Pedro Nikken - La Proteccion Internacional de Los Derechos Humanos y Su Desarrollo Progresivo

PEDRO

NIKK.EN

LA PROTECCION INTERNACIONAL ·. LOS DERECHOS HUMANOS

SU DESARROLLO PROGRESIVO

LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: SU DESARROLLO PROGRESIVO

PEDRO~.

Profesor de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad Central de Venezuela Juez y ex-Presidente de la Corte Intcramericana de Derechos Humanos

LA PROTECCION INTERNACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS: SU DESARROLLO PROGRESIVO

INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS EDITORIAL CIVITAS, S. A.

Primera edición, 1987

No está permitida la reproducción total o parcial de es1e libro, ni su trata· miento informático, ni la transmisión de nin¡una forme o por cualquier medio, ya sea electrónico, mecánico, por fotocopia, por re¡istro u otros métodos. sin el permiso previo y por cacrito de los titularea del Copyright .

Copyright © 1987, by Pedro Nikken Editorial Civitas, S. A. Grucer, 3. 28017 Madrid >, UCAB, CarJcas, 1979, págs. 245-279. uo Cfr. VIO-GROSSI, E.: La subjetividad del hombre en el Derecho internacional, en «Primeras jornadas ... », cit., pág. 299.

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1! PARTE:

CAP. 1.-INSTAURACION PROGRESIVA

ese caso, se trata de hipótesis que nada tienen que ver con el reconocimiento de derechos fundamentales. En efecto, según tal teoría un Estado puede, dentro de ciertas condiciones, extender su protección a uno de sus súbditos víctima de un daño causado por otro Estado. En tal hipótesis el Estado que acuerda la protección endosa el daño infligido al individuo y reclama, en nombre propio, el resarcimiento frente al Estado al que dicho perjuicio sería imputable. La Corte Permanente de Justicia Internacional definió bien el sentido exacto de la intervención del Estado en estos casos cuando afirmó: «Al tomar partido y asumir la causa por uno de los suyos y poner en movimiento en su favor la acción diplomática

o la acción judicial internacional, este Estado hace valer, a decir verdad, su propio derecho, el derecho que tiene a hacer respetar en la persona de sus súbditos el Derecho interna· cional» 131 •

La situación descrita, sin embargo, poco tiene que ver con la protección de los derechos humanos. La responsabilidad del Estado va a depender de la nacionalidad de la víctima y de la voluntad del Estado que acuerda discrecionalmente la protección diplomática y no de la naturaleza del derecho que haya sido afectado, el cual podría ser puramente pecuniario y no vinculado con los derechos humanos en sentido estricto. Acle· más, lo relevante no es que se haya causado daño al individuo, sino que el Estado del cual es nacional asuma tal daño como propio, de modo que el resarcimiento se debe al Estado y no a la víctima directa del perjuicio. De este modo, de acuerdo con la doctrina tradicional, el Derecho internacional no concede ni reconoce derechos ni im· pone obligaciones al individuo directamente 132 • Puede decirse JJI CPJI -Ajjaires des Conccssions de Mavrommatis en Palestine, arret núm. 2. 1924-, Serie A, núm. 2, pág. 12. «En prenant fait et cause pour l'un des siens, en mettant en mouvcment en sa faveur l'action di· plomatique ou l'action judiciarc international, cet Etat fait, 8 vrai dire, valoir a son propre droit le droit qu'il a de faire respecter, en la per· sonne de ses ressortissants. le droit intcrnational.}} 02 Se ha afirmado que la circunstancia de la persona humana no puede hacer valer directamente sus derechos en la esfera internacional; no es óbice para que se sostenga que ella es, de todos modos, sujeto de Derecho internacional, pues esa incapacidad se refiere al e;ercicio y no

111.

SOBRE EL ORIGEN DE LA PROGRESIVIDAD

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que toda actuación del ser humano para hacer valer un derecho subjetivo en el ámbito internacional se encontraba absorbida por el Estado, porque esa pretensión no podía encontrar cauce fuera de un Estado que la asumiera como propia. Se pueden registrar, con todo, ciertas excepciones. En el ámbito de los deberes, o más exactamente en el de la respon-

sabilidad, existen normas internacionales que establecen el ca· rácter punible de una conducta en forma inmediata o, si se prefiere, originaria, las cuales, en su conjunto, integran el llamado Derecho internacional penal 133 • En lo que se refiere a los derechos pueden encontrarse situaciones en que el ser humano individual ha sido facultado para hacer valer por sí mismo derechos subjetivos fundados en el Derecho internacionaL Así, por ejemplo, el artículo 2 del Tratado que creó la Corte de justicia Centroamericana ( 1907) concedió competencia al tribunal para conocer demandas de súbditos de los países signatarios, contra uno cualquiera de ellos, «por violación de tratados o convenciones o por cualquier otro asunto de carácter internacional». La vida de la Corte, como se sabe, fue efímera y ninguna de las demandas individuales que se propusieron ante ella prosperó. Al extinguirse, aun conservando su calidad de significativo antecedente, perdió su valor práctico.

En el mismo sentido, la Convención XII de La Haya de 1907, que preveía el Tribunal Internacional de Presas, contemplaba el acceso a éste de sujetos individuales que invocaran haber sido lesionados en su propiedad privada por un tribunal nacional. Sin embargo, la Convención XII nunca alcanzó el número suficiente de ratificaciones para entrar en vigor. En 1922, la Convención Germano-Polaca sobre Alta Silesia otorgó un derecho individual a recurrir ante el Tribunal Arbitral de Alta Silesia, contra cualquiera de los gobiernos contratantes, incluso si era el de la nacionalidad del reclamante. a la titularidad de los derechos. A los efectos de este trabajo, ese matiz parece irrelevante. Cfr. MUGERBA: cit.. pág. 275. m Cfr. LEu, H. J,: Introducción al Derecho Internacional Penal, M. R. E., Caracas, 1982, pág. 30. VERDRoss, en una perspecliva que luce más restrictiva, señala que y «el monopolio de la representación que correspondía al Estado ha desaparecido» 136 •

En buena parte por obra de esos desarrollos, hoy es posible reconocer que no hay «nada inherente a la estructura del ordenamiento jurídico internacional que impida a los Estados conferir a los individuos derechos que emanen directamente de un Humanos, que plantea la acción ante el Tribunal Internacional, sin la participación de persona damnificada>~. Al margen de otras observaciones que merecería el texto citado, parece evidente que esta posición no tiene en cuenta el conjunto de las atribuciones de las Comisiones de Derechos Humanos, como órganos de investigación y conciliación. En el caso de Europa no se tiene presente tampoco la particular posición que se reconoce al individuo como parte en el proceso internacional después que el caso ha sido introducido ante la Corte Europea, según las reglas procesales de ésta del 24 de noviembre de 1982, que serán comentadas infra. En el caso de América esta tesis no podría explicar la operatividad que ha tenido hasta el presente el derecho de petición individuaL En efecto, según BARBERIS, el papel de la Comisión parece reducirse a presentar casos ante la Corte, cosa que en el sistema de la Organización de los Estados Americanos no ocurrió durante los pri· meros seis años de existencia del Tribunal. En cambio, la Convención atribuye a la Comisión facultades para tramitar denuncias individuales y resolverlas con técnicas propias de los buenos oficios, la mediación y la conciliación, dentro de un procedimiento contradictorio entre el denunciante y el gobierno denunciado. ¿Cómo reducir estos aspectos a la protección diplomática? 13 s La competencia de estas instituciones se establece por procedimientos distintos. En América, la competencia de la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos para recibir comunicaciones individuales no se funda sólo sobre un tratado, sino sobre el Estatuto de la Comisión, de modo que alcanza incluso a los Estados miembros de la OEA, que no son partes en el Pacto de San José. En otros casos, como en el de Europa y algunos más que se verán luego, esa competencia depende no sólo de un tratado, sino de la adhesión a una cláusula facultativa o incluso a un protocolo adicional. lll> VoN DER HEYDTE, cit., pág. 327.

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PARTE:

CAP. 1.-JNSTAURACION PROGRESIVA

tratado internacional o proveerlos de recursos internacionales para la protección de esos derechos» 137 •

La verdad es que en algunos casos la práctica ha superado incluso el alcance de la anterior observación. En el caso americano, por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aun antes de haber adquirido el rango de órgano permanente de la OEA 138 , recibía y tramitaba peticiones individuales con base únicamente en su Estatuto y en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Es cierto que todo ello contaba con el asentimiento de los Estados, lo que no resta relevancia al hecho en todo cuanto contrasta con el estado anterior del Derecho internacional, en especial si se tiene presente que según el Preámbulo de la Declaración Americana A()

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Ese panorama quizá explique por qué se encuentran a menudo expresiones ambiguas en los tratados sobre derechos humanos o que se regule el contenido y alcance de ciertos derechos protegidos de modo intencionalmente flexible. También es frecuente que en esos tratados se abra campo para que, a partir de un mínimo común, los Estados, sea por iniciativa unilateral, sea a través de acuerdos complementarios, puedan aumentar el alcance y el vigor de los compromisos asumidos, de modo que éstos puedan ser objeto de una evolución positiva hacia formas más completas de protección. Es por ello que, por las circunstancias en que se ha instaurado la protección internacional de los derechos humanos y por las dificultades que ha sido necesario ir superando para adoptar los tratados que la consagran, éstos llevan en sí mismos la virtualidad de una interpretación y de una aplicación progresiva. El fenómeno que llamamos de progresividad, si bien ha encontrado manifestaciones muy concretas en la práctica de las instituciones internacionales, tal como se analizará en la segunda parte de este trabajo, corresponde también al espíritu general de los tratados protectores y aparece, en tal sentido, como una nota intrínseca del régimen de protección internacional de los derechos humanos.

CAPITULO 11 BASES DE LA PROGRESIVIDAD

Las consideraciones anteriores han servido para describir cómo se ha venido estableciendo un cuerpo jurídico convencional enderezado hacia la protección internacional de los derechos humanos. La circunstancia de que los tratados que contienen esas normas se hayan perfeccionado paulatinamente, aunque es, en sí misma, una expresión de progresividad, no ofrece mayor singularidad, puesto que, vista la novedad relativa del tema y las resistencias y dificultades a superar, parece perfectamente normal que la instalación de tal régimen se haya venido produciendo en un escenario de vacilaciones. Si el fenómeno se limitara a esa descripción no ofrecería, probablemente, mayores particularidades frente a otras situaciones donde existan condiciones en las cuales la confrontación entre intereses contrapuestos no se resuelva en confJicto abierto ni en victoria rápida de uno de los puntos de vista en juego.

El mayor interés del asunto radica en que el régimen mismo, más allá de su instauración, contiene elementos que tienden a asegurar su desarrollo progresivo. El análisis siguiente se referirá a esos elementos, presentes en las más significativas convenciones internacionales sobre el tema. Aun cuando, como se verá en la última parte del trabajo, puede sostenerse que el Derecho internacional de los derechos humanos no tiene como única fuente a los tratados, las consideraciones inmediatas se limitarán a éstos, pues es dentro de ese ámbito que se manifiesta con mayor relieve la virtualidad expansiva a que hemos aludido. Los tratados internacionales referidos a la protección de los derechos humanos ofrecen un marco apropiado para el desarrollo progresivo de su contenido. Frecuentemente la intención de las partes ha sido la de definir, de algún modo, a esas convenciones como una suerte de punto de partida, que establece una garantía mínima, cuyas restricciones están prohibidas, pero cuyas ampliaciones están autorizadas. Esa intención de las partes, junto con la naturaleza misma que se ha reconocido a dichos

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CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD

instrumentos y las particularidades que se desprenden de la aplicación de las reglas de interpretación en este ámbito, constituyen las bases sobre las que el régimen evoluciona positivamente. El análisis de los instrumentos internacionales relativos a la protección de los derechos humanos revela cómo ellos, en sí mismos, contienen el principio de su desarrollo progresivo. Puede delinearse, en primer término, un marco general (1), dentro del cual la intención de quienes Jos suscriben se manifiesta, expresa o implícitamente, en el sentido de impulsar un proceso de desarrollo progresivo, dentro del cual las diversas convenciones o declaraciones representan un paso que no agota la instauración del sistema. Por otro lado, en parte como consecuencia de la anterior circunstancia, la aplicación de las reglas de interpretación (JI) al Derecho internacional de los derechos humanos ofrece unas modalidades particulares que tienden a extender el alcance del sistema o, por lo menos, a optar por la más amplia entre las posibles interpretaciones que pueda motivar un determinado texto. Ambos asuntos se comentarán sucesivamente.

J.

El marco general

Numerosos instrumentos internacionales sobre derechos humanos contienen formulaciones que implican un desarrollo progresivo. En algunos casos esas manifestaciones asumen la forma de expresiones directas de voluntad (1), mientras que en otros son la consecuencia de la concepción del régimen de protección como una garantía mínima (2), o de la naturaleza de los tratados relativos a la protección de los derechos humanos, los cuales no pueden ser considerados como un medio para e] recíproco equilibrio de intereses entre las partes (3). l.

La progresividad intencionada

El recuento histórico que se ha hecho permite explicar, al menos parcialmente, por qué varios de los instrumentos internacionales referentes a la protección de los derechos humanos, especialmente los primeros, contienen manifestaciones expresas

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[L MARCO GF'\JFR,\l

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según las cuales la vigencia plena del respeto a tales derechos no podría alcanzarse sino progresivamente. Esa intención explícitamente declarada no puede ser base para ninguna conjetura acerca de si expresab. tal como se había proclamado en la Carta de las Naciones Unidas, uno de cuyos propósitos es «el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos». Frente a esa palpable aspiración, sólidamente sustentada en la opinión pública mundial, estaba la no menos tangible resistencia de los gobiernos frente a la eventual instauración de mecanismos que, al autorizar que sus súbditos pudiesen invocar frente a ellos el auxilio de entidades internacionales, conseguirían quebrantar un concepto sacralizado de soberanía, que rechaza toda idea de límite extraestatal al ejercicio absoluto del poder. Desde la perspectiva del Estado es normal -y más lo era entonces- cierto grado de repugnancia por procedimientos que permitan a funcionarios extranjeros inmiscuirse en cuestiones tradicionalmente consideradas como propias del dominio reservado de los Estados. Ese antagonismo se resolvió, en general, a través de la postergación de la adopción de instrumentos con carácter obligatorio y del reconocimiento expreso de que la materia debe ser objeto de medidas progresivas. Para unos era esta la única vía para lograr la unanimidad, o al menos el más sólido respaldo posible. para las proclamaciones que dotaban de precisión al significado de las expresiones de la Carta de la ONU sobre los derechos humanos en su dimensión internacional. Para otros, este fue el medio de no situarse de espaldas a una opinión pública atenta a la posición de los gobiernos frente a los derechos humanos, eludiendo, sin embargo, compromisos exigibles.

Así, las declaraciones de 1948, que precedieron a las convenciones de carácter general sobre derechos humanos, mani-

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].a PARTE:

CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD

festaron expresamente la idea de que el régimen jurídico internacional que aseguraba su protección debía instaurarse progre· sivamente.

La Asamblea General de las Naciones Unidas proclamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos (la cursiva es del autor). Ese propósito general adquiere un significativo relieve si se entiende junto con los artículos 55 y 56 de la Carta, de Jos que resulta la obligación de todos Jos miembros de las Naciones Unidas de tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para alcanzar el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. En ese contexto se ha establecido un verdadero deber jurídico internaciOnal en el sentido de perfeccionar continuadamente los medios de protección a Jos derechos humanos. Por su parte, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre expresa: «La IX Conferencia Internacional Americana. Considerando: ( ... )

Que la protección internacional de los derechos del hombre debe ser guía principalísima del derecho americano en evolución. Que la consagración americana de los derechos esenciales del hombre, unida a las garantías ofrecidas por el régimen interno de los Estados, establece el sistema inicial de protección, que los Estados Americanos consideran adecuado a las actuales circunstancias sociales y jurídicas, no sin reconocer que deberá fortalecerlo cada vez más en el campo internacional, a medida que estas circunstancias vayan siendo más propicias» (la cursiva es del autor).

Este propósito inicial de la Declaración Americana se ha traducido claramente en el sistema interamericano de protección

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a los derechos humanos, que abunda en evidencias de instauración progresiva. Dejando de lado por el momento algunas cuestiones que se derivan de la práctica de ciertas instituciones, y en especial de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, podemos constatar que el sistema mismo portaba la idea de un establecimiento gradual. Como quedó dicho, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos fue creada por la Resolución VIII de la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959), pero fue incorporada a la Carta de la Organización de los Estados Americanos como «Órgano permanente» de ésta por el Protocolo de Buenos Aires de 1967. El artículo 112 de la Carta reformada, además, remitió a una futura convención la determinación de «la estructura, competencia y procedimiento de dicha Comisión, así como de los otros órganos encargados de esa materia». Por su lado, el artículo 150 de la misma Carta adoptó un mecanismo transitorio, al confiar a la «actual Comisión» la misión de velar por la observancia de los derechos humanos «mientras no entre en vigor la Convención Interamericana sobre Derechos Humanos». En tal virtud, desde el momento en que entró en vigencia el Pacto de San José, el sistema interamericano de protección a los derechos humanos ha revelado la existencia de un conjunto de vínculos superpuestos. Existe, de una parte, un sistema general, aplicable a todos los miembros de la OEA, que se desprende de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, cuyo órgano de tutela es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Por otro lado, está el sistema, más vigoroso, que tiene su fuente en la Convención Americana sobre Derechos Humanos, aplicable únicamente a quienes son partes en ella, cuyos órganos de protección son la propia Comisión 1nteramericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Esa circunstancia ha dotado a la protección de los derechos humanos en la Organización de los Estados Americanos de cierta complejidad temporal. En el plano normativo coexisten dos niveles, tanto desde el punto de vista sustantivo, donde son dos las fuentes que enuncian los derechos protegidos y definen su contenido, como en materia procesal, puesto que las reglas de procedimiento aplicables respecto de las partes en el

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CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIOAD

Pacto de San José no lo son para los miembros de la OEA no vinculados por este tratado. En el plano de la organización del sistema, la complejidad se expresa en la coexistencia de dos órganos. El órgano más antiguo de promoción y protección es la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Su competencia se extiende a todos los miembros de la OEA y está llamada a ejercerse en dos niveles diferentes de intensidad, según se esté frente a Estados que sean partes en la Convención o no. La Corte, en cambio, es un órgano creado por la Convención, cuya función principal, que es la jurisdicción contenciosa, sólo está llamada a ejercerse frente a los Estados partes que hayan aceptado someterse a ella de modo obligatorio; sin embargo, puede también servir como órgano del sistema general, porque es competente para responder las consultas que le sean sometidas por cualquier miembro de la Organización, aunque no sea parte de la Convención. Puede considerarse que esta complejidad normativa y orgánica es transitoria, puesto que está llamada a desaparecer el día en que todos los miembros de la OEA sean partes en la Convención. El curso de la evolución ha impedido que los gobiernos menos decididos a comprometerse en régimen internacional de protección puedan frenar un desarrollo más progresista impulsado por los gobiernos mejor identificados con los principios democráticos. En ese aspecto, el sistema actual es un típico producto de la progresividad que ha caracterizado el desarrollo del régimen internacional de protección a los derechos humanos. En el ámbito europeo, donde, como se dijo, se adoptó la primera Convención general de Protección a los Derechos Humanos, que fue el Tratado de Roma de 1950, también se ha reconocido claramente que ese Convenio era un compromiso inicial, susceptible de ser extendido en el futuro, desde el momento en que los signatarios expresaron su resolución de «tomar las primeras medidas adecuadas para asegurar la protección de algunos derechos enunciados en la Declaración Universal». El propósito así enunciado en la Convención europea no ha dejado de renovarse y ratificarse. Dentro de su contexto se han adoptado ocho Protocolos adicionales que han ampliado el ámbito de los derechos protegidos y la competencia de los órganos encargados de velar por su observancia. En varios de esos

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Protocolos encontramos reiterada la declaración de intención acerca de la progresividad. En los Preámbulos de los Protocolos 1 y 4 a los signatarios declaran su resolución de «tomar las medidas adecuadas para asegurar la garantía colectiva de derechos y libertades distintos» de los ya protegidos anteriormente. En el del Protocolo número 6, la misma idea está subrayada, aunque desde otra perspectiva, al considerarse que «la evolución ocurrida en varios Estados miembros del Consejo de Europa expresa una tendencia general a favor de la abolición de la pena de muerte». Por su parte, el Protocolo número 7 obe· dece a la resolución de adoptar «nuevos pasos para asegurar la garantía colectiva de ciertos derechos y libertades».

La Carta Social Europea, también en el marco del Consejo de Europa, expresa la misma noción de progresividad al estable· cer un sistema flexible de compromisos 1• La idea de una progresividad intencionada aparece también expresa o implícitamente, en varias de las declaraciones proclamadas en relación con los derechos humanos. En realidad, a menudo una declaración implica, por una parte, el propósito de ir desarrollando paulatinamente su contenido y de adoptar medidas sucesivas que tiendan a alcanzar los objetivos previstos, y, por otra parte, la posibilidad de profundizar su significado a través de su formalización como convención internacional. En esa doble perspectiva, como programa de acción y como derecho en embrión, las declaraciones comportan una voluntad de realización progresiva. En ocasiones este propósito se ha manifestado de modo explícito, como ocurre, fuera de los casos ya mencionados, con

la Declaración de los Derechos del Niño, que insta al reconocimiento de esos derechos y a que se luche «por su observancia con medidas legislativas y de otra índole adoptadas progresivamente>>. Por su lado, las Declaraciones de los Derechos del Retrasado Mental y la de los Impedidos reconocen que «dado su actual nivel de desarrollo, algunos países no se hallan en situación de dedicar a estas actividades sino esfuerzos limitados», lo que no puede indicar sino la necesidad de una satisfacción progresiva de los propósitos allí enunciados. 1 Cfr. VASAK, K.: Le Conseil de l'Europe, en «Les dimensions inlernationales ... », cit., pág. 594.

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t.• PARTE: CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD

De una manera o de otra, cada vez que esto ocurre se está manifestando que determinados derechos, propósitos o compromisos no son inmediatamente realizables, sino que, a pesar de reconocerse su alto valor moral y legal, su exigibilidad debe diferirse en espera de condiciones más propicias. Allí se pone de relieve una de las debilidades notorias de los instrumentos que consagran medios internacionales de protección a los derechos humanos, los cuales son frecuentemente adoptados después de difíciles negociaciones y compromisos entre los gobiernos, que son, precisamente, quienes pueden ser denunciados por violarlos. De ahí las dificultades y obstáculos que tienen numerosas instituciones internacionales de protección para cumplir con su cometido, así como la ambigüedad de muchas disposiciones convencionales. Sin embargo, también es verdad que en esta circunstancia puede verse también una parte no despreciable del virtual fortalecimiento del sistema internacional de protección, En una perspectiva jurídica, no puede considerarse como desprovista de efectos la proclamación reiterada de los signatarios de diversos instrumentos internacionales, en el sentido de que las metas de tales instrumentos han de alcanzarse progresivamente. No es exagerado afirmar que esa proclamación reiterada constituye, en sentido positivo, el fundamento de una verdadera obligación de negociar nuevos medios que permitan el desarrollo y perfeccionamiento del sistema. En cualquier caso, sí constituye una sólida base para sostener, en sentido negativo, que en el Derecho internacional actual los Estados no pueden lícitamente rehusarse de plano a considerar propuestas orientadas hacia la profundización de los medios internacionales de protección a los derechos humanos.

Esa conclusión se refuerza con la disposición del artículo 56 de la Carta de la ONU, según el cual los «miembros se comprometen a tomar medidas, conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el artículo 55», entre los cuales está el «respeto universal a los derechos humanos y las libertades fundamentales». Se ha subrayado, con razón, que el artículo 56 es una cláusula «elástica» porque define el contenido de la obligación asumida por los miembros de la ONU, refiriéndolo a la práctica de la Organización y a las medidas que ella haya adop-

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EL MARCO GENERAL

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tado, en un momento dado, en relación con los derechos humanos 2•

En todo caso, la interpretación de esos instrumentos no puede desvincularse de la intención que ellos manifiestan, de modo que, dentro de ese contexto, las entidades encargadas de velar por su respeto tienen donde cimentar una interpretación tendente hacia el desarrollo progresivo del significado de los compromisos. En un plano menos jurídico, las expresiones comentadas tienen también sus consecuencias positivas. En efecto, cualquiera que haya sido el propósito real de los Estados al proclamar el logro progresivo de las metas, esa declaración constituye en sí misma un impulso para mantener viva la inclinación de los gobiernos mejor dispuestos en esta materia para impulsar la continuación de negociaciones, a fin de alcanzar niveles más elevados de exigibilidad. Además, el reconocimiento de la necesidad de un desarrollo progresivo es un estímulo para la influencia de la opinión pública, en el sentido de que si los propios gobiernos admiten que la cuestión está abierta a desarrollos ulteriores, la aspiración colectiva de alcanzarlos actúa en un campo más propicio y resulta más difícil eludir el requerimiento para avanzar en esa dirección. Una especie de dinámica entre la insatisfacción y la esperanza que puede operar, y ha operado, en sentido positivo.

Como quiera que sea, las expresiones de progresividad intencionales no pueden ser interpretadas, ni lo han sido en general, como indicativas de que el sistema internacional de protección representa una suerte de programa llamado a establecerse y desarrollarse paulatinamente, pero que no puede brindar ninguna garantía inmediata. Se trata, por el contrario, de considerar que esa garantía inmediata representa un grado mínimo de salvaguarda que, por su propia naturaleza, tiene vocación de extenderse y perfeccionarse en el sentido más favorable a la persona. Veremos ahora cómo esas expresiones genéricas de intención exhiben efectos menos limitados en la medida en que asumen 2

Cfr.

SoHN,

L.,

y BuERGENTHAL,

T.: lnternational Protection of Hu-

man Rights, The Bobbs-Merrill Company INC, Publishers, USA, 1973, página 947.

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1 ," PARTE:

CAP. 11.-BASES DE LA PROGRESIVIDAD

también ciertas modificaciones concretas, como la que se analiza a continuación. 2.

La garantfa mfnima

Numerosos tratados internacionales sobre derechos humanos contienen el reconocimiento de que la salvaguarda por ellos ofrecida representa una suerte de garantía mínima, que no pre· lende agotar el ámbito de los derechos humanos que merecen protección. Esta idea, que está presente incluso en antecedentes precursores de los regímenes actuales 3 , se encuentra estrechamente vinculada con el carácter complementario del sistema internacional de protección respecto del interno 4, que lo presenta como una garantía adicional sobre la que deben ofrecer las leyes domésticas. Nada obsta a que el ámbito de la protección internacional pueda ser más estrecho que el dispuesto por el Derecho nacional, mientras que, en cambio, si el orden jurídico interno no ofrece garantía suficiente para los Derechos internacionalmente protegidos, sí se estaría infringiendo el De· recho internacional. Los tratados ofrecen así un régimen que es siempre susceptible de ampliación, mas no de restricción. A)

LAS EXPRESIONES NORMATIVAS CONCRETAS

He aquí algunas expresiones de la observación apuntada:

t.• El artículo 6.2 (común) de los Pactos Internacionales de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y de Derechos J Cfr. MANDELSTAM, A.: La protection international des droits de l'homme, Sirey, París, 1932, quien, refiriéndose a la declaración de derechos humanos adoptada por el Instituto de Derecho Internacional en 1929, destacó que la misma establece un gran _principio, como es «la existencia de un mínimum de derechos humanos que no puede ser violado por el Estado» (pág. 79). 4 El Preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos expresamente reconoce que «los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de un determinado Estado, sino que tienen por fundamento los atributos de la persona humana, razón por la cual justifican una protección internacional, de naturaleza convencional, coadyuvante o complementaria de la que ofrece el Derecho intemo de los Estados Americanos».

l.

EL MARCO GENERAL

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Civiles y Políticos señala: «No podrá admitirse restricción o menoss;abo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o ]os reconoce en menor grado» 5 . 2." Los tres últimos párrafos del artículo 29 del Pacto de San losé rezan: «Artículo 29. Ninguna disposición de la presente Convención podrá ser interpretada en el sentido de: b) Limitar el goce y ejercicio de cualquier derecho o libertad que pueda estar reconocido de acuerdo con las leyes

de cualquiera de los Estados partes o de acuerdo con otra convención en que sea parte uno de dichos Estados. e) Excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática y representativa de gobierno; y d) Excluir o limitar el efecto que pueden producir la Declaración Americana de Derechos y Deberles del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza.»

3 ."

El Preámbulo de la Convención Europea de Derechos

Humanos enuncia con claridad la noción comentada de com-

promiso mínimo cuando expresa la determinación de los gobiernos signatarios de \RTE: CAP. 111.-COMPROMISOS ABIERTOS

A U

PROGRESIVIOAO

los Estados partes, cuya función esencial es la de investigar los hechos y buscar, si fuera procedente, un arreglo amigable. Si no se llega a tal arreglo, la Comisión puede someter el caso a la Corte, siempre que se hayan cumplido los prerrequisitos proce· sales, y muy especialmente que se haya aceptado la jurisdicción obligatoria del tribunal. Caso contrario, el caso queda deferido al Comité de Ministros del Consejo de Europa, que decidirá por mayoría de dos tercios si ha habido o no violación del tratado. La decisión del Comité es obligatoria. La flexibilidad de la competencia de la Comisión Europea se refiere a la legitimación para introducir denuncias ante ella. La regla general, aplicable a todo Estado parte, está contenida en el artículo 24: «Artículo 24. Toda parte contratante puede denunciar a la Comisión, a través del Secretario General del Consejo de Europa, cualquier incumplimiento de las disposiciones del presente convenio que crea poder ser imputado a otra parte contratante.>>

Sin embargo, el artículo 25 recoge la posibilidad de exten· sión de la competencia de la Comisión para conocer denuncias individuales frente a Estados que hayan reconocido tal campe· tencia por declaración expresa: «Artículo 25. l. La Comisión podrá conocer de cualquier demanda dirigida al Secretario General del Consejo de Europa por cualquier persona física, organización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de una violación por una de las altas partes contratantes de los derechos reconocidos en el presente convenio, en el caso en que la alta parte contratante acusada haya declarado reconocer la competencia de la Comisión en esta materia. Las altas partes contratantes que hayan suscrito tal declaración se comprometen a no poner traba alguna al ejercicio eficaz de este derecho. 2. Estas declaraciones podrán hacerse por un período determinado. 3. Se remitirán al Secretario General del Consejo de Europa, quien transmitirá copias a las altas partes contratantes y cuidará de su publicación. 4. La Comisión no ejercerá la competencia que le atribuye el presente artículo hasta que seis altas partes contra-

JI.

COMPETENCIA

PROGRESI\A

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tantes al menos se encuentren vinculadas por la declaración prevista en los párrafos precedentes.»

En la práctica, esta ha sido la vía para dar efectividad al sistema europeo de protección a los derechos humanos. La declaración prevista por el artículo 25 ha sido formulada por dieciocho de los veintiún Estados partes. Frente a apenas seis denuncias de Estado, la Comisión ha reconocido más de once mil denuncias individuales 50 • La personalidad procesal del ser humano para hacer valer sus derechos fundamentales ante instancias internacionales ha quedado bien establecida en un sistema que, en su concepción original, previó la comunicación individual como una excepción dentro de un régimen normativo que mantenía el principio interestatal en las relaciones procesales. El sistema europeo demuestra así cómo, con base en dispositivos intrínsecos del sistema convencional de protección, es posible extender sustancial y progresivamente su alcance y su significación. Sobre la base del ejercicio de la opción contenida en el artículo 25 de la Convención Europea, la denuncia o comunicación individual ha pasado a ser, en la práctica, la regla general y la pieza clave en los procedimientos relativos a la aplicación del tratado. La Convención Europea, por ser un compromiso abierto a la progresividad, lleva en sí misma el aliento para que su aplicación sirva para ampliar y fortalecer el alcance y la eficacia de la garantía ofrecida. B)

LA CoRTE EuROPEA DE DERECHOS HuMANOs

La Corte Europea de Derechos Humanos es el órgano judicial del sistema europeo de protección. Está integrada por un mínimo de jueces igual al de miembros del Consejo de Europa. Sesiona en salas. Originalmente su competencia se reducía exclusivamente al ámbito de lo contencioso y se extendía a todos los asuntos o casos relativos a la interpretación o aplicación de la Convención 51 • BossuYT, M. J.; The development ... , cit., pág. 207. El Protocolo número 2 extendió la competencia de la Corte al campo consultivo, aunque limitadamente. Sólo el Comité de Ministros puede solicitar opiniones consultivas de la Corte, las cuales no pueden referirse a la extensión de los derechos y libertades protegidos por la ~Cfr.

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1.'

PARTE:

CAP. 111.--cOMPROMISOS ABIERTOS >\ L>\ PROGRESIVIIMD

De acuerdo con ésta, solamente los Estados partes o la Comisión pueden someter un caso a la Corte. Sus decisiones son obligatorias y pueden comportar la concesión de una satisfacción equitativa a la parte lesionada. El artículo 46 de la Convención Europea condiciona el ejercicio de la jurisdicción de la Corte al reconocimiento de la obligatoriedad de ésta, por declaración unilateral de los Estados: «Artículo 46. l. Cada una de las altas partes contratantes puede declarar, en cualquier momento, que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convenio especial la jurisdicción de la Corte para todos los asuntos relativos a la intervención y aplicación del presente convenio.»

Se trata, nuevamente, de una cláusula facultativa destinada a permitir la plena operación de los mecanismos de protección del sistema. Si bien este género de cláusulas es característico de la jurisdicción internacional, y en este sentido no es típico del régimen internacional de derechos humanos ni de su progresividad, la verdad es también que, desde el momento en que la inmensa mayoría de los gobiernos europeos occidentales ha aceptado la jurisdicción obligatoria del tribunal, la Convención se ha visto dotada de medios procesales de defensa que sólo existían virtualmente en la fecha en que ella entró en vigencia. En ese sentido el ejercicio de la opción prevista en el artículo 46 también ha servido para desarrollar progresivamente e] alcance y la eficacia de la garantía ofrecida. 6.' Convención Americana sobre Derechos Humanos

Como ya se ha comentado, el sistema interamericano de protección a los derechos humanos nace con anterioridad a la Convención Americana. La Dec1aración Americana de los DereConvención o sus Protocolos, ni a ninguna cuestión que pueda ser sorne· tida, en virtud de un recurso previsto en la Convención, a la Comisión, al Comité de Ministros o a la propia Corte. Esas limitaciones contrastan con las previsiones de la Carta de las Naciones Unidas y del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, respecto de la competencia consultiva de ésta, así como con lo dispuesto sobre el mismo tema por la Convención Americana sobre Derechos Humanos en relación con la Corte lnteramericana.

11.

COMPETENCIA PROGRESIVA

157

chos y Deberes del Hombre data de 1948 y la Comisión lnteramericana de Derechos Humanos fue creada en 1959 e incluida en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, como órgano permanente, en 1967. Esta circunstancia ha conducido a un régimen de cierta complejidad en el que se superponen un sistema más exigente, fundado sobre la Convención, y otro cuyas bases son únicamente la Declaración, la Carta y el Estatuto de la Comisión. Dicha superposición que está destinada a desaparecer el día en que todos los miembros de la OEA participen en el Pacto de San José. Ese mecanismo de transición hacia un régimen de protección más vigoroso, así como la práctica de la Comisión, constituyen en sí mismos expresiones de progresividad del sistema en su conjunto. a la que ya se ha hecho alusión y a la que se volverá en la parte final de este trabajo. En el punto que examinaremos ahora nos interesa detenernos sobre la Convención Americana para destacar cómo, al igual que los otros tratados que hemos comentado, contiene elementos para el desarrollo progresivo del régimen de protección que consagra. La Convención Americana también contempla la existencia de dos órganos de protección, que son la Comisión y la Corte lnteramericana de Derechos Humanos. A)

LA COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

La Comisión está integrada por siete miembros que deben ser personas de alta autoridad y reconocida competencia en materia de derechos humanos. Son elegidos y actúan a título personal. La Comisión cumple funciones de promoción (a las cuales estaba teóricamente limitado su papel, según el Estatuto original de 1960) y de protección. Entre estas últimas destaca el examen de casos o situaciones de violación de los derechos humanos, pero también tiene atribuido efectuar observaciones in loco, preparar y publicar informes y actuar en todos los casos ante la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, incluso si no han sido introducidos por ella. El procedimiento aplicable a los casos de violación a los derechos humanos sometidos a la consideración de la Comisión

158

)."

PARTE:

CAP. IJL-COMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAO

contempla inicialmente una fase de admisión y otra de investigación, las cuales, según el Reglamento de la Comisión, son consideradas paralelamente, a pesar de que la Convención parecía concebirlas más bien como sucesivas 52 • En las fases siguientes del procedimiento, el sistema de la Convención prevé la aplicación sucesiva de técnicas propias de los medios de solución de las controversias internacionales para la decisión de los casos sometidos a su conocimiento. Cumple primero una gestión de buenos oficios y se pone a disposición de las partes para buscar un arreglo amigable; de no alcanzarlo, debe redactar un informe con sus conclusiones y trasmitirlo a las partes. si lo juzga apropiado. Dentro de los tres meses siguientes deberá optar entre someter el caso a la Corte o preparar y publicar un informe final. En el caso de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también nos encontramos con una previsión flexible sobre su competencia. en lo referente a la legitimación, para iniciar

un procedimiento de denuncia de violación de la Convención. Se repite, en cierta forma, lo visto a propósito de la Comisión Europea y del Comité de Derechos Humanos, pero con un sentido inverso. En efecto, los artículos 44 y 45 de la Convención Americana disponen: «Artículo 44. Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización, puede presentar a la Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado Parte.» «Artículo 45. l. Todo Estado Parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce la competencia de la Comisión para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en vioS1 Cfr. AGUILAR, A.: Procedimientos que debe aplicar la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el examen de las peticiones o comunicaciones individuales sobre presuntas violaciones de derechos humanos, en «Derechos humanos en las Américas», cit., pág. 210. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha decidido que el Reglamento y la práctica de la Comisión no violan, en ese aspecto, la Convención. Cfr. las tres sentencias dictadas el 26-6-1987: Caso Velázquez Rodríguez (pars. 35-41), Caso Godínez Cruz (pars. 38-44) y Caso Fairén Garbi y Salís Corrales (pars. 40-46).

Il.

COMPETENCIA PROGRESIVA

!59

laciones de los derechos humanos establecidos en esta Con~ vención. 2. Las comunicaciones hechas en virtud del presente artículo sólo se pueden admitir y examinar si son presentadas por un Estado Parte que haya hecho una declaración por la cual reconozca la referida competencia de la Comisión. La Comisión no admitirá ninguna comunicación contra un Estado Parte que no haya hecho tal declaración.»

Esas disposiciones ponen en evidencia una nota singular del sistema interamericano de protección a los derechos humanos, que es el (mico en el orden internacional donde se reconoce, como regla general, el derecho pleno del indivi8uo a denunciar violaciones de derechos humanos, aun sin alegar la condición de víctima, y a iniciar así un procedimiento de las características descritas. El sistema americano, en ese aspecto, se diferencia de lo dispuesto por la Convención Europea, que requiere una declaración del Estado por la cual reconozca la competencia de la Comisión Europea de Derechos Humanos para tramitar comunicaciones individuales. Mayor aún es la diferencia respecto del sistema que se origina en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues es sólo a través de la adhesión al Protocolo Facultativo que los Estados pueden reconocer la competencia del Comité para la consideración de comunicaciones de ese género. Esta es una particularidad que resulta probablemente, por una parte, de la mayor desconfianza de los gobiernos americanos respecto de las denuncias contra ellos emanadas de otros gobiernos, debido al temor tanto de los abusos como de las confrontaciones políticas que pueden entrañar; y, por otro lado, de las mismas circunstancias históricas que llevaron a la Comisión, de hecho, a comenzar su actividad protectora a través del examen de comunicaciones particulares.

Se trata, con todo, de una muestra de flexibilidad, puesto que la competencia de ]a Comisión Interamericana puede ampliar su alcance con base en una declaración unilateral sobrevenida después de la entrada en vigor de la Convención. Esa virtualidad probablemente no tendrá el mismo efecto de avance que se ha comentado a propósito de las convenciones cuyo ámbito puede ampliarse para admitir las peticiones individuales, puesto que, como se ha visto, son éstas y no las comunicaciones

160

l.a PARTE: CAP. Jli.--cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD

de Estado las que tienen mayor aptitud para desarrollar el sis· tema en su conjunto. De hecho, sólo ocho Estados americanos han hecho la declaración a la que se refiere el artículo 45 53 y ninguna comunicación gubernamental ha sido introducida con esa base en esa disposición. Aún así, es esta una nueva muestra de la virtualidad expan~ siva del sistema que autoriza, en el menor de los casos, a que los gobiernos más determinados a impulsar el sistema interna· cional de protección a los derechos humanos se sometan voluntariamente a medios de exigibilidad más amplios. B)

LA CoRTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HuMANOS

La Corte Interamericana de Derechos Humanos es un «Ór~ gano judicial autónomo» 54 del sistema interamericano de pro~ lección a los derechos humanos. Está integrada por siete jueces elegidos a título personal.

La Convención Americana atribuye a la Corte competencia consultiva y competencia contenciosa. La competencia consultiva es muy amplia. Pueden solicitar consultas todos los miembros de la OEA, incluso si no son partes en la Convención, así como los órganos permanentes de aquélla, en los asuntos propios de sus funciones particulares. La con~ sulta puede versar sobre la Convención Americana u «Otros tra~ tados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados americanos» (CADH, art. 64.1) 55 , o sobre la compatibilidad entre leyes internas y los mencionados instrumentos internacionales (CADH, art. 64.2). La amplitud de tales términos, que ya ha sido subrayada por la Corte 56 , insinúa la posibilidad de un desarrollo progresivo. 53 Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Jamaica, Perú, Uruguay y Venezuela. Todos, menos Jamaica, han reconocido además la jurisdic~ ción obligatoria de la Corte. 54 La expresión utilizada textualmente por el artículo 1 del Estatuto de la Corte. En virtud de ella ha celebrado dos convenios con el Gobierno de Costa Rica. 55 Sobre el significado de esa expresión, cfr., en general, Corte IDH: «.Otros tratados» objeto de la función consultiva de la Corte (Art. 64 Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión consultiva OC-1/82 del 24 de septiembre de 1982, Serie A, núm. l. 56 Ibid., pars. 14 y 15; igualmente, Restricciones a la pena de muer.

1].

COMPETENCIA PROGRESIVA

161

La competencia contenciosa de la Corte la faculta para decidir con carácter obligatorio los casos que le sean sometidos sobre la interpretación y aplicación de la Convención. De acuerdo con ella, sólo los Estados partes y la Comisión pueden so· meter un caso a la consideración de la Corte, la cual podrá decidir que se garantice a la persona lesionada en el goce del derecho o libertad conculcados y acordar, si fuere procedente, una indemnización. También el artículo 62 de la Convención Americana somete el ejercicio de la competencia contenciosa de la Corte a la previa aceptación de su jurisdicción obligatoria. «Artículo 62. 1. Todo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención. 2. La declaración puede ser hecha incondicionalmente o bajo condición de reciprocidad por un plazo determinado o para casos específicos. Deberá ser presentada al Secretario General de la Organización, quien transmitirá copias de ]a misma a los otros Estados miembros de la Organización y al Secretario de la Corte. 3. La Corte tiene competencia para conocer de cualquier caso relativo a la interpretación y aplicación de las disposiciones de la Convención que le sea sometido, siempre que los Estados partes en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial.» Pueden repetirse respecto de este artículo los comentarios

que se hicieron recientemente a propósito del artículo 46 de la Convención Europea, puesto que, una vez más, dicha norma expresa una regla general de la jurisdicción internacional y una

posibilidad de intensificación de la eficacia del sistema protector contenido en la Convención. Esa posibilidad es en América te ... , cit., par. 43. Cfr. BUERGENTHAL, T.: The Advisory Jurisdiction of the Interarnerican Court of Human Rights, en «Contemporary Issues in International Law» (Essays in honor of Louis B. Shon). editado por T. Buergenthal, N. P. Engel Publisher, 1984.

162

l.l PARTE: CAP. III.---cOMPROMISOS ABIERTOS A LA PROGRESIVIDAD

todavía una mera virtualidad que no se ha concretado, a diferencia de lo ocurrido en Europa. Sólo nueve Estados americanos habían aceptado la jurisdicción de la Corte para abril de 1987 51 , y no fue sino hasta abril de 1986 que la Comisión introdujo los primeros casos contenciosos 53 • El antecedente europeo, sin embargo, que también evolucionó con lentitud, representa un indicio de que la aplicación de las disposiciones citadas conduce a un gradual, pero irreversible avance en la eficacia general del sistema. Ese desa..rollo es tanto más previsible en América cuanto, como se verá en la parte final de este trabajo --que se aborda en seguida-, el sistema regional ha mostrado cómo la actuación y la práctica de las instituciones de protec· ción ha servido para ampliar los medios de protección.

n Argentina, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Perú, Uruguay y Venezuela. 58 El 26 de junio de 1987 se dictaron sentencias sobre excepciones preliminares en los tres casos: Caso Velázquez Rodríguez, Caso Godínez Cruz y Caso Fairén Garbi y Solís Corrales.

SEGlJNDA PARTE

LA PROGRESIVIDAD OPERATIVA

INTRODUCCION

El desarrollo anterior ha servido para demostrar dos hechos. El primero indica que la protección internacional ha venido instaurándose de manera progresiva en el sentido que, históricamente, ha ido alcanzando esferas cada vez más amplias, tanto en lo que se refiere al quantum de los derechos protegidos y de las convenciones que los reconocen, como en lo que toca a los medios para poner en práctica la garantía ofrecida por tales instrumentos. Empíricamente puede verificarse como un fenómeno cierto que esos mecanismos internacionales se han es~ tablecido gradual y sucesivamente. En segundo lugar, más allá de esa constatación material, podemos encontrar que la progre~ sividad, como tendencia, es una nota propia de la naturaleza de los regímenes internacionales de protección. No sólo porque así haya sido declarado expresamente por los Estados signatarios de instrumentos sobre el tema, sino, muy especialmente, porque se han creado dispositivos apropiados para que la garantía mínima inicial pueda extenderse a nuevos ámbitos. Ello ha sido posible en alguna medida por la dimensión particular que asumen los métodos de interpretación jurídica frente a las convenciones humanitarias, que dejan un campo apreciable a la acción de los órganos encargados de aplicarlas. Lo ha sido también, en un grado muy importante, gracias a la concepción de numerosos tratados que expresamente se dejan abiertos a una ampliación de su significado y sus efectos, tanto en lo referente a los derechos protegidos como en lo relativo a la competencia de las instituciones a cuyo cargo está verificar su cumplimiento. No puede desconocerse que en todo ese fenómeno está envuelta una cierta dosis de cautela, que conduce a la adopción de fórmulas de compromiso, a veces ambiguas, a veces expresas, pero que dejan a menudo abierta la posibilidad de desarrollo ulterior de una manifestación inicial más tímida. En tal sentido, la expansión del sistema internacional de protección depende en buena medida de la cooperación y de la

166

lNTRODUCCION

voluntad de los Estados, según vayan vinculándose por los distintos tratados o haciendo uso de las técnicas previstas en los mismos para acrecentar su vigor. No se agota allí la virtualidad progresiva del sistema, que encuentra un nuevo asiento en la práctica de las organizaciones internacionales y de las instituciones de protección a los dere· chos humanos. Esa práctica ha servido en muchas ocasiones para despejar dudas teóricas sobre el sentido de algunas disposiciones convencionales, o para impulsar una evolución hacia grados más elevados de protección, o para dar un sentido renovado a los procedimientos -si no a crearlos-, con el objeto de perfeccionar mecanismos preexistentes. Así ha ocurrido en la práctica de las Naciones Unidas, a pesar de la generalidad de las disposiciones de la Carta sobre derechos humanos, cuyo carácter obligatorio fue severamente discutido 1• Sin embargo, cuando una mayoría suficientemente fuerte así lo ha querido firmemente, la Organización ha considerado, investigado y juzgado situaciones concretas relativas a los derechos humanos 2 , que han sido objeto de numerosas disposiciones de distintos órganos de las Naciones Unidas, las cuales no serían comprensibles si la Carta no representase un compromiso legal de los miembros en relación con los derechos humanos. Con mayor claridad puede observarse la misma tendencia en las instituciones creadas con metas específicas en el área de la protección de los derechos humanos, las cuales frecuentemente han interpretado y aplicado el derecho en el sentido más amplio, tanto respecto del significado que en sí mismas tienen las reglas interpretadas, corno, especialmente, en lo que toca al alcance de su propia competencia y de los procedimientos apropiados para ejercerla. Algunas de las más relevantes manifestaciones de esa práctica extensiva serán examinadas de inmediato. Antes, sin embargo, se formularán ciertas observaciones de carácter general. La primera comprobación, que prácticamente salta a la vista cuando se examina la práctica de las instituciones internaciona1

Cfr. supra, pág. 63. Cfr. StHWELB, E.: The International Court of Justice and the Human Rights Clauses on the Charter, 66 AJIL (1972), págs. 341-346. 2

INTRODUCCION

167

les de protección a los derechos humanos, es la influencia que tiene en la orientación de su actividad la circunstancia de que estén integradas o no por personas que actúen con independencia de los gobiernos. En efecto, si bien podría pensarse que los miembros de esas entidades pluripersonales tendrían una posición más vigorosa para el cumplimiento de su misión si actuaran en representación de un gobierno y gozaran, en consecuencia, de su respaldo 3 , la experiencia demuestra que han sido, por el contrario, las instituciones independientes las que han exhibido mayor determinación y audacia en el ejercicio de su función. Se trata, en verdad, de una circunstancia que no es difícil de explicar. Quien actúa en representación de un gobierno en un órgano de protección a los derechos humanos, ve limitada su acción por la repercusión política que tiene toda posición que asuma. Debemos recordar que son los Estados y sus gobiernos los que están en causa cuando se examinan posibles violaciones de los derechos humanos imputables al poder público, de manera que el examen de tales situaciones comporta casi inevitablemente, por lo menos, una valoración sobre la diligencia y eficacia con que el gobierno afectado abordó el asunto que se examina, cuando no una consideración sobre la orientación general de ese gobierno respecto de los derechos de sus súbditos. Sin duda, las iniciativas gubernamentales dirigidas a juzgar las actuaciones cumplidas en otro Estado dentro de ese ámbito se originan y, además, repercuten en el clima político de las relaciones entre los países involucrados. Por otra parte, la circunstancia de que un gobierno asuma frente a otro una determinada posición en relación con el respeto o irrespeto a los derechos humanos envuelve, de alguna manera, su disposición a verse expuesto a iniciativas análogas dirigidas contra él. Es natural esperar, en esas condiciones, un grado importante de cautela y que la acción gubernamental directa relativa a las violaciones de los derechos humanos cometidas en otros países tienda a limitarse. 3 E5e fue el argumento utilizado para que el ECOSOC no acogiera la propuesta que le fue formulada en el sentido de que en la composición definitiva de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas sus miembros actuaran a título personal. Cfr. LAUTERPACHT, H.: The international protection of human rights, 70 RCADI (1947), t. 1, páginas 66 y 67.

168

INTRODUCCION

Esas restricciones no afectan en la misma medida a las entidades protectoras cuyos miembros son elegidos y actúan a título personal. Dichas entidades, a la hora de interpretar y aplicar el Derecho internacional en materia de derechos humanos, han hecho uso de amplios criterios, como ya se ha señalado, que han servido no sólo para clarificar, sino también para desarrollar dicha normativa". Es cierto que ese enfoque amplio difícilmente habría podido cumplirse contra la oposición de la generalidad de los Estados partes en el tratado cuya aplicación ha estado en juego, pero también lo es que, en este caso, tienden a invertirse los efectos de la prudencia política de los gobiernos en materia de derechos humanos, para favorecer esta vez el desarrollo progresivo del sistema. La composición de tales órganos independientes, la importancia y el reconocimiento universal de los valores protegidos y la sensibilidad de la opinión pública frente a las violaciones a los derechos humanos constituyen, sin duda, importantes factores para inhibir la oposición gubernamental frente a una actuación de las instituciones de protección que tienda a extender el alcance de la garantía ofrecida. Una oposición generalizada a tales actuaciones sólo sería concebible frente a interpretaciones que pudieran considerarse abusivas y que, en forma directa o indirecta, afectaran negativamente a un número considerable de Estados. Ese género de situaciones extremas prácticamente no se ha presentado, de modo que la actividad de las instituciones de protección ha estado acompañada, en general, del consenso de los Estados frente a quienes dichas instituciones actúan. El efecto de esas actuaciones se ha hecho sentir en los más diversos tópicos, que van desde la definición del contenido de los derechos protegidos hasta la extensión de competencia de los propios órganos protectores. Frecuentemente esas manifestaciones resultan de la aplicación de una particular hermenéutica de • La expresión «desarrollar las normas de la Convención>> fue expresamente utilizada por la Corte Europea de Derechos Humanos en el análisis de su propia misión como órgano encargado de interpretar y aplicar la Convención Europea. Cfr. Case of lreland v. United Kingdom, judgement of 18 de january 1978, Serie A, núm. 25, par. 154. Esta apreciación fue criticada por el juez Fitzmaurice en su voto disidente.

INTRODUCCION

169

efectos extensivos, que fue comentada anteriormente 5 , cuyos resultados no trascienden necesariamente al caso concreto más allá del valor que éste pueda representar como precedente. En otras situaciones, én cambio, la práctica de las instituciones internacionales de protección se ha traducido en una extensión permanente en determinados aspectos del funcionamiento del sistema de protección, lo que constituye, una vez más, una hipótesis en la cual el alcance del mismo va de menos a más, de modo irreversible. En este caso el crecimiento progresivo del régimen internacional de protección va a fundarse sobre la práctica de las instituciones internacionales, entendida dicha práctica en un sentido amplio, que comprende también la reglamentación emanada de dichas instituciones.

Esa práctica progresiva se ha manifestado de modo generalizado en dos aspectos esenciales para la eficacia de la protección internacional, corno son, por una parte, el relativo al derecho individual de queja o petición y. en general, a la posición procesal de la persona humana ante las instancias internacionales de protección a los derechos fundamentales; y, por otra parle, en la esfera de los procedimientos que definen la posición del Estado como demandado en casos de presunta violación a los derechos humanos. Ambas cuestiones serán objeto de examen en esta segunda parte del presente estudio a la luz de la práctica y la reglamentación de varias entidades de protección. El fenómeno, sin embargo, no se agota allí y presenta, en su conjunto, otra expresión que amerita capítulo aparte, como es el referente al valor jurídico de esa práctica extensiva. La cuestión general del efecto de una práctica universal y reiterada, cuyo carácter obligatorio es aceptado por los Estados, quizá no presenta suficientes matices singulares que justifiquen un estudio distinto al referente a la formación de la costumbre internacional 6 • Sin embargo, la cuestión sí plantea un interés particular 5

Cfr. supra, págs. 93-106. La circunstancia de que una institución de protección se haya reconocido el poder de «desarrollan) las normas de un tratado ha sido criticado porque implica que dicha institución sí arroja una función cuasi legislativa (cfr. el vo10 salvado del juez Fitzmauricc en el cnso «>. La Resolución solicitó, además, a la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, la preparación de un informe a los efectos

de la consideración del mencionado punto, informe que debía contener datos, obtenidos en cualquier fuente, concernientes

a las violaciones a los derechos humanos y las libertades fundamentales. También se invitó a la Subcomisión a llamar la aten·

ción de la Comisión sobre toda situación en que hubiera bases razonables para considerar que existía un conjunto de violado· nes graves y sistemáticas de los derechos humanos. La Resolu·

ción 9 (XXIII), por su lado, solicitó del ECOSOC que se confirmara que, entre los poderes de la Comisión, estaba el de «re-

comendar y adoptar medidas generales y específicas en relación con la violación de los derechos humanos>>, sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros órganos ya existentes o que pudieran crearse.

La Resolución 1235 (XLII) del ECOSOC, adoptada el 6 de junio de 1967, fue determinante en la modificación de la posición que hasta entonces se había sostenido. A través de ella no sólo se aprobó el contenido de las Resoluciones 8 y 9 (XXIII) " AG. Res. 2144 (XXI), del 26 de octubre de 1966.

I.

LA DENUNCIA INtORMATIVA

181

de la Comisión, sino que se la autonzo para examinar toda información relevante concerniente a violaciones flagrantes de los derechos humanos 23 , contenida en las comunicaciones referidas en los textos preparados por el Secretario General, según la Resolución 728 F. Se reconoció asimismo que, dentro de ciertas condiciones, la Comisión tenía poder para elevar informes y recomendaciones al ECOSOC sobre situaciones que revelaran un conjunto grave y sistemático de violaciones a los derechos humanos 24 • Se reconoció así que las comunicaciones particulares relativas a la violación de los derechos humanos podían producir ciertos efectos jurídicos, en el sentido de que podían ser objeto de examen y discusión, cuyo término podía eventualmente ser la adopción de una recomendación. La misma Resolución 1235 (XLI!) señaló el propósito de revisar sus propias previsiones una vez que los Pactos sobre Derechos Humanos, para ese entonces adoptados, entraran en vigor. Esa circunstancia revela que su aprobación se inscribió conscientemente en un proceso de evolución progresiva hacia la intensificación de los medios de protección a los derechos humanos ofrecidos por las Naciones Unidas. El proceso mencionado implicó el reconocimiento de numerosas funciones a la Comisión, las cuales debían ser reguladas para que su ejercicio se sometiera a cierto procedimiento. Para ese fin el ECOSOC adoptó la Resolución 1503 (XLVIII) el 27 de mayo de 1970, la cual, junto con las Resoluciones precedentes, sometió el examen de las comunicaciones sobre casos de violación a los derechos humanos al trámite confidencial que se resume a continuación: El Secretario General prepara un sumario de las comunicaciones relativas a violaciones de los derechos humanos y lo transmite al gobierno afectado, al cual se solicita su respuesta o comentario. Las comunicaciones son examinadas por un grupo de trabajo integrado por cinco miembros de la Subcomisión sobre la pre21 · Se citaron como ejemplos de tales vio!Jciones el apartheid practicado en Sudáfrica y en el territorio de Africa sudoccidental (Namibia), así como la política de discriminación practicada en la entonces Rhodesia del Sur. 24 !bid.

182

2.•

PARTE:

CAP. JV.-INICIATIVA JNDI\'IDlJAL

venciOn de la discriminación y la protección a las minorías, grupo que debe seleccionar aquéllas que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas y fehacientemente comprobadas de los derechos humanos, las cuales son transmi-

tidas a la Subcomisión. La Subcomisión analiza en sesión privada tales comunicacio-

nes teniendo en cuenta no sólo su contenido y el de los comentarios o respuestas del o los gobiernos afectados, sino toda información disponible. Con base en ese estudio decide el sometimiento a la Comisión de aquellos casos que parezcan revelar un cuadro persistente de violaciones manifiestas a los derechos humanos. En la oportunidad de examinar las situaciones que le sean sometidas por la Subcomisión, la Comisión, si no decide rechazarlas o mantenerlas bajo estudio, puede optar entre remitirlas al Consejo con sus recomendaciones, según la Resolu-

ción 1235 (XLII), o abrir una investigación a cargo de un Comité ad-hoc, siempre que tal averiguación sea expresamente autorizada por el gobierno interesado. La investigación es confidencial y debe contar con la constante cooperación del gobierno. No puede iniciarse si no se han agotado los medios de defensa que ofrece la jurisdicción interna o si el asunto es objeto de examen por otras entidades internacionales. Todo el procedimiento descrito es confidencial hasta el momento en que la Comisión decida enviar el asunto al Consejo,

lo cual no ha ocurrido sino con Guinea Ecuatorial en 1979 y con Argentina y Uruguay en 1985, y ello a requerimiento de los gobiernos afectados 25 • Tal confidencialidad implica que, aun cuando se hacen públicos los nombres de los países que han sido objeto de decisiones de la Comisión, no se indica el contenido de la decisión ni los hechos e informaciones que la han originado. La confidencialidad, así como la necesidad de la autorización y la cooperación de los gobiernos involucrados, constituyen

serias limitaciones para la eficacia de las actuaciones de la Comisión en el ámbito de la protección a los derechos humanos, lo cual ha sido duramente criticado"· Se trata, en verdad, de Cfr. BossuYT, M. J., cit., pág. 182. Muy elocuente en este sentido fue el discurso del Director de la Comisión de Derechos Humanos de la ONU, al instalar la reunión de la Comisión en 1980. Cfr. «Bulletin on Human Rights», núm. 27, pági~

26

J.

LA DENUNCIA INFORMATIVA

183

un marco propicio para que la oposición directa o velada de los gobiernos frustre las medidas de protección que eventualmente podrían ofrecerse, pero que es producto de un proceso evolutivo que aún está pendiente de ulteriores desarrollos. La Comísión, no obstante, no ha limitado su acción al procedimiento dispuesto en la Resolución 1503 (XLVIII). En algunos casos ha actuado sin atenerse a una autorización del ECOSOC, como ocurrió en 1968 y 1973, a propósito de hechos presuntamente ocurridos en territorios ocupados por Israel, o en 197 4, en relación con la situación chilena. La Comisión, por otro lado, no ha abandonado la aplicación de la Resolución 1235 (XLII), del 6 de junio de 1967, que la autoriza para examinar toda información relevante sobre violaciones flagrantes y sistemáticas a los derechos humanos sin sujetar dicho examen a la confidencialidad a que está sometido el trámite de las comunicaciones por la Resolución 1503 (XLVIII). Inicialmente tal aplicación se limitó a casos que podrían considerarse estigmatizados en la práctica de la Organización, como fueron los de Vietnam (1963), Africa meridional (1967) y los territorios ocupados por Israel (1968). Después, a partir de 1975, se ha acudido a este mecanismo en los casos de Chile, Guinea Ecuatorial, Bolivia, El Salvador, Guatemala, Polonia, Irán y Afganistán. Estos casos, aun cuando no se refieren al trámite de comunicaciones individuales, tampoco las excluyen de las fuentes de información disponible a partir de la cual la Comisión y sus miembros pueden orientar sus actuaciones y su apreciación de la situación de los derechos humanos en un determinado país. Dichas comunicaciones tampoco carecen de efecto práctico en este ámbito, pero hay que reconocer que es todavía bien limitado. Dentro del contexto de las actividades de la Comisión, las comunicaciones individuales no tienen un trámite destinado a resolver una situación particular de violación de los derechos humanos de las personas de quienes dichas comunicaciones emanas 10·13. Igualmente, cit., pág. 326.

ScHWELB,

E.: Les dimensions internationales ... ,

184

2." PARTE: CAP. !V.-INICIATIVA INDI\'IDlJAL

nan, consideradas singularmente. En efecto, tanto la Resolución 1235 (XLII) como la 1503 (XLVlll) autorizan la actuacton de la Comisión dentro de cuadros que revelen la violación flagrante y sistemática de los derechos humanos, pero no contienen previsión alguna para atender quebrantamientos a derechos proclamados por la Declaración, por graves que sean, cuando tales infracciones no tengan la gravedad para configurar un supuesto de la naturaleza apuntada. Si a esto se une el ya anotado señalamiento sobre la confidencialidad de ciertos procedimientos y la necesaria cooperación de los gobiernos denunciados, no puede sino concluirse que se está frente a medios bien limitados e imperfectos para ofrecer efectiva protección a las víctimas de violación a los derechos humanos. Los progresos, sin embargo, tampoco pueden ignorarse. La sola instauración de estos procedimientos produce un efecto positivo. No debe subestimarse el interés de los gobiernos de no verse expuestos a la erosión de su prestigio en las Naciones Unidas, resultante de una continua revisión de la situación de los derechos humanos en sus respectivos países, o de su negativa a cooperar para que sean investigadas o superadas ciertas situaciones. Por otro lado, es indudable que se ha cumplido una importante evolución en la esfera de los principios, dentro de un escenario no especialmente adecuado. No debe olvidarse la concepción restrictiva de los efectos de la Carta en materia de derechos humanos, que predominó en los primeros años de las Naciones Unidas y que inspiró la Resolución 75 (V). No olvidemos tampoco que la Comisión de Derechos Humanos está integrada por representantes gubernamentales y que los gobiernos, por razones que admiten todo tipo de valoración, se resisten a ser denunciados por sus propios súbditos ante instancias internacionales, especialmente si éstas se integran con representantes de gobiernos extranjeros, eventualmente hostiles. En semejante contexto la evolución cumplida en la Comisión de Derechos Humanos respecto de las comunicaciones individuales es, más bien, una clara muestra del avance progresivo del régimen internacional de protección. La progresividad en este caso es producto de la presión de los hechos sobre la actividad de los órganos de la ONU que han ido modificando paulatinamente su práctica y las reglas que orientan sus actuaciones. Las

J.

LA DENUl\ClA INFORMATIVA

185

deficiencias anotadas ponen de manifiesto que no se trata, con mucho, de un proceso concluido y que, teniendo en cuenla las tendencias generales de Ja protección internacional, cabe esperar nuevos desarrollos. La cuestión de las comunicaciones individuaks como fuente de información se ha planteado también, aunque en distintas condiciones, en el seno de entidades cuyos integrantes actúan a título personal. Nos referimos en seguida a estos casos.

2.

A)

La interpretación amplia en el seno del Comité para la Eliminadón de la Discriminación Racial y del Comité de Derechos Humanos LA TÉCNICA DE LOS INFORMFS

Tanto la Convención Internacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (art. 9) como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 40) confieren competencia al Comité para la Eliminución de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos, respectivamente, para conocer y discutir informes periódicos de los Estados relativos a las obligaciones asumidas por el tratado correspondiente, así como para aprobar sus «recomendaciones generales» o sus «comentarios» a propósito de dichos informes. Como ya se ha señalado, dentro del marco flexible en que se han dispuesto las competencias de los dos Comités mencionados, sus poderes en relación con los informes periódicos se deducen exclusiva y directamente de la Convención, pues son ejercitablcs respecto de todo Estado parte de modo incondicional, esto es, sin que se requiera de una nueva manifestación de voluntad de dicho Estado para habilitar al Comité en el sentido señalado. Ello contrasta con el régimen a que están sometidas, en principio, las denuncias, quejas o comunicaciones individuales. Según la Convención contra la Discriminación Racial, el Comité no puede recibir y examinar tales comunicaciones sino cuando el Estado denunciado ha adherido a la cláusula facultativa contenida en su artículo 14 y ha reconocido, d.:: ese modo, la competencia de dicho organismo para tramitar tales denuncias. Más exigente aún es el régimen del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el cual no contiene previsión

186

2.a

PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

alguna que faculte directamente al Comité de Derechos Humanos para recibir y dar trámite a peticiones o quejas individuales, función que sólo podrá cumplir respecto de aquellos Estados que, siendo partes en el Pacto, también lo sean en el Protocolo Facultativo". Del sistema de informes podría decirse, en realidad, que constituye una técnica de Derecho común de las instituciones

internacionales de derechos humanos para la protección y promoción de tales derechos 28 •

Con antecedentes en la Sociedad de Naciones 29 , el sistema de informes está previsto en la Carta de las Naciones Unidas, dentro de la esfera de competencia del Consejo Económico y Social (art. 64 de la Carta). cuya Resolución 624 B (XXII), del 1 de agosto de 1956, prevé la presentación de informes trienales sobre los progresos cumplidos, en cada Estado miembro de la ONU, respecto de los derechos enunciados en la Declaración Universal. Existen igualmente previsiones sobre informes en otros

instrumentos concernientes, en sentido amplio, a los derechos humanos, como son, por ejemplo, la Constitución de la OIT

(art. 19), la Constitución de la FAO (art. IX), la Constitución de la UNESCO (art. Vlll), la Convención sobre el Estatuto de los Apátridas [arts. 33 y 37.c}], la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (arts. 35.2 y 36), la Convención relativa a la lucha contra las discriminaciones en la esfera de la ense-

ñanza (art. 7), el Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (arts. 16 y 17) y la Carta Social Europea (Parte IV) 30 • La naturaleza y contenido de los informes, así como el procedimiento al cual está sometido su examen, no son uniformes 27 Cfr. supra, págs. 143-147. El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial tiene además competencia para recibit y tramitar denuncias de Estado, lo que en el sistema del PIDCP está sujeto, respecto del Comité de Derechos Humanos, a la adhesión a una cláusula facultativa (PIDCP, art. 41). 23 Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationa/es ... , cit., págs. 248 y 249. 29 Los parágrafos 7 y 9 del artículo 22 del Pacto de la Sociedad de Naciones preveían un sistema de informes para los territorios bajo mandato . .10 Cfr. FAUNDEZ, H.: The Reporting System in the Civil and Political Covenant, tesis, Harvard, 1979 (mee.), págs. 5-20.

l.

LA DENUNCIA lNI'ORMATlVA

187

en las distintas convenciones apuntadas, pero hay una coincidencia esencial, al menos en principio, dada por la circunstancia de que la información sobre la situación de los derechos humanos en un determinado Estado tiene por fuente al Estado mismo. Al suministrar los datos que le son requeridos, con más o menos precisión, el Estado, en el fondo, está emitiendo un juicio sobre el cumplimiento de sus propias obligaciones internacionales.

Esa circunstancia cuestiona la objetividad del informe y limita su utilidad como medio para verificar el respeto a los compromisos internacionales contraídos por los Estados en materia de derechos humanos, pero no significa que el sistema de informes sea forzosamente ineficaz. En un sentido, tiene numerosos aspectos positivos. Cumple una importante función como medio de promoción, en cuanto sirve para intercambiar información sobre dificultades, progresos y experiencias en la esfera de los derechos humanos, todo lo cual puede redundar en un positivo aprovechamiento por ciertos Estados de los avances cumplidos en otros. Puede servir también para poner de manifiesto que la observancia de los derechos humanos no es un tema que sólo pueda plantearse en la fase patológica de la infracción, sino que requiere que la acción del poder público está inspirada de modo rutinario por una disposición positiva 31 • Representa, además, un medio a través del cual con la ayuda de los órganos encargados de examinar dichos informes se somete a ciertos grados de control a los gobiernos por la acción de la opinión pública 31 . No debe olvidarse, por último, que es este el medio más idóneo hasta ahora utilizado para la vigilancia internacional del respeto a cierto tipo de derechos, como son buena parte de los económicos, sociales y culturales, a propósito de los cuales los informes han cumplido, en ciertos casos, una función eficaz, como ha ocurrido en el seno de la OIT.

Con todo, el sistema de informes aparece, a primera vista, en cierta oposición con el sistema de quejas individuales. Mientras en éste los mecanismos de protección se ponen en movimiento a partir de una iniciativa y una fuente de información ajena, y en cierta forma contraria, al Estado involucrado, en aquél el 31

32

/bid., págs. 22-25. Cfr. BossUYT, M. J,, cit., pág. 207.

188

2."

PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

Estado procura mantener el monopolio de la información y someterse a un procedimiento de verificación que excluye toda idea de litigio, así como de censura o condena. Por ello, en los tratados en que están previstos ambos sistemas se ha hecho normalmente una distinción bastante neta entre ellos, de modo que la obligación de presentar informes es asumida sin condiciones para todas las partes en un tratado determinado, mientras que la competencia de dichas instituciones para conocer y tramitar denuncias individuales está normalmente sujeta a una manifestación adicional de voluntad de cada Estado parte, a través de la cual se somete a tal competencia. En esas condiciones no deja de ser sorprendente que la iniciativa individual haya encontrado alguna cabida, algún margen de influencia, en la puesta en práctica de sistemas de protección y promoción de los derechos humanos basados en informes, y que a partir de esas iniciativas se haya llegado a formulaciones procesales concretas que aproximan la discusión de los informes al debate judicial o causi judicial. En el ámbito de los derechos civiles y políticos, donde el papel de los informes aparece más limitado, ello ha sido obra de la práctica de ciertas instituciones internacionales encargadas de examinarlos, las cuales han reglamentado, además, el procedimiento para tramitados en una forma amplia, que a veces parece ir más allá de las disposiciones del Derecho convencional tomadas estrictamente a la letra. Se examinarán brevemente manifestaciones de este fenómeno, por lo demás muy próximas, en las actividades del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y el Comité de Derechos Humanos. B)

EL COMITÉ PARA LA ELIMINACIÓN DE LA DISCRIMINACIÓN

RACIAL El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial es el órgano de protección creado por la Convención 1nternacional para la Eliminación de todas las Formas de Discriminanación Racial. Está compuesto por dieciocho «expertos», quienes deben ser personas «de gran prestigio moral y reconocida capacidad>>, y ejercen sus funciones a título personal (art. 8). El Comité aprueba su propio Reglamento (art. 10) 33 Según el ar" CERD/C/35/Rev. 2, del 14 de junio de 1984.

l.

LA DENUNCIA

INFORMATIVA

tículo 9 de la Convención mencionada, el Comité es competente para examinar los informes periódicos que están obligados a presentar los Estados partes, relativos a las medidas que hayan adoptado para hacer efectivas las disposiciones del tratado. Dentro de este contexto, el Comité puede formular «recomendaciones de carácter general» destinadas a ser comunicadas a la Asamblea General con las observaciones de los Estados, si las hubiere. También tiene el Comité competencia general para conocer y tramitar denuncias de Estado, es decir, «comunicaciones» por

las que un Estado parte señale que otro Estado parte no cumple con las disposiciones de la Convención (arts. 11-13). En cambio, en el caso del derecho de queja o petición individual la competencia del Comité para recibir comunicaciones está condicionada a la adhesión, por parte del Estado al que la comunicación se refiera, a la cláusula facultativa contenida en el artículo 14 de la Convención. De ese modo, respecto de los Estados partes que no hayan adherido a tal cláusula, el tratado no contempla directamente situaciones en las cuales una petición, una denuncia o, en general, una iniciativa individual tenga efectos jurídicos procesales. No obstante, la práctica del Comité, fundada sobre la interpretación que ha hecho de la misma Convención y de su propio Reglamento, ha abierto cierto campo a las comunicaciones individuales como un medio para nutrir el conocimiento de los miembros del Comité sobre la situación existente en un determinado país, en la ocasión de discutir el informe presentado por éste, de conformidad con el artículo 9 del tratado. Según la Convención, los miembros del Comité deben ser «expertos de gran prestigio moral y reconocida capacidad». Se trata, en consecuencia, de personas que necesariamente disponen de conocimientos y de fuentes de información más amplios que los informes presentados por los gobiernos. Sobre esa base se fundó una práctica en el sentido de utilizar toda la información a la disposición de los miembros del Comité a propósito de la consideración de dichos informes. La cuestión dio origen a una proposición de enmienda al Reglamento del Comité para formalizar dicha práctica y autorizarlo expresamente para utilizar toda fuente confiable de in-

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2."

PARrE:

CAP.

IV.~INIC'IATIVA INDIVIDLIAL

formación. En defensa de tal proposición se alegó que resultaría incoherente con la Convención que quienes han sido designados en su condición de «expertos» limitaran sus fuentes de informa-

ción al material suministrado por el Estado del que emana el informe sujeto a consideración. Por el contrario, lo razonable

resultaría que los miembros del Comité pudieran utilizar todos los datos a su disposición para cumplir con las funciones que les confía la Convención, la cual de ninguna manera les prohíbe acudir a tales informaciones. Se alegó, además, que esa había sido la práctica del Comité. En contra se señaló que una enmienda como la propuesta

desbordaría los términos en que la Convención ha definido la competencia del Comité, cuyas fuentes de información deben limitarse a los informes y solicitudes previstas en los ai-tículos 9 y 15 del mismo tratado. Hubo, finalmente, quienes consideraron que la diversificación de las fuentes de información resultaba conveniente y plausible jurídicamente, pero que convenía más bien mantenerla como una práctica del Comité, a fin de evitar elementos de rigidez en los procedimientos. En ese sentido, para cerrar aquel

debate, el Presidente declaró que «tras los debates parece que el Comité continuará la práctica que ha desarrollado hasta la fecha, permitiendo a los miembros utilizar toda información que pudieran disponer como expertos»

34

•

En el Reglamento, por su lado, existe una disposición cuya aplicación ha puesto de relieve el importante efecto procesal de

la mencionada práctica del Comité. Según el artículo 64 del Reglamento, « ... representantes de los Estados partes podrán asistir a las reuniones del Comité cuando se examinen sus informes.

El Comité podrá también hacer saber a un Estado parte del que decida obtener más información que puede autorizar a su representante a asistir a una determinada sesión. Dicho represen-

tante deberá poder responder a las preguntas que pueda hacerle el Comité y formular declaraciones sobre los informes ya presentados por su Estado, y podrá también proporcionar información adicional proveniente de su Estado)>. 34 Cfr. DAs, K.: Instituciones y procedimientos de las Naciones Uni· das basados en convenios sobre derechos civiles y libertades fundamentales, en «Las dimensiones internacionales ... » (K. Vasak, editor general), cit., t. 11, págs. 438 y 439. Cfr. edición francesa, cit., págs. 380 y 381.

l.

LA DENUNCIA

INFORMo\TI\'A

191

La citada disposición encuentra su origen en la Resolución 2783 (XXVI), del 6 de diciembre de 1971, de la Asamblea General, cuyo párrafo 5 señala la conveniencia de que el Comité invite a los Estados partes para que representantes suyos estén presentes en la oportunidad de la discusión de sus informes. Como, según la Convención (art. 9.1), el Comité puede solicitar más información a los Estados partes, no resulta ilógico que los representantes de éstos puedan ser requeridos para proporcionarla con ocasión de la discusión del informe. Se trata de un procedimiento que no ha sido concebido en términos obligatorios, ni para el Comité, ni para los Estados, pero se ha aplicado en la gran mayoría de los casos y ha contado, en general, con apreciable cooperación de los Estados 35 • En la práctica tal sistema ha servido para que, en audiencias formales, los miembros del Comité indaguen, ante el representante del Estado, sobre situaciones de las que han tenido conocimiento por «toda fuente de información» y que no se encuentren debidamente reflejadas en el informe. Obviamente, este mecanismo abre paso para que las denuncias individuales se integren de alguna forma al procedimiento de examen y valoración de los informes de los Estados y para que se averigüen, así sea limitadamente, casos de infracción a la Convención. Esa circunstancia tiene especial relevancia si se vincula con otra disposición del Reglamento. En efecto, la Convención faculta al Comité para hacer «sugerencias y recomendaciones de carácter general basadas en los informes», ]as cuales, según el Reglamento, deben ser formuladas cuando «el Comité dictamine que dicho Estado no ha cumplido con algunas de sus obligaciones de conformidad con la Convención», lo cual envuelve un grado de condena que tampoco está previsto directamente en el tratado. Todo ello constituye un caso de desarrollo progresivo de disposiciones convencionales relativas a la protección de Jos derechos humanos. No olvidemos que el texto de la Convención no contempla audiencias ni debates sobre los informes, así como tampoco que el examen de los mismos pueda concluir con una resolución en la que se señale que un Estado ha violado los 35 Cfr. DAs, K.: Instituciones y procedimientos ... , cit., pág. 440 y siguientes.

192

2.a PARTE:

CAP. IV.-INICIATTVA INDIVIDUAL

derechos protegidos. Tampoco se prevé directamente ninguna participación del individuo en la consideración de tales informes, pues el derecho de petición individual está condicionado a la adhesión a una cláusula facultativa. Sin embargo, el Comité ha interpretado la Convención en un sentido que le ha permitido instaurar, en la práctica, un procedimiento en el cual

los miembros del Comité pueden interrogar, en audiencia formal, a representantes de un Estado sobre el contenido de denuncias que hayan recibido, entre otras fuentes, de personas individuales o de entidades privadas de protección a los derechos humanos y a requerir información adicional sobre tales casos. Esa información adicional y los defectos del informe original pueden conducir a determinar que se ha producido una violación de la Convención, respecto de la cual el Comité puede formular «sugerencias y recomendaciones generales». Ha sido así la práctica la que en esta ocasión ha servido para ensanchar el alcance de la Convención y para dotar de ciertos efectos, aun limitados, a la iniciativa individual. Ese antecedente ha inspirado también las actuaciones del

Comité de Derechos Humanos creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. C)

EL COMITÉ DE DERECHOS HUMANOS

El Comité de Derechos Humanos fue creado por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos como el órgano encargado de cumplir diversas funciones de protección a los derechos humanos previstos en el mismo Pacto y en el Protocolo Facultativo. Está integrado por dieciocho miembros, nacionales de los Estados partes, quienes deben ser personas «de gran integridad moral, con reconocida competencia en materia de

derechos humanos>> (art. 28.2), en cuya escogencia debe tenerse en cuenta la utilidad que representa la participación en el Comité de personas con experiencia jurídica. Los miembros actúan a título personal y al posesionarse formulan una declaración solemne de fidelidad a sus funciones, en términos análogos a la que pronuncian los jueces de la Corte Internacional de Justicia (arts. 28.3 y 38). El Comité aprueba su propio Reglamento. Según el artículo 40 del Pacto el Comité es competente para considerar los informes que deben presentarle periódicamente

l.

LA DENUNCIA INFORMATIVA

193

los Estados partes sobre las disposiciones que hayan adoptado para dar cumplimiento a los derechos reconocidos en el tratado, sobre los progresos realizados en el disfrute de tales derechos y sobre los factores y dificultades, si los hay, que afecten la aplicación del convenio. El Comité debe «estudiar» los informes y es competente para formular los comentarios generales que le parezcan oportunos y transmitirlas al Estado interesado, el cual puede formular las observaciones que estime apropiadas. Toda esa documentación debe ser transmitida por el Comité al Consejo Económico y Social. El Comité de Derechos Humanos, a diferencia de lo que ocurre con el Comité contra la Discriminación Racial, carece de competencia general y automática para recibir y tramitar denuncias de Estado. Como ya se ha comentado, sólo está facultado para recibir comunicaciones en que un Estado parte alegue que otro Estado parte ha infringido el tratado cuando los dos Estados involucrados hayan aceptado la competencia del Comité para cumplir tal función, mediante la adhesión a la cláusula facultativa contenida en el artículo 41 del mismo Pacto 36 • El Pacto nada contempla sobre el derecho de las personas individualmente consideradas a dirigir peticiones o denuncias al Comité, ni otorga competencia a éste para recibirlas, tramitadas o decidirlas. Tal hipótesis sólo está contemplada en un tratado complementario, como es el Protocolo Facultativo, de tal modo que el derecho de petición o queja individual no podrá ejercerse sino frente a Estados que sean partes en las dos convenciones. El hecho de que no exista en el Pacto mismo previsión alguna en este sentido, ni siquiera condicionadamente a la adhesión a una cláusula facultativa, indica, a primera vista, que la intención de las partes fue la de restringir los derechos procesales del individuo, respecto del cumplimiento del Pacto, incluso en mayor medida que la Convención contra la discriminación racial, especialmente si se toma en cuenta que ésta fue adoptada un año antes que aquél. Sin embargo, en un sentido análogo a la ya comentada práctica del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, el Comité de Derechos Humanos ha dejado un margen para que, de hecho, ciertas iniciativas individuales cumplan una 36

Véase supra, pág. 145.

194

2.•

PARTE:

CAP. IV.-INICJATIVA INDIVIDUAL

función útil con ocasión del «estudio» de los informes presen-

tados por los Estados partes. Nuevamente ha sido la interpretación amplia de las facultades de los miembros del Comité para utilizar toda fuente confiable de información el medio a través del cual esa participación individual se ha materializado. Se ha establecido una práctica en el sentido de considerar que los miembros del Comité pueden usar el conocimiento personal que tengan sobre la situación de los derechos humanos en un determinado país, con independencia de si ese conocimiento lo han adquirido directamente del informe presentado por el gobierno o de cualquier otra manera. Según esto, las fuentes de información de cada miembro pueden ser documentos de libre circulación, noticias periodísticas u otros medios notorios; pero también pueden provenir de conversaciones privadas o de escritos confidenciales originados en las· víctimas de violación de derechos humanos, en organizaciones no gubernamentales relacionadas con los derechos humanos o simplemente en personas que tengan conocimiento de infracciones contra el Pacto 37 • Bien ilustrativas son, a este respecto, algunas de las expresiones que se emplearon cuando el Comité abordó el estudio del primer informe del gobierno chileno. Ante las deficiencias del informe, durante el debate se señaló que el Comité no estaría cumpliendo con su deber si cerrara sus ojos y sus oídos frente a fuentes disponibles de información y que no podía cerrar sus ojos a lo que ocurría en la vida real 38 • Así, el Pacto no confiere competencia al Comité para recibir comunicaciones individuales referentes a Estados que no

sean partes en el Protocolo Facultativo, y tampoco contiene previsión alguna que autorice a los miembros del Comité para que utilicen información de cualquier fuente disponible en la ocasión del estudio de los informes gubernamentales. Sin embargo, 37 Cfr. FAUNDEZ, H., cit., págs. 82-87. El autor menciona numerosos ejemplos, durante los primeros trabajos del Comité en este ámbito, en los cuales, con ocasión del debate sobre el informe presentado por un Estado, se utilizó información propia del conocimiento personal de los miembros. Así ocurrió con los informes de Checoslovaquia, el Reino Unido, la República Democrática Alemana, Irán, la República Federal Alemana y la Unión Soviética (págs. 83 y 84). l8 !bid., pág. 85.

l.

LA DENUNCIA INFORMATIVA

195

como el recurso a tales fuentes no está prohibido y como el conocimiento personal de los miembros es decisivo para estudiar si el informe presentado por los Estados se adecúa o no al propósito del Pacto, se ha admitido su utilización dentro del procedimiento pautado para discutir dichos informes. Esta práctica cobra especial relieve, en virtud de lo dispuesto en las reglas de procedimiento del Comité, cuyo artículo 68 señala: « ... Los representantes de los Estados Partes podrán asistir a las sesiones del Comité cuando se examinen sus informes. El Comité también podrá comunicar a un Estado Parte al que decida pedir información adicional que puede autorizar a su representante a asistir a una sesión determinada. Tal represen· tante deberá estar en capacidad de responder a las preguntas que pueda hacerle el Comité y de hacer declaraciones sobre los informes ya presentados por su Estado, y asimismo deberá estar en capacidad de proporcionar información adicional procedente de su Estado.»

Es esta una disposición muy similar a la antes citada del artículo 64 del Reglamento del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial. Como en ese caso, ni la invitación ni la asistencia de representantes gubernamentales a las sesio· nes del Comité son obligatorias para éste o para el Estado afectado. Sin embargo, se trata de un procedimiento útil para ambos y puede considerarse que tal comparecencia interesa tanto al Estado como al Comité. En lo que respecta al Comité, representa un instrumento inapreciable para el análisis del informe. En lo que toca al Estado, puede ser la ocasión de aclarar rápidamente algunas situaciones aparentemente problemáticas y, además, de comprobar su disposición a cooperar para el cumpli· miento del Pacto y a observar de buena fe sus obligaciones internacionales. Por ello, aun cuando no hay sanciones para la falta de comparecencia del representante gubernamental, la regla general ha sido la asistencia de éstos y la cooperación con el procedimiento pautado. En consecuencia, encontramos de nuevo una práctica según la cual, a pesar de que el Comité no está habilitado para recibir comunicaciones individuales, la información obtenida de esas fuentes puede ser el fundamento de las preguntas o los comen-

196

2.• PARTE: CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

!arios críticos que los miembros del Comité formulan ante los representantes del gobierno involucrado, durante una audiencia en la que no están enteramente ausentes aspectos de indagación,

que parecen más propios de una encuesta judicial, y que no están contemplados en los términos literales en los cuales está concebido el sistema de control por informes previsto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Según el Pacto (art. 40.4), una vez estudiados los informes el Comité está facultado para transmitir a los Estados partes los «comentarios generales que estime oportunos». Esta fórmula

difiere de la empleada en la Convención contra la Discriminación Racial, lo que ha dado origen de una discusión acerca de la competencia del Comité de Derechos Humanos para emitir sugerencias o recomendaciones 39 • En todo caso, el artículo 70.3 del Reglamento vincula la formulación de dichos «comentarios generales» con la circunstancia de que el Comité «determine que

dicho Estado ha incumplido algunas de las obligaciones que le impone el Pacto». Nuevamente una aproximación a un juicio

de condena que no se infiere directamente de los términos literales del tratado. D)

EL COMITÉ CONTRA LA TORTURA Y LA CONSAGRACIÓN EXPRESA DE LAS PRÁCTICAS PRECEDENTES

El efecto informativo de la iniciativa individual frente a las entidades internacionales de protección a los derechos humanos ha encontrado una formulación legal expresa en el artículo 20 de la Convención Internacional contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, que ya hemos citado, y que reza: «l. El Comité, si recibe información fiable que a su juicio parezca indicar de forma fundamentada que se practica sistemáticamente la tortura en el territorio de un Estado Parte, invitará a ese Estado Parte a cooperar en el examen de la información y a tal fin presentar observaciones con respecto a la información de que se trate. 2. Teniendo en cuenta todas las observaciones que haya presentado el Estado Parte de que se trate, así como cualquier otra información pertinente de que disponga, el Comité 39

Cfr.

FAUNDEZ,

H., cit., págs. 96-103.

l.

LA DENUNCIA INFORMATIVA

197

podrá, si decide que ello está justificado, designar a uno o varios de sus miembros para que procedan a una investigación confidencial e informen urgentemente al Comité. 3. Si se hace una investigación conforme al párrafo 2 del presente artículo, el Comité recabará la cooperación del Estado Parte de que se trate. De acuerdo con ese Estado Parte, tal investigación podrá incluir una visita a su territorio. 4. Después de examinar las conclusiones presentadas por el miembro o miembros conforme al párrafo 2 del presente artículo, el Comité transmitirá las conclusiones al Estado Parte de que se trate, junto con las observaciones o sugerencias que estime pertinentes en vista de la situación. 5. Todas las actuaciones del Comité a las que se hace referencia en los párrafos 1 a 4 del presente artículo serán confidenciales y se recabará la cooperación del Estado Parte en todas las etapas de las actuaciones. Cuando se hayan concluido las actuaciones relacionadas con una investigación hecha conforme al párrafo 2, el Comité podrá, tras celebrar consultas con el Estado Parte interesado, tomar la decisión de incluir un resumen de los resultados de la investigación en el informe anual que presente conforme al artículo 24.»

De este modo, dentro del marco de la Convención contra la tortura, el recurso a las fuentes de información individual como medio para dar a conocer al Comité contra la Tortura ciertas situaciones concretas relativas a las disposiciones del tratado, no tiene por qué fundarse sobre una práctica análoga a la que hemos comentado en los dos casos anteriores, sino que podrá inferirse de la letra misma de la Convención. Es necesario subrayar, sin embargo, que la disposición del mencionado artículo 20 no coincide enteramente con la práctica

del Comité contra la Discriminación Racial o el Comité de Derechos Humanos, ni debe excluirse que, en ciertos casos, un de-

bate análogo sobre dicha práctica se plantee en el seno del Comité contra la Tortura. En efecto, la previsión citada de la Convención no vincula la competencia del Comité para actuar con base en toda fuente de información con el procedimiento de examen de los informes que los Estados partes deben pre-

sentar según el artículo 19 de la misma Convención. Además, la Convención autoriza al Comité como tal para actuar a partir de toda información disponible, mientras que la práctica co-

2."

198

PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

mentada ha estado referida a las fuentes de conocimiento de los miembros del Comité individualmente y no de éste como cuerpo

colegiado. La observación señalada puede tener importancia práctica a

la luz de la reserva autorizada por el artículo 28 de la Convención relativa a la tortura, según el cual: «l. Todo Estado podrá declarar, en el momento de la firma o ratificación de la presente Convención o de la adhe· sión a ella, que no reconoce la competencia del Comité, según se establece en el artículo 20. 2. Todo Estado Parte que haya formulado una reserva de conformidad con el párrafo 1 del presente artículo podrá dejar sin efecto esta reserva en cualquier momento mediante notificación al Secretario General de las Naciones Unidas.»

A primera vista podría pensarse que la mencionada disposición envuelve un retroceso virtual respecto de la práctica es-

tablecida por el Comité de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, ya que, en estos últimos casos, por tratarse de actuaciones procesales que no se

derivan directamente de un tratado, no pueden ser objeto de una reserva como la autorizada por el citado artículo 28 de la Convención contra la tortura. Si esto fuera así, la consolida-

ción de dicha práctica que parecería inferirse del artículo 20 de la misma Convención constituiría en el fondo un mecanismo

para debilitarla, porque la expone a una reserva expresamente autorizada.

Semejante conclusión, sin embargo, no está bien fundada, puesto que, como hemos dicho, el supuesto del artículo 20 y la práctica del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial y del Comité de Derechos Humanos no se refieren a hipótesis coincidentes. Si un Estado formula la reserva a que se refiere el artículo 28 de la Convención, el Comité se verá legalmente impedido de ejercer, como tal, la competencia que, en principio, le confiere el artículo 20. Pero no hay nada en la Convención que impida, ni siquiera en caso de una reserva como la men-

cionada, que se limita al artículo 20, que los miembros del Comité, a la hora de examinar los informes previstos en otra

disposición de la Convención, como es el artículo 19, pueden valerse de su conocimiento personal sobre la situación existente

JI.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

199

en un determinado país, cualquiera sea la fuente de ese conocimiento. En tal hipótesis, la práctica del Comité para la Eliminación Racial y del Comité de Derechos Humanos constituirán, sin duda, valiosos antecedentes. No creemos, pues, que la disposición del artículo 28 de la Convención contra la tortura sea un caso de regresividad virtual en el sistema internacional de protección. La actuación de los órganos internacionales de protección ha servido en otros casos para reconocer al individuo, en cierta medida, la condición de parte en los procedimientos internacionales de protección a los derechos humanos.

11.

El individuo como parte en los procedimientos internacionales de protección

a los derechos humanos Los ejemplos que se acaban de referir ponen en evidencia la revalorización de la iniciativa individual en los procedimientos de algunas entidades internacionales de protección a los derechos humanos, cuya práctica, formalizada frecuentemente en reglas procesales, ha abierto cauces para que denuncias emanadas de particulares lleguen a tener efectos jurídicos tangibles, más allá incluso de lo que originariamente se había previsto cuando se definió la competencia de tales entidades. Se trata, con todo, de un efecto limitado de la iniciativa individual. En los casos que se acaban de plantear los efectos de dicha iniciativa se concretan a suministrar a la institución protectora datos más o menos detallados sobre violaciones a obligaciones internacionales en materia de derechos humanos en las que haya podido incurrir un determinado Estado. Sin embargo, el denunciante no tiene ninguna participación directa en el procedimiento subsiguiente destinado a establecer la exactitud de los hechos denunciados o a precisar su alcance jurídico. Dichos procedimientos sólo contemplan la actuación de la institución de protección y del gobierno afectado. En otros casos, la práctica de algunas instituciones ha ido más allá, en cuanto ha autorizado que el denunciante de una determinada violación a los derechos humanos se involucre con

200

2.• PARTE:

CAP. !V.-INICIATIVA INDIVIDUAL

cierta profundidad en el procedimiento originado por la denuncia, en términos que significan la admisión de que la persona individual tiene la condición de parte en dicho procedimiento en un plano de relativa igualdad con el Estado involucrado. Antes de entrar a examinar algunas situaciones en las cuales

puede detectarse el fenómeno apuntado es preciso definir los términos dentro de los cuales éste se enmarca. La noción de «parte», tanto en el ámbito jurídico general

como en el procesal en particular, dista de ser unívoca. No entra en el propósito de este estudio abordar este tema conceptual, que es espinoso en más de un aspecto, pero sí es ineludible precisar a qué nos estamos refiriendo cuando afirmamos que la persona individual ha alcanzado la condición de «parte>> en ciertos procedimientos internacionales. En un sentido amplio puede ser considerado todo aquel que demanda una determinada actuación jurídica e incluso el órgano frente al cual la misma es demandada 40 . Esta acepción comprendería e in-

cluso desbordaría los casos que hemos examinado recientemente. No es este, pues, el sentido que retendremos, de modo que con el término parte aludiremos a quienes intervienen en un proceso dotados de poderes jurídicos para actuar en un debate contradictorio 41 • Tal acepción implica un cierto grado de igualdad procesal entre los sujetos que intervienen en el debate, así como también un grado -variable según sean los poderes del órgano que preside el procedimiento- de influencia sobre el resultado final del proceso. Los casos en que la persona que invoca la protección internacional de los derechos humanos tiene la condición de parte en el sentido apuntado resultan especialmente significativos a los efectos del presente estudio. En primer término, porque representan el desarrollo coherente del sistema con base en los principios que lo sustentan. Si la protección internacional obedece, en buena medida, a la necesidad de auxiliar a la víctima indefensa de la violación a sus derechos humanos por un Es.n Cfr. CHIOVENDA, G.: Principi di diritto processuale civile, 4.• ed., Ed. Nicola jovene, Napoli, 1928. pág. 579. 41 Cfr. PRoTo PISANI, A.: Voz «Parte (dir. proc. civ.)», en «Enciclopedia del Diritto», Giuffré, Milano, 1981, t. XXX, pág. 921.

11.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

201

tado, cuyos órganos no son capaces de sancionar o prevenir tales situaciones, nada más lógico que dotar a quien reqmera de esa protección del poder suficiente para invocarla y hacerla valer directa y plenamente. Por otro lado, el reconocimiento de la condición de parte a la persona individual pone de manifiesto el grado en que el Derecho internacional de los derechos humanos ha introducido innovaciones en la concepción tradicional, según la cual las relaciones jurídicas internacionales eran exclusivamente interestatales, de tal modo que una relación procesal que trabara un debate entre un individuo y un Estado ante una instancia internacional era enteramente inconcebible. En la misma perspectiva, los casos a los que nos referimos ponen de manifiesto el creciente papel que se ha venido reconociendo últimamente a la persona como sujeto de Derecho internacional. Precisamos, finalmente, que la expresión «procedimiento internacional relativo a la protección a los derechos humanos» será utilizada en sentido amplio, de modo que abarcará a los procedimientos judiciales en sentido estricto, como los que se desarrollan ante la Corte Europea de Derechos Humanos, lo mismo que otros cuya naturaleza es difícil de definir a causa de su complejidad, pero que abarcan tanto actuaciones cuasi judiciales como la aplicación de técnicas propias de la investigación, los buenos oficios, la mediación o la conciliación, como ocurre con la UNESCO o la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Serán esos tres casos los que se abordarán de inmediato. l.

La UNESCO

La UNESCO ha cumplido una vasta actividad en materia de derechos humanos, el respeto a los cuales está consagrado en la Constitución de la organización como uno de los propósitos fundamentales de ésta. Dentro de esa perspectiva, en su seno han adoptado numerosas convenciones, recomendaciones y declaraciones que conciernen tanto a los derechos civiles y políticos como a los económicos, sociales y culturales 41 . Se han estable42

Una lista completa de dichos instrumentos está anexa al trabajo

202

2! PARTE: CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDJ.lAL

ciclo igualmente procedimientos para el estudio de situaciones y casos relacionados con los derechos humanos, entre los cuales destaca el que está a cargo del Comité sobre Convenciones y Recomendaciones, cuya actividad se ha venido regulando por la práctica y por decisiones de la Conferencia General o el Consejo Ejecutivo más que por disposiciones formalmente convencionales, como ocurre, por ejemplo, con los procedimientos previstos en la Convención sobre la lucha contra las discrimina-

ciones en la esfera de la enseñanza. A los efectos del enfoque que orienta esta parte del presente estudio se retendrá, pues, la práctica vinculada con el Comité sobre Convenciones y Recomendaciones.

En 1960, habiendo constatado que la organización recibía frecuentemente comunicaciones sobre violaciones a los derechos humanos y que no existía procedimiento alguno para tramitar

tales iniciativas, el Consejo Ejecutivo adoptó la decisión 29 EX/11-3, según la cual tales quejas serían remitidas por el Director General al Presidente del Consejo Ejecutivo, quien, después de examinarlas, sometería al Consejo aquellas que le pa-

recieran objeto posible de trámite dentro de la organización. Se disponía igualmente que ese procedimiento sería revisable un

año más tarde a la luz de la experiencia obtenida. Sin embargo, el Consejo Ejecutivo declaró no tener competencia para tramitar las primeras comunicaciones que le fueron remitidas con-

forme al mencionado procedimiento. El estudio del asunto no fue reabierto hasta 1967. Bajo la influencia de la adopción de los Pactos Internacionales por la Asamblea General de las Naciones Unidas y de un estudio presentado por el Secretariado, el Consejo Ejecutivo adoptó la decisión 77 EX/83, que amplió la competencia del Comité Especial sobre la Discriminación en la Esfera de la Enseñanza, al que se autorizó para tramitar comunicaciones ema-

nadas de particulares, de conformidad con un procedimiento dividido en seis fases. Más tarde, por decisiones 98 EX/9-6 y 99 EX/9-5 se modificó el nombre del órgano encargado de adelantar dicho procedimiento, que se denominó Comité de Convenciones y Recomendaciones en la Esfera de la Educación y que es hoy el Comité sobre Convenciones y Recomendaciones. de SABA, H.: La Unesco y los derechos humanos, en «Las dimensiones internacionales ... », cit., Vasak, editor general, t. 11, págs. 582-585.

11,

EL IND1VIDUO COMO PARTE

203

Como resultado de la evolución reseñada, en 1978 se adoptó la decisión 104 EX/3-3, que dispone el procedimiento vigente para tramitar comunicaciones particulares sobre violaciones a los derechos humanos. En los términos de tal decisión son admisibles, dentro de los requisitos que se señalarán a continuación, denuncias sobre casos de violación a dichos derechos, ya sea que se trate de casos individuales y específicos, ya sea de violaciones masivas, sistemáticas y flagrantes, o de una acumulación de casos individuales que forme un conjunto consistente. El procedimiento dispuesto por la decisión 104 EX/3-3 puede resumirse así. A)

FASE PRELIMINAR

Esta fase está a cargo de la Secretaría de la UNESCO, la cual al recibir una comunicación referente a posibles violaciones a los derechos humanos, debe invitar a su autor a llenar el impreso preparado para contener dichas denuncias y a expresar su acuerdo con que el asunto sea tramitado de conformidad con la decisión 104 EX/3-3. Copia de dicho impreso es remitido al gobierno afectado para que haga sus comentarios y envíe, si así lo estima pertinente, a un representante suyo a la reunión del Comité sobre Convenciones y Recomendaciones, en el cual se examinará la comunicación. Se forma así un expediente con todos los recaudos y se pone a disposición de la Secretaría, que lo remite al Comité, a cuyo cargo está decidir si se cumplen o no los requisitos de admisibilidad. B)

ADMISIBILIDAD

Para que una comunicación particular sea admisible deben reunirse los requisitos contemplados en el párrafo 14.a) de la decisión 104 EX/3-3, que pueden ordenarse en tres grupos: a) En cuanto al denunciante, debe tratarse de una persona o grupo de personas que puedan razonablemente aparecer como víctimas de una violación a los derechos humanos. Puede también tratarse de una persona, grupo de personas u organización no gubernamental que tenga conocimiento fiable de las denuncias señaladas. No está autorizada la admisión de denuncias anónimas.

2:

204

b)

PARTE:

CAP.

l\'.-l"ll([ATI\'A l'llli\'IDUAL

En cuanto al contenido:

1." La denuncia debe referirse a los derechos humanos que estén dentro de la esfera de competencia de la UNESCO. 2." La comunicación debe ser compatible con la Carta de la ONU, con la Declaración Universal. con los Pactos 1nternacionales sobre derechos humanos y, en general. con los otros instrumentos internacionales relativos a los derechos humanos. 3 ." La comunicación no debe ser manifiestamente infundada ni basarse exclusivamente sobre información difundida por los medios de comunicación social. 4." e)

La comunicación no debe ser ofensiva o abusiva. Deben cumplirse igualmente ciertos requisitos procesa-

les: 1." La comunicación debe presentarse dentro de un lapso razonable de tiempo desde la fecha en que sucedieron los hechos o desde la fecha en que se ha tenido conocimiento de ellos. 2." La comunicación debe indicar si se ha acudido previamente a los recursos internos del Estado implicado, así como el resultado de tal gestión: si fuera el caso. 3." Son inadmisibles las denuncias referentes a situaciones ya solventadas por los Estados implicados. de conformidad con los principios establecidos en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Cl

MÉRITOS

Al examinar el fondo de la comunicación el Comité puede desestimarlo y cerrar el caso, notificando a las partes, o puede considerarla bien fundamentada, caso en el cual deberá procurar que se alcance «una solución amistosa que fomente la promoción de los derechos humanos que entran en las esferas de competencia de la UNESCO» [pár. 14.K)]. Para ese fin se prevé un procedimiento flexible y confidencial, con una técnica propia de la mediación-buenos oficios, como medio para resolver las controversias internacionales. A este respecto, la misma decisión 104 EX/3-3 señala expresamente que la UNESCO «no

11.

El INDIVIDUO COMO PARTE

205

puede desempeñar el papel de un organismo judicial internacional». No se trata, pues, de un procedimiento judicial. sino de una gestión que, con medios más bien próximos a la acción diplomática, se orienta a alcanzar una solución amistosa que cuente con el acuerdo de las partes implicadas. Este hecho pone de manifiesto que el individuo se sitúa en un plano de activt~ igualdad frente al gobierno denunciado. 0)

INFORME AL CONSEJO EJECUTIVO

La decisión 104 EX/3-3 dispone que el Comite presentará informes al Consejo Ejecutivo en cada sesión sobre el cumplimiento de sus funciones. Aun cuando se deja un importante margen de apreciación para que el Comité determine la información que «crea conveniente» transmitir. en la práctica éste ha informado sobre toda comunicación examinada durante la ses1on. incluso si ha sido considerada inadmisible 4-'. El Consejo examina el informe del Comité a puertas cerradas. El procedimiento reseñado es el producto de una evolución cumplida dentro del seno de la UNESCO sobre la función que la organización debe cumplir en materia de derechos humanos. Se ha instaurado sobre consideraciones de principio, que se deducen de los propósitos fundamentales que inspiraron su creación, pero sin un sustrato formal convencional, contenido en su Constitución o en otro tratado. Además, a partir de esa carencia de derecho convencional y del consecuencia! reconocimiento inicial de la incompetencia de la organización para conocer comunicaciones particulares, se ha ido expandiendo una práctica organizada, destinada a tramitar dichas comunicacione::; y a gestionar una solución amistosa entre las partes involucradas, entre las que están el denunciante y la víctima: una práctica progresiva. 2. A)

La Comisión lnteramericana de Derechos Humanos LAS DENUNCIAS INDIVIDUALES EN LA HISTORIA DE LA COMISIÓN

El sistema interamericano fue, en cierto modo, pionero \' propulsor del proceso de internacionalización de los derechos " Cfr. SAnA. H .. cit .. pág. 57ll.

206

2!

PARTE:

CAP. !V.-INICIATIVA INDIVIDUAl

humanos. En 1945 la Resolución XL de la Conferencia de Chapultepec subrayó la necesidad de un sistema internacional de

protección a tales derechos. La IX Conferencia Internacional Americana, que tuvo lugar en Bogotá meses antes de la proclamación de la Declaración Universal, adoptó la Carta de la Organización de los Estados Americanos, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Carta Americana

de Garantías Sociales. No obstante esta adhesión de princtpiO, la efectividad y los medios de control de los derechos así reconocidos fueron ex-

tremadamente débiles en la década que siguió a la creación de la OEA, durante la cual se generalizaron las dictaduras militares y, bajo el influjo de la guerra fría y el pretexto del anticomunismo, se cometieron innumerables violaciones a los derechos fundamentales. La circunstancia de que la Declaración Americana fuera adoptada como «recomendación» en la Conferencia de Bogotá fue invocada para justificar que no se esta-

bleciera ninguna medida de control internacional de su observancia, tal como ocurrió con el pronunciamiento del Comité Jurídico Interamericano, que consideró que, en vista de la au-

sencia de derecho positivo sobre la materia, no era factible materializar la propuesta brasileña, aprobada por la misma Conferencia de Bogotá, en el sentido de crear una corte para la salvaguarda de los derechos humanos. Durante ese tiempo la OEA entró en una severa cnsts, al

punto que después de la X Conferencia Internacional Americana (Caracas, 1954) no fue posible volver a reunir nunca más otra Conferencia ordinaria. El restablecimiento de las instituciones democráticas en varios países americanos y el triunfo y

consolidación de la revolución cubana, cumplidos al final de la década de los '50, no son ajenos a las transformaciones que experimentó luego el sistema interamericano, y muy especialmente a la puesta en práctica de mecanismos concretos de protección a los derechos humanos.

La V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Santiago de Chile, 1959) adoptó numerosas resoluciones referentes a los derechos humanos. Entre ellas destacó la

Resolución VI 11, en virtud de la cual se decidió crear la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y se encargó al Con-

TI.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

207

sejo Interamericano de Jurisconsultos la preparación de un proyecto de tratado regional sobre la materia. La decisión de crear la Comisión fue objetada no sólo por algunos gobiernos que las fundamentaron en disposiciones de su Derecho interno, sino por otros que consideraban dudoso que una institución de ese género, que no encontraba asidero en la Carta de la OEA, pudiera ser creada por resolución de una Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores; más aún cuando la misma resolución, al encargar al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la preparación de un tratado sobre derechos humanos, reconocía implícitamente la necesidad de una convención internacional para establecer medios internacionales de protección 44 • No obstante, la Comisión fue creada como una solución transitoria hasta la entrada en vigor de la convención proyectada, lo cual, en verdad, no iba a ocurrir sino casi veinte años más tarde. Entretanto, la práctica de la Comisión y de la organización regional en general, formalizada por reformas del Estatuto de la Comisión y de la Carta de la OEA, condujo al establecimiento de un activo régimen regional de protección que presenta más de un aspecto original y que inspiró en buena medida a la actual Convención Americana sobre Derechos Humanos. Se reseñará de inmediato, a grandes rasgos, la evolución cumplida. La preparación del primer Estatuto de la Comisión fue remitida por la Reunión de Santiago al Consejo de la OEA, el cual lo aprobó en las sesiones del 25 de mayo y del 8 de junio de 1960. El proyecto de Estatuto contemplaba un procedimiento para el examen de peticiones o comunicaciones que fueran dirigidas a la Comisión. Las características más relevantes de ese proyecto, en lo que toca a este aspecto, eran las siguientes 45 : 1 . En lo que respecta a la competencia de la Comisión para examinar peticiones o comunicaciones se propusieron dos alternativas. Según la primera, ella estaría facultada para recibir 0

44 Cfr. GRos EsPIELL, H.: L'Organisation des Etats Americains, en «Les dimensions internationales ... )), Vasak, editor, cit., pág. 607. ·~ Cfr. VASAK, K.: La Commission lnteramericaine des Droits de I'Homme. LGDJ, París, 1968, pág. 46 y sigs.

208

2!

PARTE:

CAP. !\'.-INICIATIVA lNIJIVIDL;AL

tales petictones, sea que éstas emanaran de los Estados, sea que le fueran dirigidas por individuos o por organismos no gubernamentales con existencia legal en los Estados americanos. La segunda alternativa contemplaba que sólo los individuos y las organizaciones no gubernamentales podrían presentar ante la Comisión tales peticiones o comunicaciones. 0

2. La competencia de la Comisión para recibir comunicaciones estaría limitada a algunos de los derechos proclamados

por la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, a saber: artículo 1 (derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad e integridad de la persona). artículo IV (derecho de libertad de investigación, opinión, expresión y difusión), artículo XVIII (derecho de justicia), artículo XXV (derecho de protección contra la detención arbitraria) y artículo XXVI (derecho a proceso regular). 3." Se establecía un procedimiento para la admisibilidad de la petición y para la investigación de los hechos denunciados.

análogo al aplicable ante la Comisión Europea de Derechos Humanos"- Dentro del mismo se contemplaba la obtención de información de los gobiernos, así como una amplia competencia para apreciar todos los medios de pruebas a su alcance. 4.

Para los casos en que la Comisión concluyera que se había producido una violación a los derechos humanos, ella estaría facultada para redactar un informe, para formular recomendaciones al Estado afectado e incluso para publicar su informe, dentro de ciertas condiciones. 0

Finalmente, ninguna de las alternativas propuestas sobre la competencia de la Comisión para recibir las mencionadas comunicaciones o peticiones resultó aprobada 47 • Es así que el Es-

tatuto que en definitiva fue sancionado no facultó a la Comisión para atender peticiones o comunicaciones y redujo sus funciones básicamente a la esfera de la promoción de los derechos humanos . .... La Comisión Europea era la única entidad con atribuciones de ese género en aquel tiempo. A diferencia de la lnteramericana. había sido creada por un tratado donde definía su competencia. 17 La propuesta de otorgarle competencia para recibir y tramitar solamente comunicaciones individuales o de organizaciones no gubernamentales obtuvo diez votos, es decir, uno menos de la mayoría.

11.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

209

Sin embargo, desde su primer período de sesiones 48 la Co· misión comenzó a recibir numerosas comunicaciones individua· les. En tales condiciones la Comisión consideró que debía inter· pretar el alcance del artículo 9 de su Estatuto para definir la extensión de sus facultades. En lo que se refiere a las comunicaciones o reclamaciones individuales la Comisión reconoció, en una resolución, que su Estatuto no la facultaba para tomar ninguna decisión respecto de las mismas. Sin embargo, teniendo en cuenta que dichas co· municaciones podían aportar valiosos elementos para conocer la situación de los derechos humanos en los países americanos, la Comisión declaró que consideraría tales comunicaciones «a tí· tulo informativo, para el más eficaz cumplimiento de sus fun· ciones» 49 • Por otro lado, como el artículo 9.b) del Estatuto le otorgaba competencia para hacer, de estimarlo oportuno, recomen· dacioncs generales a los Estados, la Comisión interpretó que esas recomendaciones podían dirigirse a un Estado en particular y partir de situaciones concretas de violación a los derechos hu· manos 50 • La Comisión abrió así, en la práctica, el camino para la ins· tauracíón de un sistema de protección fundado en denuncias o comunicaciones individuales, aunque la proposición de incluir en su Estatuto un procedimiento para tramitarlas no había re· sultado aprobada. Durante los primeros años de su actividad la Comisión re· cibió y tramitó comunicaciones individuales, de conformidad con las previsiones que para ese fin incluyó en su Reglamento dentro de los lineamientos expuestos. Aunque formalmente los fundamentos de esa práctica no contradecían directamente su Estatuto, es evidente que desbordaban sus disposiciones, espe· cialmente si se tienen en cuenta los antecedentes señalados. Durante ese tiempo la Comisión dedicó también un gran es· fuerzo para obtener la ampliación de sus facultades. Expresa41 Cfr. La Organización de los Estados Americanos y los derechos humanos, editado por la Secretaría General de OEA (Secretaría de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos), Washington. 1972. pá· gina 38. 49 /bid., págs. 37 y 38. Cfr. VASAK, cit.. págs. 52 y 53. 'O /bid.

210

2.~ PARlE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

mente manifestó que su misión «no debe limitarse a la simple

promoción del respeto a esos derechos, sino que está obligada a velar para que ellos no sean violados>>, objetivo que no podía alcanzar con los poderes y funciones que le habían sido atribuidos 51 • En esa perspectiva, la Comisión solicitó insistentemente que se modificara su Estatuto. En su primer período de sesiones preparó un proyecto de enmienda que la habría autorizado expresamente para recibir y tramitar comunicaciones individuales y para solicitar del gobierno involucrado toda la información que juzgara necesaria para el caso, así como para preparar informes sobre las cuestiones examinadas, los cuales podrían contener las recomendaciones que estimase apropiadas y que podrían asimismo ser publicadas si no eran aceptadas en un plazo razonable 52 Se trataba, en definitiva, de regresar sobre una de las alternativas del proyecto de Estatuto. La Comisión insistió sobre la enmienda en sus sesiones de 1961 y 1962, aunque paralelamente su Reglamento y su práctica revelaban unas actuaciones que se aproximaban sensible~ mente al contenido de las reformas propugnadas. Lo que se buscaba era más bien definir, formalizar y legitimar una actividad que ya había instaurado la Comisión, yendo más allá de su Estatuto y contando apenas con una interpretación harto dis~ cutible de éste y con el estímulo de la aprobación de algunos Estados y la falta de oposición de otros 53 • En el plano político, las actuaciones de la Comisión frente a denuncias de presuntas violaciones a los derechos humanos por el incipiente régimen revolucionario de Cuba fueron objeto de ruda oposición al gobierno de Fidel Castro, y por la misma razón, dentro del cuadro de tensión regional de aquel entonces, esas iniciativas fueron aprobadas por los Estados Unidos y por la mayoría de los gobiernos latinoamericanos. 51 El asunto fue expresamente planteado por la Comisión en los términos citados, en el informe que preparó para ser presentado a la XI Conferencia Interamericana, que debió tener lugar en Quito y gue nunca se reunió. OEA/Ser. L/V/11.1, Doc. 27. Cfr. VASAK, cit., pág. 52. 52 Cfr. VASAK, cit., págs. 54 y 55. 53 La obstinación de la Comisión en obtener la enmienda del Estatuto ha sido aludida como una posible «prueba de mala conciencia». Esa apreciación no envuelve una crítica. Cfr. VASAK, cit., pág. 53.

11.

211

EL INDIVIDUO COMO PARTE

La Comisión obtuvo que la VIII Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores (Punta del Este, 1962) constatara la insuficiencia de sus atribuciones de entonces para el cumplimiento de su misión y recomendara al Consejo de la OEA que se ampliaran y reforzaran sus poderes, con el fin de darle los medios para asegurar eficazmente el respeto de los derechos humanos en todos los países del continente 54 •

La Resolución XXII de la I1 Conferencia Interamericana Extraordinaria (Río de Janeiro, 1965) finalmente aprobó la enmienda del Estatuto de la Comisión y amplió su competencia. En lo que se refiere a los poderes de la Comisión y a los límites dentro de los cuales éstos podrán ser ejercidos

55

,

la Resolu-

ción XXII acordó: «.

2. Solicitar de la Comisión que preste particular atenCJOn a su tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos 1, 11, 111, IV, XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 3. Autorizar a la Comisión para que examine las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible, para que se dirija al gobierno de cualquiera de los Estados americanos, con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y para que les formule recomendaciones cuando lo estime apropiado, con el fin de hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales.» La Resolución contemplaba igualmente que, en el informe que la Comisión debla rendir anualmente al más alto nivel de la OEA, se incluyeran las observaciones que considerara apropiadas sobre tales comunicaciones. Se estipulaba también, expresamente, que el examen de dichas comunicaciones estaba sometido

al requisito del agotamiento de los recursos de la jurisdicción interior. 54 La VIII Reunión se cumplió en aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca. En ella se excluyó de la OEA al Gobierno de Fidel Castro. 55 La Resolución XXII es también relevante a otros efectos. Véase infra, pág. 294 y sigs.

212

2." PARTE:

CAP. !V.-INICIATIVA IND" II)LJAL

La Resolución XXII significó un claro respaldo a la práctica previa de la Comisión, que se vio dotada hacia el futuro, de un fundamento más legítimo y de un sentido más definido. Esa legitimidad provino de la aprobación expresa de sus más amplias funciones, manifestada por el voto de los Estados americanos que sancionaron la señalada Resolución. No obstante, quedaba aún pendiente el problema de la legalidad institucional de la Comisión -tal como fue planteado en el tiempo de su creación-, que era una «entidad autónoma» de nauraleza innominada, a la cual le habían sido confiadas funciones de la más alta importancia y todavía poco comunes en el Derecho internacional, sin que tales materias hubieran sido objeto de tratado alguno. La institucionalización de la Comisión se definió más claramente con el Protocolo de Buenos Aires (1967) que reformó la Carta de la OEA y la incluyó entre sus órganos permanentes 56 • Se estableció igualmente que, mientras no entrara en vigor una futura convención regional sobre derechos humanos, la «actual Comisión» debía velar por la observancia de tales derechos;¡. Al referirse a la «actual Comisión» la Carta reformada hizo una remisión institucional a la Comisión lnteramericana con todo su régimen jurídico de entonces, lo que implicaba la aprobación implícita de su Estatuto, de su Reglamento y hasta del sentido que habían tenido sus actuaciones de conformidad con su práctica precedente 58 •

El proceso de institucionalización de la Comisión finalmente culminó con la adopción (1969) y puesta en vigor ( 1978) de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que la incluyó, junto con la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre los órganos «competentes para conocer de los asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos» en virtud de la misma Convención 59 • Con posterioridad a la entrada en vigencia de ésta, fue aprobado un nuevo Estatuto y un 56

Carta Reformada de la OEA, art. 112. Ibid., art. ISO. 51 Se ha interpretado que el alcance jurídico de la disposición del artículo 150 comentado es mucho más amplio, en cuanto implica el reconocimiento de la fuerza obligatoria de la Declaración Americana. Véase injra, pág. 284 y sigs. 19 Artículo 33. 17

11.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

213

nuevo Reglamento 60 que adecuó el funcionamiento de la Co~ misión y sus procedimieDtos a lo dispuesto por la Convención, respecto de los Estados partes en la misma, al tiempo que mantuvo, en términos generales, las disposiciones anteriores para los miembros de la OEA que no hubieran ratificado o adherido al mismo Pacto de San José. La organización de la actual Comisión se ha conservado, en lo sustancial, durante toda esa compleja evolución. En la actualidad tiene una doble base legal, puesto que es, por un lado, un órgano de la OEA que debe cumplir con las funciones que se infieren de la Carta respecto de todos los Estados america~ nos, particularmente si no son partes en la Convención Americana, y, por otra parte, es uno de los órganos de protección previstos en ésta, que le atribuye numerosas facultades frente a los Estados partes. Está integrada por siete miembros que deben ser personas de alta autoridad moral y reconocida competencia en materia de derechos humanos y quienes son electos a título personal. La Comisión no puede estar integrada por más de un nacional de un mismo Estado. Son electos por cuatro años y son reelegibles una sola vez. El Secretariado está a cargo de un Secre~ tario Ejecutivo nombrado por el Secretario General de la OEA en consulta con la Comisión. Esta unidad de organización, que fue dispuesta a pesar de la duplicidad de la base legal de la Comisión, pone de manifiesto, por una parte, su condición de órgano unitario, aunque esté encargado de aplicar reglas y procedimientos que emanan de fuentes distintas, e igualmente, la vocación del sistema hacia la unificación una vez superada la etapa transitoria actual. La tendencia hacia la unidad en la actuación de la Comisión, sea respecto de los Estados que hayan ratificado o adherido al Pacto de San José, sea respecto de aquellos que aún no lo han hecho, está presente en general en su Estatuto y en su Reglamento y se manifiesta asimismo en el procedimiento que ha aprobado para el examen de las comunicaciones o peticiones que se introducen ante ella. En virtud de la Convención y del Estatuto, la Comisión tiene competencia general para recibir peticiones emanadas de cual~ !,()

Ultima versión: 7 de marzo de 1985.

214

2." PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDUAL

quier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados miembros de la OEA, referentes a violaciones de los derechos humanos reconocidos, según sea el caso, en la Convención Americana sobre Derechos Humanos o en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre 61 En virtud de la Convención, la Comisión está también facultada ((para recibir y examinar las comunicaciones en que un Estado Parte alegue que otro Estado Parte ha incurrido en violaciones a los derechos humanos establecidos en (la) Convención» 62 • En este caso, sin embargo, el ejercicio de la competencia de la Comisión está condicionada a la previa aceptación de la misma por todos los Estados involucrados, a través de la adhesión a la cláusula facultativa contenida en el artículo 45 de la misma Convención. La Convención Americana invierte, pues, el sentido en que tienen atribuida su competencia otras entidades de análoga naturaleza, como la Comisión Europea de Derechos Humanos y el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, que tienen competencia general para recibir denuncias de Estado, pero sólo pueden examinar las comunicaciones individuales que se refieran a un Estado si éste ha aceptado expresamente su col1}petencia para tal fin, A pesar de la duplicidad de iniciativas y del derecho aplicable, el Reglamento de la Comisión ha buscado unificar en todo lo posible el procedimiento, Así se someten a las mismas reglas las comunicaciones individuales y las emanadas de un Estado 63 , en los casos en que la Comisión está facultada para recibirlas. Igualmente se ha dado unidad a las reglas aplicables en las fases de admisión e investigación, sin importar que la comunicación se relacione con un Estado parte en la Convención o con uno que no lo sea. El procedimiento así planteado puede resumirse en los términos que se expresan a continuación, que se refieren primero a las fases comunes y luego a las propias de la 61 Convención Americana, artículo 44; Estatuto CIDH (1979), artículos 19 y 20; Reglamento CIDH (1985), artículo 26. 62 Convención Americana, artículo 45. 61 Reglamento CIDH (1985), artículo 49.2.

JI.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

21'5

situación de cada grupo de Estados, según sean o no partes en la Convención Americana.

B)

PROCEDIMIENTO ACTUAL

a)

Condiciones de admisibilidad Condiciones de forma

a')

Las peticiones deben presentarse por escrito (art. 27 del Reglamento). En ellas se debe expresar: -

la identidad completa del peticionario.

- Una relación del hecho que se denuncia, que comprenda lugar y fecha, y de ser posible, la identidad de las víctimas y de las autoridades que han tomado conocimiento del hecho denunciado. - la indicación del Estado que, en opinión del denunciante, es responsable de la violación de alguno de los derechos reconocidos por la Convención o la Declaración. - Información precisando si los recursos de la jurisdicción interna han sido utilizados o si ha sido imposible hacerlo. Si la petición está incompleta la Comisión puede solicitar al peticionario que subsane las omisiones. Es la Secretaría la que normalmente cumple este papel. b')

Condiciones de fondo

- Debe tratarse de una materia que por su naturaleza pueda ser sometida al examen y decisión de la Comisión. La petición será declarada inadmisible si no expone hechos característicos de una violación de los derechos reconocidos por la Convención o la Declaración o cuando sea evidentemente infundada o improcedente. - Deben haberse agotado los recursos de la jurisdicción anterior, conforme a los principios del Derecho internacional generalmente reconocidos M. M Convención, artículo 46.a). Esta regla ha tenido en el seno de la Comisión una interpretación original, que también se sitúa en la línea de la progresividad. Véase injra, págs. 237-241.

2!

216

PARTE:

CAP. IV.---IN\CfATIVA IN()JVIDUAL

En principio la petición debe presentarse dentro de los seis meses siguientes a la fecha en que se ha notificado a la persona presuntamente lesionada sobre la decisión definitiva que ha agotado los recursos internos 65 • Pero en los casos en que no

sea aplicable la exigencia del previo agotamiento de esos recursos la petición podrá presentarse dentro de un plazo razo-

nable a juicio de la Comisión "'. - La petición no es admisible si está pendiente de decisión por otra organización internacional o si reproduce una petición ya resuelta 67 •

Investigación

b) a')

Solicitud de información El primer medio que utiliza la Comisión una vez que ha

dado entrada, en principio, a la petición es la solicitud de in-

formación al gobierno. El gobierno tiene noventa días para responder, que pueden prorrogarse hasta ciento ochenta 68 • La respuesta del gobierno es comunicada al peticionario, quien ten-

drá treinta días para formular sus puntos de vista, los cuales a su vez son remitidos al gobierno para que, en treinta días, presente sus observaciones finales @. b')

Pruebas En general, la Comisión puede aceptar todos los medios de

prueba para el establecimiento de los hechqs en discusión. En-

tre ellas cabe destacar el señalado por el artículo 42 del Reglamento, según el cual se presumen ciertos los hechos expuestos en la petición si el gobierno no suministra la información

requerida en los plazos reglamentarios 70 • La Comisión puede resolver la realización de una audiencia

con el fin de comprobar los hechos zar investigaciones in loco 72 • 65 66

67

~ 69 70

71

12

71

Reglamento CIDH (1985), artículo 38.1. !bid., artículo 38.2. !bid., artículo 39. /bid., artículos 34.5 y 34.6. /bid., artículo 34.7. Véase injra, pág. 252 y sigs. Reglamento CIDH (1985), artículo 43. /bid., artículo 44.

Puede igualmente reali-

11.

e)

217

EL INOJVIDUO COMO PARTE

Continuación del procedimiento respecto de partes en la Convención Americana sobre Derechos Hu manos

lo~

t:stados

Los artículos 48-51 de la Convención y 45-48 del Reglamento disponen la aplicación sucesiva de técnicas propias de los medios de solución de controversias internacionales para la decisión de los casos sometidos a la Comisión. Es un procedimiento muy complejo y que no parece fácil de poner en práctica. a')

Técnica de los buenos oficios

En una primera fase la Comisión, por tn!Ctattva propia o a petición de las partes, debe ponerse a disposición de ellas para llegar a una solución amistosa. De lograrse, se redactará un informe dirigido a las partes y al Secretario General de la OEA, pero cuya publicación no está prevista 73 • b')

Técnica de la mediación-conciliación

De no llegarse a una solución amistosa, la Comisión debe preparar un informe que exponga los hechos y sus propias conclusiones sobre el caso, que puede transmitir a las partes con sus recomendaciones, si lo juzga apropiado. Si dentro de los tres meses siguientes el asunto no ha sido resuelto ni sometido a la Corte, la Comisión emitirá su opinión final con las recomendaciones que estime pertinentes, con los plazos para cumplirlas. El informe final es transmitido a las partes, pero no publicado. Transcurrido el plazo fijado, la Comisión debe decidir la publicación del informe. d)

Sometimiento a la Corte

La Comisión está facultada para introducir un caso ante la Corte (CADH, art. 61.1). 71 ' Según el artículo 45.2 del Reglamento de la Comisión, el procedimiento de solución amistosa no es imperativo y su aplicación queda a juicio de ella. La Corte ha considerado que tal disposición no infringe la Convención. Cfr. Corte IDH: Caso Velázquez Rodríguez (pars. 42-47),

218

e)

2.'

PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDI\'IDUAL

Continuación del procedimiento respecto de los Estados que son partes en la Convención 74 En estos casos, concluida la investigación, la Comisión adop-

ta una resolución final que debe contener los hechos, las con-

clusiones, las recomendaciones pertinentes y el plazo para cumplirlas, la cual debe ser transmitida a las partes. En caso de que no se cumplan las recomendaciones dentro del plazo señalado, la Comisión puede publicar su resolución .

• La Comisión Interamericana de Derechos Humanos es, pues, el único entre todos los órganos internacionales de protección a los derechos humanos que tiene atribuida, de modo primario

y general, competencia para recibir y tramitar comunicaciones individuales contentivas de denuncias sobre violaciones a los

derechos humanos, estén dichos derechos reconocidos por la Declaración Americana o por el Pacto de San José. Aunque, como ya hemos señalado 75 , las peticiones individuales han represen-

tado la inmensa mayoría de las que han tramitado los órganos competentes para recibir denuncias de ese género, el hecho es que, en todos los demás casos en que ellas están previstas, esa competencia está condicionada a su previa aceptación, a través de la adhesión a una cláusula facultativa o incluso, como ocurre con el Comité de Derechos Humanos, mediante la participación de un tratado complementario. La regla, en todos esos casos, ha sido más bien la de dar mayor facilidad, si no plena competencia, a la introducción y trámite de denuncias de Estado, lo cual se adecúa mejor a la orientación clásica del Derecho internacional general. La concepción del sistema americano no es enteramente ajena a cierta posición de los gobiernos del área, que han visto con mayor desconfianza la iniciativa estatal que la individual como fuente de denuncias sobre violaciones a los derechos humanos 76 • El hecho tangible es, sin embargo, que ese régimen se Caso Godínez Cruz (pars. 4549), Caso Fairén Garbi y Solís Corrales (pars. 47-51). Sentencias del 26-6-87. ,. Reglamento CIDH (1985), artículos 51 al 54. ;s Véase supra, pág. 140. 76 Cuando se discutió y votó el Estatuto de 1960, diez Estados (uno menos de la mayoría) se inclinaron por facultar a la Comisión para re-

11.

EL INDJVWUO COMO PARTE

219

ha edificado a partir de la práctica de la Comisión, la cual, sin tener siquiera un basamento objetivo en su Estatuto, comenzó a recibir comunicaciones individuales y a tramitarlas de acuerdo con un procedimiento aprobado por ella misma. A partir de esos hechos obtuvo posteriormente la autorización del más alto nivel de la OEA en ese entonces ~la Conferencia Interamericanapara profundizar esa práctica, la cual alcanzó finalmente su consagración en las dísposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Así, una práctica que estableció el sistema que mejor se adecúa al interés de la persona fue progresivamente formalizándose hasta obtener su plena consolidación institucional. Un buen ejemplo, éste, de lo que hemos llamado la progresividad operativa.

En cierto sentido, un proceso análogo se ha cumplido en el caso que examinaremos a continuación. 3.

La Corte Europea de Derechos Humanos

La Corte Europea de Derechos Humanos fue creada por la Convención Europea, junto con la Comisión, como un órgano encargado de asegurar el respeto a los derechos humanos garantizados por ese tratado. Sus funciones son las de un órgano jurisdiccional internacional. El artículo 56 de la Convención Europea condicionaba la instalación de la Corte a la existencia de por lo menos ocho reconocimientos de su jurisdicción obligatoria, razón por la cual el tribunal no quedó constituido sino en septiembre de 1959, es decir, cinco años después de la entrada en vigencia de la Convención misma. La Corte está compuesta por un número de jueces igual al de los miembros del Consejo de Europa, pero no puede haber dos jueces nacionales del mismo Estado 77 • Para ser elegido juez se precisa gozar de la elevada consideración moral y reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de altas funciones judiciales o ser jurisconsulto de reconocida competencia 78 • cibir peticiones individuales o de organizaciones no gubernamentales, mientras que apenas cuatro votaron por autorizarla también para tramitar denuncias de Estado. 17 Convención Europea de Derechos Humanos, artículo 38. 11 /bid., articulo 39.3.

220

2." PARTE:

CAP. IV.-INICIATIVA INDIVIDlJAL

Para conocer cada asunto que le sea sometido, la Corte se constituye en una Sala integrada por siete jueces 79 • Sin embargo, si en una causa pendiente se suscita una cuestión grave que

toca a la interpretación de la Convención, la Sala puede, en cualquier estado de la causa, declinar su competencia a favor

de la Corte en pleno 80 • La jurisdicción de la Corte es facultativa. El artículo 46 de la Convención establece que los Estados partes pueden declarar, en todo momento, que reconocen como obligatoria la jurisdicción de la Corte para todos los casos relativos a la interpretación o aplicación del tratado 81 • En este aspecto la Corte está sometida, pues, al régimen normal de la jurisdicción internacional. En el mismo sentido, la Convención restringe el acceso al tribunal. Los promotores de la Convención Europea preconiza-

ron que la Corte pudiera estar dividuo. Así estaba previsto en vención, presentados en febrero los firmantes de la Convención,

abierta directamente a todo inlos primeros proyectos de cony julio de 1948 81 • Sin embargo, que acordaron el acceso del in-

dividuo a la Comisión, a través de una cláusula facultativa, no

consideraron conveniente abrirle las puertas de la Corte. El artículo 44 de la Convención -cuya diferencia de redacción en inglés y francés ha sido bien importante para la evolución posterior- dispone que sólo los Estados partes y la Comisión estén facultados para someter un asunto al tribunal. La cuestión, sin embargo, que frenaba las aspiraciones más avanzadas en el tiempo en que se concluyó el tratado, distó de mantenerse está-

tica. Sucesivamente se fueron dando pasos hacia el régimen procesal actual, que bordea los límites de la incompatibilidad con el texto de la Convención. La inclusión de la Comisión entre las entidades legitimadas para someter un caso al tribunal representó una situación poco común en lo que había sido la práctica internacional anterior a la adopción de la Convención Europea: se autorizaba a un órgano judicial o cuasi judicial internacional (la Comisión) para 79

Ibid., artículo 43. Reglamento Corte EDH (1982), artículo 50. 81 Diecinueve de los veintiún Estados partes han adherido a dicha cláusula facultativa. Sólo faltan Malta y Turquía. 82 Cfr. VASAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., pág. 575, y EISSEN, M. A.: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos, Ed. Civitas, Madrid, 1985, pág. 25 y sigs. 80

11.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

221

recurrir ante otro órgano judicial internacional. La fórmula parece el resultado de un compromiso originado en la negación del derecho individual para introducir un asunto a la Corte. En efecto, en todos los casos en que el procedimiento ante la Comisión se inicia con una denuncia individual no existiría, en la práctica, posibilidad real de que el asunto fuera elevado al tribunal si los Estados tuvieran la exclusividad de la legitimación para introducir una demanda, pues difícilmente un gobierno censurado por la Comisión, cuya decisión no es obligatoria, se arriesgaría a verse expuesto a una decisión judicial vinculante que confirmara la anterior; y mucho menos uno que hubiera sido absuelto se expondría a una sentencia adversa. El poder confiado a la Comisión para someter casos a la Corte tiende, pues, a restablecer un equilibrio roto en perjuicio del individuo 83 • La cuestión de la situación del individuo en los procedimientos ante la Corte Europea se planteó en la reglamentación original de la Comisión y de la Corte y tuvo que ser abordada por ésta en el primer asunto que se le sometió. Según el artículo 76 del Reglamento de la Comisión (hoy 61 ), si ésta decide remitir al tribunal un caso que le ha sido sometido en virtud de una denuncia individual, dicha decisión debe ser notificada inmediatamente al denunciante. Se dispone igualmente que: « ... Salvo resolución en contrario de la Comisión, le comunicará igualmente, en tiempo útil, el informe de la Comisión, indicándole que tiene la facultad de presentar a la Comisión, en el plazo fijado por el Presidente, sus alegaciones escritas ~~ Cfr. VAsAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., pág. 579. El sistema de la Convención Europea se reproduce en la Americana {artículo 61.1). A propósito de esa disposición del Pacto de San José_, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado: «Dado que los individuos no están legitimados para introducir una demanda ante la Corte y que un gobierno que haya ganado un asunto ante la Comisión no tiene incentivo para hacerlo, la determinación de esta última de someter un caso semejante a la Corte. representa la única vía para c¡.ue operen plenamente todos Jos medios de protección que la Convcnctón establece.•) Corte IDH: La colegiación obligatoria áe periodistas (artícu· los 13 y 29, Convención Americana sobre Derechos Humanos), Opinión Consultiva OC-5/85, del 13 de noviembre de 1985, Serie A, núm. 5, par. 26.

222

2." PARTE:

CAP. IV.-INTCIATIVA INDIVIDUAL

sobre dicho informe. La Comisión decidirá qué curso dará a esas alegaciones.» En el caso Lawless 84 la Corte debió pronunciarse sobre el alegato del gobierno demandado (Irlanda), según el cual la citada disposición del Reglamento no era compatible con la Convención, en los términos de la cual el individuo sería enteramente ajeno a los procedimientos ante la Corte. Tal punto de vista no fue acogido por el tribunal. Consideró éste que en la Convención no había nada que le impidiera conocer los puntos de vista del denunciante original y que su propio Reglamento la facultaba para oírlo, si su declaración le parecía útil para el cumplimiento de su tarea 85 : «Es en interés de la recta administración de justicia que la Corte debe conocer y, si fuera necesario, tomar en cuenta los puntos de vista del denunciante~> 86 • Por su parte, el artículo 29.1 del Reglamento de la Corte (1959) disponía: "'· 84 Eur. Court H. R.: Lawless Case, Judgement of nov. 14, 1960, Serie A, vol. 1, 1961. M En virtud de una disposición del Reglamento de 1959, la Corte, de oficio o a instancia de parte, podía oír a cualquier persona, en calidad de testigo de perito, o a otro título (art. 38.1). 86 Lawless Case, pág. 14. 87 /bid., pág. 24.

II.

EL INDIVIDUO COMO PARTE

223

La Corte consideró que de esa conclusión «no se infiere que la persona en cuestión tenga en locus standi in judicio~> 88 • En definitiva, la Corte estableció qne, si bien la Convención vedaba el acceso del individuo, en condición de parte, a los procesos que tenían lugar ante ella, no resultaba contrario a la Convención reconocerlo como titular de otras situaciones proce· sales que no implicaran la condición de parte ni el conferimiento de un determinado locus standi en el juicio. Más tarde, en el llamado caso del Vagabundaje 89 , la Corte tuvo oportunidad de referirse a una nueva iniciativa de la Comisión en aplicación del citado artículo 29.1 del Reglamento de la Corte. En ese caso la Comisión resolvió hacerse asistir por quien había actuado como abogada de los denunciantes durante el procedimiento cumplido ante la· propia Comisión. El gobierno demandado (Bélgica) objetó esta determinación de la Comisión como contraria, en la práctica, a las disposiciones de la Con· vención, que no permiten a los individuos interponer demandas ante el tribunal. La Corte no acogió la objeción así planteada, pues consideró que: « ... el artículo 29.1 no limita la libertad de los delegados en la elección de la persona encargada de asistidos; (y) que,

por tanto, no impide el hacerse asistir de un abogado o· de un antiguo abogado de un recurrente individual» 90 •

La Corte, no obstante, subrayó que esos asistentes debían esta siempre «bajo el control y la responsabilidad de los delegados», a quienes corresponde asegurar que la actuación de aqué· llos no redunde en una situación incompatible con la Conven· ción 91 • 08 !bid., cfr. VAN ÜIJK, P .. y VAN HooF, G. J. H.: Theory and practice of the European Convention on Human Rights, Kluwer Law and Taxation Publish, Devcnter/Netherlands, Antwerpen, Boston, Loodon, Frankfurt, 1984, pág. 141 y sigs.; GARCÍA DE ENTERRÍA, E.; LINDE, E.; ÜRTEGA, L. J., y SÁNCHEZ MORÓN, M.: El sistema europeo de protección de los derechos humanos, 2." ed., Civitas, Madrid, 1982, páginas 148 y 149; VAsAK, K.: Les dimensions internationales ... , cit., paginas 584-586. ~ Eur. Court H. R.: De Witde. Ooms and Versyp Case, Judgement of nov. 18, 1970, Serie A, núm. 12. Cit. por ÜARCÍA DE ENTERRÍA et alt.: El sistema europeo ... , cit., págs. 319-312. 'JO /bid., pág. 321. 91 !bid. 9

224

2." PARTE:

CAP. IV,-INICIATIVA INDIVIDUAL

A partir de esa decisión comenzó a establecerse una práctica constante que autorizó a los abogados del denunciante original para incorporarse al debate judicial, en condición de asistentes de los delegados de la Comisión 92 • Como, además, correspondía a éstos el control de la actuación de todas las personas que los asistían para asegurar que no se traspasaran

los límites establecidos por la Convención para las actuaciones individuales, la propia práctica y el curso del tiempo fueron haciendo más amplios los márgenes de apreciación, de modo que la participación indirecta del denunciante individual se tornó cada vez más activa. La experiencia que se acumuló durante más de diez años de semejante práctica fue determinante para la orientación del

Reglamento que la Corte adoptó el 24 de noviembre de 1982, el cual incorporó una nueva interpretación del artículo 44 de la Convención Europea, fundamentada sobre una diferencia de sen-

tido entre la versión inglesa y la versión francesa del texto del tratado. En francés, el artículo 44 dice: «Seules les Hautes Parties Contractantes et la Commission ont qualité pour se présenter devant la Cour.» En cambio, el texto en inglés señala:

«Only the States Parties and the Commission shall have the right to submit a case to the Courl.» La versión francesa es mucho más restrictiva que la inglesa.

En el primer caso, el monopolio de los Estados y de la Comisión debe entenderse en términos absolutos y considerarse extendido a cualquier actuación a ser cumplida ante la Corte. En cambio,

si se interpreta literalmente el texto inglés, puede concluirse que la limitación allí establecida se refiere únicamente al sometimiento de un caso ante la Corte, pero que no se extiende a otras actuaciones procesales. La Corte fundamentó su nuevo

Reglamento sobre el texto menos restrictivo de los derechos procesales del individuo, probablemente por considerarlo como el más adecuado al objeto y fin de la Convención, que fue el criterio señalado por el propio tribunal en su jurisprudencia para ?> que se han agotado los recursos internos o que se está en uno de los casos de excepción a la exigibilidad de tal requisito, «corresponderá al gobierno, en contra del cual se dirige la petición, demostrar a la Comisión que los recursos internos no han sido previamente agotados, a menos que ello se deduzca claramente de los antecedentes contenidos en la petición». La citada disposición constituye una notable excepción general a una regla normalmente reconocida, según la cual la prueba de haber agotado los recursos internos debe ser suministrada, en principio, por el denunciante. Para fundamentarla se ha alegado, con razón, a mi juicio, la realidad de los Estados americanos, a menudo negatoria del Estado de Derecho, y en la que no pocas veces se carece de recursos apropiados para la defensa de los derechos humanos, o los existentes no son eficaces en la práctica 19 • se refiere a violaciones sistemáticas de los derechos humanos, exige el previo agotamiento de los recursos internos. 17 La primera de esas resoluciones, que no ha sido contradicha posteriormente, fue la del caso 1684: CIDH, informe sobre el 28. periodo de sesiones (extraordinario), cit., supra, pág. 21. Curiosamente, eJ relator designado por la Comisión sobre el tema, cuyo informe fue conocido en las mismas sesiones, se pronunció en sentido contrario a éste J??r considerar que no existía, en el Estatuto o el Reglamento, distinciÓn entre casos individuales y generales (págs. 17 y 18). 11 Cfr. CAN~Aoo TRINDADE, cit., supra, págs. 33-36. 19 Cfr. AGUILAR, A.: Procedimiento que debe ... , cit., pág. 205. También es claro, y así lo ha subrayado la Corte Interamericana, que, según los principios de Derecho internacional generalmente reconocidos, está que cuando el Estado opone como defensa el no agotamiento de los 0

l.

FLEXIBILIZ;\CJON DE REOUISITOS PARA

INICIAflVA PROCES4.L

241

En el sistema ínteramericano se ha decidido además, expresamente, que el previo agotamiento de los recursos internos como requisito de admisibilidad de una petición puede ser renunciado por el gobierno del Estado al que tal petición se refiere, lo cual, por lo demás, se adecúa a los «principios de Derecho internacional generalmente reconocidos>' 20 • b) La tendencia a la aplicación flexible de la regla del previo agotamiento de los recursos internos, ya descrita en sus rasgos más notables en el sistema interamericano, está también presente en el sistema europeo y en el sistema universal de protección a los derechos humanos.

La Comisión Europea de Derechos Humanos ha considerado, en las circunstancias de cada caso, la posibilidad razonable de éxito o eficacia de los recursos internos para determinar la procedencia de exonerar de tal requisito a una determinada petición. Para ese fin ha tenido en cuenta, por ejemplo, la jurisprudencia adversa bien establecida, la ineficacia práctica de los recursos o los atrasos procesales 21 • También ha evolucionado su posición respecto de la carga de la prueba. Durante los primeros diez años de su actividad dicha carga pesaba exclusivamente sobre los reclamantes, mientras que últimamente se ha inclinado por distribuir la prueba entre las partes litigantes 22 • La evolución jurisprudencia! de la Comisión Europea, finalmente, ha descartado la aplicación de la regla de los recursos recursos internos, tiene a su cargo identificar tales recursos y mostrar su eficacia. Cfr. Corte IDH: Caso Velázquez Rodríguez (par. 87), Caso Godínez Cruz (par. 89), Caso Fairén Garbi y Salís Corrales (par. 87). Sentencias del 26-6-1987. w Corte IDH. Asunto de Viviana Ga11ardo y otras. Número G 101/ 81, Serie A, Decisión del 13 de noviembre de 1981, par. 27. La Corte señaló, sin embargo, que tal renunciabilidad podría tener (par. 23). Cfr. igualmente los tres casos citados en la nota anterior. 21 Cfr. CANI;ADO TRINDADE, cit., supra, pág. 34. n /bid.

242

2!

PARTE:

CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO

internos en los casos de peticiones referentes a medidas legislativas o prácticas administrativas denunciadas como violatorias

de la Convención Europea o incompatibles con ella, en el entendido de que los procedimientos correspondientes pueden instaurarse tanto por iniciativa de los Estados como por una queja individual fundada en el artículo 25 de la misma Convención 23 • Esta interpretación se aproxima a la imperante en el sistema americano sobre los llamados «casos generales». Por su parte, el Comité de Derechos Humanos, establecido por el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, ha enfatizado que el previo agotamiento de los recursos internos no puede desvincularse de la obligación pautada por el artículo 2.3 del Pacto, en cuyos términos los Estados partes se han comprometido a garantizar un recurso eficaz a toda persona sujeta a su jurisdicción, que haya sido víctima de una violación a los derechos reconocidos por el mismo tratado. En ese sentido ha señalado que no basta con una mención genérica y no detallada, por parte del Estado denunciado, de los recursos internos que cabría agotar para no admitir una comunicación 24 • Del mismo modo, al observar que Jos recursos señalados eran inaplicables de jure y de facto, el Comité concluyó que el Estado no había dado cumplimiento a lo pautado en el artículo 2.3 del Pacto y no era, en consecuencia, prudente rechazar la petición por falta de agotamiento de los recursos locales 25 • Todo ello, como ya se ha advertido en comentarios hechos a los trabajos del Comité, en el fondo pone la prueba a cargo del Estado y representa una importante herramienta contra la falta de cooperación de Jos Estados 26 • En conclusión, puede observarse que, por obra de los principios en juego y de la interpretación que ha inspirado la práctica de los órganos de protección, la regla del previo agotamiento de los recursos internos ha venido adquiriendo un sig11 Casos Kjeldsen vs. Dinamarca; Pedersen vs. Dinamarca, y Donnelly y otros vs. Reino Unido. Cit. por CAN~ADO TRINDADE, ibid., págs. 43-51. 14 UN-HRee. Decisión del 21 de octubre de 1982. Communication número R-21/84, par. 5-2. 3 HRLJ (1982), pág. 194. • /bid., par. 9-4, pág. 200. 26 NowAK, M.: The effectiveness of the International Covenant on Civil and Political Rights-Stocktaking after first eleven sessions of the UN-Human Rights Committe, 1 HRLJ (1980), pág. 158.

1 Lf:XlHJLJZACJON

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nificaJo propio y diferente en el ámbito de la protección a derechos humanos.

24)

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Ella continúa siendo una defensa del Estado contra denunci;s temerarias, al tiempo que constituye un remedio preventivo destinado a evitar que los órganos internacionales de protección se vean agobiados por peticiones innecesarias, que podrían :::.cr resueltas satisfactoriamente en las instancias nacionales y que podrían entorpecer. y hasta paralizar, el trámite eficaz de los asuntos planteados ante tales entidades internacionales. Sin embargo, la existencia y efectividad de recursos internos constituye también una obligación de los Estados cuya observancia interesa de manera especial a los seres humanos, y particularmente a las eventuales víctimas. Como ya hemos señaludo. los Estados están obligados a establecer recursos eficaces que gamnticen a las personas bajo su jurisdicción el respeto a ~us derechos fundamentales, de modo que la inexistencia de tale~ recursos no configura únicamente una excepción a la regla que impone agotarlos, sino que es, además, un hecho ilícito, porque significa la inobservancia de un deber jurídico. Por ello. cuando una denuncia comprende el señalamiento de que no existen recursos internos eficaces, debe tratarse con cautela la objeción opuesta por el Estado en el sentido de que éstos no han sido agotados, ya que tal objeción podría envolver un elemento de convicción de que es cierta la aseveración contenida en la denuncia. En todo caso. sería inaceptable que la regla del previo agotamiento fuera utilizada para procurar la impunidad a la inobservancia del deber de los Estados de suministrar medios eficaces para la protección de Jos derechos humanos en el Derecho interno, o para detener o demorar una actuación internacional oportuna en auxilio de la vícticu indefensa. También las personas individuales se favorecen si tienen a su alcance recursos internos eficaces. El propósito del Derecho interno y del Derecho internacional debe ser el mismo. es decir, el respeto a los derechos humanos y el restablecimiento Je su vigencia en caso de infracción. Ese propósito fundamental no puede ser perdido de vista en las circunstancias particulares en que se alegue que los recursos internos no existen o son insuficientes, pues, de estar bien fundado ese alegato, la puesta

2:'

244

PARTE:

CAP. V.-POSICION DEL ESTADO DEMANDADO

en marcha de la protección internacional resultaría, más que procedente, urgente. Todo ello induce a una aplicación flexible de la regla del agotamiento de los recursos internos, teniendo en > [art. 18.g)], función que tiene atribuida respecto de todos los miembros de la OEA, aun cuando no sean partes en la Convención Americana, lo que confirma que dicha disposición constituye más la formalización de la práctica precedente que una adaptación del Estatuto debida a la entrada en vigencia de dicha Convención. El Reglamento de la Comisión, por su lado, ha consagrado un capítulo (IV) a las observaciones in loco, que son ya parte de su actividad ordinaria. En este caso han sido, pues, la iniciativa de la Comisión y la cooperación de los Estados los que se han conjugado para

ampliar progresivamente las facultades de aquélla para investigar la situación de Jos derechos humanos en los Estados americanos y para velar por su observancia. Se revela así la persistencia del fenómeno que hemos venido examinando a lo largo de este trabajo. En este capítulo y en el anterior se ha mostrado cómo la acción de las instituciones internacionales de protección ha servido, por una parte, para facilitar, si no para crear, la posición procesal de la persona humana en los procedimientos internacionales relativos a los derechos humanos, y, por otra parte, para matizar y superar ciertos obstáculos que, fundados en una concepción ya rebasada de la soberanía, podrían tornar inexpug56 57

VARGAS CARREÑa, cit., pág. 292. Aprobado en 1979, en La Paz.

Cfr.

260

2.•

PARTE:

CAP. V.-POSICION DEl EST>\DO DEM>\NDAI)(J

nable la posición de un Estado acusado de viOlar esos derechos y, por consiguiente, hacer ilusorio todo intento de protección internacional. Se pasará ahora a examinar el efecto de esa práctica institucional, aprobada o no contradicha por los Estados, sobre la evolución del valor de las declaraciones internacionales sobre derechos humanos.

CAPITULO VI EL VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES

La formación del Derecho internacional de los derechos humanos ha estado dominada por la tensión entre dos extremos. Por una parte está el reconocimiento de que la observancia y el respeto a tales derechos es una condición esencial para la paz y ]a seguridad internacionales y una de las bases sobre las que reposa la comunidad internacional contemporánea, lo que en el fondo traduce el reconocimiento que en los derechos hu~ manos están implicados valores superiores de los que no es lícito apartarse. Por otro lado está la circunstancia de que el Derecho internacional general regula relaciones jurídicas entre entes soberanos, por lo cual es ajeno, en principio, a la noción de subordinación. Como además la regulación internacional de los derechos humanos implica el abandono, por parte de los Estados, de esferas que tradicionalmente dependían en forma exclusiva de su dominio reservado, es natural que la cautela haya dominado la aceptación de normas obligatorias sobre la materia. En la primera parte de este estudio se exammo cómo la irrupción de los derechos humanos en el ámbito 'internacional se inició con «declaraciones», a las que se rehusó dotar de fuerza vinculante, incluso expresamente, en el tiempo de su adopción, como ocurrió con la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de Derechos Humanos, adoptadas en 1948 con pocos meses de diferencia y en ese mismo orden. Fue más tarde, especialmente a partir de la década de los '60, que se profundizó la tendencia a la regulación convencional de la protección a los derechos humanos, a través de numerosas convenciones que también han sido evocadas anteriormente 1• Además, nuevas declaraciones sobre tópicos específicos han sido a menudo el precedente inmediato de otros tratados. Es así que, en más de un aspecto, el Derecho convencional ha desarrollado el contenido de las dccla1

Cfr. supra, págs. 48-57.

262

2." PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIOO DE LAS DECLARACIONES

raciones y ha establecido dispositivos de protección para los derechos enunciados en ellas. Cabe entonces preguntarse si las declaraciones por sí mismas carecen radicalmente de fuerza obligatoria, de manera que su contenido no sería exigible sin un tratado ulterior que lo desarrolle en términos vinculantes. A pesar de que, cuando una declaración se adopta, ese tiende a ser formalmente su valor jurídico, la verdad, en el fondo, es que la respuesta a esa pregunta no es fácil ni admite generalizaciones. No todas las declaraciones se encuentran en la misma posición, y, muy probablemente, no todos los enunciados de una misma declaración producen los mismos efectos jurídicos. Para el propósito de este análisis se examinarán dos casos, propios de la esfera de los derechos humanos, en que la cuestión de la fuerza obligatoria de las declaraciones se ha planteado con singular relieve por la generalidad de los instrumentos en cuestión, por haber sido los primeros en adoptarse y por la influencia que han ejercido, como ha ocurrido con la Declaración Universal de Derechos Humanos y la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. Antes, sin embargo, se formularon algunas consideraciones generales sobre el tema. l.

La fuerza obligatoria de las declaraciones

Las declaraciones son actos solemnes por los cuales representantes gubernamentales proclaman su adhesión y apoyo a principios generales que se juzgan como de gran valor y perdurabilidad, pero que no son adoptadas con la formalidad ni con la fuerza vinculante de los tratados 2 • Las declaraciones, en cuanto son resoluciones emanadas de órganos de las Naciones Unidas o de organizaciones regionales, tienen el valor de recomendaciones. No basta con darles la denominación de «declaración» ni con adoptarlas en actos solero1 «En la práctica de las Naciones Unidas, una declaración es un instrumento solemne, que se utiliza sólo en casos muy especiales, en cuestiones de grande y verdadera importancia y cuando se espera obtener el máximo de observancia por parte del mayor número de Estados posible», Oficina de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de la ONU, E/CN, 4/L, par. 10, cit. por }IMÉNEZ DE ARECHAGA, E.: El Derecho internacional contemporáneo, Tecnos, Madrid, 1980. pág. 39.

l.

FUERZA ORT TC.-\TORTA DE 1 AS

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263

nes para modificar su naturaleza radical y hacerlas obligatorias para quienes adhieran a ellas en los términos en que los tratados son obligatorios para quienes sean partes en los mismos. Existen, sin embargo, ciertas particularidades propias de las declaraciones que pueden aproximarlas a las fuentes del Derecho internacional. En primer lugar, porque su contenido normalmente expresa principios de vigencia perdurable, y, en segundo lugar, porque su adopción implica la viva esperanza de que la comunidad internacional las respetará. Por ello, si la práctica de los Estados se adecúa a la declaración y la acepta como obligatoria, ella puede integrarse al Derecho internacional consuetudinario 3 • En este sentido las declaraciones pueden tener relación con la costumbre internacional hasta cierto punto parecida a la que puede detectarse entre esa misma costumbre y los tratados 4 . En efecto, una declaración puede recoger lo que ya podría considerarse como una norma de Derecho consuetudinario 5 • Puede, a su vez, ocurrir que la declaración sirva para que una costumbre en formación «cristalice» como consecuencia de su aprobación y proclamación solemne por unanimidad o por un vasto consenso de representantes gubernamentales 6 • Es posible, en fin, que la declaración sea el punto de partida de una práctica de los Estados que, de alcanzar el rango de legal y necesaria, se integraría el Derecho consuetudinario 7 •

Sin recurrir a la formación de la costumbres internacional, se ha señalado que una declaración puede ser obligatoria porque recoge principios generales del Derecho, en el sentido en que 3 En esos términos se expresa el informe preparado sobre el tema por la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, Doc. E/3616, Rev. 1/105·4, adoptado el 12 de julio de 1962. 4 Cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, E., op. cit., págs. 38-42. 5 Así, la declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados, de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas (24 de octubre de 1970), aprobada por aclamación, expresa que «los principios de la Carta incorporados a la presente Declaración constituyen pnncipios básicos de Derecho internacional». 6 Se ha considerado que en ese caso está la Declaración de los principios jurídicos que deben regir las actividades de los Estados en la exploración y utilización del espacio ultra terrestre ( 13 de diciembre de 1963); cfr. JIMÉNEZ DE ARÉCIIAGA, E., op. cit., pág. 40. 7 En esa situación podrían estar las Declaraciones Universal y Ame· ricana, como se verá luego.

264

2.•

PARTE:

CAP. Vl.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS llF.CLARAC'IONFS

los mismos son fuentes de Derecho internacional, de conformidad con el Estatuto de la Corte Internacional de Justicia 8 , Tampoco puede descartarse que, por la solemnidad de la declaración y por el alto valor de los principios proclamados, éstos no sólo expresen reglas de Derecho internacional, sino que tengan, o lleguen a alcanzar, la categoría de normas impera~ tivas -jus cogens-, en el sentido del artículo 53 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. Por último, ha sido más bien frecuente que una declaración, en especial en la esfera de los derechos humanos, haya sido punto de partida para la adopción de un tratado ulterior sobre el mismo tema. Y a se ha hecho referencia a esta circunstancia como una muestra de la progresividad en la instauración del régimen internacional de protección 9 ; sin embargo, no es este el fenómeno que interesa destacar a propósito del punto actualmente en estudio. De lo que se trata es de establecer en qué medida ciertas declaraciones han llegado a adquirir fuerza obligatoria sin necesidad de una convención internacional que recoja o desarrolle su contenido. No debe descartarse, desde luego, que el hecho mismo de que una determinada declaración sea punto de partida de uno o varios tratados puede contribuir a conformar tanto la práctica como la opinio juris necesarias para que cristalice la formación del Derecho consuetudinario, pero no es la transformación directa del contenido de la declaración en Derecho convencional lo que interesa retener ahora. Sí hay, en cambio, una breve observación a formular a pro~ pósito del movimiento de las declaraciones hacia los tratados, que podría ser visto como una prueba de la ausencia radical de valor vinculante de las primeras, pues cabría argumentar que el vasto conjunto de normas convencionales sobre derechos humanos que ha venido adoptándose no habría sido necesario si el respeto a las declaraciones fuera jurídicamente exigible.

La objeción así planteada debe descartarse. No sólo por la consideración -más bien superflua a estos efectos- de lo que significa un tratado como medio para perfeccionar, precisar y desarrollar una declaración, sino porque ignora tendencias bien establecidas en relación con la formación del Derecho interna8 9

Se ha alegado que ese es el caso de la Declaración Universal. Cfr. supra, pág. 77 y sigs.

l.

FUERZA OBLIGATORIA DE LAS lli:CLA.RACIONES

265

cional en el tiempo actual, especialmente en lo que se refiere al Derecho consuetudinario. Cuando se alude al valor sobrevenido de las declaraciones se está, en verdad, reconociendo que en el tiempo de su adopción, si bien podían ostentar cierto valor jurídico, carecían de fuerza obligatoria; pero al mismo tiempo se indica que dicha fuerza puede haber sido adquirida posteriormente a través de una de las fuentes del Derecho internacional. La circunstancia de que el contenido de una declaración haya llegado a insertarse, por ejemplo, en la costumbre internacional, no excluye que también forme parte de un tratado posterior, puesto que no es extraño que una determinada con~ vención codifique Derecho consuetudinario preexistente. Tampoco puede descartarse que un tratado, cuyo contenido recoja el de una declaración previa, sirva para la cristalización de una costumbre o para generar una práctica que se acepte como obligatoria.

En varias ocasiones la Corte Internacional de Justicia ha observado como un hecho normal la coincidencia parcial entre el Derecho consuetudinario y el Derecho convencional 10 • Re~ cientemente ha destacado, además, la independencia entre la norma consuetudinaria y la originada en un tratado, aun si caín~ ciclen plenamente en su contenido: «No hay ninguna razón para pensar que cuando el Derecho internacional consuetudinario está constituido por reglas idénticas a las del Derecho convencional se vea !suplantado' por éste, al punto de no tener ya existencia propia ... 11 Las reglas del Derecho internacional consuetudinario conservan una existencia y una aplicabilidad autónomas con respecto a las del Derecho internacional convencional, incluso cuando las dos categorías de Derecho tienen un contenido idéntico~> 12 • La conclusión de tratados que han desarrollado el contenido de ciertas declaraciones sobre derechos humanos, pues, bajo nin~ Así, Plateau continental de la mer du Nord, Arret du 20-2-69, CIJ, Rccucil, 1969, par. 63; Competence en nwtii:re des p&cheríes. Arret du 2-2-73, CI J. Rccueil, 1973, pág. 18; Plateau continental (Jamahiriya arabe libyennejMalta), CIJ, Rccucil, 1985, par. 27. 10

11 Military and Paramilitary ActiFities in and against Nicaragua (Nicaragua vs. United Stalcs of Americana), Merils, Judgement of 27 June 1986, Rcport 1986, par. 177. 12 /bid., par. 179.

266

2.

3

PARTE: CAP. Vl.-VALOR SO!lREVENIDO DE LA,S DECLARACIONES

gún respecto demuestra lo dispuesto en dichas declaraciones, no se ha integrado al Derecho consuetudinario. Otro problema que se presenta en la metodología destinada a establecer si existe la práctica consuetudinaria requerida para la formación de la costumbre, tiene que ver con la naturaleza de la protección internacional de los derechos humanos, la cual está concebida para operar cuando los derechos de la persona son violados, es decir, cuando el Estado se aparta de la práctica de observancia de lo pautado en las declaraciones. Aunque el problema es general presenta matices distintos en relación con las declaraciones que examinaremos. Se pasará ahora, pues, a considerar la situación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. 11.

La Declaración Universal de Derechos Humanos

La Declaración Universal de Derechos Humanos fue adoptada en París el 10 de diciembre de 1948, y su influencia y alta autoridad están fuera de toda discusión. Debió sacrificar lo que varios miembros de las Naciones Unidas propugnaron para dotarla de fuerza jurídica más completa en obsequio de un más amplio respaldo en la Asamblea General 13 • Al votar en favor de la Declaración numerosos Estados expresaron su adhesión a su carácter obligatorio 1\ pero una proposición de Francia, sostenida por varios países de Europa occidental y América Latina, en el sentido de consagrar un derecho de petición referido a las violaciones a la Declaración, no fue acogida 15 • Esta circunstancia comportó un cierto grado de decepción entre quienes propugnaban una profundización de los enunciau Cuarenta y ocho votos a favor, ocho abstenciones y cero en contra. Cfr., en general, CASSIN, R.: La Déclaration Universelle et la mise en oeuvre des droits de l'homme, en 79 RCADI (1951), págs. 240-367; TcHIRKOVITCH: La Déclaration Ulliverselle des Droits de l'Homrne et sa porteé internationale, RGDIP, julio-diciembre 1949, núms. 3-4, Serie XX, año 53. 14 Bélgica declaró, sin oposición, en la Tercera Comisión, que la Declaración tenía, al menos, el efecto de crear, «a cargo de los Estados miembros, la obligación de prever el curso futuro que había de darse a esta recomendación de la Asamblea», cit. por TcHIRKOVITCH, cit., página 378. 15 Cfr. TCHIRKOVITCH, cit., pág. 379.

11,

DFC!_-\RACIO'\l UNIVERSAL DF OERFOIOS HUMANOS

267

dos de la Carta de la ONU en materia de derechos humanos. En un tiempo en que se discutía si ésta era fuente de obligaciones exigibles al respecto, hubo quien consideró que la adopción de una declaración sin fuerza vinculante representaría un retroceso frente a la Carta 16 •

Su valor jurídico, aun reconociendo que no era fuente directa de obligaciones exigibles, fue defendido por algunos. Así, CASSIN sostuvo: 1.0 que al menos tenía la fuerza legal de una recomendación; 2. 0 que constituiría el término de referencia para apreciar en qué medida los Estados cumplen con la obligación de cooperar con las Naciones Unidas en la esfera de los

derechos humanos, pautada por el artículo 56 de la Carta; 3." que estaba llamada a integrarse a los principios generales del Derecho, en el sentido del artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia; y 4. que era un «elemento de la comunidad de Derecho llamado a definir un 'orden público 0

universal' y a afirmarse así dentro del Derecho internacional privado» 17 • Ciertamente ese punto de vista no era unamme. Aun cierto

tiempo después de la adopción de la Declaración y ya avanzado el proceso hacia la adopción de los Pactos había autorizadas opiniones que consideraban que su valor jurídico se limitaba a permitir ciertas actividades de promoción de los derechos hu-

manos por parte de ]os órganos de la ONU

18

•

Pasados veinte años, sin embargo, el mismo

CASSIN

iba a

afirmar: « ... está probado que, progresivamente, los principios que ella proclama, incluso antes de su inclusión en pactos obligatorios, han entrado en el ámbito del Derecho positivo ... » 19 • O, como también se ha dicho, que siendo originariamente una «fuente de inspiración» y base de normas universales y regio-

nales para la protección de los derechos humanos, la Declara16 Cfr. LAUTERPACHT, H.: The international protection of humann 'ights, 70 RCADI (1947), pág. 100. 17 Op. cit., págs. 292-296. En un sentido análogo, TcHIRKOVITCH, cit. u Cfr. SPERDUTTI, G.: La personne humaine et le droit international, AFDI, 1961, págs. 141-162.

19

CASSIN, R.: La Commission des Droits de l'Homme de l'ONU,

Miscelánea W. F. Ganshof Van der Meersch, LGDJ, París, 1972, t. 1, página 405.

268

2." PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO

DE

LAS OF.CLARI\CIONES

cmn Universal, al cabo de los años, cambió su carácter para convertirse en fuente de Derecho'» 20 • 1

La demostración de la exactitud absoluta de esta afirmación no es, sin embargo, sencilla, a pesar de la indiscutida autoridad que se reconoce hoy día a la Declaración UniversaL El análisis probablemente no depende de un solo tipo de elementos ni conduce a una respuesta única y homogénea.

Existen, sin duda, importantes evidencias de la evolución de la Declaración Universal hacia un cuerpo jurídico de naturaleza obligatoria. Las tesis que más frecuentemente se han introducido para sostener la fuerza obligatoria de la Declaración la consideran, sea un desarrollo de la Carta, sea una expresión del Derecho internacional consuetudinario. También se la ha visto integrada a los principios generales del Derecho e incluso como parte del ius cogens 21 • Seguidamente se examinará el asunto de acuerdo con los dos primeros puntos de vista 22 • 20 VASAK, K.: Le droit international des droits de l'homme, 140 RCADI (1974), pág. 347. 11 Cfr. VASAK: Le droit international ... , cit., pág. 347. 12 Vincular la obligatoriedad con el ius cogens supone penetrar en un terreno incierto. Se han señalado ciertas prohibiciones en materia de derechos humanos que serían de jus cogens, como son las relativas al genocidio; la esclavitud o la trata de esclavos; el asesinato o la desaparición de las personas; la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes; la detención arbitraria prolongada, y la discriminación racial sistemática. Al margen de la apreciación que pueda tenerse sobre si todas esas prohibiciones tienen, en igualdad de rango, el carácter de normas imperativas de Derecho internacional, su consideración dentro del jus cogens, a los efectos del derecho de los tratados, no parece tener mayor relevancia práctica, porque difícilmente podemos imaginar Estados adoptando un tratado para cumplir alguna de esas actividades prohibidas. Tampoco parece sostenible que la Declaración Universal, como un todo, constituya o esté llamada a ser una norma imperativa de Derecho internacionaL Apreciaciones generales y demasiado liberales en ese sentido pueden, como se ha dicho, «afectar la credibilidad de los derechos humanos como disciplina jurídica». Cfr. MERON, T.: On a Hierarchy of international Human Rights, 80 AJIL, página 1 y sigs., en especial págs. 13-23. Sobre Jos peligros del abuso de la noción del íus cogens, en general, WEIL, P.: Towards Relative Normativity in International Law, 77 AJIL (1983), págs. 403-442. Interesante, aunque parcialmente en otra dirección, es la ponencia presentada al XIV Congreso de IHLADI por PizA EscALANTE, R.: La «opinio

iuris» como fuente autónoma del Derecho internacional ( «opinio iuris»

11.

1,

DECLARACION

UN!\'FI~SA.I

OF

DERFlHO"

H\!1\1!\NOS

269

la incorporación indirecta a la Carta de las Naciones Unidas

Según la Carta de las Naciones Unidas, los miembros tienen la obligación de adoptar medidas, en cooperación con la Organización, para realizar los propósitos de ésta (art. 56), entre los cuales está «c:l respeto universal a los derechos y libertades fundamentales de todos» (art. 55).

Como ya se ha señalado antes. el alcance de esta disposición fue objeto de una importante discusión en los primeros años de existencia de la ONU 23 • Uno de los argumentos para sostener que la Carta no contendría obligaciones exigibles en materia de derechos humanos era la formulación genérica de los artículos 55 y 56, porque la Carta no define directamente qué debe entenderse por «derechos humanos y libertades fundamentales de todos». Cuando se adoptó la Declaración Universal se sostuvo que la misma, de alguna forma, se había integrado a la Carta o constituía su interpretación auténtica, toda vez que sería inexplicable que los miembros de las Naciones Unidas tuvieran un concepto de los derechos humanos en la Carta y otro distinto en la Declaración. Aunque el razonamiento es, sin duda, sólido, no fue suficiente para contrarrestar de modo concluyente la argumentación contraria, toda vez que, en el fondo, tendía a darle a la Declaración un efecto aproximado al Derecho convencional, efecto que en verdad no tenía, pues no había sido adoptada como tratado, ni había contado con el voto favorable de todos los Estados partes en la Carta. Peor aún, varios de los que adhirieron a ella se rehusaron expresamente a reconocerle efecto obligatorio. El curso del tiempo, sin embargo, ha consolidado la tesis según la cual los derechos humanos a que se refiere la Carta y {(ius cogens>~J. Madrid, 1985. Tampoco examinaremos el contenido de la declaración como parte integrante de los principios generales del Derecho, que ha sido defendida por CASSIN (La Commission des Droits de l'Homme ... , cit.), porque si ese fuera el caso, tales principios serían parte del Derecho internacional no por obra de la Declaración, sino por formar parte de los sistemas legales de las «naciones civilizadas». Cfr. HuMPHREY, }.: The Universal Declaration on Human Rights: its History, impact and iuridical character, en «Human Rights: Thirty ycm·s aftcr the Universal Declaration», editado por Ramcharan, B. G. Mar· tinus Nijhoff, The Hague/Boston/London, 1979, págs. 21-37. n Véase supra, pág. 63.

270

2.a

PARTE: CAP. VI.-VALOR SOBREVENIDO DE LAS DECLARACIONES

son, por lo menos, los contenidos en la Declaración Universal. No es otra la conclusión que puede tener la aplicación a la Carta de los criterios de interpretación vigentes en el presente. Según el artículo 31.1 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, > y que >, sino como una incorporación a la Carta, no ya de la Comisión, sino de la regulación de su funcionamiento, que debía continuar aplicándose. En consecuencia, todas las disposiciones del Es.:. tatuto que no se encontraran en contradicción con la Carta reformada se habrían integrado a ésta. Dentro de esa línea de razonamiento se agrega que la disposición del Estatuto según la cual, para los fines del mismo, por derechos humanos debe entenderse los contenidos en la Declaración Americana imp:ica, a su vez, la incorporación de ésta a la Carta de la OEA, la cual sería finalmente la fuente del valor normativo y obligatorio de dicha Declaración.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, aun cuando no ha acogido expresamente la argumentación señalada, sí ha llegado a la misma conclusión. En ese sentido, la Comisión ha observado: