Municipios de Gran PoblaciÓn

MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN APROXIMACIÓN CR APROXIMACIÓ CRÍ Í TICA TICA A LA LEY 57/2003, DE MEDIDAS PARA LA MODERNIZACIÓ MODERNIZACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL Asistimos a un capí cap ítulo má más de la inflació inflaci ón normativa en materias de directa aplicació aplicación a los municipios que ha caracterizado las ultimas legislaturas. Al paquete de reformas de 1999 conocido como "Pacto Local" y la profunda reforma de la Ley de Haciendas Locales de 2002 que vino, entre otras cosas, a eliminar en la prá pr áctica el IAE, se unió uni ó la permanente inestabilidad en el Régimen Urbaní Urbanístico, con una ley, de 1998, en permanente enmienda y revisió revisión ante la incapacidad de contener el incremento exponencial en el precio de la vivienda, del que sistemá sistem áticamente se responsabilizaba a las "malas prá prácticas de los Ayuntamientos en polí pol ítica de suelo". El año 2003 se despidió despidi ó con lo que iba a ser Ley de Grandes Ciudades y acaba siendo una nueva Ley de medidas parciales de tan escaso alcance y relevancia que su propia Exposició Exposici ón de Motivos nos avanza una nueva vuelta de tuerca: "El objetivo último debe ser la elaboració elaboraci ón de una nueva Ley de Bases de la Administració Administración Local, que constituya un instrumento adecuado para que nuestros gobiernos locales afronten los complejos retos que les presentan los albores del siglo XXI…". Es decir, que ni esta Ley es ese instrumento adecuado, ni esta noví nov ísima reforma será será la última con la que nuestros legisladores parecen amenazar a medio plazo. I.

VALO ALORA RAC CIÓN GENERAL La Ley cuenta con dos partes bien diferenciadas: a.

Una de aplicació aplicaci ón general al conjunto de los municipios, municipios, por la que se modifica o introducen distintas disposiciones de muy reducido alcance a la vigente Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Ré Régimen Local.

 b.

Otra aplicable únicamente a lo que se denomina "Municipio de Gran Població Población". Evidentemente es esta última la parte má m ás destacada de esta nueva Ley. Fundamentalmente por que el legislador ha terminado por asumir lo que parec ía una evidencia: Que no era de recibo que ciudades de 3 millones de habitantes

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con áreas metropolitanas de otros tantos, se rigiesen por la misma normativa que municipios de poco má más de 100 empadronados. Sin embargo, este sustancial avance en cuanto a concepci ón se ve escandalosamente frustrado en la concreta regulació regulaci ón de este "hecho diferencial". Nada de competencias, nada de financiaci ón, y únicamente una serie de cambios en cuanto a organizaci ón. Ademá Además, la llamada Ley de Modernizació Modernizaci ón vuelve a caer en el uniformismo que criticaba de la normativa que pretende reformar. En efecto, el centenar de ciudades a las que la ley ser á susceptible de aplicació aplicación mantendrá mantendrán idé idéntico ré régimen de organizació organizaci ón y funcionamiento, sin que la legislació legislaci ón autonó autonómica de ré régimen local, y mucho menos su propio reglamento orgá org ánico, les permita una mí m ínima capacidad de maniobra para su adaptació adaptaci ón a las caracterí caracter ísticas y problemá problemáticas particulares y diferenciadas. Como avanzamos en el tí t ítulo del presente informe, no pretendemos un aná an álisis descriptivo de las reformas y novedades introducidas, de f ácil comprensió comprensión con la mera lectura del articulado, sino destacar las carencias, riegos y oportunidades que subyacen a las medidas de la Ley 57/2003 que consideramos má m ás relevantes.

II.

MEDIDAS MEDIDAS INTRODUCI INTRODUCIDAS DAS EN LA LEY DE BASES BASES DE RÉGIMEN LOCAL CON CARÁ CARÁCTER GENERAL

1.ª OBLIGATORIEDAD DE CREAR ÓRGANOS DE PARTICIPACIÓ PARTICIPACIÓN CIUDADANA (ART. 70 BIS.1). Lo que, en principio, parece ser un avance en la democratizaci ón de la vida local, debe ser concretado en el desarrollo legislativo de las CC.AA., pues la Ley 57/2003 únicamente habla de "ó " órganos adecuados para la efectiva participació participación de los vecinos", concepto jurí jur ídico indeterminado difí dif ícilmente alegable a la hora de un hipoté hipot ético recurso contra la creació creaci ón de estructuras que limitasen o impidiesen en la prá pr áctica el deseable desarrollo de la participació participación vecinal.

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2.ª POLICIA LOCAL Y SEGURIDAD CIUDADANA (DISPOSICIÓ (DISPOSICI ÓN ADICIONAL DÉCIMA). A pesar de haber suscitado un amplio consenso la necesidad de una mayor implicació implicación de las Policí Polic ías Municipales en el mantenimiento de la seguridad ciudadana en un sentido integral y preventivo, la Ley zanja el asunto remitié remitiéndolo a la "elaboració "elaboraci ón de una nueva norma". Es decir, que la Ley 53/2003 no avanza un milí mil ímetro en este sentido. 3.ª POSIBILIDAD DE MANCOMUNAR MUNICIPIOS DE DISTINTAS COMUNIDADES AUTÓ AUTÓNOMAS (ART. 44.5). Una medida que puede contribuir a la coordinaci ón y mejora de servicios públicos de municipios que, por su localizació localizaci ón, mantienen una mayor vinculació vinculación econó económica o cultural con otros pertenecientes a una Comunidad Autó Autónoma diferente. 4.ª COOPERACIÓ COOPERACIÓN ESTADO/ENTIDADES LOCALES (ART. 117). La Ley deja las cosas como estaban, reducidas a la participaci ón de ambas instituciones en Comisió Comisión Nacional de Administració Administraci ón Local cuya regulació regulaci ón no difiere sustancialmente de la actual. 5.ª REGULACIÓ REGULACIÓN DEL TRANSFUGUISMO (ART. 73.3). Quienes abandonen el grupo constituido por la formaci ón polí política que concurrió concurri ó a las elecciones tendrá tendr án la condició condición de "miembros no adscritos". Sin embargo, de esta calificació calificaci ón únicamente se desprende una consecuencia practica para el trá tránsfuga: "No podrá podrá tener derechos econó econ ómicos y polí políticos superiores a los que disponí disponía en el Grupo que abandona". Por lo demá dem ás la ley permite al Reglamento Orgá Orgánico Municipal el desarrollo del tratamientos de estas prá prácticas, pero mucho nos tememos que sin una cobertura m ás clara, contundentemente y desincentivadora, cualquier acuerdo municipal en este sentido tendrá tendrá escasas garantí garant ías de éxito ante un seguro recurso del tr ánsfuga en vía judicial. 6.ª LA FORMACIÓ FORMACIÓN QUE CONCURRIÓ CONCURRIÓ A LOS COMICIOS SE QUEDA CON EL GRUPO MUNICIPAL (ART. 73.3). Se da validez jurí jur ídico-organizativa a las decisiones de los Partidos Polí Pol íticos. El abandono o expulsió expulsi ón de la mayorí mayoría de Concejales de la formació formaci ón polí política por 3

la que fueron elegidos supone su salida del Grupo Municipal y su consideracion como no adscritos. Sin embargo, y de forma contradictoria, nada se dice respecto si el abandono o expulsió expulsi ón es de la fracció fracci ón minorizarí minorizaría de los Concejales integrantes del Grupo. 7.ª REGULACIÓ REGULACIÓN DE LA INICIATIVA PROPULAR (ART. 70 BIS.2). Un porcentaje de vecinos podrá podr á presentar propuestas que deberá deber án ser sometidas a debate y votaci votació ón en el pleno y, en su caso, sometidas a consulta popular. Sin embargo, dicha consulta debe realizarse con el actual y complejo procedimiento (mayor (mayoríía absoluta del Pleno y autorizació autorizaci ón del Gobierno del Estado), cuya necesaria modificació modificaci ón no ha sido abordada por la Ley 57/2003. 8.ª CONFERENCIA SECTORIAL EN MATERIA DE RÉ R ÉGIMEN LOCAL (ART. 120 BIS). El régimen local, como tantas otras materias en que Estado y CC.AA. disponen de ámbitos competenciales propios, será ser á objetivo de una Conferencia Sectorial como marco de cooperació cooperaci ón interinstitucional hasta ahora inexistente y de vital importancia si se quiere avanzar en lo que se ha venido a denominar la segunda descentralizació descentralizaci ón, en la que las CC.AA. tendrá tendr án mucho que decir al respecto. 9.ª POSIBILIDAD DE SANCIONAR INCLUSO EN AUSENCIA DE LEGISLACIÓ LEGISLACIÓN SECTORIAL AL RESPECTO (NUEVO TÍ T ÍTULO XI). Hasta la fecha los municipios únicamente podí podían considerar infracció infracci ón, y en consecuencia sancionarla, aquellas conductas recogidas expresamente en la legislació legislación sectorial estatal o autonó auton ómica. Ello suponí suponía dejar impunes mú m últiples actitudes incí incívicas a cuya concreció concreci ón no podrí podrían llegar leyes de cará car ácter general. La reforma pretende dar cobertura legal a la sanci ón de actuaciones recogidas en las ordenanzas que perturben la convivencia, los servicios p úblicos o sus instituciones. No obstante, habrá habr á que estar alerta para que estos loables objetivos no terminen por avalar ordenanzas arbitrarias y limitadoras de libertades y derechos civiles.

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10.ª ELIMINACIÓ ELIMINACIÓN DE LA MAYORÍ MAYORÍA CUALIFICADA PARA APROBAR LAS ORDENANZAS FISCALES (ART. 47). Carecí Carecía de sentido la exigencia de mayorí mayor ía absoluta para la aprobació aprobaci ón de ordenanzas fiscales mientras que para los presupuestos únicamente precisaba mayorí mayoría simple. Ahora ambos acuerdos, claramente vinculados, se equiparan y alcanzan con esta última proporció proporción. 11.ª SE MANTIENE EL REPARTO DE COMPETECIAS ALCALDE/PLENO SURGIDO DE LA REFORMA DE 1999 (ART. 21 Y 22). Al contrario de lo que sucede para las "ciudades de gran població población" no se produce pé pérdida de competencias del Pleno a favor de la Alcald ía. 12.ª ATRIBUCIÓ ATRIBUCIÓN A LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES DE LA COMPETENCIA EN MATERIA DE DESARROLLO LOCAL Y PLANIFICACIÓ PLANIFICACI ÓN DEL TERRITORIO (ART. 36). Se materializa en la ley lo que ya ven ía siendo prá pr áctica cotidiana de estas instituciones. No obstante, surge la duda si no se ha perdido la oportunidad de abordar con mayor rigor otros órganos de cará carácter supramunicipales que pudiesen desempeñ desempeñar estos cometidos con mayor proximidad al territorio y los agentes que en él operan. 13.ª INCORPORACIÓ INCORPORACIÓN DE LA ENTIDAD PÚ P ÚBLICA EMPRESARIAL COMO FÓRMULA DE GESTIÓ GESTIÓN DIRECTA DE LOS SERVICIOS MUNICIPALES (ARTS. 85 Y 85 BIS). La Ley remite la regulació regulaci ón de esta nueva figura, como la de los organismos autó aut ónomos y las sociedades mercantiles, a lo dispuesto por la Ley de Organizació Organización y Funcionamiento de la Administració Administraci ón General del Estado. La nueva figura parece destinada a la realizació realizaci ón de actividades de naturaleza econó económica en concurrencia con empresas privadas rigi éndose, asimismo, por el Derecho Privado, excepto en lo que respecta a la formaci ón de voluntad de sus órganos de Direcció Direcci ón. 14.ª CAMBIO DE DENOMINACIÓ DENOMINACIÓN DE LA COMISIÓ COMISIÓN DE GOBIERNO. (ART. 20).

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Pasa a denominarse Junta de Gobierno Local, sin que var íen las competencias que tenia atribuidas.

III MEDIDAS APLICABLES A LOS MUNICIPIOS "DE GRAN POBLACIÓ POBLACIÓN". 1. POSIBILIDAD DE QUE UN TERCIO DE LA JUNTA DE GOBIERNO NO SEAN CONCEJALES ELECTOS (ART. 126.2). El artí artículo 140 de la Constitució Constituci ón manifiesta expresamente que el "Gobierno y Administració Administración (de los municipios) municipios) corresponde a sus Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales". La incorporació incorporación a un órgano de gobierno y administració administraci ón del Ayuntamiento, como es la reforzadí reforzad ísima Junta de Gobierno Local, a personas que no gozan de ninguna de esas dos condiciones es una medida de muy dudosa constitucionalidad. 2. ÁMBITO DE APLICACIÓ APLICACIÓN (ART. 121 Y DISPOSICIÓ DISPOSICI ÓN TRANSITORIA PRIMERA). La Ley distingue dos procedimientos para la aplicació aplicaci ón del ré régimen de organizació organización de municipios de gran població población: a). Todos los municipios de má m ás de 250.000 habitantes y capitales de provincia que, sin superar esa cifra, cuenten con m ás de 175.000 habitantes deberá deberán, en el plazo que resta hasta el 30 de junio de 2004, adaptar su organizació organización a las nuevas previsiones legales. b). Por el contrario, las ciudades capitales de provincia o de Comunidad Autó Autónoma (con independencia de su població población) y los restantes municipios de más 75.000 habitantes deberá deber án adoptar en pleno la iniciativa para solicitar de las Asambleas legislativas de su Comunidad Autó Aut ónoma su inclusió inclusi ón en el referido ré régimen de organizació organizaci ón. municipios, que sin ser capitales de provincia o Para el caso concreto de los municipios, Comunidad Autó Autónoma, dispongan de má m ás de 75.000 habitantes, deberá deber án demostrar la existencia de "circunstancias econó econ ómicas, sociales, histó hist óricas o culturales especiales", que justifique este tratamiento.

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3. PÉRDIDA DE COMPETENCIAS DEL PLENO A FAVOR DE LA JUNTA DE

GOBIERNO LOCAL (ARTS. 123 Y 127). Basada en "atender a la necesidad de un liderazgo claro y di áfano ante la sociedad, lo que exige ejecutivos con gran capacidad de gestió gesti ón para actuar rápida y eficazmente" (Exposició (Exposici ón de Motivos de la Ley 57/2003) se da una nueva vuelta de tuerca en el vaciamiento competencial del Pleno. La contrapartida-excusa es la ya utilizada en la reforma del 99: Aumentar la capacidad de control del Pleno sobre la Junta de Gobierno. Sin embargo, quien haya observado la vida municipal tras la anterior modificaci ón, habrá habrá observado la nula efectividad de esta supuesta potenciaci ón de la capacidad de control. En la prá práctica, el Pleno pierde su competencia para: •

Adjudicar cualquier contrato y concesió concesi ón, con independencia de su cuantí cuantía o duració duraci ón.

•

Aprobar la relació relación de puestos de trabajo.

•

Aprobar el nú número de personal eventual.

•

Fijar las retribuciones complementarias fijas y perió peri ódicas de los funcionarios.

Como mal menor cabe indicar que la transferencia de competencias del Pleno no se hace al Alcalde sino a la Junta de Gobierno, lo que puede ser interesante para los casos en que esta se compone de distintos partidos que han sumado sus Concejales para alcanzar la mayor ía. 4. SE DIVIDEN LOS PUESTOS RESERVADOS A FUNCIONARIOS DE

HABILITACIÓ HABILITACIÓN NACIONAL (ARTS. 122, 129, 130 Y 134 A 137). REDACCIÓ REDACCIÓN ANTERIOR

REDACCIÓN ACTUAL SECRETARIO DEL PLENO

SECRETARIO GENERAL

TITULAR DEL ÓRGANO DE APOYO A LA JUNTA DE GOBIERNO TITULAR DE LA ASESORÍ ASESOR ÍA JURÍ JURÍDICA

INTERVENTOR

INTERVENTOR GENERAL MUNICIPAL (Control y fiscalizació fiscalización interna de la gestió gesti ón econó económicoadministrativa y presupuestaria)

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TESORERO

TITULAR DEL ÓRGANO DE GESTIÓ GESTIÓNECONÓ NECONÓMICO-FINANCIERA Y PRESUPUESTARIA TITULAR DEL ÓRGANO DE GESTIÓ GESTIÓN TRIBUTARIA

Los titulares de los nuevos órganos estará estarán igualmente reservados a funcionarios de Administració Administración Local con habilitació habilitaci ón de cará car ácter nacional, cubiertos en la mayorí mayor ía de los casos (ciudades de m ás de 100.000 habitantes y capitales de provincia o comunidad aut ónoma) por el sistema de libre designació designaci ón previsto por el artí art ículo 99.2 de la LRBRL. 5. CREACIÓ CREACIÓN DEL CONSEJO SOCIAL DE LA CIUDAD (ART. 131). Este órgano, que ya funcionaba con este u otro nombre en distintos municipios en uso de su capacidad de autoorganizaci ón, se considera ahora de obligada creació creaci ón. Pero esta exigencia puede dar lugar a un organismo vací vacío de contenidos pues la regulació regulaci ón legal no fija en que supuestos sus informes será serán preceptivos, emplazando esta decisió decisi ón al acuerdo de Pleno que lo regule y, por tanto, dejando su funcionalidad al albur de la voluntad pol ítica de la mayorí mayoría que deba adoptarlo. 6. CREACIÓ CREACIÓN DE LA COMISIÓ COMISIÓN DE SUGERENCIAS Y RECLAMACIONES (ART. 132). El encabezamiento que lo regula "Defensa de los Derechos de los Vecinos" despierta unas expectativas que se ven inmediatamente frustradas por su contenido. Lejos de un órgano ejecutivo que permitiese canalizar las reclamaciones frente a la administració administración municipal sin tener que acudir a la ví v ía judicial, se crea una comisió comisi ón con un funcionamiento similar al de El Defensor del Pueblo, esto es elaboració elaboraci ón de un informe anual sobre el funcionamiento de la Administració Administraci ón en funció función de las quejas presentadas. Pero ni siquiera la figura de "hombre bueno" que otorga cierta imparcialidad a esta institució instituci ón se traslada a esta Comisió Comisi ón municipal de nueva creació creaci ón. Su composició composici ón será será en proporció proporción a la representació representación de cada grupo en el Pleno y, por tanto, el sometimiento a

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la batalla partidaria, la capacidad de bloqueo del grupo mayoritario y, en definitiva, la inoperatividad del organismo, estará estar á servida. 7. POSIBILIDAD DE DELEGAR COMPETENCIAS RESOLUTORIAS DEL PLENO EN SUS COMISIONES [ARTS. 122.3.C) Y 123.3]. Sorprende que, tras la pretendida conversió conversi ón del Pleno en el órgano de debate polí político (y no ejecutivo) por excelencia, se prevea la posibilidad de sustraerle de debates de tanto contenido como: •

Ordenanzas y Reglamentos municipales.

•

Determinació Determinación de las formas de gestió gesti ón de los Servicios Municipales.

•

El planteamiento de conflictos de competencia a otras entidades locales o administraciones.

8. CREACIÓ CREACIÓN DE CARGOS INTERMEDIOS ENTRE LA ESTRUCTURA POLÍ POLÍTICA Y FUNCIONARIAL [ARTS. 123.1.C) Y 130.3]. Con la denominació denominaci ón de Coordinadores Generales y Directores Generales (e incluso otros de "nivel complementario inferior" libremente determinados por el Alcalde), podrá podrán ser designados tanto entre funcionarios de cualquier administració administración como entre no funcionarios "con experiencia en el desempe ño de puestos de responsabilidad en la gestió gesti ón pública o privada". El vací vac ío legal respecto a su nombramiento y la posibilidad de no ostentar la condici ón de funcionario parece indicar que nos encontramos con el denominado "personal eventual de confianza y asesoramiento especial", que ver á multiplicarse exponencialmente su nú n úmero en las plantillas municipales. De la importancia que tendrá tendr án estas nuevas estructuras da buena cuenta la posibilidad de que la Junta de Gobierno pueda delegar en ellas competencias tan importantes como la concesió concesi ón de licencias, adjudicació adjudicaci ón de contratos, concesiones administrativas y distintas materias econó econ ómicas y de personal. Sin duda una de las previsiones que m ás contribuirá contribuirá a agilizar la gestió gesti ón econó económica municipal, superando el tradicional sistema de "firma del concejal" que requerí requería cualquier actuació actuaci ón por irrelevante que fuese. 9. DISTRITOS. (ARTS.123.1.c) y 128) La obligatoriedad de crear distritos en las ciudades "de gran població población" puede considerarse una de las medidas m ás interesantes de la presente reforma legal. Má Más aun si se tiene en cuenta que se establece que éstos deberá deberán contar 9

con "ó "órganos representativos y participativos", poniendo así as í freno a hipoté hipotéticas tentaciones de hacerlos funcionar en base a un órgano unipersonal a semejanza de la tradicional figura del "Delegado de la Alcald ía" en un ámbito del té término municipal. 10. RECLAMACIONES ECONÓ ECONÓMICO-ADMINITRATIV MICO-ADMI NITRATIVAS.(ART. AS.(ART. 13 137) 7)

Esta medida tendrá tendrá una relevante incidencia en las relaciones cotidianas del ciudadano con la Administració Administraci ón. A partir de ahora ante cualquier discrepancia o reclamació reclamaci ón sobre actos de gestió gesti ón, liquidació liquidación, recaudació recaudación e inspecció inspecci ón de tributos e ingresos de derecho p úblico, el ciudadano podrá podr á: 1. Interponer potestativa potestativamente mente recurso de reposici reposició ón, que será ser á resuelto por el mismo órgano que dictó dict ó la resolució resolución cuestionada. 2. Interponer (se haya haya ejercido ejercido o no el derecho derecho a presentar el el recurso de reposició reposición) reclamació reclamación econó económico-administrativa. Esta reclamació reclamación será será resuelta por un órgano independiente, de cará car ácter técnico y de forma gratuita, lo que, esperemos, evitar á al ciudadano tener que acudir a la ví v ía judicial que para el caso de reclamaciones de escasa cuantí cuant ía hací hacía desistir a muchos del ejercicio de sus derechos. 11. ÓRGANOS PARA EL ANÁ ANÁLISIS DE LA SITUACI SITUACIÓ ÓN DE LAS "CIUDADES DE GRAN POBLACIÓ POBLACIÓN". (ARTS. 138 Y DISPOSICIÓ DISPOSICI ÓN ADICIONAL NOVENA). La Ley prevé prev é la creació creación de una "conferencia de ciudades" como órgano de colaboració colaboración del Estado, Comunidades Autó Aut ónomas y Alcaldes de municipios a los que se aplica este ré r égimen organizativo y del "Observatorio Urbano" sobre la calidad de vida en estas ciudades. Con independencia del recorrido y eficacia que ambos organismos puedan tener en el futuro, parece adecuado crear foros de aná análisis y colaboració colaboraci ón en el seno de la Administració Administraci ón General del Estado sobre el fenó fen ómeno Urbano. Un camino ya avanzado en pa íses como Francia, con la creació creaci ón del Ministerio de la Ciudades, y que en el Estado Españ Español se habí había descuidado ante el mayor empuje del debate, siempre abierto, del encaje de nacionalidades y regiones en el Estado Auton ómico.

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