a la voluntad de implicar el conjunto de países del Báltico en el seguimiento de la Agenda Local 21. Por su parte, el caso de los parques naturales europeos representa una iniciativa que permite poner los fundamentos del desarrollo rural integrado y de la sostenibilidad en el contexto del turismo de naturaleza.

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Capítulo II Técnicas e instrumentos para el análisis territorial Neus Andreu Sunyer, F. Benjamín Galacho Jiménez, María García Hernández y Diego López Olivares

1. Inventario y evaluación de recursos

Las iniciativas turísticas están necesitadas de modelos de desarrollo turísticos adecuados a las características fisiográficas, naturales-paisajísticas, medio-ambientales, socioeconómicas y culturales de sus espacios que permitan a través de su cohesión un desarrollo equilibrado y sostenible de los mismos. Así pues, como componentes básicos del producto turístico y su trascendencia en la socioeconomía de ciertos espacios, es necesario activarlos y extraer rentas de todos ellos, sobre todo de los que se consideran estáticos. Los nuevos modelos de desarrollo turístico deben potenciar todos los elementos que componen su sistema y entre ellos los recursos territoriales turísticos. Estos representan la “materia prima” del desarrollo turístico, constituyendo, junto con el resto de los elementos que conforman el sistema turístico, el producto turístico de un territorio. Es el caso de los naturales-paisajísticos, fiestas, acontecimientos programados etc., para ir haciendo más compleja la actividad, a la vez que ésta nos facilite una mayor especialización funcional, e ir introduciendo progresivas mejoras técnicas y tecnológicas, que hagan la oferta de productos más competitiva. En general, los recursos territoriales turísticos, sobre todo en las áreas de interior, no han tenido ningún tipo de análisis que nos haya permitido su adecuación, tratamiento y posterior aprovechamiento, ya que se han venido ofertando, algunos de ellos de forma espontánea o pasiva, con lo cual no se han integrado de una manera ajustada en el pretendido producto turístico.

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1.1. Los recursos territoriales. Definición Los recursos territoriales constituyen la “materia prima” de la actividad turística y configuran, junto con la oferta de alojamiento, la turística complementaria, los servicios generales e infraestructuras, la formación del personal, y otras como las tipologías edificatorias, el producto turístico de un destino. Sin embargo, esta definición y relación de elementos aún necesita de algunas precisiones para no caer en posibles errores sobre todo en el momento de la realización del inventario. No se consideran recursos territoriales turísticos, por ejemplo: a) los establecimientos hoteleros y similares, ya que nacen apoyándose en los propios recursos (playas, parques naturales, etc.), presentándose la excepción cuando estos establecimientos se encuentran ubicados en los mismos recursos (balnearios, fortalezas medievales, etc. ); b) los restaurantes, ya que el recurso viene dado por la gastronomía del lugar; c) las características climáticas, ya que el clima se considera como un factor de localización, estando representada la salvedad por los diferentes microclimas. Desde un enfoque esencialmente económico, un recurso turístico es considerado por algunos autores solamente aquel que su oferta está estructurada profesionalmente, es decir, que existen iniciativas con estructuras empresariales que lo exploten. También es necesario que el recurso que oferten tenga una demanda (mercado), real o potencial, con clara viabilidad (Leno, 1993). En sentido estrictamente turístico, denominamos recurso a todo elemento material que tiene capacidad, por sí mismo o en combinación con otros, de atraer visitantes a un determinado espacio, y cuando esa visita responde a motivos de turismo, ocio y recreación. Sobre los recursos turísticos se configuran los posibles productos turísticos de un destino; de ahí la necesidad de analizarlos metodológicamente con la mayor exactitud posible.

1.2. Los recursos y el sistema turístico Para la dinamización de los espacios turísticos (ello es debido a las nuevas formas de regulación, negociación y gestión que requiere la actividad turística

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

en la actualidad, previamente a cualquier otro tipo de intervención), hay que recurrir, para ser competitivo, al conocimiento del estado actual de todos aquellos elementos que intervienen en la actividad turística del espacio que deseamos desarrollar. Para el análisis de la actividad turística se establece un sistema espacial y socioeconómico (el llamado sistema turístico), cuyos elementos fundamentales son:

1) los recursos, 2) la demanda, 3) los factores que inciden en la oferta, y 4) las empresas turísticas.

Figura 2.1. El sistema turístico

Fuente: López Olivares, 1998.

Todos los elementos del sistema turístico deben ser identificados individualmente. Al mismo tiempo, se deben establecer las interacciones que existen entre los mismos. El conjunto de todos ellos, a través de estas interacciones, deben aportar una sinergia, que garantice la sostenibilidad del desarrollo turístico. Por ello, es necesario inventariar dichos elementos para su posterior evaluación. También se deben tomar en consideración otros factores (como la accesibilidad o los equipamientos) en relación con productos turísticos que se configuran en un sistema turístico dado, que tienen gran importancia en las fases de promoción y comercialización de dichos productos.

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Planificación territorial del turismo

Figura 2.2. Análisis integrado del sistema turístico

Fuente: López Olivares, 1998.

En este proceso es muy importante el papel que juegan las empresas, que son las que deben conectar con la realidad y potencialidad de los recursos de su entorno. También las instituciones deben apostar por reforzar aquellos indicadores de su competencia (infraestructuras, servicios públicos, etc.), que inciden directamente en la calidad de la oferta de la que forma parte el producto turístico. Los recursos territoriales turísticos deben tener tratamiento especial, ya que, junto con la demanda, son los elementos clave del sistema turístico.

1.3. Clases de recursos turísticos

Para iniciar un proyecto turístico es necesario conocer la existencia, variedades y tipologías de los recursos, tanto para detectar los mercados potenciales que son capaces de atraer, como para saber qué dotación de infraestructuras y equi-

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

pamientos son necesarios para alcanzar el objetivo final: la oferta y rentabilidad del producto turístico. En este sentido, adquiere valor propio el grado de funcionalidad que pueda tener el recurso, hasta el punto de que el grado de funcionalidad o utilidad del recurso llevó a algunos autores (Gunn, 1988) a clasificar los recursos en: • básicos y • complementarios.

1.3.1. Recursos básicos Los recursos básicos son aquellos que tienen capacidad propia de atraer visitantes, y por lo tanto no presentan problemas de localización. En los recursos básicos es importante una valoración global de todos los factores y variables que los componen, para facilitar la puesta en valor del conjunto o en su caso la reactivación. Los objetivos que nos debemos marcar parten de la utilización general del recurso básico y sus características, para posteriormente alcanzar su utilidad o su posible uso turístico de ocio o de recreación (actividades ligadas a la actividad principal, caso de senderismo, turismo ecuestre, cicloturismo, navegación de ocio, etc.). Igualmente, en la valoración del recurso intervienen factores de ponderación y de capacidad de carga entre otros. Paralelamente a esta valoración, se deben realizar estudios del medio en el que se encuentra el recurso básico a los efectos de evitar posibles estrangulamientos en el diseño de las estrategias y programas de desarrollo. Para ello, es necesario analizar, desde los usos del suelo, hasta las infraestructuras o el tipo de poblamiento existente, tanto general como turístico.

1.3.2. Los recursos complementarios Los recursos complementarios son aquellos que la mayoría de las veces no poseen un atractivo claro, y en consecuencia son más difíciles de detectar. Sin

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embargo, dadas las características de la demanda actual, cada vez más exigente con los productos, los complementarios están llamados a remodelar de manera importante los recursos básicos. Igualmente, la coordinación de varios recursos complementarios pueden crear uno básico. Los recursos complementarios determinan en el territorio “subáreas” o “unidades ambientales turísticas”. Es decir, mientras los recursos básicos representan el núcleo de las “unidades ambientales turísticas”, que no siempre se encuentran en el centro geográfico del territorio; los recursos complementarios fijan su periferia, y por lo tanto, sus límites.

1.3.3. Recursos actuales y potenciales Desde otro enfoque hay que diferenciar entre lo que son recursos turísticos actuales y recursos turísticos potenciales. Los recursos turísticos actuales se caracterizan por ser el soporte de una actividad turística estructurada, en la que se producen pernoctaciones. Los potenciales, por el contrario, aún se encuentran en proceso de ser incorporados a la dinámica turística, no poseen un mercado, ni infraestructuras (tanto de equipamiento como de comercialización). Sin embargo, fomentando los recursos potenciales podremos mejorar los productos actuales y ampliar las posibilidades turísticas de las diferentes áreas. Para ello hay que entender que el valor de cada recurso depende del segmento demanda-objetivo que consideremos, tanto en su sentido real como potencial. Así pues, es fundamental conocer la existencia de esos recursos como paso previo al diseño de unas estrategias y programas que sean capaces de atraer una demanda hacia ellos, y también justifiquen la dotación de infraestructuras y equipamientos necesarios para completar el producto turístico.

1.4. El inventario de recursos turísticos. Metodología Para detectar, conocer y evaluar los recursos, es necesario previamente realizar un inventario por medio de una metodología que nos asegure que ninguno de ellos quede sin identificar y clasificar.

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

La temática de los inventarios de los recursos turísticos fue abordada en el año 1978 por la Organización Mundial de Turismo (OMT), ante las problemáticas y complejidades reflejadas en los diferentes estudios realizados al respecto en la década de los setenta; de estos, sobre todo, de áreas europeas y americanas, han hecho referencia algunos autores (Bote, 1990; Leno, 1993; etc.). Las complejidades y dificultades referidas se incrementan cuando entran en valoración recursos tan diversos que van desde un paisaje, hasta un monumento histórico-artístico o un acontecimiento programado. Esa preocupación por el estudio de los recursos quedó plasmada en una publicación del año 1979 de la propia Organización Mundial del Turismo titulada Evaluación de los recursos turísticos, cuyo objetivo era, por lo tanto: “[...] estudiar el modo de realizar un análisis tipológico y formar un inventario de los recursos turísticos actuales y potenciales de una región o país determinado y proponer medidas adecuadas de protección y aprovechamiento de estos recursos.”

En la actualidad, esa preocupación planteada por la OMT, a finales de la década de los setenta, adquiere mayor trascendencia dada la presión que ejerce la demanda de turismo, ocio y recreación, tanto sobre las áreas turísticas consolidadas, como sobre otras áreas nuevas o incipientes que están entrando en el mercado turístico; en consecuencia, urge realizar inventarios que garanticen a la vez la utilidad y la protección de los recursos. El inventario de recursos turísticos que proponemos consta de dos fases fundamentales: – una primera que se corresponde con la elección de las fuentes de investigación, de ellas va a depender gran parte del inventario, y – otra referida a la realización del propio inventario, destacando los aspectos de cuantificación y distribución.

1.5. Fuentes de investigación La falta de tradición en las investigaciones de recursos turísticos (junto con su retraso en la puesta en valor de muchos de ellos, por parte de la demanda) ha supuesto que escaseen los estudios sobre los recursos, lo cual dificulta la realiza-

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ción de los inventarios. Esta dificultad viene dada porque la mayoría de los trabajos y publicaciones sobre recursos turísticos no reflejan, como realmente se necesita, las variables internas y externas que caracterizan a los recursos, para posteriormente poder evaluarlos. Es por eso por lo que en muchos casos tenemos que iniciar desde el principio la investigación, en lo cual juega un papel primordial el conocer las fuentes de investigación que tenemos que manejar. En las fuentes de investigación sobre los recursos, es necesario abordar primeramente todas aquellas que, de manera indirecta (fuentes indirectas), nos puedan introducir en la información sobre los recursos; seguidamente, serán las fuentes directas las que nos permitan contrastar, verificar y completar la información concerniente a esos recursos turísticos.

1.5.1. Observación indirecta Respecto a las fuentes indirectas, es conveniente incidir tanto en aquellas que están relacionadas con la temática turística, como en las que intervienen de una forma u otra en el desarrollo turístico. Entre las fuentes indirectas relacionadas con la temática turística, destacamos los llamados “Planes de aprovechamiento de los recursos turísticos” (los conocidos PART), cuya realización fue encargada por el Instituto de Estudios Turísticos a diferentes empresas entre los años 1972 y 1981. Estos estudios sobre inventario de recursos, entre otros contenidos, representan una interesante aportación de carácter provincial, aunque la falta de objetivos planteados antes de su recopilación, dada la inexistencia de un marco de ordenación y planificación, hace que presenten enormes lagunas creando dificultades al querer aprovecharlos en los enfoques de aplicación actuales. Estas dificultades se pueden subsanar en parte, con las fuentes de investigación existentes en instituciones a nivel nacional, como es el caso de los ministerios de Agricultura, Medio Ambiente, Fomento o Cultura; sobre todo en lo referente a los recursos naturales-paisajísticos y los histórico-artísticos. 1) Por lo que respecta a los recursos naturales-paisajísticos, se posee un “Inventario de espacios naturales para la protección espacial”, realizado en su día

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

por el antiguo ICONA. En este inventario se dedica una ficha para cada uno de los espacios, en la que constan una serie de aspectos que van desde los puramente descriptivos, hasta los que proponen medidas correctoras y protectoras de las diferentes áreas. La ficha posee también un inventario de puntos recreativos y de ocio ubicados en dichos espacios. En lo que respecta a las áreas de interior, además de los “inventarios de espacios naturales para la protección espacial”, son interesantes todos los estudios realizados sobre la base de los proyectos de los programas Leader I y II de la Comunidad Europea. Por su parte, el Ministerio de Medio Ambiente, por medio de las comisarías de Aguas de las confederaciones hidrográficas y de la Dirección General de Obras Hidráulicas, realiza periódicamente estudios de uso adecuado del agua y su medio con relación a las actividades derivadas del turismo, ocio y recreación. 2) En cuanto a los recursos histórico-artísticos, el Ministerio de Cultura, por medio de la Dirección General del Patrimonio Histórico Artístico, tiene realizado un inventario completo de todos los recursos histórico-artísticos de la mayoría de las provincias españolas, sobre el que se realizan actualizaciones anuales. Todas las fuentes de investigación indirecta sobre los recursos turísticos se deben completar con los estudios, informes, etc. de las diferentes consejerías de las comunidades autónomas que tienen relación directa o indirecta con los recursos territoriales turísticos y con las consultas a las publicaciones de organismos de carácter estadístico como el Instituto Nacional de Estadística en el ámbito nacional. Hay fuentes que se complementan con los fondos de las diputaciones provinciales a través de los organismos creados en torno al turismo, caso de los patronatos provinciales de turismo y otros que actúan sobre los recursos del patrimonio cultural (patronatos de cultura, servicios del patrimonio, servicios de arqueología, etc.). Igualmente son importantes los estudios, encuestas e informes de las cámaras de Comercio, Industria y Navegación. También destacar las informaciones que se pueden extraer de organismos destinados a los desarrollos comarcales, caso de los denominados Módulos de Desarrollo o Centro de Estudios Comarcales. Los recursos territoriales turísticos, básicamente los de la categoría de naturales paisajísticos, pueden ser facilitados y completados por la cartografía y la fotografía. Las fuentes básicas respecto a los mapas son las elaboradas por el Instituto Geográfico y Catastral y el Instituto Geográfico y Minero, sobre todo los topográficos de escala 1/50.000 y 1/25.000.

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Respecto a la fotografía aérea, son interesantes todos los estudios que facilitan los organismos citados anteriormente y otras instituciones autonómicas, sobre todo las relacionadas con el medio ambiente y ordenación del territorio.

1.5.2. Observación directa Por medio de estas investigaciones se pueden incrementar el número de recursos, sobre todo aquellos que se han ido incorporando más tardíamente a las tendencias de la demanda, caso de los relacionados con la naturaleza y el paisaje, además de corregir ciertos aspectos de los recursos que han ido cambiando con el paso del tiempo, ya sea la ubicación de recursos históricos, ya sea el estado de los recursos naturales, etc. Los trabajos de campo sobre los recursos se completan con la aportación de los factores que modelan la oferta del área de estudio y que serán necesarios para cumplimentar la ficha de recursos. Las fuentes indirectas se completan con las observaciones directas, es decir, con la realización de los trabajos de campo. Esta información se recoge mediante observación directa y con entrevistas a personas del área, generalmente leaders locales, alcaldes, presidentes de asociaciones, etc.

1.6. Realización del inventario La realización del inventario comporta abordar dos aspectos fundamentales: 1) Qué recursos deben ser valorados como tales, para incluirlos en el inventario. 2) El propio diseño de dicho inventario, dada la diversidad y complejidad de recursos existentes. Con respecto a los recursos que debemos considerar e incluir en el inventario, ya en el simposio sobre planificación turística organizado por la Secretaría de Estado de Turismo en 1981, se proponía que se incluyeran aquellos recursos que presentaran una cierta demanda turística, la actual, y los que tuvieran una cierta demanda potencial, dada su singularidad. No obstante, opinamos, al igual que otros autores (Leno, 1993), que sólo la singularidad de un elemento no es suficiente para identificarlo como recurso turístico. A esa condición de

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

singularidad habría que añadir las características de la demanda prevista y las posibilidades de aprovechamiento.

1.6.1. Las categorías de recursos En la realización del inventario es importante partir de la clasificación de la Organización de Estados Americanos (OEA), por cuanto incide en el marco general de los recursos, la cual reproducen algunos autores con diversas especificaciones (Boullon, 1988; Bote, 1990) y que nosotros hemos intensificado y desarrollado (López Olivares, 1998). Nuestro inventario distribuye en categorías los recursos, que a su vez son clasificados en tipologías y subtipologías; en este sentido consideramos que según el área geográfica de aplicación, los recursos pueden ser matizados y enriquecidos con las características propias de dichos espacios. 1) Así, en lo que respecta a los espacios mediterráneos europeos la distribución de los recursos responden a cuatro categorías: • Atractivo o recurso natural y paisajístico • Recursos histórico-monumental, técnicos, etnológicos y artísticos • Recursos artesanos y gastronómicos • Folclore, fiestas y acontecimientos programados 2) Respecto a la forma, en estas categorías mantenemos el orden decimal distribuido en tipos y subtipos, aunque quizás lo más significativo es que matizamos los recursos, aportando una serie de especificidades entre ellas: a) El listado de los recursos turísticos actuales y los potenciales, es decir, tanto aquellos que están introducidos en el mercado turístico, como los que aún forman parte del patrimonio de recursos, y que normalmente se ven limitados por elementos como la accesibilidad, equipamiento, comercialización, etc. b) Distinguimos lo que son recursos de lo que son iniciativas singulares. c) Los caminos los consideramos como parte de la infraestructura turística que deben facilitar la formación de un producto, y por lo tanto no son en sí mismos recursos.

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d) Potenciamos el recurso paisajístico e introducimos en las panorámicas sus predominios, en sus vertientes abióticas, bióticas y antrópicas. e) Incluimos en la categoría B (recursos histórico monumentales) recursos que crean polémica como los yacimientos arqueológicos. En este sentido, consideramos que presentados en las debidas condiciones de protección, dirigidos a adecuados segmentos de demanda y garantizando condiciones de uso adecuadas, pueden incluso, en algunos casos, salvarse de los lamentables expolios que sufren habitualmente.

1.6.2. La ficha de recursos y su aplicación

Las fichas de recursos son un soporte que recoge de manera sistemática la información de cada uno de los atractivos y sirve de apoyo para el desarrollo del inventario. Las fichas deben ser lo más completas posible con la finalidad de que podamos valorar posteriormente en ellas tanto los aspectos cuantitativos, como cualitativos de los recursos, a la vez que nos faciliten su aplicación técnica. En este sentido, hemos realizado un modelo de ficha (véase la tabla 2.1) que tiene varias prioridades en cuanto a aspectos a potenciar y una estructura pensada en la inclusión de la ficha en un sistema de base de datos relacionada con un SIG (sistema de información geográfico), para la automatización cartográfica y la constante actualización y comprensión gráfica de los datos recopilados. Esta ficha está dividida en cuatro apartados fundamentales: 1) Identificación del recurso: apartado en el que se darán una serie de datos objetivos del atractivo analizado, con la finalidad de identificarlo, localizarlo y tipificarlo. 2) Características del recurso: este apartado servirá para realizar una descripción del recurso, análisis del equipamiento y actividad turística y datos de la explotación turística (si la tuviese) del recurso en cuestión. 3) Valoración del recurso: el objetivo de este punto es conocer el potencial turístico del recurso o su valor actual, su posible funcionalidad y sus relaciones

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

dentro del sistema de la oferta turística, así como los posibles conflictos que pueden deberse a otros usos que dicho recurso podría tener. 4) Observaciones: por último se incluirá un apartado abierto a posibles comentarios, sugerencias y propuestas. Tabla 2.1. Ficha de recursos territoriales turísticos Atractivo o recurso

Área

Mapa

Cord. UTM

Foto

Código

Símbolo

X Y Categoría

Tipo

Subtipos 1

2

Jerarquía

Ubicación o localización

Organismo responsable: Público Privado

Características del recurso Descripción

Especificidad

Accesibilidad Buena

Excelente

Regular

Mala

Infraestructura turística – Señalización:

Excelente

Buena

Regular

Mala

No existente

– Servicio de información:

Excelente

Buena

Regular

Mala

No existente

– Equipamientos y servicios: Excelente

Buena

Regular

Mala

No existente

Alojamientos e infraestructura general (si existe especificar)

Actividades Complementarias (si existe especificar)

Grado de planificación (si existe) Bueno

Regular

Malo

Nivel y grado de utilización – Número aproximado de visitantes – Tipo de segmento de demanda – Disponibilidad en el tiempo

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Planificación territorial del turismo

Valoración del recurso Importancia actual (escala de valor de 1 a 5 ) 1- Complementa otros recursos

4- Atractivo a nivel nacional

2- Motiva corrientes turísticas locales

5- Atractivo a nivel internacional

3- Motiva corrientes turísticas regionales Características deseables – Aprovechamiento – Utilización Conflictos de uso

Relación con otros recursos

Observaciones/Actuaciones

1.7. La evaluación analítica de los recursos Para la realización analítica de los recursos territoriales turísticos, si bien iniciamos el proceso con una cuantificación y distribución de los mismos, el valor actual y potencial de los recursos va más allá del puro recuento y distribución. Así, partiendo del análisis de los contenidos reflejados en las fichas del inventario, consideramos dos bloques temáticos, uno referido a los factores internos y otro a las características externas. La resultante de ambos nos debe dar la jerarquía correspondiente de cada recurso. Este proceso se completa con la ponderación de los resultados por medio de las tendencias de la demanda para cada categoría de recurso, que nos dará finalmente su potencialidad.

1.7.1. Cuantificación y distribución de los recursos El conjunto de las fichas de recursos formarán el inventario, el cual se llevará a cabo en tres ficheros, uno dedicado al conjunto de recursos siguiendo el orden

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

decimal; otros por municipios, y finalmente un tercero, el que nos resulte de su distribución por áreas o espacios. Estos tres enfoques responden en el primero de los casos a la posesión de una visión global, en el segundo caso, de la distribución de municipios, para realizar valoraciones de tipo administrativo, y el tercero responde a una orientación funcional. Tanto el criterio administrativo como el funcional tienen sus aspectos positivos y negativos. El administrativo tiene a favor la temática estadística y en contra las ficticias barreras espaciales entre los recursos. Por su parte, el criterio funcional, si bien tiene en contra esa información reglada de las estadísticas, tiene a su favor la posibilidad de poder delimitar de una forma clara la verdadera implicación de los recursos en el territorio. Ante estas dificultades creemos que debemos proceder a compaginar ambos criterios sobre la base de una mayor efectividad y no tomarlos como antagónicos. Sin duda, ello es básico para proceder posteriormente a afrontar las problemáticas por áreas y desde las diferentes administraciones que las comparten. Las fichas por recursos se trasladarán a cuadros y a la cartografía preparada a tal efecto, adecuándola a la escala que nos proporcione claridad en la representación. Es importante que en la plantilla cartográfica aparezcan referencias como curvas de nivel, al igual que otros aspectos como ríos importantes, elementos de infraestructura general caso de autopistas o carreteras nacionales, etc. De este modo y con la leyenda pertinente, irán distribuyéndose en el mapa los recursos, cuya concentración o dispersión nos irán ya indicando los núcleos, las características y en cierta manera una primera aproximación visual a su potencial.

1.7.2. Las jerarquías primarias y el valor jerárquico de los recursos Una vez cuantificados y distribuidos los recursos territoriales turísticos, se procede a su valoración por medio de la jerarquización. El valor jerárquico representa la valoración real y actual del recurso, ya que la valoración final y potencial nos la dará el valor ponderado. El primer paso consiste en asignar la jerarquía primaria, es decir, el grado de atracción que presenta el recurso, que a su vez viene determinado en función

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de una serie de factores directamente ligados al concepto de producto turístico. En este sentido (véase la tabla 2.2) se evalúan por una parte los actores internos, atendiendo a la especificidad y singularidad del recurso; y su grado de ordenación y planificación, donde se incide en particular sobre la infraestructura general, el grado de urbanización, la señalización, los equipamientos y los servicios de que dispone. Tabla 2.2. Factores para la evaluación de las jerarquías primarias de los recursos territoriales turísticos Factores Internos

Puntuación máxima

Variables A. Características intrínsecas (especificidad y singularidad)

(5)

B.1. Infraestructuras y grado de planificación B.1.1. Infraestructura general

(2,5)

B.1.2. Urbanización

(2,5) (5)

B.2. Infraestructura turística y servicios

Externos

20 10

B. Grado de ordenación y planificación interna

B.2.1. Señalización y servicio de información

(2,5)

B.2.2. Equipamiento y servicios

(2,5)

C. Accesibilidad interna

10

D. Evaluación del recurso en el mercado turístico y volumen de demanda que genera

10

Total

50

Cálculo de la jerarquía primaria J = (X + Y/50) × 5

Leyenda: J: X: Y: 50: 5:

jerarquía factores internos factores externos puntuación máxima del recurso jerarquía máxima del recurso

Por lo que respecta a los factores externos, éstos vienen concretados por la evaluación de la accesibilidad interna del recurso, y por la evaluación actual del

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

recurso en el mercado turístico y el volumen de demanda que genera. Una vez establecida la jerarquía del recurso, el valor jerárquico se obtiene al multiplicar el número de recursos de cada categoría por el cuadrado de la jerarquía primaria obtenida (véase la tabla 2.3). Tabla 2.3. Distribución de los recursos turísticos según categorías y valor jerárquico de Les Useres (Castellón) Valor jerárquico Categorías

Total 1(1)

2(4)

3(9)

4(16)

5(25)

A

21(21)

5(20)

0

0

0

26(41)

B

37(37)

11(44)

2(18)

0

0

50(99)

C

1(1)

3(12)

1(9)

0

0

5(22)

D

3(3)

4(16)

1(9)

0

0

8(28)

Total

62(62)

23(92)

4(36)

0

0

89(190)

Categorías

Jerarquías

A. Atractivo o recurso natural-paisajístico

1. Complementa a otros recursos

B. Recurso histórico-monumental, técnico, etnológico y artístico

2. Motiva corrientes turísticas locales

C. Recurso artesanal y gastronómico

4. Atractivo a nivel nacional

D. Folclore, fiestas y acontecimientos programados

5. Atractivo a nivel internacional

3. Motiva corrientes turísticas regionales

( ) Valor jerárquico, que se obtiene de multiplicar el número de recursos por el cuadrado de la jerarquía obtenida.

1.7.3. El valor ponderado de los recursos. Potencialidad turística del recurso

Para la valoración final de los recursos es necesario aplicar el factor de ponderación añadiendo a la naturaleza y singularidad del recurso el poder de atracción que ejerce la demanda sobre ellos. El objetivo de desarrollar este último

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factor es reducir el valor de subjetividad que pueda presentar la cuantifación jerárquica. El valor ponderado de los recursos queda determinado por el valor de la jerarquía multiplicado por el factor de ponderación que para cada categoría nos ha indicado las tendencias de la demanda. En este sentido, la mayoría de las técnicas utilizadas parten de la base de que cuanto mayor sea el valor de un recurso, mayor será la atracción de visitantes que genere. Esta hipótesis, que relaciona el valor del bien ofertado (recurso) con la demanda (movimiento turístico), subyace en la mayor parte de las técnicas empleadas, pero a diferencia de éstas, en este caso, no se contemplan como instrumento de medida de los niveles de uso de un recurso, sino las preferencias expresadas por los turistas hacia una determinada categoría de atractivos o recursos (López Olivares, 2001). La aplicación de las preferencias de los usuarios como un índice más de valoración permite evitar en alguna medida las dificultades que plantean los diferentes espacios, ya que facilita el valorar su interés turístico actual y potencial independientemente de su nivel de uso. Nivel de uso que en muchas ocasiones puede estar por debajo de su potencial real, debido a causas externas al propio recurso, caso de la accesibilidad, falta de conocimiento de su existencia, o a la ausencia de infraestructuras básicas. Para alcanzar el índice de preferencia de la demanda, el método consiste en la aplicación de los resultados extraídos de las encuestas de demanda, en las que los encuestados se han manifestado en función de las preferencias respecto a las cuatro categorías de recursos. Tabla 2.4. Aplicación de la ponderación sobre las jerarquías de recursos Categorías Jerarquías

Categoría A 1 + 0,26

Categoría B 1 + 0,27

Categoría C 1 + 0,28

Categoría D 1 + 0,19

1

1,26

1,27

1,28

1,19

2

2,52

2,54

2,56

2,38

3

3,78

3,81

3,84

3,57

4

5,04

5,08

5,12

4,76

5

6,30

6,35

6,41

5,95

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Leyenda sobre categorías de recursos

Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

Leyendas sobre jerarquías de recursos

Factores de ponderación

A. Atractivo o recurso natural o paisajístico.

1. Complementa a otros recursos.

Naturales: 1,26 (suma a 1 el 0,26 correspondiente al 26% de atracción hacia este tipo de recursos según las encuestas de demanda realizadas en la costa).

B. Recursos históricomonumentales, técnicos, etnológicos y artísticos.

2. Motiva corrientes turísticas locales.

Monumentales: 1,27 (por el mismo procedimiento).

C. Recursos artesanales y gastronómicos.

3. Motiva corrientes turísticas regionales.

Gastronomía- art: 1,28 (por el mismo procedimiento).

D. Folklore, fiestas y acontecimientos programados.

4. Atractivo a nivel nacional.

Folklore, fiestas: 1,19 (por el mismo procedimiento).

5. Atractivo a nivel internacional.

Estos valores multiplican por la jerarquía.

Tabla 2.5. Valor ponderado de los recursos turísticos de Les Useres (Castellón) Categorías

Jerarquías

Total

Categoría A

Categoría B

Categoría C

Categoría D

1

26.46

46.99

1.28

3.57

78.3

2

50.4

111.76

30.72

38.08

230.96

3

0

68.58

34.56

32.13

135.27

4

0

0

0

0

0

5

0

0

0

0

0

Total

76.86

227.33

66.56

73.78

444.53

2. Delimitación del potencial turístico La demanda turística conforme va adquiriendo mayor experiencia se comporta con mayores niveles de exigencia respecto a lo ofertado. Así, lejos de una oferta espontánea de recursos, requiere productos acabados, además de exigir una autenticidad y singularidad a los productos. Este nivel de exigencia de la de-

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Planificación territorial del turismo

manda turística representa, en consecuencia, no sólo tener que realizar un ordenamiento territorial de los espacios con potencial turístico, sino también la necesidad de implantar unos modelos o metodologías de planificación turística basados en estrategias globales integradas que potencien el desarrollo general. Entramos de este modo en una verdadera e importante dialéctica territorial, socioeconómica, medioambiental y cultural, donde cada zona afectada por el desarrollo turístico debe apostar por aquel modelo que más se acomode al progreso equilibrado y sostenible de su espacio. Los problemas que plantea generalmente la actividad turística, cuando ésta se desarrolla de forma inadecuada o espontánea, son en gran medida fruto de la inexistencia de un marco territorial bien definido en función de la vocación de ese espacio; en donde la potencialidad, concentración o dispersión de los recursos territoriales turísticos no se han aprovechado al máximo a favor de la calidad y la competitividad. Tal situación nos debe conducir a la delimitación de espacios, los que desde el punto de vista turístico denominamos unidades ambientales turísticas.

2.1. Las unidades ambientales turísticas: su delimitación El concepto de unidad ambiental turística responde a un espacio que posee un recurso territorial turístico básico, o en su defecto, reúne un mínimo de recursos territoriales complementarios que posibilita la dinamización turística de ese espacio (López Olivares, 1998). Igualmente, ese territorio responde a menudo a cierta homogeneidad del mismo, tanto por las características de sus recursos territoriales turísticos como por su entorno socioeconómico, medioambiental y cultural. Respecto al número mínimo de recursos complementarios para formar una unidad ambiental turística, hay autores como R. C. Boullon (1988) que se inclinan por marcar áreas a partir de la agrupación de diez recursos complementarios, otros como D. Pearce (1988) oscilan entre los quince y los veinte. En este sentido, nosotros nos inclinamos por una situación intermedia, es decir, quince recursos territoriales complementarios de valor jerárquico uno, cantidad que se queda a mitad de camino de la dada por los citados autores; y que además hemos podido comprobar como idónea a través de diferentes investigaciones (López Olivares y Tormo Domingo, 1997; López Olivares y Solsona Monzonís, 1997),

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Capítulo II. Técnicas e instrumentos...

siendo aplicables en estudios posteriores (López Olivares, 1998; López Olivares y Ferreres Bonfill, 2002). Por lo tanto, la delimitación de la unidad reúne por lo menos quince recursos territoriales turísticos de valor jerárquico uno. Sin embargo, también podemos hablar de unidades ambientales turísticas, no sólo desde el enfoque cuantitativo, sino desde la perspectiva cualitativa. Así consideramos también unidad ambiental turística aquella que alcanza ese mínimo de quince en su valor de potencialidad turística del recurso, el cual viene dado por el valor jerárquico de los recursos más su ponderación, que responde a una potencialidad alta, es decir, de grado tres y que es capaz de motivar corrientes turísticas regionales. Estas unidades ambientales turísticas no presentan un carácter cerrado, sino que participan de un sistema abierto y dinámico, emanando y recibiendo influencias, lo que en definitiva les hace estar en constante cambio. Igualmente, estas unidades se encuentran rodeadas de áreas de transición, que son las que actúan de intermediación entre el conjunto de unidades facilitando sinergias entre ellas. Desde una perspectiva territorial, las unidades ambientales turísticas se pueden presentar o están distribuidas en el término municipal de una localidad (véase la figura 2.3), o bien a caballo de dos o más ámbitos municipales. Éste es el caso de recursos como un pantano, una masa forestal o una ruta en torno a un acontecimiento programado, ya sea festivo o religioso (véase la figura 2.4). Figura 2.3. Unidades ambientales turísticas y valor jerárquico de los recursos en el término municipal de Benassal (Castellón)

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Figura 2.4. Ubicación de la unidad ambiental turística. “El camí dels pelegrins”

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Sin embargo, las unidades ambientales turísticas, al tener un carácter funcional y no administrativo, presentan problemas, en la mayoría de los casos, en el momento de valorar su potencialidad turística, donde no sólo interviene el factor recursos, sino otros factores caso del alojamiento, cuya información, registros de actividades económicas, datos estadísticos, etc. nos vienen dados a nivel municipal como unidad básica de la administración. Por este motivo, abordamos metodológicamente el estudio de las unidades ambientales turísticas desde la perspectiva municipal, para de este modo conocer el potencial turístico que tiene cada municipio. Ello nos hace entrar en un contexto territorial de análisis más amplio de carácter supramunicipal o comarcal para conocer en qué términos municipales se concentra la mayor potencialidad turística. Los resultados pueden facilitarnos la ordenación y planificación de los diferentes municipios y abordar así un mejor desarrollo de sus unidades ambientales turísticas.

2.2. Evaluación de la potencialidad turística Como hemos adelantado, para ordenar y planificar turísticamente un espacio de carácter comarcal, considerando el peso específico que poseen los municipios en la Administración, es necesario abordar de forma particular todos aquellos factores que inciden en cada uno de ellos para, posteriormente, proyectarlos sobre escalas superiores y proponer el diseño de estrategias de carácter supramunicipal. Los principales factores que intervienen en el conocimiento de la potencialidad turística de cada municipio y que finalmente nos facilitarán el índice de potencialidad turística son, además de los recursos, el factor accesibilidad y el factor equipamiento e infraestructuras. Son los factores de accesibilidad y de equipamiento e infraestructuras junto con los recursos, como componentes del sistema turístico, los que determinarán el índice de potencialidad.

2.2.1. El factor recursos El factor recursos de un espacio a nivel comarcal tiene como objetivo conocer su distribución, su concentración espacial; su valor jerárquico y su valor turístico, cuyo

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resultado se alcanza, como hemos desarrollado anteriormente, en el apartado de evaluación de recursos, al multiplicar el valor jerárquico por el valor de ponderación. No obstante, para conocer el valor por cada municipio y poder contrastarlos, procederemos a aplicar la siguiente fórmula: FJPM = VJPA + VJPB + VJPC + VJPD Leyenda FJPM = Valor factor jerárquico ponderado municipal de los recursos. VJPA = Valor jerárquico-ponderado de la categoría A (atractivo o recurso natural y paisajístico). VJPB = Valor jerárquico-ponderado de la categoría B (recurso histórico monumental, técnico, etnológico y artístico). VJPC = Valor jerárquico-ponderado de la categoría C (recurso artesano y gastronómico). VJPD = Valor jerárquico-ponderado de la categoría D (folclore, fiestas y acontecimientos programados).

Los valores jerárquico-ponderados de las cuatro categorías de recursos por municipio los trasladamos a una matriz y calcularemos el valor total de los recursos por municipio. A continuación procederemos a relativizar el valor total por municipio en base 100, para obtener una clasificación por municipios y poder realizar la representación cartográfica de los resultados. Tabla 2.6. Matriz factor jerárquico-ponderado de los recursos por municipio Categoría

A Jerarquía

B

C

D

1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5

Municipio a Municipio b Etc. * El total relativizado se ha estimado dando valor 100 al municipio con mayor valor.

Total absoluto

Total relativizado*

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2.2.2. El factor accesibilidad El factor accesibilidad se constituye como un elemento clave en el proceso de evaluación del potencial turístico. Es por lo tanto uno de los factores que más va a influir en la valoración del recurso de un área por parte de la demanda, ya que en definitiva el turismo es “desplazamiento entre un centro emisor y otro receptor” (López Palomeque, 1994), con lo que se constituye como variable básica a evaluar. Sin embargo, su tratamiento en el proceso de evaluación depende de los medios de comunicación con los que cuente el área de estudio, es decir, si posee ferrocarril, aeropuerto o bien si sólo tiene comunicación por carretera, que en la mayoría de los casos es lo más frecuente sobre todo en los espacios de interior. Por ese motivo nos centraremos básicamente en el análisis de la red viaria. En la valoración del desplazamiento del turista, cuentan dos aspectos fundamentales, la accesibilidad al destino y la conectividad intracomarcal. 1) Accesibilidad al destino Respecto a la accesibilidad al destino, no sólo depende de la distancia, sino de las dificultades que presenta el recorrido. Por lo tanto, para alcanzar el valor de la accesibilidad tendremos que conocer el número de kilómetros que realiza el turista desde su lugar de origen hasta el destino, considerando éste como el punto de acceso a la comarca. En este sentido, tomaremos una muestra de la demanda desplazada desde los diferentes centros emisores para calcular una media kilométrica. A esta distancia media recorrida se le añadirán los kilómetros que separan el punto de acceso a la comarca de cada uno de los municipios. Pero como hemos adelantado, la accesibilidad no depende sólo de la distancia recorrida, sino también de las dificultades que ésta presenta. Entre las dificultades destacan la anchura, la sinuosidad y la pendiente, las cuales se convierten en variables de penalización. Para la asignación de estas penalizaciones, partimos como referente de una carretera “tipo” de ocho metros de anchura y medianamente virada, que suelen ser las más frecuentes en los espacios del interior del arco mediterráneo. a) El índice de anchura de la red viaria, que se calculará restando a la anchura más frecuente (8 m) la anchura del tramo analizado. El resultado se dividirá

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por diez y se multiplicará por el número de kilómetros con esa anchura. Por el contrario, si el viario presentara una mayor anchura, se sumará a ocho. Índice de anchura = [( 8 – anchura tramo) / 10 ] × núm. kilómetros

b) El índice de sinuosidad, que se aplica cuando la carretera presenta más curvas de lo normal, es decir, ausencia de rectas superiores a 100 metros penalizándose con 0,5 por cada kilómetro que presente estas características. Índice de sinuosidad = 0,5 × km

c) El índice de pendiente, penaliza aquellos tramos de vial que superen el 5% de pendiente con el 0,25. Índice de pendiente = 0,25 × km

Corregida la accesibilidad a cada municipio desde el umbral de la entrada a la comarca, el valor resultante lo sumaremos al número medio de kilómetros que cada turista recorre hasta el punto comarcal referido, pasando a aplicar la siguiente fórmula: IA = [(PA – AM) × 100] / (PA – MA) Leyenda IA = PA = AM = MA =

Índice de accesibilidad Punto de peor accesibilidad Accesibilidad corregida para cada municipio Punto de mejor accesibilidad de la comarca

2) Conectividad intracomarcal Si bien la accesibilidad a cada municipio es importante, ésta debe ser completada por el valor de conectividad entre los mismos. Para calcular la conectividad realizamos una matriz en la que se reflejan las distancias entre cada uno de los municipios. Los resultados de cada municipio se suman, calculándose así la distancia de interconexión para cada localidad. El índice de conectividad se calculará dando valor 100 al municipio mejor conectado, y al peor, relativizando para alcanzar los resultados del resto de municipios. En definitiva, el factor

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accesibilidad será el resultado de sumar el índice de accesibilidad al destino y el valor de conectividad intracomarcal, si bien a la accesibilidad al destino le aplicaremos un valor doble por ser más prioritarias las condiciones de acceso al municipio que su relación con el resto comarcal. FA = [(2 × IA) + IC] / 3 Leyenda FA = Factor accesibilidad IA = Índice de accesibilidad al destino IC = Índice de conectividad intracomarcal

Los resultados se trasladarán a un cuadro, donde los valores absolutos por municipio se relativizarán en base 100, los que a su vez se trasladarán a la cartografía correspondiente. Si el área de estudio tuviera ferrocarril, habría que añadir este valor de conectividad a los resultados de la red viaria.

2.2.3. El factor equipamiento El factor recurso y el factor accesibilidad se completan con el factor equipamiento, el cual es importante en la configuración del producto turístico del área de estudio, dado que fija la demanda sobre ese espacio. El factor equipamiento lo forman: el equipamiento turístico básico, el equipamiento comercial, y el equipamiento recreativo-deportivo. 1) El equipamiento turístico básico El equipamiento turístico básico lo configuran a su vez el alojamiento, la restauración y las actividades complementarias. El cálculo del índice de equipamiento turístico será el resultado de valorar las plazas de alojamiento dándoles a éstas un valor doble, dada la importancia que tienen para la demanda turística, las que a su vez serán ponderadas en función de su categoría. En cuanto a la restauración, se procederá de forma similar, considerando el número de plazas por municipio siendo ponderadas las plazas sobre la base de la categoría de las mismas. Finalmente, respecto a las actividades complementarias, se contabi-

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lizarán el número de empresas, dado que no es posible valorarlas en función del número de plazas. El índice aplicado para el equipamiento queda reflejado en la siguiente fórmula: IET = [( 2 × IAT ) + IR + IAC ] / 3 Leyenda IET = IAT = IR = IAC =

Índice equipamiento turístico Índice alojamiento turístico Índice establecimientos de restauración Índice de actividades complementarias

El resultado de la aplicación de esta fórmula por municipio será relativizada en base 100. 2) El equipamiento comercial El equipamiento comercial, además de satisfacer las necesidades de la población local, tiene una incidencia en la calidad de la estancia del visitante, ya que éste requiere de productos y servicios. Para su análisis se valorarán por municipio, y de forma jerarquizada, los comercios al por menor o detallistas a partir de las diferentes fuentes de investigación (registros de los impuestos de actividades económicas (IAE), listados de comercios facilitados por las cámaras de Comercio, Industria y Navegación de las diferentes provincias o por medio de los anuarios estadísticos de las distintas comunidades autónomas). La clasificación de la CNAE-93 es: 521 Comercio al por menor en establecimientos no especializados 522 Comercio al por menor de alimentos, bebidas y tabaco en establecimientos especializados 523 Comercio al por menor de productos farmacéuticos, artículos médicos, belleza e higiene 524 Otro comercio al por menor de artículos nuevos en establecimientos especializados 525 Comercio al por menor de bienes de segunda mano, en establecimientos 526 Comercio al por menor no realizado en establecimientos 527 Reparación de efectos personales y enseres domésticos

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El cálculo del factor equipamiento comercial se obtendrá sumando el número de establecimientos de los diferentes subsectores comerciales seleccionados y hallando un porcentaje en función del municipio con mayor número de establecimientos y el menor posible, que lógicamente es cero. Los resultados los trasladaremos a una matriz pasando a relativizar los mismos en base 100. 3) El equipamiento recreativo-deportivo El equipamiento recreativo-deportivo también tiene una doble función, por un lado satisfacer las necesidades de la población local y por otro ofrecer más calidad a la estancia de los visitantes. Aquí registraremos el número de instalaciones deportivas que posee cada municipio (piscina, pista polideportiva, campo de fútbol, pabellón cubierto, puerto deportivo, campo de golf, etc.). La valoración se aplica sumando las instalaciones de diferente carácter que existen y hallando un porcentaje sobre la base de un mínimo de cero instalaciones y un máximo de cinco. Obtenidas las valoraciones de los diferentes equipamientos, es decir, el equipamiento básico, el comercial y el recreativo-deportivo, y considerando que los tres subíndices no tienen el mismo valor, se han ponderado con 3, 2, 1 respectivamente. Así, calcularemos el valor del factor equipamiento aplicando la fórmula siguiente: FE = [ (3 × IET) + ( 2 × IEC ) + IRD ] / 6 Leyenda FE IET IEC IRD

= = = =

Factor equipamiento Factor equipamiento turístico básico Factor equipamiento comercial Factor equipamiento recreativo-deportivo

2.3. El índice de potencialidad turística

Los recursos turísticos, la accesibilidad y los equipamientos son los tres factores que determinan en un alto porcentaje el valor turístico de un municipio. El procedimiento de cálculo de este valor quedará reflejado por medio de un ín-

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dice de potencialidad, el cual recoge la suma de los resultados parciales de los diferentes factores. Este índice queda reflejado en la siguiente fórmula: IPT = FRx + FAx + FEx + “a” Leyenda IPT = Índice de potencialidad turística del municipio “x” FRx, FAx y FEx = Valores de los factores: recursos, accesibilidad y equipamientos del municipio “x” “a” = Factor aleatorio

No obstante, para alcanzar el índice final de potencialidad turística, es necesario estimar los coeficientes de ponderación para cada uno de los factores (recursos, accesibilidad y equipamiento) e intentar reducir al máximo la incidencia del factor aleatorio “a”, introduciendo nuevas variables explicativas en la fórmula inicial. La solución a ambas cuestiones, estimación de los coeficientes de ponderación y reducción del factor aleatorio, tiene dos soluciones posibles: la formulación de un modelo de regresión sobre la base de un estudio profundo del comportamiento de la demanda; o el establecimiento de unas hipótesis sobre el valor de dichos coeficientes. 1) La primera alternativa, siempre que se seleccionen las variables adecuadas, es la más deseable, pero depende de que los datos que tengamos sean muy fiables, es decir, de que exista un análisis de demanda real del municipio en cuestión que nos permita su aplicación. 2) La segunda de las opciones a aplicar, sobre todo en los espacios de interior donde escasean los estudios de mercado, es a nuestro entender la más válida, ya que consiste en la estimación de parámetros sobre la base de unas hipótesis. Las hipótesis que podemos considerar se refieren básicamente a las posibilidades de intervención humana sobre cada uno de los factores, al margen de la importancia real que tenga cada uno de ellos. En este sentido, los recursos turísticos deben poseer el coeficiente de ponderación más elevado, puesto que son muy difíciles de crear cuando no existen; en segundo lugar se situaría el factor accesibilidad, pues aunque se pueda mejorar la calidad de los accesos es imposible reducir las distancias físicas; por último, tendríamos los equipamientos cuyas carencias o déficits pueden ser fácilmente subsanables.

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Sobre esta base, hemos estimado los coeficientes de ponderación del modo siguiente: – Factor “recursos turísticos” ................. coeficiente de ponderación 1,50 – Factor “accesibilidad” ......................... coeficiente de ponderación 1,25 – Factor “equipamientos” ...................... coeficiente de ponderación 1,00 Por lo tanto, primamos más los recursos turísticos, que son en definitiva la “materia prima” y los que facilitan la vocación turística de un municipio, que la accesibilidad y los equipamientos, ya que éstos dependen más de las condiciones de explotación del recurso. Lógicamente, se trata de valores teóricos que deberán ser refrendados por medio de un análisis de regresión cuando podamos disponer de un estudio de demanda. En definitiva, con estas consideraciones el índice de potencialidad turística quedaría de la siguiente forma: IPTx = 1,5 FRx + 1,25 FAx + FEx En esta fórmula se ha eliminado provisionalmente la variable aleatoria a por las razonas ya expuestas. Los resultados que se trasladarán a una matriz contemplarán tanto los valores absolutos de los factores, como los valores relativizados en base 100. El valor relativizado en base 100 nos permite contrastar más los resultados, ya que muchas veces las medidas absolutas presentan contrastes de escasa magnitud. Este índice puede ser adaptado a un sistema de información geográfico (SIG), de modo que exista una representación gráfica y cartográfica de los resultados. Tabla 2.7. Índice de potencialidad turística de los municipios Factor recursos Municipios Municipio a Municipio b Etc. Municipio a Municipio b Etc.

1 Valor absoluto

2 Valor relativizado

3 Ponderación 1,5

4 Valor relativizado final

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3. Estimación de la capacidad de carga

3.1. Impacto turístico, sostenibilidad y capacidad de carga

El turismo no es una actividad inocua para los espacios donde se desarrolla. Su crecimiento incontrolado y masivo ha tenido ya importantes repercusiones sobre el medio natural, contribuyendo a la degradación paisajística y medioambiental de extensas zonas del litoral y de algunos de los espacios naturales protegidos más emblemáticos. De forma análoga, el patrimonio edificado de carácter más monumental, especialmente en los denominados destinos turísticos tradicionales y maduros se ve también sometido a la presión que ejerce la afluencia creciente y masiva de visitantes con todos los problemas que ello lleva aparejado desde el punto de vista de su conservación. La responsabilidad que nos concierne en relación con la transmisión del legado patrimonial (natural y cultural) a las generaciones futuras obliga, en cierta manera, a mantener el desarrollo turístico dentro de los límites de la sostenibilidad. Un desarrollo turístico sostenible que asegure la conservación de los recursos que sustentan la actividad, permita controlar la contaminación del medio y asegure la calidad de vida y el desarrollo económico de la sociedad local. Los estudios de capacidad de carga turística constituyen un instrumento útil para operativizar el concepto de sostenibilidad en relación con la gestión de la actividad turística en espacios de distinta índole.

3.2. Breve historia del concepto de capacidad de carga En origen se trata de un concepto que surgió en el ámbito de la gestión de la fauna y que se trasladó al ámbito del turismo por necesidades operativas fundamentalmente relacionadas con la gestión de los flujos de visitantes en espacios naturales protegidos. Desde entonces el tema ha suscitado un gran interés también en el ámbito académico y de la investigación de tal manera que Shelby y Heberlein (1986) cifraban en unas 2.000 las publicaciones existentes sobre el tema sólo hasta mediados de los años ochenta del siglo ya pasado. La capacidad

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de carga, como un elemento de la sostenibilidad, implica una gestión del turismo en la cual los niveles de actividad y desarrollo turístico se mantienen dentro de unos límites asumidos como aceptables por la colectividad interesada. No obstante, y a pesar de su claridad conceptual, ha sido y sigue siendo un instrumento difícil de operativizar y llevar a la práctica; tanto, que en Estados Unidos, donde se acuñó el término en las décadas de los años sesenta-setenta, muchos han sido los investigadores que constatan el fracaso en las aplicaciones prácticas del concepto. A pesar de ello, el tema vuelve a suscitar interés y a plantearse en la literatura científica en general y en el ámbito de la gestión turística en particular, como condición necesaria para la gestión “sostenible” de los recursos que sustentan el desarrollo de esta actividad (recursos naturales, culturales, paisajísticos, etc.). Si bien la orientación de la investigación ha cambiado. Las primeras aplicaciones del concepto pretendían o estaban orientadas a determinar los niveles intrínsecos y tipos de uso que se podían tolerar en un determinado espacio y los límites más allá de los cuales los recursos podrían destruirse o verse inaceptablemente alterados. Las últimas interpretaciones, sin embargo, tienen en cuenta también los valores y percepciones que del fenómeno tienen los usuarios y los gestores. Se considera además que la capacidad de carga turística es un concepto de gestión que deriva de unos objetivos explícitos en cuanto al uso de los recursos. En este contexto, la imposición de unos límites no es más que una opción que usar para poder conseguir determinados objetivos (Getz, 1983). De esta manera, el énfasis de la investigación ha evolucionado desde la discusión teórica de carácter general a los casos de estudio concretos y el interés central se ha ido desplazando desde la búsqueda de límites numéricos hacia el desarrollo de marcos teórico-conceptuales de planificación y gestión de los espacios turísticos, que se configuran como herramientas más flexibles y dentro de los cuales se consensuan los niveles de impacto turístico que se está dispuesto a tolerar.

3.3. Definición de capacidad de carga turística

Siguiendo a O’Reilly (1986), la capacidad de carga puede ser definida en su forma más simple como el número máximo de visitantes que puede contener

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un determinado destino turístico. Sin embargo, existen casi tantas definiciones de capacidad de carga turística como autores han escrito sobre el tema: 1) Desde una perspectiva medioambiental, las primeras definiciones sugerían que la capacidad de carga era el nivel de uso recreativo de un área que aseguraba el mantenimiento de la calidad medioambiental y la calidad de la experiencia recreativa de los visitantes de los espacios naturales protegidos (Wagar, 1964). 2) A partir de la aplicación del concepto a destinos turísticos de distinta naturaleza (zonas litorales, islas, ciudades, etc.), ha habido autores para los que la capacidad de carga turística viene en parte definida por la evolución del mercado turístico, sobre todo por el comportamiento de la demanda y los visitantes (Butler, 1991, Van der Borg, 1998). Desde esta perspectiva, el concepto de capacidad de carga está relacionado estrechamente con el ciclo de vida de un destino turístico, considerándose así que los indicadores de la capacidad de carga son los umbrales más allá de los cuales los flujos turísticos declinan, porque los propios visitantes empiezan a juzgar como sobrepasadas determinadas capacidades del espacio-declive de la calidad de los servicios ofrecidos, descompensación de la relación calidad/precio y búsqueda de destinos alternativos (O’Reilly, 1986). 3) Por último, desde perspectivas basadas en la percepción del fenómeno turístico por parte de la comunidad local, la capacidad de carga turística se define y perfila como un método de análisis que delimita los impactos indeseables que puede generar el turismo y orienta la toma de decisiones. En este sentido, Shelby y Heberlin (1986) definen la capacidad de carga turística como el nivel de uso más allá del cual los impactos generados por el turismo exceden los niveles aceptables especificados en los estándares evaluativos previamente fijados y consensuados.

3.4. Dimensiones de la capacidad de carga turística Sea cual sea el punto de partida que se tome en cuenta para definir el concepto de capacidad de carga turística, éste lleva siempre implícita la idea de restricción o límite más allá del cual la explotación “turística” de un recurso es insostenible por perjudicial. La naturaleza de ese límite –física, perceptual o eco-

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nómica– hace posible que se puedan contemplar distintas dimensiones a la hora de determinar la capacidad de carga de un espacio concreto. Se habla así de capacidad de carga física, capacidad de carga ecológica, capacidad de carga social, capacidad de carga antropológica, capacidad de carga económica, etc. La denominación y clasificación de estas dimensiones varían de unos autores a otros en función de su formación y del ámbito espacial sobre el que hayan centrado sus análisis. No obstante, en esencia hacen referencia fundamentalmente a los tres tipos de factores que inciden en el subsistema turístico: 1) factores físicos (el medio ambiente natural o cultural y las infraestructuras que sustentan la actividad turística), 2) factores económicos (costes y beneficios que se derivan de la explotación turística), 3) factores sociales (percepción que visitantes y residentes tienen del fenómeno turístico) 4) factores políticos (relacionados con las estrategias de políticas de actuación, los procesos de toma de decisiones y las medidas concretas de gestión de la actividad turística). Debido, pues, a la variedad de factores que intervienen en el desarrollo de la actividad turística, el concepto de capacidad de carga aplicado a la planificación de destinos turísticos viene a considerarse una red en la que se entremezclan muchos elementos (Williams y Gill, 1991). Algunos de estos elementos se encuadran dentro de lo que denominan dimensiones objetivas y cuantificables, pero otros se han de abordar desde perspectivas más subjetivas y cualitativas. Se habla así de dimensiones de la capacidad de carga turística (ecológica, física y económica) y de perspectivas o puntos de vista sobre la capacidad de carga turística, aspectos más cualitativos relacionados con las interrelaciones población local-visitantes y la acción política y decisiva de los gestores locales. Cada uno de estos elementos varía en el espacio y en el tiempo y puede ser descrito en términos relacionados con la capacidad de sus propios atributos. 1) La dimensión ecológica de la capacidad de carga turística está relacionada con la capacidad del medio ambiente natural para responder al uso turístico.

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2) La dimensión física de la capacidad de carga turística está relacionada con las infraestructuras básicas disponibles. Relaciona el impacto de una creciente demanda o aumento del número de visitantes con la capacidad de los equipamientos que les proporcionan los servicios básicos. 3) La dimensión económica está relacionada con la capacidad del destino para absorber las funciones turísticas sin molestar o presionar el desarrollo deseable de las actividades locales. A veces el mayor beneficio de la explotación turística (mucho mayor que el de las otras funciones urbanas) desplaza usos del centro hacia localizaciones más periféricas. Además, la capacidad económica también supone efectos como la estacionalidad del turismo y las repercusiones que este fenómeno lleva aparejado sobre el mercado laboral y la economía local. 4) La perspectiva de la comunidad de residentes es el aspecto social de la capacidad de carga turística. Está relacionado con la capacidad de un destino para absorber el turismo sin que esta actividad genere efectos negativos para la población local. El aspecto social concierne aspectos como los niveles de privacidad, el comportamiento de los visitantes, el nivel de contacto entre la población local y los turistas y la distribución de los beneficios del turismo. 5) La perspectiva de los visitantes respecto a la capacidad de carga incluye todos aquellos factores del área de destino que influyen en la satisfacción de los visitantes. La capacidad del destino para proveer una experiencia de calidad en relación con el incremento del número de visitantes. 6) Finalmente, la dimensión política, que está relacionada con la capacidad organizativa de un destino para coordinar de forma directa la gestión turística. El turismo es una industria muy fragmentada por lo que la capacidad política de gestión se mide por la capacidad de cooperación entre el sector público y el privado, el nivel de participación de la población residente en el proceso de toma de decisiones así como en el nivel de entendimiento de la composición del actual mercado turístico y sus tendencias. Esto se refleja en la inaptitud o ausencia de políticas adecuadas de gestión del turismo a escala local, ausencia de objetivos a largo plazo para regular y controlar el resto de los elementos que intervienen en el proceso (medioambientales, físicos, económicos y sociales). Para cada una de las dimensiones (y perspectivas) del concepto de capacidad de carga existe un umbral o capacidad de carga turística. Por ello, y a efectos operativos, se considera que la capacidad de carga

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no es un límite absoluto, sino que supone identificar niveles críticos de uso sobre la base de muchos criterios. La capacidad de carga global de un destino turístico vendría así definida por la interrelación de las distintas dimensiones del concepto en función de la naturaleza de los recursos y las características del espacio donde se desarrolla la actividad turística, de tal manera que los niveles máximos permitidos para cada tipo de uso turístico dependen de las características de cada uno de los subsistemas que componen el sistema turístico.

3.5. Enfoques y propuestas para el estudio de la capacidad de carga turística Desde su inserción como herramienta de gestión, la capacidad de carga turística ha provocado posturas enfrentadas que, al igual que frustran la pretensión de encontrar una definición precisa y completa del concepto, han dado lugar a multitud de enfoques para abordar su estudio y análisis. Getz (1983) identificó ya a principios de los años ochenta al menos seis aproximaciones diferentes que, sin ser mutuamente exclusivas, se venían utilizando a la hora de definir o delimitar la capacidad de carga turística de un destino: 1) enfoques basados en los límites tangibles de los recursos, 2) enfoques basados en los niveles de satisfacción de los visitantes, 3) enfoques basados en los niveles de tolerancia de la población residente, 4) enfoques que evalúan la tasa excesiva de crecimiento o cambio, 5) la capacidad de carga turística basada en la evaluación de costes y beneficios, 6) el papel de la capacidad en un enfoque sistémico. Todos estos enfoques no son excluyentes. La mayoría de los autores que se han acercado al estudio de la capacidad de carga de espacios turísticos toman en consideración, al menos desde sus planteamientos teóricos, varias de las premisas expuestas. El propio Getz abogaba, ya en 1983, por la integración del concepto de capacidad de carga en un modelo sistémico de planificación estratégica

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para el turismo. No obstante, ha habido también aproximaciones con pretensiones holísticas dentro de las reflexiones de Williams y Gill (1991 y 1994) sobre la gestión correcta del crecimiento turístico, y dentro de otras aportaciones como las denominadas Tourist Opportunity Spectrum (propuesta en su primera formulación por Brown y otros, 1978 y retomada por Butler and Waldbrook, 1991), Social Carrying Capacity propuesta por Shelby y Heberlein (1986), Limits of Aceptable Change de Stankey y otros (1985) y Visitor Impact Management formulada en 1990 por Kuss, Graeffe and Vaske. En conjunto, todos los enfoques, aunque presentan matices particulares que les diferencia, asientan sus racionamientos sobre cuatros principios generales (Williams y Gill, 1991). 1) El turismo, en sus variadas formas, es un agente catalizador de cambio y acarrea potenciales costes y beneficios, tanto económicos como sociales y medioambientales. 2) Se pueden identificar condiciones óptimas (o al menos deseadas) para el desarrollo turístico; condiciones que una vez superadas se consideran no sostenibles para la población local y/o los visitantes. 3) Estas condiciones no son fijas, varían espacial y temporalmente dependiendo de las características físicas y medioambientales de la zona, de la economía local y de las circunstancias políticas y sociales. 4) Se pueden y deben establecer estrategias de gestión que permitan controlar los impactos y los cambios que introduce el turismo manteniéndolos dentro de unos parámetros aceptables. Así pues, desde estos planteamientos, la capacidad de carga turística deja de ser un objetivo de la gestión en sí mismo, para pasar a ser un instrumento más dentro de un proceso de planificación más amplio. En este contexto, el concepto hace referencia a las condiciones óptimas que permiten alcanzar las metas y objetivos planteados en las políticas de gestión del desarrollo turístico. Los indicadores que se utilizan para evaluar los impactos de la actividad turística (y determinar en consecuencia la capacidad de carga) pueden venir dados en una primera fase en función de las distintas dimensiones del fenómeno turístico a las que hacen referencia –social, ecológica, económica, política, etc.; pero después se seleccionan de acuerdo con los objetivos de la gestión del turismo.

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3.6. Problemas y perspectivas respecto al uso de los análisis de capacidad de carga turística El repaso de la investigación realizada sobre la capacidad de carga turística pone de manifiesto que se trata de un concepto difícil de definir en términos absolutos, pero mucho más difícil de operativizar a la hora de aplicarlo en el estudio de casos concretos. Se señalan a continuación y en apretada síntesis algunos de los aspectos más relevantes a tener en cuenta cuando se abordan estudios para estimar la capacidad de carga turística: 1) Existen dificultades de medición respecto a los aspectos cualitativos que se contemplan en algunas dimensiones del concepto. 2) El excepcionalismo de los casos estudiados impide hacer comparaciones que permitan absolutizar muchos de los valores obtenidos de forma que sean válidos y generalizables. Cada caso requiere, por tanto, el desarrollo de una metodología ad hoc que se base en premisas aceptadas aunque muy generales. 3) No siempre es viable el uso del número de visitantes como un factor crítico y único a la hora de fijar límites de uso. A este respecto, tradicionalmente se ha sugerido que cuando el número de turistas se incrementa automáticamente aumenta la congestión y otros impactos asociados a ella hasta que se alcanza o incluso se excede el umbral crítico de capacidad de carga del destino. Sin embargo, uso e impacto no están unívocamente relacionados. Un aumento en el uso turístico de una zona no significa que aumente en la misma proporción el impacto que tiene ese uso sobre el espacio de carga. El incremento del número de visitantes tiene un efecto variable sobre los niveles de satisfacción de los propios visitantes; niveles que dependen de las características del destino turístico y de la situación analizada. De hecho, la densidad de visitantes es relativamente poco importante, o sólo es significativa si se analiza en relación con otras variables (Kuss y otros, 1990). Cada destino es único, y hay características relacionadas con los tipos de actividad que realizan los turistas, el tiempo que emplean en realizarlas, el tamaño y composición de los grupos, las expectativas de los visitantes y las propias caracte-

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rísticas de los destinos que influyen en las percepciones de crecimiento, satisfacción y otros impactos negativos mucho más que el número absoluto de visitantes. 4) Los umbrales que fijan la capacidad de carga para un determinado destino no son estáticos. Varían a lo largo del tiempo, de un lugar a otro, y también en función de los objetivos que se planteen desde los órganos gestores o los responsables políticos. Así, un sencillo aumento en uno de los límites de capacidad (el alojamiento por ejemplo) cambia necesariamente la capacidad de un destino para absorber turistas. De hecho, los límites físicos son siempre relativos, pues dependen de los esfuerzos económicos (recursos) y tecnológicos que se puedan invertir para modificar el medio y las infraestructuras de carga (más agua, más carreteras, más plazas de hoteles, etc.). Pero mucho más relativos son los límites preceptuales porque dependen de la actitud social o cultural de todo un colectivo. Se pueden modificar si mejora la gestión de los flujos o si se realizan campañas de promoción e información. 5) Por último, es preciso tener en cuenta que la determinación de umbrales de uso respecto a la capacidad de carga turística de cualquier espacio turístico requiere de juicios de valor. No se puede determinar sin tener en cuenta distintas posturas respecto a la sostenibilidad de la actividad turística y al nivel de aceptación de los cambios que ésta lleva implícita. Los juicios deben provenir siempre del consenso político y ciudadano entre todos los grupos implicados en el turismo de ciudades, regiones o áreas turísticas más amplias. ¿Cuál es el criterio que se utiliza para determinar cuánto es demasiado? Muchas veces no es un criterio objetivo y universalmente válido y es preciso asumir que la mayoría de las decisiones que se han de tomar con relación a las limitaciones de uso (difíciles en muchos casos), son decisiones políticas no absolutas, sino válidas sólo para determinadas situaciones.

3.7. Metodologías de trabajo para la estimación de la capacidad de carga turística. Algunos ejemplos Cuando descendemos del plano teórico al de las aplicaciones prácticas, se constata que la integración de todas las dimensiones del concepto de capacidad

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de carga es operativamente complicada. La mayoría de los estudios realizados para la estimación de la capacidad de carga turística de un determinado espacio se han centrado en uno o unos pocos aspectos de forma aislada, normalmente, aquellos que conforman la dimensión más restrictiva. Así, en un paraje natural esta dimensión puede ser la natural (mantener la calidad de las aguas de un lago), en comunidades rurales pequeñas y/o muy frágiles, la socio-antropológica (preservación de la cultural local) y en ciudades como Venecia, la socio-económica (lucha contra la monofuncionalidad turística y la dependencia total de la economía urbana respecto del sector turístico).

3.7.1. Estudios sobre la dimensión ecológica de la capacidad de carga turística

La dimensión ecológica fue la primera en abordarse dentro de la investigación sobre la capacidad de acogida turística. El objetivo básico de la dimensión ecológica consistía en identificar el grado de tolerancia de cada ecosistema respecto al uso recreativo para determinar qué áreas debían protegerse de los impactos turísticos y qué áreas podían en cambio utilizarse para uso y disfrute de los visitantes. Existe un buen número de estudios que abordan estos temas, generalmente realizados por biólogos. Algunos de ellos abarcan la totalidad de un ecosistema (suelos, vegetación, topografía, clima, fauna, etc.); otros, sólo alguno de sus componentes, normalmente el suelo y la vegetación, generalmente en relación con los parámetros básicos del uso turístico-recreacional de la zona (ecoturismo, senderismo, buceo, esquí, etc.). Entre otros temas, este tipo de investigaciones estudian múltiples aspectos, de los cuales se seleccionan a continuación algunos ejemplos: – La resistencia al uso turístico de los suelos de área naturales cuando se acondicionan como senderos para la práctica del ecoturismo. – La capacidad de carga global de los espacios protegidos en función de los niveles de demanda potencial y uso turístico real de las zonas acondicionadas para la visita.

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– La capacidad de carga de los recursos naturales (lagos, playas, ríos, montes), que se sitúan en la base de la explotación turística de determinados destinos. – La capacidad de carga turística de determinados recursos naturales, en función de la tipología del uso turístico específico de la zona (ejemplo: buceo).

3.7.2. Estudios sobre la dimensión económica de la capacidad de carga turística La dimensión económica de la capacidad de acogida ha sido quizá una de las más estudiadas, en parte porque representa un terreno donde las variables analizadas son más fácilmente cuantificables (empleos, ingresos, etc.), en parte porque la preocupación por la rentabilidad de la explotación turística (en último término es una actividad económica muy pujante en determinados espacios) está siempre presente en la mente de gestores turísticos, autoridades locales y responsables del patrimonio (natural o cultural). El caso de Venecia Venecia es sin duda uno de los mejores exponentes de los trabajos llevados a cabo bajo estos enfoques. La ciudad lagunar, destino saturado de más de nueve millones de visitantes anuales, se puede considerar un laboratorio de pruebas excepcional para la investigación de las incidencias del turismo; en Venecia, del mismo modo que ocurre en ciudades como Brujas, Toledo o Mont Saint-Michel que son visitadas mayormente por su ambiente. La capacidad de carga turística no viene determinada por el nivel de acogida de atracciones turísticas concretas, sino que ha de considerarse en su totalidad respecto de muchas dimensiones de la vida urbana (aspectos culturales, socioeconómicos, funcionales, etc.). El análisis de estas distintas dimensiones en Venecia puso de manifiesto que eran los aspectos socioeconómicos los más restrictivos respecto a la capacidad de la ciudad para absorber visitantes. Así, mientras se constataba que muchas de las funciones urbanas del centro histórico competían con los usos turísticos y se veían cada vez más desplazadas por ellos, residentes y visitantes no mostraban reacciones hostiles frente a la masificación turística. El problema de determinar la capacidad de carga turística socioeconómica del centro de Venecia fue abordado inicialmente por Costa y Borg (1988), y después, por Canestrelli y Costa (1991). Estos últimos desarrollaron un modelo programático tradicional

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aproximado y calcularon que Venecia podría soportar unos 25.000 visitantes al día. El modelo desarrollado expresa esencialmente el conflicto existente entre residentes y turistas al utilizar los mismos servicios que funcionan a diario en la ciudad. Su objetivo era fijar un umbral de capacidad, ponderando la búsqueda del mayor volumen posible de ingresos provenientes del turismo con las restricciones que vienen dadas por la disponiblidad de alojamiento, restauración, aparcamiento, transporte interno, servicios de recogida de basura y el espacio disponible en la basílica de San Marcos.

3.7.3. Estudios sobre la dimensión política de la capacidad de carga turística La ciudad de Oxford constituye un buen ejemplo de los estudios sobre la capacidad de acogida turística, que se centran en los aspectos que podríamos denominar la dimensión política de este concepto. Mucho más recientes, estos estudios toman en consideración la posición de cada uno de los agentes implicados en la actividad turística. En principio, cada uno de ellos está dispuesto a soportar diferentes niveles en los impactos y cambios que introduce el turismo. Por ello se establece la capacidad de acogida en función del nivel de impacto aceptado para el turismo por el consenso de todos los implicados.

3.7.4. Estudios de la capacidad de carga turística en conjuntos monumentales A un nivel de conjunto monumental cerrado, resulta especialmente interesante la metodología ensayada en la Alhambra de Granada para estudiar las variables que determinaban la capacidad de acogida del monumento y por tanto todo el diseño de gestión de la visita pública. En líneas generales, el conjunto de la Alhambra y el Generalife es uno de los hitos turísticos más importantes de España que se ve sometido a una fuerte presión turística, concentrada tanto en el tiempo como en el espacio; con todo lo que ello lleva aparejado en relación con la conservación física del monumento, la pérdida de calidad de la experiencia estética del visitante o incomodidades para la realización de la visita. La metodología ensayada se basó en el análisis exhaustivo del uso turístico de los

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espacios más frágiles y demandados por los turistas y tenía como objetivo prioritario la regulación de los flujos turísticos a nivel de todo el conjunto.

3.7.5. Lanzarote. Capacidad de carga turística de un destino insular Lanzarote, reserva de la biosfera desde 1993, cuenta con una experiencia de más de treinta años tratando de orientar el desarrollo turístico y general de la isla de una forma más sostenible. El problema más grave de la isla es el desbordamiento de la presión humana originado por el desarrollo turístico sobre un sistema insular muy frágil no sólo desde el punto de vista medioambiental, sino también sociocultural. A nivel global, el seguimiento de una batería de indicadores que permiten evaluar la capacidad de carga de la isla constituye un ejemplo relevante de inserción de los análisis de este aspecto dentro de procesos más amplios de planificación territorial.

4. Análisis de la demanda turística

4.1. ¿Qué interesa conocer de la demanda turística? El análisis de la demanda turística constituye un aspecto clave en todo proceso de planificación y gestión de la actividad turística. Conocer cuántos son, cómo son y qué uso realizan de los recursos y destinos turísticos los turistas y excursionistas que se acercan a ellos resulta, a efectos operativos, tan importante como el conocimiento de los recursos turísticos y sus posibilidades de mejora y puesta en valor o el conocimiento de la naturaleza y situación de la oferta de orientación privada, que satisface las necesidades de la demanda con origen en los visitantes foráneos. De esta manera y en primer lugar, a nivel local saber cuántos visitantes recibe un destino y las características básicas de esos flujos turísticos permite, por ejemplo, dimensionar las estrategias de adecuación del espacio público, las infraestructuras de acogida y los servicios que utilizan los visitantes (crecimiento futuro de la planta

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hotelera, sistemas de abastecimiento de agua y depuración de residuos, limpieza de playas, creación de plazas de aparcamiento, etc.). Por otra parte, conocer el perfil del visitante resulta un aspecto clave para el diseño de estrategias de promoción, comercialización y adecuación del producto turístico global. Conocer cómo son los visitantes de un destino turístico, de dónde proceden, cuál es su nivel de gasto, cuáles son sus motivaciones, sus expectativas, etc. posibilita adecuar mejor el producto turístico a sus necesidades y requerimientos.

4.2. Fuentes y técnicas para el estudio de la demanda turística En conjunto, la información de base disponible para el estudio de la demanda turística en España procede de fuentes diversas: 1) Estadísticas oficiales como Frontur y Familitur, los Boletines de Coyuntura Turística de distintas comunidades autónomas, las Encuestas de Ocupación Hotelera, de Ocupación de acampamentos Turísticos, de Ocupación de alojamientos reglados de Turismo Rural y de Ocupación de Apartamentos Turísticos del INE, el Censo de Viviendas del INE (para el estudio de la segunda residencia), y algunos Observatorios Turísticos locales promovidos por diversos ayuntamientos como los de las ciudades de Ávila y Córdoba. 2) Registros de las consultas efectuadas en oficinas de información turística. 3) Registros de visitantes de museos, monumentos, equipamientos lúdicos de naturalezas diversas y uso turístico, etc., dependientes de diversas administraciones públicas o entidades privadas. 4) Algunos resultados de encuestas y estudios realizados por diferentes órganos gestores del turismo (memorias de actividades de fundaciones, museos, patronatos de turismo, sociedades de gestión del turismo, etc.). Todo este conjunto de datos disponibles presenta a veces serias dificultades para su integración y tratamiento. Sus limitaciones como fuente de información útil procede de factores como el escaso nivel de desagregación de los datos publicados de algunas de las estadísticas oficiales, la falta de sistematización en la recogida de la información a nivel local, la ausencia de coherencia en las series

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estadísticas de determinadas instituciones, la discontinuidad temporal de la recogida de datos, las dificultades de acceso a la información, etc. El estudio de la demanda turística exige recurrir a la elaboración de datos específicos, mediante trabajos de campo que proporcionen información de primera mano. Los instrumentos de obtención y recogida de datos son fundamentalmente cuatro: inventarios o censos, encuestas, conteos y entrevistas.

Tabla 2.8. Fuentes y técnicas para el análisis de la demanda turística según la naturaleza de las fuentes Fuentes disponibles (análisis de datos secundarios) • De ámbito turístico: Frontur, Familitur, Encuesta de Ocupación Hotelera (la antigua Encuesta de Movimientos de Viajeros en Establecimientos Hoteleros), estadísticas de ámbito local (Observatorios Turísticos). • De carácter complementario: registros de museos, consultas de las oficinas de información turística, informes en base a encuestas, memorias de actividades, folletos publicitarios, censos de viviendas del INE, etc.

Técnicas de producción de datos (análisis de datos primarios) • Inventarios o censos y conteos (conocimiento del número y las características de la totalidad de los elementos que componen la población objeto de estudio): afluencia a determinados espacios públicos, recuentos de vehículos turísticos, etc. • Encuestas (conocimientos de características generales en base a muestras representativas del universo estudiado): visitantes, hosteleros, comerciantes, agencias de viajes y touroperadores, etc. • Entrevistas no estructuradas: administradores turísticos locales, hosteleros, comerciantes, representantes eclesiásticos, gestores del patrimonio, etc.

El nivel de operatividad y las características de cada uno de los tipos de fuentes, tanto las disponibles como las de elaboración propia, varía en función de los bloques temáticos para los que se utilizan: – cuantificación del volumen de visitantes y su distribución temporal (cuántos visitantes llegan y cuándo llegan), – su tipificación y caracterización básica (cómo son esos visitantes) o – la movilidad y uso del espacio (qué uso hacen de los recursos turísticos, ritmos temporales y densidad de uso). Así pues, en los epígrafes siguientes, junto al comentario de cada una de las variables clave de análisis de la demanda turística, se hace referencia al uso, li-

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mitaciones y adecuación de las diferentes fuentes y recursos de información que permiten abordar su estudio. Tabla 2.9. Fuentes y técnicas de investigación para el análisis de la demanda turística Bloques temáticos

Parámetros básicos de estudio • El volumen total de visitantes. • La distribución temporal.

Los aspectos cuantitativos. Volumen y distribución de los visitantes

• La distribución tipológica: visitantes individualesvisitantes en grupo (escolares, agencia, turismo social...), turistas-excursionistas.

Fuentes de información • Estadísticas oficiales de ámbito turístico: OMT, Frontur, Familitur, Boletines de Coyuntura Turística. • Consultas de la Oficina de Información Turística. • Datos de la ocupación y planta hotelera. • Conteos de visitantes y vehículos turísticos. • Registros de visitantes de los distintos recursos turísticos. • Registros de aparcamientos.

Los aspectos cualitativos. El perfil del visitante

• Características socioeconómicas. • Forma de organización del viaje. • La percepción general del destino turístico.

• Encuesta a visitantes realizada en destino (visitantes individuales y visitantes en grupo). • Estadísticas oficiales de ámbito turístico: Frontur, Familitur. • Estadísticas y estudios de ámbito locales: observatorios turísticos.

4.3. Parámetros básicos de análisis de los flujos turísticos Cuantificar y tipificar los flujos turísticos a nivel nacional, regional o local requiere abordar el análisis de tres parámetros básicos: – el volumen total de visitantes y su evolución reciente, – la distribución temporal de la afluencia turística y – las tipologías básicas de visitantes.

4.3.1. Cuantificación del volumen total de visitantes El volumen total de visitantes y su evolución a lo largo del tiempo es el parámetro indicativo de la importancia de la función turística. No obstante, es éste un valor que se relativiza en función de otras variables como son la distribución

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y composición tipológica de los visitantes. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que algo tan básico como conocer cuántos visitantes llegan a un destino turístico no es fácil. En buena medida, es una problemática común a todos los espacios que no poseen una entrada reglada y/o que disponen de múltiples puertas de acceso. La dificultad estriba fundamentalmente en la ausencia de fuentes estadísticas que proporcionen datos precisos a nivel local. En España, las estadísticas del ámbito turístico nacional presentan un fuerte sesgo hacia el turismo residencial y no están preparadas, por ejemplo, para medir y caracterizar los flujos de excursionistas, ni para cuantificar la población flotante de los periodos vacacionales asociada al uso de las segundas residencias en extensas zonas del litoral y áreas de interior vinculadas a la práctica del turismo rural.

4.3.2. Distribución temporal de la demanda turística La distribución temporal de la afluencia (evolución interanual, distribución mensual, semanal, diaria) es el parámetro que permite identificar los picos de máxima y mínima afluencia de visitantes. Dado que el factor estacionalidad es uno de los principales problemas a los que se enfrenta el desarrollo de la actividad turística, el conocimiento de la distribución temporal de la llegada de visitantes es especialmente importante para tipificar las hipotéticas situaciones problemáticas de concentración y/o saturación turística y, por tanto, situaciones de aumento de la demanda de abastecimiento de agua potable, de aumento de la demanda de mano de obra externa, de saturación de los sistemas de saneamiento público (alcantarillado, servicios de recogida de basuras, etc.), de competencia por el uso de determinados recursos (entradas limitadas a museos y monumentos, puestos de sombrilla en la playa), etc.

4.3.3. Tipos básicos de visitantes La distribución tipológica de los visitantes es la variable que permite segmentar la demanda con relación a diferentes criterios. En este sentido, varios son los tipos de visitantes que interesa desagregar en primera instancia en el análisis de

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la demanda turística de acuerdo a dos criterios básicos: la forma de organizar el viaje y la duración de la estancia. 1) En función de la fórmula elegida de organización del viaje es preciso diferenciar los visitantes individuales de los visitantes en grupo. Tanto los visitantes individuales como los visitantes en grupo presentan curvas estacionales y comportamientos de consumo turístico diferentes. Para ambos tipos existen además canales de distribución y comercialización turística específicos. 2) En función de la duración de la estancia, esos mismos visitantes individuales o de grupo pueden ser excursionistas o turistas. El volumen de los flujos turísticos, su distribución temporal y tipologías básicas se pueden estudiar fundamentalmente a través de las siguientes fuentes de información: estadísticas oficiales de coyuntura turística (Frontur, Familitur, Boletines de Coyuntura Turística), los registros de entradas a museos, monumentos, infraestructuras culturales y equipamientos de carácter lúdico, las consultas de las oficinas de información turística, la planta hotelera con sus datos de ocupación y los censos de segundas residencias. Entre las estadísticas oficiales, dentro del ámbito internacional, destaca el European Travel Monitor, estudio de periodicidad anual centrado en los “viajes de al menos una pernoctación en el extranjero” realizado en 24 países europeos sobre la base de un cuestionario uniforme. A nivel europeo se realizan aproximadamente 300.000 y los resultados se publican cada año en conjunto y para cada país. Incluye datos relativos a: – viajes realizados al extranjero (mínimo una noche de pernoctación), – países de origen y destino, número de pernoctaciones, – motivo del viaje, – medio de transporte, – tipo de alojamiento, – organización del viaje, – temporada del viaje, – gasto, – características sociodemográficas de los viajeros (sexo, edad, tamaño del lugar de residencia, etc.). A nivel nacional, las dos fuentes de información principales elaboradas por el Instituto de Estudios Turísticos son Frontur y Familitur.

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a) Frontur es la estadística de movimientos turísticos en fronteras. Constituye una investigación unitaria, aunque tiene dos objetivos bastante diferenciados. De una parte, se trata de saber cuántos visitantes entran en España en todo momento. Para ello se recaba información en tiempo real de Puertos del Estado (viajeros que entran por vía marítima), Renfe (viajeros que entran por tren), AENA (viajeros entrados por vía aérea) y la Dirección General de Tráfico del Ministerio del Interior (vehículos que entran por carretera). De otra, se realiza una encuesta a los turistas extranjeros que viajan a España. De hecho, se trata de dos encuestas diferentes, una a la entrada y otra a la salida que se realiza en carreteras y aeropuertos –las dos vías más importantes de acceso al país– con una serie de preguntas relacionadas con la identificación del visitante y con aspectos relativos al diseño del viaje y su estancia en España. b) Familitur es la estadística de movimientos turísticos de los españoles. El objetivo que persigue es la investigación con detalle de la actividad turística de los residentes en España entendida en sentido amplio. En este sentido, el cuestionario recoge todo tipo de movimientos turísticos que lleven aparejada una pernoctación fuera de la residencia habitual, por lo que no incluye el excursionismo. Operativamente, se hace la encuesta a una persona del hogar que da la información al respecto, de los individuos que pertenecen al mismo y de los viajes que se han realizado a lo largo del periodo de referencia. En este sentido, la primera parte del cuestionario recoge la información referente al hogar como unidad específica y su caracterización, además del conjunto de variables sociodemográficas acerca de sus miembros. La investigación de estos aspectos cobra sentido en la búsqueda de variables explicativas del potencial viajero de los hogares. A nivel regional es preciso recurrir a la información que proporcionan los boletines de coyuntura turística de las distintas comunidades autónomas. En Andalucía, por ejemplo, se realiza la Encuesta de Coyuntura Turística de Andalucía, cuyos resultados aparecen periódicamente en el Boletín de Indicadores Turísticos que edita la Junta de Andalucía. En Asturias también se ha puesto en marcha el Sistema de Información Turística de Asturias (SITA), impulsado por el Gobierno Regional. Ya a nivel local, los registros de visitantes de museos, monumentos, equipamientos de naturaleza lúdica y/o cultural e infraestructuras de diverso tipo pro-

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porcionan datos muy fiables en líneas generales sobre las características de la afluencia turística del destino donde se ubican. Este tipo de registros suelen estar elaborados a partir de criterios útiles para la gestión y venta de entradas, lo cual significa que normalmente han de ser depurados para su tratamiento de acuerdo con los fines de la investigación turística. Sirven fundamentalmente para conocer el volumen total y la distribución temporal de la afluencia y para diferenciar los dos tipos fundamentales de visitantes (individuales y grupos) y sus características más básicas (volumen y distribución temporal). A escala urbana, por ejemplo, los registros de visitas de museos o monumentos pueden llegar a ser representativos del volumen total de la afluencia de visitantes si dichos elementos patrimoniales constituyen por su popularidad hitos de referencia y visita “obligada” dentro de la ciudad, como pueden ser los casos de la Mezquita de Córdoba, la Alhambra de Granada, la Catedral de Toledo o el Palacio Real de Aranjuez. No obstante, en los casos en que los museos o monumentos no sean representativos del total de la afluencia, sus registros de afluencia se utilizan también combinados con encuestas para conocer el número total de visitantes que recibe un destino. En estos casos se cruzan los datos de afluencia que proporcionan varios monumentos y museos de una ciudad, con los resultados de una encuesta realizada a los visitantes al término de su visita en la que se pregunta si han pasado por esos museos y monumentos. Los registros de consultas de las oficinas de información turística también proporcionan información sobre la afluencia de visitantes. Sin embargo, presentan fuertes limitaciones como fuente de datos. Infraestiman de partida los volúmenes globales de visitantes al recoger sólo las consultas de visitantes individuales. Los grupos no pasan por la oficina de información turística, y dentro de los visitantes individuales se puede decir que sólo una proporción limitada del total utiliza este servicio (entre el 1530% según los casos). Las consultas son en todo caso útiles para complementar la información de otras fuentes. Permiten contrastar, entre otros aspectos, las distribuciones temporales de visitantes y su lugar de procedencia. Los datos de ocupación hotelera permiten conocer el volumen de turistas residenciales que tiene un destino. A este respecto, el INE elabora la Encuesta de Ocupación Hotelera que ofrece información sobre los viajeros que pernoctan (turistas residenciales) con información cruzada sobre la nacionalidad de los viajeros (nacionales y extranjeros) y categorías de los establecimientos hoteleros. Los datos publicados aparecen desagregados a nivel provincial. La información so-

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bre puntos turísticos (nivel local), sin embargo, no se publica y requiere petición de explotación a medida al área de información del propio INE. De forma paralela, el INE elabora también encuestas de ocupación en campamentos turísticos, ocupación en apartamentos turísticos y ocupación en alojamientos de turismo rural. Sobre los viajeros alojados en estos establecimientos existe asimismo información desagregada a nivel provincial en los boletines de coyuntura turística de las distintas comunidades autónomas. En las zonas litorales ligadas al turismo costero de sol y playa y en determinados ámbitos de turismo rural, la segunda residencia constituye también un indicador del volumen de visitantes. En este caso, la población flotante de los periodos vacacionales es mucho más difícil de estimar y el recurso al trabajo de campo y las estimaciones indirectas resultan ineludibles. La información aproximada de base se puede extraer de los censos de población y vivienda que elabora el INE a nivel nacional cada diez años. En ellos se recoge el uso como primera o segunda residencia de todas las unidades de vivienda censadas. Finalmente, es preciso señalar que tampoco existe una operación estadística sistemática que permita conocer el volumen de excursionistas de un destino, es decir, de los visitantes que no pernoctan, un colectivo muy importante en los destinos asociados al turismo urbano. Su medición sólo es posible mediante aproximaciones indirectas y sometidas a un grado de indeterminación muy elevado. A modo de ejemplo, en el caso del turismo urbano existen dos grandes líneas de trabajo con métodos diferentes de abordar el conocimiento de la afluencia total de visitantes de una ciudad (turistas que pernoctan más excursionistas): – Estimaciones directas, basadas en los registros de entradas a las principales atracciones turístico-culturales o el tránsito por los ejes turísticos más importantes, complementadas con encuestas a los visitantes que hagan referencia a la utilización de esta atracción o eje. – Estimaciones indirectas, basadas en la comparación de los niveles de consumo teóricos de los residentes de una ciudad frente al consumo real de esa ciudad (residentes + visitantes). También se aplica con la generación de basuras o la utilización de determinados servicios públicos.

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4.4. Análisis del perfil del visitante y de su experiencia turística Los rasgos cualitativos de la afluencia turística están relacionados con las características personales de los visitantes y sus motivaciones. Este tipo de información viene proporcionada fundamentalmente por las encuestas realizadas en destino. Mediante las encuestas se puede obtener información relativa a ciertos parámetros básicos que sirven para definir el perfil de los visitantes como son: 1) Las características socioeconómicas: edad de los visitantes, profesión, nivel de gasto, tipo de grupo que viaja (familia, amigos, pareja, solo), lugar de residencia y grado de conocimiento del destino, información utilizada para realizar la visita, etc. 2) La forma de organizar el viaje: viaje individual o de grupo organizado, lugar de procedencia (residencia principal, destino principal de vacaciones, está en ruta), modalidad del viaje y repetición de la visita (indicativo del nivel de fidelización al destino y del grado de conocimiento previo del mismo). 3) Las motivaciones del viaje y la percepción general del destino turístico. A este respecto, la elección de un determinado lugar como destino de visita y el posterior uso del mismo por parte del visitante está influido en primer lugar por su imagen global, en especial como destino turístico. Dicha imagen incide a varios niveles: a) en un primer momento, sobre las motivaciones de la visita, y b) en un segundo momento, sobre la planificación de la visita (ver únicamente un monumento e ir con posterioridad a otro destino, hacer una ruta por varios pueblos de una comarca, pasar el día en un parque natural, etc.). En una encuesta, a través de una serie de preguntas indirectas, se puede reconstruir la imagen de un lugar como destino de visita, aspecto importante en el estudio de los flujos de visitantes en tanto en cuanto constituye el primer factor determinante de las pautas generales de la movilidad, por ejemplo, a nivel urbano. 4) Las valoraciones de la experiencia turística. La encuesta puede proporcionar información sobre los aspectos positivos y negativos que han marcado el desarrollo de una visita.

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Las encuestas permiten conocer de forma bastante fiable las características del universo de referencia objeto de estudio. Mediante la muestra estudiada, se reconstruyen modelos reducidos de la población con resultados extrapolables a la totalidad del colectivo. Para el análisis de la demanda turística a nivel local, existen, no obstante, serias dificultades a la hora de determinar el tamaño de la muestra y la distribución temporal de la realización, pues se desconocen, en la mayoría de los casos, las características básicas del universo objeto de estudio que permiten estratificar el muestreo (es decir, el volumen total y la tipología básica de visitantes). Los modelos de cuestionarios utilizados varían en función de la finalidad de los estudios para los que se realizan las encuestas. Algunos ayuntamientos y patronatos de turismo realizan encuestas de coyuntura de la demanda sobre la base de modelos bastante estandarizados que persiguen recoger los datos más generales relativos a la procedencia de los visitantes, los datos de pernoctación, gasto en destino, duración de la estancia, forma de organizar el viaje, etc. En trabajos más específicos se incluye un rango más amplio de preguntas a través de las cuales se obtiene información sobre las motivaciones de visita, imágenes turísticas, valoraciones del destino y los recursos turísticos, etc.

5. Evaluación de impacto ambiental (EIA)

El término impacto ambiental define la alteración que se produce en el medio ambiente cuando se lleva a cabo un proyecto o una actividad. Esta alteración –que puede ser positiva o negativa para el medio– se puede evaluar mediante un procedimiento, que estudia la relación existente entre el proyecto propuesto y el ambiente en el cual va a ser implementado, que es la denominada evaluación de impacto ambiental. Esta evaluación pretende, como principio, establecer un equilibrio entre el desarrollo de la actividad humana y el medio ambiente, sin pretender llegar a ser una figura negativa ni obstruccionista, ni un freno al desarrollo, sino un instrumento operativo para impedir sobreexplotaciones del medio natural. A la vez, la evaluación de impacto ambiental constituye un instrumento muy potente al exigir a las autoridades que conozcan las consecuencias de la acción de un proyecto antes de tomar la decisión de ejecutarlo o no.

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Además, su evaluación se debe hacer pública, sometiendo dicha decisión al parecer ciudadano. Del nacimiento y evolución de la EIA y de cómo se ha concretado en la Unión Europea y en particular en España es de lo que vamos a tratar en este apartado del módulo. También haremos un repaso de los contenidos de los estudios de impacto ambiental y de los diferentes instrumentos que nos pueden ayudar en la identificación y valoración de impactos. Cabe destacar que no es objetivo de este apartado detallar una metodología exhaustiva de cómo realizar una EIA, sino introducir los aspectos más destacados de la EIA y enfatizar un aspecto poco estudiado, pero relevante, que es la percepción social de los impactos; en este sentido, introduciremos instrumentos para cuantificar esta percepción.

5.1. Antecedentes y evolución A la hora de plantear y desarrollar la evaluación de impacto ambiental, hacemos un breve repaso acerca de los orígenes de este concepto, así como de su evolución hasta ahora, y del marco legal donde se desarrolla.

5.1.1. Contexto histórico. La NEPA El origen de la EIA se remonta al final de la Segunda Guerra Mundial en Estados Unidos, donde se empezaron a realizar inversiones muy fuertes en infraestructuras, principalmente en carreteras. El motivo principal: el económico. Se aplicaba la política keynessiana que apuesta porque el Estado haga fuertes inversiones en épocas de recesión económica, ayudando así a generar actividad económica y a recuperar, en los años de expansión, el déficit creado mediante el aumento de recaudación de impuestos. En definitiva, en los años cincuenta hubo muchas inversiones públicas en infraestructuras: carreteras, aeropuertos, puertos, regadíos, etc. mientras al mismo tiempo las preocupaciones ambientales de la sociedad iban en aumento. Se suponía que un proyecto era adecuado si aseguraba que los beneficios obtenidos por la sociedad estaban por encima de los costes. Pero el instrumento de análisis económico de inversión en coste/beneficio no era suficiente para recoger las preocupacio-

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nes ambientales de la sociedad. En este sentido, era lógico que se iniciara una búsqueda de otras alternativas, otros instrumentos con otras metodologías. La solución encontrada fue lo que después se denominaron estudios de impacto ambiental y el marco para definir y regular estos estudios fue una ley que se aprobó a finales de los años sesenta: la ley norteamericana de política ambiental (national environmental policy act, NEPA). La NEPA constituye el acta de nacimiento formal del derecho ambiental, estableciendo por primera vez una aproximación global a la política ambiental. La NEPA ordenó que las agencias federales incluyeran, en todo informe relativo a acciones de “cierta entidad que afecten significativamente a la calidad del medio ambiente”, una declaración detallada del correspondiente impacto ambiental de la acción propuesta. Se trataba de una ley relativamente corta (15 artículos), y no muy precisa en sus provisiones legales, pero que obligaba al resto de leyes federales a adaptarse a ella. La NEPA fue la pionera en esta materia y sirvió de ejemplo para muchos otros países que sucesivamente se iban dotando de figuras similares. Algunos puntos que la NEPA destaca son: – No sólo el entorno físico es objeto de preocupación sino también el entorno humano (el bienestar de las personas) y las relaciones entre ambos. Esta preocupación se recoge en los estudios de impacto ambiental que tendrán que contener tanto la parte “física”, como la “social” o socioeconómica. – “Promover iniciativas que prevengan o eliminen daños al medio ambiente y a la biosfera y estimulen el bienestar y la riqueza de las personas”. – Constituir un “consejo de calidad ambiental”. Este consejo fue el que guió los pasos de desarrollo y aplicación de la ley y de los estudios de impacto ambiental: se llamó la Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA).

5.1.2. Marco legal de la EIA Legislación específica de ámbito europeo Quince años después de que se aprobara la NEPA en Estados Unidos, en Europa se aprobó la Directiva europea 85/337/CEE introduciendo la técnica de la

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evaluación ambiental en el ámbito de las comunidades europeas. Esta directiva, al contrario que la mayoría de la legislación ambiental previa, era una manifestación del esencial principio de precaución. Después de la experiencia de los primeros años en la aplicación de la EIA, la Unión Europea (UE) aprobó la Directiva 97/11/CE, que modificaba la anterior. La modificación se centraba en el sentido de detallar más detenidamente los contenidos de la evaluación y se incrementó el número de proyectos que debían someterse obligatoriamente a la EIA pasando de nueve a veintiún proyectos. La directiva europea anota que los proyectos que se tienen que evaluar pueden ser públicos o privados y establece dos listas de proyectos: a) Proyectos que se consideran con repercusiones importantes en cualquier circunstancia y que quedan sometidos siempre al procedimiento de evaluación (anexo I). b) Proyectos que sólo deben someterse a dicho procedimiento de evaluación cuando los Estados miembros consideren que sus características lo exigen. A tal fin los Estados miembros podrán determinar, de entre estos últimos, aquellos que deben someterse a evaluación en cualquier caso, o establecer criterios y/o umbrales para determinar cuáles, de entre los demás, se vinculan a dicha evaluación (en el anexo II se indican algunos tipos de proyectos en este sentido). Legislación específica de ámbito estatal español Resultado del mandato de la Directiva comunitaria es el Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, sobre evaluación de impacto ambiental (LEIA), que constituye la transposición de la Directiva 85/337. Después, la reforma producida por la Directiva 97/11 ha determinado importantes modificaciones en el texto de la LEIA (por RD Ley 9/2000 y sucesivamente por Ley 6/2001). Legislación específica de las comunidades autónomas Las comunidades autónomas han promulgado su propia normativa en materia de EIA, desarrollando la legislación nacional. Aunque tiene carácter propio de cada comunidad autónoma, suelen coincidir en dos aspectos: incrementan sustancialmente la lista de actividades sometidas a EIA y diferencian niveles de exigencia en el estudio de impacto ambiental y en el procedimiento administrativo en función de la conflictividad de las actividades. Por ejemplo, el caso de Cataluña que adaptó la LEIA con el Decreto 114/88 y diez años después aprobó

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la ley 3/1998 de la Intervención Integral de la Administración Ambiental, que concreta los procedimientos de evaluación de impacto ambiental que se requiere en cada caso mediante un sistema triple: autorización ambiental, licencia ambiental, comunicación y control ambiental. La evaluación de impacto ambiental La EIA constituye un instrumento de conocimiento al servicio de la decisión, ya que es un procedimiento analítico orientado a formar un juicio objetivo sobre las consecuencias de los impactos derivados de la ejecución de determinada actividad.

5.2. Contenidos de la EIA 5.2.1. Procedimiento administrativo para la EIA Las evaluaciones de impacto ambiental se concretan en dos documentos: – el estudio de impacto ambiental y – la declaración de impacto ambiental (véase la figura 2.5). 1) El estudio de impacto ambiental corresponde al promotor del proyecto, sea público o privado. Son los trabajos encaminados a predecir las consecuencias de la ejecución del proyecto sobre el medio y establecer las medidas correctoras. 2) La declaración de impacto ambiental es el dictamen que elabora la administración competente (órgano ambiental) y es la que el promotor tendrá que cumplir. Se basa fundamentalmente en el contenido del estudio de impacto ambiental y de forma principal en las recomendaciones de medidas protectoras y correctoras. La EIA es un procedimiento jurídico-administrativo que tiene por objetivo la identificación, predicción e interpretación de los impactos ambientales que un proyecto o actividad produciría en caso de ser ejecutado, así como la prevención, corrección y valoración de los mismos, todo ello con el fin de ser aceptado, modificado o rechazado por parte de las distintas administraciones públicas competentes (V. Conesa, 1999). En el caso de que la Declaración sea positiva, el organismo de medio ambiente fija las condiciones en que se tendrá que realizar

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el proyecto para garantizar la protección del medio. El procedimiento de EIA también incluye una parte importante de participación ciudadana y garantiza de esta manera la integración de diversos sectores sociales en el proceso de toma de decisiones. Figura 2.5. Esquema del procedimiento administrativo de la evaluación de impacto ambiental

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5.2.2. Estudio de impacto ambiental: pasos e instrumentos

El estudio de impacto ambiental es un documento técnico, objetivo y de carácter interdisciplinario dirigido a predecir las consecuencias de la ejecución de un proyecto sobre el medio ambiente y establecer medidas correctoras. Para realizar un estudio de este tipo se deben seguir los siguientes pasos: 1) Screening (selección) La legislación vigente indica los proyectos que deben someterse a una evaluación de impacto ambiental. Por ello, el primer paso es consultar con la administración pertinente si el proyecto en cuestión debe tener un estudio de impacto. 2) Descripción del proyecto Consiste en una breve descripción del proyecto, pero tiene que incluir todos los elementos y acciones que puedan ser generadores de impacto en la fase de construcción, explotación y desmantelamiento o final de actividad. Se debe proceder de forma sistemática a dividir el proyecto en acciones elementales por la capacidad de generar impactos. Se obtiene un listado, su localización geográfica y temporal y, en la medida en que sea posible, su caracterización cuantitativa. 3) Análisis de alternativas El estudio tiene que desarrollar todas las alternativas posibles (cambio de ubicación en el territorio, dimensiones, tecnologías a utilizar, etc.) y caracterizar el impacto de cada una de ellas. Haciendo la EIA de cada una de las alternativas, se podrá saber la que produce menos impactos negativos y así elegir la más favorable. 4) Descripción del medio (inventario) Se entiende como tal el inventario ambiental del entorno potencialmente afectado por el proyecto, el contexto social y el económico. Se trata de conocer

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el estado preoperacional y determinar previamente qué factores ambientales se estudiarán y el nivel de detalle de la investigación para cada uno de ellos. Los contenidos son: Tabla 2.10. Descripción del medio Medio físico

Medio biológico

Medio humano

Ámbito territorial

Flora

Paisaje

Clima

Vegetación

Ruido

Geología

Fauna

Recursos científicos-culturales

Edafología

Ecosistemas

Usos del suelo

Aguas (subterráneassuperficiales)

Demografía

Atmósfera

Actividad económica

Procesos

Estructura territorial

La valoración de estos ámbitos atenderá a su vulnerabilidad, singularidad y relevancia general, para establecer la importancia de su propuesta de alteración. 5) Detección o identificación de los impactos Una vez se han estudiado las acciones del proyecto y se conoce el medio donde se desarrolla el proyecto, es el momento de la identificación de los impactos que viene dada a partir de la relación cruzada entre las acciones del proyecto y sus efectos sobre el medio. Algunos instrumentos para identificar impactos son: a) “Checklists” o listas de comprobación sistemática y revisión. Son listados con los que se comprueban sistemáticamente los aspectos susceptibles de constituir impactos ambientales notables. Los listados son muy simples y se han publicado listados adaptados a tipos de proyectos específicos. b) Diagramas de redes o redes de interacción. Están orientados a poner de relieve la interacción entre factores ambientales y detectar efectos secundarios y terciarios.

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c) Cuestionarios generales o específicos para diferentes tipos de proyecto. Acostumbran a utilizarse para la emisión rápida de juicios sobre los proyectos en los que se aplican: ayudan a la reflexión y a la detección de los principales conflictos. d) Consulta a expertos que tiene que incluir expertos en el proyecto, expertos en el entorno y representantes de los grupos de interés afectados. 6) Caracterización de los impactos Una vez identificados los impactos, el paso siguiente es caracterizarlos. La caracterización debe hacerse solamente para los efectos que alcancen la consideración de notables, “los capaces de producir repercusiones apreciables” en los factores ambientales, según el Reglamento de EIA. Por consiguiente, antes de caracterizar los efectos, habrá que proceder a un cribado de los mismos que separe los notables de los “mínimos” o despreciables. Los atributos descriptivos que considera el reglamento son los siguientes: – Positivos o negativos – Directos o indirectos – Corto, medio, largo plazo – Temporales o permanentes – Simples o acumulativos y sinérgicos – Reversibles o irreversibles – Recuperables o irrecuperables – Periódicos o de aparición irregular – Continuos o discontinuos Para caracterizar los impactos, se tienen que explicar y describir los efectos de éstos para que sea entendible y comprensible su proceso de origen y las consecuencias que pueden causar. 7) Evaluación y valoración de los impactos Dependiendo del contenido y alcance del estudio que hay que realizar, la valoración admite tres niveles de aproximación.

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a) Simple interpretación de los impactos identificados en los términos que señala el reglamento: compatible, moderado, severo y crítico. Este enjuiciamiento ha de ser fruto de un atento proceso de reflexión a partir del conocimiento acumulado que comporta el trabajo realizado hasta esta fase. b) Valoración cualitativa de los impactos identificados mediante alguna escala de puntuación. c) Valoración cuantitativa que pasa por tres fases bien marcadas: – La valoración en unidades distintas, inconmensurables para cada impacto. – Trasposición de estos valores en unidades homogéneas, comparables. – La agregación de los impactos parciales para obtener un valor total. Algunos métodos para evaluar (cuantificar y/o cualificar) los impactos son los siguientes: a) Métodos cualitativos Sistemas cartográficos: Se basan en la superposición de los elementos del proyecto a los factores cartografiados del inventario ambiental y socioeconómico y se valora el grado de impacto de cada acción según el factor afectado. Por ejemplo, la superposición de transparentes (Conesa, 1997, pág. 63). b) Matrices de relación causa-efecto (Matriz de Leopold) La matriz de Leopold fue el primer método que se estableció para las evaluaciones de impacto ambiental. Este método consiste en un cuadro de doble entrada –matriz– en el que se disponen como filas los factores ambientales que pueden ser afectados y como columnas las acciones que vayan a tener lugar y que serán causa de los posibles impactos.

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Tabla 2.11. Ejemplo de matriz de Leopold

Cada cuadrícula de interacción se divide en diagonal haciendo constar en la parte superior la magnitud, M (extensión del impacto) precedido por el signo + o –, según si el impacto es positivo o negativo en una escala del 1 al 10 (asignando el valor 1 a la alteración mínima y el 10 a la máxima). En el triángulo inferior constará la importancia, I (intensidad o grado de incidencia) también en escala de 1 a 10. Ambas estimaciones se realizan desde un punto de vista subjetivo al no existir criterios de valoración, aunque con criterio científico, homogéneo y contrastado, mediante el consenso de un panel de expertos. El sumatorio por filas nos indicará las incidencias del conjunto sobre cada factor ambiental, y por tanto, su fragilidad ante el proyecto. La suma por columnas nos dará una valoración relativa del efecto que cada ac-

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ción produciría en el medio y por tanto, su agresividad. Así pues, la matriz se convierte en un resumen de la evaluación con un alto grado de subjetividad, con indicaciones de las relaciones causa-efecto, pero sin entrar en interacciones de segundo orden. c) Métodos cuantitativos Método Batelle-Columbus. Este método permite la evaluación sistemática de los impactos ambientales de un proyecto mediante el empleo de indicadores homogéneos. Con este procedimiento se puede conseguir una planificación a medio y largo plazo de proyectos con el mínimo impacto ambiental posible. La base metodológica es la definición de una lista de indicadores de impacto con 78 parámetros ambientales, merecedores de considerarse por separado, que nos indican, además, la representatividad del impacto ambiental derivada de las acciones consideradas. Los 78 parámetros se ordenan en primera instancia según 18 componentes ambientales agrupados en cuatro categorías ambientales. Es decir, se trata de un formato en forma de árbol conteniendo los factores ambientales en cuatro niveles: 1) categorías, 2) componentes, 3) parámetros 4) medidas. Los parámetros son fácilmente medibles, siendo los datos del medio, necesarios para obtener aquella estimación, la cual, siempre que sea posible, se deducirá de mediciones reales. En cada EIA concreta, una vez obtenidos los parámetros que responden a las exigencias planteadas, se transformarán sus valores correspondientes en unidades conmensurables, y por tanto, comparables mediante técnicas de trasformación, siendo una de las más usadas la que emplea las funciones de transformación. Las medidas de cada parámetro en sus unidades características, inconmensurables, se trasladan en una escala de puntuación 0 a 1, que representa el índice de calidad ambiental (CA). Finalmente, para obtener las unidades de impacto ambiental

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(UIA), las unidades de calidad ambiental (ICA) se tienen que ponderar según su mayor o menor contribución a la situación del medio ambiente (UIP). UIA = CA × UIP Efectuando la suma ponderada de los factores, se obtiene el valor de cada componente, categoría y el valor ambiental total. Aplicando el sistema establecido a la situación del medio si se lleva a cabo el proyecto y a la que tendría el medio si éste no se realiza, por diferencia, obtendríamos el impacto neto del proyecto para cada parámetro considerado. Tabla 2.12. Modelo de matriz Unidades impacto ambiental (UIA) Categoría ambiental

Componentes

Parámetros

Sin proyecto (x)

Con proyecto (y)

Cambio neto (x−y)

Ecología Contaminación Estética Humanos

Interesa destacar que la asignación de valores a cada parámetro tendrá que revisarse según el proyecto en cuestión, ya que su valor puede variar, dependiendo de su mayor o menor incidencia en la evaluación de impacto ambiental. 8) Medidas correctoras Las medidas correctoras son las modificaciones o incorporaciones que se hacen a un proyecto con el fin de evitar, reducir, modificar o compensar el efecto del proyecto en el medio ambiente y adecuar el proyecto a las oportunidades que ofrece el medio para asegurarse el éxito. Las medidas que se propongan tienen que ser técnicamente factibles, económicamente viables y adecuarse a la tipología de los impactos y a las diferentes fases del proyecto. Las medidas correctoras tienen que estar presupuestadas y se tienen que incorporar al propio proyecto como nuevas unidades de obra con su partida presupuestaria correspondiente. Las medidas correctoras se pueden clasificar en: a) Medidas protectoras: evitan el impacto modificando algún elemento o proceso del proyecto; se trata de evitar el impacto antes de corregirlo.

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b) Medidas correctoras o curativas: se orientan a la eliminación, reducción o modificación del efecto. c) Medidas compensatorias: se refieren a los impactos inevitables que no admiten una corrección, pero sí una compensación mediante otros efectos de signo positivo. Pueden ser de la misma naturaleza que el impacto que lo compensa (restituir una zona húmeda en un sitio próximo) o completamente diferentes (compensaciones económicas). 9) Plan de vigilancia ambiental PVA La finalidad del Plan de vigilancia ambiental es “establecer un sistema que garantice el cumplimiento de las indicaciones y medidas, protectoras o correctoras, contenidas en el estudio de impacto ambiental” (art. 11, Real Decreto 1131/88). El seguimiento de las incidencias que puedan ir surgiendo permitirá una evaluación “ex post”, una vez transcurrido un período razonable de tiempo, para ver en qué medida se cumplen las previsiones y resulta necesario adoptar nuevas medidas correctivas y curativas hacia el futuro. Los elementos objeto de vigilancia serán: a) Medidas preventivas, correctoras y compensatorias incluidas en el proyecto. b) Impactos residuales cuya total corrección no sea posible, con riesgo de manifestarse como efectos notables sobre el medio ambiente o los recursos naturales. c) Impactos no previsibles o de difícil estimación en fase de proyecto pero con riesgo de aparición durante las fases de obras o de explotación. En teoría, el PVA sirve para informar al órgano administrativo responsable de los aspectos del medio ambiente y/o proyecto, de los aspectos que tienen que ser objeto de vigilancia (órgano sustantivo) y ofrecer a este órgano un método sistemático para realizar la vigilancia de una manera eficaz. 10) Documento de síntesis Dado el carácter amplio y complejo del estudio, resulta imprescindible elaborar un documento de síntesis capaz de transmitir de forma clara, concisa y fiable sus resultados al no-especialista. Esto resulta indispensable para el éxito del

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trámite de información pública y debe ser concebido, pues, como documento de participación y debate público. En definitiva, el estudio de impacto ambiental es un tipo de documento técnico que se diferencia de la mayoría por el carácter multidisciplinar de su contenido. Eso provoca que el equipo redactor tenga que ser interdisciplinario debido a la gran cantidad de ámbitos conceptuales incluidos en el estudio que se integran e interrelacionan entre sí. Este equipo tendrá que estar coordinado por un director de trabajo que es la persona que al final firma el estudio de impacto ambiental.

5.3. Percepción social de los impactos ambientales De acuerdo con la legislación, además de analizar los efectos sobre el medio humano, los estudios de impacto ambiental tienen que incluir una estimación de cómo perciben las personas los diferentes impactos, sobre el medio humano y físico. Pero, aunque la percepción social de los impactos relevantes tendría que formar parte de las evaluaciones, sólo se tiene en cuenta en un porcentaje muy pequeño de estudios. Normalmente suelen ser proyectos grandes y dotados de financiación. Seguramente, la constitución de una base de datos sobre percepciones de impactos típicos ayudaría a su inclusión en los estudios de impacto ambiental. En Cataluña se han realizado estudios de detección de impactos sociales desde la psicología social (P. Riera, 2000) que consisten en entrevistas a personas o grupos sociales afectados de una u otra forma por el proyecto. Incluyen también revisión de la prensa local y general, análisis de manifestaciones de diferente tipo respecto al proyecto propuesto. De esta forma se pueden anticipar en buena medida las reacciones sociales que se producirán si el proyecto se lleva a cabo. Desde la economía se han desarrollado también diversos instrumentos que permiten medir, en unidades monetarias, el cambio que en el bienestar de las personas provoca un impacto ambiental: es el caso de la valoración contingente. De forma simplificada, el método de la valoración contingente consiste en simular un “mercado de impactos”, es decir, mediante un cuestionario que se realiza a una muestra representativa de la población, se pretende saber a qué

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precio la persona entrevistada estaría dispuesta a aceptar el aumento (o disminución) de un impacto. Por ejemplo, se podría valorar la percepción social del impacto ambiental de la construcción de una autopista, en comparación a no construirla. Aplicando el método de la valoración contingente, se describiría el efecto diferencial de tener o no una autopista y se preguntaría si por este proyecto estaría dispuesto/a a pagar una determinada cantidad de dinero. El resultado del método es obtener el “valor” del impacto según la población.

6. La utilidad de la cartografía y los sistemas de información geográfica (SIG)

La cartografía y los sistemas de información geográfica se han convertido en instrumentos indispensables para la planificación y la gestión de la actividad turística. Un SIG es un sistema de información compuesto por hardware, software y procedimientos para capturar, manejar, manipular, analizar, modelizar y representar datos georreferenciados, con el objetivo de resolver problemas de gestión y planificación. La aplicación en este campo de la información geográfica es una realidad constatada, constituyéndose técnicas e información en elementos fundamentales para el progreso turístico. Su aplicación es tanto para el marco espacial y general donde se desarrolla la actividad, el destino turístico, como el marco concreto de la actividad misma: la empresa y el mercado turístico. A su vez, dentro de la escala del destino turístico se pueden distinguir dos niveles: ?uno, el referido a la planificación estratégica, y ?otro, a la gestión de la actividad en el territorio; donde juegan un papel estelar como instrumentos de análisis y como sistemas de apoyo a la toma de decisiones. Igualmente ocurre con el marco de la empresa y el mercado turístico, donde un nivel hace referencia a la gestión estratégica de la actividad en particular y otro a su gestión operativa. Aquí adquirirán otras funciones y llegan a producir un profundo cambio en la gestión de las empresas y en sus formas de acceder al mercado turístico. La implantación y utilización de las técnicas cartográficas y los SIG requiere de un sustento conceptual y metodológico en cualquiera de sus aplicaciones, no

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siendo menos las aplicaciones de planificación y gestión turística. Abordar la planificación y la gestión de la actividad turística es una tarea complicada debido a la actividad en sí misma, a su propia naturaleza, que implica simultáneamente aspectos económicos, sociales y espaciales, por lo que se resiste a ser tratada con planteamientos sectoriales, y requiere necesariamente una aproximación comprensiva. El empleo de técnicas cartográficas e instrumentos como los SIG en el ámbito turístico debe dirigirse a proporcionar el conocimiento suficiente a los agentes públicos que actúan como planificadores y gestores que les haga entender cómo deben realizar las propias estrategias y, en consecuencia, plantear sus propias líneas de actuación. Respecto a los agentes privados, debe proporcionarles las líneas básicas sobre las que deben incidir para desarrollar su actividad de acuerdo a los postulados del crecimiento económico sostenible; y respecto a los agentes sociales, los datos suficientes para su participación en estos procesos. Estos aspectos serán realmente los que justifiquen el empleo de la cartografía y los SIG en este ámbito.

6.1. Cartografía y SIG. Definiciones, relaciones y técnicas asociadas La cartografía es un instrumento de expresión usada para representar los resultados adquiridos por las distintas disciplinas, pero también es en sí misma una técnica que puede ser utilizada para la proyección en el espacio de numerosos conceptos o acciones. Es conveniente que el mapa deba expresar las relaciones entre los conceptos y las acciones mencionadas, lo cual supone el conocimiento del espacio partiendo de diversos sectores de análisis; aunque conviene aclarar que los mapas elaborados con la finalidad de proyectar en el espacio una sola serie de datos (geológicos, sociológicos, etc.) también son útiles (George, 1979). Actualmente se dispone de muchas técnicas para la representación de los datos, para describir, representar, almacenar y generalizar información, entre ellas destacan el mapa y los SIG. Como ya señaló Schaefer (1973), el mapa es un instrumento especial de generalización y análisis. Los mapas han venido siendo tradicionalmente el principal sistema de almacenamiento de datos que poseía el geógrafo.

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En la actualidad el mapa se ha visto suplantado, en este papel de inventario o registro, por los SIG, que almacenan mucha más información con mucha más eficacia. Pero estos sistemas no le sustituyen, sino que modifican su función. Ahora se trata de producir mapas automáticamente por medios informáticos con la información de las bases de datos elaboradas de acuerdo a los procedimientos pertinentes. Los SIG actuales proporcionan enormes posibilidades para la generación de cartografía automática (básica y/o temática). Los medios técnicos actuales están cambiando los métodos empleados en la elaboración de cartografía. Los mosaicos de fotografías aéreas adyacentes, que hace unos años eran imposibles de realizar mecánicamente, son posibles realizarlos ahora con un ordenador personal y un programa informático adecuado; hay quien los considera ya como rápidos y útiles sustitutos de un mapa topográfico. Con el advenimiento de la fotogrametría digital hoy día es posible alcanzar un mejor nivel y producir mapas ortofotográficos. Por otra parte, la puesta en órbita de los satélites ha proporcionado nuevos e importantes medios para cartografiar la superficie terrestre, aparte de otro conjunto de análisis que nos permiten las técnicas de teledetección espacial. Otro aspecto que ha venido de mano de las nuevas tecnologías es que todas las aplicaciones cartográficas de carácter digital se basan sobre los datos recogidos de los recursos disponibles en el territorio. Nos referimos a las bases de datos cartográficas. La recogida de este tipo de información geográfica se lleva a cabo mediante la realización de inventarios o muestreos estadísticos de dichos datos que además de aportar datos individualizados o agregados vienen situados territorialmente. El conjunto de datos recogidos en esta tarea constituyen lo que se podría denominar una infraestructura de datos espaciales o infraestructura de información territorial para el uso cartográfico, SIG u otras aplicaciones. La amplitud temática de estos datos territoriales y su coste de recogida hace que ésta sea una tarea objeto de innumerables trabajos desarrollados por un amplio número de entidades, la mayoría de las veces del ámbito público como la Administración General del Estado, ministerios de Defensa, Economía (INE), Hacienda (catastro, comercio, turismo, etc.), Fomento (IGN, Dirección General de Carreteras, Dirección General de Transportes, etc.), Ministerio de Medio Ambiente, institutos cartográficos de las comunidades autónomas, entidades locales y sus empresas públicas (ayuntamientos, diputaciones, etc.), universidades y centros de investigación, etc. Además de muchas empresas del ámbito privado, compues-

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tas de gabinetes de entidades financieras, servicios de estudios y grupos sectoriales de empresarios, etc. Toda la información territorial mencionada anteriormente debe estar referenciada espacialmente para que tenga sentido introducirla en un sistema informático y que sea útil para la realización de cartografía por cualquier profesional que lo requiera. La única forma de poder efectuar análisis espacialmente continuo del espacio geográfico, incluyendo propiedades como la ubicación, distribución y flujo, es considerando la componente espacial de la información geográfica. Ahora bien, la diversidad de datos temáticos territoriales existentes, y de inventarios o muestreos estadísticos puede llevar a una gran diversidad de referencias espaciales. Precisamente la diversidad de tipos de datos y métodos de captura genera numerosos problemas a la cartografía automática. El único factor común de todos ellos es su referenciación territorial. Esta característica asegura la capacidad de interrelacionar la información y la posibilidad de elaboración cartográfica de resultados, por integración y comparación de datos. A la hora de elaborar una cartografía automática, se tienen dos soluciones. 1) La primera sitúa espacialmente cada dato capturado mediante técnicas topográficas. Se trata de un procedimiento lento y muy costoso, aun cuando se ha visto facilitado por la introducción de las técnicas de posicionamiento por satélite o GPS. 2) La segunda opción selecciona una referencia existente con resolución espacial adecuada, es decir, acude a una cartografía topográfica básica y sobre ella sitúa los puntos, las líneas o las áreas que representan las entidades geográficas a las que corresponden los datos territoriales tomados, asignándoles las coordenadas y las relaciones espaciales que se deducen de dicha cartografía. De este modo, una base de datos de información susceptible de ser trabajada con las técnicas relacionadas con la cartografía automática y con SIG, adquiere la propiedad referencial mediante la asignación directa de coordenadas en un sistema de referenciación espacial o, lo que es más frecuente, mediante el establecimiento de una relación directa de esta información con una base de datos cartográficos que aporta dicha referenciación espacial y convierte a la primera en una base de datos territoriales.

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6.1.1. Cartografía turística. Básica y temática Hay que diferenciar conceptualmente entre cartografía básica y la derivada, específicamente la temática. La primera está centrada en la representación precisa de los elementos territoriales más estables y permanentes del territorio. La cartografía básica proporciona la infraestructura necesaria para la construcción de bases de datos territoriales. La cartografía temática es una cartografía especializada, destinada específicamente a la representación de cualquier elemento, proceso o actividad. La cartografía básica hace énfasis en la adecuada definición geométrica de cualquier dato (con una atención especial al dato altimétrico, al relieve) y con unos requerimientos de precisión métrica muy exigentes. La cartografía temática trata especialmente la correcta identificación, caracterización, evaluación y representación del proceso o actividad (geología, clima, etc.). En ningún caso es posible una separación total de ambas: la cartografía temática necesita de una base cartográfica. En este proceso se parte de un territorio definido métricamente por los mapas topográficos, y en consecuencia bases de datos de cartografía topográfica que reflejan todas las entidades naturales o artificiales, con una posición específica identificable sobre la superficie terrestre. A ella se incorporan la información especializada del tema en cuestión, o las bases de datos de cartografía temática, que contienen la modelización de fenómenos concretos localizables en un ámbito territorial determinado. Una información en cuya obtención intervienen mayoritariamente otro tipo de técnicas diferentes (toma de muestras, análisis de las mismas, tratamiento estadístico, etc.) a las utilizadas para la elaboración de la cartografía básica. La cartografía básica o topográfica se realiza de acuerdo con una norma cartográfica establecida por la Administración del Estado y se obtiene por procesos directos de observación y medición de la superficie terrestre basados en técnicas fotogramétricas y topográficas. La cartografía temática se elabora con técnicas que permiten identificar y caracterizar el tema que hay que analizar de forma puntual y discontinua para derivar en un proceso de representación cartográfica final en el que, en la mayor parte de los casos, será necesario trabajar directamente con una representación visual del territorio, proporcionada por fuentes de información específicas: la fotografía aérea o las imágenes de satélite. Por ello, a diferencia de la cartografía básica, más normalizada en sus procesos de

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ejecución y representación gráfica, en la cartografía temática el proceso de interpretación determina el tipo de representación, que es muy difícil de normalizar, y en el que además pueden intervenir un extraordinario número de especialistas de muy diversas materias con técnicas de análisis y procedimientos de elaboración y representación que les son propios. El resultado es que no existe una norma común de realización o de representación, a veces, ni siquiera dentro de una misma especialidad, menos aún dentro de un mismo estado. Ello puede redundar en la presencia de una serie de problemas y en una dificultad añadida para su uso. La cartografía temática se encuentra actualmente en un nivel de desarrollo importante debido a una demanda creciente de este tipo de mapas, acelerado espectacularmente en nuestro país durante los últimos años, al igual que ocurre a nivel internacional. Las razones de esta situación son diversas (Ocaña y otros, 1992; Ojeda, 1999): 1) La necesidad generalizada de información en nuestra sociedad, y cada vez en mayor medida de información geográfica, ya que la mayor parte de las actividades humanas se desarrollan en el espacio y este espacio es una variable esencial y estratégica en su desarrollo (actividad turística, navegación, marketing comercial, etc.). 2) El impulso en la investigación territorial y aplicada basada en los elementos gráficos y cartográficos. La aplicación de la informática en el campo de los SIG y de las cartografías temáticas asistida por ordenador abrió en su día una etapa nueva dentro de las relaciones que la cartografía juega con la investigación geográfica. La posibilidad de derivar y generar información espacial a partir de otras informaciones, de sintetizarla, manipularla con un fin analítico, añadir atributos temáticos, superponer capas de informaciones, es la base de las grandes posibilidades de generación de cartografía temática a partir de un SIG. 3) El mapa es el elemento de ordenación por excelencia, por lo tanto la planificación territorial demanda un creciente volumen de información cartográfica de carácter temático para la toma de decisiones territoriales, así como para su gestión y seguimiento. En algunos casos, la propia normativa y pliegos de prescripciones técnicas exigen determinados tipos de cartografía temática. 4) El creciente interés por la relación entre las actividades económicas y el medio ambiente, así como el consiguiente desarrollo de la planificación turísti-

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ca, está demandando un enorme volumen de cartografía temática para un mejor conocimiento del medio y para que el desarrollo sea sostenible. 5) Las propias características del mapa como documento visual capaz de transmitir una importante información de forma sintética, y casi el único con capacidad de mostrar las relaciones espaciales de los diferentes elementos del territorio, le erigen como un instrumento de enorme valor intrínseco para múltiples usuarios. 6) La aportación de las nuevas tecnologías está facilitando la elaboración y representación cartográfica, a través de formas novedosas de mostrar la realidad, introduciéndose de forma generalizada recursos gráficos de gran poder y repercusión en el usuario final: animaciones cartográficas, vistas en tres dimensiones, aplicaciones multimedia (muchos atlas son ahora digitales), etc. 7) La innovación tecnológica (Internet, por ejemplo) está permitiendo la difusión cartográfica de manera excepcional. Las nuevas necesidades y demandas relativas a la dinámica temporal y espacial de los fenómenos terrestres determinan una difusión dinámica de la información geográfica y de su plasmación cartográfica. Hay que disponer de información para los elementos territoriales a observar que poco tienen que ver con las formas en que muchos mapas se representan si su destino es la impresión por cualquier periférico para la salida gráfica.

6.1.2. Sistemas de información geográfica (SIG) El impacto de las nuevas tecnologías y concretamente los SIG está cambiando las formas de aproximación al objeto de la cartografía, permitiendo obtener nuevas visiones y enfoques provenientes del medio ambiente o la planificación territorial. Se reflejan nuevas necesidades y demandas relativas a la dinámica temporal y espacial de los fenómenos. Se necesita disponer de información básica sobre los componentes territoriales, pero también de información analítica, elaborada por profesionales expertos que infunden en este análisis su impronta o su crítica, directa o indirectamente. Se vislumbran cambios de modelos de representación y expresión espacial que indican un cambio conceptual en la cartografía: necesidad de integrar el relieve de forma dinámica, necesidad de

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cambiar los conceptos representados como trama de usos del suelo y cubierta vegetal, necesidad de revisar los conceptos de fiabilidad del mapa, etc. Las nuevas tecnologías y, fundamentalmente, los SIG, están aportando nuevos conceptos sobre lo territorial a través de sus peculiaridades: universalidad, adaptación a los nuevos ritmos de cambio impuesto por el hombre sobre el territorio, diferentes escalas de representación, representación dinámica, etc. El mundo de la cartografía actual es un mundo de información territorializada que favorece las temáticas relacionadas con la actividad territorial del turismo. Gran parte de la práctica y de la filosofía de las disciplinas que han hecho del territorio su objeto de estudio ha dependido del desarrollo de un instrumento que permitiera manejar la distribución de objetos y fenómenos en el espacio. En su concepción más simple equivalió a definir y utilizar un sistema de coordenadas (como son la latitud y la longitud) para dotar de localización absoluta a los objetos y los hechos; si bien este sistema constituyó un lenguaje espacial sencillo, ha sido durante mucho tiempo extremadamente útil para examinar la distribución de los fenómenos espaciales y analizar las relaciones entre ellos. Los sistemas de información geográfica tienen como propósito principal ordenar y representar la información geográfica mediante un lenguaje espacial: la geometría. De la relación entre la geometría y la geografía surge el análisis espacial. Para conseguir sus objetivos, se debe acudir necesariamente a un lenguaje espacial apropiado para: 1) determinar distribuciones espaciales y leyes morfométricas que rigen estas distribuciones, y 2) examinar el funcionamiento de los procesos y las leyes que los gobiernan, en un contexto espacial. Nystuen, 1963, citado por Harvey (1983). Podemos utilizar los SIG para simular o para describir las estructuras espaciales que aparecen con el paso del tiempo, por eso podemos pensar en él como la geometría de la realidad, unas lentes que nos permiten descubrir nuevos detalles y generar información, para intentar explicar y predecir. La cuestión que se plantea es tratar de examinar la lógica subyacente a cualquier sistema de información geográfica y de formalizar el método de ordenar espacialmente la creciente masa de información de que se dispone. Creemos que se puede emplear un lenguaje lógico para describir el espacio y un lenguaje natural para explicar-

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lo. Ambos constituyen: “dos lenguajes, dos sistemas de signos de una misma geoestructura” (Estébanez, 1987). La cuestión relativa a la construcción de nueva información a partir de considerar diversos mapas genéricos, propio del paradigma racionalista, ha sido un procedimiento clave para el uso de sistemas de información geográfica. Esta construcción se lleva a cabo por superposición temática. Pero antes se ha debido realizar una cuantificación inicial de los aspectos cualitativos que van a ser tratados. A través de la observación y de la toma de datos, recibimos un gran aporte de información sobre la realidad. Según Harvey (1983), la función de las técnicas de observación es seleccionar y ordenar la información que recibimos de forma que sea manejable y comprensible. “Mediante este proceso, las señales que se reciben de la realidad se escudriñan en pos de mensajes que parezcan ofrecer alguna regularidad o lógica interna”. Pero no podemos admitir o utilizar toda la información que recibimos. Como es lógico, hay que preguntarse, ¿qué información archivar? y ¿qué información descartar? Esta acción tendrá una enorme trascendencia porque influye directamente en los tipos de preguntas que podremos hacer y en las respuestas que podremos dar posteriormente (Harvey, 1983). El desarrollo de los Sistemas de Información Geográfica es la unión de varias líneas de trabajo hasta ahora diferenciadas. Estas líneas son: a) los sistemas de cartografía asistida por ordenador, b) los planteamientos teórico-prácticos, para la superposición de mapas con distintas finalidades, c) el desarrollo de la teledetección, d) los sistemas de bases de datos, e) los avances técnicos y metodológicos de la geografía cuantitativa, f) el estrechamiento de las relaciones entre las redes telemáticas, Internet fundamentalmente, y el mundo de los SIG. En esto último queremos insistir. Es destacable ya la interrelación entre la cartografía y los sistemas de información geográfica y los sistemas telemáticos. Esta interrelación hace referencia a estas tecnologías como soporte de la planificación y la gestión territorial y a los sistemas telemáticos como servicios para la difusión del conocimiento geográfico y de la información territorial. La utilización de la electrónica y la informática en la producción y gestión de la infor-

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mación territorial ha supuesto una auténtica revolución en las aplicaciones relacionadas con el turismo. De modo general, es posible afirmar que los sectores de las tecnologías informáticas y de las comunicaciones han venido acometiendo uno de los cambios más espectaculares de los últimos veinte años, en todos los campos, pero en el turismo, más aún. Estos cambios han ampliado las tendencias de aplicación de las nuevas tecnologías: Internet, nuevos lenguajes para nuevas necesidades (HTML, HyperText Markup Languaje, XML, eXtensible Markup Languaje, SVG, Scalable Vectors Graphics, ...), integración de las nuevas tecnologías e integración natural de información territorial básica en estas tecnologías. Pero no sólo individualmente, sino también mediante la combinación de varias tecnologías simultáneamente (SIG, teledetección, cartografía digital, Internet, GPS, etc.) se logran unos flujos de información, comunicación, procesamiento y entretenimiento que ya han tenido una verdadera explosión, la cual seguirá en un futuro muy cercano. Por otra parte, y en esta misma línea tecnológica, la diversificación de los dispositivos electrónicos permiten el acceso a información diversificada sobre múltiples temas y materias. Todo esto está produciendo una demanda “social” cada día más creciente de información geográfica de consumo. Los datos serán utilizados por usuarios no expertos, que necesitan de la calidad de los mismos pero no de su complejidad. En este contexto de la sociedad de la información, debemos producir una redefinición conceptual del objeto geográfico, siendo éste requerido ahora como descripción gráfica con sus atributos asociados, lo que está teniendo un efecto directo sobre el modo de representación gráfica y cartográfico en el sentido tradicional geográfico, notándose ahora la necesidad de producir formas más esquemáticas. Fuera del ámbito científico, se está demandando un producto cartográfico más “ligero”, a bajo coste, sin gran precisión científica, y que probablemente acabará siendo visualizado en los dispositivos electrónicos que hemos mencionado. Ya se lleva tiempo trabajando en esta línea de la utilización de las nuevas tecnologías, como Internet, para la difusión de información geográfica. Es posible hablar de dos enfoques en este sentido: 1) Divulgación de información espacial para aplicaciones concretas; con referencia expresa a las temáticas relacionadas con los recursos territoriales turísticos.

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2) Suministro de información geográfica para la ordenación del territorio en espacios conflictivos desde el punto de vista territorial; pudiéndose también hacer referencia concreta a la planificación y gestión territorial del turismo. Con ello podemos proporcionar al usuario, no experto en las tecnologías de la información geográfica ni en información geográfica, abundante y diversa información, familiarizándole con conceptos espaciales que resultan de difícil comprensión para un público no versado en el tema. Estas técnicas suponen el acceso al manejo sencillo de la información pero no a la complejidad de la misma, que permanece oculta y es gestionada y modelizada para su consulta, mediante diversos instrumentos y procedimientos. Finalmente, una aportación tecnológica de los sistemas de información geográfica es la visualización en 3D. La clave reside en visualizar en 3D con la posibilidad de simular la evolución de ese espacio concreto bajo los impactos producidos por las implantaciones y las actividades. No es una técnica nueva, de hecho los modelos digitales del terreno llevan tiempo funcionando en las aplicaciones e investigaciones relacionadas con los riesgos naturales, pero ahora se abre la posibilidad de trabajar con la información geográfica en su componente tridimensional (bidimensional durante los últimos 30 años). En síntesis, son numerosas las posibilidades que ofrece la combinación de las nuevas tecnologías, tanto para la planificación y la gestión territorial como para la difusión de la información geográfica y de los procedimientos, técnicas, aplicaciones y métodos que la generan en este mismo marco. Del mismo modo, en la actualidad la integración tecnológica es cada día mayor y más necesaria. Integración tecnológica que está modificando no sólo los modos de trabajar, sino también lo que se produce con ella. Pero, no sólo los técnicos que trabajan en el campo de la planificación y gestión turística deben ofrecer productos ya elaborados, sino también deben poner a disposición de los usuarios no expertos, basándonos en las nuevas tecnologías, procesos, métodos y aplicaciones en un entorno de fácil acceso, de manera que aquellos que deciden, que no tienen que ser expertos en el uso de estas técnicas, puedan utilizarlas librando la complejidad que caracteriza a estos sistemas y a la información espacial en sí misma. Como hemos comentado, la utilización de la tecnología en geografía nos permite proporcionar al usuario no experto en las tecnologías de la información geográfica ni en información geográfica en general, abundante y diversa infor-

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mación, familiarizándole con conceptos espaciales que resultan de difícil comprensión para un público no versado en el tema. Estas técnicas suponen el acceso al manejo sencillo de los procesos, técnicas e información misma, pero no a su complejidad, que permanece oculta y es gestionada y modelizada para su consulta mediante diversos instrumentos y procedimientos.

6.1.3. Sistemas de ayuda a la decisión espacial (SADE) Del mismo modo, parece necesario relacionar los SIG con el mayor número de modelos explicativos de fenómenos de tipo espacial, de manera que sea sencillo comprobar en detalle la validez de estos modelos con el amplio número de datos integrados en la base informativa de un sistema de esta índole. En este caso, la dificultad de desarrollo es mucho mayor, dada la enorme variedad de posibilidades en cuanto a modelos explicativos de temas espaciales. Algunos primeros ejemplos de esto se pueden encontrar, por ejemplo, en la interrelación de un SIG determinado (IDRISI de Clark University), con diversos modelos matemáticos de localización-asignación, para la determinación de los lugares adecuados, “óptimos”, donde situar instalaciones de servicios sociales: escuelas, hospitales, etc. Bosque y Moreno (1990) han trabajado en esta línea. Otros ejemplos muy interesantes son la interrelación entre SIG y modelos hidrológicos y para el análisis de la erosión del suelo (Conesa, 1996; Perles, 1996). El objetivo final de todos estos desarrollos sería la construcción, a partir de los SIG, junto a sus posibilidades de representación cartográfica, de lo que se concibe como un sistema de ayuda a la decisión, abriendo la aplicación de estos sistemas a aquellos que tienen que realizar una decisión sobre una cuestión de tipo espacial, proporcionándoles medios de explorar y conocer en detalle las características de las zonas objeto de estudio y de los problemas que en ella aparecen, capacitándoles para simular diversas acciones y comprobar los efectos de cada una de ellas en el territorio (Bosque, 1997). Todo ello daría un campo de acción aún mayor a los SIG y a la información geográfica, sobre todo si tenemos en cuenta que la toma de decisiones es fundamental para cualquier actividad humana. Las aplicaciones de los SIG adquieren especial importancia en la planificación territorial del turismo. Justamente, uno

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de los problemas más difíciles que hay en este campo es cómo utilizar la abundante información disponible para establecer una adecuada asignación de usos y ocupaciones futuras. La inadecuada resolución de esta cuestión supone desaprovechar las grandes oportunidades ofrecidas por la abundante cantidad de datos disponibles para estas tareas. Por ello, como ya se ha indicado, se están abriendo camino técnicas, como la evaluación multicriterio, que permiten combinar de modo válido los datos para seleccionar las actividades más adecuadas en los lugares más idóneos.

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Capítulo III. Diseño de planes...

Capítulo III Diseño de planes turísticos del territorio José Antonio Donaire, Francesc González Reverté y Javier Puertas Blázquez

1. Instrumentos y planes

Frecuentemente, los equipamientos turísticos, las infraestructuras, las formas de alojamiento y, en definitiva, la configuración del espacio turístico presentan muchos problemas de adecuación con el territorio preexistente. Podemos decir que la planificación de los espacios turísticos ha sido en general muy deficiente, aunque en los últimos años estamos asistiendo a un mayor grado de ordenación y planificación de estas áreas. ¿A qué se debe esta situación? Podemos aventurar algunas causas: 1) El desarrollo del turismo se guía por el ciclo de vida del producto de Butler. En muchos casos el paso de la fase de exploración a la implantación es muy brusca, de manera que el territorio no es capaz de adecuar sus estructuras a un crecimiento violento e imprevisto. Por este motivo, cuanto más lento ha sido el proceso de implantación del turismo, mayor es la probabilidad de que el espacio haya sido capaz de planificar de forma ordenada la implantación del turismo. 2) El turismo es un fenómeno relativamente reciente. A diferencia de las ciudades, las industrias o los espacios rurales, que cuentan con una larga tradición, la escasa tradición de desarrollos turísticos previos limita la posibilidad de establecer referentes y aprender de los errores. No en vano, algunos de los nuevos complejos litorales se fijan en el desarrollo anárquico del litoral mediterráneo. 3) El espacio turístico no es un espacio convencional, sino que presenta una serie de singularidades (la concentración, la importancia de la imagen, la fragmentación del espacio, la relación entre espacio de atracción y espacio comple-

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mentario, etc.) que deben ser incorporadas en la planificación de dicho espacio turístico. Normalmente, los espacios turísticos son planificados con instrumentos propios de otro tipo de espacios (residenciales, agrícolas, industriales, etc.), de modo que se generan importantes disfunciones.

2. Planes sectoriales y planes territoriales

Podemos distinguir dos grandes tipos de planes turísticos: • la planificación territorial de los espacios turísticos • la planificación turística, sectorial Cada uno de los mismos responde a un modelo y un objetivo diferentes, aunque en la práctica pueden llegar a confundirse. Los planes turísticos tienden a basarse en criterios de la elección óptima, es decir, contemplan diferentes escenarios de desarrollo turístico y planifican la opción que se considera más acertada. Los planes territoriales tienen como objeto la armonización de los diferentes usos del suelo, mediante la elaboración y la aprobación de planes. En este caso los instrumentos más comunes son la planificación regional y la planificación urbanística, que tienen un carácter continuo. Los planes territoriales más recientes han incorporado la “vía turística” como un eje prioritario de desarrollo del espacio, ya sea como complemento de otras actividades existentes, como recuperación de una actividad turística madura o como especialización preferente del territorio. Los planes territoriales pueden tomar muchas formas, de acuerdo con la escala y la especialización del ámbito donde se apliquen: 1) Plan dedicado a la valorización de un barrio o un área urbana concreta, por ejemplo un centro histórico o un frente portuario, como el Plan maestro para la revitalización integral de La Habana Vieja.

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2) Plan general de ordenación urbana o plan estratégico de un espacio urbano con una fuerte incidencia en la actividad turística, como el Plan Córdoba tercer milenio (2.º Plan estratégico). 3) Plan regional dedicado a un área de escala intermedia, donde la planificación territorial afecta a diferentes unidades espaciales (ciudades, cursos fluviales, áreas rurales, zonas naturales), lo cual permite enriquecer la oferta turística vinculada con el territorio. Éste es el caso, por ejemplo, de las directrices de ordenación territorial de las Islas Baleares. 4) Planificación de un espacio protegido, que gestiona la afluencia de visitantes como un mecanismo estratégico del parque, como la Carta europea de turismo sostenible promovida por el parque natural de la zona volcánica de La Garrotxa. 5) Otras formas de ordenación del territorio son la regulación del litoral (Plan de ordenación del litoral del Gobierno de Cantabria), la ordenación de áreas de montaña, las figuras de ordenación dedicadas a ámbitos metropolitanos, la planificación de espacios insulares, etc.

2.1. La ordenación de los espacios urbanos

El instrumento básico de planificación y ordenación de los espacios urbanos es el plan general de ordenación urbana (PGOU). El PGOU es un marco normativo que define los objetivos generales del crecimiento urbano del municipio, delimita qué espacios deben crecer y de qué forma, establece los usos de cada una de las áreas urbanas fijadas en el mismo plan y regula los criterios de urbanización (volúmenes, alturas, tipología de fachadas, colores, etc.). Estos planes tienen el mismo formato tanto en los espacios turísticos como en los espacios no turísticos, de manera que no son sensibles a las necesidades concretas del desarrollo territorial del turismo. De todas formas, en los últimos años los nuevos planes generales han procurado incorporar parámetros o condiciones que favorecen un desarrollo turístico más racional: 1) Aplicación de medidas que pretenden preservar y valorar los elementos de la identidad local. Se tienen en cuenta aspectos como el patrimonio cultural,

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el paisaje, la tipología de edificios, el cromatismo, etc. Frente a una dinámica previa de planes homogéneos que desarrollan espacios urbanos sin identidad, los nuevos planes son más sensibles a las piezas del territorio que dotan al mismo de identidad. Esta reconstrucción de la identidad urbana favorece la creación de un espacio turístico singular. 2) Limitación de la capacidad de crecimiento de los espacios residenciales. Los nuevos planes tienden a reducir de forma significativa la superficie del espacio susceptible de ser urbano y a crear espacios con una mayor coherencia interna. La presión urbanística propia de muchos espacios turísticos se ve limitada, pues, por un planeamiento más racional y armónico. 3) Aparición de grandes operaciones recreativas y turísticas. Los grandes equipamientos recreativos (centros de ocio, complejos culturales, grandes superficies recreativas y comerciales, etc.) han sido uno de los principales motores de desarrollo urbano en los últimos años. La repercusión de estas operaciones urbanísticas relacionadas con el ocio y el turismo va más allá del área donde tienen lugar y afecta al desarrollo de la ciudad en su conjunto. 4) Integración del espacio natural periurbano en la planificación del espacio. En la práctica, los nuevos planes gestionan las áreas naturales que rodean el espacio urbano como un elemento del sistema urbano, lo que permite una gestión recreativa de los recursos con valor ambiental. Los nuevos planes generales de ordenación urbana tienen una mayor incidencia en el desarrollo turístico. Estos nuevos planes valoran la identidad del espacio urbano y natural, tienden a limitar la capacidad de crecimiento, pueden diseñar piezas recreativas que actúan como agentes de proyectos urbanos e incorporan el espacio natural periurbano en el diseño de la oferta recreativa del municipio. Un plan general es siempre un “proyecto de ciudad”, un modo de materializar de forma ordenada y viable los objetivos de desarrollo del espacio urbano. El capítulo de los objetivos del plan es, por lo tanto, el punto más importante del mismo, ya que el resto de las actuaciones previstas responden a los principios generales. La relación entre los objetivos del plan y el desarrollo turístico y recreativo puede ser de dos tipos: 1) Relación directa. El plan general puede considerar que el desarrollo o la consolidación del turismo es un eje prioritario del crecimiento urbano y, por lo

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tanto, tener en cuenta las necesidades del turismo en la propia concepción del plan (áreas hoteleras, zonas de equipamientos recreativos, accesos internacionales, etc.). Es interesante constatar que la mayoría de los nuevos planes consideran el turismo como un elemento clave en la definición del “proyecto de ciudad”. 2) Relación indirecta. Aunque en los objetivos no se haga una referencia explícita al desarrollo turístico, muchas de las orientaciones generales del plan tienen una repercusión inmediata en el desarrollo del turismo: accesos nacionales e internacionales, protección del patrimonio, tipología de edificios y densidades, gestión de los espacios públicos, zonas verdes periurbanas, etc.

2.1.1. Tipos de suelo

Los planes generales de ordenación urbana distinguen entre tres grandes tipos de suelo: a) el suelo urbano, b) el suelo urbanizable, c) el suelo no urbanizable Los planes generales distinguen entre el suelo urbano, en el que las actuaciones se darán sobre el espacio urbano consolidado, el suelo urbanizable, en el que se prevé el crecimiento urbanístico del municipio, y el suelo no urbanizable, que se destina principalmente a usos no urbanos (agrícolas, forestales, recreativos, etc.). Veamos qué características tiene cada uno de los mismos, así como su relación con la planificación de la actividad turística. El suelo urbano es aquel espacio municipal que presenta un nivel de consolidación elevado. Es decir, se trata de un área en la cual la mayor parte del espacio presenta una función y una morfología claramente urbanas. En estos espacios, el PGOU fija de forma rigurosa los usos permitidos y excluidos, la tipología de construcción, los límites de crecimiento (altura y volu-

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men) y otros aspectos relacionados con la modificación del espacio construido (colores, aperturas, alineaciones, etc.). La incidencia del planeamiento en el suelo urbano sobre la actividad turística puede tomar muchas formas: 1) La definición de usos turísticos (hoteleros, recreativos, culturales, etc.) en una parcela. El plan considerará que una parcela puede acoger usos turísticos, que sólo puede admitir usos turísticos o que no puede acoger este tipo de usos. 2) La regulación de la intervención en el espacio construido puede tener una incidencia muy clara en el mantenimiento de la identidad de áreas históricas e, incluso, en su puesta en valor. La definición de las alineaciones, las alturas máximas, el tipo de materiales, las aperturas, el cromatismo o la vialidad de estos espacios potencia la personalidad de las zonas urbanas con mayor capacidad de atracción turística. A veces, esta definición precisa requiere del uso de estudios de detalle de una calle o un área urbana muy concreta. 3) El plan puede fijar un nivel de protección especial para un edificio o un conjunto monumental que destaque por criterios artísticos o históricos. El incremento de la sensibilidad de los planes actuales ha aumentado el grado de protección de los monumentos y los conjuntos monumentales de las ciudades planificadas. 4) Los espacios urbanos más degradados pueden desarrollar un plan especial de rehabilitación interior (PERI), en el que se definen de forma integral los criterios de rehabilitación de áreas urbanas históricas degradadas.

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Figura 3.1. Sección del plan general que afecta al núcleo de L’Estartit (Costa Brava)

Cada manzana del suelo urbano tiene una determinada categoría (diferenciada por el color) que fija los criterios generales de usos, composición de fachadas, alineación, etc.

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El suelo urbanizable es aquel espacio municipal en el que el plan proyecta las previsiones de crecimiento del espacio urbano. Son, por tanto, piezas estratégicas de la planificación urbanística que definen la forma y la orientación de los nuevos espacios urbanos de la ciudad. La legislación distingue entre el suelo urbanizable programado (SUP) y el suelo urbanizable no programado (SUNP). La diferencia fundamental entre los dos es que el primero debe ejecutarse siguiendo el programa de actuación del propio plan, mientras que el segundo no está fijado en el programa, de manera que el plan general no considera imprescindible su ejecución. Mientras que la regulación del suelo urbano es muy precisa, el suelo urbanizable suele ser más genérico, con el fin de que su concreción se haga mediante los planes parciales. La incidencia del suelo urbanizable en el desarrollo del turismo se concreta de la siguiente forma: 1) El suelo urbanizable ha sido el espacio donde se ha producido el crecimiento inmobiliario que a menudo acompaña al desarrollo turístico, especialmente en las áreas litorales. La mayoría de las urbanizaciones de la costa mediterránea se han ejecutado a partir de un plan parcial en un espacio catalogado como urbanizable. 2) El suelo urbanizable ha sido también el ámbito de desarrollo de muchos proyectos turísticos y recreativos en el espacio urbano: grandes museos, complejos científicos, áreas lúdicas, zonas comerciales y recreativas, etc. 3) En los últimos años, los planes generales delimitan algunas zonas de suelo urbanizable no tanto como áreas de expansión de la actividad industrial o de las áreas residenciales, sino como espacios de crecimiento y desarrollo de la actividad turística (oferta de alojamiento, oferta complementaria, etc.), con el objetivo de crear “distritos turísticos” en la trama urbana. El suelo no urbanizable recoge aquellos espacios del ámbito municipal en los que se considera inadecuado el desarrollo urbano. En este caso, el plan estima que los valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales de las áreas afectadas son incompatibles con la urbanización de las mismas y opta por su preservación. Este caso no sólo afecta a los espacios protegidos por una legislación superior (por ejemplo, un plan de ordenación de los recursos naturales), sino también a espacios que no tienen ningún tipo de protección.

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Mientras que en los planes precedentes el suelo no urbanizable apenas era considerado, los nuevos planes otorgan un valor estratégico a estos espacios, especialmente en el diseño de la relación entre la ciudad y su medio natural. Esta conexión es más antigua en los países norteamericanos, que hace décadas que gestionan la utilización recreativa de los parques periurbanos. La creciente sensibilidad hacia los espacios no urbanizables ha permitido pasar de modelos de protección en los que el principio básico era negativo (“no construir”) hacia modelos de gestión basados en principios positivos (“qué hacer”). Una de las aplicaciones más comunes de estos espacios es la creación de pulmones verdes de las áreas metropolitanas, que actúan a la vez como espacios recreativos para los habitantes de las ciudades y como producto turístico para los visitantes. Algunos parques periurbanos han coordinado sus modelos de gestión. Éste es el caso de la red Fedenatur, que agrupa dieciséis parques europeos, desde Barcelona a París. La asociación comparte cuestiones relacionadas con la gestión de estos espacios, fomenta la participación activa y promueve proyectos de desarrollo como el Metropole Nature, financiado por la Unión Europea.

2.1.2. Los instrumentos

El planeamiento urbanístico es un conjunto de normas generales (la pequeña escala) que afectan a unidades básicas de la ciudad, que son las parcelas (la gran escala). Entre las dos escalas se sitúa la escala intermedia de la planificación, que está formada por los elementos más dinámicos: a) los planes especiales de reforma interior (PERI), b) los estudios de detalle (ED), c) los programas de actuación urbanística (PAU), d) los planes parciales (PP) y e) los planes especiales (PE).

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Los planes especiales de reforma interior (PERI) son instrumentos para la gestión de áreas urbanas (consideradas, por tanto, como suelo urbano) en las que se detectan problemas estructurales y que por tanto requieren una intervención integral. Los PERI suelen responder a tres objetivos: 1) Hacer habitable la ciudad consolidada. Este objetivo ha permitido la recuperación de espacios históricos degradados que han mejorado las condiciones estéticas y funcionales, a menudo de la mano de su revitalización turística. 2) Equilibrar los usos. Los PERI procuran incorporar nuevos usos a la función esencialmente residencial de estos espacios. Los usos administrativos, los comerciales y los turísticos son los resortes más comunes de estos planes. 3) Relacionar la morfología del área con el sistema de transporte. Los espacios históricos no han sido ideados para el tránsito rodado, de manera que muchos PERI se plantean la adecuación de la movilidad en estas zonas. No es infrecuente que la opción del plan sea la peatonalización de estos espacios interiores. Los estudios de detalle son instrumentos muy precisos del planeamiento, previstos para la redefinición de alineaciones, rasantes y volúmenes de edificación. Su utilidad se centra en espacios muy concretos en los que se considera oportuno estudiar con precisión la estructura de fachadas y el perfil del espacio público. Los estudios de detalle tienen una significación turística cuando se aplican a espacios sensibles del ámbito urbano, como por ejemplo edificios singulares, calles históricas, conjuntos monumentales, hoteles, etc. Los planes parciales son uno de los instrumentos más importantes del plan general, ya que se trata del elemento que permite desarrollar el suelo urbanizable. Mientras que las directrices generales del plan sobre el suelo urbanizable son muy genéricas, los planes parciales fijan los criterios esenciales del desarrollo urbanístico en estos espacios. En el desarrollo turístico, los planes parciales han actuado como mecanismos para la creación de urbanizaciones en las áreas litorales, el diseño de complejos recreativos (comerciales, deportivos, culturales, lúdicos, etc.) y la formación de distritos turísticos.

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Figura 3.2

Los planes parciales han sido utilizados con frecuencia como un instrumento de planificación para la creación de urbanizaciones y espacios al margen de los centros urbanos.

Los planes especiales (PE) son instrumentos de planificación muy flexibles, que se desarrollan en el suelo urbano y en el suelo no urbanizable. Sus objetivos pueden ser muy variados: la protección de los espacios libres, zonas verdes o parques públicos, la reforma de zonas de suelo urbano (los PERI que hemos comentado anteriormente), la conservación y protección del medio rural, la ordenación del uso industrial o agropecuario, la protección del paisaje, el desarrollo del sistema de comunicaciones (viarias, ferroviarias, portuarias, etc.), la creación de equipamientos comunitarios, etc. Como podéis observar, los PE son un instrumento esencial para la planificación turística de los espacios urbanos, por los motivos siguientes:

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a) Ordenación y protección de los parques urbanos. b) Planificación del espacio natural que rodea los espacios urbanos. c) Diseño de planes de mejora del paisaje natural y agrícola. d) Mejora del sistema de accesos a la ciudad. e) Planificación de la conexión entre el espacio metropolitano y los accesos internacionales (puertos, aeropuertos, etc.). f) Diseño de complejos turísticos y recreativos. g) Recuperación de áreas degradadas (industriales, residenciales, portuarias, etc.), con fines recreativos. Los planes especiales son los instrumentos normativos que han permitido la creación de complejos turísticos y recreativos. Los nuevos espacios museísticos (como el Guggenheim, de Bilbao), la remodelación del frente portuario con fines recreativos (el Port Vell, de Barcelona), el diseño de complejos comerciales (La Maquinista, de Barcelona), la creación de espacios deportivos (el Parc del Segre, de La Seu d’Urgell) y complejos de salud o la planificación de las zonas verdes periurbanas son el resultado de operaciones urbanísticas guiadas por un plan especial. El Parc del Segre de La Seu d’Urgell es un ejemplo paradigmático de la capacidad de transformación urbana de estas instalaciones recreativas y lúdicas. Como subsede olímpica, La Seu inició un ambicioso programa de transformación urbana, cuyo símbolo más evidente es el Parc del Segre, un complejo recreativo y deportivo basado en el ámbito fluvial.

2.2. La planificación de los espacios urbanos monumentales

Los espacios monumentales han recibido, en los últimos años, una mayor atención en los procesos de planificación del espacio turístico. Durante décadas, el turismo urbano interesado por el patrimonio histórico y artístico se ha desarrollado de forma espontánea en los centros históricos de los ámbitos urbanos. Las repercusiones de este crecimiento no planificado han sido mucho menores que en las áreas litorales o de montaña, aunque en algunas ciudades concretas sí que ha creado disfunciones importantes.

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La falta de planificación en los espacios urbanos monumentales puede dar lugar a los siguientes impactos no deseados. 1) Degradación del espacio urbano. Un número muy elevado de visitantes en los núcleos urbanos de rango internacional puede generar, en casos extremos, procesos de degradación del espacio urbano: deterioro de los monumentos, deficiencias en la prestación de servicios públicos (jardinería, limpieza, etc.), que pueden llegar a poner en peligro la supervivencia del patrimonio, como en el caso de Altamira. 2) Pérdida de identidad del espacio histórico. Paradójicamente, la presencia frecuente de turistas puede generar impactos negativos sobre la identidad del espacio urbano como consecuencia de la presión residencial que con frecuencia va de la mano del crecimiento turístico. A un lado del péndulo, hallaríamos situaciones en las que la oferta de suelo residencial en el espacio histórico se realiza en detrimento de los edificios tradicionales o de la trama urbana histórica. Al otro lado la re-creación de la arquitectura tradicional en los núcleos históricos puede derivar en un proceso de “pesebrismo” o de “museización”. 3) Desertificación. En algunas ciudades, la fuerte presión turística puede generar una pérdida progresiva de la función residencial, aunque la relación entre turismo y la reducción de la población no siempre es evidente. En algunos núcleos urbanos, los centros históricos están desprovistos de la principal condición del carácter urbano, que son sus habitantes. 4) Monofuncionalidad turística. De forma paralela, el turismo puede generar una presencia masiva de actividades turísticas o complementarias que desplacen otras actividades urbanas (comerciales, administrativas, industriales, servicios…). La ciudad de Venecia puede ser considerada como un ejemplo paradigmático de los impactos del turismo en las ciudades monumentales. Desde los años cincuenta, la ciudad de Venecia ha perdido población, de manera que de los 174.000 habitantes de 1950 se bajó hasta los 111.000 en 1970, 78.000 en 1990 y sólo 64.000 en 2002. Si tomamos el año 1950 como índice 100, el índice de 2002 es de 37.

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Figura 3.3. Evolución de la población de Venecia

Fuente: Oficina Estadística de Venecia.

Mientras tanto, el número de turistas que llegan a la ciudad no ha dejado de crecer. Un estudio de 1992 cifraba en 1,2 millones el número de turistas que visitaron la ciudad, con 2,6 millones de pernoctaciones. Los datos de 2002 revelan que el número de turistas se elevó hasta 1,5 millones (2,7 millones en el total de la comuna) y 3,6 millones de pernoctaciones. A éstos tenemos que sumar los seis millones de excursionistas que visitan la ciudad durante el día pero se alojan en otro espacio. Aunque no es fácil determinar la relación causa-efecto, parece existir una estrecha relación entre la pérdida de la función residencial de Venecia y el incremento de la función turística. Indovina (1988) ha estudiado de forma rigurosa el “consumo urbano” de la ciudad por parte de los diferentes “usuarios” de la misma, y ha comprobado que la concentración de visitantes en áreas concretas de la ciudad llega a colmar la propia capacidad física del espacio urbano. Además de los problemas de congestión, el incremento del precio de la vivienda o los conflictos de uso (comercial, turístico, residencial) han favorecido la lenta transformación de Venecia en una suerte de museo al aire libre.

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La planificación del espacio monumental puede incidir en los siguientes aspectos: la ordenación física y funcional del espacio, la gestión de los flujos de visitantes y la determinación de la capacidad de acogida.

2.2.1. La ordenación del espacio Obviamente, el primer paso para la gestión y ordenación de los espacios urbanos monumentales consiste en la rehabilitación de las piezas del patrimonio histórico y monumental que necesiten una intervención pública. Existen cuatro procesos complementarios de intervención en el patrimonio histórico, en términos de planificación turística y urbana: a) Recuperación y rehabilitación de monumentos y edificios singulares. El primer paso en la ordenación de los espacios urbanos monumentales suele ser la intervención en los monumentos y los edificios históricos que han sufrido un proceso de degradación por el paso del tiempo o por el abandono. Un ejemplo paradigmático es la recuperación de La Habana Vieja desde la Oficina del Historiador. b) Catalogación de los elementos singulares. Algunos edificios o conjuntos monumentales requieren un sistema de protección específico, que regule de forma precisa cómo puede intervenirse en este elemento y qué restricciones se establecen para su modificación. Hay una extensa normativa sobre este ámbito. c) Planificación urbanística de los centros históricos. El instrumento más común de intervención urbanística es el plan especial de rehabilitación interior. Los PERI son un programa de actuación en el medio urbano de áreas degradadas (comúnmente en los centros históricos), que afectan a los criterios urbanísticos básicos (usos, morfología urbana, características de la edificación, transporte, paisaje urbano, etc.). d) Planes integrales. Los planes integrales son instrumentos de planificación que no sólo se refieren a los elementos urbanísticos de los centros históricos, sino que también incluyen consideraciones sobre el desarrollo económico, la gestión del tráfico, la imagen y la promoción turística del centro, etc.

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2.2.2. La gestión de los flujos

Un segundo ámbito de intervención en las ciudades o conjuntos monumentales es la gestión de los flujos de visitantes. Como sabemos, los visitantes sólo consumen una porción del espacio urbano visitado. Las dos características de los recorridos espaciales de los visitantes en los centros históricos son, según María García Hernández (2003): 1) la concentración 2) la selectividad espacial Esta selección espacial implica la concentración extrema de los visitantes en una serie de nodos considerados sight seens, y una escasa incidencia de los flujos turísticos en el resto del espacio urbano. Los visitantes se centran en unos pocos elementos principales, de manera que incluso nodos de interés secundario de la ciudad tienen niveles de afluencia muy bajos. Por ejemplo, sólo el 10% de los visitantes de Venecia se detienen en el Palacio Ducal o tan sólo el 14% de los turistas de Florencia visitan la Galería de los Uffizzi, una de las pinacotecas más importantes del mundo. Los instrumentos de gestión para la redistribución de flujos son los siguientes: 1) Creación o potenciación de nodos secundarios. La potenciación de nodos de interés secundario y la habilitación de vías de acceso que conecten éstos con los nodos principales permite redistribuir una parte de los flujos hacia nuevos espacios urbanos. Esta estrategia se basa en la hipótesis del punto ancla (anchor point hipothese). Según esta hipótesis, un elemento singular de la ciudad es utilizado como punto, a partir del cual el visitante estructura de forma jerárquica la imagen de la localidad y la forma de los recorridos. 2) Planificación del tráfico y los accesos. El principal instrumento de intervención en los flujos de visitantes es la gestión del tráfico y la accesibilidad. La creación de aparcamientos disuasorios o centros de recepción de visitantes, las políticas de peatonalización (o de prioridad invertida) en los centros históricos

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o la creación de sistemas de transporte público convencionales o específicos (buses turísticos, tranvías, etc.) son utensilios muy eficaces para la gestión de los flujos de visitantes. 3) Gestión de la información turística. La información turística estática (oficinas de información y turismo, señalización, etc.) o dinámica (guías, intérpretes, informadores, etc.) es un instrumento muy eficiente en la redistribución de los flujos turísticos. Algunas ciudades empiezan a incorporar criterios de gestión de colas y sistemas de flujos de visitantes que tienen una larga tradición en otros ámbitos como centros comerciales o parques temáticos. Un ejemplo especialmente sugerente es el de Salamanca, que además utiliza las nuevas tecnologías para su implantación. Los flujos turísticos de los núcleos urbanos tienden a concentrarse en un espacio muy reducido de la ciudad. Los principales instrumentos de gestión que permiten mitigar este impacto son los mecanismos de gestión de la información (estática y dinámica), la planificación del tráfico y los accesos y la potenciación de centros secundarios de interés. Estas medidas se complementan con la gestión de la capacidad de acogida de las ciudades históricas.

2.3. La ordenación de los espacios naturales

2.3.1. Los espacios naturales protegidos

Los espacios naturales protegidos con una impresionante realidad en el momento actual. Desde la declaración a finales del siglo

XIX

del Parque Nacional

de Yellowstone, en Estados Unidos (1872), el número de espacios naturales protegidos no ha parado de crecer. Así se puso se manifiesto en el V Congreso Mundial de Parques celebrado a finales de 2003 en Sudáfrica, donde se pudo constatar su importancia a escala mundial: unos 100.000 espacios que suponen en torno al 11% de la superficie terrestre, más el 1% de los mares. Son una de las herramientas para la conservación de la naturaleza más ensayadas. Han sido definidos por la Unión Internacional para la Conservación de la Na-

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Planificación territorial del turismo

turaleza (UICN) como zonas de tierra y/o mar especialmente dedicada a la protección y mantenimiento de la diversidad biológica y de los recursos naturales y culturales asociados y gestionada legalmente o por otros medios eficaces. La UICN, organismo internacional de referencia, ha establecido una categorización en función de los objetivos de gestión en la que debería poder encuadrarse cualquier espacio protegido del mundo. Tabla 3.1. Sistema internacional de categorías de espacios protegidos. Categoría UICN

Principales objetivos de gestión

Principales directrices de selección

I. Reserva Natural Estricta / Área Natural Silvestre

– Preservar los ecosistemas en el estado más natural posible. – Disponer de ejemplos de medio ambiente natural para investigación, seguimiento, educación. – Reducir al mínimo las perturbaciones. – Limitar el acceso del público.

– El área debe ser suficientemente amplia para garantizar la integridad de los ecosistemas. – Debe estar considerablemente exenta de intervención humana directa y ser capaz de permanecer en estas condiciones. – La conservación de la biodiversidad del área será a través de la protección y no debe exigir intensas actividades de manejo o manipulación del hábitat.

II. Parque Nacional

– Proteger áreas naturales y escénicas de importancia nacional e internacional.

– Debe contener ejemplos representativos de importantes regiones.

– Perpetuar en el estado más natural posible ejemplos representativos de especies, comunidades y paisajes.

– Debe ser suficientemente grande como para contener uno o más ecosistemas completos que no hayan sido materialmente alterados por la explotación o la ocupación humana.

– Manejar el uso con fines culturales y educativos. III. Monumento Natural

– Proteger las características naturales destacadas específicas del área. – Brindar oportunidades para la investigación, educación, interpretación y sensibilización.

IV. Área de Manejo de Hábitats / Especies

– Debe contener uno o más rasgos de importancia notable natural o cultural. – Debe ser suficientemente amplia como para proteger la integridad de sus características naturales y zonas inmediatamente circundantes.

– Mantener el hábitat en las condiciones necesarias para proteger especies, comunidades o características físicas cuando ello exija cierto tipo de manipulación para un manejo óptimo.

– Debe desempeñar una función importante en la supervivencia de especies.

– Facilitar la investigación y el seguimiento como principales actividades asociadas al manejo sostenible.

– El tamaño dependerá de las necesidades del hábitat de las especies que se han de proteger, y puede variar de relativamente pequeño a muy extenso.

– Establecer áreas limitadas con fines educativos.

– La conservación dependerá de la intervención activa.

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161

Categoría UICN V. Paisaje Terrestre o Marino Protegido

Capítulo III. Diseño de planes...

Principales objetivos de gestión – Preservar la interacción armoniosa entre la naturaleza y la cultura. – Promover estilos de vida y actividades económicas compatibles con la preservación de la trama social y cultural.

Principales directrices de selección – Debe poseer paisajes de gran calidad escénica, manifestaciones de prácticas de uso del territorio y organizaciones sociales únicas o tradicionales.

– Conservar la diversidad biológica y paisajística. – Ofrecer oportunidades de recreo y turismo compatibles. – Promover actividades científicas y educativas. VI. Área Protegida con Recursos Manejados

– Proteger y mantener la diversidad biológica. – Promover prácticas de manejo racionales con fines de producción sostenible. – Contribuir al desarrollo regional y nacional.

– Al menos dos terceras partes de la superficie deben estar en condiciones naturales. – Debe ser suficientemente amplia como para poder tolerar la utilización sostenible de sus recursos a largo plazo.

Fuente: adaptado UICN, 1994.

En el marco del Convenio de Diversidad Biológica se definen como áreas delimitadas geográficamente que hayan sido designadas o regulada y administrada a fin de alcanzar objetivos específicos de conservación. En cualquier caso, en su concepción de instrumentos al servicio de la conservación de la naturaleza, no deben entenderse como un fin en sí mismos. En este sentido, la declaración de un espacio natural como protegido no constituye sino el primer paso en el proyecto de su protección y conservación. Es indispensable, entonces, una adecuada planificación y gestión que garantice el mantenimiento de los valores patrimoniales que motivaron su declaración, así como una adecuada dotación de recursos (Puertas, et al, 2004). Sólo de esta manera podrá lograrse el objetivo último de conservación de la naturaleza, además de otros posibles entre los que se incluyen los objetivos de uso público y disfrute social de los mismos. 1) El estado de los espacios protegidos En España, según establece la Ley 4/89 de conservación de la naturaleza y de la flora y fauna silvestre, normativa básica de referencia, podrán declararse

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Planificación territorial del turismo

como espacios nacionales protegidos aquellos espacios del territorio nacional, incluyendo las aguas continentales y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especies de interés o valores naturales sobresalientes. Las categorías o figuras de protección contempladas en la ley estatal son parque, con un subtipo específico que serían los parques nacionales, reserva natural, monumento natural y paisaje protegido; junto con las categorías contempladas en la normativa autonómica, el número de figuras de protección distintas en su denominación se eleva a 40, si bien muchas aún no se han aplicado o se han aplicado excepcionalmente. A comienzos de 2004, el número de espacios protegidos en España asciende a 960, ocupando una superficie terrestre de 4,6 millones de hectáreas, algo más del 9% del territorio español. La figura más representativa es la de parque, con 149 espacios y más del 71% de la superficie protegida. La comunidad autónoma que más superficie protegida tiene declarada es Canarias, con un 42,19% de su superficie. La comunidad que más aporta al conjunto del territorio del Estado español es Andalucía, con más de 1,6 millones de hectáreas, más de un tercio del total. 2) Las figuras de planificación de los espacios naturales protegidos Los Planes de Ordenación de los Recursos (PORN) son los instrumentos de planificación y ordenación creados por la Ley 4/89, obligatorios para los parques y las reservas naturales, concebidos como herramientas de ordenación de ámbito superior a los límites de los espacios protegidos; en la práctica, la mayor parte de los PORN se circunscriben a los límites de los espacios. Los PORN, así como otros instrumentos asimilables desarrollados en la normativa autonómica, incluyen normalmente los siguientes contenidos: una delimitación precisa del ámbito territorial y caracterización geográfica; una definición de objetivos de conservación e identificación de los principales valores naturales; estado de conservación de los recursos y ecosistemas, y diagnóstico y previsible evolución; las limitaciones generales y especificaciones, en función del estado de conservación en relación con los usos y actividades; identificación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales; una zonificación, y cartografía de ordenación, realizada en función de los valores naturales y su aptitud para la conservación o para posibles aprovechamientos; el régimen de protección, posibles figuras de protección y normativa de apli-

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Capítulo III. Diseño de planes...

cación; y criterios orientadores de políticas sectoriales y ordenadores de actividades socioeconómicas. Seguramente, uno de los capítulos más controvertidos de los PORN es la zonificación. El territorio se estructura en áreas o zonas, delimitadas con precisión cartográfica, en las cuales se determinarán usos y reglamentos específicos. Nuevamente las propuestas de zonificación son muy distintas, pero se acepta la clasificación genérica siguiente: Tabla 3.2. Estructura de zonificación territorial en los PORN Zonas de santuario o protección estricta

Los visitantes no pueden entrar, el acceso está restringido. Es la zona mejor conservada o de mayor valor ecológico del parque.

Zona de vida silvestre

Sólo se permite la entrada a visitantes a pie. Se limitan mucho los usos con el fin de preservar la naturaleza en un estado imperturbado.

Zona de uso semiintensivo

La administración procura proveer al visitante de un panorama con los recursos del área.

Zona de manejo de la vida silvestre

Se permite la intervención en los espacios naturales para beneficiar a las especies de vida silvestre seleccionadas.

Zonas de uso intensivo

En estas zonas se sitúan las actividades humanas y los mayores impactos. Tienen un carácter muy amplio, ya que pueden contemplar la localización de los equipamientos del parque, la delimitación de áreas forestales, agrícolas, pesqueras o turísticas, la delimitación de espacios de concentración turística, etc.

Zonas de amortiguación

Estas zonas suelen estar situadas en el perímetro del espacio protegido y tienen una doble función: por un lado, se procura fijar criterios de ordenación más allá de los estrictos límites del parque; y en segundo lugar, estas zonas facilitan la compensación económica de la población local por las severas restricciones del espacio protegido.

Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con un PORN aprobado asciende a 318. La superficie que ocupan estos espacios es de algo más de 3,2 millones de hectáreas. A comienzos de 2004 aún existían 47 espacios protegidos que deberían tener PORN y no lo tienen; la superficie total que ocupan estos espacios es de unas 214.000 hectáreas (Múgica et al., 2004). Los Planes de Gestión, y particularmente los Planes Rectores de Uso y Gestión (PRUG) como herramientas más empleadas sobre todo en parques y reservas son, a diferencia de los PORN, instrumentos de planificación de la gestión, que contemplan el establecimiento de directrices generales para la gestión, una zonificación del territorio (en el caso de no venir dada ésta por los PORN), la redacción

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de una normativa de regulación de las actividades, la formulación de directrices para desarrollar los objetivos concretos del espacio y que en su caso permitan elaborar programas de actuación específicos o planes sectoriales, y ayudas técnicas y económicas. En resumen, existen dos diferencias básicas entre los PRUG y los PORN: • Los PORN hacen referencia a un ámbito geográfico más amplio que el propio espacio protegido aunque, en la práctica, la mayoría de los PORN tienen como límite de actuación el mismo espacio protegido. • Los PORN tienen un sentido más genérico, mientras que los PRUG ponen el acento en la gestión concreta del espacio protegido. De todas formas, en la práctica los PRUG y los PORN se confunden con frecuencia y resulta difícil trazar una frontera precisa entre unos y otros. En la tabla se indican las partes en las que comúnmente se estructura un PRUG, y que son las siguientes: Tabla 3.3. Componentes de un PRUG • Directrices generales del espacio, es decir, los objetivos generales de la figura de protección. • Zonificación. Delimitación de las áreas que configuran el espacio natural. • Normas que regulan las actividades permitidas y prohibición de determinadas actividades. • Directrices para el desarrollo de objetivos concretos. • Ayudas técnicas y, en algunos casos, definición de costes y beneficios. Fuente: Elaboración propia.

El número de espacios protegidos que cuentan con plan de gestión aprobado (PRUG y otros) se eleva a 206 espacios. La superficie incluida en planes de gestión asciende a unos 2,2 millones de hectáreas, de las que el 96,5% corresponden a la figura de parque.

2.3.2. Las funciones y actividades de uso público en los espacios protegidos Las funciones otorgadas a los espacios protegidos han variado desde sus orígenes, hasta el momento actual en que se reconocen tres funciones fundamen-

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tales: la conservación del patrimonio natural y cultural asociado, función última y a la que deben supeditarse cualesquiera otras; el desarrollo socioeconómico y la mejora de la calidad de vida de las comunidades locales, y el uso público y social de los mismos (Garayo, 1996; Corraliza, et al. 2002). Las funciones mencionadas van a variar de unas figuras de protección a otras. En el caso de los parques, como se detalla más adelante, entre sus objetivos se encuentra el de facilitar y promover la visita del público, aumentando sus conocimientos y divulgando sus valores (Gómez-Limón, et al., 2000). Por lo tanto, siempre y cuando no se comprometan los objetivos prioritarios de conservación, la administración de los espacios protegidos facilitará a los ciudadanos el uso y disfrute de los mismos procurando además la sensibilización ambiental de los visitantes de los espacios. Esta es la esencia de la función de uso público de los espacios naturales protegidos. ¿Qué es el uso público? Es el conjunto de programas, servicios y equipamientos que, independientemente de quien los gestione, deben ser provistos por la administración del espacio protegido con la finalidad de acercar a los visitantes a los valores naturales y culturales de éste, de una forma ordenada, segura y que garantice la conservación, la comprensión y el aprecio de tales valores a través de la información, la educación y la interpretación del patrimonio (Hernández y Gómez-Limón, 2005). Lógicamente, no todos los espacios protegidos, aún los declarados bajo la misma figura o análogas, van a ofrecer las mismas posibilidades de desarrollo de la función de uso público, que estará en función de la fragilidad de los sistemas naturales objeto de protección y de su potencial capacidad de acogida de visitantes, entre otros factores. En muchos espacios la zonificación establecerá el grado de desarrollo de las diferentes funciones, incluyendo el uso público en el territorio protegido. Además, la capacidad de acoger uso público dependerá, lógicamente, del tipo de actividades que se presentan para desarrollar en los espacios, y muy especialmente de los potenciales impactos ambientales de cada una de las posibles actividades y de su significado en términos de sensibilización y acercamiento efectivo de los valores naturales al visitante. En este sentido cabe diferenciar, entre las actividades, las de uso público propiamente dicho, y otras. ¿Qué es una actividad de uso público? Acción de ocio o esparcimiento que llevan a cabo los visitantes de un espacio natural protegido utilizando sus servicios o equipamientos, y a la que es inherente el acercamiento a los valores naturales

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y culturales de dicho espacio. Son tanto aquellas que promueve la administración del espacio natural protegido facilitando su práctica, como aquellas otras que, por iniciativa particular, colectiva o de otras entidades, se desarrollen por diferentes motivaciones (Hernández y Gómez-Limón, 2005). La regulación de las actividades recreativas, de esparcimiento o deportivas, y con carácter general turísticas en un sentido amplio, se establece muy comúnmente en función de la zonificación del espacio natural protegido, excepto en aquellos de reducidas dimensiones donde las regulaciones pueden establecerse genéricamente para el conjunto del territorio. Como ocurre con el conjunto de los usos y los aprovechamientos, los documentos normativos contemplan usualmente actividades permitidas, autorizables y prohibidas. Los espacios naturales protegidos podrían acoger, en principio, los mismos usos y actividades turísticas-recreativas que otras áreas naturales y rurales que no hayan sido objeto de protección, de modo que no existe un paquete de actividades exclusivas ni todo lo contrario. En los espacios protegidos, con el objetivo de garantizar la conservación de los valores naturales que han motivado su declaración, determinadas actividades y usos pueden ser objeto de regulación específica, pero son muchos los casos en los que no se establecen normas nuevas para su regulación, sino que se asumen aquellas derivadas de la legislación sectorial (turística, en su caso). A modo de ejemplo de lo anterior, el Decreto 110/1988 de 27 de octubre sobre Circulación y práctica de deportes con vehículos a motor y la Resolución de 27 de julio de 1989 sobre Circulación y prácticas deportivas con bicicleta y velocípedos, regulan dichas actividades en los espacios naturales madrileños, por lo que en los espacios protegidos resultan lógicamente de aplicación y han de constituir la normativa básica de regulación. Si se considera necesario, pueden introducirse, además, regulaciones específicas.

2.3.3. Las funciones de uso público y las figuras o categorías de protección de la naturaleza 1) Categorías de protección internacionales En la tabla 3.4 se recogen los posibles objetivos de gestión de las categorías de protección de la naturaleza definidas por la UICN, incluyendo el objetivo de uso público, recreativo y turístico.

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Tabla 3.4. Objetivos de gestión y categorías de espacios protegidos de UICN Objetivos de gestión

Ia

Ib

II

III

IV

V

VI

Investigación científica

1

3

2

2

2

2

3

Protección de la vida salvaje

2

1

2

3

3

-

2

Preservación de la biodiversidad

1

2

1

1

1

2

1

Mantenimiento de los servicios ambientales

2

1

1

-

1

2

1

Protección de los recursos naturales y culturales

-

-

2

1

3

1

3

Turismo y recreo

-

2

1

1

3

1

3

Educación

-

-

2

2

2

2

3

Uso sostenible de los recursos naturales

-

3

3

-

2

2

1

Mantenimiento de los atributos naturales y culturales

-

-

-

-

-

1

2

Claves: 1 = objetivo principal; 2 = objetivo secundario; 3 = objetivo potencialmente aplicable.

Fuente: World Comission on Protected Areas, 1996.

En todas las categorías UICN, excepto en la Reserva Natural Estricta, se consideran los objetivos de gestión relativos al uso público y recreativo. En la categoría de Parque Nacional, Monumento Natural y Paisaje Protegido, el turismo y el recreo se identifican como principal objetivo, junto con otros. 2) Categorías de protección en el Estado español En este texto se han considerado únicamente las cuatro figuras de protección recogidas en la ley estatal, que significan en torno a las tres cuartas partes de la superficie protegida en España; se han tomado en consideración los posibles subtipos de estas figuras básicas en la normativa autonómica. a) Parques De acuerdo con lo contenido en la ley estatal en la materia, en los parques (nacional, naturales y otras figuras equiparables) se facilitará la entrada de visitantes, si bien con las limitaciones precisas para garantizar la protección de aquéllos. Se asume, pues, de manera explícita la función de uso público para esta categoría. Las definiciones correspondientes recogidas en la legislación autonómica también recogen explícitamente este objetivo de gestión y función de uso público.

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Planificación territorial del turismo

En la práctica, la mayor parte de las actividades de uso público y turístico en los espacios protegidos españoles se desarrolla en los parques, lo que se explica por el hecho de que, bajo esta figura, se aglutina casi las tres cuartas partes del territorio protegido. Dado el significado territorial de los espacios declarados con esta figura, con algunas excepciones notables, en estos territorios suelen establecerse zonas y umbrales diferenciados para la conservación, el uso público y el desarrollo socioeconómico. b) Reservas naturales En la definición de reserva natural de la ley 4/89, figura que con carácter general conlleva elevados niveles de protección, no se explícita la cabida de actividades de uso público, si bien se especifica que la explotación de los recursos naturales (el uso público es un aprovechamiento no consuntivo) quedará limitada salvo en aquellos casos en que dicha explotación resulte compatible con la conservación de los valores que se pretenden proteger. Con carácter general se prohíbe la recolección de material biológico o geológico, excepto por razones de investigación o educativas. En los espacios declarados bajo esta figura tienen cabida, siempre que no se señala lo contrario, actividades de educación ambiental, actividades características de uso público en cualquier espacio. La concepción y formalización de esta figura en la normativa autonómica mantiene en esencia los contenidos de la ley estatal, si bien en algunos casos se explícita la posibilidad de realización de actividades de uso público distintas a las relativas a la educación ambiental. Puede diferenciarse un primer grupo, en el que se incluirían entre otras las reservas naturales integrales, en que el uso público queda restringido, en su caso, a actividades de interpretación y educación ambiental, de un segundo grupo mucho más reducido en el que, aún con importantes restricciones y regulaciones, tienen cabida otras actividades recreativas, de esparcimiento y contemplación de la naturaleza. Por sus objetivos de conservación y por la elevada fragilidad que caracteriza a buena parte de estos espacios, las actividades de uso público deberían desarrollarse única y exclusivamente cuando existan las máximas garantías de que los elementos y valores naturales que motivaron la declaración no sufrirán alteraciones o impactos sustanciales.

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c) Monumentos naturales Aunque en la formalización de la figura de monumento natural recogida en la ley estatal y leyes autonómicas no se contempla la posibilidad o prohibición de la realización de actividades de uso público, en la práctica se admite normalmente que los monumentos naturales son, junto con los parques, la figura de protección con mayor vocación para el uso público. Siempre que no se comprometa el mantenimiento de los valores estéticos y culturales que argumentaron la protección de los espacios naturales declarados, bajo esta figura podrán realizarse actividades de uso público y turístico del territorio. De hecho, en la normativa de declaración, planificación o gestión de varios de estos espacios se contempla las más de las veces la cabida de estos usos de manera explícita, los cuales son objeto de regulación en su caso. d) Paisajes protegidos La normativa estatal y autonómica no especifica para la figura de paisaje protegido la cabida o no de actividades de uso público. Sin embargo, por la naturaleza de esta figura en la que los objetivos primordiales son la protección y mantenimiento de los paisajes, naturales y rurales, estos usos serían perfectamente admisibles siempre y cuando no se traduzcan en una pérdida o deterioro de los referidos valores paisajísticos. e) Algunas categorías cuya función principal es el uso público Una revisión de la normativa autonómica ha permitido identificar varias figuras que asumen entre sus principales funciones el uso público, frente o junto a otras funciones. Son las siguientes: Parque Periurbano, Parque Periurbano de Conservación y Ocio, y Área Natural Recreativa. Cabe sopesar, incluso, la consideración de las figuras referidas como espacios protegidos en su acepción habitual y sentido más estricto como instrumentos para la conservación de la naturaleza, particularmente en el caso de los Parques Periurbanos andaluces, para los que se identifica como principal objetivo el uso público y recreativo. Los espacios protegidos pueden desarrollar funciones de uso público, y desarrollo socioeconómico u otras que pudieran definirse, como ya se explicó, pero siempre con carácter complementario a la función última de conservación.

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Tabla 3.5. Tipologías de espacios protegidos cuya función principal es el uso público Tipología

Número

7

Espacios naturales situados en las proximidades de un núcleo urbano, hayan sido o no creados por el hombre, que sean declarados como tales con el fin de adecuar su utilización a las necesidades recreativas de las poblaciones en función de las cuales se declara.

4

Espacios relativamente próximos a los núcleos de población en los que se aúnan la conservación de la naturaleza y su uso para actividades sociorrecreativas.

2

Espacios con ciertos valores naturales o paisajísticos que se declaran como tales para constituir lugares de recreo, descanso o esparcimiento al aire libre de modo compatible con la conservación de la naturaleza y la educación ambiental.

Parque Periurbano (Andalucía)

Parque Periurbano de Conservación y Ocio (Extremadura) Área Natural Recreativa (Navarra)

Definición legal

Fuente: elaboración propia a partir del Anuario EUROPARC-España del estado de los espacios naturales protegidos (EUROPARC-España, 2004).

2.3.4. El estado del uso público y turístico en los espacios protegidos españoles Desde las primeras declaraciones, los espacios naturales protegidos han despertado un gran atractivo desde el punto de vista del uso y disfrute de los mismos, lo que explica el importante y creciente número de visitantes que reciben estos territorios. Es un hecho comprobado que la declaración de un espacio protegido, en la mayor parte de los casos, tiene entre sus principales consecuencias un incremento de las expectativas de uso público, recreativo y turístico del ámbito territorial objeto de protección. La declaración conlleva un reconocimiento de los valores ambientales del espacio, lo que determina que adquiera un interés muchas veces antes ausente. Como se adelantaba en la introducción, gran parte del turismo de naturaleza en el Estado español, como también ocurre a escala internacional, se desarrolla en el marco territorial de los espacios naturales protegidos. Sólo considerando los parques, se calcula que el número de visitas supera el umbral de los 30 millones al año (EUROPARC-España, 2002a), cifra que incluso podría haber llegado en el momento actual a los 40 millones. Mientras hay algunos espacios excepcionales como el Parque Nacional del Teide en Canarias, que recibe más de 3 millones de visitas, en otros, como por ejemplo el Sitio Natural de Interés Nacional del

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Hayedo de Montejo, en la Comunidad de Madrid, el número de visitas está fuertemente regulado por motivos de fragilidad del área. La tendencia general detectada es de aumento del número de visitas cada año, habiéndose calculado para un total de 38 parques para el periodo 1996-1998 un incremento de visitantes superior al 4% anual (Gómez-Limón, et al., 2000). Uno de los casos más espectaculares es el de los parques nacionales, que han pasado de recibir del orden de 2,4 millones de visitantes a mediados de la década de 1980, a más de 10 millones en los primeros años del siglo XXI. Figura 3.4. Evolución del número de visitantes de los parques nacionales españoles 1991-2003

Fuente: Memoria del Organismo Autónomo Parques Nacionales, 2004.

El último Anuario del estado de los espacios naturales protegidos elaborado por EUROPARC-España recoge los últimos datos de visitantes para un total de 91 espacios protegidos referidos al año 2003. Para la mayor parte de los espacios, sólo se recoge el dato del número de visitantes que contabilizan los centros de información, centros de visitantes y otros equipamientos de acogida, información mucho más sencilla de recoger que el número total de visitantes. Según los datos del número total de visitantes que aportan algo más de una treintena

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de espacios la densidad de visitantes por superficie protegida es de 31 visitantes por hectárea (Múgica, et al., 2004).

2.3.5. Instrumentos para la ordenación y planificación del uso

público y turístico La ordenación del uso público en los espacios protegidos naturales puede llevarse a cabo a través de diferentes y variados instrumentos. Un primer grupo básico y fundamental estaría constituido por los instrumentos de planificación, principalmente planes y programas. La zonificación, que en gran parte de los casos es un elemento clave de los instrumentos de planificación, constituye también una herramienta de probada utilidad para la regulación y ordenación del uso público. Por último se incluye una reseña sobre los equipamientos, que también pueden desempeñar un importante papel en la ordenación y desarrollo del uso público en los espacios protegidos (EUROPARC-España, 2004). 1) Instrumentos de planificación En esta parte se revisa, muy someramente, en qué medida se regulan los usos y actividades ligados a uso público y turístico en los espacios naturales protegidos en los diferentes estados de la denominada planificación en cascada (EUROPARC-España, 2002a). a) Planes de Ordenación de los Recursos Naturales De acuerdo con el modelo de planificación en cascada, de lo general a lo particular, los PORN son el primer estadio de planificación Desde el punto de vista del desarrollo de actividades de uso público, los PORN marcan las directrices de ordenación de los usos del territorio, estableciendo usualmente una zonificación del territorio objeto de planificación en función de los valores ambientales y los usos y actividades prohibidos, autorizables y admisibles. b) Planes de gestión En dichos planes deben establecerse las directrices y normativa básica en materia de uso público de aplicación en el espacio protegido. Los objetivos generales

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de uso público, como otros posibles, pueden y deben concretarse en objetivos operativos, identificando en su caso las actuaciones precisas para la consecución de los mismos. Se considera más que recomendable la identificación de indicadores que permitan evaluar el grado de consecución de los objetivos de uso público del espacio. c) Planes y programas de uso público El plan de uso público es uno de los posibles planes temáticos o sectoriales que emanan del plan de gestión, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo del modelo de uso público propuesto. La planificación del uso público debe orientarse a facilitar el disfrute del público visitante, trasmitiendo los valores del espacio protegido mediante su promoción, garantizando su conservación y proporcionando la seguridad requerida. Es la herramienta que desarrolla los aspectos sectoriales recogidos en el PRUG, y relacionados con el uso del espacio protegido por parte de los visitantes. Los planes de uso público deberían realizar un análisis y diagnóstico sobre los puntos clave que condicionan el modelo a seguir para, a partir del mismo, proponer las actuaciones pertinentes. En el Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español se aporta una propuesta de guión de los contenidos mínimos con que debería contar un plan de uso público. ¿Qué es un plan de uso público? Documento marco de referencia que en coherencia con lo establecido en el plan de gestión (PRUG u otros) propone, analizando la situación de partida y describiendo un diagnóstico sobre los puntos clave que condicionan el modelo a seguir y las actuaciones que se proponen, el modelo de uso público que se pretende para el espacio protegido, y las directrices que regirán las actuaciones de cada uno de los programas que lo desarrollen (Hernández y Gómez-Limón, 2005). El estado de la planificación y ordenación del uso público en los espacios protegidos del Estado español es aún deficiente. Según datos de diciembre de 1999, en torno al 60% de los parques españoles carecen de planes o programas de uso público, por lo que puede afirmarse que no están suficientemente planificados ni regulados los aspectos relacionados con su gestión (Gómez-Limón, et al., 2000). Según datos del Anuario 2003 de los espacios protegidos españoles, el número de espacios con plan o programa de uso público, o documento similar aprobado, asciende a 26 (Múgica et al., 2004).

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Tabla 3.6. Elementos que deben ser abordados en los planes de uso público de los espacios protegidos 1. Introducción • Antecedentes y justificación. Definiciones 2. Objetivos de planificación • Objetivos generales • Objetivos particulares. Se desarrollarán los objetivos para el visitante, los recursos y la gestión de los equipamientos 3. Diagnóstico de la situación de partida • Marco legislativo aplicable al uso público, administración y distribución por competencias • Ambito afectado • Cartografía del diagnóstico • Determinación de los recursos disponibles para el uso público • Análisis de la oferta de uso público • Análisis de la demanda – Cuantificación – Caracterización de los visitantes • Análisis de los agentes implicados y del entramado de mecanismos de financiación • Valoración de la capacidad de acogida y definición de escenarios para el uso público • Detección y previsión de impactos y medidas correctoras asociadas. Zonificación de la capacidad según las actividades y fragilidad del medio • Análisis de los condicionantes y puntos clave del modelo de planificación (agentes implicados, modelos de gestión de infraestructuras, cobro de servicios, relación con servicios del exterior del espacio) • Directrices de los programas de uso público 4. Diseño de la planificación del uso público. Programación y regulación de actividades • Programa de acogida – Subprograma de regulación de actividades – Subprograma de corrección y prevención de impactos • Programa de educación ambiental • Subprograma de información y comunicación Información Señalización Publicaciones Uso de la imagen Promoción Interpretación – Subprograma de formación • Programa de seguridad • Programa de voluntariado • Grado de desarrollo de la programación. Calendario y previsión de financiación 5. Administración del uso público • Fórmulas en la prestación de servicios de uso público. Elaboración de modelos de pliegos y fórmulas de prestación de servicios • Cauces de comunicación para la coordinación y cooperación con otras administraciones 6. Evaluación y seguimiento de la planificación del uso público Fuente: EUROPARC-España, 2002a.

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Los programas de uso público constituyen un nivel inferior en la cascada de planificación, habiendo sido definidos como el proyecto ordenado de actividades, instalaciones y servicios de uso público. A su vez, un plan o programa de uso público puede articularse en programas específicos o subprogramas, como pueden ser los programas de acogida, educación ambiental, seguridad y seguimiento, entre otros posibles (EUROPARC-España, 2002a). ¿Qué es un programa de uso público? Conjunto ordenado de actuaciones en el cual, dentro de una temática determinada de la gestión del uso público, se desarrolla el modelo de uso público que ha quedado explicitado en el plan y se proponen las condiciones concretas para su ejecución y funcionamiento (Hernández y Gómez-Limón, 2005). 2) Zonificación La zonificación de los espacios naturales protegidos constituye una de las principales herramientas para la adecuada ordenación de los usos y de las actividades, incluyendo las relativas al uso público y turístico. Con carácter general éstas deberán concentrarse en aquellos ámbitos con mayor capacidad de acogida y regularse convenientemente e incluso, en su caso, prohibirse en las zonas más valiosas y frágiles en las que primen los objetivos y función de conservación que pueden verse afectados. Resulta frecuente que, tomando como marco la zonificación, se establezca la posibilidad o no de implantación de según qué equipamientos de uso público. Derivado del variado panorama autonómico en materia de espacios protegidos, no existe en la actualidad un modelo o tipología de zonificación de aplicación a todos los espacios protegidos españoles. Aún más, en varias comunidades autónomas ni siquiera se utiliza la misma zonificación en todos los espacios protegidos. En todos los casos la regulación de los usos y actividades de uso público y turístico, que son los que mayormente interesa recoger aquí, oscila entre una zona de máxima protección donde se imponen fuertes regulaciones e incluso la prohibición de todo tipo de usos y las zonas de uso más o menos intensivo, con mayor capacidad de acogida, en las que tienen cabida la mayor parte de los usos turísticos del territorio.

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Figura 3.5. Zonificación del Parque Natural Los Alcornocales (Andalucía)

Fuente: http://www.juntadeandalucia.es/medioambiente/sintesis/fprotamb/poltamb/ordgest/enp/ prqnat/alcornoc/a3001201.pdf

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3) Equipamientos Los equipamientos de uso público constituyen una herramienta de gran valor estratégico para la ordenación y regulación del uso público en los espacios naturales protegidos, pero no han de constituir un fin en sí mismos. El conjunto de las actividades de uso público pueden planificarse y ordenarse, en mayor o menor medida, tomando como elemento de referencia los equipamientos. Sin embargo, no todos los espacios tienen que dotarse necesariamente de dichos instrumentos y, en su caso, deberán realizarse los estudios para determinación de su ubicación conforme con la planificación y modelo de uso público, y por supuesto acorde con los objetivos de conservación. ¿Qué es un equipamiento de uso público? Instalación fija o móvil destinada a prestar soporte físico a las actividades y programas de uso público. Su utilidad puede residir en sí misma o servir de recursos básicos a servicios prestados por personal especializado (Hernández y Gómez-Limón, 2005). Entre los programas y subprogramas derivados del plan de uso público más desarrollados se encuentra el de acogida de los visitantes, en el que los equipamientos tienen un papel protagonista. Desde las administraciones públicas se ha apostado fuertemente por la dotación de equipamientos de acogida para los visitantes de los espacios protegidos. Cerca del 80% de los parques poseen centro de visitantes y más del 70%, puntos de información. Cerca del 70% de los parques poseen algún tipo de sistema estandarizado de señalización (EUROPARC-España, 2002a). Los equipamientos en su conjunto deben ser objeto de evaluación, máxime por la elevada inversión que suponen en muchos de los casos. Según datos de 1997 disponibles para 32 instalaciones, se calcula que algo más de 1,5 millones de personas pasan por los centros de visitantes, lo que determina, en relación con el total de visitas contabilizadas, que hacen uso del centro de visitantes en torno al 10% del total de visitantes (Gómez-Limón, et al., 2000). No existe ningún documento normativo a escala del Estado español en el que se establezcan directrices generales sobre equipamientos de uso público en espacios protegidos. Cabe referir, no obstante, el Plan director de la red de parques nacionales (Organismo Autónomo Parques Nacionales, 2001), donde se establecen una serie de directrices que pueden extrapolarse como un modelo para el conjunto de los espacios protegidos. Son las siguientes: deberán adaptarse lo más posible al entorno; se reducirán al mínimo las afecciones paisajísticas negativas, tanto por

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su forma como por sus materiales o su acabado; se optimizará la eficiencia energética, y, en la medida de lo posible, se utilizarán energías renovables; se promoverá el uso de materiales biodegradables, la reutilización y el reciclado de materiales; se procurará que las instalaciones e infraestructuras precisas se ubiquen el exterior del espacio protegido; tendrá preferencia la adaptación de instalaciones frente a nuevas construcciones; los senderos más frecuentados en las zonas de uso especial podrán llevar un tratamiento superficial, integrado estéticamente; las instalaciones deberán tener un adecuado mantenimiento y conservación; el consumo de energía y de combustibles no renovables se minimizará; se pondrá especial interés en la protección de las captaciones de agua frente a la contaminación, en el tratamiento de las aguas residuales y en los dispositivos de recogida de residuos; los parques estarán adecuadamente señalizados para proveer la información y orientación necesaria; las señales serán de pequeño tamaño, en el menor número posible y llevarán el mínimo texto; señales, símbolos y signos exteriores e interiores se elaborarán de acuerdo con el manual de identidad corporativa de la Red de Parques Nacionales; se evitará la construcción de otras infraestructuras e instalaciones en el interior de los parques, salvo casos excepcionales; las carreteras deben considerarse elementos singulares que facilitan la visita, si bien en cualquier caso las soluciones al exceso de tráfico se orientarán hacia su limitación o reducción y no hacia la ampliación. Buena parte de las actuaciones realizadas durante el siglo xx para facilitar el uso público y turístico en los espacios protegidos han sido desmanteladas, en los casos en que los planteamientos de accesibilidad vulneraron valores ambientales sobresalientes. Es el caso, a modo de ejemplo, del proyecto de restauración de las altas cumbres del Parque Nacional de Sierra Nevada, en Granada, que contempla como principal actuación la eliminación de los últimos 3,6 kilómetros de la carretera de acceso a la cumbre, construida en 1953, así como el desmantelamiento de las construcciones e infraestructuras levantadas en la zona de cumbres.

2.3.6. Reconocimientos de calidad turística en espacios protegidos En la última década se han creado numerosos reconocimientos de calidad aplicados a destinos turísticos, agentes, productos, servicios, etcétera. Sobre uso

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público y turístico en espacios protegidos han surgido también varias iniciativas, entre las que destaca la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales Protegidos (EUROPARC-España, 2000). 1) La Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales Protegidos La iniciativa surge en el marco de la Federación EUROPARC que, como resultado de un programa de trabajo iniciado en 1991, presenta en 1993 el documento Loving them to death?, revisado y reeditado recientemente (EUROPARC Federation, 2001); entre sus recomendaciones está la creación de una Carta Europea del Turismo Sostenible en espacios naturales protegidos (CETS). Es un instrumento voluntario, cuya obtención significa un reconocimiento de calidad ambiental del desarrollo de actividades turísticas en el marco de los espacios protegidos. La CETS incluye entre sus objetivos la protección y mejora del patrimonio local, el desarrollo socioeconómico, la preservación y mejora de la calidad de vida de los locales y el control de la influencia de los turistas y la mejora de la calidad de los servicios. En el proyecto de la CETS participan la administración responsable del espacio protegido, las empresas turísticas que desarrollan su actividad en el ámbito de los espacios protegidos y las agencias que organizan visitas a los mismos. Las partes contratantes adquieren determinados compromisos a desarrollar en plazos consensuados, de tal forma que el grado de consecución de los objetivos pueda ser objeto de evaluación. Los beneficios obtenidos con la firma de la carta son varios y distintos para los agentes implicados. Beneficios de la Carta Europea del Turismo Sostenible en Espacios Naturales Protegidos – Para el espacio protegido representa un distintivo de excelencia en materia de turismo sostenible, que puede traducirse en el desarrollo de productos turísticos de calidad. – Para la empresa turística supone beneficiarse de un asesoramiento y ayuda para adoptar métodos de gestión medioambiental y también potencia el desarrollo de la actividad turística fuera de temporada, al tiempo que se incrementa con carácter general el mercado de clientes potenciales.

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– Para las agencias de viaje resulta beneficioso poder contar con los espacios protegidos en la elaboración de sus productos y se facilita asimismo la interrelación con actores locales. De los 25 espacios europeos que habían obtenido la CETS en 2005 un total de 7 son españoles: Parque Natural de la Zona Volcánica de la Garrotxa, en Cataluña, en 2001; y en Andalucía los parques naturales de Sierra de Aracena y Picos de Aroche; Cazorla, Segura y Las Villas; Sierra de Grazalema; Los Alcornocales; y Sierra Nevada, que desarrolla el proyecto conjuntamente con el parque nacional del mismo nombre. Todos los espacios andaluces obtuvieron este reconocimiento internacional en 2004. 2) Q de calidad de los espacios naturales protegidos El sector espacios protegidos se ha incorporado recientemente al Sistema de Calidad Turística Española, lo que ha permitido la aplicación de la Marca Calidad Turística Española, la Q de calidad, a los espacios protegidos. La obtención de este reconocimiento de calidad garantiza que estos espacios cumplen con los requisitos de la norma de calidad correspondiente para el área de gestión del uso público. Se garantizan unos determinados niveles de calidad en lo que se refiere a la recepción e información de visitantes, la señalización, los equipamientos, la educación ambiental y la prevención de riesgos. En 2005 habían obtenido la Q de calidad del sector espacios protegidos el Parque Natural de la Zona Volcánica de La Garrotxa y Parque Natural del Montseny, en Cataluña; el Parque Natural del Carrascal de la Font Roja, en la Comunidad Valenciana; el Parque Natural de las Hoces del Duratón, en Castilla y León; y el Parque Regional de Sierra Espuña, en la Región de Murcia.

2.3.7. Algunos ejemplos de buenas prácticas

En el Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español se identifican varios observatorios vivos, que vienen a ser ejemplos de buenas prácticas de planificación y gestión de espacios naturales protegidos. En materia

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de uso público y turismo se recogen varias experiencias (EUROPARC-España, 2002b), entre las que cabe citar las siguientes: – Plan de información al visitante en los parques de la Diputación de Barcelona. – Red de equipamientos de interpretación del patrimonio (ecomuseos) en los municipios del entorno del Parque Nacional de Cabañeros en colaboración con el grupo de acción local. – Plan de acceso al valle de Ordesa, Parque Nacional de Ordesa y Monte Perdido. – Acreditación de empresas turísticas como puntos de información del Parque Natural de la Zona Volcánica de La Garrotxa.

2.3.8. La planificación de la actividad turística en los espacios naturales

Cualquier norma relacionada con los espacios naturales afecta a la actividad turística. La preservación del paisaje, la limitación de usos industriales, el mantenimiento de la actividad agrícola, la regulación sobre vallados o caminos o, simplemente, la propia definición de espacio protegido tienen una incidencia directa sobre la actividad turística. De todas formas, más allá de esta observación general podemos identificar cuatro ámbitos de los PORN y los PRUG que suelen aludir concretamente a los usos turísticos y recreativos. • Identificación de los objetivos generales del espacio protegido. En la definición de los objetivos generales, el parque define el nivel de protección, la orientación básica del espacio protegido y los usos tolerados. • Definición de los usos. La regulación de los usos puede seguir tres vías: – La prohibición – La tolerancia – El estímulo

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En general los espacios protegidos no prohíben los usos turísticos y recreativos, excepto en áreas muy concretas. En los últimos años se ha generalizado el estímulo o privilegio de las actividades turísticas, siempre que cumplan con los criterios sostenibles propios del espacio natural protegido. • Zonificación. El espacio protegido puede regular zonas en las cuales se dé prioridad a los usos turísticos o recreativos: puntos de interpretación, área de alojamiento, zona de distribución de los itinerarios, etc. Cada vez es más frecuente que la zonificación incluya una o más áreas con una función esencialmente recreativa. • Directrices de aplicación. Este capítulo es muy frecuente en los PRUG y regula con detalle la forma como deben desarrollarse las actividades permitidas del espacio protegido. En las directrices podemos encontrar orientaciones sobre la construcción de equipamientos turísticos o recreativos, el sistema de itinerarios, los centros de información e interpretación, el alojamiento, las normas sobre acampada u otros aspectos relacionados con la actividad turística.

2.3.9. A modo de conclusiones

Las iniciativas turísticas programadas en el marco de los espacios protegidos deben desarrollarse tomando en consideración los objetivos y funciones del espacio, así como las directrices y normativa de regulación de los documentos de planificación y gestión. Además, una adecuada planificación y ordenación de las actividades turísticas puede contribuir indirectamente a la consecución de los objetivos de conservación de los espacios protegidos; por ejemplo, concentrando el uso turístico en los espacios menos valiosos y con mayor capacidad de acogida y reduciendo, por consiguiente, la presión e impactos ambientales en las zonas de mayor valor y fragilidad. El Plan de acción para los espacios naturales protegidos del Estado español (EUROPARC-España, 2002a) aporta un total de 24 recomendaciones en ma-

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teria de uso público. A continuación se recogen algunas de las más relevantes sobre planes y programas, equipamientos y actividades: – Los aspectos generales relacionados con la planificación del uso público deberán estar recogidos en los planes de gestión y, cuando el espacio protegido lo considere oportuno, desarrollarse en planes o programas específicos. Estos documentos deben apoyarse en un buen diagnóstico con información completa sobre los visitantes (afluencia, distribución, tipología, demandas, actividades, satisfacción), la capacidad de acogida (del espacio, de las infraestructuras y respecto a la calidad de la visita), los equipamientos ya existentes, la calidad de los servicios y los recursos necesarios. – Los programas que componen y desarrollan el plan de uso público son herramientas al servicio de la protección y la gestión del espacio; en éstos primarán los contenidos relacionados con estos fines. – Los programas básicos (educación ambiental, acogida, etcétera) derivados del plan de uso público deben identificar y dar respuesta a todos sus destinatarios (incluyendo la población local), definiendo los objetivos para cada colectivo, y adecuando duración, contenido, vehículo de transmisión del mensaje e infraestructuras, que se adaptarán dentro de sus posibilidades, a las características de cada caso, potenciando así el concepto de igualdad de oportunidades de acceso y utilización de los espacios protegidos. – Profundizar en la regulación y normativa de algunas actividades de uso público que funcionan actualmente como servicios comerciales (actividades deportivas y actividades de uso público convertidas en productos turísticos). – Avanzar en la homogeneidad de las denominaciones de equipamientos que en la actualidad presentan objetivos y contenidos similares, lo cual permitirá homologar los servicios y la calidad que ofrecen. – La viabilidad y la eficiencia de los equipamientos de uso público debe ser la norma básica para su diseño y funcionamiento. Los costes de mantenimiento deben ser mínimos. Su construcción y su ubicación deben adecuarse a las características del entorno, utilizándose en la medida de lo

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posible edificaciones ya existentes en núcleos urbanos y primando ante todo los criterios ambientales y de funcionalidad. – Los equipamientos no deben ser un objetivo en sí mismos, sino un recurso para la gestión del uso público. – En determinadas ocasiones y según la necesidad, los equipamientos podrán ser multifuncionales, de modo que se aumente su operatividad e incluso presten servicios a las comunidades locales. – Propiciar la participación de los agentes y empresas locales en las fórmulas de gestión de los equipamientos de uso público. – Los equipamientos de uso público deberán cumplir con criterios de buenas prácticas de gestión medioambiental. – Los equipamientos de uso público situados en el interior del espacio protegido pero no vinculados directamente a su gestión, como albergues de montaña y otros, deberán asumir igualmente los objetivos del espacio en materia de conservación, educación ambiental e información.

2.4. La planificación regional de la actividad turística

Excepto en el caso del turismo urbano, cuando pensamos en un destino no lo asociamos con una localidad: por ejemplo, la isla de Malta, la Costa Azul, la cara norte de los Alpes, la región andina de Ecuador o el delta del Orinoco. Con frecuencia los destinos turísticos son regiones, áreas más o menos extensas, que se articulan a partir de uno o varios factores de atracción. La escala regional es una escala idónea para la planificación de las actividades turísticas. La región contiene una serie de características que la hacen especialmente adecuada como marco de planificación: 1) Se trata de un ámbito de relaciones entre la actividad turística y otras actividades económicas, lo cual permite un modelo de gestión equilibrado y un mayor control de los impactos y beneficios entre los diferentes sectores. 2) Es, comúnmente, un contenedor de recursos territoriales amplio, de manera que su gestión turística integral permite ofrecer un producto o una gama

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de productos mucho más compleja. Una localidad litoral puede complementar su oferta con las zonas naturales, los espacios de montaña, los complejos de ocio o los conjuntos monumentales de su región. 3) Es un ámbito territorial que se ajusta mejor a los mecanismos del sistema turístico receptivo. La gestión regional del territorio, por ejemplo, permite establecer una jerarquía de recursos y un sistema de acceso a los mismos, facilita el establecimiento de sistemas de difusión territorial, permite incorporar inputs al sistema como mano de obra, información o productos de apoyo y facilita el establecimiento de sistemas de compensación. 4) En general, existe una mayor identificación entre la imagen del destino y la región, si bien es cierto que algunas localidades también son percibidas como destinos-meta. Esta asociación necesita un sistema de promoción y de mantenimiento de producto con criterios regionales más que locales. El concepto de región es, de todas formas, muy vago y describe unidades territoriales de dimensiones y características muy diferentes. Podríamos decir que existen distintas escalas regionales, cada una de las cuales precisa de instrumentos de planificación específicos.

3. El proceso de planificación territorial del turismo. Ejemplos de casos

El plan territorial del turismo es el principal instrumento de ordenación del territorio turístico. Permite gestionar de forma simultánea los planes sectoriales turísticos de contenido territorial y los planes territoriales de espacios donde el turismo tiene un fuerte protagonismo. En esta sección presentamos cuatro modelos de planificación territorial que tienen una fuerte incidencia en el ámbito turístico, con el fin de conocer de forma más detallada los conceptos y los utensilios de la planificación territorial.

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3.1. La regeneración de espacios turísticos saturados. Las directrices de ordenación territorial de las Baleares El Gobierno balear aprobó la Ley Territorial en 1995. A partir de esta Ley se desarrollaron las directrices de ordenación territorial (DOT) en el año 1997. El elemento más significativo de estas directrices es que plantean un nuevo rumbo en el modelo de gestión del territorio, basado en criterios de sostenibilidad. 1) La primera parte de las DOT son, en realidad, una serie de principios básicos en los que se enfatiza la relevancia de los elementos ambientales en la definición de la estrategia territorial de las islas. Por este motivo, los principios básicos están estructurados en una serie de ámbitos con un claro contenido ambiental. Uno de los elementos más interesantes de este desarrollo normativo es que fija una serie de indicadores que sirven como baremo para evaluar la eficiencia de las medidas que se llevan a cabo. Por ejemplo, en el capítulo del patrimonio natural podemos encontrar indicadores como los siguientes: • Disminución del grado de inundabilidad de los edificios. • Mantenimiento de la red de drenaje. • Incremento del grado de biodiversidad. • Restauración de la superficie forestal. • Decrecimiento de la tasa de incendios por encima de la tasa de crecimiento de la masa forestal. • Mantenimiento de la superficie de espacios protegidos. • Incremento de la inversión privada en conservación y producción de recursos ambientales. 2) La segunda parte de las directrices se organiza a partir de la estructura temática, en la que se realiza una serie de directrices sobre los sistemas básicos del modelo territorial.

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El primer capítulo aborda los planes territoriales parciales, es decir, las directrices concretas para ámbitos territoriales más pequeños, con unas necesidades y unos objetivos específicos. Las DOT fijan ocho planes parciales que van desde la Sierra de Tramontana a la isla de Menorca en su conjunto. El segundo capítulo se dedica al sistema urbano. Las directrices realizan una clasificación de las unidades urbanas en cuatro grupos: nodos estructurantes, núcleos con influencia supramunicipal, núcleos tradicionales y áreas turísticas. El tercer capítulo trata sobre el sistema relacional de una manera muy exhaustiva. El carácter insular de las Baleares otorga al sistema de comunicaciones un papel fundamental. En el análisis se incluyen las comunicaciones viarias, el ferrocarril, los aeropuertos y la comunicación por mar. Además, el estudio incluye un análisis de las infraestructuras hidráulicas, los residuos, la energía y la infraestructura telemática. Finalmente, el estudio sobre el sistema productivo trata los sectores clásicos (agricultura, industria, servicios, etc.), aunque, como es obvio, dedica la máxima atención al desarrollo del turismo y su relación con el modelo territorial. En esta presentación sobre las directrices de ordenación territorial interesa destacar las figuras dinamizadoras, debido a la estrecha relación que se establece con la actividad turística. El programa ciudad es un instrumento de planificación de la ciudad que intenta superar los límites de la planificación urbana. Los elementos clave que definen el programa ciudad son la importancia de la participación ciudadana, la relevancia del urbanismo de las ideas, un horizonte temporal amplio, la delimitación geográfica más allá del municipio y una metodología basada en el valor del “proyecto de ciudad” y el marketing urbano. Los programas de renovación, embellecimiento e imagen (PREI) están diseñados para los núcleos tradicionales, aquellos que mantienen las señas de identidad de la arquitectura y el urbanismo insular. El programa plantea una verdadera guía de diseño que regule una actuación integral de rehabilitación y renovación de la imagen de estos núcleos. Además de definir los elementos fundamentales (color, texturas, formas, paisajes, etc.) el plan identifica las ZIP (zonas de identidad principal), es decir, el área urbana más representativa del núcleo y a la que se dedicarán más recursos. El programa estratégico de renovación turística (PERT) es un programa concebido para las áreas turísticas del litoral, y tiene como principal objetivo la me-

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jora del paisaje urbano y la reducción de los impactos visuales generados por el turismo. La metodología de actuación es muy similar a la del PREI. El programa de recuperación paisajística (PRP) está pensado para los núcleos tradicionales y las áreas rurales del interior de las islas. En este caso, la intervención en el territorio va más allá de los núcleos urbanos e intenta abarcar un ámbito más amplio: el objetivo es intervenir en los elementos del paisaje. De este modo, además de la atención lógica a las piezas del espacio urbano (fachadas, colores, tejados, materiales, mobiliario urbano, etc.), el programa define elementos territoriales del paisaje (taludes, vallas, vegetación, caminos, etc.). Finalmente, el parque etnográfico (PE) es una iniciativa de planeamiento que no sólo interviene en el territorio, sino también en las actividades económicas y culturales del mismo. La idea es preservar (o recuperar) las formas de vida tradicionales mediante la re-creación de la artesanía, la agricultura y la cultura popular de las islas (por ejemplo, el parque etnográfico del río Arnoia, en Allariz, Orense). En definitiva, las directrices de ordenación territorial son un instrumento singular de intervención en el territorio que utiliza unas figuras inéditas para planificar el espacio. Se trata, además, de un planteamiento muy marcado por la fuerte incidencia del turismo en el espacio insular.

3.2. Los “espacios oportunidad”. El Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano La Ley de Ordenación del Territorio del País Vasco fue aprobada en el año 1991. Cuatro años más tarde, el Parlamento vasco aprobó las directrices de ordenación del territorio (DOT), que prevén diferentes planes territoriales parciales. Una de las intervenciones más emblemáticas es el Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano, aprobado en el año 1997. El Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano tiene como pieza fundamental la ría de Bilbao, una línea de doce kilómetros de longitud en torno a la cual residen un millón de personas. La ría ha sido el eje central de la industrialización del País Vasco, especialmente en el sector de la metalurgia y en otros sectores derivados como los astilleros. La grave crisis de los años ochenta sumió a este territorio en una profunda depresión, a la que se unía el fuerte impacto ambiental y paisajístico de las operaciones industriales.

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En este contexto, el Plan territorial parcial se fijó como objetivos los retos siguientes: • Conseguir la integración entre ambos márgenes de la ría, que hasta el momento vivían de forma bastante independiente. • Aprovechar la potencialidad de los frentes de agua para materializar espacios urbanos de calidad, entre los cuales se presentan operaciones emblemáticas de ocio y cultura. • Descongestionar las áreas urbanas que presentan mayores problemas de densificación. • Facilitar el apoyo para la implantación de nuevas actividades económicas, de manera que el sector secundario y los servicios se puedan mezclar y complementar dentro de los mismos espacios físicos. Entre estas actividades, el Plan contempla el sector turístico y recreativo. • Regenerar las zonas abandonadas por la actividad industrial, que son las que más contribuyen a crear una imagen de deterioro y degradación. • Recuperar los terrenos de antiguas explotaciones mineras. • Aprovechar la potencialidad de desarrollo del entorno del aeropuerto de Sondika, lo que supone el control y la reordenación del desarrollo industrial en el valle de Asúa. • Crear un hábitat de calidad para usos residenciales y terciarios en la zona costera. • Crear un sistema de parques metropolitanos. En definitiva, el Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano es un excelente ejemplo de la capacidad de transformación de un plan territorial. El objetivo fundamental consiste en reconvertir una serie de espacios abandonados y en proceso de degradación en “espacios de oportunidad”, es decir, áreas donde se puedan ubicar empresas y actividades estratégicas. Las actuaciones más relevantes en la ría han sido las siguientes: • Bilbao ha situado en el borde de la ría, en el área de Abandoibarra, las dos actuaciones más emblemáticas del urbanismo contemporáneo de la ciudad: el Museo Guggenheim Bilbao (1997) y el Palacio de Congresos y de la Música de Euskalduna (1999). Los dos proyectos han permitido regene-

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rar el tejido urbano y también crear equipamientos culturales con una fuerte incidencia en el sector turístico. • El Plan integral de saneamiento, gestionado por el Consorcio de Aguas, posibilitará que muy pronto no existan vertidos de aguas residuales a la ría. Las mejoras en la calidad del agua, aunque incipientes, ya resultan apreciables. • La primera fase de ampliación del puerto exterior, recientemente concluida y llevada a cabo por la Autoridad Portuaria de Bilbao, mejorará la gestión portuaria, acogerá la nueva estación de mercancías ferroviarias y posibilitará la liberación de espacios para los nuevos usos urbanísticos. • Otra imagen inédita de la ría ha sido la creación de dos nuevos puentes sobre la misma, el de Euskalduna, diseñado por Javier Manterola, y la pasarela Zubizuri de Santiago Calatrava, los dos en el casco urbano bilbaíno e inaugurados en 1997. • Una de las obras más emblemáticas de la reconstrucción urbana de Bilbao ha sido la creación del metro de Bilbao, diseñado por el arquitecto Norman Foster, que ha mejorado el sistema relacional interno. En este mismo sentido el nuevo puerto deportivo de Getxo, situado en la desembocadura del Abra, resulta representativo de la nueva estructura económica, en la que el ocio cobra un gran protagonismo. • Algunos de los grandes complejos industriales abandonados o con una actividad en declive han sido presentados como espacios de desarrollo turístico y recreativo, incluso manteniendo las estructuras industriales tradicionales. En definitiva, el Plan territorial parcial de Bilbao metropolitano es una muestra de la capacidad de planificación territorial en las áreas industriales en declive, en las que el turismo y las grandes obras culturales, recreativas y ambientales pueden ser una forma de recuperación económica y también territorial.

3.3. El turismo como agente de desarrollo comarcal. Las tierras del Ebro (Cataluña) En el año 1995, el Parlamento de Cataluña aprobó el Plan territorial general de Cataluña. Este Plan sigue de forma clara los parámetros tradicionales de un

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plan territorial, especialmente en la presentación de los diferentes sistemas: el sistema ambiental (muy poco importante en el Plan), el sistema urbano (articulado a partir de las áreas de cohesión), el sistema relacional (con un amplio interés en la nueva estructura viaria) y el sistema productivo. El Plan territorial general cumple tres objetivos: 1) Definir las líneas estratégicas a partir de tres grandes ejes (territorial, calidad de vida y economía). 2) Definir el modelo territorial mediante la imagen-objetivo de distribución de la población en el año 2026. 3) Establecer las directrices para la formulación de planes (planes territoriales parciales, planes sectoriales y directrices para los planes generales de ordenación urbana). Hoy día sólo se ha finalizado un plan territorial parcial, que es el de las tierras del Ebro (las comarcas más meridionales de Cataluña), aunque en los planes territoriales parciales del Alt Pirineu-Aran y del Camp de Tarragona están en proceso de elaboración. Veamos los principales resultados del Plan de las tierras del Ebro. El Plan territorial de las tierras del Ebro intenta articular un modelo territorial basado en el trazado del río. Sin obviar la relación natural con la centralidad del triángulo Tarragona-Reus-Valls, el Plan diseña un modelo territorial propio en el que el protagonista central de la articulación del espacio es el curso bajo del río Ebro. Esta región actúa también como una rótula que conecta Cataluña con la Comunidad Valenciana. El Plan territorial de las tierras del Ebro plantea un desarrollo sostenible de las comarcas más meridionales de Cataluña (que presentan niveles de desarrollo inferiores a la media catalana), para que la agricultura y la industria tradicional convivan con un auge de nuevas formas de turismo (especialmente, rural y fluvial). El diagnóstico del Plan territorial parcial se articula a partir de tres ejes fundamentales: 1) La composición de los sistemas urbanos 2) Las proyecciones demográficas 3) La situación del modelo económico

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La confluencia de los tres diagnósticos indica que una prolongación de la situación de forma inercial podría suponer un declive económico, social y territorial de la zona. Por este motivo, la parte dispositiva del Plan territorial plantea una serie de ejes de desarrollo que puedan compensar el estancamiento de esta región: • El Plan territorial considera que las unidades mínimas de actuación son los sistemas urbanos, es decir, el conjunto de municipios que mantienen estrechas relaciones en términos de movilidad obligada (residencia-trabajo). • El desarrollo económico de las tierras del Ebro se basa en la combinación del mantenimiento de la actividad agrícola, el desarrollo industrial (especialmente a partir de operaciones de ampliación de suelo industrial) y la actividad turística. En este sentido, el Plan plantea actuaciones en cinco subregiones, cada una de las mismas con estrategias propias: (a) el desarrollo del turismo de litoral en la franja costera norte, (b) el turismo fluvial en el eje del Ebro, (c) el desarrollo de turismo natural en las zonas de montaña de poniente, (d) el turismo cultural en los núcleos históricos y tradicionales y (e) el turismo natural en la zona deltaica. • El Plan territorial dedica una parte de su desarrollo a la definición de estrategias específicas para las subregiones que articulan el territorio. Asimismo, plantea una serie de recomendaciones generales en el ámbito de la planificación urbanística, con el fin de coordinar los diferentes planes generales de ordenación urbana. • Por último, el Plan dibuja las grandes líneas del sistema relacional de la región, especialmente en lo que respecta a la red viaria y a la navegabilidad del río Ebro.

3.4. La planificación del paisaje. El Plan territorial paisajístico del Valle de Aosta El Valle de Aosta es una región alpina de Italia, limítrofe con Francia y Suiza. Esta región se caracteriza por la relevancia de la afluencia turística nacional e internacional, basada tanto en los deportes de invierno como en el turismo natural y en la

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belleza del paisaje. Las bases de la ordenación territorial de la región están recogidas en el Plan territorial paisajístico (PTP) del Valle de Aosta, aprobado en el año 1998. El Plan se estructura en tres ámbitos. En primer lugar establece una serie de disposiciones de carácter general, en las que se plantea el rango superior de estas normas respecto a las normas urbanísticas locales. En segundo lugar, el Plan fija las disposiciones específicas para cada uno de los sistemas que integran el Valle: sistema natural, sistema de pastos, sistema forestal, sistema hídrico y sistema urbano. Por último, el Plan regula la incidencia en el territorio y en el paisaje de las diferentes actividades que integran el sistema productivo (pastos, artesanado, turismo, actividad forestal, etc.). El principal interés del Plan es que intenta fijar los parámetros esenciales del paisaje del valle, de manera que cada sistema y cada actividad están condicionados por su relación con el modelo paisajístico de Aosta. Para cada actividad, el Plan cartografía las áreas que deben ser mantenidas, las que pueden ser recuperadas y aquéllas en las que es posible desarrollar una actividad nueva o transformadora. De esta manera, la planificación del territorio no sólo atañe a los usos del suelo o las densidades, sino sobre todo a la incidencia de la actividad en el paisaje. Cada una de las áreas cartografiadas del Valle puede ser considerada: • Conservación (CO). El Plan establece aquí un programa de conservación de los recursos naturales y patrimoniales. • Recreación (MA). En este caso la vocación del territorio es la preservación del paisaje, el territorio y el patrimonio de forma compatible con la recreación, lo que permite una intervención leve en el paisaje, siempre que sea con este fin. • Recuperación (RE). El objetivo es reestablecer la forma del paisaje antes de su degradación o transformación por la actividad humana. • Revalorización (RQ). El Plan persigue la valorización de los recursos y del patrimonio existente y la eliminación de usos no compatibles. • Transformación (TR). Incluye todas aquellas actividades que el Plan tolera en determinadas áreas y que pueden comportar una modificación del modelo territorial en el que se asienta, aunque siempre de forma leve. Como es obvio, el Plan dedica una atención especial a la regulación de la actividad turística. En relación con las estaciones turísticas alpinas, el Plan estable-

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ce medidas de regeneración de las formas del paisaje tradicionales, al tiempo que limita y regula la tipología de nuevos asentamientos. Además, establece parámetros para la creación de rutas y productos turísticos con base territorial y marca pautas para la creación de equipamientos turísticos que no renuncien a las formas arquitectónicas tradicionales.

4. Los planes territoriales turísticos. Estudio de casos a diferentes escalas Los planes turísticos pueden ser planes territoriales con una fuerte incidencia en el sector turístico, o bien planes sectoriales de turismo con una especial dedicación al ámbito territorial. En sentido estricto, un plan territorial turístico es un instrumento de ordenación del territorio que clasifica, ordena y regula la actividad turística en una determinada área. A continuación se hará un repaso a algunos planes turísticos con una relativa incidencia en el modelo territorial resultante. Hemos seguido una secuencia escalar, desde planes de ámbito nacional a planes locales: 1) Los planes de excelencia y dinamización. La intervención en los espacios maduros y en los nuevos espacios. 2) El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan turístico regional de Extremadura. 3) El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo de Castilla y León (2002 – 2006). 4) La planificación territorial turística local. Plan de dinamización turística de Coria.

4.1. Los planes de excelencia y dinamización. La intervención en los espacios maduros y en los nuevos espacios Los planes de destino son una iniciativa de la secretaría general de turismo de España, y tienen como objetivo la intervención en los elementos básicos de

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los destinos turísticos con el fin de mejorar su competitividad. Más que planes territoriales turísticos, los planes de excelencia son programas de actuación concretos en ámbitos territoriales de los destinos, que contribuyan de una manera muy clara a la mejora de la competitividad. Los principios básicos de los planes de destino son los siguientes: • El programa está dirigido a destinos piloto. El objetivo es que tengan un efecto demostración sobre otros destinos similares. • Aunque la financiación del proyecto es pública, el plan persigue la corresponsabilidad pública y privada. • El principio rector básico de las actuaciones debe ser la sostenibilidad. • Finalmente, se priorizan aquellas actuaciones que son fácilmente perceptibles por los visitantes y que mejoran de forma sensible la calidad del destino. Existen dos planes de destino: los planes de excelencia turística y los planes de dinamización turística. Los planes de excelencia turística son actuaciones encaminadas a la mejora de los destinos maduros, sobre todo en el litoral. El abanico de propuestas es muy amplio y abarca desde la mejora de las playas a la señalización, la diversificación de la oferta turística, las actuaciones en el medio natural o la recuperación urbanística y del patrimonio. Por su parte, los planes de dinamización están dirigidos a destinos emergentes con importante patrimonio histórico y monumental. En este caso, el plan sienta las bases para el desarrollo turístico de los destinos y su correcta articulación. Los planes de destino españoles pueden ser planes de excelencia o planes de dinamización. Los planes de excelencia actúan en los destinos maduros (especialmente del litoral) e intentan corregir los desequilibrios creados por el modelo turístico tradicional. Los planes de dinamización se centran en los destinos patrimoniales y pretenden crear las condiciones para el desarrollo turístico de áreas emergentes.

4.2. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan turístico regional de Extremadura El Plan turístico regional de Extremadura es un modelo de planificación turística con un fuerte contenido territorial. Este Plan, elaborado por la Dirección

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General de Turismo de la Junta de Extremadura, establece las líneas básicas del desarrollo del turismo de la comunidad para el periodo 2000-2006. El Plan contempla, en primer lugar, un estudio de los recursos turísticos y territoriales de Extremadura. El análisis de los recursos territoriales permite determinar que la naturaleza y el patrimonio histórico de la región son los ejes centrales del desarrollo turístico de Extremadura. Es decir, el territorio extremeño (el campo, la dehesa, los senderos de trashumancia, las reservas naturales, los ríos o las ciudades monumentales) es el elemento básico de la estrategia turística extremeña. El Plan plantea un modelo clásico de análisis DAFO en el que se muestran las debilidades y las fortalezas del modelo turístico de Extremadura, en seis ámbitos: infraestructuras, recursos, mercado, tejido empresarial, territorio y apoyo institucional. Finalmente, el principal elemento del Plan es la determinación de cinco acciones básicas de desarrollo: • La cualificación de la oferta • La cualificación del entorno • La estructuración de los sistemas turísticos • La cualificación de los recursos humanos • La potenciación del apoyo institucional Para cada una de estas acciones, el Plan prevé una serie de programas que se concretan en acciones específicas. Tabla 3.7. Listado de acciones previstas en el Plan turístico regional de Extremadura Acción 1. Cualificación de la oferta 1.1. Reestructuración y mejora de la calidad de las instalaciones alojativas

1.1.1. Garantía de la calidad de los alojamientos 1.1.2. Ayuda a la reestructuración de los alojamientos hoteleros 1.1.3. Mejora de la oferta rural mediante fomento de hoteles rurales 1.1.4. Mejora de la calidad de los campings 1.1.5. Definición de sistemas de calidad e implantación piloto 1.1.6. Fomento del asociacionismo de la oferta

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Acción 1. Cualificación de la oferta 1.2. Reestructuración y mejora de la calidad de los establecimientos de restauración

1.2.1. Ayuda a la reestructuración de los establecimientos de restauración 1.2.2. Ordenación de la oferta de establecimientos de restauración 1.2.3. Diseño y consolidación de una marca asociada a la utilización de productos extremeños

1.3. Mejora de la oferta complementaria

1.3.1. Fomento de empresas de actividades complementarias 1.3.2. Ayudas a la modernización y acondicionamiento de las instalaciones museísticas

Fuente: http://www.juntaex.es/consejerias/opt/dgt/planturistico.htm

4.3. El territorio, base del desarrollo turístico. El Plan de turismo de Castilla y León (2002-2006) El Plan de turismo de Castilla y León es un plan turístico inspirado en el anterior plan turístico de la comunidad para el periodo 1995-2000. Forma parte de las competencias autonómicas, que se recogen en la Ley 10/97. En este caso, el Plan sigue una estructura clásica de la planificación territorial turística: • Análisis de la situación territorial y turística. • Principios básicos del Plan u orientaciones estratégicas. • Objetivos generales concretados por los principios básicos. • Programas de actuación que permitan conseguir los objetivos planteados. El Plan turístico se ha fijado cinco principios básicos de desarrollo: la sostenibilidad, como principio elemental de la estrategia turística, la calidad como fundamento para la competitividad del turismo regional, la coordinación entre los distintos departamentos de la Administración autonómica y entre los niveles de la administración (local, regional, nacional, etc.), la colaboración entre el sector público y el sector privado y la flexibilidad del Plan para hacer frente a los cambios del entorno. Estos principios básicos inspiran una serie de objetivos. El Plan diferencia entre objetivos generales, de carácter estratégico, y objetivos específicos, con fines mucho más concretos.

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Entre los primeros, podemos destacar los siguientes: • Posicionar a Castilla y León como región líder en turismo de interior. • Incrementar el número de viajeros y, especialmente, el porcentaje de extranjeros. • Reducir la estacionalidad. • Aumentar la estancia media de los viajeros. • Mejorar la rentabilidad y competitividad del sector turístico de Castilla y León. Finalmente, el Plan establece siete líneas de actuación, que se concretan en programas específicos: • Calidad en los destinos turísticos • Diversificación y calidad de la oferta • Formación turística • Innovación y desarrollo tecnológico • Promoción turística • Apoyo a la comercialización • Evaluación turística

4.4. La planificación territorial turística local. Plan de dinamización turística de Coria

El Plan de dinamización turística de Coria es el resultado de la planificación territorial turística de este municipio extremeño del Valle del Alagón, que recibió el apoyo de un plan de excelencia turística. Los ejes básicos del desarrollo del plan territorial turístico son: • La rehabilitación y revitalización del casco histórico y del entorno natural. • El apoyo a las empresas y los agentes turísticos. • La programación de las actividades turísticas. • La adecuación de los sistemas de información y comunicación turísticos.

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El elemento más significativo del Plan es la rehabilitación del casco histórico de la ciudad, con el objetivo de lograr su utilidad turística. En este sentido, el Plan plantea propuestas muy diferentes que van desde la eliminación de las líneas aéreas de electricidad a la recuperación de elementos del patrimonio histórico, la restauración de la antigua muralla o la iluminación artística de los monumentos. El Plan procura que el barrio antiguo de la ciudad mantenga una atmósfera medieval tradicional. Con este objetivo no sólo interviene en los edificios, sino también en el tipo de asfaltado (siempre con materiales tradicionales) o en el mobiliario urbano. Por lo tanto, en el Plan de dinamización el desarrollo turístico de la ciudad pasa por la intervención directa en los dos elementos centrales de los recursos turísticos de la ciudad: el casco histórico y el entorno natural del Valle del Alagón.

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Agenda Local 21 f Programa de actuaciones elaborado por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo celebrada en Río de Janeiro en el año 1992. Este programa intenta afrontar los retos que propone la sostenibilidad, en términos económicos, sociales y ambientales, aplicándolos al ámbito territorial local, en un proceso normalmente liderado por las administraciones públicas y que intenta implicar a todos los agentes y ciudadanos. auditoría ambiental f Proceso de evaluación sistemática, documentada y periódica de los aspectos ambientales de una empresa o de un municipio encaminado a definir el estado de cada uno de los parámetros ambientales que se consideran clave. Normalmente, es un apartado entre otros de un proceso más complejo, dirigido a evaluar una situación y a planificar líneas estratégicas de mejora de la misma, como puede ser un sistema de gestión ambiental o bien, en sentido más extenso, una Agenda Local 21. capacidad de carga turística f Número máximo de visitantes que puede acoger un espacio. En otras palabras, límite más allá del cual la explotación turística de un recurso o destino es insostenible por la magnitud de los impactos negativos que lleva aparejados. Carta de Aalborg f Documento aprobado en la Conferencia europea sobre ciudades y pueblos sostenibles, y que significaba la adopción de los principios de la Agenda Local 21 para las ciudades europeas. La adhesión a este documento es el primer paso para la redacción de una Agenda Local 21. cartografía automática f Conjunto de técnicas e instrumentos informáticos para la generación de cartografía digital desde fuentes de cartografía analógica y sus modos de representación. código de conducta ambiental m Los códigos de conducta ambiental, o programas de buenas prácticas, son instrumentos de carácter voluntario que, promovidos por la administración o directamente por las empresas privadas, invitan a adoptar actitudes ambientalmente correctas, que son apoyados por la publicidad y el reconocimiento público. Se engloban dentro de los llamados instrumentos de mercado, que intentan favorecer conductas ambientalmente correctas de manera voluntaria. crecimiento sostenible m Visión suave del principio de sostenibilidad que apunta la posibilidad de un desarrollo potente basado en un crecimiento continuo aunque condicionado al respeto por el medio. Para sus detractores este concepto es contradictorio en sí mismo, ya que cualquier crecimiento físico no puede seguir de forma ininterrumpida sin chocar con la capacidad de carga del planeta. Por el contrario, sus defensores alegan

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que la capacidad de superación tecnológica de los humanos les permite ir esquivando los límites físicos al crecimiento. DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades) m Método de análisis y evaluación de los puntos fuertes y débiles de un territorio, de una ciudad o de una empresa. El objetivo es crear una gráfica o tabla matriz resumen en la que consten todos los puntos fuertes y débiles internos para valorar el ambiente competitivo del entorno y la capacidad propia de generar y sostener las ventajas competitivas, así como las amenazas y oportunidades externas para valorar la posición competitiva con respecto al exterior. en SWOT (strengths, weakness, oportunities and threats) desarrollo sostenible m Tal como aparece en el Informe Bruntland, desarrollo económico a largo plazo que debe tener en cuenta las repercusiones ambientales. El consumo de recursos necesario para el desarrollo debe ser inferior al de su capacidad de regenerarse para no comprometer las necesidades legítimas de las generaciones futuras. Igualmente, profundiza en el replanteamiento ético y social del significado del desarrollo y en la inclusión de los activos ambientales en los cálculos económicos. destino turístico m Lugar que dispone de infraestructura y de equipamiento turístico y que es frecuentado por turistas o visitantes, ya sea por cuenta propia o de manera organizada. diagnosis f Estudio previo del área que se quiere planificar consistente en obtener una primera aproximación al conocimiento de la zona y a su valoración en términos de las grandes problemáticas que la condicionan y las oportunidades genéricas que presenta. ecoetiquetas f pl Sistemas voluntarios de cualificación ambiental que identifican y certifican de manera oficial algunos productos o servicios. Este tipo de instrumentos de mercado sirven como reclamo a las empresas para que, de manera voluntaria, incluyan parámetros ambientales en sus productos. Al nivel de destinos turísticos, se han realizado algunas experiencias con etiquetas, como es el caso de la íGreen Globeî o de las Banderas Azules de las playas. ecoturismo m Modalidad turística cuyo objetivo principal es la visita de espacios naturales y protegidos con finalidad científica, de contemplación de la naturaleza y contacto con los grupos humanos nativos, que minimiza el impacto ambiental y socioeconómico y que revierte directamente en la conservación de los lugares visitados. ED Véase estudio de detalle. escala f Relación entre la realidad y una representación de la misma (cartográfica) que permite reducirla hasta un tamaño manejable por el analista. La escala determina la relación entre la longitud de una línea situada sobre un mapa y la verdadera longitud de

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la línea sobre la superficie terrestre. Por ejemplo, 1 cm sobre un mapa puede representar 1 km (100.000 cm) en la superficie. estrategia f Medio para cumplir las recomendaciones de la política de desarrollo que constan en el plan. Incluye un programa de acción destinado a materializar la política y el plan propuestos. estudio de detalle m Instrumento muy específico de ordenación urbana con la finalidad de complementar algunos aspectos de la ordenación o abordar algunos problemas previos a la implementación de los proyectos de obra pública y de edificación. Los elementos que pueden precisar los ED son las alineaciones y la ordenación de volúmenes. factor recursos de un espacio m A nivel comarcal tiene como objetivo conocer su distribución, su concentración espacial, su valor jerárquico y su valor turístico, cuyo resultado se alcanza al multiplicar el valor jerárquico por el valor de ponderación. factor accesibilidad m Se constituye en un factor clave en el proceso de evaluación del potencial turístico, ya que en definitiva el turismo es desplazamiento entre un centro emisor y otro receptor. factor equipamiento m Es importante para la configuración del producto turístico del área de estudio. Está compuesto por el alojamiento, la restauración y las actividades complementarias. fotogrametría digital f Conjunto de técnicas empleadas para el levantamiento cartográfico especializado. impacto turístico m Consecuencia del desarrollo turístico sobre diferentes ámbitos: económico, social, medioambiental o político. Los impactos turísticos pueden ser positivos o negativos (crecimiento del empleo, aumento de los ingresos, inflación, desplazamiento funcional, deterioro medioambiental, recuperación del patrimonio, masificación, contaminación, turistización de los cascos históricos, etc.). índice de potencialidad turística m Determina en un alto porcentaje el valor turístico del municipio, siendo el factor recursos, el factor accesibilidad y el factor equipamientos los que nos darán el resultado del mismo. mapas ortofotográficos m pl Mapas elaborados a partir de imágenes digitales en los que ya han sido corregidas las deformaciones introducidas por la esfericidad de la superficie terrestre y por el propio sensor que las ha captado (como por ejemplo, las deformaciones en la escala). método Delphi m Procedimiento consistente en consultar mediante cuestionarios a un grupo de expertos, para que den su visión y opinión sobre unos temas concretos. Los

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expertos no trabajan juntos físicamente, sino que, para mantener un anonimato que favorezca la libertad de expresión, opinan por libre y pueden rectificar a lo largo del estudio. El procedimiento consiste en el envío de una primera ronda de cuestionarios que son rellenados por los expertos y devueltos. Sobre los resultados obtenidos se elabora un informe y una estadística que se devuelven a cada participante, para que comprueben si su opinión coincide con la del conjunto, si la quiere mantener o redefinir. El proceso puede repetirse tantas veces como se crea conveniente. La ventaja de este procedimiento es que se recoge de manera razonada y argumentada no sólo la opinión mayoritaria, sino también aquellas opiniones que se encuentran en uno u otro lado de la media, con los argumentos que las apoyan. método MACTOR m Técnica de análisis prospectivo derivada de la teoría del juego, y basada en la solución o intensificación de los conflictos entre grupos que persiguen objetivos diferentes. A partir de un análisis estructural para conocer las variables clave que condicionen el futuro de un sistema determinado, se intenta identificar los actores que ejercen una influencia y controlan de alguna manera las variables mencionadas. Al mismo tiempo, se identifican los principales objetivos perseguidos por los actores vinculados a cada variable. Finalmente, se completa el cuadro de relaciones entre actores con el objetivo de calibrar la fuerza de cada uno y, por otro lado, se realiza un cuadro del posicionamiento de cada actor frente a los objetivos, a favor o en contra, para intentar saber las posibilidades de alianzas o conflicto entre actores. De este modo, el método se puede descomponer en cinco fases: 1) identificar los actores que influyen o controlan las variables clave del análisis estructural; 2) Identificar los objetivos estratégicos; 3) evaluar las influencias directas entre actores; 4) conocer el posicionamiento de los actores hacia los objetivos; y 5) conocer el grado de convergencia y divergencia entre los actores. modelos digitales del terreno m pl Estructura numérica de datos que representan una distribución espacial de una variable cuantitativa y continua, siendo esta variable las altitudes del territorio. mosaicos de fotografías aéreas adyacentes m pl Básicamente son mosaicos en los que todos los puntos de detalle en cada fotografía han sido corregidos de manera automática por efectos de perspectiva, y no solamente las líneas y puntos seleccionados y trazados por el operador de la máquina fotográfica de los planos estándar. objetivo m En planificación territorial, aquello que se espera obtener, o evitar, mediante la planificación del territorio. ordenación del territorio f Disciplina que pretende, mediante la planificación, sentar las bases territoriales adecuadas para el desarrollo eficaz y equitativo de la política económica, social, cultural y ambiental de una sociedad.

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paradigma m Según T. S. Kuhn, es un término que describe una pauta estable de actividad científica que se sostiene en una disciplina durante un periodo de tiempo. parque nacional m Figura de protección de territorios con fuerte valor ambiental y escasamente modificados por la intervención humana. parque natural m Figura de protección de territorios con valor ambiental donde la huella de la actividad humana ha estado presente históricamente y ha modelado un paisaje y una forma de relacionarse con el medio específicos por parte de los grupos humanos que viven en estos territorios. PE Véase plan especial. PERI Véase plan especial de reforma interior. PGOU Véase plan general de ordenación urbana. plan m Documento consistente en un esquema de acción y un método de procedimiento, orientado a decidir cuál debe ser la manera más provechosa de proceder en un futuro sobre una cuestión determinada. Incluye mapas, representaciones gráficas y textos explicativos en los que se hacen recomendaciones sobre la política que hay que seguir. plan de acción m Documento resultante del proceso de elaboración de la Agenda Local 21, mediante el cual se toman compromisos de actuación concretos, para un periodo de tiempo determinado y jerarquizados en función de la prioridad establecida en la fase de diagnóstico de la Agenda Local 21. plan de dinamización turística m Serie de iniciativas de la Secretaría General de Turismo española encaminadas a destinos emergentes, que todavía se encuentren en fase de desarrollo, con el objetivo de acelerar su crecimiento y garantizar su sostenibilidad. Va destinado especialmente a pequeñas ciudades con importante patrimonio histórico y artístico, así como a aquellas poblaciones que tengan una gran riqueza natural y que, al mismo tiempo, dispongan de una mínima infraestructura de alojamiento turístico. plan de excelencia m Serie de proyectos a cargo de la Secretaría General de Turismo española, destinados a la recuperación y regeneración de destinos turísticos maduros españoles. El objetivo principal es conseguir mejorar la calidad (excelencia) de los destinos turísticos españoles, globalmente considerados, e impulsando para ello proyectos que tengan importantes efectos de demostración, imitación y prestigio. Los destinos objeto de este tipo de dinamizaciones son especialmente aquellas zonas maduras del litoral que tienen problemas de saturación y que están más amenazadas por el crecimiento de nuevos destinos, o las ciudades de elevado valor histórico que captan un importante volumen de turistas pero que no son capaces de hacer que este número de turistas les deje unos ingresos de igual magnitud.

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plan de ordenación de los recursos naturales m Figura de protección genérica de espacios naturales, donde se definen unos objetivos generales para la región, se marcan límites y zonas de protección y se regulan los usos permitidos y no permitidos. sigla PORN plan especial m Documento específico de ordenación destinado a completar o mejorar la ordenación de algunos aspectos de las áreas urbanas y de sus entornos rurales. La temática de actuación puede ser bastante variada (patrimonio arquitectónico, paisaje, infraestructuras, equipamientos, etc.). Esta variedad hace que no haya un tipo estándar de plan especial, sino que su formulación técnica y sus determinaciones dependen estrictamente de sus objetivos, cada uno con su propia expresión normativa. sigla PE plan especial de reforma interior m Instrumento básico de ordenación encargado específicamente de replantear la ordenación de algunas áreas en suelo urbano no consolidado. La renovación urbana mediante este plan comprende dos tipos de desarrollo urbanístico: 1) las ordenaciones de nueva planta (en áreas vacías o de remodelación profunda); y 2) las actuaciones de rehabilitación de tejidos urbanos (que mantienen sustancialmente la configuración del tejido con la incorporación de algunas remodelaciones parciales). El hecho de intervenir en tejidos urbanos existentes requiere prestar especial atención a la población y las actividades económicas, una cierta pedagogía de la actuación y un proceso de gestión bien definido. sigla PERI plan general de ordenación urbana m Instrumento urbanístico complejo que pretende definir el proyecto general de una ciudad o municipio a partir de la consideración de diferentes situaciones y circunstancias que se dan en su entorno espacial. Parte de la existencia de un espacio de proyecto concreto, de una colectividad destinataria específica y de una institución de gobierno insustituible. Pese a que mayoritariamente estos planes responden a instrumentos de ordenación del espacio municipal, también pueden definir proyectos para conjuntos de municipios. Todo plan general debe incluir una propuesta de ordenación urbanística basada en las siguientes determinaciones: 1) la diferenciación del suelo en tres regímenes (urbano, urbanizable y no urbanizable); 2) la definición de la estructura general de ordenación (sistema de comunicaciones, equipamiento y espacios libres públicos); 3) la programación de las actuaciones; 4) la adopción de medidas de protección ambientales, conservación paisajística y protección patrimonial; y 5) la definición de las circunstancias en que procede su revisión o creación. sigla PGOU plan parcial m Documento básico de ordenación urbanística, destinado a convertir una ordenación general (compuesta por zonas de uso y edificabilidad globales y de sistemas generales) en una ordenación con un grado de detalle propio del suelo urbano, don-

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de se delimiten perfectamente los espacios públicos y parcelados y donde quede claro qué y cómo puede construirse en las parcelas privadas que resulten de la ordenación. sigla PP plan rector de uso y gestión m Instrumento de gestión de espacios naturales similar a los planes de manejo latinoamericanos, con el acento puesto sobre la gestión específica del espacio protegido, pero no de las zonas circundantes. sigla PRUG plan territorial de turismo m Instrumento principal de ordenación del territorio turístico. A partir del mismo, se gestionan simultáneamente los planes sectoriales turísticos con contenido territorial y los planes territoriales de espacios donde el turismo juega un papel activo. planificación regional f Forma particular de planificación que incluye aspectos de planificación física y económica (también turística) a una escala inferior a la nacional y superior a la local. Acostumbra a ir asociado a políticas regionales con finalidades múltiples. política f En planificación territorial, tipo de desarrollo aplicado a la guía y toma de decisiones. Es el conjunto de sentencias y principios aplicados a los objetivos de desarrollo que se pretenden cubrir con la elaboración de un plan. PORN Véase plan de ordenación de los recursos naturales. PP Véase plan parcial. principio de precaución m En el preámbulo de la Directiva 85/337 puede leerse: “considerando [...] que la mejor política de medio ambiente consiste en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus efectos y afirmar la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión [...]”. PRUG Véase plan rector de uso y gestión. recurso territorial turístico m Todo elemento material que tiene capacidad, por sí mismo o en combinación con otros, de atraer visitantes a un determinado espacio cuando esa visita responda a motivos de turismo, ocio y recreación. recursos básicos m pl Aquellos recursos que tienen capacidad propia de atraer visitantes y por lo tanto no poseen problemas de localización. recursos complementarios m pl Aquellos recursos que no poseen un atractivo claro y en consecuencia son más difíciles de detectar.

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regeneración de espacios turísticos f Proceso continuo de remodelación de espacios turísticos maduros, basado en la rehabilitación, conservación y redesarrollo del espacio construido y físico de la oferta turística. región f Cualquier área de la superficie terrestre con unas pautas físicas y/o humanas distintivas e internamente consistentes, las cuales le dan una unidad significativa y permiten diferenciarla del resto de las áreas que la rodean. Los criterios para distinguir las regiones son prácticamente infinitos: atributos físicos (clima, geología, formas del relieve y del suelo) o características socioeconómicas (estructura laboral, sistema de asentamientos, usos del suelo, lengua, actividad económica, etc.). saturación f Estado de un destino turístico caracterizado por el agotamiento del espacio físico con aptitudes turísticas y por un desbordamiento de la capacidad de acogida. Estos elementos quedan estrechamente vinculados al impacto ambiental del destino y la presión sobre sus recursos naturales, pero la saturación también puede caracterizarse por otros aspectos indirectos de tipo socioeconómico y cultural. sistema de gestión medioambiental m Sistema voluntario de gestión ambiental que permite a las empresas evaluar y mejorar su comportamiento ambiental y difundir la información oportuna al público, mediante lo que se conoce como declaración ambiental. Su aplicación en zonas turísticas supone un precedente de la introducción de procesos más complejos como las Agendas Locales 21. SNU Véase suelo no urbanizable. SU Véase suelo urbano. suelo no urbanizable m Suelo que el PGOU excluye de la posible urbanización por tratarse de espacios no adecuados para los usos urbanísticos, ya sea por sus características físicas, localización o valores específicos. El SNU protegido es una subcategoría de suelo que implica, además, la necesidad de preservarlo en razón de sus cualidades paisajísticas, naturales, culturales, productivas, etc. sigla SNU suelo urbano m Espacio urbano que presenta unas características urbanas muy marcadas. Podemos distinguir entre el SU consolidado, aquel que ha sido objeto de anteriores procesos de urbanización y ocupación por edificación, y el SU no consolidado, aquel que es objeto de una reforma que afectará a su configuración y usos. sigla SU suelo urbanizable m Espacios municipales donde se proyecta el futuro crecimiento de la ciudad. Se diferencia entre el SUR programado y el SUR no programado. El SUR programado es aquel suelo cuya urbanización la define el PGOU como de interés para la ciu-

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dad, y que además es incluido en su programa de actuación y se divide en sectores, por ser objeto de actuaciones parciales de urbanización. El SUR no programado sólo aparece en el PGOU como apto para la urbanización en el supuesto de que se den una serie de condiciones. sigla SUR SUR Véase suelo urbanizable. teledetección espacial f Técnica que permite adquirir imágenes de la superficie terrestredesde sensores instalados en plataformas espaciales. unidad ambiental turística f Espacio que posee un recurso territorial turístico básico o en su defecto reúne un mínimo de recursos complementarios con un valor jerárquico de quince que posibilita la dinamización turística de ese espacio. valor jerárquico m Valoración real y actual del recurso. valor ponderado m Valor y potencial del recurso en función de las tendencias de la demanda.