Material de Apoio Direito Constitucional

2010/2011

Módulo Direito Constitucional

Prof. Leo van Holthe Regras Constitucionais do Processo Legislativo

Disseminado Conhecimento em Políticas Públicas

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REGRAS CONSTITUCIONAIS DO PROCESSO LEGISLATIVO Prof. Leo van Holthe Introdução Prezado aluno, estudaremos, nesse material preparado especialmente para o concurso do Senado Federal, o processo a ser seguido pelo Estado-legislador na elaboração das normas do ordenamento jurídico brasileiro. Serão analisadas, aqui, apenas as regras constitucionais que norteiam a atuação do legislador em sua missão de criar o direito positivo estatal, considerando que as normas regimentais serão devidamente exploradas pelo ilustre Professor Paulo Mohn, Consultor do Senado Federal. Peço todo o empenho do aluno no estudo detido, rigoroso e minucioso desse material, que disseca as regras do devido processo legislativo constitucional e que será de extrema utilidade na compreensão futura do Regimento Interno do Senado Federal (RISF) e demais normas conexas. Não por outro motivo, optei por começar as aulas de Direito Constitucional com esse tema central e estratégico do concurso público para as carreiras da House of Lords brasileira. Registro, finalmente, que a divulgação antecipada do presente texto tem o claro objetivo de maximizar o seu aprendizado e possibilitar o melhor aproveitamento do tempo em sala de aula. Bons estudos e até o nosso primeiro encontro. Definição de processo legislativo Na clássica lição de Nélson de Sousa Sampaio, o processo legislativo pode ser concebido no sentido sociológico ou no sentido jurídico. O primeiro refere-se ao conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em movimento os legisladores – mídia, pressão popular, ajustes político-partidários, etc. –, bem como ao modo como os congressistas costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa. O segundo, por sua vez, insere o processo legislativo na noção ampla de Direito Processual e o define como o ramo do Direito que “regula a sua própria criação, estabelecendo as normas que presidem à produção de outras normas, sejam normas gerais ou individualizadas”. Nas palavras de Celso Ribeiro Bastos, entende-se por processo legislativo 2

o conjunto de disposições constitucionais que regula o procedimento a ser obedecido pelos órgãos competentes, na produção dos atos normativos que derivam diretamente da própria Constituição.

Desse conceito, percebemos que o processo legislativo é regulado por normas constitucionais e regimentais, o que o difere dos demais ramos do Direito Processual (Civil, Penal, Administrativo, Tributário, Trabalhista, etc.), os quais são regulados precipuamente por leis ordinárias. De modo mais simples, podemos afirmar que o processo legislativo consiste na sequência de atos que devem ser cumpridos para a devida formação das normas jurídicas indicadas no art. 59 da CF/88, a saber: 1) emendas à Constituição; 2) leis complementares; 3) leis ordinárias; 4) leis delegadas; 5) medidas provisórias; 6) decretos legislativos; 7) resoluções. Essas normas são chamadas pela doutrina de “atos normativos primários”, pois retiram o seu fundamento de validade jurídica diretamente da Constituição Federal, sem intermediários. Isso os diferencia dos chamados atos normativos secundários (a exemplo do decreto regulamentar), que são aqueles que retiram o seu fundamento de validade dos atos primários. Exemplificando, a lei ordinária (ato normativo primário) deve obediência direta à Constituição, devendo respeitar os limites constitucionais a ela impostos. Já o decreto regulamentar (espécie de norma jurídica expedida pelos chefes do Poder Executivo – presidente da República, governadores e prefeitos) é produzido para detalhar o conteúdo das leis ordinárias e complementares, “trazendo” essas normas para a realidade da Administração Pública. Os decretos regulamentares são chamados de atos normativos secundários exatamente por retirarem o seu fundamento de validade diretamente das leis e só indiretamente (depois desse “intermediário”) da CF/88. Portanto, o processo legislativo previsto na CF/88 somente se refere à formação dos atos normativos primários previstos no art. 59 da CF/88.

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Princípios do processo legislativo O processo legislativo apresenta alguns princípios que norteiam a função legislativa do Estado. Na doutrina de José Afonso da Silva, os princípios informadores do processo legislativo são: o da publicidade, o da oralidade, o da separação da discussão e votação, o da unidade da legislatura e, por fim, o do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares. Farei breves comentários sobre cada um deles. O princípio da publicidade garante o acesso da população às sessões em que as proposições legislativas sejam deliberadas; a realização de audiências públicas; a publicação das atas dessas reuniões na imprensa oficial, etc. Ocorre que esse postulado não é absoluto e encontra algumas restrições constitucionais e regimentais (vide art. 52, III, da CF/88 e arts. 190 a 198 do RISF). O princípio da oralidade exige que os debates se façam oralmente, tanto na discussão, quanto na votação. O princípio da separação da discussão e votação, de um lado, propõe que esta apenas se inicie depois de encerrada a primeira e, por outro, impede a discussão da matéria, uma vez iniciada a votação. O princípio da unidade da legislatura pretende que, ao final dos quatro anos de cada composição do Congresso Nacional, sejam encerrados todos os assuntos discutidos nesse período, de modo a não criar vínculos com a legislatura seguinte. Nesse sentido, encerrada a legislatura, dar-se-á, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, o arquivamento das proposições legislativas que ainda estiverem tramitando, com algumas exceções descritas nas respectivas normas regimentais (v. art. 105 do Regimento Interno da Câmara – RICD – e o art. 332 do Regimento do Senado – RISF). O princípio do exame prévio dos projetos por comissões parlamentares prevê que, antes da discussão e da votação das proposições legislativas, essas matérias sejam examinadas no âmbito das comissões parlamentares, por meio de pareceres conclusivos ou terminativos. No âmbito do Senado Federal, o art. 412 do seu Regimento Interno (RISF) delineia os princípios gerais do processo legislativo que asseguram a legitimidade do procedimento de elaboração das normas jurídicas. São eles: a) a participação plena e igualitária dos Senadores em todas as atividades legislativas, respeitados os limites regimentais;

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b) modificação da norma regimental apenas por norma legislativa competente, cumpridos rigorosamente os procedimentos regimentais; c) impossibilidade de prevalência sobre norma regimental de acordo de lideranças ou decisão de Plenário, exceto quando tomada por unanimidade mediante voto nominal, resguardado o quorum mínimo de três quintos dos votos dos membros da Casa; d) nulidade regimental;

de

qualquer

decisão

que

contrarie

norma

e) prevalência de norma especial sobre a geral; f) decisão dos casos omissos de acordo com a analogia e os princípios gerais de Direito; g) preservação dos direitos das minorias; h) definição normativa, a ser observada pela Mesa em questão de ordem decidida pela Presidência; i) decisão colegiada, ressalvadas específicas estabelecidas no RISF;

as

competências

j) impossibilidade de tomada de decisões sem a observância do quorum regimental estabelecido; k) pauta de decisões feita com antecedência tal que possibilite a todos os Senadores seu devido conhecimento; l) publicidade das decisões tomadas, exceção feita aos casos específicos regimentais; m) possibilidade de ampla negociação política somente por meio de procedimentos regimentais previstos. Considerações sobre o ordenamento jurídico brasileiro Para compreender melhor o processo de formação das leis brasileiras, é importante que o caro leitor tenha noções básicas do nosso ordenamento jurídico. Inicialmente, destacamos que o ordenamento jurídico brasileiro é um sistema escalonado de normas jurídicas, em que, no topo, reside a Constituição Federal de 1988 e, abaixo dela, figuram: a) os atos normativos primários (a exemplo das leis ordinárias, leis complementares e medidas provisórias); b) os atos normativos secundários (a exemplo dos decretos regulamentares); c) os atos normativos terciários (a exemplo das portarias ministeriais que regulamentam os decretos);

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d) os atos normativos quaternários (a exemplo das instruções normativas dos chefes de órgãos públicos – instrução normativa da Receita Federal, da Polícia Federal...) e) os atos normativos quinquenários, etc. Considerando que o Estado brasileiro é do tipo federativo e que cada entidade da Federação (União, estados-membros, Distrito Federal e municípios) possui um ordenamento jurídico próprio (com atos primários, secundários, etc.), imaginem quantas normas jurídicas existem no Brasil! Ressalte-se que existe hierarquia jurídica entre esses atos normativos. Assim, a Constituição Federal é hierarquicamente superior aos atos normativos primários; estes em relação aos secundários, etc. Já entre os ordenamentos jurídicos (federal, estadual, distrital e municipal), podemos formular aqui duas regras: 1. A Constituição Federal é hierarquicamente superior a qualquer outra norma do ordenamento jurídico brasileiro; 2. Afora essa primeira regra, não devemos falar em hierarquia entre normas federais, estaduais, distritais e municipais, pois a Constituição Federal concedeu competências diferentes a cada uma delas. Exemplificando, a lei federal e a estadual tratam de assuntos diferentes dos assuntos que a lei municipal pode versar. Assim, se a constituição estadual tratar de um assunto que a CF/88 afirma ser próprio da legislação municipal (a exemplo dos arts. 29 e 30 da CF/88), prevalece a lei do município em detrimento da constituição do estado-membro! Finalizando essa parte inicial, faremos algumas observações que costumam ser muito cobradas nas provas dos concursos. A primeira delas é a de que todas as normas primárias do art. 59 situam-se num mesmo patamar hierárquico, à exceção das emendas constitucionais (as quais são incorporadas ao texto da CF/88 e, portanto, têm status constitucional). Nesse sentido, não existe hierarquia jurídica entre lei complementar e lei ordinária (considerando que ambas constituem atos normativos primários) nem entre lei federal e lei estadual. A segunda observação é a de que o desrespeito às regras constitucionais de processo legislativo durante a elaboração dessas normas jurídicas resulta na sua inconstitucionalidade formal,

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possibilitando o controle de constitucionalidade por parte do Poder Judiciário1. A terceira é a de que, segundo o STF, as regras básicas de processo legislativo previstas na CF/88 são modelos obrigatórios às constituições estaduais e leis orgânicas municipais para a elaboração das normas estaduais e municipais (ADI 1.254/RJ-MC). Isso é porque os arts. 59 a 69 da CF/88 referem-se explicitamente ao processo de elaboração das normas federais. Daí que nós encontramos referências ao Congresso Nacional e ao presidente da República (e não às assembléias legislativas, governadores, prefeitos e câmaras de vereadores). Com isso, as regras constitucionais sobre iniciativa, veto, sanção, promulgação, etc., apesar de estarem previstas apenas para as normas federais, terão que ser reproduzidas pelas constituições estaduais e leis orgânicas para a elaboração das normas estaduais e municipais. A quarta e última observação refere-se ao fato de que as regras de processo legislativo não são consideradas cláusulas pétreas da CF/88 (art. 60, § 4.º) e podem ser alteradas por emendas constitucionais. A EC n.º 32/01, por exemplo, alterou profundamente as regras de conversão da medida provisória em lei (art. 62 da CF/88), como nós veremos no final desse material de apoio. Alguns conceitos Trarei aqui alguns conceitos que podem ser objeto de cobrança nas provas dos concursos. São eles:  Lei nacional: norma produzida pela União, mas que vale para todas as entidades da Federação brasileira (União, estados, DF e municípios), não se limitando à esfera da Administração Pública Federal (ex.: Lei n.° 9.394/96 – a Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional – LDB).  Lei federal: norma produzida pela União e restrita à Administração Pública Federal (ex.: Lei Federal n.º 8.112/90, que trata do regime jurídico dos servidores públicos federais). Percebam que, por ser o Estado brasileiro uma Federação, nós temos leis municipais, estaduais, distritais (do DF), federais (restritas à União) e nacionais (elaboradas pela União, mas voltadas para toda a Federação).

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Dizemos que uma norma possui uma inconstitucionalidade formal quando, durante a sua elaboração, houve violação de alguma regra constitucional de processo legislativo. Já a inconstitucionalidade material não se refere ao momento de elaboração da norma jurídica, mas ao seu conteúdo, que não se compatibiliza com a CF/88.

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 Lei formal: é a norma jurídica aprovada formalmente como lei ordinária, lei complementar ou lei delegada (ex.: Lei Complementar n. 101/00). Doutrinariamente poderíamos entender a lei formal como todo ato normativo emanado de um órgão com competência legislativa, que contenha ou não uma verdadeira regra jurídica (geral, abstrata e inovadora do ordenamento jurídico).  Lei material: é toda norma jurídica, independentemente de sua denominação formal, caracterizada pela abstração, pela generalidade (isto é, feito para um número indeterminado de pessoas e de situações), pela obrigatoriedade e pela inovação (i.e., inova o ordenamento jurídico e cria, altera ou extingue direitos e obrigações). Doutrinariamente, a lei em sentido material como todo ato normativo emanado de um órgão que não incumbido de função legislativa, desde verdadeira regra jurídica (geral, abstrata ordenamento jurídico).

pode ser entendida do Estado, mesmo que contenha uma e inovadora do

Como regra geral, as normas jurídicas caracterizam-se pela abstração e generalidade, pois pretendem conferir direitos ou impor obrigações a quaisquer pessoas que se enquadrem nas situações nelas descritas. É isso que chamamos de lei no sentido material. Assim, uma medida provisória e um decreto legislativo, desde que gerais e abstratos, são leis no sentido material. Ocorre que, às vezes, o Poder Público elabora uma lei formal (ex.: uma lei ordinária) destinada a um pequeno grupo de indivíduos, para regular situações concretas (ex.: leis que concedem anistia a um setor específico da sociedade). Nesses casos, falamos de uma lei apenas no sentido formal (mas não no material, que pressupõe a abstração e a generalidade). Espécies de processo legislativo Vejamos algumas classificações de processo legislativo que podem cair nas provas dos concursos. Quanto à participação do povo no processo legislativo, nós temos:  o processo legislativo autocrático, que é aquele realizado pelo monarca ou ditador, sem a participação de um órgão composto de representantes do povo;  o processo legislativo direto, em que a lei diretamente pelo povo, em assembléias públicas;

é

feita

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 o processo legislativo semidireto, quando a lei é elaborada por um órgão formado de representantes do povo, mas que somente se aperfeiçoa depois de uma aprovação popular posterior, por meio de referendo;  o processo legislativo representativo ou indireto, em que a lei é produzida por um órgão composto de representantes do povo, sendo o adotado pelo Brasil. Já quanto ao modo (mais demorado ou mais rápido) pelo qual os atos do processo legislativo se realizam, nós temos: 

O processo legislativo ordinário ou comum, que é o adotado para a elaboração das leis ordinárias. Podemos dividi-lo em três fases:

1.ª) A fase introdutória, que é a fase da iniciativa da lei, em que a autoridade competente apresentará o projeto de lei no Poder Legislativo. 2.ª) A fase constitutiva, que compreende uma deliberação parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o projeto receberá uma sanção ou um veto do presidente da República). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º). 3.ª) A fase complementar, que abrange a promulgação e a publicação da lei. 

O processo legislativo sumário ou abreviado, que possui as mesmas regras do processo legislativo ordinário, mas com uma grande diferença: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto.

O processo sumário também é conhecido como procedimento de urgência constitucional. Está previsto no art. 64, §§ 1.º ao 4.º, da CF/88 e será estudado em momento oportuno. 

Finalmente, temos os processos legislativos especiais, destinados à elaboração:

a) das emendas constitucionais (CF, art. 60); b) das leis complementares (CF, art. 69); c) das leis delegadas (CF, art. 68); d) das leis orçamentárias (CF, art. 166); e) das resoluções e dos decretos legislativos2; e

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A CF/88 não fala sobre o processo legislativo dessas normas. No final deste material, estudaremos os seus aspectos passíveis de cair em concurso.

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f) das leis ordinárias, resultado da conversão das medidas provisórias (CF, art. 62). Estudaremos nessa ordem: o processo legislativo ordinário, o sumário e os processos legislativos especiais. Processo legislativo ordinário O processo legislativo ordinário (ou comum) é aquele utilizado para a elaboração das leis ordinárias. Ele se baseia nos arts. 61 a 67 da CF/88, nas constituições estaduais, nas leis orgânicas municipais e nos regimentos internos das casas legislativas (Câmara dos Deputados, Senado Federal, assembléias legislativas e câmaras municipais de vereadores). Como a CF/88 (nos seus arts. 59 a 69) apenas se refere ao processo legislativo das normas federais, neste material de estudos, nós enfocaremos o processo da lei ordinária federal, somente mencionando a realidade estadual ou municipal, quando isso for importante para concursos. Daí que, a partir de agora, falaremos apenas nos atores do processo legislativo federal (Câmara dos Deputados, Senado Federal presidente da República, etc.). Como dissemos antes, o processo legislativo ordinário pode ser dividido em três fases: a introdutória, a constitutiva e a complementar. Vejamos separadamente cada uma dessas fases do processo legislativo ordinário. Fase introdutória: a iniciativa das leis A fase introdutória é a que dá início ao processo de elaboração da lei, por meio da chamada iniciativa legislativa. Essa é definida pela doutrina como a faculdade conferida a uma pessoa ou órgão de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Antes de começar a estudar as regras constitucionais sobre a iniciativa das leis, vejamos alguns conceitos importantes sobre esse assunto:  Iniciativa parlamentar – é a conferida a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional.  iniciativa extra-parlamentar – é a conferida a pessoas ou órgãos fora do Parlamento (exs.: presidente da República, STF, tribunais superiores, tribunais de contas, PGR e cidadãos).  iniciativa restrita – a iniciativa é restrita quando o seu titular somente pode apresentar projetos de lei (PLs) sobre matérias específicas apontadas na Constituição. As hipóteses constitucionais de iniciativa restrita são: 10

a) A iniciativa legislativa dos tribunais brasileiros (STF, tribunais superiores – STJ, TST, TSE e STM – e tribunais de justiça dos estados e do DF), os quais só podem apresentar PLs sobre assuntos de interesse específico do Poder Judiciário, de acordo com os arts. 93 e 96, II, da CF/88. b) A iniciativa legislativa do procurador-geral da República (PGR), chefe do Ministério Público da União (MPU) e dos procuradores-gerais de Justiça (PGJs), chefes dos ministérios públicos dos estados (MPEs), os quais só podem apresentar PLs sobre matérias relacionadas com o seu MP, nos termos dos arts. 127, § 2.º, e 128, § 5.º, da CF/88. c) A iniciativa legislativa dos tribunais de contas (da União, dos estados, do DF e dos municípios), que só podem apresentar PLs sobre sua organização, criação, extinção e remuneração dos seus cargos, nos termos dos arts. 73, 75 e 96, II, da CF/88.  iniciativa concorrente (comum ou compartilhada) – a iniciativa é concorrente quando a Constituição concede simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão a iniciativa das leis. São três os casos em que isso acontece na CF/88: 1.º) A iniciativa das propostas de emenda constitucional (PECs) cabe concorrentemente ao presidente da República, a 1/3 de deputados ou senadores e à maioria das assembléias legislativas (CF, art. 60, I a III). 2.º) A iniciativa das leis sobre a organização do MPU é concorrente entre o presidente da República e o PGR. Da mesma forma, a iniciativa das leis sobre a organização dos MPEs é concorrente entre os governadores dos estados e os PGJs (CF, art. 61, § 1.º, II, d, combinado com o art. 128, § 5.º). 3.º) A iniciativa das leis ordinárias e complementares sobre quaisquer matérias (ressalvadas aquelas de iniciativa reservada) cabe: a) aos membros e comissões da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional; b) ao presidente da República; e c) aos cidadãos. Essa é a também denominada iniciativa geral, a qual permite a esses legitimados a apresentação de projetos de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada, como veremos a seguir.  iniciativa reservada (privativa ou exclusiva) – a iniciativa é reservada quando o PL relativo a determinada matéria só pode ser proposto por uma pessoa ou órgão específico. 11

Isso impede que outras pessoas ou órgãos proponham o PL sobre matéria sujeita a iniciativa reservada ou privativa. Daí termos afirmado que a iniciativa geral permite a proposição de PLs sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada (isto é, aquelas que estão RESERVADAS a determinado órgão ou pessoa). As hipóteses constitucionais de iniciativa reservada são: a) A iniciativa do presidente da República para as matérias previstas nos arts. 61, § 1.º, e 165. b) A iniciativa do STF para a lei complementar que instituirá o Estatuto da Magistratura (art. 93). c) A iniciativa do STF e dos tribunais superiores para as matérias contidas no art. 96, II. d) A iniciativa do procurador-geral da República para a criação, extinção e remuneração dos cargos e serviços auxiliares do Ministério Público da União (art. 127, § 2.º). e) A iniciativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal para o PL que fixa a remuneração dos seus cargos, funções e serviços (arts. 51, IV, e 52, XIII).  Prof. Leo, ainda existe hipótese de iniciativa conjunta na CF/88? Não! A iniciativa conjunta ocorre quando se exige que mais de um órgão ou autoridade assinem, em conjunto, determinado PL. A CF/88 previa uma única hipótese de iniciativa conjunta no seu art. 48, XV, ao exigir que o subsídio dos ministros do STF (o teto do funcionalismo público) se originasse de um PL de iniciativa conjunta dos presidentes da República, da Câmara, do Senado e do STF. Ocorre que a EC n.º 41/03 alterou a redação do referido art. 48, XV, não havendo mais hipótese de iniciativa conjunta na CF/883.

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A partir da EC n.º 41/03, para a fixação do subsídio dos ministros do STF, basta um PL de iniciativa do próprio Supremo, de acordo com a redação atual dos arts. 48, XV, e 96, II, b, da CF/88.

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Resumindo: Iniciativa restrita

O seu titular só pode apresentar PL sobre matéria específica (ex.: os tribunais brasileiros só podem propor PLs sobre o Poder Judiciário)

Iniciativa (comum lhada)

concorrente comparti-

A iniciativa legislativa é concedida simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão (ex.: a lei de organização do MPU é de iniciativa concorrente entre o PR e o PGR)

Iniciativa geral (subespécie da concorrente)

O PR, membros ou comissões da CD, SF ou do CN e os cidadãos podem propor projetos de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada

Iniciativa reservada (privativa ou exclusiva)

A iniciativa legislativa de determinada matéria é privativa de uma pessoa ou órgão específico. Ex.: CF, art. 61, § 1.º - matérias de iniciativa privativa do PR

Iniciativa conjunta

A iniciativa de determinado PL depende da assinatura, em conjunto, de mais de um órgão ou autoridade. Não existe mais na CF/88.

ou

Deixamos aqui uma última observação para que você não se confunda:  A iniciativa legislativa restrita ocorre quando o seu TITULAR somente está autorizado a propor PLs de matérias específicas.  A iniciativa legislativa reservada ou privativa ocorre quando determinadas MATÉRIAS somente podem ser propostas por órgãos específicos. Assim, o PGR somente está autorizado a propor PLs sobre o assunto “Ministério Público”. Ou seja, ele é TITULAR da iniciativa legislativa restrita a essa matéria. Já a MATÉRIA “regime jurídico dos servidores públicos da União” é de iniciativa reservada, privativa do presidente da República (CF, art. 61, § 1.º, II, c).  Leo, é possível que um Poder estipule prazo para que outro Poder exerça sua iniciativa legislativa reservada ou privativa? O STF entende que não! Em homenagem ao princípio da separação dos poderes, o Supremo entendeu que não pode o Legislativo ou o Judiciário, por exemplo, estipular um prazo para que o Executivo exerça uma iniciativa legislativa a ele reservada pela CF/88. Afirmou o STF que a outorga constitucional da iniciativa legislativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre o momento oportuno de propor o PL.

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Feitas essas considerações iniciais, vejamos as regras de iniciativa legislativa previstas na CF/88 para o processo legislativo ordinário. Iniciativa legislativa geral O art. 61, caput, da CF/88 diz que a iniciativa legislativa das leis ordinárias e complementares cabe: a) a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; b) ao presidente da República; c) ao Supremo Tribunal Federal; d) aos tribunais superiores (STJ, TSE, TST e STM); e) ao procurador-geral da República; e f) aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na CF/88. Nobre guerreiro dos concursos, preciso alertá-lo que o art. 61, caput, mistura algumas pessoas e órgãos que possuem iniciativa legislativa geral, com outros que possuem apenas iniciativa legislativa restrita. Assim, a iniciativa legislativa geral, como nós já tínhamos explicado antes, cabe apenas aos: a) membros e comissões da Câmara, do Senado e do Congresso Nacional; b) ao presidente da República; e c) aos cidadãos. Esses é que podem apresentar projetos de lei sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou órgãos específicos. Já os tribunais superiores, o PGR e o STF possuem apenas iniciativa legislativa restrita a alguns poucos assuntos, como nós estudaremos em breve. Ressalto que os concursos públicos costumam cobrar apenas a literalidade do art. 61, perguntando sobre quem tem legitimidade para propor um projeto de lei ordinária ou complementar federal (não importando se a legitimidade é geral ou restrita).

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 Vejamos como uma questão da ESAF já cobrou esse assunto: (ESAF.AFRF.2002) A respeito da iniciativa das leis, assinale a pessoa, órgão ou entidade à qual a Constituição não confere legitimidade para dar início ao processo legislativo federal. a) um Senador isoladamente b) uma Comissão da Câmara dos Deputados c) o Superior Tribunal de Justiça d) o Supremo Tribunal Federal e) o Governador de um Estado-membro. Gabarito: alternativa E.

Apenas peço que você saiba diferenciar, desse rol do art. 61, caput, da CF/88, quem tem iniciativa legislativa geral e quem tem iniciativa restrita. Por fim, ressalto que, se o rol do art. 61 não se preocupou com a diferença entre iniciativa geral e restrita, ele deveria ter incluído também o Tribunal de Contas da União, que tem iniciativa restrita para os PLs sobre sua organização, criação, extinção e remuneração dos seus cargos, nos termos dos arts. 73 e 96, II, da CF/88. Portanto, completando o rol do art. 61, caput, da CF/88, são legitimados a propor projetos de leis ordinárias e complementares na esfera federal: a) qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional; b) o presidente da República; c) o STF; d) os tribunais superiores; e) o PGR; f) os cidadãos; e g) o TCU. Iniciativa legislativa do Poder Judiciário A CF/88 conferiu a alguns tribunais brasileiros a iniciativa legislativa, isto é, a possibilidade de apresentarem projetos de lei. São eles: a) O STF e os tribunais superiores – STJ, TST, TSE e STM, em relação às leis federais; e b) os tribunais de justiça (TJs) em relação às leis estaduais e do DF. Essa possibilidade, porém, é restrita a algumas matérias de interesse específico do Poder Judiciário.

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Ou seja, o STF, os tribunais superiores e os TJs apenas estão autorizados a propor PLs no Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assembléias legislativas) em relação aos assuntos de estrito interesse do Judiciário. Exemplificando, de acordo com a CF/88, o Tribunal Superior do Trabalho (TST) poderá propor um PL no Congresso Nacional para criar ou extinguir cargos de juízes ou de analistas judiciários em determinado Tribunal Regional do Trabalho (TRT). Devemos dizer também que a Constituição gravou essas matérias de interesse específico do Judiciário como de iniciativa reservada dos tribunais brasileiros. Ou seja, só mesmo o Judiciário pode propor projetos de lei sobre esses assuntos. São três os dispositivos constitucionais que trazem a iniciativa legislativa do Poder Judiciário. Vejamos cada um deles. Primeiro, o art. 93 da CF/88 determina que o Estatuto Nacional da Magistratura seja uma lei complementar federal de iniciativa privativa do STF. Segundo, de acordo com os arts. 48, XV, e 96, II, da Constituição Federal, compete também ao STF a iniciativa da lei ordinária federal que fixa o subsídio dos seus próprios ministros e que serve de teto para o funcionalismo público brasileiro, nos termos do art. 37, XI, da CF/88. Terceiro e último, o art. 96, II, dispõe que compete privativamente ao STF, aos tribunais superiores e aos tribunais de justiça dos estados e do DF apresentar um PL no Poder Legislativo respectivo (Congresso Nacional ou assembléias legislativas), propondo: a) a alteração do número de membros dos tribunais inferiores; b) a criação e a extinção de cargos e a remuneração de seus serviços auxiliares e dos juízos que lhes forem vinculados, bem como a fixação do subsídio de seus membros e dos juízes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver; c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores; d) a alteração da organização e da divisão judiciárias. Iniciativa legislativa do Ministério Público A nossa querida Constituição de 1988 concedeu ao Ministério Público (da União e dos estados) a iniciativa das leis que tratem sobre: a) a criação e a extinção dos seus cargos e serviços auxiliares, a política remuneratória e os planos de carreira (art. 127, § 2.º);

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b) a organização, as atribuições e o Estatuto do Ministério Público – da União e estaduais – (art. 128, § 5.º – sendo que, neste caso, a CF exige leis complementares). Observe-se que os Chefes do MP (o procurador-geral da República – PGR –, no caso do MPU, e os procuradores-gerais de Justiça – PGJs –, no caso dos MPs estaduais) só podem propor PLs sobre esses assuntos. Essa iniciativa legislativa do PGR e dos PGJs é, portanto, uma iniciativa restrita a esses assuntos. Eles não podem propor PLs sobre outras matérias. Iniciativa concorrente entre MP e Chefe do Executivo Apesar de os arts. 127, § 2.º, e 128, § 5.º, da CF/88 entregarem aos MPs a iniciativa das leis relacionadas com a sua própria organização, o art. 61, § 1.º, II, da CF afirma que é da competência privativa do presidente da República a iniciativa legislativa sobre a: “d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;”

A fim de compatibilizar esses dispositivos constitucionais, a doutrina brasileira consolidou que as leis complementares de organização, atribuições e estatuto do MP (e apenas estas, não as leis de criação e extinção de seus cargos!), são de iniciativa legislativa concorrente entre o chefe do Executivo e o chefe do MP. Ou seja, entre o presidente da República e o PGR (no caso do MPU) e entre o governador de estado e o PGJ (no caso dos MPs estaduais). Sistematizando essas regras, podemos formular as seguintes conclusões: 1.ª) As leis complementares de organização, atribuições e estatuto do MPU e dos MPEs são de iniciativa legislativa concorrente entre os chefes do Executivo e do MP respectivos. 2.ª) As leis ordinárias de criação, extinção e remuneração dos cargos do MPU e dos MPEs continuam sendo da iniciativa privativa do Chefe do MP respectivo (PGR ou PGJ). 3.ª) Já a lei ordinária sobre as normas gerais de organização dos MPEs é de iniciativa exclusiva do presidente da República, com base no art. 61, § 1.º, II, d, da CF/88. E o Ministério Público do Distrito Federal e Territórios (MPDFT)? Esse segue a mesma regra do MPU, pois, por expressa previsão constitucional (CF, art. 128, I), o MPDFT é um dos ramos do MPU. 17

E os ministérios públicos vinculados aos tribunais de contas? Os ministérios públicos vinculados aos tribunais de contas (TCU, TCEs e TCMs) não pertencem ao MPU ou aos MPEs, mas são órgãos integrantes do próprio tribunal de contas! Daí que a iniciativa das leis sobre esses MPs cabe ao próprio tribunal de contas a que ele está vinculado. Iniciativa legislativa geral dos cidadãos A CF/88 ainda permitiu, no seu art. 61, § 2.º, que os cidadãos apresentem um projeto de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou órgãos específicos. É a iniciativa legislativa geral conhecida como “iniciativa popular de lei”).

dos

cidadãos

(mais

A doutrina ressalta que a iniciativa popular de lei é um dos mecanismos de democracia direta da CF/88 (ao lado do plebiscito, do referendo e do ajuizamento de ação popular). Por eles, os cidadãos podem participar diretamente da condução da vida política do país. Vejamos, então, como o art. 61, § 2.º, da CF/88 tratou da iniciativa popular de lei: Art. 61, § 2.º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.

Para concursos públicos, importam os seguintes aspectos: a) O projeto de iniciativa popular de lei será sempre apresentado na Câmara dos Deputados. E isso tem toda a razão de ser: enquanto o Senado Federal é composto de representantes dos estados-membros e do DF, a Câmara dos Deputados é composta de representantes do povo brasileiro! É na Câmara, portanto, que os projetos de iniciativa popular de lei devem ser apresentados. b) Apesar de chamarmos de iniciativa “popular”, a CF/88 exige que o indivíduo seja cidadão para subscrever a iniciativa popular de lei. É que o “povo brasileiro” é formado pelo conjunto de brasileiros natos e naturalizados (CF, art. 12), enquanto o cidadão é o brasileiro “no gozo dos direitos políticos” (podendo votar e ser votado).

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Assim, a CF exigiu que o projeto seja subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional (pressupondo que o indivíduo seja cidadão e esteja no gozo dos direitos políticos). c) A iniciativa popular de lei funciona assim: o projeto deve receber a assinatura de pelo menos 1% do eleitorado nacional. Esses eleitores devem estar distribuídos em pelo menos 5 estados-membros (ou em 4 Estados e no DF). De cada um desses estados, o projeto deve receber a assinatura de, pelo menos, 0,3% do seu eleitorado. Essa exigência de 0,3% objetiva garantir que o PL receba um número significativo de assinaturas em cada uma das 5 entidades federativas. Cumpridos esses 3 requisitos (1% do eleitorado nacional, distribuídos em 5 estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles), o PL de iniciativa popular já pode ser proposto na Câmara dos Deputados. d) No âmbito dos estados-membros e do Distrito Federal, a CF/88 determina que a lei local (estadual ou distrital) disponha sobre a iniciativa popular de lei nos seus processos legislativos (CF, arts. 27, § 4.º, e 32, § 3.º). e) O art. 29, XIII, da CF/88 definiu que a iniciativa popular de PLs de interesse específico do município, da cidade ou de bairros, deve ocorrer por meio de manifestação de, pelo menos, 5% do eleitorado municipal. Iniciativa legislativa privativa ou reservada do presidente da República Inicialmente, vejamos os artigos constitucionais que trazem as hipóteses de iniciativa privativa ou reservada do presidente da República (61, § 1.º, e 165, I a III): Art. 61 § 1.º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas; II – disponham sobre: a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração; b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios; c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério

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Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios; e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais.

De acordo com o art. 165 da CF/88, as leis orçamentárias (conhecidas como PPA, LDO e LOA) são de iniciativa privativa do presidente da República (ao final deste material de estudos, comento o trâmite legislativo das leis orçamentárias). Já de acordo com o art. 61, § 1.º, quaisquer PLs que versem sobre as matérias nele enumeradas somente podem ser propostos pelo presidente da República. Aconselho o amigo dos concursos a ler e reler esse dispositivo constitucional diante de sua grande incidência nas provas dos concursos! Resumo da seguinte forma as matérias nele contidas: a) efetivo das Forças Armadas e regime jurídico dos militares (incluindo remuneração, reforma, promoções, etc.); b) organização administrativa, judiciária, matéria tributária, orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios federais. Ou seja: todas essas matérias relacionadas com os territórios federais são da iniciativa privativa do presidente da República. Nesse ponto, eu preciso destacar algo muito importante. É que, com base no art. 61, § 1.º, II, b, da Constituição, o STF já decidiu que projetos de lei sobre matéria tributária não são de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e podem ser propostos por parlamentares (e também pelo povo). Isso é porque o referido dispositivo constitucional apenas exige que os projetos que tratam de organização administrativa, matéria tributária, etc. dos territórios federais sejam de iniciativa privativa do presidente da República (PR). Com isso, o Supremo entendeu que a CF/88 NÃO exige que a matéria tributária em geral seja de iniciativa privativa do PR. Quais as conseqüências disso? 20

Primeiro que os projetos de lei que concedem benefícios fiscais (descontos, parcelamentos, isenções, etc.) ou de qualquer forma disponham sobre matéria tributária podem ser propostos por parlamentares. Em segundo lugar, considerando que as normas sobre processo legislativo da CF/88 são modelos obrigatórios para a elaboração das leis estaduais, distritais e municipais, também nessas esferas os projetos de lei sobre matéria tributária podem ser propostos por deputados locais e vereadores. c) Servidores públicos da União e seu regime jurídico (incluindo provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria). Qualquer PL que trate do regime jurídico dos servidores públicos da União (hoje, como sabemos, concentrado na Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do PR. É inviável, portanto, PL de iniciativa parlamentar que propõe alterações na aposentadoria ou nos direitos e deveres dos servidores públicos federais. Um projeto desses certamente apresenta vício de iniciativa e deve ser considerado inconstitucional! Uma observação importante: Não devemos confundir o regime jurídico (isto é, o conjunto de direitos e deveres) dos servidores públicos da União com a possibilidade de criação de cargos e o aumento de sua remuneração no âmbito dos Poderes Judiciário e Legislativo. Assim, apenas o regime jurídico dos servidores federais (ex.: a Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do presidente da República! Já os projetos de lei que criam cargos públicos ou que aumentam a sua remuneração são da iniciativa de cada Poder, da seguinte forma:  Na Administração Pública direta e autárquica federal, a criação de cargos, empregos e funções públicas e o aumento de sua remuneração são de iniciativa legislativa privativa do presidente da República.  No Poder Judiciário federal, a criação de cargos e o aumento de sua remuneração são de iniciativa legislativa privativa do STF e dos tribunais superiores, nos termos do art. 96, II, da CF/88.  No Poder Legislativo federal, a criação de cargos depende apenas de resolução da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal e o aumento da remuneração depende de lei de iniciativa da Câmara ou do Senado (CF, arts. 51, IV, e 52, XIII). d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União (MPU e DPU), bem como normas gerais para a 21

organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados (MPEs e DPEs), do Distrito Federal e dos Territórios. Nós já vimos esse assunto quando da análise da iniciativa legislativa do Ministério Público, inclusive da iniciativa concorrente entre o presidente da República e o PGR. Peço que vocês dêem uma olhada de novo no que nós estudamos por lá... e) criação e extinção de ministérios e órgãos Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI.

da

Por essa regra, é da iniciativa legislativa privativa do PR a criação e a extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública federal direta e indireta. A exceção do art. 84, VI, diz respeito a hipóteses em que não precisamos falar em iniciativa de PL, pois não haverá a necessidade de lei para tratar do assunto, bastando um decreto presidencial. Assim, o art. 84, VI, da CF/88 diz que o presidente da República pode, por simples decreto, dispor sobre:  organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;  extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Sobre esse assunto, eu ainda preciso fazer duas observações MUITO IMPORTANTES para os concursos. 1.ª) Considerando o entendimento do STF no sentido de que as regras de processo legislativo da CF/88 são modelos obrigatórios para a elaboração das leis estaduais, distritais e municipais, as matérias do art. 61, § 1.º, são da iniciativa exclusiva dos chefes do Executivo estaduais e municipais. Isso, obviamente, desde que feitas as devidas alterações: onde se viu administração federal, leia-se agora “administração estadual ou municipal”; onde se leu forças armadas, leia-se agora “polícia militar e corpo de bombeiros militar”, que são as forças militares estaduais, etc. 2.ª) O STF entende que as matérias reservadas constitucionalmente ao chefe do Executivo para disposição em lei (CF, arts. 61, § 1.º, e 165) não podem ser exaustivamente tratadas na Constituição Estadual ou na Lei Orgânica Municipal ou do DF, sob pena de usurpar a iniciativa legislativa privativa do Chefe do Executivo. Para finalizar essa parte, caro leitor, deixo aqui registrado quais informações têm sido objeto de cobrança constante nos concursos. Assim, peço atenção especial para os seguintes aspectos: 22

a) PL sobre matéria tributária não é de iniciativa legislativa privativa do presidente da República (PR). b) O regime jurídico dos servidores públicos da União é de iniciativa privativa do PR. Isso não inclui a criação de cargos e a fixação de sua remuneração no âmbito do Legislativo e do Judiciário. c) O presidente da República pode, por simples decreto, dispor sobre: c.1) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; c.2) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos. Fase constitutiva Estudamos até agora a fase introdutória do processo legislativo ordinário, analisando as diversas modalidades de iniciativa legislativa. Passemos agora ao estudo da fase constitutiva. Essa fase abrange uma deliberação parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o projeto receberá a sanção ou o veto do presidente da República). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º). Comecemos a estudar, então, a constitutiva: a deliberação parlamentar.

primeira

parte

da

fase

Deliberação parlamentar (discussão + votação) Antes de começar a explicar esse assunto, devo avisar logo que estudaremos aqui apenas os aspectos constitucionais da deliberação parlamentar. Isso é porque, nesse ponto, os regimentos internos da Câmara e do Senado é que vão definir as regras de tramitação do PL. Quem vai fazer o concurso do Senado Federal, por exemplo, terá que saber “rezar” o regimento interno dessa Casa Legislativa (RISF). Para os concursos públicos em geral, o que importa é o que explicaremos aqui neste material. Vejamos, então, os aspectos constitucionais da deliberação parlamentar. Apresentado o PL no Congresso Nacional, ele passará a ser discutido e votado nas duas Casas Legislativas sucessivamente, sempre na forma estabelecida nos respectivos regimentos internos. A primeira Casa em que o PL tramita recebe o nome de Casa Iniciadora e a segunda de Casa Revisora. 23

De acordo com o art. 64 da CF/88, a Câmara dos Deputados será obrigatoriamente a Casa iniciadora nos projetos apresentados: a) por membro ou Comissão da Câmara dos Deputados; b) pelo presidente da República; c) pelo STF ou pelos tribunais superiores; d) pelos cidadãos (projetos de iniciativa popular de lei). E o Senado Federal funciona como Casa Iniciadora quando? Bom, a grande maioria da doutrina (José Afonso da Silva, Vicente Paulo, Paulo Gonet Branco, etc.) afirma que só começa no Senado Federal os PLs apresentados por membro ou comissão do Senado Federal. Para concurso, é isso que você deve marcar! Quero, porém, alertar que a CF/88 não falou dos PLs apresentados pelo procurador-geral da República e pelo TCU. E aí? Bom, seguindo o entendimento majoritário, é melhor vocês marcarem que esses PLs seguem a regra geral do art. 64 e também devem iniciar na Câmara dos Deputados! Isso é porque na Câmara estão os representantes do povo brasileiro, enquanto no Senado estão os representantes dos estados-membros e do DF. Essa é a razão pela qual a CF/88 escolheu a Câmara dos Deputados como a Casa Iniciadora da grande maioria dos PLs, nos termos do seu art. 64. Daí que, para concurso, não vamos esquecer: o Senado Federal somente será a Casa Iniciadora nos PLs propostos por membro ou comissão do próprio Senado. Vejamos agora a tramitação dos PLs pelas comissões de cada Casa do Congresso Nacional. O papel das Comissões Em cada Casa Legislativa, o PL é submetido à apreciação das Comissões, onde serão analisados: a) os seus aspectos formais (constitucionalidade, redação, técnica legislativa, etc.), o que ocorre na Comissão de Constituição e Justiça – CCJ; e b) o seu mérito, o que ocorre nas Comissões Temáticas (que pode ser a Comissão de Meio Ambiente, a Comissão de Defesa do Consumidor, etc.). Essas Comissões são criadas para facilitar a tarefa legislativa na discussão de temas relacionados a matérias específicas (meio ambiente, direito do consumidor, educação, cultura, etc.). 24

Pois bem. Em cada Comissão dessas, o PL é discutido e recebe um parecer pela aprovação ou pela rejeição. O projeto, então, segue para a sua discussão e votação no plenário da Casa Legislativa. Ocorre que, segundo o art. 58, § 2.º, I, da CF/88, compete às Comissões Temáticas “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa”. Preste muita atenção: esse dispositivo traz a possibilidade de determinados PLs serem discutidos e votados nas próprias Comissões Temáticas, dispensando a deliberação do projeto pelo Plenário da respectiva Casa. Isso é o que a doutrina denomina de delegação interna corporis (a delegação externa corporis ocorre no caso das leis delegadas, que estudaremos na parte final deste material). O RISF chama essa regra de “apreciação terminativa” e o Regimento da Câmara a denomina de “apreciação conclusiva” Repare que cabe ao Regimento Interno de cada Casa Legislativa estabelecer quais matérias poderão ter suas deliberações (discussão e votação) delegadas às Comissões Temáticas, dispensando a apreciação do Plenário. No caso do Regimento Interno do Senado Federal (RISF), a matéria está regulada no seu art. 91, cuja leitura é obrigatória para quem vai prestar esse concurso! Por fim, não esqueça que a própria Constituição traz uma exceção, determinando que, nesses casos de delegação interna corporis, cabe recurso de um décimo dos membros da respectiva Casa. Ou seja, mesmo quando o regimento permite a delegação interna para as comissões, cabe recurso assinado por, pelo menos, 10% dos membros da respectiva Casa, a fim de exigir que determinado PL seja obrigatoriamente deliberado pelo Plenário. O art. 91 do RISF segue em anexo no final deste material. Emendas parlamentares O que também acontece nesta fase deliberativa é o PL receber emendas dos parlamentares (o que pode ocorrer nas Comissões ou no Plenário). Na verdade, as emendas podem ser de congressistas ou da própria Comissão Parlamentar.

autoria

dos

As emendas são proposições apresentadas como acessórias de outras, propondo mudanças no projeto original. 25

Baseando-nos no art. 118 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, podemos dizer que as emendas parlamentares podem ser: a) supressivas, que mandam retirar qualquer parte do PL. b) aditivas, que acrescentam dispositivos no PL. c) substitutivas, que pretendem substituir uma emenda anterior ou até o PL inteiro! Quando a emenda substitutiva pretende alterar o projeto inteiro, em seu conjunto, ela recebe o nome de substitutivo. d) modificativas, que alteram dispositivos do PL, sem o modificar substancialmente (pois aí seria o caso de emenda substitutiva); e) aglutinativas, que propõem a fusão de outras emendas ou de emenda com o texto original. f) de redação, que são emendas modificativas que pretendem apenas sanar vício de linguagem, incorreção de técnica legislativa ou lapso manifesto. g) subemendas, que são emendas apresentadas a outra emenda anterior, podendo ser aditiva, supressiva ou substitutiva. A doutrina tradicional entende que apenas os parlamentares ou as Comissões podem apresentar essas emendas! Isso quer dizer que os titulares de iniciativa legislativa extraparlamentar (exs.: presidente da República, STF e PGR) não podem apresentar emendas a PLs nem aos que eles próprios propuseram! No âmbito do processo legislativo especial das leis orçamentárias, a CF/88 traz uma exceção a essa regra, ao possibilitar ao presidente da República a apresentação de emenda aos projetos das leis orçamentárias, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista de Orçamento, da parte cuja alteração é proposta (CF, art. 166, § 5.º). Por fim, vamos falar de uma questão MUITO cobrada em concursos públicos, que diz respeito à possibilidade de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa exclusiva do presidente da República ou do Poder Judiciário. Nesse ponto, o STF já bateu o martelo no sentido de que é possível a apresentação de emendas parlamentares em projetos de lei de iniciativa reservada de outros Poderes (ex.: do presidente da República). Para tanto, o STF exige dois requisitos: 1.º) que a emenda seja pertinente à matéria do PL. Exemplificando, a emenda não pode tratar de contribuição de iluminação pública, se o projeto versa sobre o processo eleitoral! 26

2.º) que a emenda não provoque aumento de despesa, nos termos do art. 63 da CF/88. E é exatamente o art. 63 da CF que constantemente é objeto de cobrança nas provas dos concursos. De acordo com esse artigo da CF, não será admitido aumento de despesa prevista: a) nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3.º e § 4.º; Essa exceção se refere às leis orçamentárias e permite que haja emendas parlamentares que aumentem as despesas na lei orçamentária anual (LOA), desde que compatíveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO), ou na própria LDO, desde que compatíveis com o PPA. b) nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais Federais e do Ministério Público. Respeitando o princípio da separação entre os poderes, os parlamentares não podem aumentar as despesas previstas nos projetos que envolvem a organização do Judiciário ou do MP! A CF proibiu também que os deputados e senadores aumentem a despesa nos projetos de resolução que tratem da organização dos serviços administrativos de suas próprias Casas Legislativas! Aprovação ou Arquivamento do PL Já vimos que um PL pode ser discutido e votado em caráter terminativo ou conclusivo nas Comissões ou ser enviado para discussão e votação no Plenário de cada Casa Legislativa. Vimos também que o PL, durante essa deliberação, pode receber emendas parlamentares. Vejamos agora o que acontece no momento da votação. Ao ser votado (na comissão ou no plenário), o PL pode ser aprovado ou rejeitado. Para a aprovação de um projeto de lei ordinária, basta o voto favorável da maioria simples dos membros da Casa (deliberação plenária) ou da respectiva Comissão, presentes a maioria absoluta dos membros do Plenário ou da Comissão, nos termos do art. 47 da CF/88. Primeiramente, fixemos os conceitos de maioria simples e maioria absoluta. Maioria absoluta é a maioria (primeiro número inteiro após a metade) dos membros de determinado órgão colegiado. Ressalte-se que a maioria absoluta é um número fixo, pois se refere ao número de membros do colegiado, independente da 27

quantidade de membros efetivamente presentes em determinada votação. Exemplificando, a maioria absoluta dos 81 senadores será sempre 41 (81÷2=40,5), não importando se compareceram à votação apenas 50, 60 ou 70 senadores. Na Câmara dos Deputados, esse número será sempre 257 (513 Deputados ÷ 2 = 256,5) Já a maioria simples ou relativa corresponde à maioria dos membros presentes no momento da votação, sendo, portanto um número variável. Exemplificando, se em determinada votação no Plenário do Senado, estão presentes 75 senadores, a maioria relativa corresponde a 38 parlamentares (já que 75÷2=37,5). Pois bem. Afirmei que, para a aprovação de um projeto de lei ordinária, basta o voto favorável da maioria simples dos membros do Plenário ou da Comissão, presentes a maioria absoluta dos seus membros. Portanto, se o referido PL vai ser votado no Plenário do Senado, é indispensável, naquela sessão, a presença de, no mínimo, 41 senadores (maioria absoluta). Para a aprovação desse PL, bastará o voto favorável da maioria relativa, isto é, da maioria dos presentes. Se apenas 41 senadores compareceram em dada sessão, a maioria relativa será alcançada com o voto favorável de 21 congressistas (41÷2=20,5). Já adianto que a principal diferença entre o processo legislativo da lei complementar e o da lei ordinária reside exatamente no quorum de aprovação desses projetos. Isso é porque, enquanto o projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional, o projeto de lei complementar somente é aprovado pelo voto da maioria absoluta. Finalmente, devemos dizer que:  Se o PL for rejeitado (não atingindo a votação da maioria simples no Plenário ou na Comissão), ele será arquivado, somente podendo constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional, por força do art. 67 da CF/88.  Se o PL for aprovado por uma Casa do Congresso, será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, nos termos do art. 65 da CF. Esses dois dispositivos constitucionais, pessoal, DESPENCAM em concurso, daí porque nós devemos guardar em nossos corações as seguintes informações: 28

1.ª) De acordo com o art. 67 da CF/88, um PL rejeitado em qualquer das Casas do Congresso Nacional somente poderá ser objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa (isto é, de 02/02 a 22/12 de um mesmo ano – CF, art. 57), mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso. Ou seja, nada impede que o PL rejeitado num ano, seja reapresentado no ano seguinte! O que o art. 67 determina é que, na mesma sessão legislativa, essa reapresentação depende da proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional. A doutrina chama essa regra de princípio da irrepetibilidade. 2.ª) O PL aprovado por uma Casa do Congresso, será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação (CF, art. 65). 5.ª) A consequência disso é que na, Casa Iniciadora, o projeto de lei ordinária pode passar por um ou por dois turnos de discussão e votação (a depender das regras regimentais da Câmara e do Senado). Já na Casa Revisora, por expressa determinação do art. 65 da CF/88, o PL será revisto obrigatoriamente em um só turno de discussão e votação! A Casa Revisora Antes de apresentar um exemplo final, com o resumo das regras constitucionais de tramitação do PL nas Casas do Congresso, precisamos ver o que acontece na Casa Revisora. Bom, na Casa Revisora, o projeto de lei será novamente analisado pelas Comissões (de Constituição e Justiça e Temáticas), discutido e votado, nos mesmos termos analisados acima. Nessa Casa Revisora, podem acontecer três situações: 1.ª) O PL pode ser rejeitado, quando então será arquivado. Nesse caso, como vimos, o PL somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). 2.ª) O PL pode ser aprovado sem emendas ou, pelo menos, sem nenhuma emenda que altere substancialmente alguma de suas normas. Nessas hipóteses, o PL não precisa voltar à Casa Iniciadora e deve ser encaminhado ao presidente da República para o fim de sanção ou veto presidencial.

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Exemplificando, o PL que receba emendas de redação não teve o conteúdo de suas normas alterado, já que essas emendas apenas melhoram a sua redação ou técnica legislativa. Nesse caso, o PL não precisa voltar à Casa Iniciadora, podendo ser encaminhado ao presidente da República para o fim de sanção ou veto presidencial. 3.ª) O PL pode ser aprovado com emenda que altere substancialmente alguma de suas normas (a exemplo das emendas substitutivas e modificativas). Nesse caso, o PL deve retornar para a Casa Iniciadora, a qual apreciará exclusivamente as emendas da Casa Revisora. É muito importante, amigo dos concursos, que você preste atenção nesse ponto! Alterado substancialmente na Casa Revisora, o PL retorna à Casa Iniciadora para apreciação dessas emendas. E, veja bem, de acordo com a doutrina, a Casa Iniciadora aprecia apenas as emendas da Casa Revisora. A partir desse entendimento, a Casa Iniciadora poderá: a) aprovar tais emendas, quando então o PL será enviado ao presidente da República com as modificações propostas pela Casa Revisora; ou b) rejeitá-las, sem a possibilidade subemendas às emendas da Casa Revisora.

de

apresentação

de

Nesse caso, meu amigo, veja que curioso: o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada pela Casa Iniciadora, já que as emendas da Casa Revisora foram rejeitadas! Observe que isso provoca uma nítida predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora, pois, no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para fim de sanção ou veto. Vejamos o que afirma o prof. Manoel Gonçalves Ferreira Filho sobre essa questão: “Destarte, as Câmaras no processo legislativo brasileiro não estão em pé de igualdade. A vontade da que primeiro apreciou o projeto prevalece, na medida em que se impõe até contra as emendas feitas pela outra, a revisora. Ora, isso, na prática, repercute uma certa inferiorização do Senado, que é necessariamente a Câmara revisora em todos os projetos de iniciativa presidencial, hoje a maioria e os mais importantes”.

Curioso, não é mesmo?! Agora, apesar dessa desigualdade existente no processo legislativo ordinário, devo alertar que, se perguntarem na prova se existe hierarquia entre as Casas do Congresso Nacional, você deve responder que não existe!!! 30

Apenas, as regras de processo legislativo ordinário resultam numa maior valorização da Câmara dos Deputados, que é a Casa Inicadora na maioria dos PLs que tramitam no Congresso! Apenas isso! Muito bem. Trabalhemos agora com um caso prático para fixar bem as regras constitucionais de tramitação de um PL nas Casas do Congresso Nacional. Imagine que um deputado federal apresenta, na Câmara dos Deputados, um projeto de lei ordinária federal que disponha sobre meio ambiente. O PL será apreciado pela Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJC), bem como pela Comissão de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável (CMADS). Se o Regimento Interno da Câmara assim autorizar, a matéria será discutida e votada, em caráter conclusivo ou terminativo, no âmbito da própria Comissão de Meio Ambiente (delegação interna corporis). Uma vez aprovado na Câmara dos Deputados, o projeto seguirá para o Senado Federal. Lá passará pela Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania (para apreciação dos aspectos formais) e pela Comissão Temática respectiva (Comissão de Assuntos Sociais). Caso o PL seja rejeitado, ele será arquivado e só pode constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67). Caso o PL seja aprovado sem emendas que alterem substancialmente as suas normas, o PL será encaminhado normalmente ao presidente da República, para o fim de sanção ou veto. Agora, caso o PL seja aprovado com emendas que alterem o seu conteúdo normativo, essas modificações voltarão para a Câmara dos Deputados, a fim de serem: a) aprovadas, quando o PL será encaminhado ao presidente da República (PR) com tais modificações; ou b) rejeitadas, quando, então, o projeto de lei será encaminhado ao PR com a redação originalmente aprovada na Casa Iniciadora. Analisada a deliberação parlamentar, passemos ao exame da deliberação executiva (sanção ou veto presidencial), para concluir o estudo do processo legislativo ordinário com a fase complementar (promulgação e publicação da lei). Deliberação executiva (sanção ou veto presidenciais) 31

Ainda no âmbito da fase constitutiva do processo legislativo ordinário, temos a deliberação executiva, que ocorre quando o PL é sancionado ou vetado pelo presidente da República (chefe do Poder Executivo federal). Com efeito, depois que o PL é aprovado em definitivo pelas Casas do Congresso Nacional, ele é enviado ao presidente da República (PR), em autógrafos (que é o documento formal que reproduz o texto definitivamente aprovado pelo Legislativo). Recebido o PL, o presidente da República poderá, então, vetálo ou sancioná-lo, nos termos do art. 66 da CF/88. Diante da grande incidência desse dispositivo constitucional nas provas dos concursos, transcrevo aqui o seu conteúdo, negritando as passagens mais importantes. Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. § 1.º – Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto. § 2.º – O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea. § 3.º – Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção. § 4.º – O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores, em escrutínio secreto. § 5.º – Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República. § 6.º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4.º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final. § 7.º – Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3.º e § 5.º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.

Pois bem. A sanção é a concordância do PR com o texto do PL, o que se dá com a mera assinatura do presidente no projeto. A partir do art. 66 da CF/88, podemos concluir que a sanção pode ser: a) expressa, quando o PR manifesta a sua concordância com o PL (assinando-o) no prazo de 15 dias úteis, a contar do seu recebimento. b) tácita, que ocorre quando o PR não se manifesta dentro do referido prazo de 15 dias úteis. 32

Observe que o silêncio do presidente no período que dispõe para se manifestar sobre um PL (quinze dias úteis) importa em sanção tácita (CF, art. 66, § 3.º). Portanto, se o chefe do Executivo deseja vetar o PL, ele o deve fazer de maneira expressa dentro do prazo constitucional.  Leo, existe possibilidade de a lei ser promulgada sem sanção do presidente da República? Existe! Como veremos muito em breve, é possível que o presidente vete o PL e, posteriormente, esse veto venha a ser derrubado pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º). Nessa hipótese, o PL será promulgado sem a concordância do presidente da República. Daí a doutrina dizer que, embora a participação do chefe do Executivo seja imprescindível para a formação das leis no Brasil, a sua concordância não o é, visto que existe possibilidade de lei aprovada sem sanção!  Leo, e no caso de um PL com vício de iniciativa legislativa ser sancionado pelo presidente da República, essa sanção supre o vício de iniciativa do PL? Definitivamente não! Essa é uma questão que também cai muito em concursos e que o STF já pacificou há muito tempo... De acordo com esse entendimento pacífico do STF, a sanção do presidente da República não supre eventual vício de iniciativa de um PL, ainda que o projeto trate de matéria de iniciativa exclusiva do próprio presidente! Exemplificando, imagine que um deputado federal, espertinho, apresente um PL sobre matéria de iniciativa legislativa privativa do PR. Considere ainda que o PL seja aprovado pelo Congresso e que o PR, concordando com o projeto, apesar do seu vício de iniciativa, o sancione. Entende o Supremo que a concordância do presidente, por meio da sanção, não “apaga” o flagrante vício de iniciativa do PL, o qual continua a apresentar um defeito de inconstitucionalidade formal. Com isso, a futura lei poderá ser declarada inválida judicialmente numa ADI ou nos demais instrumentos de controle de constitucionalidade existentes no Direito brasileiro. O veto, por sua vez, é a discordância, total ou parcial, do chefe do Executivo com o PL aprovado pelo Legislativo, por entendêlo inconstitucional ou contrário ao interesse público. A partir das regras do art. 66 da CF/88, vejamos características do veto:

as 33

1.º) Expresso - o veto só pode ser expresso, dependendo da manifestação expressa de vontade do presidente da República, no prazo de 15 dias úteis. Como vimos anteriormente, em caso de silêncio do PR no prazo de 15 dias úteis, ocorre a chamada sanção tácita. 2.º) Total ou Parcial - o veto pode ser total ou parcial, conforme o PR discorde de parte ou de todo o PL. É muito importante ressaltar que o veto parcial somente pode incidir sobre texto integral de artigo, parágrafo, inciso ou alínea, por força do art. 66, § 2.º, da CF/88. Com isso, não se admite que o PR vete apenas algumas palavras, frases ou orações isoladas dentro de um artigo, parágrafo, etc. Se o PR quiser vetar parcialmente o PL, deverá vetar um ou mais artigos, parágrafos, incisos e alíneas em sua integralidade! Nada de vetar palavrinhas dentro dos dispositivos legais!!! 3.º) Supressivo - o veto é supressivo e só pode subtrair do texto do PL um artigo, um parágrafo, um inciso ou uma alínea. É impossível, meu amigo, que por meio do veto se adicione algo ao PL! 4.º) Irretratável - o veto é irretratável, ou seja, uma vez manifestada a discordância do presidente da República e enviada as razões do veto ao presidente do Senado Federal, o chefe do Executivo não pode alterar o seu posicionamento. 5.º) Motivado - o veto é sempre motivado, devendo tal motivação ser comunicada dentro de 48 horas ao presidente do Senado Federal. Isso é porque, por força do art. 66, § 4.º, da CF/88, o veto será apreciado no prazo de 30 dias pelo Congresso Nacional, o qual poderá derrubá-lo ou mantê-lo. E a motivação permite que o Congresso Nacional avalie as razões que levaram o PR ao veto! 6.º) Jurídico ou Político - considerando as suas razões, o veto pode ser jurídico, político ou jurídico-político. O veto é jurídico quando o PR discorda do PL por entendê-lo inconstitucional. Como veremos na aula de controle de constitucionalidade, essa é uma hipótese de controle preventivo de constitucionalidade das leis realizado pelo Poder Executivo.

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O veto é político quando o presidente considera que o PL é contrário ao interesse público, fundamentando sua discordância em critérios políticos de conveniência e oportunidade. Como podemos deduzir, o veto jurídico-político ocorre quando o PR combina os dois critérios para vetar um PL. 7.º) Insuscetível de apreciação pelo Poder Judiciário – O STF já decidiu que tanto o veto político, quanto o jurídico constituem atos de caráter político e, por essa razão, não podem ser invalidados em ação judicial (ADPF 1/RJ-QO). Isso é porque a doutrina brasileira entende que os atos de caráter político não se submetem a controle do Poder Judiciário, em respeito ao princípio da separação dos poderes. Assim, para concursos, o veto presidencial (jurídico ou político) não pode sofrer controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário. 8.º) Superável (ou Relativo) - o veto é superável (ou relativo), pois pode ser derrubado, nos termos do art. 66, § 4.º. Conforme já foi dito, o veto será apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, dentro de 30 dias a contar de seu recebimento, pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, em escrutínio secreto, podendo o Congresso manter o veto ou derrubá-lo. Isso significa, portanto, que o veto do PR não é absoluto e pode ser derrubado pelo Congresso Nacional! Determina o § 6.º do art. 66 que, esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4.º (30 dias), o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até que ocorra a sua votação final. Quanto a esse dispositivo, preste atenção: considerando que o veto deve ser apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional no prazo de 30 dias, esgotado esse prazo, o veto passa a trancar a pauta da próxima sessão conjunta do Congresso Nacional, e não as pautas da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal!  Leo, o Congresso Nacional pode derrubar apenas parte do veto presidencial? Pode! Isso inclusive já caiu em concurso e é bem interessante. Se o PR vetou os artigos 3.º, 4.º e 5.º de um determinado PL, nada impede que o Congresso derrube o veto apenas do art. 3.º e mantenha o veto dos arts. 4.º e 5.º.

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Fase complementar: a promulgação e a publicação A fase complementar do processo legislativo ordinário finaliza o processo de elaboração das leis ordinárias e é formado por dois atos contínuos: a promulgação e a publicação. Vejamos cada um deles. Promulgação No dicionário, encontramos que publicamente conhecido”, “dar a saber”.

promulgar

é

“tornar

Na fase da promulgação, torna-se conhecido o texto da lei que foi sancionado pelo PR ou que foi vetado e teve o veto derrubado pelo Congresso Nacional. A doutrina afirma que a promulgação seria um atestado de que uma nova lei acaba de surgir no ordenamento jurídico (atestado de existência) e, portanto, deve ser obedecida por todos (atestado de executoriedade). Ressalte-se que devemos falar em promulgação da lei e não do “projeto de lei”. Isso é porque o PL já se transformou em “lei” desde a sua sanção ou derrubada do veto. Muito bem. Tratarei agora concurso sobre promulgação.

da

principal

informação

para

É que, regra geral, a promulgação é feita pelo presidente da República, tanto no caso de sanção do PL, quanto no caso de derrubada do veto pelo Congresso. Ocorre que, nos termos do art. 66, § 7.º, da CF/88, se o PR não promulgar a lei no prazo de 48 horas, contados da sanção expressa ou tácita ou da comunicação de rejeição do veto, a competência para a promulgação: a) transfere-se ao presidente do Senado Federal e; b) se este não promulgá-la no mesmo prazo, tal competência transfere-se ao vice-presidente do Senado. Publicação No momento em que o texto da lei é promulgado, ordena-se a sua publicação, que nada mais é do que a divulgação do texto promulgado no Diário Oficial. Inclusive, quem promulga o PL é quem ordena a sua publicação. A publicação é uma comunicação dirigida a todos, com o objetivo de tornar pública a existência da lei e do seu conteúdo. Ela impede que se alegue a ignorância da lei e marca o momento em que a legislação passa a ser exigida. É por isso que toda lei possui, como último artigo, a chamada “cláusula de vigência”, que geralmente determina: “Esta lei entra em

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vigor na data de sua publicação”, a evidenciar que a publicação marca o momento da vigência da lei. Resumindo, enquanto a promulgação atesta a existência e a executoriedade à lei, a publicação confere-lhe a obrigatoriedade e a notoriedade. Processo legislativo sumário ou abreviado Estudado o processo legislativo ordinário, vejamos agora o processo legislativo sumário ou abreviado, também conhecido como procedimento de urgência constitucional. Na verdade, o processo legislativo sumário possui as mesmas regras do processo legislativo ordinário, mas com uma grande diferença: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto. Ele está previsto nos parágrafos 1.º ao 4.º do art. 64 da CF/88. Vejamos as regras sobre o regime de urgência constitucional: § 1.º - O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa. § 2.º Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado, até que se ultime a votação. § 3.º - A apreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior. § 4.º - Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se aplicam aos projetos de código.

Portanto, se a CF/88, como regra geral, não estabeleceu prazos para que as Casas Legislativas deliberem no processo legislativo da lei ordinária, no processo legislativo sumário, esses prazos existem! De acordo com a CF/88, o presidente da República tem a faculdade de solicitar o “regime de urgência” para a apreciação de projetos de lei ordinária ou complementar de sua iniciativa privativa ou concorrente. Essa observação é bem importante: o presidente pode solicitar o regime de urgência tantos nos PLs de sua iniciativa privativa, quanto nos de iniciativa concorrente. Muito bem. Nesse regime, a Câmara dos Deputados (como Casa Iniciadora – art. 64) e o Senado Federal (como Revisora) terão, cada qual, o prazo de 45 dias para apreciação do PL (totalizando 90 dias). Caso haja emendas apresentadas no Senado Federal, a Câmara terá o prazo de 10 dias para apreciá-las. 37

Assim, como regra geral, o processo legislativo sumário não poderá ultrapassar os 100 dias. O art. 64, § 2.º, afirma que, se a Câmara e o Senado não conseguirem cumprir o prazo de 45 dias, manifestando-se sobre a proposição, o PL será incluído na ordem do dia, “sobrestando-se todas as demais deliberações legislativas da respectiva Casa”. A exceção ficou por conta das matérias que possuem prazo constitucional determinado (a exemplo das medidas provisórias), que não ficam sobrestadas e também podem ser deliberadas. Ainda, o art. 64, § 4.º, dispõe que: a) o processo legislativo sumário não pode ser utilizado para projetos de código. Com toda a razão, projetos de código (i.e., que tratam de um tema da maneira mais ampla possível, abordando diversos aspectos de uma mesma matéria – exs.: Estatuto da Criança e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Código Civil) não podem submeter-se aos prazos exíguos do processo legislativo sumário. b) Os prazos do processo legislativo sumário não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional. Vejamos um exemplo prático. Imagine que um PL ingressa na Câmara dos Deputados em 1.º de novembro de determinado ano, a partir da iniciativa do presidente da República, o qual solicita urgência em sua apreciação. A Câmara possui 45 dias para apreciação desse PL (prazo que finda em 16/12), sob pena de sobrestamento de todas as deliberações normativas da Casa, salvo medidas provisórias. Considere que, em 1.º/12, a Câmara aprovou o PL e este chegou no Senado no dia 2.º/12. A partir daí, o Senado possui mais 45 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do mesmo sobrestamento, salvo MPs. Suponha que, no dia 22/12, último dia da sessão legislativa ordinária, o PL ainda não havia sido votado no Senado. O prazo de 45 dias, então, é suspenso e apenas recomeça a fluir no dia 02/02 do ano seguinte, quando ocorre a abertura da próxima sessão legislativa ordinária. Aprovado o PL no Senado Federal com emendas de mérito, o projeto volta à Câmara para nova deliberação das emendas no prazo de 10 dias. Tendo em vista que os prazos de 45 + 45 + 10 dias não correm nos recessos parlamentares, observe que, na prática, o processo legislativo sumário pode perdurar muito mais do que 100 dias!

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 Se o PL não for votado nos prazos determinados, ele é considerado aprovado por “decurso de prazo”? Definitivamente não! A CF/88 aboliu a figura da “aprovação por decurso de prazo” (existente na CF passada), a qual permitia que uma proposição fosse aprovada simplesmente porque findara o prazo estabelecido para a sua deliberação. Atualmente, se o PL em regime de urgência não é aprovado, ficam sobrestadas as demais deliberações até a efetiva votação do PL, não havendo possibilidade de ele ser aprovado sem votação! Por fim, eu quero fazer uma última observação. Além da urgência constitucional, existem outras hipóteses de regimes de urgência, previstos nos regimentos internos da Câmara e do Senado Federal. Assim, não devemos confundir o processo legislativo sumário com as urgências previstas nos arts. 336 a 353 do RISF e arts. 153 a 157 do RICD. Processos legislativos especiais Estudadas as regras constitucionais do processo legislativo sumário, passemos à última parte deste material, que trata dos processos legislativos especiais. Nessa parte, analisaremos o processo legislativo: a) das emendas constitucionais; b) das leis complementares; c) dos decretos legislativos; d) das resoluções; e) das leis delegadas; e f) das medidas provisórias. Mãos à obra! Emendas constitucionais Antes de falarmos das emendas constitucionais, vejamos algumas observações básicas sobre o tema “poder constituinte”, que muito nos ajudarão no entendimento desse assunto. Doutrinariamente, o poder de elaborar as constitucionais é denominado de “poder constituinte”.

normas

Esse poder divide-se em: a) poder constituinte originário, que é o poder de fazer uma Constituição “novinha em folha”; e 39

b) poder constituinte derivado, que é o poder de alterar ou de complementar uma Constituição já existente. As emendas constitucionais estão inseridas no poder constituinte derivado, sendo espécies do chamado Poder Constituinte Derivado Reformador, pois representam reformas, alterações realizadas no texto constitucional. Exemplificando, a EC n.º 19/98 alterou substancialmente os arts. 37 a 41 da CF/88, que tratam da Administração Pública e de seus servidores. Processo legislativo das emendas constitucionais Como nós falamos anteriormente, as Emendas à CF/88 possuem a mesma hierarquia constitucional do texto originário. Assim, elas são hierarquicamente superiores às leis ordinárias, complementares, medidas provisórias, etc. O processo legislativo das emendas constitucionais está previsto no art. 60 da Constituição Federal, sendo esse um dos artigos mais cobrados em concursos (razão pela qual ele deve ser estudado com muito carinho)! Vejamos o art. 60 da CF/88, que traz para as emendas constitucionais um processo legislativo especial, solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinárias, revelando a rigidez da Carta Política de 1988: Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal; II – do Presidente da República; III – de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. § 1.º – A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio. § 2.º – A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. § 3.º – A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. § 4.º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o voto direto, secreto, universal e periódico;

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III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e garantias individuais. § 5.º – A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.

Da leitura desse dispositivo constitucional, podemos tirar as seguintes conclusões quanto ao processo legislativo da PEC (proposta de emenda constitucional): 1) A iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre: a) o presidente da República; b) 1/3, no mínimo, dos 513 deputados ou dos 81 senadores; c) mais da metade das assembléias legislativas das unidades da

Federação (ou seja, 14 assembléias estaduais ou 13 assembléias estaduais + a Câmara Legislativa do DF), manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Percebam que essa iniciativa legislativa é bem mais restrita do que a prevista no art. 61, caput, da CF/88 para as leis ordinárias e complementares.  Leo, é possível uma PEC proposta por iniciativa popular de lei? Apesar de respeitáveis entendimentos da doutrina entendendo que sim (a exemplo de José Afonso da Silva), devemos levar para concurso a posição de que NÃO cabe PEC proposta por iniciativa popular. Isso é porque o art. 60 da CF/88 prevê exaustivamente os legitimados a propor uma PEC e esse dispositivo não incluiu a possibilidade de os cidadãos brasileiros proporem diretamente uma PEC no Congresso Nacional! Conforme esse entendimento majoritário, somente cabe iniciativa popular de lei para a proposição de projetos de lei ordinária ou complementar, nos termos do art. 61, § 2.º, da Carta Federal. 2) A PEC é discutida e votada, em cada Casa do Congresso, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros. Nesse importante.

ponto,

precisamos

fazer

uma

observação

muito

É que, diferentemente do processo legislativo ordinário, na tramitação da PEC não existe “predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora”. 41

Como você deve lembrar, no processo legislativo ordinário, aprovado o PL com emendas de mérito na Casa Revisora, ele volta à Casa Iniciadora para apreciação exclusiva dessas emendas. Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada pela Casa Iniciadora, vez que as emendas da Revisora foram rejeitadas. Em resumo, essa é a predominância da Casa Iniciadora sobre a Casa Revisora no processo legislativo ordinário: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para o fim de sanção ou veto. Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemática é diferente! Se a 2.ª Casa aprovar alterações de mérito ao texto da 1.ª Casa, esta receberá o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a proposição (e não apenas as emendas da 2.ª Casa). Daí a doutrina afirmar que, na tramitação da PEC, não existe Casa Revisora e Iniciadora, uma vez que a 2.ª Casa a votar (quer a Câmara, quer o Senado) não atua como revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como proposta nova, reiniciando o processo legislativo (DEZEN Jr., Gabriel, 2006). Com isso, ao receber emendas de mérito na 2.ª Casa, a PEC volta para ser totalmente reapreciada na 1.ª Casa. Realizadas novamente alterações de mérito nesta Casa, a PEC retorna à 2.ª Casa (e assim segue indefinidamente), até que as duas Casas concordem com o mesmo texto normativo, quando, então, a PEC estará pronta para a promulgação. 3) A PEC será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem. Observe que durante o seu processo legislativo, a PEC não se submete a sanção presidencial, tampouco é promulgada pelo presidente da República. Depois de sua aprovação no Congresso Nacional (em 2 turnos e mediante o voto de 3/5 dos parlamentares), a PEC será promulgada diretamente pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo número de ordem (ex.: Emenda Constitucional n.º 66/10) 4) A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC é: 42

a) rejeitada, quando ela não consegue alcançar a votação favorável de 3/5 dos deputados ou senadores em cada um dos turnos de discussão e votação; b) prejudicada, quando, por exemplo, trata de matéria já julgada anteriormente em outra deliberação. Pois bem. O art. 60, § 5.º, determina que a matéria constante de PEC rejeitada ou declarada prejudicada não pode ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa (02/02 a 22/12 de cada ano). Obviamente, a rejeição da PEC ou a sua declaração de prejudicialidade não impedem a reapresentação da mesma matéria na sessão legislativa seguinte. Leis complementares De acordo com a doutrina, as leis complementares existem para algumas matérias importantes, as quais não devem ser tratadas na Constituição (sob pena de engessamento) tampouco em leis ordinárias (o que facilitaria a sua constante alteração). Para essas matérias, o legislador constituinte (aquele que elabora a Constituição) expressamente exige tratamento por meio de lei complementar, a qual se diferencia da lei ordinária em dois aspectos: o material e o formal. A diferença material consiste no fato de que leis complementares e leis ordinárias possuem campos de incidência distintos (ou seja, tratam de matérias diferentes). Assim, a Constituição Federal estabelece taxativamente as matérias que somente podem ser reguladas por meio de lei complementar (ex.: art. 7.º, I; art. 18, §§ 2.º e 3.º, etc.). As demais matérias que não tenham essa exigência podem ser reguladas em lei ordinária (ex.: art. 5.º, incisos XXIV e XXXII). A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples ou relativa dos parlamentares de cada casa do Congresso Nacional (CF, art. 47), o projeto de lei complementar somente é aprovado pelo voto da maioria absoluta (CF, art. 69). A diferença entre maioria simples e maioria absoluta já foi enfrentada no estudo do processo legislativo ordinário, razão pela qual remeto o caro leitor a esse ponto do material de apoio. Hierarquia entre lei ordinária e lei complementar Apesar de parte da doutrina defender a existência de hierarquia entre essas normas, o entendimento majoritário (inclusive do STF) é 43

no sentido de que não existe hierarquia jurídica entre lei ordinária e lei complementar. Isso é porque ambas são atos normativos primários e estão no mesmo “degrau” da pirâmide do ordenamento jurídico. Para a corrente majoritária, a diferença entre as leis ordinárias e as complementares não passa por uma relação de hierarquia jurídica, mas simplesmente por uma questão de campos materiais de incidência distintos (ou seja, elas tratam de matérias diversas). Conflito entre lei ordinária e lei complementar Como vimos, a doutrina majoritária afirma não existir hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. Com isso, surge a dúvida: lei ordinária pode tratar de matéria reservada à lei complementar e vice-versa? Respondo essas questões da seguinte forma: 1) Considerando que é mais fácil aprovar uma lei ordinária (maioria simples) do que uma lei complementar (maioria absoluta), EM REGRA, a lei ordinária não pode tratar de matéria reservada pela CF/88 à lei complementar. A lei ordinária que invadir o campo de incidência reservado à lei complementar conterá um vício de inconstitucionalidade formal. Ocorre que existem algumas hipóteses em que a lei ordinária poderá revogar a lei complementar. São elas: a) Quando a lei complementar tratou de matéria que a CF não a exige expressamente. Nesse caso, a lei é formalmente complementar, mas materialmente ordinária (i.e., ela trata de assunto de lei ordinária). Aqui, a lei ordinária pode revogar a lei complementar anterior, pois a CF não exigiu lei complementar para tratar do assunto. b) Quando a matéria, no passado, era reservada à lei complementar, mas deixou de ser, em virtude do surgimento de uma nova Constituição ou de emenda constitucional. Exemplificando, imagine que a CF de 1967 exigia lei complementar para tratar de determinado assunto e que, em 1970, ela foi editada. Considere, ainda, que a CF/88 deixou de exigir a lei complementar para tratar do assunto. Da mesma forma que no caso anterior, a referida lei passou a ser formalmente complementar e materialmente ordinária, abrindo caminho para que uma lei ordinária a revogue. 2) No caminho inverso, não há problema que a lei complementar revogue uma lei ordinária anterior.

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Se a lei ordinária seria suficiente para tratar de determinado assunto e o Congresso resolve aprovar uma lei complementar, não existe aí vício de inconstitucionalidade formal (considerando que é mais difícil aprovar a lei complementar). Apenas, essa lei complementar será formalmente complementar e materialmente ordinária, razão pela qual ela pode ser revogada por lei ordinária posterior. Hipóteses em que se exige lei complementar É importante fixar que a Constituição Federal estabelece de maneira taxativa quais matérias estão reservadas às leis complementares. Se a Constituição não exigir expressamente lei complementar, podemos concluir que aquele assunto pode ser regulado por meio de lei ordinária. Importante para concursos! 1) A doutrina majoritária e o STF entendem que não existe hierarquia jurídica entre a lei ordinária e a lei complementar e alegam que a diferença entre elas não passa por uma relação de hierarquia, mas simplesmente por uma questão de campos de incidência distintos, vez que a Constituição estabelece, de maneira taxativa, quais matérias estão reservadas às leis complementares. 2) Apesar de não haver essa hierarquia, regra geral, a lei ordinária (aprovada por maioria simples) não pode tratar de matéria que a Constituição reservou à lei complementar (aprovada por maioria absoluta), sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade formal.

Leis ordinárias As leis ordinárias são os atos normativos mais produzidos pelo Poder Legislativo. Seu processo legislativo (o processo legislativo ordinário) já foi amplamente estudado nos tópicos anteriores em suas três fases: introdutória, constitutiva e complementar. Quanto ao âmbito de incidência, apenas destaco que as leis ordinárias podem versar sobre quaisquer matérias, desde que não reservadas à lei complementar, aos decretos legislativos ou às resoluções (arts. 49, 51 e 52 da CF/88). Leis delegadas A lei delegada é um ato normativo primário (e, portanto, no mesmo nível hierárquico da lei complementar e da lei ordinária) elaborado e editado pelo presidente da República, nos termos do art. 68 da CF. 45

O processo legislativo da lei delegada começa com a solicitação do presidente da República ao Congresso Nacional para que este lhe delegue poderes de editar uma lei sobre determinada matéria. Para autorizar essa delegação, o Legislativo Federal deve aprovar uma resolução do Congresso Nacional. Essa resolução especificará o conteúdo da lei delegada a ser elaborada, bem como os termos de seu exercício (CF, art. 68, § 2.º). Encaminhada a resolução do Congresso ao chefe do Executivo, este elaborará o texto legal, promulgando-o e determinando a sua publicação. Ressalta-se que, se a Resolução do Congresso não exigir manifestação parlamentar posterior, todo o restante do processo legislativo será realizado pelo presidente da República (o que é chamado de delegação típica ou própria). Ocorre que, nos termos do art. 68, § 3.º, da CF/88, a resolução pode determinar que o Congresso Nacional aprecie o projeto de lei delegada antes de ele ser publicado (é a chamada delegação atípica ou imprópria). Nesse caso, a apreciação do Congresso é feita em votação única, vedada qualquer emenda parlamentar. Ou seja, o Congresso aprova ou rejeita o texto elaborado pelo presidente da República (PR), sem possibilidade de propor qualquer emenda ao projeto. Duas últimas observações para concursos: 1.ª) O art. 49, V, da CF possibilita ao Congresso Nacional sustar, mediante decreto legislativo, a lei delegada que ultrapasse os limites da delegação legislativa. Assim, se o PR elabora a lei delegada, extrapolando os limites da delegação concedida, o Congresso Nacional poderá, mediante decreto legislativo, sustar com efeitos ex nunc os efeitos dessa lei. 2.ª) O Congresso Nacional pode disciplinar por meio de lei ordinária a mesma matéria objeto da delegação (assim como pode revogá-la), mesmo durante o prazo concedido ao presidente da República. Isso é porque a delegação ao Executivo não retira do Legislativo seu poder de legislar sobre a matéria delegada! Limites materiais às leis delegadas As leis delegadas assemelham-se às medidas provisórias pelo fato de ambas serem elaboradas pelo presidente da República. Outro ponto em comum é que a Constituição previu limitações materiais à edição desses atos normativos (isto é, proibiu que a lei delegada e a medida provisória regulem determinados assuntos). 46

O art. 68, § 1.º, da CF/88 traz as matérias que não podem ser objeto de lei delegada. São elas: a) os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional (art. 49), da Câmara dos Deputados (art. 51) ou do Senado Federal (art. 52); b) a matéria reservada à lei complementar; c) a legislação sobre: c.1) organização do Poder Judiciário e do Público, a carreira e a garantia de seus membros; c.2) nacionalidade, políticos e eleitorais;

cidadania,

direitos

Ministério individuais,

c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. Observe que essas “limitações materiais” à edição das leis delegadas são apenas semelhantes, mas não coincidentes com as matérias que não podem ser objeto de medida provisória, previstas no art. 62, § 1.º, da CF/88 (as quais estudaremos em breve). Exemplificando, o art. 68, § 1.º, proíbe que lei delegada verse sobre direitos individuais (que são os direitos do art. 5.º da CF/88), nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais, enquanto o art. art. 62, § 1.º, impede que medida provisória disponha sobre nacionalidade, cidadania, direitos políticos e eleitorais, mas não impede que a MP verse sobre direitos individuais! Perceba também que, nos arts. 68, § 1.º, e 62, § 1.º, não consta a matéria "direito tributário”, razão pela qual pode haver lei delegada e MP para instituir ou majorar tributo. Decretos legislativos Os decretos legislativos são atos normativos primários que regulam as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, § 3.º). A CF/88 não regulou o processo de elaboração dos decretos legislativos. Tal tarefa deve ser realizada pelos regimentos internos das Casas do Congresso Nacional. Por ser um ato do Congresso, os decretos legislativos tramitam necessariamente pelas duas Casas Legislativas e devem ser promulgados e publicados pelo presidente do Senado Federal, na qualidade de presidente do Congresso Nacional (CF, art. 57, § 5.º). Observe, amigo concurseiro, que, por tratarem de matérias exclusivas do Congresso Nacional, os decretos legislativos não se submetem à sanção ou veto presidencial. Na clássica lição da doutrina, o decreto legislativo é uma “lei sem sanção”, ou seja, um ato do Congresso Nacional que tem a 47

mesma estatura de uma lei, mas que se completa sem a intervenção do presidente da República, manifestando uma competência exclusiva do Congresso Nacional. Por fim, a doutrina afirma que os decretos legislativos caracterizam-se pela produção de efeitos externos, isto é, tratam de assuntos que produzirão efeitos “para fora” das casas do Congresso Nacional (ex.: CF, art. 49, II – autorizar o presidente da República a declarar a guerra e celebrar a paz). Importante para concursos! 1) Os decretos legislativos regulam as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, § 3.º). 2) Os decretos legislativos não se submetem à sanção ou veto presidencial. 3) Os decretos legislativos caracterizam-se pela produção de efeitos externos.

Decretos legislativos e tratados internacionais Tratado internacional é o acordo formal celebrado entre sujeitos de Direito Internacional Público (exs.: Estados independentes e organizações internacionais – ONU, OIT, OMS, UNESCO, etc.) e destinado a produzir efeitos jurídicos. Um tratado internacional celebrado pelo presidente da República passa por quatro fases até ser incorporado ao ordenamento jurídico brasileiro, a saber: 1.º) O presidente da República celebra o tratado internacional (CF, art. 84, VIII). 2.º) O Congresso Nacional aprova o tratado, por meio de decreto legislativo (CF, art. 49, I). Para essa aprovação, exige-se apenas um turno de discussão e votação em cada Casa Legislativa, considerando-se aprovado o tratado que obtiver o voto da maioria simples dos parlamentares. 3.º) O presidente da República ratifica o tratado internacional, momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no âmbito internacional. A ratificação é o ato do presidente da República que confirma (ratifica) que o Brasil aderiu ao tratado internacional. 4.º) O presidente da República, então, expede um decreto presidencial, promulgando o tratado internacional e fazendo

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publicar o seu texto no Diário oficial, momento a partir do qual o tratado passa a vigorar no ordenamento jurídico interno. Quanto ao processo de incorporação dos tratados internacionais ao ordenamento jurídico brasileiro, algumas observações para os concursos: 1.ª) Apesar de a redação do art. 49, I, da CF nos levar a crer que apenas os tratados internacionais “que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional” devam ser apreciados pelo Congresso Nacional, a doutrina entende que a deliberação do Poder Legislativo é necessária para a incorporação ao Direito brasileiro da grande maioria dos tratados internacionais, decorrendo sua incorporação, na verdade, de um ato complexo, derivado da manifestação de vontade dos Poderes Executivo e Legislativo. Para a doutrina brasileira, apenas os tratados internacionais considerados como acordos executivos prescindem da aprovação do Congresso Nacional, a exemplo daqueles que simplesmente interpretam cláusulas de um tratado anterior ou que decorram lógica e necessariamente de algum tratado vigente, funcionando como seu complemento. 2.ª) Conforme jurisprudência pacificada do STF, o tratado internacional é incorporado no Direito brasileiro com força de lei ordinária (daí não poder versar sobre matéria reservada à lei complementar), podendo, inclusive, ser revogado por legislação ordinária posterior que verse sobre o mesmo tema. 3.ª) Uma vez incorporado ao ordenamento jurídico interno, o tratado internacional pode ser objeto de controle de constitucionalidade, seja no modelo difuso-incidental (ex.: por meio de um recurso extraordinário), seja no concentrado-principal (ex.: ADI genérica). De acordo com o STF, constatada a incompatibilidade do tratado internacional com a Constituição, declara-se a inconstitucionalidade dos atos normativos (decreto legislativo do Congresso e decreto do presidente da República) que incorporaram o tratado ao Direito interno brasileiro (ADI 1.480/DF-MC). 4.ª) A EC n.º 45/04 (“Reforma do Judiciário”) introduziu um § 3.º no art. 5.º da CF, dispondo que os tratados e convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros, serão equivalentes às emendas constitucionais.

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Com isso, os tratados internacionais sobre direitos humanos que passarem por esse procedimento serão equivalentes às emendas constitucionais (isto é, terão status constitucional). Já os demais tratados internacionais de direitos humanos (TIDHs), não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, possuem status normativo supralegal, mas infraconstitucional (isto é, acima das leis, porém abaixo da Constituição), de acordo com o atual entendimento do STF (HC 87.585/TO). A partir desse entendimento do Supremo, criou-se mais um degrau na pirâmide do ordenamento jurídico e os TIDHs não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF situam-se em posição intermediária entre a CF/88 e os atos normativos primários, daí se afirmar que eles possuem status jurídico supralegal, porém infraconstitucional. Como consequência, a legislação infraconstitucional (ordinária ou complementar) com eles conflitante torna-se inaplicável, seja ela anterior ou posterior ao ato de ratificação do tratado. Importante para concursos! 1) Os tratados internacionais de direitos humanos (TIDHs) que forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF (2 turnos de discussão e votação e 3/5 de aprovação) serão equivalentes às emendas constitucionais. 2) Os demais TIDHs, não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, possuem status jurídico supralegal, porém infraconstitucional, conforme entendimento atual do STF (HC 87.585/TO). 3)

Os

tratados

internacionais

comuns

(ex.:

comerciais

e

de

cooperação

governamental) possuem força de lei ordinária e não podem versar sobre matérias reservadas às leis complementares. 4) Os tratados internacionais são internalizados no Direito brasileiro por meio de um ato complexo dos Poderes Legislativo (por decreto legislativo) e do Executivo (por decreto presidencial).

Resoluções As resoluções são os atos normativos primários destinados a regular a matéria de competência do Congresso Nacional ou de qualquer de suas Casas (CF, arts. 51 e 52). Assim, é por meio de resolução que o Senado Federal aprova, após arguição pública, as nomeações das autoridades elencadas na Constituição (CF, art. 52, III e IV) e a Câmara dos Deputados dispõe sobre sua organização, funcionamento e polícia (CF, art. 51, IV). À semelhança dos decretos legislativos, a Constituição não definiu o processo de elaboração das resoluções, razão pela qual cabe 50

a cada Casa Legislativa e ao Congresso Nacional estabelecê-lo por intermédio dos seus regimentos internos. Por fim, o ponto mais importante. A doutrina assinala duas distinções entre o decreto legislativo e a resolução: 1.ª) Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo próprio Congresso Nacional. 2.ª) Os decretos legislativos produzem efeitos externos. Já as resoluções costumam limitar-se a matérias de caráter interno do Poder Legislativo. Esta última distinção apresenta falhas, pois existem resoluções com nítidos efeitos externos previstas na CF, a exemplo da resolução do Congresso Nacional que possibilita a delegação legislativa (art. 68, § 2.º) e das resoluções do Senado Federal em matéria financeira (art. 52, V a IX) e tributária (CF, art.155, § 2.º, IV e V). Importante para concursos! 1) Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo próprio Congresso Nacional. 2) Os decretos legislativos produzem efeitos externos, enquanto as resoluções produzem, em regra, efeitos internos (exceções: CF, art. 68, § 2.º; art. 52, V a IX; e art.155, § 2.º, IV e V).

Medidas provisórias A Medida Provisória (MP) foi introduzida no Direito brasileiro pela Constituição de 1988, em substituição ao antigo decreto-lei previsto nas Constituições anteriores. A MP é ato privativo do presidente da República, com força de lei ordinária, utilizada em casos de relevância e urgência e sujeita a posterior aprovação do Poder Legislativo. A Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001 (!), alterou o art. 62 da CF/88, o qual estabelece as regras para a conversão das MPs em lei. Essas alterações buscaram limitar os abusos até então cometidos (notadamente, a “enxurrada” de medidas provisórias desprovidas de relevância e urgência e a prática inescrupulosa de

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reeditá-las infinitamente, perpetuando o que era para ser apenas “provisório”)4. Vejamos como ficou a nova redação do art. 62 após a EC n.º 32/01: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. § 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º; II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; III – reservada a lei complementar; IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. § 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada. § 3.º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12, perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7.º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes. § 4.º O prazo a que se refere o § 3.º contar-se-á da publicação da medida provisória, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional. § 5.º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.

Apesar de pesadas críticas da doutrina, essa prática de reeditar indefinidamente as medidas provisórias recebeu o aval da jurisprudência do STF, como podemos perceber do enunciado n. 651 de sua Súmula: “A medida provisória não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a Emenda Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição”. 4

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§ 6.º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. § 7.º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional. § 8.º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados. § 9.º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada, pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional. § 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo. § 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3.º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. § 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

Além do art. 62 da CF/88, recomendo a leitura da Resolução do Congresso Nacional n.º 1, de 2002, que dispõe sobre o trâmite legislativo das MPs. Processo legislativo da medida provisória O processo legislativo da MP começa com a sua edição pelo presidente da República em casos de relevância e urgência. Nesse momento, não há participação do Legislativo, pois a MP é elaborada exclusivamente pelo Executivo, que a edita e a publica no diário oficial, momento a partir do qual ela já começa a valer com força de lei. Uma vez editada, a MP deve ser encaminhada de imediato ao Congresso Nacional. Lá chegando, será designada (para cada MP) uma comissão mista de deputados e senadores, que examinará os seus aspectos: a) formais (requisitos de relevância e urgência e adequação financeira e orçamentária); e

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b) materiais (se o seu conteúdo compatibiliza-se com a CF/88 e se há interesse público em sua aprovação). Essa comissão é formada por um número paritário de deputados e senadores, nos termos do art. 2.º, §§ 2.º e 3.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN. Nessa fase, a MP receberá um parecer da comissão mista no sentido de sua conversão em lei (inclusive com a possibilidade de apresentação de emendas ao texto original) ou de sua rejeição, conforme veremos em breve. Ressalte-se que, no caso de MP que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual (CF, arts. 62, § 1.º, I, d, e 167, § 3.º), o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista de Orçamento prevista no art. 166, § 1.º, da CF/88 (art. 2.º, § 6.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN). Da Comissão Mista, a MP passa a ser apreciada pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, separadamente, iniciandose a votação pela Câmara dos Deputados (CF, art. 62, § 8.º). Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, o Congresso Nacional deliberava sobre a MP em sessão conjunta. Atualmente, essa deliberação é feita separadamente pelo Plenário de cada Casa do Congresso, começando pelo Plenário da Câmara dos Deputados. - Diferentemente do processo de elaboração das leis ordinárias, no processo legislativo da MP, não há possibilidade de deliberação terminativa no âmbito das comissões (delegação interna corporis – art. 58, § 2.º, I, da CF).

A deliberação sobre o mérito das MPs, em cada Casa Legislativa, depende de juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos constitucionais de relevância e urgência (CF, art. 62, § 5.º). Isso significa que a votação em cada Casa Legislativa terá necessariamente dois momentos: a) no primeiro deles, o Plenário decide se a MP atende aos requisitos formais de relevância e urgência (além de sua adequação financeira e orçamentária); b) no segundo, o Plenário vota sobre o mérito da MP, isto é, se há interesse público em sua conversão em lei e se o seu conteúdo harmoniza-se com a CF/88. Havendo a votação desfavorável à MP em qualquer desses momentos na Câmara ou no Senado, ela é considerada rejeitada. 54

Prazo para apreciação da MP O prazo para apreciação da MP pelo Congresso Nacional é de 60 dias, prorrogável automaticamente por mais 60 dias, se o prazo inicial não tiver sido suficiente para a conclusão do processo legislativo nas duas Casas do Congresso, totalizando 120 dias (CF, art. 62, § 7.º). Esse prazo será contado da publicação da MP, suspendendose durante os períodos de recesso parlamentar (CF, art. 62, § 4.º). Ou seja, o prazo de 120 dias não corre nos períodos de 23 de dezembro a 1.º de fevereiro e de 18 a 31 de julho, quando o Congresso está de recesso (CF, art. 57). Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, a situação era bem diferente! Se uma MP fosse editada no período de recesso parlamentar, exigia-se a convocação extraordinária do Congresso Nacional para a deliberação da MP no prazo de cinco dias. - Pelo modelo atual, não há mais a obrigatoriedade de convocação extraordinária do Congresso, uma vez que os prazos da MP ficam suspensos durante os períodos de recesso.

Ocorre que, havendo a convocação extraordinária do Congresso por um motivo qualquer (CF, art. 57, § 6.º), o prazo da MP passa a correr, voltando a ficar suspenso quando a convocação extraordinária acabar e for restabelecido o recesso parlamentar. Essa é a interpretação que extraímos do art. 57, § 8.º, da CF, o qual determina que, “havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”. Ora, se, nesses casos, o Congresso vai deliberar sobre a MP, o mais lógico é que o prazo de 120 dias (60 + 60) corra normalmente. Trabalhemos com um caso prático.  Considerando que uma MP foi editada em 02 de janeiro de determinado ano e que, de 10 a 20 de janeiro, houve convocação extraordinária, quando termina o prazo do Congresso para deliberar sobre a MP? Primeiramente, observemos que a MP foi editada em pleno recesso parlamentar (02/01), razão pela qual, de início, o referido prazo não começara a correr. Porém, tivemos uma convocação extraordinária com 10 dias de duração. Como a MP foi obrigatoriamente incluída na pauta da 55

convocação extraordinária, a fim de que o Congresso deliberasse sobre ela (CF, art. 57, §§ 7.º e 8.º), o prazo correu nesse período. Sobraram, então, 110 dias. A partir do fim do recesso parlamentar, em 02/02, devemos contar 110 dias para que o Congresso delibere sobre a MP, razão pela qual o referido prazo finda, salvo exceções como anos bissextos, em 23/05 do mesmo ano. Desse exemplo, podemos concluir que uma MP pode vigorar por mais de 120 dias, vez que a esse período devemos somar os dias de recesso parlamentar, em que a MP produz plenos efeitos, mas o prazo de 120 dias não corre. Em nosso exemplo, a MP começou a vigorar em 02/01 e somente perderia os seus efeitos em 23/05 (142 dias depois), com o término do prazo para a sua deliberação pelo Congresso Nacional. Duas últimas observações para concursos: 1.ª) Não havendo a deliberação do Congresso sobre a MP nos primeiros 60 dias, a prorrogação por mais 60 dias é automática e independe de qualquer ato do presidente da República. Haverá apenas um ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional, comunicando essa prorrogação automática (art. 10, § 1.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN). 2.ª) Como veremos em breve, se o prazo de deliberação do Congresso (120 dias) esgotar-se sem a conclusão do processo legislativo, a medida provisória perderá a sua eficácia desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, ex tunc), sendo esse fato considerado como uma rejeição tácita da MP. Estudaremos em breve as consequências dessa situação. Trancamento de pauta (regime de urgência) Dispõe o art. 62, § 6.º, da CF/88 que, se a MP não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. Isso significa que, a partir do quadragésimo sexto dia após a sua publicação, a MP passa a tramitar em regime de urgência, não importando a Casa legislativa em que se encontre. 56

Assim, se a MP ainda estiver tramitando na Câmara dos Deputados após 45 dias de sua publicação, no dia seguinte, a MP passa a trancar a pauta desta Casa até que ela seja votada. Concluída sua votação, a MP segue para o Senado Federal já trancando a pauta desta Casa, uma vez que não é contado novo prazo de 45 dias no Senado Federal. Ressalte-se que, de acordo com o atual entendimento do STF, o sobrestamento das deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional pelas MPs – previsto no § 6.º do art. 62 – somente se aplica aos projetos de lei ordinária. Afirmou o STF que, apesar de a Constituição determinar o sobrestamento de “todas as demais deliberações legislativas”, a MP somente pode versar sobre matérias afetas a leis ordinárias, razão pela qual ela apenas provoca o trancamento de pauta dos projetos de lei ordinária. Nesse sentido, a MP não provoca o trancamento de pauta da Câmara ou do Senado em relação aos projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução, de propostas de emenda constitucional, etc. (STF, MS 27.931/DF). Atenção! - O prazo de 45 dias começa a ser contado da publicação da MP. - Apesar de a CF/88 não ter mencionado, entendemos que esse prazo também se suspende em períodos de recesso parlamentar. - Quando vence o prazo de 45 dias, a MP passa a trancar a pauta da Casa onde estiver. Se o prazo venceu na Câmara, a MP já chega no Senado trancando a pauta! Isso é porque não se conta um novo prazo de 45 dias no Senado. - De acordo com o STF, o trancamento de pauta pela MP atinge apenas projetos de lei ordinária, e não “todas as demais deliberações legislativas da Casa”.

Por fim, não devemos confundir o prazo de 120 dias de deliberação da MP com o prazo de 45 dias para que ela tramite em regime de urgência. Passados 45 dias sem o desfecho do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso, ela passa a trancar a pauta da Casa Legislativa onde estiver tramitando. Mantendo-se o Congresso inerte, a MP continuará a trancar a pauta legislativa até ser definitivamente aprovada, rejeitada ou até findar o prazo de 120 dias.

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Observe-se que o trancamento de pauta não influencia na contagem do prazo de 120 dias, o qual continua a transcorrer normalmente. Assim, o trancamento pode durar longos 75 dias (120 - 45), inviabilizando, nesse período, a votação de projetos de lei ordinária na Casa em que estiver tramitando, enquanto não for concluída a votação da MP. Conversão em lei (com ou sem alterações) ou rejeição da MP No âmbito do Congresso Nacional, a medida provisória pode: a) ser rejeitada expressamente pela Câmara ou pelo Senado; b) não ser apreciada no prazo de 120 dias, o que provoca a chamada rejeição tácita; c) ser aprovada totalmente e convertida em lei sem emendas de mérito, o que se denomina de conversão integral; d) ser aprovada parcialmente e convertida em lei com emendas de mérito, que vem a ser a conversão parcial. Vejamos cada uma dessas situações. Rejeição expressa ou tácita da MP Ocorre a rejeição expressa da MP quando a Câmara ou o Senado votam contrariamente a ela, seja porque a MP não atende aos seus requisitos formais (ex.: relevância e urgência), seja porque não foi considerada meritória. A rejeição tácita ocorre quando o prazo de 120 dias (60 + 60) esgota-se sem a conclusão do processo legislativo da MP. Considerando que a CF/88 aboliu a chamada aprovação de leis por decurso de prazo, se o Congresso Nacional não aprecia a MP no prazo de 120 dias, ela perde a sua eficácia, entendendo-se que ela foi rejeitada tacitamente. Importante para concursos! - A inércia do Poder Legislativo em analisar a MP no prazo constitucional não resulta em sua aprovação por decurso de prazo, mas sim em sua rejeição por esse mesmo motivo, entendo-se que houve uma rejeição tácita.

Rejeitada expressa ou tacitamente, a CF/88 estabelece que a MP perde a sua eficácia desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, ex tunc), devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP produziu eficácia (CF, art. 62, § 3.º). 58

Assim, a MP rejeitada perde os seus efeitos retroativamente (como se não tivesse regulado o período em que esteve em vigor), devendo o Congresso expedir um decreto legislativo, a fim de definir quais regras valerão para as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP efetivamente vigorou. Nos termos do § 11 do art. 62, o Congresso Nacional tem até 60 dias, a partir da rejeição expressa ou tácita, para editar o decreto legislativo. Passado esse prazo, o Congresso Nacional não pode mais expedir o referido decreto e as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas. Importante para concursos! - Nos casos de rejeição expressa ou de perda de eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita), a MP perde os seus efeitos retroativamente. - O Congresso tem 60 dias (contados da rejeição expressa ou tácita) para expedir um decreto legislativo e regular as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP vigorou. - Expirado o prazo de 60 dias, o Congresso perde a competência de expedir esse decreto legislativo e as relações jurídicas consolidadas durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas.

Vejamos se a questão fica mais clara com um caso prático. Imagine uma MP publicada em 01/04 e que perde a eficácia em 12/08, por não ter sido convertida em lei (prazo de 120 dias + 14 dias referentes ao mês de julho, quando o prazo da MP estava suspenso pelo recesso parlamentar). Nos termos do art. 62, § 3.º, a perda da eficácia retroagirá até o momento da edição da MP (em 01/04), operando efeitos ex tunc. A partir de 12/08, o Congresso Nacional terá 60 dias para editar um decreto legislativo, a fim de regular as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e 12/08, quando a MP vigorou. Caso o Congresso não edite o decreto legislativo até 11/10 (60 dias após a rejeição tácita, ocorrida em 12/08), as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e 12/08 conservar-se-ão regidas pelas regras contidas na MP. Conversão integral da MP Caso a MP seja aprovada pelo Congresso Nacional sem emendas de mérito em relação ao seu texto original, o art. 12 da 59

Resolução n.º 1, de 2002-CN determina que ela será promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional e seguirá para publicação, como lei, no Diário Oficial da União. Ora, se a MP foi aprovada pelo Congresso sem emendas de mérito, não haveria mesmo necessidade de ela retornar ao presidente da República (para sanção ou veto), pois este presumidamente concorda com o texto da MP por ele mesmo proposto! A referida Resolução determina, para esses casos, a promulgação da MP pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional (que é o Presidente do Senado Federal, nos termos do art. 57, § 5.º, da CF/88). Apenas destaco que emendas formais, que não alteram o conteúdo das normas da MP (ex.: emendas de redação, que simplesmente melhoram a redação ou a técnica legislativa), não impedem a sua conversão integral e a consequente promulgação pela Mesa do Congresso Nacional.

Conversão parcial da MP Caso sejam aprovadas emendas de mérito ao texto original da MP, esta se transforma em projeto de lei de conversão, o que significa que houve conversão parcial da MP. Com efeito, a aprovação do projeto de lei de conversão significa que o Congresso Nacional concordou apenas em parte com a MP e introduziu alterações de mérito em seu texto original. Esse projeto de lei de conversão, votado e aprovado nas duas Casas Legislativas, segue para a sanção ou veto presidencial, uma vez que o seu texto difere do texto original da MP, o que justifica a deliberação do presidente da República sobre o Projeto! Ressalte-se que, a partir da transformação da MP em projeto de lei de conversão, este segue o mesmo caminho do processo legislativo ordinário, incluindo a fase de sanção ou veto, promulgação e publicação pelo chefe do Executivo (CF, art. 66).

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Importante para concursos! - Na conversão integral da MP, não há necessidade de sanção ou veto do presidente da República, pois o texto aprovado pelo Congresso não apresenta modificações de mérito em relação àquele proposto na MP original. Nesse caso, a promulgação da MP será feita pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional. - Já na conversão parcial, a MP recebe emendas de mérito e transforma-se em “projeto de lei de conversão”. Nesse caso, teremos sanção/veto, promulgação e publicação, nos mesmos moldes do processo legislativo ordinário (CF, art. 66).

Por fim, a parte da medida provisória que recebeu emendas de mérito (e não foi convertida em lei) é considerada rejeitada, e perde a sua eficácia desde a edição (isto é, com efeitos retroativos, ex tunc), devendo o Congresso Nacional regular, por decreto legislativo e no prazo de 60 dias, o período em que ela produziu efeitos, nos mesmos termos do art. 62, §§ 3.º e 11, da CF/88. Art. 62, § 12 Dispõe o art. 62, § 12, que: Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.

Esse dispositivo trata da hipótese de conversão parcial da MP, quando ela recebe emendas de mérito e se transforma em “projeto de lei de conversão”. Como vimos, o projeto de lei de conversão submete-se a sanção ou veto (uma vez que o seu texto normativo difere do texto original da MP), promulgação e publicação, nos mesmos moldes do processo legislativo ordinário. O que o art. 62, § 12, pretende é prolongar o prazo de 120 dias para os casos de conversão parcial da MP da seguinte forma: tendo o projeto de lei de conversão sido aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias, as fases subsequentes de sanção ou veto (cujo prazo é de 15 dias úteis - CF, art. 66, § 1.º) e de derrubada do veto (em 30 dias – CF, art. 66, § 4.º) não interferem no pleno vigor da MP original, a qual, nesses casos, continuará a produzir efeitos normalmente, apesar de já ultrapassado o prazo de 120 dias. Resumindo: a) no caso de conversão parcial da MP, basta que o projeto de lei de conversão seja aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias; 61

b) as fases subsequentes (de sanção ou veto e de derrubada do veto) podem ocorrer depois de expirado o prazo de 120 dias, sem que isso resulte na perda de eficácia da MP original. Possibilidade de reedição Antes da EC n.º 32/01, não havia limites para a reedição das medidas provisórias. Em passado recente, isso permitiu uma prática execrável de reedições infinitas de medidas provisórias que não eram apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo constitucionalmente determinado. A referida Emenda Constitucional estabeleceu a impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou que tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita) (CF, art. 62, § 10). Dessa forma, proíbe-se a reedição de MPs cujo texto reproduza os aspectos essenciais das que foram rejeitadas expressa ou tacitamente na mesma sessão legislativa (02/02 a 17/07 e 01/08 a 22/12 – CF, art. 57). Em consequência, admite-se a reedição dessas MPs, em sessões legislativas futuras. Atenção! - Não devemos confundir prorrogação com reedição de MP. - A prorrogação por mais 60 dias ocorre automaticamente quando o prazo inicial de 60 dias não for suficiente para a conclusão do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso Nacional (CF, art. 62, § 7.º). - Já a reedição de uma MP rejeitada expressa ou tacitamente (i.e., quando expirar o prazo de 60 + 60 dias) não pode ocorrer na mesma sessão legislativa, o que não impede a mesma reedição em sessões legislativas futuras.

Revogação O STF entende que o presidente da República pode editar uma MP para revogar outra que ainda está sendo objeto de apreciação pelo Congresso Nacional (ADI 1659/DF-MC). Nessa hipótese, suspende-se a eficácia e a apreciação da MP revogada (MP 1) até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a MP revogadora (MP 2). Se a MP 2 for convertida em lei (com ou sem emendas), tornase definitiva a revogação da MP 1. Se a MP 2 for rejeitada, a MP 1 retomará os seus efeitos e a sua tramitação pelo período que ainda lhe restava para vigorar. 62

 Leo, é possível a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP que foi revogada? Não! O STF decidiu que a revogação pelo presidente da República de uma MP equivale à sua “auto-rejeição” (ADI 3.964/DFMC). Com isso, a proibição de reeditar, na mesma sessão legislativa, a MP que tenha sido rejeitada expressa ou tacitamente (CF, art. 62, § 10) inclui também a reedição da MP revogada (i.e., “autorejeitada” pelo presidente da República). Portanto, podemos concluir que o art. 62, § 10, proíbe a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP rejeitada expressa ou tacitamente ou, ainda, revogada (auto-rejeitada). Retirada O STF decidiu que o presidente da República não pode retirar a MP do Congresso Nacional, depois que ela já foi remetida para o Legislativo, a fim de ser apreciada e convertida ou não em lei (ADI 221/DF-MC). Entendeu a Suprema Corte brasileira que, com a sua publicação no Diário Oficial da União, a MP sai do poder de disposição do presidente da República e ganha autonomia jurídica, razão pela qual não pode ser retirada do Congresso por simples vontade presidencial. O que o chefe do Executivo pode fazer, como vimos, é utilizarse de uma MP para revogar outra ainda em tramitação. Resumindo: Prorrogação

A MP será prorrogada automaticamente quando o prazo inicial de 60 dias não for suficiente para a conclusão do seu processo legislativo no Congresso Nacional (CF, art.62, § 7.º).

Revogação

Uma MP pode revogar outra que ainda esteja sendo apreciada pelo Congresso Nacional.

Reedição

É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP rejeitada expressa ou tacitamente ou, ainda, revogada (considerada, aqui, como uma “auto-rejeição”).

Retirada

O presidente da República não pode retirar a MP já em tramitação no Congresso Nacional.

Controle dos requisitos de relevância e urgência da MP Segundo a jurisprudência do STF, os requisitos de relevância e urgência para edição de medida provisória (CF, art. 62) são 63

primordialmente reservados à apreciação discricionária (de oportunidade e de valor) do presidente da República e, posteriormente, do Congresso Nacional quando delibera sobre a MP, não cabendo ao Poder Judiciário o seu exame. Ocorre que, em casos de abuso do poder de legislar ou quando evidenciada objetivamente a ausência de um desses requisitos (relevância ou urgência), o Supremo tem excepcionalmente admitido que o Judiciário declare a inconstitucionalidade da MP por ausência de tais pressupostos. Medida provisória versus legislação anterior A mera publicação da MP não tem o poder de revogar a legislação anterior que trate do mesmo tema. Isso é porque a MP é “provisória” e, caso ela revogasse as leis anteriores, a sua rejeição pelo Congresso resultaria em lacunas no ordenamento jurídico. Assim, para evitar esses “vazios legislativos”, entende-se que a legislação anterior incompatível com a medida provisória tem a sua eficácia suspensa (ou “temporariamente paralisada”) pela publicação da MP. A partir daí, duas situações podem ocorrer: 1.ª) se a MP for rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou perder a sua eficácia por decurso de prazo, a lei que estava suspensa volta a produzir seus efeitos; 2.ª) se a MP for aprovada e convertida em lei, opera-se, nesse momento, a revogação da legislação anterior incompatível com a nova lei publicada. Medidas provisórias e controle de constitucionalidade Apesar do caráter “provisório”, a MP é um ato normativo em pleno vigor desde a sua publicação, razão pela qual se submete ao controle de constitucionalidade, tanto pelo modelo difuso (realizado por qualquer juiz ou tribunal brasileiro nas mais diversas ações judiciais), quanto pelo modelo concentrado (promovido pelo STF e pelos tribunais de justiça dos estados e do DF nas ADIs, ADCs e ADPFs). Como vimos, o controle será possível tanto em relação aos limites formais e requisitos constitucionais de relevância e urgência, quanto em relação ao mérito da MP.

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Limites materiais à edição de medidas provisórias A EC n.º 32/01 estabeleceu limites materiais à edição de medidas provisórias (ressalte-se, semelhantes, mas não coincidentes com os previstos para as leis delegadas) no art. 62, § 1.º, da CF, o qual dispõe: § 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: I – relativa a: a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral; b) direito penal, processual penal e processual civil; c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º; II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro; III – reservada a lei complementar; IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República. § 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada.

Importante ter em mente que é inadmissível medida provisória relativa a direito penal, processual penal e processual civil, direito eleitoral e matérias reservadas a lei complementar. Por outro lado, admite-se que medida provisória verse sobre direitos individuais (salvo sobre nacionalidade, cidadania e direitos políticos), direito civil e direito tributário. Em relação ao direito tributário, a própria EC n.º 32/01, seguindo a jurisprudência do STF (ADI 1667/DF-MC), admitiu a edição de MPs para instituição ou majoração de impostos, desde que respeitado o princípio da anterioridade, nos termos do art. 62, § 2.º. Finalmente, outros dois dispositivos da CF/88 trazem limites materiais à edição de medidas provisórias. São eles: 1º) O art. 25, § 2.º, proíbe a edição de medida provisória estadual na regulamentação dos serviços locais de gás canalizado.

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2.º) O art. 246 veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1.º de janeiro de 1995 até a promulgação da EC n.º 32/01, inclusive. Atenção! Muito cuidado com o art. 246 da CF/88! Ele não proíbe que a MP regulamente artigos da CF/88 que tenham sido alterados por emendas constitucionais antes de 01/01/1995 ou pela EC n.º 33 em diante. Ele apenas impede que medidas provisórias regulamentem artigos da Constituição que foram modificados pelas Emendas Constitucionais 5/1995 (a 1.ª publicada em 1995) até a 32/2001.

 Veja como isso já caiu em concurso: (ESAF.Analista Contábil.SEFAZ.CE.2006) Não é possível a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda constitucional. Resposta: Falso. O que o art. 246 proíbe é a adoção de MP na regulamentação de artigo da Constituição que tenha sido alterado pelas emendas constitucionais 05/95 a 32/01.

Medidas provisórias anteriores à EC n.º 32/01 O art. 2.º da EC n.º 32/01 determina que: Art. 2.º As medidas provisórias editadas em data anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional.

Por força desse dispositivo constitucional, as medidas provisórias editadas anteriormente à publicação da EC n.º 32/01 adquiriram vigência por prazo indeterminado (independentemente de qualquer ato do presidente da República ou do Congresso)! Essas MPs anteriores à EC n.º 32/01, portanto, continuarão em vigor por prazo indeterminado, até que MP posterior as revogue ou até sua deliberação definitiva pelo Congresso Nacional. Ressalte-se que, caso o Congresso venha a deliberar sobre elas, deverá utilizar o processo legislativo previsto para a MP antes da EC n.º 32/01, o qual incluía a votação da MP em sessão conjunta do Congresso Nacional, e não separadamente pelo Plenário de cada Casa Legislativa. Medidas provisórias nos estados-membros e municípios

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Conforme dito no início deste material, o STF considera as regras básicas de processo legislativo previstas na CF/88 como modelos obrigatórios às constituições estaduais e leis orgânicas municipais. Em relação às medidas provisórias, entendeu o Supremo que os estados-membros podem adotar a MP, desde que prevista na constituição estadual e respeite o modelo básico previsto na Carta Magna (ADI 812/TO-MC). Isso é porque o art. 25, § 2.º, da CF/88 (alterado pela EC n.º 5/95), ao proibir a edição de medida provisória estadual na regulamentação dos serviços locais de gás canalizado, implicitamente permitiu a adoção desse ato normativo pelos estados-membros. Tal entendimento pode ser estendido aos municípios, desde que haja previsão em sua lei orgânica e na constituição do estado respectivo. Com isso, entende-se que estados, o DF e municípios podem adotar a medida provisória, desde que haja previsão na respectiva constituição estadual ou lei orgânica municipal ou do DF, sendo obrigatória a observância do modelo básico previsto no art. 62 da CF/88. Leis orçamentárias As leis orçamentárias são as previstas no art. 165 da CF/88, a saber: o plano plurianual (PPA), a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e a lei orçamentária anual (LOA). Essas normas possuem as seguintes características: a) São aprovadas na forma de leis ordinárias. b) São leis temporárias (o PPA tem a duração de 4 anos, enquanto a LDO e a LOA, um ano). c) De acordo com os arts. 84, XXIII, e 165 da CF/88, essas leis são de iniciativa privativa do presidente da República. Vejamos a definição constitucional de cada uma delas. Art. 165 [...] § 1.º – A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. § 2.º – A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a

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elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. § 5.º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

Além do PPA, da LDO e da LOA, temos, incluído no conceito de leis orçamentárias, os projetos de lei que instituem os créditos adicionais, os quais autorizam despesas não computadas ou insuficientemente dotadas na LOA. Esses créditos adicionais classificam-se em (art. 41 da Lei n.º 4.320/64): a) créditos suplementares, os quais reforçam dotação orçamentária já existente; b) créditos especiais, destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica (i.e., eles criam nova dotação orçamentária); e c) créditos extraordinários, os quais atendem a despesas imprevisíveis e urgentes, a exemplo dos gastos decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública (CF, art. 167, § 3.º)5. Considerando que as leis orçamentárias são, em verdade, leis ordinárias, algumas fases são idênticas ao processo legislativo ordinário, outras são bem diferentes. Vejamos as particularidades do processo legislativo dessas leis. Os projetos das leis orçamentárias (PPA, LDO, LOA e créditos adicionais) são encaminhados pelo presidente da República ao Congresso Nacional. O art. 35, § 2.º, do ADCT determina que a) O PPA, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subsequente, seja encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro (i.e., até 31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 5

Devemos aqui relembrar que, em tema de leis orçamentárias, as únicas que podem ser veiculadas em medida provisória são os créditos extraordinários (CF, art. 62, § 1.º, I, d).

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b) o projeto de LDO seja encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (i.e., até 15/04) e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa6; e c) o projeto de LOA seja encaminhado até quatro meses antes do encerramento do exercício financeiro (i.e., até 31/08) e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa. Os projetos que instituem os créditos adicionais obviamente não possuem prazos para serem enviados ao Congresso Nacional. Apenas em relação aos créditos especiais e extraordinários (não aos suplementares), a CF/88 assegura que eles tenham vigência no exercício financeiro em que foram autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subsequente (CF, art. 167, § 2.º). Chegando ao Congresso Nacional, caberá a uma comissão mista permanente de deputados e senadores examinar e emitir parecer sobre os referidos projetos de lei. Nessa fase, os projetos poderão receber emendas, que devem ser igualmente objeto de exame e parecer da comissão mista. O poder de propor emendas às leis orçamentárias não é ilimitado. Os §§ 3.º e 4.º do art. 166 da CF/88 trazem exatamente os requisitos para que as emendas parlamentares modifiquem a LOA, os projetos de créditos adicionais e a LDO, inclusive aumentem as despesas previstas nesses projetos (conferir o art. 63, I, da CF). Pelo § 4.º do art. 166, as emendas ao projeto de LDO devem ser compatíveis com o PPA. Já de acordo com o art. 166, § 3.º, as emendas ao projeto de LOA ou aos projetos que o modifiquem (i.e., aos projetos que instituem créditos adicionais) somente podem ser aprovadas caso: a) sejam compatíveis com o PPA e com a LDO; e b) indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, não podendo ser anuladas as despesas com: b.1) dotações para pessoal e seus encargos; b.2) serviço da dívida; b.3) transferências tributárias constitucionais para estados, municípios e o Distrito Federal; ou 6

O art. 57, § 2.º, da CF dispõe que a sessão legislativa não será interrompida (em 17 de

julho de cada ano) sem a aprovação do projeto de LDO.

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c) sejam relacionadas com a correção de erros ou omissões ou com os dispositivos do texto do projeto de lei. Considerando que o art. 63, I, da CF não faz referência à possibilidade de emendas ao PPA que aumentem as despesas nele previstas, a doutrina defende que, ao contrário da LOA e da LDO, o PPA não pode sofrer emendas parlamentares que lhe aumentem as despesas. Ainda quanto à possibilidade de emendas, o § 5.º do art. 166 estabelece que o presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos de leis orçamentárias enquanto não iniciada a votação, na comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. Elaborado o parecer da Comissão Mista sobre o projeto original e as emendas apresentadas, o projeto de PPA, LDO, LOA ou de créditos adicionais será apreciado pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional, em sessão conjunta, na forma do regimento comum. Após a aprovação dessas leis no Congresso, elas seguem para sanção ou veto do presidente da República, seguindo, a partir desse momento, as mesmas regras do processo legislativo ordinário, incluindo: sanção ou veto, derrubada do veto, promulgação e publicação (CF, art. 66). Por fim, duas últimas observações sobre o processo legislativo das leis orçamentárias: 1.ª) Cabe a uma lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, a elaboração e a organização do PPA, da LDO e da LOA, bem como sobre os prazos para que o presidente da República envie os respectivos projetos de lei (art. 165, § 9.º, da CF e art. 35, § 2.º, do ADCT). Considerando essa determinação constitucional, a doutrina afirma que o PPA, a LDO e a LOA são de iniciativa vinculada, o que significa que, nos prazos definidos na referida lei complementar, o presidente da República é obrigado a enviar ao Congresso Nacional os respectivos projetos de lei. 2.ª) O art. 57, § 2.º, da CF/88 dispõe que a sessão legislativa não será interrompida (em 17/07 de cada ano) sem a aprovação do projeto de LDO. Por sua vez, o art. 166, § 8.º, assevera que os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de LOA, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa.

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O primeiro desses dispositivos leva a doutrina a afirmar que a LDO não pode ser rejeitada, pois a CF/88 expressamente exige que essa lei orçamentária seja aprovada ainda no primeiro período de cada sessão legislativa. O segundo deles, como podemos facilmente constatar, permite a rejeição da LOA. Apesar de altamente desaconselhável, a eventual rejeição da lei orçamentária anual resulta na necessidade de que as despesas sejam autorizadas, caso a caso, por meio de leis que instituam créditos especiais ou suplementares. Anexo Art. 91 do RISF – Às comissões, no âmbito de suas atribuições, cabe, dispensada a competência do Plenário, nos termos do art. 58, § 2º, I, da Constituição, discutir e votar: I – projetos de lei ordinária de autoria de Senador, ressalvado projeto de código; II – projetos de resolução que versem sobre a suspensão da execução, no todo ou em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo Tribunal Federal (Const., art. 52, X). § 1o O Presidente do Senado, ouvidas as lideranças, poderá conferir às comissões competência para apreciar, terminativamente, as seguintes matérias: I – tratados ou acordos internacionais (Const., art. 49, I); II – autorização para a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais em terras indígenas (Const., art. 49, XVI); III – alienação ou concessão de terras públicas com área superior a dois mil e quinhentos hectares (Const., art. 49, XVII); IV – projetos de lei da Câmara de iniciativa parlamentar que tiverem sido aprovados, em decisão terminativa, por comissão daquela Casa; V – indicações e proposições diversas, exceto: a) projeto de resolução que altere o Regimento Interno; b) projetos de resolução a que se referem os arts. 52, V a IX, e 155, §§ 1o , IV, e 2o , IV e V, da Constituição; c) proposta de emenda à Constituição. § 2o Encerrada a apreciação terminativa a que se refere este artigo, a decisão da comissão será comunicada ao Presidente do Senado Federal para ciência do Plenário e publicação no Diário do Senado Federal. § 3o No prazo de cinco dias úteis, contado a partir da publicação da comunicação referida no § 2o no avulso da Ordem do Dia da sessão seguinte, poderá ser interposto recurso para apreciação da matéria pelo Plenário do Senado. § 4o O recurso, assinado por um décimo dos membros do Senado, será dirigido ao Presidente da Casa. § 5o Esgotado o prazo previsto no § 3o, sem interposição de recurso, o projeto será, conforme o caso, encaminhado à sanção, promulgado, remetido à Câmara ou arquivado.

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