Manual Derecho Administrativo

Manual de Derecho Administrativo u

Manual de Derecho Administrativo u

Director

Alberto Biglieri Coautores

Pedro Esteban A le Sole Carlos A lberto Bonfiglio Carlos A ngel Galina Miguel Agustín Lico Hernán Gustavo Lombardía José M aría Mir a M aría Valeria Mogliani Nuria Estela Elena Montalvan Gr aciela Beatriz R itto L aur a Viviana Sagrer a

la ley

Biglieri, Alberto Manual de derecho administrativo. - 1a ed. - Buenos Aires: La Ley, 2011. 512 p.; 24x17 cm. ISBN 978-987-03-2099-9 1. Derecho Administrativo. I. Título CDD 342.06

© Alberto Biglieri, 2011 © de esta edición, La Ley S.A.E. e I., 2011 Tucumán 1471 (C1050AAC) Buenos Aires Queda hecho el depósito que previene la ley 11.723 Impreso en la Argentina Todos los derechos reservados Ninguna parte de esta obra puede ser reproducida o transmitida en cualquier forma o por cualquier medio electrónico o mecánico, incluyendo fotocopiado, grabación o cualquier otro sistema de archivo y recuperación de información, sin el previo permiso por escrito del editor y el autor. Printed in Argentina All rights reserved No part of this work may be reproduced or transmitted in any form or by any means, electronic or mechanical, including photocopying and recording or by any information storage or retrieval system, without permission in writing from the publisher and the author. Tirada: 500 ejemplares I.S.B.N. 978-987-03-2099-9 sap 41227421

Argentina

Director

Alberto Biglieri Abogado Universidad Nacional de Lomas de Zamora. MBA Universidad de Baltimore • Máster en Derecho, Economía y Administración de los Servicios Públicos USAL-Carlos III • Profesor Titular Ordinario de Derecho Administrativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto Ordinario de Derecho de la Integración en la Universidad de Buenos Aires • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo II en la Universidad Nacional de La Plata • Profesor Titular de Derecho Administrativo en la Universidad del Este • Subdirector del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio Público de Abogados de la Capital Federal • Docente de Posgrado: Universidad de Buenos Aires, Universidad Católica de La Plata, Universidad Nacional de Mar del Plata, Universidad Nacional de Cuyo, Universidad Nacional de Lomas de Zamora, Universidad Argentina de la Empresa, Universidad Nacional de Tucumán y en la Fundación de Ciencias Jurídicas y Sociales (CIJUSO).

Coautores Pedro Esteban Ale Sole Abogado UBA • Especialista en Derecho de la Regulación Económica y de los Servicios Públicos, realizado en la Universidad Austral • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente de Derecho Administrativo en la Universidad Nacional de La Matanza • Docente de la Escuela de Abogados del Estado (ECAE).

Carlos Alberto Bonfiglio Abogado. UNLZ • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I, Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto de Teoría Constitucional (coordinador de cátedra). Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Titular de Derecho Constitucional. Carrera de Licenciatura en Tratamiento Penitenciario. Escuela Superior del Servicio Penitenciario Federal - UNLZ.

Carlos Angel Galina Abogado, Universidad Nacional de Buenos Aires, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales • Magister en Administración, Derecho y Economía de los Servicios Públicos de la Universidad Carlos III de Madrid • Docente universitario en la Maestría de Administración Pública de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional de Buenos Aires y de Derecho Municipal y Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Miembro del Cuerpo Docente de la Fundación Ciencias Jurídicas y Sociales • Ex Director del Instituto de Derecho Municipal y del Instituto de Derecho Administrativo del Colegio de Abogados de Lomas de Zamora.

Miguel Agustín Lico Abogado • Universidad del Salvador • Abogado de la Procuración General del Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires • Docente de grado y posgrado en las Universidades del Salvador, Nacional de Lomas de Zamora, Nacional de Tres de Febrero, de Palermo y en el Ministerio de Defensa.

Hernán Gustavo Lombardía Abogado UNLP • Auxiliar de Cátedra de I de Derecho Administrativo II, Universidad Nacional de La Plata • Jefe de Trabajos Prácticos de Derecho Administrativo II. Universidad Nacional de Lomas de Zamora.

José María Mira Abogado. UNLZ • Magister en Administración, Derecho y Economía de los Servicios Públicos, USAL - Carlos III • Especialista en Derecho Procesal Civil y Comercial Profundizado - UNLZ • Profesor Adjunto de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesor Adjunto de Derecho Municipal. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Defensor del Pueblo Adjunto en el Municipio de La Matanza.

María Valeria Mogliani Abogada especializada en Derecho Administrativo y en Derecho Aeronáutico y Espacial • Profesora Titular de Derecho Administrativo II - Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente de Derecho Administrativo - Universidad de Buenos Aires • Directora de Asuntos Jurídicos de la Administración Nacional de Aviación Civil (ANAC) - Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios.

Nuria Estela Elena Montalvan Abogada. UNLZ • Jefe de Trabajos Prácticos Ordinaria de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Subsecretaría Académica Facultad de Derecho. UNLZ.

Graciela Beatriz Ritto Doctora en Derecho. Especialista en Contrataciones Públicas • Docente de Derecho Administrativo I y II. Universidad Abierta Interamericana • Profesora Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Titular de Gestión Pública en el posgrado de la Universidad Nacional Marítima • Titular del Seminario de Daño moral en el doctorado de la Universidad de Ciencias Empresariales (UCES) • Coordinadora de Adquisiciones de Préstamos con organismos multilaterales de crédito (UCP y PFE). Ministerio de Planificación, Inversión Pública y Servicios.

Laura Viviana Sagrera Abogada. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Máster en Derecho. Economía y Administración de los Servicios Públicos. USAL - Carlos III • Especialista en Administración, Derecho y Economía del Medio Ambiente. USALCarlos II • Profesora Asociada de Régimen Jurídico de los Recursos Naturales. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Profesora Adjunta de Derecho Administrativo I. Universidad Nacional de Lomas de Zamora • Docente Derecho Ambiental y de los Recursos Naturales. Universidad de Buenos Aires • Docente de grado en Derecho Ambiental. Universidad de Ciencias Empresariales • Docente de Grado en Práctica Forense IV (Público), Universidad Kennedy.

in memoriam Silvia Beatriz Peirone

Introducción y diagrama del Manual

Los coautores y la dirección de la obra hemos consensuado en pos de la agilidad que debe brindar un trabajo de esta naturaleza, un diseño nuevo para este tipo de libros. Para ello hemos unificado los temarios del Derecho Administrativo que se enseñan en las Universidades Nacionales y Privadas en las que somos docentes, abordando la totalidad de los contenidos mínimos que desarrollan en esta rama del derecho público, independientemente del nombre o denominación que la hayan impuesto a cada asignatura las Facultades o Departamentos de Derecho de nuestras Universidades. También corresponde a esa inteligencia, la de acercar a los estudiantes este libro, como el primer texto de nuestra apasionante especialidad, provocando una relación de descubrimiento y conocimiento que desemboque, al menos en alguno de los lectores, en un amor tan profundo como el que nosotros sentimos por el Derecho Administrativo. Buscamos un lenguaje llano pero jurídicamente correcto. Pero igualmente aspiramos a que nuestra obra sirva de elemento de trabajo para los docentes de grado, y como guía simple y elemental de referencias para quienes pretendan investigar con más profundidad los institutos que rigen esta disciplina del derecho. Uno de los métodos elegidos consiste en la simplificación del sistema de notas, referencias y bibliografía. Hemos optado por incluirlas al final de cada capítulo, entendiendo que esta decisión, agiliza la lectura, y de todas formas permite que se pueda revisar y ampliar sobre la fuente del material referido. En mi caso personal, titularizo la Cátedra de Derecho Administrativo I en la Universidad Nacional de Lomas de Zamora desde 1996. Nuestro programa, imbuido de los principios que consagró la reforma universitaria de 1918, proponía una libertad absoluta de textos y autores. Hoy mantenemos esa actitud y creencia, pero sabemos fehacientemente que el acceso a los textos de alto valor sólo se consigue en las visitas a la

XIV

Alberto Biglieri (Director)

biblioteca o por medio del irregular sistema del fotocopiado. Este libro, se incluirá en el listado del material bibliográfico que propone nuestra cátedra, y buscaremos el honor de ampliar la nómina en otras en las que tantos años encontraron a Hutchinson, Cassagne, Barra, Dromi, Gordillo y Halperin. entre los clásicos modernos que actualizaron su obra incorporando las nuevas formas, institutos, reformas y legislaciones actuales. Por otro lado, abordamos los puntos concernientes al Procedimiento y al Proceso Administrativo, para cubrir todas las opciones de los cursos en los que tenemos cátedras, cursos y aulas a cargo. El equipo que ha trabajado este Manual y tengo el honor de dirigir se desempeña en distintos rangos en las carreras de grado de las Universidades Nacionales de Buenos Aires, Lomas de Zamora, La Plata, La Matanza, en la Universidad Abierta Interamericana, en la Universidad del Este, y en la Universidad Kennedy. Como decíamos, cada Facultad ha estructurado su reparto de los temas y programas, y en la mayoría, se abre paso con mucha fuerza la tendencia a independizar en los diseños curriculares los contenidos procesales y procedimentales —como su condición previa de acceso—, de los institutos sustantivos de la disciplina, para esta “segunda” parte proponíamos, a libre elección del estudiantado, las obras de Hutchinson, Cassagne y Sarmiento García, el tradicional Procesal Administrativo de Diez y todas la nuevas obras que surgieron a la luz del impulso que le dio a esta rama procesal la puesta en funcionamiento del Contencioso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y la distribución departamental del fuero en la provincia de Buenos Aires. En este manual tratamos los sistemas procesales de la Nación y de la Provincia de Buenos Aires como base y con algunas referencias y comparaciones con los otros fueros provinciales.

Alberto Biglieri

Abreviaturas

AA

Acto Administrativo

CC

Código Civil

CN

Constitución de la Nación

CSJ

Corte Suprema de Justicia

EE

Empresas del Estado

LPA

Ley Nacional de Procedimientos Administrativos N° 19.549

PEN

Poder Ejecutivo Nacional

SE

Sociedades del Estado

SUO

Servicio Universal Obligatorio

Aclaración

Los temas tratados en los capítulos dedicados al procedimiento administrativo, contienen referencias directas al sistema nacional. Este método se hace necesario por la extensión que se ha pautado para esta obra, pero en nada busca relativizar la rica normativa válida para las relaciones jurídicas administrativas que es la emergente del derecho local. Así, la utilización de la LNPA nos agrada como un modelo pedagógico  claro y fácilmente comprensible, aun cuando su aplicación sólo está vigente para la órbita federal de la FUNCIÓN administrativa. El Director

Indice General Introducción y diagrama del Manual............................................................

XIII

Abreviaturas.....................................................................................................

XV

Aclaración.........................................................................................................

XVI

Capítulo I

Evolución histórica del Derecho Administrativo Por Nuria Montalván 1. Derecho administrativo. Concepto y caracteres...................................

4

2. Las funciones estatales.............................................................................

5

3. La función administrativa. Diferentes concepciones...........................

6

4. Aproximación al concepto de función administrativa.........................

7

5. La función legislativa y la función jurisdiccional..................................

7

6. Fuentes del Derecho Administrativo......................................................

9

7. La Constitución Nacional y los Tratados Internacionales de Derechos Humanos....................................................................................................

10

8. Tratados Internacionales y concordatos................................................

11

9. La ley...........................................................................................................

12

10. Otras fuentes formales del Derecho Administrativo............................

14

a)

Decretos de necesidad y urgencia..................................................

14

b)

Tratados interprovinciales..............................................................

14

c)

Tratados provinciales con entidades o gobiernos extranjeros....

14

d)

Decretos............................................................................................

14

e)

Contratos administrativos..............................................................

15

f)

Constituciones Provinciales...........................................................

15

g)

Estatutos Municipales.....................................................................

15

h)

Ordenanzas Municipales................................................................

15

i)

Reglamentos administrativos........................................................

15

j)

Decisiones administrativas............................................................

15

k)

Varios.................................................................................................

16

XVIII

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

11. Otras fuentes materiales..........................................................................

16

a)

La jurisprudencia judicial...............................................................

16

b)

Jurisprudencia Administrativa......................................................

16

c)

La Doctrina.......................................................................................

17

12. Un caso aparte...........................................................................................

17

a)

La costumbre....................................................................................

17

Bibliografía ......................................................................................................

17

Capítulo II

Organización administrativa Por José M. Mira 1. Competencia.............................................................................................

19

1.1. Vicios en el elemento competencia................................................

22

1.2. Conflictos de competencia.............................................................

23

1.3. Contiendas negativas y positivas...................................................

23

1.4. Recusación y excusación de funcionarios y empleados..............

24

1.5. Organismos descentralizados........................................................

24

1.6. A modo de ejemplo, son organismos descentralizados nacionales, dependientes..............................................................................

25

2. Organización nacional.............................................................................

26

2.1. Poder Ejecutivo Nacional (PEN).....................................................

26

2.2. Atribuciones de naturaleza gubernativas y administrativas......

28

2.3. Atribuciones de naturaleza Judiciales...........................................

29

2.4. Atribuciones de naturaleza Legislativas.......................................

29

2.5. Atribuciones compartidas con el Congreso..................................

30

2.6. El Jefe de Gabinete, Ministros y Secretarios del Poder Ejecutivo........................................................................................................

31

a)

El Jefe de Gabinete..................................................................

31

b)

Ministerios..............................................................................

34

c)

Las Secretarías de la Presidencia de la Nación....................

37

3. Organización consultiva de carácter jurídico.......................................

38

3.1. Procuración del Tesoro de la Nación (PTN)..................................

38

4. Organos de control constitucionales......................................................

40

4.1. La Auditoría General de la Nación (AGN).....................................

40

a)

Control externo.......................................................................

41

b)

Composición de la AGN.........................................................

42

c)

Financiamiento......................................................................

42



Manual de Derecho Administrativo

XIX

Pág.

4.2. El Defensor del Pueblo en Argentina.............................................

43

a)

Características........................................................................

43

b)

Los Adjuntos............................................................................

45

c)

Características en la República Argentina...........................

45

4.3. Algunas de las diferencias existentes entre las Defensorías del Pueblo Nacional, Provincial (Bs. As.) y Municipales...................

47

a)

Diferencias en cuanto a su legitimación procesal..............

47

b)

Diferencia en cuanto a sus orígenes.....................................

48

4.4. El Ministerio Público.......................................................................

49

a)

Ministerio Público Fiscal.......................................................

51

b)

Ministerio Público de la Defensa..........................................

52

5. Organos de control creados por ley.........................................................

52

5.1. Sindicatura General de la Nación (SIGEN)....................................

52

a)

Funciones................................................................................

53

b)

Composición...........................................................................

54

5.2. Fiscalía de Investigaciones Administrativas................................

55

5.3. Unidad de Información Financiera (UIF).....................................

56

a)

Composición y forma de designación de autoridades........

57

b)

Sujetos Obligados a informar................................................

59

c)

Estructura Organizativa........................................................

61

5.4. Los Entes Reguladores....................................................................

62

6. Descentralización política.......................................................................

64

6.1. La administración provincial.........................................................

64

6.2. La Ciudad Autónoma de Buenos Aires..........................................

65

6.3. Los Municipios.................................................................................

66

7. Entidades descentralizadas.....................................................................

67

7.1. Entidades Autárquicas....................................................................

67

7.2. Universidades Nacionales...............................................................

70

7.3. Empresas del Estado........................................................................

73

7.4. Sociedades del Estado (SE)..............................................................

76

7.5. Sociedades Anónimas con participación estatal mayoritaria....

78

7.6. Sociedades de economía mixta......................................................

79

Capítulo III

Poder de policía Por Carlos A. Galina 1. Introducción..............................................................................................

83

XX

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

2. 3. 4. 5. 6.

Origen y evolución del concepto de policía............................................ Noción moderna de la policía.................................................................. Poder de policía. Legalidad. Criterios..................................................... Evolución jurisprudencial argentina...................................................... Breve historia de la emergencia permanente como ejercicio del poder de policía............................................................................................. 7. Limitaciones al poder de policía............................................................. 8. Policía de la propiedad. Limitaciones administrativas al dominio privado....................................................................................................... 8.1. Restricciones.................................................................................... 8.2. Servidumbres................................................................................... 8.3. Expropiación.................................................................................... a) Elementos de la Expropiación Pública................................. i) Elemento Final: Utilidad pública................................ ii) Elemento Objetivo: Bien expropiable......................... iii) Elemento Subjetivo: Expropiante y expropiado........ iv) Elemento Material: Indemnización............................ v) Elemento Formal: Procedimiento y plazo................. 8.4. Requisición, decomiso, confiscación y secuestro........................ 9. Competencia............................................................................................. 10. Conclusión.................................................................................................

84 85 86 87 91 95 97 97 97 98 98 98 99 99 99 100 100 101 104

Capítulo IV

El derecho sancionador Por Alberto Biglieri 1. Apuntes sobre interpretación y analogía............................................... 2. Penal o Sancionador................................................................................. 3. Breves anotaciones a propósito de “N., J. G. /Incidente de Inconstitucionalidad”, “Astorga Bracht c/COMFER” y “Bulacio vs Argentina”... Bibliografía.......................................................................................................

105 108 110 120

Capítulo V

Fomento, estímulos y ayudas públicas Por Alberto Biglieri Introducción. Fomento, estímulos, ayudas públicas. Noción.................... 1. Contexto histórico. Presentación............................................................

121 121



Manual de Derecho Administrativo

XXI

Pág.

2. La actividad pública de fomento en las fuentes del Derecho Público argentino....................................................................................................

122

3. La Cláusula del Progreso (ex artículo 67, inciso 16, texto idéntico).....

123

4. Preliminar político-histórico 1810-1940.................................................

123

5. Derecho Administrativo Económico......................................................

125

6. Illia y Frondizi...........................................................................................

132

7. Mandato de Perón 1973-1976...................................................................

133

8. La última dictadura militar.....................................................................

138

9. 1983.............................................................................................................

139

10. 1989-1999...................................................................................................

142

11. La Patria milagrosa...................................................................................

151

12. Bicentenario..............................................................................................

152

13. Final de la reseña......................................................................................

153

14. Fomento. Modalidades.............................................................................

154

15. La intervención administrativa en la Economía...................................

156

16. La actividad de impulso económico estatal: La nueva Cláusula del Progreso.....................................................................................................

157

17. Subvenciones y subsidios.........................................................................

158

18. Préstamos Blandos...................................................................................

158

19. Límites subvencionales en el marco de la integración. Antidumping.

159

20. La función administrativa como método de aplicación de las normas de fomento. Confusión.............................................................................

160

21. Contrataciones directas...........................................................................

161

22. Institutos públicos y tercer sector...........................................................

161

23. El Azar........................................................................................................

162

Capítulo VI

La prestación sometida a control estatal del servicio público Por Carlos A. Galina 1. Breve historia sobre el origen de la noción de servicio público...........

165

2. El concepto de Servicio Público en el derecho comparado moderno. El Caso Comunitario Europeo y la experiencia en el derecho norteamericano..................................................................................................

167

3. Un avance sobre el concepto de Servicio Público: “el Servicio Universal Obligatorio” (SUO) en el Derecho Comunitario...............................

170

4. El “Servicio público” en el derecho argentino.......................................

175

5. El derecho de huelga en los Servicios Públicos: una cuestión irresuelta.................................................................................................................

181

XXII

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

6. Procedimiento del Decreto......................................................................

186

7. Síntesis: concepto y alcances...................................................................

188

8. Clasificación..............................................................................................

189

9. Caracteres..................................................................................................

190

10. Régimen jurídico.......................................................................................

191

11. Competencia.............................................................................................

192

12. Retribución................................................................................................

193

13. Régimen jurídico constitucional.............................................................

193

13.1. Derechos de los usuarios.................................................................

193

14. Protección de los usuarios. Acciones......................................................

195

14.1. Derechos subjetivos del usuario.....................................................

196

14.2. Prestador del Servicio público........................................................

197

Capítulo VII Actos administrativos Por Alberto Biglieri 1. El artículo 7º de la LPA..............................................................................

200

2. Elementos esenciales................................................................................

202

3. Requisitos esenciales de los Actos, de los Reglamentos y de los Contratos...........................................................................................................

203

4. Nulidades...................................................................................................

208

5. Saneamiento..............................................................................................

209

6. Los simples actos de la administración..................................................

209

7. El silencio...................................................................................................

212

Bibliografía................................................................................................

215

Capítulo VIII Reglamentos Por Laura V. Sagrera 1. Potestad reglamentaria o legisferante del Poder Ejecutivo..................

217

2. Nociones conceptuales de los reglamentos...........................................

218

3. Antes de la reforma de la constitución nacional de 1994. Reglamentos admitidos.............................................................................................

218

4. Reforma constitucional de 1994. Clases de reglamentos.....................

221



Manual de Derecho Administrativo

XXIII

Pág.

5. Los reglamentos en la ley nacional 19.549 de procedimientos administrativos..................................................................................................

227

6. Notificación o publicación de los reglamentos......................................

227

7. Impugnación de actos de alcance general normativos o reglamentos................................................................................................................

228

8. Extinción de los reglamentos...................................................................

228

Bibliografía.......................................................................................................

229

Capítulo IX El Contrato Administrativo Por Graciela Ritto 1. Introducción..............................................................................................

231

2. La ejecución de los contratos administrativos......................................

234

3. Responsabilidad contractual...................................................................

236

3.1. Teoría de la imprevisión..................................................................

236

3.2. Fuerza mayor....................................................................................

237

3.3. La excepción de incumplimiento...................................................

237

4. Los contratos en particular......................................................................

238

4.1. La Obra Pública................................................................................

238

Bibliografía.......................................................................................................

251

Capítulo X Empleo Público Por José M. Mira ....................................................................................................................

253

Capítulo XI Procedimiento Administrativo Por Carlos Bonfiglio 1. Introducción..............................................................................................

259

1.1. Nociones conceptuales: procedimiento y proceso......................

259

1.2. El Procedimiento Administrativo..................................................

260

XXIV

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

1.3. Procedimiento Administrativo y Proceso Administrativo. Su ubicación dentro de las ramas que componen el Derecho Positivo..................................................................................................... 2. Axiología procedimental.......................................................................... 2.1. Normas y principios......................................................................... 2.2. Principios jurídicos que rigen el Procedimiento Administrativo........................................................................................................ a) Principios sustanciales.......................................................... i) Principio de Legalidad................................................. ii) Principio de Transparencia......................................... iii) Principio de Defensa.................................................... iv) Principio de Gratuidad................................................. b) Principios formales................................................................ i) Principio de Oficialidad............................................... i.1) Verdad material/Verdad formal.................................. ii) Principio de Simplicidad............................................. iii) Principio de Informalismo a favor del administrado.................................................................................... iv) Principio de Eficacia..................................................... 2.3. Elementos del Procedimiento Administrativo............................. a) Las partes en el Procedimiento Administrativo................. b) Los plazos en el Proceso Administrativo............................. c) El trámite en el Procedimiento Administrativo.................. i) Iniciación....................................................................... ii) Vista de las Actuaciones Administrativas.................. iii) Notificación y Publicación de los Actos del Procedimiento............................................................................ iv) La Prueba....................................................................... v) Conclusión del Procedimiento Administrativo........ v’) La Resolución del Procedimiento............................... v’’) La Caducidad de las actuaciones................................ v’’’) El Desistimiento del Procedimiento y del Derecho (la Renuncia)................................................................. 3. Clases de procedimientos administrativos........................................... 4. Medios de impugnación administrativa................................................ 4.1. Parte general: la impugnación administrativa............................. 4.2. Los Recursos Administrativos stricto sensu.................................. a) Requisitos de los Recursos Administrativos....................... a’) Requisitos Subjetivos...................................................

262 266 266 266 267 267 269 270 271 272 272 273 273 274 276 278 278 279 280 280 281 281 282 283 283 283 284 285 286 286 287 288 288



Manual de Derecho Administrativo

XXV

Pág.

a’.1) Administración Pública...............................................

289

a’.2) Administrados..............................................................

289

a’’) Requisitos Objetivos.....................................................

289

Efectos de la Interposición de los Recursos Administrativos.............................................................................................

290

Efectos de resolución de los Recursos Administrativos.....

291

4.3. Recursos administrativos en particular........................................

291

b) c) a)

Recurso de reconsideración..................................................

b)

Recurso jerárquico.................................................................

293

c)

Recurso de alzada...................................................................

295

d)

Recurso de revisión................................................................

296

4.4. Los reclamos administrativos........................................................

297

291

a)

Reclamo previo a la demanda judicial.................................

b)

El reclamo de impugnación directa contra actos de alcance general.................................................................................

298

c)

El reclamo en queja................................................................

300

d)

Amparo por mora...................................................................

301

4.5. Denuncia de ilegitimidad...............................................................

301

4.6. Otras vías de impugnación administrativa..................................

303

297

a)

Rectificación de errores materiales......................................

303

b)

Aclaratoria...............................................................................

303

Bibliografía.......................................................................................................

304

Capítulo XII La selección del cocontratante de la administración Por Miguel A. Lico 1. Procedimientos para la formación de los contratos de la administración.............................................................................................................

307

1.1. De los principios, criterios y reglas generales...............................

307

1.2. Del sistema de libre elección del cocontratista de la administración....................................................................................................

308

1.3. De los sistemas de restricción de selección del cocontratista de la administración.............................................................................

309

2. De la licitación pública.............................................................................

310

2.1. Concepto, sus implicancias y finalidad.........................................

310

2.2. De la naturaleza jurídica de la licitación pública.........................

311

2.3. De los principios jurídicos de la licitación pública.......................

312

XXVI

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

a)

Del principio de concurrencia..............................................

b)

Del principio de igualdad......................................................

314

c)

Del principio de publicidad...................................................

316

d)

Del principio de oposición o contradicción.........................

318

e)

Del principio de transparencia.............................................

319

2.4. De las fases o etapas de la licitación pública.................................

321

313

a)

De la autorización presupuestaria........................................

321

b)

De la preparación de las bases o pliegos de condiciones...

322

c)

De la publicación de la convocatoria o del llamado a licitación...........................................................................................

324

d)

De la presentación de las ofertas...........................................

325

e)

Del acto de apertura o apertura de las propuestas.............

328

f)

De la adjudicación de la licitación de la licitación..............

329

g)

Del perfeccionamiento del contrato de la Administración...........................................................................................

331

3. De la licitación privada.............................................................................

331

4. De la contratación directa........................................................................

333

5. De la subasta pública................................................................................

333

6. Del concurso público................................................................................

334

Bibliografía.......................................................................................................

335

Capítulo XIII Límites al dominio Por Pedro E. Ale Sole 1. Introducción..............................................................................................

339

2. Fundamento de la regulación de los derechos en general...................

341

3. Fundamento de la regulación de los límites al dominio......................

342

3.1. Restricciones al dominio. Concepto y caracteres del régimen jurídico..............................................................................................

344

a)

Concepto..................................................................................

344

b)

Caracteres ...............................................................................

344

3.2. Secuestro. Concepto y caracteres del régimen jurídico..............

345

4. Fundamento de la regulación de los límites al dominio que conllevan su desmembramiento.......................................................................

346

4.1. Servidumbres administrativas. Concepto y caracteres del régimen jurídico.....................................................................................

346

a)

Concepto..................................................................................

346



Manual de Derecho Administrativo

XXVII

Pág.

b)

Caracteres................................................................................

347

4.2. Ocupación temporánea...................................................................

350

a)

Concepto..................................................................................

350

b)

Caracteres................................................................................

350

c)

Clases.......................................................................................

351

4.3. Requisición de bienes......................................................................

353

a)

Concepto..................................................................................

353

b)

Caracteres................................................................................

354

5. Fundamento de la regulación de los límites al dominio que conllevan su extinción........................................................................................

355

5.1. Expropiación....................................................................................

355

a)

Introducción...........................................................................

355

b)

Concepto..................................................................................

356

c)

Análisis del concepto.............................................................

356

d)

Expropiación irregular o inversa..........................................

361

e)

Derecho de retrocesión..........................................................

361

5.2. Decomiso..........................................................................................

363

a)

Concepto..................................................................................

363

b)

Caracteres................................................................................

363

6. Dominio público.......................................................................................

364

6.1. Concepto...........................................................................................

364

a)

Elementos................................................................................

365

b)

Principios.................................................................................

365

c)

Afectación................................................................................

366

d)

Uso del dominio público........................................................

366

e)

Protección del dominio público............................................

367

Abreviaturas.....................................................................................................

367

Capítulo XIV Responsabilidad del Estado Por Graciela B. Ritto Introducción.....................................................................................................

369

1. Evolución histórica: La irresponsabilidad del Estado...........................

370

1.1. La responsabilidad del Estado en el Derecho Comparado..........

371

1.2. Fundamentos jurídicos de la responsabilidad del Estado en nuestro derecho...............................................................................

376

XXVIII

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

1.3. Clases de responsabilidad del Estado: precontractual, contractual y extracontractual....................................................................

377

a)

Responsabilidad Precontractual..........................................

377

b)

Responsabilidad Contractual...............................................

378

c)

Teoría de la imprevisión.........................................................

379

d)

Fuerza mayor..........................................................................

379

e)

La excepción de incumplimiento.........................................

379

f)

Responsabilidad extracontractual.......................................

380

g)

Presupuestos determinantes de la responsabilidad extracontractual del Estado...........................................................

380

1.4. Clases de Responsabilidad extracontractual del Estado: por actividad legítima y por actividad ilegítima.....................................

381

a)

Responsabilidad extracontractual por actividad legítima.

381

b)

Responsabilidad extracontractual por actividad ilegítima.............................................................................................

382

c)

Presupuestos de la responsabilidad del Estado por actividad ilegítima...........................................................................

383

d)

Responsabilidad del Estado por actos normativos.............

383

e)

Responsabilidad del Estado por actos jurisdiccionales.....

384

2. La doctrina del error judicial...................................................................

385

3. La responsabilidad por prisión preventiva............................................

386

4. El proyecto de reforma del Código Penal elaborado por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.......................................

387

4.1. Algunas reflexiones finales.............................................................

388

5. Plazo de prescripción de acciones vinculadas a responsabilidad extracontractual............................................................................................

388

6. Responsabilidad del Estado por Omisión..............................................

389

7. Etapas de la responsabilidad del Estado en nuestro Derecho.............

390

8. Fundamento de Derecho Público: el principio de la soberanía...........

391

Bibliografía.......................................................................................................

391

Capítulo XV El Proceso Contencioso Administrativo Federal Por Valeria Mogliani 1. El Proceso Contencioso Administrativo como instrumento de control de la actividad de la Administración...............................................

393

2. La tutela judicial efectiva y el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa...............................................................................................

394



Manual de Derecho Administrativo

XXIX

Pág.

3. Evolución del contencioso administrativo federal................................ 3.1. La venia legislativa........................................................................... 3.2. La reclamación administrativa previa y la exigencia de denegatoria................................................................................................... 3.3. La sanción de la Ley 19.549............................................................. 4. Presupuestos del Proceso Contencioso Administrativo....................... 4.1. El acto de la Administración: el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa.................................................... 4.2. Los requisitos de admisibilidad de la pretensión procesal administrativa........................................................................................... a) El agotamiento de la vía administrativa.............................. b) El silencio administrativo...................................................... c) Las vías de hecho administrativas........................................ d) Plazo para promover el juicio................................................ e) El principio de congruencia.................................................. 5. La legitimación en el contencioso administrativo................................ 5.1. La legitimación para obrar.............................................................. 5.2. La legitimación en el proceso contencioso administrativo........ 5.3. Las distintas pretensiones procesales........................................... 6. El trámite procesal en el contencioso administrativo.......................... 6.1. El traslado de la demanda............................................................... 6.2. La notificación de la demanda al Estado....................................... 6.3. El plazo para contestar la demanda............................................... 6.4. La prueba.......................................................................................... 6.5. Casos en que el Estado es actor...................................................... Bibliografía.......................................................................................................

397 397 397 398 399 399 403 406 408 409 410 416 417 417 418 419 421 421 422 422 423 424 424

Capítulo XVI El Proceso Contencioso Administrativo en la Provincia de Buenos Aires Por Hernán Lombardía 1. Introducción.............................................................................................. 2. Del proceso administrativo. Diferencias entre proceso y procedimiento........................................................................................................ 3. Proceso Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires............................................................................................................ 3.1. Preliminar......................................................................................... 3.2. Competencia de los Tribunales contencioso administrativos....

428 429 429 429 430

XXX

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

3.3. Casos incluidos en la materia contencioso administrativa........ a) Impugnaciones contra actos emanados por Tribunales administrativos....................................................................... b) Prestadores de servicios públicos y concesionarios de obra pública..................................................................................... c) Aplicación y ejecución de los tributos provinciales y aplicación de los tributos municipales....................................... d) Cuestiones relativas a los contratos administrativos......... e) Responsabilidad patrimonial del Estado............................. f) Casos promovidos por entes estatales.................................. g) Cuestiones relativas a las limitaciones al dominio por razones de utilidad pública, servidumbres administrativas y expropiación......................................................................... 3.4. Competencia en razón de la materia............................................. i) Empleo público............................................................. ii) Casos previsionales...................................................... iii) Controversias entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de Obras Públicas y usuarios.. iv) Cuestiones atinentes a los contratos administrativos................................................................................... v) Controversias correspondientes a servidumbres administrativas y expropiaciones................................... a) Conflictos de competencia.................................................... 3.5. Pretensiones..................................................................................... a) Anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general..................................................... b) Pretensión de reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés tutelado......................................................... c) Pretensión de resarcimiento de los daños y perjuicios ocasionados................................................................................... d) Pretensión declarativa de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regida por el derecho administrativo................................................................................. e) Cesación de una vía de hecho administrativa.................... f) Se libre orden judicial de pronto despacho......................... 3.6. Partes................................................................................................. a) Legitimación Activa............................................................... b) Legitimación Pasiva............................................................... c) Coadyuvante........................................................................... 3.7. Agotamiento de vía administrativa............................................... 3.8. Plazo para deducir la pretensión....................................................

432 432 434 434 434 435 435

436 436 436 437 437 437 437 438 439 440 440 440

441 441 441 441 441 442 443 443 445



Manual de Derecho Administrativo

XXXI

Pág.

3.9. Pago previo en materia tributaria..................................................

446

3.10. Admisibilidad de la pretensión. Ampliación o transformación de la demanda..................................................................................

447

3.11. Excepciones.......................................................................................

448

a)

Excepciones admisibles.........................................................

448

i)

Incompetencia del juez................................................

449

ii)

Falta de personería.......................................................

449

iii) Litispendencia..............................................................

449

iv)

Defecto legal en el modo de proponer la demanda...

450

v)

Cosa juzgada.................................................................

450

vi) Transacción, conciliación y desistimiento................

451

vii) Falta manifiesta de legitimación para obrar.............

452

viii) Prescripción..................................................................

452

ix) Inadmisibilidad de la pretensión................................

452

3.12. Prueba...............................................................................................

453

a)

Audiencia preliminar.............................................................

453

b)

La prueba.................................................................................

454

i)

Prueba pericial..............................................................

455

ii)

Declaración de funcionarios públicos.......................

455

iii) Medidas para mejor proveer.......................................

456

3.13. Medidas cautelares..........................................................................

456

a)

Oportunidad y caducidad de las medidas cautelares.........

457

b)

Suspensión de la ejecución del acto administrativo..........

458

c)

Contracautela..........................................................................

459

d)

Levantamiento de la medida cautelar..................................

459

3.14. Vencimiento del plazo de prueba. Alegatos..................................

459

3.15. La sentencia......................................................................................

460

3.16. Recursos............................................................................................

461

a)

Aclaratoria...............................................................................

461

b)

Recurso de reposición............................................................

462

c)

Recurso de apelación.............................................................

462

d)

Trámite. Efecto........................................................................

463

e)

Sentencia.................................................................................

464

3.17. Recursos extraordinarios.................................................................

464

3.18. Procesos especiales..........................................................................

464

a)

Sumario de ilegitimidad........................................................

464

b)

Impugnación de sanciones en materia de empleo público..............................................................................................

466

XXXII

Alberto Biglieri (Director)

Pág.

c)

d)

Impugnaciones especiales contra resoluciones de colegios profesionales y de cajas de previsión social de profesionales.............................................................................................. Amparo por mora...................................................................

466 467