Origen y Estado Actual Del Derecho Administrativo en Francia y Colombia

Realizado por: Carlos Felipe Bedoya Jiménez

Origen y estado actual del Derecho Administrativo en Francia y  Colombia. En Francia:

Si bien el origen próximo del derecho administrativo se encuentra en una etapa posterior a la Revolución Francesa, es posible encontrar ciertos antecedentes en la época de la monarquía. 1. Época de la monarquía: A pesar de que existían algunos tribunales especializados en asuntos administrativos como las Cámaras de Cuentas y las Cortes de Monedas; no se podía hablar de la existencia de un derecho administrativo ni mucho menos de una  jurisdicción administrativa puesto que, las actividades de esos organismos estaban regidas por el principio de la soberanía del monarca. Esos tribunales, más que juzgar a la administración, defendían los intereses de esta, es decir, los intereses i ntereses del rey. 2. Época de la revolución francesa: Con el triunfo de la revolución se produjo una circunstancia histórica generalizada en Francia que se convertiría en el fundamento de la  jurisdicción administrativa: “La desconfianza de los hombres de la revolución hacia los “parlamentos”, que eran los organismos encargados de administrar justicia en la época anterior”. Ley 1624 de 1970, se aplica la división de poderes a partir de la división entre

ejecutivo y judicial, a partir de que las funciones judiciales son y continuaran siendo separadas de las funciones administrativas, los jueces no podrán bajo pena de prevaricato inmiscuirse de ninguna manera en las operaciones de los cuerpos administrativos.( control de la actividad pública y principio de legalidad del Estado de Derecho) Con la Constitución Napoleónica de 1799, se crea el consejo de estado, y a este se le atribuyen dos funciones, redactar proyectos de ley y reglamentos administrativos y resolver dificultades en materia administrativas. Es decir eran funciones consultivas en las que el C.E. proponía soluciones soluciones a las reclamaciones administrativas administrativas presentadas por por los gobernados (no tiene competencia para decidir). El hecho de que el C.E. cumpla una función simplemente consultiva dio origen a la Justicia Retenida, en la cual el Jefe del Ejecutivo conservaba el monopolio de decidir. Las actuaciones del Consejo de Estado llevó a que las personas reconocieran sus decisiones a pesar de que no tenía la facultad de decidir. Fue mediante la ley de 24 de mayo de 1872, 1872 , que se le dio carácter jurisdiccional al C.E. y se creó el tribunal de de conflictos, además se creó la jurisdicción administrativa. Por tanto, se crea la dualidad de jurisdicciones y el C.E. deja de ser un órgano consultor convirtiéndose en Juez de la jurisdicción administrativa. Entonces, Entonces, es el tribunal de conflictos el encargado de establecer la competencia entre la jurisdicción en común, conflictos entre ciudadanos y el consejo de estado, conflictos entre la administración y el ciudadano.

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En 1873 con el fallo fallo “Blanco” del del Tribunal de conflictos se sentó dos importantes principios: la responsabilidad del Estado difiere de la civil, es competencia de la  jurisdicción contenciosa contenciosa administrativa. administrativa. Se buscó la autonomía de la justicia administrativa de la judicial para impedir que los tribunales comunes conocieran de los asuntos que interesaban inicialmente a la administración y en 1817 se perfeccionó la jurisdicción contenciosa contenciosa administrativa con con la creación del Consejo de Estado en Colombia.

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Así las cosas, los nuevos gobernantes temieron que los parlamentos llegaran igualmente a obstaculizar la nueva política surgida de la revolución. Esto último, sumado a la teoría de la división de poderes de MONTESQUIEU, hizo pensar a los revolucionarios que las labores  jurisdiccionales debían estar completamente alejadas de la administración. En consecuencia, a través de textos de carácter legal se prohibió a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la administración. 1 Sin embargo, tal prohibición engendraba un problema en sí misma que iba en contra de la ideología de la Revolución, ya que implicaba que “la administración no tendría juez que  juzgara su conducta, lo cual podría traer como fácil consecuencia la arbitrariedad, quedando así desvirtuado el principio de legalidad, uno de los pilares de la nueva ideología  política, según el cual, la administración debía someter su actividad al ordenamiento  jurídico”.

Ante esa negativa, se pensó que la manera de remediar tal irregularidad era permitir que los particulares presentaran sus reclamaciones ante la misma administración. Es decir, “ se estableció la institución de la administración-juez, según el cual, las reclamaciones contra la administración eran resueltas por ella misma”. Obedeciendo a ésta idea, se decretó en

la Constitución de 1999 la existencia del Consejo de Estado, como una imitación del Consejo del Rey. A ese organismo se le decretaron dos funciones principalmente: (i) Redactar proyectos de ley y de reglamentaciones administrativas y, (ii) “ resolver las dificultades que se presenten en materia administrativa”. Como parte de esa función de consejería, el Consejo de Estado, al igual que los Tribunales de Prefectura, proponían al jefe del ejecutivo las soluciones a las reclamaciones administrativas que presentaban los gobernados. 3. Evolución posterior a la revolución: En la medida en que el Consejo de Estado y los Tribunales de Prefectura sólo tenían un carácter de consejería sobre el Ejecutivo, en materia de conflictos administrativos, “se presentaba el fenómeno de la “justicia retenida”, 1

Normas como la Ley 16 y 24 de Agosto de 1790 o el Artículo A rtículo 3º de la Constitución Francesa de 1791.

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en el sentido en que si bien los organismos asesores estudiaban el caso y proponían la solución, el jefe del ejecutivo “retenía” el poder de tomar propiamente esa decisión”. Sin

embargo, el recto actuar del Consejo de Estado y la especialización de sus integrantes llevaron a que fuese considerado como una institución cada vez más respetable, hasta llegar al punto en que, si bien teóricamente el Consejo de estado no ostentaba el poder de decisión, sus puntos de vista eran los que se imponían en la práctica. Tal auge trajo como consecuencia que, “mediante ley del 24 de mayo de 1872, se le reconociera carácter   jurisdiccional y se intentara el sistema de justicia delegada”.

El carácter jurisdiccional implicaba que el Consejo de estado dejaría de ser un simple asesor de la administración para convertirse en un juez legítimo de ella. Con el sistema de  justicia delegada, la toma de decisiones correspondía directamente a éste tribunal en “nombre del pueblo”. Igualmente, en ese momento, se creó el Tribunal de Conflictos. En síntesis, se creó el sistema de la “dualidad de jurisdicciones” , así, la rama del poder ejecutivo quedaba dividida en dos brazos independientes: “ la jurisdicción común, que se encargaba de los litigios civiles y penales, y la jurisdicción administrativa o contencioso administrativa, encargada de los litigios de la administración”.

A pesar de lo anterior, la competencia que se le otorgó al Consejo de Estado fue únicamente de carácter especial, más no general. Esto quiere decir que “ sólo podía conocer de aquellos asuntos que expresamente le otorgara la ley; los demás seguían sometidos a la decisión de la misma administración, bajo el sistema de la “administración juez”. Sin embargo, el Consejo de Estado puso fin a esa situación de limitación a su

competencia mediante el fallo Cadot de 1889: En ese fallo, el Consejo de Estado se auto-confirió la competencia general en materia de litigios de la administración a pesar de que se dijo que la ley sólo le confería una competencia especial. Por otro lado, en el año de 1873 se produjo el  fallo Blanco del Tribunal de Conflictos, en el cual se consagró clara y expresamente el principio consistente en que la administración debe regirse por normas especiales diferentes de las aplicables a las relaciones entre los  particulares”, afirmación que constituye la base de la existencia del derecho

administrativo. La evolución del derecho administrativo presenta una característica esencial, cual es la búsqueda de una noción clave que permitiera definir el campo de acción del derecho administrativo. Si bien en un comienzo la prohibición expresa de que “ los jueces no podían inmiscuirse en la actividad administrativa”, fue tomada de manera general en la medida en que era necesario consolidar los ideales de la Revolución; con el paso del tiempo “ empezó a considerarse que dicha prohibición sólo debía referirse a las actividades especiales de la administración; ósea, aquellas en las cuales se encontraba una diferencia clara con las

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actividades de los particulares, las cuales, quedarían sometidas al mismo régimen de los  particulares”.

Dicha interpretación implica que, la actividad de la administración pueda estar sujeta a dos regímenes y jurisdicciones diferentes: “ Al régimen de derecho administrativo y a la  jurisdicción contencioso administrativa, cuando actúa de manera diferente a los  particulares, y al régimen de derecho común y a la jurisdicción común, cuando su actividad  es similar a la de los particulares”. De aquí que surgiera la necesidad de determinar un

criterio que permitiese definir cuando la administración actuaba de manera diferente o similar a los particulares: 

El derecho administrativo definido por la noción de “poder público”: Ésta fue la postura imperante a lo largo del Siglo XIX, en donde se consideraba que la administración llevaba a cabo dos clases de funciones: (i)  Actividad de poder o autoridad, entendida como la actuación del Estado por medio de órdenes, prohibiciones y reglamentaciones unilaterales que daban lugar a la expedición de actos de poder o de autoridad y, (ii)  Actividad de gestión, entendida como las actuaciones que realizaba el Estado sin utilizar el poder de mando y que, por consiguiente, eran semejantes a las de los l os particulares. Así las cosas, “ cuando se estaba frente a una actividad de poder debían aplicarse a la administración los principios y normas especiales o de derecho administrativo, y los litigios que de allí resultasen serían competencia del  Consejo de Estado. Por el contrario, cuando la administración actuaba mediante actos de gestión, quedaba sometida al derecho común y a los jueces comunes”. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que esa idea de poder público

se acomoda a la actividad del Estado de la época, regido por el liberalismo clásico que cumplía casi exclusivamente tareas de corte político 2. Con el paso del tiempo, el Estado empezó a prestar funciones de carácter técnico cuyo objeto era satisfacer algunas necesidades de la comunidad 3, tareas que ya no eran claramente diferenciables de las de los particulares; hecho que tornó a la noción de “poder público” en algo de difícil aplicación. 

El derecho administrativo definido por la noción de “servicio público”: Autores de comienzos del Siglo XX 4, fundamentándose en los famosos fallos Blanco del Tribunal de Conflictos de 1873 y Terrier del Consejo de Estado de 1903, concluyeron que la nueva noción clave era la del servicio público,

caracterizada por un elemento “esencial” que sería la búsqueda del interés general. 2

Tareas como la defensa exterior, el control del orden interno y la administración de justicia; tareas claramente diferenciables de aquellas realizadas por los particulares. 3 Tareas como la enseñanza, la asistencia social, la distribución de gas, el manejo de los ferrocarriles, la electricidad, etc. 4 León Duguit, Gastón Jèze y René Bonnard.

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Por servicio público se entendería “ toda actividad de una persona u organismo  públicos, tendiente a satisfacer una necesidad de interés general, y era esa noción la que explicaba y justificaba la aplicación de un derecho especial a la administración”. De esta manera, se aplicaba el derecho administrativo a las

actividades de servicio público llevadas a cabo por la administración y, sólo allí  sería competente la jurisdicción administrativa, por el contrario, cuando se realizaban actividades ajenas al servicio público, se aplicaba el derecho común y los litigios correspondían a la jurisdicción común. Para esta época las actividades del Estado eran simples 5, todas fácilmente diferenciables de las de los particulares. 

Crisis de la noción de servicio público y búsqueda de nuevos criterios: “ A  partir de la primer guerra mundial y como consecuencia de las nuevas ideas sobre intervencionismo del Estado, la actividad de este último continuó evolucionando y fueron apareciendo nuevos servicios de carácter económico hasta llegar a los llamados servicios industriales y comerciales, que ya no se diferenciaban claramente de las actividades de los particulares. Por su parte, en un movimiento inverso, también tomó un desarrollo importante la colaboración de los particulares en las tareas de servicio público, ya que el  Estado no las podía asumir todas”. Es así como surge la crisis de la noción de

servicio público como criterio de demarcación entre las actividades de servicio público y las actividades privadas. Si bien múltiples autores han intentado formular una nueva noción, no se ha llegado a ningún consenso sobre alguna en concreto. Concluye el autor su análisis sobre el origen y evolución del Derecho Administrativo en Francia afirmando que: “La noción de servicio público se encuentra en crisis como criterio clave del  derecho administrativo, sin que se vislumbren posibilidades concretas de que ella sea reemplazada. En tales condiciones, el campo de acción del derecho administrativo no puede limitarse por un criterio específico, pues él se encuentra en permanente evolución positiva, en el sentido en que sus horizontes son cada día más amplios”.

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Por una parte, seguía siendo el encargado de los llamados servicios políticos tradicionales como la defensa nacional, la policía y la administración de justicia. Por el otro, la prestación de servicios técnicos a la comunidad.

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En Colombia: “Existe una diferencia esencial en cuanto al fundamento histórico del origen del  derecho administrativo en Colombia con respecto a Francia. En Colombia la jurisdicción administrativa no tuvo origen en la desconfianza hacia los jueces comunes, sino simplemente en la idea de imitar el ejemplo francés, en cuanto se trataba de establecer un cuerpo consejero o asesor del gobierno. Por otra parte, también debe destacarse que la evolución en Colombia del Derecho Administrativo presenta una característica propia: Se ha llegado, en gran medida, a un derecho administrativo legislado, como una desviación de la evolución francesa, que ha sido de carácter esencialmente jurisprudencial”. 

En el Siglo XIX: El Consejo de Estado fue creado en Colombia por Simón Bolívar como un órgano meramente consultivo. A lo largo de éste Siglo fue eliminado e integrado nuevamente en varias ocasiones. Debe anotarse que durante esta etapa de su existencia, esta institución se caracterizó por sus funciones netamente de asesoría o consulta, sin que pensara siquiera en un posible carácter jurisdiccional.

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La Constitución de 1886: El Consejo de Estado reapareció con la Constitución de 1886 con dos funciones globales diferenciadas: (i)Ser cuerpo consultivo del gobierno y, (ii) ser el tribunal superior de la jurisdicción contencioso administrativa “si la ley establecía tal jurisdicción”.

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En el Siglo XX: “Mediante acto legislativo No. 10 de 1905 el Consejo de Estado  fue suprimido, sin que hubiera ejercido en la práctica jurisdiccional. Más tarde, el acto legislativo No. 3 de 1910 ordenó: “La ley establecerá y organizará la  jurisdicción contencioso administrativa”, lo cual se llevó a cabo mediante la Ley  130 de 1913. A su vez, por el acto legislativo No. 1 de 1914 se estableció nuevamente el consejo de Estado con la doble función de consulta y la de tribunal de lo contencioso administrativo. Es en éste momento en donde queda establecido en Colombia, al igual que en Francia, el sistema de “dualidad de  jurisdicciones”: La común u ordinaria, encabezada por la Corte Suprema de  Justicia, para los asuntos propios del derecho civil, penal, laboral y comercial; y  la contencioso administrativa, totalmente independiente de aquella y  encabezada por el Consejo de Estado, para los asuntos propios del derecho administrativo”.

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La Constitución de 1991: Actualmente la Constitución Política de 1331 prevé la existencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo encabezada por el Consejo de Estado en sus artículos 236 y 237.

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