Lucrare de Disertatie

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

Specializarea Master: Administrație publică

LUCRARE DE DISERTAŢIE

Coordonator ştiinţific,

Absolvent,

Iaşi 2012

UNIVERSITATEA “ALEXANDRU IOAN CUZA” IAŞI FACULTATEA DE ECONOMIE ŞI ADMINISTRAREA AFACERILOR

Specializarea Master: Administrație publică

METODE DE ORGANIZARE A ACTIVITĂȚILOR ADMINISTRATIVE ÎNTR-O INSTITUȚIE PUBLICĂ Studiu de caz: Camera de Conturi Iași

Coordonator ştiinţific,

Absolvent,

Conf. Univ. Dr. Constantin Iaţco

Oana-Alexandra Horga

Iaşi 2012

CUPRINS 1

INTRODUCERE................................................................................. CAP. 1 SARCINILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. EVOLUȚII ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI 1.1

Administrația –instituție publică…………………………………….

1.2

Conceptul

de

sarcină

administrativă

și

impactul

său

în

administrația

publică..................................

1.3 CAP. 2 ORGANIZAREA ACTIVITĂȚILOR ADMINISTRATIVE ÎNTR-O INSTITUȚIE PUBLICĂ ........................................................................................................................... 2.1 Abordarea formalistă cu privire la organizarea instituţiilor din administraţia publică...................................................

2.2 Principii și metode de organizare a activităţilor administrative într-o instituţie publică……………………………..............................

2.3 Factorii care influenţează organizarea activităţilor administrative într-o instituţie publică................................................................

CAP 3. PARTEA PRACTICĂ ............................................................... 3.1 Scurt istoric și descrierea instituţiei publice.............................................................. 3.2 Obiectul de activitate al instituţiei publice...................................................................... 3.3Organizarea activităţilor administrative în cadrul Camerei de Conturi a Județului Iași ........................................................................................

3.4 Stabilirea metodelor de organizare a activităţilor ............................................... CONCLUZII ȘI PROPUNERI ....................................................................

BIBLIOGRAFIE ........................................................................................

2

INTRODUCERE

3

CAP. 1 SARCINILE ADMINISTRAȚIEI PUBLICE. EVOLUȚII ÎN ȘTIINȚA ADMINISTRAȚIEI 4

1.1 Administrația –instituție publică Prin prisma condițiilor de îndeplinire a misiunii sale, administrația este concepută ca structură organizatorică, aflată într-o continuă transformare, capabilă să se adapteze mediului economico-social în care evoluează. Nevoia de eficientizare a acestei activități, face necesară studierea structurii administrației și a relațiilor ce se stabilesc între componentele sale. Abordată sub aspect structural, administrația reprezintă un ansamblu complex de entități și funcționari, cu anumite atribuțiuni publice, care caută adesea să-și sporească autonomia de care dispun, pentru a prevala punctul lor de vedere. Organizarea administrației publice, ca fenomen social, a apărut odată cu statul, însă teoriile științifice despre această organizare se conturează mult mai tarziu, în secolul XIX-lea, odată cu aparitia știintei administrative și a dreptului administrativ. Structura puterii în interiorul administrației și logica funcționării sale depind de intensitatea relațiilor pozitive sau negative pe care le realizează cu mediul înconjurător. Trecerea de la conceptul limitat de “organizare”, cosiderat ca mediu interior, închis și omogen, la acela deschis de “sistem”, scoate în evidență importanța mediului înconjurător extern la derularea activităților de administrație publica. În accepțiunea de instituție, administrația este considerată o structură de funcționare, o formă organizatorică, sau chiar o organizație socială, deci o entitate sau un complex de entități publice, care constituie aparatul administrativ public. Administrația privită ca instituție are trăsături proprii, care îi determină funcțiunea și îi modelează structura, având misiunea socială de executare (aplicare) a legilor; ea este centrul de exercitare a puterii statului. Astfel, instituțiile administrative ale statului au competența legală de a emite decizii executorii, față de care persoanale particulare și colectivitățile umane au obligația de a se supune sub imperiul sancțiunilor1. Ca instituție, administrația publică se definește nu numai prin funcțiunea pe care o îndeplinește în societate, dar și prin organizarea sa juridică și materială. Sub cel din urmă aspect, administrația este aparatul de stat care se prezintă sub forma unei ierarhii de funcționari publici, executanți ai unor activități și supuși unei discipline identice.

ONOFREI, M.- Administrație publică- fundamente științifice și bune practici, Editura Universității “Alexandru Ioan-Cuza”, Iași, 2007, p. 22-23. 1

5

1.2 Conceptul de sarcină administrativă și impactul său în administrația publică Sistemul organizatoric al administrației este determinat de nivelul divizării sociale a activității de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituțiile administrative și de complexitatea funcțiilor statului. Folosirea termenilor de

sarcini,

competența, funcțiuni necesită unele precizări succinte. Astfel, sarcinile administrației sunt reprezentate prin toate activitățile (ansamblul activităților) pe care le indeplinește sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Atunci când se înființează o instituție publică, se are în vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerințelor publice, de interes general, acesta fiind totodată, obiectivul principal al activității administrației. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor presupune cunoașterea metodelor de care dispune administrația, dar în realitate, resursele umane, materiale și financiare sunt divizate și organizate în funcție de sarcinile care urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în știința administrației publice. În perioada actuală, sarcinile administrației instituțiilor publice au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieții sociale și cerințele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporții considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau științifice, pe lângă cele tradiționale, politico-administrative. Sarcinile caracteristice administrației publice se pot clasifica după mai multe criterii și anume: -

Criteriul material, al conținutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice și a resurselor umane, materiale și financiare, utilizabile pentru îndeplinirea activităților;

-

Criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate, aceasta însemnând enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administrației publice.

Cel mai rațional criteriu este însă acela al finalității, și anume al scopului tehnic și specific urmărit în îndeplinirea fiecărei activități. Pornind de la criteriul finalității, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administrației cum ar fi în opinia lui L.D. White2:

2

-

Sarcini (activități) operaționale;

-

Sarcini auxiliare;

WHITE, L.-D.- Introduction of the Study of Public Administration, Editia a IV-a, New York, 1995.

6

-

Sarcini de conducere.

Misiunile operaționale reprezintă categoria principală de sarcini a administrației și se diferențiază prin conținut în: sarcini politice, educative, sociale și economice. Prin aceste sarcini administrația furnizează prestații publicului, în mod direct, prin activitatea instituțiilor specializate. Sarcinile auxiliare sunt menite să sprjine înfăptuirea celor principale, sau funcționarii care le îndeplinesc nu vin în contact direct cu publicul și nu furnizează prestații, decât diferitelor compatimente administrative: personal, contabilitate, documentare, oficii judiciare, etc. Sarcinile de conducere sau de stat major sunt îndeplinite de către conducătorii instituțiilor publice aflați direct cu activitatea politică și implică dirijarea activității administrative și elaborarea politicii acestor instituții.

7

1.3 Sistemul organizatoric al administrației este determinat de nivelul divizării sociale a activității de specialitate, de sarcinile ce urmează a fi îndeplinite prin instituțiile administrative și de complexitatea funcțiilor statului. Folosirea termenilor de

sarcini,

competența, funcțiuni necesită unele precizări succinte. Astfel, sarcinile administrației sunt reprezentate prin toate activitățile (ansamblul activităților) pe care le indeplinește sau trebuie să le înfăptuiască aceasta. Atunci când se înființează o instituție publică, se are în vedere un anumit scop, respectiv satisfacerea cerințelor publice, de interes general, acesta fiind totodată, obiectivul principal al activității administrației. S-ar putea afirma că precizarea sarcinilor presupune cunoașterea metodelor de care dispune administrația, dar în realitate, resursele umane, materiale și financiare sunt divizate și organizate în funcție de sarcinile care urmează a fi îndeplinite, astfel încât finalitatea apare pe primul plan în știința administrației publice. În perioada actuală, sarcinile administrației instituțiilor publice au sporit continuu, fapt care se explică prin complexitatea vieții sociale și cerințele din ce în ce mai mari ale oamenilor. Sarcinile administrative au luat proporții considerabile după cel de-al doilea război mondial, prin preluarea de către stat, a unor misiuni economice, social-culturale sau științifice, pe lângă cele tradiționale, politico-administrative. Sarcinile caracteristice administrației publice se pot clasifica după mai multe criterii și anume: -

Criteriul material, al conținutului lor ca activitate cerută, care impune studierea mijloacelor juridice și a resurselor umane, materiale și financiare, utilizabile pentru îndeplinirea activităților;

-

Criteriul organic, care determină descrierea unei categorii de organe de specialitate, aceasta însemnând enumerarea unor structuri administrative diversificate, precum sunt acelea ale organelor centrale ale administrației publice.

Cel mai rațional criteriu este însă acela al finalității, și anume al scopului tehnic și specific urmărit în îndeplinirea fiecărei activități. Pornind de la criteriul finalității, în literatura de specialitate se întâlnesc diverse clasificări ale sarcinilor administrației cum ar fi în opinia lui L.D. White3: 3

WHITE, L.-D.- Introduction of the Study of Public Administration, Editia a IV-a, New York, 1995.

8

-

Sarcini (activități) operaționale;

-

Sarcini auxiliare;

-

Sarcini de conducere.

Misiunile operaționale reprezintă categoria principală de sarcini a administrației și se diferențiază prin conținut în: sarcini politice, educative, sociale și economice. Prin aceste sarcini administrația furnizează prestații publicului, în mod direct, prin activitatea instituțiilor specializate.

9

CAP 2. ORGANIZAREA ACTIVITĂȚILOR ADMINISTRATIVE ÎNTR-O INSTITUȚIE PUBLICĂ 2.1 Abordarea formalistă cu privire la organizarea instituţiilor din administraţia publică În mod tradițional, studiul organizării administrației publice include o analiză complexă a sistemului administrației publice, analiză ce are ca punct de plecare principiile generale ale organizării sistemului administrației publice, criteriile de constituire și structura acestuia pentru ca, în final, să fie aprofundate componentele sistemului administrației publice. Arhitectura sistemului administrației publice dintr-un stat nu este doar rezultatul aplicării criteriului funcțional, în baza căruia, componentelor acestuia – autorități ale administrației publice - li se stabilește o competență generală sau specială4. Pentru a guverna mai bine, orice stat își împarte teritoriul și populația în unități administrativ - teritoriale, în care creează și autorități publice care să reprezinte fie statul, fie colectivitățile locale și să rezolve interesele acestuia și ale locuitorilor5. Izvorată din rațiuni de ordin practic ce țin de necesitatea realizării unitare a puterii de stat asupra întregului teritoriu național6, prin organizarea administrativ-teritorială, teritoriul național este delimitat în unități administrative - teritoriale. În interiorul unităților administrative - teritoriale se organizează și funcționează autorități componente ale sistemului administrației publice, cărora le este stabilită și delimitată pe această cale o competență teritorială. În cursurile de drept administrativ sau de știința administrației se analizează în mod tradițional, într-o diviziune separată, organizarea administrației publice7. Atenția specială acordată studiului organizării administrației publice este datorată complexității sistemului administrației publice, necesar a fi abordat atât din perspectiva formală, a ansamblului de autorități ce îl formează, cât și din perspectiva materială, având în vedere faptul că administrația publică se realizează printr-o multitudine de forme organizatorice. Fără organizare nu este de conceput desfășurarea în condiții corespunzătoare a relațiilor sociale în MUNTEANU, C.-D. - Administrația publică teritorială, Editura Universul Juridic, București, 2010, p. 97. PREDA, M. - Drept administrativ, Editura Lumina Lex, București, 2006, p. 338. 6 BĂLAN, E. - op. cit., p. 65. 7 IORGOVAN, A .- Tratat de drept administrativ, Editura All Beck, București, 2001, p. 247. 4 5

10

societatea contemporană. Valoarea organizării se apreciază după rezultatele acesteia, prin prisma eficienței activității administrației, a randamentului realizat, în raport cu metodele utilizate pentru obținerea rezultatului. Sistemul administrației publice, arată profesorul Al. Negoiță8, “se construiește pentru realizarea unor activități de organizare a executării și de executare a legii, care se referă la întreaga populație a țării și se aplică pe întreg teritoriul statului și în unitățile administrative - teritoriale ale acestuia. În acest sens, sistemul administrației publice se va construi pentru a realiza activități care interesează întreaga populație, municipiul și județul, pentru realizarea unor activități care privesc colectivitățile sociale constituite în respectivele unități teritorial administrative”. Administrația publică, ca subsistem al sistemului social global, pentru a servi societatea, trebuie bine organizată și condusă în mod corespunzator. Ideea de organizare este prezentă la orice nivel al vieții sociale. Organizarea este condiția hotărâtoare pentru obținerea unor rezultate maxime cu minimum de efort material și uman. S-a apreciat că rezultatele cele mai bune le obțin cei care reușesc să-și organizeze mai judicious mijloacele de care dispun, în scopul de a reduce timpul de lucru, efortul fizic, intelectual și de a desfășura procesul muncii în condiții optime9. Termenul “a organiza” provine din limba franceză (organizer) și înseamnă a întreprinde metodic măsurile necesare pentru a asigura o desfășurare cât mai eficientă a unei acțiuni. Originea acestui termen se află în limba latină, în cuvântul organum, care desemnează o unitate morfologică din corpul unei ființe vii, ce indeplinește una sau mai multe funcțiuni10. Organizarea administrației publice este activitatea desfășurată pe baze științifice de stabilire a structurii și funcționării acesteia, în scopul îndeplinirii în condiții optime a sarcinilor ce-i revin de satisfacere tot mai deplină a cerințelor sociale. În funcție de obiectul organizării se disting: 1. Organizarea structurii; aceasta privește modul de dispoziție a elementelor componente ale unui sistem, ca entitate unitară, cu alte cuvinte, modul în care se constituie administrația publică ca ansamblu unitar de organe; 2. Organizarea activității, prin stabilirea competențelor, a relațiilor dintre persoane, compartimente și organe, dintre administrație și persoane din afara acesteia, în

NEGOIȚĂ, AL. - Drept administrativ și știința administrației, Editura Atlas Lex, București, 1993, p. 37. CAUDE, R.- Organiser et s`organizer, Paris, 1964, p. 3-4. 10 OROVEANU, M.- Organizare și metode în administrația publică de stat, Editura Științifică și Enciclopedică, București, 1978, p. 10. 8 9

11

scopul realizării unor acțiuni raționale și eficiente, pentru slujirea optimă a societății. Așadar, organizarea administrației publice are menirea de a mobiliza și utiliza resursele disponibile, umane, materiale și financiare, necesare și, totodată, suficiente cantitativ și calitativ, pentru realizarea de către administrație a sarcinilor ce-i revin, în condiții de maximă eficiență. Ideea de organizare a fost în repetate rânduri subliniată în literatura de specialitate, arătându-se că administrația publică este o activitate de organizare a executării și de executare în concret a legilor și a celorlalte acte ale organului statului11. În unele situații, sarcinile de organizare ale administrației depăsesc sfera acesteia cum ar fi de exemplu Ministerul Justiției, organ central al administrației publice, care îndeplineste importante sarcini cu caracter organizatoric privind instantele de judecată, care formează o altă categorie de organe de stat12. Ideea de organizare este fundamentală și indispensabilă în administrația publică iar organele administrației publice, ca și celelalte organe de stat, nu sunt altceva decat forme organizatorice prin care se înfaptuiește activitatea statală. Insuși statul este o formă de organizare socială a unei colectivități umane. Organizarea trebuie să aibă un caracter realist și un temeinic fundament știintific, care se obține, în primul rând, printr-o amplă, profundă și atentă documentare socială, tehnică, etc. Organizarea științifică reprezintă un considerabil progres pentru administrație, ea punând la baza oricărei activități o idee realistă, rațională, urmărindu-se ca orice acțiune să fie utilă și eficientă, în realizarea unei necesități sociale. Amploarea și complexitatea organizării sunt dependente de nivelul la care se realizează aceasta. Cu cât organul administrației publice cuprinde un personal mai numeros, iar competența sa este mai largă, cu atât și organizarea este mai complexă. În ideea sporirii randamentului, adică a obținerii de rezultate maxime cu eforturi minime, cu alte cuvinte, făcându-se cheltuieli cât mai mici, organizarea se efectuează și în vederea raționalizării aparatului administrativ, a simplificării acestuia. Evident, această operație trebuie realizată în mod judicious, pe baza unor criterii știintific alese, spre a se evita orice fel de exagerări, care pot avea consecințe negative pentru administrația publică. Prin raționalizare se urmărește crearea unui aparat administrativ dimensionat în stricta concordanță cu nevoile sociale pe care trebuie să le satisfacă. Administrația publică reprezintă un subsistem al sistemului social global, al societății, iar la 11

IONESCU R.- Drept adminsitrativ, E.D.P., București, 1970, p. 16. NEGOIȚĂ, AL. - Judicioasa stabilire și buna realizare a sarcinilor administrației de stat în contextul Științei Administrative, R.R.D., Nr. 7/1971. p. 31. 12

12

rândul ei, administrația publică constituie ea insăși un sistem cu o structură precis determinată. Administrația publică, ca sistem, se prezintă ca un ansamblu de elemente componente, legate între ele, de organe, care și ele reprezintă sisteme de dimensiuni mai reduse, alcătuite din compartimente. Structura administrației publice constituie alcătuirea internă a acesteia, ansamblul conexiunilor dintre elementele sale, ordinea și poziția elementelor care compun sistemul ca întreg. Așadar, prin structura administrației publice se înțelege modul în care este organizată aceasta, împărțirea aparatului administrativ în organism distinct, corelate între ele, legate prin raporturi de subordonare și colaborare, în scopul îndeplinirii în condiții optime a sarcinilor și obiectivelor administrației. Totodată, fiecare organ are propria sa structură, concretizată în existența unui numar de compartimente, fiecare desfășurând o parte din activitatea acelui organ. Structura diferă de la un organ al administrației publice la altul, ea fiind determinată de obiectivele, de sarcinile pe care le are de îndeplinit fiecare dintre ele. De asemenea, structura administrației publice prezintă diferențieri, nu numai de la un stat la altul, dar și în cadrul aceluiași stat, de la o dezvoltare la alta. În afară de anumite particularități naționale, istorice, tradiționale, etc., care exercită o anumită influență asupra structurii administrației publice, factorul determinant al acestei structurări îl constituie sarcinile pe care administrația le are de înfăptuit. În acest sens, trebuie ținut cont de factorul politic, deoarece organele legislative, partidele de guvernământ sunt acelea care stabilesc sarcinile administrației, dar nu în mod arbitrar, ci în raport cu interesele economice, politice, sociale pe care le urmăresc și pe care administrația urmează să le realizeze13. O bună structurare a administrației publice trebuie să asigure atât evitarea supradimensionării aparatului administrativ, situație care generează activități paralele, rezolvări greoaie și cheltuieli bugetare suplimentare și inutile, nejustificate, cât și subdimensionarea aparatului, care provoacă o supraaglomerare de sarcini și atribuții, același organ fiind nevoit să îndeplinească un număr exagerat de mare de activități, ceea ce poate avea ca rezultat o rezolvare superficială a problemelor cu care se confruntă acesta sau chiar imposibilitatea de rezolvare a unora dintre ele. Obiectivul fundamental este de a realiza o structură optimă pentru administrația publică, o judicioasă repartizare a sarcinilor și atribuțiilor între organe, compartimente și

BREZOIANU D., OPRICAN M.- Administrația publică în România, Editura C.H Beck, București, 2008, p. 25. 13

13

persoane. În acest scop, pe baza observațiilor făcute, se poate propune crearea unor organe, socotite în acel moment indispensabile pentru satisfacerea unor cerințe sociale, sau desființarea altora, devenite inutile, sau modificarea acestora. Este necesar ca optimizarea structurii să se efectueze cu realitățile sociale, pentru satisfacerea cât mai deplină și în cele mai bune condiții a cerințelor sociale, ceea ce constituie unul dintre obiectivele principale ale administrației publice.

2.2 Principii și metode de organizare a activităţilor administrative într-o instituţie publică Managementul serviciilor publice reprezintă o disciplină relativ nouă, care se prezintă ca un rezultat al crizei de delimitare a sectorului public de cel privat. Managementul public se situează la intersecția unor concepții și tradiții eterogene, identificate atât în știința organizării-managementul, cât și din științele politice și administrative. În acest sens sunt puse la dispoziția managerilor publici numeroase instrumente moderne de gestiune, cu o aplicare în perspectiva strategică la nivelul tuturor organizațiilor publice. Managerii publici au la dispoziție atât demersuri interne cât și externe prin care își pot manifesta actele de conducere. Metodele utilizate în acest scop se clasifică în trei categorii aflate în interdependență: de finalizare, de control și de antrenare. Trebuie specificat că un singur grup de metode nu permite identificarea de soluții globale pentru pachetul de probleme conturate la un moment dat într-o instituție/organizație publică locală. De aceea managerilor le revine misiunea de a asigura un echilibru între cele trei categorii de metode și tehnici de conducere. În mod real, aceste metode și tehnici manageriale sunt în mod permanent orientate și adaptate constrângerilor și aspectelor particulare din administrația publică14. Acestea asigură, atât rolul de instrumentalitate cât și pe cel de valorizare a competențelor managerilor publici. a) Metodele de finalizare În conformitate cu concepția sistemică a organizațiilor, sistemul de finalizare vizează în principal determinarea obiectivelor acestora la toate nivelurile și pe ansamblul funcțiilor componente. Obiectivele unei instituții publice trebuie să constituie un ansamblu piramidal și coerent. Baza piramidei este formată din totalitatea obiectivelor cuantificate suficient de exact 14

BEDRULE-GRIGORUȚĂ, M.-V. - Managementul serviciilor publice, Editura Tehnopress, Iași, 2008, p. 88.

14

pentru a putea influența activitatea tuturor operatorilor. La un nivel intermediar se regăsesc axele strategice care sunt, în general, formate într-o manieră calitativă și urmăresc exprimarea opțiunilor principale pentru atingerea scopurilor organizației. În acest context teoretic regăsim nivelul obiectivelor ca fiind cel mai înalt și, în același timp, cel a cărui expresie păstrează caracterul cel mai general. Finalitățile reprezintă reflectarea sistemului de valori al unei organizații; în cadrul lor se formulează reguli specifice momentului prezent și relații cu mediul ambient. Astfel, sistemul de finalizare poate fi definit ca15 “un ansamblu de procese de orientare a activităților care le determină natura, localizarea, nivelul, distribuția temporară, componentele operatorii principale referitoare la principiile acțiunii colective definite sau doar practicate de către decidenți”. Pentru instituțiile publice, există numeroase obstacole care se opun existenței unui sistem de finalizare la fel de convergent ca cel definit anterior, dar cu toate acestea s-au putut identifica anumite experiențe disparate în această direcție, prezentate în cele ce urmează: Metodele care susțin demersul de finalizare a unui process managerial, considerate cele mai utilizate sunt: -

strategia- înțeleasă ca metodologie a utilizării resurselor necesare pentru asigurarea funcționării instituției,

-

managementul prin obiective (participativ),

-

bugetul baza zero,

toate fiind metode orientate mai mult spre determinarea obiectivelor de gestiune. Analiza și planificarea strategică vizează activități larg utilizate la nivelul firmelor. Echipa managerială este atentă să monitorizeze în permanență misiunea sa de conducere strategică a organizației. În administrația publică românească, centrele de decizie sunt marcate de amprenta centralismului astfel că strategia unei organizații publice locale depinde în formularea sa în linii mari, de autoritatea centrală. Fenomenul dublu de descentralizare și desconcentrare a activităților publice a deschis însă noi orizonturi, lărgind marjele de manevră a majorității serviciilor locale. Numeroase instituții publice elaborează, mai mult sau mai puțin o strategie, uneori chiar fără să o știe, adică fără ca acest lucru să genereze o reflectare organizată și formalizată ca în cadrul întreprinderilor private. Organizațiile publice se află într-o poziție dificilă, ele trebuind să fie agile în gestionarea direcției lor curente și a stategiilor viitoare. În cazul unor instituții publice mari, marcate de procese politice greoaie, 15

TABATONI P., JAMINOU P.- Les Systemes de gestion- Politiques et structures, PUF, 1971.

15

încete și rezistente la schimbare este dificil să se identifice participarea la crearea noilor avantaje. Managemetul prin obiective are în vedere, în principal, descompunerea obiectivelor globale ale unei organizații operaționale. Procesul de management prin obiective cuprinde trei etape importante: a) stabilirea obiectivelor și a acțiunilor necesare pentru îndeplinirea lor; b) implementarea acțiunilor prevăzute și autocontrolul realizării obiectivelor; c) examinarea periodică de către superiori a performanțelor individuale și evaluarea subordonaților. Experimentarea conducerii prin obiective în mediul public a fost mai întâi realizată de administrația publică americană în timpul mandatului președintelui Richard M. Nixon (19691974). Astfel, ea a fost introdusă mai întâi în trei ministere importante și apoi generalizată la nivelul ministerelor federale, din SUA în anul 1973, sub denumirea de “management prin obiective”. Un astfel de management de gestiune poate părea imposibil de pus în aplicare în raport cu viața organizațiilor locale, mai ales că în practică au aparut unele disfuncționalități: arbitrarul in sitemul de evaluare, mai ales în domeniul serviciilor, dificultăți în măsurarea performanțelor, alegerea soluțiilor pe termen scurt, etc. Aplicarea intergrală a unui sistem de management prin obiective este greu de realizat în absența explicării obiectivelor globale la nivelul organizațiilor publice. Această acțiune ar fi incompatibilă cu raționalitatea politică, în principal datorită faptului că oamenii politici se rezumă să emită orientări generale mai puțin susceptibile de a fi contrazise de rezultatele concrete ale acțiunii publice. În esență, managementul prin obiective, este o metodă de convertire a obiectivelor generale ale organizației în obiective specific pentru subunitățile organizației și indivizii care o compun, prin negociere între manageri și subordonați, și de evaluare a indivizilor in funcție de performanțele lor efective și obiectivele astfel stavilite. Avantajele obținute în urma aplicării acestei metode sunt: creșterea realismului obiectivelor organizației și a componențelor sale, amplificarea nivelului de motivare a angajaților, dezvoltarea unui comportament participativ și responsabil al personalului, corelarea mai stransă a recompenselor (inclusiv salariale) cu perfonrmanțele individuale, îmbunatățirea folosirii timpului de muncă al managerilor ca urmare a diminuării activităților de supraveghere și control16. 16

Idem 11, p. 95.

16

Metoda bugetului baza zero, se referă la ierarhizarea obiectivelor operaționale ale unui serviciu, condiție prealabilă pentru realizarea bugetului. Mai precis, metoda poate fi descompusă in trei faze: -

împarțirea activității fiecarui responsabil în misiuni obligatorii și misiuni suplimentare;

-

prezentarea modalitaților de realizare pentru fiecare misiune stabilită;

-

justificarea cererilor bugetare prin stabilirea unor ierarhii a misiunilor, pe baza costurilor și avantajelor acstora.

Această metodă conduce la ierarhizare prin evidențierea gradului de importantă a misiunilor propuse, în scopul repartizării resurselor limitate ale organizației; în acest context, metoda este la indemâna managerilor asigurând finalitatea procesului de proiectare a bugetului unui an sau a unui grup de activități. Bugetul cu baza zero este o procedură bugetară prin care managerii acționeaza prin conceperea volumului de cheltuieli dintr-o perioadă viitoare, pornind de la zero și alocând rând pe rând resurse, începand cu activitățile cele mai “importante” și utile, și finalizând cu cele mai puțin importante, dar considerate utile și “suplimentare”. Deși a fost concepută și pusă în aplicare de către compania Americană Texas Intruments (1969), metoda Bugetului Baza Zero a fost ulterior aplicată și în alte intreprinderi și introdusă și în Ministerul Agriculturii din administrația federală americană în perioada președintelui Jimmy Carter (1977-1981). Utilizarea altor metode de finalizare în cadrul instituțiilor publice are înca, un character limitat, în contextul definirii unor misiuni de catre factorii politici. b) Metode manageriale de control în instituțiile publice Experiența administrațiilor publice a evidențiat trei instrumente moderne de control: sistemele de contabilitate analitică, tablourile de bord și auditul. Sistemele de contabilitate analitică au fost elaborate în cadrul mediului industrial la sfârșitul secolului trecut, cunoscând dezvoltări ulterioare și chiar metode alternative care urmăreau eliminare lacunelor metodelor clasice, conturate de Frederick Taylor. În acest domeniu apar permanent noi factori de pregres, sunt implementate noi sistemede bază pe software-uri informatice integrate, etc. Un astfel de sistem s-a realizat odată cu finalizarea proiectului de transformare a procedurilor contabile ale Comisiei Europene (2005), care devine astfel prima instituție europeană

17

pregatită să acționeze în conformitate cu standardele internaționale de contabilitate pentru sectorul public (IPSAS)17. Prin acest proiect a fost creat sistemul contabil al Comisiei Europene care va oferi nivelul de transparent bugetară și contabilă necesară pentru a face față standardelor contabile moderne, de tipul IPSAS, utilizând funcționalitățile de contabilitate de angajament și gestiune a fondurilor oferite de Soluția SAP for Public Sector. Trecerea la noile standarde de contabilitate va simplifica procesele, va crește nivelul de productivitate și va diminua costurile operaționale. Standardele internaționale de contabilitate publică (IPSAS), sunt cerințe impuse pentru rapoartele financiare întocmite de guverne și alte organizații din sectorul public care doresc să imbunătățească administrarea și contabilitatea financiară a sectorului public. Contabilitatea de angajament este o metodă contabilă în care tranzacțiile sunt înregistrate atunci când ele sunt realizate, și nu doar când echivalentul bănesc al tranzacției este înregistrat sau plătit. În consecință, tranzacțiile și operațiunile contabile sunt înregistrate în contabilitate și apar în rapoartele financiare aferente anului în care acestea sunt realizate. Metodele moderne de contabilitate analitică au în vedere noțiunea de “cost complet”care presupune “separarea sarcinilor pe cele două categorii de costuri greu disociabile în practică: fixe si variabile”. Tabloul de bord poate fi definit ca ansamblul indicatorilor (fizici și financiari) care evidențiază performanțele organizației și mediul în care aceasta se înscrie. În managementul organizației publice, “tabloul de bord”, reprezintă un instrument de sinteză care permite managerului să urmarească într-un timp scurt desfășurarea activităților esențiale pe care le conduce, să adopte decizii prompte, să vizualizeze și să aplanifice evenimentele în perspective cu un grad sporit de exactitate. Tabloul de bord, conceput, de exemplu, la nivelul unei prefecturi este o agendă de lucru sistematizată în care informațiile principale obținute la un moment dat sunt grupate împreună, au un grad sporit de prelucrare și permit parcurgerea lor rapidă. Pentru a fi un instrument eficace în munca managerială (indiferent de forma de prezentare și concepere), tabloul de bord trebuie să ofere o imagine cât mai cuprinzatoare a problematicii din localitatea/județul respectiv, să conțină informații prelucrate la un nivel superior, completate la zi și sintetizate pentru a simplifica munca managerului prin forma sa de prezentare. Analizând zilnic tabloul de bord, managerii pot înregistra măsurarea abaterilor ca diferență între previziuni și realizări efetive precum și evaluarea performanțelor. 17

Idem 8, p. 96

18

Evidențierea abaterilor are ca scop final corectarea acțiunilor care le generează și perfeționarea permanentă a organizației. Auditul este considerat ca un simplu sinonim al termenilor: “studio”, “diagnostic” și chiar “anchetă”, iar numarul domeniilor în care se aplică este aproape nelimitat. Această metodă de control poate fi definită ca “examinarea profesională a unei informații în vederea exprimării unei opinii responsabile și independente asupra acesteia în raport cu un criteriu calitativ, opinie care determină creșterea utilității informației”. Dovezile de audit reprezintă informații relevante pentru criteriile de audit stabilite și care sunt verificabile. Metodele de obținere a dovezilor de audit sunt: -

Interviuri cu persoanele implicate în domeniul audiat;

-

Examinarea documentelor referitoare la calitatea proceselor sau a produselor;

-

Observarea directă a activităților.

Se pare că, în ansamblul lor, caracteristicile instituțiilor publice nu au permis dezvoltarea deplină a instrumentelor moderne de control, criticile aduse acestora având dublă natură: aplicarea lor din rațiuni pur tehnice și numeroasele dificultăți generate de apartenența la un sector specific - sectorul public - și de natura activităților vizate - serviciile. O parte a activităților instituțiilor publice se bazează astăzi pe reglementările formulate prin auditul public intern, pe baza normelor specificate in Legea 672/2002. c) Metode manageriale de antrenare în organizațiile publice Metodele de antrenare au cunoscut în anii 80` o aprofundare deosebită în cadrul serviciilor publice. Prin intermediul lor, serviciile întră într-o nouă generație de management. De-a lungul timpului, atât în administrațiile statului, cât și în colectivitățile teritoariale, au fost experimentate diferite instrumente de antrenare. Unii autori consideră proiectele de serviciu ca versiune publică a proiectelor de întreprindere, cu diferite denumiri (proiecte de mobilizare, de stabiliment, etc.), care se prezintă sub forma unei carte comune, difuzate la toate nivelele ierarhice, care permite entităților economice să se raporteze la vederi identice. În funcție de finalitățile lor, pot fi evidențiate trei mari categorii de proiecte de serviciu: 1. Proiecte a căror finalitate este aceea de a acționa asupra mobilizării resurselor umane în vederea implicării fiecărui individ în realizarea obiectivelor comune; 2. Proiecte care favorizează reorganizarea unei direcții de acțiune impunând ca referință comună noile circuite de decizie și producție;

19

3. Proiecte de serviciu ce urmăresc adaptarea misiunilor unei organizații la noile condiții de mediu ambient printr-o mai bună comunicare cu exteriorul. Indiferent de soluția utilizată, în miezul proiectelor de serviciu este regăsit un demers participativ care permite implicarea agenților și a ierarhiei lor, ceea ce include aceste componente în categoria metodelor de antrenare. Metodele de antrenare nu aduc singure soluții problemelor de performanță cu care se confruntă în prezent serviciile, ci trebuie să se aplice cu o finalitate precisă și metode riguroase de control, pentru a permite organizațiilor săși poată cunoaște propriile evoluții.

2.3 Factorii care influenţează organizarea activităţilor administrative într-o instituţie publică

Din

perspectiva

managementului

public,

instituțiile

publice

și

autoritățile

administrative se constituie ca un subsistem al sistemului social global și funcționează pentru a contribui la satisfacerea intereselor publice generale și specifice. Sistemul organizatoric, ca și componentă a sistemului de management, poate fi abordat de la general la particular, respectiv de la nivel macro, caz în care se delimitează un sistem organizatoric al sectorului public, la nivel micro, respectiv al unei instituții sau autorități publice distincte18. Sistemul organizatoric al unei instituții și/sau autorități publice reunește ansamblul elementelor cu caracter organizatoric prin intermediul cărora acestea își realizează obiectul de activitate și misiunea social-economică contribuind, în egală măsură, la creșterea gradului de satisfacere a intereselor publice ale altor instituții sau autorități publice și ale cetățenilor.

18

ANDRONICEANU, A. - Noul Management public, Editura Universitara, Bucuresti, 2005, p. 93.

20

Organizarea într-o instituție publică constă într-un ansamblu de procese de muncă prin care se delimitează componentele sistemului organizatoric, se precizează atribuțiile acestora, sarcinile, competențele și responsabilitățile funcționarilor publici aflați în relații organizatorice cu celelalte componente din interiorul și din afara instituției/autorității publice în procesul de realizare a intereselor publice generale și specifice. Din această definiție rezultă două perspective de abordare a noțiunii de organizare într-o instituție publică, și anume: 1. Organizarea ca ansamblu de procese de muncă fizică și intelectuală, clar delimitate și/sau combinate prin care se realizează obiectul de activitate, misiune social-economică și crește gradul de satisfacere a intereselor publice; 2. Organizarea ca ansamblu de funcționari publici, de subdiviziuni organizatorice și de relații între aceștia, determinate și delimitate astfel încât să asigure premisele organizatorice adevate realizării misiunii social-economice a instituției publice și implicit creșterea gradului de satisfacere a intereselor publice. Un alt aspect important pe care trebuie să-l avem în vedere când abordăm un astfel de subiect este influența majoră pe care o are în țara noastră cadrul legislativ, în special asupra conținutului celei de-a doua perspective. Abordarea organizării procesuale în instituțiile publice este absolut necesară dacă se ia în considerare complexitatea proceselor de muncă fizică și intelectuală implicate în realizarea și furnizarea diferitelor categorii de servicii publice. Prin intermediul organizării procesuale se poate stabili o delimitare clară a domeniilor de activitate dintr-o instituție publică și modul de integrare a acestora in procesele de realizare a obiectului de activitate și a obiectivelor managementului public. Organizarea reprezintă un mijloc de realizare a obiectivelor unei instituții publice și nu un scop în sine, așa cum este percepută de multe ori în sectorul public din România. Realizarea fiecărui obiectiv al sistemului de obiective al unei instituții publice implică un ansamblu de activități necesare. Acestea sunt omogene, complementare, specifice și au o finalitate clar stabilită prin obiective. Principalele domenii de activitate care se identifică într-o instituție publică sunt: 1. Cercetare-dezvoltare; 2. Comercial; 3. Realizarea și furnizarea serviciilor publice; 4. Resurse umane; 5. Financiar-contabil. 21

Domeniul cercetare-dezvoltare reunește ansamblul activităților care se desfașoară în cadrul instituției publice prin care noile abordări, modele, metode, tehnici și proceduri moderne de management public sunt identificate și integrate în procesele de realizare și furnizare de servicii publice, prin care se urmărește creșterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul cercetării are implicații majore asupra tuturor activităților desfașurate în instituția publică. Principalele activități specifice acestui domeniu sunt19: -

Descoperirea de noi modalități de organizare, de realizare și furnizare de servicii, de comunicare, de gestionare a resurselor, de control și evaluare care să contribuie la realizarea obiectivelor instituției publice;

-

Adaptarea

conținutului

metodelor,

tehnicilor,

procedurilor,

stilului

de

management, comportamentului organizațional la contextul organizațional intern și extern; -

Investiții constând în transformarea reurselor financiare și de muncă în fonduri fixe pentru crearea condițiilor corespunzătoare de realizare și furnizare de servicii publice, prin care crește capacitatea administrativă a instituției publice pentru amplificarea gradului de satisfacere a interesului public;

-

Organizarea procesului de realizare și furnizare de servicii publice constând în noi modalități, metode și tehnici de realizare și furnizare de servicii publice, astfel că acestea să fie la nivelul asteptărilor stake-holderilor instituției publice.

Deși impactul acestui domeniu este unul major asupra celorlalte domenii de activitate din instituția publică, din păcate în majoritatea instituțiilor publice din România, domeniul cercetare-dezvoltare este destul de slab reprezentat. Domeniul comercial reunește totalitatea activităților prin care instituția publică stabilește legăturile sale cu piața serviciilor, cu comunitatea locală și cu celelalte instituții din sistemul din care face parte, obține resursele informaționale, materiale, umane și financiare necesare orientării conținutului procesului de realizare și furnizare de servicii publice, în vederea realizării obiectivului fundamental al instituției publice și a misiunii socio-economice a acesteia. Acest domeniu este unul din cele mai importante domenii, pentru că, prin activitățile specifice implicate practic se asigură o compatibilitate între ceea ce piața

19

Idem 10 , p. 96-97

22

și sistemul de nevoi sociale arată că este necesar și conținutul proceselor prin care practic cererea indentificată este onorată. Domeniul de realizare și furnizare de servicii publice constă în ansamblul de activități de bază, auxiliare și de deservire prin care se realizează obiectivele instituțiilor publice. Principalele activități integrate în acest domeniu sunt: realizarea de servicii publice și furnizarea acestora, constând într-o succesiune de activități prin care se concretizează obiectul de activitate al instituției publice și se realizează obiectivul fundamental creșterea gradului de satisfacere a interesului public. Domeniul mai cuprinde și activitățile prin care se asigură condițiile necesare realizării și furnizării de servicii publice, respectiv: -

Dotarea cu echipamente și alte mijloace de muncă;

-

Achiziția de programe informative;

-

Întreținerea și înnoirea permanentă a soft-ului și a celorlalte mijloace moderne de muncă integrate în realizarea și furnizarea de servicii publice.

Domeniul resurse-umane cuprinde ansamblul activităților desfășurate în cadrul instituției publice prin care se asigură resursele umane necesare din punct de vedere cantitativ, ca număr și calitativ, ca pregătire, pentru realizarea obiectivelor unei instituții publice. Principalele activități cuprinse în aceste domeniu sunt: -

Stabilirea necesarului de resurse umane în instituția publică;

-

Recrutarea funcționarilor publici;

-

Selecția funcționarilor publici;

-

Numirea funcționarilor publici;

-

Formarea inițială și formarea continuă;

-

Evaluarea funcționarilor publici;

-

Motivarea;

-

Salarizarea funcționarilor publici;

-

Elaborarea contractelor de muncă, unde este cazul;

-

Evidența resurselor umane;

-

Urmărirea carierei funcționarului public;

-

Stabilirea drepturilor și obligațiilor funcționarilor publici și urmărirea respectării acestora.

Domeniul financiar-contabil reunește un ansamblu de activități prin care se obțin

și gestionează mijloacele financiare necesare instituției publice, precum și înregistrarea și 23

evidența valorică a fenomenelor economice din cadrul instituției publice. Principalele activități integrate în acest domeniu sunt: activitatea financiara, care se referă la obținerea și folosirea rațioanală a resurselor financiare necesare instituției publice și

activitatea

contabilă, care vizează înregistrarea și evidența în expresie valorică a fenomenelor economice din cadrul instituției publice.

24