Manual de Derecho Administrativo. Índice y Primeras Páginas.

 

COLECCIÓN DE DERECHO ADMINISTRATIVO MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

 

 

HENRY ALEXANDER MEJÍA  Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Barcelona Miembro ordinario del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo Catedrático de Derecho administrativo y constitucional Universidad de El Salvador

MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO

2ª edición, actualizada y ampliada 

San Salvador, 2022.

 

 

Directores editoriales Henry Alexander MEJÍA  Catedrático de Derecho administrativo y constitucional Universidad de El Salvador  Salvador 

Héctor Tulio BAIRES FLORES  Colaborador jurídico Corte Suprema de Justicia, El Salvador  Salvador 

Diagramación y revisión de estilo: Héctor Tulio Baires. Diseño de portada: Diana Ventura. ISBN: 978-99983-959-5-4. 2022, San Salvador, El Salvador, Centroamérica. 2ª Edición, ampliada y actualizada 2022. Copyright ®Henry Alexander Mejía.

Objetivo editorial: La Editorial Cuscatleca publicará obras científicas selectas y relevantes para desarrollar y fortalecer los sistemas jurídicos iberoamericanos. Aviso para el amable lector Estimado lector o lectora: el libro que tienes en tus manos es un esfuerzo del autor y de la editorial por llevar cultura e instrucción a un  precio razonable . En consecuencia, más que apelar a los derechos de autor, lo hacemos a tu  solidaridad   yy capacidad de pago, para evitar que de este libro se saquen fotocopias ilegales.

 

   A Cory y Alejandra Alejandra,

Por su amor y apoyo incondicionales.  A las nuevas generaciones generaciones de es estudiantes  tudiantes ,

que esta obra sea luz para la compresión del Derecho administrativo contemporáneo.

 

  PARTE I  DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 

CAPÍTULO I  PROLEGÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 

1.1. Surgimiento del Derecho administrativo ........................................ ............................................................ ....................... ... 43   1.1.1. Antecedentes remotos ..................................... ......................................................... ......................................... ............................... .......... 43  1.1.2. Etapa E tapa de formación: orígenes ........................................... ................................................................. .................................. ............ 44  1.1.3. Consolidación como disciplina di sciplina jurídica. Aportes de la doctrina ....................... .......................... ... 47  1.4. Influencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés ................................ ................................ 52  1.5. Orígenes del Derecho administrativo en Centroamérica ........................................ ........................................ 53  1.5.1. Instituciones administrativas coloniales ....................................... ........................................................... ....................... ... 53  1.5.2. Instituciones administrativas posteriores a la independ independencia encia ............................ ............................... ... 55  1.5.3. Consolidación de la República de El Salvador como Estado  unitario y la aparición tardía de las leyes administrativas ................................................. ....................................................... ...... 58   1.5.4. Instituciones y leyes administrativas surgidas después de los Acuerdos de Paz de 1992 .......................................... .............................................................. ......................................... ......................................... .................... 61   1.6. Concepciones doctrinales para definir el Derecho administrativo..................... ........................... ...... 63  1.7. Aproximación conceptual para delimitar el objeto y contenido del Derecho administrativo .................. ........................................ .......................................... ......................................... ......................................... .................... 66  1.8. Particularidades propias del Derecho administrativo .................................... ............................................. ......... 69  1.8.1. Ubicuidad ................ ...................................... .......................................... ......................................... ........................................... ........................... ..... 69  1.8.2. Equilibrio entro el poder y las libertades públicas .................. ...................................... .............................. .......... 70  1.8.3. Abundancia normativa ...................................... ........................................................... .......................................... ........................... ...... 72  1.8.4. Concretiza Co ncretiza las políticas públicas ....................... .......................................... ......................................... .............................. .......... 73   1.9. Autonomía del Derecho administrativo ...................................................... ................................................................ .......... 74  CAPÍTULO II  II  RELACIONES DEL DERECHO DE RECHO ADMINISTRATIVO  CON OTRAS DISCIPLINAS JURÍDICAS Y NO JURÍDICAS 

2.1. Relaciones del Derecho administrativo con otras disciplinas jurídicas .................... 77  2.2.1. Con el Derecho constitucional .................................................... ......................................................................... ......................... 77   2.2.2. Con el Derecho internacional ................... ........................................ ......................................... ..................................... ................. 79   2.2.3. Con el Derecho penal ........................................ ............................................................. .......................................... ........................... ...... 80   2.2.4. Con Co n el Derecho laboral ....................................................... ............................................................................ ............................... .......... 81   2.2.5. Con el Derecho procesal; especialmente con el Derecho procesal administrativo..82   2.2.6. Con Co n el Derecho civil .................. ....................................... ......................................... ......................................... ............................... .......... 83  

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2.2.7. Con el Derecho mercantil ............................. .................................................. ........................................... ................................. ........... 85  2.2.8. Con el Derecho ambiental ..................................................... .......................................................................... ............................. ........ 87  2.2.9. Con el Derecho municipal .......................................... ............................................................... ........................................ ...................88  2.2.10. Con el Derecho financiero ............................................... ..................................................................... ................................. ........... 88  2.2. Relaciones del Derecho administrativo con otras disciplinas no jjurídicas urídicas................89  CAPÍTULO III  III  FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO ADMINISTRATIVO SALVADOREÑO 

3.1. Consideraciones generales ........................ ............................................. .......................................... ........................................ ...................93  3.2. Fuentes formales ...................................... ........................................................... .......................................... ........................................ ...................94  3.2.1. La Constitución ........................... ................................................ .......................................... ......................................... ............................. ......... 94  3.2.2. Tratados internacionales ............................... .................................................... .......................................... ................................. ............ 97  3.2.3. La ley .......................................... ............................................................... .......................................... .......................................... ............................. ........ 99  3.2.3.1. Delimitación conceptual ......................... .............................................. .......................................... .................................... ...............99  3.2.3.2. Reserva de ley ........................................ ............................................................ ......................................... ................................... .............. 101  3.2.3.3. Otros decretos con rango de ley .......................................... .............................................................. ........................... ....... 103  3.2.3.3.1. Decretos-ley................. ..................................... ......................................... .......................................... ...................................... .................103   3.3.3.3.2. Decretos de urgencia o necesidad ........................................ ............................................................ ........................ .... 103  3.3.3.3.3. Leyes administrativas.................................. administrativas....................................................... .......................................... ........................... ...... 104  3.2.3. El reglamento ..................................... ......................................................... ......................................... .......................................... ..................... 105  3.2.3.1. Concepto.......................... ................................................ ........................................... ......................................... .................................. ..............105   3.2.3.2. Potestad reglamentaria y sus límites ......................... .............................................. ...................................... ................. 105  3.2.3.3. Clases de reglamentos ...................... ........................................... ......................................... ......................................... ..................... 107  3.2.3.3.1. Reglamentos de ejecución .................................. ...................................................... ......................................... ..................... 107  3.2.3.3.2. Reglamentos autón autónomos omos o independientes ind ependientes ............ .................................. ...................................... ................ 108  3.2.3.3.3. Reglamentos de organización........................................... organización............................................................... ........................... ....... 109  3.2.3.3.4. Reglamentos delegados ................................... ....................................................... ......................................... ........................ ... 110  3.2.4. Ordenanzas municipales ............................ ................................................. ......................................... .................................. .............. 110  3.2.5. Las normas técnicas .................... ......................................... .......................................... ......................................... ........................... ....... 111  3.3. Fuentes subsidiarias .................... ........................................ ......................................... .......................................... ............................... .......... 113  3.3.1. La costumbre ........................................ ............................................................. .......................................... ...................................... ................. 113  3.3.2. La jurisprudencia....................................... jurisprudencia........................................................... ......................................... ................................... .............. 114  3.3.3. El precedente administrativo.................. ....................................... .......................................... ...................................... ................. 116  3.3.4. Instructivos y circulares .................................................. ...................................................................... .................................. .............. 118  3.3.5. Los principios generales del Derecho D erecho administrativo ...................................... ......................................... ... 119  3.3.6. La doctrina ....................... ............................................ .......................................... .......................................... ...................................... ................. 120 

 

 

ÍNDICE. MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO 

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CAPÍTULO IV  IV  ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓ N PÚBLICA Y SU ORGANIZACIÓN 

4.1. Consideraciones preliminares .................. ....................................... ......................................... ....................................... ...................123  4.2. Concepto de Administración pública .................... ......................................... .......................................... .......................... .....125  4.3. Organización administrativa .............................. ................................................... ......................................... ............................. .........126  4.3.1 Principios de la organización administrativa.................. ....................................... ..................................... ................126  4.3.1.1. La jerarquía ..................... .......................................... ......................................... ......................................... ..................................... ................126  4.3.1.2. Competencia.......................... ................................................ ........................................... ......................................... ............................. .........129  A. La delegación ................... ........................................ .......................................... .......................................... .......................................... ....................... 131  B. La avocación .................... ......................................... .......................................... .......................................... .......................................... .......................133  C. Sustitución.................... Sustitución.......................................... .......................................... ......................................... ........................................... .......................... ....134   D. Encomienda de gestión ....................... ........................................... ......................................... .......................................... .......................... .....134  4.3.1.3. Eficacia y eficiencia .................... ........................................ ......................................... .......................................... .......................... .....134  4.4. Sistemas Si stemas de organización administrativa en El Salvador ....................................... .......................................135  4.4.1. Centralización administrativa .................. ....................................... ......................................... .................................... ................135  4.4.2. Descentralización administrativa .................... ......................................... ......................................... ............................. .........136  4.4.2.1.1. Descentralización institucional ..................... .......................................... .......................................... .......................... .....137  4.4.2.1.2. Descentralización territorial .................. ....................................... .......................................... ................................. ............139  4.4.2.1.3. Desconcentración administrativa ............................ ................................................. ..................................... ................139  A. Desconcentración vertical ...................... ........................................... ......................................... ......................................... ......................... 141  B. Desconcentración horizontal .................. ....................................... .......................................... ......................................... ........................ 142  4.5. Órgano ejecutivo ........................................ ............................................................ ......................................... ..................................... ................142  4.5.1. Presidencia de la República ...................... ........................................... ......................................... .................................... ................142  4.5.2. Competencias del presidente de la República ......................................... ..................................................... ............143  4.5.3. Secretarías S ecretarías de la Presidencia de la República ............................................ ..................................................... .........145  4.5.4. Consejo de Ministros ..................... ......................................... ......................................... .......................................... .......................... .....145  4.5.5. Ministerios y Viceministerios ................................. ...................................................... .......................................... .......................147  4.5.6. Gobernaciones Departamentales ................................... ....................................................... .................................... ................148  4.6. El municipio ............................................ ................................................................. ......................................... ....................................... ...................149  4.6.1. Orígenes .................. ........................................ .......................................... ......................................... ........................................... .......................... ....149  4.6.2. Aparición del mu municipio nicipio en El Salvador .......................................................... ............................................................ ..150  4.6.3. Evolución constitucional del municipio en El Salvador...................................... Salvador......................................151  4.6.4. Definición legal y elementos del municipio .................. ....................................... ..................................... ................151  4.6.5. Autonomía municipal ............................................... .................................................................... ........................................ ...................153  4.6.6. Gobierno municipal .......................... ............................................... .......................................... ......................................... ........................ 157  4.6.7. Participación ciudadana en el municipio .................................................. ........................................................... .........159 

 

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4.7. La empresa pública ..................... ......................................... ......................................... .......................................... ............................... .......... 161  4.7.1. Delimitación conceptual .............. ................................... .......................................... ......................................... ........................... ....... 161  4.7.2. Regulación jurídica ju rídica de las empresas públicas en El E l Salvador ............................. ............................. 162  4.7.2.1. Empresas públi públicas cas creadas por ley.................. ley ....................................... ......................................... ........................... ....... 162  4.7.2.2. Empresas púb públicas licas de capital mixto ..................................... ......................................................... ........................... ....... 163  4.7.3. Empresa Emp resa pública con participación pa rticipación mayoritaria del Estado ................................ ................................ 165  4.7.3.1. Empresas públi públicas cas de energía eléctrica ................................................. ........................................................... .......... 165  4.7.3.2. Empresa pública de servicios crediticios ........................................... ......................................................... .............. 167  4.7.3.3. Empresas públicas púb licas con capital del Estado minoritario..................................... minoritario..................................... 167  4.7.4. Controles administrativos a las empresas públicas ........................ ............................................. ..................... 168  PARTE II  II  ACTIVIDAD ADMINISTRATIV ADMINISTRATIVA A 

CAPÍTULO V  V  EL ACTO ADMINISTRATIVO 

5.1. Origen de la noción del acto administrativo ............................................... ......................................................... .......... 173  5.2. Institución Inst itución ju jurídica rídica primordial del Derecho administrativo ................................... ................................... 174  5.3. Delimitación doctrinal. Concepto ................. ...................................... ......................................... .................................. .............. 175  5.4. Alcance del concepto y diferenciación con otras actuaciones de la administración .................. ....................................... .......................................... .......................................... ...................................... ................. 177  5.4.1. Declaración de voluntad ............................... .................................................... .......................................... ............................... .......... 177  5.4.2. Unilateralidad .................. ....................................... .......................................... .......................................... ...................................... ................. 178  5.4.3. Proviene de un órgano de la Administración pública .................... ......................................... ..................... 178  5.4.4. Es la expresión de potestades administrativas ...................................... .................................................... .............. 180  5.4.5. El acto administrativo está sujeto a control ......................................... ....................................................... .............. 181  5.5. Acto A cto administrativo y norma no rma administrativa ............................. ................................................. ........................... ....... 181  5.6. Clasificación del acto administrativo.................... ad ministrativo......................................... ......................................... ........................... ....... 182  5.7. Criterios de clasificación ..................... .......................................... ......................................... ........................................ ........................ .... 183  5.8. Elementos E lementos estructurales del acto administrativo ................................................... ................................................... 186  5.8.1. Elemento subjetivo .............................................. ................................................................... ......................................... ........................ .... 186  5.8.2. Elemento formal........................................ ............................................................ ......................................... ................................... .............. 188  5.8.3. El procedimiento. Remisión .................. ....................................... .......................................... ...................................... ................. 188  5.8.4. La forma en sentido estricto ................... ........................................ .......................................... ...................................... ................. 188  5.8.5. La motivación .................................................. ....................................................................... ......................................... ........................... ....... 189  5.8.6. Elemento objetivo .................... ........................................ ......................................... .......................................... ............................... .......... 191 

 

 

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5.8.7. Elemento teleológico ......................................... .............................................................. .......................................... .......................... .....193  5.9. Validez del acto administrativo ........................................ ............................................................ .................................... ................194  5.9.1. Presunción de validez .................... ........................................ ......................................... .......................................... .......................... .....195  5.9.2. Vicios de invalidez del d el aacto cto administrativo .......................... ............................................... .............................. .........196  5.10. Nulidades ab absolutas solutas en el ordenamiento jurídico salvadoreño ............................. .............................199  5.10.1. Antecedentes del tema ......................................... .............................................................. ......................................... ...................... ..199  5.10.2. Supuestos de nulidades absolutas ....................................... ........................................................... ............................. .........200  5.11. Alcances y limitaciones de la invalidez .................... ......................................... ......................................... ...................... ..204  5.12. Eficacia del acto administrativo.................... ......................................... .......................................... ................................. ............206  5.12.1. Aspectos generales ......................................................... .............................................................................. ................................. ............206  5.12.2. Ciclo de eficacia del acto administrativo .................. ....................................... ........................................ ...................207  5.12.3. Ejecutividad y ejecutoriedad del acto administrativo .................. ....................................... .......................207  5.12.4. Aplicación de los medios de ejecución forzosa ........................................ ................................................. .........208  5.13. Notificación de los actos administrativos .................... ......................................... ........................................ ...................209  5.13.1. Consideraciones generales ........ ............................. .......................................... ......................................... ............................. .........209  5.13.2. Destinarios de la notificación ....................................................... .......................................................................... ...................210  5.13.3. Actos A ctos administrativos que deben notificarse ................... ........................................ ................................. ............211  5.13.4. El E l contenido y forma de d e realizar las notificaciones ..................... .......................................... .......................212  5.14. Extinción de los actos administrativos ..................... .......................................... ......................................... ...................... ..214  5.14.1. Por cumplimiento de la finalidad de su objeto ........................................ ................................................. .........214  5.14.2. Por expiración del plazo ....................................... ............................................................ ......................................... ...................... ..215  5.14.3. Imposibilidad por un hecho sobreviniente........................................ sobreviniente........................................................ ................215  5.14.4. Renuncia del destinatario ..................................... .......................................................... ......................................... ...................... ..215  5.14.5. Revisión, revocatoria y rectificación de errores materiales ................................ ................................216  CAPÍTULO VI  VI  EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIV ADMINISTRATIVO O 

6.1. Introducción ........................................ ............................................................. .......................................... .......................................... .......................219  6.2. Delimitación conceptual ....................................... ............................................................ .......................................... .......................... .....221  6.3. Fines del procedimiento administrativo ..................... .......................................... ......................................... ...................... ..223  6.3.1. Función de garantía de los derechos de los administrados admi nistrados .................. .................................. ................223  6.3.2. Función de garantía del interés público .................. ....................................... ......................................... ...................... ..224  6.4. Regulación del procedimiento administrativo en El Salvador ...............................224  6.4.1. Fundamento constitucional del procedimiento administrativo ...................... ........................... .....224  6.4.2. La Ley de Procedimientos Administrativos: de necesidad imperiosa a su implementación efectiva ................... ........................................ .......................................... ......................................... ........................ 225 

 

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6.4.3. Sistematización de los procedimientos administrativos al entrar en vigencia la LPA ... ........................ ......................................... ......................................... .......................................... ............................... .......... 226 226   6.5. Tipología de procedimientos administrativos .............. .................................. ......................................... ..................... 228  6.5.1. Procedimientos regulados en la LPA ........................................ ............................................................ ........................ .... 228  6.5.2. Las tres generaciones de procedimientos ............................ ................................................. ............................... .......... 230  6.6. Sujetos de los procedimientos ........................................ ............................................................. ...................................... ................. 232  6.7. Principios básicos del procedimiento administrativo salvadoreño .... ......................... ..................... 234  6.8. Reglas R eglas del procedimiento administrativo ................... ........................................ .......................................... ..................... 238  6.8.1. Iniciación del procedimiento administrativo..................................... administrativo...................................................... ................. 238  6.8.2. Ordenación del expediente administrativo ....................................... ........................................................ ................. 241  6.8.3. Medidas provisionales ................................... ....................................................... ......................................... ............................... .......... 242  6.8.4. Instrucción y diligencias en el procedimiento administrativo ............................. ............................. 243  6.8.5. El derecho de audiencia en el procedimiento administrativo.................... .............................. .......... 245  6.8.6. Términos y plazos en el procedimiento .................................. ...................................................... ........................... ....... 246  6.8.7. Terminación del procedimiento ................................................ ..................................................................... ........................ ... 247  6.8.8. Otras formas de terminación .................. ....................................... .......................................... ...................................... ................. 248  6.9. El silencio administrativo ............................. .................................................. ......................................... .................................. .............. 250  6.9.1. Silencio positivo .................................... ......................................................... .......................................... ...................................... ................. 250  6.9.2. Silencio negativo ....................................... ........................................................... ......................................... ................................... .............. 252  CAPÍTULO VII  VII  ACTIVIDAD CONTRACTUAL 

7.1. Preliminar .................... .......................................... .......................................... ......................................... .......................................... ........................ ... 255  7.2. Noción conceptual ....................................... ........................................................... ......................................... ................................... .............. 257  7.2.1. Acto jurídico bilateral ............... .................................... ......................................... ......................................... ............................... .......... 258  7.2.2. La finalidad de interés ppúblico úblico ................... ........................................ ......................................... .................................. .............. 259  7.2.3. Prerrogativas exorbitantes de la Administración ..................... .......................................... ........................... ...... 259  7.3. Evolución del régimen jurídico de la contratación administrativa en El Salvador ........................................ ............................................................. .......................................... .......................................... ........................... ...... 260  7.3.1. Primeros antecedentes .................................................... ........................................................................ .................................. .............. 260  7.3.2. La dispersión de leyes en la contratación administrativa ................... .................................... ................. 261  7.3.3. Sistematización de la regulación jurídica de los contratos administrativos.......... 262  7.4. Instituciones administrativas que gestionan las compras públicas ......................... 265  7.5. Tipos de contratos administrativos regulados en la LACAP ................... ................................. .............. 266  7.5.1. Contrato de adquisición de bienes ..................... .......................................... ......................................... ........................... ....... 266  7.5.2. Contrato de suministro ............................................... .................................................................... ...................................... ................. 266 

 

 

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7.5.3. Contrato de obra pública ................... ........................................ .......................................... ......................................... ...................... ..267  7.5.4. Contrato de consultoría...................................... ........................................................... .......................................... .......................... .....268  7.5.5. Contratos de concesión ............................................. .................................................................. ........................................ ...................269  7.5.5.1. Contrato ddee concesión de obra pública .................................................. ........................................................... .........270  7.5.5.2. Contrato ddee concesión de servicio público ............................ ................................................. .......................... .....272  7.5.5.3. Contrato Con trato de concesión de recursos naturales y subsuelo ............................. .................................. .....272  7.5.6. Contrato de arrendamiento de bienes muebles ....................................... ................................................... ............273  7.6. Elementos de los contratos administrativos .................. ....................................... ........................................ ...................274  7.6.1. Sujetos ....................................... ............................................................ .......................................... ......................................... ............................. .........274  7.6.2. El consentimiento ..................................................... .......................................................................... ........................................ ...................276  7.6.3. Objeto ....................................... ............................................................ .......................................... ......................................... ............................. ......... 277  7.6.4. Causa ........................................ ............................................................. .......................................... ......................................... ............................. .........277  7.7. Procedimientos para la formación de los contratos administrativos .................. ....................... .....278  7.7.1. La licitación pública y el concurso público ........................................ ........................................................ ................278  7.7.2. Naturaleza jurídica y fines de la licitación .................... ......................................... ..................................... ................278  7.7.3. Principios de la licitación o concurso ....................................... ............................................................ .......................... .....279  7.7.4. Fases de la licitación pública y del concurso público .......................................... ..........................................282  7.7.4.1. Autorización presupuestaria ........... ................................ .......................................... .......................................... ....................... 283  7.7.4.2. Preparación de las bases bas es de licitación .................. ....................................... ......................................... ...................... ..283  7.7.4.3. Publicación de la convocatoria ................................... ....................................................... .................................... ................284  7.7.4.4. Presentación y apertura de las ofertas ................................................. ............................................................. ............285  7.7.4.5. Evaluación de las ofertas y adjudicación .................... ......................................... ..................................... ................285  7.7.4.6. Perfeccionamiento y formalización del contrato .................................. ............................................. ...........287  7.8. Otras formas de contratación administrativa ...................................................... ........................................................ ..288  7.8.1. Libre gestión ....................... ............................................ .......................................... ......................................... .................................... ................288  7.8.2. La contratación directa .................. ...................................... ......................................... .......................................... .......................... .....288  7.9. Ejecución de los contratos administrativos ........................................ ........................................................... ...................290  7.9.1. Principios generales ........................................ ............................................................ ......................................... .............................. .........290  7.9.2. Prerrogativas de la Administración en la ejecución de los contratos ...................291  7.10. Extinción de los contratos administrativo ...................... ........................................... ..................................... ................293  7.11. Formas para resolver conflictos derivados de los contratos administrativos .......................................... ..................... .......................................... ......................................... ......................................... ........................................ ...................296  7.11.1. Consideraciones previas ............................ ................................................. .......................................... ................................. ............296  7.11.2. Modificación Modifi cación de los mecanismos alternos para resolver conflictos .................... ....................297  7.12. Régimen contractual ddel el CAFTA-DR .................................................... ................................................................ ............299 7.13. Contratos de asocio público y privado ........................... ................................................ ..................................... ................300  

 

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7.13.1. Aspectos preliminares ..................................... .......................................................... ......................................... ........................... ....... 300  7.13.2. Modalidades de APP ...................................... ........................................................... ......................................... ........................... ....... 301  7.13.3. Delimitación conceptual .......................... ............................................... .......................................... .................................. ............. 302  7.13.4. Organismos institucionales de ap aplicación licación de la LEAPP ............................ ................................... ....... 303  7.14. Contratación administrativa municipal mu nicipal ............................................. .............................................................. ................. 304  7.14.1. Régimen especial contractual ..... .......................... .......................................... .......................................... ........................... ...... 304  7.14.2. Procedimientos o métodos de adquisición y selección del contratista ............ ............... ... 306  7.14.2.1. Licitación competitiva ................... ........................................ ......................................... ......................................... ..................... 306  7.14.2.2. Licitación limitada ........ ............................ ......................................... .......................................... ...................................... ................. 307  7.14.2.3. Comparación de precios.................... ......................................... .......................................... ...................................... ................. 307  7.14.2.4. Compras para funcionamiento .......................................... .............................................................. ........................... ....... 308  7.14.2.5. Contratación directa ................... ........................................ ......................................... ........................................ ........................ .... 309  7.14.3. Tipos de contratos según la LSAOM....................................... ........................................................... ........................ .... 310  7.14.3.1. Adquisiciones de obras públicas ............................. .................................................. ...................................... ................. 310  7.14.3.2. Adquisiciones de bienes y servicios de no consultoría ............................ ................................... ....... 310  7.14.3.3. Acuerdo general de compras ...................................... .......................................................... .................................. .............. 310  7.14.3.4. Contratos de concesión ....................................... ........................................................... ......................................... ..................... 311  7.14.3.5. Contrato por precio fijo .................. ....................................... ......................................... ......................................... ..................... 311  7.14.3.6. Contrato basado en el tiempo ................... ........................................ .......................................... ............................... .......... 311  7.14.3.7. Servicios de consultoría.......................................... consultoría............................................................... ...................................... ................. 311  7.14.4. Impugnación de las adjudicaciones contractuales ............................................ ............................................ 313  7.14.5. Formas de resolver conflictos jurídicos derivados de los contratos ................... 314  CAPÍTULO VIII  VIII  ACTIVIDAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN 

8.1. Potestad sancionadora de la Administración .................. ....................................... ...................................... ................. 315  8.1.1. Orígenes........................... ................................................ .......................................... .......................................... ...................................... .................315   8.1.2. Evolución en El Salvador ........................................ ............................................................ ......................................... ..................... 317  8.2. Facetas de la potestad sancionadora. san cionadora. Sistemas ad extra y ad intra ........................... .......................... 320  8.3. Principios constitucionales que rigen la potestad sancionadora de la administración .................. ....................................... .......................................... .......................................... ...................................... ................. 321  8.3.1. Principio de legalidad .............................................. .................................................................. ......................................... ..................... 322  8.3.2. Principio de reserva de ley ................................................. ....................................................................... ............................... ......... 323  8.3.3. Principio de tipicidad................... ........................................ .......................................... ......................................... ........................... ....... 325  8.3.3.1. Tipicidad de las infracciones administrativa ................. ..................................... .................................. .............. 326 8.3.3.2. Tipicidad de las sanciones administrativas ..................................................... ..................................................... 329  

 

 

ÍNDICE. MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO 

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8.3.3.3. Prohibición de la analogía ............................ ................................................. ......................................... ............................. .........331  8.3.4. Principio de irretroactividad ..................... .......................................... ......................................... .................................... ................331  8.3.5 Principio de culpabilidad............................................. culpabilidad................................................................. ....................................... ...................333  8.3.5.1. Aproximaciones doctrinales ....................................... ........................................................... .................................... ................333  8.3.5.2. Contenido del principio.................. ....................................... .......................................... ......................................... ...................... ..334  8.3.6. Principio de proporcionalidad .......................................... ............................................................... ................................. ............338  8.3.7. Principio de “non bis in ídem” .................... ......................................... ......................................... .................................... ................340  8.3.7.1. Aspectos conceptuales ........................... ................................................ ......................................... .................................... ................340  8.3.7.2. Regulación en El Salvador .......................................................... ............................................................................. ...................341  8.3.7.3. Aplicación material del non bis in ídem: la triple identidad ................... ............................... ............343  8.3.7.4. Vertiente procedimental del non bis in ídem ..................... .......................................... ................................. ............347  8.3.8. Principio de prescripción ....................... ............................................ ......................................... ....................................... ...................349  8.4. Sanciones administrativas ........................ ............................................. ......................................... ....................................... ...................352  8.4.1. Ámbito conceptual..................... conceptual.......................................... ......................................... ......................................... .............................. .........352  8.4.2. Distinción con otras medidas que imponen gravámenes .................................... ....................................353  8.4.3. Clases de sanciones administrativas......................................... administrativas.............................................................. .......................... .....357  PARTE III  III  SERVICIOS PÚBLICOS, ELEMENTOS PERSONALES  Y MATERIALES DE LA ADMINISTRACIÓ ADMINISTRACIÓN N 

CAPÍTULO IX  IX  SERVICIOS PÚBLICOS 

9.1. Preliminar .................. ........................................ .......................................... ......................................... ........................................... .......................... .... 361  9.2. La idea política del servicio público.................... ......................................... ......................................... ............................. .........362  9.3. Escuelas E scuelas doctrinales del servicio público ................... ........................................ ......................................... ...................... ..363  9.3.1. Escuela de Burdeos ......................................... ............................................................. ......................................... .............................. .........363  9.3.2. Escuela de Toulouse ....................................... ........................................................... ......................................... .............................. .........365  9.4. Transformación conceptual del servicio público ....................................... ................................................... ............366  9.5. Aproximaciones conceptuales de los servicios públicos ccontemporáneos ontemporáneos ..............369  9.6. Regulación R egulación de los servicios públicos en El E l Salvador ......................................... .............................................. .....371  9.6.1. Evolución constitucional ................................. ...................................................... ......................................... ............................. .........371  9.6.2. Privatización de los servicios públicos .............................. ................................................... ................................. ............372  9.6.3. Servicios públicos municipales ................................... ....................................................... ....................................... ...................374  9.7. Formas de prestación de los l os servicios públicos .................... ......................................... ................................. ............376  9.7.1. Directa .................... .......................................... .......................................... ......................................... ........................................... .......................... .... 376 

 

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9.7.2. Mixta ..................... .......................................... .......................................... .......................................... .......................................... ........................... ...... 376   9.7.3. Indirecta.................... .......................................... .......................................... ......................................... .......................................... ........................ ... 377  9.8. Principios de los servicios públicos .................. ....................................... .......................................... ............................... .......... 377  9.8.1. Generalidad ....................................... ........................................................... ......................................... .......................................... ..................... 378  9.8.2. Uniformidad o igualdad ....................................... ........................................................... ........................................ ........................ .... 379  9.8.3. Continuidad .................. ....................................... ......................................... ......................................... .......................................... ..................... 379  9.8.4. Mutabilidad .................. ....................................... ......................................... ......................................... .......................................... ..................... 380  CAPÍTULO X  X  EMPLEO PÚBLICO 

10.1. Proemio .................. ....................................... .......................................... .......................................... .......................................... ........................... ...... 383   10.2. Función púb pública. lica. Ámbito conceptual ......................................... ............................................................. ........................ .... 384  10.3. Diferencia entre funcionario y empleado público en el ordenamiento  jurídico salvadoreño ......................................... .............................................................. ......................................... ........................... ....... 386  10.4. Clases de funcionarios públicos en El Salvador .................................................. .................................................. 388  10.4.1. Elección directa ......................... .............................................. .......................................... ......................................... ........................... ....... 388  10.4.2. Elección indirecta .......................... .............................................. ......................................... ......................................... ........................ .... 389  10.4.3. Funcionarios de confianza política .................. ....................................... ......................................... ........................... ....... 390  10.4.4. Funcionarios de facto  .......................................... .............................................................. ........................................ ........................ .... 390  10.5. Régimen jurídico de la carrera administrativa en El Salvador ............................. 392  10.5.1. Fundamento constitucional....................................... constitucional............................................................ ...................................... ................. 392  10.5.2. Régimen legal ........... ................................ ......................................... ......................................... ......................................... ........................ .... 393   10.5.3. Empleados excluidos de la carrera administrativa .................... ......................................... ........................ ... 395  10.6. El derecho a la estabilidad laboral. Análisis ju jurisprudencial risprudencial .................. ................................ .............. 396  10.7. Tipología de los empleados públicos por su forma de ingreso y su estabilidad laboral ........................................ ............................................................. .......................................... ............................... .......... 399  10.7.1. Aspectos generales ............................ ................................................ ......................................... .......................................... ..................... 399  10.7.2. Nombramiento en Ley de Salario. Ingreso por concurso concurso.................... .................................. .............. 400  10.7.3. Contrato de servicios personales p ersonales ...................................... ........................................................... ............................... .......... 401  10.7.4. Contrato por sistema de planilla p lanilla o jornal ...... .......................... ......................................... ............................... .......... 403  10.7.5. Contratos temporales ................................... ....................................................... ......................................... ............................... .......... 404  10.7.6. Empleados de confianza ........................................... ................................................................. ...................................... ................ 405  CAPÍTULO XI  XI  DOMINIO PÚBLICO 

11.1. Cuestiones preliminares .............................. ................................................... ......................................... .................................. .............. 407  11.2. Régimen jurídico de los bienes del Estado en El Salvador ................................... ................................... 408 

 

 

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11.2.1. Bienes de uso público o de dominio público....................... p úblico............................................ .............................. .........408  11.2.2. Bienes de dominio privado o bienes fiscales ........................... ................................................ .......................... .....410  11.3. Delimitación conceptual del dominio público .................... ......................................... ................................. ............411  11.4. Elementos del dominio público ........................ ............................................. .......................................... ............................. ........412  11.5. Caracteres de protección del dominio público .................... ......................................... ................................. ............414  11.6. Composición y regulación del dominio público en El Salvador ..... ......................... ...................... ..416  11.6.1. Plazas y parques públicos ..................................... .......................................................... ......................................... ...................... ..416  11.6.2. Calles y aceras ....................................... ........................................................... ......................................... ..................................... ................417  11.6.3. Aguas pluviales y lacustres ....................................... ........................................................... ....................................... ...................418  11.6.4. Playas, puertos y los recursos marítimos .................. ....................................... ........................................ ...................419  11.6.5. Espacio aéreo ......... .............................. .......................................... .......................................... .......................................... .......................... ..... 421  11.6.6. Cementerios............................ .................................................. ........................................... ......................................... ............................. .........422  11.6.7. Universalidades públicas ................................... ....................................................... ......................................... .......................... .....422  11.7. Formación y cesación del dominio público .................... ......................................... ..................................... ................423  11.7.1. Afectación .......................................... .............................................................. ......................................... ........................................ ...................423  11.7.2. Desafectación ........................................ ............................................................ ......................................... ..................................... ................424  11.8. Uso del dominio público ................. ...................................... ......................................... ......................................... .......................... .....425  11.8.1. Uso común ......................................... ............................................................. ......................................... ........................................ ...................426  11.8.2. Uso especial ........................................ ............................................................ ......................................... ........................................ ...................426  11.8.3. Modalidades de uso especial .................. ....................................... ......................................... .................................... ................426  PARTE IV  IV  CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN Y   LA RESPONSABILIDAD RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL  DERIVADA DE SUS ACTUACIONES U OMISIONES 

CAPÍTULO XII  XII  LOS RECURSOS ADMINISTRATI ADMINISTRATIVOS VOS 

12.1. Ideas iniciales .................. ........................................ .......................................... ......................................... ........................................ ...................431  12.2. Precisiones conceptuales ...................................... .......................................................... ......................................... .......................... .....431  12.3. Naturaleza jurídica .................. ...................................... ......................................... .......................................... ................................. ............433  12.4. Elementos de los recursos administrativos ......................... .............................................. ................................. ............435  12.4.1. Elemento subjetivo........................................... subjetivo................................................................ .......................................... .......................... .....436  12.4.2. Elemento objetivo ................................................... ........................................................................ ........................................ ...................437  12.5. Aspectos comunes comun es a los procedimientos de los recursos administrativos .............438  12.5.1. Iniciación del procedimiento ................................................. ....................................................................... .......................... ....438 

 

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HENRY ALEXANDER MEJÍA 

12.5.2. Efectos de la admisión del recurso ........................................ ............................................................ ........................... ....... 439  12.5.3. La resolución del recurso: la motivación y la nec reformatio in peius  ................... 440  12.6. Agotamiento de la vía administrativa .................... ......................................... ......................................... ........................ .... 442  12.7. Clases de recursos administrativos en la LPA ....................................... ..................................................... .............. 444  12.7.1. Recurso de apelación ................................... ....................................................... ......................................... ............................... .......... 444  12.7.2. Recurso de reconsideración....................................... reconsideración............................................................ ...................................... ................. 445  12.7.3. Recurso extraordinario de revisión .................. ....................................... ......................................... ........................... ....... 446  12. 8. Sobre los recursos administrativos no reglados  ...................................... .................................................... .............. 447  CAPÍTULO XIII  XIII  CONTROL JUDICIAL. CONTENCIOSO ADMINISTRATI ADMINISTRATIVO VO 

13.1. Cuestiones iniciales ................... ....................................... ......................................... .......................................... ............................... .......... 449  13.2. Sistemas contenciosos administrativos .......................................... ............................................................... ..................... 450  13.2.1. Consejo de Estado francés ...................................................... ........................................................................... ........................ ... 450  13.2.2. Modelo anglosajón ....................................................... ........................................................................... .................................. .............. 451  13.2.3. Modelo judicialista ....................................................... ........................................................................... .................................. .............. 452  13.3. Desarrollo de la jurisdicción contencioso administrativa en El Salvador ............. 453  13.3.1. Antecedentes ....................................... ............................................................ .......................................... ...................................... ................. 453  13.3.2. Ley de 1979 ................................... ....................................................... ......................................... .......................................... ........................ ... 454  13.3.3. Ley de 2018 ................................... ....................................................... ......................................... .......................................... ........................ ... 455  13.4. Organización y competencia de la jurisdicción contencioso administrativo en El Salvador ..................................... ......................................................... ......................................... .......................................... ..................... 456  13.4.1. Tribunales de Primera Instancia .................. ....................................... .......................................... ............................... .......... 456  13.4.2. Cámaras de Segunda Instancia...................................... Instancia.......................................................... .................................. .............. 458  13.4.3. Sala de lo Contencioso Administrativo ........................................................... ........................................................... 458  13.5. Ámbito material de la jurisdicción contencioso administrativo en El Salvador ..... ... 459  13.5.1 Actuaciones y omisiones sujetas al proceso contencioso administrativo ............ 460  13.5.1.1 Actos administrativos .................. ....................................... ......................................... ........................................ ........................ .... 460  13.5.1.2 Actividad contractual ..... ......................... ......................................... .......................................... ...................................... ................. 461  13.5.1.3 Vía de hecho ..................... .......................................... ......................................... ......................................... ................................... .............. 461  13.5.1.4. Inactividad material de la administración .......................... .............................................. ........................... ....... 462  13.5.1.5. Responsabilidad patrimonial de la administra administración ción ................... ........................................ ..................... 463  13.5.1.6. Actuaciones y omisiones de lo loss concesionarios .................. ....................................... ........................... ...... 464  13.5.2. Actividad no impugnable ......................... .............................................. .......................................... .................................. ............. 464 13.5.3 Asuntos atribuidos a otras jurisdicciones administrativas especiales .................. 465  

 

 

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13.5.4. Exclusiones de actuaciones que se derivan de aplicación directa de la Constitución..................... .......................................... ......................................... ......................................... ..................................... ................466  13.6. Partes de dell proceso contencioso administrativo .................................... .................................................... ................468  13.6.1. Capacidad procesal ....................................... ........................................................... ......................................... .............................. .........468  13.6.2. Legitimación activa ............ ................................ ........................................ ......................................... ..................................... ................469  13.6.3. Legitimación e intereses difusos .................... ......................................... ......................................... ............................. .........470  13.6.4. Legitimación pasiva ...................................... .......................................................... ......................................... .............................. .........472  13.6.5. Otros sujetos intervinientes....................................... intervinientes........................................................... ....................................... ...................472  13.6.5.1. Terceros ....................................... ............................................................ .......................................... .......................................... .......................472  13.6.5.2. El Agente de la Fiscalía General de la República .......................................... ..........................................473  13.7. Inicio del proceso ....................... ............................................. ........................................... ......................................... ............................. .........473  13.7.1. Agotamiento de la vía administrativa. Remisión .......... .............................. .................................... ................473  13.7.2. Plazo para interponer la demanda ................................................ ................................................................... ...................474  13.7.3. Aviso de demanda ........................................ ............................................................ ......................................... .............................. .........474  13.7.4. Demanda ........................................ ............................................................. .......................................... .......................................... .......................475  13.7.5. Contestación de la demanda ........................................ ............................................................ .................................... ................476 13.8. Tutela cautelar y anticipada ................... ........................................ ......................................... ....................................... ...................477   13.8.1. Finalidad ................... ........................................ .......................................... .......................................... .......................................... .......................477  13.8.2. Oportunidad procesal ................................ ..................................................... .......................................... ................................. ............478  13.8.3. Requisitos R equisitos procesales para su adopción ........................................ ........................................................... ...................479  13.8.4. Contracautela ........................................ ............................................................ ......................................... ..................................... ................481  13.9. Aspectos básicos de las audiencias orales en los procesos contenciosos administrativos ................... ........................................ ......................................... ......................................... ..................................... ................482  13.9.1. Principio de oralidad .............................. .................................................. ......................................... ..................................... ................482  13.9.2. Audiencias orales ......................... ............................................. ......................................... .......................................... .......................... ..... 483  13.9.3. Proceso contenciosos administrativos especiales .......... .............................. .................................... ................485  13.9.3.1. Proceso de lesividad ............................................. .................................................................. ........................................ ...................485  13.9.3.2. Proceso de inactividad material. Remisión................... ........................................ ................................. ............487  13.10. Formas de terminación de los procesos ....................................... ........................................................... ...................... ..488  13.10.1. Formas anormales ................................ .................................................... ......................................... ..................................... ................488  13.10.2. Sentencia definitiva ................................. ...................................................... .......................................... ................................. ............490  13.11. Ejecución de la sentencia ..................... .......................................... ......................................... ....................................... ...................492  13.12. Mecanismos de impugnación ..................................................... .......................................................................... .......................493  13.12.1. Recurso de revocatoria ....................................... ............................................................ ......................................... ...................... ..494  13.12.2. Recurso de apelación ......................................... .............................................................. ......................................... ...................... ..494  13.12.3. Recurso de revisión .................................................. ....................................................................... ..................................... ................496 

 

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HENRY ALEXANDER MEJÍA 

CAPÍTULO XIV  RESPONSABILIDAD RESPONSABILI DAD DE LA ADMINISTRACIÓN  Y DE SUS SERVIDORES PÚBLICOS 

14.1. Ideas preliminares ..................... ......................................... ......................................... .......................................... ............................... .......... 497  14.2. Orígenes doctrinales en el Derecho comparado ....................... ............................................ ........................... ...... 500  14.2.1. Derecho anglosajón .................................................. ....................................................................... ...................................... ................. 500  14.2.2. Derecho alemán ......................................... .............................................................. .......................................... ............................... .......... 501  14.2.3. Derecho francés ............................. ................................................. ......................................... ......................................... ........................ .... 501   14.2.4. Derecho español ......................................... .............................................................. .......................................... ............................... .......... 503  14.3. Ley sobre reclamaciones pecuniarias de extranjeros y nacionales contra la Nación de 1910 ...................................... ........................................................... .......................................... ...................................... ................. 506  14.4. Régimen de responsabilidad patrimonial de la Administración estatuido por la LPA de 2019 ....................................... ............................................................ .......................................... ............................... .......... 508  14.5. Sistemas de responsabilidad patrimonial de la administración ............................ ............................ 509  14.5.1. Responsabilidad subjetiva y directa para el funcionario ................................... ................................... 509  14.5.2. Responsabilidad solidaria .................... ......................................... .......................................... ...................................... ................. 512 14.5.3. Responsabilidad objetiva y directa para la administración ............................... 513   14.6. Otros supuestos de responsabilidad patrimonial del Estado ................................ 514  14.6.1. Responsabilidad por aactos ctos judiciales .................. ....................................... ......................................... ........................ .... 514  14.6.2. Responsabilidad por actos legislativos ....................... ............................................ ...................................... ................. 516  14.7. El daño como elemento fundamental de la responsabilidad de la Administración .................... ......................................... ......................................... ......................................... ................................... .............. 517  14.8. Competencia y procedimientos para reclamar indemnización. Remisión ............ 519  14.8.1. Pretensiones excluidas ..................................................... .......................................................................... ............................... .......... 519  14.8.2. Pretensiones resarcitorias en el proceso contencioso administrativo ................. ................. 519  14.8.3. Peticiones de resarcitorias en sede administrativa ........................... ............................................ ................. 520 

 

  PRÓLOGO A LA SEGUNDA EDICIÓN 

I Es para mí motivo de singular honra haber recibido la invitación del profesor salvadoreño Dr. Henry Alexander MEJÍA para prologar la segunda edición actualizada y ampliada de su “Manual de Derecho Administrativo”. Este privilegio resulta mayor aún si se considera que el Prólogo a la primera edición de esta obra reconoce la pluma de nada menos que del Profesor Profe sor Jaime R ODRÍODRÍGUEZ  ARANA, referente iberoamericano del Derecho Administrativo. Por tanto, quiero empezar estas líneas compartiendo expresamente dos consideraciones de aquel Prólogo de 2014 que me parecen relevantes. Dice el Profesor R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ ARANA en el comienzo de su presentación: “Un Manual es, como bien se sabe, un libro en el que se compendia lo más sustancial de una materia. Un libro en el que se condensa lo más importante de una cuestión. Por eso, tratándose de un Manual de Derecho Administrativo, el lector va a encontrar, en esta magnífica obra del Doctor M EJÍA las categorías e instituciones que jalonan esta rama del Derecho público con especial referencia al ordenamiento jurídico-administrativo jurídico-administrativo de El Salvador”. Y agrega más adelante: “Una de las mejores formas de acercarse a la racionalidad, al pensamiento argumentativo, es la aproximación al Derecho Administrativo a partir del conocimiento y del compromiso con la idea de justicia. Por una razón fundamental: porque estamos en presencia de un Derecho que esencialmente es la ordenación racional del poder público para la libertad solidaria de los ciudadanos según la justicia”.  justicia”.  II La primera de dichas citas me da pie para reflexionar a propósito de este libro del Profesor Henry Alexander MEJÍA acerca de cómo progresa la ciencia  jurídica. Comparto la idea de que ella avanza en dos dimensiones: en profundidad y en difusión; la profundización se relaciona con la investigación y la difusión con la enseñanza y la extensión1. Si bien ambos aspectos están presentes en la obra que tengo el gusto de prologar, creo que la difusión a través de un Manual tiene especial significación ya que las normas están destinadas a regir el comportamiento de los seres humanos y, por ende, deben ser bien conocidas, especialmente en el ámbito universitario y más cuando se trata del Derecho Administrativo que, como dice el autor, se caracteriza por la “abundancia normativa” y su carácter cambiante en orden a “concretizar las políticas públicas”.  públicas”.  1

 Juan Pablo CAJARVILLE PELUFFO  –  –  “Sobre Derecho Administrativo” (F.C.U., Montevideo, 2012), tomo I, tercera edición ampliada, pág. 32 y ss.

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CARLOS E. DELPIAZZO. PRÓLOGO A LA 2 EDICIÓN 

En el caso, esta segunda edición del Manual de Derecho Administrativo del Profesor Henry Alexander MEJÍA consta de cuatro grandes Partes (una más de las que integraban la primera edición) que absorben catorce capítulos (tres más de los trabajados en la primera edición), lo que justifica la calificación de ampliada ya que se incorpora el estudio de los Servicios Públicos, el Empleo Público y el Dominio Público, extendiendo la obra en más de un centenar de páginas respecto a laalizada publicada el mismo título en 2014. Pero, jurispruademás, esta edición está actualizada actu con con la incorporación de nuevas normas, dencia, doctrina y opiniones del autor. En particular, me importa destacar la trascendencia de los aportes introducidos con las leyes de la Jurisdicción Contencioso de 2017 y de Procedimientos Administrativos de El Salvador apro bada en el año 2018 y que el autor ya había había trabajado con anterioridad anterioridad2. Por lo tanto, se cumple con el e l objetivo natural de los Manuales, cual es ser los grandes instrumentos de difusión del estado actual de una ciencia jurídica con particular atención a la realidad nacional en la que se está inmerso. III El segundo párrafo del Prólogo a la primera edición citado c itado más arriba me da pie para el señalamiento de dos aspectos. En primer lugar, a riesgo de que sea innecesario, no quiero que las referencias a la obra oculten a la figura del autor. El Dr. Henry Alexander M EJÍA es Doctor por la Universidad Autónoma de Barcelona, con laude y premio extraordinario, es Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad de El Salvador, se desempeña como Profesor de posgrado en distintas Universidades de su país y de Iberoamérica, es Miembro Ordinario del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y de otras organizaciones científicas, pero, por, sobre todo, es un hombre de bien, estudioso, talentoso y gran trabajador. En segundo lugar, aunque en su definición delenDerecho Administrativo Profesor Henrytiene Alexander M EJÍA  pone el énfasis su ser un Derecho de laelAdministración, presente al destinatario de la actividad administrativa, que es cada uno de los integrantes del cuerpo social, hoy sin límites de fronteras ya que el Derecho Administrativo ha dejado de ser un ordenamiento exclusivamente interno3.

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ODRÍGUEZ ARANA y Henry Alexander MEJÍA (Directores)  Jaime R ODRÍGUEZ  (Directores) –   –  “Comentarios a la Ley de Procedimientos Administrativos” (Editorial Cuscatleca, San Salvador, San Salvador, 2019). 3  Carlos E. DELPIAZZO –   –  “Derecho Administrativo General” (Montevideo, 2020), volumen 1, tercera edición actualizada y ampliada, págs. 97 y ss y 230 y ss.; Carlos E. D ELPIAZZO  - “Fuentes del Derecho ODRÍGUEZ ARANA y Libardo R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ (Directores) Administrativo”, en Jaime R ODRÍGUEZ  (Directores) –   –   “Curso de Derecho Administrativo Iberoamericano” (Comares-INAP, (Comares-INAP, Granada, 2015), pág. 125 y sigtes.; sigtes.; “Universalización de derechos, economía disruptiva y Derecho Administrativo Global”, en Rev. de Derecho Público (Montevideo, 2016), Nº 50, pág. 27 y ss.; “Universalización de derechos, economía disruptiva y Derecho Administrativo Global”, en Rev. de Derecho Público (Montevideo, 2016), Nº 50, pág. 27 y ss.; y “Dos determinantes

 

 

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IV A partir de dichas consideraciones tengo para mí que la centralidad de la persona y la servicialidad administrativa son como la cara y contracara del Derecho Administrativo de nuestros días4. En efecto, es preciso no perder de vista que la razón de ser de un Estado de Derecho de calidad c alidad no puede ser otra que la persona, no en abstracto sino cadadel uno de nosotros nombre, defectospero y virtudes) como integrantes cuerpo social5.(con nuestro Por ello, es preciso insistir en la centralidad de la persona -“protagonismo -“protagonismo originario” lo llamaba Mariano BRITO 6 y “humanismo personalista” Alberto Ramón R EAL EAL7- como destinataria del quehacer estatal y foco para la interpretación de las relaciones emergentes de la variedad de servicios que la Administración le brinda, sea en forma f orma directa o indirecta. Es im imprescindible prescindible no perder de vista que, en todo t odo momento, cualquiera sea su edad o normalidad, el hom bre ostenta aquella interior dignidad que le viene no de ser un hombre de dignidad sino de tener la dignidad de un hombre; de esa dignidad eminente o intrínseca (y no de normas positivas) extraen su razón de ser los derechos humanos, cuyo titular no es la humanidad en su abstracción genérica ni un determinado tipo de hombre sino cada hombre en su personal concreción. Por eso, la afirmación y reafirmación de todos y cada uno de los dere derechos chos fundamentales parte del reconocimiento de que en e n el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, cualquiera sea el ordenamiento  jurídico, político, económico y social, y cualesquiera que que sean los valores prevalentes en la colectividad histórica. Es que la dignidad humana es intangible y de máximo valor no por imperio de disposición alguna sino por el origen y naturaleza del hombre, impregnando, por tanto, todas las ramas del Derecho e incidiendo en la recta jurisprudencia sobre los derechos humanos8.

actuales del Derecho Administrativo Glo bal”, en Jaime RODRIGUEZ ARANA y José Ignacio H ERNÁNDEZ (Coordinadores)  –   “El Derecho Administrativo Global y el arbitraje internacional de inversiones” (INAP, Madrid, 2016), pág. 95 y ss. 4  Carlos E. DELPIAZZO - “Dignidad humana y servicialidad administrativa”, en Juan Carlos MORÓN URBINA y Jorge DANOS (Coordinad (Coordinadores) ores) –   –  “Estudios de Derecho Administrativo. El Derecho Administrativo Iberoamericano. Innovación y Reforma. Libro homenaje al Prof. Juan Carlos Cassagne” (Gaceta Jurídica, Lima, 2018), tomo I, pág. 101 y ss. 5  Carlos E. DELPIAZZO - “Centralidad del administrado en el actual Derecho Administrativo: impactos del Estado Constitucional de Derecho”, en Rev. de Investigaçoes Constit Constitucionais ucionais (Curitiba, 2014), volumen 1, Nº 3, pág. 7 y ss. 6  Mariano R. BRITO  –  –   “Libertad y autoridad del Estado”, en A.A.V.V. –   “Aspectos legales y socioeconómicos de la desregulación y privatización” (F.C.U., Montevideo, 1991), pág. 28; y en “Derecho Administrativo. Su permanencia, contemporaneidad, prospectiva” (U.M., Montevideo, Montevideo , 2004), pág. 245. 7   Alberto Ramón REAL –  REAL  –   “Estado de Derecho y humanismo personalista” (F.C.U., Montevideo, 1974).8  Carlos E. DELPIAZZO  - “Dignidad humana y principio pro hómine en los litigios sobre derechos humanos”, en Rev. de Derecho Público (Montevideo, (Montevideo, 2018), Nº 54, pág. 35 y ss.

 

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CARLOS E. DELPIAZZO. PRÓLOGO A LA 2 EDICIÓN 

Por eso, los derechos fundamentales lo son por derivar de la naturaleza de la persona, de modo que la fuente de los mismos radica en su eminente dignidad humana 9 y no en una norma, cualquiera sea su rango y naturaleza, a la que corresponde contemplar y garantizar. Ya la legislación de Partidas reconocía que “La persona del home es la más noble cosa del mundo” (Ley 26 de Partida VII, Título I), precepto que el proverbio castellano tradujo por “Nadie 10 ser humano es que nadie” para poner manifiesto que la supremacía se más manifiesta en que todos losde hombres son iguales en dignidaddel .

Así lo proclama expresamente el art. 72 de la Constitución cuando explicita que “La enumeración de derechos, deberes y garantías hecha por la C Consonstitución no excluye los otros que son inherentes a la persona pe rsona humana”. humana”.   Con palabras de Alberto Ramón R EAL EAL, “Inherente significa que por su naturaleza está está de tal manera unido a otra cosa que no se puede separar”, de modo que “derechos inherentes a la personalidad humana son pues, aquellos inseparables por su naturaleza de dicha personalidad, de los que se goza por el solo hecho de ser hombres” 11 y que el Estado debe garantizar y promover. Por otra parte, la contracara deque la centralidad persona humana la servicialidad de la Administración, proviene dedesulapropia etimología  yaesque la palabra “administrar” proviene del latín “ ad ” y “ministrare ”, que significa “servir a”12. Quiere decir que el fundamento y la justificación de la existencia de la Administración radica en ella 13 y se realiza concretamente en el servicio a la sociedad como tal y en cada uno de sus integrantes y grupos intermedios, de lo que deriva su naturaleza instrumental 14 a fin de que los componentes del cuerpo social -todos- puedan alcanzar plenamente sus fines propios. Tal carácter adquiere especial importancia al presente, cuando, con el advenimiento del Estado constitucional constitucional de Derecho, “está reapareciendo la idea de que el Estado está para fomentar, promover y facilitar que cada ser humano pueda desarrollarse comoPor tal atanto, travéseldel ejercicio de todoses y cada uno de derechos humanos. serpleno humano, la persona, el centro dellossistema; el 9

 Mariano R. BRITO - “La dignidad humana como fundamento de nuestro Derecho Administrativo”, en Carlos E. DELPIAZZO (Coordinador)  –   “Pasado y presente del Derecho Administrativo Uruguayo” (F.C.U., Montevideo, 2012) pág. 165 y ss.., pág. 155 y ss. 10  Jesús GONZÁLEZ PÉREZ –   –  “La dignidad de la persona” p ersona” (Civitas, Madrid, 1986), pág. 24. 24.   11 AMÓN REAL  Alberto R AMÓN REAL –   –  “Los principios generales de Derecho en la Constitución uruguay uruguaya” a” (Montevideo, 1965), pág. 24. 12  Carlos E. DELPIAZZO –  “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, tercera edición actualizada y ampliada, pág. 71; y “Derecho Administrativo Uruguayo Uruguayo”” cit., pág. 7.  7.  13  Eduardo SOTO KLOSS  - “Derecho Administrativo” (Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1996), tomo I, pág. 83 y ss.; y “La primacía de la persona humana, principio fundamental del Derecho público chileno”, en Estudios Jurídicos en memoria de Alberto Ramón Real (F.C.U., Montevideo, 1996), pág. 507 y ss. 14 Mariano R. BRITO  - “Principio de legalidad e interés público  público en el Derecho positivo uruguayo”, uruguayo”, en La Justicia Uruguaya, tomo XC, sección Doctrina, pág. 11 y ss.., y en “Derecho Administrativo. Su permanencia, contemporaneidad, contemporaneidad, prospectiva” cit., pág. 259 y ss.  ss.  

 

 

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Estado está a su servicio y las políticas públicas también… La muerte del Wel fare State   no es la muerte de una manera más social de ver la vida, sino la muerte de un sistema de intervención creciente que ha terminado asfixiando y narcotizando al ciudadano”15. Es que “El Estado de Derecho viene a configurarse– definirse definirse conceptualmente por su finalidad: concurrir a la realización del ser humano en plenitud mediante la función estatal protectora de ella Es regla paradigmática la aceptación de una sustancia impenetrable para el Estado: la dignidad personal del hombre, que en su interioridad se desenvuelve y cuya protección nec necesaria esaria (la libertad exterior) plantea el reclamo de tutela”16. Acorde a esa finalidad, el Estado de Derecho se sustenta en dos pilares permanentes: el principio de juridicidad y la procura del bien común 17. Por un lado, su caracterización se alcanza no sólo por su elemento sustantivo (el reconocimiento y la tutela de los derechos fundamentales) sino también por la forma en que ese objetivo se alcanza: el sometimiento del Estado, y dentro de él de la Administración, a la ley, de donde deriva la individualización del principio de legalidad, cuya evolución y matizaciones ha planteado brillantemente Juan Carlos CASSAGNE18. En la medida que actualmente ese condicionamiento no es sinónimo de la ley en sentido formal sino más ampliamente de la pluralidad de fuentes que exhibe el Derecho contemporáneo -pasando - pasando “de la ley al Derecho”, en feliz expresión de Juan Carlos CASSAGNE 19- parece más apropiado, desde el punto de vista conceptual, hablar de principio de juridicidad, sustituyendo la denominación de “bloque de la legalidad” de que hablaba Maurice HAURIOU  por la más precisa referencia al “haz de la juridicidad” 20. Siguiendo la pedagógica enseñanza de Eduardo S OTO KLOSS, “Si quisiéramos tener una noción breve, de fácil retención y manejo, y al mismo tiempo exacta, de lo que es el principio de juridicidad, podría decirse que es la sujeción integral a Derecho Derecho de los órganos del Estado, tanto en su ser como en su obrar”21.

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ODRÍGUEZ-ARANA MUÑOZ - “Ética, Poder y Estado” (RAP,  Jaime R ODRÍGUEZ Estado” (RAP, Buenos Aires, 2004), pág. 75.  Mariano R. BRITO  –  –  “El Estado de Derecho en una perspectiva axiológica”, en Rev. Ius Publicum (Santiago de Chile, 2001), Nº 6, pág. 63 y ss.., ss.. , y en “Derecho Administrativo. Su permanencia, contem contempoporaneidad, prospectiva” cit., pág. 256.  256.  17  Carlos E. DELPIAZZO  –  –  “Derecho Administrativo General” cit., volumen 1, tercera edición actualizada y ampliada, pág. 42 y ss. 18  Juan Carlos CASSAGNE –   –  “El principio de legalidad y el control jurisdiccional jurisdiccional de la discrecionalidad administrativa” (Marcial Pons, Madrid, 2009), pág. 115 y ss. y “El acto administrativo. Teoría y régimen  jurídico” (La Ley, Ley, Buenos Aires, Aires, 20212), pág. 79 y ss. ss.   19  Juan Carlos CASSAGNE –   –  “El nuevo constitucionalismo y su proyección al procedimiento administrativo”, en Estudios de Derecho Administrativo (La Ley Uruguay, Montevideo, 2014), Nº 10, pág. 302.  302.   20  Carlos E. DELPIAZZO - “Afirmación y evolución del principio de juridicidad”, en Jaime J aime Orlando ANTOFIMIO ANTAELLA ATILLA S , Héctor S  y Andry M  (Coordinadores) - “Ensayos de Derecho Público en memoria de Maurice Hauriou” (Universidad Externado Externado de Colombia, Bogotá, 2013), pág. 197 y ss.  ss.   21  Eduardo SOTO KLOSS - “Derecho Administrativo” Administrativo” cit., tomo II, pág. 24. 16

 

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CARLOS E. DELPIAZZO. PRÓLOGO A LA 2 EDICIÓN 

En primer lugar, con la expresión  sujeción se significa en su sentido más pleno e intenso la idea ide a de sometimiento, de obediencia, de cconformidad onformidad al Derecho. Tal sometimiento al Derecho se da respecto al Estado de modo radicalmente distinto que respecto a las personas humanas. Ello es así porque mientras el hombre -como entidad sustantiva- puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe, porque es un centro natural de actividad que halla en la regla de  Derecho su límite, pero no el principio de su acción, los entes estatales hallan en el Derecho la fuente de su existencia y de su acción . Mientras que en el campo de la

actividad privada rige el principio de la libertad, en el campo de la actividad pública rige el principio de especialidad, según el cual los organismos públicos sólo pueden actuar válidamente en las materias que les están expresamente asignadas 22. En segundo lugar, al calificar la sujeción estatal al Derecho como integral , se quiere enfatizar que la misma no admite excepciones, de modo que no existe la posibilidad de que algún órgano del Estado pueda estar por fuera o por encima de la regla de Derecho. En tercer lugar, al optar por la individualización del principio como de juridicidad y no tan sólo de legalidad, ya se ha puesto de manifiesto que la sujeción debida es al  Derecho en todas sus formas de expresión, abarcando tanto normas como principios. En cuarto lugar, el sometimiento del Estado al Derecho alcanza a todos sus órganos tanto en su  ser   porque porque la existencia misma de ellos es creación del Derecho como en su obrar   ya ya que toda su actuación, cualquiera sea la función que ejerzan, debe estar bajo la regla de Derecho. Aun cuando la formulación del principio de juridicidad refiere al Estado, es preciso entender que alcanza también a la variada gama de entidades previstas en los ordenamientos jurídicos, que actúan en el campo del Derecho público, aunque por fuera de las estructuras estatales, incluso valiéndose de figuras propias del Derecho privado para desplegar su actividad 23. Por otra parte, en la medida que la razón de ser del Estado (y de la Administración en particular) radica en su servicialidad a la persona humana, tanto en su dimensión individual como social, material y espiritual, sustentada en la primacía que corresponde a su eminente dignidad, el principio de juridicidad se vvincula incula íntimamente con la procura del bien común, que muchas veces se identifica 22

 Carlos E. DELPIAZZO  - "Los derechos fundamentales y la libertad económica", en VII Jornadas Internacionales de Derecho Administrativo Allan R. Brewer Carías (FUNEDA, Caracas, 2004), tomo I, pág. 59 y ss.; ss.; “Derecho Administrativo Especial” cit., volumen 2, segunda edición actualizada y ampliada, pág. 475; y "Actividad administrativa administrativa y Derecho privado", en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo, Año I (2002), Nº 1, pág. 25 y ss. 23  Carlos E. DELPIAZZO - “La responsabilidad estatal ante la huida del Derecho Administrati Administrativo”, vo”, en Rev. Argentina del Régimen de la Administración Pública (Buenos Aires, 2009), Año XXXI, Nº 370, pág. 157 y ss.; y en Rev. de Direito Administrativo e Constitucional (Belo Horizonte, 2009), 2009), Año 9, Nº 35, pág. 13 y ss.

 

 

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con el interés general o el interés público 24. Se asegura así la justicia social en la medida que se realizan las condiciones que permiten a cada persona y a los grupos intermedios que ellas forman conseguir lo que les es debido según su naturaleza 25. Precisamente, la expresión justicia social indica una orientación hacia la realización del bien común que tiene por objeto central la protección de la dignidad de las personas, particularmente de aquellos individuos más necesitados la población, a losmínimos cuales elcompatibles Estado tienecon el deber de proteger de asegurar de estándares de vida los recursos de lay comunidad 26. Como la finalidad de todo Prólogo es invitar a la lectura de la obra, no quiero extenderme más en estas líneas. Sólo me resta felicitar al autor por el arduo trabajo que ha encarado y a la Editorial Cuscatleca por difundirlo como instrumento valioso para estudiantes, abogados y operadores del Derecho en general de la comunidad iberoamericana.

Montevideo, 14 de febrero de 2022. Carlos E. Delpiazzo Profesor Emérito de la Facultad de Derecho de la Universidad de la República Oriental del Uruguay Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.

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 Carlos E. DELPIAZZO - “Bien común, sociedad y Estado”, en Rev. de Derecho de la Universidad de Montevideo (Montevideo, 2012), Año XI Nº 21, pág. 81 y ss.; y “La buena administración como imperativo ético para administradores y administrados”, en Rev. de Derecho. Publicación arbitrada de la Facultad de Derecho de la Universidad Católica Católica del Uruguay (Montevideo, 2014), Nº 10, pág. 41 y ss. 25  Carlos E. DELPIAZZO  –  –  “Derecho Administrativo y Justicia Social”, en Rev. El Derecho (Buenos (Buenos Aires, 1º de noviembre de 2019), Año LVII, Nº 14.746, pág. 11 y ss.; “Instrumentalidad de la función administrativa para el logro de la justicia social”, en Rev. Direitos Fundamentais & Democracia (Uni Brasil, Curitiba, 2019), volumen 24, Nº 3, pág. 119 y ss.; y “El Derecho Administrativo al servicio de la Justicia Social”, en Rev. de la Facultad de Derecho de México UNAM (México, 2020), tomo LXX, Nº 278-2, 278-2, pág. 633 y ss. 26  Juan Carlos CASSAGNE  –  –  “Reflex “Reflexiones iones sobre la justicia social en la modernidad”, modernidad”, en e n Augusto DURAN MARTÍNEZ (Coordinador)  –   “El Derecho Administrativo al servicio de la casa común” (UCU - IJ Editores, Montevideo, 2017), pág. 86.

 

  PRÓLOGO DE LA PRIMERA EDICIÓN 

El profesor Henry Mejía, relevante autor y tratadista de Derecho Administrativo, ha tenido el acierto, para sus alumnos, discípulos y colegas, de escribir este Manual de Derecho Administrativo. Un Manual es, como bien se sabe, un libro en el que se compendia lo más sustancial de una materia. Un libro en el que se condensa lo más importante de una cuestión. Por eso, tratándose de un Manual de Derecho Administrativo, el lector va a encontrar, en esta magnífica obra del doctor Mejía las categorías e instituciones que jalonan esta rama del Derecho público con especial referencia al Ordenamiento jurídico-administrativo de El Salvador. El autor aborda, por tanto, las principales instituciones y categorías que componen el entero sistema del Derecho administrativo en forma didáctica pues no podemos perder de vista que el Manual de Derecho Administrativo Salvadoreño es primero, y principalmente, un libro de texto para los alumnos que cursan la materia de Derecho Administrativo en las Universidades Salvadoreñas. No se trata pues de un Tratado, un Curso o unos Principios de Derecho Administrativo. Estamos en expone presencia un Manual en ellaque su autor, de forma brillante y sistemática, conderigor y didáctica, sustancia, el meollo del Derecho Administrativo. Una tarea francamente difícil pues hay que tener mucha categoría intelectual y un pensamiento estructurado y claro para resumir con concisión y rigor el régimen jurídico de las principales categorías e instituciones del Derecho De recho Administrativo salvadoreño. En efecto, el doctor Henry Mejía aborda en el Manual las más relevantes instituciones y categorías del Derecho Administrativo. Todo ello partiendo de lo que acertadamente denomina los prolegómenos del Derecho Administrativo (Parte Primera Capítulo Primero), que podemos traducir por los elementos históricos que conforman las bases históricas de esta rama del Derecho Público. Particulary salvadoreño. atención merece la historia del Derecho administrativo Centroamericano También se estudia en el Manual de Derecho Administrativo que tenemos el honor de prologar, todavía en el Capítulo Primero, el proceso de la definición del Derecho Administrativo exponiéndose las diferentes di ferentes doctrinas al respecto. Relevante me parece la visión del profesor Henry Mejía subrayando el equilibrio que debe existir entre poder y libertades públicas pues, a mi juicio, el Derecho Administrativo es precisamente, nada más y nada menos, que el  Derecho que regula regula el poder público público para la lib libertad ertad solidar solidaria ia de los ciudadanos  ciudadanos . En el Capítulo Segundo se pasa revista de forma perspicaz a las relaciones del Derecho Administrativo con otras disciplinas jurídicas. En particular con el Derecho Constitucional, con el Derecho Internacional, con el Derecho Penal, con el Derecho Laboral, así como con el Derecho Procesal, en especial 29

 

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JAIME RODRÍGUEZ ARANA-MUÑOZ

con el Derecho Procesal Administrativo. También se analizan las relaciones entre el Derecho Administrativo y el Derecho Civil, Mercantil, Ambiental, Municipal y Financiero, acreditándose de manera clara y sencilla la autonomía científica de esta rama del Derecho Público que llamamos Derecho Administrativo. En el Capítulo Tercero se tratan las fuentes del Derecho Administrativo, tema central de nuestra disciplina que tanta importancia tiene para la comprensión cabal de esta área de conocimiento y que hoy, desde la perspectiva del Derecho Administrativo Global, está en permanente transformación. La Administración pública y su organización se estudian en el Capítulo IV. A continuación, se aborda la actividad administrativa, el acto administrativo en el capítulo V, el procedimiento administrativo en el capítulo VI, la contratación administrativa en el capítulo VI. Los recursos administrativos en el Capítulo VII y, finalmente, la responsabilidad patrimonial del Estado y de sus funcionarios. Como colofón, una muy completa y selecta bibliografía. Estamos en presencia, pues, de un auténtico Manual de Derecho Administrativo, que presenta, de forma sistemática Los y general, principales nociones y conceptos de Derecho Administrativo. lectoreslasdel manual podrán apreciar que el doctor Mejía domina el Derecho comparado y por eso encontrarán comentarios y glosas a determinadas doctrinas de otros países, lo que enriquece enormemente una obra que está pensada como de estudio general de la materia. La lectura de esta nueva aportación a la doctrina del profesor Me Mejía jía pone de relieve al lector diestro la pertinencia y relevancia de seguir estudiando el Derecho Administrativo en el presente, habida cuenta de la importancia que tiene para buscar algunas salidas a la profunda crisis general que en este tiempo asola, y de qué forma, al denominado mundo occidental. En efecto, hoy, quién podrá dudarlo, el Derecho administrativo está de palpitante y rabiosa actualidad. No hay más que leer el periódico o encender cualquier aparato de radio o televisión para toparnos con decisiones públicas, sentencias que resuelven asuntos de interés general, o leyes que tratan materias de interés para todos y cada uno de los habitantes como miembros de la comunidad. En ocasiones, lamentablemente, con lo que nos encontramos es con el mal uso del poder público, con un ejercicio corrupto del poder que, desgraciadamente, en todos nuestros países, no es ni mucho menos una excepción excepcional valga la redundancia. El Derecho administrativo, bien lo saben los que se dedican cotidianamente a su estudio e investigación, está en constante transformación. Por un lado, porque hunde sus raíces en la realidad, cambiante y dinámica por definición, y por otro porque permanentemente ha de estar buscando las categorías

 

 

PRÓLOGO A LA PRIMERA EDICIÓN  

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e instituciones más apropiadas para la ordenación o rdenación racional del interés general o, también, para que el poder público facilite a los ciudadanos el ejercicio de la libertad solidaria. En este sentido, es una rama del Derecho Público en continua evolución que, sin embargo, presenta un común denominador que siempre lo caracteriza, que siempre lo singulariza, y al que siempre debe estar ordenado: el servicio objetivo al interés general. Hoy,elenDerecho una época de grave crisis general, económica, social y cultural, administrativo también se política, encuentra ante una encruci jada. Hay quienes quieren convertirlo en el expediente que justifique las tropelías de los poderes financieros y hay quienes quisieran doblegarlo para hacer  buenas sus aspiraciones de perpetuación en el poder. Sin embargo, el camino de este magnífico instrumento de civiltá como lo denominó GIANNINI es bien otro. A través de sus técnicas y categorías está e stá llamado a articular y diseñar un espacio de servicio objetivo al interés general a través del cual se mejoren sustancialmente las condiciones de vida de los ciudadanos, especialmente de los desfavorecidos, de los excluidos, de los que no tienen voz, de los más pobres de este mundo. Este es el gran reto para este milenio. Precisamente en estos momentos, el Derecho administrativo se nos presenta como una materia que incide poderosamente en nuestra vida porque se dirige, nada más y nada menos, que a construir categorías e instituciones desde las que el poder público todos los ciudadanos podamos ejercer en las mejores condiciones posibles las libertades y los derechos que como seres humanos tenemos. El Derecho administrativo, en la medida en e n que tiene un compromiso cada vez más intenso con la mejora de las condiciones de vida de las personas, cada vez es más importante para la vida de los hombres. Porque es un producto cultural, porque es una rama del Derecho y, como tal, aspira a construir espacios de racionalidad profundamente humana. Pienso que el Manual de Derecho Administrativo de la autoría de mi buen amigo y colega Henry Mejía constituye un intento de explicación de la actualidad de nuestra disciplina y, sobre todo, to do, una aproximación a una nueva forma de entender el Derecho administrativo, liberada de prejuicios y clichés  del   del pasado, que tiene su eje central en un concepto más humano y racional del interés general, inscrito en la realidad y en permanente exigencia de argumentación. El Derecho administrativo, en la medida que es el Derecho del  poder público para la libertad solidaria o, mejor, el Derecho para el interés general, no del interés general como agudamente señala Enrique R IVERO IVERO, se nos presenta en este convulso tiempo como un ordenamiento desde el que comprender mejor el alcance de las actividades tradicionales de los Poderes públicos de limitación, de ordenación, de fomento y de servicio público. Además, la dimensión global de la crisis aconseja construir un Derecho administrativo global conectado con el Estado de Derecho.

 

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JAIME RODRÍGUEZ ARANA-MUÑOZ

Igualmente, la perspectiva dinámica del Estado de bienestar, tan ligada al Derecho administrativo, reclama hoy nuevas maneras de entender las categorías tradicionales de nuestra disciplina. Del mismo modo, el aspecto ético nos invita a considerar que esta consideración tal ligada al Derecho no puede quedar al margen de lo jurídico como si Derecho y m moral oral fueran fenómenos paralelos. El Derecho administrativo y la Administración pública son dos realidades íntimamente unidas. Tanto que la una sin la otra no tiene explicación. e xplicación. La Administración pública precisa de forma y materia jurídica para que los poderes y potestades estén al servicio objetivo del interés general. Y el Derecho administrativo regula jurídicamente el ejercicio del poder público que ordinariamente proviene de la actuación administrativa. Por eso, las políticas públicas no se pueden estudiar al margen del Derecho, aunque, efectivamente, el Derecho no sea el único aspecto a considerar pues es menester analizar, dada la consideración plural y multidisciplinar de la Administración pública, los enfoenf oques económicos, organizativos, históricos o sociológicos. Tras unos años de crisis del Derecho administrativo, incluso de huida según algunas doctrinas , hoy vuelve a estar en el lugar que le corresponde y algunos hablamos de la vuelta del Derecho administrativo. Una vuelta que después de la huida de finales del siglo pasado, hoy cobra especial relevancia de la mano del nuevo derecho fundamental a la buena Administración pública. Un derecho humano que, desde mi modesto punto de visto, está ya revolucionando el entendimiento de una rama del Derecho De recho Público que empieza ya a desprenderse, poco a poco, de esa corteza tecno-estructural, en exceso formalista, que hoy debe abandonar para ser lo que siempre ha sido el Derecho administrativo, un Derecho de promoción y aseguramiento de los derechos de los ciudadanos porque, en última instancia, en esto consiste, como señala José Luis MEILÁN GIL, el interés general, en la promoción y realización de los derechos fundamentales de las personas. El Derecho es, fundamentalmente, una técnica de resolución de controversias, de conflictos, de acuerdo con la justicia. No debe ser únicamente una mera composición de intereses variados variados o una forma de resolver “ puzles ” normativos a la búsqueda de una solución. Resolver problemas de acuerdo con la permanente y constante virtud de dar a cada uno lo que es suyo supone, es claro, un empeño de racionalidad, de argumentación, de tópica, que qu e es menester que el estudioso del Derecho administrativo tenga presente. Sobre todo, porque el Derecho administrativo también se puede definir como la ordenación racional de los asuntos de interés general de acuerdo con la justicia. Hoy, sin embargo, la primacía de la racionalidad técnica téc nica y la dictadura de la eficacia, efic acia, exigen que las razones, que los argumentos, que el pensamiento, lamentablemente, cedan ante el poder, sea este político, económico o financiero. Hay que

 

 

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hacer, dicen los patrocinadores del pensamiento pe nsamiento único, sólo y exclusivamente, lo que sea correcto, lo que sea conveniente, lo que sea eficaz, sin pararse en otras consideraciones, tantas veces calificadas de inoperantes o irrelevantes. En este contexto, el hábito de razonar, de argumentar, de pensar, a pesar de que el sistema no lo promueve, ha de ser estimulado, excitado por el profesor porque la verdad es que en la sociedad que nos ha tocado vivir no es que el gusto por el pensamiento, sobre todo si es crítico, sea uno de sus puntos fuertes. Más bien, lo que impera en el ambiente es un pensamiento plano que lleva a evitar la reflexión crítica y que convoca, con c on gran fuerza, a alinearse en una suerte de carril único conducido por los peculiares configuradores del espacio público del presente. Por eso, si queremos que la uuniversidad niversidad cumpla la función para la que nació, es importante que familiaricemos a los estudiantes, a los del grado y a los de posgrado, con el gusto por el pensamiento reflexivo, por la tópica jurídica, por la argumentación, por la retórica, eso sí, siempre en un contexto de humanización de la realidad, en un marco en el que la centralidad se ubique en la dignidad del ser humano. Bien sé que esta escuela es ardua y difícil y que no tiene muchos m uchos seguidores, pero vale la pena, porque el profesor que gusto por cabal el pensamiento, reflexión, por la argumentación,transmite cumple de forma la tarea quepor la la sociedad le encarga: enviar al mismo cuerpo social ciudadanos reflexivos, críticos, con criterio, que con sus sólidos conocimientos pueda colaborar a la mejora de las condiciones de vida del pueblo. El Manual del doctor Henry MEJÍA me parece que se inscribe en esta metodología y en esta forma de enseñar y practicar el Derecho, también por supuesto el Derecho administrativo. Los conocimientos que de él se pueden extraer no son sólo para el acervo personal formativo de los estudiantes. Ayudan a pensar, a reflexionar, a plantearse cómo y de qué manera el Derecho Administrativo, a través de sus instituciones y categorías puede, y debe, contribuir a la mejora de las condiciones de vida de los ciudadanos. Y en esta tarea, es clave que la argumentación, que la motivación o la justificación de las decisiones administrativas brillen por su presencia en el panorama del Derecho administrativo. En efecto, el Derecho es una ciencia social que estudia la ordenación de las relaciones sociales de acuerdo con la justicia. El Derecho, sea público o privado, está convocado a buscar el resplandor de la justicia en la vida social. Para ello las llamadas fuentes del Derecho han de ser fuentes de justicia. Y la  justicia, en la vida social, implica, como decían los juristas clásicos, la permanente y perpetua voluntad, desde el orden jurídico privado o público, de dar a cada uno lo suyo. En este proceso de dar a cada uno lo suyo, el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial han de realizar su tarea a la búsqueda de la justicia en todas y cada una de sus manifestaciones. Porque la

 

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 justicia no es patrimonio exclusivo de la actuación ddel el Poder Judicial. El Poder Ejecutivo también debe conducirse con arreglo a la justicia. Lo mismo el Poder Legislativo. El futuro abogado, puede, y debe, acercarse al Derecho desde muchas aproximaciones. Desde la historia, por supuesto, desde el estudio de las instituciones, desde el estudio de las normas que regulan la vida social y, también, desde la reflexión sobre el sentido y la finalidad de las categorías, las instituciones y los conceptos del Derecho. Evidentemente, el gusto por la reflexión en el estudio, interpretación y aplicación del Derecho es fundamental para un  buen desempeño de la profesión. Por Por eso los profesores debemos fa facilitar cilitar a los alumnos a que se pregunten, a que se cuestionen acerca del sentido, por ejemplo, de la aparición de ciertas instituciones, de ciertas normas o de ciertas prácticas en el pasado. En el posgrado, desde luego, el compromiso con el pensamiento y la reflexión ha de ser más profundo. La reflexión sobre el Derecho, obviamente, no es la única forma de acercarse al estudio de esta ciencia social Es, por supuesto, una metodología que pretende ayudar al futuro abogado a cuestionarse, a preguntarse permanentemente sobre el sentido, alcance y finalidad de las instituciones o categorías  jurídicas. En este sentido, la práctica reflexiva es un hábito vital que define también una manera de entender la realidad. Concebir en buena parte la enseñanza, la transmisión del conocimiento, como una práctica reflexiva equivale a comprender la tarea del docente, como señala la pedagogía especializada en esta materia, como la de un inventor, un artesano, un descubridor que se atreve a alejarse de los terrenos trazados a base de reflexionar intensamente sobre la realidad que enseña. De esta manera el futuro abogado puede adquirir unos hábitos de reflexión argumentativa que le serán muy valiosos en el ejercicio profesional. No se puede olvidar, en este sentido, que el abogado es el profesional de la justicia y de la razón. El paradigma reflexivo trae consigo, como señala P ERRENOUD en su libro sobre la práctica reflexiva en el oficio de enseñar, traducido al castellano en su cuarta edición en 2007 por GRAÓ, un compromiso con la apertura y la integración que, en mi opinión, encajan muy bien con los postulados desde los que llevo algunos años estudiando e investigando el sentido de las instituciones del Derecho administrativo: el pensamiento abierto, plural, dinámico y complementario. En efecto, la práctica reflexiva ha de realizarse desde un enfoque abierto, en concreto desde el ángulo que para los juristas ofrece la cláusula del Estado de Derecho, que es el paradigma central desde el que debemos trabajar. Es decir, la capacidad de argumentar del abogado en el ámbito del principio de  juridicidad, del reconocimiento de los derechos fundamentales de la persona, y de la separación de poderes, debe ser tan connatural a su práctica profesional

 

 

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que tales postulados han de estar, de una manera o de otra, permanentemente presentes en sus argumentaciones y razonamientos. La integración implica, por su parte, que la reflexión argumentativa se produce en el marco del pensamiento complementario o compatible. El abogado debe estar acostumbrado a relacionar conceptos, a integrar categorías a huir de la unilateralidad, a escapar del proceloso mundo de los caminos o soluciones únicas. Cuando se pone en juego la argumentación y el razonamiento, ordinariamente los problemas se contemplan en toda su realidad. Y la realidad tiene diversos aspectos, unos más relevantes que otros ciertamente. A ellos debe atender el abogado, dando a cada dimensión la relevancia que tiene y buscando una solución enmarcada siempre en el Estado de Derecho. En modo alguno se plantea el esquema reflexivo como metodología me todología única docente. Sin embargo, como el Derecho no es una ciencia exacta porque no todo está en los libros o en las sentencias, a través de la práctica reflexiva se pueden explorar nuevos horizontes. Las herramientas con las que trabaja el  jurista son son conocidas, pero su proyección sobre los problemas problemas que se produce producenn en la realidad no siempre está preestablecida. Por eso, la reflexión desde la razón es una buena guía para explorar estos nuevos problemas y ofrecer soluciones o alternativas profundamente enraizadas en la cláusula del Estado de Derecho, paradigma que trae consigo la búsqueda del Estado de justicia. Desde los principios de la separación de poderes, de la juridicidad y del reconocimiento de los derechos fundamentales de las personas es más sencillo el ejercicio de la meditación, de la reflexión, del pensamiento sobre los problemas, las controversias que la realidad social nos ofrece cotidianamente. Cuando los sillares de un edificio son sólidos, es más fácil construir. Si enseñamos a los futuros abogados a trabajar desde tales fundamentos, estaremos contribuyendo a que los juristas del mañana actúen imbuidos de la racionalidad y la lógica del Estado de Derecho. Algo que sobremanera contribuirá a superar una crisis moral tan profunda como la actual, en la que precisamente se han despreciado, al servicio de intereses inconfesables, los más elementales principios y reglas del Derecho. La enseñanza del Derecho debe comprometerse con el aprendizaje permanentemente de la práctica reflexiva, del pensamiento crítico, de la razón como instrumento de trabajo vinculado, claro está, a la justicia, principio y fin del Derecho todo. Es verdad que si los estudiantes llegan a la Universidad familiarizados con este gusto por el pensamiento y la reflexión la tarea del profesor es más fácil. Pero, en todo caso, los profesores de los primeros cursos de los grados, también en el posgrado del acceso a la abogacía, debieran, respetando por supuesto la libertad de cátedra, mostrar la metodología de esta técnica docente para que alumnos de grado y de posgrado puedan “ mutatis mutandis ”, ”, si quieren, deslizarse deslizarse por este atractivo mundo de la argumentación,

 

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de la lógica, de la racionalidad, que tan necesario es en este tiempo en el que la manipulación y el control social, dominan, y de qué manera, el espacio pú blico, y también, en ciertas ocasiones, el mundo profesional, profesional, también no pocas veces el de la abogacía. En este sentido, es fundamental interrogarse acerca del nacimiento de las instituciones, los conceptos y las categorías jurídicas. Saber en qué contexto social y político fueron alumbradas a comprender su sentidosus y operatividad en la realidad y, desde luego, ayuda a pensar sobre sus problemas, disfunciones y la forma de corregirlas, si es el caso, que en muchas ocasiones vaya si lo es. Buena parte de la tarea que el profesor ha de realizar para procurar apuntalar la mentalidad reflexiva, la práctica reflexiva en sus alumnos, tiene mucho que ver con lo que se denomina en el argot  pedagógico  pedagógico saber analizar, cometido que requiere de un conjunto de saberes transversales que son básicos para conocer la realidad del Derecho, entre e ntre los que se encuentra obviamente la actitud reflexiva. En la mentalidad reflexiva los docentes debemos estimular la capacidad de observación, la capacidad de análisis, lo que requiere pensar y cuestionarse muchas cosas.yEsto puede conseguirse fomentando participación en las clases ordinarias pre guntando preguntando a los alumnos acerca delalos contenidos que se exponen. Igualmente, los comentarios de texto, te xto, los casos prácticos o los análisis de jurisprudencia también ayudan a estimular esta conciencia reflexiva ref lexiva y crítica. Realmente, la actitud reflexiva se aprende a base de practicar. Es posible que haya alumnos más predispuestos que otros, pero si el profesor fomenta esta actitud en sus mismas explicaciones es más sencillo para los alumnos incorporarse a esta metodología docente. En la práctica reflexiva se puede, y se debe, dar un paso más de manera que la reflexión sea constructiva, no destructiva. Es relativamente comprensible que el análisis del mundo que nos rodea, sobre en lo alumnos que se refiere a la efectividad de ciertosnegativa derechos humanos, invite todo a algunos a quedarse en una reflexión que les conduzca al desánimo o al escepticismo. Sin embargo, a través del ejercicio intelectual de la reflexión han de buscarse soluciones, alternativas, que haberlas, si se buscan, las hay, claro que las hay. Para argumentar en Derecho hay que saber situarse en el mundo de las normas jurídicas, hay que conocer sus preámbulos o motivaciones y, sobre todo, hay que dominar los principios jurídicos, esos principios generales que son expresión viva de los postulados del Estado de Derecho que conforman fundamentalmente un Estado de justicia.  justicia.  Una de las mejores formas de acercarse a la racionalidad, al pensamiento argumentativo, es la aproximación al Derecho administrativo a partir del conocimiento y del compromiso con la idea de justicia.

 

 

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Por una razón fundamental: porque estamos en presencia de un Derecho que esencialmente es la ordenación racional del poder público para la libertad solidaria de los ciudadanos según la justicia. Desde este punto de vista, la familiaridad del estudiante de grado y de posgrado en Derecho con la razón del Derecho adquiere una especial importancia porque no se puede olvidar que la historia del Derecho administrativo es la historia de la racionalización, de la humanización del poder . En este los principios princ ipios de generales juegan un papel de primera importancia paracontexto, comprender el sentido las normas jurídicas, para reflexionar sobre la trascendencia del sistema normativo. El estudiante de Derecho, especialmente cuando estudia Derecho Administrativo, debe ser consciente que el Derecho es un medio, no un fin en sí mismo. Un medio para la instauración de la justicia, sea en el mundo de las relaciones jurídico-privadas o jurídico-públicas, si es que hoy en día es posible hacer esta tan neta clasificación. Si bien es cierto que la doctrina con frecuencia utiliza la expresión principios generales del Derecho para referirse a una pluralidad de expresiones, en mi opinión los principios generales son principios que hacen presente y opera-

tiva ideaa de justicia, idea de la razón vehículo la instauración de lolaque cada uno lelacorresponde en elcomo mundo de laspara relaciones jurídicoadministrativas. En un mundo de hipertrofia normativa, en un mundo en el que las normas jurídicas no es que sean un dechado de perfección técnica, en un mundo el que existe una relativa dictadura del positivismo, es menester volver a pensar en el sentido y la función del Derecho, en el sentido y la función del Derecho Administrativo. Quiero con ello decir simplemente que frente a la tentación, no siempre resistida, de convertir al Derecho Administrativo en una herramienta o instrumento, sin más, del poder público o económico, la encarnación de la justicia en los principios nos permite seguir alimentando la esperanza de que el Derecho Administrativo sigua siendo el dique de contención, por una parte, del poder incontrolado, del poder irracional, irreflexivo, del poder que se sale de los cánones de la moderación y la templanza en cuyo marco se debe ejercer el poder en un Estado de Derecho. Por otra parte, los principios generales permiten, desde una perspectiva positiva, configurar un Derecho Administrativo en el que las instituciones, categorías y conceptos reflejen la racionalidad, la objetividad y el sentido a lo común propio de una ciencia que está comprometida con la humanización de la realidad social. Por eso, es muy importante que los alumnos estudien los conceptos, las categorías y las instituciones de la ciencia jurídico-administrativa conscientes de que existe en el entero sistema de nuestra disciplina un alma, un principio vital, que permite permanente Derecho administrativo con los derechos de laselpersonas, concompromiso los derechos del de los ciudadanos.

 

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En efecto, el Derecho Administrativo es cada vez más el Derecho del poder  para la libertad y por eso el estudiante ha de comprender comprender el sentido del poder y el sentido de la libertad . En los principios generales, expresiones de la racionalidad, de la

 justicia y del compromiso con la dignidad del ser humano que habita en la esencia del Derecho, encontramos esta valiosa consideración que tanto ayuda a comprender, a razonar, a argumentar hacia la búsqueda de la verdad y de la  justicia. Es lógico, razonable que así sea porque en el marco Derecho ministrativo los principios generales, además de ser fuente en del defecto de leyado costumbre, constituyen, como señala con carácter general el Código Civil, criterios inspiradores del entero sistema normativo de nuestra disciplina. De este modo, los principios generales, que son la esencia del Ordenamiento, siempre nos ayudarán a realizar esa fundamental fund amental tarea de asegurar y garantizar que el poder público en todo momento se mueve y actúa en el marco del Derecho. Es más, su carácter inspirador del Ordenamiento nos lleva a reconocer en los principios las guías, los faros, los puntos de referencia necesarios para que, en efecto, el Derecho Administrativo no se convierta en una maquinaria normativa al servicio del poder de turno sin más asideros que las normas escritas y las costumbres que puedan ser de aplicación en su defecto en cada caso. En los inicios del siglo XXI la pregunta acerca de la significación de los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo puede ser contestada desde dos planteamientos muy distintos. Desde el positivismo radical se diría que los principios generales no tienen apenas más sentido que el de, de , en todo caso, reconocer en términos abstractos las reglas que se expresan en el sistema normativo. El sistema normativo, se predica desde esta corriente, se da a si mismo los principios porque es el Ordenamiento el origen y la causa c ausa de ellos. Si, por el contrario, nos situamos en una perspectiva de positivismo abierto, de positivismo racional y razonable, ajeno al prejuicio, que reconoce la existencia de un solar jurídico general, de una cultura jurídica universal que representa el Estado Derecho,generales entoncesjuegan las cosas de otra ot ra manera. Desde esta perspectiva, los de principios unson papel central porque son los garantes de que el Estado de Derecho y sus postulados sean una realidad en todas las ramas del Derecho. Así, de esta manera, los principios no son solo fuente del Derecho, que no es poco, sino que como constata el Código Civil son elementos inspiradores, criterios sobre los que se debe edificar el Derecho administrativo. A este propósito, y de manera especial, debe tenerse presente que el Tri bunal Supremo español señaló por sentencia de 18 de febrero de 1992 que que “los  principios generales generales del De Derecho recho, esencia del Ordenamiento jurídico, son la atmósfera en que se desarrolla la vida jurídica, el oxígeno que respiran las normas, lo que explica que tales principios informen las normas.   (…). Y es claro que si los principios inspiran la norma habilitante que atribuye una potestad a la Administración, esta potestad ha de

 

 

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actuarse conforme a las exigencia s de los principios” . Las normas jurídicas

precisan respirar el oxígeno que se desprende del Estado de Derecho. Y ese oxígeno, esa atmósfera, como señala aguda y penetrantemente el Tribunal Supremo español, es el ambiente de racionalidad, argumentación, de motivación que la  justicia reclama permanentemente a todos to dos los actos y normas que produce el poder ejecutivo. Es más, un acto o una norma que no tenga sentido, de no se incardine argumentos de razón jurídica, es un acto o una norma al margen o fuera delenEstado de Derecho. A poco que se examine en sus justos términos la doctrina que se contiene en esta sentencia se comprenderá el alcance y significado de los principios generales como exponentes del contexto general que ha de presidir el entero sistema normativo. Se trata, en este caso, de los principios como elementos basilares del ordenamiento, como las columnas vertebrales que sostienen y dan vida a las normas jurídicas. Con palabras de la sentencia del Tribunal Supremo del Reino de España anteriormente referida, los principios son el oxígeno que envuelve a las normas, la atmósfera que permite la pervivencia de las normas. Si se desconocen o si se eliminan es como si dejara de existir el e l oxígeno para el hombre. Por eso, los principios generales, desde esta perspectiva de elementos informadores y de criterios esenciales, han de ser tenidos muy en cuenta no sólo por el intérprete de la norma, sino también por quien la elabora o produce. Para los estudiantes de Derecho es bien importante que desde el principio princ ipio comprendan bien que la reflexión sobre el sentido de las normas, sobre el fin de las normas, sobre la adecuación de las normas a la razón y a la verdad es una exigencia de la tarea que la sociedad espera del jurista. Pensar y meditar acerca del alcance de las normas y su conexión c onexión con los valores del Derecho es ciertamente algo que hoy no se enseña debida al dominio que todavía tiene el positivismo también el Derecho Público. En fin, el Manual de Derecho Administrativo elaborado por el profesor Henry Mejía ayuda sobremanera a responder muchas preguntas e interrogantes sobre un sector del Derecho público de gran incidencia para la calidad de vida de los habitantes. Que quienes nos dedicamos a su estudio tengamos claro c laro que los Poderes públicos deben en todo momento justificar y motivar sus decisiones es básico para la calidad del Estado de Derecho. Por una gran razón que bien se entiende: la calidad democrática de un Poder del Estado, sea Ejecutivo, Judicial o Legislativo, se mide por la calidad de la argumentación de sus decisiones. Con este nuevo libro, la editorial Cuscatleca, a través de la Colección Editorial Ciencias Jurídicas, da un paso más en orden al desarrollo y fortalecimiento del sistema jurídico salvadoreño.

 

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El profesor Henry Mejía, autor de la obra que tenemos el honor de prologar, pone a disposición de la comunidad jurídica una nueva aportación doctrinal de primer nivel que lo distingue como agudo y profundo conocedor de la ciencia del Derecho público. Sus alumnos, sus discípulos, sus amigos y sus colegas hoy están de enhorabuena porque las enseñanzas y conocimientos del doctor Mejía estarán más accesibles a todos los que de una u otra manera nos dedicamos cultivar y estudiar esta rama del Derecho Público hoy de tanta actualidad ya relevancia.

La Coruña, a 27 de enero de 2014 Jaime Rodríguez-Arana Muñoz

Presidente del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo. Director del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña. Director del Grupo de Investigación de Derecho Público Global de la Universidad de La Coruña. Presidente de la Sección Española del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas.

 

 

PARTE I DERECHO ADMINISTRATIVO Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

 

  CAPÍTULO I PROLEGÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO SUMARIO: 1. Surgimiento del Derecho administrativo. 1.1. Antecedentes Antecede ntes remotos. 1.2. Etapa de formación: orígenes. 1.3. Consolidación como disciplina jurídica. Aportes de la doctrina.1.4. Influencia de la jurisprudencia del Consejo de Estado francés. 1.5. Orígenes del Derecho administrativo en Centroamérica. 1.5.1. Instituciones administrativas coloniales. 1.5.2. Instituciones administrativas posteriores a la independencia. 1.5.3. Consolidación de la República de El Salvador como Estado unitario y la aparición tardía de las leyes administrativas. 1.5.4. Instituciones y leyes administrativas surgidas después de los Acuerdos de Paz de 1992. 1.6. Concepciones doctrinales para definir el Derecho Administrativo. 1.7. Aproximación conceptual para delimitar el objeto y contenido del Derecho administrativo. 1.8. Particularidades propias del Derecho Administrativo. 1.8.1. Ubicuidad. 1.8.2. Equilibrio entre el poder y las libertades públicas. 1.8.3. Abundancia normativa. 1.8.4. Concretiza las políticas públicas. 1.9. Autonomía del Derecho administrativo.

1.1. Surgimiento del Derecho administrativo 1.1.1. Antecedentes remotos

La Administración del Estado aparece desde que el ser humano se organiza en sociedad. En ella se distingue la presencia de una autoridad que subordina y rige las actividades del resto del grupo, encargada de satisfacer necesidades colectivas de orden esencial. Es por ello que desde los inicios de la civilización encontramos algunos antecedentes remotos de la Administración pú blica, que vendrían de organizaciones organizaciones políticas antiguas ( polis   polis ). ). El jurista italiano CASSESE27 alude que en la antigüedad, como en China, India, Egipto28, Mesopotamia y en el mismo imperio romano, existieron algunas estructuras administrativas y potentes burocracias para dominar los elementos de la naturaleza (ríos y lagos), limitar la propiedad privada, construir ciudades, hacer obras públicas, e incluso someter y afectar las libertades de las personas en tales organizaciones administrativas administrativas.. Por su parte, el jurista colombiano R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ29  manifiesta que en la Edad Media existían instituciones públicas que requerían un mínimo de normas para regular el funcionamiento de las monarquías de la misma forma que en la colonización española de América. Era evidente que en esas épocas, a 27

  CASSESE, S.,  Las bases del Derecho administrativo, IMAP-INAP, edición en español, Madrid, 1994, pág. 28. 28  En Egipto bajo el régimen de Ramsés, existió un manual de jerarquía; en China 500 A.C., había  Enciclopedia a jurídica latinoamelatinoameuno de organización y gobierno. Véase la voz “Administración Pública”, en Enciclopedi ricana, Tomo I, UNAM-Rubinzal Culzoni, México-Buenos Aires, 2009, pág. 241. 29 ODRÍGUEZ,  R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ, L.,  Explicación histórica del Derecho Administrativo, Tomo I, en AA.VV., R ODRÍGUEZ UIZ, Derecho administrativo”, (coordinadore “Estudio homenaje al Dr. Jorge FERNÁNDEZ R UIZ (coordinadoress David CIENFUEGOS SALGADO y Miguel Alejandro LÓPEZ OLVERA) Instituto de Investigaciones Investigaciones Jurídicas, Ciudad de México, 2005, pág. 293. 43

 

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parte de la necesidad práctica de tener algunas reglas para organizar la actuación del poder, no existía la más mínima intención de conformar un cuerpo sistemático de normas que regularan esa actuación y que, además, fueran obligatorias y efectivas para las mismas autoridades administrativas. De ello se concluye que la existencia de las instituciones administrativas no es nueva, sino algo que ha acompañado a la humanidad desde hace siglos, y que lo seguirá haciendo, porque mientras exista el Estado o cualquier forma de organización venidera siempre se requerirá de Administración. 1.1.2. Etapa de formación: orígenes

Sin embargo, el Derecho administrativo, como sector del Derecho especializado que regula a la Administración, es una creación relativamente moderna, cuyo origen se remonta aproximadamente a dos siglos. Su inicio deriva de la consolidación de la  Revolución francesa de 178930, donde los principios de legalidad y división de poderes reconocidos coetáneamente en la Declaración de los Derechos del Hombre del Ciudadano, fueron elementales para construir lo que se denominaría como Estado de Derecho. Es decir, su origen está ligado a la implementación del Estado de Derecho. Se trata entonces de la sujeción de todos los ciudadanos a las normas jurídicas, pero no solo estos, sino también todo el aparato estatal, ya que este no podría actuar con total arbitrio como lo hacía el Estado absolutista, pues desde ahí estaría sometido a los lineamientos que la ley permitiera. Esta vendría a ser la habilitación y el límite del actuar de los funcionarios de la Administración, quienes en adelante solo podrían hacer lo permitido expresamente por ella31. Pese a los nuevos valores jurídicos y políticos que trajo consigo la Revolución francesa, de racionalización y limitación del ejercicio del poder, R ODRÍODRÍ32

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 nos recuerda que ello no significó la aparición inmediata del

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 En este sentido, autores franceses tales como: HAURIOU, DUGUIT y WEIL; alemanes como MAYER   y MERKL e italianos como Santi R OMANO OMANO, ZANOBINI  y GIANNINI, comparten la opinión de que el Derecho Administrativo nace de la Revolución Francesa. Asimismo, el español GARCÍA DE ENTERRÍA ha formulado y defendido esta tesis, afirmando que no sólo el Derecho Administrativo, sino todo el Derecho Público  Reflexioness en torno a la contemporáneo ha nacido de ahí. Al respecto, véase a C HINCHILLA MARÍN, C.,  Reflexione  polémica sobre sobre el origen del derecho derecho administrativo administrativo, nuevas perspectivas del Derecho Administrativo. Tres Estudios, Civitas, Madrid, 1992, págs. 21-22. 31  Sin embargo, debemos destacar, que, frente a esta concepción ahora dominante, no han faltado autores, tales como: GALLEGO ANABITARTE, Jean-Louis MESTRE, Cannada BARTOLI, que han defendido una tesis contraria, afirmando que los límites al poder p oder y la división del mismo son anteriores a la Revolución liberal de 1789 y que el Derecho administrativo, existió en tiempos anteriores a esta fecha; y que la instauración del denominado Estado de Derecho es la continuación de algo que ya existía. Véase a T OCQUEVILLE, revolución, Ediciones Guadarrama, Madrid, 1969, pág. 87 y ss. A.,  El32antiguo régimen y la revolución ODRÍGUEZ-ARANA, MUÑOZ, J., (coord.),  Manual de de derecho administra administrativo tivo español , Porrúa, Ciudad  R ODRÍGUEZ de México, 2005, pág. 4.

 

 

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Derecho administrativo. La formación de ese conjunto especial de normas jurídicas para la Administración se vio determinada inicialmente por un hecho histórico muy particular, a saber: un especial temor de los revolucionarios franceses frente a los jueces, pues estos se habían convertido en un obstáculo para la aplicación de las nuevas políticas del rey en el pasado, cuando estaban en desacuerdo con ellas; por ello los revolucionarios temían que aplicaran la misma estrategia con las decisiones de los nuevos gobernantes. Esa situación los llevó a realizar una decisión contradictoria con la filosofía revolucionaria, consistente en prohibir a los jueces inmiscuirse en los asuntos de la Administración. Eso terminó afectando gravemente la concepción del Estado de Derecho, en el  sistema de pesos y contrapesos contrapesos acogido por medio de la concepción estricta de la “división de poderes ”, fundada por Charles Louis MONTESQUIEU  “Barón de Secondat”.  Esta prohibición fue expresamente consagrada en la ley de 16-24 de agosto de 1790 , en la cual se estableció que “ las funciones  judiciales serán serán separadas separadas de las funciones funciones administrativ administrativas  as ” ”. .  En efecto, “los jueces no podrían, bajo pena de prevaricato, entrometerse de manera alguna en las operaciones de los cuerpos ni citar ante ant ellos a los funcionarios de la Administración por administrativos, razón de sus funciones”. fu nciones”. Erae el mecanismo ideado “ Administración-j  Administración-juez  uez ”, ”, donde las eventuales reclamaciones contra la Administración debían ser presentadas ante ella misma y resueltas por el Poder Ejecutivo. Lo anterior se complementó en 1799, por inspiración napoleónica, quien creó un órgano especial denominado Consejo de Estado, que tenía alguna seme janza con el Consejo del Rey existente en la época monárquica. La función de este ente era servir de asesor del Poder Ejecutivo, redactar red actar los proyectos de ley y reglamentaciones administrativas y asesorar respecto de los conflictos en materia administrativa, proponiendo la decisión a tomar al Ejecutivo33. El Consejo de Estado, en palabras de Libardo R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ 34 , consolidó su influencia y desarrolló su labor con sentido creativo, en aras de equilibrar el poder de la Administración con los derechos de los ciudadanos a través de decisiones que no siempre correspondían a la aplicación de soluciones tradicionales, sino que, en ocasiones, implicaban la adopción de principios especiales  especiales   por tratarse de la solución de conflictos entre el Estado y sus ciudadanos.

33  GARCÍA DE ENTERRÍA, E.,  Revolución francesa y administración administración contemporánea contemporánea, 4ª edición, Civitas, 1994, pág. 50. 34 ODRÍGUEZ, R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ. L., op. cit. pág. 4. R ODRÍGUEZ

 

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Posteriormente, mediante la  Ley del 24 de mayo de 1872 , se reconoció al Consejo de Estado el carácter de órgano jurisdiccional, otorgándole competencias como juez de la Administración y no ya como simple ente asesor. De tal manera comenzó el abandono de la concepción de la  Administración-juez y de la  justicia retenida, para entrar en la época de la  justicia-delegada; nombre que se justificaba porque ya no era el jefe del Ejecutivo quien adoptaba las decisiones, sino que ellas eran tomadas directamente por el Consejo de Estado “en nombre del pueblo”. En este orden de acontecimientos, se creó el Tribunal de Conflictos  para  para resolver las dudas que se presentaran en relación con la competencia entre los tribunales comunes y los tribunales administrativos. Fue a consecuencia de ello que aparece el sistema de dualidad de jurisdicciones , consistente en que la Administración de justicia quedaba en manos de dos órdenes jurisdiccionales diferentes a saber: a)  la  la jurisdicción común, encargada de resolver las controversias c ontroversias entre parti-

culares, y b)  la  la  jurisdicción administrativa,

competente para resolver las controversias

con la Administración pública. Eso trajo como resultado la emisión del famoso  L´Arrêt Blanco, pronunciado por el Tribunal de Conflictos  francés   francés en febrero de 1873, que constituye para muchos iusadministrativistas  la  la insignia del nacimiento del Derecho administrativo35, al consagrar el principio consistente en que la actividad de la Administración debe regirse por normas y principios especiales propios del Derecho público 36. Finalmente, el referido Tribunal dictó el “ Fallo Cadot”  de  de 1889, mediante el cual el propio Consejo de Estado consolidó su carácter de juez de la Administración al expresar algunos que, no obstante la ley reconocía carácter sólo resolver directamente asuntos específicos, en loese sucesivo sería el para juez común en materia de controversias de la Administración con los particulares.

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  FARÍAS MATA., L. H.,  El Consejo de Estado Francés: juez de la Administración Administración Pública y ggarante arante de la continuidad revolucionaria revolucionaria, en “Revista de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales” número 78, Universidad Central de Venezuela, pág. 14. 36 CASSESE, S., op. cit., pág. 19 y 20. Relata que esta sentencia se originó a partir de una demanda incoada por el padre de la niña de nombre Agnes Blanco Blanco, que fue lesionada por un camión cargado de tabaco por empleados de una empresa estatal. El monto de la demanda fue por cuarenta mil francos. El Consejo de Estado francés al respecto resolvió que, en la responsabilidad responsabilidad por daños ocasionados por empleados del Estado, éste responderá de manera solidaria cuando aquellos presten un servicio público. Además, determinó que las reglas de la responsabilidad del Estado no podían ser reguladas en ese entonces por el Código Civil napoleónico. Lo cual originó a que las reglas de la responsabilidad del Estado, no estén sometidas en su totalidad al Derecho civil.

 

 

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1.1.3. Consolidación como disciplina jurídica. Aportes de la doctrina

Los aportes de la  Declarac  Declaración ión de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 , dio paso a la formación del Derecho público y en particular al Derecho administrativo, por la contribución doctrinal de los nuevos pensadores y juristas de la época. d´Administration Pulicaso, Jean en 1808 se publica “ Príncipes que ”, ”Para , cuyoelautor, BONIN , separa elporlibro: vez primera el Derecho administra-

tivo del Derecho constitucional, ya que ambas disciplinas estaban siendo nutridas por los mismos acontecimientos y las nuevas doctrinas políticas que trajo el liberalismo37. Por el lado de la autonomía didáctica, se instituye en 1819 la primera cátedra de la nueva disciplina, bajo la denominación de Derecho público y administrativo en la Universidad de París, bajo la dirección del maestro JosephMarie DE GERANDO, quien posteriormente publicó en 1829, con la colaboración de Louis-Antoine MACAREL, una obra constituida en cuatro tomos, titudu Droit Administratif Administratif Français ou Elemnts Administratif   Administratif   lada: ”. Dicha“ Institutes obra trataba de una amplia compilación de leyesdudeCode la época; en 1846 se publica la segunda edición ampliada en cinco tomos38.

Luego vieron la luz obras tales como: “Éléments de Droit Public et Administratif” , de FOUCART en 1832; “ Droit Administratif” , de Louis-Marie de la HAYE  de Cormenin en 1840; “ Principes de competence et de jurisdiction administratives” , de Adolphe CHAVEAU en 1841. En 1842 el Consejero de Estado, Louis-Antoine MACAREL, publica su “Cours de Administration et Droit Administratif” , el cual siguiendo un criterio legalista da lugar a una distinguida obra, pero eminentemente del Derecho positivo de su tiempo. Finalmente, con el aporte de LAFERRIÈRE se edita el “Cours théorique et pratique de Droit Administratif en 1847, y en ministratif” , que se apartan del espíritu le1850 “Course de Droit Publique et Ad ministratif”  gista que caracterizó a los primeros libros de Derecho administrativo. En el siglo decimonónico se publican las obras de Maurice H AURIOU  —  —  padre de la escuela de Toulouse o  puissance publiqué  —  que  que consideraba que la  solidaridad social está por encima de los derechos individuales, denominadas  Précis de Droit Droit administratif y de Droit public general  de  de 1929.

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VANEGAS ÁLVAREZ, S., Contenido y retos del derecho administrativo mexicano en el siglo XXI , en “Revista

Cultura Jurídica”, número 3, julio-septiembre, julio -septiembre, UNAM, Ciudad de México, 2011, pág. 38. 38  R ODRÍGUEZ ODRÍGUEZ HUERTAS, O. A., Orígenes de la enseñanza del derecho administrativo en República Dominicana, Santo Domingo, 2011, pág. 2.

 

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HENRY ALEXANDER MEJÍA 

Coetáneamente surge la llamada “Escuela de Burdeos” Burdeos”,, cuyos precursores fueron León DUGUIT39 y Gastón JÈZE, quienes desarrollaron sus teorías de Derecho administrativo desde la perspectiva de los  servicios públicos , al afirmar que toda actividad administrativa constituía un servicio como fundamento esencial de nuestra disciplina (ver capítulo IX). Todas las obras anteriores, hicieron un gran aporte al Derecho administrativo al abandonar el enfoque estrictamente exegético40 y acoger uno más libre, más doctrinal. Es por ello que estas dos últimas obras se tradujeron en diversos idiomas para expandir en aquel entonces la incipiente doctrina francesa del Derecho administrativo, concebido como el regulador de los servicios  públicos . La doctrina francesa influenció a los demás países europeos, tales como: a)   Alemania. El desarrollo del Derecho administrativo fue gradual y mu-

cho más lento que la del Derecho administrativo francés, además se caracterizó por apoyarse más en tecnicismos científico-doctrinarios en lugar de la casuística de  germánicos, su análogo francés. Es con laelConstitución deDerecho 1870, queadmiunificó a lospropia  Länders  germánicos, la que propició desarrollo del nistrativo como área del Derecho positivo y como ciencia. La figura más importante en la articulación sistemática del Derecho administrativo fue Robert von MOHL (Verwaltnglehre , 1831). Además, aparecen los nombres de von STEIN, GERBER , STHAL  y ANS Deutches VerCHÜTZ. Finalmente aparecen los juristas de Otto MAYER   ( Deutches waltstungsrechts , 1895-1896) y Paul L ABAND  ( Das  Das Staatsrechts des Deutchen  Reichs , 1901-1905), el primero de los cuales es calificado como el verdadero creador y autor clásico del moderno método jurídico-administrativo en Alemania41. b)  Italia.  Italia. El precursor de la ciencia del Derecho administrativo fue Dominico R OGMANOSI OGMANOSI , que en 1814 publicó Principi fondamentali del diritto diritto amminisamministrativo, que explica la necesidad de autonomía de la disciplina de otras especialidades. Con estas bases se funda la Scuela italiana di Diritto Pubblico o Escuela 39

 Al respecto, DUGUIT, L.,  Manual de Derecho constitucional , traducción de José G. Acuña, Editor Francisco Beltrán, Madrid, 1921, págs. 70-71, 70-71, llegó más lejos, al afirmar “El Estado no es, como se ha pretendido hacerle, y como durante algún tiempo se ha creído que era, un poder de mando, una soberanía; es una cooperación de servicios públicos organizados y controlados por los gobernantes.  Interesa, por tanto, tanto,  precisar esta noción noción de servicio servicio público, que es capital, capital, y en torno de la gravita todo el derecho derecho público moderno moderno”. 40 administrativo en la Isla de Cuba, MATILLA CORREA, A.,  Los primeros pasos de la ciencia del derecho administrativo Dikynson, Madrid, 2011, pág. 117 y ss. 41  Véase FORSTHOFF, E., Tratado de derecho administrativo , Instituto de Estudios Políticos, Madrid, 1958, págs. 71 y siguientes.

 

 

PROLEGÓMENOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO 

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