New Public Service

The New Public Service: Nalar Politik dalam Administrasi Negara

Wayu Eko Yudiatmaja wayuguci.edublogs.org Mahasiswa Pascasarjana Manajemen dan Kebijakan Publik  FISIPOL UGM

Prolog

Secara umum, ilmu pengetahuan dapat diklasifikasikan atas tiga kelompok yakni ilmu pasti (natural science ), ilmu sosial ( social science), seni dan kemanusiaan ( arts Ilmu past pastii atau atau ilmu ilmu alam alam terd terdir irii dari dari berb berbag agai ai disi disipl plin in ilmu ilmu,, and humaniti humanities es). Ilmu diantaranya ilmu fisika, kimia, matematika dan biologi. Di sisi lain, ilmu sosial juga memiliki memiliki beberapa beberapa cabang, cabang, mereka mereka adalah ekonomi, sosiologi, sosiologi, antropolog antropologi, i, sejarah, sejarah,   psikologi, politik dan hukum. Sedangkan seni dan kemanusiaan terdiri dari; seni itu sendiri, yang bisa berupa seni tari, seni suara, seni lukis, seni peran, seni gerak dan lain sebagainya; filsafat yang mengkaji tentang hakikat sesuatu secara filosofis; dan sastra. Sebagai pembelajar administrasi negara kita harus berani menerima kenyataan   bahwa bahwa admini administr strasi asi negara negara adalah adalah ilmu ilmu sosial sosial terapa terapan n yang yang muncul muncul belaka belakanga ngan, n, tepatnya pada akhir abad ke-19. Administrasi negara dilahirkan dari induknya ilmu administrasi atau manajemen dan bapak politik.1 Oleh karena itu, administrasi negara merupakan disiplin ilmu yang masih muda dan masih mencari jati diri ( state of the art ). ). Dalam rangka pencarian ( seeking )  state of the art  ilmu administrasi negara banyak    bermunculan bermunculan paradigma paradigma dalam memandang memandang  figure admini administr strasi asi negara. negara. Paradi Paradigma gma terse tersebu butt munc muncul ul sili silih h berg bergan anti ti,, sali saling ng mele meleng ngka kapi pi,, sali saling ng meng mengkr krit itik ik sehi sehing ngga ga menampilkan sosok ilmu administrasi negara yang dinamis. Adakah Teori Administrasi Negara?

Berk Berken enaan aan deng dengan an ilmu ilmu admi admini nist stra rasi si nega negara ra seba sebaga gaii ilmu ilmu tera terapa pan, n, maka maka   perta pertanya nyaan an yang yang kira-k kira-kira ira logis logis untuk untuk diajuk diajukan an adalah adalah;; adakah adakah teori teori admini administr strasi asi negara? Pertanyaan ini mungkin latah, tetapi layak untuk dikemukakan karena sebelum terlalu jauh terperosok ke dalam teori-teori administrasi negara yang sudah semakin 1

Argumen ini dikemukakan oleh Miftah Thoha meskipun masih debatable dan perlu kajian yang lebih mendalam. mendalam. Selengkapn Selengkapnya ya silahkan silahkan periksa periksa Miftah Thoha, Thoha,   Ilmu Administra , Administrasi si Publik Publik Kontempore Kontemporer  r  Kencana, Jakarta, 2009, halaman 8.

1

canggih, sebaiknya kita harus mengetahui nature yang membentuk ilmu administrasi negara itu. Bany Banyak ak tuli tulisa san n yang yang memb membah ahas as tent tentan ang g admi admini nist stra rasi si nega negara ra dan dan teor teorii administrasi negara, tetapi penulis belum menemukan buku atau tulisan yang berani mengklaim bahwa ada spesifikasi teori administrasi negara. 2 sampai sampai saat ini belum ada tulisan yang berani menyatakan bahwa teori administrasi negara adalah teori tentang “A”, “B” atau “C” dan seterusnya. Kebanyakan buku yang beredar di kalangan praktisi dan akademisi, baik yang berbahasa Inggris maupun yang ditulis oleh orang Indonesia sendiri, hanyalah berbicara tentang teori birokrasi, manajemen publik, kebijakan publik,   pelayanan pelayanan publik, publik, kinerja, kinerja, kepegawaian kepegawaian dan lain-lain lain-lain yang notabene bukanlah bukanlah teori “asli” “asli” dan secara ekslusif ekslusif serta pribadi pribadi dimiliki dimiliki oleh ilmu administrasi administrasi negara. Teori  birokrasi misalnya adalah teori tentang bagaimana menata organisasi secara profesional yang pada hakikatnya berasal dari sosiologi, dan filsafat organisasi. Begitu juga dengan teori manajemen publik yang merupakan teori yang berasal dari disiplin ilmu ekonomi manajemen yang digunakan untuk mengelola organisasi publik. Lalu, Lalu, mana mana teori teori admini administr strasi asi negara? negara? Jawaba Jawabanny nnyaa adalah adalah tidak tidak ada teori teori administrasi negara. Oleh karena ilmu administrasi negara adalah ilmu sosial terapan, maka administrasi administrasi negara banyak banyak meminjam meminjam teori dan konsep konsep dari ilmu sosial sosial lainnya lainnya seperti politik, sosiologi, hukum, ekonomi, psikologi, sejarah, antropologi, termasuk    juga juga statis statistik tik,, komput komputer er dan lain-la lain-lain in untuk untuk memecah memecahkan kan masala masalah-m h-masa asalah lah publik  publik  ( public masalah-masalah lah publik publik semakin semakin lama semakin semakin kompleks kompleks  public affairs ). Dewasa ini masalah-masa dan dan rumi rumitt sehi sehing ngga ga tida tidak k cuku cukup p satu satu pend pendek ekat atan an saja saja (  single untuk  k  single approach approach) untu memecahkannya. Akibatnya, ilmu administrasi negara tidak memiliki kerangka teori yang yang berdir berdirii sendir sendirii (body of knowledg Dengan demiki demikian an kita kita dapat dapat memaha memahami mi knowledgee ). Dengan  bahwa no theory of public administration but there is theories in public administration

only. Memahami Teori dalam Administrasi Negara

Teori dalam administrasi negara dapat dilacak dari perkembangan paradigma ilmu administrasi negara itu sendiri. Pada awalnya, paradigma adalah konsep yang diguna digunakan kan oleh oleh kalang kalangan an ilmuwa ilmuwan n natural untuk menjelaskan menjelaskan fenomena fenomena natural science science untuk 2

Coba periksa Nicholas Henry,  Public Administration and Public Affairs (Sixth Edition), Prentice-Hall Englew Englewood ood Cliffs Cliffs,, New Jersey Jersey,, 1995. 1995. Periks Periksaa juga juga Harban Harbanii Pasalo Pasalong, ng, Teori Teori Administra Administrasi si Publik  Publik , Alfabeta, Bandung, 2007.

2

 perkembangan ilmu. Namun kemudian, paradigma juga dipakai oleh  scientist  ilmu-ilmu sosial untuk memetakan perkembangan ilmu sosial. Pada prinsipnya paradigma adalah cara pandang sekelompok orang atau pakar dalam melihat dan menganalisis fenomena sosial sosial yang berkembang berkembang di tengah masyarakat. masyarakat. Paradigma Paradigma juga digunakan digunakan sebagai sebagai landas landasan an filosof filosofis is dan ideolo ideologis gis dalam dalam menela menelaah ah dan mengkr mengkriti itisi si isu-is isu-isu u sosial. sosial. Paradigma seringkali dikonotasikan sebagai perspektif atau paham oleh sebagian orang. Konsep Konsep paradi paradigma gma berawal berawal dari dari pemiki pemikiran ran Thomas Thomas S. Kuhn. Kuhn. Kuhn Kuhn mendef mendefini inisik sikan an  paradigma sebagai: The overarching set of accepted, and most of the time unquestioned beliefs that are jointly held by researchers and praticioners in a discipline…it is charac character terize ized d by a symbol symbolic ic genera generaliz lizati ations ons,, shared shared commit commitmen mentt to a  specific set of beliefs by members of the discipline and shared values…3

NPS: Paradigma Mutakhir Administrasi Negara

Parad Paradig igma ma admi admini nist stras rasii Nega Negara ra suda sudah h jauh jauh berg berges eser er dan dan meni mening ngga galk lkan an  pendulum dikotomi politik-administrasi. Dalam konteks kekinian, paradigma dikotomi   politik-administrasi yang terkenal dengan adagium when political end, administrative kurang relevan relevan dengan dengan perkem perkemban bangan gan teori teori dan prakti praktik k admini administr strasi asi negara. negara. begin kurang Bahkan Bahkan sebenarnya sebenarnya,, administras administrasii negara sudah lama meninggalka meninggalkan n paradigma paradigma ke-5 dalam ilmu administrasi negara yaitu administrasi negara sebagai administrasi negara (1970-?) sebagaimana yang dikemukakan oleh Henry. Henry .4 Henry hanya menentukan bahwa   parad paradigm igmaa ke-5 ke-5 dimulai dimulai sejak sejak tahun tahun 1970, 1970, tetapi tetapi ia tidak tidak member memberii batasa batasan n sampai sampai   berapa lama paradigma ke-5 bertahan. Sejak 1990 sampai saat ini teori dan konsep admini administr strasi asi negara negara sudah sudah berkem berkemban bang g sangat sangat pesat, pesat, terutam terutamaa dengan dengan muncul munculnya nya  paradigma New Public Management  (NPM) pada permulaan tahun 1990 yang kemudian disusul oleh New Public Service (NPS) pada tahun 2000an. Dalam memahami teori administras administrasii negara secara paradigmati paradigmatik, k, tulisan tulisan Janet V. Denhardt dan Robert Robert B. Denhardt yang berjudul The New Public Service: Serving, dapatt digu diguna naka kan n untu untuk k mene menemu muke kena nali li perk perkem emba bang ngan an parad paradig igma ma not Steeri Steering  ng  dapa administrasi negara klasik sampai administrasi negara kontemporer. Tulisan tersebut diterb diterbitk itkan an pertam pertamaa kali kali dalam dalam bentuk bentuk buku pada pada tahun tahun 2003 2003 di New York. York. Sejak  Sejak  3

Moeljarto Moeljarto Tjokrowinoto Tjokrowinoto,, “Perkemban “Perkembangan gan Mutakhir Mutakhir Ilmu Administra Administrasi si Negara”, Negara”, Teori-teori Politik  Penyunting: Miriam Budiardjo dan Tri Nuke Pudjiastuti, Pudjiastuti, Rajawali Pers, Jakarta, 1996,  Dewasa Ini, Penyunting: halaman 194-195. 4 Nicholas Henry, Op.Cit ., ., halaman 24.

3

kemunc kemuncula ulanny nnyaa buku buku ini mendap mendapat at respon respon yang yang posit positif if dari dari kalang kalangan an cendik cendikiaw iawan an administrasi negara karena dianggap mampu memberikan perspektif alternatif dalam memandang administrasi negara. Sebelum terbit berbentuk buku, pada tahun 2000 Denhardt dan Denhardt sudah  pernah mempublikasikan tulisan yang sama, namun dengan judul yang berbeda yaitu dalam jurnal jurnal  Public The The New New Publ Public ic Serv Servic ice: e: Serv Servin ing g Rath Rather er than than Stee Steeri ring  ng  dalam

 Administration  Administration Review .5 Kemudian disusul dengan tulisan yang lain tetapi kurang lebih dengan ide yang sama dalam  International  International Review of Public Administration Administration pada tahun 2003, dengan judul The New Public Service: An Approach to Reform .6 Buku yang diterbitkan pada tahun 2003 adalah repetisi dan modifikasi dari dua tulisan yang pernah muncul sebelumnya. Denhardt dan Denhardt mencoba membagi paradigma administrasi Negara atas tiga kelompok besar, yaitu paradigma The Old Public Administration (OPA), The New

 Public Management  (NPM) dan The New Public Service (NPS). Menurut Denhardt dan Denhar Denhardt dt paradi paradigma gma OPA dan NPM kurang kurang relevan relevan dalam dalam mengaddres persoalan persoalan publik karena memiliki landasan filosofis dan ideologis yang kurang sesuai (inappropriate ) dengan dengan admini administr strasi asi Negara, Negara, sehing sehingga ga perlu perlu paradi paradigma gma baru baru yang yang kemudian disebut sebagai NPS. Paradi Paradigma gma OPA tidak tidak bisa bisa dipisa dipisahka hkan n dari dari tiga tiga pemiki pemikiran ran,, yaitu yaitu paradi paradigma gma dikotomi politik-administrasi, rational-model Herbert Simon dan teori pilihan publik  (  public paradigma gma dikoto dikotomi mi politik politik-adm -admini inistr strasi asi yang yang mencob mencobaa public choice choice).  Pertama, paradi menawarkan gagasan pemisahan politik-administrasi sebagaimana yang dikemukakan oleh Henry. Paradigma dikotomi politik-administrasi memiliki dua kunci pokok yang menjadi tema ide mereka; (i) Politik berbeda (distinct ) dengan administrasi. Secara naluriah, politik adalah arena dimana kebijakan ( policy ) diambil sehingga administrasi tidak berhak berada dalam arena tersebut. Pejabat-pejabat politik ( elected elected agencies)   bertanggu bertanggung-jawa ng-jawab b mengartiku mengartikulasika lasikan n kepentingan kepentingan publik publik dan memformulas memformulasikann ikannya ya menj menjad adii sebu sebuah ah prod produk uk poli politi tik k beru berupa pa kebi kebijak jakan an.. Admi Admini nist stras rasii hany hanyaa bert bertug ugas as mengimplem mengimplementasi entasikan kan (administered ) kebijak kebijakan an tersebu tersebut. t. Dengan Dengan demiki demikian, an, maka maka fungs fungsii politi politik k dan admini administr strasi asi harus harus dipisa dipisahka hkan n agar agar tidak tidak saling saling mempen mempengar garuhi uhi 5

Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt, “The New Public Service: Service Rather than Steering”,  Public Administration Review 60 (6), 2000, halaman 549-559. 6 Robert B. Denhardt dan Janet V. Denhardt, “The New Public Service: An Approach to Reform”,  International Review of Public Administration 8 (1), 2003, halaman 3-10.

4

(politisasi (politisasi-birok -birokrasi). rasi). Administras Administrasii tidak boleh terkooptas terkooptasii oleh kepentinga kepentingan n politik  politik  sehingga birokrasi menjadi profesional dan netral dalam menjalankan kebijakan publik; (ii) Pimpinan pada setiap level dalam organisasi administrasi juga harus mampu menata struktur struktur dan strategi strategi organisasi organisasi yang memungkin memungkinkan kan organisasi organisasi mencapai tujuannya tujuannya dengan efisien. Atasan diberikan keleluasaan untuk memberikan  punishment  kepada  bawahan yang lalai. OPA OPA juga juga tida tidak k bisa bisa dile dilepa pask skan an dari dari prin prinsi sipp-pr prin insi sip p mana manaje jeme men n ilmi ilmiah ah (  scientific Frederick ick W. Taylor Taylor dan manaje manajemen men klasik klasik POSDCO POSDCORB RB scientific management ) Freder ciptaan ciptaan Luther Luther Gullick. Gullick. Administras Administrasii negara harus berorientasi berorientasi secara ketat kepada kepada efisi efisien ensi si.. Semu Semuaa sumb sumber er daya daya (man, man, materi material al,, machi machine, ne, money money,, method method,, market  market ) digunakan sebaik-baiknya untuk mencapai prinsip efisiensi. Aparat pemerintah harus   bertindak bertindak sesuai petunjuk petunjuk pelaksanaan pelaksanaan (juklak) dan petunjuk petunjuk teknis teknis (juknis) (juknis) dengan dengan sangat rigid  dan dan kaku kaku.. Tida Tidak k ada ada ada ada cela celah h bagi bagi biro birokr kras asii untu untuk k meng menggu guna naka kan n diskresinya karena dikhawatirkan dapat mengurangi efisiensi. Pejabat pada level atas (top-management ) diminta untuk mengontrol bawahan dengan otoritas-birokratik secara top-down. manusi siaa rasi rasion onal al (admi (admini nist strat ratif) if) Herbe Herbert rt Simo Simon n juga juga memb memberi erika kan n  Kedua, manu  pengaruh terhadap OPA. Menurut Simon, manusia dipengaruhi oleh rasionalitas mereka dalam mencapai tujuan-tujuannya. Rasionalitas yang dimaksud di sini hampir sama dengan efisiensi yang dikemukakan oleh aliran  scientific management . Manusia yang  bertindak secara rasional ini disebut dengan manusia administratif ( administrative man ). Manusi Manusiaa admini administr strati atiff adalah adalah orang orang yang yang memili memiliki ki perilak perilaku u yang yang rasion rasional al untuk  untuk  mencap mencapai ai tujuan tujuan organi organisas sasii dan tujuan tujuan pribad pribadiny inya. a. Orang Orang yang yang bekerj bekerjaa di dalam dalam organisasi juga memiliki motif pribadi yang harus dipenuhi oleh organisasi. Tujuan   pribadi ini tidak selalu uang, tetapi bisa juga pengakuan, rasa ingin dihormati dan dihargai serta keinginan untuk menunjukkan jati diri. teorii pili piliha han n publ publik ik (  public merupakan kan teori teori yang yang meleka melekatt  Ketiga, teor public choice choice) merupa (asociate ) dalam dalam OPA. OPA. Teori Teori piliha pilihan n publik publik berasal berasal dari filsaf filsafat at manusi manusiaa ekonom ekonomii (economic man) dalam teori-teori ekonomi. Inti ajaran teori pilihan publik menyatakan  bahwa manusia adalah individu yang rasional yang selalu menginginkan terpenuhinya kebutu kebutuhan han pribad pribadiny inyaa ( self-interested ) dan memaks memaksima imalka lkan n keuntu keuntunga ngan n pribad pribadiny inyaa (own-utilities ). Menurut teori pilihan publik manusia akan selalu mencari keuntungan

5

atau atau manf manfaa aatt yang yang pali paling ng ting tinggi gi pada pada seti setiap ap situ situas asii dala dalam m seti setiap ap peng pengam ambi bila lan n keputu keputusan san.. Manusi Manusiaa diasum diasumsik sikan an sebaga sebagaii makhlu makhluk k ekonom ekonomii yang yang selalu selalu mencari mencari keuntungan pribadi melalui serangkaian keputusan yang mampu memberikan manfaat yang paling tinggi. Secara ringkas, Denhardt dan Denhardt menguraikan karakteristik OPA sebagai  berikut:7 •

Fokus utama adalah penyediaan pelayanan publik melalui organisasi atau badan resmi pemerintah.

•

Kebijakan publik dan administrasi negara dipahami sebagai penataan dan implementasi kebijakan yang berfokus pada satu cara terbaik ( on a single), single ), kebijakan kebijakan publik dan administr administrasi asi negara negara sebagai sebagai tuj tujuan uan yang bersifat politik.

•

Administrator publik memainkan peranan yang terbatas dalam perumusan kebijakan kebijakan publik publik dan pemerint pemerintahan ahan;; mereka mereka hanya bert bertangg anggungung-jawa jawab b mengimplementasikan mengimplementasikan kebijakan publik.

•

Pela Pelaya yana nan n

publ pu blik ik

haru haruss

dise disele leng ngga gara raka kan n

oleh oleh

admi admini nist stra rato torr

yang yang

bertanggung-jawab kepada pejabat politik (elected ( elected officials officials ) dan dengan diskresi terbatas.

•

Admini Administr strato atorr

bertan ber tanggu ggungng-ja jawab wab kepad kepada a

pimpin pimpinan an pej pejaba abatt

politi politik  k 

(elected political leaders) leaders ) yang teleh terpilih secara demokratis.

•

Program-program Program-program publik dilaksanakan melalui organisasi yang hierarkis dengan kontrol yang ketat oleh pimpinan organisasi.

•

Nilai Nilai pokok pokok yang yang dikeja dikejarr oleh oleh organ organisa isasi si pu publi blik k adalah adalah efisi efisiens ensii dan dan rasionalitas.

•

Oranis Oranisasi asi pub publik lik melaks melaksana anakan kan sistem sistem ter tertut tutup up sehing sehingga ga keter keterlib libata atan n warga negara dibatasai.

•

Perana Peranan n

admini administ strat rator or pub publik lik adalah adalah melaks melaksana anakan kan prins prinsipip-pri prinsi nsip p

 Planning , Organizing ,  Staffing ,  Directing , Coordinating ,  Reporting  dan  Budgetting .

7

Janet V. Denhardt dan Robert B. Denhardt, The New Public Service: Serving, not Steering , M.E Sharpe, Armonk, New York, 2003, halaman 11-12.

6

Paradigma OPA dikritik oleh paradigma NPM. Secara konseptual OPA berbeda dengan NPM. NPM mengacu kepada sekelompok ide dan praktik kontemporer untuk  menggu menggunak nakan an pendek pendekatan atan-pen -pendek dekata atan n dalam dalam sektor sektor privat privat (bisni (bisnis) s) pada pada organi organisas sasii sektor publik. NPM adalah suatu gerakan yang mencoba menginjeksikan prinsip-prinsip organisasi organisasi sektor privat privat ke dalam organisasi organisasi pemerintah. pemerintah. Pemerintahan Pemerintahan yang kaku dan sentralistik sentralistik sebagaimana sebagaimana yang dianut oleh OPA harus diganti diganti dengan dengan pemerintahan pemerintahan yang yang berj berjiw iwaa wira wiraus usah ahaa dan dan  profitable . NPM NPM seri sering ng dias diasos osia iasi sika kan n juga juga deng dengan an

managerialism (Pollitt), market-based public administration (Land dan Rosenbloom), (Barzelay) dan entrepreneurial  post-bureaucratic  post-bureaucratic paradigm (Barzelay) entrepreneurial government  (Osborne dan Gaebler).8  NPM merupakan genealogis dari ideologi neoliberalisme karena menganjurkan  pelepasan  pelepasan fungsi-fungsi fungsi-fungsi pemerintah pemerintah kepada kepada sektor sektor swasta. swasta. Inti dari ajaran NPM dapat diuraikan sebagai berikut:9 1. Peme Pemeri rint ntah ah

diaj diajak ak

untu un tuk k

meni mening ngga galk lkan an

para paradi digm gma a

admi admini nist stra rasi si

tradision tradisional al dan menggant menggantikann ikannya ya dengan dengan perh perhatia atian n ter terhada hadap p kinerja kinerja atau hasil kerja. 2. Peme Pemeri rint ntah ah seba sebaik ikny nya a mele melepa pask skan an diri diri dari dari biro birokr kras asii klas klasik ik dan dan membuat situasi dan kondisi organisasi, pegawai dan para pekerja lebih fleksibel. 3. Mene Meneta tapk pkan an tuju tujuan an dan dan targ target et orga organi nisa sasi si dan dan pers person onel el lebi lebih h jela jelass sehingga memungkinkan memungkinkan pengukuran hasil melalui indikator yang jelas. jelas. 4. Staf senior senior lebih lebih berkomitme berkomitmen n secara secara politis dengan dengan pemerin pemerintah tah sehariseharihari daripada netral. 5. Fungsi Fungsi pemerintah pemerintah adalah adalah memperha memperhatikan tikan pasar, pasar, kontrak kontrak kerja kerja keluar, keluar, yang berarti berarti pemberian pemberian pelayana pelayanan n tidak tidak selamanya selamanya melalui melalui birokrasi, birokrasi, melainkan bisa diberikan oleh sektor swasta. 6. Fungsi Fungsi pemeri pemerintah ntah dikurangi dikurangi melalui melalui privat privatisasi isasi..

Pene Penera rapa pan n parad paradig igma ma NPM NPM sang sangat at suks sukses es di Ameri Amerika ka Serik Serikat at,, Ingg Inggri riss dan dan Selandia Baru sehingga “virusnya” mulai menyebar ke negara-negara lain. Praktik NPM 8

Owen E. Hughes,  Public Management and Administration: An Introduction (Second Edition), St. Martin Press, New York, 1998, halaman 52. 9 Yeremias Yeremias T. Keban, Keban,   Enam Dimensi Strategis Strategis Administras Administrasii Publik: Publik: Konsep, Konsep, Teori Teori dan Isu (Edisi (Edisi  Pertama), Gava Media, Yogyakarta, 2004, halaman 95.

7

di Amer Amerik ikaa Seri Serika katt popu popule lerr deng dengan an peme pemeri rint ntah ahan an wira wiraus usah ahaa (entrepreneurial  yang dira diranc ncan ang g oleh oleh Davi David d Osbo Osborn rnee dan dan Ted Ted Gaebl Gaebler. er. Osbo Osborn rnee dan dan  government ) yang Gaebler menawarkan 10 prinsip pemerintahan yang berjiwa wirausaha. 10 1. Pemerintahan Pemerintahan katalis katalis;; pemerintahan pemerintahan yang yang mengarah mengarahkan kan bukan bukan mengayuh. mengayuh. 2. Pemeri Pemerinta ntahan han milik masyarak masyarakat; at; pemeri pemerinta ntahan han yang member memberday dayaka akan n bukan bukan melayani. 3. Peme Pemeri rint ntah ahan an komp kompet etet etif; if; peme pemeri rint ntah ahan an yang yang meng mengin inje jeks ksik ikan an sema semang ngat at kompetisi dalam pelayanan publik. 4. Pemerintahan Pemerintahan yang yang digerakk digerakkan an oleh misi; misi; pemerintah pemerintahan an yang mampu mampu merubah merubah orientasi dari pemerintahan yang digerakkan oleh aturan. 5. Pemeri Pemerinta ntahan han yang berorient berorientasi asi hasil; hasil; pemeri pemerinta ntahan han yang membiaya membiayaii hasil hasil  bukan input. 6. Pemeri Pemerinta ntahan han yang yang berori berorient entasi asi pelang pelanggan gan;; pemeri pemerinta ntahan han yang yang memenu memenuhi hi kebutuhan pelanggan bukan birokrasi. 7. Peme Pemeri rint ntah ahan an wirau wirausa saha ha;; peme pemeri rint ntah ahan an yang yang meng mengha hasi silk lkan an prof profit it buka bukan n menghabiskan. 8. Pemeri Pemerinta ntahan han antisi antisipat patif; if; pemerin pemerintah tahan an yang yang berori berorient entasi asi penceg pencegaha ahan n bukan bukan  penyembuhan. 9. Pemeri Pemerinta ntahan han desent desentrali ralisas sasi; i; meruba merubah h pemeri pemerinta ntahan han yang yang digera digerakka kkan n oleh oleh hierarki menjadi pemerintahan partisipatif dan kerjasama tim. 10. 10. Peme Pemeri rint ntah ahan an yang yang bero berori rien enta tasi si pasa pasar; r; peme pemeri rint ntah ahan an yang yang mend mendor oron ong g  perubahan melalui pasar. NPS: Kritik terhadap NPM

Dalam pandangan NPM, organisasi pemerintah diibaratkan sebagai sebuah kapal. Menurut Osborne dan Gaebler, peran pemerintah di atas kapal tersebut hanya sebagai nahkoda yang mengarahkan ( steer ) lajunya kapal bukan mengayuh ( row) kapal tersebut. Urusan Urusan kayuh-meng kayuh-mengayuh ayuh11 diserah diserahkan kan kepada kepada organi organisas sasii di luar luar pemeri pemerinta ntah, h, yaitu yaitu organisasi privat dan organisasi masyarakat sipil sehingga mereduksi fungsi domestikasi  pemerintah. Tugas pemerintah yang hanya sebagai pengarah memberikan pemerintah 10

David Osborne dan Ted Gaebler,   Reinventing Government (Mewirausahakan Birokrasi): Sepuluh  Prinsip untuk Mewujudkan Pemerintahan Wirausaha , PPM, Jakarta, 2003, halaman v. 11 Kayuh-mengayuh ini bisa dimaknai dengan penyelenggaraan urusan pelayan publik yang sudah bisa diselenggarakan oleh swasta dan perorangan dan urusan-urusan lainnya yang sudah mampu dipenuhi oleh unsur di luar pemerintah.

8

energi ekstra untuk untuk mengurus mengurus persoalan-p persoalan-persoal ersoalan an domestik domestik dan internasion internasional al yang lebih lebih strat strateg egis is,,

misa misaln lnya ya pers persoa oala lan n

meni mening ngka katk tkan an pert pertum umbu buha han n

ekon ekonom omii

dan dan

 perdagangan luar negeri. Paradigma   steerin dikritik oleh oleh Denhar Denhardt dt dan steering g rather rather than rowing  rowing  ala NPM dikritik Denhardt sebagai paradigma yang melupakan siapa sebenarnya pemilik kapal ( who ). Seharusnya Seharusnya pemerintah memfokuskan memfokuskan usahanya usahanya untuk melayani dan owned the boat ). member memberday dayaka akan n warga warga negara negara karena karena mereka merekalah lah pemili pemilik k “kapal “kapal”. ”. Seleng Selengkap kapnya nya,, Denhardt dan Denhardt menulis sebagai berikut,   In In our our rush rush to stee steer, r, perh perhap apss we are are forg forget etti ting ng who who owns owns the the boat… boat…  Accordingly, public administrators should focus on their responsibility to   serve serve and empowe empowerr citize citizens ns as they they manage manage public public organ organiza ization tionss and  implement public policy. In other words, with citizens at the forefront, the emph em phas asis is shou should ld not not be plac placed ed on eith either er stee steeri ring ng or rowi rowing ng tha tha   governme governmental ntal boat, but rather on building building public institution institutionss marked marked by integrity and responsiveness.

Akar dari NPS dapat ditelusuri dari berbagai ide tentang demokrasi yang pernah dikemukaka dikemukakan n oleh Dimock, Dahl dan Waldo. Waldo. NPS berakar dari beberapa beberapa teori, yang meliputi: 1.

Teori

tentang

demokrasi

kewarganegaraan;

perlunya

pelibatan

warganegara warganegara dalam pengambila pengambilan n kebijakan kebijakan dan pentingnya pentingnya deliberasi untuk  untuk  membangun solidaritas dan komitmen guna menghindari konflik. 2.

Model komunitas dan masyarak rakat sipil; akomodatif terh erhada adap peran

masyarakat sipil dengan membangun social trust, kohesi sosial dan jaringan sosial dalam tata pemerintahan yang demokratis. 3.

Teori eori org organis anisas asii huma human nis dan admi admin nistr istras asii negar egaraa baru baru;; admi admin nistr istras asii

negara harus fokus pada organisasi yang menghargai nilai-nilai kemanusiaan (human beings) dan respon terhadap nilai-nilai kemanusiaan, keadilan dan isuisu sosial lainnya. 4.

Admin dminis istr tras asii neg negara ara postm ostmod oder ern n; meng engutam utamak akan an dialo ialog g (dir (dirku kurs rsu us)

terhadap teori dalam memecahkan persoalan publik daripada menggunakan one

best way perspective . Dilihat dari teori yang mendasari munculnya NPS, nampak bahwa NPS mencoba mengartiku mengartikulasikan lasikan berbagi teori dalam menganalis menganalisis is persoalan-pe persoalan-persoala rsoalan n publik. publik. Oleh

9

karena itu, dilihat dari berbagai aspek, menurut Denhardt dan Denhardt paradigma NPS memiliki memiliki perbedaan perbedaan karakteristik karakteristik dengan dengan OPA dan NPM. Perbedaan Perbedaan tersebut tersebut dapat dilihat pada tabel di bawah ini. Tabel 1. Diferensiasi OPA, NPM dan NPS Aspek Dasar teoritis dan fondasi epistimologi Rasionalitas dan model perilaku Manusia Konsep kepentingan publik

Old Public  Administration Teori politik

New Public Management  Teori ekonomi

Rasionalitas Synoptic (administrative man) man)

 Teknis dan rasionalitas ekonomi (economic man) man)

New Public Service Teori demokrasi

Rasionalitas strategis atau rasionaitas formal (politik, ekonomi dan organisasi) Kepentingan publik adalah hasil dialog berbagai nilai

Kepentingan publik secara politis dijelaskan dan diekspresikan dalam aturan hukum Clients dan constituent 

Kepentingan publik mewakili agregasi kepentingan individu

Customer

Citizen’s

Rowing

Steering

Serving

Bada Badan n peme pemeri rint ntah ah

Orga Organi nisa sasi si pri priva vatt dan nonprofit

Akuntabilitas

Hierarki administratif  dengan jenjang yang tegas

Bekerja sesuai dengan kehendak pasar (keinginan pelanggan)

Diskresi administrasi

Disk iskresi esi te terbatas

Diskresi esi dib dibe erikan kan secara luas

Struktur organisasi

Birokratik yang ditandai dengan otoritas top-down

Desentralisasi organisasi dengan kontrol utama berada pada para agen

Asumsi terhadap

Gaji dan keuntungan,

Semangat entrepreneur 

Responsivitas birokrasi publik Peran pemerintah Pencapaian tujuan

10

Koalisi antarorganisasi publik, nonprofit dan privat Multiaspek: akuntabilitas hukum, nilai-nilai, komunitas, norma politik, standar profesional Diskresi dibutuhkan tetapi dibatasi dan bertanggung jawab Struktur kolaboratif dengan kepemilikan yang berbagi secara internal dan eksternal Pelayanan publik dengan

motivasi pegawai dan administrator

proteksi

keinginan melayani masyarakat

Sumber: Denhardt dan Denhardt (2003: 28-29)

Seperti halnya Osborne dan Gaebler, Denhardt dan Denhardt juga merumuskan  prinsip-prinsip NPS yang memiliki diferensiasi dengan prinsip-prinsip OPA dan NPM.  NPS mengajak pemerintah untuk: Melayani masyarak masyarakat at sebagai sebagai warga warga negara, negara, bukan bukan pelanggan pelanggan;; melalui melalui 1. Melayani pajak pajak yang yang mereka mereka bayark bayarkan an maka maka warga warga negar negara a adalah adalah pemili pemilik k sah (legitimate) legitimate ) negara bukan pelanggan.

2. Memenuhi kepentingan publik; kepentingan publik seringkali berbeda dan kompleks, tetapi negara berkewajiban untuk memenuhinya. Negara tidak  boleh melempar tanggung-jawabnya kepada pihak lain dalam memenuhi kepentingan publik. 3. Mengu Mengutam tamaka akan n warga warganeg negara ara di atas atas kewira kewirausa usahaa haan; n; kewira kewirausa usahaa haan n itu penting, tetapi warga negara berada di atas segala-galanya. 4. Ber Berpik pikir ir strat strategi egiss dan bertind bertindak ak demokr demokrati atis; s; pemer pemerint intah ah harus harus mampu mampu bertindak

cepat

dan

menggunakan

pendekatan

dialog

dalam

menyelesaikan persoalan publik.

5. Menyadari komplekstitas akuntabilitas; pertanggungjawaban merupakan proses yang sulit dan terukur sehingga harus dilakukan dengan metode yang tepat. 6. Melayani Melayani bukan bukan mengarah mengarahkan; kan; fungsi fungsi utama utama pemerinta pemerintah h adalah melayan melayanii warga negara bukan mengarahkan.

7. Meng Mengut utam amak akan an

kepe kepent ntin inga gan n

masy masyar arak akat at

buka bu kan n

prod produk ukti tivi vita tas; s;

kepentingan masyarakat harus menjadi prioritas meskipun bertentangan dengan nilai-nilai produktivitas. Otokritik terhadap NPS

  NPS NPS adal adalah ah cara cara pand pandan ang g baru baru dalam dalam admi admini nist stras rasii nega negara ra yang yang menc mencob obaa menutupi (cover ) kelemahan-kelemahan paradigma OPA dan NPM. Namun demkian, apakah NPS tidak memiliki kekurangan? Berikut ini akan diuraikan beberapa kritik  terkait dengan beberapa kelemahan NPS.

11

1. Pendekatan politik dalam administrasi negara Secara Secara episti epistimol mologi ogis, s, NPS beraka berakarr dari dari filsaf filsafat at politi politik k tentan tentang g demokr demokrasi asi.. Denhar Denhardt dt dan Denhar Denhardt dt menspe menspesif sifika ikasik sikkan kannya nya menjad menjadii demokr demokrasi asi kewarg kewargaaan aaan.. Demokrasi merupakan suatu paham pemerintahan yang berdasarkan pada aturan untuk  mewuju mewujudka dkan n kesejah kesejahtera teraan an dan kebaik kebaikan an bersam bersama. a.12 Dalam Dalam kontek kontekss demokr demokrasi asi kewargaan, kewargaan, demokrasi dalam hal ini dimaknai sebagai pemerintahan pemerintahan yang berorientas berorientasii  pada kepentingan warga negara secara keseluruhan. Warga negara memiliki hak penuh memperoleh perhatian dari pemerintah dan warga negara berhak terlibat dalam setiap  proses pemerintahan (politik dan pengambilan kebijakan). Denhar Denhardt dt dan Denhar Denhardt dt berhas berhasil il mencar mencarii akar akar mengap mengapaa pemerin pemerintah tah harus harus melayani ( serve bukan n meng mengar arah ahka kan n ( steer ), ), mengap mengapaa pemerin pemerintah tah member memberika ikan n  serve) buka  pelayanan kepada masyarakat sebagai warga negara (citizens ) bukan sebagai pelanggan (customers ), tetapi mereka lupa bahwa nalar politik telah masuk dalam upaya pencarian administr strasi asi negaranegara--pe -pelay layana anan n publik publik.. Lebih Lebih jauh, jauh, Denhar Denhardt dt dan   sta state te of the the art  art  admini Denhardt telah terjerembab dalam pendulum administrasi negara sebagai ilmu politik  (parad (paradigm igmaa 3). Padaha Padahal, l, dengan dengan merumu merumuska skan n NPS sebaga sebagaii antite antitesa sa terhada terhadap p NPM  berarti mereka meyakini bahwa administrasi negara telah bergerak melewati paradigma 5. Tidak ada yang salah ketika Denhardt dan Denhardt mencari akar ideologis  paradigma NPS dari teori-teori politik karena administrasi negara sangat dipengaruhi oleh ilmu politik. Hanya saja nalar politik seperti ini harus diwaspadai sebagai upaya

merewind  administrasi negara sebagai ilmu politik. Semestinya Denhardt dan Denhardt dapat menggunakan nalar administrasi negara dalam mencari akar dan prinsip-prinsip  NPS yang bisa dikonstatasikan dengan NPM. Misalnya, Denhardt dan Denhardt dapat meyakinkan meyakinkan orang lain bahwa pemerintah pemerintah bertanggun bertanggung-jawab g-jawab melayani masyarakat masyarakat sebagai warga negara karena pada awalnya warga negaralah yang mendirikan negara dan kemudian menjalankannya serta terikat dengan aturan-aturan negara. Oleh karena itu, secara etika dan moral warga negara adalah pemilik negara.

2. Standar ganda dalam mengkritik NPM   NPS berusaha mengkritik NPM, tetapi tidak tegas karena kritikan terhadap NPS hanyalah kritik secara filosofis-ideologis bukan kritik atas realitas pelaksanaan NPM 12

George Ritzer (editor),  Encyclopedia of Social Theory (Volume 2), Sage Publication, Thousand Oaks, California, 2005, halaman 191.

12

yang gagal di banyak negara. NPM memang sukses diterapkan di Amerika Serikat, Kanada, Inggris, Selandia Baru dan beberapa negara maju lainnya, tetapi bagaimana   pen pener erap apan anny nyaa

di

nega negara ra-n -neg egar araa

berk berkem emba bang ng??

Keny Kenyat ataa aann nnya ya,,

bany banyak ak

nega negara ra

 berkembang, termasuk Indonesia dan negara miskin, seperti negara-negara di kawasan  benua Afrika yang gagal menerapkan konsep NPM karena tidak sesuai dengan landasan ideologi, ideologi, politik, politik, ekonomi ekonomi dan sosial-bud sosial-budaya aya negara yang bersangkuta bersangkutan. n. Akhirnya, Akhirnya, negara tersebut tetap miskin dan tidak menunjukkan adanya tanda-tanda kemajuan. Denhar Denhardt dt dan Denhar Denhardt dt mengkr mengkriti itik k NPS sebaga sebagaii konsep konsep yang yang salah salah dalam dalam memandang memandang masyarakat yang dilayani. dilayani. NPM memandang memandang masyarakat masyarakat yang dilayani dilayani sebagai customer , sedang sedangkan kan NPS mengan mengangga ggap p masyar masyaraka akatt yang yang dilaya dilayani ni sebaga sebagaii warga negara (citizens ). Namun, Denhardt dan Denhardt lupa mencari akar ideologis, mengapa NPM memiliki perspektif demikian dalam memandang subjek pelayanan? mengap mengapaa NPM menawa menawarka rkan n “jurus “jurus”” privat privatisa isasi, si, liberal liberalisa isasi si dan deregu deregulas lasii untuk  untuk  mendon mendongkr gkrak ak kinerja kinerja pemerin pemerintah tah?? Tidak Tidak bisa bisa dipung dipungkir kirii bahwa bahwa NPM adalah adalah anak  anak  ideologis neoliberalisme yang mencoba menerapkan mekanisme pasar dan berupaya secara sistematis sistematis mereduksi mereduksi peran pemerintah, pemerintah, sehingga sehingga pemerintah pemerintah menurut menurut konsep konsep  berada  berada di belakang belakang kemudi kapal, kapal, sedangkan sedangkan kapalnya dijalankan dijalankan oleh organ-organ organ-organ di luar pemerintah. Dalam Dalam konsep konsep NPS yang yang diajuk diajukan an oleh oleh Denhar Denhardt dt dan Denhar Denhardt dt nilai-n nilai-nilai ilai neol neolib iber erali alism smee NPM NPM tida tidak k hilan hilang g secar secaraa otom otomati atis. s. Ketik Ketikaa peme pemerin rintah tah mela melaya yani ni masyarakat sebagai warga negara misalnya, aspek privatisasi bisa saja tetap berlangsung asalkan atas nama melayani kepentingan warga negara bukan pelanggan. Misalnya, sektor sektor pendid pendidika ikan n dapat dapat dipriv diprivati atisas sasii asalka asalkan n pelaks pelaksana ana pendid pendidika ikan n tetap tetap melaya melayani ni masyarakat sebagai warga negara bukan pelanggan.

3. Aplikasi NPS masih diragukan Prinsip-pri Prinsip-prinsip nsip NPS belum tentu bisa diaplikasikan diaplikasikan pada semua semua tempat, tempat, situasi situasi dan kondisi. Administrasi negara sangat dipengaruhi oleh faktor lingkungan (ideologi,  politik, hukum, ekonomi, militer, sosial dan budaya), sehingga suatu paradigma yang sukses di suatu tempat belum tentu berhasil diterapkan pada tempat yang lain. Prinsip  prins prinsip ip NPS masih masih terlalu terlalu abstrak abstrak dan perlu perlu dikonk dikonkrit ritkan kan lagi. lagi. Prinsi Prinsip p dasar dasar NPS   bar baran ang gkali kali

bisa isa

diter iterim imaa

semua emua pih pihak, ak,

namu amun

bag bagaim aimana ana

diimplementasikan sangat bergantung pada aspek lingkungan.

13

prin prinssip

ini ini

bisa isa

Lagi Lagi pula pula,, NPS NPS terla terlalu lu mens mensim impl plif ifik ikas asik ikan an peran peran peme pemerin rinta tah h pada pada aspe aspek  k   pelayanan publik. Padahal, urusan pemerintah tidak hanya berkaitan dengan bagaimana menyelengg menyelenggarakan arakan pelayanan pelayanan publik, publik, tetapi juga menyangku menyangkutt bagaimana bagaimana melakukan melakukan   pembangun pembangunan an dan meningkatk meningkatkan an kesejahteraa kesejahteraan n masyarakat. masyarakat. Di negara-negar negara-negaraa maju seperti di Amerika Serikat, Inggris dan Selandia Baru yang tidak lagi berkutat pada upay upayaa

perc percep epat atan an

pemb pemban angu guna nan n

(developm development ent

accelera acceleration tion)

dan

pen pening ingkata katan n

  per pertu tumb mbuh uhan an ekon ekonom omii kare karena na nega negarara-ne nega gara ra ters terseb ebut ut relat relatif if suda sudah h stab stabil il,, maka maka  pelayanan publik menjadi program prioritas yang strategis. Namun, bagi negara-negara  berkembang  berkembang,, pelayanan pelayanan publik bisa jadi belum menjadi agenda prioritas prioritas karena karena masih  berupaya mengejar pertumbuhan dan meningkatkan pembangunan. Epilog

 NPS merupakan paradigma yang relatif masih baru dalam kajian administrasi negara. NPS berakar dari teori demokrasi kewargaan, model komunitas dan masyarakat sipil, teori organisasi humanis dan administrasi negara baru serta administrasi negara   postm postmode odern. rn. NPS memili memiliki ki perbed perbedaan aan karakt karakteri eristi stik k dengan dengan OPA dan NPM. NPM. NPS   berusaha menutupi kekurangan-kekurangan pada paradigma OPA dan NPM dengan menawarkan sejumah opsi. Inti dari paradigma NPS adalah mereposisi peran negara dan   pemer pemerint intah ah dalam dalam member memberika ikan n pelaya pelayanan nan kepada kepada masyar masyaraka akat. t. Nalar Nalar politi politik k sangat sangat kental dalam mencari akar NPS. Namun NPS sendiri alpa dalam mengkaji landasan filosofis-ideologis NPM sehingga NPM berbeda dengan NPS.

Referensi

Denhardt, Janet V. dan Robert B. Denhardt. 2003. The New Public Service: Serving, not  Steering . Armonk, New York: M.E Sharpe. Denhardt, Robert B. dan Janet V. Denhardt. 2000. “The New Public Service: Service Rather than Steering”. Public Administration Review 60 (6). Denhar Denhardt, dt, Robert Robert B. dan Janet V. Denhar Denhardt. dt. 2003. “The New Public Public Servic Service: e: An Approach to Reform”.  International Review of Public Administration 8 (1). Henry, Nicholas. 1995. 1995.   Public Public Administ Administrati ration on and Public Public Affairs Affairs (Sixth (Sixth Edition) Edition). Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall.

14

Hughes Hughes,, Owen Owen E. 1998. 1998.   Public Public Manageme Management nt and Administ Administrati ration: on: An Introduc Introduction tion (Second Edition) . New York: St. Martin Press. Keban, Yeremias T. 2004.  Enam Dimensi Strategis Administrasi Publik: Konsep, Teori dan Isu (Edisi Pertama) . Yogyakarta: Gava Media. Osborne, David dan Ted Gaebler. 2003.  Reinventing Government (Mewirausahakan   Birokra Birokrasi): si): Sepuluh Sepuluh Prinsip Prinsip untuk untuk Mewujudk Mewujudkan an Pemerint Pemerintahan ahan Wirausah Wirausaha a. Jakarta: PPM. Pasalong, Harbani. 2007. Teori Administrasi Publik . Bandung: Alfabeta. Ritzer, George (editor). 2005.  Encyclopedia of Social Theory (Volume 2) . Thousand Oaks, California: Sage Publication. Thoha, Miftah . 2009 . Ilmu Administrasi Publik Kontemporer . Jakarta: Kencana. Tjokrowinoto, Moeljarto. 1996. “Perkembangan Mutakhir Ilmu Administrasi Negara”. Teori-teori Politik Dewasa Ini . Penyunting: Miriam Budiardjo dan Tri Nuke Pudjiastuti. Jakarta: Rajawali Pers.

15