Lucrare de Diploma Pe UE

ABSTRACT Prezenta lucrare îşi propune să abordeze tema procesului de aderare al României la Uniunea Europeană. Obiectivele pe care ne propunem să le urmărim sunt observarea evoluţiilor procesului de integrare şi analiza gradului de respectare a criteriului politic din rapoartele de ţară pentru România (1998-2004), elaborate de Comisia Europeană. Ipoteza folosită în acest studiu şi care ulterior a fost şi confirmată, este că rapoartele de ţară au constituit adevărate strategii coerente, viabile şi pe termen lung pentru dezvoltarea şi modernizarea României, în lipsa unora realizate şi urmărite de către guvernele României. Pentru a oferi o privire de ansamblu asupra Uniunii Europene, ca entitate supranaţională căreia îi vom deveni membri, primul capitol tratează problematica acesteia, focalizându-se pe următoarele dimensiuni: originile proiectului unificării europene, naşterea şi evoluţia Comunităţilor Europene, mecanismul instituţional al Uniunii, ordinea juridică, teoriile şi etapele integrării, valurile de extindere şi extinderea spre Est. Al doilea capitol a urmărit relaţiile României cu Uniunea Europeană, şi anume: procedura de aderare, criteriile de aderare, premisele statului român în momentul angajării în procesul de integrare, etapele parcurse de România în drumul spre integrare, negocierile de aderare şi sistemul instituţional şi legislativ românesc în vederea integrării. Capitolul de substanţă al prezentei lucrări, cel de-al treilea oferă o analiză comparativă a rapoartelor de ţară – criteriul politic, realizând relaţii cauzale între sistemul politic şi instituţional românesc, pe de o parte şi evaluarea Comisiei, pe de alta, pentru a putea determina o înţelegere comprehensivă a întregului proces de integrare. Sunt abordate cele două mari teme ale criteriului politic, democraţia şi statul de drept – cu subtemele: parlamentul, executivul, justiţia, măsuri anti-corupţie – şi drepturile omului şi protecţia minorităţilor – cu subtemele: drepturi politice şi civile (fac referire la: instituţia Avocatului poporului, drepturile şi protecţia copilului, ale persoanelor cu dizabilităţi, poliţie, traficul de fiinţe umane, sistemul penitenciarelor, regimul refugiaţilor şi azilul politic, dreptul la ajutor legal din partea statului, libertatea de exprimare, libertatea religioase, libertăţiile de asociere şi de întrunire şi la procesul de restituire a proprietăţilor confiscate de regimul comunist) şi drepturi sociale, economice şi culturale (fac referire la: principiul egalităţii de şanse, nivelul de sărăcie, condiţiile de muncă, rolul sindicatelor, patronatelor şi altor organizaţii nonguvernamentale şi la drepturile şi protecţia minorităţilor).

Concluziile conţin aprecieri asupra modului în care analiza realizată a reuşit să răspundă unor întrebări care s-au referit la: influenţele pe care le-au avut situaţia politică şi sistemul instituţional asupra procesului de aderare, premisele de care a dispus România în momentul în care a demarat procesul, gradul de pregătire din timpul negocierilor, capacitatea de care dispune pentru a face faţă tuturor schimbărilor majore la care a fost şi încă este supusă şi disponibilitatea pentru eforturile semnificative ce sunt necesare pentru încheierea cu succes a procesului. În acelaşi timp, prezintă paşii pe care România îi mai are de făcut până când va deveni membră efectivă a UE şi obstacolele pe care le poate întâmpina dacă nu-şi respectă angajamentele şi dacă nu continuă reformele. De asemenea, am făcut referire şi la situaţia actuală de la nivelul Uniunii Europene şi la modul în care aceasta afectează procesul de integrare al ţării noastre. Lucrarea de faţă constituie numai începutul unui studiu mai larg, care va analiza progresele făcute de către România şi în ceea ce priveşte respectarea criteriului economic, gradul de armonizare al legislaţiei româneşti cu acquis-ului comunitar, şi modul în care acesta este implementat.

INTRODUCERE 1. Definirea temei lucrării Uniunea Europeană este organismul internaţional cu cea mai mare rezonanţă în ultima vreme în spaţiul românesc. Vremurile în care intelectualii conservatori precum I.L. Caragiale susţineau: „Să-şi vadă de trebile ei Europa. Noi ne amestecăm în trebile ei? Nu… N-are prin urmare dreptul să se amestece într-ale noastre”1, sau cele din perioada comunistă când românilor le era interzis să meargă în Occident, sau cele imediat după Revoluţia din 1989, când unii lideri politici susţineau sus şi tare că „Noi nu ne vindem ţara!”, se înscriu într-un trecut pe care cu greu ni-l mai putem imagina. Acum privirile majorităţii românilor, indiferent de rolul sau statusul pe care îl ocupă în societate, sunt îndreptate către această entitate supranaţională, căreia speră sa-i devină membră la 1 ianuarie 2007. După căderea comunismului, singura alternativă a statelor care au cunoscut acest regim a fost integrarea/reintegrarea în sistemul occidental, ceea ce presupune pe plan politic trecerea la regimul democratic, iar pe plan economic trecerea la economia de piaţă funcţională. Strâns legată de acest obiectiv, după momentul 1989, o prioritate pentru ţările fost-comuniste a constituit-o şi alinierea la rigorile stabilite de Uniunea Europeană şi organismele internaţionale în vederea demarării procedurilor pentru integrarea în structurile acestora. România nu face excepţie de la aceste procese, aderarea la Uniunea Europeana presupunând armonizarea mediului politic cu mecanisme instituţionale, financiare şi culturale moderne, occidentale într-o perioadă scurtă de timp. Acestea constituie o şansă pentru ţara noastră de a-şi organiza instituţiile, procedurile şi de a forma personal pentru a interpreta, implementa şi monitoriza activităţile din domeniile economic, politic, social şi cultural. În prezent, România se pregăteşte de aderare, după ce pe 25 aprilie 2005 a semnat tratatul care consfinţeşte acest fapt. Prezenta lucrare îşi propune urmărirea evoluţiilor procesului de integrare al României în Uniunea Europeană, focalizându-se, în special asupra rolului rapoartelor de ţară elaborate de Comisia Europeană, pentru dezvoltarea şi consolidarea sistemului instituţional şi legislativ din domeniul politic. Pentru o perspectivă de ansamblu asupra întregului proces, primul capitol al lucrării îşi propune intrarea în problematica Uniunii Europene, prin identificarea principalelor coordonate 1

Ion Luca Caragiale, O scrisoare pierdută.

ale acesteia. În al doilea capitol vom aborda relaţiile României cu Uniunea Europeană, dinamica acestora şi evoluţia lor. Iar în ultimul capitol vom realiza analiza comparativă propriu-zisă a rapoartelor de ţară (1998-2004), în strânsă relaţie cu situaţia politică a României în perioada postdecembristă, şi în particular cu sistemul instituţional, pentru a putea oferi o perspectivă comprehensivă asupra progreselor realizate în cei şapte ani de atentă monitorizare. Considerăm că această temă este oportună în contextul politic actual, cu atât mai mult cu cât lucrări de specialitate, care să trateze această problematică a integrării României în structurile europene cu toate implicaţiile ei pentru societate, nu prea au fost scrise. De aceea, suntem de părere că pentru a înţelege acest proces extrem de complex şi pentru a ne putea adapta la modificările substanţiale din toate domeniile, pe care le presupune, trebuie să începem prin a-l cunoaşte.

2. Argumentarea teoretică a temei alese În general, programul de reformă în România, a purtat amprenta sectorului politic, alegerile făcute de acesta fiind esenţiale, determinând atât direcţia schimbărilor cât şi credibilitatea internă şi externă a acestuia. În cursul timpului, mediul politic a încetinit aplicarea reformelor, din cauza fricii că va pierde suportul popular şi nu şi-a asumat responsabilitatea pentru deciziile luate, adoptând o „strategie”, potrivit căreia vina pentru eşecuri era dată de pe o guvernare pe alta, de pe un ministru pe altul. Birocraţia extinsă a favorizat răspândirea corupţiei generalizate, promovarea intereselor unor grupuri sociale restrânse, care au beneficiat de credite preferenţiale, fără garanţii, cu rate ale dobânzilor inferioare ratei inflaţiei. S-a amânat adoptarea şi aplicarea unor legi cu caracter mai puţin popular, deşi foarte necesare în procesul de trecere spre economia de piaţă, de frica pierderii puterii, primând astfel interesul particular, ci nu cel general. Intervenţia statală a fost supradimensionată, iar autorităţile prin acţiunile întreprinse au determinat pierderea credibilităţii atât în faţa unei părţi a populaţiei (vedem gradul înalt al absenteismului la alegeri) cât şi pe plan extern. Lipsa unor strategii coerente şi pe termen lung privind dezvoltarea societăţii, în ansamblul ei a fost considerată de mai mulţi analişti ca fiind principala „vină” a României, ce a împiedicat formarea unor forţe stabilizatoare şi a unor mecanisme de echilibru, atât în domeniul politic, cât şi în cel economic.

Astfel, Vladimir Pasti afirma: „lipsite de obiective clare, de coerenţă, de cunoaştere a realităţii, iar uneori, chiar de pricepere, guvernele României parcurg, senil, acelaşi algoritm al văicărelilor despre greaua moştenire şi al eşecului reformelor haotice”2. Iar această situaţie neclară, i-a afectat în deosebi pe români, care au trăit „într-o improvizaţie continuă, adaptându-se la experimentele sau inactivitatea guvernărilor”3. Maria Mureşan afirma că strategia politică a fost bazată pe improvizaţii, „fără un punct de referinţă, lipsită de un orizont temporal concret, fără o ţintă stabilă, lipsită de indicarea resurselor necesare”4. În acest context, partidele politice, deşi esenţiale prin legăturile pe care le stabilesc între stat şi societate, de calitatea lor depinzând calitatea guvernării, au fost şi încă mai sunt entităţi politice clientelare, substituind baza socială cu clienţii politici. Mai mult, o dată intrate în Parlament, s-a observat că acestea şi-au urmărit doar interesele lor proprii, ale liderilor şi ale clientelei politice, ci nu pe cele generale5. Împărtăşind aceeaşi idee, însă formulând-o în temeni mult mai duri, Alina Mungiu Pippidi, considera că statul este captiv al elitei „de pradă” şi că „relaţiile dominatoare menţin această situaţie, care devine proiectul politic principal al elitei politice româneşti”6. În aceste condiţii, apar ca fireşti întrebările privind procesul de integrare europeană şi capacitatea acestuia de a fi un stimul determinant pentru depăşirea acestor comportamente politice, economice şi culturale care au dus la stagnarea României. După 1989, „eforturile de reînnodare a destinului european al României, deşi caracterizate de continuitate, au avut fluctuaţii accentuate de la o etapă la alta, sugerând o atitudine ezitantă în raport cu obiectivele pregătirii pentru aderarea la UE”7. Perioada de preaderare s-a suprapus cu perioada tranziţiei la o societate democratică şi la o economie de piaţă funcţională, ceea ce făcut ca situaţia să se îngreuneze, iar eforturile să se intensifice. De aceea, strategia cea mai viabilă pare a fi dezvoltarea prin integrare, aderarea la Uniune însumând şi obiectivele tranziţiei. 2

Vladimir Pasti, Mihaela Miroiu, Cornel Codiţă, România-starea de fapt, Ed. Nemira, Bucureşti, 1997, p. 29. Ibidem. 4 Maria Mureşan-coordonator, Doua secole de tranziţie românească, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, p. 261 5 Alexandru Radu, Nevoia schimbării: un deceniu de pluripartidism în România, Bucureşti: Ed. Ion Cristoiu, 2000, p. 329. 6 Alina Mungiu Pippidi, Gerarld Althade, Secera şi buldozerul, ed. Polirom, Iaşi, 2002, p. 184. 7 Nicolae Idu, România şi aderarea la UE, în România în contextul integrării europene şi globalizării, Academia Română, Institutul Naţional de Cercetări Economice, Bucureşti, 2003, p. 9. 3

În ultima vreme s-a înţeles, mult mai bine, decât acum câţiva ani că Uniunea Europeană, reprezintă pentru România un garant administrativ, strategic şi politic al unui sistem de valori, ce se bazează pe domnia impersonală a legii, aderarea în structurile acesteia fiind singura soluţie viabilă pentru dezvoltarea noastră. De aceea, integrarea în UE a devenit obiectivul strategic al întregii societăţi româneşti, întrunind consensul tuturor formaţiunilor politice româneşti şi fiind însuşit ca atare de către toate instituţiile statului. Rapoartele de ţară sunt extrem de importante atât pentru România, căreia îi identifică punctele slabe şi-i recomandă aspectele pe care trebuie să şi le îmbunătăţească pentru a se putea integra structurilor europene, cât şi pentru Uniunea Europeană, întrucât acestea au servit ca bază pentru luarea, de către Consiliu, a deciziilor necesare asupra negocierilor. România trebuie să urmeze postulatul lansat in relaţiile internaţionale de Nicolae Titulescu: de la naţional prin regional spre universal, şi astfel sa se racordeze cât mai repede la strategie ofensivă pe care o promovează Uniunea Europeană în relaţiile de colaborare economică, politico-diplomatică şi cultural-ştiinţifică cu celelalte mari spaţii geostrategice ale lumii8. Pentru Uniunea Europeană, extinderea către Est va sigura şi extinderea

zonei de

securitate, contribuind la consolidarea noilor democraţii din această parte a Europei, a economiei lor de piaţă şi a garanţiei că pot să-şi modernizeze societatea şi tehnologiile la adăpost de orice ameninţare externă9.

3. Ipoteză În lipsa unor proiecte strategice coerente elaborate de către guvernele României în perioada postdecembristă, rapoartele de ţară pentru România au constituit adevărate strategii viabile şi pe termen lung, folosite pentru a se realiza (re)integrarea ţării în sistemul politic, economic, social şi cultural occidental10.

8

Marcel Moldoveanu, România în ecuaţia procesului de globalizare şi integrare regională, în „România în contextul integrării europene şi globalizării”, Academia Română, Institutul Naţional de Cercetări Economice, Bucureşti, 2003, p. 5. 9 Mihai Mătieş, Dorina Năstase, Viitorul sistemului de securitate al Uniunii Europene şi contribuţia României la acest capitol, în „Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene”, Polirom, Iaşi, 2001. 10 Suntem conştienţi şi de rolul strategic pe care l-au jucat şi alte rapoarte ale altor organisme internaţionale, dintre care cele mai importante au fost cele ale Băncii Mondiale şi ale Fondului Monetar European.

4. Metodologie Demersul întreprins în această lucrare este atât exploratoriu, întrucât este vizat un domeniu mai puţin studiat, cât şi explicativ, propunându-ne ca într-o manieră comprehensivă să oferim explicaţii cauzale între standardele europene, pe de o parte şi procesul de pregătire al aderării României la Uniunea Europeană şi sistemul instituţional românesc, pe de alta. Metoda de cercetare pe care o vom folosi va fi analiza documentelor, iar instrumentul va fi grila de analiză, cu ajutorul căreia voi urmări următoarele două mari teme ale criteriului politic: democraţia şi statul de drept (cu subtemele: parlamentul, executivul, justiţia, măsuri anticorupţie) şi drepturile omului şi protecţia minorităţilor (cu subtemele: drepturi politice şi civile şi drepturi economice, sociale şi culturale). Ne aşteptăm ca deficienţelor, problemelor şi neconcordanţelor la nivel instituţional şi legislativ, identificate în aceste documente să li răspunde de către autorităţile române.

Motto: „După 50 de ani, în Europa, procesul integrării europene este probabil cea mai mare provocare politică, succesul sau eşecul ei, sau chiar numai stagnarea acestui proces de integrare vor fi de importanţă crucială pentru viitorul fiecăruia dintre noi” – Joschka Fisher

CAPITOLUL I PROBLEMATICA UNIUNII EUROPENE Vorbind despre Uniunea Europeană, în primul rând ne gândim la misiunea, obiectivele şi la valorile acesteia. Misiunea acestei entităţi este de a organiza relaţiile dintre statele membre şi între popoarele acestora, într-o manieră coerentă, având drept suport solidaritatea. Potrivit Proiectului de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa, Uniunea Europeană se bazează pe valori precum libertate, democraţie, egalitate, stat de drept, drepturile omului şi respectarea demnităţii umane. Aceste valori sunt comune statelor membre într-o societate caracterizată prin pluralism, toleranţă, justiţie, solidaritate şi nediscriminare. Uniunea Europeana urmăreşte promovarea progresului economic şi social, afirmarea identităţii Uniunii Europene pe scena internaţională (prin ajutor umanitar pentru tarile nemembre, o politică externă şi de securitate comună, implicare în rezolvarea crizelor internaţionale, poziţii comune în cadrul organizaţiilor internaţionale), instituirea cetăţeniei europeane (care nu înlocuieşte cetăţenia naţională dar o completează, conferind un număr de drepturi civile şi politice cetăţenilor europeni), consolidarea unei zone de libertate, securitate şi justiţie (asigurate prin funcţionarea pieţei interne şi în particular de circulaţia liberă a persoanelor), menţinerea şi dezvoltarea conform dreptului comunitar (corpul legislaţiei adoptate de către instituţiile europene, împreună cu tratatele fondatoare).

1.1. Originile proiectul unificării europene Unificarea europeană este un proiect spre care mulţi au tins să-l realizeze şi a cărui origine se pierde în timp. Europa a lăsat în istorie urmele voinţei sale unificatoare, fiind continentul ce a generat de-a lungul timpului, cele mai importante mişcări literare şi artistice, o

gândire politică omogenă, rădăcini juridice comune, o tradiţie umanistă comună şi credinţe religioase comune11. Ideea europeană este veche, şi deşi nu au fost puţini cei care au situat-o în Antichitate, s-a ajuns aproape la un consens că geneza acesteia poate fi găsită în perioada Evului Mediu. C. Shora vorbeşte despre „europeanness”12, definind prin acest concept o identitate colectivă cu vocaţie continentală care se ataşează diverselor comunităţi culturale şi politice cu care a fost identificată Europa. În funcţie de conţinutul şi criteriile de constituire a acestor comunităţi, putem identifica şase mituri identitare ale unităţii europene13: mitul unităţii teritoriale, acesta generând comunităţi politice efemere şi personalizate; mitul destinului istoric, supremaţia în plan mondial a Europei până la primul război mondial fiind incontestabilă; mitul Imperiului Universal, instituţia imperială contribuind la ideea europeană prin vocaţia sa universală şi supranaţională, printr-o administraţie confederalistă şi multiculturalism; mitul unităţii creştine, creştinismul fiind considerat unul din principiile fondatoare ale Europei, datorită forţei sale unificatoare14; mitul unităţii intelectuale, diverşi actori europeni reuşind, prin reţele transfrontaliere diverse, să promoveze ideea unităţii dincolo de disputele teritoriale şi aspiraţiile hegemonice; şi mitul unificării pacificatoare, ce se bazează pe ideea că unitatea elimină conflictele. Pe parcursul istoriei, o serie de gânditori au imaginat proiecte de unificare europeană: Dante Alighieri („Despre monarhie”-1308), Ducele de Sully („Marele Proiect al Regelui Henry IV”-1638), William Penn („Prezentul şi viitorul păcii în Europa”-1654), Abatele Saint-Pierre („Proiect de pace eternă”-1712), Immanuel Kant („Pacea eternă”-1795), Saint-Simon („Despre reorganizarea Societăţii Europene”-1814), Victor Hugo („Statele Unite ale Europei”-1851), Prudhon („Despre principiul federativ”-1863), Richard Coudenhove –Kalergi („Pan-Europa”1923), Aristide Briand („Liga Naţiunilor”-1929). Totuşi, majoritatea acestor proiecte a avut o puternică amprentă utopică, nici unul din iniţiatorii acestora neavând viziunea importanţei pieţei, a schimbului liber în reglarea reciprocă a intereselor15. Din punct de vedere al proiectelor politice efective, dintre cele mai importante, a căror influenţă s-a manifestat în ceea ce urma să fie Comunitatea Europeană, amintim: imperiul 11

Iordan Gheorghe Bărbulescu,, „De la Comunităţile Europene la Uniunea Europeană”, Editura Trei, Bucureşti, 2001, p. 41. 12 C. Shore, „Building Europe: The Cultural politics of European Integration”, London, Routledge, 2000, p. 21. 13 Cezar Bîrzea, „Cetăţenia Europeană”, Politeia, SNSPA, 2005, p. 54 14 Se foloseau trei termeni sinonimi in epocă: Europa = Christianitas = Occidens 15 Cezar Bîrzea, Politicile şi Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Corint, Bucureşti, 2001, p. 21.

universal, sub conducerea unui suveran omnipotent, concentrarea puterii fiind garanţia unităţii – unitate realizată pe baza ideii de cucerire, ci nu pe libera consfinţire (Carol cel Mare, Carol al Vlea, Napoleon Bonaparte, Imperiul Habsburgic), organizarea federala – confederaţii de state autonome şi „Concertul European”, ce a propus un model de uniune pan-europeana şi un sistem de conferinţe, prin care a reuşit să rezolve mai multe situaţii conflictuale. Totuşi, modelul şi-a demonstrat limitele prin ineficienţa sa în evitarea războiului franco-german (1870) sau a primului război mondial. Primul război mondial a condus Europa la pierderea supremaţiei sale mondiale şi la apariţia unor crize economice majore. Statele Unite ale Americii, devenite puterea hegemon a lumii, propun prin preşedintele Wooldrow Wilson, modelul noii ordini mondiale, fundamentat pe doua coordonate: principiul naţionalităţii, care prin autodeterminare şi suveranitatea naţională, a favorizat apariţia noilor state, parte, până la acel moment din fostele imperii (Austro-Ungar, Otoman şi Tarist) şi Liga Naţiunilor, autoritate supranaţională şi sistem de securitate colectivă16. Anul 1945, ce a adus cu sine sfârşitul celui de-al doilea război mondial, constituie începutul unei noi etape. Prin discursul din 1946 de la Fulton, Churchill a vorbit despre căderea „cortinei de fier”, între partea controlată de Occident şi cea controlată de sovietici, din Centrul şi Estul Europei. Blocada Berlinului din 1948 şi „lovitura de la Praga” din 1949, au marcat începutul Războiului Rece şi prin acesta reorganizarea Europei în două spaţii antagonice ce şi-au disputat supremaţia asupra continentului până în 1989. Churchill foloseşte, tot în 1946 pentru prima dată sintagma „Statele Unite ale Europei”, a cărei semnificaţie avea să-şi găsească concretizarea abia mai târziu. Ca urmare a eşecului ordinii mondiale de după primul război mondial, ce purta amprenta idealistă şi a cărei fundament era Liga Naţiunilor, au început să se caute noi forme de securitate, bazate pe dialog şi coordonare globală.

1.2. Naşterea şi evoluţia Comunităţilor Europene Uniunea Europeană este rezultatul unui proces de evoluţie, ce a presupus cooperarea şi integrarea, şi care îşi are originea la sfârşitul celui de-al doilea război mondial. Din cauza atrocităţilor produse în timpul celor doua războaie mondiale, şefii de stat şi de guvern şi-au dat seama că trebuie abandonată calea armelor şi găsită o modalitate paşnică de 16

Ibidem, p.25.

rezolvare a conflictelor şi de

realizare a intereselor. Soluţia găsită a fost înfiinţarea unor

organizaţii internaţionale, viabile, bazate pe cooperare şi care să vizeze dezvoltarea. La sfârşitul anilor ’40, pe plan mondial s-au constituit organizaţii precum: Organizaţia Naţiunilor Unite – ONU (1945), care-şi propunea „izbăvirea generaţiilor viitoare de flagelul războiului” şi Organizaţia Tratatului Atlanticului de Nord – NATO (1949), în sfera militară. În plan european s-au format organizaţii precum: Uniunea Europei Occidentale, în plan militar (1948), Organizaţia Europeană de Cooperare Economică (1948), Uniunea vamală a statelor membre ale Beneluxului (1947), în plan economic, iar în sfera politicului, Consiliul Europei (1949), reunind statele europene democrate, pluraliste şi care respectau şi protejau drepturile omului. Ca replica la ansamblul organizaţional occidental, Blocul Estic, sub dominaţia URSSului, şi-a format propriile organizaţii: în domeniul economic, Consiliul de Ajutor Economic Reciproc – CAER (1949), iar în domeniul militar, Tratatul de la Varşovia (1955). Comunităţile Europene s-au format la iniţiativa Statelor Unite ale Americii, având ca fundament acelaşi principiu al cooperării, dublat însă, în premieră în sfera relaţiilor internaţionale, şi de cel al integrării. Statele Unite au realizat ca izolarea, restricţiile şi impunerea plăţii unor despăgubiri foarte mari Germaniei, după al doilea război mondial nu sunt soluţii viabile pentru viitor. Aceasta strategie ce fusese aplicata Germaniei, după primul război mondial a condus la eşec. Potrivit unui principiu al relaţiilor internaţionale, tratatele semnate la sfârşitul unui conflict militar, conţin în sine germenii următorului, fapt ce s-a adeverit întocmai şi în acest caz. Astfel, pentru a-şi asigura propria securitate şi urmărindu-şi interesele economice, Statele Unite, prin „doctrina Truman”, au acordat prioritate redresării Europei Occidentale. Stătea şi încă stă şi astăzi în crezul americanilor că o Europă unită şi acţionând împreună este un bun partener economic şi un mai bun aliat politic. Vastul program, iniţiat de americani, ce viza modernizarea şi tehnologizarea economică a Europei, în valoare de peste 10 miliarde $, a rămas în istorie sub numele de Planul Marshall (1947). Prin condiţia pentru acordarea acestui sprijin, de cooperare a statelor occidentale, planul a constituit catalizatorul extern al lansării unificării europene. În scopul gestionarii în comun a ajutorului american oferit prin Planul Marshall, s-a înfiinţat Organizaţia Europeană de Cooperare Economică17, în 1948.

17

In 1960 s-a transformat în Organizaţia de Cooperare Economică şi Dezvoltare (OCED).

Deşi oferta americanilor a fost adresată şi statelor din Centrul şi Estul Europei, URSS-ul a refuzat-o, fiind de acum clară conturarea bipolarismului mondial, prin cele două blocuri: cel comunist şi cel democratic/capitalist. Secolul XX a fost un secol îndelung marcat „de multă distrugere şi de puţină construcţie”18. De la primele bătălii cu tancuri şi atacuri cu gaze toxice, raiduri aeriene şi război submarin nelimitat, până la Auschwitz şi Arhipelagul Gulag, „s-a întins o cale a autodistrugerii Europei”. În acest context., cu atât mai importantă şi totodată necesară a fost unificarea Europei şi dezvoltarea acesteia într-un singur cor. Nu trebuie trecut cu vederea un aspect extrem de important, şi anume că unificarea europeană a avut încă de la început o dimensiune clar pacificatoare: „Comunităţile Europene, Uniunea Europeană constituie, înainte de toate, simbolul salvgardării păcii europene şi, măcar pentru această funcţie, reprezintă o realizare greu de cuantificat pentru toţi aceia care trăiesc în teritoriul lor”19. Naţiunile europene au fost pe parcursul istoriei, iniţiatoarele şi actorii principali ai diferitelor războaie, pe care nu de puţine ori le-au exportat la nivel mondial. În prim-planul acestor confruntări, care au măcinat resursele şi au sărăcit Europa, de cele mai multe ori s-au aflat Franţa şi Germania, responsabile pentru declanşarea majorităţii conflictelor europene. Astfel, acestora le-a revenit misiunea şi totodată responsabilitatea istorică de a imagina un proiect care să aducă reconcilierea şi pacea pe bătrânul continent. Şi acest proiect a fost conturat: Planul Schuman. În 1950, Preşedintele Organizaţiei Internaţionale a Planificării din Franţa , Jean Monnet a iniţiat ideea punerii sub control internaţional a cărbunelui şi oţelului a Franţei şi Germaniei. Monnet a fost vizionarul care a văzut Europa renăscând din propria cenuşa şi organizată după modelul federal american, un model democratic, revoluţionar pentru o Europa conservatoare. Robert Schuman, ministrul afacerilor externe din Franţa, a lansat public în 1950 planul care privea înfiinţarea primei comunităţi europene: „Pacea mondială nu va fi salvgardată fără eforturi creatoare pe măsura pericolelor care o ameninţă. Contribuţia pe care o Europa organizată şi pulsând de viaţă o poate aduce civilizaţiei este indispensabilă menţinerii relaţiilor de pace (…). Europa nu se va făuri dintr-o dată, nici nu va fi o construcţie completă: ea se va făuri prin realizări concrete, creând mai întâi o solidaritate de fapt”20. Robert Schuman, asemenea lui 18

Ralf Dahrendorf, După 1989, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2001, p. 197. Iordan Gheorghe Bărbulescu,, 2001, p. 25. 20 Declaraţia Schuman, 9 mai 1950 (ţinuta în Salonul Orologeriei de la Quai d’Orsay din Paris). 19

Monnet, a fost un vizionar: „Această propunere va conduce la realizarea primei federaţii europene concrete, indispensabilă pentru prezervarea păcii”21. Prima comunitate, Comunitatea Europeană a Cărbunelui şi Oţelului – CECA, a fost una economică şi sectorială, ce nu a generat efecte juridice. În 1951 au aderat şi Italia, Belgia, Olanda şi Luxemburg, iar în 1952 tratatul privind instituirea acesteia – Tratatul de la Paris – a intrat în vigoare pentru o perioadă de 50 de ani. Scopul declarat al acestei instituţii era garantarea păcii şi a bunăstării, iar cel real, nedeclarat era controlarea rezervelor de cărbune şi oţel ale Germaniei, ce constituiau baza pentru armament. Mai târziu, în 1957, politicianul belgian, Paul Henry Spaak, prezintă raportul privind înfiinţarea a încă două comunităţi europene, cu durată nelimitată, ce urmăreau realizarea unei pieţe economice comune şi a unei uniuni în sfera utilizării paşnice a energiei atomice. Astfel, în 1957 s-a semnat Tratatul de la Roma, privind înfiinţarea Comunităţii Europeane a Energiei Atomice – CEEA / EUROATOM, sectorială, fiind responsabilă de un sector aparte al economiei europene: cercetarea şi utilizarea energiei atomice şi a Comunităţii Economice Europeane – CEE22, ce depăşeşte viziunea sectorială a celorlalte două comunităţi, având menirea de a aduce sub o singura comunitate toate sectoarele economice ale statelor membre. Comunităţile Europene au o triplă convergenţa: sunt asociaţii de tip economic integrat, entităţi interguvernamentale şi au o structură organizaţională originală 23. Sunt asociaţii de tip economic integrat întrucât reprezintă rezultatul punerii în comun de către statele membre a economiilor şi a teritoriilor acestora, fapt ce adus la crearea unui spaţiu economico-geografic unic, ce poartă numele de piaţa comună. Sunt entităţi interguvernamentale deoarece au fost întemeiate potrivit unui acord de voinţa liber consimţit de către statele membre, fapt concretizat în tratatele constitutive, respectă dreptul internaţional, posedă instituţii funcţionale, au definite metodele de colaborare şi au obiective comune. Comunităţile Europene au o structură instituţională unică, existând o distincţie clară între instituţiile comunitare şi organele comunitare. Dacă primele dintre acestea participa în mod direct la luarea de decizii, adoptând legislaţie comunitară, cele din urmă au un caracter tehnic-auxiliar, ceea ce înseamnă că pregătesc deciziile şi urmăresc punerea în aplicare a acestora. Printre cele mai importante organe

21

Idem Primeşte numele de Comunitate Europeană prin Tratatul Uniunii Europene, 1993. 23 Ion P. Filipescu, Augustin Fuerea, Drept instituţional comunitar european, Ediţia a V-a, Bucureşti, 2000, p. 37. 22

comunitare se numără: Banca Europeană de Investiţii, Comitetul Regiunilor, Comitetul Economic şi Social. Un aspect unic al arhitecturii europene este dat şi de funcţionarea acesteia prin cele două instrumente: cooperarea şi integrarea. Cooperarea este principiul după care funcţionează cele mai multe dintre organizaţiile internaţionale, bazându-se pe consultarea dintre state. Statele sunt dispuse să colaboreze unele cu altele, păstrându-şi în acelaşi timp suveranitatea. Principiul integrării aduce o noutate în sfera organizaţiilor internaţionale. Pentru prima dată în istorie, şase democraţii vest-europene (şi celelalte state care au aderat ulterior) au consimţit să-şi delege o parte din suveranitatea naţională în favoarea unei autorităţi supranaţionale. Avem de-a face cu o auto-limitare de bună-voie a atribuţiilor şi suveranităţii prin reducerea treptată a competenţelor statelor naţionale membre. Fundamentul integrării este ca interesul general comunitar prevalează asupra intereselor naţionale. Un instrument important al integrării este principiul subsidiarităţii: statele membre hotărăsc de comun acord, la nivelul instituţiilor europene care sunt problemele ce pot fi soluţionate mai bine la nivel comunitar si care sunt cele ce pot fi mai bine rezolvate la nivel naţional. Astfel, deciziile ce se dovedesc mai eficiente la nivel naţional / regional, adică mai aproape de cetăţeni, trebuie adoptate fără amestecul Uniunii: „Comunitatea acţionează doar în limitele competentelor care îi sunt atribuite şi a obiectivelor care-i revin prin prezentul Tratat…Comunitatea nu intervine în domeniile care nu relevă de competenţa sa exclusivă decât dacă şi în măsura în care obiectivele acţiunii respective nu pot fi mai bine realizate la nivel comunitar”24. O dată cu Tratatul Uniunii Europene25 s-a raţionalizat structura Uniunii Europene, ce este susţinută de trei „piloni”. Primul pilon este compus din Comunităţile Europene (CE) şi politicile acestora, în principal în domeniul economic şi social. Al doilea pilon cuprinde Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC), urmărind iniţierea unei politici comune de apărare. Al treilea pilon include Justiţia şi Afacerile Interne (JAI), ce încercă să instituie reguli comune privind frontierele externe, cooperarea judiciară precum şi lupta împotriva criminalităţii internaţionale. În contrast cu primul pilon se găseşte in faza integrării, celelalte doua sunt incluse în cea a cooperării. Acestea au fost cele trei comunităţi europene înfiinţate, de la care a pornit construcţia europeană. Unificarea economică a constituit motorul proiectului european, obiectivele 24

Tratatul de la Roma, art. 3 Cunoscut şi sub numele de Tratatul de la Maastricht – semnat la 7 februarie 1992 şi intrat în vigoare la 1 noiembrie 1993. 25

Comunităţilor Europene fiind: dezvoltarea armonioasă a vieţii economice, creşterea economica stabilă şi echitabilă, ridicarea nivelului de trai, reducerea şi eliminarea ulterioară a şomajului, stabilitatea politică, economică şi monetară26. Asistăm astfel la naşterea unui sistem politicojuridic cu totul nou şi cu ambiţia de a fi durabil.

1.3. Mecanismul instituţional al Uniunii Europene Pentru ca cele trei Comunităţi să funcţioneze, fiecare dintre acestea şi-a înfiinţat propriile instituţii în domeniul decizional, executiv, al controlului politic şi cel jurisdicţional, după cum reiese din tabelul următor:

Decizional

CECA Consiliul

Executiv Control politic Jurisdicţional

Miniştrii Înalta Autoritate Adunarea Comună Curtea de Justiţie

Special

CEE de Consiliul Comisia Adunarea Curtea de Justiţie

EUROATOM Consiliul Comisia Adunarea Curtea de Justiţie

Structura instituţională a Comunităţilor Europene în 1958

Din cauza organizării in trei rânduri de instituţii, multe din atribuţiile lor ajunseseră sa se suprapună, ceea ce a condus la încetinirea procesului de funcţionare al comunităţilor. În aceste condiţii, soluţia găsită a fost aceea a fuzionării instituţiilor similare din cadrul celor trei comunităţi europene, tratatele institutive rămânând valabile. Au rezultat, instituţii unice, comune, care duc la îndeplinire atribuţiile şi competenţele înscrise în tratate, după cum urmează: la nivel decizional, Consiliul de Miniştrii (1965), la nivel executiv, Comisia Europeană (1965), la nivelul controlului politic, Parlamentul European (1962) şi la nivel jurisdicţional, Curtea Europeană de Justiţie. Pe parcursul evoluţiei instituţionale a Comunităţilor Europene, a mai apărut pe cale neconvenţională, datorită întâlnirilor la vârf a şefilor de stat şi de guvern, o noua instituţie 27 – Consiliul European, cu atribuţii de natură politică. Integrarea comunitara nu a fost una uşoara, în special din cauza „efortului de depăşire a concepţiilor despre suveranitate şi independenţă

26

Iordan Bărbulescu, 2001, p. 25. Nu este o instituţie în sensul celorlalte (Consiliul de Miniştrii, Comisia Europeană, Parlamentul European, Curtea de Justiţie), ci o entitate politică, ce reuneşte şefii de stat şi de guvern ai statelor membre. Nu adoptă legislaţie, nu votează, ci discută până se ajunge la un consens. Deciziile luate sunt unele de natură politică, neavând forţa juridică. 27

naţională şi a armonizării intereselor statelor implicate”28. În articolul 1 al tratatului instituind Uniunea Europeană este precizat că „Uniunea va avea un cadru instituţional unic care va garanta coeziunea şi continuitatea acţiunii sale în scopul atingerii obiectivelor acesteia, respectând şi dezvoltând acquis-ul comunitar”. Instituţiile Uniunii Europene fac parte din primul pilon al acesteia. Fiecare instituţie a Uniunii Europene ocupă un rol diferit în logica organizaţională a acesteia, şi anume: Consiliul Uniunii Europene reprezintă interesele statelor membre; Parlamentul European reprezintă interesele cetăţenilor statelor membre; Comisia Europeană apără interesele Comunităţilor; Curtea de Justiţie şi Tribunalul de Primă Instanţă (1989) asigură respectarea normelor de drept comunitar, supremaţia acestuia în construcţia comunitară, interpretarea şi aplicarea uniformă a acestuia, atât de către statele membre, cât şi de către instituţiile comunitare; iar Curtea de Conturi veghează la legalitatea, regularitatea şi fiabilitatea folosirii resurselor financiare ale UE. Instituţiile Uniunii Europene nu reprezintă o simplă prelungire şi imitare a instituţiilor naţionale. Acestea au atribuţii proprii, răspunzând unor necesităţi existente la nivel comunitar, au o legitimare proprie, participă direct la luarea deciziei comunitare, îşi exercită atribuţiile pe baza tratatelor constitutive şi modificatoare (veghează şi se asigură de punerea în aplicare a tratatelor), dar nu au personalitate juridică. Doar Comunităţile Europene au personalitate juridică, instituţiile acţionând pentru şi în numele acestea29. Membrii acestora „sunt aleşi sau numiţi de către statele membre sau corpul electoral ale acestora, dar niciodată de către membrii altei instituţii comunitare, ceea ce le garantează reciproc independenţa şi le asigură păstrarea echilibrului de puteri”30. Funcţiile acestora nu se suprapun schemei clasice a separării puterilor în stat a lui Montesquieu: Consiliul deţine puterea legislativă şi executivă (în mare parte, atribuţiile executive au fost delegate Comisiei), Parlamentul are drept de co-decizie împreună cu Consiliul şi deţine funcţia bugetară, Comisia este instituţia cu atribuţii executive, iar Curtea de justiţie păstrează puterea judecătorească. . În activitatea lor, instituţiile se bazează pe 3 principii esenţiale31: principiul autonomiei de voinţă, potrivit căruia acestea au dreptul de a-şi elabora propriile reguli de organizare şi funcţionare, principiul atribuirii de competenţe, conform căruia fiecare instituţie se ocupă numai 28

Corina Leicu, Ioan Leicu, Instituţiile comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1996, p. 53. Augustin Fuerea, Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2002, p.37-38. 30 Iordan Gheorghe Bărbulescu, 2001, p. 120. 31 Augustin Fuerea, 2002, p.39. 29

de acele atribuţii, care le sunt stabilite prin tratate şi principiul echilibrului instituţional, care presupune separarea atribuţiilor şi controlul reciproc prin cooperare şi colaborare. Vorbind de integrarea instituţională, nu putem omite cele patru metode în vederea realizării acesteia32. Metoda parteneriatului, propusa de Jean Monnet, care presupune realizarea unui parteneriat sistematic între reprezentanţii statelor membre, elitele socio-economice şi funcţionarii europeni, ce se realizează în jurul tandemului Comisie – Consiliu (a funcţionat pana în 1965). Metoda negocierii colective a lui De Gaulle, bazată pe un sistem de negociere şi dialog în cadrul unor subcomisii şi comitete, în care ponderea deciziilor este transferată la nivel naţional33. Metoda co-opţiunii, stipulată în Actul Unic, propune o simplificare a relaţiilor, printro îmbinare a primelor doua metode: parteneriatul original este dublat de un sistem de negociere cu statele membre. În sfârşit, metoda consensuală se bazează pe configuraţia celor trei piloni ai Uniunii Europene, fiind introdusă prin Tratatul de la Maastricht. Sistemul decizional al instituţiilor europene este rezultatul unei evoluţii în timp, ca şi întreg sistemul comunitar. În momentul de faţă există patru proceduri decizionale la nivelul instituţiilor comunitare34: consultarea – Comisia face propuneri, le trimite Consiliului, care ia decizia după ce se consultă cu Parlamentul European35, asentimentul – subînţelege dreptul de veto al Parlamentului European36 (procedură introdusă prin Tratatul de la Maastricht), cooperarea – are la bază o formulă complexă de colaborare între Consiliu, Parlament şi Comisie şi co-decizia între Consiliu şi Parlament.

1.4. Ordinea juridică a Uniunii Europene In ceea ce priveşte ordinea juridică a Uniunii Europene, aceasta se refera la un ansamblu de norme care guvernează raporturile dintre Comunităţile Europene şi statele membre, statele asociate, statele candidate, state terţe, alte organizaţii internaţionale şi cu persoane fizice şi juridice din statele membre sau nu, de la un moment dat. În ansamblu, ordinea juridică este 32

Cezar Bîrzea, 2001, p. 48 Apărută în urma crizei politicii Scaunului gol, practicată de Franţa şi care a fost soluţionată prin Compromisul de la Luxemburg: cea mai mare parte a deciziilor se vor lua, folosind majoritatea calificată, iar cele deosebite, ce privesc interesele naţionale de primă importanţă, se or lua cu unanimitate de voturi. 34 Cezar Bîrzea, 2001, p. 48-52. 35 Funcţionează încă în cazul Politicii Comerciale Comune. 36 Parlamentul European trebuie să-şi dea acordul în cazuri precum: drepturile cetăţenilor, funcţionarea Băncii Centrale Europene, a Sistemului European al Băncilor Centrale, a Fondurilor Structurale, a procedurii electorale a Parlamentului, a acordurilor de asociere. 33

formată din două mari categorii de norme: norme cu valoare de legi fundamentale, constituţionale, de la care nu se poate deroga (tratatele institutive şi modificatoare) şi norme cu valoare de legi ordinale, formulate şi adoptate de către instituţii, în existenţa şi funcţionarea lor. Există două principii esenţiale ce guvernează ordinea juridică comunitară: al asimilării dreptului comunitar în dreptul intern al statelor membre şi cel al priorităţii dreptului comunitar în raport cu dreptul naţional al statelor. Dreptul comunitar a apărut în baza tratatelor internaţionale de instituire a Comunităţilor Europene, ce au fost completate de tratatele modificatoare şi de alte norme convenţionale. Dreptul comunitar şi dreptul internaţional „îşi unesc eforturile într-o anume complementaritate de ambiţii, amândouă urmărind sustragerea progresivă a relaţiilor internaţionale din regatul politicii pentru a se plasa în regatul dreptului”37. Uniunea Europeană nu are personalitate juridică38, ci numai cele trei Comunităţi care fac parte din primul pilon al entităţii supranaţionale. Cele trei comunităţi, cu toate particularităţile lor, sunt organizaţii internaţionale regionale, ce se definesc drept „grupări de state caracterizate prin relaţii strânse de solidaritate şi investite cu reguli proprii”39. Dreptul comunitar se compune din cinci mari categorii. Izvoarele primare, ce cuprind tratatele institutive şi tratatele modificatoare, fiind formulate şi adoptate de Comunităţi în temeiul suveranităţii cu care au fost delegate de la statele membre şi având forţă juridică asemănătoare Constituţiilor de la nivel naţional, de la care nu se poate deroga. Izvoarele derivate (secundare) ce cuprind ansamblul actelor normative adoptate de către instituţiile comunitare în exercitarea competenţelor atribuite acestora prin tratatele institutive şi modificatoare; acestea sunt: regulamentul, directiva, decizia, recomandarea şi avizul. Al treilea tip de izvoare sunt normele ce provin din angajamentele externe ale Comunităţilor Europene, edictate şi adoptate de către Comunităţi în temeiul calităţii lor de subiecte de drept internaţional, acestea îmbrăcând forma acordurilor şi convenţiilor internaţionale ce generează o serie de drepturi şi de obligaţii pentru statele membre. Izvoarele complementare, se găsesc în câmpul şi în prelungirea izvoarelor primare. Ultimele, izvoarele nescrise sau jurisprudenţa Uniunii Europene constituie o sursă fundamentală a dreptului comunitar; Curtea de Justiţie completează, interpretează şi asigură dispoziţiile Tratatelor şi principiile generale de drept, în foarte multe domenii. 37

Ibidem, p. 82 Personalitatea juridică a Uniunii Europene este prevăzută în Proiectul de tratat instituind o Constituţie pentru Europa. 39 Iordan Gheorghe Bărbulescu, 2001, p. 86 38

Dreptul comunitar este fundamentat pe trei principii de bază: aplicabilitate imediată, directă şi prioritară în dreptul intern al statelor membre. Includerea a încă 12 state în Uniunea Europeană, din Centrul şi Estul Europei, aduce cu sine o perspectivă care necesită stabilirea unui nou cadru legislativ şi instituţional prin reorganizarea sistemului comunitar de competenţe. În acest scop, a fost elaborat şi în prezent este în curs de ratificare, Tratatul Constituţional, un text unic, menit să simplifice legislaţia prin înlocuirea actualelor tratate comunitare.

1.5. Teoriile şi etapele integrării europene Uniunea Europeană este o entitate sui-generis, „o « idee sinteză » care răspunde unei concepţii comune, globale şi coerente a procesului de integrare progresivă a popoarelor şi statelor”40. La structura Uniunii, cu cei trei piloni, Comunităţile Europene (CE), Politica Externă şi de Securitate Comună (PESC) şi Justiţie şi Afaceri Interne (JAI)41, s-a ajuns în urma unui proces de integrare evolutiv, extrem de complex. O dată cu conturarea proiectului comunitar, au apărut o serie de teorii şi doctrine asupra integrării, ce au încercat să descrie, să explice şi să prevadă natura şi evoluţia procesului42. Astfel, dintr-o perspectivă metodologică, putem vorbi de teorii prescriptive, ce au la baza cutume şi prezintă integrarea într-o lumină favorabilă şi încercă să prescrie sau să proiecteze strategii specifice integrării şi teorii descriptive, încercă să descifreze, să explice şi să facă previziuni asupra dinamicii interne a proceselor de integrare. O altă perspectivă, a ştiinţelor politice, propune o clasificare ce divide teoriile integraţioniste în patru categorii, după cum urmeză. Teoriile federaliste relevă caracterul supranaţional al instituţiilor comunitare şi rolul decisiv al guvernelor naţionale în mecanismul comunitar. Teoriile neofunţionaliste, ai cărei adepţi au propus termenul de antrenare politică, sectorială, geografică şi care susţin că în procesul de integrare, rolul determinant este jucat de elitele naţionale şi de grupurile de interese care influenţează poziţia statelor naţionale. Teoriile supranaţionaliste presupun un transfer de competenţe dinspre statele membre spre autoritatea supranaţională. În sfârşit, adepţii teoriilor interguvernamentaliste susţin că rolul predominant în luarea deciziilor la nivelul Uniunii 40

Iordan Gheorghe Bărbulescu, 2001, p. 201. Aceasta structură este menţionată în Tratatul de la Maastricht (1993). 42 Petre Prisecaru, Nicolae Idu, „Reforma constituţională şi instituţională a Uniunii Europene”, 2003, Ed. Economică, Bucureşti, p. 185. 41

Europene, şi prin consecinţă, asupra integrării este jucat de statele naţionale, guvernele acestora posedând suveranitate juridică şi legitimitate politică. Integrarea europeană nu a fost posibilă decât în baza unui proiect economic, cel puţin în fazele iniţiale. Astfel au apărut primii constituenţi ai Uniunii Europene, respectiv piaţa comună, politica agricolă şi uniunea monetară. Acest proces va fi desăvârşit o data cu trecerea la etapele cele mai dificile, respectiv uniunea politică şi cetăţenia europeană. Această evoluţie în dinamica comunitară va aduce cu sine o serie de întrebări, care încă îşi caută încă răspunsurile: Ce fel de ideologie va fi folosită pentru a legitima noua identitate supranaţionala? Care va fi cea mai potrivită formă de organizare politică a Uniunii? Vor supravieţui statele-naţiune sau se va realiza proiectul Statelor Unite ale Europei, după modelul federal? Ce efecte va avea extinderea spre centrul şi estul Europei asupra instituţiilor, politicilor şi mecanismului european? În dinamica construcţiei europene, putem vorbi de cinci niveluri de integrare43. La primul nivel s-a creat zona liberului schimb: circulaţia liberă a produselor, fără control vamal, indiferent de cantitate. La al doilea nivel, a fost realizată uniunea vamală, şi anume eliminarea taxelor vamale între statele membre, dublată de o politică comercială comună, aplicând taxe vamale exterioare comune, către tarile non-comunitare. Al treilea nivel: piaţa comună, fundamentată pe cele patru libertăţi esenţiale: libertatea persoanelor, libertatea bunurilor, libertatea serviciilor şi libertatea capitalului. La al patrulea nivel s-a concretizat uniunea economică şi monetară, care a avut la bază trei principii fundamentale: moneda unică, politica monetară comună şi coordonarea politicilor economice naţionale şi care a urmărit şi urmăreşte în continuare, desăvârşirea pieţei unice prin înlăturarea incertitudinilor şi costurilor inerente tranzacţiilor care implică schimbul între monedele naţionale diferite, asigurarea comparabilităţii totale a preţurilor şi costurilor în întreaga zona euro, adâncirea gradului de integrare a pieţei unice, prin accelerarea integrării pieţei financiare, întărirea stabilităţii în zona euro, mărirea potenţialului de competitivitate în spaţiul european44. Al cincilea nivel, în plin decurs de înfăptuire marcat de uniunea politică, în cazul acesteia, fiind vorba de constituirea Europei federale sau a Statelor Unite ale Europei, ce presupune noi limitări benevole ale suveranităţii naţionale în beneficiul apartenenţei la o supraputere economică, politică şi militară. 43

Cezar Bîrzea, 2001, p. 37-41. În 1979 ia naştere Sistemul Monetar European iar la 1 ianuarie 1999, 11 state membre au introdus euro, ca referinţă comună a politicilor monetare (în 2001 li se alătura şi Grecia). În prezent, exceptându-le pe cele 10 state nou integrate, nu au aderat la zona euro: Marea Britanie, Danemarca şi Suedia. 44

Dacă primele patru etape vizau economia, cea de-a cincia preconizează construcţia europeană după modelul federal45, în viitor. Pentru acest vast proiect de o complexitate fără precedent, se scontează pe o dinamică a integrării, realizată prin doua efecte complementare46. Primul poarta denumirea de „spill over” – efectul antrenării progresive, şi mizează pe ideea că integrarea sectorială duce la integrarea generală, piaţa comună având aici rolul de catalizator47. Al doilea efect este cunoscut sub numele de „cliquet” (al declanşatorului), şi potrivit acestuia dinamica integrării este ireversibilă, costul economic şi politic al renunţării este inferior continuării integrării. Aceste evidenţe au fost demonstrate prin intermediul a două rapoarte: Raportul Cecchini (1988 – costul renunţării la libertatea vamală reprezintă 5-10% din valoarea actuală a bunurilor) şi Raportul Catherwood (1988 – costul ar fi de 100 miliarde euro48). Realizarea completă „a ideii de sinteză pe care o reprezintă Europa în tripla sa alteritate ca Europă politică, socială şi socială – este puţin probabilă decât astfel decât prin federaţia statelor europene a căror uniune să nu se mai bazeze pe tratate, ci pe o Constituţie”49.

1.6. Valurile de extindere ale Uniunii Extinderea europeană şi-a dobândit conotaţiile unui proces caracterizat prin continuitate. De la începutul construcţiei europene şi până în prezent, s-au făcut cereri de asociere / aderare, neînregistrându-se nici o solicitare cu privire la renunţarea la statutul de stat membru. Trecând în revista anii care ne despart de acel embrionar 1950, suntem martorii unei evoluţii fascinante, o unificare liber consimţită a naţiunilor şi statelor europene. Istoria Comunităţii Europene a cunoscut cinci valuri de extindere, în prezent pregătindu-se pentru al şaselea. Între anii 1957-1972, Comunitatea Europeană a funcţionat cu cele şase state semnatare ale Tratatului de la Roma, prioritatea acestei perioade fiind realizarea uniunii vamale, ce s-a 45

Federalismul este un sistem politic ce combină suveranitatea cu autonomia. Presupune recunoaşterea de largi autonomii politice, administrative, financiare şi legislative, puterii centrale fiindu-i acordate doar competenţele pe care diversele componente consimt să le cedeze. Este posibil de aplicat în spaţiile geografico-politice largi, constituite din subansambluri şi în general, în favoarea sa sunt aduse argumentele a patru avantaje majore: democraţia reprezentativă, eficacitatea, separarea puterilor şi subsidiaritatea. Instanţele politice de la nivel local (inferior), datorita proximităţii lor faţă de cetăţeni, pot să-şi asume anumite responsabilităţi guvernamentale. 46 Cezar Bîrzea, 2001, p. 39-41. 47 Acest efect de extindere progresivă s-a realizat pe baza celor patru tratate fundamentale: Actul Unic European – 1987, Tratatul de la Maastricht – 1993, Tratatul de la Amsterdam – 1999 şi Tratatul de la Nisa-2003 (anii folosiţi sunt aceia ai intrării în vigoare a acestor tratate, şi nu a semnării lor). 48 Bugetul Comisiei din acel era de 42.8 miliarde euro. 49 Iordan Gheorghe Bărbulescu, 2001, p. 357

concretizat printr-o spectaculoasă creştere economică50. În acelaşi timp, rezultatele din sfera politicii agricole şi a liberului schimb au fost modeste. Tot în aceşti ani se lansează şi alte domenii de integrare: politica socială (Fondul Social European-1960) şi politica regională (Fondul European de Dezvoltare Regionala-1973). În plan politic, Comunitatea s-a confruntat cu două probleme majore: cea provocată de Franţa, care sub conducerea lui De Gaulle s-a opus candidaturii Marii Britanii (1963-1967), şi cea care a rămas în istorie sub numele de criza „scaunului gol”. Franţa a refuzat să aplice clauzele Tratatului de la Roma în ceea ce priveşte votul majorităţii calificate, totul finalizându-se prin „Compromisul de la Luxemburg” (1966): în unele cazuri de interes naţional major, un stat membru poate refuza să se supună votului majoritar. O dată cu alegerea noului preşedinte, Georges Pompidou (1969), şi politica Comunităţii Europene se schimbă, Franţa sustinând extinderea acesteia. Astfel, la Summit-ul de la Haga (1969) se adoptă principiile extinderii, bazată pe următoarele orientări esenţiale: realizarea unor tratate individuale de aderare cu tarile candidate, definirea unor clauze financiare pentru o politică agricolă comună şi implicarea mai profundă a CEE în realizarea uniunii politice şi monetare51. În 1972 se perfectează tratatele de aderare a Marii Britanii, Danemarcei, Irlandei şi Norvegiei, dintre care s-au alăturat Comunităţii Europene, doar primele trei ţări (populaţia Norvegiei a respins prin referendum tratatul)52. După abolirea regimurilor dictatoriale din Grecia, Spania şi Portugalia şi democratizarea acestora, cele trei ţări aderă la Comunitate în două valuri: în 1981, Grecia 53, iar în 1985, cele doua state iberice. Evoluţia construcţiei comunitare continuă cu noi extinderi spre centrul şi nordul Europei, aderând în 1995 Austria, Suedia şi Finlanda. Procesul de integrare a celor trei state poate fi caracterizat ca fiind un proces rapid, ce a necesitat numai trei ani de negocieri, în condiţiile în care, în momentul aderării, fiecare dintre candidate era mai bogată decât media Uniunii. Ritmul rapid de integrare reiese din comparaţia cu Spania şi Portugalia, amândouă mai sărace decât media pe UE şi ale căror negocieri au durat şapte ani, înainte de a deveni membre cu drepturi şi obligaţii depline în 1986. 50

PIB-ul creşte cu 70%, ponderea comerţului intracomunitar ajunge la 52%, schimburile comerciale între tarile comunitare creşte de 6 ori. 51 Cezar Bîrzea, p. 73. 52 Populaţia Norvegiei a mai refuzat încă o dată prin referendum, aderarea la Uniunea Europeana în toamna lui 1994. 53 Integrarea s-a făcut pe grupuri de ţări, singura care a făcut excepţie de la aceasta regulă nescrisă fiind Grecia.

Integrarea ţărilor est-europene, care sunt mai sărace decât Spania şi Portugalia, având sectoare agricole mari şi aflându-se într-un proces dureros de tranziţie la economia de piaţă, se anunţă a fi dificilă. Uniunea Europeană se află în prezent într-un vârtej al schimbărilor, datorate atât întăririi legăturilor economico-financiare dintre statele membre, cât şi primirii de noi membrii, astfel încât putem afirma că se confruntă cu două provocări majore: aprofundarea integrării politice şi extinderea spre est.

1.7. Extinderea spre Est „1989 a fost un an la fel de important ca 1945 – o cumpănă a apelor. Socialismul real s-a prăbuşit, iar soarta a făcut ca lumea să poată descoperi diversitatea şi diferenţa în libertate. Nu mai avem de-a face cu « sisteme », nici măcar cu capitalismul sau democraţia înţelese ca modele care îmbracă o singură formă, ci cu numeroase tentative de a găsi căi care să sporească şansele existenţiale ale oamenilor”.54 După schimbările politice din 1989, ce au dus la căderea cortinei ce despărţea Estul de Occident, lărgirea Europei a avut un scop precis: refacerea unităţii continentului, integrând şi naţiunile ce au fost captive ale blocului comunist pentru aproape o jumătate de secol. Extinderea Uniunii Europene la 27 de tari, prefigurată încă din anii ‘90, nu are precedent în privinţa numărului de ţări şi nici a schimbărilor pe care le implică, reprezentând o provocare atât pentru tarile membre UE, cât si pentru tarile candidate. Uniunea Europeană, în ceea ce priveşte extinderea spre Est, are ca principale obiective strategice55: crearea unei Europe care să garanteze pacea şi stabilitatea prin garantarea democraţiei, aplicarea legilor, respectarea drepturilor omului şi protecţia minorităţilor, realizarea unei pieţe deschise şi competitive (se dă astfel posibilitatea ţărilor din Europa Centralã şi de Est, care încă suferă de pe urma moştenirii comuniste, să găsească şi să ofere popoarelor lor cel puţin oportunităţi pentru un trai decent) şi transformarea Uniunii într-o structură mai activă şi mai eficientă pe plan extern. Reiterând aceste obiective ale Uniunii,

Günter Verheugen, fostul

comisar european pentru extinderea UE declara: „Impresia mea este că cea mai bună cale de a 54

Ralf Dahrendorf,, 2001, p.5 Virginia Câmpeanu, Valurile europene – costuri pentru cine, beneficii când, în Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2001, p. 225. 55

face din Europa un loc mai stabil, unde suferinţele trecutului să dispară cu adevărat, este să mergem înainte cu deplina integrare a continentului european”56. Forţa de atracţie economică şi politică pe care o exercită Uniunea Europeană a declanşat un val uriaş de cereri de aderare. Uniunea Europeană a reprezentat şi o ancoră importantă pentru procesul de democratizare din ţările candidate. Primul pas spre destinul european al acestor state a fost primirea lor in Consiliul Europei, fapt ce atesta statul democratic al respectivelor tari. Au urmat o serie de evenimente importante din perspectiva aderării la Uniunea Europeană, pe care le vom urmări în continuare, în ordine cronologică. În 1989 se creează Programul Phare57, fond structural destinat ţărilor post-comuniste. În 1991 se semnează primele Acorduri de Asociere cu Ungaria şi Polonia , urmând ca în 1993 acestea să se semneze şi cu Cehia, Slovacia, România şi Bulgaria. În 1993 la reuniunea Consiliului de la Copenhaga, se definesc criteriile de aderare pentru ţările candidate, iar în 1994, Consiliul European de la Essen stabileşte strategia de pre-aderare a acestora. În 1995 se semnează Acordurile Europene cu Lituania, Letonia şi Estonia, iar în 1996 cu Slovenia. În 1997 Comisia Europeană adoptă Agenda 2000, ce cuprindea şi un program de măsuri în vederea aderării noilor membrii, iar Consiliul European de la Luxemburg decidea lansarea procesului de extindere spre est a Uniunii, îndeosebi prin negocieri de aderare şi măsuri susţinute în sprijinul pre-aderării. În anul următor, are loc prima Conferinţă Europeană la care participă şi reprezentanţi ai ţărilor candidate şi la care se adoptă parteneriatele strategice de aderare. Tot în 1998 încep negocierile de aderare cu Cipru, Republica Cehă, Estonia, Ungaria, Polonia şi Slovenia – „primul val”, începe procesul de „screening” (examinare analitică) pentru cele zece ţări candidate, Malta îşi retrage candidatura la aderare, iar Comisia Europeană începe elaborarea de rapoarte de ţară regulate (anuale). În 1999, Consiliul European de la Berlin adoptă previziunile financiare pentru perioada 2000-2006, în special cele privind fondurile de pre-aderare şi cheltuielile aferente aderării, iar Comisia actualizează parteneriatele de aderare. În decembrie 1999, Consiliul European de la Helsinki confirma caracterul global al procesului de aderare (diferit de politica anterioară, favorabilă aderării în 3 viteze), astfel că sunt invitate la aderare alte şase ţări: Letonia, Lituania, Slovacia, România, Bulgaria şi Malta, şi după multe controverse, Turcia este recunoscută ca ţară candidată. În 2000, la Bruxelles, a avut loc sesiunea de deschidere a Conferinţelor 56

Într-un interviu acordat redactorului-şef al revistei „Europe” Bugetul programului este extins printr-o hotărâre a Consiliului European de la Cannes la 6.9 miliarde euro pentru perioada 1995-1999. 57

Interministeriale cu privire la negocierile de aderare ale Maltei, României, Slovaciei, Letoniei, Lituaniei şi Bulgariei – „al doilea val”. Ţările candidate au fost atenţionate cu privire la importanţa unor aspecte precum: adoptarea oficială şi aplicarea acquis-ului comunitar, asigurarea unei bune funcţionari a pieţei interne, în concordanţă cu politice Uniunii Europene (o atenţie specială acordându-se domeniilor agriculturii, justiţiei şi afacerilor interne şi protecţiei mediului), alinierea la practicile Uniunii Europene în ceea ce priveşte relaţiile cu state terţe şi organizaţii internaţionale. De asemenea, statele candidate au primit asigurări ca fiecare cerere de aderare va fi evaluată în funcţie de meritele proprii. Tot în 2000, la Summit-ul de la Nisa (7-11 decembrie), statele membre au adoptat o nouă formulă instituţionala a Uniunii Europene. Tratatul de la Nisa reprezintă o premisă necesară a procesului de extindere, întrucât conţine prevederi referitoare la echilibrul puterii şi procesul decizional în cadrul Uniunii, în contextul unei structuri formate din 27 de state membre. În 2002, Consiliul European de la Barcelona (15-16 martie), s-a remarcat prin participarea istorică a şefilor de stat sau guvern, precum şi a miniştrilor de afaceri externe şi finanţe ai tuturor celor 13 tari candidate, alături de omologii lor din statele membre ale UE. În 2003, pe 16 aprilie, zece state semnează Tratatele de Aderare: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Cehă, Slovacia, Slovenia şi Ungaria. În 2003, Consiliul European de la Salonic (19-20 iunie), adoptă proiectul noii Constituţii Europene. În sfârşit, la 1 mai 2004, a avut loc cea mai amplă extindere din istorie, 10 tari aderând la Uniunea Europeană: Cehia, Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Slovacia, Slovenia şi Ungaria. Uniunea Europeană îşi propune să-şi asume responsabilităţile impuse de cea mai mare extindere din istoria sa de peste cinci decenii şi să facă faţă provocărilor majore cu care se confruntă în prezent: o piaţă de consumatori de încă 100 milioane de oameni; migraţia forţei de muncă disponibilă în statele candidate către actualele state membre; armonizarea discrepanţelor şi disparităţilor în materie de dezvoltarea economică şi socială între statele membre „vechi” şi cele „noi”, mai ales în funcţionarea unor domenii sensibile cum sunt agricultura, protecţia mediului, afacerile interne, justiţia, şi în sfârşit, o profundă reformă instituţională, menită să facă faţă provocării extinderii cu încă 2 state (Bulgaria şi România), pe lângă cele 10 aderate anul trecut (Republica Cehă, Lituania, Letonia, Estonia, Polonia, Slovacia, Slovenia, Ungaria, Cipru şi Malta).

CAPITOLUL II RELAŢIILE ROMÂNIEI CU UNIUNEA EUROPEANĂ Integrarea europeană deşi s-a dovedit un proces reuşit, din cauza constrângerilor istoriei, nu a putut cuprinde întreaga Europă, ci numai partea liberă a ei, Occidentul. Problema aceasta a fost sesizată de Robert Schumann în 1963, când afirma: „Europa unită trebuie creată nu numai în interesul popoarelor libere, dar şi pentru a putea include în această comunitate popoarele Europei de Est, când, eliberându-se de jugul sub care suferă în prezent, vor căuta sprijinul nostru moral şi

posibilitatea aderării. Le suntem datori cu exemplul unei Europe unite şi frăţeşti...Vor avea nevoie de ajutorul nostru în schimbările pe care vor trebui să le realizeze. Datoria noastră este să fim pregătiţi pentru asta”.

2.1. Procedura de aderare la Uniunea Europeană Uniunea Europeană este deschisă posibilităţii aderării tuturor statelor europene, având caracter supranaţional şi închis, ceea ce înseamnă că pentru a adera în UE, statele candidate trebuie să fie acceptate atât de către Comunităţile Europene, cât şi de statele membre ale acestora. Statele doritoare devin membre cu drepturi şi obligaţii depline ale Uniunii după ce trec prin procedura de aderare. Deşi tratatele institutive nu conţin reglementări clare privind condiţiile pe care un stat membru trebuie să le îndeplinească pentru a adera, acestea au fost dezvoltate printr-o „interpretare constructivă”58 a aderării de noi state, pe parcursul timpului. Tratatele de la Paris şi de la Roma prevăd că pot adera la Comunităţile Europene acele „state europene”59 care doresc să se „asocieze eforturilor altor state europene” şi care „împărtăşesc idealurile lor de salvgardare a păcii şi a libertăţii”. Aceste idealuri se reduc în mare la un regim democratic, pluripartid bazat pe respectarea legii şi a drepturilor omului. Trebuie remarcată, în ceea ce priveşte procedura de aderare, diferenţa dintre prevederile Tratatului de la Paris şi cele ale Tratatelor de la Roma. Astfel, în cazul primului menţionat, aderarea era pur comunitară, ceea ce însemna că statele membre nu interveneau pe parcursul procedurii, şi nici în legătură cu această decizie, Consiliul fixând cu unanimitate de voturi condiţiile aderării printr-un act unilateral. În schimb, în sistemul Tratatelor de la Roma, cu privire la CEE şi CEEA, competenţa în privinţa procedurii de aderare aparţine atât Comunităţilor, cât şi fiecărui stat membru. Este vorba de procedura convenţională la care participă pe de o parte, statul candidat, iar pe de alta, Comunităţile Europene (reprezentate de Comisie, în baza delegării acestor competenţe de către Consiliu) şi fiecare stat membru. Aşa cum prevede Tratatul de la Amsterdam, toate ţările europene pot depune o cerere de aderare, 58

cu

condiţia

să

îndeplinească

câteva

criterii

esenţiale,

cum

ar

fi:

Guy Isaac, Droit communautaire general, Massen, Paris, 1994, p. 32. Criteriul teritorial rezultat din această prevedere a suscitat o serie de controverse atunci când s+a pus problema aderării Turciei, Ucrainei ş.a. 59

apartenenţa geografică, economică şi culturală la continentul european; apărarea valorilor democratice, a drepturilor omului şi ale minorităţilor; abolirea pedepsei cu moartea; respectarea mecanismelor de piaţă cu o economie deschisă şi bazată pe concurenţă; acceptarea ansamblului de principii, decizii, reguli şi obiective care intră în structura Uniunii; şi aplicarea politicii comerciale, a unui tarif extern comun şi a codului vamal. Unii liderii politici europeni şi-au exprimat unele opinii potrivit cărora „standardele aderării au fost plasate mult prea sus pentru statele din Europa Centrală şi de Est, creând pericolul prelungirii dincolo de limitele realiste ale perioadei de pre-aderare şi accentuând astfel dependenţa culturală de un sistem de dezvoltare bazat pe asistenţă comunitară”60. Uniunea Europeană se bazează pe principiul parteneriatului de aderare, ce are în vedere un proces de negociere şi asistenţa pentru aderare, în virtutea căruia ţările candidate îşi adaptează politicile şi structurile astfel încât să îndeplinească gradual criteriile de la Copenhaga. Negocierea propriu-zisă se face sub forma unei serii de conferinţe interguvernamentale bilaterale între statele membre ale UE şi fiecare ţară candidată. Nu trebuie omis faptul că şi Uniunea Europeană per ansamblu, a fost pusă în postura de a-şi adapta structura pentru integrarea noilor ţări, fiind necesară realizarea mai multor măsuri, cum ar fi: revizuirea instituţională, noi criterii de finanţare a ţărilor candidate, un nou program de finanţare pentru perioada 2000-2006 şi revizuirea politicilor comunitare comune, în special în domeniul agriculturii şi politicilor structurale61. Aşadar, lărgirea Uniunii ridică o seamă de probleme, ce pot fi grupate, potrivit lui Jackie Gower şi John Redmond în patru mari categorii62: impactul asupra instituţiilor comunitare şi a procesului decizional, implicaţiile financiare şi economice, probleme politice şi de securitate şi impactul asupra viitoarei orientări a UE, şi anume, direcţia şi forma pe care le va lua integrarea europeană după lărgire. Mai mult, orice aderare implică adaptarea acelor clauze ale tratatelor care se referă la reprezentarea şi participarea noilor membri în instituţiile comunitare63. Articolul 47 din Tratatul Uniunii Europene stipulează că adaptarea nu presupune renegocierea lor fundamentală, ci doar receptarea modificărilor ce intervin ca urmare a majorării numărului de state membre şi a asigurării egalităţii lor în drepturi şi obligaţii.

60

Nicolae Idu, „România şi aderarea la Uniunea Europeană”, în „România în contextul integrării europene şi globalizării”, Academia Română, Institutul Naţional de Cercetări Economice, Bucureşti, 2003, p. 10. 61 Cornelia Lefter, Fundamentele dreptului comunitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2003, p. 103. 62 Jackie Gower şi John Redmond, Lărgirea Uniunii Europene. Perspective, Ed. Club europa, 2002, p. 5. 63 Ultima adaptare de acest fel a fost Protocolul asupra lărgirii Uniunii Europene ataşat tratatului de la Nisa.

Statul candidat aderă simultan la toate cele trei Comunităţi şi la Uniunea Europeană. În plus, Tratatul Uniunii Europene statuează faptul că aderarea la Uniune impune în prezent, în egală măsură şi aderarea la celelalte două piloane interguvernamentale ale Uniunii, PESC şi JAI. Statutul de stat membru se dobândeşte pentru o perioadă nedeterminată. Tratatele comunitare nu cuprind dispoziţii speciale privind posibilitatea excluderii vreunui stat membru, dar nici nu interzic eventualitatea retragerii sale din Uniune. Neîndeplinirea unora dintre dintre obligaţiile ce-i revin unui stat în calitatea sa de membru poate, în principiu duce fie la retragerea lui din UE, fie la excludere.

2.2. Criterii de aderare Cu ocazia Summit-ului de la Copenhaga din 1993, statele membre au făcut un pas definitoriu pentru extinderea spre Est a Uniunii, stabilind criteriile de aderare pentru ţările candidate: „statele asociate din Europa Centrală şi de Est care doresc pot deveni membre ale Uniunii Europene de îndată ce vor fi în măsură să îndeplinească condiţiile economice şi politice cerute”. Astfel, potrivit „criteriilor de la Copenhaga”, pentru a deveni ţară membră a Uniunii, aceasta trebuie să respecte trei tipuri de criterii. Criteriul politic se referă la stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului, respectul şi protecţia minorităţilor. Acest criteriu este primordial, „prealabil deschiderii oricăror negocieri de aderare”64. Astfel existenţa statului de drept, a instituţiilor democratice, „legitime şi apte să asigure o funcţionare satisfăcătoare a societăţii apare ca o condiţie prealabilă procesului de extindere şi chiar deschiderii negocierilor”65. Criteriul economic presupune existenţa economiei de piaţă funcţionale şi capacitatea acesteia de a face faţă forţelor concurenţiale şi presiunii din piaţa internă a Uniunii Europene, criterii ce „trebuie apreciate într-o manieră prospectivă şi dinamică”66. Legătura dintre politic şi economic are un rol extrem de important, neputând să discutăm despre democratizarea unui stat, fără a face imediat referire şi la versantul economic. Politologul american Robert A. Dahl a sesizat corelaţia dintre nivelul dezvoltării economice şi sociale, pe de

64

Concluziile Preşedinţiei Consiliului de la Luxemburg Nicolae Levrat, Extindere şi consolidare democratică?, în „Partide politice şi democraţie în Europa centrală şi de est”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2003, p. 236-237. 66 Concluziile Preşedinţiei de la Luxemburg. 65

o parte şi gradul de democratizare, pe de altă parte67, argumentând că: “Cu cât nivelul socioeconomic al unei ţări este mai ridicat, cu atât mai mari sunt şansele ca acolo să se instituie un regim politic concurenţial. Cu cât mai concurenţial este regimul politic al unei ţări, cu atât este mai probabil ca nivelul de dezvoltare socio-economică al acesteia să fie mai înalt”68. Referitor la tema dezvoltării socio-economice, Gianfranco Pasquino evidenţiază şi el câteva elemente extrem de interesante. Astfel, bazându-se pe scrierile lui Martin Lipset, Samuel P. Huntington, Preworski, D. Rustow, politologul italian identifică trei distincţii majore69: plecând de la delimitarea corelaţii-cauze, argumentează că regimurile democratice tind să devină şi regimuri dezvoltate din punct de vedere economic, iar cele autoritare tind să fie relativ dezvoltate economic (cu puternice inegalităţi între o pătură socială redusă numeric, cu privilegii economice şi politice şi marea majoritate a populaţiei); regimurile democratice apar într-un mod neaşteptat, în anumite stadii de dezvoltare economică, fără o legătură clară între ele; regimurile democratice puternic consolidate şi desăvârşite sunt caracteristice, în general statelor bogate, care au şi o slabă vulnerabilitate la crizele economice, în timp ce statele sărace cu regimuri democratice suportă mult mai greu aceste tensiuni de pe pieţele economico-financiare. Aceasta înseamnă că, chiar dacă nu gradul de dezvoltare economică este cel care determină democraţia, un standard economic înalt sporeşte şansele de supravieţuire a valorilor democratice. În sfârşit, criteriile obligatorii fac referire la capacitatea statelor de a-şi asuma obligaţiile de membre, adică de a adopta cadrul legislativ şi instituţional al Comunităţii, numit şi acquis comunitar şi de a subscrie obiectivelor uniunii politice, economice si monetare. Acquis-ul comunitar cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementează activitatea instituţiilor UE, acţiunile şi politicile comunitare, care constă în: conţinutul, principiile şi obiectivele politice cuprinse în tratatele originare ale Comunităţilor Europene şi în cele ulterioare; legislaţia adoptată de către instituţiile UE pentru punerea în practică a prevederilor tratatelor (regulamente, directive, decizii, avize şi recomandări); jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Comunităţii Europene; declaraţiile şi rezoluţiile adoptate în cadrul Uniunii Europene; acţiuni comune, poziţii comune, convenţii semnate, rezoluţii, declaraţii şi alte acte adoptate în cadrul Politicii Externe şi de Securitate Comună (PESC) şi a cooperării din domeniul Justiţiei şi Afacerilor Interne (JAI); acordurile internaţionale la care CE este parte, precum şi cele încheiate între statele membre ale UE cu referire la activitatea acesteia. Astfel statul candidat trebuie, prin aderare, să accepte nu 67

Robert A. Dahl, Poliarhiile: participare şi opoziţie, Ed. Institutul European, Iaşi, 2000, p. 85-90. Ibidem, p. 87. 69 Gianfranco Pasquino, Curs de Ştiinţă Politică, Editura Institutul European, 2002, p. 322. 68

numai tratatele comunitare, ci şi ansamblul actelor comunitare adoptate în baza acestora. De aceea, integrarea presupune si o activitate laborioasă de armonizare legislativă a dreptului naţional cu dreptul comunitar. Transpunerea acquis-ului comunitar în legislaţia internă este o condiţie necesară, dar nu şi suficientă, trebuind să se asigure o aplicare efectivă a acestuia în statele candidate. În plus, faţă de cele trei criterii, Consiliul European de la Madrid (1995), a introdus un criteriu suplimentar, acela al existenţei unei administraţii naţionale capabilă să gestioneze calitatea de membru al UE. Aşadar, statele asociate printr-un Acord European vor putea să adere la UE, în măsura în care vor fi capabile să îndeplinească aceste criterii.

2.3. Premisele României, în momentul angajării în procesul de integrare România a constituit un caz deosebit al lumii de după „cortina de fier”, fiind dominată de dictatura personala a lui Ceauşescu, fapt ce a avut efecte devastatoare atât pe plan intern cât şi pe cel internaţional. Regimul aparte al lui Ceauşescu, a dus la izolarea ţării, inclusiv în raport cu statele membre ale Tratatului de la Varşovia, conferidu-i o poziţie precară pe scena relaţiilor internaţionale. Drumul trasat de Ceauşescu pentru România a condus ţara spre eşec, „reuşind” să avem cea mai hipercentralizată ţară, cel mai rigid aparat de conducere de pe scena comunistă a Europei şi cel mai scăzut nivel de trai în preajma anului 1989. Nu s-a permis manifestarea nici unor forme alternative în nici un domeniu, lipsa totală de dialog dintre putere şi societate ducând la imposibilitatea conturării unei societăţi civile. De aceea, prăbuşirea regimului în România a fost una aparte de restul ţărilor comuniste, fiind marcată de violenţă, în urma căreia foarte multe persoane şi-au pierdut vieţile70. Astfel a început tranziţia: printr-o revoluţie violentă combinată cu o lovitură de stat, implicând masele în special, dar şi o parte a elitei vechiului regim71. 70

Numarul victimelor Revoluţiei din 1989, conform datelor furnizate de Secretariatul de Stat pentru Problemele Revoluţionarilor, sunt înregistraţi în evidenţe: 1058 de decedaţi şi 3102 raniti. Dintr-o nouă evaluare, luând în considerare noile informaţii adunate de procurorii militari până în primăvara 2005, a reieşit că numărul celor răniţi va depăşi 4000, iar numărul celor decedaţi în revoluţie este pentru civili de circa 1400, la care se adaugă încă 300 de angajati ai forţelor de ordine. 71 Daniel Dăianu, „Transformarea ca proces real”, I.R.L.I., Bucureşti, 1999.

N.N. Constantinescu aprecia că românii, ca şi vecinii lor au trebuit să suporte mai multe tipuri de tranziţie: de la dictatura unui singur partid la o democraţie pluralistă şi la statul de drept; de la economia de comandă, la economia de piaţă; de la vechea structură de clasă, la una nouă; o tranziţie către o nouă diviziune a muncii şi un loc nou la ţării în economia mondială; şi una către un nou comportament social al oamenilor72. Astfel, Europa Centrală şi de Est a cunoscut concomitent o tranziţie politică şi una economică, această tranziţie dublă fiind unică în istorie. În plus, această tranziţie dublă ce a presupus şi încă presupune transformări interne complexe, a fost completată şi de cea necesară aderării la Uniunea Europeană. Valeria Bunce73 împarte ţările est-europene, în funcţie de rapiditatea şi profunzimea transformărilor pe care acestea l-au adoptat, rezultând trei categorii: prima, cuprinzând ţări precum Cehia, Polonia, Ungaria, caracterizate prin desprinderea clară de comunism, printr-un proces rapid de democratizare, de măsuri radicale de reformă economică şi de costuri reduse ale reformei; o a doua, în care se regăseşte şi România, unde reforma a fost lentă şi încetinită permanent, costisitoare, cu multe neregularităţi; şi o a treia categorie, alcătuita din ţări ca Slovacia şi Bulgaria, care deţin caracteristici din primele două categorii. România a fost o întârziată, în raport cu ţările vecine, în primul rând în ceea ce priveşte premisele instituţionale necesare tranziţiei postcomuniste, pregătirea psihologică a populaţiei pentru schimbare şi baza socială pentru reformă74. În România, ca şi în celelalte din fosta zonă comunistă, pe scena politică în perioada postdecembristă s-au manifestat patru clivaje importante, care şi-au pus amprenta asupra evoluţiei ţării: centru-periferie (a dat naştere la formaţiuni ce apără minorităţile naţionale – UDMR); maximalist-minimalist (are în vedere chestiuni de natură economică); autoritar-democratic (a opus adepţii instituţiilor democratice, ai echilibrului puterilor, ai drepturilor minorităţilor de cei care au pledat pentru apărarea identităţii şi specificităţii nationale si care s-au organizat sub forma partidelor naţionaliste şi populiste - PRM); şi comunist-anticomunist (situează în tabere adversare partidele născute din mişcările de dizidenţă şi opoziţie faţă de regimurile comuniste – PNŢCD, PNL şi partidele care au moştenit structurile regimului comunist - PDSR)75. 72

N.N. Constantinescu, Probleme ale tranziţiei la economia de piaţă in România, Ed. Fundaţiei „România de mâine”, Bucureşti, 1997. 73 Valerie Bunce, „Sequencing of Political and Economic Reforms in East Central European Economies in Transition”, New York, 1995, p. 59-60 74 Daniel Dăianu, 1999. 75 Jean-Michel de Waele, Consolidare democratică, partide şi clivaje în europa centrală şi de est, în „Partide politice şi democraţie în Europa centrală şi de est”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2003, p. 183-193.

Astfel, extinderea Uniunii Europene este de o complexitate deosebită în acest moment, în special din cauza problemelor specifice pe care statele din Europa Centrală şi de Est le au de rezolvat cu privire la dezvoltarea lor, mai ales economică, în concordanţă cu principiile economiei de piaţă. Comunităţile Europene au adoptat de-a lungul timpului un regim special de colaborare, concretizate în deosebi în recunoaşterea şi acordarea reciprocă de avantaje comerciale76, atât cu state de pe alte continente (foste colonii sau dominioane aparţinând unora dintre statele membre), cât şi cu state de după cortina comunistă, cum a fost cazul Iugoslaviei sau României . Primele relaţii oficiale între România si, pe atunci, Comunitatea Economica Europeana, au fost instituite în anul 1967, prin iniţierea negocierilor pentru încheierea unei serii de acorduri tehnico-sectoriale privind anumite produse agroalimentare (brânzeturi, ouă, carne de porc). Aceste acorduri au urmărit, pe de o parte, scutirea de taxe suplimentare a produselor româneşti, iar pe de altă parte, obligarea părţii române să respecte un anumit nivel al preţurilor pentru a nu crea dificultăţi pe piaţa statelor membre. Între Comunitatea Europeană şi România a fost încheiat, în 1974 un Acord privind produsele industriale, iar în 1980, un Acord comercial (ulterior fiind suspendat de către Comunitate din cauza încălcării drepturilor omului în perioada regimului comunist). În plus, în acelaşi an au fost stabilite primele relaţii diplomatice dintre România şi UE.

2.4. Etapele parcurse de România în drumul spre integrare în structurile Uniunii Europene După 1989, acorduri speciale au fost încheiate cu ţările foste socialiste din Europa Centrală şi de Sud-Est în vederea pregătirii lor pentru aderare. Astfel, în 1991 intră în vigoare Acordul de comerţ şi cooperare, ce a fost înlocuit cu Acordul interimar, care la rândul său a fost înlocuit la 1 februarie 1995 cu Acordul european de asociere. La Summit-ul de la Essen din 1994, a fost adoptată strategia de pre-aderare pentru a pregăti ţările Europei Centrale şi de Est să adere la Uniunea Europeană. Aceasta se bazează pe patru elemente principale, al căror obiectiv a constat în încercarea de a crea noi forme de 76

Clauza naţiunii celei mai favorizate, eliminarea etapizată a restricţiilor cantitative la importul-exportul de produse din europa de Est, concesiuni pentru produse agricole.

colaborare la nivel european în vederea integrării statelor din centrul şi estul european la Comunităţile deja existente şi pe care le vom prezenta în cele ce urmează. În primul rând, este vorba de acordurile de aderare pentru fiecare ţară candidată, ce poartă numele de Acordurile Europene şi constituie baza juridică a relaţiilor multilaterale între ţări şi UE, fiind încheiate pe de o parte între Comunităţile Europene reprezentate de Consiliu şi statul candidat, iar pe de altă parte între acesta din urmă şi fiecare stat membru al UE. Specificitatea acestora este dată de patru dimensiuni speciale: cea comercială, referitoare la liberalizarea progresivă a schimburilor industriale, la concesiuni agricole, la regulile de concurenţă şi dumping; cea a liberei circulaţii a muncitorilor, serviciilor şi capitalurilor şi la adecvarea legislaţiei acestor state la cea comunitară în vederea pregătirii aderării; cea care face referire la cooperare în domenii prioritare (mediu, energie, formare de cadre) şi o a patra dimensiune a dialogului politic – are în vedere probleme internaţionale comune şi susţinerea reformelor democratice interne în statele candidate la aderare. În al doilea rând,

parteneriatele pentru aderare şi programele naţionale pentru

adoptarea acquis-urilor (PNAA), stabilesc priorităţile pe termen lung şi mediu pentru fiecare ţară şi regrupează diversele fonduri de asistenţă ale UE într-un cadru unic. O a treia dimensiune a strategiei este constituită de ajutorul pentru pre-aderare, ce se bazează pe trei programe: PHARE (centrat pe obiectivele aderării), ISPA (finanţează infrastructurile mediului şi transporturilor) şi SAPARD (finanţează agricultura şi dezvoltarea rurală) şi participarea la programele (Leonardo, Socrates, Tineret). O ultimă dimensiune cuprinde agenţiile Comunităţii Europene, precum Agenţia Europeană pentru Mediu, Observatorul European al Drogurilor şi Toxicomaniei, Fundaţia Europeană pentru Formare Profesională. Ca urmare a disponibilităţii manifestată atât de România, cât şi de Uniunea Europeană, a fost semnat la 1 februarie 1993, Acordul de Asociere a României la Uniunea Europeana (Acordul European), intrat în vigoare la 1 februarie 1995. Acesta recunoştea statutul de stat asociat al României şi perfecta cadrul juridic şi instituţional al raporturilor româno-comunitare, având ca obiectiv fundamental pregătirea aderării la Uniunea Europeană. La 1 august 1996 a intrat în vigoare Protocolul Adiţional la Acordul european de asociere, semnat la 30 iunie 1995, privind deschiderea programului Uniunii Europene către România şi având în vedere supravegherea modului de implementare a Acordului european de asociere.

Acordul European care a instituit o asociere între România, pe de o parte, si Comunităţile Europene şi statele membre ale acestora, pe de altă parte, relevă „importanta legăturilor tradiţionale existente între România, Comunitate, statele sale membre, precum şi valorile comune pe care le împărtăşesc”. Acelaşi document menţionează „necesitatea de a continua şi finaliza cu asistenţă din partea Comunităţii, procesul de tranziţie al României spre un nou sistem politic şi economic care să respecte regulile statului de drept şi drepturile omului, inclusiv drepturile persoanelor aparţinând minorităţilor, să practice un sistem pluripartid bazat pe alegeri libere şi democratice şi să asigure liberalizarea economică, în scopul instituirii unei economii de piaţă”. Asocierea între România şi Uniunea Europeană urmăreşte, potrivit documentului, să asigure un cadru adecvat pentru dialogul politic între părţi, care să permită dezvoltarea unor legături politice strânse; să promoveze dezvoltarea comerţului, precum şi a relaţiilor economice armonioase între părţi, sprijinind astfel dezvoltarea economică în România; să asigure o bază pentru cooperare economică, socială, financiară şi culturală; să sprijine eforturile României de dezvoltare a economiei, de desăvârşire a tranziţiei la economia de piaţă funcţională şi de consolidare a democraţiei; să stabilească un cadru pentru integrarea graduală a României în Comunitate, în acest scop, România urmând să acţioneze pentru îndeplinirea condiţiilor necesare. Acordul face, de asemenea, referire la necesitatea promovării dialogului politic, de natură a facilita apropierea economică, la realizarea unei convergenţe crescânde a poziţiilor în problemele naţionale, precum şi la apropierea poziţiilor părţilor în probleme de securitate. Acordul cuprinde o larga gamă de prevederi de ordin economic, politic, printre care dispoziţii legate de libera circulaţie a mărfurilor, a produselor industriale, a produselor agricole, piscicole, circulaţia lucrătorilor, dreptul de stabilire, furnizarea de servicii, plăţi, capital, concurenţă, armonizarea legislaţiei, cooperarea economica ş.a. Aderarea la Uniunea Europeană, din punct de vedere formal, este solicitată Consiliului Uniunii printr-o cerere, de către statul care doreşte să devină membru. Consiliul se pronunţă asupra acestei cereri, după ce a solicitat avizul Comisiei Europene, în mod obligatoriu. Astfel, la 22 iunie 1995, România a depus cererea oficială de aderare la UE, împreună cu Strategia Naţională de Pregătire a Aderării României la UE, care încearcă să ofere câteva soluţii privind modul de adaptare la nivelul standardelor europene din diferitele domenii. Iar, la 25 iulie 1996, oficialii români au fost depus la Bruxelles răspunsul României la chestionarul Comisiei Europene privind pregătirea avizului asupra cererii de aderare la UE.

Dintre cele trei programe mari – PHARE, SAPARD şi ISPA – de asistenţă în procesul de pre-aderare al statelor candidate, România a obţinut cele mai multe fonduri prin PHARE. Programul PHARE al Uniunii Europene, ce presupune asistenţă economică nerambursabilă în vederea realizării de reforme economice şi sociale, a fost extins în România în 1991, focalizându-se pe reforma instituţională, pe dezvoltarea politicilor în domeniul resurselor umane, al ocupării forţei de muncă, pe sprijinirea societăţii civile, pe dezvoltarea economică a sectorului particular. De asemenea, la Summit-ul de la Essen s-a adoptat documentul numit Cartea Albă, menit să asiste ţările candidate în adoptarea acquis-ul comunitar. Cartea Albă cuprinde reglementările legislative comunitare pe care ţările asociate trebuie să le adopte în propria legislaţie. În cadrul acesteia sunt identificate măsurile-cheie în fiecare sector al pieţei interne, fiind sugerate „secvenţele în care trebuie realizată armonizarea legislaţiilor”77. În 1997 a fost lansată Agenda 2000, document fundamental prin care Comisia a propus liniile majore de reformă a politicilor UE în perspectiva extinderii acesteia, impactul extinderii asupra Uniunii şi cadrul financiar după anul 2000. De asemenea, aceasta a conturat o reală strategie de pre-aderare, în scopul de a ajuta statele candidate sa-şi creeze o economie de piaţă viabilă şi concurenţială, ce stă la baza realizării obiectivelor uniunii economice şi monetare şi integrarea graduală şi lină în piaţa comună. Concomitent cu Agenda 2000, Comisia Europeană a dat publicităţii avizele asupra fiecărei candidaturi, pe baza răspunsurilor date de ţările candidate la un chestionar cu câteva mii de întrebări. Atât România, cât şi celelalte ţări candidate, au fost evaluate, aceste avize încercând să ofere o imagine de ansamblu asupra gradului şi modului de îndeplinire a fiecăruia dintre criteriile de la Copenhaga şi Madrid. În baza Agendei 2000, a Cărţii Albe si a procesului de screening, s-au elaborat parteneriatele pentru aderare, reprezentând programe comunitare multianuale care vizau finanţarea de investiţii prioritare, ajutoare pentru agricultură şi intervenţii structurale, creşterea economică generală, dar si respectarea democraţiei, cooperarea culturală şi armonizarea legislaţiei (Programul PHARE, ISPA, TEMPUS ş.a.). Parteneriatul pentru aderare este un document unilateral al Consiliului, elaborat în urma negocierilor purtate cu fiecare stat candidat. Acesta mobilizează formele de asistenţă comunitară întru-un cadru unic pentru respectivul stat candidat, definind într-o manieră detaliată priorităţile necesare pregătirii pentru aderare, în 77

Virginia Câmpeanu, 2001, p. 227.

special adoptarea acqui-ului comunitar, precum şi resursele financiare disponibile în acest sens. Structura acestor parteneriate cuprinde procesul de pregătire în vederea aderării, criteriile politice, criteriile economice, capacitatea statului candidat de a-şi asuma obligaţiile de stat membru al UE, restructurarea administrativă. O dată cu Consiliul European de la Luxemburg din decembrie 1997, s-a declanşat procesul propriu-zis de aderare, după teza startului comun şi a finish-ului diferenţiat. Toate statele candidate vor adera la Uniune în baza aceloraşi criterii şi vor participa cu un statut egal la procesul de aderare, urmând a fi evaluate diferenţiat, conform meritelor proprii. Începând cu 1998, Comisia Europeană prezintă anual Consiliului Rapoartele de ţară, cu privire la progresele înregistrate de fiecare ţară candidată, în funcţie de criteriile politice, economice şi ale aquis-ului comunitar. Rapoartele anuale sunt însoţite de un document de sinteză – composite paper, în care sunt prezentate şi evaluări ale eficienţei instrumentelor de pre-aderare. La Consiliul European de la Helsinki din 1999, România, alături de Letonia, Lituania, slovacia, Bulgaria şi Malta sunt invitate la aderare, iar în 2000 încep negocierile de aderare cu aceste ţări din „al doilea val”. Pe 12 şi 13 decembrie 2002 Consiliul European s-a întâlnit în Copenhaga, ocazie cu care au fost prezentate „foile de parcurs” ce furnizează României şi Bulgariei obiective identificate clar şi dau fiecărei ţări posibilitatea de a stabili ritmul procesului de aderare. Consiliul European de la Salonic din iunie 2003 a concluzionat că: „Bulgaria şi România fac parte din acelaşi proces cuprinzător şi ireversibil de extindere. Ca urmare a concluziilor Consiliului European de la Copenhaga şi în funcţie de progresele care vor mai fi realizate în îndeplinirea criteriilor de aderare, Uniunea şi-a stabilit ca obiectiv primirea Bulgariei şi României ca state membre în 2007. [...] Pornind de la progresele considerabile realizate, Uniunea susţine Bulgaria şi România în eforturile lor de a atinge obiectivul de a încheia negocierile în 2004 şi le invită să-şi accelereze pregătirile pe teren. [...] Consiliul European din decembrie 2003, bazându-se pe rapoartele periodice şi pe documentul de strategie al Comisiei, va evalua progresele realizate în vederea stabilirii cadrului pentru încheierea negocierilor de aderare.” Calendarul aderării României la UE a fost stabilit la Consiliul European din decembrie 2003. Statele membre au subliniat că aderarea României la Uniunea Europeană reprezintă obiectivul comun al Uniunii celor 25 şi au trasat etapele acestui proces: încheierea negocierilor de aderare în 2004, semnarea Tratatului de aderare cât mai curând posibil în 2005 şi aderarea propriu-zisă în ianuarie 2007.

Consiliul European din iunie 2004, primul Summit al Uniunii cu cei 25 de membrii, a confirmat determinarea Europei extinse pentru respectarea calendarului aderării României 2004/2005/2007, pe baza progreselor interne in pregătirea de aderare. Un moment dificil pe care România a trebuit să-l depăşească a fost determinat de raportul Emmei Nicholson, din martie 2004, în care se acuza deteriorarea situaţiei politice din România şi care ulterior a fost adoptat de Parlamentul European. Acesta

deplânge faptul că în ciuda progresului într-o serie de

domenii, România întâmpină numeroase dificultăţi în îndeplinirea cerinţelor impuse de criteriile politice de la Copenhaga. „Avizul conform” al Parlamentului European, introdus prin Actul Unic European, reprezintă un alt pas esenţial al parcursului european al ţărilor candidate. Obţinerea acestui consimţământ din partea Parlamentului European este obligatoriu pentru aprobarea aderării noilor membri şi că un eventual aviz negativ face imposibilă orice lărgire a Uniunii. România a primit „avizul conform”, la data de 13 aprilie 2005, când Parlamentul a decis cu 497 voturi pentru, 93 contra şi 71 de abţineri că data de 25 aprilie 2005 este momentul potrivit pentru aderare formală, „pe hârtie” a României la Uniunea Europeană. S-au opus, în deosebi membri ai Grupului Parlamentar European, germani cu precădere şi membri de stânga ai Grupului Verzilor. Cei ce au votat împotriva aderării celor două ţări, au imputat politicile fiscale adoptate, banii acordaţi acestor state de Uniune şi scepticismul ridicat cu privire la extinderea UE. Legiuitorii europeni au trebuit să decidă dacă România a progresat suficient pentru a semna Tratatul de Aderare la 25 aprilie, aşa cum se stabilise la Consiliul European din decembrie 2004. Din punct de vedere procedural, ei au trebuit să-şi exprime votul cu privire la rezoluţia redactată de raportorul pentru România al PE, Pierre Moscovici, în care s-a recomandat respectarea acestui calendar. Într-o moţiune publicată pe site-ul Parlamentului European, în vederea adoptării rezoluţiei Moscovici, au fost recunoscute eforturile realizate de România în perspectiva aderării, dar în acelaşi timp a fost subliniată necesitatea continuării acestora, în special în domeniile-cheie cum ar fi justiţia şi afacerile interne şi lupta împotriva corupţiei. În document se arăta că „obiectivul comun este realizarea celor mai bune pregătiri posibile pentru aderarea României la Uniune”. Parlamentarii europeni au apreciat efortul făcut de România în timpul procesului de transformare, efort în care populaţia are un merit important, suportând procesul de reformă politică şi economică. Textul moţiunii preciza că „progresele realizate de România fac posibilă

încheierea negocierilor, dar eforturile de remediere a deficientelor identificate de raportul din 2004 al Comisiei şi rezoluţia din 16 decembrie a Parlamentului European trebuie continuate atât înainte, cât şi după aderare, în special în domeniile justiţiei şi afacerilor interne, în ceea ce priveşte combaterea corupţiei şi a criminalităţii organizate, precum şi controlul graniţelor, în domeniul concurenţei, referitor la ajutoarele de stat, şi în domeniul mediului, prin implementarea legislaţiei în toate sectoarele şi alinierea la legislaţia orizontală”. Acesta adaugă că, în cazul în care aceste eforturi vor fi realizate, România se va afla în poziţia de a îndeplini angajamentele luate în timpul negocierilor şi de a-şi asuma obligaţiile care rezultă din procesul de aderare, astfel încât să devină membră a Uniunii în 2007. Parlamentul a adoptat semnarea Tratatului de Aderare la data stabilită, cu susţinerea grupurilor parlamentare ale social-democraţilor şi ale liberalilor, în special, dar şi a majorităţii popularilor. Însă Parlamentul a cerut să aibă un cuvânt de spus şi în continuare, în deciziile legate de aderarea efectivă a României şi a Bulgariei. Si acest fapt s-a produs deoarece, după acordarea acestui aviz favorabil, Parlamentul era scos din luarea deciziei finale de primire a României, acesta fiind luată de Consiliu. Astfel, aderarea României şi a Bulgariei, a constituit şi un bun prilej pentru Parlament în încercarea sa de a-şi câştiga un loc mai important în arhitectura instituţională a Uniunii Europene. De asemenea, pentru ca aderarea unui stat să devină o realitate, este necesar şi avizul Curţii Europene de Justiţie, ce se pronunţă cu privire la compatibilitatea acordului de extindere cu prevederile dreptului comunitar. Semnarea Tratatului de aderare al României şi Bulgariei s-a făcut la 25 aprilie , in cadrul unei ceremonii de la Abaţia Neumunster din Luxemburg. Acesta a fost ratificat în unanimitate, de către Camerele reunite ale Parlamentul României, pe 17 mai, următorul pas fiind ratificarea acestuia de către toate statele membre ale Uniunii Europene, prin referendum sau de către parlamente, după cum prevede legislaţia fiecăruia dintre acestea. Procedurile de ratificare durează între 1,5 şi 2 ani, abia după ratificarea tratatului de aderare apartenenţa României la Uniunea Europeană devenind efectivă.

2.5. Negocierile de aderare

În ceea ce priveşte ţările candidate, momentul aderării pentru fiecare ţară candidată în parte depinde, evident de stadiul de îndeplinire a criteriilor politice şi economice şi de transpunerea aquis-ului în legislaţiile naţionale, iar abilitatea fiecărei ţări candidate de a adopta şi aplica acquis-ul comunitar va determina progresele în ceea ce priveşte negocierile de aderare. Progresele realizate de ţările candidate la aderare în îndeplinirea criteriilor de la Copenhaga şi Madrid sunt examinate anual, în cadrul unor rapoarte pe care Comisia Europeană le redactează către Consiliul UE şi are servesc drept bază pentru deciziile de continuare a negocierilor. Negocierile au fost pregătite prin lansarea exerciţiului de screening, ce a presupus evaluarea analitică a gradului de armonizare a acquis-ului comunitar. Acesta a fost desfăşurat în 1998 şi a avut drept scop verificarea modului în care ţările vizate pot percepe regulile de bază ale Uniunii şi identificarea domeniilor

de reglementare în care trebuie să acţioneze pentru

includerea acquis-ului comunitar în ordinea juridică naţională. De asemenea, listele de screening mai conţineau întrebări referitoare la structura administrativă necesară implementării acquis-ului, dificultăţile întâmpinate şi solicitările de asistenţă tehnică pentru realizarea procesului de armonizare legislativă. În urma acestui proces, în 1998 s-a decis începerea negocierilor cu „primul val” de ţări candidate: Republica Cehă, Estonia, Slovenia, Cipru, Polonia şi Ungaria, iar în 2000 cu cel de-al „doilea val”: Bulgaria, Letonia, Lituania, Malta, România şi Slovacia. Trebuie menţionat faptul că această hotărâre s-a luat în cazul României şi Bulgariei, respectând o recomandare a Comisiei, care susţinea unele condiţionări specifice: România să-şi aloce fondurile necesare centrelor de îngrijire a copiilor şi reforma structurală din acest domeniu, iar Bulgaria să închidă patru unităţi ale centralei nuclearo-electrice de la Koslodui. Principalele obiective ale negocierilor sunt: adoptarea tratatelor constitutive ale UE pentru a include noile state membre şi modificarea instituţiilor comunitare (în special, din punct de vedere al numărului de membrii) ca urmare a extinderii; stabilirea perioadei de tranziţie; stabilirea contribuţiei noilor state membre la bugetul UE şi a alocaţiei pe care o vor primi din acest buget; şi fixarea condiţiilor de participare a noilor state membre la aplicarea politicilor comune ale UE78. Din punct de vedere statutar, negocierile de aderare se desfăşoară în cadrul Conferinţei inter-guvernamentale dintre România, pe de o parte şi Uniunea Europeană şi fiecare stat 78

Ion Avram, Uniunea europeană şi aderarea României, Ed. Szlvi, Bucureşti, 2001, p. 142.

membru, pe de alta. Însă, pentru a elimina eventualele divergenţe în cadrul conferinţelor speciale, realizate în temeiul acestui obiectiv, Comisia, mandată de Consiliu, acţionează atât în numele Uniunii, cât şi în numele statelor membre. Astfel, în procesul de negociere, sunt implicate, în special, două instituţii ale UE : Consiliul Uniunii Europene şi Comisia Europeană, respectiv Direcţia Generală de Extindere. În plan intern, acestea sunt conduse de Delegaţia naţională pentru negociere79, coordonată de Ministerul Integrării Europene. Aceasta este compusă din şeful Delegaţiei, co-preşedinţii delegaţiilor sectoriale pentru negocierea aderării României la UE şi membrii acestor delegaţii sectoriale. Şeful delegaţiei este negociatorul-şef, ce are statul de ministru delegat în cadrul guvernului. Acesta emite metodologiile de elaborare a documentelor de poziţie şi a dosarelor de fundamentare a acestora; coordonează elaborarea documentelor de poziţie şi a celorlalte documente necesare desfăşurării eficiente a procesului de negociere; conduce procesul de negociere prin stabilirea calendarului activităţilor, a responsabilităţilor

instituţionale;

supune

spre

aprobare

primului-ministru

componenţa

delegaţiilor participante la reuniunile de consultări tehnice şi la rundele de negociere; prezintă Executivului rapoarte privind desfăşurarea procesului de negociere; coordonează procesul de urmărire

a

îndeplinirii

angajamentelor

asumate

de

România;

coordonează

grupul

interdepartamental permanent de negociatori. Negocierile de aderare ale ţărilor candidate se desfăşoară pentru 31 de capitole prin trecerea în revistă, domeniu cu domeniu, a progreselor ţării respective privind transpunerea normelor comunitare în legislaţia internă şi aplicarea efectivã a regulilor ce guvernează funcţionarea Uniunii Europene. Capitolele de negociere sunt în număr de 31, după cum urmează: Capitolul 1: Libera circulaţie a mărfurilor; Capitolul 2: Libera circulaţie a persoanelor; Capitolul 3: Libera circulaţie a serviciilor; Capitolul 4: Libera circulaţie a capitalului;

Capitolul 5: Dreptul societăţilor

comerciale; Capitolul 6: Politica în domeniul concurenţei; Capitolul 7: Agricultura; Capitolul 8: Pescuitul;

Capitolul 9: Politica în domeniul transporturilor;

Capitolul 10: Impozitare;

Capitolul 11: Uniune economică şi monetară; Capitolul 12: Statistica; Capitolul 13: Politici sociale şi ocuparea forţei de muncă; Capitolul 14: Energie; Capitolul 15: Politica industrială; Capitolul 16: Întreprinderi mici şi mijlocii; Capitolul 17: Ştiinţă şi cercetare; Capitolul 18: Educaţie, formare profesională şi tineret;

Capitolul 19: Telecomunicaţii şi tehnologia

informaţiilor; Capitolul 20: Cultura şi politica în domeniul audiovizualului; 79

Înfiinţată prin Hotărârea Guvernului nr. 273 din 22 februarie 2001.

Capitolul 21:

Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale; Capitolul 22: Protecţia mediului înconjurător; Capitolul 23: Protecţia consumatorilor şi a sănătăţii; Capitolul 24: Justiţie şi afaceri interne;

Capitolul 25: Uniune vamală; Capitolul 26: Relaţii externe; Capitolul 27:

Politica externă şi de securitate comună; Capitolul 28: Control financiar; Capitol 29: Dispoziţii financiare şi bugetare; Capitol 30: Instituţii; Capitol 31: Diverse. Fiecare stat candidat elaborează şi prezintă Comisiei Europene documente de poziţie pentru capitolele respective, prin care îşi face cunoscut punctul de vedere privind modul în care înţelege să negocieze domeniul respectiv, perioadele tranzitorii pe care le solicită pentru armonizarea deplină a cadrului legislativ sau alte elemente

considerate importante pentru

interesele sale în sectorul respectiv de activitate. Comisia Europeană pregăteşte propriile documente de poziţie, pe care le înaintează Consiliului, iar acesta din urmă dă Comisiei un mandat de negociere. Toate statele membre stabilesc, prin intermediul Consiliului, o poziţie comună faţă de documentul de poziţie respectiv şi faţă de posibilitatea închiderii capitolelor aflate în negociere. Din documentele de poziţie ale României, pe baza cărora s-au realizat negocierile, reiese că ţara noastră acceptă acquis-ul comunitar, pe care se obligă să-l adopte în totalitate până la data aderării, nesolicitând perioade de tranziţie sau derogări pentru următoarele capitole: Libera circulaţie a mărfurilor, Libera circulaţie a persoanelor, Dreptul societăţilor comerciale, Politica în domeniul concurenţei, Pescuitul, Uniune economică şi monetară, Statistica, Politici sociale şi ocuparea forţei de muncă, Energie, Politica industrială, Întreprinderi mici şi mijlocii, Ştiinţă şi cercetare, Educaţie, formare profesională şi tineret, Telecomunicaţii şi tehnologia informaţiilor, Cultura şi politica în domeniul audiovizualului, Politica regională şi coordonarea instrumentelor structurale, Protecţia consumatorilor şi a sănătăţii, Justiţie şi afaceri interne, Uniune vamală, Relaţii externe, Politica externă şi de securitate comună, Control financiar, Instituţii şi Diverse. La momentul încheierii negocierilor diferitelor capitole dintre cele amintite mai sus, unele cum ar fi, capitolul privitor la întreprinderile mici şi mijlocii80 şi cel referitor la ştiinţă şi cercetare81, nu necesitau măsuri suplimentare de transpunere în legislaţia naţională a acquis-ului comunitar, iar pentru altele, cum ar fi capitolele ce fac referire la libera circulaţie a mărfurilor, libera circulaţie a persoanelor sau dreptul societăţilor comercial, erau încă în curs de pregătire măsurile necesare implementării acestora. 80 81

Trebuie amintita totuşi o singură excepţie: Directiva 95/57/CE privind statistica în turism. Capitol ce necesită doar măsuri speciale de întărire şi implementare.

Există şi capitole – 8 din cele 31 existente, pentru implementarea cărora, România a solicitat perioade de tranziţie sau derogări în anumite domenii. Astfel, România se obligă să adopte acquis-ul comunitar în domeniul liberei circulaţii a serviciilor, cu excepţia următoarelor acte comunitare,

pentru care cere o perioadă de tranziţie de 5 ani: Directiva Consiliului nr.

84/5/CEE privind aproximarea legilor statelor membre referitoare la asigurarea de răspundere civilă a autovehiculelor şi Directiva Consiliului nr. 97/9/CE privind schemele de compensare a investitorilor. În ceea ce priveşte capitolul 4, negociatorii români au susţinut că România va lua măsurile necesare pentru implementarea efectivă a acquis-ul comunitar privind libera circulaţie a capitalurilor, până la data aderării, cu excepţia achiziţionării terenurilor de către persoane fizice străine, pentru care s-a solicitat o perioadă de tranziţie82. Un alt capitol pentru care România a cerut măsuri speciale este Agricultura, pentru care ţara noastră a cerut prin reprezentanţii ei: o perioadă de tranziţie de 5 ani, în care să poată adopta măsuri de salvgardare la importul său de produse agricole din unul sau mai multe state membre dacă aceste importuri produc sau ameninţă să producă perturbări ale pieţei româneşti de produse agricole, o perioada de tranziţie de 4 ani pentru inventarierea plantaţiilor viticole şi organizarea unui registru comunitar al acestora, o perioadă de tranziţie de 8 ani pentru eliminarea din cultura viilor de hibrizi direct producători, o perioadă de tranziţie de 3 ani pentru a putea implementa la nivel naţional politica de nevaccinare pentru pesta porcină clasică, o perioadă de tranziţie de 3 ani pentru modernizarea ş retehnologizarea unităţilor de tăiere şi procesare a cărnii, în conformitate cu cerinţele comunitare, o perioadă de tranziţie de 3 ani pentru modernizarea şi retehnologizarea unităţilor de procesare a laptelui, precum şi pentru organizarea centrelor de colectare şi a celor de standardizare lapte, o perioada de tranziţie de 3 ani, pentru a se conforma cerinţelor comunitare cu privire la fermele de animale de lapte şi la calitatea laptelui crud obţinut. Şi în ceea ce priveşte capitolul Transporturi, România va avea nevoie de o perioadă de timp, cu durată comparabilă cu cea pe care au avut-o la dispoziţie statele membre, pentru conformare deplină cu acele părţi ale acquis-ului comunitar. Negociatorii români au conchis că toate prevederile în acest domeniu vor fi aplicate României, cu următoarele excepţii: Directiva 82

România a solicitat o perioadă de tranziţie de 15 ani de la data aderării sale la Uniunea Europeană pentru liberalizarea regimului dobândirii, de către persoanele fizice străine, a terenurilor din România cu destinaţie agricolă şi forestieră, a celor aflate permanent sub luciu de apă, precum şi a altor terenuri aflate în extravilan şi, respectiv, de 5 ani pentru liberalizarea regimului dobândirii terenurilor situate în intravilan.

Consiliului 96/53 care stabileşte dimensiunile maxime admise în traficul naţional şi internaţional şi greutăţile maxime admise în traficul internaţional pentru anumite vehicule rutiere care circulă în cadrul Comunităţii (România a cerut perioadă de tranziţie de până la 15 ani pentru aplicarea integrală a acelor prevederi), Directiva Parlamentului European şi a Consiliului 99/62 privind taxarea vehiculelor grele de marfă pentru utilizarea anumitor infrastructuri (România a solicitat perioadă de tranziţie până la 4 ani), Regulamentul Consiliului 3921/91 care stabileşte condiţiile în care transportatorii nerezidenţi pot transporta mărfuri sau călători pe căile navigabile interioare de pe teritoriul unui stat membru (s-a cerut o perioadă tranzitorie de 4 ani), Regulamentul Consiliului 2407/92 privind licenţierea transportatorilor aerieni (România a solicitat o perioadă de tranziţie de 2 ani), Directiva Consiliului 82/714 stabilind cerinţele tehnice pentru navele de navigaţie interioară (s-a solicitat o perioadă de tranziţie de 4 ani), Decizia Consiliului 92/143 privind sistemele de radionavigaţie pentru Europa. Capitolul 10 – Impozitarea este altul pentru care România a cerut perioade tranzitorii pentru îndeplinirea cerinţelor comunitare. Astfel, pentru transpunerea completă a directivei 77/388/CEE, România a solicitat următoarele perioade de tranziţie: o perioadă de tranziţie de 5 ani de la aplicarea articolului privind regimul special aplicabil micilor întreprinzători în ceea ce priveşte menţinerea pragului de impozitare la 2000 euro cifră de afaceri anuală pentru plătitorii de TVA, în condiţiile în care în directivă pragul de impozitare este de 5000 euro; o perioadă de tranziţie de 5 ani de la aplicarea articolului privind aplicarea unei cote reduse de TVA pentru pregătirea produselor alimentare în unităţi care comercializează mâncare preparată; o perioadă de tranziţie de 5 ani de la aplicarea articolului privitor la scutirea de TVA pentru activitatea de cercetare-dezvoltare şi inovare pentru unităţile care execută programe, teme, proiecte, precum şi acţiuni componente ale Programului naţional de cercetare ştiinţifică şi dezvoltare tehnologică sau ale Planului naţional de cercetare, dezvoltare şi inovare, precum şi pentru activitatea de cercetare-dezvoltare şi inovare realizată cu finanţare în parteneriat internaţional cu Uniunea Europeana, regional şi bilateral. De asemenea, România a solicitat o perioadă de tranziţie de 5 ani pentru transpunerea prevederilor privind nivelul minim al accizelor pentru uleiuri minerale, ţigarete şi alcool şi băuturi spirtoase. În ceea ce priveşte capitolul 14 – Energia, România va implementa acquis-ul comunitar în acest domeniu până la data aderării, cu excepţia Directivei Consiliului 68/414/EEC, amendată prin Directiva Consiliului 98/93/EC, cu privire la obligaţia statelor membre de a menţine un stoc

minim de ţiţei şi/sau produse petroliere, pentru care solicită o perioadă de tranziţie până la 31.12.2011. Capitolul Protecţia mediului înconjurător este cel pentru care echipa de negociatori ai României a cerut cele mai multe derogări. România va implementa acquis-ul comunitar în domeniul protecţiei mediului până la data aderării, cu excepţia unor acte comunitare pentru care s-au solicitat următoarele perioade tranzitorii: 3 ani pentru Directiva Consiliului nr. 94/63/EC privind controlul emisiilor de compuşi organici volatili rezultaţi din depozitarea benzinei şi distribuţia sa de la terminale la staţiile service; 3 ani pentru Directiva nr. 94/62/EC privind ambalajele şi deşeurile de ambalat; 10 ani pentru Directiva nr. 99/31/EC privind depozitarea deşeurilor; 3 ani pentru Directiva Consiliului nr. 2000/76/EC privind incinerarea deşeurilor; 15 ani pentru Directiva nr.91/271/EEC privind epurarea apelor uzate urbane; 15 ani pentru Directiva nr.98/83/EC privind calitatea apei destinate consumului uman; 8 ani pentru Directiva nr.76/464/EEC privind descărcarea substanţelor periculoase; 7 ani pentru

Directiva

nr.91/676/EEC privind protecţia apelor împotriva poluării cu nitraţi proveniţi din surse agricole; 8 ani pentru

Directiva Consiliului nr.96/61/EC privind prevenirea si controlul integrat al

poluării; 8 ani pentru Directiva Consiliului nr.1999/13/EC privind limitarea emisiilor de compuşi organici volatili datorate utilizării solvenţilor în anumite activităţi şi instalaţii şi 5 ani pentru Directiva Consiliului nr.88/609/EEC privind limitarea emisiilor de poluanţi specifici în atmosferă prin instalaţii mari de ardere. În ceea ce priveşte Capitolul 29 “Prevederile financiare şi bugetare”, România va continua armonizarea legislaţiei naţionale cu acquis-ul comunitar şi dezvoltarea infrastructurii instituţionale necesare implementării acestuia, astfel încât procedurile bugetare folosite în Uniunea Europeană să poată fi aplicate direct in România, la data aderării la Uniunea Europeană. Cu toate acestea, România a solicitat un aranjament tranzitoriu privind plata contribuţiei integrale la bugetul Uniunii Europene, deoarece este în situaţia de a avea nevoie, încă din primul an ca membru al Uniunii Europene, de poziţia de beneficiar net în relaţia cu bugetul general al Uniunii Europene. Închiderea unui capitol înseamnă că negocierile au fost finalizate provizoriu, conform principiului că nimic nu este considerat definitiv negociat, atâta timp cât nu negocierile la toate cele 31 de capitole.

s-au epuizat

În privinţa negocierilor, Bulgaria s-a aflat mereu cu un pas înaintea României, astfel că la 1 ianuarie 2003, acesta încheiase provizoriu 21 de capitole, faţă de România care reuşise să finalizeze la aceeaşi dată doar 15 din cele 31 necesare. Negocierile au durat în cazul României, 4 ani, fiind deschise în februarie 2000 şi finalizate în decembrie 2004. Când întreg pachetul de domenii supuse negocierilor a fost epuizat, rezultatele au fost reunite în Tratat de aderare al României la Uniunea Europeană. Negocierile dintre România şi Uniunea Europeană s-au făcut pe bază de angajamente asumate, mai mult decât pe rezultate concrete. La această practică de care au beneficiat atât ţările din primul val de aderare, cât şi cele din cel de-al doilea, se va renunţa, urmând ca negocierile cu ţările următoare – Turcia şi Croaţia – care vor să adere la Uniune, să se facă în funcţie de rezultatele efective pe care acestea le obţin.

2.6. Sistemul instituţional şi legislativ al României în vederea integrării în Uniunea Europeană Sistemul instituţional şi legislativ al României conceput în vederea pregătirii aderării la UE este alcătuit din instituţii comune România-UE, guvernamentale şi parlamentare şi instituţii şi documente legislative româneşti, guvernamentale şi parlamentare. La nivelul instituţiilor comune, dialogul România-UE se desfăşoară în cadrul instituţiilor create prin Acordul European, al cărui obiectiv politic este pregătirea României pentru aderare. Astfel, principala instituţie care urmăreşte realizarea efectivă a asocierii este Consiliul de Asociere, instituţie politică ce gestionează politic relaţiile bilaterale. Consiliul examinează cu regularitate aplicarea acordului şi gradul de realizării de către România a reformelor economice in baza principiilor stabilite. Este format din membrii desemnaţi de guvernul României şi membrii desemnaţi ai Consiliului Uniunii Europene şi membrii ai Comisiei, având dreptul de a lua decizii cu privire la domenii expres prevăzute în acord. De asemenea, acesta poate decide înfiinţarea oricărui alt comitet sau organ special, care să-l asiste în îndeplinirea sarcinilor sale. Se întruneşte anual, în semestrul I şi ori de câte ori este nevoie. O altă instituţie înfiinţată de Acord este Comitetul de Asociere, compusă, ca şi Consiliul, din reprezentanţi ai Guvernului României şi ai Consiliului şi Comisiei. Este o instituţie tehnică,

ce analizează progresele în pregătirea de aderare şi în îndeplinirea Acordului European. Se întruneşte anual iar delegaţia română este condusă de ministrul integrării europene Aceasta este subordonată Consiliului de Asociere, în sensul că are ca sarcini pregătirea şedinţelor acestuia. Totodată Consiliul de Asociere poate delega Comitetului oricare din prevederile sale. Comitetul Parlamentar Mixt de Asociere este o instituţie ce ia forma unui forum în care membri ai Parlamentului României şi ai Parlamentului european se întâlnesc de doua ori pe an şi fac schimb de opinii şi idei. Comitetul îşi stabileşte propriile reguli de procedură, este informat asupra deciziilor Consiliului de Asociere, poate face recomandări acestuia şi poate solicita informaţii cu privire la aplicarea acordului. Având în vedere structura acquis-ului comunitar, au fost concepute opt subcomitete, care se întâlnesc anual: Agricultură şi pescuit; Piaţa internă; Comerţ, industrie şi produse CECO; Aspecte economice, circulaţia capitalurilor şi statistica; Inovaţie; Transport, protecţia mediului, energie; Dezvoltare regională, ocuparea forţei de muncă şi politică socială; Vamă, droguri, spălarea banilor. Pe lângă acest sistem instituţional care este comun României şi Uniunii, creat în urma Acordului de asociere, la nivel guvernamental au fost realizate o serie de instituţii, acte legislative şi programe în vederea aderării. Ministerul Integrării Europene, în calitatea sa de organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, aflat în subordinea Guvernului,

asigură

fundamentarea şi coordonarea procesului de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană, precum şi conducerea negocierilor de aderare. Organizarea şi funcţionarea sa sunt reglementate prin Hotărârea de Guvern nr. 1075/2001. Potrivit acesteia, este un minister de sinteză, având ca principale atribuţii: coordonarea relaţiile ministerelor şi a altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale române cu instituţiile Uniunii Europene şi cu statele membre ale acesteia în procesul de aderare; asigurarea, sprijinirea sau coordonarea îndeplinirii obligaţiilor care decurg din dispoziţiile Acordului european; conducerea şi coordonarea activităţii Delegaţiei naţionale pentru negocierea aderării României la Uniunea Europeană; fundamentarea şi coordonarea procesului de pregătire a aderării României la Uniunea Europeană; urmărirea asigurării compatibilităţii şi coerenţei diferitelor programe şi acţiuni guvernamentale în materie de dezvoltare, restructurare şi reformă cu obiectivele aderării la Uniunea Europeană; coordonarea şi monitorizarea activităţii de dezvoltare regională; urmărirea, în colaborare cu Ministerul Afacerilor Externe, a procesului de reformă a instituţiilor şi politicilor Uniunii Europene şi

propunerea de măsuri care decurg din acestea pentru autorităţile române; colaborarea cu Ministerul Afacerilor Externe la organizarea reuniunilor informale ale miniştrilor de resort ai statelor membre ale Uniunii Europene şi ai statelor candidate la aderare, în funcţie de calendarul şi de tematica stabilite de Consiliul de Afaceri Generale al Uniunii Europene; avizarea proiectelor de acte normative care urmăresc armonizarea legislaţiei naţionale cu cea comunitară; examinarea sub aspectul compatibilităţii cu reglementările comunitare, la solicitarea Departamentului pentru relaţia cu Parlamentul, propunerile legislative în vederea formulării punctului de vedere al Guvernului asupra acestora; evaluarea gradului de compatibilitate a legislaţiei naţionale în vigoare cu actele normative comunitare şi formularea de propuneri în vederea accelerării procesului de armonizare şi implementare; propune guvernului, în vederea susţinerii în faţa Parlamentului, lista cuprinzând actele normative prioritare, însoţită de fundamentarea necesară, în vederea accelerării procesului de aderare la Uniunea Europeană; iniţiază măsuri şi participă, împreună cu instituţiile de profil, la elaborarea programelor menite să sprijine pregătirea profesională a funcţionarilor publici, precum şi a agenţilor economici, în domeniul integrării europene; stabileşte, împreună cu ministerele şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, sistemul de date, informaţii şi raportări periodice privind reflectarea evoluţiei integrării europene, pe care le supune analizei şi, după caz, aprobării Guvernului; asigură informarea, sub forma unor publicaţii periodice, asupra evoluţiei procesului naţional şi european de integrare şi urmăreşte promovarea valorilor şi a spiritului european în cadrul societăţii civile; organizează, împreună cu ministerele şi cu celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, acţiuni pentru familiarizarea opiniei publice din România cu efectele procesului de aderare; cooperează cu ministerele interesate la elaborarea, realizarea şi promovarea în ţările membre ale Uniunii Europene şi din ţările candidate a unei strategii de informare, comunicare şi de imagine privind evoluţia procesului de pregătire a României pentru aderare; realizează dialogul social pe problemele integrării europene cu organizaţiile patronale şi sindicale reprezentative la nivel naţional, potrivit legii, şi asigură secretariatul Consiliului consultativ pentru negocierea aderării la UE. Un alt organ ce se ocupă de problematica europeană este Comitetul Inter-ministerial pentru Integrarea Europeană83, care asigură dialogul politic la cel mai înalt nivel, „definind liniile directoare ale procesului integrării europene, în conformitate cu recomandările instituţiilor

83

Organizarea, componenţa şi modul de funcţionare sunt reglementate prin Hotărârea de Guvern nr. 140/1995.

comunitare”84. Acesta este condus de primul ministru (preşedinte) şi de ministrul integrării europene (preşedinte executiv) şi are în componenţă miniştrii şi coordonatorii unităţilor centrale şi agenţiilor guvernamentale. De asemenea, la dezbateri participă, în calitate de invitaţi, reprezentanţi ai Preşedinţiei, ai Parlamentului şi ai diferitelor organizaţii sindicale şi patronale. Prin aceeaşi hotărâre de Guvern, care a instituit Comitetul Inter-ministerial pentru Integrarea Europeană, au fost înfiinţate şi compartimente pentru integrare europeană la nivelul ministerelor şi al organelor de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale, care sunt subordonate direct conducătorului respectivelor instituţii. Prin acest demers s-a vizat „descentralizarea activităţii de integrare europeană prin angajarea responsabilităţii organelor administraţiei publice centrale şi ale organelor Guvernului în teritoriu”85. În 1998 a fost înfiinţat Institutul European din România86, cu misiunea de a sprijini în activitatea lor instituţiile administraţiei publice centrale şi locale. Institutul se află din 2001, sub autoritatea Ministerului Integrării Europene, principalele sale obiective fiind: participarea la elaborarea politicilor în domeniul integrării europene, aplicarea politicilor construcţiei instituţionale în domeniul integrării europene, contribuirea la dezvoltarea spiritului şi valorilor europene, sensibilizarea publicului asupra activităţii de integrare europeană, realizarea de studii asupra impactului procesului de integrare a României în UE87. Prin HG 1508/18.12.2002, publicată în M.O. nr.8/2003, s-a constituit Comitetul Executiv pentru Integrare Europeană. Acesta este compus din ministrul integrării europene, negociatorul şef al României cu UE, ministrul afacerilor externe, ministrul finanţelor publice şi ministrul pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului şi prim-ministru al României, care conduce acest comitet. La nivel guvernamental, pe lângă Ministerul Integrării, un rol important îl deţine şi Ministerul de Externe, a cărui structură şi mod de funcţionare şi organizare sunt reglementate de Hotărârea de guvern nr. 733 din 3 iulie 2003. Printre obiectivele prioritare ale acestuia, primul loc este ocupat de procesul de integrare a României în Uniunea Europeană. La nivelul Parlamentului României a fost înfiinţată Comisia pentru Integrare Europeană, comisie mixtă alcătuită din deputaţi şi senatori ce are ca scop elaborarea de documente de poziţie, ce refectă stadiul transpunerii in legislaţia naţională fiecăruia dintre cele 31de capitole 84

Augustin Fuerea, 2002, p. 240. Ibidem. 86 Prin Ordonanţa Guvernului nr. 15/1998. 87 Augustin Fuerea, 2002, p. 241. 85

de negociere. Acestea sunt transmise Consiliului Uniunii Europene, care le analizează si apoi la randul lui, le transmite Conferinţei Interguvernamentale de aderare a României la UE. Din punct de vedere al actelor normative privind integrarea europeană, vom aminti în continuare cele mai importante dintre acestea. Programul de guvernare, ce a fost publicat în Monitorul Oficial din 28 decembrie 2000, şi care cuprinde un articol - articolul 12 – numit Pregătirea României pentru aderarea la UE. Acesta prevede intensificarea dinamicii procesului de pregătire pentru îndeplinirea criteriilor economice ce se va realiza în concordanţă cu „Strategia naţionala de dezvoltare a României pe termen mediu” şi cu programele de pre-aderare prin care se asigură coordonarea politicilor, obiectivelor şi masurilor necesare. Planul a fost conceput şi luând în considerare concluziile de pe marginea rapoartelor de ţară privind progresele înregistrate de România în anii 1999 şi 200088. Programul îşi propune consolidarea gradului de îndeplinire a criteriilor politice potrivit cerinţelor europene şi coordonarea întregii acţiuni de pregătire a aderării la Uniunea Europeana prin Ministerul Integrării Europene, ca autoritate guvernamentală. Un alt document guvernamental foarte important este Programul Naţional de Aderare a României la Uniunea Europeană (PNAR). Acesta este complementar Parteneriatului pentru Aderare, în care sunt detaliate etapele prevăzute de Guvernul României în vederea armonizării legislaţiei româneşti cu legislaţia comunitară. Din anul 1999, la acest program i-a fost anexat Planul Naţional de Dezvoltare. Programul Naţional de Aderare la UE nu reuşit însă „o juxtapunere de propuneri sectoriale extensive privind reforma economică şi armonizarea legislativă, cu serioase necorelări de calendar şi dezechilibre sub aspectul potenţialelor resurse financiare necesare pentru a-l implementa”89. Mai mult, acesta suferă şi din cauza metodologiei de elaborare şi a mecanismelor de implementare. Un alt document necesar atingerii obiectivului integrării a fost Planul Naţional pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală. Acesta are ca principale obiective strategice: îmbunătăţirea activităţilor de prelucrare şi comercializare a produselor agricole şi pescăreşti, dezvoltarea şi

88

Principale nerealizări menţionate au fost: lipsa de progres, în ceea ce priveşte soluţionarea problemelor copiilor instituţionalizaţi, starea economiei româneşti şi cu deosebire a agriculturii, corupţia răspândită la toate nivelurile societăţii româneşti, întârzieri în reforma administraţiei publice, îndeosebi prin nealocarea de resurse către structurile teritoriale, ritm lent în preluarea acquis-ului comunitar. 89 Nicolae Idu, 2003, p. 14

îmbunătăţirea infrastructurii rurale, dezvoltarea economiei rurale (investiţii în companiile cu profil agricol, diversificare economică, silvicultura), dezvoltarea resurselor umane. Cadrul instituţional şi legislativ a avut şi continuă să aibă o importanţă primordială pentru pregătirea României pentru integrare, asigurând coordonarea politicilor, cooperarea dintre diversele instituţii naţionale, precum şi monitorizarea întregului proces.

CAPITOLUL III ANALIZA COMPARATIVĂ A RAPOARTELOR DE ŢARĂ (1998-2004) ÎN RELAŢIE CU SISTEMUL INSTITUŢIONAL ROMÂNESC ~ Criteriul politic ~

Capitolul acesta îşi propune analizarea comparativă a referinţelor cu privire la criteriul politic din rapoartele de ţară pentru România (1998-2004), în strânsă relaţie cu sistemul instituţional românesc. Şi aceasta deoarece, rapoartele oferă o evaluare obiectivă a instituţiilor româneşti folosind ca şi criterii de analiză standardele Uniunii Europene, din diversele domenii. De asemenea, această analiză a documentelor, ne va permite să vedem dacă ipoteza propusă la începutul lucrării este validă sau nu. Sistemul instituţional cuprinde ansamblul relaţiilor dintre diferitele autorităţi ale statului. În funcţie de atribuţiile pe care le deţine fiecare autoritate publică, putem distinge între: autoritatea deliberativă, ce îndeplineşte în special funcţia legislativă; autoritatea prezidenţială, ce îndeplineşte funcţia de mediere între puterile statului, între stat şi societate, de reprezentare a statului român şi de garant al independenţei naţionale şi al integrităţii teritoriale a ţării; şi autoritatea guvernamentală, ce are ca principale funcţii asigurarea punerii în practică a politicii interne şi externe a ţării şi exercitarea conducerii generale a administraţiei publice 90. Astfel, avem autorităţi centrale – Parlamentul şi Guvernul – şi locale – Primăria, Consiliul local. Potrivit angajamentului asumat prin Agenda 2000, în iulie 1997, s-a decis raportarea periodică de Comisia Europeană către Consiliului European, a progreselor înregistrate de fiecare ţară candidată din Europa Centrală şi de Est în pregătirea pentru aderare, prezentarea primul raport făcându-se la sfârşitul anului 1998. Acestea evaluează abilităţile statelor candidate de a îndeplini şi respecta criteriile politic şi economic precum şi acquis-ul comunitar. Pe baza acestor rapoarte anuale, Consiliul ia decizii cu privire la traiectoria ulterioară a statelor candidate: „Începând cu sfârşitul anului 1998, Comisia va prezenta rapoarte periodice Consiliului, însoţite de toate recomandările necesare pentru deschiderea conferinţelor interguvernamentale bilaterale, trecând în revistă progresele fiecărei ţări candidate din Europa Centrală şi de Est în vederea aderării în lumina criteriilor de la Copenhaga, în special ritmul de adoptare a acquis-ului Uniunii [...] Rapoartele Comisiei vor servi drept bază pentru luarea, la nivelul Consiliului, a deciziilor necesare cu privire la desfăşurarea negocierilor de aderare sau cu extinderea lor la alte ţări candidate. În contextul respectiv, Comisia va continua să urmeze metoda adoptată în Agenda 2000 în evaluarea capacităţii statelor candidate de a îndeplini criteriile economice şi de a îndeplini obligaţiile care decurg din aderare.” 90

Cristian Pîrvulescu, Politici şi instituţii politice, Ed. Trei, Bucureşti, 2002, p. 64.

Rapoartele de ţară sunt realizate de Comisia Europeană. Aceasta este instituţia tehnică, suprastatală a Uniunii Europene, singura cu caracter permanent şi cea mai activă, constituind executivul Uniunii şi jucând rolul unui guvern comunitar. Principala sa funcţie este aceea de a reprezenta interesele comunitare pe care le pune deasupra celor naţionale ale fiecărui stat membru. Conform articolului 211 din Tratatul instituind Comunitatea Europeană, Comisia este cea care: „veghează la aplicarea dispoziţiilor prezentului Tratat şi a măsurilor luate de instituţii în virtutea acestuia”, „formulează recomandări sau avize care fac obiectul prezentului Tratat”, „dispune de putere de decizie proprie şi participă la procesul de formare a actelor Consiliului şi Parlamentului European” şi „exercită atribuţiile conferite de Consiliu pentru aplicarea normelor stabilite”. Comisia foloseşte informaţiile necesare redactării rapoartelor din analizele furnizate de Guvernul României cu privire la progresele făcute în procesul de pregătire a aderării, din rapoartele Parlamentului European, din rapoarte ale Delegaţiei Comisiei Europene în România, din statistici şi din evaluări făcute de organizaţii internaţionale variate, în special de Consiliul European, OSCE, de instituţii financiare internaţionale şi de organizaţii non-guvernamentale. Structura acestor rapoarte de ţară cuprinde descrierea relaţiilor dintre România şi Uniune, analiza respectării criteriilor politice şi economice, stabilite de Consiliul European la Copenhaga, analiza capacităţii României de a-şi asuma obligaţiile revenite în urma integrării şi de a respecta acquis-ul comunitar. Toate acestea sunt urmate de concluzii şi de o evaluare generală. Rapoartele iau în considerare progresele înregistrate de către statele candidate pe perioada unui an. Examinează dacă reformele preconizate în raportul periodic precedent au fost realizate şi studiază noile iniţiative. Acestea prezintă şi o evaluare globală a situaţiei pentru fiecare din aspectele luate în considerare, stabilind pentru fiecare dintre acestea principalele măsuri pe care România trebuie să le mai adopte în perspectiva aderării. Progresele înregistrate sunt măsurate pe baza deciziilor efectiv luate, a legislaţiei efectiv adoptate, a convenţiilor internaţionale efectiv ratificate (punerea acestora în aplicare făcând obiectul unei atenţii speciale) şi a măsurilor aplicate. De regulă, legislaţia sau măsurile care se află în diferite stadii de elaborare sau în curs de aprobare de către Parlament nu se iau în considerare. Această abordare asigură tratamentul egal al tuturor ţărilor candidate şi permite o evaluare obiectivă a progreselor reale pe care fiecare ţară aderare.

le-a înregistrat în pregătirea pentru

Criteriul politic urmăreşte stabilitatea instituţiilor care garantează democraţia, statul de drept, drepturile omului, respectul şi protecţia minorităţilor. Acesta cuprinde două mari secţiuni: Democraţia şi statul de drept şi Drepturile omului şi protecţia minorităţilor. Prima secţiune, la rândul ei este compusă din aprecieri asupra: Parlamentului, Guvernului, Sistemului judiciar şi Măsurilor anti-corupţie. A doua secţiune are două părţi: Drepturi politice şi civile şi Drepturi economice, sociale şi culturale.

3.1. Democraţia şi statul de drept Statele fost-comuniste au început în perioada 1989-1991, după căderea regimului, drumul către tranziţia democratică şi către piaţa liberă, din punct de vedere economic. Acesta s-a dovedit a fi diferit pentru fiecare dintre ele, întrucât a fost dependent de particularităţile existente în fiecare stat. Însă dincolo de specificităţile fiecărei ţări, anumite condiţii sunt esenţiale pentru demararea tranziţiei: liberalizarea, instituţionalizarea, drepturile cetăţeneşti şi alegerile libere91.

91

Max Kaase, Political Culture and Political Consolidation in Central and Eastern Europe, în Research on Democracz and Society. Vol. II: Political Culture and Structure. Theoretical and emirical Studies. Greenwich, Jaz Press, p. 233-274.

În 1989, România a părăsit comunismul şi a adoptat un regim deschis, democraţia „guvernarea poporului de către popor”, care îi oferă individului o şansă unică: aceea de a fi un participant real al sistemului politic. Dacă statul totalitar îi oferea rolul de „supus participant” 92, statul democratic îi oferă omului obişnuit şansa de a participa ca un cetăţean influent la procesul luării deciziilor politice. Regimul democratic presupune opt condiţii minimale de existenţă, identificate de Robert Dahl după cum urmează93: libertatea de a crea şi de a adera la organizaţii, libertatea de expresie, dreptul de vot, dreptul liderilor politici de a concura pentru sprijin, surse alternative de informare, eligibilitatea pentru funcţiile publice, alegeri libere şi corecte şi instituţii care să asigure dependenţa politicii guvernamentale de voturi şi de alte forme de exprimare a preferinţelor. Dahl consideră că trăsătura fundamentală a democraţiei este receptivitatea constantă a guvernului la preferinţele cetăţenilor, consideraţi egali din punct de vedere politic. De aceea, modelul său poliarhic insistă pe o schemă cu două dimensiuni, care pot dau substanţă democratizării: contestare şi participare, acestea variind în funcţie de ţară. Astfel, toţi cetăţenii trebuie să beneficieze de şanse neîngrădite de a-şi formula preferinţele, de a face cunoscute aceste preferinţe celorlalţi cetăţeni şi guvernului prin acţiuni individuale şi colective. Misiunea guvernului este cântărirea acestora în mod obiectiv, fără a face discriminări în funcţie de conţinutul sau sursa preferinţei94. În acelaşi sens, Phillipe C. Schmitter şi Terry Lynn Karl95 definesc democraţia modernă, ca acel „sistem de guvernare în care conducătorii sunt permanent răspunzători pentru acţiunile lor în spaţiul public faţă de cetăţeni, care acţionează indirect, prin procesul de competiţie şi cooperare care are loc între reprezentanţii lor aleşi”96. Democraţia implică un sistem complex de instituţii şi reguli, de a cărui consolidare depinde procesul de democratizare. De aceea, diversitatea structurilor social-politice, dar şi economice şi culturale asigură consolidarea democraţiilor şi pluralismul politic. Această diversitate este compusă din organizaţii civice, non-guvernamentale, cu specific religios, social, 92

Gabriel Almond, Sidney Verba, Cultura civică, Ed. Du Style, Bucuresti, 1996. Robert Dhal, Poliarhiile, Ed. Institutul European, Iaşi, 2000, p. 29. 94 Robert A. Dahl, 2000, p. 27-35. 95 Phillipe C. Schmitter şi Terry Lynn Karl, Ce este ...şi ce nu este democraţia, pp. 4-17 în în Revista Română de Ştiinţe Politice, Volumul 2 – “Teoria democratizării”, Editat de Societatea Academică din România, Numărul 1, aprilie 2002. 96 Ibidem, p. 5. 93

etnic, cultural, din sindicate, organizaţii patronale, din mass-media şi alte organizaţii care interferează cu instituţiile statului în procesul decizional. Statul de drept reprezintă o formă de organizare a puterii de stat raţionalizată prin raportarea ei constantă şi efectivă la sistemul de legi şi la principiul respectării libertăţilor individuale. Acesta evocă „un sistem în care statul reprezintă personificarea unei ordini juridice ce are la bază principiul ierarhizării normelor”97. Presupune existenţa societăţii civile şi recunoaşterea relaţiilor de putere dintre instituţiile politice şi grupurile sociale. Norberto Bobbio înţelegea prin stat de drept „un stat în care puterile publice sunt reglate de norme generale (legile fundamentale sau constituţionale) şi trebuie să fie exercitate în cadrul legilor care le reglează, cu excepţia dreptului cetăţeanului de a recurge la un judecător independent, pentru a cere recunoaşterea şi pedepsirea abuzului şi a excesului de putere”98. Democraţia şi statul de drept sunt concepte conexe, întrucât „construcţia statului de drept variază în funcţie de gradul de democratizare, crizele economice, sociale sau politice putând antrena prăbuşirea celor două”99. Singura normă ce nu depinde de o alta este Constituţia, aceasta reprezentând modul în care poporul se constituie în putere şi este expus voinţei populaţiei100. De aceea, ni s-a părut necesar în elaborarea lucrării să facem apel la Constituţie pentru a identifică mai bine raporturile de putere şi atribuţiile fiecărei instituţii în sistemul românesc. Constituţia României conţine ca oricare altă constituţie, o abordare a raporturilor dintre executiv, legislativ şi judecătoresc, potrivit principiul separării puterii în stat. Regimul politic românesc este republica semiprezidenţială, adică un regim intermediar, situat între cel parlamentar şi cel prezidenţial, „un hibrid care depinde de relaţiile de putere ce se stabilesc între preşedinte, guvern şi partidul (partidele) majorităţii parlamentare (...). Raporturile juridice dintre Preşedinte, Parlament şi Guvern sunt deci dependente de relaţia Preşedintepartid(e) politic(e)”101. Acesta este caracterizat prin alegerea directă a preşedintelui, ce dispune de câteva prerogative importante102 şi de existenţa unui guvern responsabil în faţa Parlamentului103. 97

Cristian Pîrvulescu, 2002, p.50. Norberto Bobbio, Liberalism şi democraţie, trad. de Ana-Luana Stoicea, Editura Nemira, Bucureşti, 1998, p. 38. 99 Cristian Pîrvulescu, 2002, p.51. 100 Ibidem, p. 50. 101 Ibidem, p. 65. 102 Dizolvarea parlamentului, organizarea de referendum, prin care poate contracara hotărârile legislativului. Potrivit Constituţiei din 1991, putea numi, dar şi revoca prim-ministrul, însă Constituţia revizuită mentioneză, în art. 107 că Preşedintele României nu-l poate revoca pe primul ministru. 103 Potrivit art. 108 din vechea Constituţie si a art. 109 din Constituţia revizuită. 98

În 1989, transferul de putere de la totalitarism la democraţie, nu a fost real, la conducerea ţării venind persoane din fostul aparat de stat. Formaţiunea care a condus revoluţia, Frontul Salvării Naţionale – mişcare socială şi politică, a câştigat alegerile din 1990, iar Ion Iliescu a fost ales preşedinte cu o majoritate covârşitoare104. Alegerile „păreau să fi înlocuit sistemul politic al partidului unic cu sistemul politic al partidului hiperdominant”105, ceea ce făcea imposibilă constituirii unei opoziţii temeinice, atâta vreme cât reprezentarea celorlalte partide era inconsistentă. Aşadar, până în 1992 am avut de-a face cu dominaţia puternică a unei stângi legate mai degrabă de „identitatea neo-comunistă decât de valorile europene: intolerantă cu adversarii, mergând până la utilizarea violenţei (mineriadele din 1990 şi 1991), nostalgică a unui trecut economic totalitar, cu opţiuni culturale construite în jurul unei identităţi naţionale definite pe o bază etnică şi opunându-se occidentalizării spaţiului public”106. După alegerile din 1992, aceleaşi „opţiuni naţionalist-identitare şi conservatoare ale structurilor economice şi sociale ale fostului regim”107 au format o slabă majoritate – 43% din voturi, 51% din mandate – dar care a ştiut să se impună în faţa Convenţiei Democratice din România ce deţinea doar 10% din locurile parlamentare, în faţa unei drepte liberale lipsite de unitate şi în faţa minorităţii maghiare care a fost redusă la statutul de „spectator angajat”108 – 7.5%. De aceea, transferul putere s-a realizat cu adevărat abia la alegerile din 1996, prin alegeri cu adevărat libere, organizate în condiţii democratice, ca rezultat al maturizării politice a societăţii româneşti. Prin aceasta alternanţă, România a demonstrat că mecanismul democraţiei există cu adevărat, ci nu este numai apanajul declaraţiilor oficialilor, trecând astfel de „testul dublei răsturnări” al lui Huntigton, care califică o ţară din punct de vedere democratic. La alegerile din 1996, Convenţia Democratică din România a obţinut aproximativ 1/3 din numărul mandatelor şi a format guvernul împreună cu Uniunea Social Democrată şi Uniunea Democratică a Maghiarilor din România. Acest moment de referinţă în istoria post-decembristă este consemnat de către Comisia Europeană în anul 1997, cu ocazia depunerii de către România a cererii oficiale pentru a deveni 104

În 1990, FSN a obţinut la alegerile parlamentare un procent de 66.31 din voturile românilor pentru Camera Deputaţilor şi 67.02% pentru Senat, fiind urmată de UDMR (7.2%) şi PNL (6.5%). Ion Iliescu a câştigat alegerile prezidenţiale cu 85% din totalul voturilor exprimate. 105 Geoge Voicu, Pluripartidismul, Ed. All, Bucureşti, 1998, p. 215. 106 Cristian Preda, Sistemul de partide şi familiile politice din România postcomunistă, în „Partide politice şi democraţie în Europa centrală şi de est” – Jean-Michel de Waele (editor), Ed. Humanitas, Bucureşti, 2003, p. 286. 107 Ibidem, p. 287. 108 Ibidem.

membră a UE. Atunci instituţia europeană aprecia că România este pe cale de a satisface criteriul politic. Această evaluare este rezultatul, după cum însăşi Comisia menţionează, a îmbunătăţirilor produse în urma ajungerii la putere a unei noi guvernări. Comisia Europeană a început evaluarea situaţiei României prin rapoartele de ţară, în 1998, când la guvernare se afla coaliţia CDR-USD-UDMR.

3.1.1. Parlamentul Secţiunea Democraţie şi statul de drept a rapoartelor de ţară începe cu aprecieri asupra Parlamentului, instituţie care la nivelul unui stat, este singura reprezentativă şi care prin componenţa sa, reprezintă interesele întregii populaţii. În România, Parlamentul este compus din Camera Deputaţilor şi Senat – ambele alese prin vot direct de către electorat – şi are ca principale funcţii legiferarea, investirea şi controlul politic. Potrivit atât Constituţiei din 1991, cât şi celei revizuite, din 2003, Parlamentul este „unica autoritate legiuitoare a ţării”. Cu toate că importanţa instituţiei parlamentare este evidentă la nivelul funcţionării statale, aceasta se bucură de o încredere scăzută din partea populaţiei din România, nivelul de încredere situându-se constant undeva la un procent situat între 20-30%. În Raportul din 1998, Comisia aprecia că Parlamentul opera satisfăcător, atribuţiile fiindu-i respectate, iar opoziţia jucând un rol important în buna desfăşurare a activităţii acestuia. În anul 2000, s-a constatat o scădere semnificativă a activităţii parlamentare, în mare parte cauzată de fragilitatea coaliţiei aflate la putere. În ciuda acestei deficienţe, o mai bună colaborare între Guvern şi Parlament a fost observată, aceasta chiar în condiţiile creşterii fragilităţii coaliţiei. Coaliţia care a format guvernul în perioada 1996-2000, formată din CDR-USD- UDMR, occidentalistă şi liberală în domeniul economic109, a fost una foarte divizată în problemele sociale şi administrative. Accentul guvernării s-a mutat pe partide şi pe raporturile dintre acestea: „Bazele coaliţiei guvernamentale de după 1996 au fost repede erodate de interesele şi reperele opuse ale participanţilor”110.

Toate acestea neregularităţi au transformat guvernarea în una

instabilă, prim-miniştrii, împreună cu guvernele acestora schimbându-se la o perioadă scurtă de timp. Astfel, în acest mandat gestionat de coaliţie, guvernarea a fost asigurată de trei cabinete, 109 110

Ibidem. Cristian Pîrvulescu, Politici şi instituţii politice, 2002, Ed. Trei, Bucureşti, p. 102.

avându-i în frunte pe: Victor Ciorbea (13.11.1992-10.12.1996), Radu Vasile (16.04.199813.12.1999) şi Mugur Isărescu (14.12.1992-12.12.2000). Ca urmare a alegerilor din 2000, spectrul politic a fost reconfigurat. PDSR a câştigat alegerile, obţinând 44.9% din locuri din Camera Deputaţilor şi 46.5% din locuri în Senat, revenindu-i astfel responsabilitatea formării guvernului. Pentru a-şi asigura o majoritate confortabila în Parlament, PDSR a format o coaliţie cu micul Partid Umanist Român şi a semnat un protocol de parteneriat politic cu UDMR ( care a obţinut 7.8% din locurile din Camera Deputaţilor şi 8.6% din locuri în Senat). Aceste aranjamente au condus la stabilitatea scenei politice, după cum însăşi Comisia remarca. Pe perioada celor 4 ani de mandat, cabinetul a fost condus de Adrian Năstase. În aceste noi condiţii politice, de relativă stabilitate, Raportul din 2001 menţionează că eficienţa legislativului s-a îmbunătăţit considerabil, în comparaţie cu problemele semnalate în rapoartele anterioare. Este apreciat procesul de reformare prin care au trecut ambele Camere. De asemenea, Comisia consideră că au fost îmbunătăţite relaţiile dintre legislativ şi executiv, în special prin programarea unor întâlniri periodice între preşedinte, primul-ministru şi reprezentanţi ai celor două Camere ale Parlamentului, prin înfiinţarea unui nou minister – Ministerul pentru Relaţia cu Parlamentul şi prin numirea de secretari de stat responsabili pentru relaţia fiecărui minister cu Parlamentul. Toate aceste evoluţii pozitive au avut ca rezultat creşterea numărului de legi adoptate. Începând cu raportul din 2002, Comisia cu toate că a apreciat cantitatea mare de legislaţie procesată de către Parlament, a atras atenţia regulat asupra lipsei documentării serioase, a unei dezbateri reale, a informării adecvate şi a unei analize minuţioase înaintea adoptării actelor normative. De asemenea, a fost constatată absenţa unor studii în profunzime asupra fezabilităţii şi implicaţiilor bugetare a legislaţiei. Situaţie aceasta s-a datorat unui cumult de factori, cum ar fi: volumul mare de legislaţie, dead-line-urile strânse şi resursele limitate. Această stare de fapt a produs motive de îngrijorare şi cu privire la procesul de adoptare a acquis-ului comunitar. Creşterea numărului de legi, în comparaţie cu anii precedenţi constituie rezultatul unei revizuiri a procedurilor parlamentare şi a poziţiei puternice a partidului de la guvernare, după cum au afirmat oficialii europeni. Lipsa de personal specializat la nivelul instituţiei parlamentare, a început să fie o temă abordată în rapoartele de ţară o dată cu cel din 2002. De aceea, este accentuată necesitatea unor politici adecvate, care să vizeze dezvoltarea unor politici de formare şi instruire profesională a

personalului existent. Este nevoie totodată de creşterea personalului cu studii juridice, a celui de execuţie, a celui care să se ocupe de cercetare, pentru a-i asista pe parlamentari în desfăşurarea activităţii acestora. Astfel, Comisia recomandă dezvoltarea domeniului resurselor umane, ceea ce presupune tehnici moderne de selecţie, evaluare şi promovare a personalului. Tot din punct de vedere administrativ, este atrasă atenţia asupra lipsei de suport tehnic, ce ar uşura activitatea parlamentară şi ar eficientiza-o. În octombrie 2003, prin referendum a fost decisă modificarea Constituţiei din 1991, schimbarea unor aspecte fiind necesare pentru alinierea la cerinţele de la nivelul Uniunii Europene. La Referendum s-a prezentat 55.7% din populaţia României cu drept de vot. Dintre aceştia, din punct de vedere statistic, numărul de voturi valabil exprimate „DA” a fost de 8.915.022, reprezentând 89.7 % din participanţi, iar numărul de voturi „NU” a fost de 875.172, reprezentând 8.81% din participanţi. În aceste circumstanţe, în Raportul din 2003, Comisia apreciază implicarea instituţiei legiuitoare în acest proces de reformare a Constituţiei, prin înfiinţarea unui Comitet, format din reprezentanţi ai celor două Camere şi care a avut drept obiectiv dezbaterea acestor modificări. În acelaşi raport, se menţionează că monitorizarea activităţii parlamentare de către societatea civilă este încă limitată în practică şi, în general, şedinţele Camerelor sunt închise pentru public. În Raportul din 2004, este remarcată simplificarea raporturilor dintre cele două Camere, prin prevederile noii Constituţii, ce a avut drept consecinţă pozitivă, uşurarea procesului legislativ. În acelaşi raport, este criticat faptul că nu s-a redus numărul parlamentarilor111. O problemă majoră, constantă pe care o găsim exprimată în toate rapoartele de ţară, ca motiv de îngrijorare este legiferarea frecventă prin intermediul ordonanţelor de guvern, situaţie ce implică atât Parlamentul cât şi Guvernul. Această practică curentă favorizează pericolul de imixtiune dintre legislativ şi executiv, fapt ce produce instabilitate şi contribuie la diminuarea rolului Parlamentului în procesul legislativ. După ce aceste ordonanţe sunt emise de Guvern, trebuie ratificate de Parlament: „În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea întră în vigoare numai 111

În legislatura 2000, Camera Deputaţilor era formată din 355 de membri, iar Senatul din 140. În legislatura 2004, numărul parlamentarilor din Camera Deputaţilor este de 332, iar a celor dein senat de 147, ceea ce înseamnă că nu au fost operate modificări de substanţă. În prezenatrea propunerii legislative privind Codul Electoral al Asociaţiei Pro Democraţia, din 2003, se menţionează că raportat la starea de sărăcie actuală a României, bugetul Parlamentului este enorm, iar una din modalităţile de reducere a cheltuielilor o constituie scăderea numărului de deputaţi şi senatori – scăderea fiind justificată şi de luarea în considerare a numărului de membri ai altor parlamente şi populaţia ţărilor respective.

după depunerea lor spre aprobare la Parlament. Dacă Parlamentul nu se afla în sesiune, el se convoacă în mod obligatoriu”112. De asemenea, valabilitatea acestora este restrânsă la o perioadă delimitată de termenul de abilitare. Procedura ordonanţelor a fost inaugurată de guvernul Stolojan, continuând să fie o practică des folosită de guvernele Văcăroiu, Ciorbea, Vasile şi Isărescu, fiind invocate motive de eficienţă a activităţii guvernamentale113. Deoarece practica guvernării de după 1997 a transformat ordonanţa de urgenţă într-o situaţie curentă, limitând influenţa Parlamentului, Comisia a cerut permanent raţionalizarea procesului legislativ. Aceasta înseamnă că legiferarea prin Parlament trebuie să constituie regula şi cea prin intermediul ordonanţelor excepţia. Pentru a justifica oportunitatea folosirii ordonanţelor, atât Guvernul cât şi Parlamentul au găsit diverse motive. Adesea a fost adusă în discuţie, de către Guvern, slaba productivitate legislativă. În acelaşi timp, Parlamentul încercă să „eludeze o parte din responsabilitatea sa în probleme în care costul politic este mare şi repercursiunile asupra alegerilor pot fi nefavorabile”114. Acest transfer al autorităţii de legiferare de la Parlament la Guvern, exprimă o tendinţa de concentrare a puterii în zona executivului, ceea ce favorizează procesul de limitare a influenţei parlamentare şi implicit a democraţiei reprezentative115. În 2001, Comisia apreciază că, deşi în perioada raportată s-a redus utilizarea ordonanţelor în procesul legislativ, legiferarea prin aceste instrumente rămâne un proces comun şi frecvent, aceasta făcându-se fără o justificare clară. Dată fiind şi evidenţierea constantă a acestei probleme în rapoartele de ţară, Guvernul a recunoscut că a recurs în mod abuziv la ordonanţe de urgenţă, fapt ce s-a concretizat cu elaborarea unei proceduri de selecţie internă menită să limiteze utilizarea acestora. Astfel, în perioada de evaluare a raportului din 2003, deşi s-a constatat o scădere a numărului acestora, s-a considerat că executivul a continuat să uzeze în mod abuziv de acestea, de foarte multe ori, în cazuri în care nu au fost motive evidente de urgenţă. Raportul din 2004 menţionează că după modificarea Constituţiei în octombrie 2003, s-a înregistrat o scădere a folosirii ordonanţelor de urgenţă în ultimul semestru al anului 2003116, 112

Art. 114 al Constituţiei din 1991. Cristian Pîrvulescu, 2002, p. 73. 114 Ibidem, p.72. 115 Ibidem, p. 48. 116 Frecvenţa emiterii de ordonanţe de urgenţă a scăzut de la 87 în perioada octombrie-decembrie 2002, la 58 în aceeaşi perioadă a anului 2003. Însă în primul semestru al anului 2004 numărul acestora a crescut, fiind de 58 în perioada februarie-iunie, comparativ cu 65 adoptate în aceeaşi perioadă a anului trecut. 113

întrucât deşi menţine posibilitatea legiferării prin intermediu acestora, implică mai mult şi instituţia parlamentară: „ordonanţa de urgenţă intră în vigoare numai după depunerea sa spre dezbatere în procedură de urgenţă la Camera competentă”117. Astfel, se amână intrarea lor în vigoare până ce sunt trecute în mod oficial pe agenda Parlamentului. Cu toate acestea, este atrasă atenţia asupra lipsei de definire a criteriului – „circumstanţe extraordinare”- pentru utilizarea ordonanţele de urgenţă, ceea ce va conduce la un efect minim al revizuirii Constituţiei în acest caz. Potrivit Constituţiei din 1991, ordonanţele de urgenţă puteau fi utilizate de către Guvern în „circumstanţe excepţionale”, iar în Constituţia revizuită din 2003, pot fi folosite în „circumstanţe extraordinare”, ceea ce nu face decât să lase rezolvată problema definirii unor criterii clare potrivit cărora se poate apela la aceste instrumente de legiferare.

3.1.2. Executivul Puterea executivă în România, este asigurată de guvern, care conform articolului 102 din Constituţia României, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice centrale şi locale, potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament. Acesta este alcătuit din primul-ministru, miniştrii de stat, miniştrii, secretari de stat şi alţi membrii ai Guvernului. Instituţia Guvernului este definită în Legea 37/1990 ca „organul central al puterii executive, care exercită, în conformitate cu legea, administraţia publică pe tot teritoriul ţării”. România este un stat unitar cu două niveluri de administraţie, unul central şi altul judeţean. Acestuia îi corespunde două modele de delegare a autorităţii: descentralizarea guvernarea centrală deleagă autorităţilor judeţene doar atribuţii administrative, nu şi atribuţii decizionale; şi deconcentrarea – presupune competenţe deliberativ-decizionale la nivelul reprezentanţilor departamentali. Comisia a îndemnat autorităţile române, în mod consecvent să-şi reformeze administraţia de stat, propunând drept obiectiv general consolidarea capacităţilor acesteia. Trei aspecte esenţiale, considerate imperios necesare au fost invocate permanent în rapoartele de ţară: un personal mai numeros şi bine pregătit, adoptarea unor standarde profesionalele mai stricte şi o salarizare superioară.

117

Constituşia revizuită, art. 115.

Administraţia publică centrală de specialitate este compusă din ministere, care se organizează numai în subordinea guvernului şi din alte organe de specialitate ce se pot organiza fie în subordinea Guvernului sau a ministerelor, fie ca autoriţăţi administrative autonome118. Făcând referire la executiv, primul raport de ţară, cel din 1998, menţionează că acesta funcţionează satisfăcător, puterile fiindu-i respectate, iar opoziţia jucând un rol important în activităţile sale. Legea responsabilităţii miniştrilor, din 1999, este apreciată ca o evoluţie importantă şi totodată necesară, ce clarifică statutul membrilor guvernului şi statuează că aceştia sunt responsabili în faţa Parlamentului şi că au responsabilitate penală pe întreaga durată a mandatului. Comisia a raportat în mod frecvent lipsa de coordonare în procesul de elaborare a politicilor, ceea ce a avut drept consecinţă limitarea eficienţei Guvernului. Activitatea Consiliului de Coordonare Economică şi Financiară a fost sub aşteptări, în mare parte, din cauza noutăţii unei astfel de instituţii şi a resurselor umane inadecvate şi insuficiente. Pe de altă parte, făcându-se referire la legislaţia adoptată, s-a constatat o îmbunătăţire a procedurilor de consultare dintre ministere şi alţi actori implicaţi în procesul de decizie. Evoluţii pozitive a fost remarcate din perspectiva alinierii legislaţiei naţionale la acquis-ul comunitar. Consultarea partenerilor sociali s-a făcut, însă de cele mai multe ori, după ce actele legislative fuseseră adoptate, ceea ce a minimizat foarte mult impactul consultărilor. Este apreciată înfiinţarea, în 2000 a Departamentului de Integrare Europeană din cadrul Ministerului de Externe, datorită misiunii sale de a favoriza sporirea nivelului de coordonare interministerială în ceea ce priveşte problemele europene. Raportul din 2001 apreciază că per ansamblu, situaţia guvernării s-a îmbunătăţit, crescând nivelul de cooperare interministerială şi al capacităţii administrative de formulare a politicilor. Acest raport evaluează situaţia României, ca stat candidat la integrarea în Uniunea Europeană, în primul an de activitate al guvernului Năstase. Evoluţiile pozitive sesizate sunt o consecinţă a avantajelor unei guvernări monocolore, de stabilitate şi coerenţă, în comparaţie cu precedenta, o guvernare a unei coaliţii, al cărei echilibru a fost periclitat de lipsa majorităţii parlamentare şi a opiniilor diferite ale membrilor partidelor care o alcătuiau.

118

Art. 116 al Constituţiei revizuite

Cu toate acestea, nu coaliţia a fost singura cauză a conflictelor instituţionale, în general, guvernarea de coaliţie nefiind un impediment în calea guvernării eficiente, ea reuşind să ofere posibilitatea unui control public structurat şi dând opoziţiei oportunitatea de a se manifesta. Conflictele au fost generate şi de neînţelegerile dintre instituţia Guvernului şi cea prezidenţială, existente din cauza lipsei de clarificare în delimitarea atribuţiilor celor două instituţii în Constituţia din 1991. Posibilitatea acestor conflicte se menţine şi în Constituţia revizuită din 2003, întrucât poziţionarea acestora nu este încă definitivă. Criza preşedinte-prim ministru s-a manifestat pe tot parcursul perioadei post-decembriste. Neînţelegerile dintre Iliescu-Roman, s-au finalizat cu demiterea lui Petre Roman119. Mai puţin vizibilă a fost criza în perioada guvernului condus de Nicolae Văcăroiu, ce a fost numit şi guvern prezidenţialist în condiţiile slabei structurări a FDSN-PDSR. Conflictele au izbucnit în timpul guvernelor ce i-au avut în frunte pe Victor Ciorbea şi Radu Vasile. Mugur Isărescu, conducând guvernul în ultima perioadă a mandatului acestuia, nu a avut nici timpul, nici motivaţia de a accentua divergenţele cu un preşedinte aflat şi el la sfârşit de mandat. În timpul guvernării Năstase, criza s-a manifestat din nou, însă ecourile acesteia au fost mai degrabă latente, decât manifeste, în condiţiile în care atât preşedintele, cât şi primul-ministru au încercat să ascundă divergenţele avute de opinia publică. În toată perioada ce a urmat Revoluţiei din 1989, România a cunoscut, la nivelul structurilor politice de conducere o majoritate prezidenţială – preşedintele a avut aceeaşi culoare politică ca şi partidul care a obţinut cele mai multe locuri în Parlament 120. Coabitarea, ce presupune un preşedinte de o culoare politică şi un prim-ministru de altă culoare politică, nu a fost o practică întâlnită în politica românească. Această situaţie a asigurat, de fiecare dată, preşedintelui o largă marjă de manevră, reuşind să deţină o influenţă importantă în procesul de luare a deciziilor. În aceste condiţii, „guvernul devine rezultatul voinţei comune a Preşedintelui şi parlamentului şi este de presupus că doar cu greu şi-ar putea exercita mandatul fără încrederea Şefului Statului”121. Nu putem face abstracţie de alţi factori care au acuitizat criza dintre instituţia prezidenţială în perioada 1996-2000, cum ar fi: existenţa coaliţiei de guvernare nestructurate, criza internă din PNŢCD, lupta pentru succesiune la conducerea PSD, etc. 119

În mod oficial, a fost considerat un gest de depunere a mandatului. În realitate, primul+ministru a fost demis de preşedintele Iliescu, în urma mineriadei din 1991. 120 Traian Băsescu, preşedintele actual al României provine din Partidul Democrat, care face parte din Alianţa D.A, ce a format guvernul. 121 Cristain Pîrvulescu, 2002, p. 67.

Imprecizia constituţională în privinţa determinării clare a instituţiei cu rol de conducere – preşedinte sau prim-ministru – a facilitat de fiecare dată reluarea disputei. Constituţia, în forma ei revizuită, din 2003, nu va putea decât, eventual tempera conflictele dintre cele doua instituţii, însă nu le va putea rezolva definitiv. După alegerile din 2004, situaţia este cu atât mai interesantă, întrucât cu toate că Uniunea Naţională PSD+PUR a obţinut mai multe voturi decât principala sa oponentă, Alianţa Dreptate şi Adevăr, formată din Partidul Naţional Liberal şi Partidul Democrat, nu a format guvernul122. Şi aceasta din cauză că Traian Băsescu, candidatul Alianţei la preşedenţia României, a câştigat alegerile prezidenţiale123 şi s-a folosit de prerogativa constituţională care îi permite desemnarea primului-ministru. Astfel, Călin Popescu Tăriceanu, co-preşedinte al Alianţei D.A. (din partea PNL), a devenit prim-ministru şi a format cabinetul. Pentru a consolida poziţia Guvernului în Parlament, atât preşedintele, cât şi primul ministru au purtat negocieri cu Partidul Umanist şi Uniunea Maghiarilor din România124, care în acest context politic deţin ceea ce se numeşte potenţial de şantaj, fapt ce le transformă în actori politici foarte importanţi pentru conturarea raporturilor de putere. Ambele partide au intrat la guvernare alături de Alianţa D.A., asigurând o majoritate stabilă în Parlament. Astfel, guvernul condus de Călin Popescu Tăriceanu, ajungând la putere datorită câştigării alegerilor prezidenţiale de către Traian Băsescu, este pus încă de la început, din cauza acestei conjuncturi, în poziţie inferioară faţă de preşedinte, în primul rând şi faţă de Parlament, în al doilea rând. Astfel, chiar dacă în rapoartele de ţară Comisia nu face referire explicită la instituţia prezidenţială, acţiunile acesteia sunt analizate într-un context mai larg, al funcţionării întregului sistem instituţional românesc. Tot în raportul din 2001, este remarcată demararea unei reformări extensive a Executivului, de către noul guvern: a fost mărit numărul de ministere, în timp ce, pentru a mări gradul de coeziune a administraţiei, de la toate nivelurile, toate agenţiile guvernamentale au fost subordonate ministerelor (până atunci, unele aveau statut de corpuri independente).

122

Uniunea PSD+PUR a obţinut 36.8% de locurile din Camera Deputaţilor şi 37.2% din cele din Senat, pe când Alianţa D.A. a obţinut 31.5% din locurile Cemerei Deputaţilor şi 31.8% din cele ale Senatului. 123 În al doilea tur, Traian Băsescu l-a învins pe contra-candidatul său, Adrian Năstase cu un procent de 51.2% la 48.8% din voturi. 124 Uniunea Maghiarilor din România a obţinut la alegerile parlamentare din 2004, un scor de 6.2%, pentru fiecare din Camerele Parlamentului.

Gestionării procesului de aderare la UE i-a fost acordată o atenţie deosebită, în special prin înfiinţarea Ministerului Integrării Europene125, având ca principale atribuţii: coordonarea eforturilor necesare integrării, implementarea strategiei de pre-aderare, gestionarea asistenţei financiare provenită de la Uniune şi conducerea negocierilor. După un an de la înfiinţarea acestui minister, funcţionarii europeni susţineau că acestea şi-a demonstrat capacitatea de a planifica o coordonare efectivă a funcţionarilor, chiar dacă abilitatea sa de a furniza expertize competente asupra legislaţiei a fost limitată. Comitetele interministeriale au fost eficiente în pregătirea documentelor de negociere, deşi întâlnirile şi reprezentarea acestora au fost mai puţine decât fusese prevăzut iniţial. În plus, aceste comitete nu sunt implicate în estimarea implicaţiilor şi fezabilităţii angajamentelor luate prin negocieri şi nici în monitorizarea acestora. Comisia a remarcat în primul an de guvernare al cabinetului Năstase, o îmbunătăţire semnificativă a capacităţii guvernului de formulare a politicilor publice. Politicile publice presupun, potrivit lui Harold Lasswell126 cinci paşi esenţiali: recomandare, prescriere, invocare, aplicare, aplicare şi finalizare. Politicile sunt cele mai importante decizii ale unei societăţi, acţiuni sprijinite pe aprobare largă sau pe teama unor sancţiuni. Specificul acestora constă în viziunea holistă, întregul fiind mai important decât suma părţilor sale. Indivizii, instituţiile şi interacţiunile sociale sunt toate importante în acest proces de elaborare a politicilor publice, însă în proporţii diferite. Alegerile pe care le fac cei care elaborează politicile publice sunt stimulate , modelate şi constrânse de condiţiile externe şi de tipare de cereri identificabile. Ignorarea unor astfel de circumstanţe şi a consecinţelor lor, înseamnă înţelegerea incorectă a exigenţelor procesului de formulare a politicilor127. Potrivit Legii de organizare şi funcţionare a Guvernului României intrată în vigoare în februarie 2001, Secretariatul General al Guvernului are drept responsabilitate coordonarea activităţilor ministerelor şi asigurarea corectitudinii legale a procedurilor folosite în elaborarea şi sprijinirea proiectelor de lege. Legea interzice membrilor Guvernului „exercitarea de acte de comerţ, cu excepţia vânzării sau cumpărării de acţiuni ori alte titluri de valoare; exercitarea funcţiei de administrator ori de cenzor la societăţile comerciale sau de membru al consiliilor de 125

Departamenul de integrare europeană, din cadrul Ministerului de Externe, înfiinţat de vechiul guvern în 2000, a fost transformat în Ministerului Integrării Europene. 126 A Pre-View of Policz Sciences, New Zork: American Elsevier, 1997, în Manual de ştiinţă politică, Robert E. Goodin, Hans-Dieter Klimgeman – coordonatori, Ed. Polirom, Iaşi, 2005, p. 483. 127 Robert E. Goodin, Hans-Dieter Klimgeman – coordonatori, Manual de ştiinţă politic, Ed. Polirom, Iaşi, 2005, p. 529.

administraţie ale regiilor autonome, companiilor naţionale şi societăţilor naţionale; sau exercitarea unei funţii publice în serviciul unei organizaţii străine, cu excepţia acelor funcţii prezervate în acordurile şi convenţiile la care România este parte”128. Primul ministru răspunde de evaluarea situaţiilor, hotărând dacă acestea vin în contradicţie cu aceste prevederi şi luând măsuri pentru rezolvarea lor, dar nu a luat niciodată măsuri de aplicare a legii. Legea a dus la îmbunătăţirea coordonării politicilor, cu toate că încă au fost multe cazuri, în care au fost luate decizii guvernamentale, fără ca ministerele cheie să fie consultate. Consiliul Economic şi Financiar al Coordonării, creat de guvernul anterior şi a cărui activitate s-a dovedit ineficientă, a fost dizolvat. În raportul din 2002 este menţionat că în linii mari, compoziţia Cabinetului a rămas aceeaşi, apărând însă un număr de noi agenţii guvernamentale, dintre care numai Consiliul Naţional pentru Lupta împotriva Discriminării este direct legat de implementarea acquis-ului comunitar. În iunie 2003 s-a produs o restructurare importantă a Guvernului, ce a presupus: fuzionarea de ministere129, crearea de şase posturi de miniştrii delegaţi (această iniţiativă neavând o bază juridică legală), trecerea unui număr mare de organisme sub controlul direct al cabinetului primului-ministru, şi crearea Autorităţii Naţionale de Control, cu dublu rol: de supervizare şi coordonare. În acelaşi an, Guvernul a făcut apel la votul de încredere pentru adoptarea pachetelor legislative majore, măsură menită să accentueze procesul legislativ şi să limiteze posibilitatea examinării publice şi parlamentare a problemelor sensibile cum ar fi, măsurile anti-corupţie, reforma justiţiei sau ce a corpului funcţionarilor publici. A fost înfiinţat Comitetul executiv pentru integrare europeană, prezidat de primulministru şi având ca membrii permanenţi pe ministrul integrării, ministrul de externe şi cel al finanţelor publice. Acesta se reuneşte săptămânal şi discută probleme specifice referitoare la aderare. Crearea acestuia este considerată o dezvoltare pozitivă datorită modului eficient în care funcţionează şi a faptului că duce procesul de aderare la UE la un nivel politic înalt. În raportul aceluiaşi an, 2003, se fac referiri şi la problemele tehnice şi la politicile sectoriale care sunt soluţionate foarte greu fără susţinere politică, ceea ce demonstrează un nivel răspândit al fenomenului politizării. In plus, se menţionează că Secretariatul General nu are 128 129

Legea nr. 90/2001, art. 4. Numărul ministerelor a scăzut de la 23 la 14.

capacitatea unei coordonări de anvergură a liniilor de politică, deţinând un control limitat asupra calităţii cu care au fost executate liniile de politică. În martie 2004, a avut loc o nouă restructurare a guvernului, acţiune a cărui principală noutate a fost numirea a trei miniştri de stat (vice-prim miniştrii), responsabili cu coordonarea activităţilor celorlalte ministere. De asemenea, au fost înfiinţate noi organisme, cum ar fi Cancelaria primului-ministru, desemnată responsabilă pentru structurile aflate sub autoritatea directă a primului-ministru, pentru controlul modului de implementare a programelor cu finanţare internaţională (excepţie făcând programele Uniunii Europene), precum şi pentru monitorizarea implementării acquis-ului comunitar. Tot în urma acestei restructurării a fost reînfiinţat Ministerul Mediului şi Gospodăririi Apelor, ce fusese desfiinţat în urma schimbărilor din iunie 2003. În ultimul raport de ţară, este atrasă atenţia asupra participării limitate a Ministerului de Finanţe la formularea politicilor ale căror implicaţii financiare sunt semnificative. La nivel de lucru, regulile formale de consultare au fost remarcate, în acelaşi timp, fiind subliniat faptul că la nivel de substanţa, cooperarea dintre ministere este scăzută, ceea ce are drept consecinţe dificultăţi în implementarea legilor şi o calitate scăzută a produsului legislativ. Reuniunile la nivelul Secretariatelor Generale şi de Stat al căror obiectiv este de a pregăti întâlnirile săptămânale ale guvernului au condus la uşurarea procesului executiv130. Astfel, acestea au permis guvernului să se concentreze asupra aspectelor politice în locul celor tehnice şi au facilitat un arbitraj eficient între interese aflate în contradicţie. De asemenea, au fost luate măsuri pentru a întări capacitatea guvernului de a formula, implementa şi monitoriza politicile publice la nivel central, cum ar fi înfiinţarea Unităţii pentru Politici Publice. Această evoluţie este binevenită, cu condiţia să i se atribuite personal şi competenţe adecvate, astfel încât să aibă un impact semnificativ în acest domeniu. În acelaşi timp, rămâne neclară delimitarea atribuţiilor între Unitatea pentru Politici Publice şi Cancelaria Primului Ministru, în ceea ce priveşte coordonarea şi implementarea politicilor. În aceeaşi perioadă s-a înregistrat o creştere a gradului de conştientizare a publicului şi a administraţiei în legătură cu drepturile şi obligaţiile ce decurg din Legea accesului la informaţii şi Legea privind transparenţa procesului de luare a deciziilor. O dată cu raportul din 2001, Comisia a remarcat îmbunătăţiri progresive în ceea ce priveşte consultarea în procesul de elaborare a legislaţiei, cu actori precum partenerii sociali, 130

Decizia guvernului din martie 2004

organizaţiile non-guvernamentale, comunitatea de afaceri. Cu toate acestea, acest proces este definit în toate rapoartele ulterioare ca fiind limitat. dar, în general, rămâne limitată. În raportul din 2004, este menţionat că acest proces de consultare a participanţilor a rămas unul procedural şi nu substanţial. O problemă mereu adusă în discuţie de Comisie, cu privire la executiv, are în vedere implementarea deficitară şi neuniformă a legislaţiei adoptate. Administraţia publică locală (din unităţile administrativ-teritoriale), potrivit articolului 120 al Constituţiei, se întemeiază pe principiile descentralizării, autonomiei locale şi deconcentrării serviciilor publice. Consiliile locale si primarii sunt autorităţi ale administraţiei publice, prin care se realizează autonomia locală în comune şi oraşe, ambele fiind alese prin vot direct de populaţie. Consiliul judeţean este tot autoritate a administraţiei publice, ales tot prin vot direct, ce are ca rol coordonarea activităţii consiliilor locale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Prefectul este reprezentantul Guvernului la nivel local, având sarcina de a conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor şi ale celorlalte organe ale administraţiei publice centrale din unităţile administrativ-teritoriale. Între prefecţi, pe de o parte, consiliile locale şi primari, precum şi consiliile judeţene şi preşedinţii acestora, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare131. În raportul de ţară din 1998 este menţionat angajamentul din partea Guvernului de a continua reformarea administraţiei la toate nivelurile. Astfel, cu scopul de a lansa şi susţine un proces adecvat de reformare a fost înfiinţat Grupul interministerial pentru reformarea administraţiei publice. Însă, o strategie de reformare a administraţiei este încă în curs de elaborare. Comisia accentuează asupra nevoii adoptării Legii Administraţiei Publice, ce o dată promulgată, va aduce cu sine implementarea unei serii de alte legi secundare pentru o bună funcţionare a administraţiei locale. Sunt apreciate progresele înregistrate în ceea ce priveşte

descentralizarea funcţiilor

guvernamentale şi crearea celor opt unităţi administrative132 pentru dezvoltarea politicilor regionale. 131

Art. 123 din Constituţia revizuită. Cele opt unităţi administrative sunt: Bacău, Vaslui, Neamţ, Iaşi, Suceava şi Botoşani; Vrancea, Galaţi, Buzău, Brăila, Tulcea şi Constanţa; Argeş, Prahova, Dâmboviţa, Giurgiu, Teleorman şi Călăraşi; Gorj, Vâlcea, Dolj, Olt şi Mehedinţi; Arad, Timişoara, Careş-Severin şi Hunedoara; Bihor, Cluj, Sălaj, Bistriţa Năsăud, Maramureş şi SatuMare; Mureş, Harghita, Alba, Sibiu, Braşov şi Covasna; Bucureşti. 132

Raportul din 1999 nu înregistrează nici un fel de progrese cu privire la administraţia publică. În raportul din 2000 este consemnată intrarea în vigoare a Statutului funcţionarului public, lege în concordanţă cu standardele europene din domeniu, implementarea acesteia fiind de aşteptat să fie un pas important în realizarea unei administraţii publice stabile, profesionale şi independente. Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici a fost înfiinţată prin Legea nr. 188/1999 privind Statutul funcţionarilor publici, ca un organ central de specialitate al administraţiei publice cu competenţa materială generală în gestionarea funcţiei publice şi a funcţionat în subordinea Guvernului. Însă, începând cu luna mai 2000 până la data intrării în vigoare a Ordonanţei de Urgenţă nr. 299/2000, respectiv 29 decembrie 2000, în urma reorganizării, a funcţionat ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale. Este remarcată în acelaşi raport, înfiinţarea Ministerului Administraţiei Publice, care însă nu reprezintă un progres în termeni de reformare a administraţiei publice, întrucât acesta nu poate asigura decât un control limitat asupra coordonării interministeriale şi nu are mandat efectiv de luare de decizii. Comisia menţionează că deşi cadrul legal pentru descentralizarea puterii la nivel local a fost realizat în 1999, implementarea acestuia s-a dovedit problematică. Raporturile de ordin financiar dintre nivelul central şi cel local rămân neclare şi au fost înregistrate probleme cauzate de întârzierea cu care s-a făcut transferul resurselor financiare. Se

recomandă

acordarea

unei

importanţe

importante

îmbunătăţirii

capacităţii

administraţiei locale, a cărei activitate este limitată, în mare parte din cauza lipsei de personal calificat. Raportul din 2001 nu consemnează progrese semnificative în ceea ce priveşte reformarea serviciilor funcţionarilor publici. Mai mult, toate schimbările provocate de restructurare, demarate de noul cabinet, au determinat o anumită instabilitate la nivelul funcţionarilor care lucrează în administraţia publică. Numărul funcţionarilor publici s-a redus cu 30%, ce a redus şi mai mult capacitatea deja limitată la nivelul administraţiei publice si ministerelor. Reducerea de personal s-a făcut potrivit unor teste la care au fost supuşi funcţionarii. Testarea a fost organizată de ministere, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici nejucând nici un rol în tot acest proces. În paralel cu reducerea de personal, s-au organizat şi valuri de recrutare de nou personal, în special pentru noile ministere create. Nici de această dată, Agenţia nu a fost implicată în procesul

de luare a deciziei si de selecţie (în supervizarea şi implementarea procesului de recrutare), ceea ce demonstrat faptul că Agenţia încă nu era în măsură să joace rolul său de gardian al Statutului Funcţionarilor Publici. Din cauza acestui proces simultan, de reducere şi angajare de funcţionari, este foarte greu de estimat cât personal a fost disponibilizat şi cât a fost angajat. Comisia consideră că pentru a face Statutul Funcţionarilor Publici funcţionabil la cote maxime, acesta trebuie să fie însoţit de o legislaţie secundară în domeniu, care să acopere procesul de recrutare, structurile pentru realizarea de carieră în domeniu şi remuneraţia. În plus, aceste măsuri trebuie dublate şi de o strategie de reformare care să aibă în vedere asigurarea şi încurajarea independenţei politice şi a responsabilităţii funcţionarilor publici. În perioada la care raportul din 2001 face referire, a fost înfiinţat Institutul Naţional de Administraţie Publică, având menirea de a îmbunătăţi şi dezvolta procesul de formare a funcţionarilor publici. Este o scoală practică dedicată formării profesionale de excelenţă pentru funcţia publică, ce elaborează şi asigură aplicarea Strategiei Guvernului privind gestiunea unitară a procesului de formare continuă. Cuprinde perfecţionarea şi specializarea pregătirii profesionale pentru personalul din administraţia publică centrală si locală. În continuare, se recomandă ca reformarea fundamentală şi structurală a administraţiei publice să rămână la statutul de prioritate a Guvernului. Este menţionat că noul executiv a acordat o atenţie considerabilă chestiunilor legate de administraţia locală şi descentralizare. Ca dovadă a acestei aserţiuni, este dată ca exemplu noua Lege a Administraţiei Publice Locale, cu scopul de a extinde şi clarifica procesul de descentralizare. Aceasta postulează principiul autonomiei locale, defineşte în mod clar competenţele autorităţii locale, clarifică raporturile dintre administraţia locală şi cea centrală, acordă o mare autonomie fiscală la nivel local şi recunoaşte dreptul autorităţilor locale de a fixa taxe locale şi de a-şi elabora şi aproba propriile bugete. Deşi adoptarea legii a însemnat o evoluţie pozitivă, au apărut dificultăţi din transferul de responsabilităţi către nivelul local, fără alocarea resurselor necesare. În acelaşi timp, capacitatea administraţiei locale de a fixa taxe este limitată şi trebuie rezolvată. Alt aspect pozitiv remarcat de Comisie este creşterea interesului administraţiei locale pentru programele de asistenţă internaţionale. Au început să fie contractate împrumuturi, fără a face apel la garanţia din partea statului. Această dezvoltare demonstrează întărirea capacităţii administraţiei locale, deşi performanţa acesteia variază mult de la un loc la altul.

În termeni generali, este apreciat că administraţia locală nu şi-a dezvoltat încă o capacitate administrativă financiară, suficientă pentru a face faţă descentralizării competenţelor. Pentru ca descentralizarea să se dovedească un proces de succes, trebuie rezolvată problema gestionării eficiente a fondurilor, în condiţii de transparenţă şi stabilitate. În raportul din 2002 este apreciată înfiinţarea unui comitet interninisterial care să se ocupe de reformarea administraţiei, aflat sub directa autoritate a primului-ministru. Cu toate acestea, reforma în acest domeniu rămâne încă la stadiul de proiect. Raportul a remarcat o altă evoluţie pozitivă, şi anume faptul că asociaţiile de la nivelul autorităţilor locale au fost consultate asupra proiectelor de lege cu impact semnificativ la nivel local. Administraţia, la toate nivelurile, este caracterizată de birocraţie excesivă, fiind lipsită de transparenţă şi cu o capacitate limitată de punere în practică a politicilor. Este atrasă atenţia asupra unor aspecte precum: neaplicarea uniforme a Legii statutului funcţionarilor publici; slabei influenţe si a mandatului neclar al Agenţiei Naţionale a Funcţionarilor Publici; managementului slab al resurselor umane, acest domeniu aflându-se în gereral, în responsabilitatea miniştrilor. Legislaţie secundară în acest domeniu (comitete disciplinare, evaluarea performanţei, introducerea perioadei de probă pentru noii funcţionari publici, gestionarea examenelor de recrutare) a fost adoptată, dar necesită încă o revizuire suplimentară înainte de a fi implementată. De asemenea, funcţionarii europeni afirmă că legislaţia adoptată a avut în vedere mai mult chestiuni minore, în cele majore de tipul remuneraţiei, structurii carierei, dezvoltării responsabilităţii publice, neînregistrându-se progrese. La nivelul administraţiei, raportul menţionează că politica de coordonare dintre ministere s-a îmbunătăţit pe parcursul perioadei analizate. Guvernul a reuşit să distribuie responsabilităţile între ministere privind reformele majore, folosind documente de strategie şi planuri de acţiune. Comisia a constatat că planurile şi strategiile de acţiune au constituit o constantă a actului guvernării, acestea de cele mai multe ori nefiind bazate pe evaluări ale impactelor şi nevoilor, şi doar în câteva cazuri fiind stabilite mecanisme de implementare şi monitorizare. Pentru o mai bună coordonare a politicilor, au fost folosite în special două metode: întâlnirile săptămânale dintre membrii guvernului – cea mai des utilizată şi înfiinţarea de comitete interministeriale.

În ciuda acestor eforturi, multe măsuri sunt adoptate adesea fără a urma procedurile interne normale. Aceasta presupune pregătirea în grabă a legislaţiei, fără consultări adecvate şi fără o evaluare serioasă asupra fezabilităţii şi impactului acesteia. Un factor în plus, identificat de funcţionarii europeni, care contribuie la instabilitatea legislativă este necesitatea constantă a amendamentelor, tocmai din cauza nepregătirii actelor normative după o documentare serioasă. Raportul din 2003 îşi începe evaluarea administraţiei publice făcând referire la noul Statut al funcţionarilor publici, intrat în vigoare în luna martie a aceluiaşi an. Acesta prevede că mecanismele de recrutare trebuie să se întemeieze pe concurenţă, transparenţă, competenţă profesională şi şanse egale, controlul averilor funcţionarilor publici şi recunoaşte dreptul de a înfiinţa sindicate. Agenţia Naţională a Funcţionarilor publici este abilitată să recurgă la sistemul judecătoresc pentru a obţine aplicarea legii funcţionarului public. Cu toate acestea, capacitatea Agenţiei rămâne limitată şi are puţină autoritate asupra ministerelor din sfera ei de competenţă. Comisia apreciază că noua lege este considerabil mai bună decât precedenta, oferind baza legală de profesionalizare a funcţionarului public. Nu s-au înregistrat progrese importante în materie de remuneraţie şi structurarea categoriilor profesionale. Sistemul salarial este caracterizat ca fiind incoerent, discreţionar şi lipsit de transparenţă. A fost înfiinţată Unitatea Centrală pentru Reforma Administraţiei Publice, organism abilitat să elaboreze procesul de reformă şi să coordoneze şi managerieze procesul de descentralizare. Comisia susţine că deşi rezultatele obţinute reprezintă un factor pozitiv, Unitatea nu are autoritate reală asupra administraţiei publice şi nu dispune de resursele umane pentru a derula reforma întregului sistem administrativ. Cu privire la Institutul Naţional de Administraţie, desemnat să formeze funcţionari publici, se afirmă că acesta nu deţine resursele necesare pentru a face faţă nevoii considerabile ale administraţiei în domeniul formării profesionale. În decembrie 2002, printr-un Memorandum, Guvernul s-a obligat ca până în 2004, să formeze 6000 de specialişti în probleme europene şi să recruteze 500 de consilieri specializaţi în integrare europeană, ce vor fi detaşaţi pe lângă ministere. Alte evoluţii pozitive sunt: acordul politic potrivit căruia prefecţii vor deveni, până în 2007 funcţionari publici profesionişti şi nu vor mai fi numiţi pe criterii politice şi obligativitatea

autorităţilor locale de a elabora şi şi prezenta planuri de transpunere (această iniţiativă i-a aparţinut Ministerului Integrării Europene). Aspectele negative asupra cărora funcţionarii europeni atrag atenţia în 2003 sunt: lipsa de transparenţă în procedurile de numire; acestea sunt luate fără consultarea tuturor organismelor care au răspunderea gestionării şi reformării corpului funcţionarilor publici; capacitate slabă de a strânge fonduri în plan local; scăderea nivelului cheltuielilor pentru investiţii, considerentele de ordin politic ce reprezintă adeseori criteriul major în distribuirea fondurilor; insuficienta dezvoltare a sistemului resurselor umane; salariile mici; slaba formare profesională; angajarea şi promovarea nu au drept temei meritul profesional. În mai 2004 a fost demarată o nouă Strategie de reformare a administraţiei publice, ce acoperă sfera reformării serviciilor civile, descentralizarea şi deconcentrarea şi o politică a coordonării. În ceea ce priveşte reformarea serviciilor publice, reforma vizează creşterea gradului de profesionalizarea a acestora : selecţia şi promovarea bazată pe merit şi decizia prin competiţie deschisă, niveluri de remuneraţie adecvate, schema de salarizare transparenţă şi predictibilă, îmbunătăţirea managementului resurselor umane şi traininguri eficiente. Este de asemenea apreciată legislaţia adoptată în ultimul an în acest domeniu 133, ce a avut în vedere în special structura carierei şi relaţiile cu instituţiile publice. În ceea ce priveşte remuneraţia, s-au luat măsuri menite să asigure funcţionarilor publici un sistem de plată transparent, echitabil şi viabil134 şi prin aceasta să menţină şi să atragă în administraţie persoane competente. A fost elaborat Codul de etică a funcţionarilor publici în februarie 2004, al cărui scop este de a spori calitatea şi responsabilitatea funcţionarilor publici Unitatea Centrală pentru Reformarea Administraţiei Publice, devenită între timp directorat general a continuat să lucreze în colaborare cu alte ministere pentru a promova modernizarea administraţiei publice: şi-a mărit efectivul de angajaţi pentru a întări capacitatea operaţională şi a lansat împreună cu Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici o schemă pentru formarea de manageri la nivel mediu specializaţi în administraţia publică. Au fost organizate traininguri de Institutul Naţional de Administraţie, ce au presupus cursuri de durată scurtă în managementul administraţiei publice, finanţelor publice, managementului fondurilor europene şi tehnologia informaţiilor. De asemenea, în acelaşi scop, al 133 134

Ulterioare adoptarii Statutului Serviciilor Civile din martie 2003 Este prevazuta o crestere salariala din 2005 si o revizuire a structurii si a categoriilor de salarizare din 2006

pregătirii funcţionarilor publici a fost înfiinţat printr-o ordonanţă de urgenţă, Institutul Regional de Pregătire a cărui organizare şi funcţionare a fost reglementată de guvern. În ceea ce priveşte descentralizare şi administraţia locala, neajunsurile semnalate în rapoartele anterioare rămân valabile: Administraţia locala, in general, se confrunta cu foarte multe neajunsuri : management nedezvoltat al resurselor umane, remuneraţie scăzută şi traininguri puţine, responsabilităţile delegate nu au fost însoţite şi de resursele necesare adecvate, capacitatea de a încuraja veniturile locale a rămas limitată. Toate acestea continuă să facă greu de implementat responsabilităţile pe care procesul de descentralizare le cere. Sursele adiţionale de finanţare pentru investiţiile locale sunt reprezentate de fonduri speciale garantate de guvern, iar Comisia menţionează că legislaţia referitoare la transferurile financiare către administraţia locală este lipsită de transparenţă şi că instituţiile care se ocupă cu administrarea fondurilor locale sunt slab fundamentate şi de aceea s-au înregistrat însuşiri a unor sume importante de bani de către diferite grupuri de interese. Acesta este unul din motivele principalele pentru care Comisia îşi exprimă îngrijorarea în problema administrării fondurilor structurale europene de către instituţiile din România. În Constituţia revizuită a fost introdus conceptul de descentralizare şi este menţionat faptul că autorităţile locale nu se află în subordinea prefecţilor. De asemenea au fost elaborate două legi importante în acest domeniu: cu privire la descentralizare – iulie 2004 şi una care are în vedere instituţia prefectului – iulie 2004. În acelaşi timp a fost elaborat şi un plan de implementare a acestor legi. Comitetul inter-ministerial pentru relaţia cu administraţia publică locală, creat în octombrie 2003 de guvern, nu a demonstrat eficienţă, din momentul înfiinţării sale şi până în momentul elaborării raportului, fuseseră ţinute doar două întâlniri în cadrul comitetului. Sunt necesare eforturi majore pentru îmbunătăţirea managementului financiar şi remedierea neajunsurilor în ceea ce priveşte tehnologia informaţiei (echipamente şi abilităţile necesare utilizării acesteia). O altă măsură identificată ca necesară de către Comisie este consultarea principalilor actori din afara aparatului administraţiei locale şi centrale în procesul de elaborare a politicilor publice. În ultimii 3 ani, s-a produs un transfer de responsabilităţi către autorităţile locale în domenii precum: asistenţa socială, sănătatea, învăţământul pre-universitar, transporturi, servicii

de urgenţă şi servicii publice. Procesul trebuie continuat, pentru a cuprinde o gamă mai largă de domenii. Administraţia trebuie să fie bazată, cum este firesc în regimurile pluraliste, în opinia lui Raymond Aron, pe o birocraţie eficientă, neutră şi reprezentativă prin intermediere135. Ca şi concluzie la acest capitol al tratării administraţiei publice, Comisia susţine că autorităţile române au făcut eforturi considerabile pentru a dezvolta strategia al cărei ţel este administrarea procesului de descentralizare într-o manieră transparentă şi stabilă. Cu toate acestea, funcţionarii europeni consideră că pentru a asigura rezultatele reformelor, sunt necesare în continuare eforturi susţinute pentru ca procedurile de implementare să fie eficiente, clare şi mai transparente şi în acelaşi timp să fie îmbunătăţită în mod considerabil cooperarea efectivă dintre două instituţii cheie implicate în acest proces: Ministerul Administraţiei şi Internelor şi cel al Finanţelor Publice. În general s-a putut constata că administraţia publică locală şi centrală „suferă de lipsa unei abordări sistemice, a unei analize eficiente cost-beneficiu, a planificării strategice, elemente ce reprezintă instrumente de bază în elaborarea politicilor şi evaluării rezultatelor şi a implementării acestora”. Migraţia politică este un subiect abordat în ultimul raport de ţară. Este specificat ca aceasta este un fenomen larg răspândit, ce a fost remarcat de către observatori străini drept un lucru îngrijorător136. Un număr de rapoarte independente au observat o corelaţie între fenomenul de migraţie politică a primarilor şi alocarea la nivel local a fondurilor europene.

3.1.3. Justiţia Cea de-a treia putere în stat, justiţia, potrivit articolului 124 al Constituţiei României, este unică, imparţială şi egală, înfăptuindu-se în numele legii; judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. Structurile aparatului de stat funcţionează strict în baza unei ordini juridice, care reglementează raporturile dintre instituţii şi cetăţeni, dintre puterea de stat şi celelalte organisme nestatale. Legalitatea, apărată prin excelenţă de justiţie, în regimul democrat, este principalul scop al statului de drept. 135

Raymond Aron, 2001, p.21. Daca in 2000, 30% dintre primari apartineau partidului de guvernamant-PSD, in 2003, 65% dintre acestia erau afiliati acestui partid 136

În toate ţările din Europa Centrală şi de Est, reforma justiţiei a fost presărată cu obstacole, dificultăţi şi întârzieri, fapt ce îşi are originea în regimul comunist, în timpul căruia puterea judecătorească, instanţele şi însăşi legislaţia erau degradate şi utilizate ca instrumente de exercitare a puterii politice. De aceea, pentru reabilitarea justiţiei în faţa opiniei publice, dar şi pentru a respecta standardele Uniunii Europene în domeniu, este nevoie de obţinerea de către aceasta a unei autonomii reale, de obţinerea unor rezultate vizibile, dovezi ale eficienţei şi posibilitate de angajare a responsabilităţii pentru actele comise. Capacitatea justiţiei încorporează patru noţiuni esenţiale, între care există raporturi de interdependenţă: independenţă şi imparţialitate, competenţă profesională, responsabilitate şi eficienţă. Sistemul juridic are în vedere modul în care sunt administrate instanţele; modul în care sunt selectaţi, promovaţi, instruiţi, evaluaţi reprezentanţii puterii judecătoreşti, precum şi personalul aflat sub autoritatea acestora; şi modul în care aceste persoane îşi îndeplinesc îndatoririle profesionale. Sistemul judiciar din România cuprinde patru niveluri de instanţe: judecătorii, tribunale (la nivel de judeţ), curţi de apel şi Curtea Supremă de Justiţie, care are jurisdicţie absolută asupra sistemului separat al curţilor militare speciale. Parchetul General funcţionează pe lângă Curtea Supremă de Justiţie. În general, cauzele sunt judecate în fond în primă instanţă şi beneficiază de două căi de atac: apelul şi recursul. Componentă a autorităţii judecătoreşti, Consiliul Superior al Magistraturii are atribuţii în materie de răspundere disciplinară, precum şi de promovare a magistraţilor, şi de asemenea propune de întâlniri dintre judecători, procurori şi preşedinte. Deşi perceput de opinia publică şi de autorităţile publice ca reprezentant al puterii judecătoreşti, o treime din membrii săi sunt procurori care acţionează sub influenţa Executivului137. Împreună cu Ministerul, acesta propune Preşedintelui României numirea în funcţie a judecătorilor, hotărăşte promovarea, transferarea, luarea de măsuri disciplinare şi îndepărtarea din funcţie a acestora, are obligaţia generală de a „veghea respectarea independenţei justiţiei”138. Deşi nu face parte din sistemul puterii judecătoreşti, Curtea Constituţională asigură controlul constituţionalităţii legilor adoptate după intrarea în vigoare a Constituţiei din 1991. În 137

Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană –Independenţa justiţiei în România, Institutului pentru o Societate Deschisă din 2001, p. 75. 138 Legea privind organizarea judecătorească, art. 18.

plus, de aceasta mai are o competenţă importantă: examinarea actelor normative înainte de promulgarea lor de către Preşedinte. Curtea Constituţională nu poate fi considerată pe deplin independentă sau o putere separată având în vedere faptul că judecătorii săi sunt aleşi de mediile politice pentru un mandat limitat în timp. Făcându-se referire la justiţie, în Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Independenţa Justiţiei în România, al Institutului pentru o Societate Deschisă, este menţionat că „există obstacole importante în calea realizării unei depline independenţe a puterii judecătoreşti, inclusiv o insuficientă separaţie a puterilor în stat, amestecul puterii executive în activitatea judecătorească, fonduri necorespunzătoare, un control inadecvat ale gestionării acestora şi corupţia endemică. Pe deasupra, politicienii, populaţia li judecătorii manifestă deopotrivă o persistentă lipsă de respect faţă de principiile unei culturi politice bazată pe statul de drept”139. Comisia a pus un accent deosebit, în toate rapoartele de ţară, pe capacitatea puterii judecătoreşti de a proteja drepturile cetăţenilor şi de a contribui la crearea unui mediu de afaceri favorabil, pe independenţa judecătorească şi administrativă a justiţiei şi pe capacitatea acesteia de a pune în practică legislaţia UE. Lipsa de independenţă a justiţiei a constituit problema majoră, cea mai des invocată ca sursă de îngrijorare permanentă, în rapoartele de ţară. Această deficienţă aduce atingere statului de drept, prin nerespectarea principiului de bază al acestuia, si anume separarea puterilor în stat. În plus, afectează întregul proces de funcţionare şi organizare a sistemului judiciar. Comisia a acordat o importanţă deosebită reformei judiciare, insistând asupra punerii în aplicare a unor reforme care să creeze şă să asigure, în primul rând, independenţa justiţiei şi eficienţa justiţiei în lucrul dosarelor. Exemplele date de Comisie, pe parcursul anilor pentru a reliefa lipsa de independenţă şi imparţialitate a justiţiei sunt numeroase. Astfel, în prima jumătate a anului 2001, un număr de preşedinţi şi vice-preşedinţi de instanţe au fost transferaţi din posturile lor, fără a li se oferi justificări clare pentru această acţiune. Aceste decizii au fost luate de Consiliul Superior al Magistraturii, asupra căruia, Ministerul Justiţiei are o influenţă semnificativă. Tot în raportul din 2001, Comisia aduce în discuţie o altă situaţie care ameninţă principiul independenţei justiţiei: Ministerul Justiţiei a formulat o scrisoare pe care a trimis-o instanţelor de 139

Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană –Independenţa justiţiei în România, Institutului pentru o Societate Deschisă din 2001, p. 66.

judecată, prin care le atenţiona să acorde atenţie consecinţelor sociale ce pot decurge din cazurile de restituire a caselor naţionalizate. Această acţiune a Ministerului a vizat în mod evident influenţarea justiţiei în desfăşurarea activităţii acesteia. În 2002, Comisia avertizează că procesul de reformare în justiţie este foarte lent, nefiind soluţionate mai multe probleme structurale majore, cum ar fi: continuarea autorităţii administrative a Ministerului Justiţiei şi compoziţia mixtă a Consiliului Superior al Magistraturii, precum şi jurisdicţia comună asupra judecătorilor şi procurorilor. Aceste realităţi identificate de instituţia europeană împiedică, în continuare funcţionarea eficientă şi independentă a sistemului justiţiei şi contribuie la existenţa unui nivel ridicat de neîncredere publică în instanţe. Ministerul Justiţiei continuă să îşi exercite o autoritate nejustificat de largă şi excesiv de centralizată asupra instanţelor precum şi în selecţionarea, promovarea şi evaluarea judecătorilor, ceea ce provoacă îngrijorare cu privire la posibilitatea de ingerinţă politică. În mod special, prevederile care permit politicienilor şi funcţionarilor superiori să fie numiţi judecători fără a mai da examenele obişnuite fac neclară separarea puterilor şi implică riscul înlocuirii profesionalismului cu favoritismul politic ca un criteriu pentru o funcţie în justiţie. Din cauza tuturor ingerinţelor politicului în puterea judecătorească, România este sfătuită să întreprindă unele reforme suplimentare, concertate pentru a întări rolul Consiliului şi pentru a garanta independenţa justiţiei. În toată perioada de raportare nu s-au constatat evoluţii pozitive cu privire la independenţa Procurorului General. Acesta a fost în permanenţă subordonat Executivului, continuând să folosească în mod discreţionar puterea, pentru a da recursuri extraordinare împotriva deciziilor justiţiei. Existenţa acestor recursuri extraordinare înainte ca toate pârghiile legale să fie epuizate şi fără a defini cu claritate criteriile în funcţie de care se poate face apel la această metodă, contravine Convenţiei Europene a Drepturilor Omului şi slăbeşte considerabil încrederea asupra corectitudinii justiţiei. Nici în 2003 nu au fost semnalate îmbunătăţiri cu privire la această problemă spinoasă a independenţei justiţiei. Ministerul avea încă puterea de a numi direct judecători. Prin absenţa unor reguli clare în ceea ce priveşte repartizarea dosarelor către judecători, preşedinţii de tribunale pot exercita o influenţă considerabilă asupra alocării acestor dosare în cadrul instanţelor. Alţi factori care contribuie la limitarea independenţei justiţiei sunt existenţa instanţelor militare, ca sistem paralel de justiţie, controlat de executiv şi autoritatea financiară a Ministerului

asupra bugetului justiţiei. Puterea judecătorească nu are aproape deloc autoritate în procesul de stabilire şi administrare a bugetului, de acest lucru ocupându-se Ministerul Justiţiei. Cu toate că nu există indicii că un astfel de control asupra bugetului ar fi fost folosit pentru a obţine avantaje politice, simpla posibilitate poate constitui o limitare a voinţei puterii judecătoreşti de afirmare a independenţei. Unele îmbunătăţiri consistente au putut fi identificate abia în ultimul raport de ţară şi sunt în parte consecinţă a revizuirii Constituţiei, care menţionează că justiţia constituie o putere a statului independentă şi egală cu celelalte. Astfel, în iulie 2004 cu scopul de a îmbunătăţi în mod semnificativ independenţa şi eficienţa justiţiei au fost elaborate 3 pachete de legi : Legea Consiliului Superior al Magistraturii, Legea privind organizarea sistemului juridic şi Legea privind statutul magistraţilor. Mai mult decât atât, Ministerul Justiţiei nu mai poate numi judecători în mod direct şi nici promova magistraţi, fapt ce constituie o dezvoltare importantă în domeniu. Cu toate acestea, unele portiţe au rămas, astfel încât influenţa politicului să se poată manifesta în continuare. A devenit o practică comună ca executivul să propună persoane pentru ocuparea poziţiilor cheie de luare a deciziei în sistemul judiciar. În 2004 un candidat fără experienţă practică ca judecător, dar care lucrase ca şi consilier politic la cel mai mare nivel timp de mai mulţi ani, a fost numit preşedintele Înaltei Curţi de Justiţie şi Casaţie. Este vorba de Nicolae Popa, fost consilier politic al lui Ion Iliescu, al cărui nume deşi nu este nominalizat, referinţa la persoana sa este evidentă. Având în vedere şi această abatere gravă în sistem, precum şi toate celelalte deficienţe grave, constatate pe parcursul perioadei de monitorizare, Comisia trage un semnal de alarmă asupra necesităţii creării, pe lângă legislaţia adecvată, a unui mediu care să dezvolte o cultură a muncii ce să corespundă cu asigurarea independenţei justiţiei, să garanteze aplicarea eficientă a statului de drept şi să asigure standarde profesionale înalte. După cum am menţionat şi mai sus, influenţa Ministerului Justiţiei în identificarea, selecţionarea şi numirea candidaţilor în funcţia de judecător şi în promovarea judecătorilor la instanţe superioare, provoacă îngrijorare cu privire la ingerinţa politică în treburile justiţiei. Din anul 2000, candidaţii la funcţia de judecător de Judecătorie trebuie să urmeze un curs de pregătire de doi ani la Institutul Naţional al Magistraturii şi să dea un examen organizat în comun de minister şi Institut.

Institutul Naţional de Magistratură constituie principalul mijloc pentru intrarea în sistem şi pentru a face carieră ca judecător sau ca procuror. Cei însărcinaţi cu pregătirea viitorilor magistraţi sunt selectaţi după ce trec printr-un proces competiţional puternic şi deschis. Pentru ca fi admişi în Institut, avocaţii trebuie să treacă printr-un examen scris, organizat în comun de Minister şi Institut. Excepţie de la susţinerea acestui examen fac doctorii în Drept sau cei care au fost magistraţi, inspectorii generali sau consultanţii legali. Toate aceste excepţii favorizează posibilitatea implicării politicului şi slăbeşte independenţa justiţiei. Din punct de vedere legal, al fondurilor, numărului de traineri, al aprobării programelor şi a programelor de pregătire, şi în general, a deciziilor adoptate, Institutul este dependent de Ministerul Justiţiei. Influenţa Ministerului este extinsă, într-o mare măsură şi asupra Consiliului Suprem al Magistraturii, selecţia membrilor acestuia fiind lipsită de transparenţă. Datorită numeroaselor recomandări făcute de la nivelul Uniunii Europene, o dezvoltare pozitivă s-a realizat în domeniul selecţiei şi promovării magistraţilor, prin ordinul Ministerului din 2000, care precizează că promovarea judecătorilor şi procurorilor să se facă în funcţie de merite şi să fie rezultatul unei competiţii deschise, folosind teste scrise şi orale, de supervizarea acestui proces urmând să se ocupe o comisie compusă din profesori universitari, cercetători, practicieni în chestiuni legale şi experţi ai Ministerului. În 2003 a fost introdusă o nouă procedură de selecţie pentru Consiliul Superior al Magistraturii, prin care un număr de judecători sunt selectaţi de către corpul magistraţilor şi sunt apoi recomandaţi Parlamentului, cu toate că practica procesului de selecţie continuă să fie politizată. Totuşi. Comisia este de părere că în general, poziţia CSM în cadrul sistemului judiciar rămâne slabă şi este necesară continuarea eforturilor pentru a se asigura că CSM poate să-şi îndeplinească responsabilităţile. O problemă mereu invocată în rapoarte, se referă la numărul insuficient de judecători, în special în curţile şi tribunalele locale. Astfel, este recomandată mărirea numărului acestora, însă în acelaşi timp selecţia şi pregătirea lor să rămână la un nivel ridicat. Alte recomandări făcute de Comisie, în mod frecvent, au avut în vedere sistemul resurselor umane şi materiale, de la nivel judiciar. Încă din primele rapoarte, s-a susţinut că programele de instruire trebuie să fie îmbunătăţite substanţial şi că au nevoie de finanţare pe termen lung.

Răspunzând îngrijorărilor formulate în rapoarte, evoluţii pozitive au început să fie remarcate începând cu anul 2000, datorită îmbunătăţirii trainingurilor, a procesului de recrutare a personalului şi a informatizării curţilor. Cu toate acestea, se recomandă în continuare ca aceste planuri ambiţioase să fie continuate şi să fie dublate de o strategie de modernizare a funcţionării instanţelor de judecată. Raportul de ţară din 2002, apreciază că cu toate că s-au înregistrat unele progrese în ceea ce priveşte îmbunătăţirea condiţiilor de desfăşurare trainingurilor, acestea rămân încă neadecvate. În 2003, Comisia afirma că formarea profesională în sistemul Institutului Naţional al Magistraturii şi în Centrul de formare al grefierilor 140, a cunoscut unele îmbunătăţiri. Astfel, programele au fost îmbunătăţite, au fost introduse noi materii de studiu, iar INM a introdus o reţea de formatori regionali şi trei centre regionale deplin funcţionale. Totuşi, trebuie pus un accent deosebit, pe lângă dobândirea de cunoştinţe universitare, pe dezvoltarea de competenţe aplicate şi pe etica profesională. În acelaşi timp, formarea specializată în probleme precum criminalitatea economică, spălarea banilor şi lupta împotriva corupţiei este în continuare limitată. În plus, lipsa unui buget adecvat şi a personalului, au contribuit la limitarea activităţii acestor instituţii. În 2004, Institutul Naţional al Magistraturii a avut o perioadă de instabilitate, ceea ce a dus la îngreunarea procesului de reforma. De asemenea, în continuare se simte nevoia selectării de traineri care să ajute la îmbunătăţirea atât a pregătirii iniţiale, cât şi a celei continue. În ceea ce priveşte competenţă profesională şi eficienţa justiţiei, pe parcursul perioadei raportate, au fost făcute atât referinţe pozitive, cât şi negative. Judecătorii trebuie să fie capabili, individual şi colectiv, să dea soluţii eficiente şi în timp util, care să se conformeze simţului de dreptate al societăţii, să-l întărească şi sa-l promoveze. În 1998, au fost evidenţiate măsuri pozitive precum accelerarea procedurilor şi îndepărtarea judecătorilor nepotriviţi, în timp ce a fost recomandă reducerea perioadei de procedură judiciară şi a celei de detenţie dinaintea proceselor. În 1999 se manifestă îngrijorări din cauza nivelului scăzut al competenţelor în ceea ce priveşte dreptul comunitar, cel în domeniul finanţelor, băncilor, fiscal şi noile domenii ale 140

Centrul pentru Pregătirea şi Perfecţionarea Grefierilor şi a Celuilalt Personal Auxiliar de Specialitate a fost înfiinţat în 1999, însă a început să funcţioneze efectiv, un an mai târziu. Centrul este subordonat Ministerului şi răspunde, în colaborare cu Institutul Naţional al Magistraturii de desfăşurarea învăţământului iniţial şi a celui permanent pentru personalul auxiliar de specilitate angajat în instanţe şi parchete.

dreptului comercial, traficul de droguri, migraţia ilegală şi infracţiunile în domeniul tehnologiei informatice. În ultimul raport de ţară, se menţionează că rămâne o problema calitatea proceselor, erori continuând să fie depistate în aproximativ 30% din procesele civile la care s-au înregistrat apeluri. Acest fapt este explicat, în mare măsură de calitatea mare de muncă, de lipsa de informaţii privind noua legislaţie în vigoare, de circulaţia scăzută a informaţiilor în interiorul sistemului juridic şi de pregătirea şi specializarea insuficientă a personalului. Dezvoltări ale cadrului legislativ au putut fi semnalate în decursul perioadei analizate de Comisie. În octombrie 2000, printr-o ordonanţă de urgenţă a fost amendat Codul Civil şi au fost luate măsuri care să intensifice şi să îmbunătăţească procedurile instanţelor de judecată şi să evite întârzierile nejustificabile. În 2003, printr-o ordonanţă de urgenţă, a fost modificat Codul de Procedură Civilă. Astfel, toate apelurile introduse la judecătorii şi tribunale au devenit de competenţa exclusivă a curţilor de apel. În acelaşi timp, competenţa exclusivă în materie de recurs i-a revenit Curţii Supreme. Aceste măsuri au favorizat întărirea securităţii juridice în România prin unificarea interpretării dispoziţiilor legale la cel mai înalt nivel. Cel mai important este că această ordonanţă a răspuns problemei grave identificate de Comisie în rapoartele anterioare, şi anume posibilitatea Procurorului General al României de a introduce recursuri în anulare împotriva hotărârilor judecătoreşti pronunţate în materie civilă. Astfel, prin acest act legislativ se prevede eliminarea acestei competenţe discreţionare a Procurorului. Cu toate acestea, ca rezultat al monitorizării schimbărilor survenite în urma acestor schimbări, în raportul din 2004, s-a apreciat că modificările respective au avut un număr considerabil de consecinţe negative pentru funcţionarea sistemului juridic dintre care cea mai importantă este aceea că Înaltei Curţi i s-a delegat responsabilitatea de a se ocupa de recursuri ceea ce a dus la creşterea spectaculoasă a cazurilor, întârziind astfel foarte mult soluţionarea acestora.141 În septembrie 2003, Guvernul a adoptat o strategie de reformă a sistemului judiciar, pentru remedierea slăbiciunilor din sistem. Aceasta a cuprins măsuri care au vizat asigurarea securităţii juridice, garantarea respectării Declaraţiei Europene a Drepturilor Omului, 141

Situatie ce a fost remediata ulterioar prin hotararea din mai 2004, potrivit careia, acaesta atributie a revenit din nou tribunalelor si curtilor de apel

îmbunătăţirea calităţii hotărârilor judecătoreşti şi creşterea independenţei puterii judecătoreşti faţă de puterea executivă. Comisia consideră că această strategie reprezintă, înainte de toate, o recunoaştere semnificativă a faptului că reforma juridică trebuie continuată. În iunie 2003, a fost adoptat un nou Cod de Procedură Penală 142. Acesta a sporit garanţiile juridice pentru un număr de libertăţi fundamentale: prezumţia de nevinovăţie, care constituie un principiu de decizie în procesele penale; limitarea atribuţiilor procurorilor în materie de arestare preventivă; măsuri de reţinere; sporirea garanţiilor pentru acuzaţii minore; repararea pagubei în cazul privării de libertate în mod ilegal; extinderea controlului judiciar asupra unor măsuri cum ar fi protecţia martorilor şi investigaţiile sub acoperire. Raportul din anul următor a susţinut că noul Cod, ce a intrat în vigoare în ianuarie 2004, nu a fost bine pregătit în unele privinţe. Constituţia revizuită cuprinde reforme importante în domeniul justiţiei: principiul separaţiei şi egalităţii puterii judecătoreşti, faţă de cea executivă şi cea legislativă; dreptul la un proces echitabil „într-un termen” rezonabil; modificări instituţionale, şi anume, transformarea Curţii Superioare în Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie (ai cărei judecători vor fi numiţi pe viaţă), ce are drept scop asigurarea interpretării şi aplicării unitare a legii pe teritoriul României. Potrivit unui ordin al Ministerului de Justiţie din iunie 2004, curţile de apel sunt obligate să publice buletine anuale de jurisprudenţă. Chiar dacă toate aceste evoluţii au condus la îmbunătăţiri remarcabile, Comisia apreciază că este necesară revizuirea cadrului legal al sistemului juridic, pentru aceasta fiind imperioasă consultarea consistentă a specialiştilor în acest domeniu. Pentru implementarea legislaţiei existente sunt necesare sporirea substanţială a resurselor umane şi materiale alocate noilor instituţii, intensificarea pregătirii profesionale a judecătorilor şi abordarea într-o manieră cât mai transparentă a întregii activităţi a justiţiei. În ceea ce priveşte retribuţia în sistem, Comisia a recomandat anual îmbunătăţirea statutului şi remuneraţiei judecătorilor şi procurorilor, ceea ce constituie un aspect îmbucurător, contribuind la prevenirea atât a actele de corupţie, prin întărirea independenţei financiare a acestora, cât şi la creşterea atractivităţii pentru această profesie. Administrarea instanţelor, este şi ea supusă supravegherii Ministerului, nefiind transparentă, iar condiţiile proaste de lucru afectează serios eforturile de profesionalizare a

142

În raportul din 1999 se cerea aducerea Codului Penal românesc în concordanţă cu standardele europene şi în problematica drepturilor civile şi politice, în chestiuni precum: homosexulaitatea, calomnia, insulta şi ofensarea autorităţilor, violenţa domestică şi abuzul.

justiţiei. Cu toate că au fost trase numeroase semnale de alarmă în această privinţă, puţine rezultate au fost vizibile. În 2000 li s-a recomandat autorităţilor române elaborarea unei strategii comprehensive, care să fie însoţită de un plan cu prevederi bugetare foarte clare şi care să conţină măsuri suplimentare de reformă pentru a conduce la îmbunătăţirea funcţionării justiţiei per ansamblu. În toate rapoartele de ţară, o importanţă deosebită o fost acordată condiţiilor de muncă şi procedurilor de lucru din sistemul judiciar. În general, condiţiile de muncă au fost caracterizate drept inadecvate şi sub standardele normale din domeniu, făcându-se constant apel la îmbunătăţirea acestora. În 1999 au fost luate o serie de măsuri pentru întărirea sistemului de lucru în sistemul juridic, prin reducerea timpului procedurilor juridice, a numărului de cazuri nerezolvate, prin favorizarea unor condiţii mai bune de promovare a magistraţilor şi pentru ocuparea de poziţii de luare a deciziei. În 2000, s-a observat că a crescut numărul de judecători prin reducerea numărului de demisionari şi prin ocuparea de locuri vacante, iar în 2001 Guvernul a decis asupra obligativităţii judecătorilor de a publica justificări pentru deciziile luate. Suprasolicitarea este un alt aspect asupra căruia se atrage atenţia. Astfel a fost observat că unui judecător îi revine un număr prea mare de cazuri, ceea ce are consecinţe negative asupra calităţii procesului de judecată. De asemenea, atât Curtea Supremă cât şi Curtea Constituţională se confruntă cu aceeaşi problemă a supraaglomerării. Deşi acest lucru era o realitate binecunoscută, în anul 2000 Curţii Supremei de Justiţie i s-au alocat sarcini suplimentare, îngreunându-i foarte mult activitatea. Astfel, sunt necesare măsuri care să ducă la reducerea numărului de cazuri care ajung la această instanţă supremă. Unele îmbunătăţiri ale condiţiilor de lucru au fost remarcate în 2003, chiar dacă în continuare se atrage atenţia asupra unor deficienţe serioase în ceea ce priveşte infrastructura, în unele regiuni, şi în special în Bucureşti. Echipamentul şi infrastructura sunt de cele mai multe ori inadecvate şi limitate, calitatea acestora variind în mod evident de la curte la curte. Este absolut necesară introducerea unui sistem adecvat de IT, care să uşureze munca personalului şi să faciliteze accesul la informaţii asupra cazurilor.

În plus, nu s-a rezolvat problema documentării adecvate a dosarelor şi nici a accesului facil la informaţii asupra cazurilor în desfăşurare, situaţii ce afectează desfăşurarea echitabilă a proceselor. În raportul din 2004 este atrasă atenţia asupra existenţei nejustificate a unui serviciu de securitate militarizat în interiorul Ministerului de Justiţie şi se cere soluţionarea acesteia. Cele mai multe legi, elaborate de Minister pe parcursul perioadei de raportare, au fost realizate, urmând un proces lipsit de transparenţă. Proiectele de lege nu au fost puse la dispoziţia altor specialişti din domeniul juridic şi al societăţii civile. De aceea, toate aceste proceduri au efecte negative, întrucât un proces de elaborare ţinut secret poate contribui şi mai mult la scepticismul public şi reduc şansele ca acesta să abordeze într-o măsură suficientă problemele actuale ale instanţelor privind lipsa de independenţă şi nivelul scăzut de profesionalism. Conform programului de monitorizare a aderării la UE, Monitorizarea procesului de aderare la UE: Corupţia şi politica de combatere a corupţiei în România143, procentajul cetăţenilor care au indicat că au puţină şi foarte puţină încredere în sistemul juridic s-a aflat în mod constant la un nivel foarte înalt, situat între 60-70%. Potrivit aceluiaşi raport, presa îi acuză deseori pe judecători de lipsă de pregătire profesională, conduită incorectă şi sentinţe nedrepte sau chiar ilegale. De asemenea, aceasta face frecvent referiri la amestecul politicului în funcţionarea sistemului justiţiei. Toate deficienţele grave identificate de către Comisie cu privire la sistemul judiciar, contribuie la ridicarea nivelului de neîncredere publică în instanţe şi judecători, punând astfel sub semnul întrebării legitimitatea justiţiei. Cu toate acestea, nemulţumirea generală nu a provocat o dezbatere publică cu privire la problemele structurale, cum ar fi: condiţiile de lucru în instanţe, cauzele numărului mare de dosare sau situaţia instituţională a puterii judecătoreşti. Guvernul, Parlamentul şi societatea în ansamblu trebuie să se angajeze într-o reformă complexă şi susţinută a structurii interne a justiţiei şi a relaţiilor ei cu celelalte sectoare ale statului, pentru ca independenţa judecătorilor şi capacităţile lor profesionale să fie recunoscute în totalitate.

143

Institutul pentru o Societate Deschisă, Budapestea, octombrie 2002, www.eumap.org

3.1.4. Măsuri anti-corupţie Comisia, pe parcursul întregii perioade de monitorizare a României, a caracterizat corupţia ca fiind o problemă larg răspândită, sistemică, ce afectează toate aspectele societăţii. Aceasta subminează eficacitatea şi legitimitatea instituţiilor statului, frânează dezvoltarea economiei, afectează funcţionarea sistemului legal şi conduce la pierderea încrederii în autorităţile publice. Fenomenul corupţiei este considerat în orice stat de drept o ameninţare la adresa democraţiei, a stabilităţii instituţiilor statului, cât şi a dezvoltării normale şi echitabile a relaţiilor economice. Corupţia reprezintă o reală provocare pentru procesul de dezvoltare. În mediul politic, activităţile de corupţie compromit democraţia şi sistemul de guvernare prin distrugerea mecanismelor de funcţionare corectă a instituţiilor. Corupţia prezentă în procesul electoral sau în corpurile legislative reduce gradul de responsabilitate şi de reprezentativitate al factorilor de decizie. Corupţia în sistemul juridic subminează domnia legii, iar apariţia unor astfel de situaţii în administraţie, fie ea locală sau naţională, conduce la furnizarea inegală sau incorectă a serviciilor publice. În sens larg, putem spune că acest fenomen se caracterizează prin abuzul de influenţă publică în profit personal. Nu putem vorbi de corupţie, fără să aducem în discuţie principalele forme ale acesteia, care sunt mita (plata în bani, bunuri sau servicii), delapidarea (furtul resurselor publice de către funcţionari publici, care ar trebui să utilizeze aceste resurse, conform poziţiei ocupate, pentru binele public), frauda (infracţiune economică ce implică înşelătorii sau escrocherii) şi extorcarea (obţinerea de bani sau alte resurse prin utilizarea coerciţiei, violenţei, sau a altor ameninţări). De asemenea, completând tipologiile asupra corupţiei, se menţionează în literatura de specialitate, câteva dihotomii esenţiale: corupţie activă („promisiunea, oferirea sau darea, cu intenţie, de către orice persoană, direct sau indirect, a oricărui folos necuvenit, către un funcţionar public, pentru sine ori pentru altul, în vederea îndeplinirii ori abţinerii de la a îndeplini un act în exerciţiul funcţiilor sale”144) şi corupţie pasivă (solicitarea ori primirea, cu intenţie, de către un funcţionar public, direct sau indirect, a unui folos necuvenit, pentru sine sau pentru altul, 144

Programul Naţional de Prevenire a Corupţiei, www.gov.ro/obiective/pganticoruptie/ pg-national-coruptie.pdf, p.6

sau acceptarea unei oferte sau promisiuni a unui astfel de folos, în vederea îndeplinirii ori abţinerii de la a îndeplini un act în exerciţiul funcţiilor sale”145), corupţie politică (Corupţia la nivel înalt, care implică politicieni aleşi sau înalţi funcţionari publici, reprezintă încălcarea voită a legislaţiei, sau modificarea legislaţiei astfel încât aceasta să permită realizarea faptelor de corupţie) şi corupţie adminitrativă (are loc în procesul de implementare a legislaţiei şi care implică nivelurile de jos ale birocraţiei), corupţie politică şi corupţie economică (este privită cel mai adesea drept un instrument de accelerare a proceselor economice), corupţie organizată şi corupţie haotică. Corupţia politică şi cea administrativă devenite sistemice, merg împreună, sprijinindu-se reciproc. De cele mai multe ori, corupţia politică este susţinută la nivelurile inferioare de corupţia mică, influenţând dezvoltarea şi extinderea acesteia din urmă. Corupţia la nivel înalt, care implică politicieni aleşi sau înalţi funcţionari publici, reprezintă încălcarea voită a legislaţiei, sau modificarea legislaţiei astfel încât aceasta să permită realizarea faptelor de corupţie. Cadrul legal, instrument de bază în evaluarea şi sancţionarea faptelor de corupţie, este slăbit şi supus violării de către înşişi legiuitorii aleşi. Corupţia politică afectează modalitatea de luare a deciziilor, deoarece presupune manipularea instituţiilor politice şi a procedurilor de guvernare, cu consecinţe grave asupra aparatului de guvernământ. Corupţia administrativă formează obstacole în calea dezvoltării sectorului privat, limitează accesul şi creşte costul serviciilor publice de interes general, transformând sistemul într-unul nelegitim în ochii opiniei publice. Corupţia politică se poate manifesta la cele mai înalte nivele ale ierarhiei politice, fără ca cetăţeanul de rând să fie la curent cu aceste situaţii, aşa cum şi corupţia administrativă poate să afecteze doar implementarea legislaţiei, neavând şi alte repercusiuni politice. În „Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Corupţia şi politicile de combatere a corupţiei” al Institutului pentru o Societate Deschisă din 2002, este menţionat că „dintre statele candidate la Uniunea Europeană, România pare să fie ţara cea mai afectată de corupţie”146. Acesta este caracterizată drept un fenomen extins în foarte multe sectoare ale vieţii publice: justiţia, poliţia, Parlamentul, administraţia publică şi centrală, autorităţile vamale, Fondul proprietăţii de Stat, finanţarea partidelor, servicii medicale, achiziţii publice ş.a.

145 146

Ibidem

Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Corupţia şi politicile de combatere a corupţiei al Institutului pentru o Societate Deschisă din 2002, p. 104.

Politica anti-corupţie a fost, în mare măsură motivată de presiunea din partea Uniunii Europene, primind însă, şi un impuls suplimentar datorită, la început, perspectivei de aderare la NATO, iar ulterior ca stat membru al Organizaţiei Tratatului Atlanticului de Nord. Primele rapoarte de ţară pentru România au identificat problema majoră pe care o constituie fenomenul corupţiei şi, în consecinţă, a făcut apel la autorităţile române pentru a demara măsuri consistente pentru prevenirea şi lupta împotriva acestui flagel, prin emiterea de legi în domeniu şi prin înfiinţarea de corpuri specializate care să se ocupe de această problemă spinoasă. Măsurile luate până la începerea perioadei de raportare, nu şi-au dovedit în nici un fel eficienţa, fapt ce a favorizat răspândirea fenomenului. Consiliul Naţional de Acţiune împotriva corupţiei şi Crimei Organizate, înfiinţat în 1997 nu a jucat rolul preconizat în această sferă. Din punct de vedere al dezvoltărilor în domeniul legislativ, au fost remarcate: Legea anticorupţie din 2000, care prevede pedepsirea actelor de corupţie şi care a dus la reorganizarea sistemului instituţional din domeniu, inclusiv la nivelul Procurorului General; ordonanţa de urgenţă care permite recursul împotriva acordării contractelor publice din 2001; hotărârea din 2002, care prevede să se ţină licitaţiile pentru achiziţiile publice147, autorităţile publice trebuind să încheie contracte prin licitaţii deschise dacă acestea depăşesc valoarea de 40 000E, pentru un contract de bunuri sau de servicii şi 100 000 E pentru un contract de lucrări publice; în aprilie 2003 a intrat în vigoare un pachet de măsuri anti-corupţie, care din punct de vedere legislativ nu s-a bucurat de o elaborare serioasă. Totuşi, unele elemente pozitive ale acestui pachet au putut fi identificate: extinderea cerinţelor de a face publice averile politicienilor aleşi şi ale funcţionarilor de rang înalt; introducerea naţiunii de „conflict de interese”, cu toate că legislaţia privind conflictele de interese este slabă, iar definirea acestora, în ceea ce-i priveşte pe politicieni este limitată; mărirea numărului de interese externe considerate incompatibile cu deţinerea unei funcţii publice. Rămân însă „portiţe”, precum posibilitatea de a transfera bunuri pe numele rudelor ce nu se află sub incidenţa legii. În plus, s-a demonstrat că aceste măsuri anti-corupţie nu sunt aplicate în totalitate şi nici în mod consecvent. Comisia a jucat un rol important în determinarea înfăptuirii unei reforme în domeniul achiziţiilor publice, pentru ca România să poată respecta directivele Comisiei în ceea ce le priveşte. Aceste directive stabilesc că în ceea ce priveşte procesul de alocare a contractelor 147

Până în 1999, singura legislaţie privind achiziţiile publice în vigoare era reprezentată de o ordonanţă de guvern din 1993, ce cuprindea reglementări foarte neclare privind licitaţiile, posibilităţi prea mari de utilizare a unei singure surse, nu includea prevederi referitoare la trasparenţă sau conflict de interese şi nici sancţiuni semnificative în caz de încălcare a legii.

achiziţiilor publice, licitarea trebuie să fie competitivă, sunt definite anumite situaţiile în care pot fi impuse anumite restricţii în cadrul concursurilor de ofertă sau a procedurilor de negociere şi stabilesc cerinţele generale pentru procedurile de contestaţie148. În ceea ce priveşte accesul la informaţii, Comisia a apreciat în raportul din 2001 că, deşi acest principiu este postulat în Constituţie, încă nu s-a constatat o implementare efectivă a legislaţiei cu toate că un asemenea demers ar ajuta atât la creşterea responsabilităţii guvernelor, cât şi la întărirea luptei împotriva corupţiei. Datorită identificării acestei lacune de către funcţionarii europeni, problemei i s-a răspuns un an mai târziu, când a fost adoptată Legea cu privire la accesul liber la informaţii publice – Legea 544, cu rolul de a mări transparenţa si prin aceasta, de a reduce corupţia. Însă, implementarea acesteia s-a dovedit slabă şi inconsistentă. De asemenea, aplicarea acesteia a fost parţială şi un număr semnificativ al autorităţilor nu a răspuns solicitărilor de informaţii. Pentru a veni în întâmpinarea sistemului legislativ, facilitându-i reuşitele şi răspunzând la sugerările Comisiei Europene, Guvernul a elaborat în 2001 Planul Naţional de Prevenire a Corupţiei şi Programul Naţional de Acţiune împotriva Corupţiei. Acestea stabilesc datele ţintă pentru ratificarea instrumentelor legale internaţionale cu privire la combaterea corupţiei, completarea cadrului legal existent, fixează planurile pentru elaborarea de strategii sectoriale în vederea luptei împotriva corupţiei şi promovează participarea activă a României la programele internaţionale de luptă împotriva corupţiei. În raportul din 2003 este remarcat că cele două documente au impus o strategie de reorganizare a calendarului de acţiune iniţial şi au determinat o concentrare asupra grupurilor care par cele mai susceptibile de a fi corupte: puterea judecătorească, administraţia publică, întreprinderile private. Cu toate acestea, nu abordează în mod substanţial problema corupţiei la nivel politic, în timp ce abordarea legăturii dintre corupţie şi crimă organizată este făcută într-un mod superficial. Pentru

toate

instrumentele

legislative

adoptate,

Comisia recomandă

legislaţie

suplimentară care să faciliteze implementarea completă a acestora şi prin aceasta, dobândirea unor rezultate substanţiale în domeniu. Cu toate că în mai multe rânduri a fost recomandată introducerea în a noţiunilor de responsabilizare pentru infracţiunile săvârşite de persoanele din domeniul judiciar, acest lucru nu a fost realizat până la sfârşitul perioadei raportate. Această înseamnă că răspunderea penală a 148

Directivele Comisiei Eurupene nr. 66/1989, 13/1992, 50/1992, 36/1993, 37/1993, 38/1993, 52/1997, 4/1998.

persoanelor juridice nu este încă recunoscută, ceea ce nu face decât să îngreuneze lupta împotriva corupţiei. Ultimul raport de ţară menţionează că, în general, legislaţia românească anti-corupţie este bine dezvoltată, destul de cuprinzătoare şi este în conformitate cu acquis-ul comunitar. De aceea, Comisia recomandă ca prioritate a României să fie punerea în practică a acestei legislaţii cu fermitate şi rigurozitate. Pe parcursul perioadei monitorizate, au fost ratificate mai multe instrumente internaţionale: Convenţia Consiliului Europei asupra Drepturilor Civile şi Convenţia asupra infracţionalităţii corupţiei, Convenţia Civilă a Consiliului Europei şi Convenţia Penală a Consiliului Europei privind Corupţia, în 2002. România este implicată în Pactul de Stabilitate al Iniţiativei Anti-Corupţie al OECD şi participă la GRECO – Consiliul Grupurilor de State Europene împotriva Corupţiei149. Din punct de vedere al sistemului instituţional, o serie de evoluţii au fost remarcate în cursul raportărilor realizate de funcţionarii europeni. Astfel, în 1999 este remarcată crearea mai multor instituţii care să se ocupe de lupta împotriva corupţiei, a infracţionalităţii, a spălării de bani. Însă aceste au fost fragmentate, simţindu-se lipsa cooperării dintre acestea, fapt ce a făcut să nu se înregistreze prea multe rezultate şi evoluţii pozitive în domeniu. Cu menirea de a lua conducerea în procesul de combatere a corupţiei, a fost înfiinţată în 2000, o Secţie pentru combaterea corupţiei şi crimei organizate în cadrul Parchetului General pe lângă Curtea Supremă de Justiţie. Din păcate, acest organism s-a confruntat cu probleme încă de la înfiinţare din cauza permanentei interferenţe a executivului, a resurselor materiale şi umane necorspunzătoare, a lipsei de voinţă politică care să-i confere suficientă independenţă pentru a se putea ocupa de cazurile importante de corupţie. Şeful acesteia putea fi revocat în orice moment, fără justificare de către Procurorul General, el însuşi subordonat Ministerului Justiţiei150. S-a 149

Consiliului Europei autorizat crearea, în 1998 a GRECO, în vedrea facilitării cooperării la nivel internaţional în acest domeniu. Scopul GRECO – ca primă organizaţie care a evaluat în mod sistematic atât statele candidate, cât şi pe cele membre ale UE – este de a organiza monitorizarea reciprocă a statelor implicate pentru supravegherea respectării Principiilor directoare de luptă împotrica corupţiei. Aceste set de principii a fost aprobat de Comitetul de Miniştrii ai Consiliului Europei, ce cuprinde: legislaţia de combatere a corupţie, măsuri de prevenire şi luptă împotriva acesteia, conştientizarea opiniei publice, independenţa parchetului şi a justiţiei, limitarea imunităţii funcţionarilor publice, reforma şi trasparenţa structurilor de adminitraţie publică, adoptarea unor coduri de conduită pentru reprezentanţii aleşi, reglementarea finanţăriipartidelor politice, acordarea posibilităţii de cercetarea şi publicarea a informaţiilor. 150 În martie 2001, primul şef al Secţiei, Ovidiu Buduşan, a fost îndepărtat din funcţie fără o justificare oficială după ce a încercat să iniţieze investigarea unui scandal de corupţie care se presupunea că implică finanţarea ilegală a partidelor politice, spălarea de bani şi contrabandă cu combustibil în Serbia, în timp ce Iugoslavia era supusă embargoului. Investigaţia ar fi avut ca rezultat implicarea mai multor funcţionari superiori şi foşti miniştrii (date preluate din Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Corupţia şi politicile de combatere a

optat pentru acest model, în ciuda preferinţei insistente, permanente a Uniunii pentru un organism care să fie independent de Executiv. În 2001 este remarcată înfiinţarea de noi organisme, care urmăresc o politică anti-corupţie mai largă. Astfel, Guvernul a înfiinţat Comitetul Naţional de Prevenire a Criminalităţii, condus de primul-ministru şi coordonat de Ministerul Justiţiei. În cadrul acestuia, s-a format un Grup Central de Analiză şi Coordonare a Activităţilor de Prevenire a Corupţiei, coordonat de Corpul de Control al Primului Ministru şi care include reprezentanţi ai ONG-urilor şi reprezentanţi cu statut de observatori permanenţi, din partea unor organisme internaţionale, cum ar fi: Delegaţia UE şi Banca Mondială. Comisia a afirmat în raportul de ţară din acelaşi an că acestea nu au demonstrat o totală operaţionalitate. Cooperarea dintre diferitele corpuri care se ocupă de problema corupţiei şi a crimei organizate nu s-a realizat, această situaţie creând confuzie şi îngreunând activitatea în domeniu. De aceea, Comisia consideră ca imperios necesar, consolidarea acestora, o mai bună coordonare a lor şi creşterea nivelului de cooperare. Cea mai importantă dezvoltare în domeniu, din punct de vedere instituţional este înfiinţarea Parchetului Naţional Anti-Corupţie. Acesta îşi exercită atribuţiile prin procurori specializaţi în cadrul Parchetului Naţional Anti-corupţie la nivel naţional şi în teritoriu. Atribuţiile Parchetului Naţional Anti-corupţie sunt următoarele: efectuarea urmăririi penale151, pentru prevenirea, descoperirea şi sancţionarea faptelor de corupţie conducerea, supravegherea şi controlul actelor de cercetare penală, efectuate din dispoziţia procurorului de către ofiţerii de poliţie judiciară aflaţi sub autoritatea procurorului general al Parchetului Naţional Anti-corupţie; conducerea, supravegherea şi controlul activităţilor de ordin tehnic ale urmăririi penale, efectuate de specialişti în domeniul economic, financiar, bancar, vamal, informatic, precum şi în alte domenii, numiţi în cadrul Parchetului Naţional Anti-corupţie;

studierea

cauzelor care generează şi a condiţiilor care favorizează corupţia, elaborarea şi prezentarea propunerilor în vederea eliminării acestora, precum şi pentru perfecţionarea legislaţiei penale; elaborarea raportului anual privind activitatea Parchetului Naţional Anti-corupţie şi prezentarea acestuia în faţa Parlamentului; constituirea şi actualizarea bazei de date în domeniul faptelor de corupţie.

corupţiei al Institutului pentru o Societate Deschisă din 2002, p. 133). 151 în condiţiile prevăzute în Codul de procedură penală, în Legea nr.78/2000 şi în Ordonanţa de urgenţă nr.43/2002

Parchetul investighează doar cazurile de corupţie care depăşesc suma de 100 000 euro şi cele care au în vedere oficiali de grad înalt. Activităţile sale sunt coordonate de către Procurorul General al României, Parchetul fiind condus de un procuror şef

ce este numit formal de

preşedintele României, în concordanţă cu decizia Consiliului Superior al Magistraturii. Deoarece, decizia este luată după consultarea unei liste propuse de Ministerul de Justiţie, influenţa acestuia din urmă asupra Parchetului este prea mare, fapt ce slăbeşte independenţa instituţiei şi compromite eficienţa investigaţiilor. De aceea, trebuie luate măsuri pentru întărirea autonomiei printr-o mai clară şi bună definire a statutului procurorilor, a statutului procuroruluişef, prin acordarea de garanţii acestora asupra caracterului permanent al ocupării funcţiei ocupate. De asemenea, trebuie foarte bine separate atribuţiile şi competenţele din cadrul Parchetului. Comisia Europeană apreciază în Raportul din 2003, în ceea ce priveşte PNA-ul, acesta nu are încă personal suficient, iar procurorii răspund de un număr prea mare de dosare, ceea ce limiteză posibilitatea de a efectua anchete eficiente. În acelaşi raport se atrage atenţia asupra faptului că independenţa operaţională a PNA este periclitată de două elemente: responsabilitatea Ministerului Justiţiei în aplicarea măsurilor de luptă împotriva corupţiei şi rolul de coordonator al procurorului general în ceea ce priveşte activitatea PNA. În 2004, funcţionarii europeni apreciază drept nesatisfăcătoare activitatea Parchetului Naţional Anti-Corupţie, caracterizată prin numărul mic de cazuri anchetate, prin lipsa transparenţei, independenţei şi a responsabilităţii, avertizând că PNA trebuie să-şi concentreze resursele pentru a investiga corupţia la nivel înalt. Totodată, decizia ca PNA să nu-şi mai prezinte activitatea în faţa Parlamentului, a dus la limitarea transparenţei şi responsabilităţii publice, cât şi a controlului parlamentar. Suprapunerea şi aranjamentele instituţionale neclare dintre Garda Financiară, Oficiul de Control al Primului Ministru şi poliţie în investigarea corupţiei a rămas o problemă serioasă, căreia nu i s-a găsit remediu. Finanţarea partidelor politice a fost considerată o importantă sursă a corupţiei, întrucât aceasta a fost netransparentă, necontrolată şi nu a fost realizată în funcţie de criterii clare. Înainte de alegerile din 2000, ministrul Justiţiei, Valeriu Stoica a iniţiat un proiect de lege – conceput împreună cu Asociaţia Pro Democraţia, cu privire la finanţarea activităţilor partidelor politice şi a campaniilor electorale. Acesta urma să stabilească limitele cu privire la cheltuielile pentru campanii, să interzică anumite categorii de cheltuieli, să specifice clar sarcinile

trezorierului electoral, să oblige partidele politice să prezinte rapoarte financiare la Curtea de Conturi în termen de 15 zile de la încheierea campaniei electorale şi să mărească sancţiunile pentru abateri152. Însă, din cauza schimbărilor de la nivel politic, ce au survenit după alegerile din toamna lui 2000, acest proiect de lege nu a intrat în vigoare. Rapoartele făcute în vederea monitorizării modului de finanţare a partidelor au indicat că cheltuielile (cele electorale, în special) sunt în mod considerabil mai mari decât cele care au fost declarate153. Această constatare este valabilă pentru toate partidele şi constituie o sursă potenţială de corupţie. De aceea, în 2001, se recomandă adoptarea unui sistem în totalitate transparent, în ceea ce priveşte sistemul de finanţare a partidelor. În martie 2002 erau în discuţie trei proiecte de lege, dar nici unul dintre acestea nu a fost prezentat Parlamentului până în iunie 2002. Abia anul următor, în 2003 o legislaţie nouă cu privire la finanţarea partidelor politice şi a campaniilor electorale a intrat în vigoare. Este stipulată obligativitatea dezvăluirii donatorilor importanţi şi aceea de a face publice donaţiile anonime, precum şi valoarea acestora. S-a omis însă, menţionarea posibilităţii ca partidele să fie finanţate de ONG-uri între ciclurile electorale şi s-a constatat lipsa de claritate în definirea cotizaţiei de membru. Reglementarea conflictului de interese nu s-a realizat, rămânând endemice în sfera politicii li administraţiei locale. Unele prevederi vagi apar în Legea anti-corupţie şi a prevederilor referitoare la incompatibilitate, care se aplică doar oficialilor locali. În 2002, un proiect de lege cu privire la conflictul de interese a fost pus spre dezbaterea Parlamentului. În prezent, declaraţiile de avere sunt publice, însă nu a fost creat cadrul de investigare a realităţii celor declarate şi nu sunt menţionate nici sancţiunile cuvenite în caz că se descoperă nereguli şi încălcări ale legii. Controlul financiar al statului este în mare măsură necorespunzător, Curtea de Conturi nebeneficiind de o independenţă operaţională totală, concluziile pe care aceasta le prezintă venind de cele mai multe ori, prea târziu şi având un impact redus. Uniunea Europeană a oferit asistenţă extinsă în vederea elaborării politicii anti-corupţie. Proiectul Instituţional Anti-corupţie, PHARE 1999 este principalul instrument, în acest sens. Datorită întârzierilor, desfăşurarea acestuia a început decât ăn 2001, prima componentă fiind un 152

Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Corupţia şi politicile de combatere a corupţiei al Institutului pentru o Societate Deschisă din 2002, p. 161. 153 Aceste realităţi sunt indicate de studii ale Asociaţiei Pro Democraţia, realizate după alegerile din 2000 şi din 2004.

proiect de înfrăţire cu Fiscalia Anticorruption din Spania, iar celelalte părţi prevăzând susţinerea unor activităţi de instruire a personalului. Alte proiecte PHARE referitoare la corupţie includ asistenţă pentru crearea unui sistem de gestionare a dosarelor şi documentaţiei si a unui sistem de documentaţie şi bibliotecă juridică (2000-2002, 3.5 mil. E), continuarea acordării de asistenţă Ministerului Justiţiei (2001, 4.1 mil. E), un proiect de înfrăţire pentru reforma judiciară (19992001, 1 mil. E), un proiect de înfrăţire pentru reforma judiciară (1999-2001, 1 mil. E) şi Prevenirea şi controlul spălării banilor (început în 2001, 0.5mil. E). Cu toate insistenţele pe care Uniunea Europeană le-a făcut în rapoartele de ţară, în special nu a putut determina înfiinţarea unei agenţii anti-corupţie care să fie cu adevărat independentă. În concluzie, în ceea ce priveşte măsurile anti-corupţie, din Rapoartele de ţară a reieşit că Guvernul României a înregistrat progrese importante în realizarea unei strategii naţionale de luptă împotriva acestui fenomen şi s-au făcut progrese importante în reformarea instituţiilor pentru a limita corupţia. Totuşi, în ciuda activităţii Executivului în domeniu, rezultate puţine au putut fi remarcate la nivel practic. Cele mai multe acţiuni anti-corupţie s-au concentrat asupra corupţiei la nivelul inferior. Organele politice nu s-au angrenat până acum în introducerea unor reforme care să permită punerea sub urmărire judiciară a corupţiei la cel mai înalt nivel. Până acum, au fost puşi sub urmărire penală şi condamnaţi pentru corupţie numai oficiali şi funcţionari de rang inferior. Cazurile de condamnări care să vizeze corupţia la nivel înalt rămân limitate. Chiar dacă unor politicieni locali importanţi li s-au retras îndatoririle de partid, totuşi nici unul dintre aceştia nu s-a ales cu sancţiuni penale. Cu toate că încă din 2001, Guvernul a recunoscut problema endemică pe care o constituie corupţia, nu au fost semnalate măsuri consistente pentru a limita fenomenul. Astfel, în ciuda eforturilor pentru combaterea flagelului corupţiei care au fost depuse de toate guvernele, efectele nu au vizibile, aceasta rămânând în continuare a mare problemă. În plus, instituţiile cele mai adesea invocate în lupta împotriva corupţiei, poliţia şi justiţia sunt ele însele afectate de acest fenomen. Eforturile viitoare ar trebui să se concentreze asupra unei evaluări strategice a naturii şi întinderii corupţiei, asupra introducerii unui vast program de informare a publicului şi a restrângerii puterii Ministrului Justiţiei de a interveni în controlul judecătorilor şi în activitatea procurorilor.

3.2. Drepturile omului şi protecţia minorităţilor Drepturile omului denumesc atributele esenţiale pe care orice persoană le are în virtutea faptului că s-a născut fiinţă omenească. Acestea au un caracter normativ, sunt universale,

inalienabile şi indivizibile, iar statul trebuie să le recunoască şi să le respecte prin legislaţia internă. Această sintagmă apare pentru prima dată în limbajul dreptului internaţional , ca şi în cel uzual, după al doilea război mondial, o dată cu fondarea Organizaţiei Naţiunilor Unite, în 1945. Această secţiune cuprinde referiri la drepturile civile şi politice, pe de o parte şi la drepturile economice, sociale şi culturale, pe de alta. Această diferenţă dintre cele două mari categorii de drepturi a fost făcută prima dată în Declaraţia Universală a Drepturilor Omului (1948), primul instrument internaţional care a prevăzut drepturile de care trebuie să se bucure orice persoană154. Inspirat de reglementările Revoluţiei Franceze, Karel Vasak, jurist şi teoretician al drepturilor omului, a împărţit drepturile omului în trei generaţii. Astfel, prima generaţie este cea a drepturilor civile şi politice (liberté), a doua generaţie este cea a drepturilor economice, civile şi culturale (egalité), iar cea de-a treia generaţie este cea a drepturilor solidarităţii (fraternité). Drepturile civile şi politice sunt numite şi „negative”, în sensul că statul trebuie să se abţină de a se amesteca în exercitarea lor liberă de către persoane. Spre deosebire de acestea, drepturile sociale, economice şi culturale, numite şi „pozitive”, presupun că pentru exercitarea lor este nevoie de acţiunea statului. Drepturile solidarităţii, sunt numite şi drepturi „colective”, întrucât purtătorii lor nu sunt persoane fizice individuale, ci colectivităţi/comunităţi de oameni. În realitate distincţia dintre drepturile negative şi cel pozitive este destul de simplistă, întrucât este dificil de conceput că prin neintervenţia statului s-ar putea asigura exercitarea nestânjenită a drepturilor civile şi politice. În fapt, statele au obligaţia de a asigura, din toate punctele de vedere, mediul potrivit exercitării acestor drepturi şi obligaţia de a interveni atunci când ele sunt încălcate. De aceea, legislaţia internă şi mecanismele juridice (tribunale, poliţie) trebuie să garanteze exercitarea drepturilor, iar încălcarea lor sancţionată. Aceasta înseamnă că statul trebuie să fie permanent implicat în garantarea, respectarea şi protecţia drepturilor omului. De aceea, Uniunea Europeană a decis să monitorizeze, prin intermediul rapoartelor de ţară, măsura în care toate drepturilor umane (politice, civile, sociale, economice, culturale, ale minorităţilor) sunt respectate în ţările candidate la aderare.

154

În 1966 sunt adoptate Pactele Internaţionale cu ptivire la drepturile civile şi politice, respectiv sociale, economice şi culturale, care au intrat în vigoare în 1976.

Astfel, secţiunea Drepturile omului şi protecţia minorităţilor cuprinde referiri la toate cele trei generaţii de drepturi amintite mai sus: drepturile politice şi civile, drepturile sociale, economice şi culturale şi drepturile şi protecţia minorităţilor.

3.2.1. Drepturile politice şi civile În general, a fost apreciată ratificarea de către România a majorităţii instrumentelor internaţionale privind drepturilor omului, dar în acelaşi timp, a fost criticată insuficienta implementare a legislaţiei internaţionale, ceea ce a făcut ca multe cazuri care ar fi putut fi rezolvate la nivel naţional, să fie soluţionate la Curtea Europeană a Consecinţele au fost, evident negative,

Drepturilor Omului.

statul român fiind nevoit să plătească despăgubiri

importante, ca şi consecinţă a pierderii acestor procese155. În 1998, a fost înfiinţată instituţia Avocatului Poporului. Potrivit Constituţiei, mandatul său este de 5 ani, rolul său fiind acela de a apăra drepturile şi libertăţile persoanelor fizice. Aceasta răspunde în faţa Parlamentului, care din păcate, continuă să acorde o importanţă scăzută rapoartelor ce i se prezentă, ceea ce afectează credibilitatea şi eficienţa instituţiei. Comisia a observat că, deşi la început rolul acestei instituţii a fost destul de neclar atât pentru public, cât şi pentru unele autorităţi publice, care nu-i înţeleseseră rolul de autoritate autonomă şi independentă, treptat şi-a consolidat anual atât poziţia, cât şi activităţile. În 2003 şi-a înfiinţat trei birouri regionale. Biroul Avocatului Poporului s-a ocupat de cazuri legate de plângeri ale persoanelor ale căror drepturi civile şi politice (în principal, acestea au avut în vedere drepturile femeilor, copiilor, şi familiilor, dreptul la proprietate, dreptul la un nivel de viaţă decent, dreptul la un proces echitabil, accesul la justiţie, dreptul la asigurări de sănătate) au fost încălcate de administraţia publică. Numărul mare de cazuri a dovedit creşterea gradului de conştientizare publică asupra rolului şi funcţionării acestei instituţii. În acelaşi timp, funcţionarii europeni care s-au ocupat de realizarea rapoartelor de ţară, au identificat şi unele disfuncţionalităţi ale acestei instituţii, dintre care cele mai importante sunt reprezentată de resursele limitate de personal şi bugetare, pentru a putea face faţă, în mod eficient, numărului mare de plângeri primite şi slaba cooperare cu alte instituţii, cu ministerele, administraţia locală şi curţile de judecată.

155

Abia în ultimul raport de ţară, cel din 2004, a fost observată o scădere considerabilă a numărului de cazuri care au ajuns la Curtea Europeană a Drepturilor Omului.

Prin Constituţia din 2003 i-a acordat dreptul de a solicita Curţii Constituţionale să de pronunţe asupra neconstituţionalităţii actelor normative înainte de a intra în vigoare. Comisia Europeană a acordat o importanţă deosebită drepturilor şi protecţiei copilului, pe parcursul întregii perioade de raportare. Dacă în primul raport erau apreciate schimbările pozitive din domeniu, când datorită politicii urmărite de guvern, numărul copiilor integraţi în fostele lor familii şi al celor adoptaţi a crescut, în raportul următor, s-a constatat o deteriorare vizibilă a situaţiei, ca rezultat, în special a unor cauze financiare şi administrative. Atunci au fost semnalate condiţiile inacceptabile de viaţă în multe dintre instituţii şi deficienţe majore în ceea ce priveşte infrastructura, igiena, îngrijirea medicală, nutriţia şi asistenţa. Alte motive de îngrijorare au fost determinate de slaba monitorizare a situaţiei centrelor, a personalului slab pregătit şi de nerespectarea unor standarde convenite. Date fiind aceste probleme care au adus atingere serioasă drepturilor şi protecţiei copilului, s-a recomandat guvernului să acorde prioritate imediată soluţionării acestor deficienţe. De asemenea, li s-a cerut autorităţilor române să aloce resurse financiare adecvate pentru asigurarea unor standarde de viaţă normale în domeniul protecţiei copilului, aceasta fiind identificată ca o cauză principală a situaţiei existente. Din cauza numeroaselor organisme care se ocupau de acest domeniu şi cărora le lipsea coordonarea şi cooperarea, fapt ce dus la fragmentare şi ineficienţă, funcţionarii europeni au cerut autorităţilor să creeze o singură instituţie care să fie responsabilă de fundamentarea politicilor legate de îngrijirea copilului şi care să urmărească performanţa tuturor instituţiilor în concordanţă cu standardele stabilite în domeniu. În 2000, guvernul a înfiinţat Agenţia Naţională pentru Protecţia Drepturilor Copilului răspunzând astfel recomandărilor făcute de Comisie în 1999. Aceasta este direct subordonată primului-ministru

şi are ca misiune elaborarea, coordonarea şi monitorizarea reformei

politicilor, fiindu-i delegate atribuţii avute până atunci de Ministerul Educaţiei, de Ministerul Sănătăţii şi de Departamentul pentru persoanele cu handicap. Totuşi, în raport cu atribuţiile numeroase care i-au fost acordate, personalul a fost insuficient şi de nu în puţine cazuri, cu o slabă pregătire. Aceasta a redus abilităţile Agenţiei de a funcţiona eficient şi de a-şi realiza funcţia de monitorizare. În plus, Comisia a cerut, în mai multe rânduri ca rolul acesteia de coordonare a politicilor guvernului din domeniu să crească. În 2001, Agenţia a fost trecută sub

autoritatea Secretariatului General al Guvernului, măsură apreciată drept pozitivă, întrucât a asigurat reprezentarea acesteia la nivel ministerial. Pe lângă înfiinţarea Agenţiei, o altă măsură luată pentru a îmbunătăţii situaţia semnalată în anul anterior, a fost elaborarea Strategiei naţionale cu privire la reformarea sistemului de îngrijire a copilului, a cărei principal scop a fost scăderea numărului de copii instituţionalizaţi şi a riscului de instituţionalizare a acestora. Cu toate acestea, strategia nu a răspuns unor probleme precum: suportul pentru familii şi mame, preocuparea pentru tinerii adulţi care părăsesc instituţiile de îngrijire şi politicile de prevenire a abandonării156. Tot ca urmare a situaţiei de criză din 1999, s-a realizat o realocare de fonduri, însă proasta gestionare a acestora a făcut ca o sumă importantă să rămână necheltuită. Din acelaşi punct de vedere financiar, în raportul din 2001, s-a recomandat o majorare a alocaţiilor pentru familiile cu mai mulţi copii, cu scopul evident, de a preveni abandonarea şi instituţionalizarea copiilor. În 2002, a fost observat că datorită unei asistenţe financiare corespunzătoare, au putut fi întreprinse mai multe măsuri: închiderea instituţiilor de stil vechi, integrarea socială a copiilor străzii, integrarea socială şi vocaţională a tinerilor care părăsesc instituţiile de îngrijire şi realizarea de traininguri de specialitate pentru personalul care-şi desfăşoară activitatea în astfel de intuiţii. Din anul 2001 a fost constatată o creştere progresivă a numărului serviciilor alternative la instituţiile de îngrijire a copilului, în aceeaşi perioadă fiind demarat şi procesul de transferare a copiilor din şcolile speciale într-un sistem educaţional alternativ. În acelaşi an, Comitetul de Adopţii Româneşti a stopat adopţia copiilor către fundaţiile internaţionale. Moratoriul a pus capăt practicilor ce erau incompatibile cu obligaţiile pe care România şi le luase la nivel internaţional prin Convenţia ONU cu privire la drepturile copilului. În acest nou context, Comisia consideră că autorităţile române trebuie să reformeze structurile şi capacitatea administrativă cu scopul de a se asigura că deciziile privind adopţiile sunt luate exclusiv în interesul copilului. În raportul de anul următor au fost apreciate schimbările pozitive ce s-au produs ca urmare a moratoriului, în principal creşterea substanţială a numărului de adopţii naţionale. Moratoriul asupra adopţiilor internaţionale a fost prelungit până în momentul în care a fost adoptată o nouă legislaţie privind drepturile copilului şi până când s-a putut contura o capacitate administrativă necesară gestionării acestui proces157. 156

Aceste aspecte negative sunt menţionate în raportul din anul ulterior adoptării strategiei, în 2001. Adopţiile internaţionale s-au reluat la 1 ianuarie 2005, când a intrat în vigoare noua lege în domeniu - 273/2004 mult mai restrictivă decât precedenta şi când şi-a intrat în atribuţii Oficiul Român pentru Adopţii, singurul abilitat să 157

Autoritatea Naţională pentru Protecţia Copilului şi pentru Adopţii – corp profesionalizat cu o capacitate managerială bună158, şi-a îmbunătăţit anual relaţiile cu alte ministere şi activităţile organelor de inspecţie. În iunie 2003, aceasta a trecut sub autoritatea Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale, astfel politica de protecţie devenind parte integrantă din politica socială. Progrese cu privire la situaţia copiilor cu dizabilităţi au fost semnalate în raportul din 2002, însă s-au cerut, în continuare eforturi suplimentare pentru dezvoltarea unei politici educaţionale de incluziune a acestora. În 2004, Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap a fost restructurat, iar responsabilitatea a fost transferată la Autoritatea Naţională pentru Persoanele cu Handicap, răspunzătoare pentru formularea strategiei de abordare a problemelor din domeniu şi pentru elaborarea unor standarde naţionale. În plus, se ocupă de coordonarea implementării descentralizate a strategiei naţionale, în vederea înlocuirii instituţiilor mari şi vechi, cu facilităţi la scară mică şi servicii sociale. Strategia naţională pentru protecţia şi reintegrarea persoanelor cu deficienţe, din 2003 a avut drept ţeluri prevenirea instituţionalizării şi dezvoltarea unor forme alternative de asistenţă şi reintegrare socială.

Este apreciat, în acelaşi an, că politicile naţionale stipulează nevoia pentru dialog social, colaborare şi o abordare integrată a problemelor cu privire la dizabilitate. Cu toate că legislaţia României permite persoanelor cu dizabilităţi să beneficieze de unele drepturi şi facilităţi, totuşi este apreciat că acestea continuă să se confrunte cu dificultăţi în dobândirea drepturilor lor. În acelaşi timp, condiţiile privind îngrijirea instituţională pentru persoanele cu dizabilităţi variază considerabil de la relativ bune la foarte slabe.

Comisia a pledat constant pentru luarea de măsuri care să asigure un venit minim familiilor cu mai mulţi copii, având în vedere că sărăcia este principala cauză a abandonării copiilor.

coordoneze procedurile în acest sens. Conform legii, adopţia naţionala are prioritate absolută, înfierea în străinătate fiind ultima variantă, la care se recurge atunci când nici o altă formă de protecţie nu poate asigura minorului "îngrijire corespunzatoare". Principala restricţie din lege presupune că minorii români pot fi adoptaţi în străinătate numai de rude de gradul doi. Mai mult, copiii cu vârste mai mici de doi ani nu pot face obiectul unei adopţii internaţionale. Această lege elimină intervenţia fundaţiilor în derularea adopţiilor, singurele organisme private acceptate în proces fiind asociaţiile străine autorizate în acest sens în ţara lor de origine. După cum aprecia Comisia în 2004, aceste reguli par a îndeplini cerinţele Convenţiei Naţiunilor Unite privind drepturile copilului, precum şi practicile statelor membre ale Uniunii Europene. 158 Caracterizat ca atre în raportul din 2002.

În 2003, Comisia s-a declarat preocupată din cauza absenţei instanţelor judecătoreşti specializate în dreptul familiei şi lipsei reprezentării juridice gratuite în hotărârile având ca subiect copii şi în special, hotărârile de decădere din drepturile părinteşti. Un aspect pozitiv remarcat în acest an îl constituie adoptarea unei strategii naţionale în maternităţi, care este de presupus că va contribui la reducerea nivelului de abandonare a copiilor în spitale. În raportul din 2004, este menţionat că în ceea ce priveşte drepturile copiilor, au fost făcute progrese continue în reforma protecţiei copilului, prin închiderea instituţiilor mari şi vechi, prin crearea de alternative şi prin asigurarea în general, de condiţii de viaţă corespunzătoare. În acelaşi timp se recomandă acordarea unei atenţii deosebite exercitării drepturilor parentale şi facilitării contactului dintre copii aflaţi în îngrijire publică şi părinţii lor, în cazul în care acesta este în interesul copilului. Având în vedere că în rapoartele anterioare s-a atras atenţia asupra acestui aspect, diferenţele regionale în standardele protecţiei copilului au început să fie rezolvate prin intermediul formării profesionale, împărtăşirii de experienţă şi bunelor practici. În plus, au fost adoptate standarde naţionale pentru serviciile de protecţie a copilului. În ciuda tuturor acestor progrese, Comisia a afirmat că multor probleme încă nu li s-a găsit rezolvarea şi de aceea este necesară continuarea muncii în acest domeniu sensibil. Este nevoie ca politicile să urmărească asistarea familiilor, prevenirea abandonului şi ocuparea de problemele copiilor străzii. Poliţia a fost caracterizată de către oficialii europeni drept un corp extrem de centralizat, în care principii precum transparenţa, responsabilitatea, gestionarea solidă şi eficientă, politica modernă a resurselor umane, au fost şi încă sunt prea puţin respectate. În aceste condiţii, demilitarizarea şi reorganizarea poliţiei au fost două măsuri cerute în rapoartele de ţară, începând cu primul dintre acestea. Constant au fost raportate numeroaselor cazuri de tratament degradant în special asupra romilor, copiilor, homosexualilor şi deţinuţilor159, fără a se putea manifesta responsabilitatea pentru astfel de acţiuni. Dacă în 1998, acest proces era doar recomandat, neexistand la vremea respectivă nici o iniţiativă în acest sens, în 2001 s-au înregistrat primele demersuri în acest domeniu. Astfel, se apreciază că deşi Guvernul a aprobat proiecte de legi privind statutul poliţistului şi modificarea 159

Raportările au fost făcute în special, de către organizaţiile din domeniul drepturilor omului, după cum este menţionat în rapoarte.

legii organizării poliţiei române, ce ulterior au fost trimise spre dezbatere la Parlament, acestea trebuie efectiv să se transforme cât mai repede în acte normative operaţionale care să conducă la demilitarizarea poliţiei. În plus, s-a cerut insistent intensificarea controlului judiciar asupra activităţii poliţiei. Raportul din 2002 a consemnat evoluţiile în acest domeniu, marcate în principal, de intrarea în vigoare a două legi importante, care au răspuns la mare parte dintre cererile Comisiei de reformare: Legea privind organizarea şi funcţionarea Poliţiei Române din aprilie 2002 şi Legea asupra Statutului poliţistului din august 2002. Aceasta din urmă stipulează în mod explicit că poliţiştii sunt funcţionari publici ce servesc statul de drept. De asemenea, mai prevede: ca infracţiunile comise de poliţişti să fie anchetate de procurori şi curţi de judecată civile 160 (delegarea responsabilităţilor pentru investigarea şi acuzarea acestor tipuri de ofense către autorităţile civile, a constituit un progres important, în condiţiile în care foarte rar erau acuzaţi şi pedepsiţi poliţişti pentru diversele excese înfăptuite), obligativitatea poliţiştilor de a respecta drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului, nevoia de imparţialitate şi de non-discriminare. Comisia pledează pentru necesitatea programelor de pregătire pentru personalul instituţiei poliţiei. În raportul din 2003, Comisia preia aprecierile deosebit de critice ale Comitetului european de prevenire a torturii al Consiliului Europei, cu privire la: condiţiile din arestul poliţiei, slaba informare a deţinuţilor cu privire la drepturile lor, accesul îngreunat la consiliere juridică şi tratamentele degradante. Comisia, în ultimul raport de ţară menţionează că procesul de demilitarizare a poliţiei a fost impus la nivelul acestei instituţii. România a fost caracterizată drept ţară de origine, de tranzit pentru traficul de fiinţe umane, principalele cauze ale acestei cauze fiind nesiguranţa economică şi socială, sărăcia răspândită şi prostituţia. Cei mai expuşi traficului sunt: femeile, în scopuri de exploatare sexuală (în 2000 se aprecia că traficul de femei în scopul prostituării este un fenomen în creştere), copii şi persoanele cu handicap, care sunt exploatate ca cerşetori sau hoţi. În ciuda acestei probleme deosebit de grave a României, Comisia a constatat că nivelul de conştientizare al publicului privind acest subiect este destul de scăzut. Autorităţile au încercat să răspundă acestei probleme prin înfiinţarea, în 2001 a Centrului Regional pentru Combaterea Crimei Organizate din afara graniţelor. Această măsură a fost 160

Până atunci aceştia erau anchetaţi de curţile de apel militare.

completată de lansarea unor programe pentru protecţia copiilor şi femeilor împotriva traficului şi de realizarea unei strategii de coordonare naţională pentru a combate fenomenul. În ciuda acestor progrese, Comisia menţiona, în raportul din 2001 că instrumentele legislative sunt insuficiente pentru condamnarea şi pedepsirea traficanţilor, pe de o parte şi pentru protecţia victimelor, pe de alta. Ca urmare a acestei evaluări ale instituţiei europene, în decembrie 2001 a fost emisă Legea pentru combaterea traficului de fiinţe umane, care cuprinde definirea conceptelor de trafic şi exploatare, sancţiunile penale care se impun în cazul acestora şi prevede asistenţă şi protecţie pentru victime. Acest demers al guvernului a fost apreciat de către oficialii europeni în acel moment, însă a fost atrasă atenţia asupra lipsei adoptării regulilor de implementare a acesteia. Neregularităţile legii au afectat eficienţa implementării sale, Comisia apreciind în 2003, că acest act legislativ nu a dus la o îmbunătăţire vizibilă a situaţiei. Planul Naţional de Acţiune împotriva Traficului de Femei şi Copii a acoperit o gamă de obiective de la îmbunătăţirea colaborării dintre diversele agenţii implicate în procesul de combatere a traficului, până la activitatea de informare. Prin modificarea Codului Penal au fost sporite sancţiunile prevăzute pentru infracţiunile de viol şi alte abuzuri sexuale contra minorilor, precum şi pentru infracţiunile de producere, transport, comercializare şi distribuire de materiale pornografice cu minori şi pentru apartenenţa la grupuri de organizaţii implicate în astfel de activităţi. În anii 2002-2003 s-au luat măsuri pentru a creşte capacitatea administrativă în acest domeniu. Astfel, a fost înfiinţate o nouă structură care reuneşte personal de la Inspectoratul General al Poliţiei, Poliţia de Frontieră, Directoratul general de evidenţă informatizată a persoanelor, tocmai pentru a întări colaborarea dintre diferitele agenţii şi Grupul de lucru interministerial pentru coordonarea şi evaluarea prevenirii şi combaterea traficului de fiinţe umane. De la sfârşitul anului 2002, Biroul naţional pentru refugiaţi a început să acorde asistenţă directă femeilor victime ale traficului. Încă din raportul din 1998, Comisia a cerut reformarea sistemului penitenciarelor, prin măsuri urgente în ceea ce priveşte timpul de detenţie, condiţiile din închisori, asistenţa medicală oferită, tratamentul degradant aplicat deţinuţilor. Datorită faptului că supraaglomerarea a fost o problemă ce a stârnit îngrijorarea reprezentanţilor Uniunii Europene, în 1999 printr-o lege privind pedepsele pentru ofense minore, care stipula realizarea de servicii în folosul comunităţii

în schimbul detenţiei, s-a produs o evoluţie pozitivă prin reducerea numărului de persoane deţinute. Însă, Comisia a făcut apel în continuare la găsirea de măsuri alternative la întemniţare pentru actele de infracţionalitate minoră. În acelaşi an s-a făcut apel la reducerea perioadei de detenţie înainte de proces şi folosirea excesivă a custodiei. Supraaglomerarea face imposibilă separarea deţinuţilor din arestul preventiv, de cei condamnaţi, aşa cum prevede atât legislaţia românească, cât şi cea internaţională. O îmbunătăţire apreciată s-a realizat prin stipularea în Constituţia revizuită, a reducerii duratei arestului preventiv. Comisia a mai atras atenţia şi asupra faptului că foştii deţinuţi eliberaţi condiţionat, primesc puţin ajutor pentru a se reintegra cu succes în societate. În ultimul raport de ţară, cel din 2004, sunt remarcate noile schimbări suferite de Codul Penal, prin intermediul cărora s-a introdus posibilitatea detenţiei deschise sau semi-deschise pentru infracţiuni mai puţin serioase. În plus, au fost găsite şi alte alternative la detenţie pentru sentinţe minore. Se speră ca aceste măsuri să aibă drept consecinţă reducerea suparaaglomerării din penitenciare. În ceea ce priveşte refugiaţii şi azilul politic, în 2001 au fost luate unele măsuri pentru a asigura standarde minime pentru cei care caută azil în România. Ca efect a acestora, Comisia aprecia că în România refugiaţii şi cei aflaţi în azil politic se bucură de aceleaşi drepturi de bază ca toţi cetăţenii români, inclusiv, dreptul la muncă, însă în acelaşi timp a recomandat îmbunătăţirea asistenţei acordate refugiaţilor şi a celor care caută azil. În raportul din 2003 a fost apreciată continuarea tendinţei pozitive din acest domeniu, observată în ultimii ani. Astfel la începutul acestui an, a intrat în vigoare legea privind regimul străinilor, care prevede scutirea de sancţiuni penale a azilanţilor care intră sau rămân ilegal în România. Totuşi, este observat că această lege are unele lacune, referitoare la definirea conceptelor şi punerea în acord cu instrumentele internaţionale în domeniu161, şi care trebuie remediate cât mai repede. De asemenea, în acelaşi raport din 2003, a fost remarcată continuarea îmbunătăţirii capacităţii administrative consacrată solicitanţilor de azil politic şi a refugiaţilor. O altă problemă identificată de Comisie, în sistemul instituţional românesc a fost dreptul la ajutor legal. Acesta este acordat în mod obligatoriu, în cauzele penale, dacă inculpatul este arestat, dacă sancţiunile depăşesc perioada de 5 ani şi dacă inculpatul este considerat incapabil 161

În special, cu prevederile Convenţiei de la Geneva din 1951.

să-şi asigure propria apărare (puţine astfel de cereri au fost aprobate pe parcursul timpului162). De asemenea, este obligatoriu pentru anumite categorii de inculpaţi, cum ar fi minorii şi personalul militar. În plus, atunci, când acesta este acordat, intervin probleme suplimentare privind calitatea scăzută a reprezentării. Şi aceasta se întâmplă din cauză că salariul avocaţilor care acordă asistenţă juridică este mic şi nu se stabileşte în funcţie de timpul consacrat fiecărui dosar, ceea ce face ca motivaţia acestora să fie redusă, mai ales în cauzele complicate şi care necesită mult timp. Astfel, Comisia a făcut apel la autorităţile române să răspundă acestor probleme ale căror consecinţă este limitarea dreptului de reprezentare. Acestei probleme i s-a răspuns prin intermediul Constituţiei revizuite, care postulează asigurarea dreptului de reprezentare şi sprijin legal. Însă, au fost identificate slăbiciuni în implementarea acestor prevederi. Astfel, s-a constatat că apărarea efectivă pentru acuzaţi nu este garantată în mod sistematic, ceea ce are drept consecinţă aplicarea neuniformă a normelor legale. Cu privire la libertatea presei, Comisia a apreciat că, în general, mass-media este liberă şi că s-a putut constatat permanent o diversitate a opiniilor. Dar s-a atras atenţia asupra limitării libertăţii de expresie din cauza pedepselor severe acordate jurnaliştilor pentru diseminare, informaţii false, pentru calomnierea şi ofensarea autorităţilor. Datorită precedentelor evaluări din rapoartele de ţară, în 2000, Guvernul a făcut modificări la nivelul procedurilor legale, astfel încât procesul de dare în judecată a jurnaliştilor să fie mai dificil de realizat. Însă, menţinerea posibilităţii punerii sub acuzarea a jurnaliştilor pentru calomnie şi insultă, limitează activitatea acestora şi aduce atingere libertăţii de expresie. Pentru a răspunde acestor critici, au fost realizate anumite progrese o dată cu modificarea Codului Penal. Astfel, raportul din 2002 menţionează că datorită noilor evoluţii, infracţiunea de „ofensare a autorităţilor” a fost revocată; infracţiunea de „insultă” nu va mai pedepsită, iar termenele de închisoare pentru calomnie împotriva persoanelor publice şi împotriva oficialilor vor fi reduse. Aceste măsuri, însă nu au putut elimina toate restricţiile cu privire la libertatea de exprimare. În anul următor, este apreciată iniţiativa Guvernului de trimite la Parlament un proiect de modificare a Codului Penal, prin care se abrogă infracţiunea de insultă şi este eliminată posibilitatea pedepsei închisorii pentru calomnie şi care prin urmare, vor avea drept consecinţă, exprimarea mai liberă a ziariştilor. Această iniţiativă s-a materializat în iunie 2004, când în

162

Această menţiune apare în raportul din 2003.

Codul Penal a fost anulată caracterizarea insultei drept infracţiune şi a fost înlăturată posibilitatea detenţiei pentru calomnie. Ca urmare a criticării de către Comisie în 2002, a procedurii legislative privind dreptul la replică obligatoriu, în anul următor, aceasta a fost suspendată. În 2002, Comisia a constatat cu îngrijorare, o creştere a sensibilităţii Guvernului la criticile venite din partea mass-media. În acest sens, este oferit exemplul Pro Tv-ului, care este cea mai mare companie de televiziune privată din România şi care din cauză că este puternic îndatorată statului, a cerut o reeşalonare a plătirii taxelor datorate, fapt ce o face dependentă de bună-voinţa autorităţilor române. Apare astfel pericolul dependenţei directe a societăţii de presă faţă de puterea politică. În plus, alte motive care au stat la baza limitării libertăţii de exprimare, identificate de către oficialii europeni în 2003 au fost: numărul limitat de mijloace de informare în masă cu adevărat independente, proprietatea extrem de concentrată asupra acestora, ce facilitează cenzura şi hărţuirea ziariştilor de către autorităţile locale, în unele zone ale României. În consecinţă, întrucât organizaţiile mass-media nu sunt viabile din punct de vedere economic, existenţa lor poate depinde de suportul politic sau al intereselor din lumea afacerilor. Această situaţie a determinat creşterea cazurilor de auto-cenzură a jurnaliştilor şi a celora de violenţă fizică gravă asupra acestora. În plus, în 2004, s-a observat că ştirile TV au fost în mod evident mai puţin critice la adresa guvernului , decât a fost presa scrisă. În ceea ce priveşte libertatea religioasă, stipulată ca atare în Constituţie, Comisia nu a raportat nereguli majore în exercitarea acesteia, pe parcursul monitorizării. Cu toate că guvernul nu a restricţionat exercitarea libertăţii religioase, au fost cazuri când clerul ortodox, a colaborat cu oficialităţile locale pentru restricţionarea activităţilor religioase a altor biserici. Bisericile şi cultele religioase recunoscute în mod oficial de statul român sunt în număr de 16, şi anume: catolic, lutheran, reformat, unitarian, armean, anglican, creştin de rit vechi, baptist, adventist, penticostal, cultul creştin după Evanghelie, Biserica Evanghelică Română, cultul islamic, mozaic, şi cel al Martorilor lui Iehova (recunoscut din 2003). Comisia apreciază că deşi din punct de vedere legal există posibilitatea recunoaşterii si a altora, în practică, acest lucru nu prea s-a întâmplat. Această situaţie nu împiedică cultele nerecunoscute să opereze fără restricţii, dar nu beneficiază de acelaşi beneficii ca cele recunoscute.

O constantă permanentă asupra căreia Comisia a făcut apel a fost revizuirea Legii din 1948, cu privire la denominarea religioasă, care prin însăşi vechimea ei, este depăşită şi care permite controlul statului asupra vieţii religioase. Libertatăţile de asociere şi de întrunire sunt garantate de Constituţie şi respectate şi în practică, după cum apreciat şi funcţionarii europeni. În decembrie 2002, a intrat în vigoare o nouă legislaţie cu privire la funcţionarea şi organizarea partidelor politice. Prin aceasta s-a mărit substanţial numărul cerinţelor pentru înfiinţarea partidelor politice: cel puţin 25 000 de membrii fondatori, cu domiciliul în cel puţin 18 judeţe ale ţării şi cu cel puţin 700 de membrii în fiecare dintre aceste judeţe. Legea conţine şi reglementări noi privind înregistrarea şi reînregistrarea partidelor politice. Din cauza numeroaselor criterii, s-a adus atingere dreptului de asociere liberă în partide politice163. Astfel, noile dispoziţii nu afectează principalele partide (care au si elaborat legea), dar fac din ce în ce mai dificilă înfiinţarea unora noi, în special, pe cele etnice şi regionale. În 1998, Comisia a observa ca aspect negativ, respingerea de către Parlament a reformei Codului Penal cu privire la homosexualitate, calomnie şi insultarea autorităţilor. O dezvoltare pozitivă majoră în acest domeniu s-a realizat în iunie 2000, prin discriminalizarea homosexualităţii. Totuşi, în raportul din 2003 se menţiona că cu toate că la nivel legislativ problema a fost rezolvată, incriminarea homosexualităţii rămâne răspândită în societatea românească. Procesul de restituire a proprietăţilor confiscate de regimul comunist a cuprins trei elemente: restituirea clădirilor, restituirea terenurilor agricole şi a pădurilor şi restituirea proprietăţilor bisericilor. Acest proces a fost caracterizat constant drept un proces lent. Până în 1999, din cauza lipsei de consens politic, nu a putut fi adoptată o legislaţie adecvată, iar din 2000, când aceasta a fost elaborată, implementarea ei s-a dovedit dificilă, fiind lipsită de continuitate şi uniformitate. Date fiind aceste dificultăţi, în 2001 o nouă lege cu privire la restituirea proprietăţilor confiscate de regimul comunist, a intrat în vigoare. Aceasta oferă un cadru legal necesar soluţionării problemelor din domeniu, acoperă toate persoanele care au fost deposedate (nu numai cetăţenii români) şi face referire la toate tipurile de confiscări, exceptând 163

Mai multe organizaţii nonguvernamentale, precum Pro Democraţia, Asociaţia Pentru Apărarea Drepturilor Omului din România – Comitetul Helsinki, Fundaţia pentru o Societate Deschisă, Grupul Român pentru Apărarea Drepturilor Omului, Liga Pro Europa şi Organizaţia ACCEPT sau adresat în 2002, membrilor Camerei Deputaţilor în chestiunea legată de Legea partidelor politice din România.

proprietăţile confiscate de la biserici. O hibă importantă a acestei legi este aceea că implementarea şi elaborarea procedurilor administrative pentru calculul şi acordarea compensaţiilor nu a fuseseră realizate, în momentul intrării în vigoare a acesteia. Aşadar, procesul restituirii clădirilor a început în 2001, dar a fost îngreunat de administraţia slabă şi de absenţa implementării legislaţiei. Procesul de restituire a terenurilor agricole şi a pădurilor a continuat lent, variind considerabil de la o regiune la alta. Cel mai dificil a fost procesul de restituire a proprietăţilor bisericilor. În urma insistenţelor Comisiei, a fost adoptată legislaţie în domeniu abia în iulie 2002, care a avut un neajuns important, şi anume, faptul că intrau sub incidenţa legii doar proprietăţile bisericilor, ci nu şi bisericile ca atare. Acest lucru afectează în mod direct Biserica Greco-Catolică, căreia în timpul regimului comunist i-au fost confiscate foarte multe proprietăţi şi spaţii de cult. Sensibilitatea politică a acestei probleme pentru Biserica Ortodoxă a dus la stagnare în ceea ce priveşte adoptarea legislaţiei necesare rezolvării problemelor Bisericii Greco-Catolice. În acelaşi an, Legea cu privire la restituirea pământurilor şi pădurilor a fost amendată în scopul de a acoperi neajunsurile constatate şi care o făceau neoperativă. În raportul din 2003 au fost constatate progrese importante cu privire la acest subiect: cadrul legal devenise deplin funcţional, iar autorităţile răspunzătoare de punerea în aplicare a restituirii au devenit operaţionale. Până în acel moment, se restituiseră 90% din totalul terenurilor agricole, 79% din totalul celor împădurite. În ceea ce priveşte situaţia restituirii imobilelor, 3% din proprietăţi fuseseră retrocedate, în 1% din cazuri s-au acordat compensaţii băneşti şi în 2% din cazuri au fost acordate alte tipuri de compensaţii. Tot în acelaşi an au fost remarcate evoluţii pozitive şi referitor la restituirea proprietăţilor aparţinând cultelor religioase, prin adoptarea de legislaţie secundară în domeniu. În ultimul raport de ţară, se atrage încă o dată atenţia asupra lipsei de legislaţie adecvate pentru retrocedarea proprietăţilor către biserici (către cele greco-catolice, în deosebi). Printr-o ordonanţă de urgenţă din 2002 s-au interzis organizaţiile fasciste, rasiste sau xenofobe, precum şi simbolurile legate de crime îndreptate împotriva umanităţii. ]3.2.2. Drepturi economice, sociale şi culturale Această secţiune a rapoartelor de ţară abordează subiecte precum: excluziunea socială, egalitatea şanselor, dialogul social, condiţiile de muncă, nivelul de trai al populaţiei şi drepturile şi protecţia minorităţilor.

Deşi, chestiunile legate de lupta împotriva excluziunii sociale, promovarea oportunităţilor egale pentru femei şi bărbaţi, au constituit o prioritate în permanenţă, în acest scop lansându-se o serie de iniţiative, din cauza lipsei de resurse şi a capacităţii administrative limitate, implementarea acestora a fost mult încetinită. Raportul din 2000 menţionează s-au înregistrat unele progrese în privinţa respectării principiului egalităţii de şanse, însă, în ciuda acestora, femeile continuă să fie mai expuse riscului de excludere socială, în comparaţie cu bărbaţii. Principalii indici folosiţi pentru susţinerea acestei idei sunt: faptul că femeile ocupă mai puţine poziţii de influenţă în sectorul privat sau în mediul politic, acela că nivelul câştigurilor este mult inferior faţă de al bărbaţilor şi faptul că sunt subreprezentate în viaţa politică. De aceea, se impun eforturi suplimentare pentru promovarea egalităţii sociale şi economice pentru femei. În decembrie 2000, a intrat în vigoare Planul Naţional de Acţiune cu privire la şanse egale pentru femei şi bărbaţi. Acesta identifică un număr de arii de intervenţii şi un număr important de obiective operaţionale în domeniul legislativ, drepturile economice şi sociale, participarea în procesul de luare a deciziei şi a conştientizării publicului. Ca şi în alte cazuri, acţiuni concrete pentru ca acesta să fie implementat nu au fost observate, iar resursele alocate în acest scop s-au dovedit insuficiente. Raportul de ţară din 2002 a remarcat unele măsuri luate pentru a asigura condiţii egale dintre femei şi bărbaţi şi pentru a lupta cu excluziunea socială şi cu sărăcia. Oferită ca exemplu este măsura organizării unor programe de pregătire pentru a-i face conştienţi pe funcţionarii publici de implicaţiile implementării legii oportunităţilor egale. Persoanele cu handicap, bătrânii şi femeile singure sunt considerate persoanele cu cel mai mare risc în privinţa sărăciei şi a marginalizării sociale. Lupa împotriva excluziunii sociale şi sărăciei a căutat să asigure un sistem de siguranţă socială şi să dezvolte independenţa economică a persoanelor din punct de vedere social. În acest scop, în aprilie 2002 a fost elaborat Planul Naţional pentru prevenirea sărăciei şi pentru promovarea incluziunii sociale şi a fost conturată o Strategie naţională pentru protecţia specială şi integrare socială a persoanelor cu handicap. Comisia a remarcat în raportul din 2003 că rămâne o prioritate a Guvernului excluziunea socială şi combaterea sărăciei. Cu toate că deja cadrul legal în acest scop a fost creat, responsabilităţile instituţiilor pentru includerea socială al nivel central şi local sunt confuze şi împărţite între un număr mare de organisme. În plus s-a atras atenţia asupra nevoii de creştere a

personalului implicat în furnizarea de asistenţă socială, în acelaşi timp cu dezvoltarea programelor de pregătire a acestora. În raportul aceluiaşi an s-a constatat că după ani de relativă pasivitate, au fost lansate o serie de reforme importante pentru a îmbunătăţi îngrijirea persoanelor cu deficienţe. În plus, au început să fie prevăzute rampe de acces în clădiri şi alte infrastructuri pentru persoanele cu deficienţe. În raportul din 2004 se menţionează că lupta împotriva excluderii sociale şi sărăciei rămâne o prioritate guvernamentală şi de aceea, au fost făcute mai multe progrese legislative în timpul perioadei de raportare. Astfel, cadrul legal pentru furnizarea asistenţei sociale este acum creat şi a fost completat cu legislaţia secundară pentru reglementarea furnizării de servicii sociale de către organizaţiile non-profit. O altă problemă observată în România este violenţa împotriva femeilor, cazuri în care poliţia evită a interveni. Acesteia i s-a răspuns abia în 2003, când a fost adoptată legislaţie referitoare la prevenirea şi combaterea violenţei în familie. Din cauza constatării a numeroase cazuri de discriminare, în septembrie 2000, printr-o ordonanţă de urgenţă, s-a interzis discriminarea, în funcţie de naţionalitate, etnie, vârstă, sex sau orientare sexuală, de către angajatorii din domeniul public, privat sau de către operatorii economici. Ordonanţa prevede că în cazurile de încălcare, se vor aplica amenzi consistente. Înfiinţarea Consiliului Naţional pentru combaterea Discriminării, constituit în 2001, în conformitate cu prevederile Ordonanţei Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare, se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridica, aflându-se în subordinea Guvernului. Rolul acestuia este de a se asigura de punerea în practică a principiului egalităţii între cetăţeni. În exercitarea atribuţiilor sale Consiliul îşi desfăşoară activitatea în mod independent, fără ca aceasta să fie îngrădită sau influenţată de către alte instituţii sau autorităţi publice164. Cu că, în general, Comisia a apreciat progresele făcute de această instituţie, nu a putut trece cu vederea şi unele neajunsuri, cum ar fi: neclaritatea în ceea ce priveşte autoritatea sa de a emite sancţiuni, insuficienta transparenţă în activităţile desfăşurate, resursele umane limitate, raportate la mandatul ambiţios pe care îl are, lipsa clarificării în ceea ce priveşte rolul departamentelor tehnice, capacitatea destul de scăzută a departamentelor de anchetă şi a celui juridic, şi cel mai 164

Potrivit hotărârii de guvern nr. 1194/2001.

important, subordonarea acestuia, din punct de vedere administrativ, faţă de Guvern, ceea ce-i limitează capacitatea independentă de acţiune165. Totodată, în ultimul raport de ţară se atrage atenţia asupra vizibilităţii sale scăzute şi a faptului că numai o mică parte a populaţiei este conştientă de existenţa instituţiei. La sfârşitul lui 1999 a fost promulgată o nouă lege cu privire la conflictele de muncă, aceasta definind procedurile de soluţionare în cazul apariţiei acestora. În 1999 a început reforma instituţională cu privire la condiţiile de muncă pentru persoanele cu handicap. În paralel, s-a subliniat că reforma trebuie susţinută de creşterea contribuţiilor financiare la Fondul Special al Solidarităţii Sociale pentru Persoanele cu Handicap. Evoluţiile în acest sector au continuat şi în anul următor, când Guvernul a decis să fie scutiţi de taxe operatorii economici care angajează persoane cu dizabilăţi. De asemenea, au fost luate măsuri pentru acordarea de asistenţă socială persoanelor bătrâne şi sărace. În raportul de ţară din 1999 este remarcată înrăutăţirea condiţiilor de viaţă din cauza creşterii populaţiei şomere. Potrivit Băncii Mondiale, România avea un coeficient ridicat de sărăcie, aproximativ o treime din populaţie trăind sub pragul de subzistenţă. Noul Cod al muncii intrat în vigoare în februarie 2003 interzice discriminarea directă şi indirectă. Acesta recunoaşte principiul egalităţii de tratament între femei şi bărbaţi în ceea ce priveşte accesul la încadrarea în muncă. Comisia apreciază, în ultimul raport de ţară, eforturile suplimentare ale Guvernului în ceea ce priveşte lupta împotriva excluderii sociale şi a sărăciei. O atenţie deosebită i-a fost acordată, în rapoartele de ţară, Consiliului Economic şi Social, instituţie publică de interes naţional, tripartită şi autonomă166, având drept misiune realizarea dialogului social la nivel naţional dintre patronate, sindicate şi guvern şi a climatului de stabilitate şi pace socială. În Constituţia revizuită Consiliul este definit drept un organ consultativ al Parlamentului şi Guvernului, în domeniile de specialitate, stabilite prin legea sa de organizare şi funcţionare. Acest rol consultativ se manifestă în stabilirea strategiilor şi politicilor economice şi sociale, în aplanarea stărilor conflictuale la nivel de ramură sau la nivel naţional, apărute între partenerii sociali, precum şi în realizarea promovării şi dezvoltării dialogului social şi a solidarităţii sociale167.

165

Toate aceste neajunsuri au fost identificate în raportul de ţară din 2003. Constituită prin Legea 109/1997, cu modificările ulterioare. 167 www.ces.ro 166

Consiliul Economic şi Social analizează situaţia economică şi socială a ţării şi face propuneri Guvernului şi Parlamentului privind: restructurarea şi dezvoltarea economiei naţionale, privatizarea, funcţionarea şi creşterea competitivităţii agenţilor economici, relaţiile de muncă şi politica salarială, politicile monetare, fiscale, financiare şi de venituri, protecţia socială şi ocrotirea sănătăţii , învăţământul, cercetarea şi cultura. În raportul din 1999 este apreciată îmbunătăţirea activităţii Consiliului Economic şi Social, care şi-a asumat obligaţiile şi a elaborat propuneri legislative. În 2002, acestuia i-au fost furnizate oportunităţi mărite pentru a se putea pronunţa asupra proiectelor de lege, însă timpul disponibil pentru a realiza această sarcină a fost, de obicei scurt, fapt ce a limitat expertiza oferită. În februarie 2003, prin emiterea unei noi legislaţii, s-a produs întărirea rolului acestuia. Noua guvernare, ce a prelat puterea în 2000, fiind conştientă de faptul că pacea socială şi parteneriatul sunt indispensabile pentru implementarea reformelor economice şi sociale, a semnat Pactul Social cu partenerii sociali. În raportul din 2002 este menţionat că a fost realizat un dialog structurat cu comunitatea oamenilor de afaceri pentru a reglementa mediul în care aceştia îşi desfăşoară activitatea, însă în mai multe sectoare discuţiile s-au dovedit a fi inadecvate. De asemenea, negocieri intensive cu sindicatele au continuat pentru a ajuta la implementarea politicilor economice. Astfel, Pactul social dintre Guvern şi sindicate a fost reînnoit, argumentul folosit fiind pacea socială necesară pentru a se realiza reformele economice şi pregătirea României pentru intrarea în NATO şi UE. Sindicatele şi organizaţiile patronale sunt grupuri cu structuri permanente şi profesionalizată, care reuşesc să-şi consolideze resursele, colaborează atât între ele, cât şi cu autorităţile şi realizează acţiuni concertate pentru influenţarea autorităţilor locale şi locale. În ţările Uniunii Europene, administraţia, sindicatele şi patronatele

interferează, formând un

triunghi de negociere care ia forma consiliilor economico-sociale. Acestea sunt forme de organizare şi control a presiunilor în vederea obţinerii unei stări sociale acceptabile. Din păcate, Comisia a remarcat pe parcursul monitorizării efectuate pentru România că dialogul tripartit nu este bine realizat. De aceea, a recomandat realizarea unor eforturi suplimentare pentru întărirea dialogului social tripartit şi pentru dezvoltarea capacităţii partenerilor sociali de a juca un rol activ în aplicarea acquis-ului comunitar din domeniul social. Poziţia sindicatelor rămâne slabă în întreprinderile private şi de aceea, funcţionarii europeni au recomandat tot timpul, întărirea acesteia.

Printr-o lege nouă cu privire la sindicate (februarie 2003), s-a actualizat cadrul de înfiinţare şi funcţionare a sindicatelor, întărind poziţia acestora. În februarie 2004 a fost semnat un alt acord între sindicate şi Ministerul Administraţiei şi Internelor. Este apreciat că şi în Constituţia revizuită este păstrat dreptul la grevă şi că numărul acestor manifestări protestatare a scăzut simţitor datorită pactului de Guvern cu sindicatele. Comisia a constatat, că din păcate, de cele mai multe ori, organizaţiile nonguvernamentale au rămas în afara dialogului politic. Organizaţiile neguvernamentale şi societatea civilă au fost invitate ocazional să formuleze observaţii pe marginea unor proiecte de legi, în special, la cele cu privire la accesul liber la informaţii, cu privire la diverse chestiuni privitoare la protecţia minorităţilor şi a copilului, dar eficacitatea procedurii consultării

s-a

dovedit redusă, întrucât aceste iniţiative au fost rare şi timpul care le-a fost acordat pentru acest lucru a fost foarte scurt. Organizaţiile non-guvernamentale au ca trăsătură distinctivă flexibilitatea şi în general, sunt formate dintr-un personal propriu redus şi din voluntari. Se adaptează relativ uşor în funcţie de diferitele contexte, sursele lor de finanţare fiind parţial publice, prin contractarea cu organisme guvernamentale sau publice, parţial private, prin perceperi de taxe de la beneficiari sau prin contractare cu donatori privaţi în regim filantropic sau de sponsorizare168. Conform datelor centralizate de Ministerul de Finanţe şi de Anuarul Statistic, în România, existau în 2002 aproximativ 19 000 de organizaţii non-guvernamentale, cele mai multe fiind în Cluj, Bucureşti, Bistriţa-Năsăud, Prahova, Sibiu şi Suceava. Dintre acestea cele mai multe erau fundaţii, asociaţii culturale şi sportive (aproximativ 23000) şi uniuni profesionale şi patronale (în jur de 1000). Importanţa lor constă atât în acţiunile pe care le iniţiază, cât şi în numărul considerabil de locuri de munca pe care le oferă (63000 în anul 2002). În raportul din 1998, Comisia aprecia că 12 000 dintre acestea joacă un rol activ în societate. ONG-urile beneficiază de o expertiză importantă, având resurse umane şi materiale performante şi competente şi de aceea colaborarea administraţiei publice cu acestea ar uşura activitatea şi micşora costurile implicate de politicile publice elaborate. Raportul din 2003 apreciază adoptarea Legii Transparenţei, ce presupune obligaţia publicării proiectelor de legi, astfel încât cetăţenii şi ONG-urile să poată participa la procesul de decizie. 168

Mihaela Vlăsceanu, „Organizaţiile şi cultura organizării”, Ed. Trei, Bucureşti, 2002.

Cu toate că la nivelul Uniunii Europene nu există vreun document destinat drepturilor şi protecţiei minorităţilor169, elaborarea acestora revenindu-le fiecăruia din statele membre, Comisia a urmărit îndeaproape evoluţia statelor membre din acest domeniu. Potrivit Recomandării 1201 a Consiliului Europei, putem identifica drept minorităţi naţionale, comunităţile umane care: locuiesc pe teritoriul acelui stat şi sunt cetăţenii lui; menţin legătura de lungă durată, trainice şi permanente cu acel stat; manifestă caracteristici etnice, culturale, religioase sau lingvistice distincte; sunt suficient de reprezentative; şi sunt preocupate de a-şi păstra identitatea comună, cultura, tradiţiile, religia şi limba170. La nivel internaţional, instrumentele folosite pentru protecţia minorităţilor sunt: respectarea drepturilor omului, principiul non-discriminării (nu poţi face diferenţieri privind accesul la slujbe, servicii, servicii medicale, sau pe motive identitare) şi ansamblul măsurilor speciale171. România a avut de administrat tot timpul, o amplă diversitate etnoculturală, situaţie ce a obligat statul român, de multe ori sub presiuni interne şi internaţionale, să ia măsuri legale şi practice pentru a garanta drepturile şi protecţia minorităţilor. Astfel, minorităţile etnice au reprezentat întotdeauna un procent semnificativ din populaţia României. În anul 1930, din populaţia Romaniei Mari de peste 18 milioane de locuitori, mirorităţile erau într-un procent de aproximativ 27%. Conform ultimului recensământ, din 2002, procentul minorităţilor din totalul populaţiei României (de circa 22 milioane de locuitori) este de circa 12%. În general, cu unele excepţii tragice, minorităţile etnice s-au bucurat în România modernă de drepturi şi libertăţi care le-au permis să-şi conserve şi promoveze specificul etnic sau cultural. Nu trebuiesc trecute totuşi cu vederea unele momente triste din istorie precum perioada de robie a romilor, masacrarea a numeroşi evrei şi ţigani în anii '40, politicile de deznaţionalizare a maghiarilor sau cele de favorizare a plecării din ţară a germanilor şi evreilor în timpul regimului comunist. După 1990, chestiunea ocrotirii minorităţilor s-a pus cu mai multă pregnanţă. În primii ani după căderea comunismului, competiţia politică a fost dominată de folosirea naţionalismului 169

Prin Tratatul de la Amsterdam, UE a acoperit domeniul discriminării. Încă nu există o definiţie a minorităţilor naţionale, care să fie adoptată printr-un tratat internaţional. Recomandarea 1201 a devenit parte a legislaţiei interne (prin aceea că documentul a fost introdus în tratatele dintre România şi Ungaria, România şi Ucraina, Ungaria şi Slovacia). 171 Gabriel Andreescu, Naţiuni şi minorităţi, 2004, Ed. Polirom, Iaşi, 2004, p. 103-105. 170

ca principală sursă de legitimare, alianţa PDSR-PUNR-PRM-PSM, care a condus România între 1992 şi 1996 a fost afectată de dominaţia unor formaţiuni precum PUNR şi PRM şi ostilă minorităţilor naţionale172. O dată cu schimbarea clasei politice de la putere şi intrarea la guvernare a Uniunii Democratice Maghiare din România, în 1996, şi în contextul unor presiuni internaţionale, accentul a început să fie pus pe crearea şi menţinerea condiţiilor pentru păstrarea, dezvoltarea şi afirmarea identităţii minorităţilor naţionale. Din 1995, România este parte la Convenţia Cadru pentru Protejarea Minorităţilor Naţionale. În prezent, în România sunt recunoscute 19 minorităţi naţionale: maghiari, romi, germani, ucrainieni, evrei, ruşi lipoveni, turci, tătari, sârbi, slovaci, bulgari, cehi, polonezi, croaţi, greci, armeni, albanezi, italieni şi macedoneni slavi. Cadrul instituţional românesc se bazează pe patru piloni principali 173. Primul pilon este cel guvernamental, compus din Departamentul pentru Relaţii Interetnice (se ocupă de elaborarea politicilor guvernamentale pentru minorităţi şi urmăreşte punerea în practică a reglementărilor legale) şi din departamentele specializate pentru minorităţi din cadrul unor ministere. Al doilea pilon este reprezentat de Consiliul Minorităţilor Naţionale, care este compus din

câte trei

reprezentanţi ai asociaţilor minorităţilor naţionale şi are drept ţel facilitarea relaţionării Guvernului cu organizaţiile legale ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor; al treilea pilon este Consiliul Naţional pentru Combaterea Discriminării, structură executivă a administraţiei centrale, subordonată Guvernului, care elaborează măsuri speciale pentru protecţia persoanelor şi categoriilor de persoane, propune guvernului proiecte de acte normative, colaborează cu autorităţile publice competente pentru armonizarea legislaţiei interne cu normele internaţionale în materie de nediscriminare, primeşte petiţii şi sesizări şi colaborează cu instituţiile nonguvernamentale. În sfârşit, ultimul pilon este reprezentat de instituţia Avocatului Poporului, care se ocupă de protejarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor împotriva abuzurilor sau ingerinţelor autorităţilor publice. În rapoartele de ţară se fac referi, în principal la două dintre minorităţile naţionale: maghiarii şi romii, acestea confruntându-se de-a lungul timpului cu cele mai multe probleme. În momentul în care a fost realizat primul raport, în 1998, multe dintre problemele minorităţii maghiare fuseseră soluţionate (se scurseseră şi doi ani de când de când UDMR făcea 172 173

Gabriel Andreescu, 2004, p. 201. Gabriel Andreescu, 2004, p.154-156

parte din coaliţia care se afla la guvernare). De aceea, Comisia a susţinut, în acel an că sistemul de protecţie al minorităţilor este satisfăcător, apreciind în mod deosebit eforturile cu privire la respectarea şi protecţia drepturilor minorităţii maghiare. În raportul de anul următor sunt apreciate: modificarea Legii învăţământului, care permite înfiinţarea de universităţi multiculturale româno-maghiaro-germane şi folosirea limbii materne la toate nivelurile de educaţie, atâta vreme cât există solicitări în acest sens; şi noua Lege a administraţiei publice, potrivit căreia, funcţionarii publici trebuie să cunoască limba minorităţii etnice în zonele în care procentul peroanelor aparţinând unei minorităţi reprezintă cel puţin 20% din populaţia totală a respectivei localităţi. Bineînţeles că multe probleme rămăseseră, totuşi nerezolvate şi după cei patru ani (19962000), în care UDMR a fost la guvernare. Astfel, potrivit lui Levente Salat, „După 4 ani de negocieri susţinute, în pofida consecinţelor pozitive incontestabile, poziţiile celor două părţi nu s-au apropiat însă în mod semnificativ, iar acest exerciţiu de participare la guvernare a minorităţii maghiare s-a încheiat cu concluzia că între nivelul de aşteptări al minorităţii şi disponibilitatea majorităţii de a accepta instituţionalizarea drepturilor minorităţii există încă discrepanţe”174. Noi prevederi legislative au fost adoptate în 2002, acestea prevăzând că în comunităţile în care există o populaţie minoritară de 20%, va exista obligaţia angajării de acestea a unor ofiţeri de poliţie care să cunoască limba maternă a minorităţilor respective. Progresele în acest domeniu au continuat, astfel că în Constituţia revizuită este prevăzut dreptul minorităţilor de a-şi folosi propria limbă în relaţiile cu autorităţile şi în instanţă. De asemenea, aceasta a deschis posibilitatea înfiinţării unor universităţi private cu predare exclusiv în limba minoritară. În schimb, problemele minorităţii rome (număr cuprins între 1.8 – 2.5 milioane de persoane) au constituit, constant motiv de îngrijorare la nivelul Uniunii. Încă din primul raport de ţară s-a constatat că discriminarea minorităţii romilor este larg răspândită în societatea românească şi de aceea s-a recomandat insistent depunerea, din partea autorităţilor a unor eforturi substanţiale pentru remedierea situaţiei. În schimb, au fost apreciate măsurile pozitive175 luate pentru favorizarea accesului romilor la educaţie şi pregătire profesională (rezervarea unui număr limitat de locuri în instituţiile de învăţământ).

174

Levente Salat, Multiculturalismul liberal, Ed. Polirom, Iaşi, 2001, p. 9. Măsurile speciale în favoarea minorităţilor implică un efort economic suplimentar din partea statului şi pot ridica unele probleme atunci când acestea intră în conflict cu drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului. 175

În 1999, nu au putut fi remarcate progrese semnificative în ceea ce-i priveşte pe romi. Singurul aspect pozitiv constatat a fost înfiinţarea Comitetului Interministerial pentru Minorităţi Naţionale, care a contribuit la întărirea mecanismului pentru participarea romilor la procesul decizional în chestiunile care-i privesc. În rest, s-a remarcat că prejudiciile îndreptate împotriva populaţiei rome rămân răspândite, aceasta continuând să fie una din grupurile sociale cele mai expuse sărăciei, brutalităţilor poliţiei, hărţuirii rasiale, violenţei ş.a. Deşi „de iure”, discriminarea este interzisă, „de facto” aceasta continuă să se manifeste, în special la angajatori şi în sistemul educaţional. Astfel, romii continuă să întâmpine greutăţi în privinţa accesului în şcoli, în ceea ce priveşte asistenţa socială, asistenţa medicală şi îngrijirea medicală. Uneori aceştia sunt excluşi şi din locurile publice şi ne de puţine ori, s-au înregistrat cazuri în care în anunţurile publicitare pentru ofertele de muncă, în mod explicit sunt excluşi aplicanţii de etnie romă. Răspunzând acestei încălcări grave a drepturilor omului, în cursul anului 2002, instanţele de judecată au acţionat pentru prima dată împotriva angajatorilor şi ziarelor care au publicat oferte de muncă discriminatorii. Deşi o iniţiativă pozitivă în sine, Oficiul Naţional pentru Romi a fost dotat cu resurse umane şi bugetare limitate, de aceea necesitând remedierea acestor neajunsuri pentru a funcţiona şi pentru a-şi îndeplini rolul. În plus, după cum este menţionat şi în ultimul raport de ţară, Oficiului îi lipseşte capacitatea de a iniţia şi coordona acţiuni în favoarea romilor în relaţie cu ministerele implicate. În 2001 a fost adoptată Strategia naţională pentru îmbunătăţirea condiţiilor romilor, ce a vizat schimbarea percepţiilor publice negative asupra acestei minorităţi, îmbunătăţirea condiţiilor de trai, încurajarea participării romilor în toate aspectele societăţii civile. În cursul aceluiaşi an au fost înfiinţate mai multe organizaţii nonguvernamentale rome, din partea cărora se aştepta să joace un rol important în implementarea strategiei, deşi se sesizase lipsa de unitate existentă la nivelul organizaţiilor rome, ce constituia un obstacol în calea implementării acesteia. Partida Romilor s-a implicat activ în acest proces, iar acesta constituie un motiv de îngrijorare, în opinia Comisiei, întrucât a dus la excluderea efectivă a altor organizaţii a romilor. În acelaşi timp, instituţia europeană recomandă, pentru reuşita strategiei, însoţirea acesteia de alocaţii bugetare adecvate, conturarea unui plan operaţional pentru implementare şi punerea unui accent deosebit pe natura sa descentralizată.

În anul 2003 a fost operată o nouă schimbare prin transferul responsabilităţii privind problemele romilor în sarcina Secretariatului General al Guvernului, această modificare având drept consecinţă pozitivă conferirea acestor probleme un profil politic mai înalt, iar drept consecinţă negativă, provocarea de întârzieri în alocarea bugetelor Raportul din 2002 a abordat şi problema ceangăilor. Aceştia nu sunt recunoscuţi drept minoritate naţională, deşi numărul lor este substanţial, 60 000-70 000 persoane. Aceştia trăiesc în nord-estul României, au religie romano-catolică şi vorbesc o limbă asemănătoare maghiarei. S-a constatat că anumite autorităţi locale au obstrucţionat încercările acestora de a li preda copiilor în şcoli, în limba maghiară, fapt ce contravine legislaţiei existente. Datorită acestor remarci ale oficialilor europeni, în anul următor s-a observat o îmbunătăţire a situaţiei ceangăilor prin introducerea limbii maghiare ca materie opţională în unele şcoli. Aşadar, exceptând situaţia minorităţii rome, Comisia a apreciat că problemele din acest domeniu au fost soluţionate, România promovând în mod activ politica de protecţie a minorităţilor, identităţile lingvistice şi culturale fiind asigurate prin sistemul educaţional. În contextul integrării în Uniunea Europeană, care este democrată, tolerantă, conservă şi promovează diversitatea, de unde şi deviza acesteia – unitatea în diversitate, România va trebui să-şi pună serios întrebări privitoare la felul în care va reuşi să administreze diversitatea, în primul rând în interior, ca apoi să poată face faţă celei din afara ei, de la nivel european. Dacă în marea familie europeană, căreia speram să ne alăturăm în 2007, dorim să fim trataţi ca egali de către germani, englezi, francezi, italieni, spanioli ş.a., trebuie să începem prin a ne face curat la noi acasă, să realizăm şi apoi să punem în practică ideea că în România toţi cetăţenii, indiferent de naţionalitatea avută sunt egali, nu numai de iure, cât şi de facto şi că un român din România nu este cu nimic mai presus decât un maghiar, rom, german, evreu etc., care trăieşte în această ţară.

CONCLUZII Trăim, în primul rând ca români, dar şi ca europeni, într-o perioadă de profunde transformări ale Europei, care vor avea o influenţă majoră asupra fiecăruia dintre noi. Pentru cei din domeniul ştiinţelor politice, această perioadă crucială pentru viitorul României şi al Europei constituie o oportunitate extraordinară pentru a realiza diverse analize, căci impactul foarte puternic al acesteia îşi va pune amprenta asupra tuturor sferelor unei societăţi. Din acest motiv, prezenta lucrare şi-a propus observarea şi analizarea procesului de aderare al României la Uniunea Europeană. Pe parcursul cercetării am încercat să găsim răspunsuri la unele întrebări

fundamentale care au vizat premisele de care a dispus România în momentul în care a demarat procesul, modul în care situaţia politică şi sistemul instituţional românesc au influenţat procesul de aderare, gradul de pregătire din timpul negocierilor, capacitatea de care dispune pentru a face faţă tuturor schimbărilor majore la care a fost şi încă este supusă şi disponibilitatea pentru eforturile semnificative ce sunt necesare pentru încheierea cu succes a procesului. Demersul întreprins nu a fost uşor, în special, din cauza lipsei lucrărilor de specialitate care să abordeze acest domeniu. Pentru o bună înţelegere a întregului proces şi a prescripţiilor făcute de Comisie, am recurs la definirea principalelor concepte aduse în discuţie (democraţie, stat de drept, parlament, guvern, politici publice, administraţie centrală şi locală, sistem juridic, corupţie, drepturile omului, drepturi civile şi politice, drepturi economice, sociale şi culturale, minorităţi naţionale) şi la identificarea rolurilor pe care acestea le-au avut în contextul politic românesc, pentru acesta făcând apel constant la Constituţia României (atât cea din 1991, cât şi cea revizuită, în raport cu perioada la care am făcut referire). Am considerat că analiza evolutivă a aprecierilor făcute de Comisie cu privire la criteriul politic este extrem de importantă, întrucât pretenţiile Uniunii Europene faţă de România au vizat în primul rând acest criteriu. Gradul de respectare a statului de drept, a regulilor dintr-un regim democratic, a drepturilor omului sunt primordiale pentru a se putea demara procesul de integrare al unei ţări. În plus, se consideră că acestea sunt mai uşor de realizat, în comparaţie cu standardele economice, care sunt greu de atins într-o perioadă de timp relativ scurtă, mai ales când vorbim despre ţări care vreme de aproximativ 50 de ani au avut o economie centralizată. În urma analizei realizate, am putut constata că ipoteza lucrării a fost confirmată. Rapoartele de ţară au reprezentat şi reprezintă, în continuare adevărate proiecte strategice pentru guvernele României, obligându-le să se alinieze standardelor europene şi cererilor Comisiei, de la un an la altul. Astfel, la problemele identificate de către Comisie, într-un an, autorităţile române au încercat să găsească o soluţionare până în anul următor. De asemenea, am remarcat rolul extrem de important pe care îl deţine sistemul instituţional românesc şi situaţia politică asupra procesului de integrare, în general şi asupra evaluărilor Comisiei, în particular. Este interesant aici, exemplul raportului din 2001 (primul raport de evaluare după ce în 2000, guvernarea CDR-USD-UDMR a fost înlocuită de cea PSD-PUR-UDMR), la a cărui realizare Comisia a fost mai îngăduitoare. Guvernarea PSD venea după o perioadă în care crizele din cadrul coaliţiei din guvernul anterior au încetinit procesul de reformă şi de pregătire pentru

integrare. În aceste condiţii, Comisia a încurajat, prin aprecierile făcute eforturile noului guvern, pentru ca acestea să continue. Rapoartele de ţară au fost constrângătoare, întrucât dacă nu li se răspundea de către autorităţi într-un timp clar definit şi cu soluţii viabile, pericolul era acela de amânare a aderării. Deja România fusese decuplată de „primul val” de aderare, alături de alte ţări precum Bulgaria, Malta, Letonia, Lituania şi Slovacia, urmând ca peste numai câţiva ani să fie despărţită, alături de Bulgaria şi de restul ţărilor din cel „de-al doilea val”, care au aderat la uniune la 1 mai 2004176. Mai mult, nu de puţine ori s-au auzit voci de la Bruxelles, care cereau decuplarea „copilul problemă al Uniunii”177 de Bulgaria, lucru care nu s-a întâmplat în cele din urmă, dar a cărui potenţial pericol a rămas încă. Deficienţe constate identificate de către Comisie per ansamblu, au vizat: capacitatea de planificare strategică, monitorizarea şi evaluarea progreselor şi proceselor, capacitatea de absorbţie a fondurilor comunitare şi de alocare eficientă a acestora, capacitatea de construcţie instituţională, de care depinde practic modul în care se va aplica acquis-ul comunitar, personalul insuficient şi slab pregătit de la nivelul instituţiilor, programele de pregătire insuficiente. Permanent ni s-a atras atenţia asupra implementării insuficiente a legislaţiei adoptate, indiferent de domeniile la care se făcea referire. Parcurgând temele urmărite în analiză, am observat progresele indiscutabile pe care le-a realizat România în cei şapte ani de monitorizare atentă din partea instituţiilor comunitare. Însă, în acelaşi timp, am identificat anumite îngrijorări permanente manifestate de către Comisie şi cărora fie nu li s-a răspuns decât în mică măsură, fie soluţiile găsite nu au dat rezultate . Astfel, în ceea ce priveşte democraţia şi statul de drept, a fost atrasă atenţia asupra următoarelor aspecte majore, precum: •

Activitatea legislativă nesatisfăcătoare de la nivelul Parlamentului. Legile nu sunt pregătite după o documentare consistentă asupra fezabilităţii şi implicaţiilor acestora, fapt ce a condus la necesitatea unor amendamente permanente pentru a fi îmbunătăţite. S-a recomandat constant creşterea rolului instituţiei parlamentare în exercitarea unui control politic eficient şi în exercitarea puterii legislative, pe care o deţine, potrivit Constituţiei.

176

Ţările baltice care au demarat procedurile de integrare mult mai târziu decât România, însă acestea au aderat la Uniune înaintea noastră. 177 Cum a fost numită România de fostul comisar pentru extindere, Gunter Verheugen

•

Imixtiunea executiv-legislativ, realizată în special din cauza emiterii frecvente şi de cele mai multe ori, fără motive întemeiate, a ordonanţelor de Guvern;

•

Situaţiei politice instabile;

•

Birocratizarea excesivă a administraţiei, de la toate nivelurile. În plus, aceasta este lipsită de transparenţă şi are o capacitate limitată de punere în practică a politicilor;

•

Capacitatea şi eficienţa limitată a administraţiei publice locale şi politizarea excesivă a acesteia;

•

Gradul mic de cooperare şi coordonare între diversele instituţii ale statului;

•

Neimplicarea organizaţiilor nonguvernamenale în procesul decizional;

•

Lipsei de independenţă a justiţiei. Mai mult, au fost observate carenţe mari în ceea ce priveşte gestiunea cazurilor şi coerenţa deciziilor judecătoreşti.

•

Corupţia larg răspândită şi sistemică, ce afectează toate sferele societăţii.

În ceea ce priveşte cealaltă mare secţiune a criteriului politic, drepturile omului şi protecţia minorităţilor, Comisia şi-a manifestat îngrijorarea asupra: •

Drepturilor şi protecţiei copiilor din centrele de îngrijire;

•

Tratamentului degradant aplicat de poliţie deţinuţilor;

•

Traficului de fiinţe umane, România fiind considerată ţară de origine şi de tranzit pentru acest fenomen;

•

Limitării libertăţii de expresie, iniţial prin condamnarea penală a infracţiunilor de „ofensare a autorităţilor” şi „insultei” şi apoi prin proprietatea extrem de concentrată asupra mijloacelor de informare în masă, care nefiind nici viabile din punct de vedere economic, depind de suportul politic şi de interesele din lumea afacerilor;

•

Faptului că legea din 1948, privind cultele religioase, nu a fost revizuită şi adaptată momentului actual;

•

Procesului lent în restituirea proprietăţilor confiscate în timpul regimului comunist;

•

Nerespectării, în practică, a principiului egalităţii de şanse;

•

Riscului mărit al exluziunii sociale a femeilor, bătrânilor şi persoanelor cu handicap;

•

Numeroaselor cazuri de discriminare;

•

Nefuncţionalităţii triunghiului tripartit, guvern-sindicate-patronate;

•

Nerespectării „de facto” a drepturilor şi protecţiei minorităţii rome.

Astfel, pentru ca România să poată adera la Uniunea Europeană la 1 ianuarie 2007, rolurile cheie vor fi jucate de: capacitatea administraţiei publice de a implementa acquis-ul comunitar şi de a monitoriza întregul proces de aderare; sistemul judiciar care trebuie să fie independent şi eficient pentru a asigura funcţionarea statului de drept şi pentru a se asigura că legislaţia UE este efectiv aplicată; de lupta împotriva corupţiei; şi de respectarea drepturilor omului şi asigurarea protecţiei minorităţilor. De asemenea, în perspectiva devenirii stat membru al Uniunii, economia trebuie profund restructurată şi modernizată pentru a putea beneficia de oportunităţile oferite de piaţa unică, o miză esenţială pentru acesta fiind mediul concurenţial funcţional. Rapoartele de ţară vor fi înlocuite de monitorizări stricte şi continue în anii 2005 şi 2006, a modului în care România şi Bulgaria îşi îndeplinesc angajamentele făcute în timpul negocierilor, rezultatele acestora fiind esenţiale pentru încheierea procesului de aderare a celor două ţări. În aceste condiţii, raportul de monitorizare din 2005 este unul de o importanţă crucială pentru viitorul României, de acesta depinzând aderarea însăşi, precum şi unele schimbări la nivelul politic intern, cum ar fi remanierea guvernului sau alegerile anticipate. Cu toate că Tratatul de Aderare la Uniunea Europeană a fost semnat, procesul este departe de a se fi încheiat, urmând încă o perioadă „critică”, în care vom fi supuşi unei monitorizări extrem de atente asupra gradului de îndeplinire al angajamentelor luate în timpul negocierilor şi asupra respectării celor două mari criterii, politic şi economic. Pretenţiile oficialilor europeni au crescut în contextul traversării de către Uniunea Europeană a uneia dintre cele mai acute crize din întreaga istorie a sa. Aceasta a fost declanşată de respingerea Constituţiei Europene, prin referendum de către populaţiile Franţei şi Olandei178. Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa a fost elaborat de statele membre pentru a simplifica ordinea juridică comunitară actuală, prin înlocuirea tratatelor institutive şi modificatoare şi pentru a pregăti trecerea la proiectul politic de unificare a statelor membre. Principalele motive pentru care aceasta nu a fost acceptată de francezi şi olandezi au fost: proiectul neoliberal pe care îl propune (în dauna celui social-democrat), nerecunoaşterea creştinismului ca unul din principiile fondatore 178

Pentru a intra în vigoare, Constituţia Europeană trebuie ratificată de toate statele membre, prin intermediul parlamentelor, sau a referndumului, în funcţie de prevederile fiecărui stat. Aceasta a fost ratificată de parlamentele statelor Lituaniei, Ungariei, Sloveniei, Spaniei, Italiei, Greciei, Slovaciei, Austriei şi Germaniei. Refuzarea de către populaţia Franţei şi Olandei, a pus probleme la nivelul Uniunii, reprezentanţii statelor hotărând să oprească pentru moment ratificarea.

al Europei, dezacordul privind decizia de a începe negocierile cu Turcia, comunicarea ineficintă dintre nivelul elitei politice şi cel al populaţiei (foarte mulţi consideră că UE este condusă de o eurocraţie fără chip şi fără suflet) Acest moment de profundă criză a determinat şi eşecul

summit-ului de vară al

Consiliului European de la Bruxelles din acest an, a cărui temă principală alături de viitorul Tratatului Constituţional, a fost adoptarea bugetului multianual (2007-2013) al Uniunii Europene179. Date fiind aceste circumstanţe, este de presupus că Uniunea Europeană, în ansamblul ei, nu va fi dispusă să facă prea multe concesii pentru cele două ţări care se pregătesc de aderarea de la 1 ianuarie 2007. Mai mult ca oricând, aceasta este nevoită să se asigure în egală măsură şi de viteza, dar şi de calitatea procesului de integrare. Procesul de integrare al României şi Bulgariei este ireversibil, însă durata sa depinde de ritmul în care se desfăşoară pregătirile în cele două ţări. Foarte constrângătoare, în acest sens, sunt clauzele de salvgardare180, care pot fi declanşate în cazul în care vor fi observate deficienţe majore în îndeplinirea de către România a unuia sau a mai multor angajamente şi cerinţe ce fac referire la 11 aspecte specifice legate de domeniile concurenţei şi al justiţiei şi afacerilor interne. Funcţia acestora este una dublă: de a asigura UE şi de a presa România. Tot pentru a face presiuni asupra României, Comisia Europeana a acordat în luna iunie, avertismente, aşa-numitele „early warning letters” României şi Bulgariei, pentru întârzierea implementării reformelor necesare aderării la UE181. Avertismentele se concentrează asupra carenţelor evidente în privinţa reformelor din şapte domenii, printre care justiţia şi afacerile interne, concurenţa, protecţia mediului, domeniul fiscal, achiziţiile publice, proprietatea intelectuala şi agricultura. Aşadar, pentru România urmează încă momente grele, determinate atât de motivele menţionate mai sus, cât şi de procesul de ratificare a Tratatului de Aderare de către toate cele 25 de state membre, cărora autorităţile române trebuie să le demonstreze că statul român este pregătit pentru a se alătura marii familii europene. 179

Comisia Europeană se pronunţase pentru fixarea unui plafon de cheltuieli echivalent cu 1.24% din PIB (1.14% din PNB), în timp ce o scrisoare a ţărilor – Germania, Franţa, Marea Britanie, Olanda, Austria şi Suedia cerea în decembrie îngheţarea cheltuielilor la 1% din PIB. 180 Propusă de Ollie Rehn, comisarul actual pentru extindere al Comisiei, la sfârşitul anului 2004, în momentul în care negocierile fuseseră încheiate. Consiliul poate decide cu majoritate calificată, în baza unei recomandări făcute de către Comisia Europeană., ca aderarea României să fie amânată cu un an, până la 1 ianuarie 2008. 181 Aceste scrisori de avertizare nu sunt o noutate, ele fiind acordate şi celor 10 ţări care au devenit membre UE în 2004.

După aderare, în mare parte, directivele de guvernare vor veni direct de la Bruxelles, ceea ce nu e deloc rău, după cum consideră unii analişti, căci vor impune un ritm coerent şi stabil, fapt ce nu poate fi decât benefic pentru România, care încă nu are o situaţie politică stabilă şi nici o consolidare instituţională puternică. Populaţia României s-a dovedit a fi foarte optimista în privinţa aderării, procentul constant de peste 75%, denotând mai degrabă un statut de ignoranţi în ceea ce priveşte problematica integrării şi implicaţiile acesteia pentru ţară ca întreg şi pentru locuitorii acesteia. Acest procent, care este cel mai optimist, comparativ cu toate statele membre şi candidate, este o consecinţă şi a lipsei de comunicare cu privire la acest subiect: „necesităţile, obiectivele şi consecinţele aderării la UE nu au constituit un element de interes real pentru largi pături ale societăţii româneşti”182. Abia în ultimul timp a început să se vorbească mai mult şi mai deschis despre sacrificiile pe care românii trebuie să le facă în perioada pre-aderării, cât şi după aderare. Este bine ca românii să ştie la ce să se aştepte, pentru a nu cădea de la nivelul unui optimism excesiv în prăpastia unor mari dezamăgiri. Cu cât se cunoaşte mai puţin despre ceea ce va urma, cu atât reacţiile negative vor fi mai puternice. La nivelul executivului, în momentul actual este în discuţie o strategie ce se doreşte a contribui la construcţia unei percepţii publice interne realiste cu privire la integrare. Mai exact, se urmăreşte să facilitarea accesului publicului român la informaţii legate de beneficiile, obligaţiile şi oportunităţile pe care le implică statutul de membru UE. Aşadar, informarea corectă este una dintre cele mai importante mize ale perioadei ce urmează. Lucrarea de faţă constituie un punct de început într-o cercetare mai amplă în domeniul analizei procesului de integrare al României la Uniunea Europeană, care pentru a oferi o perspectivă de ansamblu, trebuie să includă şi celelalte două mari secţiuni ale rapoartelor de ţară: criteriul economic şi acquis-ul comunitar. În perioada următoare, România trebuie să-şi mobilizeze eforturile pentru a putea încheia cu succes procesul de aderare, în timp ce Uniunea Europeană trebuie să găsească pârghiile care o vor ajuta să depăşească una dintre cele mai profunde crize cu care a avut de-a face de-a lungul istoriei sale. În cei 50 de ani de la înfiinţarea sa, Uniunea Europeană s-a confruntat cu câteva momente cruciale, de cotitură, pe care a reuşit să le depăşească, adaptându-se la noile realităţi ale lumii contemporane, căci, după cum aprecia şi profesorul Leontin-Jean Constantinesco,

182

Nicolae Idu, 2003, p. 9.

„integrarea europeană nu este un fapt, ci o devenire; ea nu este o situaţie fixă, ci un proces; nu este un rezultat, ci acţiunea menită să ducă la acest rezultat”. În acest context, miza pe care trebuie s-o urmărească România este una extrem de importantă, căci aceasta „nu ar trebui să devină doar un membru al Uniunii, ea ar trebui să devină un membru eficient ”183.

BIBLIOGRAFIE: I. Lucrări ştiinţifice: 1. ALMOND, Gabriel, VERBA, Sidney, Cultura civică, Ed. Du Style, Bucuresti, 1996. 2.ANDREESCU, Gabriel, Naţiuni şi minorităţi, 2004, Ed. Polirom, Iaşi, 2004. 3. ARON, Raymond, Democraţie şi totalitarism, Ed. All, Bucureşti2001. 4. AVRAM, Ion, Uniunea europeană şi aderarea României, Ed. Szlvi, Bucureşti, 2001 183

Discursul lui Gunter Verheugen, susţinut la Institutul European din România, la 1 februarie 2003.

5. BĂRBULESCU, Iordan Gheorghe, „De la Comunităţile Europene la Uniunea Europeană”, Editura Trei, Bucureşti, 2001. 6. BÎRZEA, Cezar, „Cetăţenia Europeană”, Politeia, SNSPA, 2005. 7. BÎRZEA, Cezar, Politicile şi Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Corint, Bucureşti, 2001. 8. BOBBIO, Norberto, Liberalism şi democraţie, trad. de Ana-Luana Stoicea, Editura Nemira, Bucureşti, 1998 9. BUNCE, Valerie, „Sequencing of Political and Economic Reforms in East Central European Economies in Transition”, New York, 1995. 10. CÂMPEANU, Virginia, Valurile europene – costuri pentru cine, beneficii când, în Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene, Ed. Polirom, 2001 11. CONSTANTINESCU, N.N., Probleme ale tranziţiei la economia de piaţă în România, Ed. Fundaţiei „România de mâine”, Bucureşti, 1997. 12. DAHRENDORF, Ralf, După 1989, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2001. 13. DĂIANU, Daniel, Transformarea ca proces real, I.R.L.I., Bucureşti, 1999. 14. DHAL, Robert, Poliarhiile, Ed. Institutul European, Iaşi, 2000. 15. FILIPESCU, Ion P., FUEREA, Augustin, Drept instituţional comunitar european, Ediţia a V-a, Bucureşti, 2000. 16. FUEREA, Augustin, Instituţiile Uniunii Europene, Ed. Universul Juridic, Bucureşti, 2002 17. GOODIN, Robert E., KLIMGEMAN– coordonatori , Hans-Dieter, Manual de ştiinţă politică, Ed. Polirom, Iaşi, 2005. 18. GOWER, Jackie şi REDMOND, John, Lărgirea Uniunii Europene. Perspective, Ed. Club europa, 2002 19. IDU, Nicolae, „România şi aderarea la Uniunea Europeană”, în „România în contextul integrării europene şi globalizării”, Academia Română, Institutul Naţional de Cercetări Economice, Bucureşti, 2003 20. ISAAC, Guy, Droit communautaire general, Massen, Paris, 1994. 21. KAASE, Max, Political Culture and Political Consolidation in Central and Eastern Europe, în Research on Democracz and Society. Vol. II: Political Culture and Structure. Theoretical and emirical Studies. Greenwich, Jaz Press 21. LEFTER, Cornelia, Fundamentele dreptului comunitar, Ed. Economică, Bucureşti, 2003. 22. LEICU, Corina, Leicu ION, Instituţiile comunitare, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1996.

23. MĂTIEŞ, Mihai, NĂSTASE, Dorina, Viitorul sistemului de securitate al Uniunii Europene şi contribuţia României la acest capitol, în „Un concept românesc privind viitorul Uniunii Europene” , Ed. Polirom, Iaşi, 2001. 24. MOLDOVEANU, Marcel, România în ecuaţia procesului de globalizare şi integrare regională, în „România în contextul integrării europene şi globalizării”, Academia Română, Institutul Naţional de Cercetări Economice, Bucureşti, 2003. 25. MUREŞAN, Maria-coordonator, Doua secole de tranziţie românească, Ed. Economică, Bucureşti, 2003. 26. PASTI, Vladimir, MIROIU Mihaela, CODIŢĂ Cornel, România-starea de fapt, Ed. Nemira, Bucureşti, 1997 27. PASQUINO, Gianfranco, Curs de Ştiinţă Politică, Editura Institutul European, 2002. 28. PIPPIDI, Alina Mungiu, ALTHADE, Gerarld, Secera şi buldozerul, ed. Polirom, Iaşi, 2002. 29. PÎRVULESCU, Cristian, Politici şi instituţii politice, Ed. Trei, Bucureşti, 2002. 30. PREDA, Cristian, Sistemul de partide şi familiile politice din România postcomunistă, în „Partide politice şi democraţie în Europa centrală şi de est” – Jean-Michel de Waele (editor), Ed. Humanitas, Bucureşti, 2003. 31. PRISECARU, Petre, IDU, Nicolae, „Reforma constituţională şi instituţională a Uniunii Euro 32. RADU, Alexandru, Nevoia schimbării: un deceniu de pluripartidism în România, Bucureşti: Ed. Ion Cristoiu, 2000pene”, 2003, Ed. Economică, Bucureşti. 33. SALAT, Levente, Multiculturalismul liberal, Ed. Polirom, Iaşi, 2001. 34. SCHMITTER, C. Phillipe şi KARL Terry Lynn, Ce este ...şi ce nu este democraţia, pp. 4-17 în Revista Română de Ştiinţe Politice, Volumul 2 – “Teoria democratizării”, Editat de Societatea Academică din România, Numărul 1, aprilie 2002. 35. SHORE, C., „Building Europe: The Cultural politics of European Integration”, London, Routledge, 2000. 36. VLĂSCEANU, Mihaela, „Organizaţiile şi cultura organizării”, Ed. Trei, Bucureşti, 2002 VOICU, Geoge, Pluripartidismul, Ed. All, Bucureşti,1998. 37. DE WAELE, Jean-Michel, Consolidare democratică, partide şi clivaje în europa centrală şi de est, în „Partide politice şi democraţie în Europa centrală şi de est”, Ed. Humanitas, Bucureşti, 2003.

II. Reviste si articole de specialitate 38. Revista New Europe Review 39. GEREMEK, Bronislaw, Trebuie să redefinim Vestul, New Europe Review, aprilie 2004. 40. MOLNAR, Gustav, Europa neorolgiană 41. PĂUN, Nicolae, Unificarea politică între reverie şi acţiune (http://idd.euro.ubbcluj.ro/interactiv/cursuri) 42. Extinderea uniunii europene realizări şi provocări, raport prezentat de Wim Kok Comisiei Europene în 2003. (http://europa.eu.int/comm/enlargement/communication/pdf/kok_introduction_ro.pdf) 43. Extinderea UE întrebări frecvente, broşură editată de Delegaţia Comisiei Europene la Bucureşti www.infoeuropa.ro/infoeuropa/insidePage.jsp?webpageId=80&id=193597anchor) College of Europe, From Union to Constitution? Debating the Futur of the EU 44. Dezbaterea asupra viitorului UE (www.europa.eu.int/futurum)

III. Legislaţie şi programe: 45. Constituţia din 1991 46. Constituţia revizuită din 2003 47. Directivele Comisiei Eurupene nr. 66/1989, 13/1992, 50/1992, 36/1993, 37/1993, 38/1993, 52/1997, 4/1998. 48. Documente ale comisiei europena cu privire la extindere 49. Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană – Corupţia şi politicile de combatere a corupţiei al Institutului pentru o Societate Deschisă din 2002 50. Programul de monitorizare a aderării la Uniunea Europeană –Independenţa justiţiei în România, Institutului pentru o Societate Deschisă din 2001 51. Programul Naţional de Prevenire a Corupţiei 52. Acordul European dintre România şi Uniunea Europeană 53. Rapoartele de ţară pentru România, 1998-2004 54. Raportul Moscovici

55. Tratatul de la Roma 56. Actul Unic European 57. Tratatul de la Maastricht 58. Agenda 2000 59. Tratatul de la Amsterdam 60. Tratatul de la Nisa 61. Proiectul de Tratat instituind o Constituţie pentru Europa 62. Tratatul de Aderare al României la Uniunea Europeană

IV. Site-uri: 63. www.gov.ro (Guvernul României) 64. www.eumap.org 65. www.mie.ro (Ministerul Integrării Europene) 66. www.mae.ro (Ministerul de Externe) 67. www.infoeuropa.ro (Centrul de informare al Delegaţiei Comisiei Europene la Bucureşti) 68. www.ces.ro (Consiliul Economic şi Social) 69. www.ier.ro (Institutul European din România) 70. www.europeana.ro 71. www.euractiv.ro 72. www.historiasiglo20/europe/ 73. www.election2004.eu.int 74. www.electionworld.org 75. www.europe.eu.int (server Uniunea Europeană) 76. www.europa.eu.int/comm/intex (Comisia Europeana) 77. www.europarl.eu.int (Parlamentul European) 78. www.europe.eu.int/council/off/conclu/index.html (Concluziile Consiliului European) 79. www.coe.int

Discursuri şi conferinţe: 80. Discursul lui Joschka Fisher, ţinut la Universitatea Humboldt din Berlin, 12 mai 2000 81. Discursul lui Gunter Verheugen, susţinut la Institutul European din România, la 1 februarie 2003 82. Declaraţia Schuman, 9 mai 1950.