MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA TERRITORIAL (PE-L1101)
ESTUDIO DE FACTIBILIDAD “MEJORAMIENTO DE LA GESTIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA TERRITORIAL”
Consultor: - Darwin Teófilo Eufracio León
Lima,
de 2011
ÍNDICE 1
RESUMEN EJECUTIVO ...............................................................................7 1.1
NOMBRE DEL PIP...................................................................................................................... 7
1.2
OBJETIVO DEL PIP .................................................................................................................... 7
1.1
BALANCE OFERTA Y DEMANDA DE LOS BIENES O SERVICIOS DEL PIP ......................................... 7
1.2
PLANTEAMIENTO TÉCNICO DEL PIP ........................................................................................... 9
1.3
COSTOS DEL PIP ..................................................................................................................... 12
1.4
BENEFICIOS DEL PIP ............................................................................................................... 13
1.5
RESULTADOS DE LA E VALUACIÓN SOCIAL DEL PIP .................................................................. 14
1.6
SOSTENIBILIDAD DEL PIP ........................................................................................................ 15
1.6.1
Capacidad de gestión......................................................................................................... 15
1.6.2
Financiamiento de los costos de operación y mantenimiento............................................... 15
1.7
IMPACTO AMBIENTAL DEL PIP ................................................................................................ 16
1.7.1
Principales Impactos Socio-Ambientales ............................................................................ 16
1.7.1
Medidas de Manejo............................................................................................................ 16
1.8
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN DEL PIP ........................................................................................ 18
1.8.1
Identificación de los actores, rol y funciones de los mismos ................................................ 18
1.8.2
Aspectos Técnicos, Administrativos y financieros ............................................................... 19
1.8.3
Modalidad de contratación recomendada........................................................................... 21
1.9
PLAN DE IMPLEMENTACIÓN..................................................................................................... 22
1.10
FINANCIAMIENTO DEL PIP ...................................................................................................... 23
1.11
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES .................................................................................... 24
1.12
MARCO LÓGICO DEL PIP......................................................................................................... 25
2
ASPECTOS GENERALES............................................................................ 35 2.1
NOMBRE DEL PROYECTO......................................................................................................... 35
2.2
UNIDAD FORMULADORA Y LA UNIDAD EJECUTORA ................................................................. 35
2.2.1
Unidad Formuladora ......................................................................................................... 35
2.2.2
Unidad Ejecutora .............................................................................................................. 36
2.2.3
Responsabilidad Funcional ................................................................................................ 38
2.3 2.3.1 2.4
PARTICIPACIÓN DE LOS INVOLUCRADOS .................................................................................. 38 Matriz de Análisis de Involucrados .................................................................................... 43 MARCO DE REFERENCIA ......................................................................................................... 48
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 2
2.4.1
Antecedentes del Proyecto.................................................................................................. 48
2.4.2
Marco de Referencia Económico ........................................................................................ 84
2.4.3
Marco de Referencia Normativo......................................................................................... 93
2.4.4
Marco de Referencia Social ............................................................................................... 98
2.4.5
Marco de Referencia Político ........................................................................................... 101
3
IDENTIFICACIÓN ...................................................................................113 3.1
DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN ACTUAL ............................................................................... 113
3.1.1
Ámbito de influencia ........................................................................................................ 113
3.1.2
Análisis del Beneficiario .................................................................................................. 113
3.1.3
Análisis del Servicio Público ............................................................................................ 117
3.1.4
Análisis de Tributos ......................................................................................................... 121
3.1.5
Análisis del Servicio......................................................................................................... 123
3.1.6
Análisis del usuario ......................................................................................................... 145
3.1.7
Análisis de las Entidades Rectoras ................................................................................... 225
3.2
OBJETIVOS DEL PROYECTO .................................................................................................... 256
3.2.1
Definición del problema y sus causas ............................................................................... 256
3.2.2
Análisis de las causas ...................................................................................................... 256
3.2.3
Análisis de los Efectos Directos y el Efecto Final ............................................................. 259
3.2.4
Objetivo del proyecto ....................................................................................................... 274
3.2.5
Alternativa de solución .................................................................................................... 276
4
FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN................................................................. 282 4.1
ANÁLISIS DE LA DEMANDA .................................................................................................... 283
4.1.1
Demandantes ................................................................................................................... 284
4.1.2
La demanda ..................................................................................................................... 300
4.2
ANÁLISIS DE LA OFERTA ....................................................................................................... 315
4.3
BALANCE OFERTA DEMANDA ............................................................................................... 317
4.4
PLANTEAMIENTO TÉCNICO DEL PIP ....................................................................................... 319
4.4.1
Componente 1: Mejora de la gestión de la inversión pública por los GGRR...................... 319
4.4.2
Componente 2: Fortalecimiento de la gestión de los entes rectores ................................... 325
4.4.3
Componente 3: Fondo de incentivo para la mejora de la gestión ...................................... 329
4.5
COSTOS A PRECIOS DE MERCADO ........................................................................................... 339
4.5.1
Costos en la situación sin proyecto................................................................................... 340
4.5.2
Costos incrementales ....................................................................................................... 341
4.6
EVALUACIÓN SOCIAL ........................................................................................................... 366
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 3
4.6.1
Beneficios Sociales .......................................................................................................... 366
4.6.2
Costos Sociales ................................................................................................................ 411
4.6.3
Indicadores de Rentabilidad Social del Proyecto .............................................................. 413
4.7
EVALUACIÓN PRIVADA ......................................................................................................... 415
4.8
ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD ................................................................................................... 417
4.9
ANÁLISIS DE RIESGO DE LA RENTABILIDAD SOCIAL DEL PIP ................................................... 423
4.10
ANÁLISIS DE SOSTENIBILIDAD ............................................................................................... 428
4.10.1
Capacidad de gestión................................................................................................... 428
4.10.2
Financiamiento de los costos de operación y mantenimiento ........................................ 429
4.11
IMPACTO AMBIENTAL ........................................................................................................... 429
4.11.1
Aspectos Institucionales y Legales en Materia Ambiental ............................................. 429
4.11.2
Contexto Socio-Ambiental ............................................................................................ 440
4.11.3
Principales Impactos Socio-Ambientales ...................................................................... 444
4.11.4
Medidas de Manejo ..................................................................................................... 455
4.11.5
Consultas Públicas ...................................................................................................... 460
4.11.6
Evaluación del Cumplimiento de los Requisitos Sociales y Ambientales ........................ 460
4.12
ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN ................................................................................................... 461
4.12.1
Identificación de los actores, rol y funciones de los mismos .......................................... 461
4.12.2
Aspectos Técnicos, Administrativos y financieros ......................................................... 462
4.12.3
Modalidad de contratación recomendada..................................................................... 465
4.13
PLAN DE IMPLEMENTACIÓN................................................................................................... 466
4.14
FINANCIAMIENTO ................................................................................................................. 467
4.15
MATRIZ DE MARCO LÓGICO DEL PROYECTO .......................................................................... 472
4.16
LÍNEA DE BASE PARA E VALUACIÓN INTERMEDIA Y E X POST .................................................. 481
4.16.1
Costos para la elaboración de la Línea Base ................................................................ 481
4.16.2
Cronograma para la elaboración de la Línea Base ...................................................... 481
5
ANEXOS .............................................................................................483 5.1
CRITERIOS PARA LA EVALUACIÓN DE LA CALIDAD DE LOS PROYECTOS .................................... 483
5.2
INDICADORES DE RESULTADO PARA MEDIR LAS BRECHAS SECTORIALES .................................. 487
5.3
BRECHAS SECTORIALES POR DEPARTAMENTO ....................................................................... 491
5.4
PRESUPUESTO DE LOS GOBIERNO REGIONALES ...................................................................... 493
5.5
COEFICIENTES DE CORRELACIÓN ENTRE LA PROPORCIÓN DEL GASTO ASIGNADO A UN SECTOR VS.
BRECHA SECTORIAL DE INVERSIÓN .................................................................................................... 494 5.6
SUPUESTOS PARA EL ANÁLISIS DE SENSIBILIDAD Y RIESGO...................................................... 496
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 4
5.7
FICHAS DE PROYECTOS FONIPREL SELECCIONADOS ............................................................. 502
5.8
MATRIZ DE IMPACTOS AMBIENTALES Y SOCIALES POR TIPOLOGÍA DE PROYECTO ..................... 510
5.9
MEDIDAS DE MANEJO ........................................................................................................... 532
5.10
DISEÑO MUESTRAL DE LOS PROYECTOS SNIP PARA LA ESTIMACIÓN DEL VANS PROMEDIO DIARIO 576
5.10.1
Marco poblacional ...................................................................................................... 576
5.10.2
Universo estudiado ...................................................................................................... 577
5.10.3
Diseño muestral........................................................................................................... 577
5.10.4
Distribución de la muestra ........................................................................................... 579
5.10.5
Elección de los proyectos SNIP .................................................................................... 581
5.11
COTIZACIÓN SISTEMA DE INFORMACIÓN GEORREFERENCIADA ............................................... 607
5.12
MATRIZ DE LOGROS ............................................................................................................. 620
5.13
TALLER DE VALIDACIÓN ....................................................................................................... 624
5.13.1
Lista de asistencia al taller de validación ..................................................................... 624
5.13.2
Sistematización de los resultados encontrados en el taller de validación....................... 626
5.14
ESTUDIO DE PREINVERSIÓN A NIVEL DE PERFIL, MEJORAMIENTO DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN
DEL SNIP
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 5
I. RESUMEN EJECUTIVO
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 6
1
Resumen Ejecutivo
1.1
Nombre del PIP
El nombre del proyecto es: “Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial” 1.2
Objetivo del PIP
El objetivo del proyecto es el siguiente: “Adecuada Inversión Pública Territorial” Este objetivo, contribuye al fin último “Elevar el Desarrollo Socioeconómico Territorial”. 1.1
Balance Oferta y Demanda de los bienes o servicios del PIP
Dada las características técnicas actuales de los servicios de Capacitación y de Asistencia Técnica, se ha considerado que la oferta actual es igual a cero. Por lo tanto el balance oferta demanda es igual a la demanda de servicios de Capacitación Asistencia Técnica. Tabla 1: Balance Oferta Demanda de servicios de Capacitaciones, en cantidad de eventos Tipo de capacitación Evaluación social del PIP Gerencia de PIP con enfoque PMI
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
7
7
7
7
7
7
7
7
7
7
21
21
21
21
21
21
21
21
21
21
82
83
83
84
86
86
86
89
89
89
110
111
111
112
114
114
114
117
117
117
Nuevas herramientas y modalidades de contrataciones Total
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 7
Tabla 2: Balance Oferta Demanda de servicios de Asistencia Técnica a los GGRR que participan del esquema de incentivos, en cantidad de proyectos/PMIP Tipos de Asistencia Técnica (AT) AT elaboración y revisión del PMIP AT elaboración de TdR estudio de preinversión AT revisión de TdR estudio de preinversión AT formulación de estudios de preinversión AT revisión de estudios de preinversión AT elaboración de informes consistencia AT revisión de informes consistencia AT supervisión y seguimiento del proyecto AT elaboración y revisión de TdR evaluación ex post AT en gestión del cambio
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9
Año 10
6
6
6
6
6
6
6
6
6
6
664
682
701
720
739
760
780
801
823
846
664
682
701
720
739
760
780
801
823
846
664
682
701
720
739
760
780
801
823
846
498
678
696
715
734
754
775
796
818
840
332
673
691
710
730
749
770
791
812
834
332
673
691
710
730
749
770
791
812
834
166
669
687
706
725
744
765
785
807
829
166
669
687
706
725
744
765
785
807
829
664
682
701
720
739
760
780
801
823
846
Elaboración: Consultor
Tabla 3: Balance Oferta Demanda de servicios de Asistencia Técnica a los GGRR que no participan del esquema de incentivos, en cantidad de proyectos/PMIP Tipos de Asistencia Técnica (AT) AT elaboración y revisión del PMIP AT elaboración de TdR estudio de preinversión AT revisión de TdR estudio de preinversión AT formulación de estudios de preinversión AT revisión de estudios de preinversión AT elaboración de informes consistencia AT revisión de informes consistencia AT supervisión y seguimiento del proyecto AT elaboración y revisión de TdR evaluación ex post AT en gestión del cambio
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
Año 8
Año 9 Año 10
18
18
18
18
18
18
18
18
18
18
1,275
1,310
1,346
1,382
1,420
1,458
1,498
1,539
1,581
1,624
1,275
1,310
1,346
1,382
1,420
1,458
1,498
1,539
1,581
1,624
1,275
1,310
1,346
1,382
1,420
1,458
1,498
1,539
1,581
1,624
956
1,301
1,337
1,373
1,410
1,449
1,488
1,529
1,570
1,613
638
1,293
1,328
1,364
1,401
1,439
1,478
1,518
1,560
1,602
638
1,293
1,328
1,364
1,401
1,439
1,478
1,518
1,560
1,602
319
1,284
1,319
1,355
1,392
1,429
1,468
1,508
1,549
1,591
319
1,284
1,319
1,355
1,392
1,429
1,468
1,508
1,549
1,591
1,275
1,310
1,346
1,382
1,420
1,458
1,498
1,539
1,581
1,624
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 8
1.2
Planteamiento Técnico del PIP
A continuación se detallará en qué consiste cada uno de los componentes del proyecto, cabe destacar la diferencia entre componentes BID y componentes SNIP, siendo estos últimos los medios fundamentales: Componente BID 1: Adecuada gestión de los sistemas administrativos por parte de los Gobiernos Regionales. Este componente se agrupa los siguientes componentes SNIP y actividades: Componente SNIP 1: Mejora de las competencias de los operadores Acción 1.1: Asistencia técnica integral a Gobiernos Regionales Acción 1.2: Asistencia técnica diseño y seguimiento de la ML Acción 1.3: Asistencia técnica para gerencia del cambio para Gobiernos Regionales Acción 1.4: Diplomado en evaluación social de proyectos Acción 1.5: Diplomado en gerencia de proyectos con enfoque PMI Acción 1.6: Diplomado en nuevas herramientas y nuevas modalidades de contrataciones y adquisiciones Componente SNIP 2: Sistematización de la información territorial Acción 2.1: Mejora de los estándares Acción 2.2: Procesos, implementación, organización, hardware, Software, seguridad y capacitación Componente SNIP 3: Implementación de la gestión basada en procesos Acción 3.1: Asistencia técnica en organización y gestión basada en procesos Acción 3.2: Soporte a la gestión administrativa de la inversión Componente BID 2: Fortalecimiento de la gestión de los entes rectores Este componente se agrupa los siguientes componentes SNIP y actividades:
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 9
Componente SNIP 4: Implementación de servicios de desarrollo de competencias Actividad 4.1: Implementación de la organización Actividad 4.2: Implementación de sistema de información Actividad 4.3: Capacitación Actividad 4.4: Fortalecimiento de las CATs Actividad 4.5: Estudios de seguimiento y análisis de los servicios de la DGPI
Componente SNIP 5: Fortalecimiento del marco metodológico Actividad 5.1: Desarrollo de metodologías territoriales Actividad 5.2: Adecuación de la metodología PMI Actividad 5.3: Metodología evaluación intermedio y post inversión Actividad 5.4: Definición de políticas de inversiones regionales Actividad 5.5: Estudios económicos regionales Actividad 5.6: Metodología de presupuesto participativo Componente SNIP 6: Normatividad de los sistemas administrativos enfocada en la gestión territorial Actividad 6.1: Análisis y propuestas de mejora de las políticas y programación de la inversión Actividad 6.2: Análisis y propuestas de mejora de la normatividad inversión pública y privada Actividad 6.3: Mejora de la normatividad de contrataciones y adquisiciones Actividad 6.4: Mejora de la normatividad de presupuesto participativo Componente SNIP 7: Articulación de sistemas administrativos Actividad 7.1: Mejora de procesos Actividad 7.2: Modernización del Sistema de Información del SNIP para mejorar la formulación, programación, ejecución, y evaluación ex post de los proyectos de inversión pública Componente BID 3: Fondo de incentivo para la mejora de la gestión
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 10
Este componente se agrupa los siguientes componentes SNIP y actividades: Componente SNIP 8: Fondo de incentivos Actividad 8.1: Financiamiento de estudios de preinversión Actividad 8.2: Financiamiento de expedientes técnicos Actividad 8.3: Financiamiento de obras
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 11
1.3
Costos del PIP
Tabla 4: Costos a precios de mercado RUBROS COSTO INCREMENTAL TOTAL (INVERSION + OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO) COSTO TOTAL INVERSIÓN I. Adecuada gestión de los sistemas administrativos por parte de los GGRR II. Fortalecimiento de la gestión de los entes rectores III. Fondo de inversión para la mejora de la gestión IV. Administración del Proyecto y evaluación
Costo Total USD
Costo Total S/.
Año 1
Año 2
Año 3
Año 4
Año 5
Año 6
Año 7
3,677,429
4,170,759
4,170,759
61,539,288
171,694,614
16,263,818
34,105,234
57,699,309
34,851,566
50,000,000
139,499,999
16,143,818
33,817,234
57,411,309
32,127,638
20,572,584
57,397,509
12,183,814
25,553,656
16,832,568
2,827,471
5,420,000
15,121,800
1,088,100
4,031,550
9,960,300
41,850
21,867,290
61,009,739
1,379,166
2,739,290
29,125,703
27,765,579
1,285,800
3,587,382
896,846
896,846
896,846
896,846
V. Auditoría
400,000
1,116,000
279,000
279,000
279,000
279,000
VI. Imprevistos
454,326
1,267,569
316,892
316,892
316,892
11,539,288
32,194,615
120,000
288,000
288,000
2,723,928
3,677,429
4,170,759
4,170,759
Operación
7,511,070
20,955,884
120,000
288,000
288,000
2,060,660
2,743,737
2,743,737
2,743,737
Mantenimiento
4,028,219
11,238,730
663,269
933,693
1,427,022
1,427,022
COSTO TOTAL DE OPERACIÓN Y MANTENIMIENTO
316,892
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 12
1.4
Beneficios del PIP
Para el caso de los beneficios cuantitativos se han identificado los siguientes: 1) Ahorros en los costos que incurre el Estado por inversiones ejecutadas de proyectos mal formulados 2) Ahorros en los costos asociados a la reducción de las demoras en las viabilidades de proyectos 3) Ahorros de costos de envíos de documentación 4) Beneficios de los proyectos cofinanciados con el fondo de incentivos El detalle de la metodología empleada para la cuantificación de estos beneficios se realiza en el numeral 4.6.1.1; los resultados de esta cuantificación se muestran en la siguiente tabla. Tabla 5: Flujo de beneficios consolidado VAB (S/.) Beneficios
171 147 773
1. Disminución de proyectos mal formulados en GN
5 566 983
2. Disminución de proyectos mal formulados en GR
6 166 848
3. Disminución de proyectos mal formulados en GL
6 166 848
4. Disminución de los tiempos que demora la declaración de viabilidad en GN
19 014 373
5. Disminución de los tiempos que demora la declaración de viabilidad en GR
58 595 063
6. Disminución de los tiempos que demora la declaración de viabilidad en GL
22 832 481
7. Disminución de envíos de documentos en Lima
134 264
8. Disminución de envíos de documentos en provincias 9. Beneficios de proyectos ejecutados en GR que participan del EI
2 445 967 50 224 946
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 13
1.5
Resultados de la Evaluación Social del PIP
Tabla 6: Evaluación Social Rubros Costos totales Costos de inversión Costos de Operación y Mantenimiento Beneficios Beneficios - Costos VAN TIR
Año 1 13,847,930 13,738,730 109,200
Año 2 28,931,435 28,669,355 262,080
Año 3 50,520,265 50,258,185 262,080
Año 4 31,474,262 29,003,888 2,470,375
Año 5 3,338,061 0 3,338,061
Año 6 3,752,457 0 3,752,457
Año 7 3,752,457 0 3,752,457
Año 8 3,752,457 0 3,752,457
Año 9 3,752,457 0 3,752,457
0 -13,847,930 S/.61,503,177 24.4%
5,380,611 -23,550,824
10,761,222 -39,759,043
21,380,865 32,404,096 37,517,173 42,630,250 47,743,328 52,856,405 -10,093,398 29,066,035 33,764,716 38,877,793 43,990,870 49,103,948
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 14
1.6
Sostenibilidad del PIP
Para analizar la sostenibilidad del proyecto se han considerado lo siguiente: 1.6.1 Capacidad de gestión Para la fase de inversión se tiene que de acuerdo a las actividades consideradas en el estudio se tiene que para el caso de la gestión del proyecto se tiene previsto la incorporación de empresas para que lleven a cabo auditorias anuales y semestrales, para esto se tiene previsto la contratación de una empresa que realice auditorias en temas financieros y contable así como también la contratación de una auditoría para la gestión misma del proyecto. De forma complementaria a esto se tiene previsto la elaboración de una línea base para que a partir de esta se lleve a cabo el monitoreo de la ejecución del proyecto así como también una evaluación final del proyecto que permita verificar el cumplimiento de metas. De forma complementaria hay que tener en cuenta que se contara con el apoyo de la DGPI para la adecuada gestión del proyecto. Para la fase de operación y mantenimiento se tiene que para asegurar el cumplimiento de las metas y objetivos planteados por el proyecto, se tiene previstos que cada uno de los GGRR que van a acceder a los incentivos brindados por el proyecto tiene que presentar una matriz de logros (compromisos), por medio de esta matriz se supedita la entrega del incentivo al alcance de las metas intermedias propuestas en la matriz de logros. Los incentivos intermedios que se estarían entregando son los cursos de Evaluación Social y estaría dirigido esencialmente para el personal de la OPI y UF de los GGRR que participan. Otro de los incentivos intermedios ofrecidos mediante el proyecto son los cursos de PMI el cual está dirigido al personal de las UE de los GR seleccionados. 1.6.2 Financiamiento de los costos de operación y mantenimiento Para el caso de los costos de operación y mantenimiento generado con el proyecto se tiene que este será asumido por el Ministerio de Economía y Finanzas y será financiado
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 15
mediante recursos ordinarios. El monto al que asciende este gasto anual es de 240 000 nuevo soles anuales, acá se tiene considerado la contratación de 4 personas para el área de capacitación de la DGPI. De forma complementaria cabe indicar que actividades que apoyan en el desarrollo de las capacidades en el tema de contrataciones y adquisiciones que se complementan con el proyecto, las cuales ya se encuentran consideradas dentro del plan estratégico del OSCE. 1.7
Impacto Ambiental del PIP 1.7.1 Principales Impactos Socio-Ambientales
De forma general, los impactos potenciales asociados a la presente operación son conocidos, pequeños en magnitud e importancia, de fácil manejo a través de técnicas estándar y concentradas mayormente en la fase de construcción de la infraestructura a financiarse en el marco del Proyecto. Para realizar el análisis ambiental, en razón que el Proyecto contempla los proyectos del fondo de incentivos, éstos han sido agrupados en las siguientes tipologías: i) manejo integral de residuos sólidos municipales, ii) agua y saneamiento, iii) salud, iv) educación, v) infraestructura vial, vi) infraestructura agraria, vii) manejo de cuencas, viii) infraestructura eléctrica y ix) telecomunicaciones rurales. 1.7.1 Medidas de Manejo Los impactos ambientales negativos que se generarán por la construcción de de infraestructura civil asociada a cada uno de los tipos de PIPs que se consideran en la presente operación, presentan impactos similares.
En tal sentido, las medidas de
manejo también serán comunes para todos los PIPs. La producción de polvo, la generación de ruido, la producción de residuos sólidos de construcción, y la generación de residuos sólidos domésticos y de efluentes líquidos serán manejados a través de prácticas estándar que contemplan, entre otras medidas,
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 16
el humedecimiento constante de agregados y finos, la utilización de amortiguadores de ruido en todos los equipos de construcción, y acciones específicas de recolección, acumulación, transporte y disposición de residuos sólidos.
De igual forma, de
requerirse, para facilitar las tareas de construcción y a petición de los contratistas, el manejo del tránsito vehicular será coordinado con la policía nacional. Los impactos negativos asociados a la salud y seguridad de los trabajadores mientras dure la fase de construcción de los PIP serán mitigados dando fiel cumplimiento y aplicación al Reglamento Nacional de Edificaciones1. Los PIP contarán además con una supervisión externa, la cual hará el seguimiento rutinario su proceso de construcción y se encargará también de la supervisión ambiental correspondiente.
Ésta reportará directamente al Ejecutor y preparará
informes periódicos para evaluar el seguimiento en los campos tanto técnico como ambiental. El Banco, por su parte, visitará de forma anual una muestra aleatoria de los PIP a fin de verificar el buen manejo ambiental de cada uno de ellos. El riesgo asociado a desastres naturales será manejado mediante la adopción de dos medidas: i) el cumplimiento y la aplicación del Reglamento Nacional de Edificaciones, a fin de garantizar que los diseños estructurales de todas estructuras necesarias en los PIP sean sismo-resistentes; y ii) la condición de que previamente a la inclusión de un PIP en el paquete de proyectos a ser financiados en esta operación, el Ejecutor deberá enviar la documentación correspondiente a fin de que el Banco pueda verificar que se han tomado las provisiones reducir la vulnerabilidad a cualquier otro tipo de amenaza natural de la infraestructura a construirse. Además de las medidas de orden general antes mencionadas, las medidas de manejo que se resumen a continuación incluyen recomendaciones específicas por tipología de
1
http://www.urbanistasperu.org/rne/pdf/Reglamento%20Nacional%20de%20Edificaciones.pdf
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 17
proyecto para el control y seguimiento de los impactos negativos más probables. Mayores detalles se encuentran en el Anexo 5.9. 1.8
Organización y Gestión del PIP
Los actores que intervendrán en la ejecución del proyecto son: El Ministerio de Economía y Finanzas - MEF, el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado OSCE. 1.8.1 Identificación de los actores, rol y funciones de los mismos En la siguiente matriz se pasara a realizar la identificación de los roles y funciones de actores del proyecto; teniendo en cuenta que los actores identificados son: Dirección General de Política de Inversiones-Ministerio de Economía y Finanzas, Oficina General de Administración y Recursos Humanos del Ministerio de Economía y Finanzas y finalmente los Gobiernos Regionales. A partir de esta matriz se pasara a definir cuáles son las capacidades técnicas, administrativas y financieras de los actores del proyecto en el marco del proyecto teniendo en cuenta el rol y las funciones. Tabla 7: Rol y Funciones de los actores del proyecto Actores en la ejecución del proyecto
Administrativas
Dirección General de Política de InversionesMinisterio de Economía y Finanzas
La DGPI de acuerdo a las funciones que se le confiere se tiene que cuenta con la capacidad administrativa necesaria para llevar a cabo las funciones que se le han asignado en el marco del proyecto
Oficina General de Administración y Recursos Humanos
Cuenta con la capacidad administrativa para el cumplimiento del rol y funciones asignadas por intermedio del proyecto pero de forma complementaria se tiene previsto reforzarla por medio de la conformación de una Unidad coordinadora del proyecto.
Financieras
Para el cumplimiento del rol y las funciones asignadas se tiene que la DGPI cuenta con la capacidad financiera que se le otorga por intermedio de la OGA.
Cuenta con los recursos ordinarios del Ministerio de Economía y Finanzas, para cubrir el 40% de las inversiones del proyecto.
Técnicas
Para el caso de la capacidad técnica se tiene que la DGPI cuenta con el personal y la experiencia necesaria para el cumplimiento de las funciones.
Para cumplir con los requerimientos de capacidades técnicas para llevar a cabo la ejecución del proyecto contara con el apoyo de la DGPI.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 18
Actores en la ejecución del proyecto
Organismo Supervisor de las contrataciones del Estado OSCE
Gobiernos Regionales
BID
Administrativas
Administrativamente se tiene que de acuerdo a las funciones que se le otorga se tiene que cuenta con la capacidad administrativa para el cumplimiento de su rol y funciones asignadas. Cuenta con el personal y la experiencia necesaria para llevar a cabo el rol y las funciones que le corresponden en el marco del proyecto.
Para el fortalecimiento de su capacidad administrativa se tiene previsto capacitarlos en temas de contrataciones, PMI y evaluación social.
Cuanta con la capacidad administrativa para el cumplimiento de su rol y funciones conferidas por medio del proyecto
Financieras
Técnicas
Cuenta con los recursos necesarios a partir de los recursos directamente recaudados, para el cumplimiento del rol y funciones que le asignará el proyecto; de forma complementaria cabe indicar que por intermedio del proyecto se destinara parte de recursos financieros para el apoyo en la ejecución de algunas actividades que se enmarquen en el logro de los objetivos del proyecto.
El OSCE cuenta con el personal necesario así como la capacidad y experiencia necesaria para cumplir las funciones que le corresponden en el marco del proyecto.
Cuenta con los recursos necesarios provenientes de sus recursos ordinarios, Para el cumplimiento de sus funciones.
Para dotarlos de la capacidad técnica, que le permita el alcanzar las metas que tienen en la matriz de logros se tiene previsto dotarlos de Asistencia Técnica y capacitación.
Cuenta con los recursos necesarios para cumplir con el rol y funciones que se le han conferido, por otro lado hay que tener en cuenta que es el ente que proporcionará el 60% de los recursos para la ejecución de las inversiones del proyecto.
De acuerdo a las funciones conferidas se tiene que para asegurar el cumplimiento de estas funciones, dentro del proyecto se considera la contratación de la empresa pertinente que lleve a cabo el seguimiento y monitoreo de la ejecución del proyecto.
1.8.2 Aspectos Técnicos, Administrativos y financieros En la siguiente tabla se ha pasado a realizar la identificación de las capacidades administrativas, financieras y técnicas con las que cuenta cada uno de los actores para el cumplimiento de los roles y funciones que se le ha asignado.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 19
Tabla 8: Capacidades administrativas, financieras y técnicas de los actores del Proyecto Actores en la ejecución del proyecto
Administrativas
Dirección General de Política de InversionesMinisterio de Economía y Finanzas
La DGPI de acuerdo a las funciones que se le confiere se tiene que cuenta con la capacidad administrativa necesaria para llevar a cabo las funciones que se le han asignado en el marco del proyecto
Oficina General de Administración y Recursos Humanos
Cuenta con la capacidad administrativa para el cumplimiento del rol y funciones asignadas por intermedio del proyecto pero de forma complementaria se tiene previsto reforzarla por medio de la conformación de una Unidad coordinadora del proyecto.
Organismo Supervisor de las contrataciones del Estado OSCE
Gobiernos Regionales
BID
Administrativamente se tiene que de acuerdo a las funciones que se le otorga se tiene que cuenta con la capacidad administrativa para el cumplimiento de su rol y funciones asignadas. Cuenta con el personal y la experiencia necesaria para llevar a cabo el rol y las funciones que le corresponden en el marco del proyecto.
Para el fortalecimiento de su capacidad administrativa se tiene previsto capacitarlos en temas de contrataciones, PMI y evaluación social.
Cuanta con la capacidad administrativa para el cumplimiento de su rol y funciones conferidas por medio del proyecto
Financieras
Para el cumplimiento del rol y las funciones asignadas se tiene que la DGPI cuenta con la capacidad financiera que se le otorga por intermedio de la OGA.
Cuenta con los recursos ordinarios del Ministerio de Economía y Finanzas, para cubrir el 40% de las inversiones del proyecto.
Cuenta con los recursos necesarios a partir de los recursos directamente recaudados, para el cumplimiento del rol y funciones que le asignará el proyecto; de forma complementaria cabe indicar que por intermedio del proyecto se destinara parte de recursos financieros para el apoyo en la ejecución de algunas actividades que se enmarquen en el logro de los objetivos del proyecto.
Técnicas Para el caso de la capacidad técnica se tiene que la DGPI cuenta con el personal y la experiencia necesaria para el cumplimiento de las funciones. Para cumplir con los requerimientos de capacidades técnicas para llevar a cabo la ejecución del proyecto contara con el apoyo de la DGPI.
El OSCE cuenta con el personal necesario así como la capacidad y experiencia necesaria para cumplir las funciones que le corresponden en el marco del proyecto.
Cuenta con los recursos necesarios provenientes de sus recursos ordinarios, Para el cumplimiento de sus funciones.
Para dotarlos de la capacidad técnica, que le permita el alcanzar las metas que tienen en la matriz de logros se tiene previsto dotarlos de Asistencia Técnica y capacitación.
Cuenta con los recursos necesarios para cumplir con el rol y funciones que se le han conferido, por otro lado hay que tener en cuenta que es el ente que proporcionará el 60% de los recursos para la ejecución de las inversiones del proyecto.
De acuerdo a las funciones conferidas se tiene que para asegurar el cumplimiento de estas funciones, dentro del proyecto se considera la contratación de la empresa pertinente que lleve a cabo el seguimiento y monitoreo de la ejecución del proyecto.
Elaboración: Consultor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 20
1.8.2.1 Responsables de componente El Componente I será coordinado por la DGPI. El Componente II y III será coordinado por cada presidente regional de los gobiernos regionales. Los responsables de componente (o quien ellos designe para productos específicos) estarán encargados de la conformidad técnica de recibimiento de los productos y reportarán al Supervisor General del proyecto. 1.8.3 Modalidad de contratación recomendada La modalidad de contratación recomendada para cada una de las actividades previstas es la de contrata, esto para cada uno de los componentes considerados en el estudio. ·
Para el caso del componente I se tiene que no se cuenta con la cantidad de personal técnico necesario que lleve a cabo las tenga la capacidad de llevar a cabo las capacitaciones a todas las regiones en las que se van a intervenir con el proyecto, de forma complementaria se tiene que el personal del que dispone la DGPI no cuenta con la formación necesaria para brindar capacitación en los nuevos temas que se proponen con el proyecto.
·
Para el caso del componente II, se tiene que el MEF no cuenta con un área de capacitación que conozca sobre el tema de proyectos que pueda capacitar al personal de la DGPI así como también se tiene que no se cuenta con la cantidad de personal idóneo para el desarrollo de las actividades consideradas dentro del componente.
·
Finalmente teniendo en cuenta las actividades consideradas en el componente III y de acuerdo a los análisis realizados sobre los estudios de pre inversión elaborados por los gobiernos regionales elegidos, se puede concluir que no cuenta con el personal técnico adecuado que permita la elaboración de los trabajos.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 21
1.9
Plan de Implementación
Gráfico 1: Plan de implementación del Componente I
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 22
Gráfico 2: Plan de implementación del Componente II y III
1.10 Financiamiento del PIP La fuente de financiamiento del proyecto y específicamente para la inversión en los componentes planteados lo asume el Ministerio de Economía y Finanzas como responsable directo de la inversión, con recursos ordinarios y parte corresponde a un endeudamiento que proporcionará el Banco Interamericano de Desarrollo. Con relación al endeudamiento se tiene que está en proceso de Gestación la operación de Préstamo que realizara el Banco Interamericano de Desarrollo al Perú mediante el Proyecto de Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial, la cual
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 23
considera un préstamo por un monto de 30 millones de dólares, y para esto el Perú se compromete a colocar como contraparte un monto de 20 millones de dólares; por lo que se tiene que el proyecto cuenta con recursos hasta por 50 millones de dólares.
Tabla 9: Condiciones Financieras y cofinanciamiento Fuentes de Financiamiento (USD) BID Aporte Local
Componentes
TOTAL
Componente 1. Adecuada gestión de los sistemas administrativos por parte de los GoRe
6,122,315
14,450,269
20,572,584
Componente 2. Fortalecimiento de la gestión de los entes rectores
3,261,798
2,158,202
5,420,000
19,680,561
2,186,729
21,867,290
Administración del Proyecto y evaluación
225,000
1,060,800
1,285,800
Auditoría
400,000
Imprevistos
310,326
144,000
454,326
30,000,000
20,000,000
50,000,000
Componente 3: Fondo de incentivo por mejora de la gestión
Total proyecto
-
400,000
1.11 Conclusiones y Recomendaciones Del análisis realizado, el presente proyecto de inversión es socialmente rentable, técnicamente viable y sostenible. Por ello se recomienda otorgar la viabilidad en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 24
1.12 Marco Lógico del PIP OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
FIN Elevar el desarrollo socioeconómico territorial
·
Reducción del 2% anual en las brechas de los bienes y servicios públicos a nivel nacional, desde el tercer año de operación del proyecto. 2
·
Censos Nacionales y ENAHO del INEI
·
Informes estadísticos del MINAG
·
Informes estadísticos del MTC
·
Informes estadísticos Ministerio de Vivienda Construcción
·
Los compromisos asumidos por el BID, el MEF y los Gobiernos Regionales son cumplidos al 100%
·
Existe una alta predisposición de los Gobiernos Regionales para contribuir en forma proactiva con el proyecto
del y
PROPÓSITO Adecuada inversión pública territorial
· El 50% de los GGRR que participan del Esquema de incentivos (EI), tienen su presupuesto altamente correlacionado a cerrar brechas al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 100%, al finalizar la ejecución del proyecto · El 13% de los GGRR intervenidos (con el proyecto) que no participan del EI, tienen su presupuesto altamente correlacionado a cerrar brechas al finalizar el segundo año de iniciado la
· · ·
Informe de evaluación intermedia del proyecto Informe de evaluación de cierre del proyecto Actualización de Evaluación de Viabilidades del CIUP (2009) en el segundo y último año de iniciado la
2
En concordancia con el Plan Bicentenario/El Perú hacia el 2021/CEPAL, para lograr los objetivos y metas relacionadas a la cobertura de bienes y servicios en el 2021, los indicadores de cobertura deberían aumentar 2% cada año en promedio.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 25
OBJETIVOS
INDICADORES ejecución del proyecto; y el 27%, al finalizar la ejecución del proyecto · El 100% de los GGRR que participan del EI, tienen su presupuesto correlacionado a cerrar brechas al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 100%, al finalizar la ejecución del proyecto · El 60% de los GGRR intervenidos que no participan del EI, tienen su presupuesto correlacionado a cerrar brechas al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 93%, al finalizar la ejecución del proyecto
MEDIOS DE VERIFICACIÒN · ·
SUPUESTOS
ejecución del proyecto informes de los GGRR intervenidos con el proyecto Evaluación de seguimiento técnico operativo del proyecto anual, por parte del equipo a cargo del seguimiento y monitoreo
· Reducción a 50% en los estudios de preinversión elaborados por los GGRR que participan del EI cuya inversión sea menor a S/. 3 millones, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 40%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción a 60% en los estudios de preinversión elaborados por los GGRR intervenidos que no participan del EI cuya inversión sea menor a S/. 3 millones, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 50%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción a 60% en las viabilidades otorgadas por los GGRR que participan del EI, a los proyectos de la cartera anual que tengan observaciones mayores o les falte información fundamental, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 40%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción a 70% en las viabilidades otorgadas por los GGRR intervenidos que no participan del EI, a los proyectos de la cartera anual que tengan observaciones mayores o les falte información fundamental, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 50%, al finalizar la ejecución del proyecto
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 26
OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
· Reducción del 20% en el tiempo de ejecución de PIP de hasta US$2 millones (desde la concepción de la idea hasta concluir la obra), sobre la cartera anual, en los GGRR que participan del EI al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción del 50%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción del 10% en el tiempo de ejecución de PIP de hasta US$2 millones (desde la concepción de la idea hasta concluir la obra), sobre la cartera anual, en los GGRR intervenidos que no participan del EI al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción del 30%, al finalizar la ejecución del proyecto · Incremento del 20% sobre la cartera anual, en el Índice de Cumplimiento Global de Contenido (ICGC) correspondiente a la sostenibilidad en los GGRR que participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; e incremento del 30%, al finalizar la ejecución del proyecto · Incremento del 10% sobre la cartera anual, en el ICGC correspondiente a la sostenibilidad en los GGRR intervenidos que no participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; e incremento del 20%, al finalizar la ejecución del proyecto COMPONENTES 1. Mejora de las competencias (conocimientos, habilidades y actitudes) de los operadores
· Reducción del 30% en la brecha de habilidades de los operadores del SNIP de los GGRR que participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción del 60%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción del 10% en la brecha de habilidades de los operadores del SNIP de los GGRR intervenidos que no participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción del 30%, al finalizar la ejecución del proyecto
·
·
Actualización de las evaluaciones y encuestas de SERVIR (2010) y PUCP (2011) a los operadores del SNIP en el primer, segundo y último año de iniciado la ejecución del proyecto Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
· ·
· ·
Normas y procesos bien establecido Alto compromiso de los operadores del SNIP para adquirir nuevas competencias Carrera pública en implementación progresiva Mejores condiciones de
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 27
OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
· Incremento a 13 en el promedio de notas de conocimientos sobre el SNIP de los profesionales de los GGRR que participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; e incremento a 15, al finalizar la ejecución del proyecto · Incremento a 12.5 en el promedio de notas de conocimientos sobre el SNIP de los profesionales de los GGRR intervenidos que no participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; e incremento a 13, al finalizar la ejecución del proyecto
2. Sistematización de la Información territorial
3. Implementación de la gestión basada en procesos 4. Implementación de los servicios de desarrollo de competencias
· Reducción a 17.5% en la brecha de actitudes de los operadores del SNIP de los GGRR que participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 12.5%, al finalizar la ejecución del proyecto · Reducción a 24% en la brecha de actitudes de los operadores del SNIP de los GGRR intervenidos que no participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y reducción a 22%, al finalizar la ejecución del proyecto · EL 50% de los GGRR que participan del EI cuentan con un Sistema de Información Territorial georeferenciado al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 100% de los GGRR, al finalizar el tercer año · EL 100% de los GGRR que participan del EI cuentan con nuevos procesos de gestión de la inversión pública, al finalizar el tercer año de iniciado la ejecución del proyecto · Mejora del 20% en la percepción de los operadores de los GGRR que participan del EI sobre los servicios del MEF en gestión de la inversión pública, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y mejora del 40%, al finalizar la ejecución del proyecto · Mejora del 15% en la percepción de los operadores de los GGRR intervenidos que no participan del EI sobre los servicios del MEF en gestión de la inversión pública, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y mejora del 30%, al
SUPUESTOS trabajo
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
·
Encuesta sobre la percepción de los servicios prestados por la DGPI en el primer, segundo y cuarto año de iniciado la ejecución del proyecto
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 28
OBJETIVOS
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
finalizar la ejecución del proyecto · Mejora del 10% en la percepción de los operadores de los GGRR que no aceptan la asistencia técnica integral (ATI) sobre los servicios del MEF en gestión de la inversión pública, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y mejora del 20%, al finalizar la ejecución del proyecto 5. Fortalecimiento del marco metodológico
· Incremento a 90% en el porcentaje de operadores del SNIP de los GGRR que utilizan las guías y manuales metodológicos en gestión de la inversión pública, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; e incremento a 100%, al finalizar la ejecución del proyecto
6. Normativa de los Sistemas Administrativos (SSAA) enfocada en la gestión territorial
· Incremento del 5% de PIP de los Gobiernos Regionales con cofinanciamiento privado en el año 3 de evaluación del proyecto. · 100% de Interoperatividad entre los Sistemas Administrativos al finalizar el tercer año de iniciado la ejecución del proyecto · EL 80% de sesiones de los Comités Regionales de Inversión (CRI) realizados/programado en los GGRR que participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 100%, al finalizar la ejecución del proyecto · El 70% de sesiones de los CRI realizados/programado en los GGRR intervenidos que no participan del EI, al finalizar el segundo año de iniciado la ejecución del proyecto; y el 80%, al finalizar la ejecución del proyecto
7. Articulación de los sistemas de información de los SSAA 8. Fondo de incentivos
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría
·
Informes de coordinadores SNIP /supervisores de la consultoría Actas de reuniones del CRI
·
ACTIVIDADES
1.1 Asistencia técnica integral a Gobiernos Regionales que firmaron la Matriz de Logros (ML)
La inversión total asciende a S/. 139,500,000 nuevos soles que comprende:
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
·
· Plan anual de contrataciones
Asistencia técnica implementada en un plazo de 24 meses entre años 1 y 3; con un monto de S/. 11,172,410
· ·
Desembolsos oportunos para la consecución del proyecto No existen perturbaciones institucionales en el
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 29
OBJETIVOS 1.2 Asistencia técnica diseño y seguimiento de la ML 1. 3 Asistencia técnica integral a Gobiernos Regionales que no firmaron la ML 1. 4 Asistencia técnica para gerencia del cambio para GGRR con ML 1. 5 Asistencia técnica para gerencia del cambio para GGRR que no firmaron la ML 1. 6 Diplomado en evaluación social de proyectos 1. 7 Diplomado en gerencia de proyectos con enfoque PMI
INDICADORES · · ·
·
·
·
1. 8 Diplomado en nuevas herramientas y nuevas modalidades de contrataciones y adquisiciones
·
2.1
·
Mejora de los estándares
2.2 Procesos, implementación, organización, hardware, Software, seguridad y capacitación
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
Matriz de logro diseñada y supervisada en un plazo de 24 meses entre años 1 y 3; con un monto de S/. 8,770,421 Asistencia técnica por 36 meses; entre los años 1 y 4; con un monto de S/. 13,412,423 Curso de capacitación a medida en evaluación social de PIP implementado en Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; en un plazo de 12 meses; con un monto de S/. 1,054,620 Curso de capacitación a medida en gerencia del PIP con enfoque PMI implementada en Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; en un plazo de 12 meses; con un monto de S/. 1,004,400 Curso de capacitación en nuevas herramientas y modalidades de contrataciones realizada a todos los Gobiernos Regionales; en un plazo de 12 meses y abarca 6 Gobiernos Regionales por año; entre los años 1 y 4; con un monto de S/. 2,368,269 Asistencia técnica en gestión del cambio implementada en Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; en un plazo de 24 meses; entre los años 1 y 3; con un monto de S/. 4,977,806 Asistencia técnica en gestión del cambio implementada en Gobiernos Regionales que no participan del Esquema de Incentivos; en un plazo de 36 meses; entre los años 1 y 3; con un monto de S/. 6,222,258
· Presupuesto anual
Sistemas de información territorial georreferenciada en Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; entre los años 1 y 2; con un monto de S/. 4,826,700
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
SUPUESTOS desarrollo del proyecto
· Plan Operativo Institucional
· Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
3.1 Asistencia técnica en organización y gestión basada en
·
Nuevos procesos de gestión diseñados e implementados Gobiernos Regionales que participan del Esquema de
· Informe de seguimiento y monitoreo
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 30
OBJETIVOS
INDICADORES
procesos
Incentivos; entre los años 1 y 2; con un monto de S/. 4,208,391
3.2 Soporte a la gestión administrativa de la inversión
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
del proyecto · Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
4.1 Financiamiento de estudios de preinversión 4.2 Financiamiento de expedientes técnicos 4.3
·
·
Financiamiento de obras ·
5.1 Implementación de la organización 5.2 Implementación de sistema de información 5.3
Capacitación
5.4
Fortalecimiento de las CATs
5.5 Estudios de seguimiento y análisis de los servicios de la DGPI 6.1
Desarrollo de metodologías
· · · ·
24 estudios de preinversión elaborados y financiados con el Fondo de Incentivos en los Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; entre los años 1 y 2; con un monto de S/. 1,632,150 12 expedientes técnicos elaborados y financiados con el Fondo de Incentivos en los Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; entre los años 2 y 3; con un monto de S/. 2,720,250 12 PIP ejecutados, supervisados y financiados con el Fondo de Incentivos en los Gobiernos Regionales que participan del Esquema de Incentivos; entre los años 3 y 4; con un monto de S/. 56,037,150
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
Nueva organización del área de capacitación de la DGPI del MEF implementada en el año 1; con un monto de S/ 1,850 Sistema de información para la gestión de las capacitaciones implementado en el año 1; con un monto de S/. 558,000 Curso de actualización de conocimientos y habilidades al personal de la DGPI del MEF implementado en el año 1; con un monto de S/. 111,600 Coordinadoras de Asistencia Técnica (CAT) dotadas de equipamiento básico para su gestión en el año 1; con un monto de S/. 167,400
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
12 Guías metodológicas sectoriales de preinversión elaboradas
· Informe de seguimiento y monitoreo
· Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
· Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
· ·
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 31
OBJETIVOS
INDICADORES
territoriales 6.2 PMI
Adecuación de la metodología
6.3 Metodología evaluación intermedio y post inversión 6.4 Definición de políticas de inversiones regionales 6.5
· · · ·
Estudios económicos regionales
6.6 Metodología de presupuesto participativo
·
7.1 Análisis y propuestas de mejora de las políticas y programación de la inversión
·
7.2 Análisis y propuestas de mejora de la normatividad inversión pública y privada 7.3 Mejora de la normatividad de contrataciones y adquisiciones 7.4 Mejora de la normatividad de presupuesto participativo
8.1
Mejora de procesos
8.2 Modernización del sistema de información de inversión pública para
· · ·
·
y difundidas entre el año 1 y 2; con un monto de S/. 669,600 Propuesta de adecuación de la metodología PMI para el ciclo de los PIP realizada y difundida en el año 2; con un monto de S/. 558,000 5 Guías metodológicas para la post inversión elaboradas y difundidas en el año 2; con un monto de S/. 418,500 5 Guías de políticas sectoriales de inversión elaboradas y difundidas en el año 2; con un monto de 209,250 5 Estudios de evaluación de instrumentos del SNIP con enfoque territorial elaborados y difundidos en el año 2; con un monto de S/. 209,250 Guías metodológicas para la gestión del Presupuesto Participativo actualizada y difundida en el año 1; con un monto de S/. 83,700
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
del proyecto · Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
Propuesta de mejora normativa para la programación de inversiones realizada en el año 1; con un monto de S/. 279,000 Propuesta de mejora normativa para la articulación de inversión pública y privada realizada en el año 1; con un monto de S/. 279,000 Propuesta de mejora normativa de contrataciones y adquisiciones realizada en el año 2; con un monto de S/. 334,800 Propuesta de mejora normativa en el ciclo del Presupuesto Participativo realizada en el año 2; con un monto de S/. 167,400
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
Sistema de información que articule los Sistemas Administrativos en gestión de la inversión pública implementado en el año 3; con un monto de 9,918,450
· Informe de seguimiento y monitoreo del proyecto
· Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 32
OBJETIVOS mejorar la formulación, programación , ejecución y evaluación ex post de los Proyectos de Inversión pública
INDICADORES
MEDIOS DE VERIFICACIÒN
SUPUESTOS
· Plan anual de contrataciones · Presupuesto anual · Plan Operativo Institucional
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 33
II. ASPECTOS GENERALES
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 34
2 2.1
Aspectos Generales Nombre del Proyecto
El nombre del proyecto ha sido formulado, respondiendo a las siguientes preguntas: ¿Qué se va a hacer? Se va a mejorar la gestión de la inversión pública ¿Cuál es el servicio a proveer? ü Servicios de asistencia técnica ü Servicios de capacitación ¿Dónde se va a hacer? En los departamentos del interior del país, por lo tanto para denotar este ámbito se ha especificado en el nombre el adjetivo Territorial Entonces se tiene que el nombre del proyecto es: “Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial” Se entiende que “mejorar la gestión” implica “mejorar las habilidades, conocimientos y aptitudes” a través de los servicios de asistencia técnica y capacitación; es por eso que, en el nombre se está obviando lo correspondiente a la pregunta ¿Cuál es el servicio a proveer?
2.2
Unidad Formuladora y la Unidad Ejecutora 2.2.1 Unidad Formuladora
Nombre
: Oficina General de Administración y Recursos Humanos
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 35
Sector
: Economía y Finanzas
Pliego
: 009 – MEF
Persona Responsable : Carmen Lucy Salardi Bramont Teléfono
: 311-5948 / 426-0371
E-mail
:
[email protected]
En el Banco de Proyectos se reconoce a la Oficina General de Administración y Recursos Humanos como Unidad Formuladora. La Unidad Formuladora propuesta es la Oficina General de Administración y Recursos Humanos, que “es el órgano encargado de administrar los recursos humanos, materiales y financieros del Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, conduce la fase de ejecución del proceso presupuestario, con el fin de apoyar oportuna y eficientemente al cumplimiento de los objetivos y metas del Ministerio”3.
2.2.2 Unidad Ejecutora
Nombre
: Oficina General de Administración y Recursos Humanos
Sector
: Economía y Finanzas
Pliego
: 009 – MEF
Persona Responsable : Carmen Lucy Salardi Bramont Teléfono
: 311-5948 / 426-0371
E-mail
:
[email protected]
3 Tomado del nuevo Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), aprobado el 30 de marzo del 2011 por Resolución Ministerial Nº 223-2011-EF/43
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 36
ü La
Unidad
Ejecutora
administrativa
recaerá
en
la
Oficina
General
de
4
Administración y Recursos Humanos (OGA) . 2.2.2.1 Capacidades5 La OGA es una oficina organizada con división de tareas y responsabilidades de acuerdo a manuales vigentes. Los sistemas informáticos como la red de equipamiento son satisfactorios. Asimismo, existe una falta de recursos humanos con experiencia en la ejecución de proyectos con financiamiento externo e infraestructura edilicia inadecuada. 2.2.2.2 Competencias Las funciones de la OGA se especificarán en el Manual Operativo para el Proyecto (MOP), que será elaborado por el MEF, pero incluirán, como mínimo, las siguientes: - La administración de los recursos financieros del préstamo. - La planificación de la ejecución del préstamo, incluyendo la preparación y presentación de los planes operativos anuales (POA). - La coordinación y supervisión de los Gobiernos Regionales para la implementación de las actividades referentes a selección y contratación de consultorías, servicios, bienes y obras. - La preparación y actualización del plan de adquisiciones. - La supervisión del avance de ejecución del proyecto. - El manejo de todos los aspectos fiduciarios, incluido el acompañamiento y monitoreo del avance de contratos de consultoría, bienes, servicios y obras. 4 Se propone además como Unidad Ejecutora Técnica a la Dirección General de Política de Inversiones (DGPI). 5 Análisis Institucional realizado a la OGA.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 37
- La preparación y tramitación de los pagos correspondientes y adecuado archivo de la documentación del proyecto conforme a lo previsto en el contrato de préstamo. - La preparación de estados financieros y solicitudes de desembolso. - El monitoreo y la evaluación de la ejecución del proyecto. Para cumplir con sus funciones, la OGA requerirá contratar un Coordinador del Proyecto y un grupo de expertos calificados, que incluirá como mínimo un especialista en monitoreo y evaluación, y que cumplirá funciones administrativas y técnicas de apoyo al proyecto a definirse en el MOP. 2.2.3 Responsabilidad Funcional De acuerdo al clasificador de responsabilidad funcional del Sistema Administrativo Nacional de Inversión Pública (SNIP), el proyecto se enmarca en: FUNCIÓN 03: Planeamiento, gestión y reserva de contingencia Programa 004: Planeamiento, gestión y reserva de contingencia Subprograma 0004: Rectoría de Sistemas Administrativos Según el clasificador de responsabilidad funcional del SNIP, la Oficina de Programación e Inversiones (OPI) responsable de evaluar el proyecto es la OPI del ente rector del SNIP, la cual sería la OPI del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 2.3
Participación de los involucrados
Entidades involucradas: - Órganos rectores - Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). - Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE).
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 38
- Usuarios: 24 Gobiernos Regionales6 considerados. - Beneficiarios: Personas Naturales y Jurídicas de los 24 departamentos del Perú. A continuación, para cada entidad involucrada y beneficiarios se realiza una breve descripción de las funciones de cada grupo involucrado: Los Órganos Rectores son aquellos que norman y rigen los procedimientos y mecanismos que tienen relación con el negocio de la gestión de los recursos públicos destinados a la inversión. - Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); “es un órgano del Poder Ejecutivo cuyo ámbito de acción es el sector Economía y Finanzas y constituye un pliego presupuestal”. Dentro de sus funciones se encuentra formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar la política nacional y sectorial bajo su competencia aplicable a todos los niveles de gobierno. Visión Organización moderna, integrada, proactiva y con credibilidad, conformada por personal con vocación de servicio, calificado y motivado que desarrolla políticas estables y definidas. Misión Diseñar, proponer, ejecutar y evaluar, con eficiencia y transparencia, la política económica y financiera del país a fin de alcanzar el crecimiento como condición básica conducente al desarrollo económico sostenido que implique el logro del bienestar general de la población.
6
Los Gobiernos Regionales considerados son 24, sin incluir a la Municipalidad Metropolitana de Lima ni al
Gobierno Regional del Callao.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 39
Objetivos o
Optimizar la actividad económica y financiera del Estado.
o
Establecer la actividad macroeconómica.
o
Lograr un crecimiento sostenido de la economía del país.
- Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE); “es la entidad encargada de velar por el cumplimiento de las normas de adquisiciones públicas del Estado Peruano. Tiene competencia en el ámbito nacional y supervisa los procesos de contratación de bienes, servicios y obras que realizan las entidades estatales”. Visión Organismo público, rector del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, caracterizado por la alta calidad de sus servicios, y reconocido nacional e internacionalmente como aliado estratégico de los agentes públicos y privados en la gestión eficiente, eficaz y transparente de la contratación pública y en la optimización e integración de los procesos técnicos del abastecimiento del Estado. Misión Promover la gestión eficiente, eficaz y transparente de la Administración Pública, en beneficio de entidades estatales y privadas, de la sociedad y del desarrollo nacional. Objetivos o
Mejorar el sistema de contratación pública a fin de optimizar e integrar los procesos técnicos de abastecimiento del Estado.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 40
o
Optimizar los servicios brindados a fin de lograr que los agentes del sistema de contratación pública, reconozcan al OSCE como un aliado eficiente para una gestión ágil, oportuna, económica y transparente.
o
Lograr una gestión de alta calidad que asegure el cumplimiento de los fines institucionales.
o
Fortalecer el liderazgo institucional en el ámbito de contratación pública en los procesos de integración internacional.
Usuarios, se detallan a continuación: Gobiernos Regionales La misión de los Gobiernos Regionales, de acuerdo al artículo 5 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales Nº 27867, es “organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región”. Las principales competencias exclusivas de los Gobiernos Regionales, de acuerdo al artículo 35 de la Ley Orgánica de Bases de la Descentralización Nº 27783, son las siguientes: 1.
Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas
socioeconómicos, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo. 2.
Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región. 3.
Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme
a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de Presupuesto. 4.
Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en
proyectos de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 41
básicos de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad, oportunidades
de
inversión
privada,
dinamizar
mercados
y
rentabilizar
actividades. Los Órganos Resolutivo (OR); los OR aprueban el Programa Multianual de Inversión Pública (PMIP), designan a los responsables de las Oficinas de Programación de Inversiones, ordenan la ejecución de los PIP viables y velan por el cumplimiento adecuado del ciclo de proyectos. Los OR son las autoridades ejecutivas de mayor rango de los Gobiernos Regionales, representados por los Presidentes Regionales. Las Oficinas de Programación e Inversiones (OPI); es el máximo órgano técnico del SNIP en cada Gobierno Regional. Las OPIs evalúan y emiten informes técnicos de los estudios de preinversión, declaran la viabilidad de los Proyectos de Inversión Pública (PIP), informan a la DGPI de la viabilidad de proyectos, registran y actualizan el Banco de Proyectos (BP), realizan el seguimiento de los PIP durante la fase de inversión, elaboran y someten al Órgano Resolutivo el PMIP, brindan opinión técnica en cualquier etapa de ciclo de proyecto y tienen la potestad de requerir cualquier tipo de información por parte las Unidades Formuladoras y Ejecutoras. Las Unidades Formuladoras (UF); son unidades que elaboran y suscriben los estudios de pre-inversión, registran los proyectos formulados en el banco de proyectos, cumplen con las observaciones de la OPI y la DGPI. Las UF solo pueden formular proyectos que se enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno, asimismo las UF de los Gobiernos Regionales pueden hacer convenios para formular proyectos que sean de competencia municipal exclusiva. Las Unidades Ejecutoras (UE); son unidades que ejecutan PIP autorizados por el Órgano Resolutivo. Durante la fase de inversión elaboran el expediente técnico, ingresan información sobre su ejecución, realizan el cierre del PIP y tienen bajo su responsabilidad la evaluación ex post del PIP.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 42
Beneficiarios, son las personas naturales y jurídicas de los 24 departamentos del Perú. · Personas naturales; son la población de los 24 departamentos del Perú, quienes podrán contar con mejoras en la calidad de la inversión pública, así como mejoras en la transparencia del gasto público en inversión de las entidades públicas. · Personas jurídicas o empresas; son las organizaciones creadas para cumplir un papel determinado y tienen capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. Quienes interactúan con el Estado, pagando sus impuestos y así mismo brindándole servicios, bienes y construcciones por lo cual el Estado les paga.
2.3.1 Matriz de Análisis de Involucrados Identificadas las entidades involucradas y beneficiarios del proyecto, a continuación se presenta la matriz de involucrados en la que se recoge los problemas que perciben con el proyecto, sus intereses y compromisos asumidos.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 43
Tabla 10: Matriz de Análisis de Involucrados Grupos de Involucrados
Intereses - Propiciar la aplicación del ciclo del Proyecto de Inversión Pública (PIP). - Crear las condiciones para la elaboración de Planes de Inversión Pública. - Fortalecer la capacidad de programación de los GGRR.
Ministerio de Economía y Finanzas
Dirección General de Política de Inversiones
- Orientar los servicios de capacitación según prioridades y necesidades.7 - Desarrollar estrategias de capacitación
Problemas Percibidos
Recursos y Mandatos
- Limitaciones de Recursos Humanos y Financieros afectan su funcionamiento.
- R: Disponibilidad de cofinanciar el desarrollo del proyecto.
- Presión política afecta procedimientos técnicos.
- R: Disponibilidad de garantizar la operación y mantenimiento del proyecto.
- La mayoría de entidades no tiene muchos recursos para pagar un buen jefe de OPI.8 - En la etapa de formulación, se tiene que no se controla mucho la calidad de los estudios de preinversión y la UF muchas veces funge de mesa de partes.9
- M: Lograr un crecimiento sostenido de la economía del país.
- No se han previstos las estrategias de capacitación en función a un diagnostico de capacidades.10
Oficina General de Administración y Recursos Humanos
- Controlar la ejecución del presupuesto del Ministerio. - Atender los requerimientos de mantenimiento y servicios auxiliares.
- Limitaciones de recursos humanos con experiencia en la ejecución de proyectos con financiamiento externo e infraestructura edilicia inadecuada.
7
Sheyla Miranda Ibid Ibid 10 Ibid 8 9
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 44
Grupos de Involucrados
Intereses - Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el Consejo Regional. - Dirigir la ejecución de los planes y programas del GGRR.
OR del Gobierno Regional de Ica*
- Presentar al Consejo Regional los Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo Anual. - Celebrar y suscribir contratos relacionados con la ejecución de obras, proyectos de inversión y prestaciones de servicios.
Gobiernos Regionales
- Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el Consejo Regional. - Dirigir la ejecución de los planes y programas del Gobierno Regional.
OR del Gobierno Regional de Ayacucho*
- Presentar al Consejo Regional los Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo Anual . - Celebrar y suscribir contratos relacionados con la ejecución de obras, proyectos de inversión y prestaciones de servicios.
Problemas Percibidos - Existe alta rotación de gerentes regionales. - Presencia de motivaciones políticas para la creación espontánea y priorización de proyectos de inversión pública "urgentes" para la región.
Recursos y Mandatos - R: Brindar la información solicitada para el desarrollo del proyecto. - M: Fomentar el desarrollo regional integral sostenible.
- Presencia de motivaciones políticas para contratar operarios externos no calificados para la ejecución de obras.
- La región no posee suficientes recursos para cofinanciar asistencia técnica a los operarios del sistema SNIP. - Presencia de motivaciones políticas para priorizar proyectos de inversión pública que no necesariamente responden a las necesidades regionales. - Bajo presupuesto para contratación de consultores de buena calidad para formulación de estudios de preinversión. - Adulteraciones de documentos en el expediente de licitación
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 45
Grupos de Involucrados
Intereses
Problemas Percibidos
Recursos y Mandatos
- Paralizaciones de obra debido a altos costos de inversión y penalidades en contra del GGRR. - Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el Consejo Regional.
OR del Gobierno Regional de Tacna*
- Dirigir la ejecución de los planes y programas del GGRR - Presentar al Consejo Regional los Planes de Desarrollo Concertado y Presupuesto Participativo Anual. - Celebrar y suscribir contratos relacionados con la ejecución de obras, proyectos de inversión y prestaciones de servicios.
- Optimizar los servicios vinculados al Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE)
Contraloría General de la República (CGR)
proceso de selección y contratación de consultores externos.
- Aunque la rotación de autoridades regionales es baja, el rol principal de ellos es atender las emergencias de la región con políticas temporales. - Presencia de motivaciones políticas para priorizar proyectos de inversión pública que no necesariamente responden a las necesidades regionales. - Limitaciones de Recursos Humanos y Financieros afectan su funcionamiento.
- M: Mejorar el sistema de contratación pública.
- Velar por la idoneidad de los
candidatos elegidos para la elaboración de estudios o ejecución de obras.
- Supervisar la legalidad de la Ejecución del Presupuesto del Estado.
- R: Brindar la información solicitada para el desarrollo del proyecto.
-
- R: Brindar la información solicitada para el desarrollo del proyecto. - M: Promover el desarrollo de una gestión eficaz y moderna de los recursos públicos en beneficio de todos los
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 46
Grupos de Involucrados
Intereses
Problemas Percibidos
Recursos y Mandatos peruanos.
- Mejorar la gestión de la inversión pública regional.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
- Debilidad técnica de los Gobiernos Regionales y Locales no los presenta como agentes atractivos para operaciones de endeudamiento externo.
- R: Colaboración en el desarrollo de los estudios de preinversión y financiamiento de proyectos. - M: Apoyar la agenda de desarrollo del Perú en la profundización del crecimiento económico sostenible del país.
Fuente: Reuniones con involucrados/Revisión de documentación * Tomado del Estudio de Preinversión a nivel de Perfil “Mejora de la Gestión Integral de la Inversión Pública Territorial”
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 47
2.4
Marco de Referencia 2.4.1 Antecedentes del Proyecto
2.4.1.1 Experiencias a Nivel Nacional El Gobierno Nacional ha desarrollado diversas alternativas orientadas a mejorar la gestión de la inversión pública a nivel descentralizado. Entre ellas deben destacarse: 2.4.1.1.1 Fondo de Promoción a la Inversión Pública y Local (FONIPREL) A. Descripción del funcionamiento En el año 2007, el Congreso de la República a través de la Ley N°29125 aprobó la creación, implementación y funcionamiento del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local, FONIPREL, con el objetivo principal de cofinanciar Proyectos de Inversión Pública (PIPs) a los gobiernos regionales y locales, incluyendo estudios de pre inversión orientados a reducir las brechas en la provisión de los servicios e infraestructura básica. El FONIPREL tiene el mandato de orientar sus recursos hacia nueve sectores priorizados en infraestructura social y económica, contribuyendo así al cierre de brechas de inversión en sectores de primera necesidad. Tabla 11: Sectores priorizados por FONIPREL Infraestructura Económica
Infraestructura Social ·
Servicios de salud básica
·
Desnutrición infantil
·
Servicios de educación básica
· · · · · ·
Infraestructura vial Servicios de Saneamiento Electrificación rural Infraestructura agrícola Telecomunicación rural Desarrollo de capacidades para la gestión de cuencas
Fuente: FONIPREL
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 48
El Fondo realiza anualmente una convocatoria para el concurso de PIPs, en el cual pueden participar los Gobiernos Regionales (GGRR) o Gobiernos Locales (GGLL), sin importar si se encuentran o no dentro del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Los GGRR y GGLL, que postulan son agrupados en rubros según 2 criterios: 1) la cantidad de recursos que poseen, y 2) las necesidades que enfrenta su población en términos de infraestructura y acceso a servicios (muy alta, alta y media necesidad). Tomando en cuenta estos criterios, cada GGRR o GGLL pertenece a un solo rubro, y compite con las entidades que pertenecen a su mismo rubro para hacer más equitativa la competencia. Según el rubro en el que se encuentre el GGRR o el GGLL, el FONIPREL llega a cofinanciar hasta el 98% del monto total de los PIPs y la elaboración de estudios de preinversión, en función a los criterios de clasificación mencionados anteriormente: Tabla 12: Tasas de Cofinanciamiento Menos RR
RR Medios
Más RR
Rubro A: Gobiernos Locales y Mancomunidades Municipales Muy alta necesidad
98
85
50
Alta necesidad
95
80
50
92
75
98
85
Alta necesidad
95
80
50
Necesidad media
92
75
50
Necesidad media Rubro B: Gobiernos Regionales, Juntas
50
de
Coordinación Interregional y Asociaciones de Gobiernos Regionales Muy alta necesidad
50
Fuente. FONIPREL
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 49
Los criterios de evaluación del FONIPREL se basan en 6 características principales que se observan en un PIP o en un estudio de preinversión para su financiamiento: 1) calidad del proyecto o del estudio de preinversión (50%), 2) financiamiento suplementario asumido por el GGRR o GGLL (15%), 3) si forma parte de una mancomunidad o articulación de GGRR (15%), 4) si se encuentra en una zona de frontera (5%), 5) cantidad de necesidades y recursos que posee el gobierno participante (10%), y 6) grado de ejecución financiera de los recursos asignados para gastos en proyectos de inversión (5%). Una vez determinados los ganadores de la convocatoria, FONIPREL pone a disposición de los ganadores el 100% de los recursos de cofinanciamiento. Los recursos del FONIPREL permanecen en el Tesoro Público como recursos determinados, y la transferencia hacia los Gobiernos ganadores se realiza mediante un giro contra gasto realizado. Esta modalidad de transferencia ha permitido al FONIPREL manejar la disponibilidad de recursos sujeto al cumplimiento del cronograma financiero presentado en el perfil. Asimismo, el fondo tiene como política mantener estable el porcentaje de cofinanciamiento aún si el monto del PIP o del estudio de pre inversión se reduce, en donde el Gobierno Regional o local tendrá que devolver el saldo de los recursos11.
Finalmente, FONIPREL monitorea desde el MEF todo el proceso de ejecución de los proyectos a través de: a) informes trimestrales presentados por las entidades beneficiarias que contienen información sobre modificaciones, información de avances, logros y problemas en la ejecución, y b) las visitas in situ cada dos meses, y las reuniones personalizadas sostenidas con los beneficiarios. 11Ésta situación en particular aún no ha sido practicada por el FONIPREL, debido a que hasta el año 2010 no se ha producido la liquidación de ningún PIP ejecutado; asimismo el nivel de presentación de reportes de ejecución (física y financiera) es bastante bajo. Debido a ello, no se contaba con una idea precisa del nivel de ejecución financiera del FONIPREL.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 50
B. Lecciones Aprendidas El funcionamiento del FONIPREL ha encontrado en el camino la presencia de factores internos y externos distorsionantes que han reducido el impacto potencial del Fondo, lo que ha conllevado a la subutilización de los recursos presupuestados para el mismo. Así pues, en la primera convocatoria en donde se presupuestaron S/. 650 millones, se transfirió el 58%, debido a que, aunque la demanda superó a los recursos presupuestados, los PIPs que pasaron los criterios de evaluación solo alcanzaron dicho porcentaje del presupuesto disponible; la segunda convocatoria motivada por el inesperado saldo de recursos que dejó la primera, utilizó el saldo de recursos anterior y añadió S/. 22 millones para suplir la demanda de propuestas ganadoras; la tercera convocatoria fue la única en la cual se subestimó el presupuesto de FONIPREL en S/. 9 millones; y en la última convocatoria, nuevamente, se subutilizaron los recursos presupuestados transfiriendo finalmente el 54% de los mismos. Tabla 13: Recursos Presupuestados vs. Recursos Transferidos según Convocatoria (En Millones de Nuevos Soles) Convocatoria
Recursos de Cofinanciamiento 374
% de Utilización
I
Recursos Presupuestados 650
II
273
295
108%*
III
260
269
103%
IV
500
273
55%
58%
Fuente: FONIPREL (*) Se utilizó el saldo del presupuesto de la primera convocatoria.
El resultado anterior ha dejado como lección – al menos para el corto plazo- que dada la historia de aprobación de proyectos de las cuatro convocatorias, el tamaño del FONIPREL se encontraría en alrededor de S/. 300 millones. Por otro lado, en cuanto a los GGRR según grupo de necesidades, se ha observado que los GGRR de muy alta necesidad, fueron los que utilizaron en mayor cantidad los
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 51
recursos presupuestados para la elaboración de PIPs y estudios de preinversión en las cuatro convocatorias; mientras que los GGRR de alta necesidad y media necesidad han registrado porcentajes de utilización considerablemente menores a partir de la segunda convocatoria. Es de especial interés observar que en los GGRR, a partir de la segunda convocatoria, el porcentaje de utilización del presupuesto FONIPREL se ha venido reduciendo tanto para PIPs (de 74% a 17%) como en estudios de preinversión (de 26% a 7%). Tabla 14: Recursos Presupuestados vs. Recursos Transferidos según Convocatoria y Grupo de Necesidades a nivel de Gobierno Regional (en millones de S/.) Presupuesto
Cofinanciamiento Otorgado
I
PIP
Estudio
PIP
%
Estudio
%
Muy alta
75
3
30.26
40%
2.98
99%
Alta
125
5
16.01
13%
0.93
19%
Media
25
1
11.99
48%
0.00
0%
Total
225
9
58.26
26%
3.91
43%
PIP
Estudio
PIP
%
Estudio
%
Muy alta
31.53
1.26
29.57
94%
0.95
75%
Alta
52.54
2.10
35.71
68%
0.02
1%
Media
10.51
0.42
4.46
42%
0.00
0%
Total
94.58
3.78
69.73
74%
0.97
26%
PIP
Estudio
PIP
%
Estudio
%
Muy alta
29.64
1.56
19.89
67%
0.48
31%
Alta
29.64
1.56
7.34
25%
0.00
0%
Media
14.82
0.78
0.68
5%
0.11
13%
Total
74.1
3.9
27.91
38%
0.59
15%
II
III
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 52
IV
PIP
Estudio
PIP
%
Estudio
%
Muy alta
43.65
2.625
9.29
21%
0.00
0%
Alta
43.65
0.75
4.66
11%
0.27
35%
Media
9.7
0.38
2.13
22%
0.00
0%
Total
97
3.75
16.08
17%
0.27
7%
490.68
20.43
171.99
35%
5.73
28%
Total General Fuente: FONIPREL
Entre los factores internos que reducen el potencial de FONIPREL, se encuentra el incumplimiento de normas establecidas por Presupuesto Público, en específico sobre la delimitación de proyectos de impacto regional, provincial y distrital12, la ausencia de rendición de cuentas sobre el avance físico y financiero de los proyectos, y el bajo porcentaje de cofinanciamiento destinado a estudios de preinversión. Entre los factores externos al FONIPREL se mencionan la falta de recursos humanos para la elaboración de propuestas, la escasa información primaria para formular proyectos coherentes con la realidad territorial, y la deficiente estimación de los costos y de la demanda del proyecto. Los principales desafíos que enfrenta FONIPREL en la promoción de la inversión pública de calidad son los siguientes: I)
Disminuir la alta tasa de desaprobación de las propuestas
Durante las cuatro convocatorias realizadas por el FONIPREL se presentaron 5068 propuestas entre los diferentes niveles de gobierno. De ellas, el 80% fueron desaprobadas por lo que sólo se cofinanciaron 1024 proyectos. Lo más preocupante es que la tasa de desaprobación ha registrado un incremento entre la primera
12
Decreto Supremo N°097-2009-EF:”Delimitación de proyectos de impacto regional, provincial y distrital”
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 53
convocatoria (64.2%), y la tercera convocatoria (84.7%), tasa que se mantuvo en 84.5% en la cuarta convocatoria realizada en el 2010. Gráfico 3: Propuestas presentadas, aprobadas y tasa de desaprobación 1,600 1,400 1,200 1,000
82.5% 64.2%
1,518
84.7% 1,183
84.5% 1,329
100% 80%
1,038 60%
800 40%
600
372
400
265
200
181
206
0
20% 0%
I
II III Propuestas Presentadas Propuestas Aprobadas
IV
Fuente: FONIPREL
El mismo análisis para los Gobiernos Subnacionales muestra que, en términos agregados (para PIPs y Estudios de Preinversión), la tasa de aprobación es bastante reducida siendo menos del 50% de las propuestas presentadas, aprobadas finalmente por FONIPREL: en Gobiernos Regionales, 29%; en Municipalidades Provinciales, 22%; y en Municipalidades Distritales, 19%. Es interesante resaltar que a nivel de Municipalidades Provinciales y Distritales, la tasa de aprobación de Estudios de Preinversión es casi dos veces la tasa de aprobación de PIPs, lo cual deja claro que la capacidad para elaborar un expediente técnico es considerablemente menor que la habilidad para desarrollar un perfil de proyecto. Los Gobiernos Regionales poseen un escenario diferente donde la tasa de aprobación de los estudios de preinversión supera la de PIPs en 4 puntos porcentuales.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 54
Tabla 15: Propuestas Presentadas vs. Propuestas Aprobadas según Nivel de Gobierno Tipo de Estudio PIPs Gobiernos Regionales
Presentados Aprobados
Tasa de Aprobación
136
38
28%
44
14
32%
Total
180
52
29%
PIPs
701
135
19%
212
64
30%
Total
913
199
22%
PIPs
3240
558
17%
721
214
30%
3961
772
19%
Estudios Preinversión
Municipalidad Estudios Provincial Preinversión
Municipalidad Estudios Distrital Preinversión Total
de
de
de
Fuente: FONIPREL
Según el FONIPREL13, la principal causa de desaprobación proviene de la insuficiente calidad de las propuestas presentadas. Así pues, del 80% de proyectos no financiados, el 55% no alcanzó el puntaje mínimo en el criterio de evaluación de la calidad técnica de la propuesta, mientras que el 25% restante no se atendió por incumplir las bases del concurso (duplicidad de estudio, falta de documentos obligatorios, fuera de la tipología de proyectos, inversión menor al monto mínimo). Al margen del sector al que se presentaron las propuestas, existen 5 errores de formulación típicos que afectaron la calidad de las propuestas: 1) Ausencia de información de base territorial, 2)
13
FONIPREL 2010. Problemas Técnicos de Mayor Frecuencia en las Propuestas Presentadas al FONIPREL.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 55
Deficiente estimación de demanda, 3) Estimación de costos mal dimensionado, 4) Dimensionamiento inadecuado del proyecto, y 5) Ausencia de análisis de riesgos.
II)
Superar el inadecuado dimensionamiento de los proyectos
De acuerdo a la Ley de Presupuesto Participativo (PP) N°28056, un proyecto de impacto regional debe poseer un monto total del proyecto no menor a S/. 3 millones. Por otro lado, un proyecto de impacto provincial debería registrar un monto total del proyecto no menor a S/. 1.2 millones y los de impacto distrital, aunque no se propone un monto mínimo de inversión, se asumiría que deberían ser de pequeña escala, en tanto, su alcance geográfico es limitado y las competencias de los municipios distritales se centran en cubrir necesidades vecinales. De los PIPs cofinanciados por FONIPREL a nivel regional, el 34% (13 proyectos) registra un monto de inversión menor a los S/. 3 millones; a nivel provincial, el 36% (48 proyectos) registra un monto de inversión menor a los S/. 1.2 millones; y a nivel distrital, el12% de los proyectos (67 proyectos) superan los S/. 3 millones. Gráfico 4: Proyectos que cumplen con la norma del Presupuesto Participativo 100% 34%
36%
66%
64%
Gobierno Regional
Municipalidad Provincial
80% 60% 40% 20% 0%
No cumple
Sí cumple
Fuente: FONIPREL
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 56
Por otro lado, sobre la base de la información de las propuestas ganadoras en las 4 convocatorias de FONIPREL, se observó que los proyectos del Gobierno Regional, Municipalidad Provincial y Municipalidad Distrital poseen montos de inversión promedio bastante similares a pesar de que cada uno debería alcanzar impactos de diferente magnitud. De acuerdo a los montos mínimos de inversión para proyectos regionales y provinciales detallados anteriormente, los proyectos regionales deberían poseer un monto de inversión 2.5 veces mayor que los proyectos provinciales. No obstante, a excepción del sector Infraestructura vial, en donde los proyectos regionales poseen una inversión promedio 3.47 veces mayor que los proyectos provinciales y distritales en conjunto, en los demás sectores la diferencia de inversión es menor a lo establecido: a) Saneamiento, 1.68 veces; b) Infraestructura agrícola, 1.60 veces; c) Educación Básica, 1.42 veces; d) Salud Básica, 1.41 veces; y e) Electrificación rural, 1.37 veces.
Gráfico 5: Montos promedio de Inversión de PIPs según nivel de gobierno 12
10.85 9.70
10
8.62
8 6.08
6 4
4.29
3.93 2.93 2.61
4.94 3.31 2.98
4.62 3.24 2.35
2.95
2.81
2
2.62
1.04
0 Educación Básica
Electrificación Infraestructura Rural Agrícola
Infraestructura Vial
Salud Básica
Saneamiento
Inversión Promedio Gobierno Regional Inversión Promedio Municipalidad Provincial Inversión Promedio Municipalidad Distrital
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 57
Fuente: FONIPREL
El deficiente dimensionamiento de las propuestas ha reflejado una incongruencia entre la norma (del PP) y la práctica al financiar proyectos de impacto subnacional, lo cual se debería principalmente a la dinámica que se ha establecido dentro de las regiones en que los gobiernos de menor jerarquía (provinciales o distritales) que no logren cubrir la contrapartida establecida por el FONIPREL acuden al GGRR para – a través de este- presentar sus propuestas cuyo impacto será de magnitud provincial o distrital pero en ningún caso regional14. III)
Mejorar el proceso de rendición de cuentas y ejecución lenta de proyectos15
Como se mencionó anteriormente, FONIPREL monitorea desde el MEF todo el proceso de ejecución de los proyectos a través de: a) informes trimestrales presentados por las entidades beneficiarias que contienen información sobre modificaciones, información de avances, logros y problemas en la ejecución, y b) las visitas in situ cada dos meses, y las reuniones personalizadas sostenidas con los beneficiarios. No obstante, en la práctica, el monitoreo de las propuestas cofinanciadas por el FONIPREL se han caracterizado por un limitado nivel de cumplimiento en la presentación de informes de ejecución de parte de las entidades ganadoras. Entre la primera y segunda convocatoria realizada por el FONIPREL, se aprobó la elaboración o ejecución de 637 propuestas, de las cuales sólo se recibieron 270 informes (42.4%): 1) en el caso de los PIPs, se aprobaron 447 propuestas, y se presentaron 217 informes (49% de los PIPs aprobados); 2) en el caso de Estudios de Preinversión, se aprobaron 190 propuestas, y se presentaron 53 informes (28% de los estudios aprobados). En cuanto a la ejecución financiera, a fines del año 2009, los beneficiarios reportaron PIPs y estudios de preinversión por una inversión total aproximada de S/. 457 millones,
14
Entrevista realizada a Jorge Quispe Medrano, representante de FONIPREL
15
FONIPREL. Informe de seguimiento de proyectos y/o estudios al tercer trimestre 2009. Febrero, 2010.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 58
de los cuales estuvo programado ejecutar S/. 286 millones, habiéndose ejecutado sólo S/. 126 millones (equivalente al 44% de lo programado). Por otro lado, al margen de la limitada ejecución de los recursos financieros, el 85.7% del monto ejecutado provino de la fuente FONIPREL y el 14.3% de la fuente de los beneficiados. El escenario ideal según el FONIPREL es que se gaste proporcionalmente y paralelamente los recursos del FONIPREL y los recursos propios, a lo largo de la vida útil del proyecto. Sin embargo, resulta comprensible que los gobiernos tiendan a gastar más rápidamente los recursos del FONIPREL, si se considera que la mayoría de los Gobiernos Subnacionales que se financian son de alta necesidad y bajos recursos, en los que FONIPREL transfiere entre el 85% y 98% de la inversión requerida; no obstante para aquellos gobiernos con altos recursos se ha registrado que la proporción del uso de los recursos del FONIPREL vs. recursos propios es irregular, tendiendo a priorizar el uso de los recursos de FONIPREL para utilizar después los recursos propios, una vez que los recursos del fondo se encuentran agotados16.
IV)
Aumentar la utilización de recursos destinados a la elaboración de Estudios de Pre inversión
A través de las cuatro convocatorias del FONIPREL, se ha destinado en promedio el 98.3% de los recursos del fondo hacia el cofinanciamiento de los PIPs y el 1.7% restante al cofinanciamiento de los estudios de preinversión. Esto debido a que el FONIPREL ha mantenido la política de cofinanciar un máximo de 3 PIPs y 1 estudio de preinversión por gobierno, en las cuatro convocatorias. A pesar de que los montos presupuestados para estudios de preinversión no han sido utilizados plenamente, se ha observado que cofinanciar sólo un estudio de preinversión por gobierno suele ser insuficiente para la capacidad de elaboración de estudios de preinversión de calidad que poseen las regiones17. Lo que ha sucedido en 16
Entrevista realizada a Jorge Quispe Medrano, representante de FONIPREL.
17
Ídem
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 59
distintas localidades participantes del FONIPREL es que 1) los gobiernos regionales o locales poseen una baja capacidad para elaborar estudios de preinversión debido al escaso y poco calificado recurso humano y 2) los recursos financieros son insuficientes para contratar técnicos profesionales locales o inclusive de otras localidades. Esto ha generado que se opte por la contratación de profesionales menos costosos que generalmente elaboran estudios deficientes. Debido a ello, el FONIPREL ha decidido ampliar las vacantes de cofinanciamiento de uno a dos estudios de preinversión por gobierno, para la quinta convocatoria del 2011. Gráfico 6: Porcentaje de cofinanciamiento otorgado según PIP o Estudio de Preinversión 100%
2.36%
1.92%
1.29%
1.32%
97.6%
98.1%
98.7%
98.7%
I
II
III
IV
90% 80% 70% 60%
PIP
Estudio de preinversión
Fuente: FONIPREL
2.4.1.1.2 Programa de Modernización Municipal (PMM)18 A. Descripción del funcionamiento19 El Programa de Modernización Municipal fue creado por el Ministerio de Economía y Finanzas con el objetivo principal de incentivar a los gobiernos locales para que se 18
Existe también el Programa de Incentivos Municipales, cuyas características son similares al PMM, pero
no se desarrollará en el presente documento. 19
Forgestool. Herramientas para una gestión de inversiones eficiente e innovadora. Programa de
Modernización Municipal
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 60
modernicen y avancen hacia un enfoque de gestión por resultados. De ésta manera, el PMM busca mejorar la gestión de las municipalidades proponiéndoles metas de desarrollo. El cumplimiento de dichas metas permitirá que el MEF transfiera a las municipalidades
recursos
adicionales
los
cuales
se
utilizarán
en
las
áreas
programáticas aprobadas por el Programa. No obstante, éstos recursos podrían ser utilizados en otras áreas siempre que el Consejo Municipal lo estime conveniente, y no atente contra las metas establecidas en el Programa. El PMM posee dos objetivos específicos: 1) incrementar la recaudación de los impuestos municipales a través de la mejora de la gestión financiera, y 2) generar condiciones favorables al clima de negocios a través de la mejora en la provisión de servicios públicos, infraestructura básica y simplificación de trámites, entre otros temas de importancia. Para organizar adecuadamente las metas que deben cumplir las 1838 municipalidades provinciales y distritales del Perú, éstas han sido clasificadas en función a factores sociales, demográficos, y geoeconómicos que consideran tres variables: a) la población proyectada del INEI, b) el monto en soles recaudado por concepto de Impuesto Predial de acuerdo al SIAF, y c) el Índice de Desarrollo Humano Distrital elaborado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. De ésta manera, las ciudades principales se clasificarán de la siguiente manera: a) Ciudad Principal tipo “A”: municipalidades ubicadas en el quintil superior a partir del Índice de Potencialidades (suma de las tres variables mencionadas anteriormente), que se encuentran localizadas en centros de desarrollo y son dinamizantes del entorno local o regional b)
Ciudad Principal tipo “B”: resto de municipalidades que no alcanzaron el quintil superior en el Índice de Potencialidades.
El resto de municipalidades que no fueron considerados dentro de las ciudades principales, se clasificaron de acuerdo al número de viviendas urbanas: c)
Ciudades no principales con 500 o más viviendas urbanas
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 61
d)
Ciudades no principales con menos de 500 viviendas urbanas.
Asimismo, el PMM establece como criterios para la asignación de recursos, el cumplimiento de metas en las siguientes áreas programáticas: a)
Recaudación de Impuestos Municipales
b) Generación de condiciones favorables para el clima de negocios: simplificación de trámites c)
Generación de condiciones favorables para el clima de negocios: servicios públicos e infraestructura
La evaluación del cumplimiento de las metas es realizada por la Dirección Nacional de Presupuesto Público. Las municipalidades tienen como plazo máximo para el cumplimiento de las metas hasta el último día del mes de Febrero y el último día del mes de Agosto de cada año. Las metas que deberían haberse cumplido hasta febrero se evalúan hasta el mes de Marzo, aquellas metas que deberían haberse cumplido hasta agosto, se evalúan hasta el mes de Setiembre. Asimismo, el PMM estableció que en caso alguna municipalidad no cumpliera con las metas establecidas hasta el mes de Febrero, éstas se acumularían hasta el mes de Agosto, por lo que la evaluación se realizaría sobre el acumulado de metas. Los medios de verificación de metas se dan de diferentes maneras sea a través del llenado de formatos a ser presentados al MEF, la observación directa, los informes del supervisor de campo o a través del Sistema Integrado de Administración Financiera –SIAF. La asignación de recursos del PMM se distribuye 50% en Marzo y el 50% restante en Setiembre. La asignación de los recursos se efectúa de acuerdo al siguiente procedimiento: a)
Se determina el monto máximo a recibir por cada municipalidad en el ejercicio fiscal de acuerdo al Índice de Distribución elaborado por el MEF en función a la población de cada distrito
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 62
b)
Se calcula el monto que corresponde a cada municipalidad en función a la evaluación de metas y las ponderaciones cruzadas entre área programática y tipo de ciudad.
Tabla 16: Ponderaciones según Área programática y Tipo de Ciudad
Ciudades principales Tipo A Ciudades principales Tipo B Más de 500 viviendas urbanas Menos de 500 viviendas urbanas
Nº de Distritos
Gestión Financier a
Clima de NegociosSimplificació n de Trámites
40
20%
60%
209
30%
40%
555
40%
20%
1030
30%
NA
Clima de NegociosServ. Público e Infraestructur a 20% 30% 40% 70%
Fuente: DS N°002-2010-EF: “Procedimientos para el Cumplimientos de metas y asignación de recursos del programa de Modernización Municipal”
De esta manera, el cumplimiento de las metas en cada área programática estará dado por el número de metas cumplidas en cada área entre el número total de metas establecidas para dicha área. El resultado anterior ponderado por el peso de cada área programática según tipo de ciudad arrojará el porcentaje de cumplimiento total del municipio. Así pues, el monto efectivo que le corresponderá a cada municipio estará determinado por el porcentaje de cumplimiento total aplicado al monto máximo asignable al mismo municipio. Finalmente el PMM cuenta con un componente Programa de Asistencia Técnica, en el que el MEF coordina con las entidades correspondientes la asistencia técnica a las municipalidades respecto a los siguientes aspectos: mejoras en las herramientas de gestión tributaria, mejoras en la simplificación de trámites, y mejoras en la provisión de servicios públicos e infraestructura.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 63
B. Aciertos y Lecciones20 El MEF realizó un estudio econométrico para identificar los determinantes del cumplimiento de las metas del Programa de Modernización Municipal a través de un modelo de regresión por tipo de clasificación municipal. Según los resultados obtenidos por el estudio, para el caso de la clasificación Ciudades Principales Tipo A, el monto del incentivo otorgado por el PMM, variable determinada como la proporción del monto del incentivo sobre los ingresos totales del municipio, contrariamente a lo que se esperaba, no resultó una variable significativa y, por lo tanto, no obtuvo un impacto significativo sobre la proporción de cumplimiento de las metas en este grupo. No obstante, el mismo análisis realizado para zonas rurales muestra que un aumento de un punto porcentual en el incentivo como proporción del ingreso conllevaría a un aumento de 52 puntos porcentuales en el incremento de cumplimiento de metas. El segundo determinante considerado como la proporción del canon sobre el ingreso total de la localidad, tampoco obtuvo un impacto significativo sobre la tasa de cumplimiento de metas. Este último resultado suena razonable dado que la mayoría de municipios del tipo A se encuentran localizados en Lima Metropolitana, donde los niveles de Canon son relativamente más bajos que en otras regiones del país, por lo que la transferencia del canon podría no tener impacto alguno en la capacidad de cumplimiento de metas en zonas urbanas. De forma contraria, al analizar la regresión para los municipios localizados en zonas rurales, la proporción del canon sobre los ingresos totales municipales si poseen una relación indirecta significativa con el nivel de cumplimiento: un aumento de un punto porcentual del canon con respecto al ingreso llevaría a una disminución del cumplimiento de metas en 5 puntos porcentuales. El cambio del resultado para las zonas rurales es un resultado esperado si consideramos que el canon se reparte en mayor proporción en las zonas rurales donde se desarrolla la minería. Así pues, un 20
Sobre la base del Informe N° 012-2010-ef/76.18: Informe de Evaluación de metas del Programa de
Modernización Municipal. Setiembre 2010.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 64
aumento en el canon desincentivaría al municipio a participar en el PMM dado el costo que le significa comprometerse a metas para recibir transferencias condicionadas cuando actualmente recibe transferencias incondicionadas por el canon. En tercer determinante del cumplimiento de metas fue la capacitación otorgada a la municipalidad el cual ha tenido un resultado mixto: resultado positivo para las capacitaciones que tienen estrecha vinculación con las metas propuestas, y resultado negativo para las capacitaciones que intentan mejorar la gestión municipal a nivel general. Para las municipalidades tipo A, la capacitación en temas de catastro urbano incrementa el nivel de cumplimiento de metas en 7.5 puntos porcentuales en el mismo municipio, dado que éste último es un tema directamente relacionado con los temas de tributación predial considerados en las metas. El mismo escenario sucede con las municipalidades tipo B, donde las capacitaciones en seguridad ciudadana tienen un impacto positivo de 4 puntos porcentuales en el cumplimiento de metas, dado que una de las metas del PMM es la de gestionar la formulación de un proyecto para fortalecer la seguridad de su localidad. Por el contrario, las capacitaciones realizadas en gestión municipal disminuyeron la proporción de cumplimiento de metas, posiblemente porque en el corto plazo el beneficio de dichas capacitaciones no es perceptible para los funcionarios dentro de las municipalidades, lo que podría conllevar a una distracción de tiempo y esfuerzos que reduce la capacidad de cumplir las metas en el tiempo previsto. En último lugar, de manera menos significativa, un mayor número de maquinarias en el municipio, y la presencia de conexión a internet también ha tenido efectos positivos en el cumplimiento de las metas, aunque no necesariamente en todas las clasificaciones municipales. De acuerdo a los resultados explicados anteriormente, se podría afirmar que, en el marco del PMM, las municipalidades con un mayor número de metas cumplidas serían aquellas que definitivamente posean un personal capacitado en los temas referidos a las metas planteadas y que, para algunos casos, posean una menor proporción de
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 65
canon sobre los ingresos totales, así como un mejor equipamiento (maquinaria e internet) dentro del municipio.
2.4.1.1.3 Asistencia Técnica en Inversión Pública a Gobiernos Regionales Fortalecimiento de los Gobiernos Subnacionales21 para la Gestión Fiscal y la Inversión Pública Regional y Local A. Descripción del funcionamiento La asistencia técnica fue ejecutada por Apoyo Consultoría y financiada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), en coordinación con la Dirección General de Política de Inversiones (ex DGPM) del MEF, durante 2009 y 2010. Tuvo como objetivo general fortalecer las capacidades de gestión fiscal y gestión integral de proyectos de los gobiernos regionales y locales. En el ámbito regional se trabajó con los Gobiernos Regionales de Cajamarca y San Martín. Para el logro de este objetivo se plantearon dos componentes: i) Fortalecimiento de gestión del ciclo de proyectos, tuvo como objetivo mejorar la calidad y capacidad del gasto en inversión pública con eficacia y eficiencia; ii) Fortalecimiento de la gestión fiscal y financiera. Para efectos del presente estudio sólo nos ocuparemos del primer componente, por estar relacionado a la inversión pública. Inicialmente se realizó un diagnóstico en donde se encontraron los principales problemas relacionados a la gestión del ciclo de inversiones: ·
Una asignación de recursos que no está orientada al cierre de la brecha entre las necesidades de servicios públicos por parte de la población y los servicios públicos existentes.
21
Los Gobiernos Subnacionales, están referidos a los Gobiernos Regionales y locales.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 66
·
Una atomización de las inversiones. Este problema se entiende como la formulación, programación y ejecución de proyectos de inversión cuyos impactos se dan en un ámbito local o muy reducido.
·
Una inadecuada calidad de los estudios de preinversión y de los expedientes técnicos. Esta problemática se ve reflejada en las considerables variaciones que se dan entre los montos de inversión y plazos de ejecución que se estiman en los estudios de preinversión y definitivos, y los que realmente se ejecutan.
En el marco del componente Fortalecimiento de la Gestión del ciclo de Proyectos, se realizaron cuatro actividades clave: ·
Acompañamiento en la ejecución del presupuesto de inversiones. Se realizó seguimiento a la ejecución de inversiones a través de Comités Regionales de Inversión (CRI), en los cuales se eligieron 10 proyectos. Estos proyectos fueron seleccionados en coordinación con las autoridades de cada gobierno regional y local y los funcionarios del MEF. El objetivo de estos fue solucionar los problemas que pudieran presentarse en la ejecución de los mismos. Dichos comités fueron respaldados por ingenieros residentes que brindaron un respaldo a través de información física y financiera de los proyectos en ejecución.
·
Desarrollo de términos de referencia (TdR) en sectores clave. Se desarrollaron TdR para la contratación de consultorías para la elaboración de estudios de preinversión y estudios definitivos en los sectores de infraestructura vial (carreteras), saneamiento y riego.
·
Sistema Integral de Seguimiento de Proyectos de Inversión (SISPI). Se desarrolló como una herramienta facilitadora del seguimiento de la ejecución de inversiones en los Gobiernos Regionales. Actualmente, el sistema ya se encuentra en funcionamiento en los departamentos de Cajamarca y San Martín y tiene las siguientes características: o
Información actualizada.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 67
o
Interconexión al SIAF y Banco de Proyectos del SNIP.
o
Plataforma de almacenamiento y administración de documentos virtuales.
·
o
Sistema web accesible desde cualquier punto con acceso a internet.
o
Reportes a la medida del usuario.
Planes
de
modernización
institucional.
Se
desarrollaron
planes
de
modernización institucional en los Gobiernos Regionales intervenidos, con la finalidad de mejorar las capacidades de gestión para la provisión de servicios públicos. Estos planes son guías de acción para la consecución de objetivos de largo plazo con estrategias de mediano plazo y acciones en el corto plazo. El plan parte de un diagnóstico de la problemática regional para luego identificar los ejes de trabajo que deben seguirse. Finalmente estos ejes se traducen en programas de inversión, cuya contratación se puede llevar a cabo utilizando los términos de referencia que son incluidos como anexos en el plan. El desarrollo de la asistencia técnica ha vendido acompañado con labores de monitoreo y evaluación en forma permanente. Estas se han llevado a cabo a través de las siguientes actividades: ·
Matriz de marco lógico de seguimiento de las actividades de la asistencia.
·
Reuniones periódicas entre la consultora, funcionarios de la Dirección General de Política de Inversiones (ex DGPM) y funcionarios del Banco Interamericano de Desarrollo.
·
Informe parcial e informe final de la asistencia técnica.
B. Lecciones aprendidas ·
En esta intervención se tomó la decisión de asignar consultores residentes en las sedes de los Gobiernos Regionales intervenidos.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 68
·
Es de suma importancia involucrar a los futuros usuarios de un sistema en el desarrollo del mismo, además antes de implementarlo debe tenerse pleno conocimiento de la disponibilidad de software y hardware de la institución.
·
Implementación de una matriz de compromisos. En las reuniones de seguimiento llevadas a cabo periódicamente se tomaban decisiones y pactaban acuerdos, los cuales no eran del todo cumplidos. De ahí el motivo de trabajar con una matriz de compromisos, donde se detallen las tareas asumidas por cada parte, los responsables y los plazos de ejecución de las mismas.
Fortalecimiento de Capacidades en Proyectos de Inversión Pública en Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales (Programa de Modernización y Descentralización del Estado). Primera Fase22
A. Descripción del funcionamiento El Programa de Modernización y Descentralización del Estado (PMDE), con apoyo del BID y en estrecha coordinación con la DGPI – MEF, condujo durante el año 2009 la Primera Fase del Programa “Fortalecimiento de Capacidades en Proyectos de Inversión Pública en Gobiernos Regionales y Locales”. El objetivo del Programa fue fortalecer institucionalmente a los Gobiernos Regionales y Locales a través de acciones de capacitación, asistencia técnica y asesoría especializada en la aplicación de las normas técnicas, métodos y procedimientos en las diferentes fases del ciclo de los proyectos de inversión pública, en el marco establecido por el SNIP. El área de intervención fue definida en base al ámbito de los Gobiernos Regionales considerados de muy alta necesidad, según la clasificación del FONIPREL. Por tanto la asistencia técnica se definió para seis Gobiernos Regionales, en un comienzo, ya que
22
Esta información fue tomado del Libro “Hacia un Modelo de Asistencia Técnica a Gobiernos Regionales
en Gestión de la Inversión Pública. Sistematización de Experiencias”. PCM-MEF.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 69
luego se adicionarían otros dos Siendo estos: Amazonas, Ayacucho, Apurímac, Cusco, Huancavelica, Huánuco, Pasco y Puno23. La asistencia técnica estuvo estructurada en tres etapas: ·
Etapa I: Análisis situacional y línea base. Cuyo objetivo fue conocer la situación actual de la cartera de proyectos en la fase de preinversión e inversión, así como los procesos inherentes al ciclo de proyecto del SNIP en las instancias regionales.
·
Etapa II: Asistencia “in situ” y acompañamiento. Cuyo objetivo fue apoyar en la mejora del ciclo de proyectos de inversión pública en los Gobiernos Regionales (calidad de estudios, optimización de plazos, instancias de trámite y coordinaciones interinstitucionales, normas directivas, entre otras).
·
Etapa III: Evaluación y sistematización. Cuyo objetivo fue evaluar los resultados de la metodología de desarrollo de capacidades en proyectos de inversión pública en Gobiernos Regionales y Locales, determinando el nivel de metas alcanzadas, según el cronograma de acciones y los indicadores establecidos al inicio por proyecto.
La asistencia técnica a Gobiernos Regionales, se realizó de manera presencial y constante por el lapso de cuatro meses, y estuvo enfocada en ayudarlos a que puedan destrabar algunos procesos dentro del ciclo de proyectos de inversión pública, tanto en la fase de preinversión como en la de inversión. Par ello se seleccionó una cartera de proyectos que permitiría mostrar el avance concreto dentro del plazo establecido para la asistencia técnica.
23
No obstante el Gobierno Regional de Puno pidió ser excluido de la asistencia técnica, en tanto que la
Región Cusco solo avanzó la mitad de lo programado, debido al cambio de autoridades y la presencia de fenómenos naturales.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 70
La forma de trabajo fue adoptada sobre la base del método “aprender haciendo”, es decir, el equipo se tuvo que involucrar directamente en las tareas que se definieron por cada uno de los proyectos de la cartera seleccionada. B. Lecciones aprendidas en los Gobiernos Regionales ·
Importancia del diagnóstico previo y evitar duplicidades.
·
Debe haber una demanda de asistencia técnica bien identificada en los Gobiernos Regionales.
·
La selección de cartera es un proceso vital para el éxito de la asistencia técnica.
·
Es necesario considerar un tiempo previo para el diseño de indicadores, sin que se afecte el tiempo efectivo de la asistencia técnica, que no debería ser menor a 6 meses.
·
Necesidad de equilibrar la composición de los equipos de especialistas SNIP: por lo menos, uno para preinversión y otro para inversión.
·
La presencia permanente de los especialistas SNIP es valorada por los funcionarios regionales.
·
La elaboración de flujogramas y cronograma de actividades, permite realizar un seguimiento efectivo de la asistencia técnica.
·
Existe mayor apertura y recepción favorable a la asistencia técnica en las áreas relacionadas con la preinversión y mucho menos en las que se relacionan con la ejecución de obras.
Fortalecimiento de Capacidades en Proyectos de Inversión Pública en Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales (Programa de Modernización y Descentralización del Estado). Segunda Fase24
24
Esta información fue tomado del Libro “Hacia un Modelo de Asistencia Técnica a Gobiernos Regionales en Gestión de la Inversión Pública. Sistematizacióde Experiencias”. PCM-MEF.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 71
A. Descripción del funcionamiento La Segunda Fase se llevó a cabo en el 2010 a ocho Gobiernos Regionales, divididos en dos zonas de trabajo: Costa Norte (Tumbes, Piura, Lambayeque y La Libertad) y Costa Sur (Ica, Arequipa, Moquegua y Tacna). El Programa estuvo orientado a ayudar a los Gobiernos Regionales a superar las debilidades más notorias de la gestión de la inversión pública. Entre las principales debilidades identificadas al inicio de la intervención destacan: ·
Portafolio de proyectos no orientado al cierre de brechas sociales.
·
Atomización de la inversión pública en múltiples microproyectos.
·
Débil articulación entre los distintos instrumentos de planificación: Plan de Desarrollo Concertado (PDC), Plan Estratégico Institucional (PEI), Plan Operativo Institucional (POI), Programación Multianual de Inversión Pública (PMIP) y el Presupuesto.
·
Limitaciones del proceso de presupuesto participativo, en particular efectos no deseados sobre la atomización de la inversión pública.
·
Estudios de preinversión débilmente formulados, en parte por la falta de recursos presupuestales apropiados, pero sobre todo por limitaciones en la conducción de los procesos de selección, contratación y supervisión de consultores.
·
Debilidades en la elaboración de los TdR para contratación de estudios de preinversión.
·
Limitada dotación de personal para la supervisión de estudios.
·
Debilidad en la asignación de presupuesto a los proyectos.
·
Debilidad en la elaboración de expedientes técnicos.
·
Deficiente esquema de contrataciones de supervisores para estudios y obras.
·
Ejecución deficiente de obras debido a mala calidad de expedientes técnicos y términos de referencia de contratos.
·
Inexistencia de expedientes de liquidación de obras.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 72
·
Débil operación y mantenimiento de las obras.
·
Inexistencia de estudios de evaluación ex post.
La asistencia técnica estuvo estructurada en tres etapas: Etapa I: Diagnóstico ·
Elaboración de diagnóstico. Los especialistas SNIP levantan información que permita determinar:
·
o
Niveles de ejecución presupuestal (PIA/PIM/ejecución).
o
Composición de la cartera de inversiones.
o
Capacidades de los técnicos involucrados y los cuellos de botella.
Selección de cartera. Los especialistas SNIP seleccionan una cartera de proyectos sobre los cuales se desarrollará la asistencia técnica, apoyo y acompañamiento. Esta cartera debe estar conformada por proyectos en la fase de preinversión e inversión, los que deben cumplir los siguientes criterios:
·
o
Que atiendan las principales brechas del departamento.
o
Que tengan resultados factibles de alcanzar en el corto plazo.
o
Que no estuvieran en arbitraje.
o
Que sean de envergadura importante.
Ficha de proyecto. Una vez aprobada la cartera, los especialistas SNIP elaboran una “ficha de proyecto” que sirve como diagnóstico del PIP y que es tomada como referencia para el monitoreo y evaluación de la asistencia.
Etapa II: Planificación Comprende el plan de trabajo en función a los objetivos y metas de la asistencia técnica en cada PIP de la cartera aprobada. En esta etapa los especialistas hacen uso de un conjunto de herramientas elaboradas para una adecuada sistematización del
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 73
proceso de asistencia técnica y el monitoreo y evaluación de los resultados, entre las que se tienen la matriz de indicadores, el diagrama de flujos y el cronograma de actividades. Etapa III: Impulso de la cartera ·
Asistencia técnica permanente. Sobre la base de la cartera seleccionada y las herramientas
elaboradas
y
aprobadas
los
especialistas
inician
el
acompañamiento a la cartera de proyectos que les corresponde. ·
Desarrollo de eventos. Luego de haber identificado algunas debilidades comunes en los técnicos y procesos, los especialistas identifican algunos temas que pudieran ser motivo de la realización de talleres.
·
Supervisión y monitoreo de la asistencia. Los especialistas informan del avance de la asistencia técnica y el cumplimiento de metas.
Etapa IV: Cierre de la asistencia Tiene por objetivo sistematizar la información final alcanzada por los especialistas y las opiniones de los beneficiarios de la asistencia técnica, específicamente de las áreas involucradas en el proceso.
B. Lecciones aprendidas ·
Debilidades en la elaboración de los TdR para contratación de estudios de preinversión.
·
Necesidad de vincular la asignación de recursos con las metas de superación a través del PMIP.
·
Desarrollar estudios sectoriales de base y estudios de pre inversión específicos suficientemente sólidos.
·
Necesidad de establecer en los contratos cláusulas que protejan a la entidad ante un virtual incumplimiento por parte del contratado.
·
Mejorar sustancialmente los TdR, acciones de supervisión de estudios, administración de contratos y registro de especialistas de proyectos de
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 74
inversión pública (REPIP). ·
En lo que se refiere a los expedientes técnicos, incidir en la importancia de mantener la correspondencia entre la fase de pre inversión e inversión, así como mejorar los procesos de verificación de viabilidad y deshabilitación de PIP.
·
Dotar a las entidades involucradas en la ejecución de los proyectos de la retroalimentación que emerge de un sólido sistema de monitoreo y evaluación.
·
Desarrollar guías metodológicas, programas de capacitación e instrumentos de gestión para la etapa de inversión del ciclo de los proyectos.
·
Desarrollar guías metodológicas, programas de capacitación e instrumentos de gestión para la etapa de post inversión del ciclo de los proyectos.
·
Instalación de los Comités Regionales de Inversión (CRI), como órganos de coordinación y dirección de la gestión de los proyectos a lo largo de todo el ciclo.
2.4.1.2 Experiencias a Nivel Internacional 2.4.1.2.1 Programa de (FORTEM)
Fortalecimiento
de
Estados
y
Municipios
A. Descripción del funcionamiento El Programa de Fortalecimiento de Estados y Municipios (FORTEM) fue iniciado en el 2001 y tiene como objetivo general apoyar en el proceso de descentralización en México a través de una cooperación entre el BID y el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS). El programa tiene como objetivos específicos: ·
Introducir mejores prácticas dirigidas a fortalecer la gestión de los recursos públicos para los Gobiernos Subnacionales (componente de fortalecimiento institucional)
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 75
·
Fortalecer la situación financiera y financiar proyectos de inversión de alta rentabilidad social (componente de inversión para financiación de proyectos)
Entre los principales sectores que atiende se encuentran los sectores de agua potable, saneamiento y alcantarillado, carreteras, manejo de residuos sólidos, medio ambiente, vialidades y transporte, equipamiento urbano y municipal. En el componente de fortalecimiento institucional, inicialmente se estableció la obligatoriedad de cumplir con siete criterios que se enfocaban a resolver la problemática antes descrita: transparencia, rendición de cuentas, administración del ramo 33, administración tributaria, planificación de inversiones, presupuesto y contabilidad. Posteriormente, dichos criterios fueron sustituidos por planes de acción de mejora del desempeño diseñados como “traje a la medida”, para lo cual se desarrolló una metodología de diagnóstico y un manual de buenas prácticas El Programa opera en las siguientes etapas: ·
Diagnóstico financiero e institucional del gobierno participante. La herramienta utilizada para elaborar los diagnósticos y planes de acción base son los Manuales de Diagnóstico y de Buenas Prácticas Financieras e Institucionales para Estados y Municipios, elaborados conjuntamente por Standard and Poor´s, BANOBRAS y el Banco.
·
Elaboración de plan de acción base que incluye las acciones de fortalecimiento, metas y calendario de cumplimiento. Para elaborar el
plan de acción se
consideran las debilidades identificadas en la fase de diagnóstico, y se consulta el Manual de Buenas Prácticas Financieras e Institucionales, que incluye recomendaciones para mejorar áreas críticas de la administración estatal o municipal a partir de experiencias de otros municipios en México. ·
Integración del plan de inversión a financiar. La unidad a financiar fue el plan de inversión conformado por proyectos de infraestructura prioritarios a ser financiados con crédito utilizando recursos del Banco.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 76
·
Mejora del desempeño. En la medida en que un estado o municipio mejora su desempeño, a través de la ejecución del plan de acción, tenía acceso a tramos de desembolso de recursos de crédito para destinarlo a financiar el plan de inversión. Este esquema de condicionalidad funcionó adecuadamente en términos de que verificaba la mejora en el desempeño de los Gobiernos Subnacionales, aunque desde el punto de vista financiero se constituyó en un mecanismo poco ágil para acceder a los recursos, como se comenta más adelante.
El programa ha sido pensado bajo el esquema multifase, es decir, se desarrolla en tres fases, las cuales en total tienen una duración de nueve años. La primera fase establece los criterios de efectividad especialmente financieros. La fase dos servirá para ajustar, mejorar y consolidar criterios mecanismos y productos, y la fase tres permitirá continuar con los ajustes y expandir la cobertura del Programa. El mecanismo funciona de la siguiente manera, inicialmente en la primera fase también se evaluará si se cumple con los criterios señalados y progresivamente se dará financiamiento de acuerdo al cumplimiento de metas, dicho financiamiento se dará a través de BANOBRAS. Los montos de desembolso para el componente de gestión se establecen en tres bloques de desembolso (48%, 12% y 40% de la línea de crédito total).
El
financiamiento de los proyectos de infraestructura se estableció como un incentivo a la mejora en la gestión. Los plazos largos del financiamiento (hasta 25 años) y el poder financiar hasta el 50% de los planes de inversión multisectoriales constituyeron un incentivo para participar en el programa.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 77
B. Lecciones Aprendidas25 Dada la complejidad del FORTEM, en ésta sección se realizará un recuento de las principales
lecciones
aprendidas
clasificadas
por
las
principales
características/responsabilidades del fondo. I)
Sobre la competitividad del FORTEM frente a otras fuentes de financiamiento
Una de los principales desafíos del FORTEM es que representa una fuente de financiamiento adicional para los Gobiernos Subnacionales (GSN) en México, es decir posee competencia. En éste punto, el informe detalla que en el diseño original del FORTEM éste logró ofrecer las condiciones favorables a los GSN que los mercados financieros carecían, caracterizados por una escasa capacidad de financiamiento, aunado a la dificultad de los GSN para servir la deuda. Sin embargo, a medida que los mercados financieros ganaron solidez en los años subsiguientes, surgieron nuevas fuentes de financiamiento para los GSN, mientras que las finanzas locales de los gobiernos también se consolidaron. De ésta forma, el FORTEM perdió competitividad y se presenta como un desafío identificar las fortalezas del diseño que le permita mantener una ventaja comparativa para los fines financieros e institucionales que persigue. Entre algunas de las recomendaciones que se propusieron para incrementar la competitividad del FORTEM fueron: 1) simplificar los trámites en cada una de las etapas, 2) definir una diferenciación específica de la banca comercial, 3) definir una política de correlación con los programas públicos de fortalecimiento institucional de los GSN, 4) Definir una estrategia clara de complementariedad con otros instrumentos de financiamiento de proyectos, es especial los que incluyan al sector privado, entre otros. 25
Ésta sección fue elaborada sobre la base de DECIDE SOLUCIONES ESTRATÉGICAS S.C. “Programa Multifase
de Inversiones y de Fortalecimiento Institucional y Financiero a Estados y Municipios (FORTEM)” Evaluación Fase I (2006)
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 78
II)
Sobre la Efectividad del FORTEM
La efectividad del FORTEM para cumplir sus objetivos también ha sido un espacio para extraer algunas enseñanzas. La medición de la efectividad del FORTEM ha enfrentado serias dificultades metodológicas principalmente por la insuficiente cantidad de ejemplos que distinguen cuando sí se contó con el financiamiento de FORTEM y cuando no se contó con cofinanciamiento. Asimismo, la evidencia encontrada ha sugerido que existen factores más importantes que los elementos propios del diseño del FORTEM que influyen sobre la efectividad del mismo, como por ejemplo, el grado de empoderamiento de las autoridades que gestionan los Programas de Acción Base. De ésta manera, la efectividad del FORTEM estaría en función tanto de los componentes internos del mismo, como del contexto institucional donde se espera que opere. Como recomendaciones para éste punto se propuso: generar condiciones de certidumbre jurídica para la continuidad de las acciones en materia de fortalecimiento institucional, generar mecanismos de promoción del compromiso de los GSN, entre otros mecanismos. III)
Sobre el cumplimiento de los Programas de Acción de Base (PAB)
En cuanto al cumplimiento de los Programas de Acción Base (PAB), la evidencia sobre los avances en las metas establecidas en dichos programas, muestra que las metas fueron cumplidas en la medida en que ellas mismas fueron diseñadas por los GSN participantes en el FORTEM. IV)
Sobre el uso sectorial de los recursos
En éste ámbito se ha verificado a nivel documental la correspondencia entre los proyectos de obras contenidos en los planes de inversión de los municipios acreditados, y las áreas que permite el financiamiento del Programa. Es decir, no se observa la inclusión de algún proyecto que no corresponda con los usos permitidos por el FORTEM. No obstante, no se tiene la certeza de si las obras incluidas en los programas de inversión corresponden estrictamente a las prioridades de los gobiernos
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 79
locales expresados en sus planes de desarrollo, como lo pretendía originalmente el programa. V) Las
Sobre los procesos de negociación, contratación y supervisión actividades
preparatorias
de
la
documentación
(estudios,
programas
o
justificaciones, entre otros) que es solicitada como parte del conjunto de requisitos para optar por recursos crediticios, así como la supervisión requerida, involucran un costo monetario y de tiempo que, en muchas ocasiones, no es fácilmente cuantificable para los potenciales usuarios del crédito, especialmente los municipios de reducida capacidad financiera e institucional, lo que conlleva a: a) encarecimiento del costo final del crédito para todas las partes, b) disminución de efectividad en desembolsos y en la consecuente ejecución de los proyectos, c) recurrente supervisión que requiere atención detallada del acreditado. La suma de todos los costos y procedimientos representa una desventaja frente a la estrategia que impulsaría la banca comercial (línea de crédito simple con desembolso total). En éste punto se ha recomendado que el Diagnóstico Financiero e Institucional elaborado sea utilizado como documento único ante las instancias de aprobación, Secretaría de Finanzas Estatal y en las agencias calificadoras para reducir costos y tiempos de negociación al acreditante. Asimismo, se propone que la evaluación de avances de las metas del PAB sea realizada por evaluadores externos y en un plazo definido para incrementar la velocidad de los desembolsos futuros. VI) Planes definidos a priori versus planes de fortalecimiento adaptables a las condiciones de cada gobierno local (“trajes únicos versus” “trajes a la medida”)26 Los planes de fortalecimiento adaptables a las condiciones de cada gobierno local tienen mayores posibilidades de ser “apropiados” por los gobiernos locales. El FORTEM inicialmente integraba los planes de fortalecimiento con siete reformas definidas a priori. Los planes definidos de ésta manera fueron percibidos como una imposición. No 26
Dolores, Manuel; Estudios de caso de proyectos de mejora de la gestión subnacional
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 80
obstante cuando se cambió la dinámica a un esquema de planes de acción adaptables a las necesidades de cada gobierno fue mayor la aceptación. VII) Condicionalidades versus planes voluntarios27 Los programas que vinculan el desembolso de recursos al cumplimiento de mejoras en desempeño tienen por su propia naturaleza un menor grado de aceptación que los planes voluntarios. No obstante, su aplicación podría justificarse en aquellos casos de carencia de condiciones mínimas de gobierno y existencia de problemas de corrupción y falta de transparencia. De forma contraria, los planes de fortalecimiento que se adoptan voluntariamente tienen mayores posibilidades de penetrar en las estructurales organizaciones de los gobiernos locales. Las múltiples cooperaciones técnicas a los países miembros del BID es una muestra de aceptación de la asistencia técnica como un valor agregado. 2.4.1.3 Resumen de lecciones aprendidas A partir del análisis de antecedentes que se ha realizado, se ha registrado una serie de lecciones que sirven como guía para el posterior diseño del Fondo de Incentivos (FI): En cuanto al FONIPREL (1) La calidad de las propuestas elaboradas por los GGRR y GGLL es de mínimo nivel, lo que ha generado una alta tasa de desaprobación de PIPs y estudios de preinversión. Se sugiere que el FI considere el acompañamiento a los GGRR en el proceso de elaboración de estudios de preinversión como de PIPs para elevar la calidad de los estudios cofinanciados por el FI, y garantizar ex ante que los proyectos están correlacionados con las necesidades prioritarias de la región. (2) Se ha registrado un inadecuado dimensionamiento de PIPs, donde los GGRR pueden llegar a financiar proyectos de alcance provincial, incluso distrital. Se recomienda que el FI respete el cumplimiento de por lo menos dos de las tres 27
Ídem
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 81
características de un PIP de ámbito regional: i) no debe ser menor a los S/ 3 millones, ii) debe beneficiar a tres distritos que se encuentren ubicados en dos provincias como mínimo, y iii) su población objetivo debe ser por lo menos el 5% de la población regional. (3) Existe dificultad en que los GGRR y GGLL cumplan adecuadamente con la rendición de cuentas sobre el avance físico y financiero del proyecto. Se recomienda que el FI utilice un modelo de monitoreo y rendición de cuentas que utilice distintas herramientas para la supervisión: herramientas periódicas como los informes, y los formatos a completar con información clave; y herramientas menos periódicas: visitas in situ y entrevistas con las personas responsables de la ejecución del proyecto. (4) Se sugiere adoptar el mecanismo de cofinanciamiento del FONIPREL que depende del nivel de necesidad del gobierno subnacional (muy alta, alta y media) y de su disponibilidad de recursos (poca, mediana, mucha). (5) Los recursos del FONIPREL permanecen en el Tesoro Público como recursos determinados y se transfieren al gobierno subnacional mediante giro contra gasto realizado. Se recomienda que el FI adopte la misma modalidad de transferencia, debido a que permite un control financiero de los gastos realizados. (6) Es importante destinar recursos para la contratación de buenos estudios de preinversión y no sólo a la ejecución de PIPs. En cuanto al PMM (7) El cumplimiento de la meta global es un promedio ponderado de metas específicas de gestión y se premia con recursos de inversión. (8) El monto de los incentivos debe ser lo suficientemente significativo como para que los Gobiernos Subnacionales se vean interesados en participar en el programa.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 82
(9) La presencia del Canon Minero, podría reducir el incentivo a cumplir las metas establecidas. Éste resultado sugiere que el FI tenga condiciones de trabajo diferentes para las localidades con mayores recursos (con Canon) y con menores recursos (sin Canon). Se sugiere que el FI posea diferentes cuotas de cofinanciamiento según el nivel de recursos del GGRR, que sirva como filtro de los gobiernos realmente interesados en participar y cumplir con las metas de desempeño, aún más en los gobiernos con mayores recursos que financiarían la mayor proporción de la inversión, y preste especial atención al monitoreo del avance físico y financiero de los gobiernos con más recursos. (10) La asistencia técnica en temas íntimamente relacionados con las metas propuestas por la localidad aumenta la proporción de cumplimiento de metas. Se sugiere que el FI provea la asistencia necesaria para formular una matriz de metas realista y adecuada para el GGRR, y para el adecuado cumplimiento de las mismas. En cuanto al FORTEM (11) El éxito en el cumplimiento de las metas guarda relación con el nivel de involucramiento de los Gobiernos Subnacionales en la determinación de las mismas. (12) La presencia de maquinaria moderna e inclusive internet podría aumentar la proporción de cumplimiento de metas de las localidades. Asimismo, según la experiencia del FORTEM, el contexto institucional de la localidad, influye altamente en la efectividad del mecanismo FORTEM. Se sugiere que el FI contemple la necesidad de ofrecer cofinanciamiento para proyectos de Fortalecimiento Institucional que provea las condiciones necesarias de trabajo para el cumplimiento de metas más eficiente. (13) La existencia de más fuentes de financiamiento disponible (público o privado) para los GGRR o GGLL, un desafío del fondo es buscar su ventaja comparativa frente a otras fuentes (por ejemplo: Agua para Todos), siendo esto simplificando
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 83
trámites o buscando el punto de correlación con otros programas de financiamiento público. Se recomienda de manera muy importante que el FI utilice un mecanismo de trabajo (modalidad de cofinanciamiento, mecanismo de transferencia, mecanismo de monitoreo, etc.) que se encuentre actualmente en el mercado y esté respaldado por la aceptación de la población a nivel regional. (14) Los planes de fortalecimiento adaptables a las condiciones de cada gobierno local tiene mayores posibilidades de ser “apropiados” por los gobiernos locales. (15) Los programas que vinculan el desembolso de recursos al cumplimiento de mejoras en desempeño tienen un menor grado de aceptación que los planes voluntarios, sin embargo, se justifica su aplicación en aquellos casos de carencia de condiciones mínimas de gobierno y existencia de problemas de corrupción y falta de transparencia. 2.4.2 Marco de Referencia Económico A continuación se realizará un análisis general de las principales variables económicas relacionadas con el proyecto. 2.4.2.1 Producto Bruto Interno El Producto Bruto Interno (PBI) creció en el año 2010 en 8.8%28, esto fue principalmente por los siguientes factores: -
La recuperación de la demanda privada, impulsado por la inversión privada que creció en 22.1%, por las mejores condiciones de financiamiento y al optimismo empresarial.
-
El impulso público, debido al crecimiento de la inversión pública (25.1%) por la aplicación del Plan de Estímulo Económico.
Además, según el Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013, el crecimiento del PBI, para el año 2011 se ubicará en torno al 5%, debido principalmente a tres razones: 28
Informe de Seguimiento del Marco Macroeconómico Multianual 2010-2012 Revisado.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 84
Factores transitorios del 2010 se habrán diluido (el impulso fiscal y la
-
contribución del efecto inventarios al crecimiento serán menores). El impulso externo será débil, ya que no se espera una rápida recuperación en
-
el dinamismo de la actividad económica de nuestros principales socios comerciales y se anticipa una contracción en los términos de intercambio de 4,7%, producto de una corrección gradual en las cotizaciones de los metales. Es posible que la incertidumbre asociada al proceso electoral retrase algunas decisiones de inversión.
-
Asimismo el crecimiento del PBI será de 5,5% para el año 2012 y de 6% para el año 201329. 2.4.2.2 Inversión Pública Según el Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013, se espera que para el periodo 2011-2013la inversión pública represente un poco más del 6% del PBI, lo cual permita contribuir a disminuir la brecha de infraestructura, aumentar la productividad e incrementar el crecimiento de largo plazo. Los proyectos de los gobiernos locales estarán destinados a proyectos de los sectores de transporte, saneamiento, educación y agro; a nivel sectorial se tiene proyectado la construcción de nuevos hospitales, y a nivel empresarial se tiene que SEDAPAL destinara proyectos a la ampliación y mejoramiento de los sistemas de agua potable y alcantarillado.
29
Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 85
Gráfico 7: Inversión Pública (% del PBI) 7.0
6.2
6.0
6.4
6.4
5.3
5.0
4.3
4.0
3.1 3.0
6.3
2.8
2.8
2.8
2.9
2.8
3.1
2.0 1.0 0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010* 2011* 2012* 2013*
Fuente: Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013 - MEF *Proyecciones (2010-2013)
2.4.2.3 Presupuesto Nacional Respecto al Presupuesto Nacional, su evolución ha sido creciente debido al incremento del Producto Bruto Interno y los ingresos tributarios, lo cual ha permitido ir asignando mayor presupuesto por año para cubrir las brechas de necesidades demandadas al Estado y de acuerdo al cumplimiento del rol del estado con la sociedad del país, acorde con la asignación de presupuesto nacional el gasto público se ha venido incrementando de manera prudencial. En el periodo 2006-2010, el PIA tuvo un crecimiento nominal de más de 60% (aproximadamente S/. 31 mil millones)30. Asimismo, los sectores que se les han asignado mayores recursos son Transportes y Comunicaciones, Gobiernos Regionales, Defensa, y Mujer y Desarrollo Social”. Para el año 2011, de acuerdo a la Ley de Presupuesto Público, el presupuesto asignado por Nivel de Gobierno es el siguiente: 30
Tomado del Marco Macroeconómico Multianual 2011-2013.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 86
Tabla 17: Presupuesto asignado por nivel de Gobierno (En Nuevos Soles) Presupuesto 2011
Gasto Corriente
Gasto de Inversión
Servicio de la Deuda
Total
Gobierno Nacional
39,392,747,539
14,060,959,009
9,140,079,244
62,593,785,792
Gobierno Regional
10,536,297,507
3,300,584,718
2,394,800
13,839,277,025
6,662,973,741
5,138,921,857
225,661,498
12,027,557,096
Gobieno Local 31
Fuente: MEF Elaboración: Consultor
2.4.2.3.1 Ejecución presupuestaria para proyectos del Sector Público No Financiero Respecto al Presupuesto de Proyectos del Sector Público en el período 2007- 2010 se puede señalar que éste se viene incrementando; a su vez la capacidad de ejecución reflejada en el grado de Ejecución Presupuestal para proyectos aumenta, como se puede ver en la siguiente tabla: Tabla 18: Ejecución en Proyectos del Sector Público No Financiero (En millones de Nuevos Soles) Presupuesto de Proyectos Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Ejecución (Devengado) de Proyectos Ejecución Anual (%)
2007
2008
2009
2010
8,860 15,657 8,100 51.7%
13,467 25,223 13,445 53.3%
13,423 30,185 18,991 62.9%
14,218 31,839 23,066 72.4%
Fuente: MEF32 Elaboración: Consultor
Es decir, en términos porcentuales se ha asignado el 71% al Gobierno Nacional, el 16% a Gobiernos Regionales y el 13% a Gobiernos Locales. 2.4.2.3.2 Ejecución presupuestaria para proyectos por Departamentos El presupuesto por Departamentos, el cual es ejecutado por todas las Unidades Ejecutoras que operan en sus jurisdicciones, tiene distintos niveles de ejecución,
31
Ley Nº 29626 – Ley de Presupuesto del Sector Público para el año fiscal 2011
32
Portal de Transparencia Económica - http://ofi.mef.gob.pe/transparencia
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 87
siendo el nivel más bajo, el registrado por el departamento de Tacna (51%), y el de mayor ejecución el de Madre de Dios (89.7%) para el año 2010. Tabla 19: Ejecución presupuestal para proyectos según departamento 2007-2010 (En Porcentajes) Departamento
2007
2008
2009
2010
AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI
85.3 45.6 77.0 56.8 68.7 49.2 48.4 47.2 58.1 68.1 35.5 44.0 57.0 54.8 51.9 58.0 67.6 40.3 35.3 60.8 59.6 61.6 30.0 54.4 62.0
68.2 39.1 69.4 52.1 68.9 51.7 50.7 63.3 62.6 77.0 52.3 54.4 65.9 69.1 49.0 59.8 49.0 49.5 42.2 53.4 62.4 90.5 31.5 49.4 60.9
90.2 39.8 66.7 57.7 74.1 59.7 64.6 75.0 62.7 80.2 55.0 65.5 63.4 84.6 68.7 70.3 87.3 56.5 49.8 62.0 69.0 87.9 37.6 72.6 71.1
85.5 58.2 70.4 68.2 73.1 61.4 81.7 84.5 67.0 66.9 60.4 70.6 65.6 76.3 78.9 77.9 89.7 66.1 59.3 78.0 77.2 88.5 51.0 68.9 82.5
Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
2.4.2.3.3 Ejecución Presupuestaria para proyectos por Niveles de Gobierno A. Gobierno Nacional
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 88
Respecto a la ejecución del Presupuesto asignado para proyectos al Gobierno Nacional, se identifica que este se incrementa constantemente; también se observa que el nivel de ejecución en los años 2007 y 2010 se ha incrementado, pasando de 64.1% a 81.2%, tal como se detalla en la siguiente tabla: Tabla 20: Ejecución presupuestal para proyectos del Gobierno Nacional (En Nuevos Soles) Presupuesto Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Ejecución (Devengado) Ejecución Anual
2007 4,223,204,059 5,248,906,193 3,362,893,001 64.1%
2008 5,548,196,409 6,666,212,623 3,582,231,421 53.7%
2009 4,591,211,442 7,560,449,756 6,066,103,755 80.2%
2010 7,870,937,037 10,263,781,593 8,329,253,572 81.2%
Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
B. Gobierno Regional. Respecto a la ejecución del Presupuesto asignado para proyectos para el nivel de Gobiernos Regionales, se puede observar que este se incrementa constantemente; también se observa que el nivel de ejecución en los años 2007 y 2010 se ha incrementado, pasando de 49.9% a 60.8%, tal como se detalla en la siguiente tabla: Tabla 21: Ejecución presupuestal para proyectos del Gobierno Regional (En Nuevos Soles) Presupuesto Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Ejecución (Devengado) Ejecución Anual
2007 1,766,034,563 4,200,037,190 2,094,206,718 49.9%
2008 2,565,439,362 5,656,967,215 2,741,032,747 48.5%
2009 2,663,435,570 7,133,921,909 3,893,663,965 54.6%
2010 2,791,046,472 8,056,156,142 4,900,112,742 60.8%
Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
C. Gobierno Local Respecto a la ejecución del Presupuesto asignado para proyectos para el nivel de Gobiernos Locales, se puede ver que este también se incrementa constantemente; entre los años 2007 y 2010 se incrementó, pasando de 42.6% a 72.8%, tal como detalla en la siguiente tabla:
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 89
Tabla 22: Ejecución presupuestal para proyectos de Gobiernos Locales (En Nuevos Soles) Presupuesto Presupuesto Institucional de Apertura (PIA) Presupuesto Institucional Modificado (PIM) Ejecución (Devengado) Ejecución Anual
2007 2,871,091,179 6,207,674,967 2,643,138,721 42.6%
2008 5,353,348,527 12,899,988,443 7,122,003,881 55.2%
2009 6,168,140,989 15,490,868,800 9,030,822,046 58.3%
2010 3,556,404,440 13,518,702,591 9,836,469,456 72.8%
Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
Al igual que para el Gobierno Nacional y Regional, la capacidad de gasto del Gobierno Local se ha incrementado en los últimos años. De manera consolidada, el nivel de Ejecución presupuestal para proyectos de los tres niveles de Gobierno (Nacional, Regional y Local), se puede señalar que el mayor nivel es registrado por el Gobierno Nacional, ello se atribuye a la experiencia acumulada a lo largo de los años en que la ejecución presupuestal para proyectos siempre estuvo centralizado en este nivel de Gobierno; en segundo lugar se encuentran los Gobiernos Locales y en el caso de los Gobiernos Regionales, se ve un bajo nivel de ejecución aún, como se puede apreciar en la siguiente tabla: Tabla 23: Ratio de Ejecución Presupuestaria para proyectos entre Niveles de Gobierno (En Porcentajes) Presupuesto 2007 2008 2009 2010 Gobierno Nacional 64.1% 53.7% 80.2% 81.2% Gobierno Regional 49.9% 48.5% 54.6% 60.8% Gobierno Local 42.6% 55.2% 58.3% 72.8% Ejecución Promedio 52.2% 52.5% 64.4% 71.6% Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
2.4.2.3.4 Ejecución Presupuestaria para proyectos según Fuente de Financiamiento Con relación al nivel de Ejecución presupuestal para proyectos (Fase de Devengado) entre los Niveles de Gobierno Nacional, Regional y Local, según la Fuente de Financiamiento (año cerrado 2010), se puede señalar que los mayores niveles registrado por el Gobierno Nacional, se da en la fuente de Recursos Ordinarios (85.6%),
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 90
en segundo lugar se encuentra la ejecución de los Recursos Determinados (84.2%). En el nivel de Gobierno Regionales, las mayores ejecuciones de da en los Recursos Ordinarios (77.3%) y Recursos directamente recaudados (66.3%); y en el nivel de Gobierno Local, igualmente, se ejecutan más en la Fuente de Recursos Ordinarios (90.5%) y Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito (81.7%), tal como se puede observar en la siguiente tabla. Tabla 24: Ratio de Ejecución Presupuestaria para proyectos según Fuente de Financiamiento – 2010 (En nuevos Soles) Fuente de Financiamiento Nivel de Gobierno
Concepto
PIA Gobierno PIM Nacional Devengado Ejecución % PIA Gobierno PIM Regional Devengado Ejecución % PIA Gobierno PIM Local Devengado Ejecución %
Recursos Ordinarios 6,436,562,230 7,306,968,095 6,256,605,405 85.6% 1,489,909,023 1,899,660,367 1,469,046,211 77.3% 13,129,000 1,043,861,173 944,200,882 90.5%
Recursos Directamente Recaudados 281,119,129 549,993,845 340,427,073 61.9% 39,427,659 100,233,858 66,485,143 66.3% 100,697,690 553,646,292 411,281,516 74.3%
Recursos por Operaciones Donaciones y Oficiales de Transferencias Crédito 988,207,130 48,452,644 1,528,949,719 608,306,114 1,265,653,871 239,486,018 82.8% 39.4% 293,782,168 0 306,741,779 1,450,544,689 183,934,555 643,168,290 60.0% 44.3% 9,057,032 11,427,710 383,889,011 862,755,848 313,726,442 623,747,046 81.7% 72.3%
Recursos Determinados 116,595,904 269,563,820 227,081,205 84.2% 967,927,622 4,298,975,449 2,537,478,543 59.0% 3,422,093,008 10,674,550,267 7,543,513,570 70.7%
Total 7,870,937,037 10,263,781,593 8,329,253,572 70.8% 2,791,046,472 8,056,156,142 4,900,112,742 61.4% 3,556,404,440 13,518,702,591 9,836,469,456 77.9%
Fuente: MEF - SIAF Elaboración: Consultor
Cabe destacarse que en los Gobiernos Regionales y Locales la mayor fuente de financiamiento para proyectos proviene de los Recursos Determinados, a raíz del canon.
2.4.2.3.5 Presupuesto por Resultados El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) a través de la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), viene implementando la reforma de Presupuesto por Resultados a partir del año 2007.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 91
En la Ley Nº 28927 – Ley de Presupuesto de Sector Público para el año 2007 se dispuso iniciar la implementación progresiva de la gestión presupuestaria basada en resultados o Presupuesto por Resultados (PpR) en el Perú. En el 2008, el PpR inicia con la implementación de cinco programas estratégicos: -
Articulado Nutricional.
-
Salud Materno Neonatal.
-
Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo de la Educación Básica Regular (EBR)33.
-
Acceso de la población a la identidad.
-
Acceso a los servicios sociales básicos y oportunidades de mercado.
Al 2009, los programas estratégicos adicionales implementados son: -
Acceso a saneamiento rural.
-
Acceso a telecomunicación rural.
-
Acceso a energía rural.
-
Conservación del medio ambiente en zonas urbanas y zonas urbanas altamente contaminadas.
De acuerdo al primer Reporte de Progreso en la obtención de Resultados de los Programas Estratégicos iniciados en el 200834, se tiene lo siguiente: -
El Programa Articulado Nutricional, mostró una reducción de 3.6% en la proporción de menores de 5 años con desnutrición crónica, pasando de 22.6% en el 2007 a 19% en el primer semestre del 2009. Teniendo como meta al 2011, llegar a 16%.
33
Se refiere a los logros de aprendizaje al finalizar el 2do. grado de primaria
34
La Dirección General de Presupuesto Público (DGPP), con la asistencia técnica del Programa
Gobernabilidad e Inclusión de la Cooperación Alemana al Desarrollo (GTZ), presenta este reporte en el año 2009. El cual se puede disponer en el Portal del MEF: http://www.mef.gob.pe/contenidos/presu_publ/documentac/Reporte_de_progreso_Programas_Estrategi cos_08-09.rar
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 92
-
El Programa Salud Materno Neonatal, no se ha mostrado progreso en la mortalidad neonatal entre el 2007 y 2009.
-
El Programa Logros de aprendizaje al finalizar el III Ciclo de la EBR, se tiene que el porcentaje de estudiantes de 2do. grado de primaria con desempeño suficiente en compresión lectora se incrementó de 15.9% a 16.9% entre el 2007 y el 2008, mientras que el porcentaje de estudiantes con desempeño suficiente en matemáticas paso de 7.2% a 9.4% respectivamente.
-
El Programa Acceso de la población a la identidad, se tiene que el porcentaje de personas mayores de 18 años que cuentan con DNI, pasó de 94.5% a 95.2% entre el 2008 y 2009.
-
El Programa Acceso a los servicios sociales básicos y oportunidades de mercado, aún no cuenta con los valores estimados de sus indicadores.
Hasta el momento las entidades que están utilizando presupuesto por resultados son aproximadamente 40 entidades: 25 Gobiernos Regionales, MINEDU, MINSA, Ministerio de Vivienda, MTC, MINEM, RENIEC, MIMDES, PCM a través de Juntos. De acuerdo a la revisión y análisis de las principales variables económicas que se relacionan con el proyecto podemos concluir que la economía peruana está creciendo con estabilidad y prudencia, al cuidar el gasto público que sea acorde con los ingresos del Estado y sus posibilidades de endeudamiento, lo cual es favorable en este contexto para la ejecución del proyecto, el cual brindará beneficios que serán de impacto positivo en la economía en un mediano y largo plazo.
2.4.3 Marco de Referencia Normativo A continuación señalamos las normas en las que se enmarca el estudio de preinversión, este conjunto de normas citadas tienen la finalidad de sustentar la pertinencia del desarrollo del proyecto acorde con la legislación vigente: Sobre el SNIP
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 93
•
Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de Inversión Pública, y sus modificatorias (Leyes Nos 28522 y 28802, y Decretos Legislativos Nos 1005 y 1091). Se crea con la finalidad de optimizar el uso de los Recursos Públicos destinados a la inversión, mediante el establecimiento de principios, procesos, metodologías y normas técnicas relacionados con las diversas fases de los proyectos de inversión
•
D.S. Nº 102-2007-EF, Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública, modificada por Decreto Supremo Nº 038-2009-EF.
•
R.D Nº 003-2011-EF/68.01, Directiva General del Sistema Nacional de Inversión Pública.
•
R.D. Nº 007-2003-EF-68.01, Directiva que aprueba el Sistema Nacional de Inversión Pública para los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales.
Sobre el PMIP •
R.D.
Nº
002-2010-EF/68.01,
Directiva
que
Establece
Criterios
y
Responsabilidades para la Elaboración de la Programación Multianual de la Inversión Pública. •
D.S. Nº 176-2006-EF, Directiva para la Programación Multianual de la Inversión Pública. Tiene por objeto establecer las pautas y criterios que orienten la programación multianual de la inversión pública del nivel nacional, a fin de optimizar la asignación y la eficiencia en el uso de los recursos públicos.
•
R.D. Nº 012-2007-EF/68.11, Directiva para la Programación Multianual de la Inversión Pública de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales. Tiene por objeto establecer las pautas y criterios que orienten la programación multianual de la inversión pública del nivel regional y local.
Sobre el FONIPREL
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 94
•
Ley Nº 29125, Ley que establece la implementación y el funcionamiento del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local – FONIPREL.
•
D.S. Nº 204-2007-EF, Reglamento de la Ley Nº 29125.
•
R.M 274-2011-EF/15, actualización de la jerarquía y ponderación de los criterios de asignación de los recursos del FONIPREL, señalados en el numeral 7.1 del Art. 7º de la Ley Nº 29125. Se hace un agrupamiento de los Gobiernos Regionales y Locales en función de sus necesidades y disponibilidad de recursos determinados.
Otros relacionados: •
D.L. Nº 183, Ley Orgánica del Ministerio de Economía y Finanzas, tiene por objeto determinar el ámbito del Sector Economía, Finanzas y Comercio, la competencia y estructura orgánica y funcional del Ministerio de Economía, Finanzas y Comercio, y las funciones básicas de los Organismos Públicos Descentralizados del Sector.
•
D.L. Nº 1017, Ley de Contrataciones del Estado, establece las disposiciones y lineamientos que deben observar las entidades del sector público en los procesos de contrataciones de bienes, servicios u obras que realicen. Asimismo, crea el Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado OSCE.
•
D.S. Nº 184-2008-EF, Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
•
Ley Nº 27783, Ley de Bases de la Descentralización, que regula la estructura y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y
desconcentrada, correspondiente al
Gobierno
Nacional,
Gobiernos
Regionales y Gobiernos Locales. Asimismo define las normas que regulan la descentralización
administrativa,
económica,
productiva,
financiera,
tributaria y fiscal.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 95
•
Ley Nº 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, establece y norma la estructura, organización, competencias y funciones de los gobiernos regionales.
Define
la
organización
democrática,
descentralizada
y
desconcentrada del Gobierno Regional conforme a la Constitución y a la Ley de Bases de la Descentralización. •
Ley Nº 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, establece normas sobre la creación, origen, naturaleza, autonomía, organización, finalidad, tipos, competencias, clasificación y régimen económico de las municipalidades; también sobre la relación entre ellas y con las demás organizaciones del Estado y las privadas, así como sobre los mecanismos de participación ciudadana y los regímenes especiales de las municipalidades.
•
D.L. Nº 955, Decreto Legislativo de Descentralización Fiscal, dentro del objeto del mismo se tiene: Regular la asignación de recursos a los Gobiernos Regionales y Locales, a fin de asegurar el cumplimiento de los servicios y funciones de su competencia.
•
Ley Nº 27245, Ley de Responsabilidad y Transparencia Fiscal, tiene por objeto establecer los lineamientos para una mejor gestión de finanzas públicas, con prudencia y transparencia fiscal, así como también crear el Fondo de Estabilización Fiscal. Ello con el fin de contribuir a la estabilidad económica, condición esencial para alcanzar el crecimiento económico sostenible y el bienestar social.
•
Ley Nº 28411, Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, establece los principios, así como los procesos y procedimientos que regulan el Sistema Nacional de Presupuesto a que se refiere el artículo 11° de la Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público – Ley N° 28112, en concordancia con los artículos 77° y 78° de la Constitución Política.
•
Ley Nº 29626, Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 96
•
Ley Nº 29628, Ley de Equilibrio Financiero del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2011.
•
Ley Nº 28112, Ley Marco de la Administración Financiera del Sector Público, tiene por objeto modernizar la administración financiera del Sector Público, estableciendo las normas básicas para una gestión integral y eficiente de los procesos vinculados con la captación y utilización de los fondos públicos.
•
Ley Nº 27806, Ley de Transparencia y Acceso a la Información, tienen por finalidad promover la transparencia de los actos del Estado y regular el derecho fundamental de acceso a la información.
•
Ley Nº 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo, y su modificatoria Ley Nº 29298, se establecen disposiciones que aseguren la efectiva participación de la sociedad civil en el proceso de programación participativa del presupuesto de los Gobiernos Regionales y Locales.
•
D.S. Nº 097-2009-EF, establece criterios para delimitar los proyectos de inversión pública de impacto regional, provincial y distrital a ser considerados por los Gobiernos Regionales y Locales en sus respectivos Presupuestos Participativos. Han sido modificados los artículos 3,4 y 5 por el D.S. Nº 132-2010-EF, según los cuales: Un proyecto de impacto regional debe poseer un monto total del proyecto no menor a S/. 3 millones. Por otro lado, un proyecto de impacto provincial debería registrar un monto total del proyecto no menor a S/. 1.2 millones y los de impacto distrital no tienen restricción en el monto mínimo de la inversión.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 97
2.4.4 Marco de Referencia Social En el marco de referencia social se mostraran indicadores importantes tales como pobreza, extrema pobreza, desnutrición; así como los programas del presupuesto por resultados asociados a mejorar los índices de los indicadores antes señalados. 2.4.4.1 Pobreza total y extrema En el año 2010 la pobreza afectó al 31.3% de la población del país, con lo que se mostró una reducción de 17.1% respecto del año 2000. Asimismo también se redujo la pobreza extrema de 15% a 9.8% para el período 2000-2009. Gráfico 8: Incidencia de la pobreza total y pobreza extrema 2000-2010 (En porcentajes) 54,8
60% 50%
54,3
52,3
48,4
48,6
48,7 44,5 39,3
40% 30% 20%
24,4 15,0
23,9
20,7
17,1
14,4
16,1
13,7
36,2
12,6
34,8
11,5
31,3
9,8
10% 0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Pobreza Total
Pobreza Extrema
Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 2000-20010).
A nivel departamental, para el año 2010 los departamentos más pobres del Perú son: Huancavelica (66.1%), Apurímac (63.1%), Huánuco (58.5%), Puno (56%), Ayacucho (55.9%) y Amazonas (50.1%). Además, en la mayoría de departamentos, entre los años 2007 y 2010 disminuyó la incidencia de la pobreza, siendo los departamentos que
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 98
registraron las reducciones más significativas: Ucayali (de 45% a 20.3%), Pasco (de 63.4% a 43.6%) y Huancavelica (de 85.7% a 66.1%). Tabla 25: Pobreza por departamentos (En porcentajes) POBREZA Departamento 2007 2008 2009 AMAZONAS 55,0 59,7 59,8 ANCASH 42,6 38,4 31,5 APURIMAC 69,5 69,0 76,3 AREQUIPA 23,8 19,5 21,0 AYACUCHO 68,3 64,8 62,6 CAJAMARCA 64,5 53,4 56,0 CUSCO 57,4 58,4 51,1 HUANCAVELICA 85,7 82,1 77,2 HUANUCO 64,9 61,5 64,5 ICA 15,1 17,3 13,7 JUNIN 43,0 38,9 34,3 LA LIBERTAD 37,3 36,7 38,9 LAMBAYEQUE 40,6 31,6 31,8 LIMA 19,4 18,3 15,0 LORETO 54,6 49,8 56,0 MADRE DE DIOS 15,6 17,4 12,7 MOQUEGUA 25,8 30,2 19,3 PASCO 63,4 64,3 55,4 PIURA 45,0 41,4 39,6 PUNO 67,2 62,8 60,8 SAN MARTIN 44,5 33,2 44,1 TACNA 20,4 16,5 17,5 TUMBES 18,1 17,2 22,1 UCAYALI 45,0 32,5 29,7 TOTAL 39,3 36,2 34,8
2010 50,1 29,0 63,1 19,6 55,9 49,1 49,5 66,1 58,5 11,6 32,5 32,6 35,3 13,5 49,1 8,7 15,7 43,6 42,5 56,0 31,1 14,0 20,1 20,3 31,3
Fuente: INEI – Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO 2007-2010)
2.4.4.2 Desnutrición crónica Entre los años 2007 y 2010, se tiene que la desnutrición crónica para niños menores de 5 años se redujo de 22.6% a 17.9%. Sin embargo cuando se pasa a realizar un análisis departamental, se tiene que la incidencia de desnutrición crónica se redujo en mayor
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 99
proporción en los departamentos más pobres del país, como Huánuco (de 41.6% a 31%), Puno (de 29.1% a 19%), Amazonas (de 28.9% a 20.3%) y Huancavelica (de 52.2% a 44.7%). Tabla 26: Desnutrición crónica para niños menores de 5 años (En porcentajes) DESNUTRICION CRONICA Departamento 2007 2009 2010
AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI TOTAL
28,9 30,6 34,3 7,9 36,8 37,3 31,9 52,2 41,6 9,0 26,2 26,4 15,6 9,3 24,5 9,2 6,4 30,9 23,0 29,1 16,3 4,7 6,7 22,7 22,6
22,2 23,1 28,5 8,5 31,2 31,9 31,7 42,9 32,7 8,1 28,8 21,1 12,9 5,4 23,7 8,4 4,2 28,5 16,0 19,8 20,9 2,1 10,0 23,3 18,3
20,3 23,7 30,9 8,2 30,3 32,0 29,1 44,7 31,0 7,6 24,9 19,3 13,0 6,2 24,9 7,8 4,8 24,9 16,1 19,0 19,7 2,4 9,5 24,3 17,9
Fuente: INEI – Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES 2007-2010)
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 100
2.4.5 Marco de Referencia Político 2.4.5.1 Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas 2007-2011 El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) es un organismo integrante del Poder Ejecutivo que regula y armoniza todas las actividades que le competen al Sector Economía y Finanzas; y constituye un Pliego Presupuestal que tiene como finalidad formular, supervisar y evaluar las políticas y planes del Sector en armonía con la política general del Estado. En ese sentido, el MEF tiene diecinueve (19) Lineamientos de Política en su “Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas 2007-2011”, tiene dos (2) Programas Estratégicos Principales, los cuales están compuestos por Objetivos Estratégicos Generales que plantean sus Objetivos Estratégicos Parciales y las Actividades y/o Proyectos. Dada la naturaleza del SNIP, esta herramienta de gestión, de una u otra manera se enmarca dentro de los Lineamientos de Política del MEF y contribuye al logro de los Objetivos del Plan Estratégico Institucional 2007-2011; sin perjuicio de ello, el Proyecto materia del presente estudio, se enmarca más puntualmente en los siguientes lineamientos, programas, objetivos y actividades y/o proyectos: Lineamientos El Proyecto, principalmente se enmarca en seis (6) Lineamientos de Política: Tabla 27: Lineamiento de Política donde se enmarca el Proyecto Lineamiento de Política
El Proyecto
8: “Eliminar barreras burocráticas y simplificar A través del proyecto se busca trámites administrativos para facilitar la simplificar pasos innecesarios inversión y la actividad productiva”. dentro de los procesos actuales del SNIP.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 101
11: “Asignar los recursos públicos de acuerdo a A través del proyecto se busca la prioridad de los problemas y al impacto priorizar las inversiones. producido por las intervenciones del Estado.”. 13: “Priorizar la producción sistemática de A través del proyecto, se busca indicadores básicos que garanticen un adecuado impulsar el seguimiento y diagnóstico de la problemática gubernamental y monitoreo de la inversión. evaluar el desempeño del Estado”. 14: “Asegurar la capitalización del esfuerzo A través del proyecto, se busca estatal mediante una adecuada gestión del impulsar y fortalecer la mediano plazo, a través de la programación priorización y programación de multianual”. las inversiones. 15: “Optimizar la gestión administrativa y A través del proyecto, se busca financiera del Estado regulando y administrando impulsar el seguimiento físico y eficientemente con criterios técnicos en el financiero de la inversión. proceso de ejecución presupuestaria, el endeudamiento público y el seguimiento del ingreso y gasto público”. 19: “Fomentar la rendición de cuentas del A través del proyecto, se busca quehacer estatal en todos sus niveles.” impulsar el seguimiento y monitoreo de la inversión. Fuente: Plan Estratégico Institucional (PEI) del Ministerio de Economía y Finanzas 2007-201135 Elaboración Consultor
Programas, Objetivo Estratégico General, Objetivo Estratégico Parcial y Actividad Se ha extraído parte del “Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas 2007-2011” que es importante mencionar debido a que el Proyecto, principalmente se enmarca en un (1) Programa Principal, en dos (2) Objetivos Estratégicos Generales y en dos (2) Objetivos Estratégicos Parciales, contribuyendo principalmente con dos (2) actividades, según lo siguiente:
35
Aprobado por R.M Nº 646-2007-EF/43 y su modificatoria R.M Nº 724-2008-EF/43
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 102
Tabla 28: Programas, Objetivo Estratégico General, Objetivo Estratégico Parcial y Actividad donde se enmarca el Proyecto Programa Principal
Objetivo Estratégico General
Objetivo Estratégico Parcial
Actividad
Proyecto
4. “Orientar el 4.2 “incrementar la calidad y “Mejorar la preparación y Se buscará mejorar la difusión de Gasto en Función de cantidad de la inversión evaluación de los Proyectos de buenas prácticas para la su Impacto Social” pública para que ésta Inversión Pública (PIPs). formulación y evaluación de contribuya al desarrollo proyectos de inversión pública sostenible del país”. Planeamiento Gubernamental
5. “Propiciar la 5.1 “Fortalecer la capacidad Institucionalidad de Programación Multianual del Gasto”. de Inversión Pública a fin de asegurar la ejecución de los PIPs en los plazos previstos.”
“Orientar y verificar la consistencia de los Programas Multianuales de Inversión Pública”.
Se buscará impulsar y fortalecer la priorización y programación de las inversiones, mediante el uso de indicadores
Fuente: Plan Estratégico Institucional del Ministerio de Economía y Finanzas 2007-2011 Elaboración Propia
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 103
2.4.5.2 Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano Para este plan se está considerando ocho áreas en las cuales se llevarán a cabo las reformas, esto con la intención de que el sistema de las Contrataciones y Adquisiciones del Perú estén dentro de los estándares mundiales de los países que tienen mayores avances en lo que es el sistema de compras. Las áreas a reformar son las que se consideran en el siguiente gráfico. Gráfico 9: Áreas del Plan Estratégico de Adquisiciones Públicas en el Perú
Fuente: Plan Estratégico de Contrataciones Públicas del Estado Peruano– Abril 2009
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 104
Luego se tiene que los puntos que se consideran en cada uno de estas áreas son las que se mencionan a continuación: Área de Coordinación y Liderazgo En esta área se tiene planificado que sea el OSCE quien establezca las metodologías operativas comunes y los estándares como bases de la transparencia y el control de calidad, y para facilitar la coordinación entre las entidades. De la misma forma, desarrollará e implementará las bases para los estándares de gestión, los códigos de ética en las contrataciones, la coordinación y el seguimiento, y los informes a nivel de todo el Gobierno. También garantizará la coordinación y buen desarrollo del uso de nuevos instrumentos de contratación pública como los convenios marco Así mismo se tiene que el OSCE, a través de la supervisión y la capacitación, tratará de evitar
que
cada
Entidad
que
realiza
contrataciones
desarrolle
sus
propios
procedimientos, con diversas interpretaciones de la legislación, documentación específica, términos y condiciones de contrato particulares y formas de informar heterogéneas Planificación de Contrataciones y el Proceso de Presupuesto Para poder realizar las modificaciones en esta área se parte de 2 premisas: ·
La planificación estratégica del desarrollo provee las bases para el abordaje de los presupuestos anuales del nivel nacional y de las entidades
·
La planificación de las adquisiciones sienta las bases para la ejecución del presupuesto
Entonces se tiene que para que se de este proceso al mismo tiempo hay que tener en cuenta que los elementos claves a tener en cuenta son:
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 105
Planificación
estratégica, programación,
negociación
y
aprobación,
desglose y
publicación, adquisición y conciliación presupuestal e informes. La planificación de las adquisiciones exigirá que las entidades desarrollen no sólo la capacidad de estimar de forma precisa tanto los costos de los programas y proyectos sino también que puedan estimar de forma adecuada lo que son los plazos para su ejecución. La vinculación entre los planes de la entidad con el plan nacional al mismo tiempo va a exigir a las entidades: ·
Establecer objetivos y los indicadores que permitan evaluar el cumplimiento de esos objetivos
·
Individuos responsables para la medición del desempeño.
·
Sistemas de seguimiento y evaluación efectivos para monitorear el desempeño.
·
Procesos de revisión para ajustar los planes y actividades de acuerdo con el desempeño.
Estandarización de Procesos y Documentos La estandarización se debe de considerar como un proceso o documento que no va a ser cambiado, salvo en variables que inicialmente ya se han establecido. Dentro de lo planeado se tiene que inicialmente la estandarización se dará en lo siguiente: ·
Estándares de bases de licitación.
·
Estándares de términos y condiciones de los contratos.
·
Estándares de planillas y formas usadas para las licitaciones.
·
Estándares de Procesos.
·
Estándares de codificación y clasificaciones de bienes y servicios.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 106
·
Estándares de vocabulario de contrataciones.
·
Estándares de informes (con posibilidades de personalización).
·
Estándares de acreditación para contrataciones.
·
Códigos de conducta comunes
Tecnologías de la Información Actualmente se quiere continuar con la introducción de nueva tecnología, esto a partir del
avance
y
fortalecimiento
del
sistema
de
contrataciones
electrónicas
(e‐adquisiciones) ya iniciado, por lo que el camino a seguir será el de continuar con la informatización de muchos de los procesos más rutinarios que actualmente se desarrollan de forma manual. Para continuar con el proceso de informatizar las contrataciones y adquisiciones se tiene previsto dos fases: ·
Primera Fase: licitaciones con apoyo electrónico (e‐tendering) sobre esta fase se tiene que actualmente se ha avanzado en: registro de proveedores, avisos de licitación, capacidad de descargar bases de licitación, publicación de resultados y algunas facilidades para realizar compras por catálogo; entonces los avances que se planean realizar sobre lo ya avanzado es: publicar las oportunidades y las bases, realizar carga de propuestas (incluyendo una urna electrónica segura para almacenarlas), apoyar a los procesos de evaluación y generar información requerida para propósitos de análisis y evaluación, implementar en línea documentos estándar para la formulación de pliegos de licitación, presentación de propuestas, definición de criterios de evaluación y la elaboración de contratos, desarrollar Nuevos Convenios Marco electrónicos.
·
Segunda Fase desarrollo de las compras menores con apoyo electrónico (e‐Purchasing). En esta fase el desarrollo de la subasta inversa electrónica y la
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 107
administración electrónica de contratos. De forma adicional se debe de indicar que para que se de esta segunda fase necesita del desarrollo de la primera fase. De forma complementaria al desarrollo de estas dos fases se desarrollará gradualmente un Sistema de Información para la Administración de las Contrataciones, el cual considerará capacidades de seguimiento y evaluación, flujos de administración y controles de proceso. El plan de implementación de las contrataciones electrónicas ya contempla llevar a cabo las siguientes acciones: ·
Capacitación para proveedores y compradores
·
Perfeccionamiento de la Normativa
·
Estandarización de sistemas, procesos y documentos
·
Acceso del público al sistema de contrataciones para garantizar la transparencia.
·
Desarrollo de licitaciones electrónicas
·
Un aplicativo específico para convenios marco.
·
Desarrollo de contrataciones menores electrónicas
·
Subastas inversas electrónicas
·
Gerencia y administración de contratos con apoyo electrónico
Mejorar la capacidad de compra del gobierno Para lograr una mejora en la capacidad de compra del gobierno se considera el establecimiento de convenios marco y la subasta inversa; el convenio marco considera 3 etapas: Primera Etapa: el objetivo de esta primera etapa está dirigido básicamente a establecer parámetros sobre los tipos de bienes y servicios que conviene adquirir al Estado, definiendo criterios de estandarización y guías de conjunto. Para que esto se lleve a
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 108
cabo se tendrá que el OSCE tiene que reforzarse con expertos en analizar las características de: La demanda del sector público Las propiedades genéricas de los bienes y servicios más adecuados Las estructuras productivas Los sistemas de distribución La localización espacial de la oferta y Los niveles de competencia y concentración de la oferta en cada caso: Segunda Etapa, esta viene a ser una licitación entre los proveedores del Convenio Marco, La preparación del proceso de selección estará a cargo del OSCE y Perú Compras y su realización estará a cargo de este segundo organismo. Tercera Etapa. En esta tercera etapa se considera la compra proveniente del convenio marco y viene a ser de forma concreta el envío de órdenes de compra o servicio Para el caso de la subasta inversa se tiene que antes de llevarlas a cabo existe la necesidad de realizar estudios de mercado así como también se hace imprescindible el desarrollo de un sistema de seguimiento de la aplicación de la misma. Mayor competencia y precios referenciales Se realizarán esfuerzos para eliminar el precio referencial y en su lugar se buscará reforzar la confianza en un proceso riguroso de gestión de la selección de proveedores y desarrollo de los contratos, lo cual estará estrictamente vigilado con base en información comparada. Así mismo esto se reforzará con el uso de listas de proveedores inhabilitados.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 109
Los mecanismos a adoptar para poder alentar a la competencia: Licitaciones serán siempre ampliamente publicitadas Registro de proveedores será simplificado sustancialmente Revisión de otros obstáculos a la competencia; como las especificaciones de la convocatoria y la adecuación de contratos a un grupo más amplio de proveedores Experiencia y Acreditación Para hacer sostenible esta reforma se torna imprescindible contar con especialistas que tengan elevados conocimientos y experiencia, así como la capacidad de asumir las responsabilidades que se les han asignado. En ese sentido, es necesario que los funcionarios a cargo tengan educación en los nuevos principios de adquisiciones, políticas de desarrollo y bienestar y en las técnicas que pueden aplicar en su respectivo nivel jerárquico. Se implementará una estrategia de obtención de títulos en distintos niveles, muchos de los funcionarios pueden requerir solamente un nivel básico de acreditación que son conciliables con las responsabilidades básicas que se les pudiera asignar. Para el caso de contrataciones más complejas y adquisiciones estrategias será necesario niveles de calificación sucesivamente más altos. Por otro lado y de forma complementaria se implementará un sistema de acreditación de la oficina de Contrataciones de las entidades, para esto será el OSCE quien de la gradación mientras que para la acreditación de las entidades se tienen que este será realizado por un sistema de evaluación externo Seguimiento y Evaluación, control eficiente
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 110
El
mismo sistema tecnológico
implementado proporcionará un mecanismo de
seguimiento integral y permanente y de presentación de informes que hagan posible las evaluaciones comparativas de un período de análisis a otro. Este seguimiento en la práctica permitirá revisar de forma ágil los patrones de compra de las organizaciones y de los funcionarios individuales, seguir el avance de los ejercicios de contrataciones, rastrear el progreso en la administración de contratos, rastrear la historia y desempeño de los proveedores, revisar los resultados de las evaluaciones de las licitaciones en términos de costos y funcionarios involucrados, revisar la publicidad de las licitaciones, reconocer a los licitantes que han sido pre‐aprobados, etcétera, así como hacer posibles reportes estándar y ad hoc de todos los aspectos de las contrataciones, tanto por procesos individuales como en agregaciones variadas. Finalmente con relación a este nuevo plan de Estratégico de Adquisiciones Públicas en el Perú, hay que indicar que existen 2 actores claves: OSCE cuyo papel es el de funciones de liderazgo, supervisión y coordinación, formulación de políticas y creación de regulaciones, sin ninguna intervención en los procesos de contrataciones Perú Compras cuyas funciones en este nuevo contexto es de ejecución, relacionadas con la realización de los convenios marco y con las adquisiciones que le sean libremente solicitadas por terceras entidades.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 111
III. IDENTIFICACIÓN
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 112
3 3.1
Identificación Diagnóstico de la situación actual
Gráfico 10: Esquema Metodológico Mejora de Servicios Públicos
Servicio AT
SERVIR
OSCE
Servicio Cap •Personas naturales •Personas jurídicas
ROL DEL ESTADO/SNIP
S/
GGRR
DGPI MEF AT - C
Tributos •ORGANIZACIÓN •RECURSOS HUMANOS •INFRAESTRUCTURA •EQUIPAMIENTO •RRFF •PROCESOS
Análisis del beneficiario
Análisis del servicio final Análisis de tributos
Análisis del Usuario
Matriz de compromisos
Análisis del servicio
•ORGANIZACIÓN •RECURSOS HUMANOS •INFRAESTRUCTURA •SISTEMAS DE INFORMACIÓN •EQUIPAMIENTO •PROCESOS Análisis del Prestador del Servicio
Elaboración: Consultor
3.1.1 Ámbito de influencia El área de influencia del proyecto es a nivel nacional. Esta delimitación responde principalmente a que el servicio sobre el cual interviene el proyecto es de alcance nacional, encontrándose que los usuarios del servicio están distribuidos en los 24 departamentos del Perú. 3.1.2 Análisis del Beneficiario De acuerdo al Enfoque Metodológico adoptado, en este numeral 3.1 se desarrolla el análisis de los beneficiarios del proyecto; constituido por personas naturales y jurídicas de los 24 departamentos del Perú, los mismas que acceden a los diferentes servicios públicos brindados por los Gobiernos Regionales, entidades que para prestar sus servicios
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 113
siguen marcos normativos específicos, entre los cuales se encuentra el Sistema Administrativo Nacional de Inversión Pública.
3.1.2.1 Personas naturales Las personas naturales (población) del Perú constituyen los beneficiarios, dado que acceden a los diferentes servicios que brindan las entidades públicas. Para el presente estudio se toma como referencia a la población proyectada por departamentos en el período 2010 y 2021 según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI)36 que se muestra en la siguiente tabla:
36
Tomado del Boletín de Análisis Demográfico Nº 37: PERÚ: Estimaciones y Proyecciones de Población por
Departamento, Sexo y Grupos Quinquenales de Edad 1995-2025.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 114
Tabla 29: Población del Perú proyectada por departamento, 2010 y 2021 Tasa de Horizonte del proyecto crecimiento Departamento 2010 Año 0 Año 1 Año 10 promedio 2011 2012 2021 anual AMAZONAS 413314 0.58% 415711 418122 440462 ANCASH 1116265 0.55% 1122404 1128578 1185687 APURIMAC 446813 0.59% 449449 452101 476682 AREQUIPA 1218168 1.06% 1231081 1244130 1367979 AYACUCHO 650718 1.20% 658527 666429 741957 CAJAMARCA 1500584 0.50% 1508087 1515627 1585211 CUSCO 1274742 0.70% 1283665 1292651 1376406 HUANCAVELICA 475693 0.85% 479736 483814 522110 HUANUCO 826932 0.91% 834457 842051 913579 ICA 747338 1.13% 755783 764323 845663 JUNIN 1301844 0.74% 1311478 1321183 1411823 LA LIBERTAD 1746913 1.27% 1769099 1791566 2007059 LAMBAYEQUE 1207589 0.90% 1218457 1229423 1332668 LIMA* 10054952 1.43% 10199050 10345215 11758741 LORETO 983371 1.28% 995958 1008706 1131040 MADRE DE DIOS 121183 2.71% 124467 127840 162623 MOQUEGUA 171155 1.07% 172986 174837 192413 PASCO 292955 0.88% 295533 298134 322594 PIURA 1769555 0.84% 1784419 1799408 1940105 PUNO 1352523 0.84% 1363884 1375341 1482880 SAN MARTIN 782932 1.54% 794989 807232 926260 TACNA 320021 1.46% 324693 329434 375337 TUMBES 221498 1.60% 225042 228643 263755 UCAYALI 464875 1.47% 471709 478643 545821 TOTAL 29461933 1.13% 29790666 30123431 33308854 FUENTE: INEI – Boletín de Análisis Demográfico N°37 Elaboración: Consultor *Se Incluye a la Provincia Constitucional del Callao
3.1.2.2 Personas jurídicas o empresas Al igual que las personas naturales, las empresas constituyen los beneficiarios directos, dado que son los beneficiarios de servicios que prestan las instituciones del Estado.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 115
A continuación, se muestra la evolución de las empresas por los períodos censales: 1964, 1974, 1993-1994 y 2008. Gráfico 11: Evolución de las empresas censadas, 1964, 1974, 1993-1994 y 2008
Miles
Empresas
Tasa promedio anual 943.3
1000 900 800
7% 6%
700
5%
600 500
4%
389,7
400
3%
300 200
8%
185.7
2%
109.7
100
1%
0
0% 1964
1974
1993-1994
2008
Fuente: CENEC - INEI
Del gráfico anterior se puede apreciar cómo han ido incrementándose el número de empresas desde el primer Censo Económico en el año 1964 hasta el último que se dio en el año 2008, teniéndose una tasa promedio anual entre estos períodos de 5.2%. En el siguiente gráfico se muestra la distribución de empresas por actividad económica en el año 2008, donde la mayor cantidad de personas jurídicas se concentra en el comercio al por mayor y al por menor con 572,300 empresas que representan el 60,7% del total. Debemos remarcar que el número de empresas censadas asciende a 943,275.
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 116
Gráfico 12: Establecimientos censados según actividad económica 2008 Alojamiento y servicios de comida 9.2%
Otros servicios 13.6% Comercio al por mayor y al por menor 60.7%
Industrias manufactureras 8.3%
Información y comunicación 4.7% Transporte y almacenamiento 2.4% Pesca y Explotación de acuicultura minas y canteras 0.8% 0.1%
Construcción 0.3%
Fuente: IV CENEC - INEI
3.1.3 Análisis del Servicio Público Para el caso del servicio público, se tiene que este está referido básicamente a los servicios que brindan los Gobiernos Regionales a los beneficiarios, personas naturales y jurídicas, a través de los proyectos ejecutados. Por ejemplo se tiene que para el caso de un proyecto del sector educación el servicio que entrega será la cantidad de servicios de educación que se brinda con la ejecución del proyecto, mientras que para el caso de un proyecto que pertenece al sector telecomunicaciones se tendrá que el servicio que se entrega a los beneficiarios será la cantidad de servicios de comunicación que se obtiene a partir del proyecto que se ha ejecutado. Para el caso de los servicios públicos se tiene que estos son entregados por los usuarios a partir de los proyectos que han sido declarados viables por el SNIP, por lo que se tiene
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 117
que estos son los servicios que se proporcionan por la inversión o proyectos que ha sido viabilizada. A continuación hacemos un análisis de los proyectos formulados y declarados viables por Gobiernos Regionales, exceptuando al Gobierno Regional del Callao y la Municipalidad de Lima Metropolitana. 3.1.3.1 Proyectos formulados por los Gobiernos Regionales Para los casos de los estudios de proyectos formulados en el año 2010, los cinco Gobiernos Regionales con mayor cantidad de Proyectos formulados son: Gobierno Regional de Ancash (15.1%), Gobierno Regional de Huancavelica (9.8%), Gobierno Regional de Amazonas (8.9%), Gobierno Regional de Madre de Dios (6%) y el Gobierno Regional de Arequipa (5.4%).
Mejoramiento de la Gestión de la Inversión Pública Territorial 118
Tabla 30: Comparación entre el número de proyectos totales y el número de proyectos con un monto de inversión menor a los S/. 3 millones
GOBIERNO REGIONAL GOBIERNO REGIONAL ANCASH GOBIERNO REGIONAL HUANCAVELICA GOBIERNO REGIONAL AMAZONAS GOBIERNO REGIONAL MADRE DE DIOS GOBIERNO REGIONAL AREQUIPA GOBIERNO REGIONAL AYACUCHO GOBIERNO REGIONAL LIMA GOBIERNO REGIONAL UCAYALI GOBIERNO REGIONAL APURIMAC GOBIERNO REGIONAL CAJAMARCA GOBIERNO REGIONAL PIURA GOBIERNO REGIONAL CUSCO GOBIERNO REGIONAL SAN MARTIN GOBIERNO REGIONAL TUMBES GOBIERNO REGIONAL ICA GOBIERNO REGIONAL HUANUCO GOBIERNO REGIONAL JUNIN GOBIERNO REGIONAL PASCO GOBIERNO REGIONAL TACNA GOBIERNO REGIONAL LA LIBERTAD GOBIERNO REGIONAL LORETO GOBIERNO REGIONAL LAMBAYEQUE GOBIERNO REGIONAL MOQUEGUA GOBIERNO REGIONAL PUNO TOTAL
Nº Proyectos (80
Muy Efectivo
Efectivo
Regular
Inefectivo
׀0.5 )׀y una correlación baja rho
